om ny instansordning i kommunalbesvärsmål

Regeringens proposition

1979/80:105

om ny instansordning i kommunalbesvärsmål;

beslutad den 21 februari 1980.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN FÄLLDIN

KARL BOO

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny instansordning för kommunalbesvärsmålen. Syftet med den nya instansordningen är främst att så långt möjligt förkorta handläggningstiderna i kommunalbesvärsmålen. Kommunfullmäktiges, landstings samt de kommunala och landstingskommunala nämndernas beslut skall enligt vad som föreslås i propositionen överklagas hos kammarrätterna. Detsamma gäller om de kyrkokommunala besluten. Kammarrätterna ersätter alltså länsstyrelserna som första besvärsinstans i kommunalbesvärsmålen. I de landstingskommunala målen, som f. n. överklagas direkt till regeringsrätten, förs kammarrätterna in som första besvärsinstans. När kammarrätten behandlar kommunalbesvärsmåt, skall två särskilda ledamöter som är sakkunniga i kommunala frågor delta i handläggningen.

Rätten att fullfölja kommunalbesvär till regeringsrätten blir enligt förslaget begränsad. Besvär över kammarrättens beslut prövas endast om regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd.

Reformeringen av instansordningen föranleder ändringar i framför allt kommunallagen, lagen om församlingsstyrelse och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Dessutom föreslås vissa mindre ändringar i förvaltningsprocesslagens regler om prövningstillstånd.

Avsikten är att reformen skall genomföras den 1 januari 1981.

1 Riksdagen 197980. I saml. Nr 105

Författningsförslag 1 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977:179) Härigenom föreskrivs att 7 kap. I, 2, 4 och 5 §§ kommunallagen (1977:179) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 18 Över beslut av kommunfullmäkti- Om ej annat är särskilt föreskrivet. ge får, om ej annat är särskilt före- får kommunfullmäktiges — beslut skrivet, medlem av kommunen anfö- överklagas av den som är medlem av ru besvär hos länsstyrelsen. Sådan kommunen och landstingets beslut talan får grundas endast på att överklagas av den som är medlem av beslutet landstingskommunen. Sådana beslut 1. ej har tillkommit i laga ord- överklagas genom besvär hos kamning, marrätten. Besvären får grundas 2. står i strid mot lag eller annan endast på omständigheter som inneförfattning, bär att beslutet 3. på annat sätt överskrider kom- I. ej har tillkommit i laga ordmunfullmäktiges befogenhet, ning, 4. kränker klagandens enskilda 2. står i strid mot lag eller annan rätt eller författning, 5. annars vilar på = orättvis 3. på annat sätt överskrider komgrund. munfullmäktiges eller landstingets befogenhet, 4. kränker klagandens enskilda rätt eller 5. annars vilar på = orättvis grund. Besvärshandling skall ha kommit Besvärshandlingen skall ha komin till länsstyrelsen inom tre veckor mit in till kammarrätten inom tre från den dag då justering av det över veckor från den dag då justering av beslutet förda protokollet har till- det över beslutet förda protokollet kännagetts på kommunens anslags- har tillkännagetts på kommunens tavla. Till besvärshandlingen skall eller landstingskommunens anslagsfogas det överklagade beslutet och tavla. Om besvärshandlingen före bevis om dagen för anslaget. Besvär besvärstidens utgång har kommit in som ej har anförts i rätt tid upptages ej till kommunen eller landstingskomtill prövning. munen, skall besvären ändå tas upp till prövning. Över beslut av landsting får, om ej I besvärshandlingen skall anges det annat är särskilt föreskrivet, medlem beslut som överklagas och de

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse av landstingskommunen anföra be- omständigheter på vilka besvären svär hos regeringsrätten. Besvärs- grundas. Klaganden får ej anföra handling tillställes regeringsrätten. I någon ny omständighet till grund för övrigt tillämpas bestämmelserna i besvären efter besvärstidens utgång. första och andra styckena på motsvarande sätt på besvär över sådant beslut.

2 äl

I fråga om besvär över beslut av I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen, annan kommunal styrelsen, annan nämnd eller partsnämnd eller partssammansatt organ sammansatt organ skall bestämmelskall bestämmelserna i 1 § om besvär serna i I $ om besvär över kommunöver beslut av kommunfullmiäktige fullmäktiges eller landstingets beslut tillämpas på motsvarande sätt, om ej tillämpas, om ej annat sägs i 3 § eller annat sägs + 38 eHer är särskilt är särskilt föreskrivet. Besvär får ej föreskrivet. I fråga om besvär över anföras över beslut av rent förberebeslut av förvaltningsutskottet, un- dande eller rent verkställande art. nan landstingskommunal nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelserna i I $ om besvär över beslut av landsting tillämpas på motsvarande sätt, om ej annat sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förberedande eller verkställande art.

Bestämmelserna i första stycket Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. med stöd av uppdrag enligt 3 kap.

128. I fråga om beslut som ej har 12 §. I fråga om beslut som ej har

protokollförts särskilt räknas be- protokollförts särskilt räknas besvärstiden från den dap då justering svärstiden från den dag då justering av protokoll, som har förts vid det av protokoll, som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har an- nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagivits på anslags- mälts, har tillkännagetts på anslapstavlan. tavlan.

Bestämmelserna i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslut av revisorerna som avses i 5 kap. 48.

I Senaste lydelse 1979:409.

Nuvarande Iydelse Föreslagen Invdelse

4§ Om besvär har anförts hos länssty- Vid tillämpning av förvalmingsrelsen, kan denna förbjuda utt det processlagen (1971:291) anses komöverklagade beslutet verkställes. munen eller landstingskommunen som part. Ett föreläggande enligt 5 § förvaltningsprocesslagen får ej gälla sådan brist i bevärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Bestämmelsen i 29§ förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande bestuta till det bättre för enskild tillämpas ej.

5§ Över länsstyrelsens beslut får, om Besvär över eft beslut av kammarej annat är särskilt föreskrivet, besvär rätten vilket har gått klaganden emot anföras hos regeringsrätten. Besvär får anföras endast av denne. Besvär över beslut av länsstyrelsen vilket har över ert beslut, varigenom kammargått klaganden emot får anföras rätten har bifallit besvär eller förbjuendast av denne. Besvär över beslut, dit att det överklagade beslutet varigenom länsstyrelsen har bifallit verkställs, får anföras av kommunen besvär eller förbjudit att det över- och medlem av denna eller, när fråga klagade beslutet verkställes, får är om ett landstingskommunalt beanföras av kommunen och medlem slut, av landstingskommunen och av kommunen. Besvärshandlingen medlem av denna. skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvär fick del av beslutet. Om länsstyrelsens beslut har gått klaganden emot skall han undersättas om vad han har att iakttaga vid besvär över beslutet.

Denna lag träder i kraft den I januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på kommunens eller landstingskoramunens anslagstavla.

2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar! dels att 8. 11 och 12 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 13 a och 13 b §§, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ixdelse 8 Kammarrätt prövar Kammarrätt prövar 1. besvär över beslut i förvalt- I. besvär som enligt lag eller ningsärende som enligt lag eller annan författning anförs hos domannan författning anföres hos dom- stolen, stolen. 2. mål som underställs domstolen 2. mål som underställes dom- enligt — folkbokföringsförordningen stolen enligt folkbekföringsförord- (1967:198). ningen (1967:198).

Regeringen förordnar om kammarrätternas domkretsar.

118 Kammarrätt är delad i avdelningar. Regeringen får bestämma att avdelning skall vara förlagd till annan ort än den där domstolen har sitt säte. Avdelning består av presidenten eller en lagman såsom ordförande samt av minst två kammarrättsräd, av vilka en är vice ordförande. Om särskild sammansättning av Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål kammarrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestäm- om fastighetstaxering finns bestämmelser i taxeringslagen (1956:623). melser 1 taxeringslagen (1956:623). Bestämmelser om särskild sammansättning vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i I3 a §.

I Lagen omtryckt 1979:165.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12. $ Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får ej sitta i rätten. När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten, är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän fär i sådant fall ej sitta i rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän 1. vid prövning av besvär över beslut som cj innebär att mälet avgöres, 2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande, 3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak. Handlägges mål som avses I andra stycket gemensamt med annat mål, får nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare mälet. Om domförhet vid behandling av Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering finns mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i — taxeringslagen bestämmelser i = taxeringslagen (1956:623). (1956:623). Bestämmelser om domförhet vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §. Regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärd som avser endast måls beredande får vidtagas av lagfaren ledamot i kammarrätten eller annan tjänsteman vid denna.

13a § Kammarrätten skall vid behandling av kommunalbesvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som anges i 13 b§. Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i 12§ andra stycket 1-3 samt vid prövning av besvär som uppenbarligen inte kan bifallas.

13b § Regeringen bestämmer antalet särskilda ledamöter för varje kammarrätt. De särskilda ledamöterna skall

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ha god kännedom om kommunal verksamhet. De förordnas av regeringen för tre år.

Om en särskild ledamot avgår under tjänstgöringstiden. utses en ny ledamot för den tid som återstår. Ändras antalet särskilda ledamöter, får en nytillträdande ledamot utses för kortare tid än tre år.

Kammarrätten fördelar tjänstgöringen mellan de särskilda ledamöterna efter samråd med dem.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

3 Förslag till Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen (1971:291) dels avi 1 2, 15 och 26588 ordet ”Konungen” skall bytas ut mot ”regeringen”, dels att 35-37 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande Iydelse Föreslagen lydelse 35 ä! Besvär över kammarrättens beslut Besvär över kammarrättens beslut i fråga som fullföljs till eller under- i ett mål som har anhängiggjorts hos ställts kammarrätten prövas av rege- kammarrätten genom överklagande ringsrätten endast om regerinpsrät- eller underställning prövas av regeten meddelat prövningstillstånd. ringsrätten endast om regeringsrätten Aar meddelat prövningstillstånd. Meddelas ej prövningstillstånd, står kammarrättens beslut fast. Erinran därom skall intagas i regeringsrättens beslut. Vad som sägs i första stycket gäller ej talan i mål om utlämnande av allmän handling och talan, som i mål om disciplinansvar föres av riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern.

36 § Prövningstillstånd meddelas, Prövningstillstånd meddelas. 1. om det är av vikt för ledning av 1. om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas rättstillämpningen att talan prövas av regeringsrätten eller av regeringsrätten eller 2 2. om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Om prövningstillstånd meddelas i ett av tvä eller flera likartade mål. som samtidigt föreligger till bedömande, får prövningstillstånd meddelas även i Övriga mål. Meddelar regeringsrätten pröv- Prövningstillstånd får begränsas ningstillstånd för viss fråga, får dom- att gälla viss del av det beslut som den stolen pröva även annan fråga som fullföljda talan avser. besvären avser.

! Senaste lydelse 1977:1034. Beträffande tredje stycket har som nuvarande lydelse återgetts lydelsen enligt SFS 1980:t4, som träder i kraft den 1 juli 1980.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

37. $

I mål, vari prövningstillstånd kräves, får omständighet eller bevis, som klaganden åberopar först i regeringsrätten, beaktas endast om det föreligper särskilda skäl.

Föreskrifter om förbud mot anfö-

rande av nva omständigheter i kom-

munalbesvärsmål finns i 7 kap. 18

kommunallagen (1977:179) och 89 §

I mom. lagen (1961:436) om försam-

lingsstyvrelse.

Klaganden bör i besvärshandlingen ange de skäl som han åberopar till stöd för sin begäran om prövningstillstånd.

Denna lag träder i kraft den I januari 1981.

4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrivs att 208 lagen (1957:281) om kommunalförbund! skall ha nedan angivna lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bestämmelserna I 7 kap. kommu- Bestämmelserna i 7 kap. kommunallagen (1977:179) tillämpas på nallagen (1977:179) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kommu- motsvarande sätt i fråga om kommunalförbund. Ingår landstingskom- nalförbund. Besvär får anföras av mun I förbundet, skall därvid tilläm- såväl medlemmar av förbundet som pas de bestämmelser, som avser medlemmar av varje kommun eller landstingskommun. Besvärsrätt till- landstingskommun som ingår i förkommer såväl medlem av förbundet bundet. som medlem av kommun som ingår i förbundet.

Denna lag träder i kraft den I januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på den anslagstavla som avses i 11§.

I Lagen omtryckt 1977:181.

5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse

Härigenom föreskrivs att 89 § I mom. samt 90 och 91 §§ lagen (1961:436) om församlingsstyrelse! skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

89 8

I mom. Över beslut av kyrko- I mom. Kyrkofullmäktiges eller fullmäktige eller kyrkostämma må, kyrkostämmans beslut får, om ej där ej annat är särskilt föreskrivet, annat är särskilt föreskrivet, överklabesvär anföras hos länsstyrelsen. gus genom besvär hos kammarrätten. Sådan klagan må grundas endast Besvären får grundas endast på därå, att beslutet omständigheter som innebär att

icke tillkommit i laga ordning, beslutet

står I strid mot allmän lag eller 1. ej har tillkommit i laga ordförfattning eller annorledes överskri- ning, der deras befogenhet, som fattat 2. står i strid mot lag eller annan beslutet, eller författning,

kränker klagandens enskilda rätt 3. på annat sätt överskrider kyreller eljest vilar på orättvis grund. kofullmäktiges eller kyvrkostämmans

befogenhet,

4. kränker klagandens enskilda

rätt eller

5. annars vilar på = orättvis

grund.

Besvären skola hava inkommit till Besvärshandlingen skall ha komlänsstyrelsen inom tre veckor frän mit in till kammarrätten inom tre den dag, då verkställd justering av veckor från den dag, då justering av det över beslutet förda protokollet det över beslutet förda protokollet tillkännagivits å församlingens an- har tillkännagetts på församlingens slagstavla. Besvären skola vara anslagstavla. Om besvärshandlingen åtföljda av överklagade beslutet jäm- före besvärstidens utgång har komte bevis om dagen för justeringens mit in till församlingen, skall besvätillkännagivande. ren ändå tas upp till prövning.

Länsstyrelsen skall inhämta dom- I besvärshandlingen skall anges det kapitlets vitrande över besvären, beslut som överklagas och de såvida det icke är uppenbart, att omständigheter på vilka besvären sådan åtgärd är obehövlig. grundas. Klaganden får ej anföra

någon ny omständighet till grund för

besvären efter besvärstidens utgång.

I Lagen omtryckt 1976:500.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

90 8 Havu besvär anförts hos länssiyrel- Kammarrätten skall inhämta domsen, äger länsstyrelsen, om skäl där- kapitlets yttrande över besvären, om till äro, förbjuda överklagade be- det ej är uppenbart obehövligt. slutets verkställighet. Vid tillämpning av förvaltnings- Grundas besvären därpå, att kla- processlagen (1971:291) anses förgandens enskilda rätt blivit kränkt samlingen som part. genom beslutet, och bliva besvären Ett föreläggande enligt 5 § förvaltgodkända, gäller rättelsen till förmån ningsprocesslagen får ej gälla sådan för den som klagat, men står beslutet i brist i besvärshandlingen som består i Övrigt fast, utan så är, att det finnes att denna ej anger den eller de strida mot allmän lag eller författning omständigheter på vilka besvären eller eljest vila på orättvis grund, då grundas. Bestämmelsen i 29§ förlänsstyrelsen må förordna om upphä- valtningsprocesslagen om rätt att vande av beslutet i dess helhet. utan yrkande besluta till det bättre för enskild tillämpas ej.

91 Ilänsstyrelsens beslut må, där icke Besvär över ett beslut av kammarför vissa frågor annorlunda är sär- rätten vilket har gått klaganden emot skilt stadgat, ändring sökas hos rege- får anföras endast av denne. Besvär ringsrätten senast inom tre veckor över ett beslut, varigenom kammarfrån den dag, då klaganden erhöll del rätten har bifallit besvär eller förbjuav beslutet. dit att det överklagade beslutet verkställs, får anföras av församlingen och var och en som sägs i 89§ 3 mom. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Äldre bestämmelser tillimpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på församlingens eller den kyrkliga samfällighetens anslagstavla.

6 Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar

Härigenom föreskrivs att I kap. 198. 2 kap. 9 § och 3 kap. 14§ lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

I kap.

Beslut. som under tiden mellan Beslut. som under tiden mellan beslutet om indelningsändring eller. beslutet om indelningsändring eller. om indelningsdelegerade skall utses. om indelningsdelegerade skall utses. valet av delegerade och ändringens valet av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av kommun- ikraftträdande fattas av kommunfullmäktige. kommunstyrelsen eller fullmäktige. kommunstyrelsen eller en annan kommunal nämnd. över- en annan kommunal nämnd, överklagas genom besvär enligt 7 kap. 1 § klagas genom besvär enligt 7 kap. 18 kommunallagen (1977:179). Besvär kommunallagen (1977:179). Besvär får anföras. förutom av medlemmar får anföras, förutom av medlemmar av kommunen, även av andra kom- av kommunen, även av andra kommuner som berörs av indelningsänd- muner som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av en ringen och av medlemmar av en sådan kommun. Beträffande besvä- sådan kommun. Beträffande besvären tillämpas i övrigt bestämmelser- ren tillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap. kommunallagen på mot- na i 7 kap. kommunallagen. Besvär svarande sätt. Besvär över beslut, över ert beslut, varigenom kammarvarigenom länsstyrelsen har bifallit rätten har bifallit besvär eller förbjubesvär eller förbjudit att det överkla- dit att det överklagade beslutet gade beslutet verkställs, får anföras verkställs, får anföras även av andra även av andra kommuner som kommuner som berörs av indelberörs av indelningsändringen och ningsändringen och medlemmar av medlemmar av en sådan kommun. en sådan kommun.

2 kap.

9 §

Beslut, som under tiden mellan Beslut. som under tiden mellan beslutet om indelningsändring och beslutet om indelningsändring och ändringens ikraftträdande fattas av ändringens ikraftträdande fattas av landstinget, förvaltningsutskottet el- landstinget. förvaltningsutskottet eller en annan landstingskommunal ler en annan landstingskommunal nämnd, överklagas genom besvär nämnd. överklagas genom besvär

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse enligt 7 kap. 1§ kommunallagen enligt 7 kap. 15§ kommunallagen (1977:179). Besvär får anföras, för- (1977:179). Besvär får anföras. förutom av medlemmar av laändstings- utom av medlemmar av landstingskommunen, även av andra lands- kommunen, även av andra landstingskommuner som berörs av indel- tingskommuner som berörs av indelningsändringen och av medlemmar ningsändringen och av medlemmar av en sådan tandstingskommun. av en sådan landstingskommun. Beträffande besvären tillämpas i Beträffande besvären tillämpas i övrigt bestämmelserna 17 kap. kom- övrigt bestämmelserna i 7 kap. kommunallagen på motsvarande sätt. munallagen. Besvär över ett beslut. varigenom kammarrätten har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet verkställs, får anföras även av andra landstingskompmuner som berörs av indelningsändringen och medlemmar av en sådan landstingskommun.

'” kap. 14 § Beslut. som under tiden mellan Beslut. som under tiden mellan beslutet om indelningsändring eller, beslutet om indelningsändring eller, om indelningsdelegerade skall utses. om indelningsdelegerade skall utses. valet av delegerade och ändringens valet av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av kyrkofull- ikraftträdande fattas av kyrkofullmäktige, kyrkostämman, kyrkoriå- mäktige. kyvrkostämman,. kyrkorädet eller en annan nämnd, överkla- det eller en annan nämnd. överklagas genom besvär enligt 89 § lagen gas genom besvär enligt 29 § lagen (1961:436) om församlingsstvrelse. (1961:436) om församlhingsstyrelse. Besvär får anföras även av andra Besvär får anföras även av andra församlingar som berörs av indel- församlingar som berörs av indelningsändringen och dem som är ningsändringen och dem som är kyrkobokförda i en sådan församling kyrkobokförda i en sådan församling eller som. utan att vara kyrkobok- eller som, utan att vara kyrkobokförda I församlingen, är skattskvldi- förda I församlingen, är skattskyldiga till denna. Beträffande besvären ga till denna. Beträffande besvären tillämpas i övrigt $9-91 §& lagen om tillämpas i övrigt 59-91 §§ lagen om församlingsstyrelse på motsvarande församlingsstyvrelse, Besvär över ett sätt. beslut, varigenom kammarrätten har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet verkställs, får

'n

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse anföras även av andra församlingar som berörs av indelningsändringen och dem som är kyrkobokförda i en sådan församling eller som, utan att vara kyrkobokförda i församlingen, är skattskyldiga till denna.

Denna lag träder i kraft den I januari 1981. Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på kommunens, landstingskommunens eller församlingens anslagstavla.

7 Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade Härigenom föreskrivs att 23 § lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

238 Beträffande besvär över beslut av Beträffande besvär över beslut av delegerade, arbetsutskottet eller en delegerade, arbetsutskottet eller en kommitté gäller i tillämpliga delar kommitté gäller i tillämpliga deltar 7 kap. I 8 första och andra styckena, 7 kap. 1 8. 25§ första stycket och 48 2§ första stycket och 4 § kommunal- kommunalHagen (1977:179). Besvär lagen (1977:179). Besvär får anföras får anföras av varje kommun som av varje kommun som har valt dele- har valt delegerade och av den som gerade och av den som är medlem av är medlem av en sådan kommun. en sådan kommun. Beträffande besvär över länsstyv- Beträffande besvär över kammarrelsens beslut tillämpas 7 kap. 5§ rättens beslut tillämpas 7 kap. 5§ kommunallagen på motsvarande kommunallagen. Besvär över ett sätt. Besvär över beslut. varigenom beslut, varigenom kammarrätten har länsstyrelsen har bifallit besvär eller bifallit besvär eller förbjudit att det förbjudit att det överklagade be- överklagade beslutet verkställs, fär slutet verkställs, får antöras även av anföras även av en kommun som har en kommun som har valt delegerade valt delegerade och den som är och den som är medlem av en sädan medlem av en sådan kommun. kommun. Bestämmelserna i 7 kap. 6 § kom- Bestämmelserna 17 kap. 6 § kommunallagen om rättelse av verkstäl- munallagen om rättelse av verkställighet tillämpas på motsvarande sätt lighet tillämpas beträffande beslut beträffande beslut av delegerade, av delegerade, arbetsutskottet eller arbetsutskottet eller en kommitté. en kommitté.

Denna lag träder i kraft den I januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på anslagstavlan för någon av de kommuner som har valt delegerade.

8 Förslag till Lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelege-

rade Härigenom föreskrivs att 218 lagen (1972:229) om kyrkliga indelnings-

delegerade skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

21 § Bestämmelserna i 59 och 905§ Beträffande besvär över beslut av

lagen (1961:436) om församlingsstv- delegerade. arbetsutskottet eller en relse äger motsvarande tillämpning kommitté gäller i tillämpliga delar 859 på talan mot beslut av delegerade. och 90.88 lagen t1961:4360) om förarbetsutskottet eller kommitté. samlingsstyrelse. Besvär får anföras

av varje församling eller kyrklig samfällighet som berörs av indelnings-

ändringen och av den som har rätt att anföra besvär över beslut av kyrkofullmäktige. kyrkostämman eller församlingsdelegerade i en sådan församling eller samfällighet. Tualan mot länsstyrelsens beslut Beträffande besvär över kammar-

förs i den ordning som anges i 915 rättens bestut tillämpas 91 § lagen om

lagen (1961:436) om församlingsstv- församlingsstyrelse. Besvär över ett relse. beslut, varigenom kammarrätten har

bifalliv besvär eller förbjudit att det

överklagade beslutet verksälls får anföras även av en församling eller kyrklig. samfällighet som berörs av indelningsändringen och av den som hur rätt att anföra besvär över beslut uv kyrkofullmäktige. kyrkostämman eller församlingsdelegerade i en sådan församling eller samfällighet.

Rätt till talan tillkommer varje församling eller kyrklig samfällighet som berörs av indelningsändringen och den som har rätt att anföra besvär över beslut av kyrkofullmäktige eller

kyrkostämman i en sådan församling

eller kyrklig samfällighet.

! Senaste lydelse 1979:413.

2 Riksdagen 197980. I saml. Nr 105

Denna lag träder i kraft den I januari 1981.

Aldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut. i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på anslagstavlan för någon av de församlingar och kyrkliga samfälligheter som berörs av indelningsändringen.

9 Förslag till Lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617)

Härigenom föreskrivs att 27 § allmänna ordningsstadgan (1956:617) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 8!

Beslut som en polismyndighet eller en korimunal myndighet har meddelat på grund av denna stadga eller foökal ordningsstadga överklagas hos länsstyrelsen genom besvär.

I fråga om Alagan över en kommu- I fråga om besvär över en kommunal myndighets beslut i fall som avses — nal myndighets beslut i fall som avses i 2 och 23 88 och över länsstyrelsens 4 2 och 2388 gäller dock vad som beslut med anledning av sådan kla- föreskrivs i 7 kap. kommunallagen gan finns bestämmelser i kommunal- = (1977:179). lagen (1977:179).

Länsstyrelsens beslut om föreläggande av vite eller om ersättningsskyldighet enligt 17 eller 17 b § överklagas hos kammarrätten genom besvär.

Annat beslut av länsstyrelsen på grund av denna stadga etter lokal ordningsstadga överklagas hos regeringen genom besvär. Detsamma gäller socialstyrelsens beslut enligt 215.

Beslut som på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga meddelas av polismyndigheten. länsstyrelsen eller kammarrätten skall utan hinder av besvär lända till efterrättelse. om ej annorlunda förordnas. Detta gäller dock inte beslut om ersättningsskyldighet enligt 17 eller 17 b 8.

Denna lag träder i kraft den I januari [981.

I Senaste lydelse 1979:970.

Utdrag

KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1979-09-13

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romunus, Mundebo, Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Cars, Gabriel Romunus, Tham, Bondestam.

Föredragande: statsrådet Hansson

Lagrådsremiss om ny instansordning i kommunalbesvärsmål

1¶Inledning

De nuvarande reglerna om kommunalbesvär går i huvudsak tillbaka till 1862 års kommunalförordningar. Först i samband med arbetet på den nya

kommunallagen (1977:179), som trädde i kraft den I juli 1977, framfördes

tanken på en genomgripande översyn av kommunalbesvärsprocessen. I propositionen om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. pekade föredraganden på vissa brister i besvärsordningen och besvärsförfarandet samt i de dåvarande kommunallagarnas regler om kommunalbesvär. Han framhöll att kommunalbesvärsprocessen borde ses över på ett mera genomgripande sätt än som var möjligt inom ramen för kommu nallagsreformen (prop. 1975/76:187 s. 317.551). Tanken på en sådan översyn vann riksdagens gillande (KU 1976/77:25, rskr 1976/77:148). Mot denna bakgrund tillkallades i november 1977 en kommitté (Kn 1977:05) med uppdrag att göra en översyn av kommunalbesvärsprocessen rm. m. En av kommitténs huvuduppgifter var

enligt direktiven att behandla instansordningen och rätten att fullfölja talan

till högsta instans. I denna del, som betecknades som angelägen, erinrades om

möjligheten att redovisa resultatet i ett delbetänkande. Kommittén!, som har antagit namnet kommunalbesvärskommittén, har i december 1978 avlämnat delbetänkandet (SOU 1978:84) Instansordningen i

kommunalbesvärsmål. Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av betänkandet som bilaga I samt kommitténs lagförslag som bilaga 2. Beträffande nuvarande förhållanden samt kommitténs närmare

överväganden hänvisas till betänkandet. Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksdagens

IRegeringsrådet Bengt Hamdahl. ordförande, statssekreteraren Fredrik Sterzet och regeringsrättssekreteraren Peder Törnvall.

ombudsmän (JO), regeringsrätten, justitiekanslern (JK), samtliga kammar-

rätter, domstolsverket, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), samtliga länsstyrelser, decentraliseringsutredningen (Kn 1975:01), statskontrollkommittén (Kn 1976:06), länsdomstolskommittén (Kn 1977:0D, utredningen (Kn

1977:04) för översyn av lagen om församlingsstyrelse, Botkyrka. Stockholms,

Södertälje, Uppsala, Eskilstuna, Katrineholms, Linköpings, Norrköpings, Åtvidabergs, Jönköpings, Värnamo, Växjö, Borgholms, Gotlands, Ronneby.

Kristianstads, Helsingborgs, Lunds, Malmö, Svalövs, Halmstads, Laholms, Göteborgs, Borås, Vara, Arvika, Hagfors, Kumla, Örebro, Surahammars,

Västerås, Bollnäs, Gävle, Sundsvalls. Timrå, Strömsunds, Östersunds, Skellefteå, Umeå och Euleå kommuner, landstingskommunerna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands och Norrbottens län, Stockholms kyrkliga samfällighet, Göteborgs

kyrkliga samfällighet, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet,

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Centralorganisationen

SACO/SR, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges advokat-

samfund, Förvaltningslänsrådens förening, Sveriges domareförbund samt

Sveriges kommunaljuridiska förening.

Remissinstanserna har bifogat yttranden, länsstyrelsen i Östergötlands län från Östergötlands länsavdelning av Svenska kommunförbundet, länsstyrelsen i Jönköpings län från Jönköpings länsavdelning av Svenska kommunförbundet, länsstyrelsen i Kronobergs län från Ljungby kommun, länsstyrelsen I Kalmar län från Hultfreds, Kalmar, Oskarshamns och Torsås kommuner och Kalmar länsavdelning av Svenska kommunförbundet, länsstyrelsen i Gotlands län från domkapitlet i Visby, länsstyrelsen i Västernorrlands län från Härnösands, Kramfors och Örnsköldsviks kommuner samt länsstyrelsen I Västerbottens län från Nordmalings, Robertsfors, Sorsele, Storumans, Vilhelmina, Vindelns och Åsele kommuner.

Yttrande har dessutom inkommit från Medborgarrättsrörelsen.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet.

2¶Allmän motivering

2.1 Bakgrund

Kommunala beslut kan i regel överklagas genom besvär hos en statlig förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol. Det finns två huvudtyper av besvär, förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Förvaltningsbesvär omfattar, förutom besvär över statliga myndigheters beslut, besvär över

flertalet av de beslut som fattas av de specialreglerade kommunala nämnderna. Kommunalbesvär omfattar besvär över dels de kommunala beslutan-

de församlingarnas beslut, dels de kommunala nämndernas beslut i de fall då

det inte finns särskilda besvärsbestämmelser i andra lagar och författningar än kommunallagen. Kommunalbesvär är det medel som kommunmedlemmarna kan använda när de vill angripa beslut inom den s. k. frivilliga sektorn, dvs. den del av den kommunala verksamheten som regleras enbart i kommunallagen.

Kommunalbesvären skiljer sig från förvaltningsbesvären i flera viktiga avseenden. Varje kommunmedlem har rätt att anföra kommunalbesvär, oavsett om han eller hon berörs av beslutet eller ej. Beslutet kan angripas endast på de särskilda besvärsgrunder som anges i kommunallagen. Besvärs-

prövningen kan något förenklat sägas innebära att det är beslutets laglighet

och inte dess lämplighet som prövas. Vid bifall till besvären får besvärsmyn-

digheten endast upphäva beslutet men inte sätta annat beslut i det upphävdas

ställe.

Skillnaderna mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär förklaras av att de båda besvärstyperna har olika syften. Förvaltningsbesvären är ett medel för den enskilde som drabbas av ett beslut att skydda sina intressen genom att påkalla att beslutet omprövas av ett högre organ. Kommunalbe-

svären tjänar framför allt som medel för kommunmedlemmarna i allmänhet

att utlösa en statlig kontroll av kommunala besluts laglighet. Genom

kommunalbesvärsreglerna hålls denna statskontroll inom bestämda gränser,

vilket är betingat av hänsyn till den kommunala självstyrelsen.

De grundläggande bestämmelserna om kommunalbesvär finns i 7 kap. kommunallagen (KL). Där anges besvärsgrunderna. Dessa innebär att besvären kan bifallas endast om klaganden har anfört omständigheter som visar att beslutet 1) inte har ullkommit i laga ordning, 2) står i strid mot lag eller annan författning, 3) på annat sätt överskrider det kommunala organets

befogenhet, 4) kränker klagandens enskilda rätt eller 5) annars vilar på orättvis grund. Frågan om det kommunala beslutet är skäligt eller ändamålsenligt kan i princip inte bli föremål för kontroll. En särställning intar de mål där besvären grundas på aut det kommunala organet har överskridit sin allmänna kompetens enligt I kap. 4 § KL. I dessa mål kan prövningen få ett

inslag av lämplighetsprövning. Besvärsmyndigheten kan ibland inte undgå att som ett led i den individuella besvärsprövningen bedöma vilken omfattning den kommunala kompetensen på det aktuella området allmänt sett bör ha. I andra fall prövas om den kommunala åtgärden varit behövlig och ändamålsenlig för att uppnå ett visst resultat. Bestämmelsen om kommunernas och landstingskommunernas kompetens är liksom dess motsvarighet i äldre lag mycket allmänt hållen. Den kommunala kompetensen har i stor utsträckning fått sitt konkreta innehåll genom regeringsrättens praxis.

Bestämmelser om besvär över kyrkokommunala beslut finns i 89-92 §§

lagen (1961:436) om församlingsstyrelse fomtryckt 1976:500). Dessa bestämmelser stämmer i huvudsak överens med KL:s besvärsregler. Som kommunalbesvär räknas också besvär som anförs med stöd av 20 8 lagen (1957:281) om kommunalförbund tfomtryckt 1977:181), I kap. 19 §,2 kap. 9 § och 3 kap. 14 § lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar, 23 § lagen (1979:412) om kommunala indcelningsdelegerade och 218 lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade.

Länsstyrelsen är i regel första instans i kommunalbesvärsmålen. Länssty-

relsens beslut kan överklagas hos regeringsrätten. Landstings och landstingskommunala nämnders beslut överklagas direkt hos regeringsrätten. I motsats till vad som i allmänhet gäller i fråga om förvaltningsbesvär är rätten att fullfölja talan till regeringsrätten i kommunalbesvärsmålen inte begränsad genom krav på prövningstillstånd.

En ändrad instansordning för kommunalbesvärsmålen diskuterades i samband med 1971 års förvaltningsrättsreform. Genom den reformen fick regeringsrätten ställning som en i huvudsak prejudikatbildande instans. Kammarrätten sköts in som en mellaninstans i flertalet mål. Förvaltnings-

domstolskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1966:70) Förvaltningsrättskipning att kommunalbesvärsmålen skulle överföras från länsstyrelser-

na till kammarrätterna och att regeringsrätten skulle pröva målen endast efter prövningstillstånd. Förslaget kritiserades hårt vid remissbehandlingen. Det framhölls därvid bl. a. att prövningen av kommunalbesvärsmålen, även om den formellt är begränsad till en laglighetsprövning, ofta i verkligheten innebär en kvalificerad lämplighetsprövning och att länsstyrelserna har särskilt bra förutsättningar för att göra sådana bedömningar på grund av sin goda kännedom om förhållandena i länets kommuner. Föredragande departementschefen förklarade att han för sin del var ense med kritikerna om att det inte var lämpligt att ta bort länsstyrelserna ur instanskedjan (prop.

1971:30 s. 81).

Kommunalbesvärskommittén uttalar att det är en angelägen åtgärd att reformera instansordningen i kommunalbesvärsmål. Enligt kommitténs bedömning kan en sådan reform mycket väl genomföras innan cen fullständig översyn av kommunalbesvärsinstitutet slutförts. Med hänsyn till målutvecklingen och arbetsläget hos regeringsrätten och kammarrätterna är tidpunkten

enligt kommittén nu också lämplig för en reform.

Kommittén pekar på att tillströmningen av kommunalbesvärsmål till regeringsrätten har ökat kraftigt under senare år. Enligt kommitténs uppfattning har målen kommit att ta i anspråk en oproportionerligt stor del av

regeringsrättens sessionstid. När det gäller kammarrätterna visar balanserna

under den senaste tiden en sjunkande tendens, vilket enligt kommittén ger möjlighet till att utvidga kammarrätternas målområde.

Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag har flertalet remissinstanser ställt sig positiva till en ändring av instansordningen i kommunalbesvärs-

målen. Olika synpunkter har dock framförts på frågan hur instanskedjan bör utformas. Meningsskiljaktigheterna avser huvudsakligen behovet av att behålla en besvärsinstans på regional nivå.

Även jag anser att tiden nu är mogen för att överväga en ändrad instansordning. Detta är enligt min mening särskilt angeläget mot bakgrund av den utveckling som handläggningen av kommunalbesvärsmålen i regeringsrätten har tagit. Det är inte rimligt att den förhållandevis begränsade målgrupp som kommunalbesvärsmålen trots allt utgör skall belasta regeringsrätten på ett sådant sätt att domstolens prejudikatbildande uppgift försvåras. En förändring av regeringsrättens roll som högsta instans i kommunalbesvärsmålen måste givetvis påverka vilka besvärsinstanser som bör finnas under regeringsrätton.

Självfallet gör sig olika intressen gällande när man överväger en reform av instansordningen i kommunalbesvärsmålen. En sådan retorm bör syfta till att

förbättra arbetsläget i regeringsrätten när det gäller kommunalbesvärsmålen

och att så långt möjligt förkorta handläggningstiderna. Intresset av en fungerande statlig laglighetskoraroll skall tillgodoses utan att de kommunala självstyrelseintressena träds för nära. Rättssäkerhetskravet får inte eftersättas. Instansordningen måste utformas så att den skapar bästa möjliga förutsättningar för den speciella typ av laglighetskontroll som kommunalbesvärsprövningen innebär. Detta innebär att det inte låter sig göra att utan vidare överföra den ordning som gäller för förvaltningsbesvären till kommunalbesvärsprocessen.

2.2 Instansordningen 2.2.1 Besvärsprövningen i regeringsrätten

En utgångspunkt för kommittén vid övervägandena om en lämplig instansordning för kommunalbesvärsmålen har varit det besvärliga arbetsläget i regeringsrätten i dessa mål. Tillströmningen av kommunalbesvärsmål i regeringsrätten har nämligen ökat mycket kraftigt under senare år. Vid

förvaltningsrättsreformen år 1971 räknade man med att det skulle komma in ca 200 kommunalbesvärsmål till regeringsrätten per år. Under år 1978 kom

det in inte mindre än 678 mål. Målen handläggs på fullsutten avdelning utan

krav på prövningstillstånd. Det är den största gruppen av mål som prövas utan att regeringsrätten dessförinnan har meddelat prövningstillstånd. Totalt utgör kommunalbesvärsmålen nu också den största målgruppen hos regeringsrätten efter skattemålen. Enligt kommitténs uppfattning tar målen i anspråk en oproportionerligt

stor andel av regeringsrättens sessionstid. Med hänsyn till intresset av att

regeringsrätten ges god möjlighet att upprätthålla sin ställning som prejudi-

katinstans är det enligt kommittén angeläget att begränsa regeringsrättens befattning med kommunalbesvärsmål. Kommittén anser att den lösning som

» Prop. 1979/80:105 25

ligger närmast till hands är att införa fullföljdsbegränsning genom krav på prövningstillstånd. Med en sådan ordning förutsätter kommittén att besvärsinstansen närmast under regeringsrätten får en kvalificerad sammansättning. Flertalet mål kan förväntas stanna i en sådan instans. Enligt kommittén bör detta tillsammans med ett krav på prövningstillstånd medföra en avsevärd

lättnad för regeringsrätten.

Liksom kommittén och det altdeles övervägande antalet remissinstanser ser jag ett starkt intresse i att vidta ätgärder för att begränsa regeringsrättens befattning med kommunalbesvärsmålen. Grundtanken bakom 1971 års förvaltningsrättsreform var att låta regeringsrätten svara för prejudikatbildningen genom vägledande avgöranden i oklara etler tveksamma rättslfrågor.

medan kammarrätternas huvuduppgift skulle vara att åstadkomma mate-

riellt riktiga avgöranden i de enskilda fallen. Det är enligt min mening väsentligt att regeringsrättens prejudikatbildande uppgift inte försvåras. Kommitténs utredning samt vad som framkommit vid remissbehandlingen tyder dock på att kommunalbesvärsmålen har komnuit att dominera regeringsrättens arbete på ct sätt som inte kunde förutses vid förvaltningsrättsreformen. Regeringsrätten upplyser sålunda i sitt remissyttrande att kommunalbesvärsmålen, som endast utgör drygt 10 procent av samtliga till regeringsrätten fullföljda mål. tar i anspråk en tredjedel av hela den sessionstid som regeringsrätten använder för prövning av mål på fullsutten avdelning. Detta leder enligt regeringsrätten till förfång för domstolens prejudikatbildande uppgift.

I likhet med kommittén och flertalet remissinstanser anser jag att det enda rimliga sättet att förbättra situationen för regeringsrätten är att införa krav på prövningstillstånd i kommunalbesvärsmålen. Att vidta andra åtgärder. som resursförstärkningar eller andra organisatoriska förändringar, kan knappast få annat än kortsiktiga effekter. En lösning som innebär fultöljdsbegränsning för kommunalhbesvärsmålen ligger också i linje med den bärande tanken bakom 1971 års förvaltningsrättsreform. En ovillkorlig förutsättning för en sådan ordning är dock, som framhållits av kommittén och Nera remissinstanser, att det skapas garantier för att instansen närmast under regeringsrätten blir väl kvalificerad. Jag återkommer till denna fråga i nästa avsnitt.

Kommittén diskuterar enligt vilka grunder prövningstillstånd skall med-

delas. Kommittén utgår därvid från de regler i förvaltningsprocesslagen

(1971:291) (FPL) som gäller för förvaltningsbesvärsmål. Enligt 36 8 första stycket FPL får prövningstillstånd meddelas

1. om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av regeringsrätten eller

2. om det föreligger synnerliga skäl för sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

FPL:s regler om prövningstillstånd är utformade efter förebild av rätte-

gångsbalkens regler. I samband med tillkomsten av FPL:s regler diskuterades möjligheten av att medge någon form av s.k. ändringsdispens. dvs. att grunden för dispens är att det finns anledning att ändra underinstansens beslut. Fn sådan dispensregel fannst. o. m. den I juli 1971 i rättegångsbalken. Tanken avvisades emellertid av departementscheten. bl. a. med hänvisning

till att man med en sådan ordning inte skulle kunna förverkliga de bärande

principerna för instanssystemet. Fett system med ändringsdispens förmodades vidare måltillströmningen till regeringsrätten bli betydligt mer omfattande jämför med en ordning där prövningen i huvudsak endast giller prejudikatfrågor (prop. 1971:30 s. 79). Vid riksdagsbehandlingen uttalade konstitutionsutskottet (KT! 1971:36 5. 15) att prövningstillstånd skall kunna meddelas av prejudikatskäl utan alltför snäv begränsning.

Kommittén anser att FPL:s regler om prövningstillstånd är väl förenliga

med kommunalbesvärsprövningen. Den enda tänkbara avvikelsen från dessa

regler är enligt kommitténs mening att tillåta nägon form av ändringsdispens. Kommittén anser emellertid att det är en fördel om de allmänna normer för fullföljdsbegränsning mellan högsta instans och instansen närmast under. som nu vunnit en vid tillämpning inom den svenska rättskipningen, kan göras tillämpliga också i kommunalbesvärsprocessen. Enligt kommittén är det angeläget att regeringsrätten låter mål som rör den kommunala kompetensen gå ull prövning i förhållandevis stor utsträckning. eftersom rättspraxis här spelar en avgörande rolt för rättsbildningen. Enligt kommittén torde FPL:s regel om prejudikatdispens inte lägga några hinder i vägen för detta. Det finns därför enligt kommivténs mening inte anledning att införa andra dispensgrunder för kommunalbesvärsmål än för förvaltningsbesvärsmål.

Kommitténs förslag i denna del får stöd av flertalet remissinstanser. Hit hör regeringsrätten, som inte ser några svårigheter i att de allmänna grunderna för prövningstllstånd blir tillämpliga på kommunalbesvärsmålen. Fyra regeringsråd framhåller dock i en skiljaktig mening bl.a. att reglerna om prövningstillstånd bör vidgas till att medge även ändringsdispens. Flera remissinstanser betonar det angelägna 1 att mål som rör den kommunala

kompetensen släpps fram till prövning i förhållandevis stor utsträckning.

Svenska kommunförbundet förutsätter att flertalet reella kompetensmål

regelmässigt kommer att sakprövas av regeringsrätten om detta begärs av klagoberättigad part. Från några håll förordas att kommunerna bör vara befriade från kravet på prövningstillstånd. Orebro kommun ifrågasätter om

man inte som en ytterligare dispensgrund borde ange att målet har allmän vikt.

För egen del finner jag, liksom kommittén och flertalet remissinstanser, att

det finns starka skäl för att låta kommunalbesvärsmålen omfattas av FPL:s regler om prövningstillstånd. Utformningen av dessa regler samt vad som uttalats i förarbetena bör enligt min mening ge tillräckliga garantier för att regeringsrätten skall kunna bevilja prövningstillstånd i kommunalbesvärs-

målen i den utsträckning som behövs tll ledning för rättstillämpningen.

Särskilt angeläget är detta i fråga om mål som gäller den kommunala kompetensen. Dessa mål intar. som påpekats av kommittén och flera remissinstanser, på sätt och vis en särställning. Eftersom kompetensbestämmelsen i 1 kap. 48 KL är allmänt utformad, har det till stor del lagts på rättstillämpningen att påverka innehållet i den kommunala kompetensen. Det är därför naturligt att ett stort antal kompetensmål prövas i såk av regeringsrätten. Det är framförallt ett starkt kommunalt intresse att få upp

sådana mål till prövning i regeringsrätten. Några remissinstanser har på grund härav förordat att kommunerna bör vara befriade från kravet på prövningstillstånd. Jag är dock för egen del inte beredd att instämma i detta. Förutom att rent principiella invändningar kan resas mot att skapa speciella fullföljds-

regler för vissa fall, ser jag inte heller något direkt behov av att befria kommunerna från kravet på prövningstillstånd. Under förutsättning att det finns en kvalificerad underinstans bör det finnas garantier för att målen i första instans ges en grundlig prövning som leder till en sakligt riktig utgång.

Kommunalbesvärsmålen och då speciellt målen om den kommunala

kompetensen är inte sällan av sådan karaktär att det kan vara naturligt att

anse att de har prejudikatintresse. I praktiken torde detta ofta vara fallet när

en lägre instans har upphävt kommunens beslut på den grunden att beslutet

inte är kompetensenligt och kommunen önskar fullfölja målet till regerings-

rätten. Der torde då finnas goda möjligheter att med dispensregler av det slag

som finns i 36 § FPL få upp målet till prövning. Det finns därför enligt min

mening inte skäl att införa andra dispensregler för kommunalbesvärsmålen

än de som gäller i övrigt för fullföljd från förvaltningsdomstol till regerings-

rätten.

Sammanfattningsvis vill jag alltså förorda att rätten att fullfölja talan till

regeringsrätten i kommunalbesvärsmål begränsas genom krav på prövningstillstånd och att därvid dispensgrunderna i 36 & FPL skall tillämpas.

Regeringsrätten tar i sitt remissyttrande upp en fråga som rör handlägg-

ningen av vissa avvisnings- och avskrivningsfrågor. Regeringsrätten föreslår att besvär som har anförts för sent eller återkallats skall få avvisas resp. avskrivas av tre regeringsråd. Jag vill inte förorda att en sådan ordning införs utan ytterligare överväganden. Eftersom dessa frågor om avvisning och avskrivning normalt avverkas mycket snabbt, är det tveksamt om tidsbesparingen skulle bli särskilt stor. Frågan om möjlighet att hänskjuta mål av detta slag till fullsutten avdelning kan också kräva noggrannare överväganden än

vad som är möjligt i detta sammanhang.

2.2.2 Besvärsprövningen i instansen under regeringsrätten

Fett system där det krävs prövningstillstånd för att regeringsrätten skall ta upp kommunalbesvärsmålen till prövning kommer instansen under regeringsrätten att i praktiken bli slutinstans i flertalet mål. Huvuduppgiften för

denna instans blir, liksom i förvaltningsbesvärsmålen. att åstadkomma materiellt riktiga avgöranden i de enskilda fallen. Mot denna bakgrund anser kommittén at instansen bör vara ct väl kvalificerat organ med en sammansättning som så långt möjligt garanterar riktiga avgöranden. Enligt kommittén ligger det närmast tull hands att anlita de allmänna förvaltningsdomstolar som redan finns för övriga förvaltningsmål.

Kommittén tar upp frågan om det, med hänsyn till kommunalbesvärsinstilutets karaktär, är lämpligt att låta målen prövas uteslutande av förvaltningsdomstolar eHer om det finns behov av att låta en annan myndighet än domstol detta i prövningen. Frågan gäller i första hand mål om den kommunala kompetensen. i vilka det ofta krävs en sakkunnig bedömning av andra förhållanden är de rent rättsliga. Att sådana bedömningar kan komma

in i bilden hindrar enligt kommittén inte av målen handläggs uteslutande av

domstol. Kommittén pekar bl. a. på möjligheten av att inhämta sakkunnigutlåtanden eller att låta en ledamot med särskild sakkunskap ingå i domstolen.

När det gäller att avgöra vilken domstol som bör utgöra besvärsinstans

närmast under regeringsrätten står valet enligt kommittén mellan kammarrätterna och länsrätterna. Vad först gäller kammarrätterna framhåller kommittén att förutsättningarna för att låta dessa pröva kommunalbesvärsmålen har ändrats sedan förvaltningsdomstolskommittén på sin tid lade fram ett sådant förslag. Skillnaderna består bl. a. däri, att reglerna om förutsättningarna för prövningstillstånd är strängare än de som föreslogs av förvaltningsdomstolskommilten samt att kammarrätterna har hunnit växa in i sin nya roll som allmän förvaltningsdomstol. Kammarrätternas målbalanser har dessutom visat en sjunkande tendens. Att I dagens läge utöka kammarrät-

ternas målområde med kommunalbesvärsmålen möter därför enligt kommittén inte samma betänkligheter som I samband med förvaltningsrättsre-

formen. Om länsrätterna skall anförtros att pröva kommunalbesvärsmålen i instansen under regeringsrätten, måste enligt kommittén särskilda domförhetsregler införas. Eftersom det i princip är fråga om en renodlad rättsprövning i dessa mål, finns det nämligen inte mycket utrymme för bedömningar av det slag där Ilekmannainflytandet kommer till sin rätt. Nämndenvännen

fyller sin funktion i mål som rör enskilds rätt. I sådana mål blir det ofta fråga

om skälighetsbedömningar och bevisvärderingar där nämndemännens all-

miänna livserfarenhet är värdefull. I kommunalbesvirsmålen, särskilt kom-

petensmålen, finns det snarare ett behov av särskild sakkunskap på speciella

områden, vilket enligt kommitténs bedömning inte kan tillgodoses genom

nämndemannamedverkan. Kommitténs slutsats blir att kammarrätterna är

att föredra framför länsrätter med spectalsammansättning som besvärsin-

stanser närmast under rogeringsrätten.

Nästan alla remissinstanser ullstyrker kommitténs förslag I denna del. Flera framhåller att kammarrätt är den självklara instansen under regeringsrätten med tanke på av den i praktiken kommer att bli sluunstans i de flesta

mål. Endast sjutton remissinstanser, nämligen fem länsstyrelser, ena kommuner och decentraliseringsutredningen, avstyrker uttryckligen förslaget. De förordar i stället att den nuvarande ordningen behalls. dvs. att målen går direkt från en länsinstans vll regeringsrätten. Deras kriviska inställning grundar sig huvudsakligen på uppfattningen att komnutten har överbetonat den juridiska och formella karaktären av konmmunalbesvärsprövningen på bekostnad av der värde som legger fatt behälta en knsinstans som iär förtrogen med de kommunala förhållandena.

För egen del vill jag anföra följande.

Jag har i föregående avsnitt framhållit att jag ser det som en ovillkorlig förutsättning för att kräv på prövningstillstånd införs för kommunalbesvärsmålen att en väl kvalificerad instans handlägger dessa mål närmast under regeringsrätten. Denna instans kommer ju nämligen att I flertalet kommunalbesvärsmål få överta regeringsrättens nuvarande uppgift att svara för att avgörandena blir sakligt riktiga. Kommiuen framhåller avi domstolarna står fria från de politiska instanserna och att de har till enda uppgift att skipa rätt från en objektiv utgångspunkt. Hela systemet med domstolspröv ning är, som kommittén anför, uppbyggt för att skapa bästa möjliga förutsättningar för en riktig ulflämpning av gällande rätt. Med hänsyn härull är det enligt min mening från principell synpunkt klar kimphligast att besvärsprövningen närmast under regeringsrätten anförtros åt förvaltningsdomstolar. Härtill kommer att exempelvis kammarrätterna får anses ha bättre förutsättningar än de förvaltningsmyndigheter som hegger närmast till hands som alternativ, nämligen länsstyrelserna, att prestera en bosvärsprövning av det stag som måste fordras. om ett krav på prövningstillstånd införs. Jag ansluter mig till kommitténs uppfattning att kammarrätterna är att föredra framför tänsriätterna som besviärsinstans närmast under regeringsrätten i kommunalbesvärsmålen. Kammarrätterna har sedan omorganisationen år 1971 hunnit växa in i sin nya roll som allmänna förvaltningsdomstolar närmast under regerinpsrätten. Genom handläggning av vissa mål om förvaltningsbesvär äver kommunala nämnders beslut har de också fått en ökad inblick i kommunala förhållanden. Såvitt kan bedömas är arbetsläget I kammarrätterna nu också sådant att de mycket väl kan tillföras kommunalbesvirsmålen. Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag har också samtliga kammarrätter förklarat sig beredda att ta emot denna nya målgrupp. Härtill kommer de fördelar som ligger i aut kammarrätternas målområde så längt som möjligt stämmer överens med regeringsrättens. Jag förordar därför att kommitténs förslag att besvärsprövningen skall anförtros åt kammarrätterna genomförs.

Jag vill i deua sammanhang ta upp några särskilda frågor. Enligt 128 kammarrättsinstruktionen (1979:571) tilldelas mål av viss beskalfenhet (specialmål) i första hand en eller flera bestämda röttar. Kammarrätten bestämmer vilka mål som är specialmål. Med hänsyn till kommunalbesvärs-

målens särskilda beskaffenhet kan det åtminstone under en övergängstid

vara lämpligt att målen i första hand tilldelas vissa bestämda rotlar. Som framgår av vad jag nyss har sagt kan kam marrätterna själva bestämma i dessa frågor. Några särskilda bestämraelser i lag eller annan författning om att kommunalbesvärsmålen skall vara specialmål behövs enligt min mening inte. Om ett mål av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. skall det enligt 22.8 kammarrättsinstruktionen handläggas med förtur. Jag anser att det inte kan komma i fråga att i lag eller annan författning föreskriva att kommunalbesviärsmål generellt skall vara förtursmål. Jag återkommer i specialmoötiveringen ull 7 kap. 4 § KE till frågan om särskilda regler om skyndsam handläggning av vissa kommunalbesvärsmål. I övrigt bör det, liksom när det gäller andra målgrupper, kunna överlämnas åt kammarrätterna att avgöra när ett kommunalbesvärsmål skall handläggas med förtur.

2.2.3 Behovet av en länsinstans under kammarrätten

Om kammarrätten införs som besvärsinstans närmast under regeringsrätten I kommunalbesvärsmål, uppkommer frågan om en länsinstans bör behållas som en första besvärsinstans under kammarrätten. Valet står således mellan ett system med två instanser — kammarrätt och regeringsrätt — och ett system med tre instanser — länsinstans, kammarrätt och regeringsrätt. Frågan om länsstyrelsen, som f. n. har uppgiften att pröva kommunalbesvär, eller länsrätten bör vara länsinstans i cn reformerad instansordning behandlas inte närmare av kommittén.

Efter att utförligt ha redovisat skälen för och mot två- resp. treinstanssystemet har kommittén stannat för att föreslå ett tvåinstanssystem med kammarrätten som första besvärsinstans. Kommittén har bedömt saken så, att båda alternativen är genomförbara men att den kortare instanskedjan är att föredra. Den omständigheten att en omläggning till tre besvärsinstanser sannolikt medför att handläggningstiderna förlängs för kommunalbesvärsmål som prövas i sak av regeringsrätten måste enligt kommittén tillmätas stor betydelse, när ställning skall ias till instansordningens utformning. Kommittén anser att det är särskilt angeläget att slutliga avgöranden i kommunalbesvärsmål, som kan gälla samhällsviktiga beslut och principieHa rättsfrågor, kommer till stånd inom rimlig tid.

Kommittén har övervägt om länsstyrelsen bör behållas som första besvärsinstans under en övergångsperiod. Kammarrätterna skulle härigenom få möjlighet att successivt bereda sig för den nya uppgiften samtidigt som man skulle kunna dra nytta av det kunnande på området som i dag finns

hos länsstyrelserna. Kommittén föreslår dock inte ett sådant arrangemang

utan förespråkar andra åtgärder, bl. a. utbildningsinsatser, för att underlätta omläggningen.

Kommitténs förslag att länsinstansen skall slopas i kommunalbesvärsmålen tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser (ca 60). Bland dessa finns regeringsrätten, tre kammarrätter, tre länsstyrelser, 24

kommuner och 17 landstingskommuner. Eu 40-tal remissinstanser anser att en länsinstans bör behållas. Dit hör en kammarrätt, 16 länsstyrelser. 19

kommuner och två landstingskommuner.

Flertalet av de remissinstanser som tillstyrker försläget om ett tvåinstanssystem har liksom kommittén vägt för- och nackdelar med en sådan ordning och slutligen låtit önskemålet om kortare handläggningstider vara avgörande, Regeringsrätten framhåller av länsstyrelserna har god kännedom om törhållandena i kommunerna och en betydande utredningskapaeitet, vilket är

särskilt värdefullt i mål om den kommunala komperensen. En annan

synpunkt som enligt regeringsrätten också talar för att länsstyrelsen behålls som besvärsinstans under kammarrätten är att man då får samma instansordning som gäller vid förvaltningsbesvär över kommunala myndigheters

beslut. Regeringsrätten anser emellertid att en förlängning av handläggningstiden för kommunalbesvärsmål inte är acceptabel. Regeringsrätten anser

tidsfaktorn så väsentlig att den biträder kommitténs förslag att länsstyrelser-

na skall utgå ur instansordningen. Enligt kammarrätterna i Stockholm och

Jönköping är det svårt att finna en lämplig underinstans. Länsrätterna är möjligen mindre lämpade för uppgiften. Länsstyrelserna kan inte komma i fråga för de landstingskommunala målen. Enligt kammarrätten i Stockholm är länsstyrelserna inte heller särskilt välrustade med juridisk expertis, sedan länsdomstolsreformen genomförts och tanken på rättsavdelningar i länssty-

relserna avvisats.

Riksrevisionsverket framhåller att kammarrätterna nu har en viss Överkapacitet och att balanssituationen stadigt förbättras. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att ett treinstanssystem antagligen leder till merkostnader och längre handläggningstider anser riksrevisionsverket att kammarrätten bör vara första instans i kommunalbesvärsmålen. De kommuner som är positiva till kommitténs förslag anser i allmänhet att intresset av snabbhet i handläggningen väger tyngre än betänkligheterna som främst grundar sig på att länsstyrelsernas lokalkännedom skulle gå förlorad för kommunalbesviärsmålen. Hagfors kommun väntar sig en mera enhetlig rättstillämpning än f. n. om de fyra kammarrätterna ersätter de 24 länsstyrelserna som första instans. Västerås kommun menar att länsstyrelsernas samarbete med kommunerna i samhällsplaneringen kan försvåras om länsstyrelserna också skall avgöra kommunalbesvärsmål som på eu eller annat sätt har samband med planeringsfrågorna. Detta är inte heller tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. TCO anser att tvåinstanssystemet har betydande fördelar bl. a. med hänsyn till att det innebär cn enhetlig instansordning för den kommunala och landstingskommunala besvärsprocessen.

Kammarrätten i Göteborg och flera av de länsstyrelser som förordar ett

treinstanssystem är tveksamma till om detta skulle medföra en förlängning av handläggningstiden. Några länsstyrelser anser det så väsentligt att

prövningen av kommunalbesvär inleds på länsnivå att detta uppväger

eventuella nackdelar med att handläggningstiderna blir något längre. Läns-

styrelserna och några av de kommuner som ställer sig avvisande till kommitténs förslag betonar vidare att länsstyrelserna har god kännedom om kommunala förhållanden och stor erfarenhet av kommunalbesvärsmålen. Några remissinstanser framhåller att länsstyrelsernas arbetssätt passar bättre än kammarrätternas för besvärsprövning I första instans. Jönköpings kommun gör gällande att förslaget om ett tvåinstaänssystem strider mot den kommunala demokratin. Flera kommuner samt SACO/SR anser att rättssäkerhetsskäl talar för en längre instanskedita. Sakprövning i två instanser bör kunna ske I alla mål. Länsstyrelserna i Kronobergs, Skaraborgs och Gävleborgs lin menar att kommiuéns förslag innebär en centralisering som inte stämmer överens med nuvarande decentraliseringssträvanden. Decentralisoringsutredningen anför liknande synpunkter.

Bland de remissinstanser som förordar att en länsinstans behålls i kommunalbesvärsmålen delar sig meningarna i fråga om vilken myndighet som bör väljas, länsstyrelsen eller länsrätten.

För egen del vill jag anföra följande.

Kommitténs och remissinstansernas diskussion ger en god bild av de skäl

som kan anföras för och mot att en länsinstans behålls under kammarrätten i kommunalbesvärsmålen. En central fråga är vilken inverkan länsinstansen får på handläggningstiderna i kommunalbesvärsmålen. Kommittén redovisar I betänkandet sin undersökning av målutveckling och handläggningstider. Undersökningen visar att man om länsinstanserna behålls knappast kan räkna med en förkortning av handläggningstiderna i de mål som fullföljs till regeringsrätten. I fråga om de mål i vilka regeringsrätten meddelar prövningstillstånd synes ofrånkomligt att on omläggning till tre besvärsinstanser kommer att medföra en förlängning av handläggningstuiderna.

Ett av huvudsyftena med en reform av besvärsordningen i kommunalbesvärsmålen är att komma till rätta med de stötande långa väntetider som ibland har förekommit i de fall då talan har fullföljts ull regeringsrätten. Det är viktigt att regeringsrätten någorlunda snabbt kan ge vägledande besked om gränserna för kommunernas kompetens och om innebörden av reglerna om deras organisation och verksamhetsformer. Att införa en instansordning som av allt att döma snarare förlänger än förkortar handläggningstiderna kan enligt min mening inte komma I fråga.

Flera remissinstanser betonar länsstyrelsernas sakkunskap i kommunala

frågor och långa erfarenhet av prövningen av kommunalbesvärsmål. Det gäller inte bara kritiskt inställda remissinstanser utan även några av de

instanser som tillstyrker kommitténs förslag. Svenska kommunförbundet betonar starkt värdet av en tortsatt anknytning mellan kommunerna och den första besvärsinstunsen. Om man skall frångå länsstyrelserna som första

besvärsinstans, krävs enligt förbundet att en fullgod ersättning för den

nuvarande kommunala anknytringen skapas i den nya besvärsinstansen. Även jag anser det angeläget — särskilt i mål om den kommunala kompetensen — att det i den första besvärsinstansen finns god kännedom om de

förhållanden under vilka kommunerna driver sin verksamhet. Detta behöver emellertid inte betyda att en länsinstans måste behållas. Det kan inte vara en omöjlig uppgift att tillförsäkra kammarrätten som första besvärsinstans den sakkunskap som behövs för att kommunalbesvärsmål där skall få en helt tillfredsställande behandling. Jag återkommer till denna fråga i det följande.

Några remissinstanser anser att ett treinstanssystem är att föredra av

rättssäkerhetsskäl. Rätten till en fullständig sakprövning i två instanser även

av kommrunalbesvär borde enligt dessa remissinstanser inte inskränkas. För egen del finner jag inte den parallell som i detta sammanhang dras med förvaltningsbesvärsmålen och målen hos de allmänna domstolarna helt övertygande. Rättssäkerheten har där ett annat innehåll än i kommunalbesvärsmålen som i princip inte gäller den enskilda personens rätt gentemot kommunen. Enligt min mening uppfyller en besvärsprövning i första instans i kammarrätten — en förvaltningsdomstol med kvalificerad sammansättning

- och möjlighet att efter prövningstillstånd få besvären prövade av regerings-

rätten de rättssäkerhetskrav som bör ställas på en instansordning i kommunalbesvärsmål. Jag kan inte finna att en sådan instansordning skulle strida mot den kommunala demokratin.

Jag vill tillägga att länsstyrelsernas handläggning av kommunalbesvärsmål, som Västerås kommun har påpekat, kan vålla vissa rättssäkerhetsproblem. Länsstyrelsernas ständigt ökande betydelse för samspelet mellan stat och kommun, som bl. a. kommit till uttryck i styrelsernas politiska sammansättning, gör det enligt min mening i dag mindre lämpligt att hos dem lägga uppgiften att pröva kommunalbesvär. Härtill kommer att den rent juridiska sakkunskapen hos länsstyrelserna har tunnats ut i samband med att länsdomstolarna har brutits ut till fristående förvaltningsdomstolar.

Några remissinstanser har invänt att kammarrätten är en överinstans och att den som sådan är mindre lämpad än länsstyrelsen att pröva kommunalbesvär som första instans. Enligt min mening är detta inget avgörande skäl mot att slopa länsinstansen. Den praktiska beredningen av kommunalbesvärsmålen är med hänsyn bl.a. till det begränsade utredningsansvaret i dessa mål i allmänhet inte betungande. Det är snarare den juridiska bedömningen av målen som kan vara tidsödande. Det kan tilläggas att regeringsrättens handläggning av besvär över landstingskommunala beslut, som ju överklagas direkt hos regeringsrätten, inte torde uppfattas som något väsensskilt från handläggningen av besvär över länsstyrelsernas beslut i vanliga kommunalbesvärsmål.

Ett par remissinstanser ifrågasätter om man inte genom organisatoriska åtgärder och förtursregler skulle kunna uppnå den eftersträvade snabbheten i handläggningen av kommunalbesvärsmålen utan att länsinstansen slopas. För egen del ställer jag mig tvivlande till detta. Både hos regeringsrätten och

hos länsstyrelserna har olika åtgärder vidtagits för att förkorta handläggnings-

tiderna. Sådana ansträngningar är naturligtvis angelägna och de har gett 3 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 105

resultat. Det är emellertid av säväl principiella som praktiska skäl knappast möjligt att komma tillräckligt långt på den vägen. En regel om generell förtur för kommunalbesvärsmål är som framgår av vad jag har anfört i föregående

avsnitt inte lämplig. Jag anser att behovet av alt inom rimlig tid få slutliga avgöranden i

kommunalbesvärsmål väger tyngre än de kritiska synpunkter som remissinstanserna har fört fram mot förslaget att slopa länsinstansen. Utöver den

fördel med ett tvåinstanssystern som ligger i att målen blir slutligt avgjorda

inom rimlig tid vill jag nämna att det skapar förutsättningar för en enhetlig instansordning för de kommunala och de landstingskommunala besvärsmålen. En sådan enhetlighet har blivit mera angelägen efter tillkomsten av 1977 års kommunallag som innebär att samma regler i större utsträckning än tidigare gäller för kommunernas och landstingskommunernas verksamhetsformer. Det måste vidare antas att eu treinstanssystem skulle bli dyrare än ett

tvåinstanssystem.

Ett tvåinstanssystem av det slag som kommittén förordar innebär, som några remissinstanser påpekar. en viss centralisering. Även om invänd-

ningen i och för sig får anses befogad, kan jag mot bakgrund av vad jag har anfört i det föregående inte finna att den utgör skäl att frångå kommitténs förslag.

Hikhet med kommittén och majoriteten av remissinstanserna förordar jag

en tvåinstansordning för kommunalbesvärsmålen med kammarrätten som

första besvärsinstans. Jag anser alltså att länsstyrelsen bör utgå ur instanskedjan. Att låta länsstyrelsen stå kvar som första besvärsinstans under en övergångsperiod är enligt min mening inte någon lämplig lösning på de praktiska problem som kan väntas uppkomma i samband med omläggningen av instansordningen.

Jag vill i detta sammanhang ta upp frågan om särskilda bestämmelser om besvär över kommunala beslut som skall underställas länsstyrelsens prövning bör införas med anledning av att instansordningen för kommunalbesvärsmålen ändras. Eftersom underställningsskyldighet numera förekommer endast på ett begränsat anial områden, är sådana bestämmelser enligt kommittén inte nödvändiga. Kommittén anför att länsstyrelsen i de fall där det kan bli aktuellt bör undersöka om kommunalbesvär har anförts hos kammarrätten. Jag delar kommitténs uppfattning i denna fråga. Om

kommunalbesvär har anförts, bör enligt min mening fastställelseprövningen anstå till dess att avgörandet i kommunaälbesvärsmålet har vunnit laga kraft.

2.2.4¶De landstingskommunala målen

Enligt gällande bestämmelser överklagas landstings och landstingskommunala nämnders beslut direkt hos regeringsrätten som således är första och sista instans i de landstingskommunala besvärsmålen.

Kommittén föreslår att kammarrätten blir första besvärsinstans även i de landstingskommunala målen. För fullföljd av besvären till regeringsrätten

föreslås samma regler gälla som för övriga kommunalbesvärsmål.

Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av en klar majoritet av de remissinstanser som yttrar sig I frågan. Til de posiuvt inställda

remissinstanserna hör landstingskommunerna och Candstingsförbundet.

Några av de länsstyrelser som törordar ett treinstanssystem anser att ett

sådant bör omfatta också de landstingskommunala målen.

En fördel med införandet av ett tvåinstanssystem med kammarrätten som första besvärsinstans är enligt min mening att det blir möjligt att skapa en

enhetlig instansordning för samtliga kommunalbesvärsmål. Eu sådant

instanssystem passar nämligen även för de landstingskommunala målen. Det ligger också i linje med den nya enhetliga kommunallagen. Handläggningstiderna i de läandstingskommunala målen kan knappast komma att påverkas

av den föreslagna omläggningen av instansordningen i sådan mån att det

skulle kunna utgöra ett avgörande skäl mot förslaget. Även jag förordar därför att besvär över landstingskommunala beslut skall anföras hos kammarrätten i första instans och att de därefter skall kunna fullföljas till regeringsrätten med samma begränsning genom krav på prövningstillstånd som föreslås gälla i övriga kommunalbesvärsmål.

2.2.5 Särskild sammansättning av kammarrätten

Kommittén föreslår att kammarrätten, som normalt är domför med tre lagfarna ledamöter, skall utökas med en särskild ledamot när rätten behandlar kommunalbesvärsmål. Sådana ledamöter skall utses av regeringen för varje kammarrätt. Till särskilda ledamöter skall utses personer som har god kännedom om kommunal verksamhet och betydande praktisk erfarenhet från det kommunala området. Medverkan av särskild ledamot skall enligt förslaget begränsas till mål som prövas i sak och där besvären inte är

utsiktslösa.

Kommitténs förslag har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Det tillstyrks av bl. a. flertalet kommuner och landstingskommuner samt Svenska kommunförbundet. Förslaget avstyrks av bl. a. kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping samt domstolsverket. Kritiskt inställda

är också regeringsrätten och kammarrätten i Göteborg.

Enligt Svenska kommunförbundet och några kommuner är det nödvändigt att särskild kommunal sakkunskap är företrädd hos den första besvärsinstansen. Några remissinstanser förespråkar att en nämnd deltar i kammar-

rättens behandling av kommunalbesvärsmålen. Kristianstads och Hagfors kommuner anser att kammarrätten i dessa fall

bör bestå av tre jurister och två särskilda ledamöter med kommunal

erfarenhet. De remissinstanser som avstyrker förslaget eller ställer sig tveksamma till

det framhåller i allmänhet att det i kommunalbesvärsmålen i princip är fråga

om en laglighetsprövning och att det framstår som naturligt att en prövning av detta slag företas av kammarrätten i vanlig sammansättning. Det påpekas att kammarrätten alltid har möjlighet att anlita särskild sakkunskap om det behövs. Några remissinstanser befarar att de särskilda ledamöterna kommer att handla snarare som partsrepresentanter för kommunerna än som opartiska ledamöter av kammarrätten. Örebro kommun anser att förslaget om cen särskild ledamot i kammarrätten förutsätter en speciell jävsregel. Jäv bör föreligga inte bara om ledamoten tidigare hos kommunen har deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör saken utan även om ledamoten har annan anknytning till den kommun som är part i målet. Ett par

remissinstanser befarar att det kan stöta på svårigheter att rekrytera ett

tillräckligt antal sakkunniga personer, som kan stå till förfogande i sådan utsträckning att målens handläggning inte fördröjs.

Länsstyrelsernas kännedom om kommunala förhållanden har utan tvivel varit värdefull för prövningen av kommunalbesvärsmålen. När länsstyrel-

serna utgår ur instansordningen, är det enligt min mening angeläget att det

skapas garantier för att kammarrätternas avgöranden kan grundas på en motsvarande sakkunskap. Behovet av en sådan sakkunskap är särskilt

påtagligt i de mål som rör den kommunala kompetensen. För bedömningen

av dessa mål krävs utöver rent kommunaträttsliga kunskaper även en god kännedom om kommunala förhållanden i allmänhet. Detta beror bl. a. på att

den allmänna kompetensbestärnmelsen i KL, liksom i de tidigare kommu-

nallagarna, är utformad som en generalklausut. När bestämmelsen ursprungligen utformades, uttalades att den skulle medge anpassning efter de

skiftande förhållandena i de särskilda fallen med beaktande av den allmänna

samhällsutvecklingen samt kommunernas ställning som samhällets lokala förvaltningsorgan (prop. 1948:140). Det är till stor del genom besvärsinstansernas avgöranden som den kommunala kompetensen har fått sitt innehåll och utvecklats. Möjligheten att inhämta sakkunnigutlåtanden enligt 24§ FPL tillgodoser inte det behov av kommunal sakkunskap som jag nu har

påvisat. Behovet kan enligt min mening inte heller tillgodoses genom kammarrätternas nämndemän. Jag biträder därför kommitténs förslag att

särskilda ledamöter med kännedom om kommunala förhållanden skall ingå i kammarrätterna vid prövningen av kommunalbesvärsmål. De särskilda

ledamöternas uppgift blir att tillföra domstolen sakkunskap i fråga om

kommunal verksamhet. De skall avlägga domared och får ställning som domare. Samma krav på saklighet och opartiskhet som gäller för övriga

ledamöter kommer att gälla för dem.

Inslaget av sakkunskap i fråga om kommunal verksamhet bör enligt min

mening förstärkas i förhållande till kommitténs förslag. Jag förordar att

kammarrätten vid behandlingen av kommunalbesvärsmål skall bestå av tre

lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter med god kännedom om

kommunal verksamhet. De särskilda ledamöterna bör utses av regeringen för

varje kammarrätt till eu sådant antal att dröjsmål i handläggningen av kommunalbesvärsmålen inte skall behöva uppstå på grund av att några särskilda ledamöter inte finns tillgängliga inom rimlig tid. Det bör vara fullt möjligt att finna ett tillräckligt antal personer som uppfyller kraven på särskild kommunal sakkunskap.

Bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare blir enligt 41 5 FPL tillämpliga på de särskilda ledamöterna. Dessa är således under-

kastade strängare jävsregler än vad som gäller för förvaltningsmyndigheter-

na. Jag anser mot den bakgrunden att en särskild jävsregel inte behövs.

Jag delar kommitténs uppfattning att de särskilda ledamöternas deltagande

i handläggningen bör begränsas till mål som prövas i sak och där besvären inte

är utsiktslösa. Regeringsrätten anför I sitt remissyttrande att särskild ledamot

bör delta också vid behandlingen av frågor om verkställighetsförbud i kommunalbesvärsmål. Enligt min mening bör en regel, som gör sådan

medverkan obligatorisk, inte införas. Det är angeläget att frågor om verkställighetsförbud avgörs snabbt. Avgörandet bör inte få hindras av att de

särskilda ledamöterna inte är närvarande. När sakfrågan i målet är kompli-

cerad, kan det å andra sidan vara lämpligt att de särskilda ledamöterna deltar i handläggningen. Man bör enligt min mening kunna utgå från att kammar-

rätterna, när det finns skäl till det, tar till vara möjligheten att låta de särskilda

ledamöterna delta även vid behandlingen av frågor i vilka deras medverkan inte är obligatorisk.

2.3¶Kommunalbesvären och förvaltningsprocessen

Kommunalbesvärsprocessen har vissa särdrag som markant skiljer den från processen i förvaltningsbesvärsmål. En del särregler grundar sig på uttryckliga bestämmelser i KL, medan andra har utbildats i rättspraxis. I 7 kap. I 8

KL finns bestämmelser om besvärsrätten och besvärstiden. Besvärsberätti-

gad är varje kommunmedlem, men också endast den som är kommunmedlem. Att ett kommunalt beslut direkt rör en enskild person grundar, till skillnad från vad som gäller vid förvaltningsbesvär, inte någon talerätt för

denne. Besvärstiden räknas från dagen för anslag av meddelande om att

protokollet över beslutet har blivit justerat. Vid förvaltningsbesvär räknas

däremot besvärstiden i allmänhet från delgivningsdagen.

En speciell regel som har utbildats i praxis är den att besvärsmyndigheterna

inte prövar sådana omständigheter som klaganden åberopar efter besvärstidens utgång eller först i högre instans. Klaganden kan alltså inte senare ändra sin talan genom att anföra nya omständigheter till stöd för ett påstående om att ett kommunalt beslut är olagligt. Ett annat särdrag rör frågan om på vilket sätt besvärsinstansen skall bedriva processledningen. I kommunalbesvärsprocessen är processföringen i stor utsträckning överlämnad åt parterna. Kommunen anses därvid fungera som

motpart till klaganden. Det är sällsynt att besvärsmyndigheten tar initiativ till

att skaffa utredning utifrån eller till att komplettera utredningen genom parternas försorg efter den sedvanliga skriftväxlingen. Handläggningsordningen vilar således huvudsakligen på den s. k. dispositionsprincipen. Vid handläggningen av de flesta förvaltningsbesvärsmål dominerar däremot den s. k. officialprincipen, dvs. den beslutande instansen utövar en mer aktiv processledning och har också det yttersta ansvaret för utredningen i målet.

Efter 1971 års förvaltningsrättsreform gäller, utöver de särskilda reglerna för kommunalbesvärsprocessen, i tillämpliga delar förvaltningslagen

(1971:290) för handläggningen av kommunalbesvärsmål i länsstyrelsen och

FPL för handläggningen i regeringsrätten. FPL blir även tillämplig på handläggningen av kommunalbesvärsmål i kammarrätterna. om dessa mål flyttas dit.

Kommiuén har funnit att frågan om en samordning av de särskilda

förfarandereglerna för kommunalbesvärsprocessen med de allmänna regler-

na för förvaltningsprocessen och övrig förfarandelagstiftning inte kan

förbigås i samband med en reformering av instansordningen. Kommittén

anser dock att något slutligt ställningstagande till samordningsfrågorna inte kan göras nu. Kommittén har därför i detta sammanhang riktat in sig på några

problem som enligt kommittén bör lösas redan nu. Det är alltså de mest påtagliga formella bristerna i det nuvarande regelsystemet som kommittén har velat komma till rätta med. Kommituéns förslag innebär att man lagfäster vissa av de principer för kommunalbesvärsprocessen som har vuxit fram i praxis.

Kommittén går inte närmare in på förvaltningslagens regler. Med kommitténs förslag försvinner nämligen de olägenheter som föranieds av att förvaltningslagen är tillämplig på handläggning av kommunalbesvärsmål hos länsstyrelserna.

När det gäller förhållandet mellan kommunalbesvärsprocessen och FPL:s regler har kommittén främst uppmärksammat bestämmelserna i 5 och 8 §§ FPL om komplettering av ofullständig besvärsinlaga resp. domstolens utredningsansvar.

Kommittén utgår från att den tidigare nämnda regeln om att besvärsfakta skall anföras inom besvärstiden för att kunna tas upp till prövning tills vidare

skall stå fast och anser att den bör lagfästas. Den bör tas in i 7 kap. 1 § KL. Enligt kommittén kan det dock inte bortses från att det skulle kunna uppstå en viss oklarhet beträffande förhållandet mellan en sådan bestämmelse och bestämmelsen i 5 § FPL. Där föreskrivs att rätten skall förelägga en klagande

som har gett in en ofullständig besvärshandling att avhjälpa bristen inom viss tid. Kommittén föreslår därför att det i 7 kap. 4 § KL görs en precisering av tillämpningsområdet för 5 & FPL i kommunalbesvärsprocessen. Kommittén

föreslår också att det i 7 kap. 4§ KL tas in en bestämmelse som slår fast

kommunens ställning som part vid tillämpningen av FPL i kommunalbesvärsprocessen. Om dessa ändringar i 7 kap. I och 4 §§ KL genomförs,

behöver man enligt kommittén inte ändra 8 & FPL för att klargöra hur denna

bestämmelse bör tillämpas i kommunalbesvärsprocessen.

Remissinstanserna delar överlag kommitténs syn på förhållandet mellan kommunalbesvärsinstitutet och förvaltningsprocessen. Kommitténs lagförslag lämnas också i stort sett utan erinran, om än vissa synpunkter framförs i

detaljfrågor.

Även jag anser det värdefullt att vissa hävdvunna principer för kommunalbesvärsprocessen lagfästs i detta sammanhang. Enligt min bedömning har kommittén gjort en lämplig avvägning mellan vad som bör tas upp till

behandling redan nu och vad som kan ingå i det fortsatta utredningsarbetet. Jag återkommer i specialmotiveringen till de författningsändringar som

föranleds av kommitténs förslag.

2.4 Genomförandet

Den nya instansordningen i kommunalbesvärsmålen bör enligt min mening

införas den 1 januari 1981. Härigenom kommer tillräcklig tid att finnas för de förberedelseåtgärder av olika slag som kan behövas.

3¶Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommundepartementet

upprättats förslag till 1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179), 2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

4. lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund,

5. lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse, 6. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i

kommuner, landstingskommuner och församlingar. 7. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegera-

de, 8. lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade.

9. lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617).

De under 2 och 3 angivna förslagen har upprättats i samråd med chefen för justitiedepartementet.

Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilagå dl.

! Bilagan har uteslutits här såvitt gäller de under 4 och 6-8 angivna

lagförslagen. I dessa delar är bilagan, frånsett några redaktionella ändringar i

förslagen under 7 och 8, likalydande med de förslag som är fogade till propositionen.

4¶Specialmotivering

4.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen 7 kap. IS På grund av att kammarrätt föreslås bli första besvärsinstans för såväl de primärkommunala som de landstingskommunala målen har första stycket utformats så att det omfattar också de landstingskommunala målen och det nuvarande tredje stycket slopats. F. n. anges i första stycket att kommunalbesvär får grundas endast på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning osv. Det har nu föreskrivits att besvären får grundas endast på omständigheter som innebär 1. ex. att beslutet inte har tillkommit i laga ordning.

Härigenom klargörs att klaganden måste åberopa sådana felaktigheter hos

beslutet som kan hänföras under någon av de uppräknade besvärsgrunderna. Den justering som nu har gjorts är att betrakta som provisorisk i avbidan på resultatet av kommitténs fortsaita överväganden.

I andra stycket finns bestimmelser om besvärsförfarandet. Första

meningen innehåller den i sak oförändrade bestämmelsen att besvärshand-

lingen skall ha kommit in till besvärsmyndigheten inom tre veckor från anslagsdagen. En särskild fråga är hur man skall bedöma de fall där klaganden ger in sin besvärsinlaga till beslutsmyndigheten i stället för kammarrätten. I 7 § FPL finns en regel om att besvär skall tas upp till prövning även för det fall att besvärshandlingen i rätt ud har kommit in till beslutsmyndigheten i stället för besvärsmyndigheten. Denna bestämmelse är tillämplig vid förvaltningsbesvär till en förvaltningsdomstol över en kommunal nämnds beslut. Redan av det skälet att det i 7 § FPL förutsätts att en domstol eller förvaltningsmyndighet har meddelat det överklagade beslutet är bestämmelsen f. n. inte tillämplig när kommunalbesvär till regeringsrätten anförs över ett beslut av landsting. Av samma skäl blir bestämmelsen inte utan vidare tillämplig på kommunalbesvär som vid en ändring av instansordningen anförs över kommunfullmäktiges eller landstings beslut. Huruvida bestämmelsen skulle bli omedelbart tillämplig vid kommunalbesvär över en kommunal eller landstingskommunal nämnds beslut beror på om reglerna i 7 kap. I $ KL om

att besvärshandling skall ha kormmit in till kammarrätten inom tre veckor skall tillsammans med 2 § anses uttömmande reglera frågan. Kommittén har

ansett att det med hänsyn till bl. a. föreskrifterna 1 2 kap. 15X KL, som utesluter rätt för en enskild person att väcka ärende hos kommunfullmäktige eller landsting, inte ter sig lämpligt att tillämpa regeln i 7 § FPL på beslut av dessa organ. Kommittén anser vidare att det inte är lämpligt att införa regeln

endast i fråga om besvär över nämndbeslut.

För egen del anser jag att regeln bör göras tillämplig också på beslut av kommunfullmäktige eller landsting. Intresset av enhetlighet talar också för

att samma regler i detta hänseende kommer att gälla i fråga om beslut av olika

kommunala organ. I 7 kap. I $ andra stycket KL har därför tagits in en

särskild föreskrift om att besvären skall tas upp ull prövning. om besvärshandlingen i rätt tid har kommit in till kommunen eller landstiingskommunen. På grund av hänvisningen i 7 kap. 2 § till 7 kap. I $ blir motsvarande regel tillämplig också på beslut av kommunala och landsungskommunala nämnder. Regeln får till följd att besvär över ett kommunalt beslut skall anses ha

anförts i rätt tid. om besvärshandlingen före besvärstidens utgång har getts in

till kommunfullmäktige eller någon kommunal myndighet.

I tredje stycket sägs att det beslut som överklagas skalt anges i besvärshandlingen. Denna föreskrift ersätter den nuvarande bestämmelsen om

skyldighet för klaganden att bifoga det överklagade beslutet och bevis om

dagen för tillkännagivande av beslutet på kommunens anslagstavla. Skyldigheten för kläganden att ge in dessa handlingar har överlevt såväl förvaltningsrättsreformen som den senaste kommunallagsrevisionen. Den nuvarande bestämmelsen är ålderdomhig och får anses vara onödigt betungande

för den enskilde. Enbart den omständigheten att beslutet och anslagsbeviset

inte har fogats till besvärshandlingarna har i praxis inte ansetts utgöra skäl att avvisa besvären. I enlighet med kommiuéns förslag har i tredje stycket vidare föreskrivits att de omständigheter på vilka besvären grundas skall anges i besvärshandlingen. De frågor som sålunda behandlas i tredje stycket regleras på samma sätt i 4 § FPL. Frågan om samordningen mellan KL:s regler om kommunalbesvärsprocessen och FPL hör till de frågor som kommittén skall överväga i sitt fortsatta arbete. Jag har därför inte funnit anledning att i detta sammanhang gå närmare in på samordningsproblemen. 1 tredje stycket föreskrivs vidare att klaganden inte får anföra någon ny omständighet till grund för besvären efter besvärstidens utgång. En sådan regel har sedan länge iakttagits I praxis. De kommunala besluten är i princip verkställbara oberoende av om besvär anförs. Kretsen besvärsberättigade är mycket stor. Den princip som nu lagfästs gör det avsevärt lättare för kommunerna och landstingskommunerna att på ett tidigt stadium bedöma om beslutet kan verkställas eller inte. Eftersom det för kommunen eller landstingskommunen är mycket svårt att på förhand veta från vilket håll eller på vilken grund eventuella anmärkningar kan komma att framföras mot ett beslut, som kan

vara av stor samhällelig betydelse och fordra ett effektivt genomförande, bör det finnas en absolut tidsgräns för framförande av anmärkningar. Till grund

för regeln ligger också tanken att kommunmedlemmarna får anses ha

godkänt ett fel som de inte har åberopat före besvärstidens utgång. Förbudet

mot att anföra nya omständigheter skall iakttas ex officio av kammarrätten. För regeringsrättens del innebär den nya bestämmelsen att regeringsrätten skall bortse från sådana felaktigheter hos det kommunala beslutet som har

åberopats först i regeringsrätten.

7 kap. 28

I denna paragraf görs endast redaktionella ändringar. Dessa är en följd av ändringarna i 7 kap. 18.

7 kap. 48

Paragrafen innehåller f.n. en föreskrift om befogenhet för länsstyrelsen att besluta om verkställighetsförbud. Denna föreskrift har slopats, eftersom bestämmelsen i 28 & FPLÅ om verkställighetsförbud och andra interimistiska åtgärder blir tillämplig även på kammarrättens handläggning av kommunalbesvärsmål.

I första stycket har tagits in en bestämmelse om att kammarrätten utan dröjsmål bör avgöra mål i vilka det är uppenbart att besvären inte kan bifallas. Av kommitténs undersökningar framgår att antalet mål av detta slag är tämligen stort. Med hänsyn till att kommunalbesvär får grundas endast på vissa omständigheter som anges i 7 kap. I $ kan dessa mål ofta skiljas ut utan svårighet. Av 10 § FPL följer att kommunikation inte behöver äga rum i dessa mål. Denna föreskrift och den nya bestämmelsen i första stycket av förevarande paragraf bör kunna ge goda förutsättningar för en snabb handläggning i kammarrätten av 1. ex. mål där klaganden åberopar endast lämplighetsskäl eller där han inte anger i vilket hänseende det överklagade

beslutet skulle vara felaktigt.

Med hänsyn till kravet på prövningstillstånd har det inte ansetts motiverat att låta den nya bestämmelsen uttryckligen gälla också för handläggningen i regeringsrätten. Eftersom det även utan en särskild bestämmelse därom är tydligt att mål i vilka besvären bör avvisas, t. ex. därför att de har kommit in för sent, liksom frågor om verkställighetsförbud bör handläggas skyndsamt, ha det inte ansetts motiverat att införa en uttrycklig föreskrift om snabb handläggning för sådana fall.

TI andra stycket föreskrivs att kommunen eller tandstingskommunen skall anses som part vid tillämpning av FPLÅL i kommunalbesvärsmål. Härigenom

fastslås kommunernas partsställning. Kommunen har f. n. en oklar ställning i

kommunalbesvärsmålen. Den är dels beslutsmyndighet, dels motpart till den som har besvärat sig över det kommunala beslutet. Kommunen får enligt 7 kap. 5) KL överklaga länsstyrelsens beslut, om klinsstyrelsen har bifallit besvären. Genom den nya bestämmelsen undanröjs den nuvarande oklarheten i fråga om kommunernas ställning. Detta får betydelse bl. a. när det

gäller tillämpningen av FPL:s bestämmelser om skriftväxling.

Alt det är kommunen eller landstingskommunen som anges vara part i kommunalbesvärsprocessen innebär inte något ställningstagande till frågan vilket kommunalt organ som skall företräda kommunen eller landstingskom-

munen. Det följer av bestämmelser i KL och olika specialförfattningar eller av

fullmäktiges beslut vilket organ som är behörigt att företräda kommunen på

ett visst område (jfr 3 kap. I $ andra stycket 5 KL). Detta får så gott som alltid

till följd att det är den fullmäktigeförsamling eller nämnd som har meddelat det överklagade beslutet som har att företräda kommunen i en kommunalbesvärsprocess (jfr Regeringsrättens årsbok 1973 C 115). Yttrande med anledning av överklagande av en styrelses eller nämnds beslut får enligt 3

kap. 12 3 andra stycket och 13 § andra stycket beslutas endast av styrelsen eller nämnden samfällt. Av motiven till denna bestämmelse (prop. 1975/ 76:187 s. 466) framgår att lagens krav på samfällt yttrande gäller endast vid besvär över styrelsens eller nämndens egna beslut. Den befogenhetsfördelning som med stöd av dessa bestämmelser har gjorts mellan styrelsen eler nämnden och de personer som med stöd av delegation har fattat det överklagade beslutet är avgörande för om yttrande över besvären måste avges av styrelsen eller nämnden sam fällt.

De principer som gäller för handläggningen av kommunalbesvärsmål

innebär bl. a. att klaganden bär hela ansvaret för talans utformning, att

besvärsmyndigheterna endast har en passiv roll och att klaganden måste framföra sina anmärkningar i fråga om det kommunala beslutets laglighet före besvärstidens utgång. Den sistnämnda principen har kommit till uttryck genom en ny bestämmelse i 7 kap. 1 § tredje stycket KL. En viss motsättning föreligger mellan de nyss angivna principerna och bestämmelsen i 5 § FPL om att rätten skall förelägga klaganden att avhjälpa bristerna i en besvärsinlaga som är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak. Med hänsyn till att klaganden måste före besvärstidens utgång ange de omständigheter som han vill lägga till grund för besvären skulle det vara meningslöst att förelägga honom att avhjälpa brister som består i att han inte har angett dessa omständigheter i besvärsinlagan. I 7 kap. 4 5 tredje stycket har därför föreskrivits att ett föreläggande enligt 5 § FPL inte får gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas.

I och för sig skulle det kunna hävdas att den nya bestämmelsen är onödig, eftersom sakprövning enligt praxis i kommunalbesvärsmål sker, även om klaganden i besvärshandlingen inte alls eller på ett bristfälligt sätt har angett de omständigheter som ligger till grund för besvären. Detta hindrar dock inte att missförstånd skulle kunna uppstå i fråga om tillämpningen av 5 & FPL i kommunalbesvärsmål. Med den nya bestämmelsen får 5§ eu begränsat tillämpningsområde. Den kan tänkas komma till användning 1. ex. om klaganden inte har tydligt angett det överklagade beslutet eller vid andra formella brister i besvärshandlingen.

Om det föreligger särskilda skäl, får rätten enligt 29 & FPL även utan

yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för ev motstående enskilt intresse (reformatio in melius). Bestämmelsen är inte

förenlig med principerna för prövningen i kommunalbesvärsmål. I 7 kap. 4 § tredje stycket KL har därför föreskrivits att denna bestämmelse inte skall tillämpas i kommunalbesvärsmål.

7 kap. 58

Vid klagan över kammarrittens beslut blir de allmänna bestämmelserna i FPL om besvärsinstans, besvärstid och skyldighet att meddela besvärshän-

visning m. m. tillämpliga. Bestämmelserna I denna paragraf om att besvärs-

handlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från

delgivningsdagen och om skyldighet att meddela besvärshänvisning har därför slöpats. Bestämmelserna om vem som har rätt att överklaga den första

besvärsinstansens avgörande har däremot behållits. eftersom regeln 1 338

andra stycket FPL inte passar för kommunalbesvär. Bestämmelserna har ändrats så att de omfattar även besvär över kammarrättens beslut med anledning av besvär över landstingskommunala beslut.

För att man skall få en utgångspunkt för beräkning av besvärstiden måste kammarrättens beslut delges den som har besvärsrätt. Om kammarrätten har upphävt det överklagade beslutet, har inte bara kommunen eller landstings-

kommunen utan också kommunmedlemmarna besvärsrätt. Delgivning kan

då lämpligen ske genom kungörelsedelgivning.

Ikraftträdande

Omläggningen av instansordningen bör som jag har anfört i avsnitt 2.5

genomföras den 1 januari 1981. Övergångsbestämmelsen är så utformad att

gamla mål inte skall överlämnas till kammarrätten utan skall handläggas enligt den äldre ordningen. Genom att kam marrätterna på detta sätt kommer

att successivt överta handläggningen av kommunalbesvärsmålen blir det i inledningsskedet lättare för dem att bemästra den nya arbetsuppgiften.

4.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomsto-

lar

8§

Paragrafen anger kammarrätternas kompetensområde. F. n. anges i para-

grafen att kammarrätt prövar bl. a. besvär över beslut i förvaltningsärende

som enligt lag eller annan författning anförs hos domstolen. Uttrycket beslut i förvaltningsärende kan knappast omfatta beslut som har fattats av en beslutande kommunal församling. Eftersom hänvisningen till vad som

föreskrivs i lag eller annan författning synes fullt tillräcklig för att ange kompetensområdet, har orden ”i förvaltningsärende” tagits bort.

13 a och 13b 8§

I dessa paragrafer har tagits in bestämmelser om särskild sammansättning

av kammarrätt i kommunalbesvärsmål. Med kommunalbesvärsmål avses här mål där besvär har anförts enligt 7 kap. KL, 203 lagen om kommunal-

förbund. 89-92 §§ lagen om försarmlingsstyrelse, I kap. 198,2 kap. 9 § och 3 kap. 14 5 lagen om ändring i rikets indelning i kommuner, landstuingskommuner och församlingar, 23 § lagen om kommunala indelningsdelegerade samt 218 lagen om kyrkliga indelningsdelegerade.

I 1328 har tagits in särskilda domförhetsregler för kommunatbesvärsmå-

len. Utöver de lagfarna ledamöterna skall två särskilda ledamöter dela i

handläggningen av kommunalbesvärsmål. Enligt en undantagsregel behöver de särskilda ledamöterna inte delta i handläggningen bl.a. när målet inte avgörs slutligt, målet inte prövas I sak eller besvären uppenbarligen inte kan bifallas. Regeln får till följd att medverkan av de särskilda ledamöterna ofta kan undvaras när prövningen avser rent formella frågor eller när den sakliga

prövningen är av enkel beskaffenhet. Beträffande skälen för att obligatorisk

medverkan av de särskilda ledamöterna inte har föreskrivits i fråga om prövningen av frågor om verkställighetsförbud får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2.5).

Som kvalifikationskrav för de särskilda ledamöterna anges i 13 b Satt dessa skall ha god kännedom om kommunal verksamhet. Denna sakkunskap kan ha förvärvats genom verksamhet som förtroendevald eller kommunal tjänsteman eller på annat sätt. Det är av väsentlig betydelse att tedamöterna är väl förtrogna med beungelserna för kommunalt beslutsfattande. Behovet av sakkunskap beträffande inte bara kommunernas utan också landstingskommunernas och de kyrkliga kommunernas förhållanden bör självfallet beaktas. Bestämmelserna i 24 § om att ledamöter i allmänna förvaltningsdomstolar

skall vara svenska medborgare och att de inte får vara omyndiga eller i konkurstillstånd blir tillämpliga också på de särskilda ledamöterna. I 13 b 5

föreskrivs vidare att regeringen bestämmer antalet särskilda ledamöter för varje kammarrätt och utser ledamöterna. Som jag har anfört i den allmänna

motiveringen bör det utses ett sådant antal särskilda ledamöter att handlägg-

ningen av kommunalbesvärsmål inte skall behöva fördröjas på grund av att

några särskilda ledamöter inte finns tillgängliga inom rimlig tid. Mandattiden

har bestämts till tre år, eftersom en längre mandattid skulle kunna tänkas försvåra rekryteringen.

4.3 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen

35§

I paragrafen anges i vilka fall prövningstillstånd krävs vid besvär över kammarrättens beslut. Där sägs f. n. att besvär över kammarrättens beslut i

fråga som har fullföljts till eller underställts kammarrätten prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd.

Detta uttryckssätt passar inte när kammarrätterna blir första besvärsinstans i

kommunalbesvärsmål, eftersom det i sådana mål inte är fråga om att fulifölja

en talan som har väckts hos kommunen. Kommunalbesvärsprövningen är av annat slag än den prövning som den kommunala nämnden eller beslutande församlingen har gjort. Paragrafen ändras nu så att kravet på prövningstillstånd, i enlighet med vad som har förordats i den allmänna motiveringen,

kommer att omfatta också kommunalbesvärsmålen.

Den nuvarande bestämmelsen innebär enligt förarbetena att prövningstillstånd inte behövs, om kammarrätten har avgjort en fråga som första instans

(prop. 1971:30 s. 105). Kravet på prövningstillstånd omfattar alltså fn. inte

besvär över kammarrättens besiut under rättegången som kan överklagas

särskilt, 1. ex. beslut om verkställighetsförbud. I detta hänseende skiljer sig bestämmelsen i 35 § FPL från vad som gäller enligt 54 kap. 13 § rättegångs-

balken. Besvär över beslut under rättegången antogs bli sällsynta för

förvaltningsdomstolarnas del. I enlighet med principen att prövningstillstånd

inte behövs, om kammarrätten har avgjort en fråga som första instans, prövar regeringsrätten utan prövningstillstånd besvär över en kammarrätts beslut att avvisa besvär eller skriva av ett mål.

Erfarenheterna av tillämpningen av 35 § FPL ger enligt kommittén vid handen att prövning på fullsutten avdelning förekommer i en utsträckning som knappast synes sakligt motiverad i mål som har fullföljts från en kammarrätt till regeringsrätten. Kommittén syftar särskilt på mål i vilka besvärshandlingen har kommit in för sent till kammarrätten. Det förekom-

mer enligt kommittén förhållandevis ofta att besvär i kommunalbesvärsmål

anförs för sent.

Enligt 54 kap. 9 § rättegångsbalken prövar högsta domstolen talan mot en hovrätts dom eller slutliga beslut i ett mål eller ärende som har väckts vid en underrätt endast om prövningstillstånd har meddelats. Målet eller ärendet behandlas alltså som en enhet och särskilda frågor som aktualiseras först i hovrätten kan inte prövas av högsta domstolen utan att prövningstillstånd har meddelats. Processucella frågor som har avgjorts genom särskilda beslut behandlas på samma sätt som den egentliga sakfrågan. Det är bara i det

speciella fallet att målet eller ärendet har väckts först i hovrätten som

undantag görs från kravet på prövningstillstånd. Enligt kommittén är kammarrätten aldrig den första myndigheten som meddelar beslut i ett mål utan kammarrätten tar upp saken bara efter överklagande eller underställning. Detta gäller, anför kommittén, också i fråga om s. k. extraordinära

besvär enligt 100 § taxeringslagen (1956:623) som anförs direkt hos kammar-

rätten. Fråga är ju om ändring av taxeringen. Kommittén anser att det inte finns några bärande skäl för de skillnader som alltså föreligger mellan 35 § FPL och reglerna i rättegångsbalken. Reglerna i 35§ FPL har medfört praktiska olägenheter och tolkningsproblem. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen ändras så att kravar på prövningstillstånd kommer att omfatta besvär över alla kammarrittsbeslut.

Remissinstanserna har inte halft något att invända mot förslaget att krav på prövningstillstånd skall införas i fråga om besvär över kammarrättens beslut

under rättegången och i fråga om besvär över kammarrättens beslut att avvisa besvär eller att skriva av ett mål. Regeringsrätten tillstyrker uttryckligen förslaget. Jag delar kommitténs och remissinstansernas uppfattning i denna del.

Regeringsrätten framhåller att kommitténs syn på de extraordinära

taxeringsbesvären inte stämmer överens med den som kommer tll uttryck i förarbetena till 35 § FPL (prop. 1971:30 s. 105). Som exempel på fall där en kammarrätt avgör en fråga som första instans nämns där det fallet av kammarrätten prövar extraordinära besvär som har anförts direkt hos domstolen efter det att prövningsnämnden har avgjort ett mål om den ordinarie taxeringen. Regeringsrätten anser för sin del att övervägande skäl talar för att kammarrätten bör anses handlägga målet som första instans bl. a. när kammarrätten handlägger ett mål om extraordinära besvär som har

väckts hos rätten. Undantag från kravet på prövningstillstånd bör därför göras

för besvär över kammarrättsbeslut I sådana mål. Regeringsrätten föreslår att det i 35 § FPL föreskrivs att besvär över en kammarrätts beslut i ett mål som avser ett överklagat beslut prövas av rogeringsrätten endast om regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd. Med en sådan skrivning kommer, anför

regeringsrätten, ingen till regeringsrätten fullföljd talan i mål som har kommit

till kammarrätten från en lägre instans att kunna prövas utan prövningstillstånd. Det gäller vare sig kammarrätten genom sitt beslut har prövat målet i sak, avvisat besvären eller skrivit av målet.

För egen del anser jag att det inte kan komma 1 fråga att 1 detta sammanhang ändra 35 § FPL på eu sätt som innebär ett ändrat ställnings-

tagande i fråga om kravet på prövningstillstånd beträffande de s. k. extraordinära taxeringsbesvären. Regeringsrättens förslag i fråga om utformningen

av 35 § synes emellertid innebära att kravet på prövningstillstånd tas bort i fråga om besvär över kammarrättens beslut i mål som har underställts kammarrätten. För att ändringen inte skall få en sådan effekt har i paragrafen

nu föreskrivits att besvär över kammarrättens beslut i ett mål som har blivit

anhängigt hos kammarrätten genom överklagande eller underställning prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten har meddelat prövningsullstånd.

36 §

Om regceringsrätten har meddelat prövningstillstånd för en viss fråga, får domstolen enligt vad som f. n. föreskrivs i paragrafens tredje stycke pröva även en annan fråga som besvären avser. I förarbetena (prop. 1971:30 s. 106)

till bestämmelsen anförde departementschefen att eu prövningstillstånd i princip borde begränsas till den eller de frågor som hade föranlett tillståndet.

Ibland kunde dock praktiska skäl eller andra särskilda omständigheter motivera att den förda talan prövades I vidare omfattning. Genom bestäimmelsen i tredje stycket gavs därför regeringsrätten en uttrycklig befogenhet att till prövning ta upp också andra frågor som besvären avsåg. Om bestämmelsen i 35 § första stycket ändras så att ett prövningstillstånd inte

längre kommer att avse en viss fråga utan kammarrättens beslut i ett mål som

har överklagats till eller underställts rätten, måste den nuvarande lydelsen av 36§ tredje stycket ändras. Efter förebild av 54 kap. 11§ första stycket

rättegångsbalken har därför föreskrivits att ett prövningsullstånd får begränsas tll att gälla en viss del av det beslut som den fullföljda talan avser.

I första stycket har ordet ”Trågan” bytts ut mot ”talan”.

378 I det nya andra stycket hänvisas ull de nya föreskrifterna 17 kap. I S KL och

89 5 I mom. lagen om församlingsstyrelse om förbud mot att anföra nya

omständigheter efter utgången av besvärsfristen i första besvärsinstans.

Härmed avses att förebygga det missförståndet att regeln i 37 § första stycket FPL innebär att en klagande vid fullföljd ull högsta instans skulle kunna ges

rätt att framföra nya anmärkningar i fråga om lagligheten av ett kommunalt beslut.

4.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunalförbund

Ändringen i 208 föranleds av att de särskilda reglerna om besvär över landstingskommunala beslut föreslås utgå ur KL.

4.5¶Förslaget till lag om ändring i lagen om församlingsstyrelse

Ändringarna i 8985 I mom.. 90 och 91 58 lägen om församlingsstyrelse motsvaras av ändringarna I 7 kap. I, 4 och 5 §§ KL. Den särskilda regeln i 90 § andra stycket om rättsverk ningarna av att besvär har bifallits på den grund att enskild rätt har kränkts har slopats med hänsyn till att motsvarande reget i 1953 års kommunallag inte har överförts till KL. Bestämmelsen om inhämtande av domkapitlets yttrande har flyttats från 89.3 I mom. till 90 5, där andra handläggningsreglor har förts in. Fövrigt har endast en anpassning skett till KE:s språkbruk.

4.6 Övriga författningsförslag

Ändringarna i I kap. 19 § och 2 kap. 9 § lägen om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar föranleds av att kammarrätterna ersätter länsstyrelserna som första besvärsinstans. I 3 kap. 14 § har

tagits in bestämmelser som klargör besvärsrättens omfattning i de fall då

kammarrätten har bifallit besvär över ett kyrkokommunalt beslut. Även ändringarna 123 § lagen om kommunala indelningsdelegerade och 27 3 andra stycket allmänna ordningsstadgan föranleds av au kammarrätterna ersätter länsstyrelserna som första bosvärsinstans. Ändringarna i 218 lagen om kyrkliga indelningsdelegerade har utformats efter förebild av ändringarna i

23 8 lagen om kommunala indelningsdelegerade. Ändringar i 27 § allmänna ordningsstadgan har föreslagits även i prop. 1979/80:17 om ordningshållning

vid offentliga tillställningar m. m.

5¶Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen till

1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179),

2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, ww lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

BB lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund, lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse,

on lag om ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar,

lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelnings-

delegerade,

. Jag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdele-

gerade, fag om ändring I allmänna ordningsstadgan (1956:617).

6¶Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

+ Riksdagen 197980. I saml. Nr 105

Bilaga I

Sammanfattning av kommunalbesvärskommitténs förslag

I Sammanfattning

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform fick kammarrätterna ställning som allmän förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten. Rätten att fullfölja talan från kammarrätt till regeringsrätten begränsades genom krav på prövningstillständ. Grunderna för prövningstillstånd är desanima som enlit

rättegångsbalken gäller för fullföljd av talan från hovrätt till högsta dom-

stolen. Så kallad ändringsdispens är inte medgiven. vilket innebär att den högsta instansens uppgift som prejudikatbildare betonas. I organisatoriskt hänseende innebar reformen i allmänhet en förlängning av instanskedjan genom att kammarrätten sköts in mellan första besvärsinstansen och regeringsrätten.

För kommunalbesvärsmålens del företogs ingen ändring i instansordningen. Förslag om sådan ändring hade framlagts av förvaltningsdomstolskommittén i dess betänkande (SOU 1966:70) Förvaltningsrättskipning. Förvalt-

ningsdomstolskommittén utgick från att kommunalbesvärsmålen borde överföras till kammarrätterna på samma sätt som förvaltningsbesvärsmålen

med kommunal anknytning. Med hänsyn till kommunalbesviärsprövningens karaktär av ren legalitetsprövning ansåg kommittén att länsstyrelserna kunde utgå ur instanskedjan. Den legalitetsprövning, som skall ske i kommunalbesvärsmålen, borde enligt kommittén redan i första besvärsinstans lämpligen kunna göras av en administrativ domstol. Kommittén framhöll dessutom att vid ett genomförande av kommitténs organisationsförslag kammarrätterna och regeringsrätten skulle erhålla sådana resurser för en snabb

handläggning, att man kunde undvika en befarad eftersläpning beträffande

kommunalbesvärsmålens avgörande.

Förslaget att ändra instansordningen för kommunalbesvären väckte åtskillig rer.nisskritik. Flertalet remissinstanser ansåg att länsstyrelsen borde

behållas som första besvärsinstans. Kritiken riktade sig framför allt mot förvaltningsdomstolskommitténs uppfattning att prövningens karaktär skulle göra det mindre nödvändigt att länsstyrelsen stod kvar i instanskedjan.

Föredragande departemenischefen förklarade att han för sin del var ense med kritikerna där: att det inte var lämpligt att ta bort länsstyrelserna ur

instanskedjan när det gällde kommunalbesvärsmål. Samtidigt betonade han att det var angeläget au snabbt nå definitiva avgöranden i dessa mål. De-

partementschefen ansåg det därför lämpligast att behålla den gällande ord-

ningen att besvär anförs först hos länsstyrelsen och sedan hos regeringsrätten.

Sedan tiden före förvaltningsrättsreformen har tillströmningen av kom-

munalbesvärsmål till regeringsrätten mer än tredubblats. Vid tiden för re-

formen räknade man med 200 mål per år som ett normalt antal. År 1977 inkom och avgjordes mer än 700 kommunalbesvärsmål i regeringsrätten. Målgruppen är den ojämförligt största + vilken regermgsrätten prövar målen i sak utan att dessförinnan ha meddelat prövningstillstånd. Utvecklingen har lett till att kommunalbesvärsmålen war i anspråk en oproporuonerligt stor andel av regeringsrättens sesstonstid och arbetskraft. Det har beräknats att inemot hälften av alla mål som prövas | sak av regeringsrätten utgörs av kommunalbesvärsmål.

I kommunalbesvärskommittens uppdrag. som innefattar en allmän översyn av kommunalbesvärsprocessen, ingår frågan om instansordningen som en huvuduppgift. Enligt direktiven ankommer det på kommiuén att själv

avgöra om det är lämpligt att redovisa övervägandena I denna det i eu

delbetänkande. I direktiven har det betecknats som ofrånkomligt att kommittén överväger frågan om begränsning av rätten att fullfölja kommunalbesvär till regeringsrävten. När det gäller besvärsprövningen nedanför regeringsrätten har. förutom länsstyrelse. kammarrätt och länsrätt angetts vara de alternativ som ligger närmast till hands. Kommittén har härvid att pröva även möjligheten att skjuta in kammarrätten som en mellaninstans mellan länsinstansen och regeringsrävten. Beträffande de landstingskommunala besvärsmäålen har i direktiven uttalats att instansordningen om möjligt bör vara densamma i alla typer av kommunalbesvärsmäl.

I föreliggande delbetänkande ligger kommunalbesvärskommitvén fram

förslag till ändrad instansordning i kommunalbesvärsmål. I betänkandet

framläggs också förslag beträffande vissa processuella spörsmål som framstår som särskilt angelägna att behandla i samband med en ändring av instansordningen.

Den åtgärd som ligger närmast till hands för att skapa bättre balans mellan olika måltyper i regeringsrättens arbete anser kommunalbesvärskommitteén vara att införa fullföljdsbegränsning även i kommunalbesvärsmålen genom krav på prövningstillstånd.

Kommittén har funnit att de nuvarande dispensgrunderna med fördel bör kunna tillämpas i kommunalbesvärsmålen. Det betyder att regeringsrättens karaktär av prejudikatinstans förstärks.

De nu angivna åtgärderna kan inte vidtas isolerat, eftersom krav på prövningstillstånd medför att ansvaret kommer att ligga tyngre på besvärsinstansen under regeringsrätten. Ju strängare krav som uppstills för prövningstillstånd desto större fordringar måste kunna ställas på denna instans.

Vid förvaltningsrättsreformen angavs en kärnpunkt vara att man delade

de två huvudfunktionerna för förvaltningsrättskipningen — att åstadkomma

materiellt rikuiga avgöranden och att svara för prejudikatbildningen — på två domstolsinstanser, vilka sålunda tänktes kompletera varandra. Kammarrätternas uppgift blev att bära huvudansvaret för att materiell rättvisa skipas i de enskilda fallen medan den högsta instansen skulle svara för vägledande avgöranden i oklara eller tveksamma rättsfrågor.

Sedan förvaltningsrättsreformens genomförande 1972 har kammarrittsorganisationen byggts ut. Den omfattar nu fyra kammarrätter. Kammarrätterna har vuxit in i sin nya roll som allmän förvaltningsdomstol och förvärvat kunskaper och handläggningsvana beträffande de nya målgrupper som tillfördes kammarrätterna vid reformen. Till de nva grupperna hör mäl

med kommunal anknytning såsom hälsovårdsmåäl och byggnadsmål. Gnder de senaste två åren har tidigare besvärande malbalanser hos kämmarrätterna kunnat nedbringas. Balanserna visar allyämt en nedåtgående tendens.

Mot den angivna bakgrunden har kommunalbesvärskonimitten funnit naturligt att välja kammarrätt som besvärstnstans under regeringsrtätten. Något annat slags organ än en kollegial domstol kan enligt kommitténs bedömning inte komma I fråga. När det gäller instänskedjans längd har Kkommunalbesvärskommitten funmt att skal kan anföras till stöd för såväl en ordning med två mostanser som en ordming med tre instanser, i vilket senare fall en länstnstans alltså skulle bibehållas. Kommitten har bedömt saken så ant båda ordningarna är pråkuiskt genomförbara men att den kortare instanskedjan från allmänna synpunkter är att föredra. Beträtfande mål i vilka prövningstillstånd beviljas synes det ofrankomligt att en omläggning till tre besvärsinstanser kommer att medföra en förlängning av handläggningstiderna. Kommitten delar den ofta framförda uppfattningen att det är särskilt angeläget avt slutliga avgöranden I kommunalbosvärsmål — som kan gälla samhällsvikviga beslut och principiella rättsfrågor — erhålles så snabbt som möjligt. Vid övervägande av samthga synpunkter har kommittén stannat för att föreslå ett tvårnstanssystem med kaäammaurräitterna som första besvärsinstans.

Kommunalbesvärskommitten finner i princip förvaltningsdomstölskommittens mening att komnmunalbesvärsmåten lämpar sig för en renodlad domstoölsprövning vara välgrundad. Kommunalbesvärskomnuttén har dock

funnit vägande skäl tala till förmån för att särskild sakkunskap — vid sidan

av vanlig juristkompetens — skulle vara av värde för besvärsprövningen. Inte minst i mäl som gäller den kommunala kompetensen skulle det vara värdefullt om i handläggningen deltog en person med god kunskap om och erfarenheter av kommunal verksamhet. Även i mål där kommunala procedurtrågor aktualiseras kan det vara av värde att någon som deltar i besvärsprövningen är förtrogen med de prakuska betingelserna för kommunalt beslutsfattande och har vana vid ledning av arbete på kvalificerad kommunal nivå. Kommunalbesvärskommittén anser inte att vanlig nämndemannamedverkan kan fylla denna uppgift. Vad som behövs är i stället speciell sakkunskap. Kommunalbesvärskommittén erinrar om den ordning för medverkan av särskilda ledamöter som är föreskriven för

handläggningen i kammarrätt av mål rörande allmän fastighetstaxering. Kommitténs förslag innebär att kammarrättsavdelning vid handläggning av

kommunalbesvärsmål i princip utökas med en särskild ledamot. Behövligt antal ledamöter skall utses av regeringen för varje kammarrätt. Till särskilda ledamöter skall utses personer som har god kännedom om kommunal verksamhet och betydande praktisk erfarenhet på kvalificerad nivå av det kommunala beslutsförfarandet. Av praktiska skäl fordras vissa undantag från

kravet på medverkan av särskild ledamot. Den huvudsakliga innebörden av

förslaget är att medverkan av särskild ledamot skall vara obligatorisk i mål som prövas i sak och där besvären inte är utsiktslösa.

Beträftande de tandstingskommunata besvärsmålen. som enligt gällande ordning prövas av regeringsrätten som första och sista instans, föreslår kommunalbesvärskommittén att karmmarrätt skall bli första bosvärstnstans och

att för fullföljd ull regeringsrätten samma regler skall gälla som för övriga

köommunalbesvärsnmral

Under ett ar anhängiggörs I det närmaste 26000 kommunalbesvarsmäl I första bessärsinstans tländsungsmälen inräknade) Fördelningen av dessa mål på de olika kammarrätterna kan beräknas bli ungefär följande. Kammarrätten i Stockholm får omkring 500 mål. kammarrätten i Göteborg om-

kring 650 mål, kammarrätten i Sundsvall omkring 450 mål och kammarrätten

iJönköpine omkring 350 mål. Om man antar att fullföljdsprocenten kommer att sjunka något efter införandet av kammarrättsprövning och krav på prövningsvliständ = Fn. fullföljs närmare 25-94 av kommunalbesvärsmålen trån länsstyrelse till regeringsrätten — kan tillströmningen till regeringsrätten be-

räknas uppgå Gill 400-450 mål per är.

Kommiuéen har övervägt om länsstyrelserna bör bibehållas som första besvärsinstans under en övergångsperiod. Kammarrätterna skulle härigenom kunna få möjlighet att successivt bereda sig för den nya uppgiften samtidigt sor man skulle kunna dra nytta av det kunnande på området som i dag höns hos finsstyrelserna. Kommittén framlägger dock inte något sådant första utan förestår andra åtgärder för att underlätta övergången. För närvarande finns redan vid de olika kammarrätterna ett mindre antal jurister med erfarenhet av kommunalbesvärsmål. Under senare ud har kaäammarrättsjurister i ökande utsträckning anlitats för föredragning av kommunalbesvärsmål i regerimagsrätten. Det kan antagas att många ur denna grupp efter avslutad tjänstgöring 1 regeringsrätten kommer att tjänstgöra I kam-

marråatt. Överllvtiningen av kommunalbesvärsmålen kan även tänkas leda

ull ökat intresse bland de på området kunniga länsstyrelsejuristerna att söka sig över till den enhetliga karriär som håller på att utbilda sig inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kommittén förordar att kammarrättsjurister under tiden närmast före ikrafuridandet av de nya bestämmelserna får möjlighet att genom Vänstgöring i linsstyrelse och såsom föredragande i regerinesrätten förbereda sig för den nya uppgiften. Utbildning i form av kurser föresfås också.

Sasom antytts har kommunalbesvärskommitten funnit alt vissa processuella frågor bör särskilt uppmärksammas i samband med reformeringen av instansordningen. Dessa giller samordningen av de särskilda förfarandereglerna för konmunalbesvärsprocessen med de allmänna reglerna för förvaltningsprocessen och övrig förfarandelagstiltning. En fullständig översyn har inte varit möjlig i detta sammanhang. De överväganden som redoöwvisas I betänkandet tar endast sikte på de centrala frågorna och utgår I princip från gällande räv. En det av dessa frågor berördes uv kommu-

natlagsutredningen i dess betänkande (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag.

Tidigare var förhållandet att handläggningen av förvaltningsbesvärsmäl i stort fölide en prasis som utbildats inom det området medan handläggningen av kommunalbesvärsmål följde en särskild praxis. Genom tillkomsten av FPE har en kodifiering och detalireglering genomförts för förvaltningsprocessen. FPL är även ullämphig på handläggningen av kommunalbesvärsmäl i regeringsrätten. Detsamma blir fallet i kammarrätterna. om kommunalbesvärsmålen flyttas över dit från länsstyrelserna. Någon kodiherring av prineiperna för kommunalbesvärsprocessen har emellertid inte ägt rum. Man har alltså att ullämpa eu författningsbundet regelsystem för förfarandet i förvaltningsdomstolarna vilket samtidigt skall jämföras med

och modifieras av vissa oskrivna regler för handläggningen av kommunalbesvärsmål. Denna formella obalans är olycklig. Kommunalbosvärskommitten anser det därför angeläget att Kommunalbesvärsprocessens siärdrag i ökad utsträckning kommer till uttryck i lagtext.

Den kanske viktigaste regeln i detta sammanhang gäller bestämmandet äv talan. Enligt fast rättspraxis gäller regeln att besvärsfakta skall anföras inom tiden för överklagande av det kommunala beslutet för att Kunna upptagas till prövning. Kommunalbosvärskommitten föreslår att regeln lagfästs och tas in i KL. För att bestämmelsen i 53 FPL om föreläggande att kompleuera besvärsinlaga, som är otjänlig för sakprövning, inte skall leda till den felaktiga slutsatsen att härvid även avses föreläggande om komplettering med besvärsfakta. föreslås att i KL görs en precisering av ullämpningsområdet för SY FPL inom kommunalbesvärsprocessen.

Vidare föreslås att i KL tas in en bestämmelse av innebörd att kommunens ställning som part fastslås vid ullämpningen av FPL i kommunalbesvärsprocessen. Härigenom klargörs att när vyurande inhämtas från kommun FPL:s bestämmelser om skriftväxling mellan parter skall villimpas och inte bestämmelsen om inhämtande av yttrande från myndighet.

Genom kodifieringen av klagandens skyldighet att bestämma sin talan före besvärsfristens utgång och betoningen av tvåpartsförhållandet i kommunalbesvärsprocessen ges visst posiuvt stöd för tullföljande av gällande handläggningspraxis I kommunalbesvärsmål, vilken sedan gammalt ansetts huvudsakligen vila på dispositilonsprincipen. Härigenom ges också stöd för en återhållsam tillämpning av bestämmelserna i 8 §& FPL om förvaltningsdomstols utredningsansvar såvitt gäller kommunalbesvärsmålen.

I sammanhanget föreslås att den ålderdomliga bestämmelsen i KL om skyldighet för klaganden att biloga avskrift av protokollet över det klandrade beslutet ävensom anslagsbevis rörande protokollsjusteringen ersätts med en regel motsvarande den som allmänt gäller för förvaltningsbesvärsområdet, nämligen att klaganden är skyldig att i besvärshandlingen ange det över-

klagade beslutet. Dessutom föreslås att I KL införs en bestämmelse som

ålägger besvärsmyndigheten att utan dröjsmål avgöra deserta och utsiktslösa besvärsmål.

I församlingsstyrelselagen föreslås ändring motsvarande den i KL.

Bland de författningsändringar i övrigt som föranleds av kommunalbesvärskommitténs förslag kan nämnas en ändring av regeln i 355 första

stycket FPL. som innehåller att besvär över kammarrätts beslut "1 fråga

som fulltöljts till eller underställts” kammarrätten prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten meddelat prövningstitlstånd. Uttryckssättet passar inte särskilt väl när kammarrätt blir första besvärsinstans i kommunalbesvärsmål, eftersom det inte är fråga om fullföljd av en hos kommunen anhängiggjord talan. Kommunulbesvärsprövningen är av annat slag än den prövning som den kommunala myndigheten gjort. En ändring av lydelsen är därför nödvändig. Kommunalbesvärskommittén, som 1 övrigt konstaterar att regeln skiljer sig från motsvarande regel i rättegångsbalken på ett från saklig synpunkt sett omotiverat sätt. föreslår att bestämmelsen ändras så att kravet på prövningstillstånd blir generellt i fråga om besvär över kam-

marrätts beslut.

Kommittén föreslår att reformen genomförs den 1 juli 1980.

Bilaga 2

)08 Kommunalbesvärskommitténs lagförslag

I Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. I, 2,4 och 5 §§ kommunallagen (1977:179)

skall ha nedan angivna iydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap

IS Över beslut av kommunfiullmäktive Över beslut av fullmäktige får. om

får. om ej annat är särskilt föreskri- ej annat är särskilt föreskrivet, med-

vet. medlem av kommunen anföra lem av kommunen eller lands-

besvär hos länsstyrelsen. Sådan talan tingskommunen anföra besvär hos

får grundas endast på att beslutet kammarrätten. Sådan talan får grun- I. ej har tillkommit i laga ordning das endast på att beslutet

2. står i strid mot lag eller annan för- 1. ej har tillkommit i laga ordning

fattning 2. står i strid mot lag eller annan för-

3. på annat sätt överskrider kom- fattning

munfullmäktiges befogenhet 3. på annat sätt överskrider fiullmäk- 4. kränker kläagandens enskilda rätt tiges befogenhet

eller 4. kränker klagandens enskilda rätt 5. annars vilar på orättvis grund. eller

5. annars vilar på orättvis grund.

Besvärshandling skall ha kommit Besvärshandling skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor in till kammarrätten inom tre veckor

från den dag då justering av det över från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkän- beslutet förda protokollet har tillkän-

naägetts på kommunens anslagstavla. nagetts på kommunens eller lands- Till besvärshandlingen skall fogas det tingskommunens anslagstavla. I beöverklagade beslutet och bevis om svärshandlingen skall anges det beslut dagen för anslaget. Besvär som ej har som överklagas och de omständigheter anförts I rätt tid upptages ej till pröv- på vilka talan grundas. Klaganden får HINg. ej anföra ny omständighet till grund för

sin talan efter hesvärstidens utgång.

Över beslut av landsting får. om ej annat är särskilt föreskrivet, medlem av landstingskommunen anföra besvär hos regeringsrätten. Besvärshandling tillställes regeringsrätten. I övrigt tilllämpas bestämmelserna i första och andra styckena på motsvarande sätt på besvär över sådant beslut.

I fråga om hesvär över beslut av I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen eller annan kom- styrelsen eller annan nämnd skall bemunal nämnd skall bestämmelserna stämmelserna I I $ om besvär över 1 138 om besvär över beslut av kom- beslut av fullmäktige vllämpas på munfullmäktige ullämpas på motsva- motsvarande sätt. om ej annat sägs

rande sätt, om cj annat sägs I 3§ i 38 eller är särskilt föreskrivet. Be-

eller är särskilt föreskrivet. I fråva om svär får ej anföras över beslut av rent besvär över beslut av förvaltningsut- — förberedande eller rent verkställande Skottet eller annan landstingskommu- art. nal nämnd skall bestämmelserna i I 8 om hesvär över beslut av landsting tilllämpas på motsvarande sätt, om ej annat sägs i 3 § eller är särskilt föreskriver. Besvär får ej anföras över beslut

av rent förberedande eller rent verk-

ställande art. Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 125. I fråga om beslut som ej har protokollförts särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll, som har förts vid det sammanträde med styrelsen etter nämnden varvid beslutet har anmilts, har tillkännagetts på anslagstavlan.

Bestämmelserna i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslut av revisorerna som avses i 5 kap. 4S5.

Om besvär har anförts hos länssty- Om besvär har kommit in för sent till relsen, kan denna förbjuda utt det kammarrätten eller det är uppenbart överklagade beslutet verkställes. att besvären skall avvisas av annan uan-

ledning eller lämnas utan bifall. bör

kammarrätten företaga målet till av-

görande utan dröjsmål.

Vid tillämpning av förvaltningsprocess-

lagen (1971:291) anses kommunen el-

ler landstingskommunen som purt. Fö-

reläggande enligt 5 + förvaltningspro-

cesslagen får ej gälla avhjälpande av

brist i besvärshandling, som består i att

denna ej anger någon omständivhet på

än —J

vilken talan grundas. Bestämmelsen i

298 andra meningen förvaltningspro-

esslagen tillämpas ej.

An Pod

Över länsstyrelsens beslut får. om ej Besvär över beslut av kammarrätannat är särskilt föreskrivet, besvär ten vilket har gått kläganden emot

anföras hos regeringsrätten. Besvär får anföras endast av denne. Besvär

över beslut av länsstyrelsen vilket har över beslut, varigenom kammarrätten gått kläganden emot får anföras en- har bifallit besvär eller förbjudit att dast av denne. Besvär över beslut. det överklagade beslutet verkställes, varigenom Jänsstvrelsen har bifallit får anföras av kommunen och medbesvir eller förbjudit att det överkla- lem av denna eller, när fråga är om gade beslutet verkställes, får anföras landstingskommunalt beslut. av ländsav kommunen och medlem av kom- tingskommunen och medlem av denmunen. nu. Besvärshandlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvär Jick del av beslutet. Om länsstyrelsens beslut har gått klaganden emot skall han underrättas om vad han har att iakttaga vid besvär över beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juh 1980.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär avseende kommunalt eller landstingskommunalt beslut. i fråga om vilket justering av det över beslutet förda protokollet ullkännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla senast den 30 juni 1980.

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 8, 11 och 12 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande Ivydelse Föreslagen Iydelse

LIN

Kammarrätt prövar Kammarrätt prövar

I. besvär över beslut i förvalnings- 1. besvär över beslut som enligt lag

ärende som enligt Jag eller annan eller annan författning anföres författning anföres hos domsto- hos domstolen. ien. 2. mål som understilies domstolen 2. mål som underställes domstolen enligt folkbokföringsförordning- enligt folkbokföringsförordningen (1967:198). en (1967:198). Regeringen förordnar om kammarrätternas domkretsar.

IN

Kammarritt är delad i avdelningar. Regeringen får bestämma att avdelning skall vara förlagd till annan ort än den där domstolen har sitt säte. Avdelning består av presidenten eller en lagman såsom ordförande samt av minst två kammarriättsråd, av vilka en är vice ordförande. För behandling av kommunalbesvärsmål skall i avdelning dessutom ingå särskild ledamot med god kännedom om och betydande erfarenhet av kommunal verksamhet. Regeringen förordnar för varje kammarrätt ett erforderligt antal sådana ledamöter. Förordnande får avse högst tre år. Ledamot som här sägs skall vara svensk

medborgare. Den som är omyndig el-

ler försatt i konkurstillstånd får ej utö-

va sådant uppdrag.

Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i taxeringslagen (1956:623).

I Senaste lydelse 1974:577,

2¶Senaste I delse

1974:577.

1235 Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får cj sitta i rätten.

När det är särskilt föreskrivet au nämndemän skall ingå i rätten. är kåmmarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än

fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får i sådant fall ej sitta i rätten.

Kammarrätt är dock domför utan nämndemän

1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär att målet avgöres.

2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt

vid annan åtgärd som avser endast måls beredande.

3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att deta prövats i sak.

Handlägges mål som avses I andra stycket gemensamt med annat mål. får nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare målet.

Vid behandling av kommunalbe-

svärsmål är kammarrätt domför med

tre lagfarna ledamöter och en sådan

särskild ledamot som avses i II SM tred-

se stycket. Fler än fyra lagfarna leda-

möter och en särskild ledamot får ej

sitta i rätten i sådant mål. Kammarrätt

är dock domför utan särskild ledamot

i fall som anges i andra stycket 1-3

samt vid prövning av besvär som

uppenbarligen skall lämnas utan bifall.

Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering finns be-

stämmetlser i taxeringslagen (1956:623).

Regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärd som avser endast måls

beredande får vidtagas av lagfaren ledamot I kammarrätten eller annan tjänsteman vid denna.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980.

I senaste lydelse 1976:562

3 Förslag till

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs att 33 och 37 §3 förvaltningsprocesslagen (1971:291)

skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ivdelse

35 Vv

Besvär över kammarrättens beslut Besvär över kammarrättens beslut i fråga om fullföljts till eller underställts prövas av regeringsrätten endast om kammarrätten prövas av regerings- regeringsrätten meddelat prövningsrätten endast om regeringsriätten villstånd. meddelat prövningstillstånd. Meddelas ec) prövningstillstånd, står kammarrättens beslut fast. Erinran därom skall intagas i regeringsrättens beslut. . Vad som sägs I första stycket gäller ej mål om utlämnande av allmän handling.

378 I mål, vari prövningstillstånd kräves, får omständighet eller bevis, som klaganden åberopar först i regeringsrätten, beaktas endast om det föreligger särskilda skäl. Om förbud mot ändring av talan i kommunalbesvärsmål finns bestämmelser i 7 kap. 1§ kommunallagen (1977:179) och 89X I mom. lagen (1961:436) om församlingsstyrelse. Klaganden bör i besvärshandlingen ange de skäl som han åberopar till

stöd för sin begäran om prövningstillstånd.

Denna lag träder i kraft den I juli 1980.

I Senaste lydelse

1977:1034.

4¶Förslag till Lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrivs att 203 lagen (1957281) om kommunalförbund skall ha nedan angivna tydelse.

Nuvarande tedelse Föreslagen Wdelhe

20) 8!

Bestämmelserna It 7 kap. kommu- Bestämmelserna I 7 kap. kommu

nallagen -(1977:179) - utlämpas på nallagen -(1977:1701-tiilämpas på

motsvarande sätt 1 träga om kom- motsvarande sätt i fråga om kommunalförbund. Ingår ländstingskom- munalförbund. Besvärsrätt uttkomnum I förbundet, skall därvid tillämpas mer såväl medlem av förbundet som de bestämmelser, som avser lands- medlem av kommun eller landstingskommun. Besvärsrätt ultkom- tingskommun som ingår i förbunmer såväl medlem av förbundet som det. medlem av kommun som ingår i förbundet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär avseende sådant beslut inom kommunalförbund, i fråga om vilket justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på anslagstavlan för vederbörlig kommun senast den 30 juni 1980.

UScnaste iydelse

1977:181.

5¶Förslag till Lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse

Härigenom föreskrivs utt 895 i mom., 90 och 91-33 lagen (1961:436)

om församlingsstyrelse skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 §

I mom. Över beshut av kyrkofull- I mom. Över beslut av kyrkofull-

mäktige eller kyrkostämms må. där miktige eller kyrkostämma må. där ej annat är särskilt föreskrivet, be- ej annat är särskilt föreskrivet. be-

svär anföras hos länsstyrelsen. Sådan svär anföras hos kammarrätten. Så-

klagan må grundas endast dirå, att dan klagan må grundas endast därå, beslutet att beslutet

icke tillkommit i laga ordning. icke tillkommit i laga ordning, står i strid mot allmin lag eller för- står I strid mot allmän lag eller för-

fattning eller annorledes överskrider fattning eller annorledes överskrider

deras befogenhet, som fattat beslu- deras befogenhet, som fattat beslu-

tet, eller tet, eller

kränker klagandens enskilda rätt kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund. eller eljest vilar på orättvis grund.

Besvären skola hava inkommit till Besvären skola hava inkommit till

länsstyrelsen inom tre veckor från kammarrätten inom tre veckor från den dag, då verkställd justering av den dag, då verkställd justering av

det över beslutet förda protokollet det över beslutet förda protokollet

tillkännagivits å församlingens an- tillkännagivits å församlingens an-

slagstavla. Besvären skola vara åtfölj- slagstavla. I besvärshandlingen skola da av överklagade beslutet jämte bevis angivas det beslut som överklagas och om dagen för justeringens tillkännagi- de omständigheter på vilka talan erunvande. das. Klaganden får ej anföra ny om-

ständighet till grund för sin talan efter

Länsstyrelsen skall inhämta domka- besvärstidens utgdng. |

pitlets yttrande äver besvären, såvida

det icke är uppenbart, att sådan åtgärd är obehövlig.

Hara besvär anförts hos länsstyrel- Hava besvär inkommit för sent till

sen, äger länsstyrelsen, om skäl därtill kammarrätten eller är det uppenbart

äro, förbjuda överklagade beshitets att besvären skola avvisas av annan verkställighet. anledning eller lämnas utan bifall, bör

I Lagen omtryckt

1976:500.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

kammarrätten företaga målet till av-

görande utan dröjsmål.

Grundas besvären därpå, att kla- Vid tillämpning av förvaltningsprogandens enskilda rätt blivit kränkt cesslagen (1971:291) unses församgenom beslutet, och bliva besvären lingen som part. Föreläggande enliut

godkända, gäller rättelsen till förmån 5 + förvaltningsprocesslagen får ej gäl-

för den som klagat, men står beslutet la avhjälpande av brist i besvärshand- I övrigt fast, utan så är, att det finnes ling, som består i att denna ej anger strida mot allmän lag eller författning nagon omständighet på vilken talan eller eljest vila på orättvis grund. då grundas. Bestämmelsen i 294 andra länsstyrelsen må förordna om upphä- meningen förvaltningsprocesslagen tillvande av beslutet i dess helhet. lämpas ej.

Kammarrätten skall inhämta domka-

pitlets yttrande över besvären, såvida

det icke är uppenbart, att sådan åtgärd

är obehövlig.

91 N

I länsstyrelsens beslut må, där icke Besvär över beslut av kammarrätten för vissa frågor annorlunda är särskilt vilket har gått klaganden emot få anstadvat, ändring sökas hos regerings- föras endast av denne. Besvär över be-

rätten senast inom tre veckor från den slut varigenom kammarrätten har bi-

dag, då klaganden erhöll del av beslu- fallit besvär eller förbjudit att det övertet. klagande beslutet verkställes, få anfö-

ras av församlingen och envar som i

89 + I mon. sägs.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär avseende kyrkokommunalt be-

slut, I fråga om vilket justering av det över beslutet förda protokollet till-

kännagivits på församlingens eller den kyrkliga samfällighetens anslagstavla

senast den 30 juni 1980.

Bilaga 3

Sammanställning av remissyttrandena

Remissutfallet i stort

De flesta remissinstanserna är posiuvt inställda ull att instansordningen i

kommunalbesvärsmålen ändras. Endast ct fåtal, bl. a. fem länsstyrelser och

elva kommuner, förordar att den nuvarande ordningen behålls. Däremot deltar

sig meningarna I frågan hur instanskedjan bör byggas upp. En massiv remissopinion utlstyrker förslaget om en fullföljdsbegränsning

för besvärsprövningen i regeringsrätten. Förslaget tillstyrks av bl. a. regeringsrätten, kammarrätterna. flertalet länsstyrelser, nästan alla kommuner, 19 landstingskommuner, Svenska kompumförbundet och Landstingsförbundet.

När det gäller besvärsprövningen i instanserna under regeringsrätten är bilden mer splittrad. 63 remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran

förslaget om eu tvåinstanssystem med kammarrätt och regeringsrätten som

besvirsinstanser. Här märks JO, regeringsrätten, JK, kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping, domstolsverket, statskomtoret, RRV, länsstyrelserna i Södermanlands. Malmöhus och Örebro län, 24 kommuner, V7 landstingskommuner, Landstingsförbundet och TCO. I yttrandena från kammarrätten i Sundsvall, länsstyrelserna och ett par kommuner framförs reservationer till förmån för att en länsinstans skall behållas.

43 remissinstanser förordar ett treinstaänssystem, dvs. att en länsinstans behålls under kammarrätten och regeringsrätten. Här märks kammarrätten i Göteborg, 16 länsstyrelser, A9 kommuner, (vå landstingskommuner, SACO/SR och Sveriges domareförbund. Reservationer till förmån för kommituéns förslag

redovisas i yurandena från kammarrätten i Göteborg och länsstyrelsen i

Stockholms län.

Härtill kommer Svenska kommunförbundet som ger några allmänna

synpunkter på för- och nackdelar med de olika instansordningarna. Förbun-

det betonar bl. a. starkt värdet av en fortsatt anknytning mellan kommunerna

och den första besvärsinstansen. En majoritet av de remissinstanser som förordar eu tväinstanssystem tillstyrker kommitténs förslag om att kammarrätterna skall förstärkas genom

att tillföras kommunal sakkunskap vid prövningen av kommunalbesvärsmål. Olika synpunkter framförs dock på frågan i vilken form denna sakkunskap bör tillföras kammarrätterna. Svenska kommunförbundet och några kommuner förespråkar sålunda att kammarrätten bör biträdas av en särskild nämnd för dessa mål.

Allmänna synpunkter

Regeringsrätten instämmer med kommiuén i att en reformering av

instansordningen är en angelägen åtgärd och att den mycket väl kan genomföras, innan en fullständig översyn av kommunalbesvärsinstitutet har

genomförts. Samma uppfattning redovisar kammarrätterna i Göteborg och

Jönköping. Enligt kammarrätten i Göteborg är det önskvän att en kodifiering av kommunalbesvärsprocessens särdrag kommer till stånd. Inte minst betydelsefullt är detta när det gäller bestämmelser som reglerar den enskildes

handlande i besvärsförfaranden av olika slag. Kammarätten anser tiden nu vara mogen för att erfarenheterna av 1971 års förvaltningsrättsreform i möjlig

utsträckning kommer också kommunalbesvärsförfarandet till godo.

Uppsala kommun framhåller att kommunalbesvären är ev speciellt besvärsinstrument vars syfte är att utöva laglighetskontroll över kommunerna. Eftersom denna kontroll kan utövas av kommunmedlemmarna, framstår besvären som ett viktigt kommunaldemokratiskt instrument. Den enskildes rättssäkerhetsintresse står inte här i blickpunkten på samma sätt som när det gäller partsärenden som rör enskild person. Mot denna bakgrund anser

kommunen att något hinder inte föreligger för att tillskapa de särregler som

behövs för en besvärsprocess med sådana kännetecken. Liknande synpunk-

ter framförs av statskontrollkommittén. Enligt Norrköpings kommun och SACO/SR är det värdefullt att processen i kommunala besvärsmål utformas i möjligaste mån enligt samma mönster

som gäller för förvaltningsbesvärsmål. Man bör därför utnyttja kammarrätterna som besvärsinstanser. De båda remissinstanserna är positiva till grundtanken i förslaget men har vissa invändningar mot att besvärsprövningen på länsnivå slopas.

Åtvidabergs kommun anser det angeläget med en översyn av nu gällande instansordning. Kommunen har kunnat konstatera betydande svårigheter och nackdelar med den nuvarande instansordningen. Antalet besvär har ökat

kraftigt och handläggningstiden i länsstyrelsen och i regeringsrätten är

mycket lång. Kristianstads kommun pekar på att de långa handläggningstiderna medför onödiga kostnader för såväl de enskilda som kommunerna.

Utredningen för översyn av lagen om församlingsstsyrelse finner förslagen vara väl underbyggda och tillstyrker att de läggs till grund för en första reformering av kommunalbesvärsprocessen. Enligt utredningen känneteck-

nas Svenska kyrkans verksamhet av en långt gående decentralisering.

Antalet församlingar uppgick vid årsskiftet 1978/79 till 2 575. Utredningen konstaterar att församlingarna varierar mycket i storlek och att de har skilda ekonomiska förutsättningar, trots ett fungerande skatteutjämningssystem.

Mot bakgrund av dessa förhållanden slår utredningen fast att en viss offentlig kontroll över den kyrkokommunala verksamheten alltjämt framstår som

oundviklig, även om de allmänna utvecklingstendenserna innebär att statskontrollen inskränks alltmer. Besvärsprocessen träder därmed enligt

S Riksdagen 1979:80. I saml. Nr 105

utredningen i förgrunden. Prejudikatbildningen är enligt utredningen en utomordentligt viktig rättskälla och ett mycket betydelsefullt komplement till kompetensreglerna i församlingsstyrelselagen. Utredningen anser det inte vara någon överdrift att påstå att det egentliga innehållet i den kyrkokommunala kompetensen när det gäller t. ex. begravningsväsendet har fastställts genom utslag i kommunalbesvärsmål. Mot denna bakgrund anser utredningen att en reform som syftar till att stärka prejudikatbildningen och förkorta handläggningstiderna ide viktigaste målen är synnerligen angelägen. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund anför liknande synpunkter.

Några remissinstanser är mera kritiska.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser aut det hade varit mer logiskt om kommittén utarbetat principerna för uppdelningen mellan förvaltningsbesvär och kommunalbesvär, innan förslag lagts fram om instansordningen. Eftersom belastningen på regeringsrätten synes ha varit huvudanledningen till reformförslaget, hade det enligt länsstyrelsen varit bättre att undersöka möjligheten av att utesluta möjligheten till kommunalbesvär i stora målgrupper. En kraftig reducering av besvärsmålen skulle man också få, om allmänheten fick bättre information om begränsningarna i kommunalbesvärsinstitutet, t. ex. genom att på lämpligt sätt underrättas om att besvärsprövningen endast avser laghighets- och inte lämplighetsfrågor.

Enligt länsstyrelsen i Jönköpings län är dev direkt olämpligt att ta upp frågorna om instansordningen och om rätten att fullfölja talan till högsta instans utan samband med frågan om kommunalbesvärsmålens karaktär. Kommittén har inte tagit ställning till om nuvarande besvärsgrunder bör stå kvar etler om de skall förändras. Ställningstagandena I dessa frågor har enligt länsstyrelsen stor betydelse för vilken grad av domstolsinslag som bör finnas i instansordningen. En allsidig och samlad översyn av besvärsinstitutet måste enligt länsstyrelsen prioriteras framför åtgärder för att komma till rätta med de olägenheter som regeringsrättens arbetsbelastning utgör. Länsstyrelsen avstyrker därför förslaget att väsentliga förändringar beträffande instansordningen skall genomföras, innan övriga frågor tas upp. I detta instämmer Jönköpings och Växjö kommuner.

Besvärsprövningen i regeringsrätten

I stort sett samtliga remissinstanser som har vitrat sig över kommitténs

förslag om att krav på prövningstillstånd för besvärsprövningen i regeringsrätten skall införas tillstyrker förslaget. Till dessa remissinstanser hör JO, regeringsrätten, JK, kammarrätterna, domstolsverket, statskontoret, RRV, 18 länsstyrelser, statskontrollkommittén, 53 kommuner, 19 landstingskommuner,

Svenska kommunförbundet, Ländstingsförbundet, SACO/SR, TCO, Sveriges

advokatsamfund, Sveriges domareförbund och Sveriges kommunaljuridiska förening.

Länsstyrelserna i Stockholms, Blekinge, Kristianstads och Västerhottens län samt Botkyrka kommun avstyrker förslaget.

Flertalet remissinstanser delar kommitténs uppfauning att kommunalbesvärsmålen i dagens läge tar i anspråk en oproportionerligt stor andel av regeringsrättens sessionsud.

Regeringsrätten understryker angelägenheten av att regeringsrättens befattning med kommunalbesvärsmål begränsas. Regeringsrätten uppger att den har vidtagit olika åtgärder för att målens avgörande inte skall fördröjas till följd av den stora ökningen av antalet mål. Det är nämligen särskilt angeläget att enskilda och kommuner inte får vänta alltför länge på avgörandet i kommunalbesvärsmål. Med den behandling dessa mål —- oavsett prejudikat-

värde — får, tar de i anspråk en tredjedel av hela den sessionstid som

regeringsrätten använder för prövning av mål på fullsutten avdelning. Om man betänker att kommunalbesvärsmålen inte utgör mer än drygt 10 "+ av samtliga till regeringsrätten fullföljda mål, står det enligt regeringsrätten klart att de tar en oproportionerligt stor del av regeringsrättens sessionstid i anspråk. Detta leder till förfång för domstolens prejudikatbildande uppgift.

Det måste konstateras att regeringsrätten härigenom inte kan fungera i full

utsträckning på det sätt som avsågs vid förvaltningsrättsreformens genomförande. Det är med nuvarande ordning inte heller möjligt att nedbringa antalet ledamöter i regeringsrätten, vilket enligt uttalanden i samband med reformen borde ske för att underlätta strävandena att upprätthålla enhetlighet och sammanhang i rättstillämpningen.

Enligt kammarrätten i Jönköping — utgör — tillströmningen = av kommunalbesvärsmål till regeringsrätten ett allvarligt problem genom den snedvridning av regeringsrättens arbetsbörda som därigenom uppkommit. Regeringsrätten avsågs vid förvaltningsrättsreformen bli en prejudikatinstans. Detta bör enligt kammarrätten inte få hindras genom att den nästan blockeras av kommunalbesvärsmål. En begränsning av rätten till fri fullföljd av kommunalbesvär till regeringsrätten är därför nödvändig. Liknande synpunkter framförs av kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall.

Halmstads kommun noterar med tillfredsställelse att det framlagda förslaget

syftar till snabbare avgöranden genom fullföljdsbegränsning för besvär till

regeringsrätten. Kommunen anför bl. a. följande.

Det är inte okänt — och bekräftas av den i betänkandet redovisade

målutvecklingen — att väntetiden för regeringsrättens avgöranden i kommunala besvärsmål alltför ofta måste räknas i år från tidpunkten för det kommunala beslutet. I avvaktan på regeringsrättens avgörande har kommunen att välja mellan två ting: antingen får det överklagade ärendet

vila, med den faran för ekonomiska förluster, försämrad kommunal service

m. m., som detta innebär; eller ock verkställes det icke lagakraftvunna beslutet, med de risker för skadeståndskrav och ansvarstalan som är därmed

förenade. Den nödvändiga avvägningen mellan effektivitet och rättsskydd

har varit många kommuners dilemma.

Fall kan emellertid inträffa, då inte ens en dylik valmöjlighet står

kommunen till buds. Sålunda blir ju ett kommunalt beslut. som statliga myndigheter ej kan handlägga och avgöra, förrän det vunnit laga kraft. paralyserat genom kommunalbesvär.

Det rättsskyddsbehov, som de i kommunallagen inskrivna besvärsreglerna är avsedda att tillgodose, skall inte bestridas. Varje kommunal myndighet torde med jämnmod finna sig i att dess bestut blir angripna besvärsvägen upp till högsta instans > också där angreppen är på förhand dömda att misslyckas — om blott besvärsmyndighetens avgörande kunde förväntas inom rimlig tid. Likaså skulle kommunmyndigheterna kunna godtaga, att en längre tid förflyter innan avgörandet faller — om detta blo gällde komplicerade och ovissa besvärsmål.

Ett system som det nuvarande, som innebär att viktiga och brådskande kommunbeslut under år kan fördröjas, måste givetvis inge betänkligheter.

Kalmar läns landstingskommun willstyrker förslaget om att krav på prövningstillstånd skall införas. Denna ändring är enligt landstingskommunen ägnad att förstärka regeringsrättens roll som en ren prejudikatinstans. För av tillgodose kravet på en så snabb handläggning som möjligt av de till regeringsrätten fullföljda målen föreslår landstingskommunen att regeringsrätten I särskild ordning behandlar frågan om prövningstillstånd kan lämnas eller ej. Denna bedömning borde kunna göras relativt snabbt. På så sätt kan de

mål där prövningstillstånd inte meddelas avslutas förhållandevis snabbt.

Östergötlands länsavdelning av Svenska kommunförbundet understryker behovet av en besvärsprocess som innebär snabba och definitiva avgöranden i

kommunalbesvärsmålen. Läget kan f.n. inte anses tillfredsställande med

upp till treåriga väntetider innan ett kommunalt beslut vinner laga kraft.

Länsavdelningen tillstyrker införandet av fullföljdsbegränsning genom krav

på prövningstillstånd. Därigenom betonas regeringsrättens ställning som prejudikatinstans på ett mer markerat sätt än i dag. Detta kan enligt länsavdelningen vara en fördel ur rent praktisk synpunkt, bl. a. med hänsyn till varje kommuns behov av att lättare kunna följa utvecklingen i rättspraxis t.ex. när det gäller den kommunala kompetensen. Liknande synpunkter

framförs av Jönköpings länsavdelning av Svenska kommunförbundet.

SACOJSR finner de motiv som kommituén har lagt fram för förslaget om

fullföljdsbegränsning för kommunalbesvärsmål helt övertygande. Det är

enligt SACO/SR angeläget att regeringsrättens ställning som prejudikatin-

stans får den klara markering som förslaget innebär. Enligt Sveriges domareförbund föreligger med nuvarande ordning och målutveckling risk för att regeringsrättens uppgift att svara för prejudikatbildningen inom förvaltningsrättskipningen försvåras. Den föreslagna reformen är därför enligt förbundets mening angelägen. Några remissinstanser är kritiska mot kommitténs förslag. Länsstyrelsen i Stockholms län har å ena sidan förståelse för att den

omständigheten att kommunalbesvärsmålen kräver en oproportionerligt stor andel av regeringsrättens tid är ett skäl att överväga en avlastning genom krav

på prövningstillstånd. Å andra sidan, framhåller länsstyrelsen, finns det en

grundläggande skillnad mellan kommunalbesvärsprövningen och prövning av vanliga förvaltningsbesvär. I de sistnämnda blir det i stor utsträckning

fråga om en förnyad bevisprövning och det föreligger goda skäl att begränsa

fullföljdsrätten i mål av sådant slag. Kommunalbesvärsprövningen innefattar

sällan bevisfrågor beträffande sakförhållanden utan avser i stället utövning av en statlig kontrollfunktion över att den kommunala befogenhetsutövningen

håller sig inom vad som bedöms vara de lagliga gränserna härför. Det synes länsstyrelsen rimligt att regeringsrätten ägnar en förhållandevis stor det av sin

tid åt denna viktiga uppgift. Länsstyrelsen är vidare tveksam till dels om

ökningen av antalet kommunalbesvärsmål är en bestående företeelse, dels om förslaget ger arbetsmässiga effekter som uppväger olägenheterna av en omläggning. Länsstyrelsen anmärker sålunda att den ökning av till regerings-

rätten inkomna mål som kommittén redovisar för åren 1975-1977 (från 461

till 758 mål) synes ha avstannat år 1978, då enligt uppgift 678 mål kommit in. Med hänsyn till vad som sagts om betydelsen av regeringsrättens verksamhet på kommunalbesvärsområdet och osäkerheten om arbetsbelastningen gör

det nödvändigt att drastiskt beskära besvärsrätten anser länsstyrelsen att

tillräckliga skäl inte finns att nu vidta en sådan åtgärd. Om tendensen till nedgång i antalet kommunalbesviärsmål inte blir bestående, förefaller det länsstyrelsen befogat att pröva andra utvägar. Om det av principiella skäl

anses möta hinder mot att i regeringsrätten införa enklare handläggningsfor-

mer i mål där saken är uppenbar, bör det enligt länsstyrelsen övervägas att begränsa kravet på prejudikatdispens till fall där fråga är om annan besvärsgrund än att en kommun har överskridit sin befogenhet.

Också länsstyrelsen i Blekinge län har förståelse för kommitténs önskan att

tillskapa en fullföljdsbegränsning till regeringsrätten. Länsstyrelsen anser emellertid att man kan minska regeringsrättens arbetsbörda utan att införa krav på prövningstillstånd för kommunalbesvärsmålen. I många av dessa mål är besvären helt utsiktslösa och de bör därför kunna underkastas endast en summarisk prövning. Länsstyrelsen föreslår att nuvarande ordning med prövning av samtliga mål som överklagas till regeringsrätten behålls. I samma riktning uttalar sig länsstyrelserna i Kristianstads och Västerbottens län.

Botkyrka kommun anser att problemet med den växande balansen av

besvärsmål hos regeringsrätten inte bör lösas genom att rätten att fullfölja

talan begränsas. I stället bör regeringsrätten ges större resurser.

Kammarrätten i Jönköping delar kommitténs uppfattning att prövningstillstånd bör krävas för flertalet av de mål för vilka sådant tillstånd nu inte krävs.

Kommittén har emellertid inte systematiskt gått igenom olika målgrupper och angett följderna av ett införande av krav på prövningstillstånd. Även om

kammarrätten hyser stor förståelse för förslaget, torde dess genomförande

enligt kammarrätten böra föregås av en grundligare analys än den som

kommittén har företagit. För det fall en sådan analys inte kan verkställas nu förordar kammarrätten att frågan om fullföljdsbegränsningar för kom-

munalbesvärsmålen löses genom en särskild reglering I kommunallagen.

Flera remissinstanser uppehäller sig vid frågan om utformningen av dis-

pensreglerna. Flertalet instanser tillstyrker därvid eller lämnar utan erinran kommitténs förslag att andra dispensgrunder för kommunalbesvärsmål än för förvaltningsbesvärsmål inte skall införas. Hit hör regeringsrätten som anför följande.

Regeringsrätten ser inga svårigheter i att de allmänna grunderna för prövningstillstånd blir tillämpliga på sådana kommu nalbesviär som avser rena

laglighetsfrågor. En motsvarande prövning förekommer inte sällan i förvalt-

ningsbesvärsmål. Som har påpekats tidigare intar vissa kompetensmål en särställning. Det ankommer i dessa på rättstillämpningen att möjliggöra en anpassning av de kommunala befogenheterna till samhällsutvecklingen. Dessa mål hör samtidigt till de betydelsefullaste och svåraste målen. Med de uttalanden som gjorts i förarbetena till reglerna om prövningstillstånd anser

regeringsrätten tillräckliga möjligheter finnas att även i dessa fall bevilja

tillstånd i den utsträckning som behövs till ledning för rättstillämpningen. Vidare kan regeringsrätten med stöd av punkten 2 i 36 § första stycket FPL

efter beviljande av prövningstillstånd åstadkomma rättelse exempelvis om

kammarrätt i något fall skulle göra intrång i den kommunala självstyrelsen genom att inte endast undanröja det kommunala beslutet utan även förordna om viss åtgärd.

Enligt kommitténs förslag till ny lydelse av 7 kap. 5 § kommunallagen får besvär över beslut, varigenom kammarrätten har bifallit besvär, anföras av kommunen eller medlem av denna. Kommunen har fått sina synpunkter på

lagligheten av det kommunala beslutet prövade under processen i

kammarrätten. Det är då inte anmärkningsvärt, att det krävs tullstånd för att

kommunen skall få till stånd en överprövning av kammarrättens beslut. Mera

tveksamt kan det däremot förefalla att kommunmedlem som inte tidigare deltagit i processen skall behöva tillstånd för att få sin besvärstalan prövad. Emellertid avser även denna talan att åstadkomma en omprövning. I sådana fall anföres ofta besvär även av det kommunala organ, vars beslut blivit upphävt. Det kan inte gärna komma ifråga att i samma mål kräva prövningstillstånd för de besvär, som anförts av det kommunala organet, men låta kommunmedlemmens besvär, som innefattar samma yrkande som de andra besvären, prövas utan sådant tillstånd. Härtill kommer att en av kommunmedlem förd talan närmast ter sig som ett fullföljande av den talan,

som kommunen fört i kammarrätten. Med hänsyn till det anförda anser regeringsrätten att någon specialregel inte bör stipuleras för kommunmedlems besvär.

Regeringsråden Hjern, Petrén, Hellner och Brodén framhåller i en gemen-

sam skiljaktig mening att regeringsrättens särskilda ansvar för kommunal-

rättens utveckling måste beaktas. Regeringsråden anför härvid följande.

Regeringsrätten har genom sina avgöranden i et mycket stor antal

kommunalbesvärsmål alltsedan sin tillkomst 1909 kommit att utforma stora

delar av den kommunalrätt som gäller i dag. Genom att i den strida ström av kommunalbesvärsmål som passerat genom regeringsrätten konsekvent tillämpa en rad principer har vissa huvudlinjer i vår kommu nalrätt efter hand

slagits fast. Detta hade knappast varit möjligt. om regeringsrätten blott avgjort ett mindre antal särskilt utvalda prejudikatmål. Det är enligt vår

mening av vikt att regeringsrättens medverkan vid utformning av kommunalrätten kan fortsatt ske på grundval av ett icke alltför snävt begränsat antal kommunalbesvärsmål.

Enligt regeringsrådens mening måste i fråga om kommunalbesvärsmål av

verklig kvalitet möjlighet finnas till en prövning i två instanser. Enligt regeringsråden skulle följande ordning kunna tillämpas. Mål i vilka kammarrätten har upphävt det klandrade kommunala beslutet får överklagas

till regeringsrätten utan prövningstillstånd. Kommunen bör således enligt regeringsråden tillerkännas en ovillkorlig rätt att få ett upphävt beslut omprövat. Beträffande övriga kommunalbesvärsmål,i vilka den ursprungliga klaganden överklagar kammarrättens beslut, tillämpas regler om prövnings-

tillstånd men med vidare möjligheter till prövningstillstånd än annars.

Reglerna bör därvid vidgas till att medge även ändringsdispens.

Kammarrätten i Göteborg, som anser att några särskilda regler om

tillståndsprövning för kommunalbesvärsmålen inte behövs, framhåller att

det är önskvärt att tillståndsprövningen utövas på ett sådant sätt att det verkligen kommer fram en vägledande rättsbildning på den kommunala kompetensens område.

Också andra remissinstanser, som i och för sig anser att några särskilda

dispensregler inte behövs för kommunalbesvärsmålen, betonar det angelägna i att mål som rör den kommunala kompetensen släpps fram till prövning i regeringsrätten i förhållandevis stor utsträckning. Hit hör länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings, Malmöhus och Västmanlands län sama Katrine-

holms, Hagfors och Oskarshamns kommuner. Svenska kommunförbundet framhåller att kommitténs förslag att pröv-

ningstillstånd skall meddelas efter de grunder som anges i 36 § förvaltningsprocesslagen kan innebära en begränsning av regeringsrättens fortsatta rättsbildande verksamhet. Förbundet fäster särskilt avseende vid frågor som rör den allmänna kommunala kompetensen (1 kap. 4 § kommunallagen). Genom denna bestämmelses generella utformning har regeringsrätten fått en betydelsefull och central ställning som den instans som har ett avgörande inflytande över vad som kan innefattas i den kommunala kompetensen från tid till annan. Förbundet förutsätter därför att reglerna om fullföljdsbegränsning ges en sådan utformning att flertalet reella kompetensmål regelmässigt kommer att sakprövas av regeringsrätten, om detta begärs av klagoberättigad part. Också länsstyrelsen i Malmöhus län och Malmö kommun förordar att frågor om den kommunala kompetensen alltid bör tas upp till prövning av regeringsrätten, om detta begärs av klagoberättigad part.

Enligt Stockholms kommun kan införandet av krav på prövningstillstånd i

kommunalbesvärsmålen skapa förutsättningar för en välbehövlig lättnad i

regeringsrättens arbetsbörda. Kommunen förutsätter dock ati mål som är av större principiell betydelse alltid kommer att kunna föras vidare till högsta instans.

Göteborgs kommun och Sveriges kommunaljuridiska förening anser att det

bl. a. med hänsyn till respekten för den kommunala självstyrelsen fordras en mycket kvalificerad bedömning av kommunalbesvärsmålen. Denna bedömning kan inte vara säkrad utan en möjlighet för kommunerna till besvärsprövning i två instanser. Det förefaller de båda remissinstanserna stötande att beslut som har fattats av kommunala instanser under politiskt ansvar skall kunna slutligt kasseras av en annan rättslig instans än den högsta förvaltningsdomstolen. Kommunen bör därför i lag vara tillförsäkrad rätten att få besvären prövade i sak av regeringsrätten. Detta kan åstadkommas genom att

kommunen befrias från kravet på prövningstillstånd. Såvitt de båda instan-

serna kan finna skulle en sådan ordning inte nämnvärt öka regeringsrättens arbetsbelastning. Det behöver inte heller befaras att kommuner anför okynnesbesvär.

Örebro kommun ifrågasätter om inte kommunalbesvärens särart kräver särskilda regler om tillståndsprövning. Kommunen tar i första hand fasta på förvaltningsdomstolskommitténs förslag (SOU 1966:70 s. 318) att som en ytterligare grund för prövningstillstånd ange att målet har allmän vikt. En

allmän och mer fördjupad diskussion om olika tänkbara supplerande dispensregler hade enligt komraunen varit värdefull.

Statskontrollkommittén är medveten om att några andra alternativ än fullföljdsbegränsning i dag knappast står till buds för att minska belastningen på regeringsrätten. Kommunalbesvärskommitténs förslag tillstyrks därför.

Statskontrollkommittén vill dock fästa särskild uppmärksamhet på de mål

som rör den kommunala kompetensen. Rättspraxis spelar här en avgörande

roll för rättsbildningen. Även notisfallen har en stor betydelse, eftersom de

sammantagna bildar ett mönster som bidrar till att klargöra gränserna för den kommunala kompetensen. Det är därför enligt statskontrolikommittén angeläget att regeringsrätten släpper fram samtliga sådana mål till saklig prövning.

Medborgarrättsrörelsen framhåller att kommunmedlemmar, som för en seriös och saklig kommunalbesvärstalan, bör ha en rätt att få denna prövad i två rättsinstanser. Kommun och annan kommunmedlem än klaganden bör vidare ha en ovillkorlig rätt att få den första instansens upphävande beslut

omprövat i en högre instans. Genom en lämpligt utformad ordning för fullföljdstillstånd kan regeringsrätten sålla bort de mål där en tvåinstanspröv-

ning inte behövs.

Besvärsinstans närmast under regeringsrätten

Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget om att kammarrätt bör vara besvärsinstans närmast under regeringsrätten. Hit hör JO, regeringsrätten, JK, kammarrätterna, domstolsverket, statskontoret,

RRV, 19 länsstyrelser, 43 kommuner, 19 landstingskommuner, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, SACO/SR, TCO och Sveriges doma-

reförbund.

Länsstyrelserna i Stockholms, Blekinge. Kristianstads, Göteborgs och Bohus och Fästerbottens län, decenträliseringsutredningen samt HH kommuner är kritiska mot förslaget att kammarrätterna skall föras in i instanskedjan. De anser i stället au kommunalbesvärsmålen, liksom f.n... bör gå från en länsinstans direkt till regeringsrätten.

Regeringsrätten delar kommitténs uppfattning att instansen under regeringsrätten, med hänsyn till att den blir slutinstans i flertalet mål, bör vara en förvaltningsdomstol med kvalificerad sammansättning och att uppgiften bör

anförtros kammarrätterna.

Enligt kammarrätten i Göteborg är det uppenbart att kommunalbesvärsmålen bör prövas av en kvalificerad domstol, innan de når högsta instans. Vad kommittén anför härom fordrar knappast några ytterligare kommentarer. Under de år som har gått sedan förvaltningsrättsreformen genomfördes har kammarrättsorganisationen konsoliderats. Man bör därför kunna utgå från att kammarrätterna väl skall kunna fylla uppgiften som besvärsinstans närmast under regeringsrätten i kommunalbesvärsmålen. Något konkurrenskraftigt elternativ till kammarrätterna i detta hänseende finns inte enligt kammarrätten. Kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping utvalar sig I samma riktning. Kammarrätten i Jönköping framhåller särskilt att länsrätten inte kan anses utgöra ett alternativ till kammarrätten. Förutom att länsdomstolarna står inför en genomgripande omorganisation och har avsevärda balanser ställer enligt kammarrätten i Jönköping kommunalbesvärsmålen krav på annan sammansättning än den länsrätterna har i övriga målgrupper.

Förslaget att kammarrätterna skall föras in som besvärsinstanser under regeringsrätten förefaller länsstyrelsen i Kopparbergs län välgrundat. Detta inte minst med tanke på att kammarrätten i praktiken kommer att bli slutinstans i flertalet mål och att hälsovårdsmål, byggnadsmål, barnavårds-

mål m. m. redan handläggs vid kammarrätten. Genom sin befattning med

dessa mål har kammarrätten redan inblick i kommunala förhållanden. Kammarrättens kompetensområde kommer genom förslaget att stämma

bättre överens med över- och underinstansernas. Även länsstyrelsen i

Hallands län framhåller av förslaget innebär en naturlig och lämplig utökning av kammarrätternas kompetensområde.

Enligt Norrköpings kommun måste det på instansen under regeringsrätten ställas särskilt stora krav på rättssäkerhet och objektivitet. Den utpräglade laglighetsprövning som kommunalbesvärsprocessen innefattar bör enligt kommunen i varje fall i slutskedet av processen ske vid en förvaltningsdom-

stol. Eftersom kammarrätterna är väl förtrogna med de speciella förvaltnings-

målen från kommunala nämnder, framstår de som lämpliga instanser under regeringsrätten.

Örebro kommun har i huvudsak inte någon erinran mot kommitténs förslag att besvärsprövningen under regeringsrätten skall ske i kammarrätt i stället

för som nu i länsstyrelse. Kommunen framhåller att kommunalbesvärspröv-

ningen av hänsyn till den kommunala självstyrelsen måste begränsas till cn legalitetskontroll, även om denna exempelvis I kompetensmålen har inslag av kvalificerad lämplighetsbedömning. På grund härav är handläggning vid domstol den lämpligaste formen för besvärsprövningen. De utbyggda kammäarritterna med sina erfarenheter av bl.a. mål med kommunal anknytning, ti. ex. byggnads- och hälsovårdsmål. torde enligt kommunen vara väl skickade att handha prövningen av kommunalbesvärsmål under regeringsrätten. Liknande synpunkter framförs av bl. a. Åtvidabergs, Helsingborgs, Halmstads. Timrå och Östersunds kommuner.

Enligt SACO/SR framstår kammarrätten, som är väl förtrogen med de

speciella förvaltningsmålen från de kommunala nämnderna, som den självklara instansen under regeringsrätten. SACO/SR understryker vikten av att kommunalbesvärsmålen i slutinstansen prövas av en domstol med kollegial sammansättning. Sveriges domareförbund framhåller att en grundliggande tanke i förvaltninpsrättsreformen var att kammarrätterna skulle svara för den materiella rättskipningen i enskilda fall, medan regeringsrätten skulle bli enbart en prejudikatinsians. Det stär enligt förbundets mening i överensstämmelse med denna princip att låta kammarrätten bli besvärsinstans samtidigt som en fullföljdsbegränsning införs. Förbundet tillstyrker därför förslaget i denna del.

Länsstyrelsen i Uppsala iän anser det naturligt att i första hand välja kammarrätt som besvärsinstans under regeringsrätten. Länsstyrelsen reagerar dock mot kommitténs alltför lättvindiga sätt att avfärda länsrätterna som alternativ till kammarrätterna. Det kan inte vara någon större administrativ svårighet att, som sker i tingsrätterna i tvistemål, ändra sammansättningen i

länsrätt vill en kollegial instans med tre juristdomare. En länsrätt med sådan

sammansättning skulle enligt länsstyrelsen utan tvivel motsvara högt ställda kompetenskrav och väl fylla uppgiften som besvärsinstans, även närmast under regeringsrätten.

Ett antal remissinstanser redovisar en krivusk inställning ull kommitténs förslag. Länsstyrelsen i Stockholms län anser atv de skäl som låg till grund för beslutet vid 1971 års förvaltningsrättsreform att behålla länsstyrelserna som första instans i kommunalbesvärsmålen alltjämt har sin fulla räckvidd.

Länsstyrelsen anför bl. a. följande.

Kommunalbesvärsmålens handläggning förutsätter god kännedom om förvaltningens organisation och arbetssätt i de skilda kommunerna. Goda kontakter med kommunkanslierna erfordras vidare särskilt i processens

inledningsskede för att identifiera åsyftat kommunalt ärende, kontrollera

iakttagandet av besvärstid och få in överklagat beslut. Även för kommunerna är det med tanke på verkställighetsfrågan angeläget att snarast — ofta innan formell remiss kunnat ske — få kännedom om anförda besvär. Nuvarande ordning ger besvärsmyndigheten lokal kännedom och goda kontaktmöjligheter.

För besvärsmålens handläggning är vidare länsstyrelsens allmänna kännedom om de kommunala verksamhetsområdena — arbetsmarknadsför-

hållanden, socialväsendet, byggnadsplanering, hälsovård, skolväsende m. m.

= av stor betydelse. Trots att besvärsprövningen formellt är en laglighets-

prövning erfordras ofta en värderande bedömning som tar hänsyn till allmänna utvecklingstendenser såväl på det kommunala området i allmänhet som inom den enskilda kommunen. Det bör beaktas att det kommunala

kompetensområdet — för att ge rum för en utveckling — avsiktligt är mycket

vagt angivet I kommunallagen. Huvudbestämmelsen anger endast att

kommunerna skall envar ”vårda sina angelägenheter”.

Mot bakgrund härav anser länsstyrelsen att den juridiskt-formella karak-

tären av kommunalbesvärsprövningen inte bör överbetonas på bekostnad av kravet på förtrogenhet med det kommunala fältet. Vid valet av besvärsinstans bör också enligt länsstyrelsens mening beaktas att den speciella processteknik med möjlighet till muntbga förhandlingar, hörande av vittnen och sakkunniga m. m. som står kammarrätterna till buds och är av stort värde i mål om myndighetsutövning mot enskilda inte synes kunna bli av betydelse i kommunalbesvärsmäålen.

Enligt länsstyrelsen i Blekinge län kommer en överflyuning av kommunalbesvärsmålen från länsstyrelserna till kammarrätterna att medföra en allvarlig fördröjning av handläggningen för kommunernas del. En överflvttning innebär också att rättsliga avgöranden, som angår ett flertal personer i kommunen, flyttas längre bort från kommuninvånarna. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelserna i Kristianstads, Göteborgs och Bohus samt Västerbottens län, som anser att förslaget strider mot önskemålet om

decentralisering inom förvaltningen. Enligt länsstvrelsen i Göteborgs och

Bohus län skulle det också ur allmänhetens synpunkt verka förvirrande om vissa kommunala beslut skall överklagas hos länsstyrelsen tförvaltningsbesvären) och andra hos kammarrätten (kommunalbesvären). Skillnaden mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär är som regel okänd för de klagande. I vissa fall kan det även för erfarna handläggare vara svårt att avgöra till vilken grupp ett mål skall föras.

Länsstyrelsen i Västerbottens län betonar att kommitténs betänkande bör ses i ett större sammanhang. Enligt lagberedningens betänkande (SOU 1973:22) med förslag till utsökningsbalk och en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds Ju 1977:5) Summarisk process skall överexekutorsärendena flyttas över från länsstyrelserna till kronofogdemyndigheterna och tingsrätterna. Denna utveckling är enligt länsstyrelsens mening beklaglig och djupt oroande. För länsstyrelsernas möjligheter att i framtiden rekrytera jurister är det väsentligt att länsstyrelserna inte berövas arbetsuppgifter som

kräver juridisk kompetens. Det är angeläget att länsstyrelserna får bestå som starka regionala förvaltningsmyndigheter.

Decentraliseringsutredningen avstyrker kommunalbesvärskommitténs för-

slag om en ändrad instansordning för prövning av kommunalbesvär. Enligt utredningens uppfattning har kommunalbesvärskommitténs förslag i alltför

hög grad utformats från juridisk-teknisk synpunkt. Detta har lett till att

förslaget om instansordning fått en centraliseringseffekt som inte kan godtas.

Utredningen framhåller vidare att den i sitt betänkande (SOU 1978:52) Lägg besluten närmare människorna föreslagit att decentraliseringssträvandena skall omfatta även domstolsväsendet. Regeringen har i prop. 1978/79:111 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. ställt sig bakom förslaget. Det är svårt att förena kommunalbesvärskommitténs förslag med detta ställningstagande och de övriga decentraliseringssträvanden som statsmakterna under lång tid har gett uttryck för i olika sammanhang. Decentraliseringsutredningen påpekar att det enligt 5 § länsstyrelseinstruktionen ankommer på länsstyrelserna att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Länsstyrelsens befattning med kommunalbesvärsmålen ser utredningen som ett av många led i denna verksamhet. Länsstyrelserna har förvärvat en mycket ingående kunskap om kommunernas förhållanden. Detua kan enligt utredningens mening inte ersättas av all karnmarrätterna vid handläggning av kommunalbesvärsmålen utökas med en särskild ledamot med ”god kunskap om och erfarenheter av kommunal verksamhet”. Prövningen i första instans av besvär som har anförts av den enskilde läggs enligt kommiuéns förslag

dessutom på en nivå som ligger längre bort från kommunen och den enskilde

än vad länsstyrelsen gör.

Botkyrka kommun anser att den nuvarande instansordningen länsstyrelse-regeringsrätten bör behållas. Länsstyrelserna har stor erfarenhet av handläggningen av kommunalbesvärsmål och god kännedom om förhållandena i länets kommun, medan kammarrätterna helt saknar erfarenhet av denna grupp av mål.

Katrineholms kommun instämmer i och för sig i kommitténs synpunkter att kommunalbesvärsmål lämpar sig för domstolsprövning. Kommunen pekar dock på tidsfaktorn som det kanske viktigaste momentet vid bedömning av instanskedjan. Kommunen understryker starkt betydelsen av snabbhet i handläggningen. Kommittén har inte på ett tillfredsställande sätt kunnat styrka alt en förlängd handläggningstid inte uppstår vid en övergång från länsstyrelser till kammarrätter som första instans.

Umed kommun ställer sig avvisande till den instansordning under regeringsrätten som föreslås. Kommunen kan inte finna att kommittén har redovisat påtagligt starka skäl för förslaget att länsinstansen skall slopas.

Enligt kommunens mening är det särskilt i vissa kompetensmål av stor vikt för kommunalbesvärsprövningen att den prövande instansen har en ingåen-

de kunskap om de speciella lokala förhållanden som råder inom varje särskild kommun. För en kammarrätt måste det uppstå svårigheter att få en helt korrekt uppfattning om kommunens totala situation enbart genom skriftväxling. Kommunen ser därför en risk i att en prövning enbart i kammarrätt kan

leda till ”tcoretiska” bedömningar som inte alltid får materiellt godtagbara

konsekvenser. En länsinstans kan däremot genom alla övriga kontakter med kommunen skaffa sig en god kännedom om kommunens situation och bör

därför ha ett bättre utgångsläge vid besvärsprövningen. Cänsinstansen har

också en tämligen omfattande erfarenhet av kommunala besvärsmål. Därtill

kommer att kommunens erfarenheter av den nuvarande ordningen med prövning av länsstyrelse i första instans är posiuva. Av dessa skäl anser kommunen att kommunalbesvärsmål i första hand skall avgöras av kinssty-

relsen etler länsrätten. Liknande synpunkter framförs av Skellefted, Luled och

Sorsele kommuner.

Det borde enligt Hultsfreds kommun vara möjligt att kombinera kraven på

tvåinstanssystem, fullföljdsbegränsning och enhetlighet + kommunal-

besvärsprocessen med en ordning som innebär att länsstyrelsen behålls eller länsrätten införs som första instans. Länsinstansens ”beslutsgrupp” vid

prövningen av kommunalbesviärsmål skulle kunna ges en sådan sammansättning — eventuellt även kompletteras med någon sakkunnig utifrån — att såväl rent juridiska aspekter som bedömningar rörande sam-

hällsutvecklingen och samhällsintresset kan vigas in på ett tillräckligt kvalificerat sätt. En sådan ordning skulle även tillgodose den allmänna strävan i dagens samhälle att decentralisera besluten så att de fattas så nära medborgarna som möjligt. Även kilhelmina och Vindelns kommuner betonar

att kommitténs förslag strider mot decentraliseringssträvandena.

Behovet av en länsinstans under kammarrätten

Kommitténs förslag att länsinstansen i kommunalbesvärsmålen skall slopas tillstyrks eller lämnas utan erinran av JO, regeringsrätten, JK, kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping, domstolsverket, statskontoret. RRV, länsstyrelserna i Södermanlands, Malmöhus och Örebro län, utredningen för översyn av lagen om församlingsstyrelse, 24 kommuner, 17 landstingskommuner, Göteborgs kyrkliga samfällighet, Östergötlands och Kalmar länsavdelningar av Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet. TCO, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt Sveriges advokatsamfund.

Till förmån för att en linsinstans bör behållas uttalar sig kammarrätten i Göteborg, 16 länsstyrelser, 19 kommuner, Kalmar och Skaraborgs läns landstingskommuner, Stockholms kyrkliga samfällighet, Jönköpings länsavdetning av Svenska kommunförbundet, SACO/SR. Förvältningslänsrådens Jörening och Sveriges domareförbund.

Svenska kommunförbundet anför att kommitténs förslag innebär att en etablerad kommunal -— statlig anknytning i varje län ersätts med en i viss mån mera centraliserad och byråkratisk ordning. Förbundet vill för sin del starkt betona värdet av en fortsatt anknytning mellan kommunerna och den besvärsprövande första instansen. Länsstyrelserna får i allmänhet anses ha en mycket god kunskap om de förhållanden under vilka resp. läns kommuner har att bedriva sin verksamhet. Detta är av stort värde för att garantera en allsidig bedömning av kommunala beslut. Skall man frångå länsstyrelserna

som första besvärsinstans, krävs enligt förbundets mening att en fullgod ersättning för den nuvarande kommunala anknytningen skapas i den nya besvärsinstansen. Fnligt förbundet är kammarrätten den instans som i första hand står till buds. Kommitténs förslag om en särskild sakkunnig i kammarrätten i vissa kommunalbesvärsmål fyller emellertid inte de krav som nyss har angetts. Enligt förbundets mening bör den kommunala anknytningen förstärkas i förhållande till kommitténs förslag. Förbundet anser att någon form av nämndmedverkan är att föredra. Frågan om vilken form för sådan nämndmedverkan som bäst tillgodoser önskemålet om en

kommunal anknytning bör särskilt övervägas i det fortsatta lagstiftningsar-

betet. Fördelen med ett tvåinstanssystem bestående av kammarrätt och regerinpsrätt skulle i första hand vara en snabbare handläggning jämfört med ett treinstanssystem med länsstyrelsen som första instans. Vid ett treinstanssystem förutsätter förbundet att kompetensmålen ges förtur i behandling-

en.

Flertalet av de remissinstanser som tillstyrker förslaget om ett tvåinstanssystem har, liksom kommittén, vägt för- och nackdelar med en sådan ordning och slutligen låtit tidsfaktorn vara avgörande.

Frågan huruvida införandet av kammarrätterna som besvärsinstanser bör

medföra att länsstyrelserna utgår ur instanskedjan är enligt regeringsrätten svårbedömd. Regeringsrätten anför bl. a. följande.

Länsstyrelserna har god kännedom om förhållandena i kommunerna och hos dem finns också en betydande utredningskapacitet. Länsstyrelsernas insatser är av särskilt värde i de viktiga målen om den kommunala kompetensen. I vissa fall, såsom vid industrisubventioner, fordras för bedömningen av om en beslutad åtgärd är kompetensenlig eller ej kännedom om sysselsättningsläget i kommunen. Prövningen avser i dessa fall om åtgärden varit behövlig och ändamålsenlig för att motverka arbetslöshet. Det är alltså därvid inte fråga om en ren legalitetsprövning. Inte heller kan man i kompetensmålen alltid hävda att klaganden är bevisskyldig för sina påståenden. Gäller det kommunala beslutet en åtgärd som är kompetensenlig

endast i undantagsfall kan det i allmänhet inte krävas att klaganden visar att någon undantagssituation inte var för handen. Kommunen får i stället anses

skyldig att redovisa sitt beslutsunderlag. Länsstyrelsens och övriga länsmyndigheters kännedom om förhållandena måste tillmätas stor vikt vid sidan

härav. En synpunkt som också talar för att i kommunalbesvärsmålen behålla

länsstyrelsen som besvärsinstans under kammarrätten och som kommittén

inte har berört är, att man då får samma instansordning som vanligen gäller

vid förvaltningsbesvär över kommunala myndigheters beslut. Om länssty-

relsen regelmässigt är första instans för besvär över sådant beslut, är risken

mindre för att en klagande lider rättsförlust genom att han ger in besvären till fel myndighet.

Mot dessa skäl, som enligt regeringsrättens mening talar för att behålla en

länsmyndighet som besvärsinstans, ställer regeringsrätten tidsfaktorn. Enligt

regeringsrätten är en förlängning av handläggningstiden för kommunalbesvärsmål inte acceptabel. Regeringsrätten har funnit tidsfaktorn så väsentlig

att den biträder kommitténs förslag att länsstyrelserna inte skall behållas som

besvärsinstanser. Förslaget kommer enligt regeringsrättens mening att inverka på parternas processföring. De kan inte längre utgå från att målet automatiskt tillförs den sakkunskap om förhållandena i en kommun som finns hos länsstyrelsen. De får därför vara beredda att i kammarriäiuen redogöra för och i viss utsträckning föra bevisning om dessa förhållanden. Till utredning som kan komma i fråga hör även sakkunnmigutlåtanden som

kammarrätten enligt 24 § förvalt ningsprocesslagen kan inhämta från länssty-

relsen eller ett annat kinsorgan. Regeringsrätten utgår vidare från att

kommittén i sitt fortsatta arbete kommer att föreslå en mera ändamålsenlig

fördelning mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär än den som nu

gäller, så att rättsmedlet i partsärenden så långt möjligt blir förvaltningsbe-

svär.

Enligt kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall hade det rent principiellt varit önskvärt med en mer omfattande instanskedja än den som kommittén

föreslår. De framhåller att kammarrätten i princip är en Ööverinstans som i

fråga om organisation och arbetsformer är anpassad till uppriften att

överpröva underinstansers beslut. Mot en utbyggd instanskedja talar emellertid enligt kammarrätternas mening med styrka vad kommittén framhållit

om förlängda handläggningstider i ett treinstanssystem. Enligt kammarrätten i Stockholm är det vidare förenat med besvärligheter att finna en lämplig underinstans. De blivande länsrätterna — en juristdomare med nämndemän — är möjligen mindre lämpade för uppgiften. Länsstyrelserna kan inte komma i fråga för de landstingskommunala målen och är enligt kammarrätten inte heller särskilt välutrustade med juridisk expertis, sedan länsdomstolsreformen genomförts och tanken på rättsavdelningar inom den kvarstående länsstsyrelseorganisaticnen avvisats. I detta instämmer kammarrätten i Jönköping, som också framhåller att kommunalbesvärsprövningens renodlat rättsliga karaktär gör det angeläget att garantier skapas mot att politiska hänsynstaganden får inverka på prövningen. Kammarrätten erinrar om att länsstyrelseinstruktionen f.n. gör det möjligt att prövningen förläggs till länsstyrelsens lek mannastyrelse, där rent politiska värderingar kan inverka på prövningens utgång.

JO har ingen annan åsikt än kommittén i fråga om det angelägna i att inom rimlig vid få will stånd slutliga avgöranden i kommunalbesvärsmål. JO ifrågasätter lik väl om det inte vore möjligt att på annat sätt än vad kommittén avser uppnå en snabb handläggningsordning. Länsstyrelserna skulle härvid kunna kvarstå som första besvärsinstanser. Der finns sålunda enligt JO:s

mening skäl att ta fasta på vad kommittén anför om förtursbehandling av

vissa mål i kammarrätterna. Man kan enligt JO tänka sig att i stället utforma

en bestämmelse som är generell för kommunalbesvärsmålen - inte begränsad

till att avse endast en viss instans eller vissa situationer i mälen. Som en

förebild nämner JÖ 14 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, där det föreskrivs att

tryckfrihetsmål och annat mål om brott mot bestämmelserna i förordningen alltid skall behandlas skyndsamt. Det förefaller JO som om åtskilligt skulle

kunna vinnas med en föreskrift av sådant slag.

RRV upplyser att verket i mars 1979 har redovisat resultatet av en granskning av verksamheten vid kammarrätterna. Härvid framkom bl. a. att kammarrätterna nu har en viss överkapacitet och att balanssituationen stadigt förbättras. Mot bakgrund av detta och med beaktande av de merkostnader och den fördröjning I fråga om handläggningstiderna som ett treinstansförfarande torde medföra anser RRY i likhet med kommittén att kammarrätterna bör vara första instans I kommunalbesvärsmålen.

Det är enligt Uppsala kommun angeläget att kommunalbesvärsmålen handläggs snabbt. Kommunerna kan med nuvarande ordning ibland få vänta med att verkställa beslut, över vilka kommunalbesvär har anförts, i avvaktan på att besvären prövas. En lång väntetid kan vålla nackdelar av olika slag, Även om verkställigheten kan ske, innebär den ganska nyligen införda regeln

om återgång av upphävda komnrunala beslut att försiktighet måste iakttas.

En annan viktig aspekt är att åtminstone underinstansen bör ha god kännedom om kommunala förhållanden. Gränserna för den kommunala kompetensen prövas genom koramunalbesvär. Rättstillämpningens uppgift är att anpassa kommunernas befogenheter till samhällsutvecklingen. Man måste därför enligt kommunen kräva att kännedom finns om kommunal förvaltning och de speciella villkor under vilka den kommunala förvaltningen arbetar. Kommunen är medveten om att några andra alternativ än fullföljdsbegränsning till regeringsrätten i dag knappast står till buds. Med en sådan fullföljdsbegränsning följer att länssstyrelsen inte gärna kan vara sista instans under regeringsrätten. I och för sig kan skäl finnas för att behålla länsstyrelserna i instanskedjan. Dessa har i dag den kommunala anknytning som kommunen bedömer som viktig för dessa mål. Kommunen är också medveten om att ett villkor för att behålla länsstyrelsen som första instans blir alt en mellaninstans skjuts in. Den instans som då står till buds är kammarrätten. Inför valet mellan tre instanser och två instanser förordar kommunen ett system med två instanser. Detta leder till att kammarrätterna blir första instans. Ett oeftergivligt krav för en sådan lösning är emellertid att kammarrätterna ges en kommunal anknytning som de i dag saknar. Samma synpunkter framförs av Boruholms kommun och Kalmar länsavdelning av Svenska kommunförbundet.

Lunds kommun, som tillstyrker förslaget om ett tvåinstanssystem, redovisar ändå ett par invändningar mot förslaget. Det ena är att den lokalkännedom som länsstyrelsen besitter och som kan vara värdefull vid besvärspröv-

ningen kommer att gå förlorad. Den andra invändningen hänger samman med förslagets karaktär av delretorm, som bara omfattar kommunalbesvärs-

målen. Besvär över kommunala beslut prövas redan i dag av två olika myndigheter i första instans. Länsstyrelsen avgör kommunalbesvärsmål och flertalet förvaltningsbesvärsmål, medan länsrätten prövar förvaltningsbesvär över vissa beslut enligt barnavårds- och nykterhetsvårdslagarna. Nu tillskapas en tredje besvärsmyndighet enbart för kommunalbesvärsmålen. Skillna-

derna mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär torde enligt kommunen i allmänhet inte vara kända för kommuninvånarna. För dem måste det därför te sig besynnerligt att vissa kommunala beslut skall överklagas hos kammarrätten, medan andra skall överklagas hos länsstyrelsen eller länsrätten. Den kommunala besvärsprocessen blir alltså i första instans mer invecklad än tidigare, trots att ett enhetligare och mindre komplicerat system är vad som borde eftersträvas. Samtidigt framhåller

kommunen att det måste vara angeläget att handläggningstiderna kan nedbringas så långt det är möjligt, inte minst med hänsyn tll de ekonomiska

och civilrättsliga konsekvenserna som ett utdraget processförfarande kan medföra. På grund av besvärsprövningens speciella karaktär av legalitetskontroll måste det också vara fördelaktigt att prövningen utförs av en administrativ domstol med kollegial sammansättning. Kommunen finner att fördelarna med förslaget om ett tvåinstanssystem är så stora att det bör tillstyrkas trots de påtalade nackdelarna.

Flera andra kommuner, som tillstyrker förslaget, betonar det angelägnaien instansordning som tillgodoser kravet på snabbhet i handläggningen.

Gotlands kommun delar kommitténs uppfattning att slutliga avgöranden i

kommunalbesvärsmål måste erhållas inom rimlig tid. Detta syfte kan gå om intet, om man i ett nytt system inför tre instanser i stället för som nu två.

Visserligen kan hävdas att ca 75 ?» av kommunalbesvärsmålen stannar i

länsstyrelsen. F.n. avgörs också målen i denna instans relativt snabbt. De viktiga mål som kan komma att bli prejudicerande kan dock enligt

kommunens mening få alltför långa handläggningstider med ett treinstanssystem. Kommitténs redovisning av kammarrätternas arbetsbörda talar för att dessa i framtiden kommer att kunna avgöra även kommunalbesvärsmålen med tillfredsställande snabbhet. Vad som talar emot en lång instanskedja är enligt flagfors kommun i första hand tidsfaktorn. Det är utomordentligt angeläget att slutliga avgöranden i kommunalbesvärsmålen erhålls så snabbt som möjligt utan att kravet på rättssäkerhet därför eftersätts. Ärenden i vilka besvär anförs för sent eller som är utsiktslösa, t. ex. därför att någon kommunalbesvärsgrund över huvud taget inte anförs, bör behandlas med förtur. Kommunen ifrågasätter om inte alla kommunalbesvärsmål bör få en sådan snabb behandling. Det är viktigt att kammarrätterna ges sådana resurser att den nuvarande, enligt kommunens mening genomsnittligt sett

alltför långa handläggningstiden, kan nedbringas. Ett argument för att låta

kammarrätterna bli första besvärsinstans i kommunalbesvärsmål är enligt

kommunens mening den omständigheten att man därigenom minskar risken för olikartad utgång i likartade mål. Det finns 24 länsstyrelser, medan antalet kammarrätter är endast fyra. Man kan därför, om förslaget genomförs,

förvänta sig en mera enhetlig rättstillämpning än vad som f. n. är fallet.

Tidsfaktorn betonas också av bl. a. Stockholms, Halmstads, Vara, Örebro,

Sundsvalls, Timrå och Östersunds kommuner.

Västerås kommun anser att det finns invändningar grundade på bl. a. 6 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 105

rättssäkerhetsskäl mot att länsstyrelserna handlägger kommunalbesvär. Kommunen pekar därvid på att länsstyrelsernas roll att samarbeta med kommunerna i samhällsplaneringen betonas alltmer. Som exempel nämns ärenden om företagslokaliseringar. Ena stunden samarbetar länsstyrelse och kommun och kommunen fattar beslut som kanske har initierats av länsstyrelsen. Vid ett annat tillfälle har lfänssstyrelsen att som kommunalbesvär pröva samma ärende och ibland upphäva det beslut som länsstyrelsen har medverkat till. Det måste enligt Västerås kommun vara mera tidsenligt att betona länsstyrelsens roll att samarbeta med kommunerna i samhällspla-

neringen och inte att i onödan försvåra detta samarbete genom att också låta

länsstyrelserna avgöra kommunalbesvärsmål.

TCO anser det angeläget att den kommunala besvärsprocessen reformeras

och anpassas till den moderniserade förvaltningsprocessen och instansord-

ningen så långt det är möjligt utan att inkräkta på den kommunala

självstyrelsens krav. Den nya enhetliga kommunallagen för kommuner och landstingskommuner understryker enligt TCO reformbehovet på detta

område, eftersom olika instansordningar har fått kvarstå med två besvärsin-

stanser — länsstyrelse och regeringsrätt — för kommunernas beslut, medan regeringsrätten är enda besvärsinstansen när det gäller landstingskommunala beslut. Tvåinstanssystemet har enligt TCO betydande fördelar med hänsyn till intresset av en enhetlig instansordning för besvärsprocessen i kommuner

och landstingskommuner och med hänsyn till vikten av att besvärsmålen blir

slutligt avgjorda inom rimlig tid.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund framhåller att förslaget

innebär en viss centralisering av besvärsprövningen. För de flesta kyrkokommunerna är emellertid redan handläggningen vid länsstyrelsen en avsevärd centralisering och några avgörande skäl mot kammarrätten som besvärsinstans gör sig enligt förbundet inte gällande på denna grund. I de borgerligt kommunala målen torde länsstyrelserna f. n. besitta en sakkunskap som kammarrätterna inte omedelbart kan tillgodogöra sig. På det kyrkliga området är det snarare domkapitlet som är det verkligt sakkunniga organet. Förbundet konstaterar att förslaget inte innebär ändring i fråga om inhäm-

tande av domkapitlets yttrande i dessa typer av mål. Förbundet har därför

från kyrkokommunal synpunkt ingen invändning mot den föreslagna handläggningsordningen.

Bland de remissinstanser som förordar ett treinstanssystem gör sig olika synpunkter gällande.

Kammarrätten i Göteborg är tveksam till om införandet av kammarrätten som instans mellan en länsmyndighet och regeringsrätten skulle medföra en förlängning i stället för en förkortning av handläggningstiden i kommunalbesvärsmålen. För det första bör enligt kammarrätten hållas i minnet att flertalet kommunalbesvärsmål inte kommer att kunna sakprövas i

regeringsrätten och att instanskedjan i det stora flertalet mål därför i realiteten

förlängs endast marginellt. För det andra bör handläggningen i kammarrätt

kunna ske förhållandevis snabbt med hänsyn till nuvarande arbetsläge.

Också på länsnivån bör det enligt kammarrätten finnas förutsättningar för en

snabbare handläggning av kommunalbesvärsmålen. Mot bakgrund härav anser kammarrätten att frågan om en snabb handläggning närmast är av arbetsorganisatorisk art. Härtill kommer att handläggning i länsstyrelsen torde vara billigare och dessutom bättre passa för den sållning av besvären som det till stor del är fråga om i den inledande besvärsinstansen. För kammarrätten innebär det vidare praktiska fördelar och tidsvinst, om det grundläggande utredningsarbetet har verkställts redan i första instans. Kammarrätten förordar därför att länsstyrelserna i vart fall behålls som första besvärsinstans under en relativt lång övergångstid.

Enligt länsstyrelsen i Uppsala län är det högst tveksamt om behållandet av en besvärsinstans på länsplanet medför någon nackdel tidsmässigt. Om

fullföljdsbegränsning införs, måste enligt länsstyrelsen rimligtvis de mål som prövas kunna avgöras betydligt snabbare än det nuvarande stora antalet mål. Det kan väntas att antalet besvär till regeringsrätten — om länsstyrelse eller

länsrätt behålls som besvärsinstans — blir betydligt lägre än f. n. Beslut om

prövningstillstånd bör därför också kunna meddelas mycket snart efter det att

besvär anförts över kammarrätts dom. I fråga om kompetensmålen torde en länsinstans i flertalet fall besitta både stor erfarenhet och kännedom om lokala

förhållanden och därigenom vara väl lämpad att pröva det kommunala beslutets laglighet. Enligt länsstyrelsens uppfattning torde man här kunna

finna det viktigaste skälet till att länsstyrelsens beslut i så många fall godtas

såväl av klaganden som av kommunen.

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller bl. a. att den betydelsefulla och

nära samverkan som länsstyrelsen har med kommunerna i länet utan tvivel ger länsstyrelsen bättre förutsättningar än kammarrätten att som första instans behandla besvärsmålen. Länsstyrelsen har genom sina många uppgifter inom samhällsplaneringen djupgående kunskaper om de olika kommunernas förhållanden i skilda avseenden. Länsstyrelsen har vidare lång erfarenhet av prövningen av kommunalbesvärsmål. Kammarrätten har större distans till parterna. Kammarrätten har även ett mer formellt arbetssätt som lämpar sig bättre för den andra instansen i instansordningen än för den första. Länsstyrelserna i Kronobergs, Skaraborgs och Gävleborgs län menar att

förslaget innebär en centralisering som inte stämmer överens med nuvarande strävanden att åstadkomma decentralisering. I detta instämmer Skaraborgs

läns landstingskommun.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län ifrågasätter att kammarrätterna kommer att få en minskad måltillströmning. Länsstyrelsen framhåller därvid att de nya länsrätterna börjar verka den 1 juli 1979. Härigenom torde enligt länsstyrel-

sens mening tillströmningen till kammarrätt av skattemål komma att öka. Den nyligen genomförda RS-organisationen på länsstyrelsens skatteavdelning väntas få till följd att antalet bagatellmål i länsrätt och kammarrätt minskar, medan antalet tyngre och mer komplicerade skattemål ökar.

Länsstyrelsen anför vidare att länsstyrelsernas erfarenhet av och kunskaper om kommunalbesvärsmålen är oomtvistade. Med länsstyrelsen som första instans kan kammarrätten avlastas det många gånger tidskrävande arbetet med formella kontroller och skriftväxling. Tillströmningen av mål reduceras. Flera praktiska skäl talar därför enligt länsstyrelsens uppfattning mot

kommitténs förslag om ett tvåinstanssystem. Behålls en länsinstans,

kommer avgörandet i de mål vari prövningstillstånd beviljas visserligen att fördröjas något. Denna fördröjning i ett mindre antal mål kan emellertid inte

tillmätas någon avgörande betydelse. Länsstyrelsen föreslår därför att en

länsinstans behålls närmast under kammarrätten. Liknande synpunkter

framförs av länsstyrelsen i Värpdands län. Länsstyrelsen i Västmanlands län bedömer det så väsentligt att kommu-

nalbesvärsprövningen påbörjas på länsnivå att detta uppväger eventuella

nackdelar med en viss förlängning av handläggningstiden. Härutöver anför länsstyrelsen bl. a. följande.

En särskild utredning pågår om vilka ärenden i övrigt som bör överföras till länsrätt. Resultatet av denna utredning torde i detta sammanhang böra

avvaktas. Ett flertal andra utredningar pågår f. n. med frågor som på olika sätt

berör länsstyrelsernas ställning och uppgifter i samhället. Inom länsstyrel-

serna råder en betydande oro rörande deras framtida verksamhet. Ett statligt regionalt förvaltningsorgan av länsstyrelsens typ torde likväl inte kunna

undvaras. Om man vill aut länsstyrelserna också i fortsättningen skall kunna

fylla den funktionen, måste en samlad översyn av deras arbetsuppgifter komma till stånd. Länsstyrelsen vill för sin del förorda att största återhåll-

samhet iakttages med att från länsstyrelserna föra bort olika arbetsuppgifter, innan en sådan vidare översyn företagits. Också detta talar för att inte nu ändra prövningen av kommunalbesvär i första instans.

Liknande synpunkter anförs av länsstyrelserna i Uppsala, Jämtlands och

Norrbottens län.

Länsstyrelserna i Östergötlands. Jönköpings, Gotlands, Hallands och Kopparbergs län delar inte kommitténs uppfattning att tidsfaktorn talar mot en längre instanskedja än den föreslagna. De menar att möjligheterna att utan

dröjsmål få ett avgörande i första instans är goda, om man behåller länsstyrelserna som första besvärsinstans och framhåller att detta avgörande i

flertalet mål också är det slutliga avgörandet.

Eskilstuna kommun anser inte att kommittén har anfört tillräckligt tungt vägande skäl för att utesluta en länsinstans ur instanskedjan. Kommunen

ifrågasätter om inte den relativa tidsvinst man får genom fullföljdsbegräns-

ningen går förlorad genom centraliseringen av målen i första instans till fyra kammarätter. Eftersom klagandena dessutom i åtskilliga fall torde nöja sig

med avgörandet i första instans, bör enligt kommunens mening en länsinstans behållas i kommunalbesvärsprocessen.

Jönköpings kommun delar inte kommitténs syn att kommunalbesvärens

karaktär och besvärsprövningens art är sådan att en ordning med enbart en

besvärsinstans är till fyllest. Målutvecklingen hos regeringsräuen är redan i sig enligt kommunen ett bevis på behovet av en flerinstansprövning. Den kommunala demokratin har utvecklats kraftigt under 1970-talet. Detta skall sällas i direkt samband med regeringsrättens ökande arbetsbelastning. Kommunaldemokratiska kommitténs arbete accentucrar denna utveckling. Målsättningen är att bredda och fördjupa kommunmedlemmarnas engagemang i de kommunala angelägenheterna. Det är uppenbart att besvärsmed-

len utgör ett komplement till den kommunala demokratin. Kommunen anser att kommitténs förslag i fråga om instansordningen är inkonsekvent och i

strid mot den kommunala demokratin.

Övervägande skäl talar enligt Kristianstads kommun för att länsstyrelserna behålls som första besvärsinstans med hänsyn till dels länsstyrelsernas goda kännedom om de lokala förhållandena, dels förutsättningarna för en snabb handläggning särskilt av ärenden av mera rutinmässig karaktär. Det bör

enligt kommunen även övervägas att införa en bestämmelse om att sådana

ärenden skall behandlas med förtur också i första instans. Enligt Kalmar kommun torde de flesta målen stanna i första instans. De 24 länsstyrelserna

bör kunna avgöra målen väsentligt snabbare än fyra kammarrätter.

Kommunen betonar också starkt värdet av länsstyrelsernas lokalkännedom.

Enligt flera kommuner talar rättssäkerhetsskäl för en längre instanskedja.

Enligt Värnamo kommun kan allmänheten komma att uppfatta det som en

försämring av rättssäkerheten att många mål kommer att avgöras av

kammarrätten som första och enda instans. Kommunen anser också att det är angeläget att värna om det värde som länsstyrelsernas kunskap om de lokala kommunala förhållandena har för besvärsprövningen. Samma synpunkter framförs av Helsingborgs kommun. Kommunen crinrar om att det i de

allmänna domstolarna förekommer en treinstansordning. I andra samman-

hang förekommer en tvåinstansordning, t. ex. i hyres- och arrendemål, men då sker sakprövning i båda instanserna. Kommunen anser att en sakprövning i två instanser bör kunna ske även i kommunalbesvärsmålen. Laholms kommun anser att en längre instansordning är att föredra ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom det ger möjlighet till en mer allsidig prövning och

möjligheter till rättelse i flera instanser. Särskilt i fråga om besvär med

anknytning till den kommunala kompetensen är det, anför Kumla kommun, betänkligt att kammarrätterna i praktiken kommer att bli första och sista

instans. Enligt Kalmar kommun kan det inte vara motiverat att ha färre instanser i kommunalbesvärsmål än i förvaltningsbesvärsmål och mål som

handläggs av de allmänna domstolarna. Liknande synpunkter framför bl. a.

Norrköpings, Växjö, Borås, Kramfors och Härnösands kommuner. Önskemålet om en snabb handläggning får enligt SACO/SR inte inskränka

kommunmedlemmens vedertagna rätt att få ett kommunal beslut prövat i två instanser. SACO/SR anser att kraven på rättssäkerhet kräver två

besvärsinstanser. I de fall målens beskaffenhet kräver särskilt snabba

avgöranden bör detta kunna underlättas genom att dessa mål avgörs med förtur. Liknande synpunkter anförs av Sveriges domareförbund, som dock inte anser sig ha möjlighet att väga dess principiella synpunkter mot behovet av att snabbt få ett slutligt avgörande i kommunalbesvärsmålen.

Bland de remissinstanser som förordar att en länsinstans behålls i kommuinalbesvärsmålen delar sig meningarna i fråga om vilken myndighet som bör väljas, länsstyrelsen eller länsrätten.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser det uppenbart att länsrätten i dess sammansättning med ordförande och nämndemän inte kan komma i fråga, eftersom behovet av lekmannainflytande är ringa när det gäller att bedöma ett överklagat bestuts laglighet. En kollegial sammansättning av länsrätt innebär enigt länsstyrelsen ingen skillnad mot den nuvarande handläggningsordningen hos länsstyrelsen med en föredragande och en beslutande tjänsteman, vilka båda är jurister. Det finns därför ingen anledning att göra länsrätten till första instans.

Enligt länsstyrelsen i Älvsborgs län talar flera skäl mot att låta länsrätten bli

första instans. Länsstyrelsen rmnenar att kommunalbesvärens natur av ren laglighetsprövning passar dåligt in i länsrättens mönster med Jekmannamedverkan. Länsstyrelsen påpekar också att de balanserade skattemålen i runt tal uppgår till 200 000 för hela landet. Arbetet med att försöka nedbringa denna balans till en godtagbar nivå torde enligt länsstyrelsens mening ta länsrätternas resurser i anspråk under flera år. Länsstyrelsen framhåller vidare att länsstyrelserna inte får berövas fler arbetsuppgifter än vad som följer av utbrytningen av länsdomstolarna. Efter den 1 juli 1979 återstår av förvaltningsavdelningen endast den allmänna enheten. Enhetens ställning direkt under landshövdingen och utan avdelningstillhörighet får anses vara tillfällig. Arbetet bör bedrivas med tanke på att genom decentralisering av arbetsuppgifter från central nivå tillföra länsstyrelsen nya uppgifter, varigenom förvaltningsavdelningen kan återuppstå. Olika utredningar har till syfte att bl. a. överväga om sådana nya arbetsuppgifter — med mer eller mindre uttalade juridiska inslag — kan anförtros länsstyrelserna. Kommitténs förslag står enligt länsstyrelsens mening i direkt strid med dessa strävanden. Det får anses väsentligt att även i fortsättningen kunna rekrytera goda jurister till länsstyrelserna. Detta kan ske endast under förutsättning att länsstyrelsen kan erbjuda stimulerande arbetsuppgifter av juridisk natur. Kommunalbesvären utgör en sådan arbetsuppgift. Även länsstyrelsen i Hallands län anser att det, med hänsyn till att frågan om en utökning av länsrätternas målområde är under utredning, inte finns anledning att nu göra någon ändring i länsstyrelsernas befattning med kommunalbesvärsmålen.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser att länsstyrelsens allmänna enhet kommer att få en personalsammansättning som gör den särskilt lämpad att handlägga kommunalbesvär, eftersom på enheten handläggs förvaltningsbesvär inom en bred sektor av den regionala förvaltningen. Vidare finns det enligt länsstyrelsens uppfattning möjligheter till direkta kontakter med övriga

enheter inom länsstyrelsen som deltar i handläggningen av förvaltningsbesvär. Om prövningen av kommunalbesvär i första instans förläggs till länsstyrelsens allmänna enhet, tillförsäkras handläggningen den lokalkännedom och sakkunskap inom den kommunala sektorn som länsstyrelsen representerar. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Värmlands län.

Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län är dock en förutsättning för att

prövningen skall kunna ligga kvar på länsstyrelsen att denna tillförs en

juristtjänst på avdelningschefsplanet. Om detta inte låter sig göra, bör målen flyttas över till länsrätten och där prövas av ett domarkollegium med tre jurister. Enligt länsstyrelsen i Jönköpings län måste det beaktas att länsstyrelsen i sin

lekmannastyrelse har ledamöter som på ett helt annat sätt än nämndemän i länsrätten kan ge prövningen av kommunala besvärsmål i första instans den naturliga och nödvändiga kommunala anknytningen och erfarenheten.

Visserligen torde f. n. endast i undantagsfall kommunalbesvärsmål hänskju-

tas till prövning i lekmannastyrelsen. Möjligheten finns dock och om denna

omständighet anses betydelsefull skulle det enligt länsstyrelsen kunna

föreskrivas i länsstyrelseinstruktionen att kommunalbesvärsmål av särskild vikt och principiell betydelse skall handläggas av styrelsen. Det problem som

ligger i att denna genom sin storlek kan vara mindre lämplig att handlägga

dessa mål skulle kunna bemästras genom att styrelsen i dessa mål gjordes

beslutsför med ett mindre antal ledamöter. Också länsstyrelsen i Västman-

lands län betonar värdet av den erfarenhet i bl. a. kommunala angelägenheter som finns representerad i länsstyrelsen och dess styrelse. En motsatt uppfattning redovisar länsstyrelsen i Kopparbergs län, som anser att länsstyrelseinstruktionen bör ändras så att länsstyrelsens styrelse inte har rätt att delta i prövningen av kommunalbesvärsmålen.

SACO/SR finner att övervägande skäl talar för att länsstyrelsen, åtmin-

stone t. v., behålls som besvärsinstans i samma utsträckning som f.n. Länsstyrelsen i Västernorrlands län, som anser att såväl länsrätten som länsstyrelsen kan komma i fråga, förordar länsrätten som första instans.

Länsstyreftsen framhåller att prövningen huvudsakligen är av juridiskteknisk art. Dessutom påpekar länsstyrelsen att det från början kommer att

finnas stor erfarenhet från kommunala mål hos länsrätten genom att ett stort

antal jurister från länsstyrelsernas förvaltningsavdelningar går över till länsrätterna. Även Södertälje och Laholms kommuner framhåller att den sakkunskap som finns inom länsstsyrelsen kommer att flyttas över till länsrätten. Kommunerna anser att länsrätterna är väl lämpade för uppgiften

som första besvärsinstans. Växjö kommun anser att övervägande skäl talar för att länsrätten bör vara länsinstans. Huvudskälet är att målen härigenom kan prövas av förvaltningsdomstolar i samtliga instanser. Enligt Borås kommun kan önskemålet om en fastare legalitetsprövning och därmed en striktare

processordning, uppnås om målen handläggs i länsrätt. Kramfors kommun

anser att länsrätternas sammansättning med en lagfaren ordförande och

nämndemän är en god garanti för att besvärsmålen kommer att få minst samma kvalificerade bedömning i länsrätten som hittills i länsstyrelsen. Domstolsverket och Sveriges domareförbund anser också att länsrätterna är att

föredra som första instans. Målen bör därvid avgöras med en kollegial sammansättning.

Länsdomstolskommittén, som bl. a. har till uppgift att överväga om några målgrupper kan föras över från länsstyrelserna till de nya länsrätterna, har vissa synpunkter på var kommunalbesvärsmålen bör handläggas på regional nivå. Kommittén konstaterar först att det hos länsstyrelserna finns en god kunskap om kommunala förhållanden och självfallet också erfarenhet av kommunalbesvärsmål. Eftersom besvärsprövningen i princip är begränsad till en ren legalitetsprövning, kan det enligt kommittén i förstone synas naturligt att flytta över prövningen till en regional domstol. Den speciella karaktären hos kommunalbesviärsmålen gör dem emellertid enligt kommitténs mening inte lämpade att handläggas av länsrätten med dess nuvarande sammansättning. De överväganden som lek männen i domstolarna är särskilt

skickade för hänför sig till frågor om kommunala besluts lämplighet men endast i mindre mån till frågan om beslutens laglighet. Kommittén anser att det är tveksamt om avgörandena skulle vinna på att målen prövades av en

länsrätt med kollegial sammansättning. Kommittén anför bl. a. följande.

Det kanske mest utmärkande för kommunalbesvärsprocessen är att endast vissa i kommunallagen angivna grunder får åberopas. Detta präglar starkt hela processen och får rimligtvis en avgörande betydelse för valet av instans,

länsrätt eller länsstyrelse. De besvärsgrunder i kommunallagen som närmast skulle kunna motivera en överflyttning av kommunalbesvärsmålen till länsrätt är att den kommunala kompetensen överskridits eller att beslutet kränker klagandens enskilda rätt. De återstående besvärsgrunderna, att

beslutet inte har tillkommit i laga ordning, står i strid mot lag eller annan

författning celler eljest vilar på orättvis grund —- dvs. strider mot den

kommunala likställigheten, torde inte ha så stor betydelse för dessa

överväganden. I fråga om besvärsgrunden att beslutet ej har tillkommit i laga ordning har en fast praxis utbildats och besvärsgrunden att beslutet står i strid mot lag eller annan författning åberopas relativt sällan. Mål där den kommunala likställighetsfrågan kommer under bedömande är också mindre vanliga.

Kompetensmålen kan innefarta kvalificerade juridiska bedömningar som

skulle kunna motivera en domstolsprövning redan på länsnivå. Mest utmärkande för dessa mål är emellertid att det dessutom krävs andra

bedömningar än de rent juridiska, t. ex. i frågor om regional planläggning och sysselsättning. Dessa bedömningar fordrar ingående kunskaper om lokala

och regionala förhållanden och över huvud taget en förtrogenhet med den

kommunala verksamheten. Den särskilda sakkunskap i detta hänseende som erfordras kan enligt länsdomstolskommitténs mening knappast tillföras målet genom prövning i länsrätt. Här måste den sakkunskap som finns hos

länsstyrelsen vara utslagsgivande.

Besvärsgrunden att beslutet kränker klagandens enskilda rätt är endast sällan av betydelse i kommunalbesvärsmålen och kan knappast vara

avgörande för frågan huruvida en överflyttning av helu processen skall ske.

Kommittén fäster också stor vikt vid att handläggningen kan ske snabbt. Till övervägande del består länsrätternas målområde av skattemål. Inom

överskådlig framtid finns det enligt kommittén ett starkt behov av att målbalansen arbetas ner till en rimlig nivå. Flera av de andra målgrupperna i

länsrätten är sådana att de, eftersom de rör ingrepp i den personliga friheten,

kräver en snabb handläggning. Enligt länsdomstolskommitténs direktiv skall

kommittén överväga om andra målgrupper som rör enskilds ritt, 1. ex.

byggnadsmål och hälsovårdsmål, bör föras över till länsrätten. Det är därför

enligt kommitténs mening föga troligt att kommunalbesvärsmålen skulle

kunna prioriteras i länsrätten. Över huvud taget vill kommittén betona vikten

av att kommunala beslut, som ofta är av stor räckvidd och avser stora ekonomiska värden, handläggs så snabbt som möjligt. Kommittén anser därför att man t. v. bör behålla länsstyrelserna som regional instans, om det skulle anses att en instans under kammarrätterna behövs.

De landstingskommunala målen

Kommitténs förslag att kammarrätterna bör bli första besvärsinstans i de landstingskommunala besvärsmålen tillstyrks eller lämnas utan erinran av

flertalet remissinstanser som yttrar sig i denna fråga.

Landstingskommunerna ät i princip eniga om att det är lämpligt att kammarrätterna förs in som besvärsinstanser under regeringsrätten. Landstingsförbundet tillstyrker att kommitténs förslag läggs till grund för ändrad lagstift-

ning om instansordningen. Södermanlands läns landstingskommun framhåller att man genom förslaget får en enhetlig instansordning för samtliga

kommunalbesvärsmål, vilket ligger i linje med tankarna bakom den nya enhetliga kommunallagen. Handläggningstiden för flertalet landstingskommunala mål bör enligt landstingskommunens mening kunna minska betydligt med den föreslagna instansordningen. Enligt Kristianstads läns landstingskommun blir besvärsordningen konsekvent och enhetlig genom att

de landstingskommunala målen nu likställs med de övriga kommunalbe-

svärsmålen. Eftersom kammarrätterna har en kvalificerad sammansättning, kan man enligt landstingskommunen vänta sig att belastningen på regeringsrätten kommer att minska. Detta innebär också att målen kan komma att avgöras snabbare. Liknande synpunkter framförs av Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Värmlands, Örebro och Gävleborgs läns landstingskommuner. Enligt Kopparbergs läns landstingskommun torde en viss

tidsmässig fördröjning bli oundviklig, men olägenheterna härav uppvägs av

fördelarna med en enhetlig instansordning och en kvalificerad legalitetsprövning i kammarrätten.

Bland de remissinstanser som förordar en länsinstans för de mål som härrör från kommuner är meningarna delade i fråga om instansordningen för de

landstingskommunala målen.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser aut det i och för sig inte finns något att invända mot att länsstsyrelsen prövar de landstingskommunala målen. Med hänsyn till länsstyrelsernas roll i samspelet mellan staten och landstingskommunerna ifrågasätter länsstyrelsen dock om inte kammarrätten bör vara första besvärsinstans. Om regeringsrätten blir prejudikatinstans, har länsstvrelsen i Jönköpings län ingen erinran mot att kammarrätten blir besvärsinstans under regeringsrätten. Länsstvrelsen i Kalmar län hat inte heller något att erinra mot att kammarrätten införs som första instans i de landstingskommunala målen. Med hänsyn till landstingskommunens ställning som

regionalt organ och uppgifter som specialkommun föreligger enligt länssty-

relsens mening skäl för att även i fortsättningen tillämpa en instansordning som avviker från den som gäller för övriga kommunalbesvärsmål. Även länsstyrelserna i Uppsala, Hallands, Älvsborgs, Värmlands och Norrbottens län

samt SACO/SR förordar kammarrätten som första besvärsinstans för de

landstingskommunala målen.

En annan uppfattning redovisas av länsstyrelsen i Kronobergs län. Länsstyrelsen ser således inte några hinder mot att föra över de landstingskommunala besvärsmålen till länsstyrelsen för prövning i första instans. Det är enligt länsstyrelsens mening inte något principiellt uppseendeväckande i

det förhållandet att en statlig regional myndighet prövar lagligheten av ewt

landstingskommunalt beslut. Länsstyrelsen påpekar att lagstiftaren i ewvt fall har funnit att länsstyrelsernas roll i samspelet mellan stat och kommun inte utgör hinder för att ställa landstingskommunal verksamhet under länsstyrelsens tillsyn. Enligt 61 och 63 §§ barnavårdslagen har nämligen länsstyrelsen vida befogenheter vid utövandet av sin tillsyn över barnavårdsanstalterna inom länet, av vilka en del har landstingskommunen som huvudman. Inte heller länsstyrelsen i Blekinge län kan finna några avgörande skäl mot att de landstingskommunala målen prövas av länsstyrelsen i första instans. Länsstyrelsen i Kopparbergs län förestår att även dessa mål prövas på länsnivå i första instans. Eftersom det är fråga om en ren legalitetsprövning, torde det enligt länsstyrelsens mening saknas anledning att särskilja dessa mål från övriga kommunalbesvärsmål.

Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län skulle länsrätten kunna svara för prövningen av de landstingskommunala målen. Samma inställning har Skaraborgs läns landstingskommun, som framhåller att länsrätterna kommer att döma i andra besvärsmål där en landstingskommun är part. Enligt Sveriges domareförbund torde det knappast vara lämpligt att låta länsstyrelserna vara besvärsinstanser i de landstingskommunala målen. Förbundet anser att

länsrätterna är att föredra som första instans.

Särskild sammansättning av kammarrätt

Förslaget att kammarrätterna skall ha en särskild sammansättning vid handläggning av kommunalbesvärsmål kommenteras huvudsakligen av de

remissinstanser som förordar ett tvåinstanssystem. Förslaget tillstyrks av

bl. a. statskontoret, RRY', flertalet kommuner och landstingskommuner, Svenska kommunförbundet, TCO och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund.

Förslaget avstyrks av bl. a. kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och

Jönköping, domstolsverket, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareför-

bund. En kritisk inställning till förslaget redovisas också av JO, regeringsrätten, kammarrätten i Göteborg, några länsstyrelser och kommuner samt SACO/SR. Enligt Uppsala och Borgholms kommuner är det eu oeftergivligt krav vid ett

tvåinstanssystem att kammarrätterna ges en kommunal anknytning. I detta instämmer TCO. Vara kommun anser aut det med hänsyn tull kommunalbesvärens speciella karaktär är särskilt befogat att kammarrätterna utökas med en särskild ledamot med stor erfarenhet av kommunal verksamhet.

Enligt Fästerds kommun kan kommitténs förslag i denna del betraktas som en förstärkning i förhållande till dagens ordning. Flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget har synpunkter på hur

kammarrättens särskilda sammansättning bör utformas.

Jönköpings kommun anser att en politiskt utsedd nämnd bör deha vid kammarrättens handläggning av kommunalbesvärsmål. Kommunen fram-

håller att dessa mål regelmässigt rör förhållanden där den kommunala sektorns särart måste beaktas. De kommunala besluten är uttryck för

politiska intentioner. Även vid en ren legalitetskontroll är det enligt

kommunens mening väsentligt att rätt förstå såväl det bakomliggande

beslutsunderiaget som beslutsfattarnas värderingar av underlaget. Särskilt gäller detta kompetensmålen. Kammarrätterna har inte någon verksamhetsanknytning till kommunerna. Juristerna kommer att få kunskaper om kommunala förhållanden endast i besvärsmålen men i övrigt stå isolerade

från den kommunala verksamheten. Denna omständighet gör det särskilt

angeläget att nämndemän deltar vid handläggning av kommunalbesvärsmål. Även Uppsala kommun, Svenska kommunförbundet och Jönköpings länsavdelning av Svenska kommunförbundet förespråkar nämnd. Värnamo kommun

anser däremot att en särskild sakkunnig är att föredra framför nämndemannamedverkan, eftersom det är fråga om en legalitetsprövning. Kristianstads och Hagfors kommuner anser att kammarrätten vid behandlingen av

kommunalbesvärsmål bör bestå av tre jurister och två särskilda ledamöter

med kommunal erfarenhet.

Ljungby kommun anser att förslaget om särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål är välbetänkt. Enligt kommunen bör dock de formeila kvalifikationskraven preciseras ytterligare i det slutliga förslaget. En grund-

förutsättning bör vara att vederbörande dagligen har kontakt med det kommunala beslutsfattandet och att inte personer som har lämnat det aktiva kommunala arbetet kommer i fråga. Även Borgholms kommun efterlyser en

precisering av förutsättningarna för rekryteringen. Enligt kommunen är det

viktigt att det antal sakkunniga som förordnas blir så stort att den enskilda kommunens kansliresurser inte kommer att drabbas. Kommunen anser vidare att kommunala instanser bör få tillfälle att yttra sig, innan regeringen förordnar sakkunniga. RRI' anser att de särskilda ledamöterna under en

övergångsperiod kan hämtas från länsstyrelserna.

Stockholms läns landstingskommun understryker starkt vikten av att

kammarrätterna Gillförs kommunalrättslig kunskap. Enligt landstings-

kommunen är det väsentligt att kammarrätten får en sådan sammansättning alt dess oväld inte kan sättas i fråga. Södermanlands och Hallands läns landstingskommuner betonar särskilt att behovet av landstingskommunal erfarenhet beaktas, när särskilda ledamöter utses. I detta instämmer Örebro läns landstingskommun, som anser att regeringen bör förordna minst en ledamot per kammarrätt med särskild sakkunskap om just landstings-

kommunala förhållanden. När det gäller besvär över beslut av ett landsting eller en landstingskommunal nämnd bör denne ledamot tjänstgöra.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund förutsätter att det vid

varje kammarrätt kommer att förordnas åtminstone någon ledamot med erfarenhet av kyrkokommunala förhållanden. I detta instämmer domkapitlet i

Fisby. Enligt domkapitlets mening skulle reformens syfte förstärkas om regeringens förordnanden av ledamöter föregås av ett förslagsförfarande, som lämpligen kan anförtros de centrala intresseorganisationerna, Svenska

kommunförbundet, Landstingsförbundet och Svenska kyrkans församlings-

och pastoratsförbund.

Några remissinstanser anser att det finns behov av särskild sakkunskap i

kammarrätt även vid ett treinstanssystem. Hit hör länsstyrelserna i Krono-

bergs, Älvsborgs och Gävleborgs län, några kommuner och Skaraborgs läns landstingskommun.

Kammarrätten i Stockholm, som hör till de remissinstanser som avstyrker förslaget om särskild sammansättning av kammarrätt, anför följande.

Kammarrätten kan inte finna att det här föreligger ett behov motsvarande det i mål angående fastighetstaxering. I dessa mål är ofta fråga om tekniska

spörsmål och värderingar utifrån annat än rent juridiska bedömningar. De kommunala besvärsmålen däremot avser en laglighetsprövning, må så vara

understundom av komplicerad beskaffenhet. En ”person med god kunskap

om och erfarenhet av kommunal ekonomisk förvaltning och kommunal verksamhet i största allmänhet” kan väl i och för sig vara en tillgång i vissa fall

men knappast ett naturligt inslag i kretsen av domare i kommunalbesvärs-

mål. Vad domstolen i det särskilda fallet behöver vetskap om bör framgå av

vad kommunen. som ju är motpart till den som anför besvär, har att anföra över besvären. Ter sig dessa upplysningar otillräckliga i något mer principiellt betingat hänseende, bör hinder inte föreligga för kammarrätten att ge kommun- eller landstingsförbundet tillfälle att yttra sig.

Kammarrätten i Sundsvall framhåller att det i kommunalbesvärsmålen i

princip är fråga om en legaliteisprövning. Det framstår som naturligt att en prövning av detta slag företas av kammarrätten i vanlig sammansiättning. Kammarrätten anser att den särskilda sakkunskap som kan behövas bör

tillföras målet genom au yttrande inhämtas från någon sakkunnig person,

myndighet eller organisation. Med en sådan ordning vinns enligt kammarritten den fördelen att den särskilda sakkunskapen blir öppnare redovisad än om

den tillförs målet genom en av rättens ledamöter. Valet av sakkunnig eller sakkunnig instans kan också bättre anpassas efter behovet i det enskilda

fallet. Liknande synpunkter framförs av kammarrätten i Jönköping. Även domstolsverket betonar att det är fråga om en ren legalitetsprövning och att

kammarrätten alltid har möjlighet att inhämta de sakkunnigutlåtanden som

kan behövas. Om förslaget ändå genomförs, bör de särskilda Jedamöterna

utses för en tid av sex år.

Sveriges domareförbund erinrar om att frågan om att tillföra kammarrätter-

na särskilda ledamöter i vissa mål, bl. a. sociala mål, diskuterades redan i

samband med förvaltningsrättsreformen. Förslaget avstyrktes. Enligt förbundets mening saknas skäl för ett annat ställningstagande såvitt gäller kommunaälbesvärsmålen. Samma synpunkt framförs av Sveriges advokatsamfund.

Regeringsrätten ställer sig tveksam till förslaget om särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål. Kammarrätterna torde enligt regeringsrätten vara väl ägnade att pröva målen i vanlig sammansättning. Skall en ledamot med särskild sakkunskap delta i prövningen, bör det enligt regeringsrätten vara en erfaren kommunjurist på hög nivå. Det kan stöta på svårigheter att rekrytera ett tillräckligt antal sådana ledamöter, som kan stå till förfogande så

att målens handläggning inte fördröjs. Om sakkunniga ledamöter förordnas,

bör det ske för bestämd tid. Vidare bör i så fall en sådan ledamot delta också vid behandlingen av frågor om inhibition i kommunalbesvärsmål. Sådana frågor förutsätter i allmänhet ställningstagande till sakfrågan i målet och kräver dessutom ett snabbt beslut.

Även JO är tveksam. JO ifrågasätter sålunda om förutsättningarna för kammarrättens bedömning av frågor som kan bli aktuella i kommunalbe-

svärsmål på något principiellt sätt skiljer sig från dem som gäller för andra mål.

Kammarrätten i Göteborg ifrågasätter om det inte är tillräckligt med en möjlighet att enligt 24 § förvaltningsprocesslagen vid behov anlita särskild

sakkunskap. Även om det finns starka argument mot kommitténs förslag i denna det, vill kammarrätten ändå inte bestämt avråda från den ordning som föreslås. Den kan enligt kammarrätten rent av vara nödvändig för att

tvåinstanssystemet skall kunna fungera på ett godtagbart sätt i inledningsskedet.

Länsstyrelsen i Stockholm län anser att såväl principiella som praktiska skäl talar mot att särskilda ledamöter införs. Länsstyrelsen erinrar om att

kommunen är part i ett kKommunalbesvärsmål. I de mest svårbedömda fallen, där behovet av kommunala erfarenheter är störst, är oftast fråga om gränserna för den kommunala kompetensen och därmed inte sällan om avgöranden av intresse för kommunerna i gemen. Även om det inte kan ifrågasättas annat än

att de särskilda ledamöterna skulle eftersträva en objektiv bedömning, måste

enligt länsstyrelsens mening en besvärande mellanställning uppstå oavsett om ledamöterna hämtas från enskilda kommuner eller från t. ex. Svenska kommunförbundet. Även länsstyrelsen i Västerbottens län anser av det finns

en risk för att de särskilda ledamöterna kommer att, om än omedvetet, agera

snarare som partsrepresentanter för kommunerna än som opartiska ledamöter av kammarrätterna. Samma inställning har Örebro kommun, Som anser att

förslaget om cen särskild ledamot i kammarrätt förutsätter en speciell jävsregel. Enligt kommunen bör jäv föreligga inte bara om ledamoten tidigare

hos kommunen har deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör saken utan också om ledamoten har en annan anknytning till den kommun som är part i målet. Med en jävsregel kan man enligt kommunens mening

lämna förslaget utan erinran. Norrköpings kommun och SACO/SR avstyrker

förslaget med hänsyn till att en politiker som tjänstgör som särskild ledamot

många gånger kan hamna i jävssituationer. Länsstyrelsen i Gotlands län är tveksam till förslaget om särskilda ledamö-

ter, eftersom det synes svårt att hitta lämpliga personer, som behärskar hela det kommunala och landstingskommunala området. |

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län redovisar att det vid den länssty-

relsen under år 1978 avgjordes 117 kommunalbesvärsmål. Besvären bifölls i

endast fyra fall. Länsstyrelsen är mot den bakgrunden förvånad över

kommitténs uppfattning att det skulle behövas en särskild ledamot med erfarenhet av kommunal verksamhet.

Kommunalbesvären och förvaltningsprocessen

Kommitténs förslag till ändringar i kommunallagen (KL) och förvaltnings-

processlagen (FPL) tillstyrks eller lämnas utan erinran av bl. a. domstolsverket, länsstyrelserna i Kronobergs, Blekinge, Kristianstads, Skaraborgs, Gävleborgs och Västernorrlands län, flera kommuner och landstingskommuner,

Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, SACO/SR och TCO.

Flera remissinstanser framför emellertid synpunkter på de olika lagförsla-

gen.

Regeringsrätten tar upp bl. a. förslaget till ändring av bestämmelserna 135 §

FPL om prövningstillstånd. Regeringsrätten tillstyrker därvid att krav på prövningstillstånd införs beträffande kammarrätts beslut under rättegång. Regeringsrätten tillstyrker vidare förslaget att besvär över kammarrätts beslut att avvisa där anförda besvär eller att avskriva där anhängiga mål inte

skall kunna prövas utan att prövningstillstånd har meddelats. Däremot är

regeringsrätten kritisk till kommitténs uttalande att kammarrätten aldrig är

den första myndighet som meddelar beslut i ett mål eher ärende utan endast tar befattning med saken efter överklagande. Detta gäller enligt kommittén även i fråga om extraordinära besvär enligt 100 § taxeringslagen som anförs direkt hos kammarrätten med stöd av 103 § samma lag. Regeringsrätten anför

med anledning härav följande.

Regeringsrätten erinrar om att en annan syn på de extraordinära taxerings-

besvären kom till uttryck i förarbetena till 35 § FPL. Förvaltningsdomstols-

kommittén framhöll (SOU 1966:70 s. 396) efter att ha förklarat att det överensstämde med allmänna instansordningsprinciper att en obeskuren rätt

till överprövning skall tillkomma den som förut blot fått saken prövad i kammarrätten som enda instans, att det på beskattningsområdet kunde t. ex. inträffa, att processen började i kammarrätt när skattskyldig eller taxeringsintendent anförde extraordinära besvär enligt 1008 respektive 1015 taxeringsförordningen. Om kammarrätt enligt 105 § taxeringsförordningen överflyttade taxering från en skattskyldig till en annan, förelåg också — förutsatt att överflyttningen inte aktualiserats redan på prövningsnämndsplanet — en situation där kammarrätt utgjorde första instans för part. Departementschefen framhöll för sin del (prop. 1971:30 s. 105) som exempel

på fall när kammarrätt avgjort en fråga som första instans det då kammarrätt enligt 103 § taxeringsförordningen prövat extraordinära besvär som anförts direkt hos domstolen i fall då prövningsnämnden tidigare avgjort mål angående den ordinarie taxeringen. Uppskattningsvis anförs omkring 50 besvär om året hos regeringsrätten

över kammarrätts beslut att inte till prövning ta upp hos kammarrätten anförda extraordinära taxeringsbesvär. I och för sig kan diskuteras om extraordinära besvär hos kammarrätt ger upphov till eu nytt mål, vilket kammarrätten avgör som första instans, eller om målet är att se som en

fortsättning på det tidigare av skatterätten handlagda ordinarie besvärsmålet.

Regeringsrätten, som vill erinra om att ett eftertaxeringsmål utgör ett nytt

mål i förhållande till ett tidigare ordinärt taxeringsmål, anser övervägande sakskäl tala för att det synsättet anläggs att, när kammarrätt handlägger ett

mål om hos kammarrätten väckta extraordinära taxeringsbesvär eller ett mål om en ex officio väckt fråga om överflyttning av taxering enligt 105 § taxeringslagen, kammarrätten handlägger målet som första instans. Med detta synsätt bör undantag från kravet på prövningstillstånd göras för besvär över kammarrättsbeslut i sådana mål. Det låter sig emellertid inte göra att härvid ta ordalagen i 54 kap. 9 § rättegångsbalken till förebild, eftersom det med tanke på kommunalbesvärsmålen inte går att skriva ”beslut i mål eller

ärende, som väckts vid underinstans”, om någon besvärsinstans inte skall

finnas under kammarrätten i dessa mål. Saken har då visserligen varit föremål för prövning och avgörande hos den kommunala myndigheten men det ter sig främmande att se kammarrättens beslut som ett beslut i mål eller ärende som väckts hos den kommunala myndigheten. Regeringsrätten föreslår

därför att 35 § första stycket FPL i stället ges följande lydelse: ”Besvär över

kammarrätts beslut i mål som avser överklagat beslut prövas av regerings-

rätten endast om repgeringsrätten meddelat prövningstillstånd.” Med en

sådan skrivning kommer ingen till regeringsrätten fullföljd talan i mål som kommit till kammarrätten från lägre instans att kunna vinna prövning utan

prövningstillstånd vare sig kammarrätten genom sitt beslut prövat målet i

sak, avvisat talan eller avskrivit målet. Här bortses från mål om utlämnande av allmän handling. I mål, som inte avser en i kammarrätten fullföljd talan,

kommer däremot ett överklagande under prövning i regeringsrätten utan prövningstuillstånd. Vissa tillämpningssvårigheter kan visserligen uppkomma

därigenom att det inte alltid står helt klart om part i kammarrätten fört en

vanlig besvärstalan eller en extraordinär besvärstalan. Det blir emellertid i första hand en uppgift för kammarrätten att vid valet av fullföljdshänvisning ta stälning till vilken karaktär den hos kammarrätten förda talan haft. Avvisas

en talan därför att den inte anförts inom ordinarie besvärstid och därför att rätt

ej heller finns att anföra besvär i särskild ordning, skall besvärshänvisning utan krav på prövningstillstånd meddelas. Avvisningsbeslutet bör betraktas som ett odelbart beslut.

I anslutning härtill erinrar regeringsrätten om att det i 36 § tredje stycket

FPL föreskrivs att, om regeringsrätten meddelar prövningstillstånd för viss

fråga, domstolen får pröva även en annan fråga som besvären avser. Om

bestämmelsen i 35 § första stycket ändras så att den inte längre kommer att

handla om beslut i en viss fråga utan om en kammarrätts beslut i allmänhet eller beslut i ett mål, som avser ett överklagat beslut, bör enligt regerings-

rätten 36 § tredje stycket ges en ny utformning, lämpligen efter förebild av

innehållet i 54 kap. 11§ första stycket första meningen rättegångsbalken. Vidare bör 1 36 § första stycket i stället för ”frågan” skrivas ”besviären”.

Kammarrätten i Göteborg anser att 35 § första stycket FPL inte bör ändras så att kravet på prövningstillstånd utvidgas ull att gälla besvär över alla slags beslut av kammarrätt. Enligt kammarrättens uppfattning motiverar de skäl

som kommittén anför inte att man går så långt som föreslås. Kammarrätten vänder sig också, liksom regeringsrätten, mot kommitténs påstående att

kammarrätt inte är första myndighet som meddelar beslut i fråga om besvär enligt 100 och 103 §§ taxeringslagen. Att nuvarande lydelse av 35 § FPL

behöver ändras, även om den utvidgade fullföljdsbegränsningen endast

kommer att avse kommunalbesvärsmålen, är dock uppenbart. Kammarrätten anser att första stycket i paragrafen bör få följande lydelse: ”Besvär över kammarrättens beslut i fråga som fullföljts till eller underställts kammarrätten eller avser kommunalbesvärsmål prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten meddelat prövningstillstånd.” Inte heller Sveriges domareförbund anser sig kunna tillstyrka förslaget vill ändring av 35 § FPL.

Eftersom en ändring dock är angelägen, bör enligt förbundet en mer

fördjupad översyn snarast ske. D2t kan då finnas anledning att överväga även

andra frågor angående besvär, bl. a. extraordinära besvär enligt taxeringslagen. Kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall tillstyrker förslaget till ändrad

utformning av 35 & FPL.

Flera remissinstanser delar kommitténs uppfattning att regeln om att

besvärsfakta skall anföras inom tiden för överklagande av det kommunala

beslutet bör lagfästas. Hit hör JO, kammarrätterna i Göteborg och Jönköping, länsstyrelsen i Stockholms län, Kristianstads, Örebro, Östersunds, Skellefteå

och Umed kommuner.

JK påpekar, med anledning av kommitténs förslag till ändrade bestäm-

melser i 7 kap. KL, att frågan om i vilken utsträckning de s. k. dispositions-

eller officialprinciperna bör styra domstolens processledning f. n. är föremål för en livlig debatt inom de allmänna domstolarna. Enligt JK tenderar utrymmet för en renodlad dispositionsprincip att minska, dvs. domstolens materiella processledning blir allt starkare.

Kammarrätten i Göteborg kommenterar den föreslagna bestämmelsen i 7

kap. 4 & KL om att föreläggande enligt 5 & FPL inte får gälla avhjälpande av sådan brist i en besvärshandling som består i att denna inte anger någon

omständighet på vilken talan grundas. Kammarrätten tolkar kommitténs

uttalanden i specialmotiveringen till denna bestämmelse som att kommittén anser ätt bestämmelsen skall ha olika innebörd beroende på om besvärstiden har gått ut eller inte. En sådan tolkning stämmer enligt kammarrätten i och

för sig överens med att KL inte ställer upp några hinder för ändring av talan

innan besvärstiden har gått ull ända. Enligt kammarrättens mening är emellertid den i motivuttalandet beskrivna ordningen olämplig. Dels strider den mot den för kommunalbesvärsprocessen utmärkande dispositionsprincipen, dels är den knappast praktiskt genmförbar inom den begränsade tid som står till buds.

Länsstyrelsen i Uppsala län pekar på eu uttalande av kommittén om att det

undantagsvis kan förekomma fall då utredningen beträffande de faktiska

förhållandena i målet behöver kompletteras. Ett sådant fall är om kommunen

inte synes ha förstått att gå i svaromål på en anmärkning som kan äventyra ett

från allmänna synpunkter viktigt besluts bestånd. Enligt länsstyrelsens erfarenhet måste detta innebära vanskliga bedömningar för besvärsmyndig-

heten. Det kan vara svårt att avgöra när en sådan situation föreligger att

kommunen, som är den starkare parten i processen, behöver vägledning. Kommunens yttrande måste kanske tolkas, eftersom det kan finnas en avsikt, grundad på politiska eller rent sakliga skäl, bakom en tystnad på en anmärkning. Länsstyrelsen tar också upp frågan om tredje mans ställning i besvärsprocessen. Denna fråga, som inte har behandlats av kommittén, är enligt länsstyrelsens mening inte oväsentlig. Som exempel nämns de inte

ovanliga fallen att ett kommunalt bidragsbeslut eller tjänstetillsättningsbe-

slut överklagas av en kommunmedlem, som anser att ett fel har begåtts vid

beslutet om bidrag eller tjänstetillsättning. I sådana fall har regeringsrätten

ibland låtit de berörda personerna yttra sig och synes därmed ha markerat att saken rör dem.

Om en sådan person inte är kommunmedlem, kan han aldrig få ställning av

part. Med hänsyn till den utpräglade laglighetsprövningen i kommunalbesvärsmålen är det inte givet att han, ens om han är kommunmedlem, kan sägas vara annat än indirekt berörd av saken i besvärsprocessen. Det kan då enligt länsstyrelsen tänkas att han av utredningsskäl bör få lämna synpunkter i målet jämsides med kommun-

en.

Växjö kommun betonar värdet av den föreslagna regeln (7 kap. 4 § KL) om

7 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 105

förtursbehandling av vissa mål i kammarrätt. Kommunen anser att en sådan regel är av stort värde både för kommunerna och för den enskilde. I detta instämmer Örebro läns landstingskommun. Kammarrätterna i Göteborg och Jönköping anser att en förtursregel inte bör tas in i KL utan i kammarrättsinstruktionen eller möjligen i FPL.

Göteborgs, Borås och Timrå kommuner samt Sveriges kommunaljuridiska

förening anser aut bestämmelsen om besvärsrätt i 7 kap. I $ KE bör förtydligas

så att den inte kan tolkas som att en medlem av en landstingskommun i den egenskapen har rätt att besvära sig över kommunala beslut.

Kopparbergs och Gävleborgs fäns landstingskommuner efterlyser ev klarläggande av frågan hur man skall bedöma och behandla fall där klaganden ger in sin besvärsinlaga till den kommunala beslutsmyndigheten i stället för besvärsmyndigheten. Kammarrätten i Göteborg anser att det bör framgå av lagtexten att bestämmelsen i 7 § FPL om ingivande av besvärshandling ull besluts- i stället för besvärsinstans inte är tillämplig i fråga om besvär över kommunal myndighets beslut till kammarrätt.

Regeringsrätten föreslår att frågan om avvisning av hos regeringsrätten för sent anförda besvär över kammarrättens beslut skall få avgöras av tre ledamöter, i stället för som nu av fullsutten avdelning. Regeringsrätten

föreslår därför avt till 4 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdom-

stolar fogas en fjärde mening av följande lydelse: ”Har besvär i mål, som

kräver sådant tillstånd, anförts för sent eller återkallats får de avvisas eller

avskrivas av tre regeringsråd.”

Regeringsrätten utgår från att med ”kommunalbesvärsmål” i HH och 12 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar avses även besvärsmål enligt 89 § lagen om församlingsstyrelse. Möjligen bör detta komma till uttryck i lagtexten. Regeringsrätten föreslår slutligen att orden ”ändring av talan” i det föreslagna nya andra stycket i 378 FPL ersätts med ”anförande av ny omständighet”. Det kan också övervägas att lämna 37 § oförändrad och i

stället utforma sista meningen i det föreslagna andra stycket av 7 kap. 4 S KL

och motsvarande bestämmelse i 90 § församlingsstyrelselagen enligt följan-

de: ”Bestämmelserna i 298 andra meningen och 37§ första stycket

förvaltningsprocesslagen tillämpas ej.”

Utredningen för översyn av lagen om församlingsstyrelse hat inga erintingar mot förslagen till ändringar i församlingsstyrelselagen. Enligt utredningen är

det naturligt att ändringar i den kyrkokommunala besvärsordningen genom-

förs samtidigt med motsvarande ändringar i KL.

Övriga frågor

Kammarrätten i Stockholm delar kommitténs uppfattning att kammarrättsjuristerna behöver utbildning inför uppgiften att döma i kommunal-

bevärsmål. Kammarrätten utgår från att denna fråga skall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt under medverkan av domstolsverket. Enligt domstols-

verkets bedömning kommer det inte att innebära några större svårigheter att anordna sådan utbildning under förutsättning at verket får tillräckligt lång tid

på sig för att utveckla och genomföra lämpliga kurser. RRIF framhåller att det

är angeläget att den = växeljänstgöring och den utbildning av kammarrättsjurister som kommittén föreslår snarast kommer till stånd så att

kommunalbesvärsmålen inte skall komma att medföra en försämrad balanssituation i kammarrätterna. Enligt Västerds kommun bör utbildningen framför allt inriktas på hur den kommunala verksamheten i praktiken bedrivs. Kommunen anser att kännedom härom är en viktig förutsättning för

en riktig bedömning i kommunalbesvärsmål.

Några remissinstanser har svnpunkter på kostnadsfrågor. Domstolsverket

instämmer i kommitténs uttalande att förslaget medför en viss minskning av

regeringsrättens och en viss ökning av kammarrätternas arbetsbörda. Verket anser att det är svårt att uppskatta nettoeffekten för förvaltningsdomstolarna.

Någon ändring av anslaget för de allmänna förvaltningsdomstolarna torde

dock inte behöva bli aktuell. Verket säger sig inte kunna nu beräkna

kostnaderna för de utbildningsinsatser som reformen kräver. Särskilda medel

måste dock ställas till verkets förfogande för denna utbildning. Det underlag som redovisas i betänkandet ger enligt statskontoret inte möjlighet att närmare bedöma de kostnadsmiässiga konsekvenserna av förslaget. Såvitt statskontoret kan förstå torde emellertid dessa inte vara sådana att de utgör

hinder för att reformen genomförs. Örebro kommun konstaterar med stort

gillande att förslaget inte kommer att medföra några nämnvärda kostnader utan i stället leda till ett bättre utnyttjande av de nuvarande resurserna. Ledig

kapacitet i kammarrätterna utnyttjas, medan det i länsstyrelserna frigörs resurser som bör kunna utnyttjas i samband med den förestående reformeringen av förvaltning och rättskipning på länsnivå. Stockholms kyrkliga

samfällighet delar däremot inte kommitténs åsikt att den föreslagna reformen inte kommer att medföra någon reell ökning av kostnaderna för kommu-

nalbesvärsprövningen. Erfarenheterna från liknande organisatoriska föränd-

ringar inom statsförvaltningen talar enligt samfälligheten ett annat språk. Det är vanligt att nuvarande lokaler inte är tillräckliga och att kostnader för utbyggnad eller förhyrning av lokaler uppkommer. Därtill kommer kostnaderna för utbildning av kammarrättsdomare, för tjänstgöringen som föredragande i regeringsrätten och för växeltjänstgöringen i kammarrätter och länsstyrelser.

Bilaga 4

De remitterade förslagen

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen (1977:179)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1, 2,4 och 5 §§ kommunallagen (1977:179) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lIvdelse Föreslagen lydelse

7 kap.

$

Över beslut av kommunfullmäktige Om ej annat är särskilt föreskrivet, får, om ej annat är särskilt föreskrivet, Jår kommunfullmäktiges beslut över-

medlem av kommunen anföra besvär klagas av den som är medlem av

hos länsstyrelsen. Sådan talan får kommunen och landstingets beslut

grundas endast på att beslutet överklagas av den som är medlem av

1. ej har tillkommit i laga ord- landstingskommunen. Sådana beslut ning. överklagas genom besvär hos kam-

2. står i strid mot lag eller annan marrätten. Besvären får grundas

författning, endast på omständigheter som inne-

3. på annat sätt överskrider kom- bär att beslutet munfullmäktiges befogenhet, 1. ej har tillkommit i laga ord-

4. kränker klagandens enskilda ning, rätt eller 2. står i strid mot lag eller annan

5. annars vilar på orättvis grund. författning,

3. på annat sätt överskrider kom-

munfullmäktiges eller landstingets

befogenhet,

4. kränker klagandens enskilda

rätt eller

5. annars vilar på orättvis grund. Besvärshandling skall ha kommit in Besvärshandlingen skall ha komtill länsstyrelsen inom tre veckor från mit in till kammarrätten inom tre den dag då justering av det över veckor från den dag då justering av

beslutet förda protokollet har tillkän- det över beslutet förda protokollet nagetts på kommunens anslagstavla. har tillkännagetts på kommunens Till besvärshandlingen skall fogas det eller landstingskommunens anslagsöverklagade beslutet och bevis om tavla. Om besvärshandlingen har dagen för anslaget. Besvär som ej har kommit in till kommunen eller lands-

anförts I rätt tid upptages ej till pröv- ingskommunen före besvärstidens utning. gång, skall besvären ändå tas upp till

prövning.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Över beslut av landsting får, om ej I besvärshandlingen skall anges det

annat är särskilt föreskrivet, medlem beslut som överklagas och de omstän-

av landstingskommunen anföra besvär digheter på vilka besvären grundas.

hos regeringsrätten. Besvärshandling Klaganden får ej anföra någon ny

tillställes regeringsrätten. I övrigt till- omständighet till grund för besvären

lämpas bestämmelserna i första och efter besvärstidens utgång. andra styckena på motsvarande sätt

på besvär över sådant beslut.

285!

I fråga om besvär över beslut av I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen, annan kommunal styrelsen, annan nämnd eller partsnämnd eller partssammansatt organ sammansatt organ skall bestämmelskall bestämmelserna i 1 § om serna 1 1 § om besvär över kommun-

besvär över beslut av kommunfull- fullmäktiges eller landstingets beslut mäktige tillämpas på motsvarande tillämpas, om ej annat sägs i 3 § eller sätt, om ej annat sägs i 3 § eller är är särskilt föreskrivet. Besvär får ej särskilt föreskrivet. I fråga om besvär anföras över beslut av rent förbere-

över beslut av förvaltningsutskottet, dande eller rent verkställande art. annan landstingskommunal nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelserna i I $ om besvär över

beslut av landsting tillämpas på mot-

svarande sätt, om ej annat sägs i 3 § eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verkställande art.

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd

av uppdrag enligt 3 kap. 12 §. I fråga om beslut som ej har protokollförts

särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll, som har

förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagetts på anslagstavlan.

Bestämmelserna i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant

beslut av revisorerna som avses i 5 kap. 4 §.

4§

Om besvär har anförts hos länssty- Om det är uppenbart att besvären ej relsen, kan denna förbjuda att det kan bifallas, bör kammarrätten avgööverklagade beslutet verkställes. ra målet utan dröjsmål.

I Senaste lydelse 1979:409.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

Vid tillämpning av förvaltningsprocesslagen(1971:291) anses kommunen eller landstingskommunen som part. Ett föreläggande enligt 5 § förvalt-

ningsprocesslagen får ej gälla sådan

brist i besvärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Bestämmelsen i29 § förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild tillämpas ej.

5§

Över länsstyrelsens beslut får, om ej Besvär över ert beslut av kammar-

annat är särskilt föreskrivet, besvär rätten vilket har gått klaganden emot anföras hos regeringsrätten. Besvär får anföras endast av denne. Besvär

över beslut av länsstyrelsen vilket har över ert beslut, varigenom kammargått klaganden emot får anföras rätten har bifallit besvär eller förbjuendast av denne. Besvär över beslut, dit att det överklagade beslutet verk-

varigenom länsstyrelsen har bifallit ställs, får anföras av kommunen och

besvär eller förbjudit att det överkla- medlem av denna eller, när fråga är gade beslutet verkställes, får anföras om ett landstingskommunalt beslut, av av kommunen och medlem av kom- landstingskommunen och medlem av munen. denna. Besvärshandlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra

besvär fick del av beslutet. Om länsstyrelsens beslut har gått klaganden emot skall han underrättas om vad han har att iakttaga vid besvär över beslutet.

Denna lag träder i kraft den I januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla.

2¶Förslag till Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar!

dels att 8 och 12 §§ skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 13 a och 13 b §§, av nedan

angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

Kammarrätt prövar Kammarrätt prövar 1. besvär över beslut i förvalt- I. besvär över beslut som enligt ningsärende som enligt lag celler lag eller annan författning anföres

annan författning anföres hos dom- hos domstolen,

stolen, 2. mål som underställes dom-

2. mål som underställes dom- stolen enligt folkbokföringsförord-

stolen enligt folkbokföringsförord- ningen (1967:198). ningen (1967:198).

Regeringen förordnar om kammarrätternas domkretsar.

12. $

Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får ej sitta i rätten. När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten, är

kammarrätt domför med tre lagfarna leda möter och två nämndemän. Fler än

fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får i sådant fall ej sitta i rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän 1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär att målet avgöres, 2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande, 3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak.

Handlägges mål som avses i andra stycket gemensamt med annat mål, får

nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare målet.

Om domförhet vid behandling av Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering finns mål om fastighetstaxering finns

bestämmelser i = taxeringslagen bestämmelser i = taxeringslagen (1956:623). (1956:623). Bestämmelser om domför-

het vid behandling av kommunalbe-

svärsmål finns i 13 a §.

! Lagen omtryckt 1979:165.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse Regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärd som avser endast måls beredande får vidtagas av lagfaren ledamot i kammarrätten eller annan tjänsteman vid denna.

13a §

Kammarrätten skall vid behandling

av kommunalbesvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana

särskilda ledamöter som anges i

I3b§.

Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i 12§ andra stycket 1-3 samt vid prövning av besvär som uppenbarligen inte kan bifallas.

13b§ Regeringen bestämmer antalet sär-

skilda ledamöter för varje kammarrätt. De särskilda ledamöterna skall ha god kännedom om kommunal verksamhet. De förordnas av regeringen för tre år.

Om en särskild ledamot avgår under

tjänstgöringstiden, utses en ny ledamot

för den tid som återstår. Ändras anta-

let särskilda ledamöter, får en nytill-

trädande ledamot utses för kortare tid

än tre år.

Denna Jag träder i kraft den 1 januari 1981.

3¶Förslag till Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen (1971:291)

dels att i 2, 15 och 2688 ordet ”Konungen” skall bytas ut mot

”regeringen”,

dels att 35-37 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

35 8!

Besvär över kammarrättens beslut Besvär över en kammarrätts beslut i fråga som fullföljts till eller under- — i ett mål som har blivit anhängigt hos ställts kammarrätten prövas av rege- kammarrätten genom överklagande ringsrätten endast om regeringsrät- = eller underställning prövas av regeten meddelat prövningstillstånd. ringsrätten endast om regeringsrät-

ten Aar meddelat prövningstillstånd.

Meddelas ej prövningstillstånd, står kammarrättens beslut fast. Erinran därom skall intagas i regeringsrättens beslut.

Vad som sägs i första stycket gäller ej mål om utlämnande av allmän handling.

36 §

Prövningstillstånd meddelas, Prövningstillstånd meddelas,

1. om det är av vikt för ledning av 1. om det är av vikt för ledning av

rättstillämpningen att frdgan prövas = rättstillämpningen att talan prövas av regeringsrätten, eller av regeringsrätten, eller

2. om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för

resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

Om prövningstillstånd meddelas i ett av två eller flera likartade mål, som samtidigt föreligger till bedömande, får prövningstillstånd meddelas även i

övriga mål.

Meddelar regeringsrätten pröv- Prövningstillstånd får begränsas att

ningstillstånd för viss fråga, får dom- = gälla viss del av det beslut som den

stolen pröva även annan fråga som = fullföljda talan avser. besvären avser.

37 §

I mål, vari prövningstillstånd kräves, får omständighet eller bevis, som

klaganden åberopar först i regeringsrätten, beaktas endast om det föreligger

särskilda skäl.

! Senaste lydelse 1977:1034.

8 Riksdagen 197980. I saml. Nr 105

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Föreskrifter om förbud mot anför-

ande av nya omständigheter i kommu-

nalbesvärsmal finns i 7 kap. I $ kom-

munallagen (1977:179) och 89. $ I

mom. lagen (1961:436) om försam-

lingsstyrelse. Klaganden bör i besvärshandlingen ange de skäl som han åberopar till stöd för sin begäran om prövningstillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

[|

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse

Härigenom föreskrivs att 89 § 1 mom., 90 och 91 3§ lagen (1961:436) om församlingsstyrelse! skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

89 §

1 mom. Över beslut av kyrkofull- 1 mom. Kyrkofullmäktiges eller mäktige eller kyrkostämma må, där ej kyrkostämmans beslut får, om ej annat är särskilt föreskrivet, besvär annat är särskilt föreskrivet, överklaanföras hos länsstyrelsen. Sådan kla- gas genom besvär hos kammarrätten. gan må grundas endast därd, att Besvären får grundas endast på beslutet omständigheter som innebär att be-

icke tillkommit i laga ordning, slutet .

står i strid mot allmän lag eller 1. ej har tillkommit i laga ordförfattning eller annorledes överskri- ning, der deras befogenhet, som fattat 2. står i strid mot lag eller annan beslutet, eller författning,

kränker klagandens enskilda rätt 3. på annat sätt överskrider kyrkoeller eljest vilar på orättvis grund. fullmäktiges eller kyrkostämmans be-

fogenhet,

4. kränker klagandens enskilda

rätt eller

3. annars vilar på orättvis grund.

Besvären skola hava inkommit till Besvärshandlingen skall ha kommit länsstyrelsen inom tre veckor från in till kammarrätten inom tre veckor den dag, då verkställd justering av det från den dag, då justering av det över över beslutet förda protokollet till- beslutet förda protokollet har tillkänkännagivits å församlingens anslags- nagetts på församlingens anslagstavtavla. Besvären skola vara åtföljda av la. Om besvärshandlingen har kommit överklagade beslutet jämte bevis om in till församlingen före besvärstidens dagen för justeringens tillkännagivan- utgång, skall besvären ändå tas upp till de. prövning.

Länsstyrelsen skall inhämta dom- I besvärshandlingen skall anges det kapitlets yttrande över besvären, såvi- beslut som överklagas och de omstända det icke är uppenbart, att sådan digheter på vilka besvären grundas. dtgärd är obehövlig. Klaganden får ej anföra någon ny

omständighet till grund för besvären

efter besvärstidens utgång.

I Lagen omtryckt 1976:500.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse

90 4 §

Hava besvär anförts hos länsstyrel- Om det är uppenbart att besvären ej sen, äger länsstyrelsen, om skäl därtill kan bifallas, bör kammarrätten avgöäro, förbjuda överklagade beslutets ra målet utan dröjsmål. verkställighet. Kammarrätten skall inhämta dom-

Grundas besvären därpå, att kla- kapitlets yttrande över besvären, om gandens enskilda rätt blivit kränkt det ej är uppenbart obehövligt. genom beslutet, och bliva besvären Vid tillämpning av förvaltningsprogodkända, gäller rättelsen till förmån cesslagen (1971:291) anses försam-

för den som klagat, men står beslutet i lingen som part. Övrigt fast, utan så är, att det finnes En föreläggande enligt 5 § förvalt-

strida mot allmän lag eller författning ningsprocesslagen får ej gälla sådan eller eljest vila på orättvis grund, då brist i besvärshandlingen som består i

länsstyrelsen må förordna om upphä- att denna ej anger den eller de vande av beslutet i dess helhet. omständigheter på vilka besvären

grundas. Bestämmelsen i29 § förvalt-

ningsprocesslagen om rätt att utan

yrkande besluta till det bättre för

enskild tillämpas ej.

91 § I länsstyrelsens beslut må, där icke Besvär över ett beslut av kammarför vissa frågor annorlunda är särskilt rätten vilket har gått klaganden emot

stadgat, ändring sökas hos regerings- får anföras endast av denne. Besvär rätten senast inom tre veckor från den över ett beslut, varigenom kammardag, då klaganden erhöll del av rätten har bifallit besvär eller förbjudit beslutet. att det överklagade beslutet verkställs.

får anföras av församlingen och var

och en som sägs i 89 § 3 mom.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket

justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på

församlingens eller den kyrkliga samfällighetens anslagstavla.

9 Förslag till

Lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617)

Härigenom föreskrivs att 27 § allmänna ordningsstadgan (1956:617) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse! 2782 Mot beslut som polismyndighet Beslut som en polismyndighet eller

eller kommunal myndighet med- en kommunal myndighet har meddelat på grund av denna stadga eller delat på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga föres talan hos lokal ordningsstadga överklagas hos länsstyrelsen genom besvär. länsstyrelsen genom besvär.

Beträffande klagan över kommu- I fråga om besvär över en kommunal myndighets beslut i fall som nal myndighets beslut i fall som avses i 2 och 23 88 och över länssty- avses 12 och 23 §§8 gäller dock vad som relsens beslut med anledning av sådan föreskrivs i 7 kap. kommunallagen klagan finnas bestämmelser i kom- (1977:179). munallagen (1953:753) och kommunallagen (1957:50) för Stockholm.

Mot länsstyrelses beslut om före- Länsstyrelsens beslut om förelägläggande av vite föres talan hos kam- gande av vite eller om ersättningsskyl-

marrätten genom besvär. dighet enligt 17 eller 17 b § överklagas

hos kammarrätten genom besvär. Talan mot annat beslut av länssty- Annat beslut av länsstyrelsen på

relse på grund av denna stadga eller grund av denna stadga eller lokal lokal ordningsstadga och mot social- ordningsstadga överklagas hos regestyrelsens beslut enligt 21 § föres hos ringen genom besvär. Detsamma gälregeringen genom besvär. ler socialstyrelsens beslut enligt 21 §.

Beslut som på grund av denna Beslut som på grund av denna

stadga eller lokal ordningsstadga stadga eller lokal ordningsstadga meddelas av polismyndighet, länssty- meddelas av polismyndigheten, länsrelse eller kammarrätt skall utan hin- styrelsen eller kammarrätten skall

der av besvär lända till efterrättelse, utan hinder av besvär lända till efter-

såvida ej annorlunda förordnas. rättelse, om ej annorlunda förordnas.

Detta gäller dock inte beslut om ersätt-

ningsskyldighet enligt 17 eller 17 bX.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

I Den föreslagna lydelsen innefattar även ändringar som föreslagits i prop. 1979/80:17. De ändringar som nu föreslås avser endast andra stycket.

2 Senaste lydelse 1976:1003.

Utdrag

LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1979-12-21

Närvarande: f. d. regeringsrådet Martenius, justitierådet Mannerfelt, regeringsrådet Hilding, justitierådet Palm.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 13 september 1979 har regeringen på hemställan av dåvarande statsrådet och chefen för kommundepartementet Hansson beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till 1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179), 2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291). lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund, . lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse, ue 6. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar, 7. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade, 8. lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade, 9. lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (1956:617). Förslagen har föredragits inför lagrådet av expeditionschefen Peder Törnvall. Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet.

Förslaget till lag om ändring i kommunallagen 48 Den i första stycket föreslagna bestämmelsen om att kammarrätten utan dröjsmål bör avgöra mål i vilka det är uppenbart att besvären inte kan bifallas är enligt lagrådets mening inte av den beskaffenhet att den bör meddelas i lag. Lagrådet föreslår att bestämmelsen utgår. I tredje styckets första mening föreslås ett stadgande enligt vilket ett föreläggande enligt 5 § FPL ej får gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Med hänsyn till de föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 1§ tredje stycket vill det synas så uppenbart att ett föreläggande av här ifrågavarande slag ej kan meddelas, att stadgandet enligt lagrådets mening är överflödigt. Det föreslås därför att det slopas.

I tredje styckets andra mening föreslås en föreskrift om att bestämmelsen i 29 & FPL om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild ej skall tillämpas i kommunalbesvärsmål. Till stöd härför anförs i specialmotiveringen att bestämmelsen i den berörda paragrafen i FPL inte är förenlig med principerna för prövningen i kommunalbesvärsmål. Vad sålunda anförts är otvivelaktigt riktigt. Emellertid torde i själva verket med hänsyn till kommunalbesvärens särart inte finnas utrymme för en tillämpning av nämnda bestämmelse i 29 § FPL. Regeringsrätten har ända sedan FPL:s tillkomst haft att tillämpa denna lag vid prövningen av kommunalbesvär utan olägenhet av att något förbud motsvarande det nu föreslagna stadgandet ej funnits, Lagrådet finner stadgandet inte vara påkallat och föreslår att det utgår.

Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar

De bestämmelser som behövs med anledning av att kammarrätten föreslås få särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål bör fogas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar efter i huvudsak det mönster som redan antagits när det gäller mål om fastighetstaxering. Om den teknik som använts beträffande fastighetstaxeringsmålen följs helt, skall de materiella reglerna om de särskilda ledamöterna tas in i kommunallagen och hänvisning dit göras i 118 sista stycket och 12 § fjärde stycket förvaltningsdomstolslagen. Med hänsyn bl. a. till att en mera slutgiltig lösning när det gäller reglerna om kommunalbesvärsmål torde komma att följa av kommitténs fortsatta arbete, kan emellertid godtas att bestämmelserna f. n. får inflyta i förvaltningsdomstolslagen. Lagrådet föreslår, med vissa förtydliganden och redaktionella ändringar, dels att 11 § tredje stycket erhåller ändrad lydelse på sätt som framgår av det följande, dels att den i remissen föreslagna 13 a § erhåller nedan angivna lydelse, dels att den föreslagna 13 b § utgår.

11 § tredje stycket:

”Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i taxeringslagen (1956:623). Bestämmelser om särskild sammansättning vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §.”

13 a §:

”Kammarrätten skall vid behandling av kommunalbesvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som anges i andra stycket. Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i 12 § andra stycket 1-3 samt vid prövning av besvär som uppenbarligen inte kan bifallas.

Regeringen förordnar för tre år i sänder för varje kammarrätt det antal

särskilda ledamöter med uppgift att deltaga i handläggning av kommunalbesvärsmål som regeringen bestämmer. De särskilda ledamöterna skall ha god kännedom om kommunal verksamhet.

Om under tiden för förordnandet särskild ledamot avgår eller antalet särskilda ledamöter utökas, utses ny ledamot för den tid som återstår.”

Förslaget till lag om ändring i lagen om församlingsstyrelse

Beaktas vad lagrådet anfört vid 7 kap. 4 § förslaget till lag om ändring i kommunallagen bör av samma skäl första och fjärde styckena av den här föreslagna 90 § utgå.

Övriga förslag

Förslagen lämnas utan erinran.

Utdrag KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1980-02-21

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande. och statsråden Bohman. Mundebo, Friggebo, Dahlgren. Söder. Krönmark, Burenstam Linder, Johansson, Wirtén. Holm, Andersson, Boo. Winberg, Adelsohn, Danell, Petri.

Föredragande: statsrådet Boo

Proposition om ny instansordning i kommunalbesvärsmål

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande! över förslag till lag om ändring i kommunallagen (1977:179) m. m.

Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför.

Innan jag går närmare in på vad lagrädet anför i sitt yttrande, vill jag erinra om att handläggningen av kommunalbesvärsmälen tar i anspråk en mycket stor del av regeringsrättens tid och om att det ofta tar lång tid innan ett sådant mål är slutligt avgjort. En reform av instansordningen i kommunalbesvärsmålen bör därför främst syfta till att förbättra arbetsläget i regeringsrätten när det gäller kommunalbesvärsmålen och att så långt möjligt förkorta handläggningstiderna. Intresset av en fungerande statlig laglighetskontroll måste, som också anfördes i lagrådsremissen, tillgodoses utan att de kommunala självstyrelseintressena träds för nära. Instansordningen måste alltså utformas så att den skapar bästa möjliga förutsättningar för den speciella typ av laglighetskontroll som kommunalbesvärsprövningen innebär. För egen del kan jag helt ansluta mig till dessa synpunkter och till det förslag till ny instansordning som med utgångspunkt i dem läggs fram i lagrådsremissen.

Lagrådet har i huvudsak lämnat de remitterade förslagen utan erinran och de erinringar som lagrådet framför är främst av lagteknisk karaktär. Erinringarna avser förslagen till ändring i kommunallagen, lagen (1961:436) om församlingsstyrelse och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

! Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 13 september 1979.

17 kap. 4 § första stycket kommunallagen och 90 § första stycket lagen om församlingsstyrelse skall enligt de remitterade förslagen föreskrivas att kammarrätten utan dröjsmäl bör avgöra mål i vilka det är uppenbart att besvären inte kan bifallas. Lagrådet anser att sådana bestämmelser inte bör ges I lag och föreslår att bestämmelserna slopas. Det är enligt min mening angeläget att mål av det slag som de föreslagna bestämmelserna avser avgörs snabbt. Uttryckliga lagregler synes emellertid inte behövas för att man skall kunna få till stånd en sådan ordning. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det i 22 § kammarrättsinstruktionen (1979:571) föreskrivs att mål som av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt skall handläggas med förtur. Jag biträder alltså lagrådets förslag i denna del.

I lagrådsremissen föreslås vidare att det i 7 kap. 4§8 tredje stycket kommunallagen och 90 § fjärde stycket lagen om församlingsstyrelse skall föreskrivas att ett föreläggande enligt 5§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) inte får gälla sådana brister i besvärshandlingen som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Lagrådet anser att dessa föreskrifter är överflödiga och föreslår att de slopas. Samma uppfattning redovisas i fråga om de föreslagna nya föreskrifterna om att bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild inte skall tillämpas i kommunalbesvärsmål.

För egen del anser jag att det föreligger en viss motsättning mellan 5 § förvaltningsprocesslagen och principen att klaganden i ett kommunalbesvärsmål måste framföra sina anmärkningar i fråga om det kommunala beslutets laglighet före besvärstidens utgång. Jag anser därför att det för tydlighetens skull är motiverat att uttryckligen föreskriva att ett föreläggande enligt 5 § förvaltningsprocesslagen inte får gälla sådana brister i besvärshandlingen som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas.

Jag kan ansluta mig till lagrådets uppfatting att det med hänsyn till kommunalbesvärens särart knappast finns utrymme för en tillämpning av den nyss nämnda bestämmelsen i 29 § förvaltningsprocesslagen i kommunalbesvärsmålen. För att undanröja varje tvivel anser jag emellertid att det är lämpligast att, som föreslogs i lagrådsremissen, uttryckligen föreskriva att bestämmelsen inte skall tillämpas i dessa mål.

Enligt lagrådet bör de bestämmelser som behövs med anledning av att kammarrätterna föreslås få en särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål fogas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar efter i huvudsak det mönster som redan har antagits när det gäller fastighetstaxeringsmålen. I förhållande till förslaget i lagrådsremissen innebär lagrådets förslag vissa ändringar och tillägg. I en ny bestämmelse i 11§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör enligt lagrådet anges att bestämmelser om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §. Lagrådet anser vidare att föreskrifter i de hänseenden som

enligt remissen skall regleras i en ny 13 b& bör. med en delvis ändrad utformning, tas in i 13 a §. Lagrådets förslag om ett tillägg till 11 § är enligt min mening följdriktigt med hänsyn till förslaget i remissen om att det i 12 & skall tas in en hänvisning till de nya reglerna i 13 a § om domförhet i kommunalbesvärsmål. Jag förordar därför att förslaget följs. Lagrådets förslag i fråga om 13 a och b $$ kan jag däremot inte biträda. Detta förslag innebär, bortsett från att bestämmelserna förs ihop till en paragraf, endast vissa redaktionella ändringar i förhållande till förslaget i lagrådsremissen. Enligt min mening är förslaget i lagrådsremissen enklare och tydligare utformat. I 13 b § bör däremot enligt min mening tas in en ny föreskrift om att kammarrätten fördelar tjänstgöringen mellan de särskilda ledamöterna efter samråd med dem. En motsvarande föreskrift i fråga om nämndemännen i kammarrätten finns i 13 8.

Utöver vad jag har redovisat i det föregående bör några få redaktionella ändringar göras i förslagen till ändring i kommunallagen. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen, lagen om församlingsstyrelse, lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade och lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade.

Jag ämnar i det följande beröra några kostnadsfrågor m. m. som föranleds av förslaget att kammarrätterna skall ersätta länsstyrelserna som första besvärsinstans i kommunalbesvärsmålen.

Avsikten är att omläggningen av instansordningen skall genomföras den 1 januari 1981 men att äldre mål inte skall överlämnas till kammarrätterna utan handläggas enligt den tidigare ordningen. Genom att kammarrätterna alltså avses överta handläggningen av kommunalbesvärsmälen successivt blir det, som anförs i lagrådsremissen, lättare för dem att bemästra den nya arbetsuppgiften. Förslaget att särskilda ledamöter med kännedom om kommunal verksamhet skall delta i handläggningen är också ägnat att minska övergångssvårigheterna. Av betydelse är vidare att en del domare i kammarrätt har erfarenhet av handläggning av kommunalbesvärsmål från tjänstgöring i länsstyrelse eller som föredragande i regeringsrätten. Övergångssvårigheterna skulle också kunna minskas genom att kommunalbesvärsmålen åtminstone under en övergångstid tilldelas särskilda rotlar. Som anförs i lagrådsremissen bestämmer kammarrätten själv i frågor som rör målens fördelning mellan rotlarna.

Trots vad jag nu har anfört anser jag det klart att omläggningen av instansordningen kommer att kräva att viss utbildning anordnas för kammarrätternas personal. Domstolsverket anför i sitt remissyttrande att det inte kommer att innebära några större svårigheter att anordna sådan utbildning under förutsättning att verket får tillräcklig tid på sig för att utveckla och genomföra lämpliga kurser. Särskilda medel måste dock, anför verket, ställas till förfogande för denna utbildning. Med hänsyn till bl. a. det utbildningsbehov som omläggningen av instansordningen kan väntas medföra förordar chefen för justitiedepartementet i budgetpropositionen att

anslagsposten till efterutbildning under anslaget D 1. Domstolsverket räknas upp med 350 000 kr. (prop. 1979/80:100, bil. 5, s. 51). Några vtterligare åtgärder från regeringens sida är enligt min mening inte påkallade tf. n. Enligt kommunalbesvärskommitténs bedömning kan kammarrätternas nuvarande kapacitet antas räcka till också för handläggning av kommunalbesvärsmålen. Förslaget om särskilda ledamöter föranleder emellertid vissa kostnader. Genomförandet av den nya instansordningen medför enlipt kommittén å andra sidan en viss lättnad i arbetsbördan för regeringsrätten och länsstyrelserna. Enligt domstolsverkets remissyttrande kan reformen väntas leda till en viss minskning av regertingsrättens och en viss ökning av kammarrätternas arbetsbörda. Verket anser att det är svärt att uppskatta nettoeffekterna för förvaltningsdomstolarna. Chefen för justitiedepartementet anför i budgetpropositionen att reformen kan väntas leda till ökade arbetsuppgifter för kammarrätterna och minskade arbetsuppgifter för regeringsrätten (prop. 1979/80:100, bil. 5, s. 57). Enligt hans bedömning kan den ordning för genomförandet av reformen som föreslås i lagrådsremissen antas leda till att regeringsrätten under budgetåret 1980/81 fortfarande är sysselsatt med sådana mål som följer nuvarande bestämmelser och att kammarrätterna först mot slutet av budgetåret kommer att tas i anspråk för prövning av kommunalbesvärsmål. På grund därav och med hänsyn till det nuvarande arbetsläget i kammarrätterna anser han att budgetfrågorna beträffande en ny instansordning för kommunalbesvärsmål kan anstå till budgetbehandlingen för budpetåret 1981/82. Om det visar sig nödvändigt, sägs det vidare i budgetpropositionen, kan regeringen anvisa ytterligare medel till kammarrätterna genom medegivande till anslagsöverskridande. Enligt min mening finns det inte någon anledning att nu göra en annan bedömning än den som redovisas i budgetpropositionen. Som kommittén anför kommer reformen att medföra en viss lättnad i länsstyrelsernas arbetsbörda. De resurser som på grund härav frigörs bör tas i anspråk för andra arbetsuppgifter inom länsstyrelserna. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det i en nyligen beslutad lagrådsremiss föreslås att allmänna ombud i körkortsmäl skall knytas till länsstyrelserna. Jag har i detta ärende samrätt med chefen för justitiedepartementet och statsrådet Petri.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att antaga förslagen till 1. lag om ändring i kommunallagen (1977:179). 2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291),

Jag om ändring i lägen (1957:281) om kommunalförbund,

lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse,

6. lag om ändring i lagen (1979:411) om ändring i rikets indelning i

kommuner, landstingskommuner och församlingar,

lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelnings-

delegerade,

lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdele-

gerade,

9. lag om ändring I allmänna ordningsstadgan (1956:617)

med vidtagna ändringar.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Bilaga I. Sammanfattning av kommunalbesvärskommitténs förslag 50 Bilaga 2. Kommunalbesvärskommitténs lagförslag «..ss.sss-..«. «>> Bilaga 3. Sammanställning av remissyttrandena ...sssssssoo. soo. 64 Bilaga 4. De remitterade författningsförslägen =sssssssssssss ers 100 Utdrag av lagrådets protokoll 1979-12-21 sossosssssr oss esse sr ss 110 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1980-02-21 =—.00... 113 Hemställan sooosoosssrrersserrs reses e rese ess rer ser er rst sr ee sea 116 Beslut 117

GÖTARB 64546 Stockholm 198)