Ds 2017:36
En snabbare lagföring – Försöksprojekt med ett snabbförfarande i brottmål
3
Innehåll
Förord ................................................................................. 1
Förkortningar ....................................................................... 9
Sammanfattning ................................................................ 11
1 Författningsförslag ..................................................... 19
1.1 Förslag till lag om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol; ................................................................................... 19 1.2 Förslag till förordning om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol; ................................................................................. 21 1.3 Förslag till förordning om ändring av förordningen om försöksverksamhet med snabbare brotts-utredning och handläggning av brottmål i domstol; ..................................... 23
2 Uppdraget ................................................................ 29
2.1 Hur utredningsarbetet bedrivits ............................................ 29 2.2 Vad innefattar uppdraget? ...................................................... 29 2.3 En delredovisning med förslag om ett försöksprojekt ......... 30 2.4 Det fortsatta utredningsarbetet ............................................. 31
3 Allmänna utgångspunkter ........................................... 33
3.1 Allmänna överväganden gällande försöksprojektet .............. 33
Innehåll Ds 2017:36
4
3.2 Nuvarande förhållanden ......................................................... 36 3.2.1 Straffprocessen ........................................................ 36 3.2.2 Straffprocessuella regler och påföljdsbestämmelser .............................................. 37 3.2.3 Samhälls- och teknikutvecklingen .......................... 38 3.3 Statistik .................................................................................... 40 3.3.1 Genomströmningstiderna hos polisen ................... 40 3.3.2 Genomströmningstiderna hos Åklagarmyndigheten ............................................... 42 3.3.3 Genomströmningstiderna hos tingsrätterna ......... 43 3.3.4 Den samlade genomströmningstiden för hela rättskedjan ............................................................... 44
4 Ett snabbförfarande i brottmål .................................... 45
4.1 Inledning ................................................................................. 45 4.2 Tidigare genomförda åtgärder för snabbare och effektivare lagföring av mängdbrott ...................................... 48 4.2.1 Försöksprojekt med snabbare handläggning av brottmål åren 2004-2008 ......................................... 48 4.2.2 Brå-Lean ................................................................... 50 4.3 Utgångspunkter för ett snabbförfarande i brottmål ............ 54 4.3.1 Omedelbara utredningsåtgärder och aktiv ledning av utredningen ........................................... 54 4.3.2 Arbetsmodellen i ”Brå-Lean” ska användas i snabbförfarandet ..................................................... 55 4.3.3 Utnyttjande av förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB och förundersökningsanteckning enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket RB...................... 56 4.3.4 Tydlig information till den misstänkte .................. 56 4.3.5 Snabbare delgivning ................................................ 57 4.3.6 Tidig bokning av tid för huvudförhandling ........... 58 4.3.7 Tidigt inhämtande av personutredning .................. 59 4.3.8 Alternativ till lagföring i domstol .......................... 60 4.3.9 Utnyttjande av modern teknik ............................... 61 4.4 Urval av mål och ärenden i snabbförfarandet ....................... 63 4.5 Tidsmodeller i snabbförfarandet ........................................... 65
Innehåll
5
4.6 Utbyggnad av snabbförfarandet i flera etapper ..................... 67 4.7 Snabbförfarandets organisation och genomförande ............. 72 4.7.1 Uppdrag till myndigheterna och domstolarna ...... 72 4.7.2 Vad som krävs av de berörda myndigheterna ........ 72 4.7.3 Projektledning ......................................................... 75 4.7.4 Behovet av tillgängliga och kompetenta polisiära förundersökningsledare och utbildningsinsatser för polispersonal ..................... 77 4.7.5 Uppföljning och utvärdering av projektet ............. 79
5 En effektivare brottsutredning ..................................... 81
5.1 Allmänt om regleringen av brottsutredningen ...................... 81 5.1.1 Förundersökning ..................................................... 81 5.1.2 Andra former av brottsutredningar ........................ 85 5.2 Underrättelse av slutförd förundersökning ska i högre utsträckning kunna ske utan krav på delgivning ................... 89 5.3 Bibehållen möjlighet till strafföreläggande som alternativ till lagföring i domstol............................................ 96 5.4 Ett anpassat arbetssätt för brottsutredning ......................... 102 5.5 Brottssamordning inom Polisen och åklagarväsendet ........ 104 5.6 Analysbesked och utlåtanden ............................................... 105 5.7 Enskilt anspråk ...................................................................... 106 5.8 Den misstänktes och tilltalades rättigheter ......................... 107 5.8.1 Offentlig försvarare ............................................... 108 5.8.2 Rätt till insyn och ta del av utredningen .............. 108 5.8.3 Skäligt rådrum ........................................................ 109 5.8.4 Rätt till tolk och översättning ............................... 110
6 En snabbare delgivning ............................................ 111
6.1 Allmänt om delgivningslagen ............................................... 111 6.1.1 Delgivningslagen.................................................... 111 6.1.2 Förenklad delgivning ............................................. 112 6.1.3 Regler om delgivning av handlingar i brottmål .... 113
Innehåll Ds 2017:36
6
6.2 Tidsåtgång för delgivning m.m. hos polisen och i domstol ................................................................................. 114 6.3 Delgivning i snabbförfarandet ............................................. 116 6.4 Ett nytt delgivningssätt – tillgänglighetsdelgivning ........... 120 6.4.1 Inledning ................................................................ 120 6.4.2 Delgivning genom att handlingarna hålls tillgängliga .............................................................. 121 6.4.3 Tillvaratagandet av den tilltalades rätt till skäligt rådrum ........................................................ 123 6.4.4 Skyldighet för domstolen att sända handlingarna till den tilltalade .............................. 124 6.4.5 Krav på information om tillgänglighetsdelgivning ....................................... 125 6.4.6 När fristen inte kan hållas ..................................... 127 6.4.7 När den misstänkte är aktuell i andra pågående brottmål vid tingsrätten ........................................ 128 6.4.8 Rätt till ersättning för inställelse .......................... 129 6.4.9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...... 130
7 Domstolsförfarandet ................................................. 133
7.1 Utsättning och avgörande av brottmål i tingsrätt .............. 133 7.2 Tillgänglighetsdelgivning vid tingsrätten ............................ 133 7.3 Personutredning ................................................................... 135 7.4 Andra pågående brottmål vid tingsrätten ........................... 138 7.5 Utnyttjande av modern teknik ............................................ 140 7.5.1 Elektronisk kommunikation till enskilda ............ 140 7.5.2 Dokumentation av kontaktuppgifter till enskilda .................................................................. 143 7.5.3 Användande av videolänk ..................................... 144
8 Konsekvenser .......................................................... 145
8.1 Inledning ............................................................................... 145 8.2 Ärende- och målunderlag för ett snabbförfarande i brottmål ................................................................................. 146
Innehåll
7
8.3 Konsekvenser för de myndigheter och domstolar som ska tillämpa snabbförfarandet .............................................. 149 8.4 Kostnaden för ett snabbförfarande i brottmål .................... 153 8.5 Särskilt om konsekvenserna av förslaget på ett nytt delgivningssätt – tillgänglighetsdelgivning .......................... 154 8.6 Övriga konsekvenser ............................................................ 156 8.7 Ikraftträdande av förslagen ................................................... 158
9 Författningskommentar ............................................ 159
Förslag till lag om försöksverksamhet med snabbare
brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol; ................................................................................. 159
Bilaga 1 – Uppdraget ....................................................... 163
Bilaga 2 – Referensgruppen .............................................. 171
9
Förkortningar
BF/IGV Brottsförebyggande- och ingripandeverksamhet (Polisen)
Brå Brottsförebyggande rådet
Brå-Lean Ett tidigare försöksprojekt för ökad uppklaring av mängdbrott (Rapport 2015:9)
Ds Promemoria i departementsserien
EKMR Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)
EMR En modernare rättegång (bl.a. prop. 2004/05:131)
FAP Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet
FuK Förundersökningskungörelsen (1947:948)
FU-ledare Förundersökningsledare
JO Riksdagens ombudsmän (Justitieombudsmannen) eller Justitieombudsmannens ämbetsberättelse
Kap. Kapitel
LPO Lokalpolisområde
NJA Nytt juridiskt arkiv
Förkortningar Ds 2017:36
10
NFC Nationellt forensiskt centrum (Polismyndigheten)
PNU Polisens nationella utredningsdirektiv
PO Polisområde
Prop. Proposition från regeringen
RIF Rättsväsendets Informationsförsörjning
RMV Rättsmedicinalverket
SGSI Swedish Government Secure Intranet
SOU Statens offentliga utredningar
ÅFS Åklagarmyndighetens författningssamling
11
Sammanfattning
Uppdraget
Uppdraget är att utreda och föreslå åtgärder som med bibehållen rättssäkerhet och kvalitet leder till en snabbare lagföring av brott. I arbetet ska särskilt fokus ligga på unga som begår brott och personer som återkommande begår nya brott. I uppdraget ingår bl.a. att – överväga om åtgärder hos eller mellan polis, åklagare och
domstol kan leda till en snabbare lagföring inom ramen för det befintliga brottmålsförfarandet, – överväga förändringar i de regelverk som styr polisens,
åklagarnas och domstolarnas verksamheter, exempelvis genom införandet av särskilda snabbförfaranden för brottsutredning och prövning i domstol, och – föreslå hur en ordning med jourdomstolar kan utformas och
överväga om en sådan bör inrättas.
En utgångspunkt för arbetet ska vara att det är fråga om brott som i det enskilda fallet kan utredas relativt enkelt, exempelvis där någon grips på bar gärning och utredningen kan slutföras direkt på brottsplatsen eller annars inom förhållandevis kort tid. Uppdraget är emellertid inte begränsat till vissa brottstyper. Inriktningen bör vara att brottet ska kunna prövas i tingsrätt så snart som möjligt efter polisens ingripande, från samma dag som ingripandet upp till ungefär två veckor från det.
Sammanfattning Ds 2017:36
12
I uppdraget ingår även att identifiera åtgärder för en snabbare lagföring som kan genomföras omedelbart. Förslag ska lämnas på utformningen av ett försöksprojekt och hur detta ska genomföras. Den delen av uppdraget redovisas i den här departementspromemorian.
Åtgärder för en snabbare lagföring av vanliga mängdbrott
De åtgärder som föreslås i promemorian tar sikte på att åstadkomma en snabbare lagföring av vanliga mängdbrott. Som exempel på brottstyper som ska omfattas av det föreslagna snabbförfarandet kan följande nämnas: – Ringa stöld och stöld i butik – Skadegörelse – Brott mot knivlagen – Ringa narkotikabrott (bruk och innehav) – Narkotikabrott (innehav) – Olovlig körning, också grovt brott – Rattfylleri – Grovt rattfylleri – Andra brott enligt trafikbrottslagen och trafikförordningen
Dessa brottstyper står för cirka hälften av de brott som prövas i tingsrätt.
De aktuella mängdbrotten kommer att lagföras inom ramen för ett försöksprojekt, i vilket ett flertal av rättsväsendets myndigheter ska ingå. De åtgärder för snabbare lagföring som ingår i projektet består bl.a. av ökad samordning mellan myndigheterna, tidiga åtgärder i alla led och utvecklade arbetssätt i den brottsutredande verksamheten.
De ärenden som kan bli aktuella att handläggas inom ramen för försöksprojektet är sådana som kommer till polisens kännedom genom ett s.k. ingripande, där polisen kommer till brottsplatsen eller påträffar den misstänkte. Brottsutredningar mot misstänkta
Ds 2017:36 Sammanfattning
13
personer under 18 år och/eller då frihetsberövande kan bli aktuellt, kommer till en början inte ingå i försöksprojektet.
Ett snabbförfarande i brottmål
Ett snabbförfarande ska införas på försök i brottmål. Förfarandet kommer att möjliggöra lagföring på kort tid av enklare mängdbrott. I snabbförfarandet ska bl.a. polis, åklagare, domstol och kriminalvård ingå och samverka.
I snabbförfarandet kommer det finnas två tidsmål för lagföring. Den korta tiden, om två veckor, är tänkt för de brott som kan utredas direkt på brottsplatsen. Den förlängda tiden, om sex veckor, är tänkt för sådana brottsutredningar som kräver kompletterande utredningsåtgärder, exempelvis inhämtade av analysbesked, och som kan slutföras inom tre veckor.
Tanken är alltså att en stor andel av de vanliga mängdbrotten ska kunna lagföras inom två respektive sex veckor från polisens ingripande. Det blir med denna lösning också möjligt för de berörda, inte minst den misstänkte, att redan i inledningen av brottsutredningen se framför sig när lagföring kommer att ske.
I promemorian föreslås att snabbförfarandet byggs ut i tre steg. Försöksprojektet inleds i tre lokalpolisområden, Rinkeby, Täby och Solna, i norra Stockholm, och byggs därefter ut till att täcka hela norra Stockholm, inklusive Norrtälje. Även beståndsdelarna i snabbförfarandet ska byggas ut i tre steg. Snabbförfarandet inleds under hösten 2017 och byggs ut i två ytterligare etapper; i april 2018 och januari 2019.
Sammanfattning Ds 2017:36
14
Ds 2017:36 Sammanfattning
15
Komponenter i snabbförfarandet
Omedelbara utredningsåtgärder i samband med brottet
Polismyndighetens förmåga att snabbt färdigställa brottsutredningar ska stärkas genom ett utvecklat arbetssätt med fokus på direkta utredningsåtgärder. Den ingripande polispersonalen kommer beträffande de enklare mängdbrotten i högre utsträckning utreda och slutföra utredningen direkt på brottsplatsen eller en kort tid därefter. Genom löpande tillgång till polisiära förundersökningsledare, som får en rådgivande och stödjande roll för den ingripande polispersonalen, kan beslut under förundersökningen fattas omedelbart. På så sätt ökar förutsättningarna att avsluta polisutredningen så snabbt som möjligt.
Snabbare delgivning av stämning och andra handlingar i brottmål genom ett nytt delgivningssätt – tillgänglighetsdelgivning
I samband med att polisen påträffar den misstänkte på brottsplatsen ska det personliga mötet möjliggöra en framtida delgivning i brottmålsprocessen. Detta ska ske genom ett nytt delgivningssätt – tillgänglighetsdelgivning. Tillgänglighetsdelgivningen innebär att den ingripande polisen på brottsplatsen informerar den misstänkte om att stämningsansökan, kallelse och andra handlingar i brottmålet kommer att finnas tillgängliga hos domstolen på en viss bestämd tid och plats och att den misstänkte vid den aktuella tidpunkten kan hämta handlingarna hos domstolen. Den misstänkte anses delgiven vid tillgängliggörandet av handlingarna. Den misstänkte ska dock även få handlingarna skickade till sig på det sätt som han eller hon önskar, företrädesvis på elektronisk väg eller med posten.
Det nya delgivningssättet tillgänglighetsdelgivning säkerställer att den misstänkte delges stämningsansökan och andra handlingar i målet på ett snabbt, säkert och förutsebart sätt.
Sammanfattning Ds 2017:36
16
Bokning av huvudförhandling i början av polisutredningen
Polisen ska, i samverkan med åklagare och domstol, kunna boka tidpunkten för huvudförhandling direkt på brottsplatsen. Den misstänkte informeras alltså direkt på brottsplatsen om när huvudförhandlingen är tänkt att hållas. Den formella kallelsen sker dock inte på brottsplatsen, utan istället i samband med att tingsrätten utfärdar stämning. Den tidiga bokningen möjliggör tillsammans med det nya delgivningssättet en betydligt snabbare lagföring än vad som kan ske i dag och leder till att den misstänkte kan förutse kommande steg i lagföringsprocessen
Delgivning av underrättelse av förundersökningsmaterialet enligt 23 kap. 18 a § RB ska inte krävas
I försöksprojektet kommer polisutredningen slutföras direkt på brottsplatsen eller inom tre veckor från ingripandet. För att tidsramarna i snabbförfarandet ska kunna upprätthållas bör bestämmelserna om tillhandahållande av förundersökningsmaterialet förenklas. För de brott som ska omfattas av snabbförfarandet bör det inte krävas att underrättelsen av förundersökningsmaterialet enligt 23 kap. 18 a RB ska delges. En sådan lösning skapar förutsättningar för att åtalsbeslut kan fattas i nära anslutning till brottsutredningens avslutande.
Samtidigt stärks den misstänktes möjlighet att få del av utredningen genom att slutunderrättelsen ska skickas till den misstänkte i enlighet med hans eller hennes önskemål, exempelvis med e-post. Den misstänkte ska också i det inledande skedet av utredningen få information om hur slutunderrättelsen kommer att ske.
Bibehållen möjlighet till godkännande av strafföreläggande genom fullmakt enligt 48 kap. 10 § RB
När den misstänkte erkänner brottet direkt på brottsplatsen, ska det inom ramen för snabbförfarandet finnas motsvarande möjligheter som i dag att framföra önskemål om ett alternativ till lagföring genom dom. Eftersom handläggningen av brotten i
Ds 2017:36 Sammanfattning
17
snabbförfarandet sker inom snäva tidsramar, kommer det inte finnas samma utrymme som i dag att skicka ett strafföreläggande till den misstänkte och därefter invänta svar från honom eller henne. I promemorian föreslås därför att polisen får möjlighet att i ökad utsträckning föreslå den misstänkte att utfärda en fullmakt för godkännande av strafföreläggande. Genom en sådan fullmakt kan den misstänkte, om han eller hon så önskar, lagföras för brottet utan att det krävs någon ytterligare medverkan än åtgärderna på brottsplatsen och undertecknandet av fullmakten. Eftersom tillkommande ställtider kan undvikas, bibehålls möjligheten till strafföreläggande inom ramen för snabbförfarandet. Åklagaren ska dock även fortsättningsvis vara den aktör som utfärdar och slutligt tar ställning till frågan om strafföreläggande.
Snabbare analysbesked och utlåtanden från NFC (Polismyndigheten) och RMV
För att en brottsutredning ska kunna slutföras behöver bevisningen vara tillgänglig och färdigställd. Det ska mot denna bakgrund skapas ett prioriterat spår hos Nationellt forensiskt centrum (Polismyndigheten) och Rättsmedicinalverket för analyser som behöver göras inom ramen för snabbförfarandet; detta för att möjliggöra en snabb utredning av bl.a. narkotikabrott och rattfylleri.
Tidigt inhämtande av personutredning av åklagaren och snabbare personutredning i domstol
Personutredning i brottmål behöver ibland inhämtas för att domstolen ska få ett fullständigt underlag för att kunna bestämma en korrekt påföljd för den dömde. I försöksprojektet behöver personutredningar kunna genomföras snabbt. I promemorian föreslås att åklagaren i högre omfattning ska inhämta yttrande för personutredning och att polisen, för att möjliggöra en snabb handläggning, ska kunna boka ett möte hos Kriminalvården direkt på brottsplatsen. Genom den tidiga bokningen och det förhållandet att personutredningen inhämtas och kan genomföras tidigare än vad som normalt sker i dag, skapas förutsättningar för
Sammanfattning Ds 2017:36
18
Kriminalvården att inom ramen för snabbförfarandet lämna snabbare yttranden till domstolen.
Utnyttjande av modern teknik
Modern teknik i form av elektronisk kommunikation ska kunna användas i större utsträckning i rättsväsendets kommunikation med enskilda. På så sätt får de enskilda information snabbare, enklare och på ett sätt som de själva önskat. Information ska i högre utsträckning kunna skickas på elektronisk väg från såväl polisen, åklagare och domstolarna.
19
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol;
Härigenom föreskrivs följande.
Om försöksprojektet
1 § På försök får vid den eller de tingsrätter och av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer följande avvikelser göras från vad som annars gäller för förundersökning, annan brottsutredning och handläggning av brottmål.
Tillgänglighetsdelgivning i försöksprojektet
2 § Den tilltalade får delges stämningsansökan och andra handlingar i ett brottmål genom att handlingen från en viss tid, som har bestämts i förväg, hålls tillgänglig vid tingsrätten (tillgänglighetsdelgivning).
Tillgänglighetsdelgivning får användas om den tilltalade har delgetts information om att sådan delgivning kan komma att användas i brottmålet och blivit underrättad om tid och plats där handlingen kommer att hållas tillgänglig. Informationen ska ha delgetts vid ett personligt sammanträffande av en åklagare, en polisman eller en annan anställd vid Polismyndigheten som myndigheten har utsett.
Författningsförslag Ds 2017:36
20
Den tilltalade ska anses delgiven när handlingen hållits tillgänglig. Tillgänglighetsdelgivning hindrar inte att andra delgivningssätt används.
3 § Om den tilltalade redan står under åtal vid samma tingsrätt får även andra handlingar i brottmål som hör till ett sådant åtal och som inte avser stämningsansökan, delges samtidigt som en handling delges enligt 2 §. Den tilltalade behöver inte underrättas särskilt om detta i förväg, under förutsättning att åtalen ska handläggas gemensamt vid samma huvudförhandling.
4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillgänglighetsdelgivning enligt 2 och 3 §§.
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2018.
2. Lagen upphör att gälla vid utgången av 2019.
3. En tilltalad ska fortfarande anses delgiven om han eller hon blivit delgiven enligt 2 eller 3 § senast vid utgången av 2019.
Ds 2017:36 Författningsförslag
21
1.2 Förslag till förordning om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol;
Härigenom föreskrivs följande.
Normgivningsbemyndigande
1 § Denna förordning är meddelad med stöd av – 23 kap. 24 § rättegångsbalken i fråga om 4 §, – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Om försöksprojektet
2 § Försöksverksamhet enligt denna förordning får bedrivas vid
Attunda tingsrätt och Solna tingsrätt.
Försöksverksamhet får också bedrivas av Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården vid handläggning som avser brottslighet som en tingsrätt i första stycket är behörig att pröva enligt 19 kap. rättegångsbalken, om åtal för brottet skulle väckas där.
Avvikelser från andra författningar i försöksprojektet
3 § Ett sådant samråd som föreskrivs i 1 § andra stycket förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. behöver inte ske i försöksverksamheten.
4 § Med avvikelse från vad som föreskrivs i 12 b § andra stycket förundersökningskungörelsen (1947:948) om när en underrättelse ska delges den misstänkte, gäller i försöksverksamheten att den misstänkte endast behöver delges en underrättelse enligt 23 kap. 18 a § första stycket rättegångsbalken om det är föreskrivet ett svårare straff än fängelse i tre år för brottet. En underrättelse som inte behöver delges får sändas på elektronisk väg till den misstänkte i stället för att sändas med posten.
Författningsförslag Ds 2017:36
22
Om en underrättelse inte behöver delges enligt första stycket ska den misstänkte få skriftlig information med en redogörelse för det väsentliga innehållet i bestämmelsen i första stycket. I stället för att skriftlig information lämnas får den sändas till den misstänkte på elektronisk väg eller med posten.
Polismyndigheten får meddela närmare föreskrifter om underrättelse enligt första och andra stycket. Innan Polismyndigheten meddelar sådana föreskrifter ska den ge Åklagarmyndigheten tillfälle att yttra sig.
5 § Med avvikelse från vad som föreskrivs i 3 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60) om när en polisman eller annan som håller förhör med den misstänkte får föreslå denne att utfärda fullmakt som avses i 48 kap. 10 § rättegångsbalken, gäller i försöksverksamheten inte kravet på att det ska finnas särskild anledning att anta att saken inte eller bara med svårighet kan avgöras genom strafföreläggande om fullmakt inte utfärdas.
Om ett strafföreläggande med stöd av fullmakt enligt 48 kap. 10 § rättegångsbalken har godkänts i försöksverksamheten ska en underrättelse om det sändas till den misstänkte på elektronisk väg eller med posten.
Åklagarmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om underrättelser enligt andra stycket.
1. Denna förordning träder i kraft den 15 november 2017.
2. Förordningen upphör att gälla vid utgången av 2019.
Ds 2017:36 Författningsförslag
23
1.3 Förslag till förordning om ändring av förordningen om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol;
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:000) om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol
dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas tre nya paragrafer, 6, 7 och 8 §§, och närmast före 6 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning är meddelad med stöd av – 23 kap. 24 § rättegångsbalken i fråga om 4 §, – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Denna förordning är meddelad med stöd av – 1 § lagen (2018:000) om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol i fråga om 2 §, – 23 kap. 24 § rättegångsbalken i fråga om 4 §, – 4 § lagen (2018:000) om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol i fråga om 6, 7 och 8 §§, – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Författningsförslag Ds 2017:36
24
2 §
Försöksverksamhet enligt denna förordning får bedrivas vid Attunda tingsrätt och Solna tingsrätt.
Försöksverksamhet får också bedrivas av Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården vid handläggning som avser brottslighet som en tingsrätt i första stycket är behörig enligt 19 kap. rättegångsbalken att pröva, om åtal för brottet skulle väckas där.
Försöksverksamhet enligt lagen (2018:000) om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol och denna förordning får bedrivas vid Attunda tingsrätt och Solna tingsrätt.
Försöksverksamhet får också bedrivas av Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården vid handläggning som avser brottslighet som en tingsrätt i första stycket är behörig enligt 19 kap. rättegångsbalken att pröva, om åtal för brottet skulle väckas där.
Tillgänglighetsdelgivning i försöksprojektet
6 §
I samband med att den misstänkte delges information om att tillgänglighetsdelgivning kan komma att användas enligt 2 § lagen ( 2018:000 ) om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol, ska skriftlig information om det lämnas till honom eller henne. Den ska innehålla
1. tidpunkten och platsen för hur handlingen som ska delges görs tillgänglig,
Ds 2017:36 Författningsförslag
25
2. tidpunkten och platsen för den planerade huvudförhandlingen,
3. en redogörelse för det väsentliga innehållet i 2− 3 §§ lagen ( 2018:000 ) om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol, och
4. en kortfattad redogörelse om följderna av att en tilltalad uteblir från ett rättegångstillfälle för huvudförhandling, eller inställer sig genom ombud då han eller hon har förelagts att infinna sig personligen.
I stället för att skriftlig information lämnas enligt första stycket får den sändas på elektronisk väg eller med posten.
Polismyndigheten får meddela närmare föreskrifter om utformningen av informationen enligt första och andra stycket. Innan Polismyndigheten meddelar sådana föreskrifter ska den ge Åklagarmyndigheten och Domstolsverket tillfälle att yttra sig.
7 §
En handling som delges enligt 2 § lagen ( 2018:000 ) om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol ska också sändas till den tilltalade.
Handlingen ska sändas på elektronisk väg eller med posten till mottagarens senast kända
Författningsförslag Ds 2017:36
26
adress eller folkbokföringsadress.
Domstolsverket får meddela närmare föreskrifter om åtgärderna enligt första och andra stycket. Innan Domstolsverket meddelar sådana föreskrifter ska det ge Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten tillfälle att yttra sig.
8 §
En tilltalad i brottmål får tillerkännas ersättning av allmänna medel för att inställa sig vid tingsrätten för att hämta en handling som hålls tillgänglig enligt 2 § lagen ( 2018:000 ) om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol, om det är skäligt med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska förhållanden, de kostnader som kan uppstå i samband med inställelsen och omständigheterna i övrigt. I övrigt gäller vad som i förordningen ( 1982:805 ) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. är föreskrivet om part enligt 21 kap. 12 § rättegångsbalken Ersättningen bestäms av rätten. Rätten får bevilja förskott på ersättningen.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2018.
2. Förordningen upphör att gälla vid utgången av 2019.
3. Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande om delgivning enligt 2 eller 3 § lagen (2018:000) om försöks-
Ds 2017:36 Författningsförslag
27
verksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol har skett senast vid utgången av 2019.
29
2 Uppdraget
2.1 Hur utredningsarbetet bedrivits
Arbetet i utredningen inleddes den 1 februari 2017. Av utredningens uppdragsbeskrivning framgår att synpunkter ska inhämtas från berörda myndigheter och organisationer, se bilaga 1. Jag har därför i samråd med de aktuella organisationerna och myndigheternas verksledningar bildat en referensgrupp. I referensgruppen ingår företrädare från bl.a. Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Sveriges domstolar, Domstolsverket, Kriminalvården, Brottsförebyggande rådet och Advokatsamfundet, se bilaga 2.
Jag har hittills hållit två sammanträden med referensgruppen, varav det första var ett tvådagarsmöte i internatform. Löpande kontakter har även förekommit underhand med deltagarna i referensgruppen. Referensgruppens arbete har varit mycket värdefullt och har skapat ett bredare underlag för mina bedömningar.
Jag har i övrigt haft kontakter och samråd med företrädare för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, tingsrätter, andra myndigheter, organisationer och andra som berörs av vårt arbete.
Rådmannen Cecilia Hager och tingsfiskalen Michael Mackiewicz arbetar som sekreterare i utredningen.
2.2 Vad innefattar uppdraget?
Jag har fått i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som med bibehållen rättssäkerhet och kvalitet leder till en snabbare lagföring av brott. I arbetet ska särskilt fokus ligga på unga som begår brott och personer som återkommande begår nya brott. I uppdraget ingår bl.a. att
Uppdraget och dess genomförande Ds 2017:36
30
– överväga om åtgärder hos eller mellan polis, åklagare och
domstol kan leda till en snabbare lagföring inom ramen för det befintliga brottmålsförfarandet, – överväga förändringar i de regelverk som styr polisens,
åklagarnas och domstolarnas verksamheter, exempelvis genom införandet av särskilda snabbförfaranden för brottsutredning och prövning i domstol, och – föreslå hur en ordning med jourdomstolar kan utformas och
överväga om en sådan bör inrättas.
En utgångspunkt för arbetet ska vara att det är fråga om brott som i det enskilda fallet kan utredas relativt enkelt, exempelvis där någon grips på bar gärning och utredningen kan slutföras direkt på brottsplatsen eller annars inom förhållandevis kort tid. Uppdraget är emellertid inte begränsat till vissa brottstyper. Inriktningen för utredarens arbete bör vara att brottet ska kunna prövas i tingsrätt så snart som möjligt efter polisens ingripande, från samma dag som ingripandet upp till ungefär två veckor från det.
2.3 En delredovisning med förslag om ett försöksprojekt
I uppdraget ingår även att identifiera åtgärder för en snabbare lagföring som kan genomföras omedelbart. I en delredovisning ska förslag lämnas på utformningen av ett försöksprojekt och hur detta ska genomföras.
Förslaget ska enligt uppdragsbeskrivningen utformas i nära samverkan med de myndigheter som berörs av det. I uppdraget ingår att bedöma kostnaderna för försöksprojektet, vilka ska kunna hanteras inom ramen för de berörda myndigheternas befintliga anslag, och konsekvenserna av projektet för myndigheternas övriga verksamhet. I projektets utformning ska också ingå en plan för uppföljning och utvärdering och hur projektet ska genomföras. Om uppdrag till myndigheter eller förordningsändringar krävs ska utredaren lämna förslag på sådana.
Ds 2017:36 Uppdraget och dess genomförande
31
2.4 Det fortsatta utredningsarbetet
Jag har med denna delredovisning fullgjort den del av uppdraget som avser att särskilt identifiera åtgärder för en snabbare lagföring som kan genomföras omedelbart och ge förslag på utformningen av ett försöksprojekt för att genomföra dessa åtgärder.
Flera av de åtgärder som jag bedömer att det finns skäl att utreda inom ramen för övriga delar av uppdraget är komplexa och förutsätter noggranna överväganden av för- och nackdelar innan det är möjligt att ta ställning till om, och i så fall hur, de bör genomföras. Synpunkter från olika aktörer med olika perspektiv kommer även fortsatt att behöva inhämtas. I den slutliga redovisningen kommer jag även att knyta an till och föreslå ytterligare åtgärder i de delar som rör försöksprojektet.
Jag fortsätter nu arbetet med övriga delar av uppdraget, vilka ska redovisas i april 2018.
33
3 Allmänna utgångspunkter
3.1 Allmänna överväganden gällande försöksprojektet
Försöksprojektet ska enligt uppdragsbeskrivningen ta sikte på åtgärder som kan genomföras omedelbart. Sådana åtgärder kan genomföras genom förordningsändringar och uppdrag till berörda myndigheter och kan bl.a. avse förändringar i fråga om arbetssätt, organisation eller samordning, hos eller mellan polis, åklagare och domstol.
Tanken är att försöksprojektet ska inledas redan under hösten 2017. Jag har mot denna bakgrund strävat efter att delredovisningen ska innehålla så få förslag till författningsändringar eller organisationsförändringar som möjligt. För att det ska vara möjligt att närma sig de mål om snabbare lagföring som anges i direktivet har det dock varit nödvändigt att i en del föreslå lagändringar, se avsnitt 6.
Uppdraget omfattar inte de möjligheter till lagföring som straffvarning, åtalsunderlåtelse, strafföreläggande och ordningsbot innebär. I promemorian lämnas ändå vissa förslag avseende straffföreläggande; detta i syfte att ha kvar de alternativ till lagföring i domstol som finns i dag, se avsnitt 5.3.
Den del i uppdraget som avser frågan om det finns skäl att införa en ordning med jourdomstolar behöver utredas vidare innan några förslag kan lämnas. Jag avser att återkomma i denna del vid redovisningen i april 2018.
Förslaget om försöksprojektet utgår ifrån att åtgärder i brottsutredningen ska genomföras tidigt, att samordning ska ske genom hela rättskedjan och att domstolarna med kort varsel ska kunna avgöra de aktuella målen.
Allmänna utgångspunkter Ds 2017:36
34
Tidiga åtgärder och samordning i rättskedjan
Vid utformningen av de åtgärder för snabbare lagföring som ska ingå i försöksprojektet måste hänsyn tas till den rollfördelning som finns i dag mellan polis, åklagare och domstol och andra offentliga aktörer. En utgångspunkt bör vara att ett så litet ingrepp som möjligt ska ske i den uppdelning som nu gäller mellan myndigheterna. Samtidigt bör processen från början till slut hållas ihop bättre än vad som sker i dag. För den misstänkte och andra aktörer i brottmålsprocessen är gränsdragningen mellan polisutredningen och det efterföljande förfarandet många gånger oskarp. I dag är processen dock uppdelad i tre separata delar hos polis, åklagare och domstol. Dessa delar saknar i många avseenden samordning.
Genom tidiga åtgärder i utredningen och samordning mellan myndigheterna igenom hela rättskedjan, innefattande polis, åklagare, domstol och kriminalvård, ska processen hållas ihop på ett bättre sätt och resurserna användas effektivare. Att myndigheterna och domstolarna samarbetar och samordnar sitt arbete bidrar till att lagföringen blir snabbare och att det sker med högre kvalitet. Myndigheterna och domstolarna ska självfallet i sin handläggning var och en handla med det oberoende som föreskrivs i regeringsformen. En snabb och effektiv lagföring står på intet sätt i konflikt med ett sådant oberoende. Däremot blir den ett framsteg för rättsstaten och personer som berörs av processen som misstänkta, brottsoffer och vittnen.
Vilka brott och brottsutredningar som ska ingå i försöksprojektet
Vid bestämmande av vilka typer av brott som ska omfattas av projektet, bör en utgångspunkt vara att det ska röra sig om brott där polisen redan från början kan vidta i vart fall vissa utredningsåtgärder och ha en personlig kontakt med den misstänkte. Sådana brottsanmälningar som kommer in till polisen via internet, telefon, besök på polisstation och som inte leder till att polisen åker till brottsplatsen eller på något annat sätt påträffar den misstänkte, ska inte ingå i snabbförfarandet.
Det bör dock inte finnas fastställda begränsningar eller andra kriterier kring vilka typer av brott som kan rymmas inom ramen för försöksprojektet. I stället ska karaktären av brottsutredningen
Ds 2017:36 Allmänna utgångspunkter
35
vara styrande för om försöksprojektets förfarande ska användas. För att en snabb lagföring ska kunna uppnås krävs oftast att gärningsmannen är känd från början eller att den som kan misstänkas för brottet identifieras tidigt i utredningen. En följd av detta blir därmed att snabbförfarandet lämpar sig för de utredningar som är mindre komplicerade och där det från början finns någon form av bevisning tillgänglig som pekar på den misstänktes skuld. I snabbförfarandet bör därför i första hand aktualiseras de brottsutredningar som kan slutföras direkt på brottsplatsen eller slutföras kort tid efter att brottet upptäcktes.
Ett riktvärde vid bedömningen är att polisens arbete med brottsutredningen, utan beaktande av tiden för slutunderrättelse och skäligt rådrum för den misstänkte att begära att förundersökningen kompletteras, ska kunna färdigställas inom tre veckor från brottet. Försöksprojektet kommer alltså, utöver att omfatta de enklaste målen, också kunna innefatta utredningar med kompletterande åtgärder såsom ytterligare förhör, inhämtande av analysbesked m.m. Som en konsekvens av att brottsutredningarna i försöksprojektet ska vara av okomplicerad natur kommer förundersökningen eller annan typ av brottsutredning i huvudsak ledas av Polismyndigheten och vara av enkel beskaffenhet i enlighet med vad som anges i 23 kap. 3 § RB.
Misstänkta personer under 18 år omfattas inte av den inledande delen av försöksprojektet. Skälet till det är att bestämmelserna om förundersökning och brottmålsrättegången för unga lagöverträdare i stor utsträckning är särreglerade. Det behövs därför ett separat snabbförfarande för unga personer. Ett sådant system behöver en djupare analys och en mer övergripande översyn av lagföringsprocessen av unga, inte minst måste kommunernas sociala verksamhet involveras. Jag avser i slutredovisningen i april 2018 att ta upp frågan om snabbare lagföring för unga personer.
Snabba avgöranden i domstolarna
Ett genomförande av försöksprojektet innebär att berörda tingsrätter i viss mån behöver öka sin tillgänglighet. För att den snabba lagföring som eftersträvas ska kunna uppnås är det nödvändigt att tingsrätterna med kort varsel kan tillhandahålla förhandlingstider
Allmänna utgångspunkter Ds 2017:36
36
och avgöra de mål som handläggs inom ramen för projektet. Detta kan åstadkommas genom en organisation med bokningssystem för förhandlingstider, tillhandhållande av särskilda förhandlingsdagar och personell beredskap för snabba avgöranden.
3.2 Nuvarande förhållanden
3.2.1 Straffprocessen
Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och öka människors trygghet (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 4, avsnitt 2.3). Brott ska klaras upp och lagföras så snabbt och effektivt som möjligt utan att kraven på rättssäkerhet och kvalitet åsidosätts. Att brott utreds och avgörs snabbt kan dels frigöra resurser till andra ärenden, dels bidra till att brottsligheten minskar.
I uppdragets direktiv anges att en brottsutredning och domstolsprocess som tar lång tid kan leda till ett försämrat bevisläge och till att det blir svårare att lagföra det aktuella brottet. När lagföringen drar ut på tiden kan dessutom den straffrättsliga reaktionen bli mildare eller i vissa fall helt utebli. En sen reaktion på brottet riskerar även att inverka på den brottsförebyggande verkan som lagföringen kan ha.
För den som misstänks för brott kan det i många fall vara värdefullt att få saken avgjord så snabbt som möjligt. Att den misstänkte tidigt får möjlighet att överblicka utredningen och sin situation, slipper sväva i ovisshet under processens gång och snabbt får ett besked i form av en dom är önskvärt. En snabb lagföring ökar möjligheterna till en snabbare rehabilitering eftersom eventuella vårdinsatser i sådana fall kan påbörjas tidigare.
För den som utsatts för brott är det ofta mycket angeläget att få ett snabbt avgörande. Målsäganden är i många fall på ett direkt och personligt sätt berörd av rättegången och ett snabbare avslut kan skapa förutsättningar för att kunna påbörja en process för bearbetning och en möjlighet att gå vidare.
Det måste kontinuerligt säkerställas att de brottsbekämpande myndigheterna och domstolarna kan arbeta effektivt. Detta är
Ds 2017:36 Allmänna utgångspunkter
37
delvis en resursfråga. Till en del handlar det också om arbetsorganisation och arbetsfördelning. Poliser, åklagare, domare och advokater arbetar löpande med att inom ramen för gällande regelsystem utveckla metoder och arbetssätt för att upprätthålla en effektiv brottmålsprocess. I denna promemoria föreslås olika åtgärder, både i form av förändrade rutiner och arbetsmetoder och vissa författningsändringar, som syftar till att öka möjligheterna till en snabbare och mer ändamålsenlig lagföringsprocess.
3.2.2 Straffprocessuella regler och påföljdsbestämmelser
Under de snart 70 år som gått sedan rättegångsbalken trädde i kraft har det skett ett antal förändringar av de straffprocessuella reglerna i rättegångsbalken. Förändringarna har inneburit en viss uppmjukning av de grundläggande principerna om åtals- och förundersökningsplikt och muntlighet, omedelbarhet och koncentration i domstol.
En effektivisering av brottmålsförfarandet innebär att vissa typer av mål har förts bort från domstolarna; detta för att åstadkomma en tydligare prioritering av rättsväsendets resurser. Enklare brott och förseelser har t.ex. avkriminaliserats, ibland i samband med avgiftsbeläggning (t.ex. parkeringsavgift, skattetillägg och miljöskyddsavgift). Åklagare har exempelvis fått större möjlighet att meddela åtalsunderlåtelse.
Dessutom har Polismyndigheten och åklagare getts befogenhet att besluta om förundersökningsbegränsning och möjligheten att låta bli att inleda förundersökning om det är uppenbart att ett brott inte går att utreda har lagreglerats. Åklagare har även successivt fått ökat utrymme att meddela strafföreläggande. Detsamma gäller polisens möjlighet att genom föreläggande av ordningsbot beivra mindre allvarliga förseelser utan domstols medverkan.
Förutsättningarna att ta upp bevisning utom huvudförhandling eller vid en inställd huvudförhandling har också gjorts mindre restriktiva (prop. 1986/87:89 och prop. 2015/16:39) och möjligheterna att fortsätta huvudförhandling efter uppehåll har utökats (prop. 1999/2000:26). Genom reformen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol, prop. 2004/05:131, (EMR-reformen) infördes ett förenklat förfarande för att avgöra
Allmänna utgångspunkter Ds 2017:36
38
brottmål utan huvudförhandling i vissa fall då det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter. Samtidigt infördes en möjlighet för parter och andra personer att delta i ett sammanträde inför rätten genom videokonferens och gavs utökade möjligheter att hänvisa till skriftlig bevisning.
Den 1 juli 2016 genomfördes en straffrättslig reform av regleringen om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom. Syftet var att förenkla och förtydliga de regler som gäller för hur domstolen ska bestämma påföljd när en tilltalad döms för ytterligare brott som begåtts innan en tidigare påföljd helt har verkställts eller annars upphört. Domstolen ska i en sådan situation som huvudregel bestämma en ny påföljd för den tillkommande brottsligheten (prop. 2015/16:151).
3.2.3 Samhälls- och teknikutvecklingen
En stor samhällsförändring i modern tid är den höjda utbildningsnivån i samhället i allmänhet. Förmågan hos enskilda personer att förstå och delta i samhällsprocesserna har förbättrats med kunskapsutvecklingen. Detta har bl.a. inneburit att enskilda ställt alltmer uttalade krav på insyn och deltagande i brottmålsprocessen. Möjligen har det även lett till att det kan ställas något högre krav på enskilda att hålla sig underrättade om en pågående brottmålsprocess.
År 2016 innebar stora utmaningar för svenska myndigheter; polisens omorganisation, det rådande säkerhetsläget och den ökade migrationen till Sverige, för att nämna några. Utmaningarna har inneburit att resurser omallokerats, ofta på grund av direkta händelser i omvärlden eller olika nationella initiativ. Bland annat till följd av de nämnda utmaningarna har vissa brott tagit allt för lång tid att avgöra.
Parallellt med samhällsutvecklingen har det också skett en närmast explosionsartad teknikutveckling. Möjligheterna att bevissäkra, delta, kommunicera, presentera och dokumentera inom ramen för brottmålsprocessen har i hög grad påverkats av modern teknik. Processrätten har i viss utsträckning anpassat sig till teknikutvecklingen, inte minst genom EMR-reformen. Det finns dock
Ds 2017:36 Allmänna utgångspunkter
39
inom brottmålsprocessens alla led ännu utrymme för utveckling när det gäller ökad teknikanvändning.
Rättsväsendet har sedan 1996 ett uppdrag att införa ett elektroniskt informationsflöde i brottmålsprocessen. Flera myndigheter, såsom Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården, har att verkställa strategin för samordning av rättsväsendets informationsförsörjning (RIF).
Avsikten med RIF är att skapa en effektivare ärendehantering och förbättra kvaliteten genom att uppgifter som återkommer hos de olika myndigheterna bara ska registreras en gång i ett system och därefter kunna skickas vidare inom rättskedjan till de övriga myndigheternas system när uppgifterna behövs där. Ambitionen har varit att arbetet ska leda till stärkt medborgarservice och förbättrad möjlighet att analysera brottsligheten och verksamhetsresultaten (prop. 2011/12:1 utgiftsområde 4, avsnitt 2.4.1). Ett viktigt inslag i detta arbete är att det förutsätter och främjar en effektiv informationshantering i de olika myndigheternas och domstolarnas verksamheter.
Allmänna utgångspunkter Ds 2017:36
40
3.3 Statistik
Ett effektivitetsmått på rättsväsendets arbete utgörs av genomströmningstiden, d.v.s. den tid det tar för ett ärende att vandra från polis, åklagare, domstol och slutligen till kriminalvård.
3.3.1 Genomströmningstiderna hos polisen
De senaste åren har den tid som behövs för polisen att genomföra och slutföra en brottsutredning ökat. Det gäller även de enklare brotten som exempelvis trafikbrotten. Antalet öppna ärenden har också ökat med tiden.
Källa: Polismyndighetens årsredovisning 2016, s. 34
Figur 3.1 visar antalet öppna ärenden som är äldre än sex månader. Ökningen av antalet och andelen äldre öppna ärenden är generell för flertalet av befintliga brottskategorier. Utvecklingen är dock särskilt problematisk inom brottskategorin våldsbrott och för ingripandebrotten narkotikabrott, trafikbrott och tillgrepp i butik. I dessa brottskategorier har antalet öppna ärenden som är äldre än sex månader ökat mycket kraftigt under det senaste året. Ingripandebrotten har normalt en hög utredningsandel, vilket gör
Ds 2017:36 Allmänna utgångspunkter
41
att de växande ärendebalanserna troligen har en negativ påverkan på utredningsresultatet inte bara för respektive brottskategori, utan även totalt (Polismyndighetens årsredovisning 2016, s. 34).
Källa: Polismyndighetens årsredovisning 2016, s. 34
Figur 3.2 avser medelgenomströmningstiderna i stort inom Polismyndighetens brottsutredande verksamhet. Genomströmningstiden för de ärenden som redovisas till åklagare uppgår till cirka 110 dagar (knappt fyra månader).
Källa: Polismyndighetens årsredovisning 2016, s. 42
Figur 3.3 avser endast trafikbrott som skett i samband med ett ingripande, det vill säga där polisen anträffat den misstänkte i samband med brottet. Brottstyper med mycket små volymer och smitning är exkluderade från statistiken. I underlaget ingår olovlig
Allmänna utgångspunkter Ds 2017:36
42
körning (inklusive grovt brott), rattfylleri (alkohol och narkotika), grovt rattfylleri, vårdslöshet i trafik, beteendebrott i trafiken, hastighetsöverträdelse på väg, bilbältesbrott och övriga trafikbrott med endast böter i straffskalan.
Medelgenomströmningstiden för de ärenden som redovisas till åklagare har sedan år 2011 ökat från 32 till 71 dagar (+ 124,2 %). Det senaste året har samtliga medelgenomströmningstider ökat med 29–31 procent. Den genomsnittliga utredningstiden hos polisen från det att utredningen inleds till dess att den redovisas till åklagare uppgår i snitt till drygt tio veckor.
3.3.2 Genomströmningstiderna hos Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten har satt upp riktvärden för genomströmningstider i verksamheten, vilka för polisledda ärenden ska vara högst 20 dagar. Den totala genomströmningstiden från inkommet beslutsunderlag till beslut har under de senaste åren minskat något.
Källa: Åklagarmyndighetens årsredovisning 2016, s. 27
Ds 2017:36 Allmänna utgångspunkter
43
För bötesbrotten, tillgreppsbrotten, narkotikabrotten och trafikbrotten är den genomsnittliga genomströmningstiden för närvarande drygt en vecka.
3.3.3 Genomströmningstiderna hos tingsrätterna
I domstol räknas genomströmningstid som omloppstid och är tiden från det att åtal väcks till dess dom meddelas.
Rubricering
Rang
vanligaste BMT
Antal BMT Omloppstid i
månader
(unika)
Narkotikabrott, ringa brott
1
50 373
2,9
Stöld 2 18 833 2,6
Olovlig körning, grovt brott
3
17 985
2,8
Snatteri 5 16 075 3,2
Rattfylleri
6
13 701
2,9
Olovlig körning 7 10 981 2,9
Brott mot knivlagen
11
8 070
2,8
Grovt rattfylleri 12 7 850 2,8 Skadegörelse 13 6 021 3,5
Brott mot trafikförordningen
16
4 266
3,5
Hastighetsöverträdelse 17 3 832 3,3
Ringa narkotikabrott (efter 1 juli 2016)
28
2 166
1,5
Källa: Domstolsverkets gemensamma datasystem för domstolarna (VERA) Anmärkning: Narkotikabrott, ringa brott rubriceras sedan den 1 juli 2016 som ringa narkotikabrott BMT betyder brottsmisstanke
Genomströmningstiden för de flesta brotten av enklare slag i tingsrätt uppgår till knappt tre månader. De mindre allvarliga brotten utgör också en relativt stor andel av det sammanlagda antalet behandlade brottsmisstankar i tingsrätterna. Brottsmisstankarna i tabell 3.5 omfattar sammanlagt 160 153 brottsmisstankar, vilket motsvarar cirka hälften av samtliga brottsmisstankar (drygt 300 000 stycken) i tingsrätterna. De elva olika
Allmänna utgångspunkter Ds 2017:36
44
brottstyperna står alltså för cirka hälften av den brottslighet, räknat i antalet brottsmisstankar, som prövas i domstol.
3.3.4 Den samlade genomströmningstiden för hela rättskedjan
Med utgångspunkt från den redovisade statistiken är genomströmningstiderna från polisutredningens inledning till dess dom meddelas cirka 22 till 23 veckor för många av de enklare brotten. Genomströmningstiden fördelar sig med cirka tio veckor hos polisen, cirka en vecka hos åklagaren och cirka tolv veckor hos domstolarna.
45
4 Ett snabbförfarande i brottmål
4.1 Inledning
Förslag: Ett snabbförfarande i brottmål, som omfattar hela
rättskedjan hos bl.a. polis, åklagare, domstol och kriminalvård, ska införas på försök.
Behovet av ett snabbförfarande i brottmål
Som beskrivits i avsnitt 3 är det av många skäl viktigt att utredningen och lagföringen av brottmål sker så snabbt som möjligt. Det är därför angeläget att försöka minska den passiva tiden, d.v.s. den tid då inga aktiva åtgärder vidtas i ärendet eller målet. Utredningar av enklare mängdbrott är ofta okomplicerade och av rutinkaraktär men utgör en stor del av det totala antalet brottmål och ärenden som hanteras inom rättsväsendet. Syftet med ett snabbförfarande är att avgöra mängdbrott i domstol på ett effektivare sätt än vad som sker i dag. Tanken är att handläggningstiderna i rättskedjan ska förkortas väsentligt, från brottsmisstankens uppkomst till dess saken prövas i domstol.
Lagföringsprocessen är i dag uppdelad i tre tydliga delar hos polis, åklagare och domstol. Det arbete som varje aktör utför sker i regel konsekutivt, vilket kan innebära utdragna handläggningstider. Ofta sker också överlämnanden inom de berörda myndigheterna, vilket kan ge till följd att det dröjer innan nödvändiga handläggningsåtgärder påbörjas. Brottsutredningen och den efterföljande brottmålsrättegången är emellertid tätt sammankopplade och avhängiga varandra. Ett försöksprojekt, som bedrivs i formen av ett snabbförfarande, bör därför involvera hela rättskedjan.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
46
Faktorer som bidrar till en utdragen lagföringsprocess
Det går inte att i sin helhet förklara varför lagföringsprocessen för de enklaste brotten tar så lång tid. En uppenbar delförklaring till att det tar tid att utreda även enklare brott är att bevissäkring behöver ske även i dessa fall. Förhör behöver hållas och teknisk bevisning, såsom analyser av blod, urin och narkotika, kan behöva utföras. Den misstänkte har därutöver ett antal grundläggande rättigheter som är kopplade till dennes rätt till ett försvar, vilka bl.a. innebär en möjlighet att ta del av utredningen och åberopa egen bevisning och i vissa fall en rätt till försvarare och tolk. Tillvaratagandet av dessa rättigheter tar också viss tid under förundersökningen. En målsägandes eventuella skadeståndsanspråk kan vidare ta tid att utreda, liksom det kan finnas behov av att utse ett målsägandebiträde.
I domstol finns det dessutom andra faktorer som gör att lagföring kan dröja, exempelvis inhämtande av personutredning, gemensam handläggning av flera åtal och fördröjning p.g.a. bristande delgivning. Delgivning av handlingar och kallelse utgör också en tidsfördröjande faktor, se vidare avsnitt 6.2.
En annan del av förklaringen kan ha att göra med bristande resurser och organisatoriska problem i polisens utredningsverksamhet. Brott av enklare slag, s.k. mängdbrott, är en kategori som är oprioriterad jämfört med andra brottstyper och ärendeslag. Även i domstol kan bristande resurser medföra att andra, mer prioriterade mål går före och att övriga mål blir liggande.
Samtidigt utgör utformningen av lagföringsprocessen en begränsning av hur snabbt en brottsutredning kan färdigställas och brottmålsprocessen avslutas. Såväl enkla som komplicerade utredningar hanteras på ett likartat sätt och det görs i princip ingen åtskillnad av hur dessa ärenden handläggs.
I Polismyndighetens årsredovisning för år 2016 (s. 41) anges att en faktor som bidragit till den minskade redovisningen av ärenden till åklagare av trafikbrott är det över tid minskande användandet av förenklade utredningsförfaranden, det vill säga användandet av förundersökningsanteckning enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket RB och förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB. Användningen av förundersökningsanteckning inom polisen upphörde helt under 2013. Sedan 2014 saknas särskild statistik om användandet av förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
47
Det finns alltså tillgängliga verktyg för att handlägga enklare brott snabbare men som inte används i praktiken. En närmare redogörelse över de förenklade brottsutredningsmetoderna återfinns i avsnitt 5.1.2.
Lösningar till en snabbare lagföring
En nyckelfråga i ett snabbförfarande är att handläggningsåtgärder hos polis, åklagare och domstol i så stor utsträckning som möjligt ska äga rum tidigt i lagföringsprocessen oavsett var ärendet befinner sig i processen eller vilken myndighet som handlägger det. Samtidigt bör den grundläggande rollfördelningen som nu finns mellan polis, åklagare och domstol förändras så lite som möjligt.
Förutom att vidta utredningsåtgärder och slutföra brottsutredningen direkt på brottsplatsen i den mån det är möjligt, bör polisens personliga möte med den misstänkte på brottsplatsen användas till att skapa förutsättningar för en snabb, rättssäker och effektiv delgivning av handlingar till den misstänkte. Genom mötet och den information den misstänkte då får, ökar också förutsättningarna för den misstänkte att planera och överblicka samtliga steg i processen. I snabbförfarandet ska en huvudförhandling kunna bokas redan i ett inledande skede av utredningen. En personutredning ska kunna påbörjas och färdigställas tidigare än vad som sker i dag.
Genom en nära samverkan mellan polis, åklagare och domstol och övriga aktörer i rättskedjan ska hela lagföringskedjan från brottsutredningens början till brottmålsrättegångens slut kunna slutföras inom en fastställd kortare tid. Det ska alltså vara möjligt att redan i inledningen av brottsutredningen kunna se framför sig när lagföring kommer att ske.
Med de nu föreslagna åtgärderna förväntas tiden för lagföringen förkortas betydligt, från i snitt cirka 22 veckor till två respektive sex veckor utifrån brottets och utredningens karaktär. Förutom att den misstänkte får ett snabbt avgörande och kan påbörja en eventuell rehabilitering, stärks den misstänktes möjligheter att få del av information under processens gång, t.ex. genom utnyttjande av modern teknik.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
48
4.2 Tidigare genomförda åtgärder för snabbare och effektivare lagföring av mängdbrott
4.2.1 Försöksprojekt med snabbare handläggning av brottmål åren 2004-2008
Projektet
Den 1 juli 2004 inleddes en tvåårig försöksverksamhet, ”Snabbspåret”, avseende snabbare handläggning av mängdbrott (se SOU 2002:45 och prop. 2003/04:89). Målsättningen var bl.a. att brott som förekommer ofta och som drabbar enskilda skulle handläggas och lagföras snabbt och att tid därmed skulle frigöras för mer komplicerade utredningar. Försöksverksamheten bedrevs i Stockholms city och omfattade rättsväsendets myndigheter, framförallt polis, åklagare och domstol.
Projektet förlängdes efter den inledande tvåårsperioden till den 30 juni 2008. Från och med den 15 mars 2007 utökades också omfattningen av projektet, från att tidigare endast ha gällt Stockholms tingsrätt, till att även innefatta Helsingborgs tingsrätt och Uppsala tingsrätt.
Försöket omfattade endast enklare ärenden. Det skulle vara fråga om brottstyper där polisen leder förundersökningen, det skulle finnas en känd gärningsman och brottet skulle vara enkelt att utreda. Kriteriet för att en utredning skulle omfattas av snabbspåret var att den bedömdes bli färdigställd och att stämningsansökan skulle vara delgiven inom fem veckor från det att anmälan om brottet upprättades. Tidsfristen sammanföll med möjligheten att använda en förändrad form av förenklad delgivning på försök.
En viktig komponent i Snabbspåret var alltså den utökade möjligheten för domstolen att använda förenklad delgivning vid delgivning av stämningsansökan och andra handlingar i brottmål. Inför försöksverksamheten antogs lagen (2004:505) om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål som möjliggjorde användandet av förenklad delgivning av stämningsansökan och andra handlingar under förutsättning att tidpunkten för delgiv-
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
49
ningen av stämningsansökningen inte inföll senare än fem veckor från det att anmälan om brottet upprättades.
Möjligheten till att använda förenklad delgivning för stämningsansökan och andra handlingar i brottmål generellt permanentades den 1 april 2011 genom ändring av bestämmelsen i 33 kap. 6 § RB. Bestämmelsen har därefter ändrats flera gånger och fått ett utökat tillämpningsområde.
Utvärderingen
Snabbspårsprojektet utvärderades av Brottsförebyggande rådet (Brå), bl.a. i slutrapporten Snabbspåret – En utvärdering av försöksverksamheten med snabbare handläggning av brottmål i Stockholm
City. I rapporten konstaterades att betydligt fler ärenden hade kunnat ingå i Snabbspåret än vad som blev fallet och att detta till största delen berodde på effektivitetsbrister i polisledet.
En övergripande förklaring var enligt polisen att information och kunskap om projektet inte hade nått ut i alla led i organisationen. Vidare kunde den förenklade delgivningen inte användas i de fall då den misstänktes adress inte bedömdes tillräckligt säker eller den misstänkte inte hade fått information om att förenklad delgivning kunde komma att användas. Andra svårigheter uppstod när den misstänkte inte var tillgänglig för förhör och slutunderrättelse eller ärendet innehöll försvårande moment, exempelvis utredning om skadeståndsanspråk eller begäran om rättsintyg, som medförde att ärendet inte kunde utredas inom tidsfristen.
Brå identifierade ett antal effektiva komponenter i ett snabbspår som anses kunna bidra till en snabb handläggning inom rättskedjan. Dessa är – att ”inte gapa efter för mycket”: enkla åtgärder som inte kräver
stora förändringar i arbetssättet anges ofta ha störst förutsättningar att bli bestående – att alltid utföra så mycket som möjligt så tidigt som möjligt i
rättskedjan – att inblandades och vittnens kontaktuppgifter antecknas nog-
grant – att alltid prioritera färska ärenden
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
50
– att polisen ringer upp den misstänkte och bokar tid för förhör, i
stället för att brevledes kalla till förhör en viss tid – att åklagare arbetar nära polisen för att skriva av ärenden som
polisen inte bör satsa resurser på – att åklagare regelbundet träffar polisiära förundersökningsledare
för principdiskussioner – att sätta upp realistiska tidsgränser och eventuellt ha en reserv-
plan för ärenden som faller utanför tidsgränsen, men som ändå har handlagts snabbt – att undvika att driva försök i projektform. Förutsättningarna för
att integrera projektet i den ordinarie verksamheten är ofta begränsade.
4.2.2 Brå-Lean
Projektet
Brå genomförde under våren 2014 ett försöksprojekt för ökad uppklaring av mängdbrott i samarbete med Polisen och Åklagarmyndigheten. Försöksprojektet, som kom att kallas Brå-Lean, genomfördes i City polismästardistrikt i Stockholm vid sidoenheten Norrmalm.
Arbetsmodellen i försöksprojektet togs fram med utgångspunkt i de brister och problem som hade identifierats i en tidigare rapport som behandlade polisens utredningsarbete med mängdbrott (Brå 2013:20). I många delar var modellen ett sätt att konkretisera PNU (Polisens nationella utredningskoncept, RPS 2004), med fokus på tidiga utredningsinsatser, en aktiv förundersökningsledning och rutiner för återkoppling. Förutsättningar för att arbeta på det sättet skapades i modellen genom teamarbete över hela ärendeprocessen i mängdbrottsärenden. Personal från olika sektioner arbetade på samma tider med samma polisiära förundersökningsledare (FUledare) genom hela processen, och ärendena överlämnades till en och samma åklagare. FU-ledaren var med från start genom kontakt med patrullerna på brottsplatsen. Arbetsmodellen innebar också en motiverande mätteknik av resultatet.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
51
Målsättningen var att arbetssättet skulle öka kunskapen och motivationen kring utredningsarbetet hos personalen och minska informationsförlusten mellan sektionerna. En av utgångspunkterna var att personalkategorierna skulle lära av varandra genom ett kontinuerligt användande av feedback och återkoppling. Arbetet kring feedback ledde, förutom till ökad uppklaring, också till att personalen tyckte att arbetet med mängdbrott blev mer givande.
Personuppklaringen i Brå-Lean ökade från mellan 38 och 39 procent under tidigare år till 46 procent i försöksprojektet, d.v.s. en ökning med 7–8 procentenheter, motsvarande en ökning med cirka 20 procent relativt tidigare nivå.
Modellen
I korthet beskrivs arbetsmodellen i projektet Brå-Lean (Brås rapport 2015:9) i följande punkter:
Teamet som grund
– Personalen arbetar i team utifrån ärenden, över
sektionsgränserna. Det innebär att varje turlag har sina ”egna” utredare och ”egna” FU-ledare som utreder de mängdbrottsärenden som turlaget tar upp. – Teamet har också en särskild utsedd åklagare som deras mängd-
brottsärenden redovisas till. – Hela teamet arbetar på samma tider för att ärendena ska kunna
utredas när de är färska och för att öka informationsutbyte och möjligheterna till feedback. – För att uppnå en teamkänsla skapas gemensamma forum för
hela teamet, både formella och informella. Syftet är att funktionerna ska bli mindre anonyma för varandra.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
52
Patrullerna får bättre förutsättningar i det initiala utredningsarbetet
– Patrullerna motiveras och ges tid och kunskap att vidta långt-
gående initiala utredningsåtgärder på brottsplatsen vid mängdbrott. – Patrullerna kan från brottsplatsen ringa till den FU-ledare som
senare ska leda förundersökningen. – Patrullerna har relevant teknisk utrustning för att kunna vidta
utredningsåtgärder på bästa sätt. – I möjligaste mån underlättas patrullernas avrapportering så att
de snabbare kan komma ut igen.
FU-ledarens roll förstärks
– FU-ledaren har en central roll och ska vara motiverad och
kunnig. – Det är samma FU-ledare över hela den polisiära processen. – FU-ledaren arbetar nära sina utredare och är tillgänglig för dem.
FU-ledaren sitter även rent fysiskt nära dem. – Ärenden kvalitetssäkras av FU-ledaren innan de skickas till
åklagaren. – Även åklagaren ska vara kunnig i mängdbrottsärenden och
dessutom vara beredd att arbeta med feedback till polisen.
Betoning på feedback i alla led
– Alla led/funktioner får individuell, regelbunden, konstruktiv
feedback på sitt arbete av nästa led i ärendekedjan (även från åklagarledet). – Teamet som helhet får feedback från åklagaren och FU-ledaren,
dels på det utförda arbetet i teamet, dels återkoppling på hur det har gått för teamets ärenden senare i rättsprocessen och skälen för det.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
53
– Utredningsarbetet mäts på ett motiverande sätt där inte endast
redovisade ärenden till åklagare räknas som ett positivt resultat utan alla ärenden/brott som avslutats efter att ”rätt” utredningsåtgärder vidtagits och/eller beslut fattats.
Tillräckliga resurser
– Det ges totalt sett tillräckliga resurser för att kunna följa
arbetsmodellen. Det innebär att det vid alla tider på dygnet finns tillräckligt många patruller för att hinna vidta långtgående utredningsåtgärder på brottsplatsen vid mängdbrott, att det finns tillräckligt många utredare för att inte skapa balanser och att utredarna inte tas till annat och att teamets FU-ledare arbetar på obekväma arbetstider.
Bättre återkoppling till målsäganden
– Målsäganden ska alltid få muntlig information om ärendet läggs
ned.
Resultat
Den största förbättringen för uppklarningen av brott i försöksprojektet skedde för målsägandebrotten. För ingripandebrotten finns ingen statistiskt säkerställd skillnad mellan försöksprojektet och tidigare år. Det rörde sig om en ökning av personuppklarningen på mellan 3 och 7 procentenheter, vilket motsvarar en relativ ökning på mellan 4 och 11 procent. I enkätsvaren från deltagarna i projektet uppgavs dock att den största vinsten inte varit att fler ingripandeärenden gått att redovisa till åklagare utan att det skett en besparing av tid. Utredarna och förundersökningsledarna uppgav att de sparat mycket tid på att patrullerna hämtat in information på brottsplatsen som annars regelmässigt behövts hämtas in senare under utredningen.
Det konstaterades vidare i Brås rapport att kvaliteten i utredningarna hade ökat generellt genom att adekvata utrednings-
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
54
åtgärder vidtagits och en prioritering skett mellan de ärenden som skulle utredas respektive läggas ned.
I rapporten finns ett förslag till hur projektet skulle kunna överföras och genomföras inom ramen för den nya organisationen inom Polismyndigheten med indelning i team på lokalpolisområdesnivå. Förutom förslag på organisatoriska åtgärder föreslogs också olika åtgärder för att uppnå ett aktivt förundersökningsledarskap och en kompentent teamledning.
4.3 Utgångspunkter för ett snabbförfarande i brottmål
Syftet med ett snabbförfarande i brottmål är att förkorta handläggningstiderna i rättskedjan, från brottsmisstankens uppkomst till dess saken prövas i tingsrätt. Det är särskilt angeläget att helt undvika eller väsentligt förkorta de moment där inget aktivt arbete äger rum. Nedan beskrivs de grundläggande utgångspunkter som bildar fundamentet i snabbförfarandet.
4.3.1 Omedelbara utredningsåtgärder och aktiv ledning av utredningen
En förutsättning för en snabb lagföring är att utredningen av brottet är effektiv. Att tidsåtgången för inhämtande av bevisning mot den misstänkte är kort är helt avgörande för att få till stånd en snabb lagföring. Många av de enklare brotten kan utredas direkt på brottsplatsen eller den plats där den misstänkte påträffas. Trots detta kan utredningarna i bland bli liggande en tid utan åtgärd. En orsak till det är att polisen inte vidtar alla möjliga utredningsåtgärder på plats.
Genom att vidta omedelbara utredningsåtgärder kan bevisning säkras snabbt och effektivt. I den mån det är möjligt bör därför polisen hålla förhör med tillgängliga personer, som den misstänkte, målsäganden och vittnen, direkt på plats. Andra utredningsåtgärder, som säkrande av spår och inhämtade av annat bevismaterial, bör ske direkt.
Förutom att vidta de faktiska utredningsåtgärderna, bör den enskilde polismannen ha direkt kontakt med den blivande
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
55
förundersökningsledaren eller annan projektledare; detta för att säkerställa kvaliteten i polisutredningen. Kontakter av det slaget kan tillgodose de ingripande polismännens behov av stöd och råd i utredningsarbetet och möjliggör omedelbara beslut under förundersökningen eller polisutredningen, vilket i sin tur leder till snabbt färdigställda och avslutade polisutredningar.
4.3.2 Arbetsmodellen i ”Brå-Lean” ska användas i snabbförfarandet
I syfte att uppnå det som sägs i föregående avsnitt bör så många komponenter som möjligt från det i avsnitt 4.2.2 beskrivna projektet Brå-Lean ingå i snabbförfarandet. Särskilt fokus ska ligga på omedelbara utredningsåtgärder och aktiv och tillgänglig förundersökningsledning. Eftersom försöksprojektet bygger på att de ingripande polismännen, förutom att genomföra själva utredningsåtgärderna, också ska vidta andra åtgärder och göra bedömningar som är kopplade till snabbförfarandet, är det särskilt angeläget med en operativ, tillgänglig och kompetent förundersökningsledning.
Den operativa förundersökningsledningen ska bestå av polisiära förundersökningsledare. Dessa ska också få stöd och återkoppling av åklagare. Poliserna som är ute på fältet ska utan dröjsmål kunna få kontakt med någon som är behörig att leda förundersökningen eller brottsutredningen. En sådan kontaktperson bör om möjligt också vara den som senare handlägger ärendet och leder förundersökningen eller polisutredningen. På så sätt kan utredningsåtgärder vidtas omedelbart på brottsplatsen och kvaliteten av åtgärderna säkerställas.
Nära samarbete ska ske mellan förundersökningsledare och åklagare. Projektet ska även präglas av individuell och regelbunden feedback mellan leden i utredningen.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
56
4.3.3 Utnyttjande av förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB och förundersökningsanteckning enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket RB
En förenklad utredning innebär att brottsutredningen inte bedrivs som en förundersökning utan genom ett förenklat förfarande enligt 23 kap. 22 RB, se närmare beskrivning i avsnitt 5.1.2.
Den förenklade utredningsformen bör användas i högre utsträckning än vad som sker i dag. En förenklad utredning passar väl in i ett snabbförfarande och underlättar en snabb och effektiv brottsutredning. Brottsutredningen kan avslutas direkt i samband med brottet och ingen ytterligare medverkan krävs av den misstänkte före det att ärendet redovisas till åklagaren och åtalsbeslut fattas.
För de allra enklaste brotten innebär utredningsformen en effektivitetsvinst för de brottsutredande myndigheterna, utan att för den skull den misstänktes rättssäkerhetsgarantier eftersätts. Hänsyn ska emellertid alltid tas till de formella begränsningar och lämplighetsaspekter som måste iakttas när en brottsutredning sker genom en förenklad utredning i stället för en förundersökning. Det är mot den bakgrunden viktigt att en behörig förundersökningsledare fattar beslutet om brottsutredningen ska genomföras i form av en förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB eller genom en förundersökning.
I 23 kap. 21 § fjärde stycket RB finns bestämmelser om förenklade dokumentationskrav vid förundersökning i mindre mål (förundersökningsanteckning). Bestämmelsen som erbjuder en möjlighet att underlätta förundersökningsarbetet används i dagsläget inte alls. I snabbförfarandet bör användandet av förundersökningsanteckning återupptas.
4.3.4 Tydlig information till den misstänkte
Det personliga mötet mellan polisen och den misstänkte på brottsplatsen eller polisstationen ska i snabbförfarandet också användas för att stärka den misstänktes möjlighet att få del av information om brottsutredningen och den efterföljande brottmålsrättegången. Mötet mellan polisen och den misstänkte ska alltså användas dels
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
57
för själva brottsutredningen, dels för att överlämna information till den misstänkte. Den information som ska lämnas kan bl.a. vara följande: – Information om att tillgänglighetsdelgivning kan komma att
användas i tingsrätten och när åtal väcks (se avsnitt 6.4) – Information om bokningen av tiden för huvudförhandling (se
avsnitt 4.3.6 och 6.4.5) – Information om bokningen av tiden för personutredning (se
avsnitt 7.3) – Information om formen för slutunderrättelse (se avsnitt 5.2)
Informationen ska kunna lämnas i skriftlig form från polisen till den misstänkte. Om så önskas ska den, t.ex. med hjälp av förundersökningsledaren, kunna sändas till den misstänkte på elektronisk väg, t.ex. per e-post, eller med posten. Den misstänkte ska dock också alltid få muntlig information av den ingripande polisen; detta för att säkerställa att han eller hon förstår vad som gäller.
Om den skriftliga informationen inte lämnas direkt utan i stället sänds till den misstänkte bör han eller hon informeras om hur informationen har skickats.
Den misstänktes direktkontakt med polisen förväntas öka möjligheterna till insyn och delaktighet i processen. Genom att frågor om processens olika faser behandlas redan i brottsutredningens inledningsskede ökar förutsägbarheten och den misstänktes förutsättningar att ta till sig vad som förväntas av honom eller henne.
4.3.5 Snabbare delgivning
En grundläggande komponent i försöksprojektet ska vara att handlingar i lagföringsprocessen kan delges den misstänkte snabbt och effektivt. Genom att åstadkomma ett snabbt delgivningsförfarande i relation till den misstänkte, förkortas tiden som inte används till aktiva åtgärder i processen. De ingripande polismännens personliga möte med den misstänkte på brottsplatsen eller på polisstationen ska användas för att möjliggöra framtida del-
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
58
givningar av handlingar i processen. Utredningens förslag om ett nytt delgivningssätt i försöksprojektet finns i avsnitt 6.4.
Som beskrivs i avsnitt 5.1 har den misstänkte i samband med förundersökningens avslutande rätt att få del av det som förekommit under förundersökningen och att begära komplettering (23 kap. 18 a § RB). Det uppställs i den nämnda lagbestämmelsen inget krav på formell delgivning av underrättelsen. Av 12 b § FuK framgår dock att underrättelsen ska delges om det för det aktuella brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. I sådana fall används i många fall förenklad delgivning, vilket medför två veckors fördröjningstid i processen.
Den brottslighet som blir aktuell i snabbförfarandet kommer att vara relativt lättutredd. Reaktioner på förundersökningen från den misstänkte kan antas bli sällsynt förekommande och processen kommer att präglas av förutsebarhet. I syfte att förkorta ställtiderna och åstadkomma en snabbare lagföring, föreslås att kravet på delgivning av underrättelsen tas bort för ett antal mängdbrott och att underrättelsen i stället skickas utan formkrav. Förslaget finns i avsnitt 5.2.
4.3.6 Tidig bokning av tid för huvudförhandling
För att skapa en så förutsebar och effektiv handläggning som möjligt är det viktigt att tidpunkten för en eventuell kommande huvudförhandling kan bestämmas så snabbt som möjligt. I snabbförfarandet ska bestämda tidsmål tillämpas, vilka blir bestämmande för vilken tidsåtgång brottsutredningarna får ha. Det kommer därmed vara möjligt att redan vid utredningens inledning bestämma en tidpunkt för den kommande huvudförhandlingen, vilket sker genom en bokning hos tingsrätten. Det är inte tanken att den misstänkte ska kallas till huvudförhandling i formell mening på brottsplatsen utan att han eller hon kommer i stället av polisen underrättas om när förhandlingen kommer att hållas.
För att möjliggöra att en bokning av tid för huvudförhandling kan göras direkt på brottsplatsen krävs det att polis, åklagare och domstol är nära samordnade i den frågan. Ledningen för projektet och de involverade förundersökningsledarna bör i nära samråd med domstolen förfoga över olika tillgängliga huvudförhandlingstider
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
59
vid den aktuella tingsrätten. Ett sådant system kan utformas på olika sätt i samverkan mellan de involverade aktörerna. Viktigt är dock att det alltid finns tillgängliga huvudförhandlingstider som är åtkomliga för de ingripande polismännen direkt på brottsplatsen.
Förutom att den misstänkte får en underrättelse bör även andra presumtiva förhörspersoner, såsom målsäganden och vittnen, underrättas om den tilltänkta huvudförhandlingstidpunkten; detta för att säkerställa att de finns tillgängliga för förhör vid en kommande huvudförhandling i tingsrätten. Det finns även för de ingripande polismännen ett värde av att tidpunkten för huvudförhandling är känd i det inledande skedet, bl.a. mot bakgrund av att ingripande poliser ofta förekommer som vittnen i brottmål.
4.3.7 Tidigt inhämtande av personutredning
I normalfallet inhämtar domstolen yttrande om personutredning från Kriminalvården när åtal har väckts. I vissa fall sker detta före åtal i samband med beslut om häktning. Av 2 § första stycket lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. följer emellertid att åklagaren under vissa förutsättningar har möjlighet att inhämta yttrande innan allmänt åtal har väckts. Av bestämmelsens andra stycke framgår att ett sådant yttrande får inhämtas under förutsättning att den misstänkte har erkänt gärningen eller det annars finns sannolika skäl för misstanken att han eller hon har begått brottet.
Utredningen ska särskilt ta sikte på personer som återfaller i brott. Det är därför angeläget att försöksprojektet också omfattar sådan brottslighet som kan aktualisera inhämtande av en personutredning. För att den snabba lagföring som eftersträvas ska kunna ske krävs att personutredningen kan färdigställas snabbare än i dag. En preliminär bedömning av om personutredning bör inhämtas ska därför kunna göras direkt på brottsplatsen av den enskilde polismannen, varefter en preliminär tid för personutredning ska bokas. Bedömningen ska ske efter samråd med förundersökningsledaren. Polismännens personliga möte med den misstänkte på brottsplatsen ska därmed även utnyttjas för att boka en preliminär tid för personutredning hos Kriminalvården.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
60
Efter det att tiden för möte med Kriminalvården har bokats med den misstänkte, ska det överlämnas till åklagaren att så snart som möjligt fatta det definitiva beslutet om personutredning. I det tidiga skedet, när åtal ännu inte är väckt, framstår det som den lämpligaste lösningen att det i första hand är åklagaren och inte rätten som fattar beslutet om yttrande ska inhämtas. Enligt den föreslagna lösningen undviker man tidsåtgången för att få tag i den misstänkte och kalla denne till ett möte hos Kriminalvården och skapar förutsättningar för Kriminalvården att hinna ta fram en personutredning inom de korta tidsramar som ska råda i snabbförfarandet. Se närmare om förslaget i avsnitt 7.3.
Det är också angeläget att omfattningen av personutredningen avgränsas och anpassas till vad som är nödvändigt i det enskilda fallet. Med en ökad samverkan mellan de involverade myndigheterna och domstolarna kan ett utvecklingsarbete underlättas för att skapa en mer ändamålsenlig personutredning i snabbförfarandet.
4.3.8 Alternativ till lagföring i domstol
En potentiell risk med en snabb lagföringsprocess inom ramen för ett snabbförfarande kan vara att den endast tar sikte på en prövning i domstol, utan beaktande av andra tillgängliga sätt för att lagföra misstänkta personer. I dag finns inom brottmålsprocessen möjlighet för polis att utfärda föreläggande om ordningsbot och för åklagare att utfärda strafföreläggande; framförallt i fall då den misstänkte erkänner gärningen. Dessa lagföringsalternativ utgör resurseffektiva och rättssäkra metoder för lagföring av personer avseende enklare brott, vilka även måste kunna utnyttjas i det kommande försöksprojektet.
I dag innebär det förhållandet att åklagaren skickar ut ett strafföreläggande i många fall ett tidsfördröjande moment i handläggningen av ärendet. Föreläggandet skickas med post och i de fall strafföreläggandet inte godkänns eller svar uteblir har åklagaren slutligen att väcka åtal.
Enligt min bedömning bör den nuvarande utformningen av systemet med strafföreläggande ses över så att det i större utsträckning kan utgöra ett reellt och verkningsfullt alternativ till
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
61
prövning i domstol. Frågan kommer att behandlas i det slutliga betänkandet men kommer inte innefatta konkreta besked eller förslag i den delen. I avvaktan på en översyn bör den möjlighet som den misstänkte ges i 48 kap. 10 § RB, att utfärda en fullmakt för strafföreläggande i samband med mötet med de ingripande poliserna, kunna användas i snabbförfarandet. Med en utökad möjlighet för polisen att föreslå den misstänkte att utfärda fullmakt att godkänna ett strafföreläggande, skapas bättre förutsättningar att tillämpa möjligheten till strafföreläggande i de fall den misstänkte erkänner gärningen direkt på brottsplatsen.
Med en sådan lösning krävs inga ytterligare åtgärder eller personliga kontakter mellan polisen eller åklagaren och den misstänkte efter ingripandet. De ingripande polismännen kan i sådana fall, efter kontakt med förundersökningsledaren, slutföra sitt arbete direkt på brottsplatsen och den misstänkte utfärda en fullmakt för godkännande av strafföreläggande, varefter det inte krävs någon ytterligare insats från honom eller henne. Själva strafföreläggandet handläggs och utfärdas därefter i vanlig ordning av åklagaren som har att pröva om förutsättningar för strafföreläggande föreligger.
Genom förfarandet blir det, inte minst för den misstänkte, redan på brottsplatsen klart vilken inriktning som den fortsatta lagföringsprocessen kommer att ha samtidigt som åklagaren behåller rollen som den slutliga granskaren av ärendet. Utredningens förslag om polisens utökade möjlighet att föreslå den misstänkte att utfärda fullmakt för godkännande av straffföreläggande enligt 48 kap. 10 § RB finns i avsnitt 5.3.
4.3.9 Utnyttjande av modern teknik
Den tekniska utvecklingen har lett till utökade möjligheter till snabbare och effektivare kommunikation, bl.a. genom användande av modern teknik. Samtidigt är anpassningar av myndigheternas datasystem, rutiner och arbetskultur ibland ett fördröjande moment. Det är också av vikt att informationssäkerheten vid elektronisk kommunikation upprätthålls och att rimliga säkerhetsåtgärder vidtas för att skydda personuppgifter.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
62
Inom ramen för snabbförfarandet ska elektronisk kommunikation användas i så stor utsträckning som är möjligt och lämpligt. I de fall den enskilde önskar få handlingar på elektronisk väg ska de berörda myndigheterna och domstolarna ha förmåga och rutiner för att uppfylla önskemålet. Som utgångspunkt ska alltså en misstänkt i en brottsutredning och i den efterföljande rättegången ha möjlighet, om han eller hon så önskar, att få del av aktuella handlingar på elektronisk väg. Det kan exempelvis gälla rätt att få del av förundersökningsprotokollet på elektronisk väg, som e-post, i enlighet med den misstänktes önskemål som klargjorts vid ingripandet. Också handlingar som stämningsansökan i brottmål och andra handlingar som kallelse till huvudförhandling ska kunna kommuniceras på elektronisk väg.
Rutiner bör också utarbetas för att säkerställa att aktuella kontaktuppgifter till andra förhörspersoner än den misstänkte, exempelvis målsäganden och vittnen, dokumenteras under polisutredningen för att därefter vidarebefordras till domstolen; detta för att möjliggöra en snabbare och effektivare delgivning av kallelser till huvudförhandlingen.
Genom EMR-reformen infördes en permanent möjlighet för förhörspersoner att höras inför domstol genom att delta på distans med hjälp av videokonferensteknik. Det föreslås att Domstolsverket och Polismyndigheten närmare ska utreda och verka för att myndigheternas befintliga IT-infrastruktur användas för anslutning av videolänk mellan sig. På det sättet möjliggörs att polispersonal genom videolänk på distans från Polismyndighetens lokaler eller andra platser kan höras som vittnen i en brottmålsrättegång, om det anses lämpligt i det enskilda fallet. En sådan lösning skulle öka möjligheterna för enskilda polismän att på ett effektivt sätt att delta i brottmålsprocessen i de fall det inte är nödvändigt att de inställer sig personligen till rätten.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
63
4.4 Urval av mål och ärenden i snabbförfarandet
Bedömning: I snabbförfarandet ska enklare mängdbrott ingå,
t.ex. ringa stöld och stöld i butik, skadegörelse, brott mot knivlagen, ringa narkotikabrott (bruk och innehav), narkotikabrott (innehav), olovlig körning, också grovt brott, rattfylleri, grovt rattfylleri och andra brott enligt trafikbrottslagen och trafikförordningen.
Polisutredningens karaktär ska vara avgörande för om brottet ska handläggas i snabbförfarandet. Som en utgångspunkt ska gälla att polisutredningen ska vara färdigställd omedelbart eller senast inom tre veckor från brottet.
Brottsutredningar mot misstänkta personer under 18 år ska inledningsvis inte ingå i snabbförfarandet.
Det ska också vara möjligt att i det enskilda fallet bryta ur ärendet ur snabbförfarandet eller förlänga tidsmålet för lagföring t.ex. i syfte upprätthålla den misstänktes rättssäkerhetsintressen.
Det bör inte finnas fastställda begränsningar eller andra kriterier kring vilka typer av brott som kan bli föremål för snabbförfarandet. I stället ska karaktären av brottsutredningen vara styrande för om snabbförfarandet ska användas. För att en snabb lagföring ska kunna uppnås krävs oftast att gärningsmannen är känd från början eller att den som kan misstänkas för brottet identifieras tidigt i utredningen. En följd av detta blir att snabbförfarandet lämpar sig för de utredningar som är mindre komplicerade och där det från början finns någon form av bevisning tillgänglig som pekar på den misstänktes skuld.
I snabbförfarandet bör därför i första hand aktualiseras de brottsutredningar som kan slutföras direkt på brottsplatsen eller kort tid efter att brottet upptäcktes. Ett riktvärde vid bedömningen är att polisens arbete med brottsutredningen, utan beaktande av tiden för slutunderrättelse och skäligt rådrum för den misstänkte att begära att förundersökningen kompletteras, ska kunna färdigställas inom tre veckor. Snabbförfarandet kommer alltså i och för sig kunna innefatta utredningar med kompletterande åtgärder såsom ytterligare förhör, inhämtande av analysbesked m.m.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
64
Som en konsekvens av att brottsutredningarna i snabbförfarandet ska vara av okomplicerad natur kommer det att vara fråga om förundersökningar eller annan typ av brottsutredning som i huvudsak leds av Polismyndigheten och som är av enkel beskaffenhet i enlighet med vad som anges i 23 kap. 3 § RB.
Snabbförfarandet ska riktas mot vanliga mängdbrott. Som exempel på brottstyper som ska kunna tillämpa snabbförfarandet kan följande nämnas: – Ringa stöld och stöld i butik – Skadegörelse – Brott mot knivlagen – Ringa narkotikabrott (bruk och innehav) – Narkotikabrott (innehav) – Olovlig körning, också grovt brott – Rattfylleri – Grovt rattfylleri – Andra brott enligt trafikbrottslagen och trafikförordningen Som framgår av avsnitt 3.3.3 står dessa brottstyper för cirka hälften av de brott som prövas i tingsrätt.
Brottsutredningar där den misstänkte är under 18 år ska i den inledande delen av försöksprojektet inte omfattas av snabbförfarandet (se mina överväganden i avsnitt 3.1).
Det kan också i det enskilda fallet under handläggningens gång visa sig att kravet på rättssäkerhetsgarantier av olika skäl hindrar en snabb lagföringsprocess. Det kan handla om att det saknas förutsättningar att tillgodose behovet av den misstänktes rätt till offentlig försvarare, tolk eller ytterligare skäligt rådrum eller en målsägandes rätt att föra skadeståndstalan. Det blir i sådana fall nödvändigt att bryta ut ärendet ur snabbförfarandet och handlägga det i vanlig ordning.
Om det i det inledande mötet på brottsplatsen av något skäl framkommer att tidsmålen om två respektive sex veckor inte kommer att kunna upprätthållas, t.ex. till följd av storhelger, sommarledighet, sjukdom eller annat skäl, ska polisen kunna förlänga de tidsmål som uppställs som schablon i promemorian i
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
65
syfte att ändå kunna inrymma det aktuella ärendet i snabbförfarandet. Det ska dock inte vara möjligt att under den pågående brottmålsprocessen formlöst flytta tidpunkten för tillgänglighetsdelgivningen (se vidare avsnitt 6.4.2).
De förhållandena att ett ärende bryts ut ur snabbförfarandet eller att tidsmålet blir något längre än de stipulerade, ska dock inte innebära att skyndsamheten av handläggningen kan efterges. Även om ärendet inte håller sig inom den tänkta tidsramen ska det handläggas med den skyndsamhet som är möjlig i det enskilda fallet.
I denna promemoria föreslås en särreglering av bestämmelser som rör brottsutredningen och rättegången i brottmål, exempelvis ändrade regler om delgivning i vissa fall. Den omständigheten att ett enskilt ärende inte längre handläggs i snabbförfarandet eller med det i snabbförfarandet angivna tidsmålet ska inte automatiskt medföra att möjligheten att tillämpa de särskilda bestämmelserna om handläggningen upphör. Försöksverksamheten ska pågå vid de domstolar och myndigheter som bestäms. Det ska inte krävas att ärendet eller målet märks upp eller pekas ut särskilt för att särregleringen om snabbförfarandet ska få användas. Av praktiska skäl kan det dock i många fall vara lämpligt att akter märks upp eller lottas på ett särskilt sätt för att skapa ett överskådligt förfarande där ärendena och målen handläggs på ett enhetligt och korrekt sätt.
4.5 Tidsmodeller i snabbförfarandet
I snabbförfarandet ska mängdbrott av enklare slag handläggas med två olika tidsfrister för lagföring. Utgångspunkten ska vara att huvudförhandling ska hållas inom två respektive sex veckor från brottet.
I det första alternativet kan brottsutredningen slutföras direkt på brottsplatsen och kräver inga ytterligare utredningsåtgärder eller medverkan från den misstänkte. Åtalbeslutet kan därför fattas kort tid därefter och huvudförhandling hållas inom två veckor från brottet. I det andra alternativet kan brottsutredningen, till följd av att det krävs ytterligare utredningsåtgärder, inte slutföras direkt.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
66
Polisutredningen ska i detta alternativ slutföras inom tre veckor och huvudförhandling hållas inom sex veckor från brottet.
Det kan i syfte att fullfölja handläggningen inom ramen för snabbförfarandet vara nödvändigt att göra mindre justeringar av de redovisade tidsmodellerna.
I tvåveckorsmodellen kan brott som inte förväntas leda till annan påföljd än böter ingå vilka inte kräver ytterligare utredningsåtgärder, exempelvis ringa stöld, rattfylleri, olovlig körning och brott mot knivlagen. Också brott som förväntas ge en strängare påföljd än böter kan ingå i denna modell; detta under förutsättning att inga utredningsåtgärder kvarstår och förundersökningen kan slutföras direkt på plats utan krav på ytterligare medverkan från den misstänkte. Exempel på sådana brott kan vara grovt rattfylleri med färdigt analysbesked, olovlig körning, grovt brott och stöld i butik.
I sexveckorsmodellen ska brott som av någon anledning inte passar in i det första alternativet ingå. Skälet till detta kan vara att brottsutredningen inte kan slutföras omgående, t.ex. där det finns ett behov av ytterligare utredningsåtgärder som inhämtande av
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
67
analysbesked eller utlåtanden vid misstänkt narkotikabrott eller rattfylleri, att tolk eller offentlig försvarare behöver förordnas eller att ytterligare förhör behöver hållas.
4.6 Utbyggnad av snabbförfarandet i flera etapper
Bedömning: Försöksverksamheten bör genomföras i flera
etapper. Utbyggnaden av snabbförfarandet bygger på ett successivt införande av nya arbetssätt, metoder och regelverk på området och en stegvis geografisk utbredning.
Snabbförfarandet bör inledas på lokal nivå i lokalpolisområdena Rinkeby, Solna och Täby och sedan utökas till hela polisområde Stockholm Nord, d.v.s. i lokalpolisområde Järfälla, Norrtälje, Rinkeby, Sollentuna, Solna, Täby och Vällingby.
Försöksprojektet omfattar såväl polisens och åklagarens brottsutredande verksamhet som brottmålsprocessen i första instans vid allmän domstol, d.v.s. i tingsrätt. Projektet involverar ett flertal myndigheter; förutom Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och berörda tingsrätter ingår i projektet även Kriminalvården, Rättsmedicinalverket och Brottsförebyggande rådet.
Ett antal reformåtgärder av enklare slag kan genomföras omedelbart. Den första delen av försöksprojektet bör därför utformas på ett sätt som gör att det kan påbörjas omedelbart genom en första etapp (steg 1). Andra reformförslag i utredningen är av mer komplex natur, bl.a. kräver ett införande av det nya delgivningssättet, tillgänglighetsdelgivning, en författningsändring i lag. Dessa åtgärder bör genomföras successivt genom två senare etapper (steg 2 och 3).
I polisområde Stockholm Nord pågår för närvarande ett arbete med en ny jour- och förundersökningsledningsorganisation som bl.a. innebär att förundersökningsledarskapet under jourtid flyttas från stationsbefälen till särskilda jourförundersökningsledare som styrs på polisområdesnivå. Den nya organisationen ligger i flera delar i linje med tankarna bakom snabbförfarandet. Tidsplanen för snabbförfarandet kan därför med fördel samordnas med att den nya organisationen tas i bruk, vilket beräknas ske under slutet av 2017.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
68
I avsnitt 6.4.9 och 8.7 redovisas bedömningen om författningsförslagens och försöksprojektets ikraftträdande.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
69
Steg 1
Försöksprojektet ska inledas omedelbart, d.v.s. under hösten 2017, på lokal nivå. Tre lokala polisområden berörs. Tanken är att den arbetsmodell som användes i Brå-Lean ska utgöra en stomme i projektet. I etappen ingår följande delar: – Omedelbara utredningsåtgärder i samband med brottet – Avskaffat krav på delgivning av underrättelse av
förundersökningsmaterialet enligt 23 kap. 18 a § RB för vissa brott (se avsnitt 5.2) – Bibehållen möjlighet till godkännande av strafföreläggande
genom fullmakt enligt 48 kap. 10 § RB (se avsnitt 5.3) – Utnyttjande av förenklade brottsutredningsmetoder som
förundersökningsanteckning enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket RB och förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB (se avsnitt 5.4) – Snabbare analysbesked och utlåtanden från NFC och RMV (se
avsnitt 5.6) – Snabbare personutredning (se avsnitt 7.3) – Utnyttjande av modern teknik i större utsträckning (se avsnitt
7.5)
Lokalpolisområdena Rinkeby, Solna och Täby utgör tre av totalt sju områden i polisområde Stockholm Nord, som i sin tur ingår i Polisregion Stockholm.
De flesta av de mindre allvarliga brotten utreds och handläggs inom respektive lokalpolisområde. De brott som utreds på polisområdesnivå är bl.a. brott i nära relation, våldsbrott med dödlig utgång och sexualbrott. Sådana brottstyper är inte aktuella inom försöksverksamheten och återfinns inte heller i statistiken hos respektive lokalpolisområde.
Lokalpolisområdena Rinkeby och Solna redovisar sina ärenden till Västerorts åklagarkammare i Stockholm, Åklagarmyndigheten. Lokalpolisområde Täby redovisar sina ärenden till Norrorts åklagarkammare i Stockholm, Åklagarmyndigheten. I den inled-
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
70
ande fasen ska Attunda tingsrätt och Solna tingsrätt tillämpa snabbförfarandet.
I steg 1 är målet att lagföring ska äga rum inom tio veckor från brottet. Av denna tid utgörs högst tre veckor av själva förundersökningsarbetet hos polisen. Därutöver behövs cirka två veckor för att bl.a. tillgodose kravet på underrättelse och skäligt rådrum av förundersökningen och för åklagarens handläggning efter det att polisen har redovisat ärendet. Handläggningen i tingsrätten ska uppgå till högst fem veckor, vilket innebär att tingsrätten ska hålla huvudförhandling och avgöra målet inom fem veckor från det att åtal har väckts.
Steg 2
I nästa etapp, som föreslås träda i kraft den 1 april 2018, ska samma lokalpolisområden som i steg 1 omfattas. Det föreslås alltså ingen geografisk eller organisatorisk utvidgning. Det ska dock vara möjligt för andra lokalpolisområden att redan i detta skede påbörja en tillämpning av en eller flera av komponenter i snabbförfarandet inför den senare upptrappningen.
I denna etapp införs ett samlat snabbförfarande i brottsutredningen och brottmålsprocessen i domstol. I detta ingår följande delar: – Snabbare delgivning genom tillgänglighetsdelgivning av
stämning och andra handlingar, t.ex. kallelse till huvudförhandling, i brottmål (se avsnitt 6.4) – Bokning av huvudförhandling i början av polisutredningen – Tidigt inhämtade av personutredning av åklagaren före åtal (se
avsnitt 7.3)
I detta skede anpassas tidsmålet för lagföringsprocessen till två respektive sex veckor i enlighet med vad som framgår av avsnitt 4.5.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
71
Steg 3
I den tredje och sista etappen, som föreslås träda i kraft den 1 januari 2019, bör en geografisk utbredning ske. I etappen ska samtliga lokalpolisområden inom ett polisområde, Stockholm Nord, involveras. I den mån det bedöms lämpligt kan lokalpolisområde Arlanda, som organisatoriskt ligger under gränspolisenheten, polisregion Stockholm, delta under denna etapp. Om så sker krävs inga författningsändringar i den delen eftersom lokalpolisområde Arlanda omfattas av förslaget till försökslag som läggs fram i denna promemoria.
Det föreslås också att snabbförfarandet utvecklas, bl.a. genom att också personer under 18 år ska omfattas av snabbförfarandet och vissa ytterligare reformer i lagföringsprocessen hos polis, åklagare och domstol. Utredningen avser att återkomma med närmare beskrivning och förslag i dessa delar i det slutliga betänkandet. Utifrån hur projektet utvecklar sig kan även en vidare utvidgning geografiskt komma att föreslås i slutredovisningen.
Lokalpolisområdena Järfälla, Norrtälje, Rinkeby, Sollentuna, Solna, Täby och Vällingby utgör de sju lokalpolisområdena i polisområde Stockholm Nord vilka redovisar sina ärenden i huvudsak till Norrorts och Västerorts åklagarkammare i Stockholm. Utöver Attunda tingsrätt och Solna tingsrätt kommer under etapp 3 även Norrtälje tingsrätt att ingå i försöksprojektet.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
72
4.7 Snabbförfarandets organisation och genomförande
4.7.1 Uppdrag till myndigheterna och domstolarna
Bedömning: Regeringen bör ge uppdrag till de involverande
myndigheterna och domstolarna att införa och tillämpa snabbförfarandet.
Snabbförfarandet bygger på såväl ett förändrat arbetssätt och ökad samverkan mellan rättsväsendets aktörer som en anpassning av regelverket på området.
I promemorian presenteras ett antal förslag till författningsändringar som ska möjliggöra en snabbare lagföring, t.ex. ett nytt delgivningssätt, tillgänglighetsdelgivning, förändrade delgivningsregler för underrättelse av förundersökningsmaterial och bibehållen möjlighet till strafföreläggande.
I andra delar bygger mina förslag på ett förändrat arbetssätt och ökad samverkan mellan offentliga aktörer, t.ex. vad gäller polisens utredningsarbete och rättsväsendets administrativa samarbete. Sådana förändringar kan inte ske genom normgivning. I stället bör de involverade myndigheterna och domstolarna ges i uppdrag att genomföra snabbförfarandet och organisera arbetet i enlighet med vad som presenteras i promemorian. De involverade aktörerna bör emellertid också ges frihet och ansvar att lösa och bestämma den närmare tillämpningen av snabbförfarandet, särskilt vad gäller den lokala samverkan mellan rättsväsendets aktörer.
4.7.2 Vad som krävs av de berörda myndigheterna
Bedömning: För att snabbförfarandet ska kunna genomföras
krävs åtgärder i form av förberedelsearbete, innefattande utbildnings- och informationsinsatser. Vidare bör de involverade myndigheterna, framförallt Polismyndigheten, anpassa sin organisation så att snabbförfarandet ska kunna tillämpas.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
73
Polismyndigheten
För Polismyndighetens del omfattar försöksprojektet flera centrala delar av den lokala verksamheten. För den ingripande polismannen, som möter den misstänkte i samband med ett brott, kommer arbetssätt och metoder förändras på flera sätt. Det föreslagna arbetssättet i snabbförfarandet baseras på vad som redan följer av bl.a. PNU och FuK. Genom snabbförfarandet möjliggörs det arbetssättet i större omfattning också i praktiken. Varje enskilt ingripande kan komma att innefatta en rad nödvändiga åtgärder och beslut, som kan medföra behov av stöd och råd och fattande av beslut av förundersökningsledare. Förundersökningsledaren ska omedelbart ta ställning till vilka brottsutredningar som ska genomföras, d.v.s. om förundersökning ska inledas eller inte. Frågan om vilka utredningsåtgärder som bör vidtas ska också avgöras omedelbart av förundersökningsledaren. Han eller hon ska också bestämma om formen för brottsutredningen, d.v.s. om den ska ske inom ramen för en förundersökning eller inte.
I Polismyndighetens operativa brottsutredande organisation behövs såväl polisiära förundersökningsledare som utredningspersonal för att samordna och leda arbetet på lokalpolisområdes- och polisområdesnivå. Att Polismyndigheten tillhandahåller en operativ ledningsfunktion i form av förundersökningsledare är som tidigare angetts helt avgörande för att ett önskat resultat ska nås.
Inför att snabbförfarandet tas i bruk behöver Polismyndigheten på lokal nivå genomföra utbildnings- och informationsinsatser riktade mot personalen inom myndigheten. Den nya organisationen för jourförundersökningsledare i polisområde Stockholm Nord förväntas underlätta arbetet med införandet av snabbförfarandet. Samtidigt kan det komma att bli nödvändigt med en viss omfördelning av resurser inom Polismyndigheten för att snabbförfarandet ska kunna tillämpas i full omfattning. Det handlar framförallt om att polispersonal i yttre tjänst behöver vara bemannad för att klara av de utredningsuppgifter som nu också i praktiken läggs på dem. Den nya jourförundersökningsledarorganisationen behöver vara dimensionerad för att klara av att under dygnets samtliga timmar aktivt leda förundersökningsarbetet.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
74
På sikt förväntas resurser frigöras från den inre utredningsverksamheten eftersom större fokus läggs på tidiga utredningsinsatser av polispersonal i yttre tjänst. Den inre utredningsverksamheten kan därmed lägga större fokus på andra uppgifter.
Därutöver behöver Polismyndigheten skapa en organisation för nödvändigt samråd med övriga myndigheter och domstolar som ingår i projektet. Även andra delar inom Polismyndigheten, som exempelvis Nationellt forensiskt centrum (NFC), berörs. NFC ska prioritera ärenden inom snabbförfarandet.
Åklagarmyndigheten
Också Åklagarmyndigheten kommer att behöva organisera arbetet på lokal nivå för att möta det särskilda behovet av samverkan med Polismyndigheten. Det kommer i högre utsträckning fordras att berörda åklagare fungerar som stöd och bollplank för förundersökningsledare inom Polismyndigheten. Utsedda kontaktåklagare ska ha regelbunden kontakt med polisiära förundersökningsledare.
Domstolarna
De berörda tingsrätterna behöver å sin sida skapa en ordning för tillgängliggörande av handlingar enligt det nya delgivningssättet tillgänglighetsdelgivning och skapa ett effektivt system för att med kort varsel hålla huvudförhandlingar inom ramen för snabbförfarandet. Även inom tingsrätterna behöver det inrättas en samordningsfunktion, med nära kontakt med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, som bl.a. får ansvara för ett bokningssystem för utsättning av huvudförhandlingar.
Kriminalvården
Kriminalvården berörs av försöksprojektet på så sätt att myndigheten behöver finna ännu mer effektiva sätt att ta fram personutredningar och i än högre utsträckning behöver arbeta med samordning med övriga berörda myndigheter.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
75
4.7.3 Projektledning
Bedömning: Det operativa utredningsarbetet i snabbförfarandet
bör ledas och styras av Polismyndigheten.
En projektgrupp, bestående av de berörda myndigheterna och domstolarna, får en samordnande funktion.
En särskild samordnare bör utses som får följa arbetet i snabbförfarandet.
Den utredande verksamheten för enklare mängdbrott sker som huvudregel helt inom Polismyndighetens försorg. Eftersom brottsutredningen för sådana brott regelmässigt anses vara av enkel beskaffenhet enligt 23 kap. 3 § första stycket RB, leds förundersökningen normalt sett också av Polismyndigheten. De förslag som utredningen för fram om ett anpassat arbetssätt och regelförändringar på området tar i huvudsak sikte på den brottsutredande delen av lagföringsprocessen. Den polisiära förundersökningsledaren blir navet i snabbförfarandet. Det är därför naturligt att projektet leds och styrs operativt av Polismyndigheten i nära samverkan med de övriga aktörerna. Det är dock viktigt att betona att tanken inte är att det ska skapas en särskild organisation utan att det projektledande arbetet ska ske ute i linjen av de berörda förundersökningsledarna med stöd från de berörda åklagarna.
Syftet med snabbförfarandet är att polis, åklagare, domstol och kriminalvård ska arbeta närmare varandra i den administrativa verksamheten. Det är därför av stor vikt att samtliga berörda myndigheter och domstolar i projektet bildar en samverkande funktion. En sådan samverkan underlättar återkoppling mellan aktörerna, utformandet av rutiner och skapar möjligheter för praktiska anpassningar som kan behöva genomföras i projektet.
Arbetet i snabbförfarandet omfattar ett flertal myndigheter och domstolar. Vissa av aktörerna har redan i dag ett utvecklat och omfattande samarbete med varandra medan andra har liten erfarenhet av samverkan. Det föreslås bl.a. mot denna bakgrund att en särskild samordnare utses som, vid behov, kan verka för och underlätta samarbetet mellan myndigheterna. Samordnaren ska ha en överblick över hela projektet och ska inta en koordinerande och
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
76
sammanfogande roll vid sidan om den operativa och samordnande projektgruppen. Samordnaren ska följa projektet så länge det pågår.
I figur 4.5 illustreras en övergripande skiss över projektets organisation, där Polismyndighetens verksamhet är navet. I den operativa utredningsverksamheten behöver berörda medarbetare inom Polismyndigheten ha ett tätt administrativt samarbete med både åklagare och domstol. Det är också av vikt att övriga aktörer som Brottsförebyggande rådet, Kriminalvården, Rättsmedicinalverket och Nationellt forensiskt centrum (NFC) deltar aktivt med en direkt kontaktväg med projektledningen.
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
77
4.7.4 Behovet av tillgängliga och kompetenta polisiära förundersökningsledare och utbildningsinsatser för polispersonal
Bedömning: Polismyndigheten bör genomföra utbildnings-
insatser för såväl polisiära förundersökningsledare och utredare som polispersonal i yttre tjänst.
Åklagarmyndigheten bör utse särskilda åklagare att stödja de polisiära förundersökningsledarna i det dagliga arbetet och också bistå Polismyndigheten med utbildningsinsatser inför och under projektets gång.
Ett lyckosamt försöksprojekt kräver ett förberedelsearbete både vad gäller organisation och utbildning; framförallt gäller detta för Polismyndigheten.
Av polisens nationella utredningsdirektiv (PNU) anges redan i dag att polispersonal i yttre tjänst ska påbörja utredningsarbetet direkt på brottsplatsen och genomföra tidiga utredningsåtgärder. Det saknas emellertid i nuläget i många fall praktiska förutsättningar för polispersonal att genomföra en komplett utredning med adekvata och tillräckliga utredningsåtgärder för att slutföra brottsutredningen direkt på brottsplatsen. Genom ett förändrat arbetssätt och tillgång till polisiära förundersökningsledare ökar förutsättningarna för att färdigställa brottsutredningen direkt på brottsplatsen eller i vart fall inhämta ett så fullständigt utredningsmaterial som är möjligt.
För att kunna vidta adekvata utredningsåtgärder direkt i samband med brottsutredningens början är det en förutsättning att polispersonalen i yttre tjänst har tillgång till polisiära förundersökningsledare som kan kontaktas per telefon. En förundersökningsledare ska omedelbart kunna fatta beslut om brottsutredningen och ge direktiv till utredningsåtgärder och tillhandahålla stöd och råd i det praktiska utredningsarbetet.
Eftersom snabbförfarandet också involverar tidsbokning av huvudförhandling och personutredning, fullmaktsförfarande för strafföreläggande och ett nytt delgivningssätt blir tillgången till förundersökningsledare avgörande för fullföljandet av sådana åtgärder. Det kommer därför ställas högre krav på de involverade polisiära förundersökningsledarna i projektet än vad som är
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
78
nödvändigt i dag. Förutom att snabbt och minutoperativt fatta beslut och ge direktiv under förundersökningen behöver förundersökningsledare i projektet redan i ett initialt skede ha kontroll och överblick över den fortsatta lagföringsprocessen med inbokning av huvudförhandling och i förekommande fall personutredning. Den polisiära förundersökningsledaren kommer också i högre utsträckning än i dag behöva samråda och samverka med andra aktörer i rättskedjan, såsom Kriminalvården, berörd tingsrätt och åklagare.
Förutom att den polisära förundersökningsledaren får en viktigare roll, tillkommer en rad rättsliga och praktiska överväganden som han eller hon kommer att behöva ta ställning till. Förundersökningsledaren ska i initialskedet göra en bedömning av om det föreligger förutsättningar för strafföreläggande och personutredning och även göra en uppskattning av när brottsutredningen ska vara färdigställd, åtal väckt och när huvudförhandling ska hållas. Det är därför en förutsättning att förundersökningsledaren behärskar den rättsliga regleringen på området, vilken inkluderar såväl straffrättsliga som processrättsliga överväganden.
Den polisiära förundersökningsledaren blir navet och kärnan i snabbförfarandet. Han eller hon håller ihop utredningen och har den direkta kontakten med de enskilda ingripande poliserna. Förundersökningsledaren har också den samverkande funktionen med övriga aktörer i rättskedjan. För att tillgodose förundersökningsledarnas kompetens behövs kompletterande utbildningsinsatser inför snabbförfarandets införande. Det kan inte heller uteslutas att det behöver ske omplacering eller rekrytering av personal med förundersökningsledarkompetens. Utgångspunkten är dock att man så långt som möjligt ska hämta kompetensen inom den organisation som finns.
Den nuvarande rollen för polisiär förundersökningsledare förändras och innebär ett mer krävande och komplext arbete. Det är därför nödvändigt med förstärkta utbildningsinsatser också för de redan utbildade och operativa förundersökningsledarna inom Polismyndigheten.
Därutöver behövs en nära och tät samverkan mellan polisiära förundersökningsledare och åklagare, som förutom att ge direkt återkoppling på de redovisade ärendena, också ska fungera som ett
Ds 2017:36 Ett snabbförfarande i brottmål
79
stöd i det dagliga arbetet. Både inför och under projektets gång kommer det finnas behov av att Åklagarmyndigheten tillhandahåller åklagare som bistår Polismyndigheten i utbildningsinsatser och fortbildning.
Det behövs också utbildningsinsatser för polispersonal i yttre tjänst och utredningspersonal som ska delta i projektet för att dessa ska kunna behärska det utvecklade arbetssättet och den grundläggande rättsliga regleringen på området. Utbildningsinsatserna behöver också följas upp med fortbildning och fördjupning under hand och med regelbunden återkoppling under projektet gång i syfte att sörja för en fungerande och samordnad verksamhet.
4.7.5 Uppföljning och utvärdering av projektet
Bedömning: Polismyndigheten bör följa upp projektet i den
inledande delen (steg 1). Åklagarmyndigheten bör också delta i uppföljningen.
Brå bör från och med utbyggnaden av projektet (steg 2 och steg 3) följa upp och sedan utvärdera det.
Snabbförfarandet bygger på nya arbetssätt och en anpassad reglering av lagföringsprocessen, med fokus på ett sammanhållet rättskedjeperspektiv. För att möjliggöra justeringar och förbättringar i exempelvis metoder och tillämpning, är det viktigt att projektet följs upp löpande. En uppföljning bidrar även till att skapa underlag för en bedömning av om man helt eller delvis ska omvandla försöksverksamheten till en permanent ordning.
Projektet bör följas upp och utvärderas av Brå. Brå utvärderade det tidigare snabbspåret (2004−2008), se avsnitt 4.2.1, och var involverad i genomförandet av projektet Brå-Lean, se avsnitt 4.2.2. Inom myndigheten finns därmed erfarenhet och kunskap i flera väsentliga delar av snabbförfarandet. Därtill kommer att det inom Brå finns kompetens och lång erfarenhet att utvärdera denna typ av projekt. Brå bör därför ges i uppdrag att utvärdera försöksprojektet.
Ett snabbförfarande i brottmål Ds 2017:36
80
Det är tillräckligt att Polismyndigheten på central nivå följer upp den inledande delen av projektet (steg 1), då avgörande delar av införandet av snabbförfarandet ännu kvarstår.
Åklagarmyndigheten bör också delta i uppföljningen redan från den inledande delen av projektet (steg 1) då myndigheten kan bidra till analysen av användandet av relevanta och effektiva utredningsåtgärder och polisens handläggningsbeslut under förundersökningen.
Polismyndigheten och de övriga deltagande myndigheterna och domstolarna ska också dokumentera och sedan redovisa hur arbetet har organiserats, hur arbetet i snabbförfarandet har fortlöpt och i vilken omfattning avvikelser från projektplanen har ägt rum.
81
5 En effektivare brottsutredning
5.1 Allmänt om regleringen av brottsutredningen
5.1.1 Förundersökning
Syftet med förundersökningen
Förundersökning har i huvudsak två syften. Det ena är att undersöka om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. Det andra huvudsyftet är att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid huvudförhandlingen (23 kap. 2 § RB). Av betydelse är också att den misstänkte inför ett åtalsbeslut ska få del av utredningen och möjlighet att begära kompletterande utredningsåtgärder (23 kap. 18 a § RB). Det är också av vikt att utreda om det finns ett enskilt anspråk som grundar sig på brottet och om åklagaren i så fall är skyldig att utföra målsäganden talan i samband med åtalet (22 kap. 2 § RB).
Objektivitetsprincipen
En förundersökning ska bedrivas objektivt. Det innebär bl.a. att den som bedriver en förundersökning ska ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel (23 kap. 4 § första stycket RB).
Objektivitetsprincipen gäller numera också uttryckligen för den brottsbekämpande verksamheten före en inledd förundersökning
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
82
(23 kap. 4 § tredje stycket RB) och efter att förundersökningen är avslutad och åtal har väckts (45 kap. 3 a § RB).
Det primära syftet med objektivitetsprincipen före, under och efter en förundersökning är samhällets intresse i straffrättskipningen att brottsutredningar leder till sakligt korrekta resultat för att tillförsäkra att ingen oskyldig döms för brott (se t.ex. prop. 2015/16:68 s. 30).
Inledning av förundersökning
Förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § RB). Kravet för att inleda förundersökning är lågt ställt. En polisman kan också vidta vissa åtgärder för att få ett underlag för en närmare prövning av om förundersökning ska inledas eller inte, en s.k. förutredning.
Beslut om att inleda en förundersökning fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller åklagaren. Om saken är av enkel beskaffenhet kan förundersökningen ledas av Polismyndigheten om inte åklagaren på grund av särskilda skäl beslutar annat (23 kap. 3 § RB). För att tillämpa begreppet enkel beskaffenhet har Polismyndigheten (FAP 403-5) och Åklagarmyndigheten (ÅFS 2005:9 och ÅFS 2011:3) i samråd utfärdat föreskrifter om hur förundersökningsledningen av olika brottstyper som huvudregel ska fördelas mellan myndigheterna. Polismyndigheten leder som huvudregel enklare och mindre komplicerade förundersökningar som exempelvis avser trafikbrott, misshandel och stöld.
Oberoende av vilken aktör som leder förundersökningen utförs utredningsåtgärderna normalt sett av Polismyndigheten. När åklagaren leder förundersökningen får han eller hon vid verkställandet anlita biträde av Polismyndigheten och uppdra till en polisman att vidta viss åtgärd (23 kap. 3 § andra stycket RB).
Ett beslut om att inleda förundersökning ska dokumenteras (1 a § första stycket FuK). Av beslutet ska också framgå vem som fattat beslutet. Normalt inleds förundersökning för enklare brott av Polismyndigheten. Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet och ska se till att utredningen bedrivs
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
83
effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara (1 a § andra stycket FuK). I förundersökningsledarskapet ingår bl.a. ansvaret för vilka utredningsåtgärder som behöver vidtas, ett ansvar för på vilket sätt åtgärderna genomförs och hur prioriteringen ska ske mellan olika åtgärder.
Den misstänktes rättigheter under förundersökningen
Förundersökningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för misstanke eller orsakas kostnad eller olägenhet. Den ska också bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Om det inte längre finns anledning att fullfölja förundersökningen, ska den läggas ned (23 kap. 4 § andra stycket RB).
Då förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet ska han eller hon, då denne hörs, underrättas om misstanken (23 kap. 18 § RB). Av bestämmelsen följer vidare att den misstänkte och hans eller hennes försvarare har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid förundersökningen. De har vidare enligt 23 kap. 18 a och 18 b §§ RB rätt att ange den utredning de anser önskvärd och i övrigt anföra vad de anser nödvändigt. Underrättelse om detta ska lämnas eller sändas till den misstänkte och försvararen, varefter de ska beredas skäligt rådrum. Åtal får inte beslutas innan detta har skett. På begäran av den misstänkte eller dennes försvarare ska förhör eller annan utredning äga rum, om detta kan antas vara av betydelse för undersökningen. Om en sådan begäran avslås ska skälen för det anges.
I samband med att den som skäligen misstänks för brott underrättas om misstanken ska han eller hon enligt 12 § FuK bl.a. informeras om sin rätt att anlita försvarare, få del av utredningen på ett språk som han eller hon förstår, få biträde av tolk och få upplysning om att han eller hon inte behöver yttra sig över misstanken.
Utredningsmetoder
Förhör är en central metod för att inhämta uppgifter av betydelse för att utreda brott. Under förundersökningen får förhör hållas
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
84
med var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen (23 kap. 6 § RB). Den som ska höras ska i god tid kallas till förhöret, om det inte är olämpligt. Även i övrigt ska som huvudregel tiden och platsen för förhöret bestämmas så att det medför minsta olägenhet för den som ska höras (5 § FuK). Förhör kan t.ex. hållas direkt på brottsplatsen, i den hördes hem, per telefon eller på polisstationen. Förundersökningsledaren har möjlighet att använda olika typer av tvångsmedel för att förmå den som ska höras till att medverka i ett förhör, bl.a. genom vite och hämtning och medföljande till förhör (23 kap. 6 a, 7 och 8 §§ RB).
Genom bestämmelserna om beslag i 27 kap. RB, kan föremål och handlingar som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott under vissa förutsättningar säkras. Beslag kan också ske av föremål som skäligen kan antas vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott. En förutsättning för beslag är dock att föremålet som ska omhändertas är tillgängligt. I 28 kap. RB finns närmare bestämmelser om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning som kan användas för att söka efter föremål som ska tas i beslag.
Dokumentation
Protokollet har en stor betydelse under en förundersökning. Det tjänar bl.a. som underlag för beslutet i åtalsfrågan och för åklagarens förberedande av sin talan. Det ger vidare den misstänkte och försvararen möjlighet att granska de omständigheter och bevis som åberopas mot den misstänkte.
Att det ska finnas ett förundersökningsprotokoll framgår av 23 kap. 21 § första stycket RB. I protokollet ska det som är av betydelse för utredningen antecknas. Det är viktigt att det i protokollet antecknas uppgifter som även är till fördel för den misstänkte. Protokollet ger möjlighet att bedöma bl.a. förundersökningens förlopp, grunden för olika åtgärder och vem som har fattat olika beslut. Det utgör också grunden för beslut i åtalsfrågan och får betydelse för domstolens planering av huvudförhandlingen, prövning av åtalet och andra beslut under rättegången. Närmare bestämmelser om vad förundersökningsprotokollet ska innehålla finns i 20-23 §§ FuK.
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
85
I 23 kap. 21 § andra stycket RB finns särskilda bestämmelser om uppteckning av förhör i förundersökningsprotokollet. Den som har hörts ska få uppteckningen av utsagan uppläst eller på annat sätt få tillfälle att granska den för att kunna göra invändningar mot den. Uppteckning och granskning ska ske innan förhöret är avslutat. Om förhöret är omfattande eller behandlar komplicerade saker ska det ske så snart som möjligt efter förhörets avslutande. Efter granskningen får uppteckningen inte ändras. En invändning från den hörde som inte föranleder någon ändring måste antecknas. Detta gäller dock inte förhör som dokumenteras genom en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning, och som upptecknas skriftligen i sin helhet.
Även om det bedrivs en formell förundersökning kan kravet på dokumentation i vissa fall vara mer begränsat än annars. Det gäller enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket RB i vad som kallas mindre mål. Då är det tillräckligt att det förs kortfattade anteckningar, s.k. förundersökningsanteckningar, över det väsentliga som har förekommit vid förundersökningen. Enligt 24 § FuK får 23 kap. 21 § fjärde stycket RB tillämpas om brottet inte kan antas föranleda annan påföljd än böter och förundersökningen samtidigt är av mindre omfattning. Vad som stadgas om förundersökningsprotokoll gäller då i tillämpliga delar. De formella reglerna i 23 kap. RB ska alltså iakttas även när detta förfarande tillämpas. Effektivitetsvinsten och förenklingen består i att något formellt protokoll inte behöver sättas upp. En utsaga behöver inte återges i annan form än att förhörsledaren lämnar en redogörelse för det väsentliga innehållet. Redogörelsen behöver inte heller granskas av den hörde.
5.1.2 Andra former av brottsutredningar
Primärutredning
Innan förundersökning hunnit inledas, får en polisman också hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen, en s.k. primärutredning (23 kap. 3 § fjärde stycket RB).
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
86
En polisman som ingriper mot brott eller annars kommer till platsen för ett brott eller tar upp anmälan ska vidta de utredningsåtgärder som är möjliga, även om förundersökning inte hunnit inledas. Utredningen ska om möjligt färdigställas direkt på plats. Vidtagna åtgärder ska så snart som möjligt anmälas till den som har rätt att leda förundersökning rörande brottet (3 a § FuK). Primärutredning ska dock bara genomföras om behörig förundersökningsledare inte har hunnit träda in. Sedan åtgärderna har vidtagits har polismannen skyldighet att anmäla dessa till den som har rätt att leda förundersökningen. Den personen får då besluta om förundersökning ska inledas, varvid polismannen inte längre utan direktiv från förundersökningsledaren får företa några ytterligare egeninitierade utredningsåtgärder.
Vissa typer av tvångsåtgärder i 24-28 kap. RB, som exempelvis gripande och kroppsbesiktning, kan endast vidtas inom ramen för en förundersökning. Vidtar en enskild polisman en sådan tvångsåtgärd anses förundersökning inledd genom åtgärden.
Förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB
Förundersökning enligt 23 kap. behöver inte genomföras, om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och brottet inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I ett sådant fall kan brottsutredningen genomföras som en s.k. förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB. För att i det enskilda fallet kunna bedöma om det finns förutsättningar för en förenklad utredning, ska en sannolikhetsbedömning göras av åtals- och påföljdsfrågan. Den förenklade utredningsformen kan användas även i fråga om brott där fängelse ingår i straffskalan. Förundersökning är enligt bestämmelsen inte heller nödvändig för förseelser i rättegången och brott inför rätten eller när åklagaren utvidgar väckt åtal.
Tanken bakom den förenklade utredningsformen är att brottsutredningen i enklare fall ska färdigställas direkt på brottsplatsen. Den kan också användas i andra situationer som t.ex. när den misstänkte erkänner och det samtidigt finns förutsättningar att utfärda strafföreläggande eller ordningsbot. Förundersökningsinstitutet är dock fortfarande den huvudsakliga brottsutredningsformen och kan användas trots att det i och för sig skulle vara
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
87
möjligt att utreda brottet genom en förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB.
Enligt 3 a § FuK ska en polisman, som ingriper mot ett brott eller annars kommer till platsen för ett brott eller tar upp anmälan, vidta de utredningsåtgärder som är möjliga. Det är dock inte en uppgift för den polisman som verkställer en sådan s.k. primärutredning att avgöra om brottet ska utredas genom förundersökning eller genom det förenklade förfarandet. Detta ställningstagande ankommer i stället i första hand på den behörige förundersökningsledaren till vilken polismannen redovisar sina åtgärder.
I en förenklad utredning behövs inte något förundersökningsprotokoll. I stället ska det av en polisrapport eller annan handling, t.ex. en ordningsbotsblankett, framgå om den misstänkte erkänner eller förnekar gärningen (25 § FuK). Det förutsätts alltså att den misstänkte underrättas om misstanken, även om någon formell delgivning av misstanken enligt 23 kap. 18 § RB inte behöver ske. Ett förhör under en förenklad utredning ska dokumenteras men det är tillräckligt att berättelsens väsentliga innehåll antecknas. Redogörelsen behöver ej vara granskad av den hörde (24 och 25 §§ FuK).
När väl den förenklade utredningen är klar behöver den inte kommuniceras med den misstänkte på det sättet som gäller för förundersökning före det att åtal väcks. Däremot ska den misstänkte senast när åtal väcks underrättas om sina rättigheter enligt 12 § FuK. För att försäkra sig om att den misstänkte tagit del av informationen bör den lämnas så tidigt i utredningen som möjligt (jfr Polismyndighetens riktlinjer för handläggning av brottmål utan förundersökning [PM 2017:05]).
När tillämpningsområdet för en förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB utökades år 1995 till att numera också omfatta alla brott som inte kan antas leda till annan påföljd än böter, framhöll regeringen att systemet med förenklad utredning inte hade visat sig vara förenat med några olägenheter utan att det tvärtom framstod som en praktisk lösning som i hög grad befrämjade snabbheten i förfarandet. I motiven underströks att den omständigheten att brottsutredningen genomförs på ett förenklat sätt enligt 23 kap. 22 § RB inte innebär något undantag från kravet på att brottet ska utredas. Dessutom framhölls att den misstänkte själv, genom sin
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
88
inställning i skuldfrågan eller genom att begära kompletterande utredningsåtgärder, i hög grad kan påverka om en formell förundersökning ska genomföras (prop. 1994/95:23 s. 75).
JO har uttalat att en grundläggande förutsättning för att man med stöd av 23 kap. 22 § RB ska kunna utreda brott i förenklad form får anses vara att förhållandena är sådana att den enskildes berättigade krav på rättssäker handläggning av utredningen inte åsidosätts (JO 2000:01 s. 137 ff.). JO har vidare konstaterat att det förenklade förfarandet är väl lämpat för utredning direkt på platsen av enkla, klart iakttagbara och ostridiga händelseförlopp, där det subjektiva rekvisitet typiskt sett inte vållar några problem, som exempelvis ofta gäller vid olovlig körning och olika förseelser mot trafikförfattningarna. Det i 23 kap. 22 § RB reglerade förfarandet är däremot enligt JO generellt sett mindre väl ägnat för utredning av brottsbalksbrott, eftersom man där ofta möter rättsliga problem av olika slag. Frågan om man beträffande ett sådant brott ska använda det förenklade förfarandet måste därför enligt JO avgöras från fall till fall av en befattningshavare med tillräcklig juridisk kompetens.
Omständigheter som innebär att en förundersökning normalt bör inledas kan vara att den misstänkte är under 18 år, att skuldfrågan är oklar, att det behövs ytterligare utredning eller att det förekommer skadeståndskrav som kräver utredning.
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
89
5.2 Underrättelse av slutförd förundersökning ska i högre utsträckning kunna ske utan krav på delgivning
Förslag: I snabbförfarandet bör kravet på delgivning av en
underrättelse enligt 23 kap. 18 a § RB inte gälla i fall där det för brottet är föreskrivet fängelse i upp till tre år. I övriga fall bör kravet på delgivning av underrättelsen kvarstå.
Den misstänkte bör erbjudas möjlighet att få del av underrättelsen på elektronisk väg i stället för med post. Den misstänkte bör också i inledningen av polisutredningen få information om formen för den kommande slutunderrättelsen.
Nuvarande reglering
När förundersökningen enligt förundersökningsledarens mening är färdig ska den misstänkte få tillfälle att ta del av utredningsmaterialet och därefter få skäligt rådrum att ange eventuell önskvärd kompletterande utredning och anföra vad han eller hon anser är nödvändigt. En särskild underrättelse om detta måste göras och beslut i åtalsfrågan får, utom i vissa undantagsfall, inte fattas innan den aktuella fristen löpt ut.
Rätten att begära kompletterande utredning är inte knuten till slutdelgivningen, men får sin praktiska betydelse först vid den tidpunkten. Om förundersökningen kompletteras med förhör eller någon annan utredningsåtgärd, bör den misstänkte och försvararen få del också av den kompletterande utredningen innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan (JO 1956 s. 94 och 1967 s. 83 ff.). Om den misstänktes begäran om komplettering avslås, ska detta enligt 23 kap. 18 b § RB motiveras.
Det framgår inte av 23 kap. 18 a § RB hur underrättelsen ska utformas eller på vilket sätt den misstänkte och hans eller hennes försvarare ska få tillfälle att ta del av materialet. Frågan om sättet för en sådan underrättelse regleras i stället närmare i 12 b § FuK. I paragrafens andra stycke föreskrivs att en underrättelse som lämnas skriftligen får sändas med posten, om det inte av särskilda skäl kan antas att adressaten inte skulle få underrättelsen på detta sätt och det inte är föreskrivet fängelse i mer än sex månader för brottet.
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
90
Bestämmelsen innebär att den misstänkte i många fall ska delges underrättelse om förundersökningens slutförande. Detta gäller exempelvis i förundersökningar avseende stöld och narkotikabrott eftersom det för dessa brott är föreskrivet fängelse i mer än sex månader.
Första gången ett förslag om undantag från kravet på delgivning av underrättelse lades fram var i Trafikmålskommitténs betänkande SOU 1967:59. Den 1 januari 1970 infördes en ordning med sådant innehåll i dåvarande 23 kap. 18 § RB och 12 a § FuK. Det hade dessförinnan rått oklarhet om vad som fordrades för att föreskriften om underrättelse skulle anses vara uppfylld (prop. 1969:114 s. 39). I prop. 1969:114 s. 40 angav departementschefen följande.
Kravet på att det alltid måste framgå att den misstänkte har erhållit underrättelsen förorsakar svårigheter och fördröjningar vid förundersökningen. Om det vid misstanke om lindrigare brottslighet öppnas möjlighet att sända underrättelse till den misstänkte i vanligt brev och utan krav på mottagningsbevis, skulle ofta arbete, som kan framstå som onödigt, sparas och tid vinnas. Mot en sådan ordning behöver man inte ha några betänkligheter, om det genom tillämpningsföreskrifter tillses att denna underrättelseform inte används när det finns anledning anta att den misstänkte inte skulle erhålla underrättelsen med sådant försändningssätt. Förfarandet bör också kunna begagnas beträffande underrättelse till försvararen, varvid behov inte föreligger att inskränka förfarandets användningsområde till lindrigare brottslighet. Det bör i sammanhanget också beaktas, att en förundersökning kan fullständigas efter det att åtal har väckts (jfr 45 kap. 11 § RB). Skulle den misstänkte eller försvararen inte ha nåtts av underrättelse som har sänts i vanligt brev, har de sålunda möjlighet att vid behov få ytterligare utredning verkställd i detta skede.
Lydelsen av 23 kap. 18 § RB bör således jämkas så, att den ger utrymme för ett förfarande med underrättelse i vanligt brev. Vidare bör Kungl. Maj:t bemyndigas att meddela föreskrifter om underrättelse. Detta påkallar ändring i 23 kap. 24 § RB. Beträffande vissa detaljfrågor återkommer jag i specialmotiveringen.
Bortsett från vissa språkliga förändringar har regleringen om formen för slutunderrättelse i huvudsak haft samma innehåll sedan dess tillkomst.
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
91
Tidigare försök med ändrade bestämmelser om slutunderrättelse
Inom ramen för den tidigare beskrivna försöksverksamheten med snabbare handläggning av brottmål (prop. 2003/04:89), som bedrevs åren 2004-2007, infördes ett undantag till den aktuella bestämmelsen (dåvarande 12 a § FuK) genom den tillfälliga förordningen (2004:506) om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål. Undantaget innebar att delgivning endast krävdes för brott med föreskrivet fängelsestraff i mer än två år.
Av en utvärdering av försöksverksamheten (Brås slutrapport om
Snabbspåret – En utvärdering av försöksverksamheten med snabbare handläggning av brottmål i Stockholm City) framgick att möjligheten att skicka underrättelsen med post i stort sett inte hade tillämpats under projektet. Enligt utvärderingen ansåg flera poliser och åklagare som medverkat i snabbspåret att det förhållandet att underrättelsen skickades genom lösbrev efter det att den misstänkte i det inledande skedet av utredningen hade fått besked om att en slutunderrättelse skulle skickas med förenklad delgivning, kunde ifrågasättas ur ett rättssäkerhetsperspektiv.
En annan ifrågasatt aspekt i den tidigare försöksverksamheten var att tillämpligheten av undantagsbestämmelsen om slutunderrättelse var beroende av att ärendet inte i något skede bröts ut ur det aktuella snabbspåret, innebärande att om ärendet av något skäl föll ur snabbspåret så gällde inte längre den genomförda underrättelsen. Att så blev fallet hade framförallt att göra med att det endast i ärenden där den tilltalade hade blivit delgiven stämning inom fem veckor från det att anmälan om brottet upprättades var möjligt att använda den särskilda bestämmelsen om förenklad delgivning. Om ärendet i stället drog ut på tiden och det därmed inte längre fanns möjlighet att använda förenklad delgivning, kunde det enligt kritikerna ifrågasättas om de övriga undantagsbestämmelserna, exempelvis beträffande krav på delgivning av slutunderrättelse, alltjämt var tillämpliga.
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
92
Underrättelse av slutförd förundersökning bör kunna ske utan krav på delgivning i fler fall
I många fall behöver ett krav på delgivning av underrättelse inte innebära några praktiska problem. Slutdelgivningen kan ofta gå till så att den misstänkte får del av ett preliminärt förundersökningsprotokoll på ett enkelt sätt, t.ex. genom en direktkontakt med den misstänkte eller försvararen. Om den misstänkte inte är anträffbar krävs dock att underrättelsen delges, vilket ofta sker genom förenklad delgivning.
Det är en målsättning att lagföring i snabbförfarandet ska ske inom två veckor från polisens ingripande. Den tidsåtgång om två veckor som en förenklad delgivning innebär, skulle medföra en inte oväsentlig fördröjning av den sammanlagda handläggningstiden. Att använda sig av andra delgivningssätt, såsom vanlig delgivning eller stämningsmannadelgivning, framstår inte heller som ändamålsenliga lösningar i ett snabbförfarande. Det finns därför skäl att se över det krav på formell delgivning av underrättelsen som i dag gäller för ett flertal av de brott som kommer att hanteras inom ramen för snabbförfarandet.
En lösning där kravet på delgivning av en slutunderrättelse tas bort för ytterligare ett antal brott, kan medföra en ökad risk för att det inträffar ett antal fall där den misstänkte faktiskt inte får del av underrättelsen och därigenom berövas sin rätt att begära komplettering av utredningen enligt 23 kap. 18 a § RB.
Den nuvarande ordningen, där slutunderrättelse sker genom förenklad delgivning, innebär i och för sig inte att en sådan risk är utesluten i dag. Vid delgivning av stämning och andra handlingar i brottmål får en tilltalad enligt 33 kap. 6 § RB vara beredd att ta emot en sådan delgivning inom en tid av tio veckor. När det gäller förenklad delgivning av en slutunderrättelse gäller de generella bestämmelserna i delgivningslagen där det inte finns någon särskild tidsfrist. Den misstänkte saknar därför möjlighet att veta när en underrättelse kan förväntas att skickas till honom eller henne. I praktiken, vilket också framgår av avsnitt 3.3.1, tar en brottsutredning av enklare slag normalt sett mer än tio veckor att slutföra och i vissa fall betydligt längre tid. Det kan därför röra sig om ett förhållandevis långt tidsspann inom vilket den misstänkte kan förvänta sig en underrättelse. Sådana omständigheter kan i enstaka
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
93
fall leda till att den förenklade delgivningen sker utan att den misstänkte får del av underrättelsen.
I snabbförfarandet informeras den misstänkte i ett tidigt skede om när åtal kommer att väckas och huvudförhandlingen är tänkt att hållas. Indirekt leder det till att den misstänkte får kännedom om vid vilken ungefärlig tidpunkt som brottsutredningen är tänkt att avslutas och under vilken period han eller hon kommer att ha möjlighet att lämna synpunkter och begära komplettering. Processen blir på ett helt annat sätt förutsebar för den misstänkte, bl.a. när det gäller tidpunkten för när en underrättelse kommer att ske. Det kommer dessutom att handla om en sammanhållen och kort utredningstid som kan förväntas avslutas inom några veckor där den misstänkte kommer att ha kännedom om vad som förväntas ske och tidpunkterna för kommande åtgärder. Ett krav på delgivning av underrättelsen inom ramen för ett snabbförfarande fyller därför inte samma funktion som i sådana fall där förundersökningen förväntas pågå under en längre tid och den misstänkte oftast inte känner till i vilket skede den befinner sig eller när den kommer att avslutas och därmed inte hur lång tid han eller hon har på sig att begära eventuella kompletteringar.
Bestämmelsen i 23 kap. 18 a § RB som ger den misstänkte möjlighet att begära komplettering före åtal syftar framförallt till att undvika obefogade åtal (jfr prop. 1969:114 s. 38 och JO 1956 s. 86). Sedan den 1 juli 2016 gäller en förstärkt objektivitetsplikt för förundersökningsledaren genom att det i 23 kap. 4 § RB har tydliggjorts att undersökningsledaren och den som biträder honom eller henne ska söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel (se prop. 2015/16:68). Åklagaren har också i samband med att åtalsbeslut ska fattas att beakta möjligheten att vidta ytterligare utredningsåtgärder och ska i samband med det särskilt beakta den misstänktes intresse; detta gäller oavsett om denne har haft synpunkter på utredningen och begärt komplettering eller inte hörts av. Åklagarens objektivitetsplikt efter det att åtal har väckts är sedan den 1 juli 2016 lagfäst i 45 kap. 3 a § RB. Under själva rättegången ska åklagaren vara vaksam på om det kommer fram något nytt som kan tala till förmån för den tilltalade (prop. 2015/16:68 s. 34).
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
94
Som framhölls i prop. 1969:114 finns det vidare, om en situation uppstår där det visar sig att den misstänkte efter att åtal har väckts har synpunkter på utredningen, en möjlighet även för rätten att ta ställning till frågan om komplettering (23 kap. 19 § RB). Därmed finns ytterligare möjligheter för den misstänkte att få till stånd kompletteringar om det skulle anses behövligt.
Om underrättelse av slutförd förundersökning kan ske formlöst inom ramen för försöksprojektet medför det att utredningens slutförande inte fördröjs såsom annars regelmässigt sker vid formell delgivning. Med beaktande av att de brott som förväntas bli aktuella för snabbförfarandet är av mängdbrottskaraktär där utredningsåtgärderna är begränsade, att urvalet av möjliga utredningsåtgärder som står till buds för polis och åklagare är relativt begränsat i jämförelse med andra brott, att den misstänkte i ett tidigt skede har fått klart för sig när utredningen förväntas vara slutförd och att den misstänkte under alla omständigheter har rätt att begära komplettering, bedöms det ur rättssäkerhetssynpunkt vara godtagbart att underrättelse kan ske utan krav på delgivning för de brott som kommer att omfattas av försöksprojektet.
Slutunderrättelse enligt 23 kap. 18 a § RB bör därför inom ramen för snabbförfarandet kunna genomföras utan att den delges. Den föreslås därför att gränsen i 12 b § FuK höjs från brott med fängelse i mer än sex månader till fängelse i mer än tre år. Därigenom kan en rad mängdbrott inkluderas i försöket. Förutom de brott som var föremål för den tidigare försöksverksamheten kan nu också narkotikabrott, som har ett högsta straff på fängelse i tre år, ingå.
Bestämmelsen ska ha generell tillämpning för de myndigheter och domstolar som deltar i projektet; detta för att undvika de tillämpningsproblem som förekom i det tidigare försöksprojektet. Med en sådan ordning tillsammans med åtgärder för att stärka informationen till den misstänkte förenklas förfarandet samtidigt som den misstänktes rättssäkerhetsintressen tillvaratas.
Den misstänktes möjlighet att få del av information stärks
I fall då en underrättelse till den misstänkte enligt 23 kap. 18 a § RB inte behöver delges, får den i stället enligt huvudregeln i 12 b §
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
95
första stycket FuK sändas med posten. En sådan ordning innebär att den misstänkte inte alltid får del av utredningen på det för honom eller henne mest ändamålsenliga sättet. Postgången leder exempelvis till att den misstänkte får informationen först efter någon eller några dagar.
Den misstänkte bör, i den mån det är möjligt för Polismyndigheten, i stället erbjudas möjlighet att få underrättelsen skickad på elektronisk väg (se också avsnitt 7.5.1). På så sätt kan underrättelsen till den misstänkte ske på ett mer flexibelt och effektivt sätt. Den misstänkte ska dock ha kvar möjligheten att få underrättelsen per post om han eller hon önskar det.
Den misstänkte ska i brottsutredningens inledning få skriftlig information om det väsentliga innehållet i de bestämmelser som gäller för det föreslagna snabbförfarandet (se också avsnitt 6.4.5) och får på så sätt kunskap om vad som förväntas av honom eller henne under processens gång. När det gäller slutunderrättelsen ska den misstänkte få information om att slutunderrättelse sker utan krav på delgivning, varför den misstänkte kommer att känna till att han eller hon får del av slutunderrättelsen på ett formlöst sätt.
I stället för att skriftlig information lämnas över ska den kunna sändas på elektronisk väg eller med posten. De berörda myndigheterna i försöksprojektet bör få möjlighet att meddela närmare föreskrifter om utformningen av och sättet för underrättelse.
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
96
5.3 Bibehållen möjlighet till strafföreläggande som alternativ till lagföring i domstol
Förslag: I snabbförfarandet bör förbudet i 3 § straff-
föreläggandekungörelsen (1970:60) mot att en polisman eller annan som håller förhör med den misstänkte inte får föreslå denne att utfärda en fullmakt som avses i 48 kap. 10 § rättegångsbalken, utan att det finns särskild anledning att anta att saken inte eller bara med svårighet kan avgöras genom strafföreläggande om fullmakt inte utfärdas, tas bort. Kravet på att den misstänkte ska ha erkänt brottet bör finnas kvar.
I fall där fullmakt för godkännande av strafföreläggande har utfärdats, bör den misstänktes möjlighet att få del av information om ärendet stärkas. En underrättelse om att lagföringsprocessen är avslutad bör skickas till den misstänkte, vilket ska kunna ske på elektronisk väg.
Allmänt om strafföreläggande
I 48 kap. RB finns bestämmelser om strafföreläggande och ordningsbot. Åklagaren kan i vissa fall, i stället för att väcka åtal för ansvar om brott, utfärda strafföreläggande till den misstänkte.
Strafföreläggande får enligt 48 kap. 5 § RB inte utfärdas om förutsättningar för allmänt åtal inte föreligger. Inte heller får strafföreläggande utfärdas om inte alla brott av den misstänkte som enligt åklagarens vetskap föreligger till bedömning tas upp, eller om målsäganden förklarat att han eller hon avser att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet som avser annat än betalningsskyldighet. Som huvudregel är strafföreläggande begränsat till bötesstraff som inte är normerande böter. Det finns också en möjlighet enligt 48 kap. 4 § andra stycket RB att utfärda strafföreläggande på villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med böter då det är uppenbart att rätten skulle döma till sådan påföljd. Strafföreläggandet kan också avse enskilt anspråk och vissa fall av särskild rättsverkan. Ett utfärdat strafföreläggande godkänns genom att den misstänkte inom viss tid undertecknar och återsänder handlingen till åklagaren. Godkännande kan också ske genom att den misstänkte betalar hela det belopp som
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
97
strafföreläggandet avser. Vid ett strafföreläggande på villkorlig dom bör åklagaren underrätta den misstänkte om beslutet vid ett personligt sammanträffande (3 § förordningen [1964:740] med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål).
Åklagaren tar oftast ställning till om strafföreläggande ska utfärdas först när förundersökningen är slutförd och den, såsom är fallet vid polisledda förundersökningar, har anmälts till honom eller henne för åtalsbeslut. Frågan om väckande av åtal och utfärdande av strafföreläggande uppkommer således ofta vid samma tidpunkt. En sådan ordning innebär att åklagaren avvaktar med att väcka åtal när han eller hon utfärdar strafföreläggande.
För det fall den misstänkte inte godkänner strafföreläggandet eller inte hörs av dröjer därför åklagarens åtalsbeslut och i förlängningen också den tidpunkt då den misstänkte lagförs.
Nuvarande reglering om godkännande av strafföreläggande av ombud
Den misstänkte kan enligt bestämmelserna i 48 kap. 10 § RB lämna fullmakt till ombud som för den misstänktes räkning kan godkänna strafföreläggande, som inte avser villkorlig dom. Möjligheten till godkännande av strafföreläggande genom fullmakt tillkom 1968. Fullmakten enligt 48 kap. 10 § RB ska, förutom uppgift om brottet och ett namngivet ombud, innehålla en uppgift om den högsta bötespåföljden och särskilda rättsverkan som den misstänkte är villig att underkasta sig. I motiven (prop. 1968:82 s. 62 ff.) uttalade departementschefen följande.
Av min redogörelse i det föregående […] framgår att en stor mängd brottmål nu handläggs av domstol, trots att målen rör erkända brott som faller inom strafföreläggandets tillämpningsområde. Orsakerna till att strafföreläggande inte används i dessa fall är att det har visat sig att vissa kategorier misstänkta - särskilt vid vissa brottstyper såsom fylleri och (försök till) ringa varusmuggling - inte brukar godkänna och återställa strafförelägganden, om sådana utfärdas. Erfarenheterna har lett till att förhörsledaren i samband med förhör med sådan misstänkt eller när han i övrigt har personlig kontakt med denne, låter honom underteckna en fullmakt som medför behörighet för ombud att mottaga stämning och erkänna gärningen.
[…]
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
98
Enligt min mening kan betänkligheterna mot att godtaga godkännande av strafföreläggande genom ombud vika, om det i lagstiftningen ställs upp tillräckligt stränga krav på vad fullmakten i sådant fall skall innehålla. En betryggande ordning för den misstänkte kan åstadkommas, om man kräver att det inte bara preciseras vilket brott den misstänkte vill erkänna utan också den högsta bötespåföljd - och i förekommande fall den särskilda rättsverkan - som han är villig att underkasta sig. Innehållet skulle sålunda i allt väsentligt vara detsamma som i ett kommande strafföreläggande.
Godkännande av ombud förutsattes få en mycket begränsad tillämpning, förutom vad gällde ringa varusmuggling och försök till sådant brott (prop. 1968:82 s. 64). Någon särskild begränsning av fullmaktsinstitutet infördes dock inte i lag. Av 3 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60) följer dock att en polisman eller annan som håller förhör med den misstänkte inte får föreslå denne att utfärda en fullmakt, utan att den misstänkte har erkänt brottet och det finns särskild anledning att anta att saken inte eller bara med svårighet kan avgöras genom strafföreläggande om fullmakt inte utfärdas. Det finns alltså inget generellt hinder för utfärdande av fullmakt utan begränsningen ligger i vilken omfattning en polisman eller annan får ta upp frågan som ett förslag till den misstänkte.
En fullmakt enligt 48 kap. 10 § RB bör, i brist på särskild reglering, kunna återkallas av den misstänkte (jfr 12 kap. 18 § RB). En sådan återkallelse bör kunna ske fram till dess att strafföreläggandet godkänts. Därefter kan i stället frågan om undanröjande av strafföreläggandet aktualiseras enligt 59 kap. 6 § RB om t.ex. godkännandet inte kan anses som en giltig viljeförklaring.
Bibehållen möjlighet till strafföreläggande
Fullmakt för godkännande av strafföreläggande är i många fall den enda möjligheten att lagföra utländska medborgare som befinner sig tillfälligt i landet. Det finns i övrigt sällan anledning att låta andra personer utfärda fullmakt för strafföreläggande.
Eftersom strafföreläggande utfärdas först sedan förundersökningen har redovisats till åklagare aktualiseras frågan om strafföreläggande sent i det tänkta snabbförfarandet. Som strafföreläggandeinstitutet är konstruerat upphör möjligheten att
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
99
godkänna ett strafföreläggande sedan åtal har väckts. Om åklagaren, på sätt som sker idag, skulle skicka ut ett strafföreläggande, avvakta åtal och vänta en viss tid på eventuellt godkännande, skulle detta skapa långa ställtider i snabbförfarandet. Det finns därför en risk att strafföreläggande inte skulle användas i försöksprojektet trots att förutsättningar för det i och för sig föreligger. En sådan ordning skulle innebära att domstolarna i större utsträckning skulle behöva handlägga erkända mål, vilket inte bidrar till en resurseffektiv process. Det gagnar inte heller den enskilde som har ett intresse av att inte i onödan behöva inställa sig i domstol eller vara tillgänglig för skriftväxling i domstol.
Inom ramen för snabbförfarandet är det därför av vikt att den misstänkte i ett tidigt skede kan ta ställning till om han eller hon vill godkänna ett eventuellt strafföreläggande. Som framgår av avsnitt 4.3.8 är min bedömning att den nuvarande utformningen av systemet med strafföreläggande bör ses över så att det i större utsträckning kan utgöra ett reellt och verkningsfullt alternativ till prövning i domstol. I avvaktan på en sådan översyn föreslås att en polisman eller annan som håller förhör ska kunna föreslå den misstänkte att utfärda fullmakt för strafföreläggande under förutsättning att den misstänkte erkänner gärningen. Det ska därmed inte längre krävas att det finns särskild anledning att anta att saken inte eller bara med svårighet kan avgöras genom strafföreläggande om fullmakt inte utfärdas för att få föreslå att den misstänkte utfärdar en fullmakt.
En sådan lösning innebär att en misstänkt, som på brottsplatsen erkänt gärningen och utfärdat en fullmakt för godkännande av strafföreläggande, efter sammanträffandet med polisen inte behöver vidta några ytterligare åtgärder eller på annat sätt delta i processen. Så snart polisen redovisat polisutredningen kan åklagaren utfärda ett strafföreläggande, som därefter godkänns av ombudet.
Genom de krav som uppställs i 48 kap. 10 § RB om vad fullmakten ska innehålla görs det klart för den misstänkte vad han eller hon godkänner och vilken verkan utfärdandet av fullmakten har. På så sätt kan den misstänkte överblicka hur det kommande strafföreläggandet kommer att se ut. Det förutsätts också att den enskilde polismannen, innan fullmakt utfärdas, har kontakt med en polisiär förundersökningsledare, åklagare eller annan förman som
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
100
kan bistå polismannen att utreda om det i det enskilda fallet finns förutsättningar att utfärda strafföreläggande. I det sammanhanget kan det, i den mån det är möjligt, bl.a. göras en kontroll av om det föreligger befintliga åtal eller pågående förundersökningar beträffande den misstänkte som kan tänkas påverka förutsättningarna för ett strafföreläggande. Fullmakt bör därför endast utfärdas i de fall där det finns reella förutsättningar för åklagaren att utfärda strafföreläggande.
Som ett alternativ till att använda fullmakt för strafföreläggande skulle den i dag befintliga möjligheten till fullmakt för ombud i domstol enligt bestämmelserna i 12 kap. RB kunna övervägas. En sådan fullmakt har inte samma formkrav som en fullmakt för strafföreläggande enligt 48 kap. 10 § RB, vilket bl.a. innebär att den högsta påföljden som den misstänkte är beredd att underkasta sig inte behöver anges. Däremot behöver fullmakten utformas på ett sätt som innebär att ombudet har möjlighet att motta stämning i brottmål för en viss bestämd sak i enlighet med 12 kap. 14 § RB.
Med en rättegångsfullmakt skulle den misstänkte sakna den förutsägbarhet i fråga om påföljd som gäller för en straffföreläggandefullmakt. En rättegångsfullmakt är, till skillnad från en fullmakt avseende strafföreläggande, inte heller begränsad till bötespåföljder utan kan användas även när andra påföljder är aktuella. Av 46 kap. 15 a § RB framgår att ett brottmål får avgöras trots att den tilltalade har inställt sig endast genom ombud eller har uteblivit, om det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse i högst sex månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening. Polisens möjlighet att föreslå en misstänkt att utfärda en särskild rättegångsfullmakt är inte närmare författningsreglerad. Att polisen inom ramen för snabbförfarandet skulle medverka till ett förfarande med rättegångsfullmakter i de fall det är aktuellt att utfärda ett strafföreläggande framstår mot de ovan redovisade omständigheterna som en mindre lämplig lösning i jämförelse med att använda sig av den befintliga ordningen med strafföreläggandefullmakter.
En farhåga med den föreslagna lösningen skulle kunna vara att den misstänkte, om polisen i högre utsträckning föreslår den misstänkte att utfärda en fullmakt, i fler fall känner sig pressad att medverka till ett strafföreläggande och att han eller hon av det
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
101
skälet undertecknar en fullmakt. Det skulle i så fall kunna ifrågasättas ur ett rättssäkerhetsperspektiv om polisen ska få ökade möjligheter att föreslå att en fullmakt utfärdas. Det är mot den bakgrunden viktigt att polismannen i det personliga mötet vinnlägger sig om att noga förklara de alternativ som finns och att möjligheten att utfärda fullmakt är frivillig; detta för att den misstänkte inte ska känna minsta tvivel om att han eller hon inte behöver lämna en fullmakt att godkänna strafföreläggande. Den misstänkte har därutöver en möjlighet att i enlighet med gällande lagstiftning återkalla fullmakten fram till det slutliga godkännandet om han eller hon skulle ångra sig.
Den ingripande polismannen bör, när en fråga om eventuellt strafföreläggande uppkommer, rådgöra med en polisiär förundersökningsledare, åklagare eller annan förman. Detta skapar förutsättningar för att frågan om fullmakt ställs vid relevanta tillfällen och på ett korrekt sätt. Till detta kommer även att den enskilde polismannen i mötet med den misstänkte behöver vara mycket noggrann med att förklara att det inte finns något tvingande moment i hans eller hennes fråga om utfärdande av fullmakt. Det kan i detta sammanhang också noteras att det i dag finns en ordning där strafföreläggande på villkorlig dom utfärdas för anhållna personer som annars riskerar att häktas och att den lösningen anses vara acceptabel utifrån den misstänktes perspektiv. Utifrån en samlad bedömning, där fördelar får vägas emot nackdelar, är det min bedömning att det aktuella förslaget får anses vara godtagbart ur ett rättssäkerhetsperspektiv och att förordningsändringen bör genomföras.
Den misstänktes möjlighet att få del av information stärks
I fall där den misstänkte utfärdar en fullmakt enligt 48 kap. 10 § RB, bör hans eller hennes möjligheter att ta del av information som berör ärendet bli bättre. Av 48 kap. 10 § andra stycket RB följer att ombudet får motta handlingar i saken på den misstänktes vägnar. För den misstänkte är det framförallt av värde att få veta när strafföreläggandet har blivit godkänt av ombudet och återställt till åklagare, vilket medför att lagföring har skett och straffföreläggandet gäller som en dom som vunnit laga kraft. En
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
102
underrättelse med sådant innehåll ska därför sändas av åklagaren i samband med att strafföreläggandet godkänns. Den ska sändas på elektronisk väg om den misstänkte så önskar eller med posten (se också avsnitt 7.5.1). Någon ändring av bestämmelsen i 48 kap. 10 § andra stycket RB behövs inte.
5.4 Ett anpassat arbetssätt för brottsutredning
Bedömning: I snabbförfarandet bör användandet av förenklad
utredning enligt 23 kap. 22 § RB och förundersökningsanteckningar enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket RB tillämpas i högre utsträckning än vad som sker i dag.
I avsnitt 5.1.2 finns en redogörelse för bestämmelserna om förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB som innebär att Polismyndigheten genomför en brottsutredning utan en förundersökning.
En förenklad utredning kan i många fall vara arbetsbesparande och effektiv. De förhållandena att det i den förenklade utredningsformen inte finns någon skyldighet att underrätta den misstänkte om misstanke om brott på det sätt som anges i 23 kap. 18 § första stycket RB under förundersökning, att det inte behövs något förundersökningsprotokoll och att den misstänkte i en förenklad utredning inte behöver underrättas om rätten att ta del av utredningen när den är slutförd, kan skapa goda förutsättningar för en snabb och flexibel handläggning. Vid en förenklad utredning krävs det alltså inte att den misstänkte får del av utredningen eller ges möjlighet att begära komplettering av utredningen före åtal (23 kap. 18-18 b §§ RB). Däremot måste den misstänktes inställning i frågan beaktas och också få påverkan på valet av utredningsform.
Det förenklade förfarandet ska dock endast användas för brottsutredningar som kan leda till en bötespåföljd och som till sin natur är enkla att utreda. De förenklade procedurreglerna ska inte innebära att den misstänkte försätts i ett sämre lägre jämfört med om brottsutredningen skett i form av en förundersökning. Den misstänkte har möjlighet att få del av utredningen i sin helhet när åtal väl har väckts och har då också möjlighet att begära att utredningen kompletteras.
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
103
Som redovisats i avsnitt 4.1 använder polisen i dag möjligheterna till förenklad utredning i mycket liten utsträckning. Det går inte att entydigt förklara skälen till att förenklade utredningar inte används i den utsträckning som är möjligt i dag. En förklaring kan vara att bestämmelsen i 23 kap. 22 § RB kan vara svår att tillämpa då den i ett tidigt skede i polisutredningen kräver en bedömning av både bevisläget och påföljdsfrågan.
Inom ramen för snabbförfarandet bedöms det finnas förutsättningar och goda skäl för att använda den förenklade utredningsformen i högre utsträckning än vad som sker i dag, inte minst med tanke på att polispersonalen i yttre tjänst i snabbförfarandet kommer att ha tillgång till en direktkontakt med förundersökningsledare som redan inledningsvis kan fatta beslut om utredningen och utgöra en stödjande funktion i fråga om nödvändiga bedömningar kring bevisläge och påföljdsfrågor.
Polismyndigheten bör vidta insatser, t.ex. i form av utbildning, förbättrat systemstöd och handläggningsrutiner för att öka tillämpningen av förenklad utredning i de fall det anses lämpligt. En förutsättning för att förenklad utredning ska kunna användas på avsett sätt är att den uppfattas som enkel att tillämpa och att den inte i något avseende medför merarbete. I den mån det finns några komponenter i den förenklade utredningen som innebär att utredningen onödigt försvåras eller i övrigt blir betungande, bör dessa avhjälpas.
Tillämpningen av det förenklade förfarandet bör även fortsättningsvis vara fakultativ. Om det finns skäl för det, kan Polismyndigheten eller åklagaren när som helst under förfarandet besluta att den förenklade brottsutredningen ska övergå i en förundersökning. Förundersökning ska alltid genomföras om den misstänktes rättssäkerhetsintressen kräver det.
I 23 kap. 21 § RB finns bestämmelser om de dokumentationskrav som gäller under en förundersökning och om regleringen av förundersökningsprotokoll. Av paragrafens fjärde stycke följer att kravet att föra protokoll inte gäller för mindre mål som endast kräver att kortfattade anteckningar förs över det väsentliga som har förekommit vid förundersökningen. Närmare bestämmelser om sådana förundersökningsanteckningar finns i 24 § FuK. Det är angeläget att regelförenklingar används i den mån det är möjligt i ett snabbförfarande. I de fall det är möjligt bör det därför vara en
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
104
strävan att återuppta användandet av förundersökningsanteckningar.
Polismyndigheten bör inom ramen för projektet ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för en ökad tillämpning i snabbförfarandet av förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB och förundersökningsanteckningar enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket RB.
5.5 Brottssamordning inom Polisen och åklagarväsendet
Bedömning: En brottsutredning i snabbförfarandet bör inte
samordnas med andra brottsutredningar eller brottsmisstankar om det innebär att lagföringen fördröjs.
Det kan ibland finnas ett samband mellan ett antal begångna brott, en person kan t.ex. vara misstänkt för ett antal brott eller så kan det finnas omständigheter som modus operandi och spår kring brotten som tyder på att de är av seriekaraktär och har begåtts av samma gärningsman. För att polisen ska kunna nå framgång i utredningsarbetet av framför allt seriebrottslighet är det viktigt att sådana ärenden samordnas för att brotten ska kunna utredas i ett sammanhang.
För de enklare mängdsbrottens del bidrar brottssamordning till en rationellare hantering, då resurser kan prioriteras till de brott som bör utredas. Detta gäller inte minst personer som ofta återfaller i brott. I den mån tillkommande brottslighet inte bedöms leda till en strängare påföljd kan sådana brottsutredningar under vissa förutsättningar avslutas genom förundersökningsbegränsning (23 kap. 4 a § RB).
I PNU (polisens nationella utredningsdirektiv) ingår bl.a. ärendesamordning, vilket bl.a. innebär att ärenden med samma skäligen misstänkta person utreds i ett sammanhang vid en enhet och om möjligt av samma utredare, men också att ärendena redovisas i ett sammanhang till åklagare.
Inom åklagarväsendet samordnas normalt sett samtliga förundersökningar som pågår mot en person. Samordning innebär att flera brottsmisstankar mot en person handläggs i samma ärende (se
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
105
Åklagarmyndighetens föreskrifter om samordning av brottmålsärenden ÅFS 2005:25)
Någon närmare rättslig reglering om brotts- och ärendesamordning under förundersökningen finns inte. Däremot är bestämmelserna om förundersökningsbegränsning (23 kap. 4 a § RB och åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB) av betydelse för polisens och åklagarens handläggning av flera pågående förundersökningar. Genom samordning av brottsutredningar kan de brottsutredande myndigheternas arbete med att hantera en misstänkts brottslighet i ett sammanhang i många fall effektiviseras.
Snabbförfarandet bygger dock på en snabb lagföring som ska kunna genomföras inom loppet av några veckor. För att detta ska kunna åstadkommas bör brottsutredningar i snabbförfarandet i högre utsträckning handläggas för sig och samordning av dessa ärenden i viss mån begränsas. I de fall samordning inte leder till fördröjd lagföring i snabbförfarandet bör sådan kunna ske enligt nuvarande rutiner. Endast när en fördröjning av lagföringen kan förväntas bör samordning underlåtas. Detta innebär att polis och åklagare, i samband med en förundersökning och inför ett åtalsbeslut, i varje enskilt fall får göra en bedömning av om samordning ska ske eller inte.
En följd av minskad samordning och en snabbare lagföring blir att reformen i 34 kap. brottsbalken om en ny påföljd efter tidigare dom (prop. 2015/2016:151) får ett ökat genomslag eftersom sambandet mellan ett begånget brott och samhällets reaktion på det blir tydligare, särskilt för återfall i brott.
5.6 Analysbesked och utlåtanden
Bedömning: I snabbförfarandet bör NFC (Polismyndigheten)
och Rättsmedicinalverket kunna tillhandahålla analysbesked och utlåtanden på ett snabbare sätt än vad som normalt sker i dag.
En misstänkt person kan inte lagföras förrän polisutredningen är färdig och den tillgängliga bevisningen som finns är inhämtad och analyserad. I försöksprojektet finns det därför ett behov av inhämtande av snabba analysbesked och utlåtanden som möjliggör att utredningen kan slutföras snabbt.
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
106
De prov som behöver analyseras i snabbförfarandet utgörs framförallt av urin- och blodanalys för alkohol och narkotika för Rättsmedicinalverkets del och om mängd- och sortbedömning av narkotika för NFC:s del. Dessa analyser är i sig inte komplicerade och tar normalt sett inte lång tid att utföra. Det är dock en nödvändighet att de berörda myndigheterna kan åstadkomma analyser och utlåtanden inom en tidsrymd så att de tidsmått som satts upp i det enskilda ärendet kan hållas. NFC (Polismyndigheten) och Rättsmedicinalverket bör därför delta i projektet och handlägga uppdrag, som ingår i snabbförfarandet, med en särskild tidsplan och på ett enhetligt sätt.
5.7 Enskilt anspråk
Bedömning: Brott som ligger till grund för ett enskilt anspråk
bör också kunna omfattas av snabbförfarandet under förutsättning att det bedöms lämpligt.
Någon ändring av bestämmelserna om enskilt anspråk föreslås inte.
Om ett skadeståndsanspråk grundas på ett brott är åklagaren enligt 22 kap. 2 § RB på målsägandens begäran skyldig att förbereda och utföra även målsägandens talan, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och anspråket inte är uppenbart obefogat. Det är mot den bakgrunden viktigt att frågor om målsägandes eventuella anspråk på skadestånd på grund av brottet uppmärksammas och utreds under förundersökningen.
De flesta målen i snabbförfarandet kommer inte att aktualisera några skadeståndsanspråk. I många av de brott som blir aktuella saknas det ett målsägandeintresse, t.ex. olovlig körning och narkotikabrott. Däremot kan skadeståndsanspråk uppkomma vid exempelvis stöld i butik eller skadegörelse. Det är därför viktigt att frågan om enskilt anspråk uppmärksammas tidigt i utredningen. I de flesta fall bör en brottsutredning som har ett tillhörande skadeståndsanspråk också kunna ingå i snabbförfarandet. En förutsättning för det är att det enskilda anspråket handläggs korrekt och inte orsakar en fördröjd handläggning. Polispersonal i yttre tjänst bör därför, liksom gäller utredningen om brottet,
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
107
omedelbart på brottsplatsen undersöka om det finns ett enskilt anspråk och vad grunden för anspråket är. Målsäganden bör också informeras om den planerade tidpunkten för huvudförhandlingen och dennes kontaktuppgifter bör antecknas i syfte att lätt kunna delge denne kallelse och andra handlingar. I vissa fall kan det enskilda anspråket vara så komplicerat och komplext att detta medför att brottet inte kan ingå tillämpa snabbförfarandet. Det bedöms dock sällan bli fallet.
Om det i ett senare skede skulle uppkomma ett skadeståndsanspråk som har samband med ett brott som handläggs i snabbförfarandet, får en bedömning göras i det enskilda fallet om det är lämpligt att brottsutredningen även fortsättningsvis handläggs på det sättet.
Någon ändring av bestämmelserna om enskilt anspråk under förundersökningen eller den efterföljande brottmålsrättegången behövs inte.
5.8 Den misstänktes och tilltalades rättigheter
En person som misstänks och senare åtalas för brott har vissa rättigheter under brottsutredningen och den efterföljande brottmålsrättegången. Dessa rättigheter är lagfästa i flera författningar, bl.a. i regeringsformen, rättegångsbalken och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen eller EKMR).
I praktiskt hänseende aktualiseras de flesta av den misstänktes rättigheter när misstanken mot honom eller henne uppnår en skälig nivå, s.k. skälig misstanke. Först då ska den misstänkte underrättas om misstanken och om sina rättigheter (23 kap. 18 § RB respektive 12 § FuK) och ska under vissa förutsättningar få möjlighet att erhålla en offentlig försvarare enligt 21 kap. 3 a § RB.
I det föreslagna snabbförfarandet ska den misstänkte ha samma grundläggande rättigheter som annars och inte lida någon risk att gå miste om dessa till följd av att hans eller hennes åtal hanteras i det särskilda snabbförfarandet. Det är därmed angeläget att den misstänktes rättigheter och möjligheter till en rättvis rättegång särskilt uppmärksammas, bevakas och följs upp i snabbförfarandet.
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
108
5.8.1 Offentlig försvarare
Av 21 kap. 3 a § andra stycket RB framgår att en offentlig försvarare ska förordnas för den misstänkte
1. om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet,
2. om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som skall väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening, eller
3. om det i övrigt föreligger särskilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör.
Den misstänkte har också i de fall han eller hon inte har rätt till en offentlig försvarare möjlighet att anlita biträde av en egen utsedd försvarare (21 kap. 3 § RB).
Det kommer inom ramen för snabbförfarandet att vara nödvändigt att polis, åklagare och domstol arbetar nära varandra i administrativt hänseende för att möjliggöra en snabb prövning av en misstänkts begäran om offentlig försvarare. Det är också av vikt att polispersonalen i yttre tjänst under den polisiära förundersökningsledarens ledning behärskar regelverket och de praktiska rutinerna kring försvarare.
En konsekvens av att den misstänkte har rätt till försvarare kan bli att förundersökningen inte kan slutföras genast trots att förutsättningar till det annars skulle föreligga. Det kan därmed i ett antal fall bli nödvändigt att fortsätta förundersökningen i syfte att tillvarata den misstänktes rätt till försvarare.
Det är av särskild vikt att Domstolsverket och de allmänna domstolarna fortsätter utvecklingsarbetet för att öka förmågan att fatta snabba beslut om förordnande av offentliga försvarare såväl under som utanför kontorstid (jfr också avsnitt 6.7 i SOU 2016:52). Detta är särskilt angeläget i strävan att på sikt utöka omfattningen av snabbförfarandet.
5.8.2 Rätt till insyn och ta del av utredningen
Av 23 kap. 18 § andra stycket RB följer att den misstänkte och försvararen har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid för-
Ds 2017:36 En effektivare brottsutredning
109
undersökningen. Rätt till insyn gäller också som en grundläggande straffprocessrättslig princip i brottmålsrättegången.
En grundläggande utgångspunkt i snabbförfarandet är att inget avkall ska göras på den misstänktes rätt till insyn i processen, vare sig hos polis, åklagare eller domstol. Det är därför av särskild vikt att använda effektiva metoder för att låta den misstänkte och en eventuell försvarare få del av information och handlingar på ett ändamålsenligt sätt. I promemorian föreslås i flera avseenden olika sätt att öka den misstänktes eller tilltalades möjligheter att ta del av information, bl.a. på elektronisk väg.
5.8.3 Skäligt rådrum
Den misstänktes rätt till skäligt rådrum framgår av flera olika bestämmelser och är aktuellt framförallt under två delar i processen. Skäligt rådrum är ett steg i lagföringsprocessen som tar tid och den faktor som utgör den yttersta begränsningen mot en omedelbar lagföring efter ett brott utan den misstänktes samtycke.
Under förundersökningen har den misstänkte och eventuell försvarare i samband med att utredningen slutförs enligt 23 kap. 18 a § RB rätt till skälig tid att ange den utredning som är önskvärd som komplettering och i övrigt anföra det som anses nödvändigt. Syftet med bestämmelsen är att den misstänkte ska ha möjlighet att påverka utredningsmaterialet och i förlängningen att förhindra obefogade åtal. Den misstänktes rätt till skäligt rådrum efter delfående av utredningen vid en förundersökning ska således iakttas under snabbförfarandet. Däremot behöver något rådrum inte ges om den misstänkte förklarar att sådant inte krävs. Inte heller behövs något rådrum före åtalsbeslutet vid en förenklad utredning enligt 23 kap. 22 § RB.
Efter att åtal har väckts och stämning utfärdats har den misstänkte rätt till skäligt rådrum enligt 32 kap. 1 § RB att infinna sig vid rätten eller annars fullgöra något i rättegången. Samma princip återfinns i artikel 6.3.c EKMR om att den tilltalade ska ha tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar. Den tilltalade ska förutom att få en praktisk möjlighet att komma till domstolsförhandlingen och också få möjlighet att vidta nödvändiga
En effektivare brottsutredning Ds 2017:36
110
förberedelser, t.ex. att överväga att åberopa egen bevisning eller förbereda sin argumentation.
I syfte att tillförsäkra den misstänkte och tilltalade skäligt rådrum måste tidsplaneringen i snabbförfarandet utformas med detta i beaktande. Det finns inte någon fastställd tidsåtgång om hur långt rådrum som är skäligt. Förslagen i promemorian avser inte att vidta någon förändring av gällande bestämmelser om skäligt rådrum.
För att praktiskt kunna hantera regleringen kan det däremot behöva finns vissa grova riktlinjer. För enklare mängdbrott kan det tänkas att ett skäligt rådrum i de allra flesta fallen uppgår till högst en vecka och i många fall kortare tid än så. I vissa fall kan det dock på grund av brottets karaktär eller andra omständigheter visa sig att en vecka inte är tillräckligt. Det kan därför finnas behov av att förlänga processen eller att handlägga ärendet utanför snabbförfarandet utifrån ett eventuellt behov av skäligt rådrum.
5.8.4 Rätt till tolk och översättning
Den misstänkte har både under förundersökningen och i ett senare skede som tilltalad i brottmålprocessen, om han eller hon inte behärskar svenska eller på grund av hörselnedsättning eller talsvårigheter, rätt till tolk (5 kap. 6 § RB och 23 kap. 16 § RB). På motsvarande sätt har polisen och domstolen en skyldighet att översätta handlingar eller de viktigaste delarna av den, om en översättning är av väsentlig betydelse för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt.
Den misstänktes rätt till tolk och översättning kan i vissa fall innebära att ärenden, som annars skulle kunna handläggas i snabbförfarandet, får handläggas i vanlig ordning om det saknas praktiska möjligheter att på kort tid tillgodose behovet.
111
6 En snabbare delgivning
För att kunna åstadkomma en snabb och effektiv brottmålsprocess krävs ändamålsenliga delgivningsregler. Reglerna om delgivning i brottmål bör vara utformade så att det finns rimliga garantier för att den tilltalade har fått del av innehållet i de handlingar som ligger till grund för domstolens avgörande. Samtidigt som delgivningsreglerna utgör en viktig rättssäkerhetsgaranti får de inte vara utformade på ett sätt som gör att de hindrar eller försenar brottmålsprocessen. Att bestämmelserna om delgivning är utformade på ett ändamålsenligt sätt är viktigt av såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt.
I förarbetena till den nya delgivningslagen anges att det är rimligt att lägga ett ansvar på parterna att bevaka handlingar som domstolar och andra myndigheter skickar i pågående mål och ärenden (prop. 2009/10:237 s. 131). Bristande delgivning är också en av de vanligaste orsakerna till att handläggningen av ett mål drar ut på tiden.
Det finns skäl att se över bestämmelserna om delgivning i brottmål för snabbförfarandet. Det är min bedömning att en ny delgivningsform, som möjliggör att delgivning kan ske snabbare och enklare än vad som är möjligt i dag, bör införas.
6.1 Allmänt om delgivningslagen
6.1.1 Delgivningslagen
Den 1 april 2011 trädde en ny delgivningslag (2010:1932) i kraft. Delgivningslagen gäller när delgivning ska ske i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet. Om det finns en avvikande
En snabbare delgivning Ds 2017:36
112
bestämmelse i lag eller annan författning så gäller den bestämmelsen. Genom delgivningsreglerna ska bl.a. rimliga garantier skapas för att enskilda i mål och ärenden som rör dem har kunnat ta del av innehållet i de handlingar som legat till grund för myndighetens avgörande.
Syftet med den nya delgivningslagen var enligt regeringen att ge bättre förutsättningar för en effektiv och säker hantering av delgivningar. Ett större ansvar skulle läggas på parterna att bevaka handlingar som domstolar och andra myndigheter skickar i pågående mål och ärenden. Förändringarna ingick som ett led i arbetet med att minska andelen inställda huvudförhandlingar i brottmål.
De delgivningssätt som framförallt aktualiseras i brottmål är vanlig delgivning, muntlig delgivning, stämningsmannadelgivning och förenklad delgivning. Delgivningssätt ska alltid väljas med utgångspunkt från att sättet ska vara ändamålsenligt med hänsyn till handlingens innehåll och omfattning och medföra så lite kostnader och besvär som möjligt (4 § första stycket delgivningslagen). Delgivning får inte heller ske på ett sätt som är olämpligt med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet (4 § andra stycket delgivningslagen). Det är den myndighet som handlägger ett mål eller ärende som i allmänhet ska se till att delgivning sker och som ska kontrollera att den har gått till på rätt sätt.
6.1.2 Förenklad delgivning
Förenklad delgivning får enligt 24 § första stycket delgivningslagen som huvudregel användas av en myndighet mot part enbart om denne av myndigheten fått information om att delgivningssättet kan komma att användas i målet eller ärendet. I förarbetena har denna ordning motiverats med att det skulle kunna vara tveksamt om sakens identitet är densamma i olika skeden, alltså om vad som egentligen är samma mål eller ärende. Det skulle enligt motiven också kunna vara svårt att i en information i första instans precisera i vilket sorts ärende och vid vilken myndighet som saken kan komma att handläggas i ett senare skede.
Ett annat skäl som har lyfts fram som ett argument för en ordning där information om förenklad delgivning måste lämnas i
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
113
varje mål eller ärende och i varje instans är att varje myndighet själv bör få bestämma vilka delgivningsformer den vill använda. Det har även hävdats att en annan ordning kan innebära att den enskilde måste hålla sig anträffbar längre tid än vad som kan vara skäligt. Förenklad delgivning bör därför enligt motiven kräva att information om delgivningsformen delges i varje ärende och hos varje myndighet för sig (prop. 1990/91:11 s. 22 f).
6.1.3 Regler om delgivning av handlingar i brottmål
När det gäller delgivning av handlingar i brottmål genom förenklad delgivning gäller särskilda regler i rättegångsbalken (33 kap. 6 § RB). I samband med ikraftträdandet av den nya delgivningslagen ändrades regeln i 33 kap. 6 § RB om på vilket sätt stämning i brottmål får delges. I bestämmelsen görs numera ett undantag från regeln i 24 § delgivningslagen om att förenklad delgivning inte får användas vid delgivning av en handling som inleder ett förfarande och att parten måste ha fått information om att delgivningssättet kan komma att användas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet.
Numera följer i stället av 33 kap. 6 § RB att stämning och bifogade handlingar i brottmål oavsett brottstyp kan delges genom förenklad delgivning om handlingarna skickas inom tio veckor från det att den tilltalade vid ett personligt sammanträffande med polis eller annan tjänsteman fått del av information om att sådan delgivning kan komma att användas i tingsrätten. Kravet på att delgivningsmottagaren ska ha fått information om delgivningssättet vid ett personligt sammanträffande har uppställts för att det inte ska finnas någon risk för att den misstänkte missuppfattar vad förenklad delgivning innebär (prop. 2009/10:237 s. 149).
Förenklad delgivning sker genom att tingsrätten skickar den handling som ska delges till delgivningsmottagaren och efterföljande arbetsdag ett kontrollmeddelande om att så har skett. I praktiken skickas handlingen oftast med post till delgivningsmottagaren under hans eller hennes senast kända adress och dagen efter ett meddelande om att handlingen har skickats. Om den senast kända adressen inte kan användas får handlingen och kontrollmeddelandet skickas till delgivningsmottagarens folkbok-
En snabbare delgivning Ds 2017:36
114
föringsadress om det finns en sådan och det är en annan än den senast kända adressen. Myndigheten förutsätts dokumentera att meddelandet har sänts, exempelvis genom att göra en anteckning om det i akten. Regleringen är teknikneutral (prop. 2009/10:237 s. 137). Det betyder att handlingen exempelvis kan skickas elektroniskt.
Utöver de krav som ställs upp i 33 kap. 6 § RB för att förenklad delgivning ska kunna ske, måste även övriga förutsättningar enligt delgivningslagen vara uppfyllda. En prövning av att det inte är olämpligt att använda förenklad delgivning med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet ska göras. Enligt motiven kan det vara olämpligt att använda förenklad delgivning om brottsmisstanken har ändrats sedan informationen delgavs. Ett annat exempel på en situation där det kan vara olämpligt att använda förenklad delgivning som nämns i förarbetena är att den misstänkte har varit påverkad eller av annan anledning kan antas ha haft svårt att ta till sig informationen om vad förenklad delgivning innebär (prop. 2009/10:237 s. 270).
6.2 Tidsåtgång för delgivning m.m. hos polisen och i domstol
När en brottsutredning bedrivs i form av en förundersökning, har den misstänkte i slutskedet av utredningen rätt att ta del av utredningen och ska i samband med det ges skälig tid att begära att förundersökningen kompletteras (23 kap. 18 a § RB). Av 12 b § FuK följer att en sådan underrättelse ska delges om det är föreskrivet fängelse i mer än sex månader för det aktuella brottet. I vissa fall kan underrättelsen ske under hand genom en direktkontakt med den misstänkte eller hans eller hennes försvarare eller genom att underrättelsen lämnas i samband med ett avslutande förhör.
Om den misstänkte inte är anträffbar måste däremot underrättelsen delges. En underrättelse delges vanligtvis genom förenklad delgivning i enlighet med bestämmelserna i 22−26 §§delgivningslagen. Av 26 § delgivningslagen följer att förenklad delgivning har skett när två veckor har förflutit från det att handlingen skickades.
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
115
Efter det att den misstänkte har fått del av underrättelsen ska han eller hon ges skäligt rådrum. Åtal får inte beslutas förrän detta har skett. Det finns inte någon fastställd tid om hur långt rådrum som är skäligt. I stället är fristen för skäligt rådrum beroende av brottets allvar och utredningens karaktär. Ett skäligt rådrum bör sällan överstiga en vecka för enklare brott men kan ofta vara kortare än så.
Slutunderrättelseförfarandet innebär därmed, i de fall den misstänkte inte medverkar eller inte är anträffbar, att polisutredningen förlängs med cirka tre veckor, under vilken period några egentliga arbetsmoment sällan utförs (se också förslaget i avsnitt 5.2).
I tingsrätten aktualiseras därefter samma fördröjning efter det att åtal har väckts och en stämning och kallelse ska delges den tilltalade inför en huvudförhandling. När tingsrätten använder förenklad delgivning tar en sådan åtgärd cirka två veckor i anspråk. Den tilltalade har även i tingsrätten rätt till skäligt rådrum för att inställa sig till huvudförhandlingen och svara på åtalet (32 kap. 1 § RB). I praktiken är den misstänktes behov av rådrum i ett mängdbrottmål av enklare slag i de flesta fall relativt begränsat. Han eller hon kan också efterge sin rätt till rådrum i det enskilda fallet. Det finns dock inte heller för handläggningen i tingsrätten någon närmare reglering av hur lång tid som bedöms vara tillräckligt rådrum. Ett rådrum om endast någon enstaka dag har emellertid i praxis bedömts som otillräckligt (se NJA 2002 C 4). Som ett riktvärde för de enklare brottmålen bör rådrum sällan överstiga en vecka och kan i många fall vara kortare än så.
Den sammanlagda tidsfördröjningen i exemplet uppgår till 42 dagar (6 veckor)
En snabbare delgivning Ds 2017:36
116
Sammanlagt motsvarar alltså den totala tidsåtgången för förenklad delgivning och skäligt rådrum i lagföringsprocessen ofta sex veckor. I de fall slutunderrättelse enligt 23 kap. 18 a § RB inte behöver delges, exempelvis vid bötesbrott, är tidsfördröjningen kortare eftersom delgivning inte behöver ske för underrättelsen av förundersökningen.
6.3 Delgivning i snabbförfarandet
Förenklad delgivning och andra befintliga delgivningssätt bör som huvudregel inte användas i snabbförfarandet
Förenklad delgivning är i dag på många sätt ett effektivt sätt att delge handlingar, inte minst i brottmål. En fördel med förenklad delgivning är att det inte behövs någon bekräftelse på att handlingarna faktiskt har nått delgivningsmottagaren. Delgivning kan därför genomföras utan att det krävs någon aktiv medverkan från mottagaren. I stället anses mottagaren delgiven när två veckor har förflutit från det att handlingen skickades (26 § delgivningslagen).
I avsnitt 6.2 har beskrivits vilka effekter en förenklad delgivning ger för handläggningstiden av enklare brottmål. Den sammanlagda tidsfördröjningen kan bli relativt lång, inte minst till följd av att förenklad delgivning används som delgivningssätt under såväl brottsutredningen som i tingsrätten. Det förhållandet att delgivningstidpunkten inträffar först två veckor efter det att handlingen skickades, innebär dock att förfarandet är mindre lämpligt för handlingar som ska delges skyndsamt. Den förenklade delgivningen är i dag en påverkande faktor som måste tas i beaktande vid utsättning av huvudförhandling i brottmål och som i många fall senarelägger den första möjliga tidpunkten för att hålla en huvudförhandling.
Vid förenklad delgivning skickas handlingarna normalt sett med vanlig post, trots att det nödvändigtvis inte är det mest ändamålsenliga sättet för mottagaren att ta emot handlingen. Bestämmelserna i 22−26 §§delgivningslagen är teknikneutrala. Som skäl för denna lösning angavs i motiven bl.a. att det då
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
117
gällande kravet på att handlingen och kontrollmeddelandet skulle skickas med post framstod som mindre lämpligt, bl.a. mot bakgrund av den utveckling som hade skett sedan förenklad delgivning infördes 1991 (prop. 2009/10:237 s. 137). Det angavs vidare att det för en del parter, t.ex. sådana som ofta befinner sig på resa eller byter boende, skulle vara enklare att bevaka handlingar som skickas med exempelvis e-post. I praktiken sker dock förenklad delgivning fortfarande nästan uteslutande med vanlig post.
I takt med samhällsutvecklingen efterfrågar enskilda i dag i allt högre utsträckning att få handlingar på ett elektroniskt sätt i stället för med vanlig post. Inte endast de som är på resande fot eller saknar fast adress har fördelar av att på ett snabbt och effektivt sätt få del av handlingarna på elektronisk väg, exempelvis med e-post.
För att de korta tidsmål som uppställs i snabbförfarandet ska kunna uppnås är det angeläget att delgivning kan ske på ett snabbt och effektivt sätt. Delgivningsförfarandet bör därmed inte ta någon längre tid i anspråk, vare sig under brottsutredningen eller i tingsrätten. Att som i dag använda sig av delgivningssättet förenklad delgivning är därmed inte möjligt om lagföringen i enlighet med ambitionen i direktivet ska bli betydligt snabbare. Förenklad delgivning bör därför som huvudregel inte användas i snabbförfarandet.
Alternativet att i högre utsträckning använda delgivningssättet vanlig delgivning skulle i stället innebära att det i det enskilda fallet finns en risk att mottagaren, d.v.s. den misstänkte, inte blir delgiven; detta till följd av att delgivning har skett först när delgivningsmottagaren bevisligen har tagit emot handlingen (18 § delgivningslagen).
Under år 2016 ställdes sammanlagt 3 116 tingsrättsförhandlingar i brottmål in på grund av bristande delgivning. Detta motsvarar drygt fem procent av samtliga tingsrättsförhandlingar i brottmål under det aktuella året (Domstolsverkets statistik om inställda förhandlingar i brottmål på tingsrätt 2014−2016). Även om man kan se en positiv trend avseende antalet inställda mål, där dessa generellt har minskat under de senaste åren och då särskilt den andel som ställts in p.g.a. bristande delgivning, är antalet inställda förhandlingar fortfarande för högt. De berörda förhörspersonerna
En snabbare delgivning Ds 2017:36
118
skickar helt enkelt inte tillbaka delgivningskvitton i tillräcklig omfattning. Till detta kommer att vanlig delgivning i normalfallet också tar viss tid i anspråk. Inte heller vanlig delgivning är en lämplig delgivningsform att utgå ifrån som huvudregel i snabbförfarandet.
I de fall delgivningsmottagaren har en fast adress kan delgivningssättet stämningsmannadelgivning ofta vara effektivt. Det är dock ett ingripande, resurskrävande och dyrt delgivningssätt, varför alternativet att utöka de lagliga förutsättningarna för stämningsmannadelgivning i försöksprojektet inte utgör ett tänkbart alternativ.
Det står klart att de nuvarande bestämmelserna om delgivning inte låter sig förena särskilt väl med ett tänkt snabbförfarande i brottmål. Det behöver därför enligt min bedömning införas en bestämmelse som gör det möjligt att delge stämning och andra handlingar med den tilltalade på ett enklare sätt än vad som nu är möjligt enligt delgivningslagen. Frågan blir hur en sådan ordning bör utformas.
Personligt möte möjliggör kommande delgivning
I samband med att polisen genomför en brottsutredning av enklare slag påträffar polisen ofta den misstänkte personligen direkt på eller vid brottsplatsen. I andra fall träffar polisen den misstänkte personligen i samband med att förhör hålls. Ett sådant personligt möte kan i dag bl.a. användas för att delge den misstänkte information om att förenklad delgivning kan komma att användas i tingsrätten av stämning och andra handlingar i brottmål (33 kap. 6 § RB). Det möjliggör att den misstänkte kan bli delgiven med förenklad delgivning i upp till tio veckor efter det att informationen lämnades. Den misstänkte har dock sällan någon närmare kännedom om när under tioveckorsfristen som delgivningshandlingarna kommer att skickas till honom eller henne. Under denna period måste han eller hon förvissa sig om att regelbundet kontrollera sin post och anmäla eventuell adressändring.
Ambitionen för ett snabbförfarande i brottmål är att tidsspannet mellan polisutredningen och den efterföljande rättegången ska vara
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
119
kort. I många fall kan polisen redan från början överblicka när utredningen beräknas slutföras; så är t.ex. fallet när det rör sig om ett begränsat antal utredningsåtgärder och ett fåtal förhör. I ett sådant fall finns förutsättningar att redan i ett tidigt skede boka in en huvudförhandling och att på brottsplatsen informera den misstänkte och andra berörda aktörer om kommande åtgärder och om planerade led i processen. Den misstänkte och andra förhörspersoner, exempelvis målsäganden och vittnen, kan därmed tidigt göras medvetna om när huvudförhandlingen är planerad att hållas.
Det personliga mötet mellan polisen och den misstänkte bör alltså användas till att dels underrätta den misstänkte om när och var huvudförhandling är tänkt att hållas, dels möjliggöra en framtida delgivning av stämning och kallelse till huvudförhandling. Delgivningen kan därefter ske genom att handlingarna görs tillgängliga vid tingsrätten vid en vid det personliga mötet angiven bestämd tidpunkt.
En snabbare delgivning Ds 2017:36
120
6.4 Ett nytt delgivningssätt – tillgänglighetsdelgivning
Förslag: Ett nytt delgivningssätt – tillgänglighetsdelgivning −
ska införas på försök i snabbförfarandet.
En tilltalad i brottmål i tingsrätt ska kunna delges stämning och andra handlingar i brottmål genom tillgänglighetsdelgivning om han eller hon i samband med utredning av brottet har delgetts information om att sådan delgivning kan komma att användas i brottmålet och blivit underrättad om tid och plats där handlingarna hålls tillgängliga. Delgivning har skett när handlingen på utsatt tid och plats har hållits tillgänglig.
Det ska vara möjligt att också delge en handling från ett annat åtal vid samma tingsrätt med tillgänglighetsdelgivning om åtalet i snabbförfarandet handläggs tillsammans med det andra åtalet.
Tingsrätten ska ha en skyldighet att skicka handlingarna till den tilltalade. De ska kunna skickas på elektronisk väg.
En tilltalad som behöver ta sig till tingsrätten för att hämta en handling ska i vissa fall ha möjlighet att få ersättning för sin inställelse.
6.4.1 Inledning
Det nya delgivningssättet ska utformas utifrån utgångspunkten att tidpunkten för huvudförhandlingen är bestämd i förväg. Den misstänkte underrättas på förhand om en planerad tid för huvudförhandling och är också beredd på att, en viss tid dessförinnan, ta emot ett eventuellt åtal. Eftersom tidpunkten för när stämningsansökan och andra handlingar kommer att vara tillgängliga är fastställd redan i ett tidigt skede av utredningen, ökar förutsebarheten i domstolsprocessen för den tilltalade. Delgivning sker genom att handlingarna görs tillgängliga vid tingsrätten vid en vid det personliga mötet angiven bestämd tidpunkt.
Regleringen bör utformas så att den ger den misstänkte möjlighet att på ett ändamålsenligt och enkelt sätt få del av relevanta handlingar. Samtidigt måste den nya regleringen också
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
121
tillgodose behovet av en effektiv delgivning som innebär att en part som inte vill medverka ändå ska kunna delges.
6.4.2 Delgivning genom att handlingarna hålls tillgängliga
Det nya delgivningssättet bygger på att handlingarna från och med en viss tidpunkt finns tillgängliga vid tingsrätten för den tilltalade att hämta där. Den misstänkte ska under polisutredningen få besked om en tid och plats (aktuell tingsrätt) där delgivningshandlingarna kommer finnas tillgängliga.
En lösning som bygger på en liknande tanke som den föreslagna finns i nuvarande 5 § delgivningslagen. Det i bestämmelsen stadgade delgivningssättet är förbehållet handlingar som är omfattande eller av någon annan anledning är olämpliga att skicka eller lämna och får inte, med undantag för bilagor, användas för handlingar som inleder ett förfarande vid en domstol eller annan myndighet. I paragrafen anges vidare att ett meddelande om beslutets innehåll ska delges. Det befintliga delgivningssättet i 5 § delgivningslagen bygger alltså på att delgivningshandlingarna redan finns tillgängliga att hämta för delgivningsmottagaren när han eller hon nås av meddelandet.
Mitt förslag om tillgänglighetsdelgivning bygger i stället på att den misstänkte görs medveten om att det vid en viss tidpunkt och vid en angiven tingsrätt kommer att finnas handlingar tillgängliga för den misstänkte.
Informationen ska i sig inte likställas med en delgivning av en kallelse till huvudförhandling; bl.a. eftersom en åklagare vid den tidpunkten ännu inte har tagit ställning till om förutsättningar för åtal föreligger. Ännu mindre har tingsrätten i det skedet utfärdat stämning eller kallat den tilltalade och andra förhörspersoner till huvudförhandling. I stället sker delgivningen i samband med att handlingarna, däribland kallelsen, görs tillgängliga vid tingsrätten.
Delgivningshandlingarna ska finnas tillgängliga hos tingsrätten från och med en i förväg angiven tid (under tingsrättens normala öppettider). Den misstänkte ska vid det personliga sammanträffandet med polisen få såväl skriftlig som muntlig information om när och var tillgängliggörandet kommer att ske. Delgivning har skett när handlingen på utsatt tid och plats har hållits tillgänglig.
En snabbare delgivning Ds 2017:36
122
Tillgängliggörandet innebär närmare att den misstänkte från den angivna tidpunkten ska kunna hämta ut ett skriftligt exemplar av samtliga handlingar som delges genom tillgänglighetsdelgivningen hos tingsrätten. Handlingarna ska kunna hämtas hos tingsrätten från tillgängliggörandet fram till dess att brottmålet avgörs.
En förutsättning för att delgivning ska anses ha skett är att dagen och tidpunkten för tillgängliggörandet av handlingen sammanfaller med den information som den tilltalade har fått. Skulle den misstänkte av förbiseende inte ha underrättats om någon tid för tillgängliggörandet eller har i informationen angetts en tid då tingsrätten håller stängt, är delgivningen inte giltig. Detsamma gäller om en helgdag har angetts som datum för tillgängliggörandet eller helt enkelt fel domstol har angetts i underrättelsen.
För att undvika den typen av förbiseenden bör den skriftliga information som ska lämnas till den misstänkte utformas genom att en förtryckt tidpunkt anges då tillgänglig kommer att ske. För att tillgodose såväl tingsrättens som den misstänktes intressen, kan det vara lämpligt att lägga den tidpunkten relativt tidigt på dagen. En fast tid för tillgängliggörande underlättar såväl polisens som tingsrättens arbete och minskar utrymmet för felaktigheter och förbiseenden.
Det är inte en förutsättning att delgivningsmottagaren, d.v.s. den misstänkte, faktiskt hämtar handlingarna hos domstolen eller får del av dem för att han eller hon ska anses vara delgiven. Det föreslagna delgivningssättet är utformat på ett sätt som innebär att det i större utsträckning ska vara möjligt att delge personer som inte vill bli delgivna. Samtidigt måste förfarandet innebära att det blir lättare för personer som vill ha del av handlingar att faktiskt få det. Det intresset tillgodoses genom att domstolen blir skyldig att, utöver tillgängliggörandet, också sända handlingarna till den enskilde. Till detta kommer att den misstänkte vid det personliga mötet med polisen under brottsutredningen muntligen ska informeras om vid vilken tidpunkt som handlingarna förväntas bli tillgängliga.
Det kan visa sig att den tilltalade på grund av förhinder inte har kunnat hämta handlingen vid tingsrätten eller ta emot den på något annat sätt. För att hindret ska anses vara godtagbart bör det krävas att det har haft en viss varaktighet. Frågan om den tilltalade har
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
123
haft laga förfall får prövas i vanlig ordning av rätten eller i ett senare sammanhang, exempelvis genom ett extraordinärt rättsmedel.
6.4.3 Tillvaratagandet av den tilltalades rätt till skäligt rådrum
Även om den misstänkte i förväg har fått information om tidpunkten för den tilltänkta huvudförhandlingen måste han eller hon också få ett skäligt rådrum att inställa sig till domstolen och svara på åtalet. Denna rättighet följer av 32 kap. 1 § RB. Samma princip om skäligt rådrum följer också av Europakonventionen, som sedan 1995 är en del av svensk rätt (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, jfr också 2 kap. 11 § RF). Av artikel 6.3 b) i Europakonventionen följer att en misstänkt ska få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar.
Det är först när domstolen faktiskt har utfärdat stämning och kallat den tilltalade till huvudförhandling som han eller hon med säkerhet har att räkna med att behöva inställa sig till rätten och svara på åtalet. Det ska därför inte göras något avsteg från den nuvarande principen om att låta den tilltalade få skäligt rådrum efter det att stämning har utfärdats.
Någon uppställd tidsgräns för hur långt ett skäligt rådrum behöver vara finns inte utan ska som angetts tidigare bedömas i det enskilda fallet, bl.a. utifrån en bedömning av utredningens karaktär och brottets svårighetsgrad. Inom ramen för snabbförfarandet bör av praktiska skäl en schablon användas för att beräkna det skäliga rådrum som bör ges den tilltalade. Vid ett övervägande av hur långt skäligt rådrum som bör ges ska det beaktas att försöksprojektet kommer omfatta brottslighet av mindre allvarligt slag där utredningen kan slutföras inom några veckor. Till det kommer att den tilltalade redan på förhand fått information om tidpunkten för den planerade huvudförhandlingen.
För de brottstyper som kan bli aktuella i snabbförfarandet kan ett tidsspann för skäligt rådrum som uppgår till en vecka från tillgängliggörandet av åtalet och kallelsen till huvudförhandlingen anses tillräckligt att användas som schablon i förfarandet. Vid ett så väl tilltaget tidsspann för rådrum bör i stort sett samtliga aktuella brottmål kunna omfattas. Det hindrar dock inte att ett skäligt
En snabbare delgivning Ds 2017:36
124
rådrum om en vecka i enstaka fall kan anses vara för kort. Tingsrätten har ett ansvar att kontrollera att den tilltalade har fått tillräckligt med tid till att inställa sig till domstolen och förbereda sitt försvar. Den tilltalade har också möjlighet att hos domstolen begära att den planerade huvudförhandlingen skjuts upp i ett fall där han eller hon inte anser sig ha fått skäligt rådrum.
Med utgångspunkten att en vecka mellan åtalet och huvudförhandlingen i de allra flesta fallen är tillräckligt rådrum, bör delgivningsförfarandet i försöksprojektet utgå ifrån en sådan planering. Stämningsansökan och andra handlingar, som kallelse till huvudförhandling, ska alltså som huvudregel vara färdigställda och göras tillgängliga för den tilltalade senast en vecka före huvudförhandlingen.
Sammanfattningsvis informeras alltså den misstänkte i ett tidigt skede om när en huvudförhandling planeras att hållas och vid vilken tidpunkt som åtalet med tillhörande handlingar är åtkomliga för honom eller henne. Vid det efterföljande tillgängliggörandet ges den misstänkte skäligt rådrum att förbereda sig inför huvudförhandlingen.
6.4.4 Skyldighet för domstolen att sända handlingarna till den tilltalade
Delgivningen i sig ska, som angetts i avsnitt 6.4.2, kopplas till själva tillgängliggörandet av handlingarna vid tingsrätten och inte till att handlingarna också skickas till den tilltalade. Vid bedömningen av när delgivningstidpunkten uppstår har det bl.a. beaktats att utskick av handlingar i vissa fall kan skapa praktiska svårigheter, exempelvis när handlingarna skickas till personer som saknar postadress eller där post till den kända adressen kommer i retur. Samma sak gäller handlingar som skickas per post under sommarsemester och under jul- och nyårshelgerna eller under andra tider då personer i allmänhet kan förväntas vara mindre anträffbara. Det kan därför vara en fördel att utforma delgivningsförfarandet på ett sätt som medför att den tilltalade anses vara delgiven vid en i förväg bestämd tidpunkt då handlingarna gjorts tillgängliga.
Tanken är inte att den tilltalade ska behöva ta sig till domstolen för att ta del av de tillgängliggjorda handlingarna. För att förenkla för den tilltalade bör han eller hon också på ett i förväg bestämt
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
125
sätt få handlingarna skickade till sig. Som huvudregel bör det kunna ske per e-post om inte den tilltalade önskar få dem på annat sätt, t.ex. med post. Skyldigheten att utöver tillgängliggörandet också skicka handlingar till den tilltalade bör författningsregleras.
Den misstänkte bör i inledningen av polisutredningen tillfrågas om på vilket sätt som han eller hon önskar få handlingarna skickade till sig. Om den misstänkte inte vill göra något val kring hur handlingarna ska tas emot eller om han eller hon inte vill medverka under utredningen ska de skickas med vanlig post, varvid den misstänktes senast kända adress eller folkbokföringsadress ska användas (jfr 23 § delgivningslagen). Samma sak ska gälla om det av något annat skäl skulle vara olämpligt eller ogenomförbart att skicka handlingarna på det sätt som den misstänkte har begärt.
För det fall tingsrätten av förbiseende underlåtit att uppfylla skyldigheten att skicka handlingarna till den tilltalade hindrar detta inte att delgivning ändå ska anses ha skett. Det avgörande för delgivningen är i stället att tillgängliggörandet har skett på ett korrekt sätt. Det kan noteras att den tilltalade i en sådan situation har möjlighet att vända sig till tingsrätten, t.ex. per telefon eller e-post, för att den vägen få delgivningshandlingarna skickade till sig.
De berörda myndigheterna i projektet bör få möjlighet att meddela närmare föreskrifter om hur underrättelseskyldigheten ska fullgöras.
6.4.5 Krav på information om tillgänglighetsdelgivning
För att delgivningssättet ska få användas ska det, precis som i dag gäller för förenklad delgivning i brottmål, krävas att den misstänkte genom ett personligt sammanträffande delges information om delgivningsförfarandet och hur delgivningen går till. Det får inte finnas någon risk att den misstänkte missuppfattar vad delgivningsförfarandet innebär. Samma tjänstemän som i dag kan delge information om förenklad delgivning i brottmål i enlighet med 33 kap. 6 § RB ska kunna lämna informationen. Kretsen bör dock begränsas till de tjänstemän som kan bli aktuella i försöksprojektet, d.v.s. till åklagare, polismän och polisanställda med sådana uppgifter.
En snabbare delgivning Ds 2017:36
126
Till skillnad från vad som krävs för delgivning av information om förenklad delgivning, bör den information om tillgänglighetsdelgivning som den misstänkte tar emot, vara skriftlig. På så sätt kan risken för eventuella missförstånd och felaktigheter i samband med tillhandahållandet av informationen minimeras. Det bör också vara möjligt att informationen, i stället för att den lämnas över på brottsplatsen, skickas på elektronisk väg eller med posten. På så sätt undviks potentiella svårigheter där misstänkta vägrar att ta emot information direkt på brottsplatsen, t.ex. genom att han eller hon vägrar att ta emot en handling. Oberoende av vilket sätt som valts för att lämna den skriftliga informationen till den misstänkte, bör informationen också lämnas muntligen till honom eller henne; detta för att säkerställa att den misstänkte tar till sig vad som gäller för den kommande processen.
Den skriftliga informationen bör innehålla uppgift om tid och plats där delgivningshandlingarna kommer finnas tillgängliga och för den planerade huvudförhandlingen. Till detta bör en kort upplysning ges om vad tillgänglighetsdelgivning innebär och vad den misstänkte riskerar genom att eventuellt inte inställa sig vid den kommande huvudförhandlingen. Det är angeläget att uppgifter om att muntlig och skriftlig information har skett dokumenteras så att det i efterhand är möjligt att på ett enkelt sätt kontrollera att så har skett.
Delgivningsformen ska, liksom gäller för förenklad delgivning, inte få användas om det är olämpligt med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet (jfr 4 § delgivningslagen). Det är t.ex. olämpligt att använda delgivningssättet om det står klart att den misstänkte på grund av språkförbistringar, berusning eller kognitiv nedsättning inte kan förväntas förstå vad som krävs av honom eller henne (jfr prop. 2009/10:237 s. 243). Det bör dock vid en sådan bedömning beaktas att den misstänkte, till skillnad från vad som gäller vid förenklad delgivning, utöver muntlig information även ska få information i skriftlig form, vilken den misstänkte kan ta del av när han eller hon inte längre är berusad. Eftersom den skriftliga informationen ska vara uttömmande bör det i många fall kunna anses lämpligt att använda sig av tillgänglighetsdelgivning även i förhållande till en berusad person. Informationen bör också översättas till ett antal vanliga språk. För det fall det inte bedöms lämpligt att använda delgivningssättet tillgänglighetsdelgivning, ska
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
127
i stället ett annat delgivningssätt användas som uppfyller delgivningslagens krav på lämplighet.
De handlingar som kan delges inom ramen för tillgänglighetsdelgivning ska vara stämningsansökan och andra handlingar, som t.ex. kallelse till huvudförhandling eller bevisning och annan utredning i målet. Precis som gäller för förenklad delgivning kan det vara olämpligt att använda delgivningsformen om brottsmisstanken har ändrats sedan informationen delgavs (jfr prop. 2009/10:237 s. 270).
6.4.6 När fristen inte kan hållas
Den nya delgivningsformen förutsätter att utredningen kan färdigställas och åtal väckas inom den stipulerade tiden inför angiven delgivningstidpunkt då tillgängliggörande ska ske. Det kan dock av olika orsaker visa sig att tidsfristen inte kan hållas. Det kan exempelvis handla om att ytterligare utredningsåtgärder behöver vidtas eller att ett analysresultat är försenat.
I en sådan situation, då man alltså inte längre kan använda sig av tillgänglighetsdelgivning, bör det i stället finnas förutsättningar att använda förenklad delgivning i enlighet med det regelverk som finns i dag; detta under förutsättning att kraven för sådan delgivning i övrigt är uppfyllda. Den misstänkte ska därför i samband med det personliga sammanträffandet med polismannen även kunna informeras om att förenklad delgivning kan komma att användas för det fall tillgänglighetsdelgivning inte blir aktuellt. En sådan information, som alltså innefattar flera delgivningssätt, kan visserligen i viss mån försvåra den misstänktes förståelse av hur delgivning av handlingar kommer att gå till. Det är dock angeläget att de delgivningssätt som finns att tillgå används fullt ut; detta för att möjliggöra ett effektivt delgivningsförfarande. Det är därför viktigt att den muntliga och skriftliga information som lämnas till den misstänkte är tydlig i detta hänseende.
Visar det sig att den angivna tidpunkten för tillgänglighetsdelgivning inte kan hållas, ska den misstänkte så snart som möjligt få information om detta samtidigt som han eller hon ska underrättas om den nya planeringen för den kommande processen. Det finns ingenting som hindrar att den misstänkte, om det finns
En snabbare delgivning Ds 2017:36
128
förutsättningar för det, genom ett personligt sammanträffande får information om en ny tillgänglighetsdelgivning. Inte heller finns det något hinder mot att en stämning och kallelse till huvudförhandling delges på vanligt sätt enligt bestämmelserna som finns i delgivningslagen.
Det ska däremot av rättssäkerhetsskäl inte vara möjligt att formlöst skjuta upp den tidigare tillgänglighetsdelgivningen genom att skicka information till den misstänkte om en framflyttad tidsfrist eller ändrad tid för huvudförhandling. För att åstadkomma en ändring av tiden måste således den misstänkte genom ett nytt personligt sammanträffande få information om tillgänglighetsdelgivning i sin helhet och med en ändrad tid. Efter att åtal har väckts är det också möjligt att på sedvanligt sätt enligt delgivningslagens bestämmelser delge den misstänkte en ny kallelse med ändrad tidpunkt för huvudförhandling.
6.4.7 När den misstänkte är aktuell i andra pågående brottmål vid tingsrätten
Det kan i vissa fall hända att den misstänkte redan står under åtal vid den tingsrätt som ska tillgängliggöra handlingar och därefter hålla huvudförhandling i snabbförfarandet. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det avgörande att en tillgänglighetsdelgivning inte ska kunna omfatta andra åtal där den misstänkte ännu inte har delgetts stämningsansökan; detta eftersom den misstänkte i det avseendet inte är förberedd på att den eller de aktuella gärningarna är föremål för prövning. Det bör alltså inte vara möjligt att i samband med tillgänglighetsdelgivningen delge den tilltalade också en annan stämningsansökan utanför snabbförfarandet.
Om däremot den tilltalade redan är delgiven en annan stämning vid samma tingsrätt ska han eller hon kunna räkna med att samtidigt få del av andra handlingar, som t.ex. en ändrad kallelse till huvudförhandling eller ny bevisning i samband med att ett åtal i snabbförfarandet hålls tillgängligt för den tilltalade vid tingsrätten och delges med tillgänglighetsdelgivning. En sådan ordning underlättar möjligheten för tingsrätten att samordna och handlägga flera åtal samtidigt vid en huvudförhandling. Den misstänkte ska, när information lämnas om att tillgänglighetsdelgivning kan komma att användas i brottmålet, även informeras om möjligheten
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
129
att även andra åtal kan komma att prövas tillsammans med åtalet i snabbförfarandet.
Det är alltså genom en tillgänglighetsdelgivning möjligt att ändra en kallelse för ett annat åtal. Som redogjorts för i avsnitt 6.4.6 är det dock inte möjligt att formlöst ändra en utsatt tid för huvudförhandling som bestämts med tillgänglighetsdelgivning på annat sätt än genom en ny tillgänglighetsdelgivning (före åtal) eller enligt delgivningslagens krav på delgivning (efter åtal).
Frågan om det är lämpligt att avgöra andra åtal tillsammans med åtalet som behandlas i snabbförfarandet får, på samma sätt som i dag, bedömas av tingsrätten i det enskilda fallet. Om tingsrätten av något skäl anser att det inte är lämpligt att avgöra åtalen tillsammans, får de i stället avgöras separat vid olika huvudförhandlingar. En förutsättning för att delge handlingar som härstammar från andra åtal än åtal i snabbförfarandet är att tingsrätten handlägger åtalet i snabbförfarandet tillsammans med det andra åtalet vid en gemensam huvudförhandling. Det ska således inte vara möjligt för domstolen att använda de särskilda delgivningsbestämmelserna om tillgänglighetsdelgivning för att delge handlingar från andra brottmål som sedan inte har något samband med åtalet i snabbförfarandet. Ingenting hindrar dock att tingsrätten behandlar åtalen vid olika huvudförhandlingstillfällen men vid en gemensam huvudförhandling.
6.4.8 Rätt till ersättning för inställelse
Parter och andra personer som inställer sig inför rätten kan ha en rätt till ersättning. Bestämmelserna om ersättning varierar för olika aktörer som infinner sig vid domstolen.
Den som är misstänkt eller tilltalad har normalt inte rätt till någon ersättning för sin inställelse i domstol. En tilltalad i brottmål har emellertid rätt till ersättning för sin inställelse enligt 31 kap. 2 § RB om han eller hon frikänns i ett mål, där åklagaren för talan.
En tilltalad kan också enligt 21 kap. 12 § RB få ersättning för sin inställelse om det är skäligt med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska förhållanden, de kostnader som kan uppstå i samband med inställelsen och omständigheterna i övrigt. Detta gäller oavsett om den tilltalad fälls eller frikänns för det åtalade brottet. Som
En snabbare delgivning Ds 2017:36
130
regel bör ersättning inte beviljas om den tilltalades årsinkomst, beräknad enligt bestämmelserna i rättshjälpslagen, överstiger 100 000 kr (prop. 1996/97:9 s. 230 ff.). Av 7 § förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. följer att rätten till ersättningen är begränsad till reseersättning och traktamente (se också 9 a § i samma förordning om hur en ansökan görs).
En tilltalad kan enligt förslaget om tillgänglighetsdelgivning behöva ta sig till tingsrätten för att hämta handlingar i brottmålet. Det förväntas dock bli ovanligt förekommande; i de allra flesta fallen kommer handlingarna inte hämtas hos tingsrätten utan tas emot på ett alternativt sätt, t.ex. per e-post. Det kan dock uppkomma situationer där den tilltalade exempelvis saknar praktiska möjligheter att ta emot handlingar per post eller på annat sätt och därför behöver ta sig till tingsrätten för att hämta dessa. Det bör därför finnas en rätt till ersättning för en sådan inställelse för att hämta handlingar med samma förutsättningar och begränsningar som en tilltalad har enligt 21 kap. 12 § RB. Domstolen ska besluta om ersättningen och ska också kunna besluta om förskott.
6.4.9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: Den tillfälliga lagen om försöksverksamheten ska träda
i kraft den 1 april 2018, vilket överensstämmer med utbyggnaden av snabbförfarandets andra steg.
Den tillfälliga lagen ska gälla under hela försöksprojektet som beräknas pågå åtminstone till utgången av 2019.
En genomförd tillgänglighetsdelgivning ska gälla även efter att den tillfälliga lagen har upphört.
Det är angeläget att försöksprojektet påbörjas omedelbart. Utredningens förslag om utbyggnaden av snabbförfarandet finns i avsnitt 4.6.
Det är viktigt att den tillfälliga lagen om försöksverksamhet kan träda i kraft så snart som möjligt. Den nya lagen och steg 2 i försöksverksamheten bör träda i kraft respektive sättas i bruk samtidigt för att en gemensam arbetsmodell ska kunna tillämpas.
Ds 2017:36 En snabbare delgivning
131
Utredningen har i denna promemoria i detalj endast redovisat steg 1 och 2 i försöksverksamheten. Utbyggnaden av projektet i ett tredje steg presenteras i april 2018. Försöksverksamheten beräknas emellertid pågå åtminstone till utgången av 2019.
En genomförd tillgänglighetsdelgivning ska gälla även efter att den tillfälliga lagen har upphört. Det innebär att en slutförd delgivning inom försöksverksamheten består under den fortsatta brottmålsprocessen trots att försöksverksamheten i sig är avslutad; detta under förutsättning att delgivning skett senast vid utgången av 2019.
133
7 Domstolsförfarandet
7.1 Utsättning och avgörande av brottmål i tingsrätt
I snabbförfarandet ska polisen, bl.a. för att möjliggöra en snabb lagföring, redan i brottsutredningens inledning boka och underrätta den misstänkte om en preliminär tid för huvudförhandling.
Såsom tidigare har beskrivits ska den nuvarande rollfördelningen mellan åklagare och domstol behållas. Det är därmed även fortsättningsvis åklagaren, som med stöd av förundersökningsmaterialet, fattar åtalsbeslutet och väcker åtal hos rätten. Tingsrätten utfärdar därefter stämning och kallar den tilltalade till huvudförhandling.
Den preliminära tid för huvudförhandling som har lämnats till den misstänkte i samband med brottsutredningen är därmed inte en stämning eller kallelse i formell mening. Det innebär bl.a. att tingsrätten har att bedöma om det föreligger förutsättningar att ta upp målet till prövning och om det finns möjlighet att avgöra det inom den planerade tiden. Tingsrätten kan behöva göra denna bedömning och planering något snabbare än vad som sker i dag för att den tänkta tidsplanen i snabbförfarandet ska kunna hållas. Det förhållandet att huvudförhandlingarna har bokats i förväg bidrar dock till att det skapas en god överblick av vilka åtal som kan komma att väckas inom den närmaste tiden inom ramen för snabbförfarandet, vilket i sig skapar förutsättningar för en mer överblickbar planering kring handläggningen hos domstolen.
7.2 Tillgänglighetsdelgivning vid tingsrätten
I samband med att åtal väcks, ska stämningsansökan och andra handlingar i brottmålet vid en viss tidpunkt finnas tillgängliga för den tilltalade att hämta hos den aktuella tingsrätten. Den tilltalade
Domstolsförfarandet Ds 2017:36
134
ska, om han eller hon så önskar, från och med den i förväg bestämda tidpunkten alltså kunna bege sig till tingsrättens lokaler och där hämta ett skriftligt exemplar av de aktuella handlingarna. Det ska inte finnas något hinder för den tilltalade att hämta handlingarna i ett senare skede än vid den angivna tidpunkten för tillgängliggörandet.
De tingsrätter som deltar i projektet måste därför ha en organisation och beredskap som möjliggör att tilltalade i något större utsträckning än i dag under ordinarie öppettider hämtar handlingar direkt hos tingsrätten. Denna beredskap och tillgänglighet behöver inte sträcka sig utanför ordinarie öppettider eller på annat vis än vad som gäller i dag. Redan nu har tingsrätterna bemannade receptioner som inom ramen för den befintliga verksamheten lämnar ut handlingar till allmänhet och parter.
Utöver tillgängliggörandet, vilket i praktiken innebär en beredskap att tillhandahålla handlingarna till den tilltalade om han eller hon skulle infinna sig i tingsrätten, ska tingsrätterna också som en serviceåtgärd skicka handlingarna till den tilltalade. I första hand ska handlingarna skickas elektroniskt till den e-postadress som den misstänkte angett till polisen eller i enlighet med det önskemål som har antecknats av polisen under brottsutredningen. Om den misstänkte inte har gjort något val eller om det av något annat skäl inte går att tillgodose önskemålet om att få handlingarna per e-post, får de i stället skickas med posten.
De delvis nya åtgärder som tingsrätten har att vidta vid tillämpningen av snabbförfarandet bedöms inte vara mer omfattande eller komplicerade än vad som följer av nuvarande system och arbetssätt. Tvärtom bör det nya delgivningssättet innebära att tingsrättens arbete i några hänseenden förenklas, bl.a. genom att handlingar som domstolen skickar till den tilltalade sker på ett formlöst sätt och utan krav på särskild delgivning eller mottagningsbekräftelse.
Mot bakgrund av att eventuella målsäganden och vittnen, i den mån det går, redan på brottsplatsen ska informeras om den planerade tiden för huvudförhandling, kan vissa tidsbesparande moment även förutses när det gäller delgivning av kallelse av dessa personer. Parter och vittnen kommer i högre utsträckning än i dag redan vara medvetna om den planerade tidpunkten för huvudförhandling när de söks för delgivning. Till detta kommer att
Ds 2017:36 Domstolsförfarandet
135
potentiella förhörspersoner vid ingripandet kommer att dokumenteras med bl.a. mobiltelefonnummer och e-postadress för att säkerställa delgivning av kallelse till domstol (se avsnitt 7.5.2 nedan). Även detta förhållande bör medföra arbetsbesparande moment i tingsrättens arbete.
7.3 Personutredning
Förslag: Kriminalvården bör färdigställa yttranden i snabb-
förfarandet inom den tid som tingsrätten eller åklagaren bestämmer.
Kravet i 1 § andra stycket förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m. om att tingsrätten eller åklagaren ska samråda med Kriminalvården enbart av det skälet att yttrandet ska lämnas inom kortare tid än en månad bör tas bort.
Den misstänktes personliga förhållanden är i många fall avgörande för domstolens ställningstagande i påföljdsfrågan. Vid en huvudförhandling finns möjlighet för rätten, åklagaren och försvararen att ställa frågor till den tilltalade och på det sättet få en bild av förhållandena. Det sker främst för att komplettera den övriga utredningen.
Rätten ska enligt 1 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. inhämta yttrande från Kriminalvården när det för att avgöra en påföljdsfråga eller annars behövs en särskild utredning om den misstänktes personliga förhållanden eller om åtgärder som kan antas bidra till att han eller hon avhåller sig från fortsatt brottslighet. Yttrande behöver dock inte inhämtas om den utredning som behövs ändå finns tillgänglig för rätten eller rätten inhämtar utredning på annat sätt. Beslut att inhämta yttrande från Kriminalvården ska meddelas så snart det lämpligen kan ske (2 §) och fattas vanligtvis av tingsrätten. Innan allmänt åtal är väckt får ett sådant beslut även fattas av åklagaren under förutsättning att den misstänkte har erkänt gärningen eller det annars finns sannolika skäl för misstanken att han eller hon har begått brottet.
Om yttrandet ska lämnas inom kortare tid än en månad, ska samråd ske med Kriminalvården enligt 1 § andra stycket
Domstolsförfarandet Ds 2017:36
136
förordningen (1992:289) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
Personutredningen bör inhämtas tidigare
Utredningar kring den tilltalades person har många gånger ansetts vara en flaskhals när det gäller tingsrätternas genomströmningstider. Även inom ramen för snabbförfarandet kommer det i vissa fall finnas behov av att hämta in ett yttrande från Kriminalvården för att tingsrätten ska få ett bra underlag i påföljdsfrågan. En självklar utgångspunkt i snabbförfarandet är att en personutredning, i de fall en sådan behövs, måste genomföras relativt omgående efter det att brottet har begåtts för att de stipulerade tidsfristerna ska kunna hållas.
Såsom beskrivits i avsnitt 4.3.7 bör därför en preliminär bedömning av behovet av en personutredning göras redan på platsen för ingripandet, varefter en preliminär tid för möte hos frivården bokas in omedelbart. Bedömningen bör göras i samråd med förundersökningsledaren, varvid det personliga mötet med den misstänkte kan användas till att få till stånd en snabb kontakt och tidpunkt för möte med frivården. Genom den tidiga bokningen av mötestid hos frivården skapas bättre förutsättningar att få till stånd en personutredning som kan färdigställas snabbt. En personutredning i den inledande delen av brottsutredningen kan också förväntas leda till att insatser för att förhindra återfall i brott kan planeras tidigare och åtgärder sättas igång fortare.
Bokningstiderna hos frivården bör tas fram och planeras mellan Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården och i förekommande fall i samråd med domstolarna. Förundersökningsledaren ska inte under jourtid behöva ta kontakt med Kriminalvården för att boka en tid för personutredning. I stället bör vissa tider finnas tillgängliga i förväg hos Frivården, vilka ska kunna bokas in av förundersökningsledaren.
Den underrättelse om en preliminär kallelse till Kriminalvården för personutredning som lämnas av polismannen utgör ingen formell kallelse, utan är endast en upplysning om den bokade tiden.
Åklagare bör fatta beslutet om ett yttrande från Kriminalvården ska inhämtas så snart som möjligt. Om ett inhämtade av yttrande
Ds 2017:36 Domstolsförfarandet
137
aktualiseras får Polismyndigheten underställa frågan till åklagare som därefter får ta ställning till saken. Denna prövning görs av åklagare utan att han eller hon nödvändigtvis behöver vara förundersökningsledare för den aktuella förundersökningen. Frågan om vem som ska vara förundersökningsledare beslutas av åklagaren enligt 23 kap. 3 § RB.
Vid en bedömning om åklagare eller rätten ska besluta i frågan om personutredning, framstår det som den lämpligaste lösningen att det i första hand är åklagaren och inte rätten som fattar beslutet om yttrande ska inhämtas. I fall där åklagaren kommer fram till att en personutredning inte ska inhämtas, bör den misstänkte och Kriminalvården genast underrättas om detta. Möjligheten för rätten att besluta om personutredning kvarstår dock och inget hindrar att den fattar ett sådant beslut när målet nått domstolen som då behöver pröva om målet fortfarande kan handläggas i snabbförfarandet.
Samråd ska inte krävas
Tidsramen för snabbförfarandet innebär att det inom Kriminalvården måste finnas en organisation som gör att myndigheten har möjlighet att ta fram yttranden enligt 1 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. inom den tid som åklagaren bestämmer. Samråd av det skälet att yttrandet ska lämnas inom kortare tid än en månad bör enligt min mening inte behöva ske i de fallen (jfr 1 § andra stycket förordningen om särskild personutredning i brottmål, m.m.).
Majoriteten av personutredningarna ska kunna färdigställas inom cirka en månad. Detta ligger i linje med hur lång tid en personutredning normalt sett tar i dag. Ett ärende där en personutredning aktualiseras bör därför normalt sett handläggas med sexveckorsmodellen, d.v.s. modellen där målet är att lagföring ska ske inom sex veckor från brottet. Det är emellertid angeläget att personutredningar ska kunna ske snabbare än så i vissa fall. För en del brottstyper genomförs personutredningar i större omfattning än andra, t.ex. när det gäller grovt rattfylleri. En sådan personutredning bör i vissa fall kunna färdigställas inom kortare tid än en månad. Det innebär att ärendet i vissa fall även bör kunna
Domstolsförfarandet Ds 2017:36
138
handläggas med tvåveckorsmodellen, d.v.s. modellen där målet är att lagföring ska ske inom två veckor från brottet.
Ett förslag om ett slopat krav på samråd innebär inte ett minskat samarbete mellan Kriminalvården och den instans som har begärt yttrandet. Tvärtom krävs en närmare samverkan om bl.a. formerna för personutredning, behovet av utredning och formen för yttrandet. Det ska emellertid inte krävas att aktörerna i varje enskilt fall ska behöva ha ett särskilt samråd när ett yttrande ska färdigställas inom en kortare tid än en månad. En förutsättning för en sådan ordning är att aktörerna har en överenskommelse om vilken samverkan som ska krävas och vilka rutiner som ska gälla. På så sätt kan omfattningen av personutredningen avgränsas och anpassas till vad som är nödvändigt i det enskilda fallet.
7.4 Andra pågående brottmål vid tingsrätten
Det är inte helt ovanligt att personer som ofta återfaller i brott har många pågående brottmål i olika domstolar och ibland även i en och samma domstol. Domstolarna har därför att löpande ta ställning till frågan hur sådana brottmål ska handläggas och avgöras.
Som huvudregel gäller enligt 45 kap. 3 § RB att om åtal har väckts mot någon för flera brott ska åtalen handläggas i en rättegång. Åtalen får dock handläggas var för sig om det är till fördel för målets handläggning och det inte finns särskilda skäl mot det. Möjligheterna att begränsa omfattningen av ett mål hänger samman med reglerna om s.k. deldom i 30 kap. 4 § RB. Av bestämmelsen, som ändrades 2014, framgår att deldom numera får meddelas trots att det i en rättegång handläggs flera åtal om det är till fördel för målets handläggning och det inte finns särskilda skäl mot det.
I författningskommentaren till bestämmelsen i 30 kap. 4 § RB anges att ett särskilt skäl mot att meddela deldom är om den tilltalade skulle drabbas av en påtaglig nackdel i påföljdshänseende. Att en uppdelad lagföring kan innebära att den tilltalade får verkställa flera påföljder parallellt är dock normalt sett inte ett skäl mot en uppdelad lagföring. Det avgörande är den samlade effekten i påföljdshänseende för den tilltalade (prop. 2013/14:170 s. 49).
Ds 2017:36 Domstolsförfarandet
139
Genom reformen om ny påföljdsbestämning efter tidigare dom (prop. 2015/16:151) ska domstolen numera som huvudregel bestämma en ny påföljd för brottslighet som begåtts efter en tidigare dom.
Grundidén för snabbförfarandet är att varje åtal ska prövas för sig inom en kort tidsfrist. Projektet syftar bl.a. till att genomströmningstiden för utredning och lagföring av enklare brott ska minska, vilket i förlängningen leder till att de som löpande återfaller i brott kommer att lagföras oftare. Effekten blir att det kan bli fråga om fler konstaterade återfall vilket i sin tur leder till strängare påföljder.
Det bör generellt sett inte finnas något hinder mot att handlägga åtal i snabbförfarandet för sig och att avgöra dessa trots att andra åtal (vid tingsrätten och/eller andra tingsrätter) ännu inte har prövats. Ur handläggningssynpunkt kan det finnas fördelar med detta eftersom åtal i snabbförfarandet kan avgöras mycket snabbare än vad som är fallet i dag. Det är dock alltjämt domstolen som får bedöma lämpligheten av om åtal ska handläggs för sig eller inte. För det fall tingsrätten anser att åtal bör avgöras tillsammans, är det upp till tingsrätten att besluta om formerna för det.
Det bör dock, som redovisats ovan i avsnitt 6.4.7, finnas möjlighet att handlägga ett redan pågående åtal tillsammans med ett åtal i snabbförfarandet vid en gemensam huvudförhandling. En förutsättning är att det pågående åtalet inte innehåller komplicerande faktorer som fördröjer eller förhindrar en snabb handläggning.
Domstolsförfarandet Ds 2017:36
140
7.5 Utnyttjande av modern teknik
Bedömning: Myndigheter och domstolarna som tillämpar
snabbförfarandet bör i så stor utsträckning som det är möjligt skicka handlingar till enskilda på elektronisk väg, t.ex. med e-post.
Kontaktuppgifter till potentiella förhörspersoner bör dokumenteras med högre tillförlitlighet för att säkerställa delgivning av kallelse till domstol. Med kontaktuppgifter avses också mobiltelefonnummer och e-postadress.
Polispersonal i yttre tjänst bör i större utsträckning med befintlig teknik kunna inställa sig för förhör i domstol genom videolänk från Polismyndighetens lokaler eller andra platser.
7.5.1 Elektronisk kommunikation till enskilda
Elektronisk kommunikation ska användas i så stor utsträckning som är möjligt och lämpligt i snabbförfarandet. I de fall den enskilde önskar få handlingar på elektronisk väg ska de berörda myndigheterna och domstolarna ha förmåga och rutiner för att kunna uppfylla önskemålet. Som utgångspunkt ska alltså en misstänkt i en polisutredning och i den efterföljande rättegången ha möjlighet, om han eller hon så önskar, att få del av aktuella handlingar på elektronisk väg. Det kan exempelvis gälla rätt att få del av förundersökningsprotokollet på elektronisk väg, som e-post, i enlighet med den misstänktes önskemål som klargjorts vid ingripandet. Också handlingar som stämningsansökan i brottmål och andra handlingar som kallelse till huvudförhandling ska kunna kommuniceras på elektronisk väg.
Samtliga aktörer i rättskedjan bör sträva efter att påbörja användande av säker e-posthantering för att kunna använda e-posttekniken för att i större utsträckning skicka handlingar till enskilda. Det är angeläget att också handlingar med känsliga och skyddsvärda uppgifter kan skickas elektroniskt.
I den mån personuppgifter behandlas ska lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder vidtas för att skydda dessa i enlighet med 31 § personuppgiftslagen eller de nya bestämmelser med mera
Ds 2017:36 Domstolsförfarandet
141
preciserade och tillkommande skyldigheter som följer av det nya dataskyddsdirektivet (se SOU 2017:29).
Behandling av personuppgifter med automatiserad behandling sker redan i dag hos Polismyndigheten. I 2 kap. 7 § polisdatalagen föreskrivs bl.a. att behandling av personuppgifter får ske om det behövs för att utreda brott. Av 2 kap. 8 § andra stycket polisdatalagen följer att personuppgifter som behandlas enligt 7 § även får behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information i den utsträckning skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning (jfr 23 kap. 18 a § RB, 12 b § FuK och 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen).
Enligt förslagen i promemorian ska också personuppgifter kunna skickas på elektronisk väg till enskilda. Av 2 kap. 20 § polisdatalagen följer att enstaka personuppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling. Bestämmelsen möjliggör att personuppgifter i ett enskilt fall kan lämnas ut i elektronisk form, t.ex. genom e-post. När personuppgifter förekommer i en eller ett fåtal handlingar utgör bestämmelsen inte något hinder mot att lämna ut handlingarna genom t.ex. ett e-postmeddelande, även om handlingen eller handlingarna i och för sig innehåller något fler personuppgifter än vad som i vanligt språkbruk avses med enstaka (prop. 2006/07:46 s. 124). Av samma bestämmelse framgår att regeringen meddelar föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut på sådant medium även i andra fall. Av 18 § polisdataförordningen följer att personuppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling, om det inte är olämpligt, bl.a. till en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde eller den som kan jämställas med en sådan. En underrättelse på elektronisk väg till enskilda enligt 23 kap. 18 a § RB förväntas inte ske annat än för enstaka personuppgifter i enlighet med 2 kap. 20 § polisdatalagen.
I förlängningen bör möjligheten för de brottsutredande myndigheterna och domstolarna att använda elektronisk brevlåda, t.ex.
Min myndighetspost, undersökas och utvecklas. Det är av vikt att enskilda, vid sidan av e-post, erbjuds alternativa elektroniska sätt att ta emot handlingar från rättsväsendet.
Inom rättsväsendet är det redan i dag möjligt att kommunicera mellan myndigheterna och domstolarna på ett säkert sätt via SGSI (Swedish Government Secure Intranet). Nätet möjliggör bl.a. kommunikation med krypterad e-post och videokonferens.
Domstolsförfarandet Ds 2017:36
142
Det pågår ett arbete med att i större utsträckning låta enskilda personer lämna elektroniska underskrifter i stället för att fysiskt underteckna handlingar till myndigheter och domstolar. När det gäller ordningsbot och strafföreläggande finns ett förslag om att dessa ska kunna godkännas genom att den misstänkte godkänner föreläggandet på elektronisk väg (se Justitiedepartementets promemoria, 2017-06-30, Ju2017/05823/KRIM).
Polismyndigheten
Inom ramen för Polismyndighetens brottsutredande verksamhet förekommer normalt sett inte användandet av e-post till enskilda. Det finns olika nivåer av e-postanvändande inom myndigheten, där vissa anställda har möjlighet att skicka e-post externt samtidigt som vissa endast har möjlighet till intern e-post eller är begränsade till att använda vissa funktionsbrevlådor. Eftersom målet är att använda elektronisk kommunikation i större utsträckning är det av vikt att Polismyndigheten stärker sin förmåga att använda de kommunikationssätt som den nuvarande tekniken möjliggör.
Det är angeläget att Polismyndigheten har möjlighet att skicka en underrättelse enligt 23 kap. 18 a § RB och 12 b § FuK per e-post till enskilda i snabbförfarandet. Eftersom informationen i underrättelsen består av personuppgifter och uppgifter om en brottsutredning kan det vara nödvändigt att skydda informationen. Det är därför av vikt att Polismyndigheten vidtar åtgärder för att möjliggöra användandet av säker e-post till enskilda.
Polismyndigheten sänder i dag inte regelmässigt handlingar till enskilda på elektronisk väg. Myndigheten behöver därför vidta åtgärder för att säkerställa författningsenlig behandling och upprätthålla säkerheten för personuppgifterna.
De allmänna domstolarna
Domstolsverket ansvarar för de allmänna domstolarnas drift och underhåll av e-postsystem. I den nuvarande verksamheten används e-post i stor utsträckning av domstolarna. Också användningen av en säker e-postlösning finns och används regelmässigt i den dagliga
Ds 2017:36 Domstolsförfarandet
143
verksamheten, även om andelen av de handlingar som skickas med säker e-post är begränsad.
Domstolarna behöver inte vidta några särskilda tekniska åtgärder för att kunna tillämpa snabbförfarandet.
7.5.2 Dokumentation av kontaktuppgifter till enskilda
Rutiner bör utarbetas för att säkerställa att aktuella kontaktuppgifter till andra förhörspersoner än den misstänkte, exempelvis målsäganden och vittnen, dokumenteras under polisutredningen för att därefter vidarebefordras till domstolen; detta för att möjliggöra en snabbare och effektivare delgivning av kallelser till huvudförhandlingen. Dokumentationen av kontaktuppgifter till enskilda som berörs av lagföringsprocessen görs redan i dag, men det är angeläget att arbetet utvecklas för att säkerställa tillförlitligheten och säkerheten av uppgifterna.
Det kommer att vara särskilt angeläget med att på kort varsel kunna kalla och få tag på potentiella förhörspersoner inför en huvudförhandling i snabbförfarandet. Det är viktigt att den moderna tekniken som finns tillgänglig används. Det bör således inte vara nödvändigt att kallelser till förhörspersoner endast skickas med vanlig post. Potentiella förhörspersoners kontaktuppgifter, framförallt e-postadress och mobiltelefonnummer, bör i större utsträckning dokumenteras under polisutredningen. Förutom att möjliggöra att kallelser och delgivning kan ske på elektronisk väg kan exempelvis en påminnelse skickas till en förhörspersons mobiltelefon inför en förestående huvudförhandling.
En fördel med den föreslagna ordningen med en tidig bokning av tid för huvudförhandling (se avsnitt 4.3.6) är att också potentiella förhörspersoner under polisutredningen kan informeras om den planerade tidpunkten för förhandlingen. Förhörspersonerna kan därför förväntas att vara förberedda på att de kan komma att kallas till domstolen och när en sådan inställelse kan bli aktuell.
Domstolsförfarandet Ds 2017:36
144
7.5.3 Användande av videolänk
Genom EMR-reformen infördes en permanent möjlighet för förhörspersoner att höras inför domstol genom att delta på distans med hjälp av videokonferensteknik. Det föreslås att videokonferensutrustning ska finnas tillgänglig för Polismyndigheten för att möjliggöra att polispersonal, som ska höras som vittnen i en brottmålsrättegång, kan delta på distans från Polismyndighetens lokaler eller andra platser, om det anses lämpligt i det enskilda fallet. En ökad tillgång till videokonferensutrustning hos Polismyndigheten ökar möjligheterna för enskilda polismän att på ett effektivt sätt delta i brottmålsprocessen i de fall det inte är nödvändigt att de inställer sig personligen till rätten.
Av 5 kap. 10 § andra stycket RB framgår att den som deltar i ett sammanträde genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring ska anses ha inställt sig inför rätten. Mina överväganden avseende ett ökat utnyttjande av modern teknik innebär inga förslag till förändringar avseende regleringen kring förhörspersoners inställelse till rätten eller rättens förfoganderätt över frågan utan syftar till att förbättra förutsättningarna för att använda modern teknik när så är lämpligt.
Domstolsverket och Polismyndigheten bör ges i uppdrag att undersöka möjligheterna att använda videolänk mellan sig i den befintliga verksamheten och med den existerande IT-infrastrukturen.
145
8 Konsekvenser
8.1 Inledning
År 2008 fastställdes riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet. Av riktlinjerna framgår att det, när det inom Regeringskansliet tas fram förslag till nya eller ändrade regler, så tidigt som möjligt ska göras en konsekvensutredning som ska dokumenteras. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser ska då utredas i den omfattning som behövs i det enskilda fallet. I riktlinjerna anges vidare att 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) bör tjäna som vägledning vid utarbetandet av en konsekvensutredning.
I uppdraget ingår särskilt att bedöma kostnaderna för försöksprojektet, vilka ska kunna hanteras inom ramen för de berörda myndigheternas befintliga anslag, och konsekvenserna av projektet för myndigheternas övriga verksamhet.
Syftet med försöksprojektet är att vidta åtgärder som ska minska tiden för lagföring för enklare brott. Handläggningstiderna för utredning och lagföring av brott har ökat de senare åren. Även för enklare mängdbrott har handläggningstiderna ökat. Dessa brott utgör en större del av den totala andel som utreds och handläggs i rättskedjan.
Metoden för de föreslagna åtgärderna för att åstadkomma snabbare lagföring består av ändrat arbetssätt, ökad samverkan mellan rättskedjans aktörer och ett förändrat regelverk på området. Det är således inte enskilda åtgärder som åstadkommer en snabbare lagföring utan åtgärderna tillsammans.
Alternativen till de föreslagna åtgärderna är främst att underlåta att genomföra de presenterade förslagen eller att vidta ytterligare reformer av mer ingripande eller påtaglig karaktär.
Konsekvenser Ds 2017:36
146
Förslagen i utredningen har utformats i nära samverkan med de myndigheter och domstolar på lokal, regional och central nivå. Ett mål för utredningen har således varit att utforma förslagen utifrån vad som har bedömts lämpligt och möjligt att genomföra för de deltagande aktörerna i rättskedjan.
Polismyndigheten bedöms vara den myndighet som i störst utsträckning påverkas av försöksprojektet. Polisens brottsutredande verksamhet står i fokus för de åtgärder som utredningen har föreslagit och övervägt.
8.2 Ärende- och målunderlag för ett snabbförfarande i brottmål
Polismyndigheten
Källa: Polismyndigheten
I de första två stegen (steg 1 och 2) av projektet ingår lokalpolisområde Rinkeby, Solna och Täby. Det totala antalet redovisade ärenden till åklagare för de tre områdena uppgick år 2016 till 2 772 st. Av dessa utgörs cirka 70 procent (1 921 st) av trafikbrott, tillgrepp i butik och narkotikabrott, vilka är brottstyper som skulle kunna ingå i snabbförfarandet. Av olika skäl kan inte samtliga ärenden för dessa brottstyper hanteras i snabbförfarandet. Vid en grov uppskattning bedöms emellertid cirka 70-75 procent av de enklare mängdbrotten som handläggs på lokalpolisområdesnivå att kunna handläggas i snabbförfarandet, vilket uppgår till knappt 1 400 ärenden per år.
Ds 2017:36 Konsekvenser
147
Källa: Polismyndigheten
I det sista steget ingår hela polisområdet Stockholm Nord som år 2016 redovisade sammanlagt 5 124 ärenden till åklagare. Av dessa utgörs cirka 80 procent (4 245 st) av trafikbrott, tillgrepp i butik och narkotikabrott. Med utgångspunkt att cirka 70-75 procent av dessa kan handläggas i snabbförfarandet uppgår underlaget till knappt 3 000 ärenden per år. Det finns emellertid en osäkerhet i bedömningen.
Tingsrätterna
Sedan Polismyndigheten slutfört polisutredningen och redovisat ärendet tar åklagare ställning till åtalsfrågan. Förutom ett positivt åtalsbeslut kan brottet också föranleda andra beslut som utfärdande av strafföreläggande, åtalsunderlåtelse, förundersökningsbegränsning och negativt åtalsbeslut. Av de ärenden som polisen redovisar, leder alltså inte alla till åtal.
För domstolarna saknas statistik över handlagda brottmål som är kopplade till respektive lokalpolisområde. Med ledning av ärendenas fördelning mellan lokalpolisområdena kan ett antagande göras att lokalpolisområdena Rinkeby och Solna står för cirka 60 procent av Solna tingsrätts mängdbrottmål. Vid en motsvarande beräkning för Täby står detta lokalpolisområde för cirka 40 procent av Attunda tingsrätts mängdbrottmål.
Konsekvenser Ds 2017:36
148
Källa: Domstolsverket (RIF/VERA) Anmärkning: Siffrorna anger antal mål där brottsmisstanke förekommer. Om ett mål har flera olika brottsmisstankar räknas det för varje misstanke, men målet räknas ej dubbelt för flerfaldig förekomst av samma misstanke.
Det är svårt att bedöma hur många av samtliga mängdbrott som kan handläggas i snabbförfarandet. Vid en grov uppskattning bedöms emellertid cirka två tredjedelar av mängdbrottmålen som härrör från de aktuella lokalpolisområdena kunna handläggas i snabbförfarandet.
För Attunda tingsrätts del motsvarar detta knappt 400 brottsmisstankar per år och för Solna tingsrätts del motsvarar detta knappt 700 brottsmisstankar per år i steg 1 och 2.
I steg 3 beräknas brottsmisstankarna för Attunda tingsrätts del att uppgå till cirka 950 brottsmisstankar, för Solna tingsrätt del till cirka 1 150 brottsmisstankar och för Norrtälje tingsrätt del till drygt 250 brottsmisstankar. Brottsmisstankarna som ingår i snabbförfarandet utgör då cirka en fjärdedel av samtliga misstankar hos respektive tingsrätt. Det finns emellertid en osäkerhet i bedömningen.
Ds 2017:36 Konsekvenser
149
8.3 Konsekvenser för de myndigheter och domstolar som ska tillämpa snabbförfarandet
Bedömning: Polismyndigheten bedöms på lokal nivå att
påverkas i hög grad av projektet. Polismyndighetens verksamhet i stort bedöms inte påverkas nämnvärt av projektet.
Övriga offentliga aktörer bedöms påverkas i liten utsträckning av projektet.
Polismyndigheten
Om ett snabbförfarande införs på försök innebär det en stor förändring av Polismyndighetens brottsutredande verksamhet på lokal nivå. Samtidigt pågår i polisområdet Stockholm Nord ett arbete som inte är kopplat till projektet om ett snabbförfarande i brottmål och som omfattar en förändrad jour- och utredningsorganisation, vilket ligger i linje med utredningens förslag på ett förändrat arbetssätt. Arbetet med organisationen förväntas emellertid att läggas samman med försöksprojektet. Försöksprojektet kommer att omfatta brott som i dag redan handläggs av polisen. Det förändrade arbetssättet förväntas inte medföra något egentligt merarbete eller nya arbetsmoment utan bör i stället vara arbetsbesparande i många avseenden, bl.a. eftersom överlämningar och dubbelarbete i hög utsträckning kan undvikas. På sikt bör det förändrade arbetssättet leda till avlastning när det gäller utredningen av enklare mängdbrott, vilket i sin tur ger mer utrymme till andra typer av brottsutredande verksamhet.
En viktig förutsättning för att snabbförfarandet ska fungera är att de ingripande poliserna ges utrymme att vidta alla möjliga utredningsåtgärder på brottsplatsen och inte tvingas avbryta i förtid för att utföra andra arbetsuppgifter. För att poliserna ska kunna slutföra alla utredningsåtgärder på brottsplatsen och inte behöva åka på nya larm och uppdrag krävs troligen att Polismyndigheten omfördelar befintliga personella resurser och satsar mer på ingripande verksamhet. Vilka åtgärder som kan komma att krävas och utvecklingen och resultatet i denna del får noga följas.
Konsekvenser Ds 2017:36
150
I de initiala stegen ingår lokalpolisområdena Rinkeby, Solna och Täby. I korthet innebär snabbförfarandet att Polismyndighetens brottsutredande verksamhet i stor utsträckning förflyttas från utredningssektionerna till polispersonal i yttre tjänst samtidigt som en förundersökningsledningsorganisation behöver byggas upp för att behandla utredningsärendena. Detta innebär stora utmaningar för den lokala polisverksamheten men inte för Polismyndigheten i stort. Det behövs åtgärder både i form av omfördelning av resurser, utbildningsinsatser, stärkt ledningsorganisation och ett effektivt utvecklingsarbete på lokal, regional och nationell nivå. Det kommer finnas ett behov av att stärka bemanningen av polispersonal i yttre tjänst i områdena.
Projektet bedöms inte påverka Polismyndigheten på nationell nivå i nämnvärd grad.
Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten påverkas i viss utsträckning av ett förändrat arbetssätt på lokal nivå av projektet. Däremot bedöms myndighetens nuvarande organisation eller resursutnyttjande inte påverkas i någon större utsträckning. I snabbförfarandet ingår samma ärenden som ändå skulle ha handlagts av åklagare. Däremot ska åklagare i större utsträckning bistå Polismyndigheten med utbildningsinsatser och utökad samverkan. I detta ligger också att åklagare regelbundet ska medverka till återkoppling till polisen. Detta är en insats som på sikt leder till ökad kompetens och kvalitet i utredningsarbetet (jfr resultaten från Brå-Lean i avsnitt 4.2.2). På sikt kan därför en minskad arbetsbelastning förväntas för åklagare.
Snabbförfarandets idé innebär också att lagföring kommer ske oftare för personer som återfaller i brott, vilket innebär att färre åtal och brott kommer handläggas och tas upp till prövning i ett gemensamt sammanhang. För Åklagarmyndighetens del innebär detta ett krav på inställelse till huvudförhandling i domstol i fler fall än vad som sker i dag. Sammantaget bedöms emellertid effekterna av projektet för Åklagarmyndighetens del vara begränsat.
Ds 2017:36 Konsekvenser
151
Domstolarna
Inledningsvis ska Attunda tingsrätt och Solna tingsrätt tillämpa snabbförfarandet. I projektets tredje steg ska sedan också Norrtälje tingsrätt ingå i projektet. De involverade domstolarna bedöms inte påverkas nämnvärt av projektet. Visserligen kommer domstolarna, på grund av konstruktionen av delgivningssättet tillgänglighetsdelgivning, i något högre utsträckning än i dag behöva tillhandahålla handlingar till enskilda personer som infinner sig i tingsrättens lokaler och ska även skicka handlingarna till den tilltalade på önskat sätt. Detta ska dock jämföras med att dessa handlingar i dag delges den tilltalad genom förenklad delgivning eller vanlig delgivning. Det kan i detta sammanhang noteras att det i de aktuella målen i dag krävs förhållandevis mycket arbete kring delgivning, vilket i stor utsträckning kan förväntas försvinna. De delgivningsåtgärder som i dag är kopplade till svårigheter att delge den misstänkte, utgör ett förhållandevis betungande arbetsmoment som blir sällsynt förekommande inom ramen för försöksprojektet.
Huvudförhandlingarna kommer att behöva bemannas av domare och administrativ personal för avgörande av mål i snabbförfarandet. Dessa mål avgörs redan i dag i domstol. Antalet huvudförhandlingstillfällen förväntas blir något fler, även om inte flera brottsmisstankar förväntas att prövas. Målen kommer nästan uteslutande vara av ett slag som innebär att de inte behöver avgöras av en ordinarie domare, vilket kan underlätta planeringen av arbetet. Det kommer vidare att vara fråga om korta huvudförhandlingar där ett stort antal kan avgöras under en och samma förhandlingsdag.
Planeringsmässigt innebär snabbförfarandet att domstolarna blir mindre flexibla och att de med kortare varsel behöver vara beredda på att tillhandahålla handlingar till enskilda och bemanna domstolsförhandlingar. En fördel med snabbförfarandets upplägg är dock att huvudförhandlingstidpunkten bestäms i brottsutredningens inledning vilket medför att domstolarna på förhand får en viss beredskap över inflödet och den kommande verksamheten.
Konsekvenser Ds 2017:36
152
Kriminalvården
På lokal nivå bedöms Kriminalvården påverkas i viss grad när det gäller att genomföra och färdigställa personutredningar på kortare tid än i dag. Verktyget för en snabbare personutredning ligger till stor del i en tidig kallelse och en underrättelse till den enskilde med hjälp av polisen direkt på brottsplatsen. Själva personutredningen ska också i större utsträckning anpassas till vad som bedöms som nödvändigt i det enskilda fallet. Det förväntas inte bli fler genomförda personutredningar jämfört med tidigare. Av de ärenden som ingår i snabbförfarandet kommer relativt få att aktualisera en personutredning och det handlar därmed om ett begränsat antal yttranden som behöver lämnas snabbare än i dag. Kriminalvårdens verksamhet förväntas vid en samlad bedömning påverkas i liten omfattning.
NFC (Polismyndigheten) och Rättsmedicinalverket
Snabbförfarandet innebär att NFC och Rättsmedicinalverket behöver prioritera fler ärenden och slutföra analyser och utlåtanden snabbare för fler uppdrag än i dag. Komplexiten av ärenden bedöms emellertid vara enkel och av rutinmässig karaktär. Mängden analyser som ska genomföras för utredningarna i snabbförfarandet bedöms också sett till det totala antalet analyser som marginellt. Slutsatsen är att NFC:s eller Rättsmedicinalverkets verksamheter påverkas i liten utsträckning av försöksprojektet.
Brottsförebyggande rådet
Brottsförebyggandet rådets del i projektet ligger inom myndighetens kärnverksamhet och bedöms inte påverka myndigheten i stort.
Ds 2017:36 Konsekvenser
153
8.4 Kostnaden för ett snabbförfarande i brottmål
Bedömning: Kostnaden för att införa ett snabbförfarande i
brottmål och genomföra försöksprojektet bedöms kunna hanteras inom ramen för de berörda myndigheternas och domstolarnas befintliga anslag.
En utgångspunkt för förslagen i promemorian är att de resurser som i dag finns inom myndigheterna, både vad gäller personal och utbildningsverksamhet, ska tas i anspråk på ett bättre sätt än vad som sker i dag. Så långt som möjligt ska alltså de befintliga resurser som finns inom den egna organisationen tas i anspråk. Försöksprojektet rymmer vissa åtgärder som avser själva genomförandet av projektet. Det handlar framförallt om arbetet med ett förändrat arbetssätt och organisation inom Polismyndigheten. Som redovisats bedöms det finnas behov av omfördelningar av personal, vilket bör innebära fler poliser i yttre tjänst, samtidigt som det måste finnas ett tillräckligt antal kompetenta förundersökningsledare i organisationen.
De initiala kostnader, bl.a. till följd av personalomfördelningar, som skulle kunna förväntas uppstå för Polismyndigheten till följd av försöksprojektet, kommer nu ändå uppstå till följd av den redan planerade organisationsförändringen inom Polismyndigheten för polisområde Stockholm Nord (se avsnitt 4.6). En stor del av de kostnader som kan förväntas av att snabbförfarandet införs, kommer Polismyndigheten alltså ha ändå till följd av den redan beslutade organisationsförändringen. Det föreslås att försöksprojektet införs samtidigt som den planerade organisationsförändringen genomförs. På så sätt kan förberedelsearbetet samordnas och kostnader undvikas.
Det är svårt att närmare bedöma vilka merkostnader som försöksprojektet i övrigt ger upphov till. De kostnader som är en direkt följd av förslagen i promemorian är enligt min bedömning utbildningskostnader. För att förslagen i promemorian ska kunna tillämpas fullt ut kommer det att krävas utbildningsinsatser för först och främst personalen inom Polismyndigheten. Kompetensutveckling med fokus på snabbförfarandet och dess beståndsdelar behöver därför prioriteras under den närmaste framtiden och en tillräckligt stor del av det befintliga utrymmet för utbildnings-
Konsekvenser Ds 2017:36
154
insatser inom myndigheten behöver därför tas i anspråk för utbildningsinsatser med koppling till snabbförfarandet.
Kostnaderna för försöksprojektet bedöms sammanfattningsvis kunna hanteras inom Polismyndighetens befintliga anslag.
För övriga myndigheter och för de berörda domstolarna bedöms projektet inte medföra några märkbara kostnadsökningar.
I samtliga fall bedöms de kostnadsökningar som uppstår i projektet kunna hanteras inom ramen för de berörda myndigheternas och domstolarnas befintliga anslag. På sikt bedöms kostnaderna för den brottsutredande verksamheten att minska tack vare en mer rationell metod för utredningsarbetet.
8.5 Särskilt om konsekvenserna av förslaget på ett nytt delgivningssätt – tillgänglighetsdelgivning
Bedömning: Utredningens förslag om ett nytt delgivningssätt,
tillgänglighetsdelgivning, bedöms på sikt leda till minskade kostnader och effektivare resursutnyttjande för det allmänna.
Inledningsvis bedöms emellertid att användandet av det nya delgivningssättet innebära vissa kostnader på grund av ett behov av utbildningsinsatser och ett utökat administrativt systemstöd för framförallt Polismyndigheten.
För den enskilde som misstänkts för brott har det nya delgivningssättet ett visst betungande inslag. Samtidigt är delgivningssättet tänkt att användas på ett sätt som innebär fördelar för den som är misstänkt för brott genom att han eller hon tidigt får information om lagföringsprocessens gång och i inledningen av lagföringsprocessen underrättas om när delgivningshandlingarna kommer att finnas tillgängliga. Delgivningsförfarandet syftar också till att minska handläggningstiderna i brottmålsprocessen vilket bedöms vara positivt också för den som misstänks för brott.
Ekonomiska konsekvenser
Utredningens förslag om tillgänglighetsdelgivning (se avsnitt 6.4) innebär i sig inte några ytterligare arbetsmoment under brotts-
Ds 2017:36 Konsekvenser
155
utredningen och den efterföljande rättegången. I dag delges misstänkta personer information om förenklad delgivning av polisen i samband med brottsutredningens början. Det tillkommande momentet att också lämna information om tillgänglighetsdelgivning innebär i sig inte någon nämnvärd ökad arbetsbelastning. En annan sak är att delgivningsformen är tänkt att vara en del av en arbetsmodell med en aktiv förundersökningsledning som förutsätter ett delvis annat arbetssätt.
Nyttjande av tillgänglighetsdelgivning kräver att polispersonal i yttre tjänst, utredare och förundersökningsledare behärskar den juridiska regleringen av delgivningsinstitutet. Polismyndigheten behöver därför genomföra utbildningsinsatser på lokal nivå. Förutom utbildningsinsatser kan anpassningar behövas för Polismyndighetens och andra myndigheters systemstöd för att administrera och dokumentera tillämpningen av det nya delgivningssättet. I varje fall på sikt bör sådana anpassningar göras.
På sikt bedöms kostnaderna för delgivning minska eftersom flera personer än i dag genom delgivningssättet kan delges genom tillgänglighetsdelgivning. Delgivningssättet är kostnadseffektivt i jämförelse med andra delgivningssätt som används i dag. Det huvudsakliga syftet med det nya delgivningssättet är emellertid att bidra till en snabbare lagföring.
Konsekvenser för enskilda
Följden för den enskilde med att delges genom tillgänglighetsdelgivning blir att han eller hon kan behöva ta sig till tingsrätten för att hämta handlingar. Samtidigt ska enskilda i den mån det är möjligt erbjudas att få handlingarna skickade till sig per post, e-post eller annat elektroniskt sätt. I stor utsträckning bedöms en sådan serviceskyldighet från myndigheternas sida dämpa det eventuellt upplevda ingreppet av delgivningsförfarandet. För de personer som helt saknar möjlighet att på något sätt ta emot handlingar per post, e-post eller annat elektroniskt sätt innebär förslaget att dessa personer behöver ta sig till domstolen fysiskt för att få del av delgivningshandlingarna; det bedöms dock röra sig om en mycket begränsad krets. Det kan i detta sammanhang noteras
Konsekvenser Ds 2017:36
156
att det kommer att finnas en möjlighet att få ersättning för den tilltalades inställelse för att hämta handlingar hos domstolen.
En annan konsekvens blir att misstänkta personer kan delges information om både förenklad delgivning och tillgänglighetsdelgivning vilket kan försvåra förståelsen och möjligheten till förutsägbarhet. Det är dock en naturlig utgångspunkt att tillgänglighetsdelgivning inte ska användas om den enskilde saknar möjlighet att ta till sig vad som krävs av honom eller henne.
Nackdelarna bedöms sammantaget uppvägas av fördelarna som finns med förslaget om ett nytt delgivningssätt. Den enskilde som misstänkts för brott får redan på ett tidigt stadium veta vid vilken tidpunkt som delgivningshandlingarna kommer att finnas tillgängliga och kan förbereda sig utifrån det. I praktiken ska den enskilde få del av handlingarna genom att dessa skickas till honom eller henne på ett sätt som denne själv har efterfrågat. Vid en jämförelse med rådande förhållanden får alltså den enskilde möjligheten att i högre utsträckning påverka hur han eller hon ska ta emot information och handlingar.
Det ökade ingreppet som delgivningsinstitutet innebär får också sägas vara en del av den utveckling där samhället har berättigat intresse av att ställa högre krav på att misstänkta personer håller sig underrättade om lagföringsprocessen. Samtidigt är delgivningsförfarandet utformat på ett sätt som tillvaratar den misstänktes rättssäkerhet och andra rättigheter som tillkommer en person som misstänks och anklagas för brott.
För andra enskilda än misstänkta, exempelvis brottsoffer och vittnen, bedöms följden av en snabbare delgivning och således tidigare prövning av brottmålet medföra positiva effekter, bl.a. till följd av att dessa aktörer får ett snabbare avslut och bättre kunskap kring kommande steg i processen.
8.6 Övriga konsekvenser
Bedömning: De presenterade förslagen bedöms inte medföra
konsekvenser på andra områden.
I utredningens förslag har särskilda hänsyn tagits till behovet av speciella utbildnings- och informationsinsatser.
Ds 2017:36 Konsekvenser
157
Det bedöms att de förslag och överväganden som presenteras i promemorian varken påverkar Sveriges åtaganden till följd av medlemskapet i Europeiska unionen eller företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Förslagen bedöms inte heller ha någon påverkan för jämställdhet mellan kvinnor och män eller få några samhällsekonomiska konsekvenser eller konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.
Överväganden kring de särskilda informations- och utbildningsinsatser som kommer att krävas till följd av de presenterade förslagen framgår tidigare, bl.a. i avsnitt 4.7.2, 4.7.4 och 8.3.
Konsekvenser Ds 2017:36
158
8.7 Ikraftträdande av förslagen
Förslag: De presenterade förslagen ska träda i kraft så snart som
möjligt. Det bedöms emellertid att snabbförfarandet (steg 1) kan införas tidigast i november 2017.
Steg 2 i snabbförfarandet ska införas samtidigt som den tillfälliga lagen träder i kraft, d.v.s. den 1 april 2018.
Försöksprojektet bör pågå åtminstone till utgången av 2019.
Den inledande delen av snabbförfarandet bör kunna träda i kraft så snart som möjligt. Polismyndigheten är dock i behov av vissa förberedelser dessförinnan. Av särskild vikt är att den nya organisationen inom polisområde Stockholm Nord med särskilda förundersökningsledare under jourtid kan tas i bruk innan steg 1 inleds. De aktuella lokalpolisområdena Rinkeby, Solna och Täby behöver också förbereda sin personal i form av utbildnings- och informationsinsatser. Det finns också ett behov för samtliga involverade myndigheter och domstolar att ta fram ev. föreskrifter och handläggningsrutiner. Det bedöms att snabbförfarandets första steg kan införas tidigast i november 2017.
Steg 2 i snabbförfarandet utgör en utveckling av arbetssättet som föreslås i steg 1. Det andra steget kräver också en närmare samverkan mellan de involverade aktörerna och i det andra steget tillämpas också en ny försökslagstiftning med ett nytt delgivningssätt, tillgänglighetsdelgivning.
I avsnitt 6.4.9 föreslås att den tidsbegränsade lagen med tillgänglighetsdelgivning ska träda i kraft den 1 april 2018. Steg 2 i snabbförfarandet bör träda i kraft samtidigt. Det föreslås därför att steg 2 i snabbförfarandet träder i kraft den 1 april 2018.
Det föreslås vidare att steg 3 i snabbförfarandet ska träda i kraft den 1 januari 2019. Utformningen av steg 3 är inte bestämt och ska redovisas i betänkandet i april 2018. Bland annat av den anledningen är inte heller längden på försöksprojektet fastställd. Min bedömning är dock att försöksprojektet åtminstone bör pågå till utgången av 2019.
159
9 Författningskommentar
Förslag till lag om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol;
Om försöksprojektet
1 § På försök får vid den eller de tingsrätter och av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer följande avvikelser göras från vad som annars gäller för förundersökning, annan brottsutredning och handläggning av brottmål.
Lagens rubrik anger syftet med försöksverksamheten, nämligen att åstadkomma snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål. Paragrafen reglerar i vilken mån 2 och 3 §§ får tillämpas. Tillämpningsområdet omfattar de tingsrätter och de myndigheter som regeringen särskilt bestämmer. I den delen hänvisas till förslaget om förordning om försöksverksamhet med snabbare brottsutredning och handläggning av brottmål i domstol och avsnitt 4.6.
I avsnitt 4.4 föreslås att ett urval av mål och ärenden som ska handläggas i snabbförfarandet ska ske och enligt vilka kriterier urvalet bör göras. Tillämpningsområdet för 2 och 3 §§ är dock inte beroende av i vilken utsträckning det enskilda målet eller ärendet handläggs på ett särskilt sätt med vissa tidsmål eller enligt vissa urvalskriterier utan av att det handläggs av de myndigheter och tingsrätter och med de begränsningar som regeringen bestämt.
Författningskommentar Ds 2017:36
160
Tillgänglighetsdelgivning i försöksprojektet
2 § Den tilltalade får delges stämningsansökan och andra handlingar i ett brottmål genom att handlingen från en viss tid, som har bestämts i förväg, hålls tillgänglig vid tingsrätten (tillgänglighetsdelgivning).
Tillgänglighetsdelgivning får användas om den tilltalade har delgetts information om att sådan delgivning kan komma att användas i brottmålet och blivit underrättad om tid och plats där handlingen kommer att hållas tillgänglig. Informationen ska ha delgetts vid ett personligt sammanträffande av en åklagare, en polisman eller en annan anställd vid Polismyndigheten som myndigheten har utsett.
Den tilltalade ska anses delgiven när handlingen hållits tillgänglig. Tillgänglighetsdelgivning hindrar inte att andra delgivningssätt används.
Paragrafen innehåller bestämmelser om ett nytt delgivningssätt inom ramen för försöksprojektet. Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.
Av första stycket framgår att en tilltalad får delges stämningsansökan och andra handlingar i brottmålet genom att han eller hon får information om att handlingen kommer att delges genom att den hålls tillgänglig vid tingsrätten vid ett senare tillfälle. Det innebär att delgivningsmottagaren har möjlighet att hämta ut ett skriftligt exemplar av handlingen i tingsrätten.
I andra stycket regleras när tillgänglighetsdelgivning får användas. I likhet med vad som gäller för förenklad delgivning får tillgänglighetsdelgivning användas om den tilltalade har delgetts information om att sådan delgivning kan komma att användas i brottmålet och blivit underrättad om tid och plats där handlingen kommer att hållas tillgänglig. Kretsen av de som får lämna informationen är till skillnad från bestämmelsen i 33 kap. 6 § RB begränsad till de tjänstemän som kan bli aktuella i försöksprojektet. En underrättelse till den misstänkte ska vara uttrycklig och otvetydig. I 4 § lämnas ett bemyndigande att meddela föreskrifter. Sådana föreskrifter kan t.ex. ta sikte på underrättelsens form, vad informationen närmare ska innehålla och hur förfarandet ska dokumenteras.
Ds 2017:36 Författningskommentar
161
I tredje styckets första mening beskrivs när delgivning ska anses ha skett. Delgivning ska anses ha ägt rum när handlingen har hållits tillgänglig. Det är inte en förutsättning att den tilltalade faktiskt fått del av handlingen. Däremot krävs att tingsrätten har gjort handlingen tillgänglig i enlighet med vad den tilltalade har underrättats om, d.v.s. vid den tid och plats som den tilltalade har fått information om. Förutom angivet datum, ska delgivningsmottagaren också underrättas om från vilken tidpunkt som handlingen hålls tillgänglig. Har den tilltalade inte underrättats om någon tid eller plats eller har en tid angetts som infaller på en helgdag eller då tingsrätten inte håller öppet, är delgivningen inte giltig.
I tredje styckets andra mening regleras möjligheten till att använda tillgänglighetsdelgivning parallellt med andra delgivningssätt, t.ex. förenklad delgivning. När information om tillgänglighetsdelgivning lämnas till den misstänkte får också annan delgivningsinformation lämnas.
3 § Om den tilltalade redan står under åtal vid samma tingsrätt får även andra handlingar i brottmål som hör till ett sådant åtal och som inte avser stämningsansökan, delges samtidigt som en handling delges enligt 2 §. Den tilltalade behöver inte underrättas särskilt om detta i förväg, under förutsättning att åtalen ska handläggas gemensamt vid samma huvudförhandling.
I paragrafen regleras möjligheten att, samtidigt som en handling delges enligt 2 §, också delge andra handlingar från pågående brottmål vid tingsrätten. Bestämmelsen innebär att en tilltalad som åtalas för brott och delges genom tillgänglighetsdelgivning enligt 2 §, har att räkna med att även andra åtal som han eller hon redan delgetts kan tas upp till prövning samtidigt. En förutsättning är således att den tilltalade vid tidpunkten för tillgänglighetsdelgivningen redan har blivit delgiven det andra åtalet. Detta innebär att redan delgivna åtal vid samma tingsrätt kan prövas tillsammans med det åtal som delges med tillgänglighetsdelgivning; detta under förutsättning att rätten anser det vara lämpligt (närmare i avsnitt 6.4.7). Den tilltalade kan alltså i samband med tillgänglighetsdelgivningen delges en ändrad kallelse för ett annat åtal, vilket möjliggör att åtalen handläggs och avgörs tillsammans.
Författningskommentar Ds 2017:36
162
Delgivning enligt denna bestämmelse sker genom att handlingarna hålls tillgängliga på samma sätt och samtidigt som handlingar enligt 2 § delges. Det är dock inte möjligt att använda bestämmelsen för att delge den tilltalade handlingar som saknar samband med åtalet som delges enligt 2 §, d.v.s. åtal som inte ska avgöras vid samma huvudförhandling som det åtal som handläggs inom ramen för snabbförfarandet.
4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillgänglighetsdelgivning enligt 2 och 3 §§.
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om tillgänglighetsdelgivning.
Som redogjorts för i kommentaren till 1 § kan föreskrifter som meddelas ta sikte på formen av den information som ska delges delgivningsmottaren enligt 2 §, om att tillgänglighetsdelgivning kan komma att användas och vilken närmare information som ska finnas med i en sådan underrättelse.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2018.
2. Lagen upphör att gälla vid utgången av 2019.
3. En tilltalad ska fortfarande anses delgiven om han eller hon blivit delgiven enligt 2 eller 3 § senast vid utgången av 2019.
Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.9.
Av punkten 1 följer att lagen träder i kraft den 1 april 2018. Av punkten 2 framgår att lagen upphör att gälla vid utgången av 2019.
Av punkten 3 följer att en tilltalad fortfarande ska anses delgiven om han eller hon blivit delgiven enligt 2 eller 3 §§ senast vid utgången av 2019. En slutförd delgivning inom försöksverksamheten består under den fortsatta brottmålsprocessen trots att försöksverksamheten i sig är avslutad, under förutsättning att delgivning skett senast vid utgången av 2019.
163
Bilaga 1 – Uppdraget
Bilaga 1 Ds 2017:36
164
Bilaga 1
165
Bilaga 1 Ds 2017:36
166
Bilaga 1
167
Bilaga 1 Ds 2017:36
168
Bilaga 1
169
171
Bilaga 2 – Referensgruppen
Deltagarförteckning den 20-21 mars 2017
Utredningen
Stefan Strömberg, f.d. lagman, utredare Cecilia Hager, rådman Michael Mackiewicz, tingsfiskal
Domstolsverket och de allmänna domstolarna
Annika Rojas Wiberg, enhetschef, Domstolsverket Lennart Strinäs, chefsrådman Mikael Forsgren, chefsrådman
Åklagarmyndigheten
Ann-Marie Green, kammaråklagare Jenny Ahlner Wetterqvist, kammaråklagare
Polismyndigheten
Christer Nilsson, chef vid Polismyndighetens nationella operativa avdelning Frida Nordlöf, polisinspektör, kommunpolis LPO Rinkeby
Bilaga 2 Ds 2017:36
172
Kriminalvården
Ann-Sofie Tambour, verksamhetsutvecklare
Brottsförebyggandet rådet
Stina Holmberg, enhetschef
Sveriges advokatsamfund
Ghita Hadding Wiberg, advokat Peter Mutvei, advokat
Justitiedepartementet
Jenny Engvall, kansliråd (straffrättsenheten) Linda Billung, kansliråd (enheten för processrätt och domstolsfrågor) Sofie Lundin, kansliråd (åklagarenheten) Jonas Öhlund, rättssakkunnig (enheten för processrätt och domstolsfrågor)
Deltagarförteckning den 12 juni 2017
Utredningen
Stefan Strömberg, f.d. lagman, utredare Cecilia Hager, rådman Michael Mackiewicz, tingsfiskal
Domstolsverket och de allmänna domstolarna
Annika Rojas Wiberg, enhetschef, Domstolsverket Lennart Strinäs, chefsrådman
Bilaga 2
173
Åklagarmyndigheten
Jenny Ahlner Wetterqvist, kammaråklagare
Polismyndigheten
Christer Nilsson, chef vid Polismyndighetens nationella operativa avdelning Frida Nordlöf, polisinspektör, kommunpolis LPO Rinkeby
Kriminalvården
Ann-Sofie Tambour, verksamhetsutvecklare
Brottsförebyggandet rådet
Stina Holmberg, enhetschef
Justitiedepartementet
Jonas Öhlund, rättssakkunnig (enheten för processrätt och domstolsfrågor)