Prop. 1979/80:105

om ny instansordning i kommunalbesvärsmål

Prop. 1979/80: 105

Regeringens proposition 1979/80: 105

om ny instansordning i kommunalhesvärsmål:

beslutad den 21 februari 1980.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN FÄLLDIN KARLBOO

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås en ny instansordning för kommunalbesvärsmälen. Syftet med den nya instansordningen är främst att så långt möjligt förkorta handläggningstiderna i kommunalbesvärsmålen. Kommunfullmäktiges. landstings samt de kommunala och landstingskommunala nämndernas beslut skall enligt vad som föreslås i propositionen överklagas hos kammarrätterna. Detsamma gäller om de kyrkokommunala besluten. Kammarrätterna ersätter alltså länsstyrelserna som första besvärsinstans i kommunalbesvärs- målen. [ de landstingskommunala målen, som f. n. överklagas direkt till regeringsrätten, förs kammarrätterna in som första besvärsinstans. När kammarrätten behandlar kommunalbesvärsmål, skall två särskilda ledamö- ter som är sakkunniga i kommunala fragor delta i handläggningen.

Rätten att fullfölja kommunalbesvär till regeringsrätten blir enligt förslaget begränsad. Besvär över kammarrättens beslut prövas endast om regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd.

Reformeringen av instansordningen föranleder ändringar i framför allt kommunallagen . lagen om församlingsstyrelse och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Dessutom föreslås vissa mindre ändringar i förvalt- ningsproeesslagcns regler om prövningstillständ.

Avsikten är att reformen skall genomföras den 1 januari 1981.

1 Riksdagen 197.9/80. ! saml. Nr 105

Prop. 1979/8t):105

Författningsförslag

1 Förslag till

I".)

Lag om ändring i kommunallagen(1977:179)

l-lärigenom föreskrivs att 7 kap. 1 . 2. 4 och 5 ss kommunallagen ( 1977: 179) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

Över beslttt av komtnunfullmäkti- ge får. om ej annat är särskilt före- skrivet. medlem av kommunen anfö- ra besvär hos länsstyrelsen. Sådan talan fär grundas endast på att beslutet

]. ej har tillkommit i laga ord- ning,

2. står i strid mot lag eller annan författning.

3. på annat sätt överskrider kom- munfullmäktiges befogenhet.

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars

vilar på orättvis

grund.

Besvärshandling skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har till- kännagetts på kommunens anslags- tavla. Till besvärshandlingen skall fogas det överklagade beslutet och bevis om dagen för anslaget. Besvär sorti ej har anförts i rätt tid upptages ej till prövning.

Över beslut av landsting får. om ej annat är särskilt föreskrivet, medlem

Om ej annat är särskilt föreskrivet. beslut överklagas av den som är medlem av

får kommunfulltttäktiges

kommunen och landstingets beslut överklagas av den som är medlem av lantlstingskommunen. Sådana beslut överklagas genom besvär hos kam- ntarrätten. Besvären får grundas endast på omständigheter som inne- bär att beslutet

l. ej har tillkommit i laga ord- ning.

2. står i strid mot lag eller annan

författning,

3. pa annat sätt överskrider kom- munfullmäktiges eller landstingets befogenhet.

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars grund.

vilar på orättvis

Besvärshandlingen skall ha kom- mit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens eller lan(lstingskommunens anslags- tavla. Om besvärshandlingen före besvärstidens utgång har kommit in till kommunen eller landstingskom- manen. skall besvären ändå tas upp till prövning.

! besvärshandlingen skall anges det beslut som och de

överklagas

Prop. 1979/80:105

Nuvarande lydelse

av landstingskomtnttnett anföra be- svär hos regeringsrt't'tten. Besvärs- handling tillställes regeringsrätten. I övrigt tillämpas bestämt)telserna i första och andra stt-'ekena på motsva- rande sätt pä besvär över sådant beslut.

7

[ fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen. annan kommunal nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelsernai 1 som besvär över beslut av kommunjulltnäkrige tillämpas på tmnsvarande sätt. om ej annat sägs i Så eller är särskilt föreskrivet. ] fråga om besvär över beslut av fört'altningsutskottet, att- natt landstingskotnmttnal nämnd el- skall bestämmelserna i 1 .(t' om besvär över ler partssammansatt organ beslut av landsting tillämpas på mot- svarande sätt. om ej annat sägs i 3 _6 eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förberedande eller verkställande art.

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 s. I fråga om beslut som ej har protokollförts särskilt räknas be- svärstiden från den dag då justering av protokoll. som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har an- mälts. har tillkännagivits pä anslags- tavlan.

Ft'ireslagen lydelse

omsu'imligheter på vilka besvären grundas. Klaganden får ej att/öra någon ny omständighet till grundför besvären efter besvärstidens utgång.

äl

I fråga om besvär över beslut av styrelsen. annan nämnd eller parts- sammansatt organ skall bestämmel- serna i 1 % om besvär över kommun- fullmäktiges eller landstingets beslut tillämpas. om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. Besvär fär ej anföras över beslut av rent förbere- dande eller rent verkställande art.

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 ä. ] fråga om beslut som ej har protokollförts särskilt räknas be- svärstiden från den dag då justering av protokoll. som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har an- mälts, har tillkännagetts på anslags- tavlan.

Bestämmelserna i första styckct gäller också i fråga om besvär över sådant beslut av revisorerna som avses i 5 kap. 4 &.

'Senaste lydelse wax-409.

Prop. 1979/80:105

Nltl'tlrttnt'lt' lydelse

Om best-'är ltar anförts ltas länssty— relsen. kan dentta _li'irbjutla att det t'iverkli'tgade beslutet verkstiilles.

Över länsstyrelseris beslut får. om ej annat är särskilt föreskrivet. besvär anföras hos regeringsrätten. Besvär över beslut av länsstyrelsen vilket har gått klaganden emot får anföras endast av denne. Besvär över beslut. varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit att det över- klagade beslutet verkställes. fär anföras av kommunen och medlem av kommunen. Besvärsltandlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvär fick del av beslutet. Om länsstyrelsens beslut har gått klagandett emot skall han under- rättas attt vad han har att iakttaga vid besvär över beslutet.

Ft'ireslagen lydelse

Vid tillämpning av förvaltnings- pmcesslagen (197129!) anses kom— munen eller lantlstingskunununen som part.

Ett föreläggande enligt 5 35 förvalt- nitigsprueesslagen får ej gälla sådan brist i bevärsltandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Bestt'itnmelsen i 295 för- valtningspracesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild tillämpas ej.

Besvär över ett beslut av kammar- rätten vilket har gått klaganden emot får anföras endast av denne. Besvär över ett beslut. varigenom kammar- rätten har bifallit besvär eller förbju- dit att det överklagade beslutet verkställs. får anföras av kommunen och medlem av denna eller. närfräga är om ett landstingskmntnunalt be- slut. av landstingskommunen ()(."ll medlem av denna.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts pä kommunens eller landstingskommunens anslagstavla.

Prop. l979/80:105

2 Förslag till

'In

Lag om ändring i lagen (l97lz289) om allmänna förvaltningsdomsto- lar

Härigenom föreskrivs i fraga om lagen (1971:289) om allmänna förvalt-

ningsdomstolarl

dels att 8. ll och II! 55 skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i lagen skall införas två nya paragrafer. 13 a och 13 b så. av nedan

angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8.5

Kammarrätt prövar ]. besvär över beslut i förvalt- ningsärendc som enligt lag eller annan författning anföras hos dom- stolen.

2. mål som underställas dom- stolen enligt folkbokföringsförord-

ningen (l967:198).

Kammarrätt prövar ]. besvär som enligt lag eller annan författning anförs hos dom- stolen,

2. mål som underställs domstolen enligt folkhokföringsförordningen (19671198).

Regeringen förordnar om kammarrättcrnas domkretsar.

]] å Kammarrätt är delad i avdelningar. Regeringen får bestämma att avdelning skall vara förlagd till annan ort än den där domstolen har sitt säte.

Avdelning består av presidenten eller en lagman såsom ordförande samt av minst två kammarrättsräd, av vilka en är vice ordförande.

Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestäm- melser i taxeringslagcn (l956:623).

' Lagen omtryckt 1979:165.

Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestäm- melser i taxeringslagen(195():623). Bestämmelser om särskild samman- sättning vid behandling av kommu- nalhesvärsmål finns i 13 a &.

Prop. 1979/80: 105 ()

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 &

Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får ej sitta i rätten.

När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingä i rätten. är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och tvä nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får i sådant fall ej sitta i rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän

1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär att mälet avgöres.

2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på mälets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast mäls beredande.

3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig frän mälet titan att detta prövats i sak.

llandlägges mål som avses i andra stycket gemensamt med annat mäl. fär nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare mälet.

Om domförhet vid behandling av Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering finns mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i taxeringslagen bestämmelser i taxeringslagen (l956:623). (l95(1:623'). Bestämmelser om dom-

för/tet vid behandling av kommunal— besvärsmål finns i 13 a #.

Regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärd som avser endast mäls beredande får vidtagas av lagfaren ledamot i kammarrätten eller annan tjänsteman vid denna.

13 a .5

Kammarrätten skall vid behand- ling av kommuna/besvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som an- ges i 13 b $$.

Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i IZä andra stycket 1—3 samt vid prövning av besvär som uppenbarligen inte kan bifallas.

13 b & Regeringen bestämmer antalet sär- skilda ledamöter för varje kammar- rätt. De särskilda ledamöterna skall

Prop. 1979/80:105 7

Nuvarande lydelse l'i'ireslagen lydelse

lta god kännedom 'om kommunal verksamhet. De förordnas av rege- ringen för tre är.

Om en särskild leda/not avgår under tjänstgöringstiden. utses en ny ledamot för den tid som återstår. Ändras antalet särskilda ledamöter, får en a_i-'tillträtlande ledantot utses för kortare tid än tre är.

Kammarrätten fördelar tjänstgö- ringen mellan de särskilda ledamö- terna efter samråd med dent.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:105

3 Förslag till Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (l97l:29l)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen(1971291) dels att i 2. ""regeringen"",

15 och "26 5.5. ordet "Konungen" skall bytas ut mot

dels att 35—37 åå skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35 ä'

Besvär över kammarrättens beslut i fråga som fullföljs till eller under- ställts kammarrätten prövas av rege- ringsrätten endast om regeringsrät- ten meddelat prövningstillstånd.

Besvär över kammarrättens beslut i ett mål som har anlu'ingiggjorts Itos kammarrätten genom ("it-'erklagande eller tuulemtt'illning prövas av rege- ringsrätten endast om regeringsrät- ten har meddelat prövningstill- stånd.

Meddelas ej prövningstillständ. står kammarrättens beslut fast. Erinran därom skall intagas i rcgeringsrättens beslut.

Vad som sägs i första stycket gäller ej talan i mål om utlämnande av allmän handling och talan. som i mål om disciplinansvar l'öres av riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern.

3615

Prövningstillstånd meddelas, 1. om detär av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas

av regeringsrätten eller 7

Prövningstillständ meddelas.

]. om detär av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av regeringsrätten eller

.. om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. såsom att grund

för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

Om prövningstillständ meddelas i ett av två eller flera likartade mål. som samtidigt föreligger till bedömande. får prövningstillständ meddelas även i

övriga mål.

Meddelar regeringsrätten pröv- ningstillständ för viss fråga. får dont- stolen pröva även annan fråga som besvären avser.

Prövningstillstånd får begränsas att gälla viss del av det beslutsam den

fullföljda talan avser.

lSenaste lydelse 1977:1034. Beträffande tredje stycket har som nuvarande lydelse återgetts lydelsen enligt SFS 1980214, som trädcri kraft den 1 juli 1980.

Prop. 1979/80: 105 &)

,N'm'urande lydelse Föreslagen lydelse

37 &

I mål. vari prövningstillstånd kräves. far omständighet eller bevis. som klaganden åberopar först i regeringsrätten. beaktas endast om det föreligger" särskilda skäl.

Föreskrifter om för/md mot anjö- rande av nya mnständiglzeter i kmn- manalhest-a'l'rsnnil finns i 7 kap. 1 s* kommunallagen ( 1977:179 ) och 89 ,Q' 1 mom. lagen ( [Slö/#36) om försurn— lingsstyrelse.

Klaganden bör i besvärshandlingen ange de skäl som han åberopar till stöd för sin begäran om prövningstillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:105

4 Förslag till

10

Lag om ändring i lagen (l957:281) om kommunalförbund

Härigenom föreskrivs att zos lagen (19571281') om kommunallörbund' skall ha nedan angivna lydelse

N u varande lydelse

Föreslagen lydelse

20 &

Bestämmelserna i 7 kap. kommu- nallagen (1977: 179) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kommu- nalförbund, Ingår landstingskom- mun iförbundet. skall därvid tillät-n- pas de bestämmelser. som avser landstingskommun. Besvärsrätt till- kommer såväl medlem av förbundet som medlem av kommun som ingår i förbundet.

Bestämmelserna i 7 kap. kommu- nallagen (1977:179) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kommu- nalförbund. Besvär fär anföras av såväl medlemmar av förbundet som medlemmar av varje kommun eller lan(lstingskummun som ingår i för- bundet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut. i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på den anslagstavla som avses i 11 å.

' Lagen omtryckt 1977:181.

Prop. 1979/80:105

5 Förslag till

11

Lag om ändring i lagen (l96lz436) om församlingsstyrelse

Härigenom f(iäreskrivs att 89 s 1 mom. samt 90 och 91 ss lagen (19611436) om församlingsstyrelse1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

895

] mom. Över beslut av kyrko— fullmäktige eller kyrkostämma ntå. där ej annat är särskilt föreskrivet. besvär anföras Itos länsstyrelsen. Sådan klagan må grundas endast dårå, att beslutet

icke tillkommit i laga ordning. står i strid mot allmän lag eller författning eller annorledes överskri- der deras befogenhet, som fattat beslutet. eller

kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund.

Besvären skola hava inkommit till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag. då verkställd justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagivits å församlingens an- slagstavla. Besvären skola vara åtföljda av överklagade beslutet jäm- te bevis om dagen för justeringens tillkännagivande.

Länsstyrelsen skall inltämta dont- kapitlets yttrande över besvären. såvida det icke är uppenbart, att sådan åtgärd är obelu'ivlig.

' Lagen omtryckt 1976500.

] mom. Kyrk()jitllmäktiges eller kyrkoslämmans beslut får, om ej annat är särskilt föreskrivet, överkla- gas genom besvär hos kammarrätten. Besvären får grundas endast på omständigheter som innebär att beslutet

1. ej har tillkommit i laga ord- ning.

2. står i strid mot lag eller annan författning.

3. på annat sätt överskrider kyr- kofitllmäktiges eller kyrkostämmans

befogenhet.

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars vilar på orättvis grund.

Besvärshandlingen skall ha kom- mit ln till kammarrätten inom tre veckor från den dag, då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på församlingens anslagstavla. Om besvärshandlingen före best-'ärstidens utgång har kom- mit in till församlingen, skall besvä- ren ändå tas upp till prövning.

[ besvärshana'lingen skall anges det beslut som överklagas och de omständigheter på vilka besvären grundas. Klaganden får ej anföra någon ny (.)"letf/Illlght'f till grund för besvären efter besvårstidens utgång.

Prop. 1979/80:105

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

*)l) &

Hava besvär anförts Itos länsstyrel- sen. äger länsstyrelsen. om skäl där- till äro. förbjuda överklagade be- slutets verkställighet.

Grundas besvären därpå. att kla- gandens enskilda rätt blivit kränkt genom beslutet, och bliva besvären godkända. gäller rättelsen till förmått för den som klagat. men står beslutet i övrigt fast. utan så är. att det finnes strida mot allmän lag eller författning eller eljest vila på orättvis grund. då länsstyrelsen må förordna om uppl tä- vande av beslutet i dess ltelltet.

Kammarrätten skall inhämta dont— kapitlets yttrande över besvären. om det ej är uppenbart obehövligt.

Vid tillämpning av förvaltnings- processlagen (197129! ) anses för- samlingen som part.

litt föreläggande enligt 5 :$ fört-'alt- ningsproeesslagen får ej gälla sådan brist i besvärsluuullingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Bestämmelsen i 29.5 för- valtningsproc'esslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild tillämpas ej.

91?

[ länsstyrelsens beslut må. där icke för vissa frågor annorlunda är sär- skilt stadgat. ändring sökas hos rege- ringsrätten senast inom tre veckor från den dag, då klaganden erhöll del av beslutet.

Besvär över ett beslut av kammar- rätten vilket har gått klaganden emot får anföras endast av denne. Besvär över ett beslut, varigenom kammar- rätten har bifallit besvär eller förbju- dit att det överklagade beslutet verk- ställs. får anföras av församlingen och var och en som sägs [ 89.5 .? mom.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut. i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts pä församlingens eller den kyrkliga samfällighetens anslagstavla.

Prop. 1979/80:105

6 Förslag till

17»

Lag om ändring i lagen (l979:4ll) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 19 ä. 2 kap. 9.5 och 3 kap. blä lagen (l()7*):4l 1) om ändring i rikets indelning i kommuner. landstingskommuner och fiiirsamlingar skall ha nedan angivna lydelse.

Mo'urunde lydelse

Föreslagen lydelse

] kap. 19 &

Beslut. som under tiden mellan beslutet om indelningsämlring eller. om indelningsdelegerade skall utses. valet av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av kommun- fullmäktige. kommunstyrelsen eller en annan kommunal nämnd. över- klagas genom besvär enligt 7 kap. l & kommunallagen(1977:179). Besvär fär anföras. förutom av medlemmar av kommunen. även av andra kom- muner som berörs av indelningsänd— ringen och av medlemmar av en sådan kommun. Beträffande besvä- ren tillämpas i övrigt bestämmelser— na i 7 kap. kommunallagen på mor- svarande sätt. Besvär över beslut. varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit att det överkla- gade beslutet verkställs. fär anföras även av andra kommuner som berörs av indelningsändringen och

medlemmar av en sådan kommun.

Beslut. som under tiden mellan beslutet om indelningsändring eller. om indelningsdelegerade skall utses. valet av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av kommun- fullmäktige. kommunstyrelsen eller en annan kommunal nämnd. över— klagas genom besvär enligt 7 kap. 1 & kommunallagen(1977:179). Besvär fär anföras. förutom av medlemmar av kommunen. även av andra kom- muner som berörs av indelningsänd- ringen och av medlemmar av en sådan kommun. Beträffande besvä- ren tillämpas i övrigt bestämmelser- na i 7 kap. kommunallagen. Besvär över ett beslut. varigenom kammar- rätten har bifallit besvär eller förbju- dit att det överklagade beslutet verkställs. fär anföras även av andra kommuner som berörs av indel- ningsändringen och medlemmar av en sådan kommun.

3 kap.

95

Beslut. som under tiden mellan beslutet om imlelningsändring och ändringens ikraftträdande fattas av landstinget. förvaltningsutskottet el- ler en annan landstingskommunal nänmd. överklagas genom besvär

Beslut. som under tiden mellan beslutet om indelningsändring och ändringens ikraftträdande fattas av landstinget. fi'irvaltningsutskottet el- ler en annan lamlstingskommunal

nämnd. överklagas genom besvär

Prop. 1979/80:105

Nuvarande lydelse

enligt 7 kap. 15 kommunallagen(1977: |79). Besvär far anföras. för- utom av medlemmar av landstings- kommunen. även av andra lands— tingskommuner som berörs av indel— ningsämlringen och av medlemmar av en sådan landstingskommun. Beträffande besvären tillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap. koln- munallagen [ni nwlsvaramle sän.

., $

14

Ft'ireslagen lydelse

enligt 7 kap. l &? kommunallagen(1977: 179). Besvär fär anföras. för- utom av medlemmar av landstings— kommunen. även av andra lands— tingskommuner som berörs av indel- ningsämlringen och av medlemmar av en sådan landstingskonnnun. Beträffande besvären tillämpas i övrigt bestämmelserna i 7 kap. kom— munallagen. Besvär över ett beslut. varigenom kammarrätten har bllir/lir besvär eller jär-bjudit att det Överkla— gade beslutet verksn'i/ls. _l'a'r an/i'iras även av amlra landstingskommuner som berörs av i!tdellzingst'indringelt och medlemmar av en sådan lands- tingskummun.

kap.

blä

Beslut. som under tiden mellan beslutet om indelningsändring eller. om indelningsdelegerade skall utses. valet av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av kyrkofull— mäktige. kyrkostämman. kyrkorå- det eller en annan nämnd. överkla- gas genom besvär enligt sas lagen (19611436) om församlingsstvrelse. Besvär fär anföras även av andra församlingar som berörs av indel- ningsändringen och dem som är kyrkolmkfi'irda i en sådan församling eller som. utan att vara kyrkobok- förda i församlingen. är skattskyldi- ga till denna. Beträffande besvären tillämpas i övrigt 89—91 åå lagen om församlingsstyrelse på motsvarande sätt.

Beslut. som under tiden mellan beslutet om indelningsändring eller. om indelningsdelegerade skall utses. valet av delegerade och ändringens ikraftträdande fattas av kyrkofull— mäktige. kvrkostämman. kyrkofä- det eller en annan nämnd. överkla- gas genom besvär enligt R9å lagen (l96l1436) om f("irsamlingsstvrelse. Besvär fär anföras även av andra församlingar som berörs av indel- ningsändringen och dem som är kvrkobokft'irda i en sadan församling eller som. utan att vara kyrkobok— förda i församlingen. är skattskyldi— ga till denna. Beträffande besvären tillämpas i övrigt 89—91 så lagen om församlingsstvrelse. Besvär över ett beslut. varigenmn kammarrätten har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet verkställs. får

Prop. 1979/80:105 15

Nuvarande lydelse föreslagen lydelse

ait/äras även av andra _lk'irsamlingar som berörs av inde/ningt'ändringen och dem som är k_t-'rkolmkjörda [ en sädan församling eller Stl"). utan att vara kyrkolmkfärda i församlingen. är _s'lt'atmk_rl(lij.,'a till (learnt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas pä besvär över beslut. i fräga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts pä kommunens, landstingskommunens eller församlingens anslagstavla.

Prop. 1979/80: 105

7 Förslag till

10

Lag om ändring i lagen (l979:412) om kommunala indelningsdelege- rade

llärigenom föreskrivs att 23 & lagen ( 19791412) om kommunala indelnings— delegerade skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Ft'jreslagen lydelse

23.5

Beträffande besvär över beslut av delegerade. arbetsutskottet eller en kommitté gäller i tillämpliga delar 7 kap. 1 Märsta (re/1 ("Indra styckena. 2 Ö första stycket och 4 & kommunal- lagen ( 1977: 179). Besvär fär anföras av varje kommun som har valt dele- gerade och av den som är medlem av en sädan kommun.

Beträffande besvär över h'inssty- relsens beslut tillämpas 7 kap. 5 Ö kommunallagen på motsvarande sätt. Besvär över beslut. varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade be- slutet verkställs. fär anföras även av en kommun som har valt delegerade .och den som är medlem av en sädan kommun.

Bestämmelserna i 7 kap. (1 år kom- munallagen om rättelse av verkstäl- lighet tillämpas pä motsvarande sätt beträffande beslut av delegerade. arbetsutskottet eller en kommitté.

Beträffande besvär över beslut av delegerade. arbetsutskottet eller en kommitté gäller i tillämpliga delar 7 kap. 1 s. 2 5 första stycket och 4 & kommunallagen (1977: 179). Besvär fär anföras av varje kommun som har valt delegerade och av den som är medlem av en sådan kommun.

Beträffande besvär över kammar- rättens beslut tillämpas 7 kap. 5 & kommunallagen. Besvär över ett beslut. varigenom kammarrätten har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet verkställs. fär anföras även av en kommun som har valt delegerade och den som är medlem av en sådan kommun.

Bestämmelserna i 7 kap. o & kom— munallagen om rättelse av verkstäl- lighet tillämpas beträffande beslut av delegerade. arbetsutskottet eller en kommitté.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut. i fraga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1981) har tillkännagetts pa anslagstavlan för nagon av de kommuner som har valt delegerade.

Prop. 1979/80:105

8 Förslag till

17

Lag om ändring i lagen (l972:229) om kyrkliga indelningsdelege- rade

l-lärigcnom föreskrivs att 21 å lagen (19721329) om kyrkliga indelnings- delegerade skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Bestätnnlt'lserna i 89 och (JUN lagen (1901 5136) om I/i'irsatn/ingssty— relse äger motsvarande tillämpning pä talan mot beslut av delegerade. arbetsutskottet eller kommitté.

Talan mot länsstyrelsens beslut förs i den ordning som anges i 9/ s” lagen (Nf)/#36) om I/"örsamlingssty- relse.

Rätt till talan tillkommer varje _läm'amling eller kyrklig samji'illighet som berörs av indelningsändringen och den som har rätt att anföra best-'är över beslut av kyrkofullnu'iktige eller kyrkostr'imman i en sädan församling eller kyrklig samfällighet.

'Senaste lydelse 1979z4l3.

2 Riksdagen [979/80. ] saml. Nr [05

Föreslagen lydelse

llt'tt't'iflittttlt' besvär över beslut av delegerade. arbetsutskottet eller en kommitté gäller i tillämpliga delar 89 (u'll ()() sw lagen MW)/5430) (un fiir- samlingsstt'relse. Besvär liir an./Firas av var/ej't'irsamling eller kyrklig sant— fi'illighet som berörs av inde/nings- ändringen oeh av den som har rätt att anföra besvär över beslut av kyrko-

jitllmäktige. kyrkostätnman ellerji'ir-

samlingstlelegerade i en sädan ji'ir- samling eller samji'illig/u't. Beträjjinule besvär över kammar- rättens beslut tillämpas 9/ s* lagen om färsamlingsstyrelse. Besvär över ett beslut, varigenom kammarrätten har bifallit besvär eller ji't'rbfudil att det t'iverklagtule beslutet verkställs jär an./"äras även av en Ifö/"samling eller kvrkh'g samfällighet som berörs av inde/ningsändringen och av den som har rätt att an../öra besvär över beslut av kyrko/itllmäktige. kyrkostämman eller _lk'irsatnlittgsdelegerade i en sådan församling eller samfällighet.

Prop. 1979/80: 105 18

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Aldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut. i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts pa anslagstavlan för någon av de l'lfärsamlingar oeh kyrkliga samfälligheter som berörs av indelningsiindringen.

Prop. l979/80: 105 19

9 Förslag till Lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (l956:()l7)

l-lärigenom föreskrivs att 27 s allmänna ordningsstadgan (10561017) skall

lta nedan angivna lydelse.

.-*N-*'ttt'rt/'rmdt* lydelse föreslagen lydelse

27 ä'

Beslut som en polismyndighet eller en ktnnmunal myndighet har meddelat pa grttnd av denna stadga eller lokal ordningsstadga överklagas hos länsstyrelsen genom besvär.

l fråga om klagan över en kommu— l fräga om besvär över en kommu- nal myndighets beslut i fall som avses nal myndighets beslut i fall som avses i 2 och 23 åå och över länsstyrelsens i 2 och 23 åk gäller doek vad som beslut med anledning av sa'a'an kla- föreskrivs i 7kap. kommunallagen ganfinns bestämmelser i kommunal- (1977:179). lagen (1977:179).

Länsstyrelsens beslut om föreläggande av vite eller om ersättningsskyldig- het enligt 17 eller 17 bä ("överklagas hos kammarrätten genom besvär.

Annat beslut av länsstyrelsen pa grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga överklagas hos regeringen genom besvär. Detsamma gäller socialstyrelsens beslut enligt Zl &.

Beslut som på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga meddelas av polismyndigheten. länsstyrelsen eller kammarrätten skall utan hinder av besvär lända till efterrättelse. om ej annorlunda förordnas. Detta gäller dock inte beslut om ersättningsskyldighet enligt 17 eller 17 h s.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

1 Senaste lydelse 19791970.

Prop. [979/80: IOS Zl)

Utdrag

KOMM LJ NDEPA R'l'lEM lib—"TPT PROTOKOLL vid regeringssamimtnträdc 1979—09— 1 3

Närvarande: statsministern Ullsten. ordlörande. och statsråden Sven Roma- nus, Mundebo. Wikström. Friggebo. Wirtén, Huss. Rodhe. Wahlberg. Hansson. L'nlund, Lindahl. Winther. De Geer. Blix, Cars. (_iabriel Romanus. Tham. Bondcstam.

Föredragande: statsrådet llansson

Lagrådsremiss om ny instansordning i kommunalbesvärsmål

] Inledning

De nuvarande reglerna om kommunalbcsvär går i huvudsak tillbaka till 1862 års kommunalförordningar. Först i samband med arbetet på den nya kommunallagen (1977:179). som trädde i kraft den 1 juli 1977. framlördcs tanken på en genomgripande översyn av kommunalbesvärsproecssen. ] propositionen om kommunal demokrati. ny kommunallag m.m. pekade löredraganden på vissa brister i besvärsordningcn och bcsvärsförfarandct samt i de dåvarande kommunallagarnas regler om kommunalbesvär. Han framhöll att komrnunalbesvärsprocessen borde ses över på ett mera genom- gripande sätt än som var möjligt inom ramen för kommunallagsrcformen (prop. 1975/76:187 s. 317. 551 ). Tanken på en sådan översyn Vann riksdagens gillande(KU l976/77:25_ rskr 1976/771148). Mot denna bakgrund tillkallades i november 1977 en kommitté (Kn l977:05) med uppdrag att göra en översyn av kommunalbesvärsproccsscn rn. m. En av kommitténs huvuduppgifter var enligt direktiven att behandla instansordningen och rätten att fullfölja talan till högsta instans. l denna del. som betecknades som angelägen. erinrades om möjligheten att redovisa resultatet i ett delbetänkande.

Kommittén'. som har antagit namnet kommunalbesvärskommittén. hari december 1978 avlämnat delbetänkandet (SOU 1978:84) lnstansordningen i kommunalbesvärsmål. Till protokollet i detta ärende bör fogas en samman- fattning av betänkandet som bilaga] samt kommitténs lagförslag som bilaga 2. Beträffande nuvarande förhållanden samt kommitténs närmare överväganden hänvisas till betänkandet.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgctts av riksdagens

lRegeringsrädet Bengt Hamdahl. ordförande. statssekreterarcn Fredrik Stcrzel och rcgcringsrättssekrcterarcn Peder Törnvall.

Prop. l979/80:l(15 21

ombudsmän (JO). regeringsrätten. justitiekanslern (JK). Samtliga kammar- rätter. domstolsverket. statskontoret. riksrevisionsverket (RRV). samtliga länsstyrelser. decentraliseringsutredningen (Kn 1975101). statskontrollkom- mitte'n(Kn 1976:06).länsdomstolskommitten (Kn 1977:01). utredningen (Kn 1977:04) för översyn av lagen om lörsamlingsstyrelse. Botkyrka. Stockholms. Södertälje. Uppsala. Eskilstuna. Katrineholms. Linköpings. Norrköpings. Åtvidabergs. Jönköpings. Värnamo. Växjö. Borgholms. Gotlands. Ronneby. Kristianstads. Helsingborgs. Lunds. Malmö. Svalövs. Halmstads. Laholms. Göteborgs. Borås. Vara. Arvika. Hagfors. Kumla. Örebro. Surahammars. Västerås. Bollnäs. Gävle. Sundsvalls. Timrå. Strömsunds. Östersunds. Skellefteå. Umeå och Luleå kommuner. landstingskommunerna i Stock- holms. Uppsala. Södermanlands. Östergötlands. Jönköpings. Kronobergs. Kalmar. Kristianstads. Malmöhus. Hallands. Göteborgs och Bohus. Skara- borgs. VärmlandS. Örebro. Västmanlands. Kopparbergs. Gävleborgs. Väster- norrlands och Norrbottens län. Stockholms kyrkliga samfällighet.Göteborgs kyrkliga samlällighet. Svenska kommunförbundet. Landstingslörbundet. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Centralorganisationen SACO/SR. Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Sveriges advokat- samfund. Förvaltningslänsrådens förening. Sveriges domareförbund samt Sveriges kommunaljuridiska förening.

Remissinstanserna har bifogat yttranden. länsstyrelsen i Östergötlands län från Östergötlands länsavdelning av Svenska kommunförbundet. länsstyrel- sen i Jönköpings län från Jönköpings länsavdelning av Svenska kommun- förbundet. länsstyrelsen i Kronobergs län från Ljungby kommun. länsstyrel- sen i Kalmar län från Hultfreds. Kalmar. Oskarshamns och Torsås kommun- er och Kalmar länsavdelning av Svenska kommunförbundet. länsstyrelsen i Gotlands län från domkapitlet i Visby. länsstyrelsen i Västernorrlands län från Härnösands. Kramfors och Örnsköldsviks kommuner samt länsstyrel- sen i Västerbottens län från Nordmalings. Robertsfors. Sorsele. Storumans. Vilhelmina. Vindelns och Åsele kommuner.

Yttrande har dessutom inkommit från Medborgarrättsrörelsen. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet.

2 Allmän motivering

2.1 Bakgrund

Kommunala beslut kan i regel överklagas genom besvär hos en statlig lörvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol. Det finns två huvudtyper av besvär. förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Förvaltningsbesvär omfattar. förutom besvär över statliga myndigheters beslut. besvär över

Prop. l979/8(l:l()5 22 flertalet av de beslut som fattas av de specialreglerade kommunala nämn- derna. Kommunalbesvär omfattar besvär över dels de kommunala beslutan- de församlingarnas beslut. dels de kommunala nämndernas beslut i de fall då det inte finns särskilda besvärsbestämmelser i andra lagar och författningar än kommunallagen . Kommunalbesvär är det medel som kommunmedlem- marna kan använda när de vill angripa beslut inom den s. k. frivilliga sektorn. dvs. den del av den kommttnala verksamheten som regleras enbart i kommunallagen .

Kommunalbesvären skiljer sig från förvaltningsbesvären i flera viktiga avseenden. Varje kommunmedlem har rätt att anföra kommunalbesvär. oavsett om han eller hon berörs av beslutet eller ej. Beslutet kan angripas endast på de särskilda besvärsgrunder som anges i kommunallagen . Besvärs- prövningen kan något förenklat sägas innebära att det är beslutets laglighet och inte dess lämplighet som prövas. Vid bifall till besvären får besvärsmyn- digheten endast upphäva beslutet men inte sätta annat beslut i det upphävdas ställe.

Skillnaderna mellan kommunalbesvär och Rårvaltningsbesvär förklaras av att de båda besvärstyperna har olika syften. Förvaltningsbesvären är ett medel för den enskilde som drabbas av ett beslut att skydda sina intressen genom att påkalla att beslutet omprövas av ett högre organ. Kommunalbe— svären tjänar framför allt som medel för kommunmedlemmarna i allmänhet att utlösa en statlig kontroll av kommunala besluts laglighet. Genom kommunalbesvärsrcglerna hålls denna statskontroll inom bestämda gränser. vilket är betingat av hänsyn till den kommunala självstyrelsen.

De grundläggande bestämmelserna om kommunalbesvär finns i 7 kap. kommunallagen (KL). Där anges besvärsgrunderna. Dessa innebär att besvären kan bifallas endast om klaganden har anfört omständigheter som visar att beslutet 1) inte har tillkommit i laga ordning. 2) står i strid mot lag eller annan författning. 3) på annat sätt överskrider det kommunala organets befogenhet. 4) kränker klagandens enskilda rätt eller 5) annars vilar på orättvis grund. Frågan om det kommunala beslutet är skäligt eller ändamåls- enligt kan i princip inte bli föremål för kontroll. En särställning intar de mål där besvären grundas på att det kommunala organet har överskridit sin allmänna kompetens enligt 1 kap. 4 & KL. I dessa mål kan prövningen få ett inslag av lämplighetsprövning. Besvärsmyndigheten kan ibland inte undgå att som ett led i den individuella besvärsprövningen bedöma vilken omfattning den kommunala kompetensen på det aktuella området allmänt sett bör ha. 1 andra fall prövas om den kommunala åtgärden varit behövlig och ändamålsenlig för att uppnå ett visst resultat. Bestämmelsen om kommunernas och landstingskommunernas kompetens är liksom dess motsvarighet i äldre lag mycket allmänt hållen. Den kommunala kompeten- sen har i stor utsträckning fått sitt konkreta innehåll genom regeringsrättens praxis.

Bestämmelser om besvär över kyrkokommunala beslut finns i 89—92 åå

Prop. 1979/80: 105 33

lagen (l9()1:436)om församlingsstyrelse (omtryckt 19761500). Dessa bestäm- melser stämmer i huvudsak överens med KLzs besvärsreglcr. Som kommu- nalbesvär räknas också besvär som anförs med stöd av 20 & lagen (19571281) om kommunalförbund (omtryckt 1977:181). 1 kap. 19 ä. 2 kap. 9 _e' och 3 kap. 14 ; lagen(1979:411)om ändring i rikets indelning i kommuner. landstings- kommuner och församlingar. 23 fe" lagen (19791412) om kommunala indel- ningsdelegerade och 21 & lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegera- de.

Länsstyrelsen äri regel första instans i kommunalbesvärsmålen. Länssty- relsens beslut kan överklagas hos regeringsrätten. Landstings och landstings- kommunala nämnders beslut överklagas direkt hos regeringsrätten. 1 motsats till vad som i allmänhet gäller i fråga om förvaltningsbesvär är rätten att fullfölja talan till regeringsrätten i kommunalbesvärsmålen inte begränsad genom krav på prövningstillstånd.

En ändrad instansordning för kommunalbesvärsmålen diskuterades i samband med 1971 års förvaltningsrättsreform. Genom den reformen fick regeringsrätten ställning som en i huvudsak prejudikatbildande instans. Kammarrätten sköts in som en mellaninstans i flertalet mål. Förvaltnings- domstolskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1966:70) Förvaltnings- rättskipning att kommunalbesvärsmålen skulle överföras från länsstyrelser- na till kammarrätterna och att regeringsrätten skulle pröva målen endast efter prövningstillstånd. Förslaget kritiserades hårt vid remissbehandlingen. Det framhölls därvid bl.a. att prövningen av kommunalbesvärsmålen. även om den formellt är begränsad till en laglighetsprövning. ofta i verkligheten innebär en kvalificerad lämplighetsprövning och att länsstyrelserna har särskilt bra förutsättningar för att göra sådana bedömningar på grund av sin goda kännedom om förhållandena i länets kommuner. Föredragande departementschefen förklarade att han för sin del var ense med kritikerna om att det inte var lämpligt att ta bort länsstyrelserna ur instanskedjan (prop. 1971:3O 5.81).

Kommunalbesvärskommittén uttalar att det är en angelägen åtgärd att reformera instansordningen i kommunalbesvärsmål. Enligt kommitténs bedömning kan en sådan reform mycket väl genomföras innan en fullständig översyn av kommunalbesvärsinstitutet slutförts. Med hänsyn till målutveck- lingen och arbetsläget hos regeringsrätten och kammarrätterna är tidpunkten enligt kommittén nu också lämplig för en reform.

Kommittén pekar på att tillströmningen av kommunalbesvärsmål till regeringsrätten har ökat kraftigt under senare år. Enligt kommitténs uppfattning har målen kommit att ta i anspråk en oproportionerligt stor del av regeringsrättens sessionstid. När det gäller kammarrätterna visar balanserna under den senaste tiden en sjunkande tendens. vilket enligt kommittén ger möjlighet till att utvidga kammarrätternas målområde.

Vid remissbehandlingen av kommitténs förslag har liertalet remissinstan- ser ställt sig positiva till en ändring av instansordningen i kommunalbesvärs-

Prop. 1979/80: [05 34

målen. Olika synpunkter har dock framförts på frågan hur instanskedjan bör utformas. Meningsskiljaktigheterna avser huvudsakligen behovet av att behålla en besvärsinstans på regional nivå.

Även jag anser att tiden nu är mogen för att överväga en ändrad instansordning. Detta är enligt min mening särskilt angeläget mot bakgrund av den utveckling som handläggningen av kommunalbesvärsmålen i rege- ringsrätten har tagit. Det är inte rimligt att den lörhållandevis begränsade målgrupp som kommunalbesvärsmålen trots allt utgör skall belasta rege- ringsrätten på ett sådant sätt att domstolens prejudikatbildande uppgift försvåras. En förändring av regeringsrättens roll som högsta instans i kommunalbesvärsmålen måste givetvis påverka vilka besvärsinstanser som bör finnas under regeringsrätten.

Självfallet gör sig olika intressen gällande när man överväger en reform av instansordningen i kommunalbesvärsmålen. En sådan reform bör syfta till att förbättra arbetsläget i regeringsrätten när det gäller kommunalbesvärsmålen och att så långt möjligt förkorta handläggningstiderna. Intresset av en fungerande statlig laglighetskontroll skall tillgodoses utan att de kommunala självstyrelseintressena träds för nära. Rättssäkerhetskravet får inte eftersät- tas. lnstansordningen måste utformas så att den skapar bästa möjliga förutsättningar för den speciella typ av laglighetskontroll som kommunalbe- svärsprövningen innebär. Detta innebär att det inte låter sig göra att utan vidare överföra den ordning som gäller för förvaltningsbesvären till kommu- nalbesvärsprocessen.

2.2 lnstansordningen 2.2.1 Besvärsprövningen i regeringsrätten

En utgångspunkt för kommittén vid övervägandena om en lämplig instansordning för kommunalbesvärsmålen har varit det besvärliga arbetslä- get i regeringsrätten idessa mål. Tillströmningen av kommunalbesvärsmål i regeringsrätten har nämligen ökat mycket kraftigt under senare år. Vid förvaltningsrättsreformen år 1971 räknade man med att det skulle komma in ca 200 kommunalbesvärsmål till regeringsrätten per år. Under år 1978 kom det in inte mindre än 678 mål. Målen handläggs på fullsutten avdelning utan krav på prövningstillstånd. Det är den största gruppen av mål som prövas utan att regeringsrätten dessförinnan har meddelat prövningstillstånd. Totalt utgör kommunalbesvärsmålen nu också den största målgruppen hos rege- ringsrätten efter skattemålen.

Enligt kommitténs uppfattning tar målen i anspråk en oproportionerligt stor andel av regeringsrättens sessionstid. Med hänsyn till intresset av att regeringsrätten ges god möjlighet att upprätthålla sin ställning som prejudi- katinstans är det enligt kommittén angeläget att begränsa regeringsrättens befattning med kommunalbesvärsmål. Kommittén anseratt den lösning som

. Prop. 1979/80: 105 25

ligger närmast till hands är att införa fulllöljdsbegränsning genom krav på prövningstillstånd. Med en sådan ordning förutsätter kommittén att besvärs- instansen närmast under regeringsrätten fåren kvalificerad sam mansättning. Flertalet mål kan förväntas stanna i en sådan instans. Enligt kommitten bör detta tillsammans med ett krav på prövningstillstånd medföra en avsevärd lättnad för regeringsrätten.

Liksom kommittén och det alldeles övervägande antalet remissinstanser scrjag ett starkt intresse i att vidta åtgärder för att begränsa regeringsrättens befattning med kommunalbesvärsmålen. Grundtanken bakom 1971 års f'örvaltningsrättsreform var att låta regeringsrätten svara för prejudikatbild- ningen genom vägledande avgöranden i oklara eller tveksamma rättsfrågor. medan kammarrätternas huvuduppgift skulle vara att åstadkomma mate— riellt riktiga avgöranden ide enskilda fallen. Det ärenligt min mening väsent— ligt att regeringsrättens prejudikatbildandc uppgift inte försvåras. Kommit— téns utredning samt vad som framkommit vid remissbehandlingcn tyder dock på att kommunalbest-färsmålen har kommit att dominera regeringsrät- tens arbete på ett sätt som inte kttnde förutses vid förvaltningsrättsreförmen. Regeringsrätten upplyser sålunda i sitt remissyttrande att komm unalbesvärs- målen. som endast utgör drygt 10 procent av samtliga till regeringsrätten fullföljda mål. tar i anspråk en tredjedel av hela den sessionstid som regeringsrätten använder för prövning av mål på fullstttten avdelning. Detta leder enligt regeringsrätten till förfång för domstolens prejudikatbildande uppgift.

I likhet med kommitten och flertalet remissinstanser anserjag att det enda rimliga sättet att förbättra situationen för regeringsrätten är att införa krav på prövningstillstånd i kommunalbesvärsmålen. Att vidta andra åtgärder. som resursförstärkningar ellerand ra organisatoriska förändringar. kan knappast få annat än kortsiktiga effekter. En lösning som innebär fullli'iljdsbegränsning för kommunalbesvärsmålen ligger också i linje med den bärande tanken bakom 1971 års förvaltningsrättsreform. F.n ovillkorlig förutsättning för en sådan ordning är dock. som framhållits av kommittén och flera remissin- stanser. att det skapas garantier för att instansen närmast under regerings- rätten blir väl kvalificerad. Jag återkommer till denna fråga i nästa av- snitt.

Kommittén diskuterar enligt vilka grttnder prövningstillstånd skall med- delas. Kommittén utgår därvid från de regler ( förvaltningsprocesslagen(19712291) (FPL) som gäller för förvaltningsbesvärsmål. F.nligt 36,5 första stycket FPL får prövningstillstånd meddelas

1. om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av regeringsrätten eller

2. om det föreligger synnerliga skäl för sådan prövning. såsom att grttnd för resning föreligger elleratt målets utgång i kammarrätten uppenbz-trligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

FPL:s regler om prövningstillstånd är utformade efter förebild av rätte-

Prop. l979/80:l()5 lo

gångsbalkens regler. I samband med tillkomsten av FPL:s regler diskuterades möjligheten av att medge någon form av s. k. ändringsdispens. dvs. att grunden för dispens är att det linns anledning att ändra underinstanscns beslut. lin sådant'lispensregel fannst. o. m. den ljttli 1971 irättegångsbalken. Tanken avvisades emellertid av departementschefcn. bl. a. med hänvisning till att man meden sådan ordning inte skulle kttnna förverkliga de bärande principerna för instanssystemet. 1 ett system med ändringsdispcns förmoda— des vidare måltillstri'imningen till regeringsrätten bli betydligt mcroml'attan- dc jämfört med en ordning där prövningen i huvudsak endast gäller prejudikatfrägor (prop. 1971:3() s. 79). Vid riksdagsbehandlingen uttalade konstitutionsutskottet (KU 197113-(1 s. 15) att prövningstillstånd skall kttnna meddelas av prejudikatskäl utan alltför snäv begränsning.

Kommittén anser att FPL:s regler om prövningstillstånd är väl förenliga med kommunalbesvärsprövningen. Den enda tänkbara avvikelsen från dessa reglerärenligt kommitténs mening att tillåta någon form av ändringsdispens. Kommittén anser emellertid att det är en fördel om de allmänna normer för fullföljdsbegränsning mellan högsta instans och instansen närmast ttnder. som nu vunnit en vid tillämpning inom (len svenska rättskipningen. kan göras tillämpliga också i kommunalbesx-'iirspr()eessen. l.".nligt kommittén är det angeläget att regeringsrätten låter mål som rör den kommunala kompe- tensen gå till prövningi förhållandevis stor utsträckning.eftersom rättspraxis här spelar en avgörande roll för rättsbildningen. Enligt kommittén torde FPL:s regel om prejudikatdispens inte lägga några hinder i vägen för detta. Det finns därför enligt kommitténs mening inte anledning att införa andra dispensgrttnder för kommunalbesvärsmål än för förvaltningsbes !iirsmål.

Kommitténs förslag i denna del får stöd av flertalet remissinstanser. Hit hör regeringsrätten. som inte ser några svårigheter i att de allmänna grunderna för prövningstillstånd blir tillämpliga på kommunalbesvärsmålen. Fyra rege- ringsråd framhåller dock i en skiljaktig mening bl. a. att reglerna om prövningstillstånd bör vidgas till att medge även ändringsdispens. Flera remissinstanser betonar det angelägna i att mål som rör den kommunala kompetensen släpps fram till prövning i förhållandevis stor utsträckning. Svenska kommunförbundet förutsätter att flertalet reella kompetensmål regelmässigt kommer att sakprövas av regeringsrätten om detta begärs av klagoberättigad part. Från några håll förordas att kommunerna bör vara befriade från kravet på prövningstillstånd. Orebro kommun ifrågasätter om man inte som en ytterligare dispensgrund borde ange att målet har allmän vikt.

För egen del finnerjag. liksom kommittén och flertalet remissinstanser.att det finns starka skäl för att låta kornmunalbesvärsmålen omfattas av FPL:s regler om prövningstillstånd. Utformningen av dessa regler samt vad som uttalats i förarbetena bör enligt min mening ge tillräckliga garantier för att regeringsrätten skall kunna bevilja prövningstillstånd i kommunalbesvärs- målen i den utsträckning som behövs till ledning för rättstillämpningen.

Prop. l979/80: ms 37

Särskilt angeläget är detta i fråga om mål som gäller den kommunala kompetensen. Dessa mål intar. som påpekats av kommittén och flera remissinstanser. på sätt och vis en särställning. Eftersom kompetensbestäm- melsen i 1 kap. 4å KL är allmänt utformad. har det till stor del lagts på rättstillämpningen att påverka innehållet i den kommunala kompetensen. Det är därför naturligt att ett stort antal kompetensmål prövas i sak av regeringsrätten. Det är framförallt ett starkt kommunalt intresse att få upp sådana mål till prövning i regeringsrätten. Några remissinstanser harpå grund härav förordat att kommunerna bör vara befriade från kravet på prövnings- tillstånd. Jag är dock för egen del inte beredd att instämma i detta. Förutom att rent principiella invändningar kan resas mot att skapa speciella fullföljds- regler för vissa fall. ser jag inte heller något direkt behov av att befria kommunerna från kravet på prövningstillstånd. Under förutsättning att det finns en kvalificerad underinstans bör det finnas garantier för att målen i första instans ges en grundlig prövning som leder till en sakligt riktig utgång.

Kommunalbesvärsmålen och då speciellt målen om den kommunala kompetensen är inte sällan av sådan karaktär att det kan vara naturligt att anse att de har prejudikatintresse. ] praktiken torde detta ofta vara fallet när en lägre instans har upphävt kommunens beslut på den grunden att beslutet inte är kompetensenligt och kommunen önskar fullfölja målet till regerings- rätten. Det torde då finnas goda möjligheter att med dispensregler av det slag som finns i 36 ?; FPL få upp målet till prövning. Det finns därför enligt min mening inte skäl att införa andra dispensregler för kommunalbesvärsmålen än de som gäller i övrigt för fullföljd från förvaltningsdomstol till regerings- rätten.

Sammanfattningsvis vill jag alltså förorda att rätten att fullfölja talan till regeringsrätten i kommunalbesvärsmål begränsas genom krav på prövnings- tillstånd och att därvid dispensgrunderna i 36% FPL skall tillämpas.

Regeringsrätten tar i sitt remissyttrande upp en fråga som rör handlägg- ningen av vissa avvisnings- och avskrivningsfrågor. Regeringsrätten föreslår att besvär som har anförts för sent eller återkallats skall få avvisas resp. avskrivas av tre regeringsråd. Jag vill inte förorda att en sådan ordning införs utan ytterligare överväganden. Eftersom dessa frågor om avvisning och avskrivning normalt avverkas mycket snabbt,är det tveksamt om tidsbespa- ringen skulle bli särskilt stor. Frågan om möjlighet att hänskjuta mål av detta slag till fullsutten avdelning kan också kräva noggrannare överväganden än vad som är möjligt i detta sammanhang.

2.2.2 Besvärsprövningen i instansen under regeringsrärren

I ett system där det krävs prövningstillstånd föratt regeringsrätten skall ta upp kommunalbesvärsmålen till prövning kommer instansen under rege- ringsrätten att i praktiken bli slutinstans i flertalet mål. Huvuduppgiften för

Prop. l979/80: 105 38

denna instans blir. liksom i förvaltningsbesvärsmålen. att åstadkomma materiellt riktiga avgöranden i de enskilda fallen. Mot denna bakgrund anser kommittén att instansen bör vara ett 'äl kvalificerat organ med en satnmansättning som så långt möjligt garanterar riktiga avgöranden. Enligt kommittén ligger det närmast till hands att anlita de allmänna fi'jrvaltnings- domstolar som redan finns för övriga förvaltningsmål.

Kommittén tar upp frågan om det. med hänsyn till kommunalbesvärsin- stitutets karaktär. är lämpligt att låta målen prövas uteslutande av förvalt- ningsdomstolar eller om det finns behov av att låta en annan myndighet än domstol delta i prövningen. Frågan gäller i första hand mål om den kommunala kompetensen.i vilka det ofta krävs en sakkunnig bedömning av andra förhållanden är de rent rättsliga. Att sådana bedömningar kan komma in i bilden hindrar enligt kommittén inte att målen handläggs uteslutande av domstol. Kommittén pekar bl. a. på möjligheten av att inhämta sakkunnig- utfåtanden eller att låta en ledamot med särskild sakkunskap ingå i domstolen.

När det gäller att avgöra vilken domstol som bör utgöra besvärsinstans närmast under regeringsrätten står valet enligt kommittén mellan kammar- rätterna och länsrätterna. Vad först gäller kammarrätterna framhåller kommittén att förutsättningarna för att låta dessa pröva kommunalbesvärs— målen harändrats sedan förvaltningsdomstolskommitten på sin tid lade fram ett sådant förslag. Skillnaderna består bl.a. däri. att reglerna om förutsätt- ningarna för prövningstillstånd är strängare än de som föreslogs av förvalt- ningsdomstolskommittén santt att kammarrätterna har hunnit växa in i sin nya roll som allmän förvaltningsdomstol. Kammarrätternas målbalanser har dessutom visat en sjunkande tendens. Att i dagens läge utöka kammarrät— ternas målområde med kommunalbesvärsmålen möter därför enligt kom- mittén inte samma betänkligheter som i samband med förvaltningsrättsre- formen. Om länsrätterna skall anförtros att pröva kommunalbesvärsrnålen i instansen under regeringsrätten. måste enligt kommitten särskilda domför- hetsregler införas. Eftersom det i princip är fråga om en renodlad rättspröv- ning i dessa mål. ftnns det nämligen inte mycket utrymme för bedömningar av det slag där lekmannainflytandet kommer till sin rätt. Nämndemännen fyller sin funktion i mål som rör enskilds rätt. I sådana mål blir det ofta fråga om skälighetsbedömningar och bevisvärderingar där nämndemännens all- männa livserfarenhet är värdefull. l kommunalbesvärsmålen. särskilt kom- petensmålen. finns det snarare ett behov av särskild sakkunskap på speciella områden. vilket enligt kommitténs bedömning inte kan tillgodoses genom nämndemannamedverkan. Kommitténs slutsats blir att kammarrätterna är att föredra framför länsrätter med specialsammansättning som besvärsin- stanser närmast under regeringsrätten.

Nästan alla remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag i denna del. Flera framhåller att kammarrätt är den självklara instansen under regerings- rätten med tanke på att den i praktiken kommer att bli sltttinstans i de flesta

Prop. 1979/80: 105 29

mål. lindast sjutton remissinstanser. nämligen fem länsstyrelser. elva kommuner och decentraliseringsutredningen. avstyrker uttryckligen lörsla- get. f)e förordar i stället att den nuvarande ordningen behalfs. dvs. att tnålen går direkt från en länsinstans till regeringsrätten. Deras kritiska inställning grundar sig huvudsakligen på uppfattningen att kotnmitten har överbetonat den juridiska och formella karaktären av kotttmttnalbesvärsprövningen på bekostnad av det värde som ligger i att behålla en länsinstans som är förtrogen med de kommunala förhållandena.

För egen del vill jag anföra följande. Jag har i föregående avsnitt framhållit att jag ser det som en ovillkorlig förutst'ittning för att krav på prövningstillståntl intörs för ktanmunalbesvärs- målen att en väl kvalificerad instans handlägger dessa mål närmast ttnder regeringsrätten. Denna instans kommer jtt nämligen att i flertalet kommu- nalbesvärsmål få överta regeringsrättens nuvarande uppgift att svara för att avgörantlena blir sakligt riktiga. Kommittén framhåller att domstolarna står fria från de politiska instanserna och att de har till enda uppgift att skipa rätt från en objektiv utgångspunkt. flela systemet med domstolspri'n-'ning är. sotn kotntnittén anför. uppbyggt för att skapa bästa möjliga förutsättningar för en riktig tillätnpning av gällande rätt. Med hänsyn härtill är det enligt min mening från principell synpunkt klart lämpligast att besvärsprövningen närmast ttnder regeringsrätten anförtros åt förvaltningsdomstolar. flärtill kommer att exempelvis kammarrätterna får anses ha bättre förutsättningar än de förvaltningsmyndigheter sotn ligger närmast till hands sotn alternativ. nämligen länsstyrelserna. att prestera en besvärsmövning av det slag som måste fordras. om ett krav på prövningstillstånd inf'ijirs. Jag anslttter mig till kommitténs uppfattning att karntnarrätterna är att föredra framför länsrät- terna som besvärsinstans närmast ttnder regeringsrätten i komm u nalbesvärs- målen. Kammarrätterna har sedan otnorganisationen år lll7l hunnit växa ini sin nya roll som allmänna fi'irvaltningsdomstolar närmast ttnder regerings- rätten. (ienom handläggning av vissa mål om förvaltningsbesvär över kommunala nämnders beslut har de också fått en ökad inblick i kommunala förhållanden. Såvitt kan bedömas är arbetsläget i kammarrätterna nu också sådant att de mycket väl kan tillföras kommunalbesvärsmålen. Vid remiss- behandlingen av kommitténs förslag har också samtliga katnmarrätter fi:")rklarat sig beredda att ta emot denna nya målgrupp. Härtill kommer de fördelar som ligger i att kammarrätternas målområde så långt som möjligt stämmer överens med regeringsrättens. Jag fi'irt'trdar därför att kotnmitténs förslag att besvärspri'ivningen skall anförtros åt kammarrätterna genom- förs.

Jag vill i detta sammanhang ta ttpp några särskilda frågor. Enligt Då kammarrättsinstruktionen (l97*>:57l) tilldelas mål av viss beskaffenhet (specialmåll i första hand en eller flera bestämda rotlar. Kammarrätten bestämmer vilka mål som är specialmål. Med hänsyn till kommunalbesvärs— målens särskilda beskaffenhet kan det åtminstone under en övergångstid

Prop. lf)79/8():105 Ett

vara lämpligt att målen i första hand tilldelas vissa bestätnda rotlar. Som framgår av vad jag nyss har sagt kan kammarrätterna själva bestämma i dessa frågor. Några särskilda bestämmelser i lag eller annan författning om att kommttnalbesvärsmålen skall vara specialmål behövs enligt min mening inte. Om ett mål av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. skall det enligt 22 få karnmarrättsinstruktionen handläggas med förtur. Jag anser att det inte kan komma i fråga att i lag eller annan författning föreskriva att kotnmttnalbesvärsmål generellt skall vara förtursmål. Jag återkommer i specialmotiveringen till 7 kap. 45 Kl. till frågan om särskilda regler om skyndsarn handläggning av vissa kommunt'tlbesvärsmål. I övrigt bör det. liksom när det gäller andra målgrupper. kttnna överlämnas åt kammarrätter- na att avgöra när ett kommunalbesvärsmål skall handläggas med förtur.

2.2.3 Behovet av en länsinstans unt/cr kammarrätten

Om kammarrätten införs som besvärsinstans närmast under regeringsrät- ten i kommunalbesvärsmål. uppkommer frågan om en länsinstans bör behållas som en första besvärsinstans under kammarrätten. Valet står således mellan ett system med två instanser— kammarrätt och regeringsrätt —och ett system med tre instanser— länsinstans. kammarrätt och regeringsrätt. Frågan om länsstyrelsen. som f. n. har uppgiften att pröva kommunalbesvär. eller länsrätten bör vara länsinstans i en reformerad instansordning behandlas inte närmare av kommittén.

Efter att utförligt ha redovisat skälen för och mot två- resp. treinstanssys- temet har kommittén stannat för att föreslå ett tvåinstanssystem med kammarrätten som första besvärsinstans. Kommittén har bedömt saken så. att båda alternativen är genomförbara men att den kortare instanskedjan är att föredra. Den omständigheten att en omläggning till tre besvärsinstanser sannolikt medför att handläggningstiderna förlängs för kommunalbesvärs- mål som prövas i sak av regeringsrätten måste enligt kommittén tillmätas stor betydelse. när ställning skall tas till instansordningens utformning. Kommit- tén anser att det är särskilt angeläget att slutliga avgöranden i kommunal- besvärsmål. som kan gälla samhällsviktiga beslut och principiella rättsfrågor, kommer till stånd inom rimlig tid.

Kommittén har övervägt om länsstyrelsen bör behållas som första besvärsinstans under en övergångsperiod. Kammarrätterna skulle häri- genom få möjlighet att successivt bereda sig för den nya uppgiften samtidigt som man skulle kunna dra nytta av det kunnande på området som i dag finns hos länsstyrelserna. Kommittén föreslår dock inte ett sådant arrangemang utan förespråkar andra åtgärder. bl. a. utbildningsinsatser. för att underlätta omläggningen.

Kommitténs förslag att länsinstansen skall slopas i kommunalbesvärsmå- len tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser (ca 60). Bland dessa finns regeringsrätten. tre kammarrätter. tre länsstyrelser. 24

Prop. 1979/80:105 _ll

kommuner och 17 landstingskommuner. Ett 40-tal remissinstanser anser att en länsinstans bör behållas. Dit hör en kammarrätt. 16 länsstyrelser. 19 kommuner och två"landstingskommuner.

Flertalet av de remissinstanser som tillstyrker förslaget om ett tvåinstans- system har liksom kommittén vägt för- och nackdelar med en sådan ordning och slutligen låtit önskemålet om kortare handläggningstider vara avgörande. Regeringsrätten framhåller att länsstyrelserna har god kännedom om förhål- landena i kommunerna och en betydande utredningskapacitet. vilket är särskilt värdefullt i mål om den kommunala kompetensen. En annan synpunkt som enligt regeringsrätten också talar föratt länsstyrelsen behålls som besvärsinstans under kammarrätten är att man då får samma instans- ordning som gäller vid förvaltningsbesvär över kommunala myndigheters beslut. Regeringsrätten anser emellertid att en förlängningav-' handläggnings- tiden för kommunalbesvärsmål inte är acceptabel. Regeringsrätten anser tidsfaktorn så väsentlig att den biträder kommitténs förslag att länsstyrelser- na skall utgå ur instansordningen. Enligt kammarrätterna i Stockholm och Jönköping är det svårt att finna en lämplig underinstans. Länsrätterna är möjligen mindre lämpade för uppgiften. Länsstyrelserna kan inte komma i fråga för de landstingskommunala målen. Enligt kammarrätten i Stockholm är länsstyrelserna inte heller särskilt välrustade med juridisk expertis. sedan länsdomstolsreformen genomförts och tanken på rättsavdelningar i länssty- relserna avvisats.

Riksrevisionsvcrket framhåller att kammarrätterna nu har en viss över- kapacitet och att balanssituationen stadigt lörbättras. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att ett treinstanssystem antagligen leder till merkostna- der och längre handläggningstider anser riksrevisionsverket att kammarrät- ten bör vara första instans i kommunalbesvärsmålen. De kommuner som är positiva till kommitténs förslag anser i allmänhet att intresset av snabbhet i handläggningen väger tyngre än betänkligheterna som främst grundar sig på att länsstyrelsernas lokalkännedom skulle gå förlorad för kommunalbesvärs- målen. Hagfors kommun väntar sig en mera enhetlig rättstillämpning än f. n. om de fyra kammarrätterna ersätter de 24 länsstyrelserna som första instans. Västerås kommun menar att länsstyrelsernas samarbete med kommunerna i samhällsplaneringen kan försvåras om länsstyrelserna också skall avgöra kommunalbesvärsmål som på ett eller annat sätt har satnband med planeringsfrågorna. Detta är inte heller tillfredsställande från rättssäkerhets- synpunkt. TCO anser att tvåinstanssystemet har betydande fördelar bl.a. med hänsyn till att det innebär en enhetlig instansordning för den kommu- nala och landstingskommunala besvärsprocessen.

Kammarrätten i Göteborg och flera av de länsstyrelser som förordar ett treinstanssystem är tveksamma till om detta skulle medföra en förlängning av handläggningstiden. Några länsstyrelser anser det så väsentligt att prövningen av kommunalbesvär inleds på länsnivå att detta uppväger eventuella nackdelar med att handläggningstiderna blir något längre. Läns-

Prop. l979/80: IOS 3"

styrelserna och några av de kommuner som ställer sig avvisande till kommitténs förslag betonar vidare att länsstyrelserna har god kännedom om kommunala förhållanden och stor erfarenhet av kommunalbesvärsmålen. Några remissinstanser framhåller att länsstyrelsernas arbetssätt passar bättre än kamntarrätternas för best-'ärsprövning i första instans. Jönköpings kom- mun gör gällande att förslaget om ett tvåinstanssystem strider mot den kommunala demokratin. Flera kommuner samt SACO/SR anser att rätts- säkerhetsskäl talar fören längre instanskcdja. Sakprövning i två instanser bör kunna ske i alla mål. l.;"insstyrelscrna i Kronobergs. Skaraborgs och Gävle— borgs lätt menar att kommitténs förslag innebär en centralisering som inte stämmer överens med nuvarande decentraliseringssträvanden. Decentralise- ringsutredningen anför liknande synpunkter.

Bland de remissinstanser som förordar att en länsinstans behålls i kommunalbesvärsmålen delar sig meningarna i fråga om vilken myndighet som bör väljas. länsstyrelsen eller länsrätten.

För egen del vill jag anföra följande. Kommitténs och remissinstansernas diskussion ger en god bild av de skäl som kan anföras för och mot att en länsinstans behålls under kammarrätten i kommunalbesvärsmålen. En central fråga är vilken inverkan länsinstansen får på handläggningstiderna i kommunalbesvärsmålen. Kommittén redovi- sar i betänkandet sin undersökning av målutveckling och handläggningsti- der. Undersökningen visar att man om länsinstanserna behålls knappast kan räkna med en förkortning av hartdläggningstiderna i de mål som fullföljs till regeringsrätten. ] fråga om de mål i vilka regeringsrätten meddelar pröv- ningstillstånd synes (_)f'rånkomligt att en omläggning till tre besvärsinstanser kommer att medföra en förlängning av handläggningstiderna.

Ett av huvudsyftena med en reform av besvärsordningen i kommunalbe- svärsmålen är att komma till rätta med de stötande långa väntetider som ibland har förekommit i de fall då talan har fullföljts till regeringsrätten. Det är viktigt att regeringsrätten någorlunda snabbt kan ge vägledande besked om gränserna för kommunernas kompetens och om innebörden av reglerna om deras organisation och verksamhetsformer. Att införa en instansordning som av allt att döma snarare förlänger än förkortar handläggningstiderna kan enligt min mening inte komma i fråga.

Flera remissinstanser betonar länsstyrelsernas sakkunskap i kommunala frågor och långa erfarenhet av prövningen av kommunalbesvärsmål. Det gäller inte bara kritiskt inställda remissinstanser utan även några av de instanser som tillstyrker kommitténs förslag. Svenska kommunförbundet betonar starkt värdet av en fortsatt anknytning mellan kommunerna och den första besvärsinstansen. Om man skall frångå länsstyrelserna som första besvärsinstans. krävs enligt förbundet att en fullgod ersättning för den nuvarande kommunala anknytningen skapas i den nya besvärsinstansen. Även jag anser det angeläget — särskilt i mål om den kommunala kompe- tensen — att det i den första besvärsinstansen finns god kännedom om de

l'rop. l979/80: 105 33

förhållanden under vilka komm unerna driver sin verksamhet. Detta behöver emellertid inte betyda att en länsinstans måste behållas. Det kan inte vara en omöjlig uppgift att tillförsäkra kammarrätten som första besvärsinstans den sakkunskap som behövs för att kommunalbesvärsmål där skall få en helt tillfredsställande behandling. Jag återkommer till denna fråga i det följan- de.

Några remissinstanser anser att ett treinstanssystem är att föredra av rättssäkerhetsskäl. Rätten till en fullständig sakprövning i två instanseräven av kommunalbesvär borde enligt dessa remissinstanser inte inskränkas. För egen del finner jag inte den parallell som i detta sammanhang dras med förvaltningsbesvärsmålen och tnålen hos de allmänna domstolarna helt övertygande. Rättssäkerheten har där ett annat innehåll än i kommunalbe- svärsmålen som i princip inte gäller den enskilda personens rätt gentemot kommunen. Enligt min mening uppfyller en besvärsprövning i första instans i kammarrätten —en förvaltningsdomstol med kvalificerad sammansättning —och möjlighet att efter prövningstillstånd få besvären prövade av regerings- rätten de rättssäkerhetskrav som bör ställas på en instansordning i kommu- nalbesvärsmål. Jag kan inte finna att en sådan instansordning skulle strida mot den kommunala demokratin.

Jag vill tillägga att länsstyrelsernas handläggning av kommunalbesvärs- mål. som Västerås kommun har påpekat. kan vålla vissa rättssäkerhetsprö- blem. Länsstyrelsernas ständigt ökande betydelse för samspelet mellan stat och kommun, som bl. a. kommit till uttryck i styrelsernas politiska samman- sättning. gör det enligt min mening i dag mindre lämpligt att hos dem lägga uppgiften att pröva kommunalbesvär. Ilärtilf kommer att den rent juridiska sakkunskapen hos länsstyrelserna har tunnats ut i samband med att länsdomstolarna har brutits ut till fristående förvaltningsdomstolar.

Några remissinstanser har invänt att kammarrätten är en överinstans och att den som sådan är mindre lämpad än länsstyrelsen att pröva kommunal- besvär som första instans. Enligt min mening är detta inget avgörande skäl mot att slopa länsinstansen. Den praktiska beredningen av kommunalbe- svärsmålen är med hänsyn bl.a. till det begränsade utredningsansvaret i dessa mål i allmänhet inte betungande. Det är snarare den juridiska bedömningen av målen som kan vara tidsödande. Det kan tilläggas att regeringsrättens handläggning av besvär över landstingskommunala beslut. som ju överklagas direkt hos regeringsrätten. inte torde uppfattas som något väsensskilt från handläggningen av besvär över länsstyrelsernas beslut i vanliga kommunalbesvärsmål.

Ett par remissinstanser ifrågasätter om man inte genom organisatoriska åtgärder och lörtursregler skulle kunna uppnå den eftersträvade snabbheten i handläggningen av kommunalbesvärsmålen utan att länsinstansen slopas. För egen del ställerjag mig tvivlande till detta. Både hos regeringsrätten och hos länsstyrelserna har olika åtgärder vidtagits för att förkorta ha ndläggnings- tiderna. Sådana ansträngningar är naturligtvis angelägna och de har gett

3 Riksdagen I 979180. ] sum/. Nr [05

Prop. 1979/80: 105 34

resultat. Det är emellertid av såväl principiella som praktiska skäl knappast möjligt att komma tillräckligt långt på den vägen. En regel om generell förtur för kommunalbesvärsmål är som framgår av vad jag har anfört i föregående avsnitt inte lämplig.

Jag anser att behovet av att inom rimlig tid få sltttliga avgöranden i kommunalbesvärsmål väger tyngre än de kritiska synpunkter som remiss- instanserna har fört fram mot förslaget att slopa länsinstansen. Utöver den fördel med ett tvåinstanssystern som ligger i att målen blir slutligt avgjorda inom rimlig tid vill jag nämna att det skapar förutsättningar för en enhetlig instansordning för de kommunala och de landstingskommunala besvärsmå- len. En sådan enhetlighet har blivit mera angelägen efter tillkomsten av 1977 års kommunallag som innebär att samma regler i större utsträckning än tidigare gäller för kommunernas och landstingskommunernas verksamhets- former. Det måste vidare antas att ett treinstanssystem skulle bli dyrare än ett tv'åinstanssystem.

Ett tvåinstanssystem av det slag som kommittén förordar innebär. som några remissinstanser påpekar. en viss centralisering. Även om invänd- ningen i och för sig får anses befogad. kan jag mot bakgrund av vad jag har anfört i det föregående inte finna att den utgör skäl att frångå kommitténs förslag.

i likhet med kommitten och majoriteten av remissinstanserna förordarjag en tvåinstansordning för kommunalbesvärsmålen med kammarrätten som första besvärsinstans. Jag anser alltså att länsstyrelsen bör utgå ur instans- kedjan. Att låta länsstyrelsen stå kvar som första besvärsinstans under en övergångsperiod är enligt min mening inte någon lämplig lösning på de praktiska problem som kan väntas uppkomma i samband med omläggningen av instansordningen.

Jag vill i detta sammanhang ta upp frågan om särskildabestämmelser om besvär över kommunala beslut som skall underställas länsstyrelsens pröv- ning bör införas med anledning av att instansordningen för kommunalbe- svärsmålen ändras. Eftersom underställningsskyldighet numera förekom- mer endast på ett begränsat antal områden. är sådana bestämmelser enligt kommittén inte nödvändiga. Kommittén anför att länsstyrelsen i de fall där det kan bli aktuellt bör undersöka om kommunalbesvär har anförts hos kammarrätten. Jag delar kommitténs uppfattning i denna fråga. Om kommunalbesvär har anförts. bör enligt min mening fastställelseprövningen anstå till dess att avgörandet i kommunalbesvärsmålet har vunnit laga kraft.

2.2.4 De landstingskommunala målen

Enligt gällande bestämmelser överklagas landstings och landstingskom- munala nämnders beslut direkt hos regeringsrätten som således är första och sista instans i de landstingskommunala besvärsmålen.

Prop. l979/8l): 105 35

Kommittén föreslår att kammarrätten blir första besvärsinstans även i de landstingskommunala målen. För fullföljd av besvären till regeringsrätten föreslås samma regler gälla som för övriga kommunalbesvärsmål.

Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av en klar majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i frågan. Till de positivt inställda remissinstanserna hör landstingskommunerna och Landstingsförbundet. Några av de länsstyrelser som förordar ett treinstanssystcm anser att ett sådant bör omfatta också de landstingskommunala målen.

En fördel med införandet av ett tvåinstanssystcm med kammarrätten som första besvärsinstans är enligt min mening att det blir möjligt att skapa en enhetlig instansordning för samtliga kommunalbesvärsmål. Ett sådant instanssystem passar nämligen även förde landstingskommunala målen. Det ligger också i linje med den nya enhetliga kommunallagen . Handläggnings- tiderna i de landstingskommunala målen kan knappast komma att påverkas av den föreslagna omläggningen av instansordningen i sådan mån att det skulle kunna utgöra ett avgörande skäl mot förslaget. Även jag förordar därför att besvär över landstingskommunala beslut skall anföras hos kammarrätten i första instans och att de därefter skall kunna fullföljas till regeringsrätten med samma begränsning genom krav på prövningstillstånd som föreslås gälla i övriga kommunalbesvärsmål.

2.2.5 Särskild sammansättning av kammarrätten

Kommittén föreslår att kammarrätten, som normalt är domför med tre lagfarna ledamöter. skall utökas med en särskild ledamot när rätten behandlar kommunalbesvärsmål. Sådana ledamöter skall utses av regeringen för varje kammarrätt. Till särskilda ledamöter skall utses personer som har god kännedom om kommunal verksamhet och betydande praktisk erfarenhet från det kommunala området. Medverkan av särskild ledamot skall enligt förslaget begränsas till mål som prövas i sak och där besvären inte är utsiktslösa.

Kommitténs förslag har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. Det tillstyrks av bl.a. flertalet kommuner och landstingskommuncr samt Svenska kommunförbundet. Förslaget avstyrks av bl.a. kammarrätterna i Stockholm. Sundsvall och Jönköping samt domstolsverket. Kritiskt inställda är också regeringsrätten och kammarrätten i Göteborg.

Enligt Svenska kommunförbundet och några kommuner är det nödvän- digt att särskild kommunal sakkunskap är företrädd hos den första besvärs- instansen. Några remissinstanser förespråkar att en nämnd deltari kammar- rättens behandling av kommunalbesvärsmålen.

Kristianstads och Hagfors kommuner anser att kammarrätten i dessa fall bör bestå av tre jurister och två särskilda ledamöter med kommunal erfarenhet.

De remissinstanser som avstyrker förslaget eller ställer sig tveksamma till

Prop. l979/8f): IOS än

det framhåller i allmänhet att det i kommunalbesvärsmålen i princip är fråga om en laglighetsprövning och att det framstår som naturligt att en prövning av detta slag företas av kammarrätten i vanlig sammansättning. Det påpekas att kammarrätten alltid har möjlighet att anlita särskild sakkunskap om det behövs. Några ren'tissinstanser befarar att de särskilda ledamöterna kommer att handla snarare som partsreprcsentanter för kommunerna än som opartiska ledamöter av kammarrätten. Örebro kommun anser att förslaget om en särskild ledamot i kammarrätten förutsätter en speciell jävsregel. Jäv bör föreligga inte bara om ledamoten tidigare hos kommunen har deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör saken utan även om ledamoten harannan anknytning till den kommun som är part i målet. Ett par remissinstanser befarar att det kan stöta på svårigheter att rekrytera ett tillräckligt antal sakkunniga personer. som kan stå till förfogande i sådan utsträckning att målens handläggning inte fördröjs.

Länsstyrelsernas kännedom om kommunala förhållanden har utan tvivel varit värdefull för prövningen av kommunalbesvärsmålen. När länsstyrel- serna utgår ur instansordningen. är det enligt min mening angeläget att det skapas garantier för att kammarrätternas avgöranden kan grundas på en motsvarande sakkunskap. Behovet av en sådan sakkunskap är särskilt påtagligt i de mål som rör den kommunala kompetensen. För bedömningen av dessa mål krävs utöver rent kommunalrättsliga kunskaper även en god kännedom om kommunala förhållanden i allmänhet. Detta beror bl.a. på att den allmänna kompetensbestärnmelscn i KL. liksom i de tidigare kommu- nallagarna. är utformad som en generalklausul. När bestämmelsen ursprung- ligen utformades. uttalades att den skulle medge anpassning efter de skiftande förhållandena i de särskilda fallen med beaktande av den allmänna samhällsutvecklingen samt kommunernas ställning som samhällets lokala förvaltningsorgan (prop. l948:l40). Det är till stor del genom besvärsinstan- sernas avgöranden som den kommunala kompetensen har fått sitt innehåll och utvecklats. Möjligheten att inhämta sakkunnigutlåtanden enligt 24% FPL tillgodoser inte det behov av kommunal sakkunskap som jag nu har påvisat. Behovet kan enligt min mening inte heller tillgodoses genom kammarrätternas nämndemän. Jag biträder därför kommitténs förslag att särskilda ledamöter med kännedom om kommunala förhållanden skall ingå i kammarrätterna vid prövningen av kommunalbesvärsmål. De särskilda ledamöternas uppgift blir att tillföra domstolen sakkunskap i fråga om kommunal verksamhet. De skall avlägga domared och får ställning som domare. Samma krav på saklighet och opaniskhet som gäller för övriga ledamöter kommer att gälla för dem.

lnglaget av sakkunskap i fråga om kommunal verksamhet bör enligt min mening förstärkas i förhållande till kommitténs förslag. Jag förordar att kammarrätten vid behandlingen av kommunalbesvärsmål skall bestå av tre lagfarna ledamöter och två särskilda ledamöter med god kännedom om kommunal verksamhet. De särskilda ledamöterna bör utses av regeringen för

Prop. 1979/80:105 37

varje kammarrätt till ett sådant antal att dröjsmål i handläggningen av kommunalbesvärsmålcn inte skall behöva uppstå på grund av att några särskilda ledamöter inte finns tillgängliga inom rimlig tid. Det bör vara fullt möjligt att finna ett tillräckligt antal personersom uppfyller kraven på särskild kommunal sakkunskap.

Bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare blir enligt 41 & FPL tillämpliga på de särskilda ledamöterna. Dessa är således under- kastade strängare jävsregler än vad som gäller för förvaltningsmyndigheter- na. Jag anser mot den bakgrunden att en särskild jävsregel inte" behövs.

Jag delar kommitténs uppfattning att de särskilda ledamöternas deltagande i handläggningen bör begränsas till mål som prövas i sak och där besvären inte är utsiktslösa. Regeringsrätten anför i sitt remissyttrande att särskild ledamot bör delta också vid behandlingen av frågor om verkstäIlighetslörbud i kommunalbesvärsmål. Enligt min mening bör en regel. som gör sådan medverkan obligatorisk, inte införas. Det är angeläget att frågor om verkställighctsförbud avgörs snabbt. Avgörandet bör inte få hindras av att de särskilda ledamöterna inte är närvarande. När sakfrågan i målet är kompli- cerad. kan det å andra sidan vara lämpligt att de särskilda ledamöterna deltar i handläggningen. Man bör enligt min mening kunna utgå från att kammar- rätterna, när det finns skäl till det. tar till vara möjligheten att låta de särskilda ledamöterna delta även vid behandlingen av frågor i vilka deras medverkan inte är obligatorisk.

2.3 Kommunalbesvären och förvaltningsprocessen

Kommunalbesvärsprocessen har vissa särdrag som markant skiljer den från processen i förvaltningsbcsvärsmål. En del särregler grundar sig på uttryck- liga beStämmelser i KL. medan andra har utbildats i rättspraxis. l 7 kap. l & KL finns bestämmelser om besvärsrätten och besvärstiden. Besvärsberätti- gud är Varje kommunmedlem, men också endast den som är kommunmed- lem. Att ett kommunalt beslut direkt rör en enskild person grundar, till skillnad från vad som gäller vid förvaltningsbesvär. inte någon talerätt för denne. Besvärstiden räknas från dagen för anslag av meddelande om att protokollet över beslutet har blivit justerat. Vid förvaltningsbesvär räknas däremot besvärstiden i allmänhet från delgivningsdagen.

En speciell regel som har utbildats i praxis är den att besvärsmyndigheterna inte prövar sådana omständigheter som klaganden åberopar efter besvärsti- dens utgång eller först i högre instans. Klaganden kan alltså inte senare ändra sin talan genom att anföra nya omständigheter till stöd för ett påstående om att ett kommunalt beslut är olagligt.

Ett annat särdrag rör frågan om på vilket sätt besvärsinstansen skall bedriva processledningen. I kommunalbesvärsprocessen är processföringen i stor utsträckning överlämnad åt parterna. Kommunen anses därvid fungera som motpart till klaganden. Det är sällsynt att besvärsmyndigheten tar initiativ till

Prop. 1979/80: IOS 38

att skaffa utredning utifrån eller till att komplettera utredningen genom parternas försorg efter den sedvanliga skriftväxlingen. Handläggningsord- ningen vilar således huvudsakligen på den s. k. dispositionsprincipen. Vid handläggningen av de flesta förvaltningsbesvärsmål dominerar däremot den s. k. officialprincipen. dvs. den beslutande instansen utövar en mer aktiv processledning och har också det yttersta ansvaret för utredningen i målet.

Efter 1971 års förvaltningsrättsreform gäller. utöver de särskilda reglerna för kommunalbesvärsprocessen. i tillämpliga delar lörvaltningslagen (l97lz290) för handläggningen av kommunalbesvärsmål i länsstyrelsen och FPL för handläggningen i regeringsrätten. FPL blir även tillämplig på handläggningen av kommunalbesvärsmål i kammarrätterna. om dessa mål flyttas dit.

Kommittén har funnit att frågan om en samordning av de särskilda lörfarandereglerna för kommunalbesvärsproeessen med de allmänna regler- na för förvaltningsprocessen och övrig förfarandelagstiftning inte kan förbigås i samband med en reformering av instansordningen. Kommittén anser dock att något slutligt ställningstagande till samordningsfrågorna inte kan göras nu. Kommittén har därför i detta sammanhang riktat in sig på några problem som enligt kommittén bör lösas redan nu. Det är alltså de mest påtagliga formella bristerna i det nuvarande regelsystemet som kommittén har velat komma till rätta med. Kommitténs förslag innebär att man lagfäster vissa av de principer för kommunalbesvärsprocessen som har vuxit fram i praxis.

Kommittén går inte närmare in på förvaltningslagens regler. Med kom- mitténs förslag försvinner nämligen de olägenheter som föranleds av att förvaltningslagen är tillämplig på handläggning av kommunalbesvärsmål hos länsstyrelserna.

När det gäller förhållandet mellan kommunalbesvärsproeessen och FPL:s regler har kommittén främst uppmärksammat bestämmelserna i 5 och 8 få; FPL om komplettering av ofullständig besvärsinlaga resp. domstolens utredningsansvar.

Kommittén utgår från att den tidigare nämnda regeln om att besvärsfakta skall anföras inom besvärstiden föratt kunna tas upp till prövning tills vidare skall stå fast och anser att den bör lagfästas. Den bör tas in i 7 kap. l & KL. Enligt kommittén kan det dock inte bortses från att det skulle kunna uppstå en viss oklarhet beträffande förhållandet mellan en sådan bestämmelse och bestämmelsen i 5 åFPL. Där föreskrivs att rätten skall förelägga en klagande som har gett in en ofullständig besvärshandling att avhjälpa bristen inom viss tid. Kommittén föreslår därför att det i 7 kap. 4 & KL görs en precisering av tillämpningsområdet för 5 &" FPL i kommunalbesvärsprocessen. Kommittén föreslår också att det i 7 kap. 4; KL tas in en bestämmelse som slår fast kommunens ställning som part vid tillämpningen av FPL i kommunalbe- svärsprocessen. Om dessa ändringar i 7 kap. 1 och 4 _a; KL genomförs.

l'rop. 1979/80:105 39

behöver man enligt kommittén inte ändra 8 %$ FPL för att klargöra hur denna bestämmelse bör tillämpas i kommunalbesvärsprocessen.

Remissinstanserna delar överlag kommitténs syn på förhållandet mellan kommunalbesvärsinstitutet och förvaltningsprocessen. Kommitténs lagför- slag lämnas också istort sett utan erinran. om än vissa synpunkter framförs i detaljfrågor.

Även jag anser det värdefullt att vissa hävdvunna principer för kommu- nalbesvärsprocessen lagfästs i detta sammanhang. Enligt min bedömning har kommittén gjort en lämplig avvägning mellan vad som bör tas upp till behandling redan nu och vad som kan ingå i det fortsatta utredningsarbetet. Jag återkommer i specialmotiveringen till de författningsändringar som föranleds av kommitténs förslag.

2.4 Genomförandet

Den nya instansordningen i kommunalbesvärsmålen bör enligt min mening införas den fjanuari 1981. Härigenom kommer tillräcklig tid att finnas för de förberedelseåtgärder av olika slag som kan behövas.

3 Upprättade lagförslag

[ enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommundepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i kommunallagen ( 1977:179 ).

2. lag om ändring i lagen (19711289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (19712291).

4. lag om ändring i lagen (1957:281) om kommunalförbund.

5. lag om ändring i lagen ( 1961:436 ) om församlingsstyrelse.

6. lag om ändring i lagen (1979z411) om ändring i rikets indelning i kommuner. landstingskommuner och församlingar.

7. lag om ändring i lagen (19791412) om kommunala indelningsdelegera- de.

8. lag om ändring i lagen ( 1972:229 ) om kyrkliga indelningsdelegerade.

9. lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (l956:617).

De under 2 och 3 angivna förslagen har upprättats i samråd med chefen för justitiedepartementet.

Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bila- ga 4'.

'Bilagan har uteslutits här såvitt gäller de under 4 och (Fa angivna lagförslagen. I dessa delar är bilagan. frånsett några redaktionella ändringar i förslagen under 7 och 8. likalydande med de förslag som är fogade till propositionen.

Prop. 1979/80: [05 40

4 Specialmotivering 4.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen

7 kap. l &

På grund av att kammarrätt föreslås bli första besvärsinstans för såväl de primärkommunala som de landstingskommunala målen har första stycket utformats så att det omfattar också de landstingskommunala målen och det nuvarande tredje stycket slopats. F. n. anges i första stycket att kommunal— besvär får grundas endast på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning osv. Det har nu föreskrivits att besvären får grundas endast på omständig- heter som innebär t.ex. att beslutet inte har tillkommit i laga ordning. Härigenom klargörs att klaganden måste åberopa sådana felaktigheter hos beslutet som kan hänföras under någon av de uppräknade besvärsgrunderna. Denjustering som nu har gjorts är att betrakta som provisorisk i avbidan på resultatet av kommitténs fortsatta överväganden.

] andra stycket finns bestämmelser om besvärsförfarandet. Första meningen innehåller den i sak oförändrade bestämmelsen att besvärshand— lingen skall ha kommit in till besvärsmyndigheten inom tre veckor från anslagsdagen. En särskild fråga är hur man skall bedöma de fall där klaganden ger in sin besvärsinlaga till beslutsmyndigheten i stället för kammarrätten. ] 7 & FPL finns en regel om att besvär skall tas upp till prövning även för det fall att besvärshandlingen i rätt tid har kommit in till beslutsmyndigheten istället för besvärsmyndigheten. Denna bestämmelse är tillämplig vid förvaltnings- besvär till en förvaltningsdomstol över en kommunal nämnds beslut. Redan av det skälet att det i 7å FPL förutsätts att en domstol eller förvaltnings- myndighet har meddelat det överklagade beslutet är bestämmelsen f. n. inte tillämplig när kommunalbesvär till regeringsrätten anförs över ett beslut av landsting. Av samma skäl blir bestämmelsen inte utan vidare tillämplig på kommunalbesvär som vid en ändring av instansordningen anförs över kommunfullmäktiges eller landstings beslut. Huruvida bestämmelsen skulle bli omedelbart tillämplig vid kommunalbesvär över en kommunal eller landstingskommunal nämnds beslut beror på om reglerna i 7 kap. l &" KL om att besvärshandling skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor skall tillsammans med 2 & anses uttömmande reglera frågan. Kommittén har ansett att det med hänsyn till bl. a. föreskrifterna i 2 kap. lSä KL. som utesluter rätt för en enskild person att väcka ärende hos kommunfullmäktige eller landsting. inte ter sig lämpligt att tillämpa regeln i 7 ?; FPL på beslut av dessa organ. Kommittén anser vidare att det inte är lämpligt att införa regeln endast i fråga om besvär över nämndbeslut.

För egen del anser jag att regeln bör göras tillämplig också på beslut av kommunfullmäktige eller landsting. intresset av enhetlighet talar också för att samma regler i detta hänseende kommer att gälla i fråga om beslut av olika kommunala organ. ] 7 kap. 1 & andra stycket KL har därför tagits in en

Prop. 1979/80:105 4]

särskild föreskrift om att besvären skall tas upp till prövning. om besvärs- handlingen i rätt tid har kommit in till kommunen eller landstingskommun— en. På grund av hänvisningen i 7 kap. 2 ;" till 7 kap. l & blir motsvarande regel tillämplig också på beslut av kommunala och landstingskommunala nämn- der. Regeln får till följd att besvär över ett kommunalt beslut skall anses ha anförts i rätt tid.om besvärshandlingen före besvärstidens utgång har getts in till kommunfullmäktige eller någon kommunal myndighet.

I tredje stycket sägs att det beslut som överklagas skall anges i besvärs— handlingen. Denna föreskrift ersätter den nuvarande bestämmelsen om skyldighet för klaganden att bifoga det överklagade beslutet och bevis om dagen för tillkännagivande av beslutet på kommunens anslagstavla. Skyldig— heten för klaganden att ge in dessa handlingar har överlevt såväl förvalt— ningsrättsrefbrmen som den senaste kommunallagsrevisionen. Den nuva- rande bestämmelsen är ålderdomlig och får anses vara onödigt betungande för den enskilde. Enbart den omständigheten att beslutet och anslagsbevisct inte har fogats till besvärshandlingarna har i praxis inte ansetts utgöra skäl att avvisa besvären. I enlighet med kommitténs förslag har i tredje stycket vidare föreskrivits att de omständigheter på vilka besvären grundas skall anges i besvärshandlingen. De frågor som sålunda behandlas i tredje stycket regleras på samma sätt i 4 ; FPL. Frågan om samordningen mellan KL:s regler om kommunalbesvärsprocessen och FPL hör till de frågor som kommittén skall överväga isitt fortsatta arbete. Jag har därför inte funnit anledning att i detta sammanhang gå närmare in på samordningsproblemen. ] tredje stycket föreskrivs vidare att klaganden inte får anföra någon ny omständighet till grund för besvären efter besvärstidens utgång. En sådan regel har sedan länge iakttagits i praxis. De kommunala besluten är i princip verkställbara oberoende av om besvär anförs. Kretsen besvärsberättigade är mycket stor. Den princip som nu Iagfa'sts gör det avsevärt lättare för kommunerna och landstingskommunerna att på ett tidigt stadium bedöma om beslutet kan verkställas eller inte. Eftersom det för kommunen eller landstingskommunen är mycket svårt att på förhand veta från vilket håll eller på vilken grund eventuella anmärkningar kan komma att framföras mot ett beslut. som kan vara av stor samhällelig betydelse och fordra ett effektivt genomförande. bör det finnas en absolut tidsgräns för framförande av anmärkningar. Till grund för regeln ligger också tanken att kommunmedlemmarna får anses ha godkänt ett fel som de inte haråberopat före besvärstidens utgång. Förbudet mot att anföra nya omständigheter skall iakttas ex officio av kammarrätten. För regeringsrättens del innebär den nya bestämmelsen att regeringsrätten skall bortse från sådana felaktigheter hos det kommunala beslutet som har åberopats först i regeringsrätten.

7 kap. 2 &

I denna paragraf görs endast redaktionella ändringar. Dessa är en följd av ändringarna i 7 kap. l ä.

Prop. 1979/80:105 42

7 kap. 4;

Paragrafen innehåller f. n. en föreskrift om befogenhet för länsstyrelsen att beslttta om verkställighetsförbud. Denna föreskrift har slopats. eftersom bestämmelsen i 28 & FPL om verkställighetsförbud och andra interimistiska åtgärder blir tillämplig även på karnmarrättens handläggning av kommunal- besvärsmål.

] första stycket har tagits in en bestämmelse om att kammarrätten utan dröjsmål bör avgöra mål i vilka det är uppenbart att besvären inte kan bifallas. Av kommitténs undersökningar framgår att antalet mål av detta slag är tämligen stort. Med hänsyn till att kommunalbesvär får grundas endast på vissa omständigheter som anges i 7 kap. l & kan dessa mål ofta skiljas ut utan svårighet. Av 10 & FPL följeratt kommunikation inte behöveräga rum i dessa mål. Denna föreskrift och den nya bestämmelsen i första stycket av förevarande paragraf bör kunna ge goda förutsättningar för en snabb handläggning i kammarrätten av t.ex. mål där klaganden åberopar endast Iämplighetsskäl eller där han inte anger i vilket hänseende det överklagade beslutet skulle vara felaktigt.

Med hänsyn till kravet på prövningstillstånd har det inte ansetts motiverat att låta den nya bestämmelsen uttryckligen gälla också för handläggningen i regeringsrätten. Eftersom det även utan en särskild bestämmelse därom är tydligt att mål i vilka besvären böravvisas. t. ex. därför att de har kommit in för sent. liksom frågor om verkställighetsförbud bör handläggas skyndsamt. ha det inte ansetts motiverat att införa en uttrycklig föreskrift om snabb handläggning för sådana fall.

1 andra stycket föreskrivs att kommunen eller landstingskommunen skall anses som part vid tillämpning av FPL i kommunalbesvärsmål. Härigenom fastslås kommunernas partsställning. Kommunen har f. n. en oklarställning i kommunalbesvärsmålen. Den är dels beslutsmyndighet.dels motpart till den som har besvärat sig över det kommunala beslutet. Kommunen får enligt 7 kap. Så KL överklaga länsstyrelsens beslut. om länsstyrelsen har bifallit besvären. Genom den nya bestämmelsen undanröjs den nuvarande oklar- heten i fråga om kommunernas ställning. Detta får betydelse bl.a. när det gäller tillämpningen av FPL:s bestämmelser om skriftväxling.

Att det är kommunen eller landstingskommunen som anges vara part i kommunalbesvärsprocessen innebär inte något ställningstagande till frågan vilket kommunalt organ som skall företräda kommunen eller landstingskom- munen. Det följer av bestämmelser i KL och olika specialförfattningarellerav fullmäktiges beslut vilket organ som är behörigt att företräda kommunen på ett visst område (jfr 3 kap. ] äandra stycket 5 KL). Detta får så gott som alltid till följd att det är den fullmäktigeförsamling eller nämnd som har meddelat det överklagade beslutet som har att företräda kommunen i en kommunal- besvärsprocess (jfr Regeringsrättens årsbok 1973 C 115). Yttrande med anledning av överklagande av en styrelses eller nämnds beslut får enligt 3

Prop. 1979/80:105 43

kap. 12 ;" andra stycket och 13; andra stycket beslutas endast av styrelsen eller nämnden samfällt. Av motiven till denna bestämmelse (prop. 1975/ 76:187 s. 466) framgår att lagens krav på samfällt yttrande gäller endast vid besvär över styrelsens eller nämndens egna beslut. Den befogenhetsfördel- ning som med stöd av dessa bestämmelser har gjorts mellan styrelsen eller nämnden och de personer som med stöd av delegation har fattat det överklagade beslutet är avgörande förom yttrande över besvären måste avges av styrelsen eller nämnden samfällt.

De principer som gäller för handläggningen av kommunalbesvärsmål innebär bl. a. att klaganden bär hela ansvaret för talans utformning. att besvärsmyndigheterna endast har en passiv roll och att klaganden måste framföra sina anmärkningar i fråga om det kommunala beslutets laglighet före besvärstidens utgång. Den sistnämnda principen har kommit till uttryck genom en ny bestämmelse i 7 kap. 1 ; tredje stycket KL. En viss motsättning föreligger mellan de nyss angivna principerna och bestämmelsen i 5 ;" FPL om att rätten skall förelägga klaganden att avhjälpa bristerna i en besvärsin- laga som är så ofullständig att den inte kan läggas till grund fören prövning i sak. Med hänsyn till att klaganden måste före besvärstidens utgång ange de omständigheter som han vill lägga till grund för besvären skulle det vara meningslöst att förelägga honom att avhjälpa brister som består i att han inte har angett dessa omständigheter i besvärsinlagan. l 7 kap. 4 ;" tredje stycket har därför föreskrivits att ett föreläggande enligt 5 & FPL inte får gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas.

1 och för sig skulle det kunna hävdas att den nya bestämmelsen är onödig. eftersom sakprövning enligt praxis i kommunalbesvärsmål sker. även om klaganden i besvärshandlingen inte alls eller på ett bristfälligt sätt har angett de omständigheter som ligger till grund för besvären. Detta hindrar dock inte att missförstånd skulle kunna uppstå i fråga om tillämpningen av 5 & FPL i kommunalbesvärsmål. Med den nya bestämmelsen får 5; ett begränsat tillämpningsområde. Den kan tänkas komma till användning t. ex. om klaganden inte har tydligt angett det överklagade beslutet eller vid andra formella brister i besvärshandlingen.

Om det föreligger särskilda skäl. får rätten enligt 2955 FPL även utan yrkande besluta till det bättre för enskild. när det kan ske utan men för ett motstående enskilt intresse (reformatio in melius). Bestämmelsen är inte förenlig med principerna för prövningen i kommunalbesvärsmål. I 7 kap. 4 & tredje stycket KL har därför föreskrivits att denna bestämmelse inte skall tillämpas i kommunalbesvärsmål.

7 kap. Sä

Vid klagan över kammarrättens beslut blir de allmänna bestämmelserna i FPL om besvärsinstans. besvärstid och skyldighet att meddela besvärshan-

Prop. 1979/80: 105 44

visning m. m. tillämpliga. Bestämmelserna i denna paragrafom att besvärs- handlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inorn tre veckor från delgivningsdagcn och om skyldighet att meddela besvärshänvisning har därför slopats. Bestämmelserna om vem som har rätt att överklaga den första best-'ärsinstansens avgörande har däremot behållits. eftersom regeln i 33 & andra stycket FPL inte passar för kommunalbesvär. Bestämmelserna har ändrats så att de omfattar även besvär över kammarrättens beslut med anledning av besvär över landstingsktnnmunala beslut.

För att man skall få en utgångspunkt för beräkning av besvärstiden måste kammarrättens beslut delges den som har besvärsrätt. Om kammarrätten har upphävt det överklagade beslutet. har inte bara kommunen eller landstings- kommunen utan också kommunmedlemmarna besvärsrätt. Delgivning kan då lämpligen ske genom kungörefsedelgivning.'

Ikraftträdande

Omläggningen av instansordningen bör som jag har anfört i avsnitt 2.5 genomföras den 1 januari 1981. Övergångsbestämmelsen är så utformad att gamla mål inte skall överlämnas till kammarrätten utan skall handläggas enligt den äldre ordningen. Genom att kammarrätterna på detta sätt kommer att successivt överta handläggningen av kommunalbesvärsmålen blir det i

inledningsskedet lättare för dem att bemästra den nya arbetsuppgiften.

4.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomsto- lar

8.5

Paragrafen anger kammarrätternas kompetensområde. F. n. anges i para- grafen att kammarrätt prövar bl.a. besvär över beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller annan författning anförs hos domstolen. Uttrycket beslut i förvaltningsärende kan knappast omfatta beslut som har fattats av en beslutande kommunal församling. Eftersom hänvisningen till vad som föreskrivs i lag eller annan författning synes fullt tillräcklig för att ange kompetensområdet. har orden "i förvaltningsärende" tagits bort.

l3a och 13bss'

I dessa paragrafer har tagits in bestämmelser om särskild sammansättning av kammarrätt i kommunalbesvärsmål. Med kommunalbesvärsmål avses här mål där besvär har anförts enligt 7 kap. KL. 20ä lagen om kommunal- förbund. 89—92 åå lagen om försarnlingsstyrelse. ] kap. 19%". 2 kap. 9 ;" och 3 kap. 14; lagen om ändring i rikets indelning i kommuner. landstingskom- muner och församlingar. 23% lagen om kommunala indelningsdelegerade samt 21 & lagen om kyrkliga indelningsdelegerade.

Prop. 1979/80: 105 45

[ L? a 5: har tagits in särskilda domförhetsregler för kommunalbesvärsmå- len. Utöver de lagfarna ledamöterna skall två särskilda ledamöter delta i handläggningen av kommunalbcsvärsmål. Enligt en umlantagsregel behöver de särskilda ledamöterna inte delta i handläggningen bl. a. när målet inte avgörs slutligt. målet inte prövas i sak eller besvären uppenbarligen inte kan bifallas. Regeln får till följd att medverkan av de särskilda ledamöterna ofta kan undvaras när prövningen avser rent formella frågor eller när den sakliga prövningen är av enkel beskaffenhet. Beträffande skälen föratt obligatorisk medverkan av de särskilda ledamöterna inte har föreskrivits i fråga om prövningen av frågor om verkställighetsförbud får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2.5").

Som kvalifikationskrav förde särskilda ledamöterna anges i l3 b äatt dessa skall ha god kännedom om kommunal verksamhet. Denna sakkunskap kan ha förvärvats genom verksamhet som fi'jrtroendevald eller kommunal tjänsteman eller på annat sätt. Det är av väsentlig betydelse att ledamt'jterna ä r väl förtrogna med betingelserna för kommunalt beslutsfattande. Behovet av sakkunskap beträffande inte bara ktmtmunernas utan också landstingskom- munernas och de kyrkliga kommunernas förhållanden börsjälvfallet beaktas. Bestämmelserna i 24 & om att ledamöter i allmänna lörvaltningsdomstolar skall vara svenska medborgare och att de inte får vara omyndiga eller i konkurstillstånd blir tillämpliga också på de särskilda ledamöterna. [ B b ;" föreskrivs vidare att regeringen bestämmer antalet särskilda ledamöter för varje kammarrätt och utser ledamöterna. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen bör det utses ett sådant antal särskilda ledamöter att handlägg- ningen av kommunalbesvärsmål inte skall behöva fördröjas på grund av att några särskilda ledamöter inte finns tillgängliga inom rimlig tid. Mandattiden har bestämts till tre år. eftersom en längre mandattid skulle kunna tänkas försvåra rekryteringen.

4.3 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen 35 &

l paragrafen anges i vilka fall prövningstillstånd krävs vid besvär över kammarrättens beslut. Där sägs f'. 11. att besvär över kammarrättens beslut i fråga som har f'ullföljts till eller underställts kammarrätten prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd. Detta uttryckssätt passar inte när kammarrätterna blir första besvärsinstans i kommunalbesvärsmål. eftersom det i sådana mål inte är fråga om att fullfölja en talan som har väckts hos kommunen. Kommunalbesvärsprövningen är av annat slag än den prövning som den kommunala nämnden eller beslutande församlingen har gjort. Paragrafen ändras nu så att kravet på prövningstill- stånd. i enlighet med vad som har förordats i den allmänna motiveringen. kommer att omfatta också kom munalbesvärsmålen.

Prop. 1979/802 105 4o

Den nuvarande bestämmelsen innebär enligt förarbetena att prövningstill- stånd inte behövs. om kammarrätten har avgjort en fråga som första instans (prop. 1971130 s. 105). Kravet på prövningstillstånd omfattar alltså f. n. inte besvär över kammarrättens beslttt under rättegången som kan överklagas särskilt. t. ex. beslut om verkställighetsförbud. I detta hänseende skiljer sig bestämmelsen i 35 Eq" FPL från vad som gäller enligt 54 kap. 13 ;" rättegångs- balken. Besvär över beslut under rättegången antogs bli sällsynta för Iörvaltningsdomstolarnas del. I enlighet med principen att prövningstillstånd inte behövs. om kammarrätten haravgiort en fråga som första instans. prövar regeringsrätten utan pröv ningstillstånd besvär över en kammarrätts beslut att avvisa besvär eller skriva av ett mål.

Erfarenheterna av tillämpningen av 35ä FPL ger enligt kommittén vid handen att prövning på fullsutten avdelning förekommer i en utsträckning som knappast synes sakligt motiverad i mål som har fullföljts från en kammarrätt till regeringsrätten. Kommittén syftar särskilt på mål i vilka besvärshandlingen har kommit in för sent till kammarrätten. Det förekom- mer enligt kommittén förhållandevis ofta att besvär i kommunalbesvärsmål anförs för sent.

Enligt 54 kap. 9 & rättegångsbalken prövar högsta domstolen talan mot en hovrätts dom eller slutliga beslut i ett mål eller ärende som har väckts vid en underrätt endast om prövningstillstånd har meddelats. Målet eller ärendet behandlas alltså som en enhet och särskilda frågor som aktualiseras först i hovrätten kan inte prövas av högsta domstolen utan att prövningstillstånd har meddelats. Proeessuella frågor som har avgjorts genom särskilda beslut behandlas på samma sätt som den egentliga sakfrågan. Det är bara i det speciella fallet att målet eller ärendet har väckts först i hovrätten som undantag görs från kravet på prövningstillstånd. Enligt kommitten är kammarrätten aldrig den första myndigheten som meddelar beslut i ett mål utan kammarrätten tar upp saken bara efter överklagande eller underställ- ning. Detta gäller, anför kommittén, också i fråga om s. k. extraordinära besvär enligt 100 ;" taxeringslagen ( 19561623) som anförs direkt hos kammar- rätten. Fråga ärju om ändring av taxeringen. Kommittén anser att det inte finns några bärande skäl för de skillnader som alltså föreligger mellan 35 & FPL och reglerna i rättegångsbalken. Reglerna i 35% FPL har medfört praktiska olägenheter och tolkningsprobfem. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen ändras så att kravet på prövningstillstånd kommer att omfatta besvär över alla kammarrättsbeslut.

Remissinstanserna har inte haft något att invända mot förslaget att krav på prövningstillstånd skall införas i fråga om besvär över kammarrättens beslut under rättegången och i fråga om besvär över kammarrättens beslut att avvisa besvär eller att skriva av ett mål. Regeringsrätten tillstyrker uttryckligen förslaget. Jag delar kommitténs och remissinstansernas uppfattning i denna del.

Regeringsrätten framhåller att kommitténs syn på de extraordinära

Prop. 1979/80: 105 47

taxeringsbesvären inte stämmer överens med den som kommer till uttryck i förarbetena till 35 ;" FPL (prop. 1971:30 s. 105). Som exempel på fall där en kammarrätt avgör en fråga som första instans nämns där det fallet att kammarrätten prövar extraordinära besvär som har anförts direkt hos domstolen efter det att prövningsnämnden har avgjort ett mål om den ordinarie taxeringen. Regeringsrätten anser för sin del att övervägande skäl talar föratt kammarrätten bör anses handlägga målet som första instans bl. a. när kammarrätten handlägger ett mål om extraordinära besvär som har väckts hos rätten. Undantag från kravet på prövningstillstånd bör därför göras för besvär över kammarrättsbeslut i sådana mål. Regeringsrätten föreslår att det i 35 ; FPL föreskrivs att besvär över en kammarrätts beslut i ett mål som avser ett överklagat beslut prövas av regeringsrätten endast om regeringsrät- ten har meddelat prövningstiflstånd. Med en sådan skrivning kommer. anför regeringsrätten, ingen till regeringsrätten fullföljd talan i mål som har kommit till kammarrätten från en lägre instans att kunna prövas utan prövningstill- stånd. Det gäller vare sig kammarrätten genom sitt beslut har prövat målet i sak, avvisat besvären eller skrivit av målet.

För egen del anser jag att det inte kan komma i fråga att i detta sammanhang ändra 35 & FPL på ett sätt som innebär ett ändrat ställnings- tagande i fråga om kravet på prövningstillstånd beträffande de s. k. extraor- dinära taxeringsbesvären. Regeringsrättens förslag i fråga om utformningen av 35 &" synes emellertid innebära att kravet på prövningstillstånd tas bort i fråga om besvär över kammarrättens beslut i mål som har underställts kammarrätten. För att ändringen inte skall få en sådan effekt hari paragrafen nu föreskrivits att besvär över kammarrättens beslut i ett mål som har blivit anhängigt hos kammarrätten genom överklagande eller underställning prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten har meddelat prövnings- tillstånd.

36ä

Om regeringsrätten har meddelat prövningstillstånd för en viss fråga. får domstolen enligt vad som f. n. föreskrivs i paragrafens tredje stycke pröva även en annan fråga som besvären avser. 1 förarbetena (pr0p. (971130 5. 106) till bestämmelsen anförde departementschefen att ett prövningstillstånd i princip borde begränsas till den eller de frågor som hade föranlett tillståndet. Ibland kunde dock praktiska skäl eller andra särskilda omständigheter motivera att den förda talan prövades i vidare omfattning. Genom bestäm— melsen i tredje stycket gavs därför regeringsrätten en uttrycklig befogenhet att till prövning ta upp också andra frågor som besvären avsåg. Om bestämmelsen i 35 & första stycket ändras så att ett prövningstillstånd inte längre kommer att avse en viss fråga utan kammarrättens beslut i ett mål som har överklagats till eller underställts rätten. måste den nuvarande lydelsen av 36% tredje stycket ändras. Efter förebild av 54 kap. fl,—E' första stycket

Prop. 1979/801105 48

rättegångsbalken har därför föreskrivits att ett prövningstilfstånd får begrän- sas till att gälla en viss del av det beslut som den fullföljda talan avser. 1 första stycket har ordet "frågan" bytts ut mot "talan".

37å

[det nya andra stycket hänvisas till de nya fi'ireskrifterna i 7 kap. 1 ;" K1. och 89; 1 mom. lagen om f("årsamlingsstyrelse om förbud mot att anföra nya omständigheter efter utgången av bes 'ärsfristen i första besvärsinstans. Härmed avses att förebygga det missförståndet titt regeln i 37 55 första stycket FPL innebär att en klagande vid fullföljd till högsta instans skulle kttnna ges rätt att framföra nya anmärkningar i fråga om lagligheten av ett kommunalt beslut.

4.4 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunalförbund

Ändringen i 20% fi.")ranleds av att de särskilda reglerna om besvär över landstingskommunala beslut föreslås utgå ur KL.

4.5 Förslaget till lag om ändring i lagen om församlingsstyrelse

Ändringarna i 89%" 1 mom.. 90 och 91 på lagen om församlingsstyrelse motsvaras av ändringarna i 7 kap. 1.4 och 5 åk" KL. Den särskilda regeln i *)Oä andra stycket om rättsverkningarna av att besvär har bifallits på den grund att enskild rätt har kränkts har slopats med hänsyn till att motsvarande regel i 1953 års kommunallag inte har överförts till KL. Bestämmelsen om inhämtande av domkapitlets yttrande har flyttats från 89 ;" 1 mom. till 90 &. där andra handläggningsregler har förts in. 1 övrigt har endast en anpassning skett till KL:s språkbruk.

4.6 Övriga författningsförslag

Ändringarnai 1 kap. 19 ; och 2 kap. 9 & lagen om äntlring i rikets indelningi kom muner. landstingskom muner och församlingar föranleds av att kam mar- rätterna ersätter länsstyrelserna som första besvärsinstans. 1 3 kap. 14 & har tagits in bestämmelser som klargör besvärsrättens omfattning i de fall då kammarrätten har bifallit besvär över ett kyrkokommunalt beslut. Även ändringarna i 23 & lagen om kommunala indelningsdelegerade och 27 å andra stycket allmänna ordningsstadgan föranleds av att kammarrätterna ersätter länsstyrelserna som första besvärsinstans. Ändringarna i 21 &" lagen om kyrkliga indelningsdelegerade har utformats efter förebild av ändringarna i 23 i lagen om kommunala indelningsdelegerade. Ändringar i 27 & allmänna ordningsstadgan har föreslagits även i prop. 1979/80:17 om ordningshållning vid offentliga tillställningar m.m.

Prop. 1979/802105 49

S Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen till

1. 2.

?P'PPJ

6 Beslut

lagom ändring i kommunallagen(1977:179).

lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:29l). lag om ändring i lagen (19571281) om kommunalförbund. lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse. lag om ändring i lagen (1979z41 1)0m ändring i rikets indelning i kommuner. landstingskommuner och församlingar. lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelnings- delegerade. lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdele- gerade. lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (l956:617).

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandcns hemställan.

4 Riksdagen 1979/80. ] saml. Nr 105

Prop. 1979/80: 105 50

Bilaga 1

Sammanfattning av kommunalbesvärskommitténs förslag

1 Sammanfattning

Genom 1971 års Rirvaltningsrättsreform fick kammarrätterna ställning som allmän förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten. Rätten att full- följa talan från kammarrätt till regeringsrätten begränsades genom krav på prövningstillstånd. Grunderna för prövningstillstånd är desamma som enligt rättegångsbalken gäller för fullföljd av talan från hovrätt till högsta dom- stolen. Så kallad ändringsdisperis är inte medgiven. vilket innebär att den högsta instansens uppgift som prejudikatbildare betonas. l organisatoriskt hänseende innebar reformen i allmänhet en förlängning av instanskedjan genom att kammarrätten sköts in mellan första besvärsinstansen och re- geringsrätten.

För kommunalbesvärsmålens del företogs ingen ändringi instansordning- en. Förslag om sådan ändring hade framlagts av förvaltningsdomstofskom— mitten i dess betänkande (SOU 1966:70) Förvaltningsrättskipning. Förvalt— ningsdomstolskommitten utgick från att kommunalbesvärsmålen borde överföras till kammarrätterna på. samma sätt som förvaltningsbesvärsmålen med kommunal anknytning. Med hänsyn till kommunalbesvärsprövningens karaktär av ren legalitetsprövning ansåg kommitten att länsstyrelserna kunde utgå ur instanskedjan. Den legalitetsprövning. som skall ske i kommunal- besvärsmålen. borde enligt kommittén redan i första besvärsinstans lämp- ligen kunna göras av en administrativ domstol. Kommittén framhöll dess- utom att vid ett genomförande av kommitténs organisationsförslag kam- marrätterna och regeringsrätten skulle erhålla sådana resurser för en snabb handläggning. att man kunde undvika en befarad eftersläpning beträffande kommunalbesvärsmålens avgörande.

Förslaget att ändra instansordningen för kommunalbesvären väckte åt- skillig remisskritik. Flertalet remissinstanser ansåg att länsstyrelsen borde behållas som första besvärsinstans. Kritiken riktade sig framför allt mot förvaltningsdomstolskommittens uppfattning att prövningens karaktär skul— le göra det mindre nödvändigt att länsstyrelsen stod kvar i instanskedjan. Föredragande departementschefen förklarade att han för sin del var ense med kritikerna däri att det inte var lämpligt att ta bort länsstyrelserna ur instanskedjan när det gällde kommunalbesvärsmål. Samtidigt betonade han att det var angeläget att snabbt nå definitiva avgöranden i dessa mål. De- partementschefen ansåg det därför lämpligast att behålla den gällande ord- ningen att besvär anförs först hos länsstyrelsen och sedan hos regeringsrätten.

Sedan tiden före förvaltningsrättsreformen har tillströmningen av kom- munalbesvärsmål till regeringsrätten mer än tredubblats. Vid tiden för re-

Prop. 1979/80:105 51

formen räknade man med 200 mål per år som ett normalt antal. År 1977 inkom och avgjordes mer än 700 kommunalbesvärsniåf i regeringsrätten. Målgruppen är den t_>jämförfigt största i vilken regeringsrätten prövar målen i sak utan att dessförinnan ha meddelat prövningstillstånd. Utvecklingen har lett till att kommtinalbesvärsniålen tar i anspråk en oproportionerligt stor andel av regeringsrättens scssionstid och arbetskraft. Det har beräknats att inemot hälften av alla mål som prövas i sak av regeringsrätten utgörs av kommunalbesvärsmål.

1 kommitnalbesvärskommittens uppdrag. som innefattar en allmän över- syn av kommunalbesvärsprocesscn. ingår frågan om in_staiisordningen som en huvuduppgift. finligt direktiven ankommer det på kommitten att själv avgöra om det är lämpligt att redovisa övervägantlena i denna del i ett delbetänkande. f direktiven har det betecknats som ofrånkomligt att kom- mitten överväger frågan om begränsning av rätten att fullfölja kommu- nalbesvär till regeringsrätten. När det gäller besvärsprövningen nedanför regeringsrätten har. förutom länsstyrelse. kammarrätt och länsrätt angetts vara de alternativ som ligger närmast till hands. Kommittén har härvid att pröva även möjligheten att skjuta in kammarrätten som en mellaninstans mellan länsinstansen och regeringsrätten. Beträffande de landstingskom- munala besvärsmålen har i direktiven uttalats att instansordningen om möj- ligt bör vara densamma i alla typer av konimunalbesvärsmål.

1 föreliggande delbetänkande lägger komniunalbcsvärskommitten fram förslag till ändrad instansordning i kommunalbesvärsmål. 1 betänkandet framläggs också förslag beträffande vissa processuella spörsmål som framstår som särskilt angelägna att behandla i samband med en ändring av instans- ordningen.

Den åtgärd som ligger närmast till hands för att skapa bättre balans mellan olika måltyper i regeringsrättens arbete anser kommunafbesvärskommitten vara att införa fullföljdsbegränsning även i kommunalbesvärsmålen genom krav på prövningstillstånd.

Kommittén har funnit att de nuvarande dispensgrunderna med fördel bör kunna tillämpas i kommunalbesvärsmålen. Det betyder att regerings- rättens karaktär av prejudikatinstans förstärks.

De nu angivna åtgärderna kan inte vidtas isolerat. eftersom krav på pröv- ningstillstånd medför att ansvaret kommer att ligga tyngre på besvärsin— stansen under regeringsrätten. Ju strängare krav som uppställs for pröv- ningstillstånd desto större fordringar måste kunna ställas på denna instans.

Vid förvaltningsrättsreformen angavs en kärnpunkt vara titt man delade de två huvudfunktioneriia för förvaltningsrättskipningen — att åstadkomma materiellt riktiga avgöranden och att svara för prejut'fikatbifdningen — på två domstolsinstanser. vilka sålunda tänktes komplettera varandra. Kam- marrätternas uppgift blev att bära huvudansvaret för att materiell rättvisa skipas i de enskilda fallen medan den högsta instansen skulle svara för vägledande avgöranden i oklara eller tveksamma rättsfrågor.

Sedan förvaltningsrättsreformens genomförande 1972 har kammarrätts- organisationen byggts ut. Den omfattar nu fyra kammarrätter. Kammar- rätterna har vuxit in i sin nya roll som allmän förvaltningsdomstol och förvärvat kunskaper och handläggningsvana beträffande de nya målgrupper som tillfördes kammarrätterna vid reformen. Till de nya grupperna hör mål

Prop. 1979/80: [05 52

med kommunal anknj'trrrng såsom frälstn'årdsmål och byggnadsmål. Under de senaste två åren har tidigare besvärande rrralbalanser hos kammarrätterna kunnat nedbringas. llalanserna visar alltjämt en nedåtgående tendens.

Mot den angivna bakgrunden har ktrmmunalbesvärskonrmitten funnit naturligt att välja kammarrätt som besvärsinstans trnder regeringsrätten. Något annat slags organ än en kollegial domstol kan enligt kommitténs bedömning inte komma i fråga. När det gäller irtstanskcdjans längd har kommunalbesvärskommitten funnit att skäl kan anföras till stöd för såväl en ordning med två instanser som en ordning med tre instanser. i vilket senare fall en länsinstans alltså skulle bibehållas. Kommittén har bedömt saken så att båda ordningarna är praktiskt genomförbara men att den kortare instanskedjan från allmänna synpunkter är att föredra. Beträffande mål i vilka pröv'ningstillstirnd beviljas s_vnes det ol'rankomligt att en omläggning till tre besvärsinstanser kommer att medföra en förlängning av handlägg- ningstiderna. Kommitten delar den ofta framförda uppfattningen att det är särskilt angeläget att sltrtliga avgöranden i kornmunalbesvärsmål — som kan gälla samhällsviktiga beslut och principiella rättsfrågor — erhålles så snabbt som möjligt. Vid övervägande av samtliga s_vnpunkter har kommitten stannat för att föreslå ett tvåinstanssystcm med kammarrätterna som första besvärsinstans.

Kommttnalbesvärskommitten finner i princip lörvaltningsdomstolskom— mittens mening att kommunaibesvärsmålen lämpar sig för en renodlad domstolsprövning vara välgrundad. Kommunalbesvärskommitten har dock funnit vägande skäl tala till förmån för att särskild sakkunskap — vid sidan av vanlig juristkmnpetens — skulle vara av värde för besvärsprövningen. Inte minst i mål som gäller den kommunala kompetensen skulle det vara värdefullt om i handläggningen deltog en person med god kunskap om och erfarenheter av kommunal verksamhet. Även i mål där kommunala procedurfrågor aktualiseras kan det vara av värde att någon som deltar i besvärsprövningen är förtrogen med de praktiska betingelserna för kom- munalt beslutsfattande och har vana vid ledning av arbete på kvalificerad kommunal nivå. Kommunalbcsvärskommitten anser inte att vanlig nämndemannamedverkan kan fylla denna uppgift. Vad som behövs är i stället speciell sakkunskap. Kommunalbesvärskommittén erinrar om den ordning för medverkan av särskilda ledamöter som är föreskriven för handläggningen i kammarrätt av mål rörande allmän fastighetstaxering. Kommitténs förslag innebär att kammarrättsavdclning vid handläggning av kommunalbesvärsmål i princip utökas med en särskild ledamot. Behövligt antal ledamöter skall utses av regeringen för varje kammarrätt. Till särskilda ledamöter skall utses personer som har god kännedom om kommunal verksamhet och betydande praktisk erfarenhet på kvalificerad nivå av det kommunala beslutsförfarandet. Av praktiska skäl fordras vissa undantag från kravet på medverkan av särskild ledamot. Den huvudsakliga innebörden av förslaget är att medverkan av särskild ledamot skall vara obligatorisk i mål som prövas i sak och där besvären inte är utsiktslösa.

Beträffande de landstingskommunala besvärsmt'tlen. som enligt gällande ordning prövas av regeringsrätten som första och sista instans. föreslår kom- munalbesvärskommitten att kammarrätt skall bli första besvärsinstans och att för ftrllföljd till regeringsrätten samma regler skall gälla som för övriga

Prop. 1979/80:105 53

kr>n'rmunalbesvärsmål

Under ett ar anhängiggörs i det närmaste 2000 kommtrnalbesvärsmi'il i första besvärsinstans flandstingsmälen inräknadc). fördelningen av dessa mål pa de olika kammar'rätterna kan beräknas bli ungefar följande. Kam- marrätten i Stockholm får omkring 500 mål. kammarrätten i Göteborg om- kring (r50 mål. kammarrätten i Sundsvall omkring 450 mål och kammarrätten ijörrkij>prng omkring 350 mål. Om man antar att fullfifrljdsprocenten kommer att sjunka något efter införandet av kammarrättsprövning och krav på pröv- ningstrllstand — f. n. fullföljs närmare 25 (,'n av kommunalbesvärsmålen från länsstyrelse till regeringsrätten — kan tillstrt'imningen till regeringsrätten be- räknas uppgä till 400—450 mål per år.

Kornrnitten har övervägt om länsstyrelserna bör bibehållas som första besvi'rrsinstans under en i.")vergängsperiod. Kammarrätterna skulle härigenom ktrnna få möjlighet att successivt bereda sig för den nya trppgiften samtidigt som man skulle ktrnna dra n_vtta av det kunnande på området som i dag finns hos länsstyrelserna. Kommitten framlägger dock inte något sådant förslag utan fi'lr'eslår andra åtgärder för att underlätta ("övergången. för när— varande finns redan vid de olika kammarrätterna ett mindre antal jurister med erfarenhet av kommunalbesvärsmål. Linder senare tid har kammar- rättsjuristcr i ökande utsträckning anlitats för föredragning av kommunal- besvärsmål i regeringsrätten. Det kan antagas att många ur denna grupp efter avslutad tjänstgriiring i regeringsrätten kommer att tjänstgöra i kam- marrätt. fh-erflyttningen av kommunalbesvärsmålen kan även tänkas leda till ökat intresse bland de på området kunniga länsstyrelsejuristerna att söka sig över till den enhetliga karriär" som håller på att utbilda sig inom de allmänna för—valtnrngsdomstolarna. Kommittén förordar att kammarrätts- jurister trnder tiden närmast före ikraftträdandet av de n_va bestämmelserna får möjlighet att genom tjänstgöring i länsstyrelse och såsom föredragande i regeringsrätten förbereda sig för den nya uppgiften. Utbildning i form av kurser föreslås också.

Sasom antytts har kommtrnalbesvärskommitten funnit att vissa proces- suella frågor bör särskilt uppmärksammas i samband med reformeringen av instansordningen. Dessa gäller samordningen av de särskilda förfaran— dereglcrna för kommunalbesvärsprocessen med de allmänna reglerna för fört-altningsprocessen och övrig fi'irfarandelagstiftning. En fullständig över- syn har inte varit möjlig i detta sammanhang. De överväganden som re- dovisas i betänkandet tar endast sikte på de centrala frågorna och utgår i princip från gällande rätt. En del av dessa frågor berördes av kommu— nallagsutredningen i dess betänkande (SOU l974199) F.nhetlig kommunallag.

Tidigare var förhållandet att handläggningen av förvaltningsbesvärsmål i stort följde en praxis som utbildats inom det området medan handlägg- ningen av kommunalbesvärsmål följde en särskild praxis. Genom till- komsten av l—"Pl- har en kodifiering och detaljreglering genomförts för för- valtningsprocesscn. FPL är även tillämplig på handläggningen av kommu- nalbesvärsmål i regeringsrätten. Detsamma blir fallet i kammarrätterna. om kommtrnalbesvärsmålen flyttas över dit från länsstyrelserna. Någon kodi- fiering av princrperna för komrnunalbesvärsprocessen har emellertid inte ägt rum. Nlan har alltså att tillämpa ett f't'jrf'attningsbundet regelsystem för förfarandet i förvaltningsdomstolarna vilket samtidigt skall jämföras med

Prop. 1979/80:105 54

och modifieras av vissa oskrivna regler för handläggningen av kommu- nalbesvärsmål. Denna formella obalans är olycklig. Kommunalbesvärs- kommitten anser det därför angeläget att kommunalbesvärsprocessens sär- drag i ökad utsträckning kommer till ttttryek i lagtext.

Den kanske viktigaste regeln i detta sammanhang gäller bestämmandet av tafatt. [Enligt fast rättspraxis gäller regeln att besvärsfakta skall anföras inom tiden för överklagande av det kommunala beslutet föratt kttnna upp- tagas till prövning. Kommunalbesvärskommitten föreslår att regeln lagfästs och tas in i KL. För att bestämmelsen i 5 ; FPL om föreläggande att kom- plettera besvi'trsinlaga. som är otjänlig för sakprövning, inte skall leda till den felaktiga slutsatsen att härvid även avses föreläggande om komplettering med best-"arsfakta. föreslås att i Kl. görs en precisering av tillämpnings- området för 5; FPL inom kommunalbesvärsprocessen.

Vidare föreslås atti KL tas in en bestämmelse av innebörd att kommunens ställning som part fastslås vid tillämpningen av FPL i kommunalbesvärs- processen. l-lärigenom klargörs att när yttrande inhämtas från kommun FPL:s bestämmelser om skriftväxling mellan parter skall tillämpas och inte bestämmelsen om inhämtande av yttrande från myndighet.

Genom kodifieringen av klagandens skyldighet att bestämma sin talan före besvärsfristens utgång och betoningen av tvåpartsförhållandet i kom- munalbesvärsprocessen ges visst positivt stöd för fullföljande av gällande handläggningspraxis i kommunalbesvärsmål. vilken sedan gammalt ansetts huvudsakligen vila på dispositionsprineipen. Härigenom ges också stöd för en återhållsam tillämpning av bestämmelserna i Så FPL om förvaltnings- domstols utredningsansvar såvitt gäller kommunalbesvärsmålen.

] sammanhanget föreslås att den ålderdomliga bestämmelsen i KL om skyldighet för klaganden att bifoga avskrift av protokollet över det klandrade beslutet ävensom anslagsbevis rörande protokollsjusteringen ersätts med en regel motsvarande den som allmänt gäller för förvaltningsbesvarsområdet. nämligen att klaganden är skyldig att i besvärshandlingen ange det över- klagade beslutet. Dessutom föreslås att i KL införs en bestämmelse som ålägger besvärsmyndigheten att utan dröjsmål avgöra deserta och utsiktslösa besvärsmål.

[ församlingsstyrelsefagen föreslås ändring motsvarande den i KL. Bland de författningsändringar i övrigt som föranleds av kommunalbe- svärskommittens förslag kan nämnas en ändring av regeln i 35; första stycket FPL. som innehåller att besvär över kammarrätts beslut "i fråga som fullföljts till eller underställts" kammarrätten prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten meddelat prövningstillstånd. Uttryckssättet passar inte särskilt väl när kammarrätt blir första besvärsinstans i kommunalbe- svärsmål. eftersom det inte är fråga om fullföljd av en hos kommunen anhängiggjord talan. Kommunalbesvårsprövningen är av annat slag än den prövning som den kommunala myndigheten gjort. En ändring av lydelsen är därför nödvändig. Kommunalbesvärskommittén. som i övrigt konstate- rar att regeln skiljer sig från motsvarande regel i rättegångsbalken på ett från saklig synpunkt sett omotiverat sätt. föreslår att bestämmelsen ändras så att kravet på prövningstillstånd blir generellt i fråga om besvär över kam- marrätts beslut.

Kommittén föreslår att reformen genomförs den I _iuli 1980.

Prop. 1979/80:105

] Förslag till

Bilaga 2

)08 Kommunalbesvärskommitténs lagförslag

Lag om ändring i kommunallagen ( 1977:179 )

Härigenom föreskrivs att 7 kap. l.2. 4 och 5 && kommunallagen ( 19771179) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande fvt/else Föreslagen f_l'dP/SC

7 kap

Över beslut av kamntttrt/itllntäktige får. om ej annat är särskilt föreskri- vet. medlem av kommunen anföra besvär hos liittsstvralsett. Sådan talan får grundas endast på att beslutet ]. ej har tillkommit i laga ordning 2. står i strid mot lag ellerannan för-

fattning på annat sätt överskrider kam- mttn/it/ltm'iktiges befogenhet kränker klagandens enskilda rätt eller . annars vilar på orättvis grund.

'...)

'Jt

Besvärshandling skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag dåjustering av det över beslutet förda protokollet har tillkän- nagetts på kommunens anslagstavla. Till besvit'rsltant/lingen skall./("mas det övwklagat/e beslutet och bevis ()lll (lagen för anslaget. Besvär som ej har anförts i rätt tid upptagas cy" till pröv- ning.

l.' &

Över beslut LIV./iI/lllläklfgc' får. om ej annat är särskilt föreskrivet. med- lem av kommunen eller lands- tingskommttnmt anföra besvär hos kammarrätten. Sådan talan får grun- das endast på att beslutet l. ej har tillkommit i laga ordning 2. står i strid mot lag ellerannan för-

fattning . på annat sätt överskrider/tillmak- tt'ges befogenhet kränker klagandens enskilda rätt eller . annars vilar på orättvis grund.

Ul

Besvärshandling skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag dåjustering av det över beslutet förda protokollet hartillkän- nagetts på kommunens eller lands- tingskommttnenx anslagstavla. I be- .S'l-"Öl'.S/l('llf(I/llljlt'll skall anges det beslut som överklagas och de omständig/rater på vilka talan grundas. Klagandenjär ej ati/öra n_v omständighet till grttndjör sitt talan eller hasvärstidwrs utgång.

Prop. l979/80:105

Över beslut av landsting./är. om ej annat är särskilt I/öreskrivet. meden: av landstings/rtnntntuten ati/öra besvär Itos rt'gt't'ittgsrc'i/tett. Bt'svätsltandlittg tillställes t'egeringsrt'itten. ! övrigt till- lämpas bes/('imtne/st'rtta i I/örsta och andra stveketta på motsvarande sätt på besvär över sådant beslut.

2.'

I fråga om besvär över beslut av kottittttutstvrelsett eller annan kont- munal nämnd skall bestämmelserna i l ;" om besvär över beslut av kont- mun/it/lmt'iktige tillämpas på motsva- rande sätt. om ej annat sägs i 3; eller är särskilt föreskrivet. [ji-äga om besvär över beslut av _lörva/tningsut- skottet eller annan landstingskommu- nal nämnd ska/l bestämmelserna i ] & om besvär över beslut av landsting til/- Iätttpas på motsvarande sätt. om ej att- nat sägs i 3 s* eller är särskiltjöreslt'ri- vel. Besvär får ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verk- ställande art.

56

I fråga om besvär över beslut av st_vrelsen eller annan nämnd skall be- stämmelserna i l s*" om besvär över beslut av jul/mäktige tillämpas pä motsvarande sätt. om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. Be- svär får ej anföras över beslut av rent förberedande eller rent verkställande art.

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 ;. I fråga om beslut som ej har protokollförts särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll. som har förts Vid det sammanträde ned styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts. har tillkännagetts på anslagstavlan.

Bestämmelserna i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslut av revisorerna som avses i :— kap. 4 &. 4 i

Om besvär har anförts hos länsstv- relsen, katt denna förbjuda att det överklagade beslutet verkställer.

Om besvär har kommit itt/ör sent till kammarrätten eller det är uppenbart att besvären skall avvisas av annan att- ledning eller lä/ttnas utan bifall. bör kammarrätten _lät'etaga tad/et till av- görande tttatt dröjsmål.

Vid tillämpning av jötvaltningsprot*ess- lagett (1971391) anses kommunen el- ler landstittgskotttmtttten som part. F ö - re/äggatttle enligt 5 s* I/ÖI'l'(l/lliltl_£.'.$'/7l'()- eessla_t:ett_/ät' el gälla avhjälpande av brist i besvt'irsltattr/littg. som består i att denna ej attger någon otttstt'ittdig/tet pd

Prop. 1979/80: ] 05

Över lättsstt'relsetts beslut/är. om ej attttat är särskilt föreskrivet. besvär att/äras hos reget'ingsrt'itten. Besvär över beslut av länsstyrelsen vilket har gått klaganden emot får anföras en— dast av denne. Besvär över beslut. varigenom länsstvrelsen har bifallit besvär eller förbjudit att det överkla- gade beslutet verkställes. får anföras av kommunen och medlem av kom— munen. BeSt'ärsltandlingen ska/l lta kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då deti som vill att/öra besvär jick del av beslutet. Om Iänsstt*relsetts beslut har gått klagattden emot ska/l ltatt underrättas om vad han har alt iakttaga vid besvär över beslutet.

'JI 'JI.

'Jt x!

vilken talan grttttt'las. BFS/(llllltlU/St'll i 39 ti andra ltlt'llllig't'liI”t'/'t'tillIIlHIQS/tl'tt— tess/(igen tillämpas ej.

Besvär över beslut av kammarrät- ten vilket har gått klaganden emot fär anföras endast av denne. Besvär över beslut. varigenom kammt'trrätten har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet verkställes. får anföras av kommunen och med- lem av denna eller. närjräga är om lattt'lstittgsktntttttuna/t beslut. av lands- tittgskommunett och medlem av dett- na.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980. Äldre bestämmelser tillämpas på besvär avseende kommunalt eller lands- tingskommunalt beslut. i fråga om vilket justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla senast den 30 juni 1980.

Prop. l979/80:105 58

2 Förslag till Lag om ändring i lagen ( 1971:289 ) om allmänna förvaltningsdom- stolar

l-lärigenom föreskrivs att 8. 11 och l2 ;; lagen (1971:289) om allmänna lörvaltningsdomstolar skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse F äreslagen liv/else 8 äl

Kammarrätt prövar Kammarrätt prövar l. besvär över beslut i.!örvaltnr'ngs— l. besvär över beslut som enligt lag ärende som enligt lag eller annan eller annan författning anföres författning anföres hos domsto— hos domstolen. len.

2. mål som understälies domstolen 2. mål som underställes domstolen enligt f'olkbokf'öringsförordning- enligt folkbokföringsförordning- en (l967:l98). en ('l967:198l.

Regeringen förordnar om kan'tmarrätternas domkretsar.

flå?

Kammarrätt är delad i avdelningar. Regeringen får bestämma att avdelning skall vara förlagd till annan ort än den där domstolen har sitt säte.

Avdelning består av presidenten eller en lagman såsom ordförande samt av minst två kammarrättsråd. av vilka en är vice ordförande.

För behandling av kommunalbe- svärsmål skall i avdelning dessutom ingå särskild ledamot med god kän- nedom om och betydande erfarenhet av kommunal verksamhet. Regeringen _järordnarjör varje kammarrätt ett er- forderligt antal sådana ledartröter. F ärordnande /'a'r avse högst tre är. Le- damot som här sägs skall vara svensk medborgare. Den som är onrvndig el- ler./örsatt i konkttr'stillsldndjär ej utö- va sädant uppdrag.

Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål om fästighetstasering finns bestämmelser i taxeringslagen (19561623).

' Senaste lydelse l97425'r'7. 2 Senaste lydelse l9741577_

Prop. 1979/80:105 59

12 :7'

Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får ej sitta i rätten.

När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten. är kam- marrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämnclen'tän får i sådant fall ej sitta i rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän

1. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär att målet avgöres.

2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande.

3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig fran målet utan att detta prövats i sak.

l-landlägges mål som avses i andra stycket gemensamt med annat mål. får nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare målet.

l"irl behandling av kmnmunalbe- svärsmäl är kammarrätt dom/ör med tre lag/arna ledamöter oeh en sådan särskild leda/not som avses i l l & tred- je stveket. Fler än j_i'ra lag/arna leda- möter oeh en särskild ledamot lär ej sitta i rätten isådant mål. Kammarrätt är dock dont/är utan särskild ledamot i fall som anges i andra sti-'cket l—3 samt vid prövning av besvär som uppenbarligen skall lämnas utan bita/l.

Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering finns be- stämmelser i taxeringslagen (1956:623) .

Regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärd som avser endast måls beredande får vidtagas av lagfaren ledamot i kammarrätten eller annan tjäns- teman vid denna.

Denna lag träder i kraft den I juli l980.

; Senaste f_vdelse 19761562

Prop. 1979/80:105

3 Förslag till

bl)

Lag om ändring i förvaltningsprocosslagen ( 1971:291 )

Härigenom föreskrivs att 35. och 37 &; förvaltningsprocesslagen ll97l :29]) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lt'tlelse Föreslagen lydelse

35 å'

Besvär över kammarrättens beslut ifråga (till./llll/Öl/IIS till eller underställ/ts kammarrätten prövas av regerings- rätten endast nm regeringsrätten

Besvär över kammarrättens beslut prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten meddelat prövnings- tillstånd.

meddelat prövningstillstånd.

Meddelas ej prövningstillstånd, står katnmarrättens beslut fast. Erinran därom skall intagas i regeringsrättens beslut. , Vad som sägs i första stycket gäller ej mål om utlämnande av allmän

handling.

37%

I mål. vari prövningstillstånd kräves. får omständighet eller bevis. som klaganden åberopar först i regeringsrätten. beaktas endast om det föreligger särskilda skäl.

Om förbud mot ändring av talan i kammatta/besvärsmäl finns bestäm— melser i 7 kap. lå kommunallagen ( 1977:179 ) !)C'll 893l 1 mom. lagen (196! :436 ) om _ löt'satnlittgsstvrelse.

Klaganden bör i besvärshandlingen ange de skäl som han åberopar till stöd för sin begäran om prövningstillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980.

' Senaste lydelse l9771l034.

Prop. 1979/80: 105

4 Förslag, till

(11

Lag om ändring i lagen (l957:281) om kommunalförbund

l-lärigenom föreskrivs att 20; lagen (l957:28l) om kommuna!lörbund skall ha nedan angivna lydelse.

.Vttvt'trande lvl/else lfi'irt'slagen f_l'llU/M'

Zl) ;'

Bestämmelserna i .7 kap. kommu— nallagen (19771l70) tillämpas på motsvarande sätt i fråga om kom- munallörhund. Ingår landstingskom— nttttt i liit'httttdet. skall därvid tillämpas de bestämmelser. som avser lands- tittgskrntttnun. Besvärsrätt tillkom- mer såväl tnedlem av förbundet som medlem av kommun som ingåri lör- bundet.

Bestämmelsertvt i '.-' kap. kommu— nallagen ll*)?.7:l70l tillämpa—.; på motsvarande sätt i fråga om kom- munallörbund. llesvärsrätt tillkom- mer säväl medlem av förbundet som kommun eller lands- tingskmntttttn som ingår i förbun- det.

medlem av

Denna lag träder i kraft den 1 _ittli l980. Äldre bestämmelser tillämpas på besväravseende sådant beslut inom kom— munallörbund. i fråga om vilket justering av det över beslutet lörda pm. tokollet har tillkännagetts på anslagstavlan för vederbörlig kommun senast den 30 juni 1980.

1 Senaste lydelse lkll71l8l.

Prop. 1979/80: 105

5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse

llärigenmn föreskrivs att 89.5 i mom.. 90 och lll ;;: agen ll*)(xl:436)' om församlingsstyrclse skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvt'trande fvt/else

89ä

] inom. Över beslut av kyrkofull- mäktige eller kyrkostämm': må. där ej annat är särskilt föreskrivet. be- svär anfi'öras hos länsstyrelsen. Sådan klagan mä grundas endast därå. att beslutet

icke tillkommit i laga ordning. står i strid mot allmän lag eller lör- fattning eller annorledes överskrider deras befogenhet. som fattat beslu- tet, eller

kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund.

Besvären skola hava inkommit till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag, då verkställd justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagivits å församlingens an- slagstavla. Besvären skola vara (it/ölj- da av överklagade beslutet./"ämm bevis attt dagen.törjus/eringens tillkännagi- vande.

Länsstyrelsen skal/ inhämta domka- pitlets yttrande över besvären, såvida det icke är uppenbart. att sådan åtgärd är obehövlig.

Hava besvär att/örts hos länsstyrel- sen. äger länsstyrelsen. om skäl därtill äro, jb'rbiuda överklagade beslutets verkställighet.

1 Lagen omtryckt l9762500.

Föreslt'tgen lydelse

I mant. Över beslut av kyrkofull- mäktige eller kyrkostämma må. där ej annat är särskilt löreskrivet. bc— svär anlöras hos kamntartiitten. Så- dan klagan må grundas endast därå. att beslutet

icke tillkommit i laga ordning. står i strid mot allmän lag eller för- fattning eller annorledes överskrider deras befogenhet. som fattat beslu- tet. eller

kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund.

Besvären skola hava inkommit till kammarrätten inom tre veckor från den dag. då verkställd justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagivits å församlingens an- slagstavla. ] besvärshand/ingen skala angivas det beslut som överklagas och de omstänt'ligheter på vilka talan grun- das. Klagandettjär ei att/öra ny Oln- ständighet till grund./ör sitt talan eller besvärstidens utgång. .

90.5

Hava besvär inkomtnit jör sent till kammarrätten eller är det uppenbart att besvären skala avvisas av annan anledning eller lämnas utan bifall. bör

Prop. 1979/80: 105

Nuvarande lydelse

Grunt/as besväret) tlätytä, att klä- gande/ts enskilda rätt blivit kränkt gettont beslutet, och bliva besvären godkända. gäller rätte/sett till _lo'rtttätt jär den sotn klagat, men står beslutet i o'vrtgtlast. tttan så är, att det./itntes vlt'itltl mot alltttän lag Ollt't'I/öt'fätlttlltg eller eljest vila på orättvis grttttd. dä länsstvre/sen tnåjärordna om upphä— vtttule av beslutet i dess helhet.

9l

/ länsstvre/sens bes/ut må. där ieke liir vissttji'ägot' annorlunda är särskilt stadgat. ändring sökas ltos regerings- rätten senast inottt tre veekorji'än den dag. da" klaganden erhöll del av bes/tt- tet.

Föreslagen lydelse

katnmarrt't'ttett_/t't'retaga målet till av- görande tttan dröjsmål.

Vid lil/ätn/tning av förval/ttings/tro- tess/agett (197l."39l.) anses I/llt'h'lllll— lingen som part. Föreläggande enligt 5 tl_förvaltaingsproeesslagettjär (fl Käl— la avhjälpande av brist i besvärshand- ling, sattt består i att detttta ei attger ttågon otnstt't'tulighet på vilken talatt grundas. Bestämmelsen i N_f andra meningen fört'a/tttittgsproeess/agen till- lämpas ei. kammarrätten ska/l inhämta domka- pitlets _vttrande liver besvt'iren, såvida det icke är uppenbart. att sådan åtgärd är obelu't'v/ig.

;

Besvär äver beslut av kammarrätten vilket har gäll klaganden emot/ä att-

llöras endast av denne. Besvär över be- slut vat'igenotn kattttnarrätten ltar bi- fallit besvär elle/"förbjudit att det över-

klagande beslutet verkställes, få att/ö— ras av församlingen oelt envar som i 89% 3 mom. sägs.

Denna lag träder i kraft den l juli l980. Äldre bestämmelser tillämpas på besvär avseende kyrkokommunalt be- slut. i fråga om vilket justering av det över beslutet förda protokollet till- kännagivits på församlingens eller den kyrkliga samfällighetens anslagstavla senast den 30 juni 1980.

Prop. 1979/80: IOS 64

Bilaga 3

Satmnanställning av remissyttrandena

Remissutfallet i stort

De flesta remissinstanserna är positivt inställda till att instansordningen i kommunalbesvärsntälen ändras. Endast ett fåtal, bl. a.]"em länsstyrelser och elva kommuner, förordar att den nuvarande ordningen behålls. Däremot delar sig meningarna i frågan hur instanskedjan bör byggas upp.

lin massiv remissopinion tillstyrker förslaget om en fulllöljdsbegränsning för besvärsprövningen i regeringsrätten. Förslaget tillstyrks av bl.a. rege- rittgsrt'ittett. kamttutrrt'ittertta. flertalet länsstvrelser, nästan alla kottunutter, lf) lamlstingskomtnttner. Svenska komtnttn/ärbtttulet och Landstings/ät'buttdet.

När det gäller besvärsprövnirtgen i instanserna under regeringsrätten är bilden mer splittrad. 63 remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget om ett tvåinstanssystcm med kammarrätt och regeringsrätten som besvärsinstanser. l-lär märks JO, regerings/'ärten. JK. katttmarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping. domstolsverkel. statskontt'n'et. RRl-', lättsstvt'elset'tta i Södertnanlatuls. ti-la/tttäluts och Örebro lätt. 24 kottttttuner. l7 Iatulstittgskommuner, Landstittgs/o'rbtint/et och T("O. l yttrandena från kamntarrätten i Sundsvall. länsstyrelserna och ett par kommuner framförs reservationer till förmån för att en länsinstans skall behållas.

43 remissinstanser förordar ett treinstanssystem, dvs. att en länsinstans behålls under kammarrätten och regeringsrätten. Här märks kamnutrratten i Göteborg. lo Ic'ittsstyre/ser, l9kon-tmuttet'. två Iattdstingskonununer. SACO/SR och Sveriges dontare/örbuntl. Reservationer till förmån för kommitténs förslag redovisas i yttrandena från kammarrätten i Göteborg och länsstyrelsen i Stockholms län.

Härtill kommer Svenska kontnitttt/o'rbuttdet som ger några allmänna synpunkter på för— och nackdelar med de olika instansordningarna. Förbun- det betonar bl. a. starkt värdet av en fortsatt anknytning mellan kommunerna och den första besvärsinstansen.

En majoritet av de remissinstanser som förordar ett tvåinstanssystcm tillstyrker kommitténs förslag om att kammarrätterna skall förstärkas genom att tillföras kommunal sakkunskap vid prövningen av kommunalbesvärs- mål. Olika synpunkter framförs dock på frågan i vilken form denna sakkunskap bör tillföras kammarrätterna. Svenska kommutt/örbundet och några kotttttutner förespråkar säiunda att kammarrätten bör biträdas av en särskild nämnd för dessa mål.

Prop. 1979/80:105 65

Allmänna synpunkter

Regeringsrälrm instämmer med kommitten i att en reformering av instansordningen är en angelägen åtgärd och att den mycket väl kan genomföras. innan en fullständig översyn av kom munalbesvärsinstitutet har genomförts. Samma uppfattning redovisar kammarriiuarna i Göteborg och Jönkr'iping. Enligt kammar/ärm; i Göteborg är det önskvärt att en kodifiering av kommunalbesvärsprocessens särdrag kommer till stånd. Inte minst betydelsefullt är detta när det gäller bestämmelser som reglerar den enskildes handlande i besvärsförfaranden av olika slag. Kammarätten anser tiden nu vara mogen föratt erfarenheterna av 1071 års förvaltningsrättsreform i möjlig utsträckning kommer också kommunalbesvärslörfarandet till godo.

Uppsala kommun framhåller att kom munalbesvären är ett speciellt besvärs- instrument vars syfte är att utöva laglighetskontroll över kommunerna. Eftersom denna kontroll kan utövas av kommunmedlemmarna. framstår besvären som ett viktigt kommunaldemokratiskt instrument. Den enskildes rättssäkerhetsintresse står inte häri bliekpunkten på samma sätt som när det gäller partsärenden som rör enskild person. Mot denna bakgrund anser kommunen att något hinder inte föreligger för att tillskapa de särregler som behövs för en besvärsprocess med sådana kännetecken. Liknande synpunk- ter framförs av stalskontro!/kommittén.

Enligt Norrköpings kommun och SACO/SR är det värdefullt att processen i kommunala besvärsmål utformas i möjligaste mån enligt samma mönster som gäller för förvaltningsbesvärsmål. Man bör därför utnyttja kammarrät- terna som besvärsinstanser. De båda remissinstanserna är positiva till grundtanken i förslaget men har vissa invändningar mot att besvärSpröv- ningen på länsnivå slopas.

Åtvidabergs kommun anser det angeläget med en översyn av nu gällande instansordning. Kommunen har kunnat konstatera betydande svårigheter och nackdelar med den nuvarande instansordningen. Antalet besvär har ökat kraftigt och handläggningstidcn i länsstyrelsen och i regeringsrätten är mycket lång. Kristianstads kommun pekar på att de långa handläggningsti- derna medför onödiga kostnader för såväl de enskilda som kommunerna.

Ulredningenjör översvn av lagen om _]("irsamlingsstsyre/sa finner förslagen vara väl underbyggda och tillstyrker att de läggs till grund för en första reformering av kommunalbesvärsprocessen. Enligt utredningen känneteck- nas Svenska kyrkans vcrksamhet av en långt gående decentralisering. Antalet församlingar uppgick vid årsskiftet 1978/79 till 2 575. Utredningen konstaterar att församlingarna varierar mycket i storlek och att de har skilda ekonomiska förutsättningar. trots ett fungerande skatteutjämningssystem. Mot bakgrund av dessa förhållanden slår utredningen fast att en viss offentlig kontroll över den kyrkokommunala verksamheten alltjämt framstår som oundviklig, även om de allmänna utvecklingstcndenserna innebär att statskontrollen inskränks alltmer. Bcsvärsprocessen träder därmed enligt

5 Riksdagen 1979i8l). ] saml. Nr [05

Prop. 1979/80: 105 DÖ

utredningen i förgrunden. Prejudikatbildningen är enligt utredningen en utomordentligt viktig rättskälla och ett mycket betydelsefullt komplement till kompetensreglerna i församlingsstyrelselagen. Utredningen anser det inte vara någon överdrift att påstå att det egentliga innehållet i den kyrkokom- tnunala kompetensen när det gäller t. ex. begravningsväsendet har fastställts genom utslag i kommunalbesvärsmål. Mot denna bakgrund anser utredning- en att en reform som syftar till att stärka prejudikatbildningen och förkorta handläggningstiderna i de viktigaste målen är syn nerligcn angelägen. Svenska kyrkansjörsatnlings- oelt pasta/'()ts/örhund anför liknande synpunkter.

Några remissinstanser är mera kritiska.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det hade varit mer logiskt om kommittén utarbetat principerna för uppdelningen mellan förvaltningsbe- svär och kommunalbesvär, innan förslag lagts fram om instansordningen. Eftersom belastningen på regeringsrätten synes ha varit huvudanledningen till reformförslagct, hade det enligt länsstyrelsen varit bättre att undersöka möjligheten av att utesluta möjligheten till kommunalbesvär i stora målgrup- per. En kraftig reducering av besvärsmålen skulle man också få. om allmänheten fick bättre information om begränsningarna i kommu- nalbesvärsinstitutet. t.ex. genom att på lämpligt sätt underrättas om att besvärsprövningen endast avser laglighets- och inte lämplighetsfrågor.

Enligt länsstyrelsen i Jönköpings län är det direkt olämpligt att ta upp frågorna om instansordningen och om rätten att fullfölja talan till högsta instans utan samband med frågan om kommunalbesvärsmålens karaktär. Kommittén har inte tagit ställrting till om nuvarande besvärsgrundcr bör stå kvar eller om de skall förändras. Ställningstagandena i dessa frågor har enligt länsstyrelsen stor betydelse för vilken grad av domstolsinslag som bör finnas i instansordningen. En allsidig och samlad översyn av besvärsinstitutet måste enligt länsstyrelsen prioriteras framför åtgärder för att komma till rätta med de olägenheter som regeringsrättens arbetsbelastning utgör. Länsstyrelsen avstyrker därför förslaget att väsentliga förändringar beträffande instansord- ningen skall genomföras. innan övriga frågor tas upp. I detta instämmer Jönköpings och |-"'ä.x_'iö kommuner.

Besvärsprövningen i regeringsrätten

I stort sett samtliga remissinstanser som har yttrat sig över kommitténs förslag om att krav på prövningstillstånd för besvärsprövningen i regerings- rätten skall införas tillstyrker förslaget. Till dessa remissinstanser hör JO. regeringsrätten, JK . katntttarrötterna. domstolsverket. statskontoret, RR 1", 18 länsstvrelser. statskontro!/kommittén, 53 kommuner. 19 landstingskommuner. Svenska kommunförbundet. Landstings/örbundet. SACO/SR, TCO. Sveriges advokatsamfund. Sveriges domareförbund och Sveriges kommuttaliuritliska förening.

Prop. 1979/80: IOS (17

Läns.a'tvrelserna i Stockholms. Blekinge, lt'ris/ianslazls och l-'t'islerhottens län samt Botkyrka kommun avstyrker förslaget.

Flertalet remissinstanser delar kommitténs uppfattning att kom- munalbesvärsmålen i dagens läge tar i anspråk en oproportionerligt stor andel av regeringsrättens sessionstid.

Regeringsrätten understryker angelägenheten av att regeringsrättens befattning med kommunalbesvärsmål begränsas. Regeringsrätten uppger att den har vidtagit olika åtgärder för att målens avgörande inte skall fördröjas till följd av den stora ökningen av antalet mål. Det är nämligen särskilt angeläget att enskilda och kommuner inte får vänta alltlör länge på avgörandet i kommunalbesvärsmål. Med den behandling dessa mål — oavsett prejudikat- värde — får. tar de i anspråk en tredjedel av hela den sessionstid som regeringsrätten använder för prövning av mål på fullsutten avdelning. Om man betänker att kommunalbesvärsmålen inte utgör mer än drygt 10 ”., av samtliga till regeringsrätten fullföljda mål. står det enligt regeringsrätten klart att de tar en oproportionerligt stor del av regeringsrättens sessionstid i anspråk. Detta leder till förfång för domstolens prejudikatbildande uppgift. Det måste konstateras att regeringsrätten härigenom inte kan fungera i full utsträckning på det sätt som avsågs vid förvaltningsrättsreformens genom- förande. Det är med nuvarande ordning inte heller möjligt att nedbringa antalet ledamöter i regeringsrätten. vilket enligt uttalanden i samband med reformen borde ske för att underlätta strävandena att upprätthålla enhetlighet och sammanhang i rättstillämpningen.

Enligt kammarrätten i Jönköping utgör tillströmningen av kommunalbesvärsmål till regeringsrätten ett allvarligt problem genom den snedvridning av regeringsrättens arbetsbörda som därigenom uppkommit. Regeringsrätten avsågs vid förvaltningsrättsreformen bli en prejudikatin- stans. Detta bör enligt kammarrätten inte få hindras genom att den nästan blockeras av kommunalbesvärsmål. En begränsning av rätten till fri fullföljd av kommunalbesvär till regeringsrätten är därför nödvändig. Liknande synpunkter framförs av kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall.

Halmstads kommun noterar med tillfredsställelse att det framlagda förslaget syftar till snabbare avgöranden genom fullföljdsbegränsning för besvär till regeringsrätten. Kommunen anför bl. a. följande.

Det är inte okänt '— och bekräftas av den i betänkandet redovisade målutvecklingen — att väntetiden för regeringsrättens avgöranden i kommu- nala besvärsmål alltför ofta måste räknas i år från tidpunkten för det kommunala beslutet. l avvaktan på regeringsrättens avgörande har kommunen att välja mellan två ting: antingen får det överklagade ärendet vila. med den faran för ekonomiska förluster. försämrad kommunal service m. m.. som detta innebär; eller ock verkställes det icke lagakraftvunna beslutet. med de risker för skadeståndskrav och ansvarstalan som är därmed förenade. Den nödvändiga avvägningen mellan effektivitet och rättsskydd har varit många kommuners dilemma.

Fall kan emellertid inträffa. då inte ens en dylik valmöjlighet står

Prop. 1979/80: 105 (38

kommunen till buds. Sålunda blir ju ett kommunalt beslut. som statliga myndigheter ej kan handlägga och avgöra. förrän det vunnit laga kraft. paralyserat genom kommunalbesvär.

Det rättsskyddsbehov.som de i kommunallagen inskrivna besvärsreglerna är avsedda att tillgodose. skall inte bestridas. Varje kommunal myndighet torde med jämn mod finna sig i att dess beslut blir angripna besvärsvägen upp till högsta instans—. också där angreppen är på förhand dömda att misslyckas — om blott besvärsmyndighetens avgörande kunde förväntas inom rimlig tid. Likaså skulle kommunmyndigheterna kttnna godtaga. att en längre tid förflyter innan avgörandet faller — om detta blott gällde komplicerade och ovissa besvärsmål.

Ett system som det nuvarande. som innebär att viktiga och brådskande kommunbeslut under år kan fördröjas. måste givetvis inge betänkligheter.

Kalmar läns lamlstingskommzm tillstyrker förslaget om att krav på pröv- ningstillstånd skall införas. Denna ändring är enligt landstingskommunen ägnad att förstärka regeringsrättens roll som en ren prejudikatinstans. För att tillgodose kravet på en så snabb handläggning som möjligt av de till regeringsrätten fullföljda målen föreslår landstingskommunen att regerings- rätten i särskild ordning behandlar frågan om prövningstillstånd kan lämnas eller ej. Denna bedömning borde kunna göras relativt snabbt. På så sätt kan de mål där prövningstillstånd inte meddelas avslutas förhållandevis snabbt.

Östergötlands länsavdelning av Svenska kommunförbumiet understryker behovet av en besvärsprocess som innebär snabba och definitiva avgöranden i kommunalbesvärsmålen. Läget kan f.n. inte anses tillfredsställande med upp till treåriga väntetider innan ett kommunalt beslut vinner laga kraft. Länsavdelningen tillstyrker införandet av fullföljdsbegränsning genom krav på prövningstillstånd. Därigenom betonas regeringsrättens ställning som prejudikatinstans på ett mer markerat sätt än i dag. Detta kan enligt länsavdelningen vara en fördel ur rent praktisk synpunkt. bl. a. med hänsyn till varje kommuns behov av att lättare kunna följa utvecklingen i rättspraxis t. ex. när det gäller den kommunala kompetensen. Liknande synpunkter framförs av Jönköpings länsavdelning av Svenska kommun/örbundet.

SACO/SR finner de motiv som kommitten har lagt fram för förslaget om fullföljdsbegränsning för kommunalbesvärsmål helt övertygande. Det är enligt SACO/SR angeläget att regeringsrättens ställning som prejudikatin- stans får den klara markering som förslaget innebär. Enligt Sveriges domare/iirbund föreligger med nuvarande ordning och målutveckling risk för att regeringsrättens uppgift att svara för prejudikatbildningen inom förvalt- ningsrättskipningen försvåras. Den föreslagna reformen är därför enligt förbundets mening angelägen.

Några remissinstanser är kritiska mot kommitténs förslag. Länsstyrelsen i Stockholms län har å ena sidan förståelse för att den omständigheten att kommunalbesvärsmålen kräver en oproportionerligt stor andel av regeringsrättens tid är ett skäl att överväga en avlastning genom krav på prövningstillstånd. Å andra sidan. framhåller länsstyrelsen. finns det en

Prop. 1979/80:105 ' av

grundläggande skillnad mellan kommunalbesvärsprövningen och prövning av vanliga förvaltningsbesvär. l de sistnämnda blir det i stor utsträckning fråga om en förnyad bevisprövning och det föreligger goda skäl att begränsa fullföljdsrätten i mål av sådant slag. Kom munalbesvärsprövningen innefattar sällan bevisfrågorbeträffande sakförhållanden utan avser i stället utövning av en statlig kontrollfunktion över att den kommunala befogenhetsu(övningen håller sig inom vad som bedöms vara de lagliga gränserna härför. Det synes länsstyrelsen rimligt att regeringsrätten ägnar en förhållandevis stor del av sin tid åt denna viktiga uppgift. Länsstyrelsen är vidare tveksam till dels om ökningen av antalet kommunalbesvärsmål är en bestående företeelse. dels om förslaget ger arbetsmässiga effekter som uppväger olägenheterna av en omläggning. Länsstyrelsen anmärker sålunda att den ökning av till regerings- rätten inkomna mål som kommitten redovisar för åren 1975—1977 (från 461 till 758 mållsynes ha avstannat år 1978. då enligt uppgift 678 mål kommit in. Med hänsyn till vad som sagts om betydelsen av regeringsrättens verksamhet på kommunalbesvärsområdet och osäkerheten om arbetsbelastningen gör det nödvändigt att drastiskt beskära besvärsrätten anser länsstyrelsen att tillräckliga skäl inte finns att nu vidta en sådan åtgärd. Om tendensen till nedgång i antalet kommunalbesvärsmål inte blir bestående. förefaller det länsstyrelsen befogat att pröva andra utvägar. Om det av principiella skäl anses möta hinder mot att i regeringsrätten införa enklare handläggningsfor- mer i mål där saken är uppenbar. bör det enligt länsstyrelsen övervägas att begränsa kravet på prejudikatdispens till fall där fråga är om annan besvärsgrund än att en kommun har överskridit sin befogenhet.

Också länsstvre/sen iBlekinge län har förståelse för kommitténs önskan att tillskapa en fullföljdsbegränsning till regeringsrätten. Länsstyrelsen anser emellertid att man kan minska regeringsrättens arbetsbörda utan att införa krav på prövningstillstånd för kommunalbesvärsmålen. I många av dessa mål är besvären helt utsiktslösa och de bör därför kunna underkastas endast en summarisk prövning. Länsstyrelsen föreslår att nuvarande ordning med prövning av samtliga mål som överklagas till regeringsrätten behålls. I samma riktning uttalar sig länsstyrelserna i Kristianstads och Västerbottens län.

Botkyrka kommun anser att problemet med den växande balansen av besvärsmål hos regeringsrätten inte bör lösas genom att rätten att fullfölja talan begränsas. I stället bör regeringsrätten ges större resurser.

Kammarrätten iJönköping delar kommitténs uppfattning att prövningstill- stånd bör krävas för flertalet av de mål för vilka sådant tillstånd nu inte krävs. Kommittén har emellertid inte systematiskt gått igenom olika målgrupper och angett följderna av ett införande av krav på prövningstillstånd. Även om kammarrätten hyser stor förståelse för förslaget, torde dess genomförande enligt kammarrätten böra föregås av en grundligare analys än den som kommittén har företagit. För det fall en sådan analys inte kan verkställas nu förordar kammarrätten att frågan om fullföljdsbegränsningar för kom-

Prop. 1979/80:105 7t)

munalbesvärsmålen löses genom en särskild reglering i kcmimunallagen.

Flera remissinstanser uppehåller sig vid frågan om utformningen av dis- pensreglerna. Flertalet instanser tillstyrker därvid eller lämnar utan erinran kommitténs förslag att andra dispensgrunder för kommunalbesvärsmål än för förvaltningsbesvärsmål inte skall införas. Hit hör regeringsrätten som anför följande.

Regeringsrätten ser inga svårigheter i att de allmänna grunderna för prövningstillstånd blirtillämpliga på sådana kommu nalbesvär som avser rena laglighetsfrågor. En motsvarande prövning förekommer inte sällan i förvalt- ningsbesvärsmål. Som har påpekats tidigare intar vissa kompetensmål en särställning. Det ankommer i dessa på rättstillämpningen att möjliggöra en anpassning av de kommunala befogenheterna till samhällsutvecklingen. Dessa mål hör samtidigt till de betydelsefullaste och svåraste målen. Med de uttalanden som gjorts i förarbetena till reglerna om prövningstillstånd anser regeringsrätten tillräckliga möjligheter finnas att även i dessa fall bevilja tillstånd i den utsträckning som behövs till ledning för rättstillämpningen. Vidare kan regeringsrätten med stöd av punkten 2 i 365& första stycket FPL efter beviljande av prövningstillstånd åstadkomma rättelse exempelvis om kammarrätt i något fall skulle göra intrång i den kommunala självstyrelsen genom att inte endast undanröja det kommunala beslutet utan även förordna om viss åtgärd.

Enligt kommitténs förslag till ny lydelse av 7 kap. 5 &" kommunallagen får besvär över beslut. varigenom kammarrätten har bifallit besvär. anföras av kommunen eller medlem av denna. Kommunen har fått sina synpunkter på lagligheten av det kommunala beslutet prövade under processen i kammarrätten. Det är då inte anmärkningsvärt. att det krävs tillstånd för att kommunen skall få till stånd en överprövning av kammarrättens beslut. Mera tveksamt kan det däremot förefalla att kommunmedlcm som inte tidigare deltagit i processen skall behöva tillstånd för att få sin besvärstalan prövad. Emellertid avser även denna talan att åstadkomma en omprövning. I sådana fall anföres ofta besvär även av det kommunala organ. vars beslut blivit upphävt. Det kan inte gärna komma ifråga att i samma mål kräva prövningstillstånd för de besvär. som anförts av det kommunala organet. men låta kommunmedlemmcns besvär. som innefattar samma yrkande som de andra besvären. prövas utan sådant tillstånd. Härtill kommer att en av kommunmedlcm förd talan närmast ter sig som ett fullföljande av den talan. som kommunen fört i kammarrätten. Med hänsyn till det anförda anser regeringsrätten att någon specialregel inte bör stipuleras för kommun- medlems besvär.

Regeringsråden Hjern, Petrén, Hellner och Brodén framhåller i en gemen- sam skiljaktig mening att regeringsrättens särskilda ansvar för kommunal- rättens utveckling måste beaktas. Regeringsråden anför härvid följande.

Regeringsrätten har genom sina avgöranden i ett mycket stort antal kommunalbesvärsmål alltsedan sin tillkomst 1909 kommit att utforma stora delar av den kommunalrätt som gäller i dag. Genom att i den strida ström av kommunalbesvärsmål som passerat genom regeringsrätten konsekvent tillämpa en rad principer har vissa huvudlinjeri vår kommunalrätt efter hand slagits fast. Detta hade knappast varit möjligt. om regeringsrätten blott avgjort ett mindre antal särskilt utvalda prejudikatmål. Det är enligt vår

Prop. l979/80:105 71

mening av vikt att regeringsrättens medverkan vid utformning av kommu- nalrätten kan fortsatt ske på grundval av ett icke alltför snävt begränsat antal kommunalbesvärsmål.

Enligt regeringsrådens mening måste i fråga om kommunalbesvärsmål av verklig kvalitet möjlighet finnas till en prövning i två instanser. Enligt regeringsråden skulle följande ordning kunna tillämpas. Mål i vilka kammarrätten har upphävt det klandrade kommunala beslutet får överklagas till regeringsrätten utan prövningstillstånd. Kommunen bör således enligt regeringsråden tillerkännas en ovillkorlig rätt att få ett upphävt beslut omprövat. Beträffande övriga kommunalbesvärsmål.i vilka den ursprungliga klaganden överklagar kammarrättens beslut. tillämpas regler om prövnings- tillstånd men med vidare möjligheter till prövningstillstånd än annars. Reglerna bör därvid vidgas till att medge även ändringsdispens.

kammarrätten i Göteborg. som anser att några särskilda regler om tillståndsprövning för kommunalbesvärsmålen inte behövs. framhåller att det är önskvärt att tillståndsprövningen utövas på ett sådant sätt att det verkligen kommer fram en vägledande rättsbildning på den kommunala kompetensens område.

Också andra remissinstanser. som i och för sig anser att några särskilda dispensregler inte behövs för kommunalbesvärsmålen. betonar det angelägna i att mål som rör den kommunala kompetensen släpps fram till prövning i regeringsrätten i förhållandevis stor utsträckning. Hit hör länsstvre/serna i Östergötlands. Jönköpings, Mal/trähus och Västmanlands län samt Katrine- holms. Hag/ms och Oskarshamns kommuner.

Svenska kommunförbundet framhåller att kommitténs förslag att pröv- ningstillstånd skall meddelas efter de grunder som anges i 36 & förvaltnings- processlagen kan innebära en begränsning av regeringsrättens fortsatta rättsbildande verksamhet. Förbundet fäster särskilt avseende vid frågor som rör den allmänna kommunala kompetensen (1 kap. 4ä kommunallagen ). Genom denna bestämmelses generella utformning har regeringsrätten fått en betydelsefull och central ställning som den instans som har ett avgörande inflytande över vad som kan innefattas i den kommunala kompetensen från tid till annan. Förbundet förutsätter därför att reglerna om fullföljdsbegräns— ning ges en sådan utformning att flertalet reella kompetensmål regelmässigt kommer att sakprövas av regeringsrätten. om detta begärs av klagoberättigad part. Också länsstyrelsen i tl/Ialntähus lätt och Malmö kommun förordar att frågor om den kommunala kompetensen alltid bör tas upp till prövning av regeringsrätten. om detta begärs av klagoberättigad part.

Enligt Stockholm kommun kan införandet av krav på prövningstillstånd i kommunalbesvärsmålen skapa förutsättningar för en välbehövlig lättnad i regeringsrättens arbetsbörda. Kommunen förutsätter dock att mål som är av större principiell betydelse alltid kommer att kunna föras vidare till högsta instans.

Göteborgs kwnmttn och Sveriges kommanal/uraliska förening anser att det

Prop. .l979/80:105 72

bl. a. med hänsyn till respekten för den kommunala självstyrelsen fordras en mycket kvalificerad bedömning av kommunalbesvärsmålen. Denna bedöm- ning kan inte vara säkrad utan en möjlighet för kommunerna till besvärs- prövning i två instanser. Dct förefaller de båda remissinstanserna stötande att beslut som har fattats av kommunala instanser under politiskt ansvar skall kunna slutligt kasseras av en annan rättslig instans än den högsta förvalt- ningsdomstolen. Kommunen bör därför i lag vara tilllörsäkrad rätten att få besvären prövade i sak av regeringsrätten. Detta kan åstadkommas genom att kommunen befrias från kravet på prövningstillstånd. Såvitt de båda instan- serna kan finna skulle en sådan ordning inte nämnvärt öka regeringsrättens arbetsbelastning. Det behöver inte heller befaras att kommuner anför okynnesbesvär.

Örebro kommun ifrågasätter om inte kommunalbesvärens särart kräver särskilda regler om tillståndsprövning. Kommunen tar i första hand fasta på förvaltningsdomstolskommitténs förslag (SOU 1966:70 s. 318) att som en ytterligare grund för prövningstillstånd ange att målet har allmän vikt. En allmän och mer fördjupad diskussion om olika tänkbara supplerande dispensregler hade enligt kommunen varit värdefull.

Statskontrol/kommittén är medveten om att några andra alternativ än fullföljdsbegränsning i dag knappast står till buds för att minska belastningen på regeringsrätten. Kommunalbesvärskommitte'ns förslag tillstyrks därför. Statskontrollkommittén vill dock fästa särskild uppmärksamhet på de mål som rör den kommunala kompetensen. Rättspraxis spelar här en avgörande roll för rättsbildningen. Även notisfallen har en stor betydelse. eftersom de sammantagna bildar ett mönster som bidrar till att klargöra gränserna för den kommunala kompetensen. Det är därför enligt statskontrollkommittén angeläget att regeringsrätten släpper fram samtliga sådana mål till saklig prövning.

Medborgarrättsrörelsen framhåller att kommunmedlemmar. som för en seriös och saklig kommunalbesvärstalan. bör ha en rätt att få denna prövad i två rättsinstanser. Kommun och annan kommunmedlem än klaganden bör vidare ha en ovillkorlig rätt att få den första instansens upphävande beslut omprövat i en högre instans. Genom en lämpligt utformad ordning för fullföljdstillstånd kan regeringsrätten sålla bort de mål där en tvåinstanspröv- ning inte behövs.

Besvärsinstans närmast under regeringsrätten

Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget om att kammarrätt bör vara besvärsinstans närmast under regeringsrätten. Hit hör JO. regeringsrätten. JK. kammarrätterna, domstolsverket. statskontoret. RR V, 19 Iänssfvrelser. 43 kommuner. 19 landstingskommuner. Svenska kommunförbundet, Lantlstings/örbttmlet, SA ( O/ SR, TCO och Sveriges doma- re/örbund.

Prop. tom/sonas. 73

La'nsstj-v'elserna i Stockholms. Bie/ringt"). Ix'rtistiansttuls, (it'itelmtgs och Bohus OCh |""ästt't'bottetts län. det'entraliseringstttret/ningen samt ll kommuner är kritiska mot förslaget att kammarrätterna skall föras in i instanskedjan. De anser i stället att kommunalbesvärsmålen. liksom f.n.. bör gå från en länsinstans direkt till regeringsrätten.

Regeringsn'itten delar kommitténs uppfattning att instansen under rege- ringsrätten. med hänsyn till att den blir slutinstans i flertalet mål. bör vara en förvaltningsdomstol med kvalificerad sammansättning och att uppgiften bör anförtros kammarrätterna.

Enligt kammarrätten !" Göteborg är det uppenbart att kommunalbesvärs- målen bör prövas av en kvalificerad domstol. innan de når högsta instans. Vad kommittén anför härom fordrar knappast några ytterligare kommenta- rer. Under de år som har gått sedan förvaltningsrättsrcformen genomfördes har kammarrättsorganisationen konsoliderats. Man bör därför kunna utgå från att kammarrätterna väl skall kunna fylla uppgiften som besvärsinstans närmast under regeringsrätten i kommunalbesvärsmålen. Något konkur- renskraftigt alternativ till kammarrätterna i detta hänseende finns inte enligt kammarrätten. Kamrna/"rätterna .fSll)t'/t'llt)/Hl. Sundsvall och Jönköping uttalar sig i samma riktning. Kammarrätten i Jönköping framhåller särskilt att länsrätten inte kan anses utgöra ett alternativ till kammarrätten. Förutom att länsdomstolarna står inför en genomgripande omorganisation och har avsevärda balanser ställer enligt kammarrätten i Jönköping kom- munalbesvärsmålen krav på annan sammansättning än den länsrätterna hari övriga målgrupper.

Förslaget att kammarrätterna skall föras in som besvärsinstanser under regeringsrätten förefaller läns.st_t-'t'elsen i Koppartwrgs län välgrundat. Detta inte minst med tanke på att kammarrätten i praktiken kommer att bli slutinstans i flertalet mål och att hälsovårdsmål. byggnadsmål. barnavårds- mål m. m. redan handläggs vid kammarrätten. Genom sin befattning med dessa mål har kammarrätten redan inblick i kommunala förhållanden. Kammarrättens kompetensområde kommer genom förslaget att stämma bättre överens med över- och underinstansernas. Även länsstyrelsen i Hallands län framhåller att förslaget innebär en naturlig och lämplig utökning av kammarrätternas kompetensområde.

Enligt Norrköpings kommun måste det på instansen under regeringsrätten ställas särskilt stora krav på rättssäkerhet och objektivitet. Den utpräglade laglighetsprövning som kommunalbesvärsprocesscn innefattar bör enligt kommunen i varje fall i slutskedet av processen ske vid en förvaltningsdom- stol. Eftersom kammarrättcrna är väl förtrogna med de speciella förvaltnings- målen från kommunala nämnder. framstår de som lämpliga instanser under regeringsrätten.

Örebro kommun har i huvudsak inte någon erinran mot kommitténs förslag att besvärsprövningen under regeringsrätten skall ske i kammarrätt i stället för som nu i länsstyrelse. Kommunen framhällcratt kommunalbesvärspröv—

Prop. [979/80: [05 74

ningen av hänsyn till den kommunala självstyrelsen måste begränsas till en legalitetsktmtroll. även om denna exempelvis i kompetensmålen har inslag av kvalificerad lämplighetsbedömning. På grund härav är handläggning vid domstol den lämpligaste formen för bcsvärsprövningen. De utbyggda kammarrätterna med sina erfarenheter av bl. a. mål med kommunal anknytning. t. ex. byggnads— och hälsovårdsmål. torde enligt kommunen vara väl skickade att handha prövningen av kommunalbesvärsmål under regeringsrätten. Liknande synpunkter framförs av bl. a. ,»ltvitlabetgs. Ile/sing— lun'gs. Halmstads. Timrå och Östersunds kommuner.

Enligt SACO/SR framstår kan'tmarrätten. som är väl förtrogen med de speciella förvaltningsmålen från de kommunala nämnderna. som den självklara instansen under regeringsrätten. SACO/SR understryker vikten av att kommttnalbesvärsmålcn i slutinstanscn prövas av en domstol med kollegial sammansättning. .S'vertges tlontare/örhum/ framhåller att en grund- läggande tanke i förvaltningsrättsref'ormen var att kammarrätterna skulle svara för den materiella rättskipningen i enskilda fall. medan regeringsrätten skulle bli enbart en prejudikatinstans. Det står enligt förbundets mening i överensstämmelse med denna princip att låta kammarrätten bli besvärsin- stans samtidigt som en fullföljdsbegränsning införs. Förbundet tillstyrker därför förslaget i denna del.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser det naturligt att i första hand välja kammarrätt som besvärsinstans under regeringsrätten. Länsstyrelsen reage- rar dock mot kommitténs alltför lättvindiga sätt att avfärda länsrätterna som alternativ till kammarrätterna. Det kan inte vara någon större administrativ svårighet att. som skeri tingsrätterna i tvistemål. ändra sammansättningen i länsrätt till en kollegial instans med tre juristdomare. En länsrätt med sådan sammansättning skulle enligt länsstyrelsen utan tvivel motsvara högt ställda kompetenskrav och väl f'ylla uppgiften som besvärsinstans. även närmast under regeringsrätten.

Ett antal remissinstanser redovisar en kritisk inställning till kommitténs förslag. Lt'insstvrelsen i Stockholms lätt anser att de skäl som låg till grund för beslutet vid 197] års förvaltningsrättsreform att behålla länsstyrelserna som första instans i kommunalbesvärsmålen alltjämt har sin fulla räckvidd. Länsstyrelsen anför bl.a. följande.

Kommunalbesvärsmålens handläggning förutsätter god kännedom om förvaltningens organisation och arbetssätt i de skilda kommunerna. Goda kontakter med kommunkanslierna erfordras vidare särskilt i processens inledningsskedc för att identifiera ås_vftat kommunalt ärende. kontrollera iakttagandet av besvärstid och få in överklagat beslut. Även för kommunerna är det med tanke på verkställighetsfrägan angeläget att snarast — ofta innan formell remiss kunnat ske — få kännedom om anförda besvär. Nuvarande ordning ger besvärsmyndigheten lokal kännedom och goda kontaktmöjlig- heter.

För besvärsmålens handläggning är vidare länsstyrelsens allmänna kännedom om de kommunala verksamhetsområdena — arbetsmarknadsför-

'Jl

Prop. [979/80: IOS 7

hållanden. socialväsendet. byggnadsplanering. hälsovård. skolväsende m. m. — av stor betydelse. Trots att besvärsprövningen formellt är en laglighets- prövning erfordras ofta en värderande bedömning som tar hänsyn till allmänna utvecklingstendenser såväl på det kommunala området i allmänhet som inom den enskilda kommunen. Det bör beaktas att det kommunala kompetensområdet — för att ge rum för en utveckling — avsiktligt är mycket vagt angivet i kommunallagen. Huvudbestämmelsen anger endast att kommunerna skall envar "vårda sina angelägenheter".

Mot bakgrund härav anser länsstyrelsen att den juridiskt-formella karak- tären av kommunalbesvärsprövningen inte hör överbetonas på bekostnad av kravet på förtrogenhet med det kommunala fältet. Vid valet av besvärsin- stans bör också enligt länsstyrelsens mening beaktas att den speciella processteknik med möjlighet till muntliga förhandlingar. hörande av vittnen och sakkunniga m. m. som står kammarrätterna till buds och är av stort värde i mål om myndighetsutövning mot enskilda inte synes kunna bli av betydelse i kommunalbesvärsmålen.

Enligt länsstyrelsen i Blekinge lätt kommer en överflyttning av kom- munalbesvärsmålen från länsstyrelserna till kammarrätterna att medföra en allvarlig fördröjning av handläggningen för kommunernas del. En överflytt- ning innebär också att rättsliga avgöranden. som angår ett flertal personcri kommunen. flyttas längre bort från kommuninvånarna. Liknande synpunk- ter framförs av länsstyrelwrna i Kristianstads. Göteborgs och Bohus samt l-"ästerbottens län. som anser att förslaget strider mot önskemålet om decentralisering inom förvaltningen. Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län skulle det också ur allmänhetens synpunkt verka förvirrande om vissa kommunala beslut skall överklagas hos länsstyrelsen (förvaltningsbe- svären) och andra hos kammarrätten (kommunalbesvären). Skillnaden mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär är som regel okänd för de klagande. I vissa fall kan det även för erfarna handläggare vara svårt att avgöra till vilken grupp ett mål skall föras.

Länsstyrelsen i Västerbottens lätt betonar att kommitténs betänkande bör ses i ett större sammanhang. Enligt lagberedningens betänkande ( SOU 1973:22 ) med förslag till utsökningsbalk och en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds Ju 197715) Summarisk process skall överexeku- torsärendena flyttas över från länsstyrelserna till kronofogdemyndighcterna och tingsrätterna. Denna utveckling är enligt länsstyrelsens mening beklaglig och djupt oroande. För länsstyrelsernas möjligheter att i framtiden rekrytera jurister är det väsentligt att länsstyrelserna inte berövas arbetsuppgifter som kräverjuridisk kompetens. Det är angeläget att länsstyrelserna får bestå som starka regionala förvaltningsmyndigheter.

Deeentraliseringsutredningen avstyrker kommunalbesvärskommitténs för- slag om en ändrad instansordning förprövning av kommunalbesvär. Enligt utredningens uppfattning har kommunalbesvärskommittens förslag i alltför hög grad utformats från juridisk-teknisk synpunkt. Detta har lett till att förslaget om instansordning fått en centraliseringscffekt som inte kan godtas.

Prop. 1979/80: 105 76

Utredningen framhåller vidare att. den i sitt betänkande (SOU 197852) Lägg besluten närmare människorna föreslagit att decentraliseringssträvantlena skall omfatta även domstolsväsentlet. Regeringen har i prop. 1978/791l l 1 om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. ställt sig bakom förslaget. Det är svårt att förena kommanalbesvärskommittens förslag med detta ställningstagande och de övriga decentraliseringssträvanden som statsmak- terna under lång tid har gett uttryck för i olika sammanhang. Decentralise— ringsutredningen påpekar att det enligt S &" länsstyrelseinstruktionen ankom- mer på länsstyrelserna att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun. landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Länsstyrelsens befattning med kommunalbesvärsmålen ser utredningen som ett av många led i denna verksamhet. länsstyrelserna har förvärvat en mycket ingående kunskap om kommunernas förhållanden. Detta kan enligt utredningens mening inte ersättas av att kammarrätterna vid handläggning av kom- munalbesvärsmålen utökas med en särskild ledamot med "god kunskap om och erfarenheter av kommunal verksamhet". Prövningen i första instans av besvär som har anförts av den enskilde läggs enligt kommitténs förslag dessutom på en nivå som ligger längre bort från kommunen och den enskilde än vad länsstyrelsen gör.

Botkyrka kommun anser att den nuvarande instansordningen länsstyrel- se—regeringsrätten bör behållas. Länsstyrelserna har stor erfarenhet av handläggningen av kommunalbesvärsmål och god kännedom om förhållan- dena i länets kommun. medan kammarrätterna helt saknar erfarenhet av denna grupp av mål.

Katrineholms kotnmun instämmer i och för sig i kommitténs synpunkter att kommunalbesvärsmål lämpar sig för domstolsprövning. Kommunen pekar dock på tidsfaktorn som det kanske viktigaste momentet vid bedömning av instanskedjan. Kommunen understryker starkt betydelsen av snabbhet i handläggningen. Kommittén har inte på ett tillfredsställandc sätt kunnat styrka att en förlängd handläggningstid inte uppstår vid en övergång från länsstyrelser till kammarrättcr som första instans.

Umeå kommun ställer sig avvisande till den instansordning under rege- ringsrätten som föreslås. Kommunen kan inte finna att kommittén har redovisat påtagligt starka skäl för förslaget att länsinstansen skall slopas. Enligt kommunens mening är det särskilt i vissa kompetensmål av stor vikt för kommunalbesvärsprövningen att den prövande instansen har en ingåen- de kunskap om de speciella lokala förhållanden som råder inom varje särskild kommun. För en kammarrätt måste det uppstå svårigheter att få en helt korrekt uppfattning om kommunens totala situation enbart genom skriftväx- ling. Kommunen ser därför en risk i att en prövning enbart i kammarrätt kan leda till "teoretiska" bedömningar som inte alltid får materiellt godtagbara konsekvenser. En länsinstans kan däremot genom alla övriga kontakter med kommunen skaffa sig en god kännedom om kommunens situation och bör

Prop. 1979/80zlf15 77

därför ha ett bättre tttgångsläge vid besvärsprövningen. Länsinstanscn har också en tämligen omfattande erfarenhet av kommunala besvärsmål. Därtill kommer att kommunens erfarenheter av den nuvarande ordningen med prövning av länsstyrelse i första instans är positiva. Av dessa skäl anser kommunen att kommunalbesvärsmål i första hand skall avgöras av länssty- relsen eller länsrätten. Lik nande synpunkter framförs av _S'ke/le/ieri. Luleå och Sorsele kommuner.

Det borde enligt Hults/reds komrnutr vara möjligt till kombinera kraven på tvåinstanssystcm. fullföljdsbegränsning och enhetlighet i kommunal- besvärsprocessen med en ordning som innebär att länsstyrelsen behålls eller länsrätten införs som första instans. Länsinstansens "beslutsgrupp" vid prövningen av kommunalbesvärsmål skulle kunna ges en sådan samman- sättning _ eventuellt även kompletteras med någon sakkunnig utifrån — att såväl rent juridiska aspekter som bedömningar rörande sam- hällsutvecklingen och samhällsintresset kan vägas in på ett tillräckligt kvalificerat sätt. En sådan ordning skulle även tillgodose den allmänna strävan i dagens samhälle att decentralisera besluten så att de fattas så nära medborgarna som möjligt. Även Vilhelmina och l'inr/e/ns kommuner betonar att kommitténs förslag strider mot decentraliseringssträvandena.

Behovet av en länsinstans under kammarrätten

Kommitténs förslag att länsinstansen i kommunalbesvärsmålen skall slopas tillstyrks eller lämnas utan erinran av J(). regeringsrätten. JK. katttlttal't'ätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping. domstolsverket. statskontoret. RR l". lönsstvrelserna i .S'ör'lerman/ands. illa/nullius och Örebro län. utredningenjör översyn av lagen omIförsa/nlingsstvre/se. 24 kommuner. 17 lam/Slingskommuner. Göteborgs kyrkliga _srrtrt/Eilllg/rc't, Östergötlands och Kalmar länsavdelningar av Svenska kommtrn/örbuntlet. l.anrlstings/i'irbtrnrlet. TCO. Svenska kyrkans _/örsamling'— och pastorats/örbunrl samt Sveriges atlvokatsam/itntl.

Till förmån för att en länsinstans bör behållas uttalar sig ktlttlttlarrärletr i Göteborg, 16 länsstyrelser. 19 kommuner. Kalmar och Skaraborgs lärts lantlstingskommuner. Stockho/ms kyrkliga sam/äl/lghet. Jönköpings länsavdel- ning av Svenska kornmun/örbundet. SACO/SR. Förvaltningslättsrätletts jörening och Sveriges dontare/örbund.

Svenska kom/nttn/örbtrm/et anför att kommitténs förslag innebär att en etablerad kommunal — statlig anknytning i varje län ersätts med en i viss mån mera centraliserad och byråkratisk ordning. Förbundet vill för sin del starkt betona värdet av en fonsatt anknytning mellan kommunerna och den besvärsprövande första instansen. Länsstyrelserna får i allmänhet anses ha en mycket god kunskap om de förhållanden under vilka resp. läns kommuner har att bedriva sin verksamhet. Detta är av stort värde för att garantera en allsidig bedömning av kommunala beslut. Skall man frångå länsstyrelserna

Prop. l979/8flzlllS 78

som första besvärsinstans. krävs enligt förbundets mening att en fullgod ersättning för den nuvarande kommunala anknytningen skapas i den nya besvärsinstansen. Enligt förbundet är kammarrätten den instans som i första hand står till buds. Kommitténs förslag om en särskild sakkunnig i kammarrätten i vissa kommunalbesvärsmål fyller emellertid inte de krav som nyss har angetts. Enligt förbundets mening bör den kommunala anknytningen förstärkas i förhållande till kommitténs förslag. Förbundet anser att någon form av nämntlmcdverkan är att föredra. Frågan om vilken form för sådan nämndmedverkan som bäst tillgodoser önskemålet om en kommunal anknytning bör särskilt övervägas i det fortsatta lagstiftningsar- betet. Fördelen med ett tvåinstanssystcm bestående av kammarrätt och regeringsrätt skulle i första hand vara en snabbare handläggningjämfört med ett treinstanssystcm med länsstyrelsen som första instans. Vid ett treinstans— systcm förutsätter förbundet att kompetensmålen ges förtur i behandling— en.

Flertalet av de remissinstanser som tillstyrker förslaget om ett tvåinstans- system har. liksom kommittén. vägt för- och nackdelar med en sådan ordning och slutligen låtit tidsfaktorn vara avgörande.

Frågan huruvida införandet av kammarrätterna som besvärsinstanser bör medföra att länsstyrelserna utgår ur instanskedjan är enligt reget'irresrätten svårbedömd. Regeringsrätten anför bl. a. följande.

Länsstyrelserna har god kännedom om förhållandena i kommunerna och hos dem finns också en betydande utredningskapacitet. Länsstyrelsernas insatser är av särskilt värde i de viktiga målen om den kommunala kompetensen. I vissa fall. såsom vid industrisubventioner. fordras för bedömningen av om en beslutad åtgärd är kompetensenlig eller ej kännedom om sysselsättningsläget i kommunen. Prövningen avser i dessa fall om åtgärden varit behövlig och ändamålsenlig för att motverka arbetslöshet. Det är alltså därvid inte fråga om en ren legalitetsprövning. Inte heller kan man i kompetensmålen alltid hävda att klaganden är bevisskyldig för sina påstå- enden. Gäller det kommunala. beslutet en åtgärd som är kompetensenlig endast i undantagsfall kan det i allmänhet inte krävas att klaganden visar att någon undantagssituation inte var för handen. Kommunen får i stället anses skyldig att redovisa sitt beslutsunderlag. Länsstyrelsens och övriga länsmyn- digheters kännedom om förhållandena måste tillmätas stor vikt vid sidan härav. En synpunkt som också talar föratt i kommunalbesvärsmålen behålla länsstyrelsen som besvärsinstans under kammarrätten och som kommittén inte har berört är. att man då får samma instansordning som vanligen gäller vid förvaltningsbesvär över kommunala myndigheters beslut. Om länssty- relsen regelmässigt är första instans för besvär över sådant beslut. är risken mindre föratt en klagande lider rättsförlust genom att han ger in besvären till fel myndighet.

Mot dessa skäl. som enligt regeringsrättens mening talar för att behålla en länsmyndighet som besvärsinstans. ställer regeringsrätten tidsfaktorn. Enligt regeringsrätten är en förlängning av handläggningstiden lör kommunalbe- svärsmål inte acceptabel. Regeringsrätten har funnit tidsfaktorn så väsentlig att den biträder kommitténs förslag att länsstyrelserna inte skall behållas som

Prop. 1979/80zlf15 70

besvärsinstanser. Förslaget kommer enligt regeringsrättens mening att inverka på parternas processlöring. De kan inte längre utgå från att målet automatiskt tillförs den sakkunskap om förhållandena i en kommun som finns hos länsstyrelsen. De får därför vara beredda att i kammarrätten redogöra föroeh i viss utsträckning föra bevisning om dessa förhållanden. "fill utredning som kan komma i fråga hör även sakkunnigutlätanden som kammarrätten enligt 24 & förvaltningsprocesslagen katt inhämta från länssty- relsen eller ett annat länsorgan. Regeringsrätten utgår vidare från att kommittén i sitt fortsatta arbete kommer att föreslå en mera ändamålsenlig fördelning mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär än den som nu gäller. så att rättsmedlct i partsärenden så långt möjligt blir förvaltningsbe- svär.

Enligt kamrrtar/ätterna i .S'toekho/m och Sundsvall hade det rent principiellt varit önskvärt meden mer omfattande instanskedja än den som kommittén föreslår. De framhåller att kammarrätten i princip är en överinstans som i fråga om organisation och arbetsformer är anpassad till uppgiften att överpröva underinstansers beslut. Mot en utbyggd instanskedja talar emel- lertid enligt kammarrätternas mening med styrka vad kommittén framhållit om förlängda handläggningstider i ett treinstanssystcm. Enligt kammarrätten iStoek/ro/m är det vidare förenat med besvärligheter att finna en lämplig underinstans. De blivande länsrätterna — en juristdomare med nämndemän — är möjligen mindre lämpade för uppgiften. Länsstyrelserna kan inte komma i fråga för de landstingskommunala målen och är enligt kammarrätten inte heller särskilt välutrustade med juridisk expertis. sedan länsdomstolsrefor- men genomförts och tanken på rättsavdelningar inom den kvarstående länsstsyrelseorganisationen avvisats. I detta instämmer kammarrätten i Jönköping, som också framhåller att kommunalbesvärSprövningens renodlat rättsliga karaktär gör det angeläget att garantier skapas mot att politiska hänsynstaganden får inverka på prövningen. Kammarrätten erinrar om att länsstyrelseinstruktionen f.n. gör det möjligt att prövningen förläggs till länsstyrelsens lekmannastyrelse. där rent politiska värderingar kan inverka på prövningens utgång.

JO har ingen annan åsikt än kommittén i fråga om det angelägna i att inom rimlig tid få till Stånd slutliga avgöranden i kommunalbesvärsmål. .lO ifrågasätterlikväl om det inte vore möjligt att på annat sätt än vad kommittén avser uppnå en snabb handläggningsordning. Länsstyrelserna skulle härvid kunna kvarstå som första besvärsinstanser. Det finns sålunda enligt JO:s mening skäl att ta fasta på vad kommitten anför om fönursbehandling av vissa mål i kammarrätterna. Man kan enligt 10 tänka sig att i stället utforma en bestämmelse som är generell för kommunalbesvärsmålen — inte begränsad till att avse endast en viss instans eller vissa situationer i målen. Som en förebild nämner JO 14 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen.där det föreskrivs att tryckfrihetsmål och annat mål om brott mot bestämmelserna i förordningen alltid skall behandlas skyndsamt. Det förefaller 10 som om åtskilligt skulle

Prop. l979/80: IOS st)

kttnna vinnas med en föreskrift av sådant slag.

RR !" upplyser att verket i mars 1979 har redovisat resultatet av en granskning av verksamheten vid kammarrätterna. Härvid framkom bl. a. att kammarrättermt nu har en viss överkapacitet och att balanssituationen stadigt törbättras. Mot bakgrund av detta och med beaktande av de merkostnader och den fördröjning i fråga om handläggningstiderna som ett treinstansförfarande torde medföra anser RRV i likhet med kommitten att kammarrätterna bör vara första instans i kommunalbesvärsmålen.

Det är enligt Uppsala kommun angeläget att kommunalbesvärsmålen handläggs snabbt. Kommunerna kan med nuvarande ordning ibland få vänta med att verkställa beslut, över vilka kommunalbesvär har anförts, i avvaktan på att besvären prövas. En lång väntetid kan vålla nackdelar av olika slag. Även om verkställigheten kan ske, innebär den ganska nyligen införda regeln om återgång av upphävda kommunala beslut att försiktighet måste iakttas. En annan viktig aspekt är att åtminstone underinstansen bör ha god kännedom om kommunala förltållanden. Gränserna för den kommunala kompetensen prövas genom kommunalbesvär. Rättstillämpningens uppgift är att anpassa kommunernas befogenheter till samhällsutvecklingen. Man måste därför enligt kommunen kräva att kännedom finns om kommunal förvaltning och de speciella villkor under vilka den kommunala förvaltningen arbetar. Kommunen är medveten om att några andra alternativ än fullföljds- begränsning till regeringsrätten i dag knappast står till buds. Med en sådan fullföljdsbegränsning följer att länssstyrelsen inte gärna kan vara sista instans under regeringsrätten. f och för sig kan skäl finnas föratt behålla länsstyrel- serna i instanskedjan. Dessa har i dag den kommunala anknytning som kommunen bedömer som viktig för dessa mål. Kommunen är också medveten om att ett villkor för att behålla länsstyrelsen som första instans blir att en mellaninstans skjuts in. Den instans som då står till buds är kammarrätten. Inför valet mellan tre instanser och två instanser förordar kommunen ett system med två instanser. Detta leder till att kammarrätterna blir första instans. Ett oeftergivligt krav fören sådan lösning är emellertid att kammarrätterna ges en kommunal anknytning som de i dag saknar. Samma synpunkter framförs av Borgholms kommun och Kalmar länsavdelning av Svenska kommun/örbundel.

Lunds kommun, som tillstyrker förslaget om ett tvåinstanssystcm, redovi- sar ändå ett par invändningar mot förslaget. Det ena är att den lokalkänne- dom som länsstyrelsen besitter och som kan vara värdefull vid besvärspröv- ningen kommer att gå förlorad. Den andra invändningen hänger samman med förslagets karaktär av delreform. som bara omfattar kommunalbesvärs- målen. Besvär över kommunala beslut prövas redan i dag av två olika myndigheteri första instans. Länsstyrelsen avgör kommunalbesvärsmål och flertalet förvaltningsbesvärsmål, medan länsrätten prövar förvaltningsbesvär över vissa beslut enligt barnavårds- och nykterhetsvårdslagarna. Nu tillska- pas en tredje besvärsmyndighet enbart för kommunalbesvärsmålen. Skillna-

Prop. 1979/80:105 fll

derna mellan kommunalbesvär och förvaltningsbesvär torde enligt kommunen i allmänhet inte vara kända för kommuninvånarna. För dem måste det därför te sig besynnerligt att vissa kommunala beslut skall överklagas hos kammarrätten. medan andra skall överklagas hos länsstyrel- sen eller länsrätten. Den kommunala besvärsprocessen blir alltså i första instans mer invecklad än tidigare. trots att ett enhetligare och mindre komplicerat system är vad som borde eftersträvas. Samtidigt framhåller kommunen att det måste vara angeläget att handläggningstiderna kan nedbringas så långt detär möjligt, inte minst med hänsyn till de ekonomiska och civilrättsliga konsekvenserna som ett utdraget processförfarande kan medföra. På grund av besvärsprövningens speciella karaktär av legalitetskon- troll måste det också vara fördelaktigt att prövningen utförs av en adminis- trativ domstol med kollegial sammansättning. Kommunen finner att förde- larna med förslaget om ett tvåinstanssystem är så stora att det bör tillstyrkas trots de påtalade nackdelarna.

Flera andra kommuner. som tillstyrker förslaget. betonar det angelägna i en instansordning som tillgodoser kravet på snabbhet i handläggningen. Gotlands kommun delar kommitténs uppfattning att slutliga avgöranden i kommunalbesvärsmål måste erhållas inom rimlig tid. Detta syfte kan gå om intet. om man i ett nytt system inför tre instanser i stället för som nu två. Visserligen kan hävdas att ca 75 % av kommunalbesvärsmålen stannar i länsstyrelsen. F. n. avgörs också målen i denna instans relativt snabbt. De viktiga mål som kan komma att bli prejudicerande kan dock enligt kommunens mening få alltför långa handläggningstider med ett treinstans- system. Kommitténs redovisning av kammarrätternas arbetsbörda talar för att dessa iframtiden kommer att kunna avgöra även kommunalbesvärs- målen med tillfredsställande snabbhet. Vad som talar emot en lång instans- kedja är enligt Hag/hrs kommun i första hand tidsfaktorn. Det är utomor- dentligt angeläget att slutliga avgöranden i kommunalbesvärsmålen erhålls så snabbt som möjligt utan att kravet på rättssäkerhet därför eftersätts. Ärenden i vilka besvär anförs för sent eller som är utsiktslösa, t. ex. därför att någon kommunalbesvärsgrund över huvud taget inte anförs. bör behandlas med förtur. Kommunen ifrågasätter om inte alla kommunalbesvärsmål bör få en sådan snabb behandling. Det är viktigt att kammarrätterna ges sådana resurser att den nuvarande, enligt kommunens mening genomsnittligt sett alltför långa handläggningstiden. kan nedbringas. Ett argument för att låta kammarrätterna bli första besvärsinstans i kommunalbesvärsmål är enligt kommunens mening den omständigheten att man därigenom minskar risken för olikartad utgång i likartade mål. Det finns 24 länsstyrelser, medan antalet kammarrätter är endast fyra. Man kan därför. om förslaget genomförs, förvänta sig en mera enhetlig rättstillämpning än vad som f. n. är fallet. Tidsfaktorn betonas också av bl.a. Stockholms. Halmstads. Vara. Örebro, Sundsvalls, Timrå och Östersunds kommuner.

lf'ästerås kommun anser att det ftnns invändningar grundade på bl.a.

6 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 105

Prop. 1979/80: 105 82

rättssäkerhetsskäl mot att länsstyrelserna handlägger kommunalbesvär. Kommunen pekar därvid på att länsstyrelsernas roll att samarbeta med kommunerna i samhällsplaneringen betonas alltmer. Som exempel nämns ärenden om företagslokaliseringar. Ena stunden samarbetar länsstyrelse och kommun och kommunen fattar beslut som kanske har initierats av länsstyrelsen. Vid ett annat tillfälle har länssstyrelsen att som kommunal- besvär pröva samma ärende och ibland upphäva det beslut som länsstyrelsen har medverkat till. Det måste enligt Västerås kommun vara mera tidsenligt att betona länsstyrelsens roll att samarbeta med kommunerna i samhällspla- neringen och inte att i onödan försvåra detta samarbete genom att också låta länsstyrelserna avgöra kommurtalbesvärsmål.

TCO anser det angeläget att den kommunala besvärsprocessen reformeras och anpassas till den moderniserade förvaltningsprocessen och instansord- ningen så långt det är möjligt utan att inkräkta på den kommunala självstyrelsens krav. Den nya enhetliga kommunallagen för kommuner och landstingskommuner understryker enligt TCO reformbehovet på detta område, eftersom olika instansordningar har fått kvarstå med två besvärsin- stanser - länsstyrelse och regeringsrätt — för kommunernas beslut, medan regeringsrätten är enda besvärsinstansen när det gäller landstingskommunala beslut. Tvåinstanssystemet har enligt TCO betydande fördelar med hänsyn till intresset av en enhetlig instansordning för besvärsprocessen i kommuner och landstingskommuner och med hänsyn till vikten av attbesvärsmålen blir slutligt avgjorda inom rimlig tid.

Svenska kyrkans församling - och pastorats/örbum/ framhåller att förslaget innebär en viss centralisering av besvärsprövningen. För de flesta kyrkokom- munerna är emellertid redan handläggningen vid länsstyrelsen en avsevärd centralisering och några avgörande skäl mot kammarrätten som besvärsin- stans gör sig enligt förbundet inte gällande på denna grund. I de borgerligt kommunala målen torde länsstyrelserna f.n. besitta en sakkunskap som kammarrätterna inte omedelbart kan tillgodogöra sig. På det kyrkliga området är det snarare domkapitlet som är det verkligt sakkunniga organet. Förbundet konstaterar att förslaget inte innebär ändring i fråga om inhäm- tande av domkapitlets yttrande i dessa typer av mål. Förbundet har därför från kyrkokommunal synpunkt ingen invändning mot den föreslagna handläggningsordningen.

Bland de remissinstanser som förordar ett treinstanssystcm gör sig olika synpunkter gällande.

Kammarrätten i Göteborg är tveksam till om införandet av kammarrätten som instans mellan en länsmyndighet och regeringsrätten skulle medföra en förlängning i stället för en förkortning av handläggningstiden i kom- munalbesvärsmålen. För det första bör enligt kammarrätten hållas i minnet att flertalet kommunalbesvärsmål inte kommer att kunna sakprövas i regeringsrätten och att instanskedjan i det stora flertalet mål därföri realiteten förlängs endast marginellt. För det andra bör handläggningen i kammarrätt

Prop. 1979/80:105 83

kunna ske förhållandevis snabbt med hänsyn till nuvarande arbetsläge. Också på länsnivån bör det enligt kammarrätten finnas förutsättningar för en snabbare handläggning av kommunalbesvärsmålen. Mot bakgrund härav anser kammarrätten att frågan om en snabb handläggning närmast är av arbetsorganisatorisk art. Härtill kommer att handläggning i länsstyrelsen torde vara billigare och dessutom bättre passa för den sållning av besvären som det till stor del är fråga om i den inledande besvärsinstansen. För kammarrätten innebär det vidare praktiska fördelar och tidsvinst, om det grundläggande utredningsarbetet har verkställts redan i första instans. Kammarrätten förordar därför att länsstyrelserna i vart fall behålls som första besvärsinstans under en relativt lång övergångstid.

Enligt länsstyrelsen i Uppsala län är det högst tveksamt om behållandet av en besvärsinstans på länsplanet medför någon nackdel tidsmässigt. Om fullföljdsbegränsning införs, måste enligt länsstyrelsen rimligtvis de mål som prövas kunna avgöras betydligt snabbare än det nuvarande stora antalet mål. Det kan väntas att antalet besvär till regeringsrätten — om länsstyrelse eller länsrätt behålls som besvärsinstans — blir betydligt lägre än f. n. Beslut om prövningstillstånd bör därför också kunna meddelas mycket snart efter det att besvär anförts över kammarrätts dom. I fråga om kompetensmålen torde en länsinstans i flertalet fall besitta både stor erfarenhet och kännedom om lokala förhållanden och därigenom vara väl lämpad att pröva det kommunala beslutets laglighet. Enligt länsstyrelsens uppfattning torde man här kunna finna det viktigaste skälet till att länsstyrelsens beslut i så många fall godtas såväl av klaganden som av kommunen.

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller bl. a. att den betydelsefulla och nära samverkan som länsstyrelsen har med kommunerna i länet utan tvivel ger länsstyrelsen bättre förutsättningar än kammarrätten att som första instans behandla besvärsmålen. Länsstyrelsen har genom sina många uppgifter inom samhällsplaneringen djupgående kunskaper om de olika kommunernas förhållanden i skilda avseenden. Länsstyrelsen har vidare lång erfarenhet av prövningen av kommunalbesvärsmål. Kammarrätten har större distans till parterna. Kammarrätten har även ett mer formellt arbetssätt som lämpar sig bättre för den andra instansen i instansordningen än för den första. Länsstyrelserna i K ronobergs, Skaraborgs och Gävleborgs län menar att förslaget innebär en centralisering som inte stämmer överens med nuvarande strävanden att åstadkomma decentralisering. ] detta instämmer Skaraborgs läns landstingskommun.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län ifrågasätter att kammarrätterna kommer att få en minskad måltillströmning. Länsstyrelsen framhåller därvid att de nya länsrätterna börjar verka den 1 juli 1979. Härigenom torde enligt länsstyrel- sens mening tillströmningen till kammarrätt av skattemål komma att öka. Den nyligen genomförda RS—organisationen på länsstyrelsens skatteavdel- ning väntas få till följd att antalet bagatellmål i länsrätt och kammarrätt minskar, medan antalet tyngre och mer komplicerade skattemål ökar.

Prop. tsm/sonas 84

Länsstyrelsen anför vidare att länsstyrelsernas erfarenhet av och kunskaper om kommunalbesvärsmålen är oomtvistade. Med länsstyrelsen som första instans kan kammarrätten avlastas det många gånger tidskrävande arbetet med formella kontroller och skriftväxling. Tillströmningen av mål reduceras. Flera praktiska skäl talar därför enligt länsstyrelsens uppfattning mot kommitténs förslag om ett tvåinstanssystcm. Behålls en länsinstans, kommer avgörandet i de mål vari prövningstillstånd beviljas visserligen att fördröjas något. Denna fördröjning i ett mindre antal mål kan emellertid inte tillmätas någon avgörande betydelse. Länsstyrelsen föreslår därför att en länsinstans behålls närmast under kammarrätten. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Värmlands län.

Länsstyrelsen i l"'äslmanlands län bedömer det så väsentligt att kommu- nalbesvärsprövningen påbörjas på länsnivå att detta uppväger eventuella nackdelar med en viss förlängning av handläggningstiden. Härutöver anför länsstyrelsen bl. a. följande.

En särskild utredning pågår om vilka ärenden i övrigt som böröverföras till länsrätt. Resultatet av denna utredning torde i detta sammanhang böra avvaktas. Ett flertal andra utredningar pågår f. n. med frågor som på olika sätt berör länsstyrelsernas ställning och uppgifter i samhället. Inom länsstyrel- serna råder en betydande oro rörande deras framtida verksamhet. Ett statligt regionalt förvaltningsorgan av länsstyrelsens typ torde likväl inte kunna undvaras. Om man vill att länsstyrelserna också i fortsättningen skall kunna fylla den funktionen, måste en samlad översyn av deras arbetsuppgifter komma till stånd. Länsstyrelsen vill för sin del förorda att största återhåll- samhet iakttages med att från länsstyrelserna föra bort olika arbetsuppgifter. innan en sådan vidare översyn företagits. Också detta talar för att inte nu ändra prövningen av kommunalbesvär i första instans.

Liknande synpunkter anförs av länsstyrelserna i Uppsala. Jämtlands och Norrbottens län.

Länsstyrelserna ! Östergötlands. Jönköping . Gotlands. Hallands och Kap- parbergs län delar inte kommitténs uppfattning att tidsfaktorn talar mot en längre instanskedja än den föreslagna. De menar att möjligheterna att utan dröjsmål få ett avgörande i första instans är goda. om man behåller länsstyrelserna som första besvärsinstans och framhåller att detta avgörande i flertalet mål också är det slutliga avgörandet.

Eskilstuna kommun anser inte att kommittén har anfört tillräckligt tungt vägande skäl för att utesluta en länsinstans ur instanskedjan. Kommunen ifrågasätter om inte den relativa tidsvinst man får genom fullföljdsbegräns- ningen går förlorad genom centraliseringen av målen i första instans till fyra kammarätter. Eftersom klagandena dessutom i åtskilliga fall torde nöja sig med avgörandet i första instans, bör enligt kommunens mening en länsin- stans behållas i kommunalbesvärsprocessen.

Jönköpings kommun delar inte kommitténs syn att kommunalbesvärens karaktär och besvärsprövningens art är sådan att en ordning med enbart en

Prop. 1.979/80:105 85

besvärsinstans är till fyllest. Målutvecklingen hos regeringsrätten är redan i sig enligt kommunen ett bevis på behovet av en flerinstansprövning. Den kommunala demokratin har utvecklats kraftigt under 1970-talet. Detta skall sättas i direkt samband med regeringsrättens ökande arbetsbelastning. Kommunaldemokratiska kommitténs arbete accentuerar denna utveckling. Målsättningen är att bredda och fördjupa kommunmedlemmarnas engage- mang i de kommunala angelägenheterna. Det är uppenbart att besvärsmed- len utgörett komplement till den kommunala demokratin. Kommunen anser att kommitténs förslag i fråga om instansordningen är inkonsekvent och i strid mot den kommunala demokratin.

Övervägande skäl talar enligt Kristianstads kommun för att länsstyrelserna behålls som första besvärsinstans med hänsyn till dels länsstyrelsernas goda kännedom om de lokala förhållandena. dels förutsättningarna för en snabb handläggning särskilt av ärenden av mera rutinmässig karaktär. Det bör enligt kommunen även övervägas att införa en bestämmelse om att sådana ärenden skall behandlas med förtur också i första instans. Enligt Kalmar kommun torde de flesta målen stanna i första instans. De 24 länsstyrelserna bör kunna avgöra målen väsentligt snabbare än fyra kammarrätter. Kommunen betonar också starkt värdet av länsstyrelsernas lokalkänne- dom.

Enligt flera kommuner talar rättssäkerhetsskäl för en längre instanskedja. Enligt Värnamo kommun kan allmänheten komma att uppfatta det som en försämring av rättssäkerheten att många mål kommer att avgöras av kammarrätten som första och enda instans. Kommunen anser också att det är angeläget att värna om det värde som länsstyrelsernas kunskap om de lokala kommunala förhållandena har för besvärsprövningen. Samma synpunkter framförs av Helsingborgs kommun. Kommunen erinrar om att det i de allmänna domstolarna förekommer en treinstansordning. 1 andra samman- hang förekommer en tvåinstansordning, t. ex. i hyres- och arrendemål, men då sker sakprövning i båda instanserna. Kommunen anser att en sakprövning i två instanser bör kunna ske även i kommunalbesvärsmålen. Laholms kommun anser att en längre instansordning är att föredra ur rättssäkerhets- synpunkt, eftersom det ger möjlighet till en mer allsidig prövning och möjligheter till rättelse i flera instanser. Särskilt i fråga om besvär med anknytning till den kommunala kompetensen är det, anför Kumla kommun. betänkligt att kammarrätterna i praktiken kommer att bli första och sista instans. Enligt Kalmar kommun kan det inte vara motiverat att ha färre instanser i kommunalbesvärsmål än i förvaltningsbesvärsmål och mål som handläggs av de allmänna domstolarna. Liknande synpunkter framför bl. a. Norrköpings, lf'äxjö, Borås, Kramfors och Härnösands kommuner.

Önskemålet om en snabb handläggning får enligt 5.4 ("O/SR inte inskränka kommunmedlemmens vedertagna rätt att få ett kommunalt beslut prövat i två instanser. SACO/SR anser att kraven på rättssäkerhet kräver två beSVärsinstanser. 1 de fall målens beskaffenhet kräver särskilt snabba

Prop. 1979/80:105 86

avgöranden bör detta kunna underlättas genom att dessa mål avgörs med förtur. Liknande synpunkter anförs av Sveriges (Iomarrflärbuml. som dock inte anser sig ha möjlighet att väga dess principiella synpunkter mot behovet av att snabbt få ett slutligt avgörande i kommunalbesvärsmålen.

Bland de remissinstanser som förordar att en länsinstans behålls i kommuinalbesvärsmålen delar sig meningarna i fråga om vilken myndighet som bör väljas. länsstyrelsen eller länsrätten.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser det uppenbart att länsrätten i dess sammansättning med ordförande och nämndemän inte kan komma i fråga, eftersom behovet av Iekmannainllytande är ringa när det gäller att bedöma ett överklagat besluts laglighet. En kollegial sammansättning av länsrätt innebär enigt länsstyrelsen ingen skillnad mot den nuvarande handläggningsord- ningen hos länsstyrelsen med en föredragande och en beslutande tjänsteman, vilka båda ärjurister. Det finns därför ingen anledning att göra länsrätten till första instans.

Enligt länsstyrelsen i Älvsborgs län talar flera skäl mot att låta länsrätten bli första instans. Länsstyrelsen menar att kommunalbesvärens natur av ren laglighetsprövning passar dåligt in i länsrättens mönster med lekmannamed- verkan. Länsstyrelsen påpekar också att de balanserade skattemålen i runt tal uppgår till 200 000 för hela landet. Arbetet med att försöka nedbringa denna balans till en godtagbar nivå torde enligt länsstyrelsens mening ta länsrätter- nas resurser i anspråk under flera år. Länsstyrelsen framhåller vidare att länsstyrelserna inte får berövas ller arbetsuppgifter än vad som följer av utbrytningen av länsdomstolarna. Efter den 1 juli 1979 återstår av förvalt- ningsavdelningen endast den allmänna enheten. Enhetens ställning direkt under landshövdingen och utan avdelningstillhörighet får anses vara tillfäl- lig. Arbetet bör bedrivas med tanke på att genom decentralisering av arbetsuppgifter från central nivå tillföra länsstyrelsen nya uppgifter, varigeo nom förvaltningsavdelningen kan återuppstå. Olika utredningar har till syfte att bl. a. överväga om sådana nya arbetsuppgifter — med mer eller mindre uttaladejuridiska inslag — kan anförtros länsstyrelserna. Kommitténs förslag står enligt länsstyrelsens mening i direkt strid med dessa strävanden. Det får anses väsentligt att även i fortsättningen kunna rekrytera goda jurister till länsstyrelserna. Detta kan ske endast under förutsättning att länsstyrelsen kan erbjuda stimulerande arbetsuppgifter av juridisk natur. Kommunalbe- svären utgör en sådan arbetsuppgift. Även länssnrrelsen i Hallands län anser att det, med hänsyn till att frågan om en utökning av länsrätternas målområde är under utredning, inte finns anledning att nu göra någon ändring i länsstyrelsernas befattning med kommunalbesvärsmålen.

Länsstyrelsen i K almar la'n anser att länsstyrelsens allmänna enhet kommer att få en personalsammansättning som gör den särskilt lämpad att handlägga kommunalbesvär, eftersom på enheten handläggs förvaltningsbesvär inom en bred sektor av den regionala förvaltningen. Vidare finns det enligt länsstyrelsens uppfattning möjligheter till direkta kontakter med övriga

Prop. 1979/80:105 " 87

enheter inom länsstyrelsen som deltar i handläggningen av förvaltningsbe- svär. Om prövningen av kommunalbesvär i första instans förläggs till länsstyrelsens allmänna enhet, tilllörsäkras handläggningen den lokalkän- nedom och sakkunskap inom den kommunala sektorn som länsstyrelsen representerar. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i l-"ärm/ands län. Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län är dock en förutsättning för att prövningen skall kunna ligga kvar på länsstyrelsen att denna tillförs en juristtjänst på avdelningschefsplanet. Om detta inte låter sig göra. bör målen flyttas över till länsrätten och där prövas av ett domarkollegium med tre jurister.

Enligt länsstyrelsen iJönköpings län måste det beaktas att länsstyrelsen i sin lekmannastyrelse har ledamöter som på ett helt annat sätt än nämndemän i länsrätten kan ge prövningen av kommunala besvärsmål i första instans den naturliga och nödvändiga kommunala anknytningen och erfarenheten. Visserligen torde f. n. endast i undantagsfall kommunalbesvärsmål hänskju- tas till prövning i lekmannastyrelsen. Möjligheten finns dock och om denna omständighet anses betydelsefull skulle det enligt länsstyrelsen kunna föreskrivas i länsstyrelseinstruktionen att kommunalbesvärsmål av särskild vikt och principiell betydelse skall handläggas av styrelsen. Det problem som ligger i att denna genom sin storlek kan vara mindre lämplig att handlägga dessa mål skulle kunna bemästras genom att styrelsen i dessa mål gjordes beslutsför med ett mindre antal ledamöter. Också länsstyrelsen i Västman- lands län betonar värdet av den erfarenhet i bl. a. kommunala angelägenheter som finns representerad i länsstyrelsen och dess styrelse. En motsatt uppfattning redovisar länsstyrelser: iKopparbergs län. som anser att länssty- relseinstruktionen bör ändras så att länsstyrelsens styrelse inte har rätt att delta i prövningen av kommunalbesvärsmålen.

SACO/SR finner att övervägande skäl talar för att länsstyrelsen, åtmin- stone t.v., behålls som besvärsinstans i samma utsträckning som f. n.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län, som anser att såväl länsrätten som länsstyrelsen kan komma i fråga, förordar länsrätten som första instans. Länsstyrelsen framhåller att prövningen huvudsakligen är av juridisk- teknisk art. Dessutom påpekar länsstyrelsen att det från början kommer att finnas stor erfarenhet från kommunala mål hos länsrätten genom att ett stort antal jurister från länsstyrelsernas förvaltningsavdelningar går över till länsrätterna. Även Södertälje och Laholms kommuner framhåller att den sakkunskap som finns inom länsstsyrelsen kommer att flyttas över till länsrätten. Kommunerna anser att länsrätterna är väl lämpade för uppgiften som första besvärsinstans. l-"ä.ty'ö kommun anser att övervägande skäl talar för att länsrätten bör vara länsinstans. Huvudskälet är att målen härigenom kan prövas av förvaltningsdomstolar i samtliga instanser. Enligt Borås kommun kan önskemålet om en fastare legalitetsprövning och därmed en striktare processordning, uppnås om målen handläggs i länsrätt. Kramfors kommun anser att länsrätternas sammansättning med en lagfaren ordförande och

Prop. 1979/80: IOS 88

nämndemän är en god garanti för att besvärsmålen kommer att få minst samma kvalificerade bedömning i länsrätten som hittills i länsstyrelsen. Domstolsverket och Sveriges domare/örbunt/ anser också att länsrätterna är att föredra som första instans. Målen bör därvid avgöras med en kollegial sammansättning.

Länsdomstolskontmitten, som bl. a. har till uppgift att överväga om några målgrupper kan föras över från länsstyrelserna till de nya länsrätterna. har vissa synpunkter på var kommttnalbesvärsmålen bör handläggas på regional nivå. Kommittén konstaterar först att det hos länsstyrelserna linns en god kunskap om kommunala förhållanden och självfallet också erfarenhet av kommunalbesvärsmål. Eftersom besvärsprövningen i princip är begränsad till en ren legalitetSprövning, kan det enligt kommittén i förstone synas naturligt att flytta över prövningen till en regional domstol. Den speciella karaktären hos kommunalbesvärsmålen gör dem emellertid enligt kommit- téns mening inte lämpade att handläggas av länsrätten med dess nuvarande sammansättning. De överväganden som lekmännen i domstolarna är särskilt skickade för hänför sig till frågor om kommunala besluts lämplighet men endast i mindre mån till frågan om beslutens laglighet. Kommittén anser att det är tveksamt om avgörandena skulle vinna på att målen prövades av en länsrätt med kollegial sammansättning. Kommittén anför bl.a. följande.

Det kanske mest utmärkande för kommunalbesvärsprocessen är att endast vissa i kommunallagen angivna grunder får åberopas. Detta präglar starkt hela processen och får rimligtvis en avgörande betydelse för valet av instans. länsrätt eller länsstyrelse. De besvärsgrunder i kommunallagen som närmast skulle kunna motivera en överflyttning av kommunalbesvärsmålen till länsrätt är att den kommunala kompetensen överskridits eller att beslutet kränker klagandens enskilda rätt. De återstående besvärsgrunderna, att beslutet inte har tillkommit i laga ordning, står i strid mot lag eller annan författning eller eljest vilar på orättvis grund — dvs. strider mot den kommunala likställigheten, torde inte ha så stor betydelse för dessa överväganden. [ fråga om besvärsgrundcn att beslutet ej har tillkommit i laga ordning har en fast praxis utbildats och besvärsgrunden att beslutet står i strid mot lag eller annan författning åberopas relativt sällan. Mål där den kommunala likställighetsfrågan kommer under bedömande är också mindre vanliga.

Kompetensmålen kan innefatta kvalificerade juridiska bedömningar som skulle kunna motivera en domstolsprövning redan på länsnivå. Mest utmärkande för dessa mål är emellertid att det dessutom krävs andra bedömningar än de rent juridiska, t. ex. i frågor om regional planläggning och sysselsättning. Dessa bedömningar fordrar ingående kunskaper om lokala och regionala förhållanden och över huvud taget en förtrogenhet med den kommunala verksamheten. Den särskilda sakkunskap i detta hänseende som erfordras kan enligt länsdomstolskommitténs mening knappast tillföras målet genom prövning i länsrätt. Här måste den sakkunskap som finns hos länsstyrelsen vara utslagsgivande.

Besvärsgrunden att beslutet kränker klagandens enskilda rätt är endast sällan av betydelse i kommunalbesvärsmålen och kan knappast vara

Prop. 1979/80:105 * 89

anörande för frågan huruvida en överflyttning av hela processen skall ske.

Kommittén fäster också stor vikt vid att handläggningen kan ske snabbt. Till övervägande del består länsrätternas målområde av skattemål. lnom överskådlig framtid finns det enligt kommittén ett starkt behov av att målbalansen arbetas ner till en rimlig nivå. Flera av de andra målgrupperna i länsrätten är sådana att de, eftersom de rör ingrepp i den personliga friheten, kräver en snabb handläggning. Enligt länsdomstolskommitténs direktiv skall kommittén överväga om andra målgrupper som rör enskilds rätt. t.ex. byggnadsmål och hälsovårdsmål. bör föras över till länsrätten. Det är därför enligt kommitténs mening föga troligt att kommunalbesvärsmålen skulle kunna prioriteras i länsrätten. Över huvud taget vill kommittén betona vikten av att kommunala beslut. som ofta är av stor räckvidd och avser stora ekonomiska värden, handläggs så snabbt som möjligt. Kommittén anser därför att man t. v. bör behålla länsstyrelserna som regional instans, om det skulle anses att en instans under kammarrätterna behövs.

De landstingskommunala målen

Kommitténs förslag att kammarrätterna bör bli första besvärsinstans i de landstingskommunala besvärsmålen tillstyrks eller lämnas utan erinran av llertalet remissinstanser som yttrar sig i denna fråga.

Landstingskommunerna är i princip eniga om att det är lämpligt att kammar- rätterna förs in som besvärsinstanser under regeringsrätten. Lam/stings/ör- bundet tillstyrker att kommitténs förslag läggs till grund för ändrad lagstift- ning om instansordningen. Södermanlands läns landstingskommun framhåller att man genom förslaget får en enhetlig instansordning för samtliga kommunalbesvärsmål, vilket ligger i linje med tankarna bakom den nya enhetliga kommunallagen . llandläggningstiden för flertalet landstings- kommunala mål bör enligt landstingskommunens mening kunna minska betydligt med den föreslagna instansordningen. Enligt Kristianstads läns landstingskommun blir besvärsordningen konsekvent och enhetlig genom att de landstingskommunala målen nu likställs med de övriga kommunalbe- svärsmålen. Eftersom kammarrätterna har en kvalificerad sammansättning, kan man enligt landstingskommunen vänta sig att belastningen på regerings- rätten kommer att minska. Detta innebär också att målen kan komma att avgöras snabbare. Liknande synpunkter framförs av Stockholms. Uppsala. Östergötlands, Kronobergs. Kalmar, Värmlands. Örebro och Gävleborgs lärts Iandstingskommuner. Enligt Kopparbergs läns Iandstingskommun torde en viss tidsmässig fördröjning bli oundviklig. men olägenheterna härav uppvägs av fördelarna med en enhetlig instansordning och en kvalificerad legalitetspröv- ning i kammarrätten.

Bland de remissinstanser som förordar en länsinstans för de mål som härrör från kommuner är meningarna delade i fråga om instansordningen för de

Prop. l979l80:105 ()()

landstingskommunala målen.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att det i och för sig inte finns något att invända mot att länsstsyrelsen prövar de landstingskommunala målen. Med hänsyn till länsstyrelsernas roll i samspelet mellan staten och landstingskom- munerna ifrågasätter länsstyrelsen dock om inte kammarrätten bör vara första besvärsinstans. Om regeringsrätten blir prejudikatinstans. har länsstv— relsen iJo'nkäpirtgs län ingen erinran mot att kammarrätten blir besvärsinstans under regeringsrätten. Länsstyrelsen i Kalmar län har inte heller något att erinra mot att kammarrätten införs som första instans i de landstings- kommunala målen. Med hänsyn till landstingskommunens ställning som regionalt organ och uppgifter som specialkommun föreligger enligt länssty- relsens mening skäl för att även i fortsättningen tillämpa en instansordning som avviker från den som gäller för övriga kommunalbesvärsmål. Även länsstyrelserna i Uppsala, Hallands. Älvsborgs, l-"ärmlands och Norrbottens län samt SACO/SR förordar kammarrätten som första besvärsinstans för de landstingskommunala målen.

En annan uppfattning redovisas av länsstyrelsen ils'ronobergs län. Länssty- relsen ser således inte några hinder mot att föra över de landstings— kommunala besvärsmålen till länsstyrelsen för prövning i första instans. Det är enligt länsstyrelsens mening inte något principiellt uppseendeväckande i det förhållandet att en statlig regional myndighet prövar lagligheten av ett landstingskommunalt beslut. Länsstyrelsen påpekar att lagstiftaren i ett fall har funnit att länsstyrelsernas roll i samspelet mellan stat och kommun inte utgör hinder för att ställa landstingskommunal verksamhet under länssty- relsens tillsyn. Enligt 61 och 63 åå barnavårdslagen har nämligen länsstyrel- sen vida befogenheter vid utövandet av sin tillsyn över barnavårdsanstalterna inom länet, av vilka en del har landstingskommunen som huvudman. Inte heller länsstyrelsen iBIekinge län kan finna några avgörande skäl mot att de landstingskommunala målen prövas av länsstyrelsen i första instans. Läns- styrelsen i Kopparbergs Iän föreslår att även dessa mål prövas på länsnivå i första instans. Eftersom det är fråga om en ren legalitetsprövning, torde det enligt länsstyrelsens mening saknas anledning att särskilja dessa mål från övriga kommunalbesvärsmål.

Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län skulle länsrätten kunna svara för prövningen av de landstingskommunala målen. Samma inställning har Skaraborgs lärts landstingskommun, som framhåller att länsrätterna kommer att döma i andra besvärsmål där en landstingskommun är part. Enligt Sveriges domareförbund torde det knappast vara lämpligt att låta länsstyrelserna vara besvärsinstanser i de landstingskommunala målen. Förbundet anser att länsrätterna är att föredra som första instans.

Prop. l979/80:105 91

Särskild sammansättning av kammarrätt

Förslaget att kammarrätterna skall ha en särskild sammansättning vid handläggning av kommunalbesvärsmål kommenteras huvudsakligen av de remissinstanser som förordar ett tvåinstanssystem. Förslaget tillstyrks av bl. a. statskontoret. RR I". flertalet kommuner och landstingskommuner, Svens- ka kommunförbundet. TCO och Svenska kyrkans_församlings- och pastorats- förbund.

Förslaget avstyrks av bl. a. kammarrätterna i Stockholm, Sundsvall och Jönköping. domstolsverket, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareför- bund. En kritisk inställning till förslaget redovisas också av JO, regeringsrät- ten, kammarrätten i Göteborg, några länsstvrelser och kommuner samt SA CO/SR.

Enligt Uppsala och Borgholms kommuner är det ett oeftergivligt krav vid ett tvåinstanssystcm att kammarrätterna ges en kommunal anknytning. I detta instämmer TCO. Vara kommun anser att det med hänsyn till kommunal- besvärens speciella karaktär är särskilt befogat att kammarrätterna utökas med en särskild ledamot med stor erfarenhet av kommunal verksamhet. Enligt l-"ästeräs kommun kan kommitténs förslag i denna del betraktas som en förstärkning i förhållande till dagens ordning.

Flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget har synpunkter på hur kammarrättens särskilda sammansättning bör utformas.

Jönköpings kommun anser att en politiskt utsedd nämnd bör detta vid kammarrättens handläggning av kommunalbesvärsmål. Kommunen fram- håller att dessa mål regelmässigt rör förhållanden där den kommunala sektorns särart måste beaktas. De kommunala besluten är uttryck för politiska intentioner. Även vid en ren legalitetskontroll är det enligt kommunens mening väsentligt att rätt förstå såväl det bakomliggande beslutsunderlaget som beslutsfattarnas värderingar av underlaget. Särskilt gäller detta kompetensmålen. Kammarrätterna har inte någon verksam- hetsanknytning till kommunerna. Juristerna kommer att få kunskaper om kommunala förhållanden endast i besvärsmålen men i övrigt stå isolerade från den kommunala verksamheten. Denna omständighet gör det särskilt angeläget att nämndemän deltar vid handläggning av kommunalbesvärsmål. Även Uppsala kommun, Svenska kommunförbundet och Jönköpings länsavdel- ning av Svenska kommunförbundet förespråkar nämnd. Värnamo kommun anser däremot att en särskild sakkunnig är att föredra framför nämndeman- namedverkan. eftersom det är fråga om en legalitetsprövning. Kristianstads och Hagfors kommuner anser att kammarrätten vid behandlingen av kommunalbesvärsmål bör bestå av tre jurister och två särskilda ledamöter med kommunal erfarenhet.

Ljungby kommun anser att förslaget om särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål är välbetänkt. Enligt kommunen bör dock de formella kvalifikationskraven preciseras ytterligare i det slutliga förslaget. En grund-

Prop. 1979/80:105 92

förutsättning bör vara att vederbörande dagligen har kontakt med det kommunala beslutsfattandet och att inte personer som har lämnat det aktiva kommunala arbetet kommer i fråga. Även Borgholms kommun efterlyser en precisering av förutsättningarna för rekryteringen. Enligt kommunen är det viktigt att det antal sakkunniga som förordnas blir så stort att den enskilda kommunens kansliresurser inte kommer att drabbas. Kommunen anser vidare att kommunala instanser bör få tillfälle att yttra sig, innan regeringen förordnar sakkunniga. RRI" anser att de särskilda ledamöterna under en övergångsperiod kan hämtas från länsstyrelserna.

Stockholms lärts landstingskommun understryker starkt vikten av att kammarrätterna tillförs kommunalrättslig kunskap. Enligt landstings— kommunen är det väsentligt att kammarrätten får en sådan sammansättning att dess oväld inte kan sättas i fråga. Södermanlands och Hallands läns landstingskommttner betonar särskilt att behovet av landstingskommunal erfarenhet beaktas, när särskilda ledamöter utses. l detta instämmer Örebro läns Iandstingskommun, som anser att regeringen bör förordna minst en ledamot per kammarrätt med särskild sakkunskap om just landstings- kommunala förhållanden. När det gäller besvär över beslut av ett landsting eller en landstingskommunal nämnd bör denne ledamot tjänstgöra.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund förutsätter att det vid varje kammarrätt kommer att förordnas åtminstone någon ledamot med erfarenhet av kyrkokommunala förhållanden. I detta instämmer dorrtkapitleti I-"'isb_v. Enligt domkapitlets mening skulle reformens syfte förstärkas om regeringens förordnanden av ledamöter föregås av ett förslagsförfarande, som lämpligen kan anförtros de centrala intresseorganisationcrna. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundct och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund.

Några remissinstanser anser att det finns behov av särskild sakkunskap i kammarrätt även vid ett treinstanssystcm. Hit hör länsstvrelserna i Krona- bergs, Älvsborgs och Gävleborgs län. några kommuner och Skaraborgs lärts landstingskommun.

Kammarrätten i Stockholm. som hör till de remissinstanser som avstyrker förslaget om särskild sammansättning av kammarrätt, anför följande.

Kammarrätten kan inte finna titt det här föreligger ett behov motsvarande det i mål angående fastighetstaxering. I dessa mål är ofta fråga om tekniska spörsmål och värderingar utifrån annat än rent juridiska bedömningar. De kommunala besvärsmålen däremot avser en laglighetsprövning, må så vara understundom av komplicerad beskaffenhet. En "person med god kunskap om och erfarenhet av kommunal ekonomisk förvaltning och kommunal verksamhet i största allmänhet" kan väl i och för sig vara en tillgång i vissa fall men knappast ett naturligt inslag i kretsen av domare i kommunalbesvärs- mål. Vad domstolen i det särskilda fallet behöver vetskap om bör framgå av vad kommunen. som ju är motpart till den som anför besvär, har att anföra över besvären. Ter sig dessa upplysningar otillräckliga i något mer principiellt betingat hänseende, bör hinder inte föreligga för kammarrätten att ge kommun- eller landstingsförbundet tillfälle att yttra sig.

Prop. 1979/80: 105 93

hammar/itne" i Sundsvall framhåller att det i kommunalbesvärsmålen i princip är fråga om en legalitetsprövning. Det framstår som naturligt att en prövning av detta slag företas av kammarrätten i vanlig sammansättning. Kammarrätten anser att den särskilda sakkunskap som kan behövas bör tillföras målet genom att yttrande inhämtas från någon sakkunnig person, myndighet eller organisation. Med en sådan ordning vinns enligt kammarrät- ten den fördelen att den särskilda sakkunskapen bliröppnare redovisad än om den tillförs målet genom en av rättens ledamöter. Valet av sakkunnig eller sakkunnig instans kan också bättre anpassas efter behovet i det enskilda fallet. Liknande synpunkter framförs av kallt/iltll'l'ällmt i Jönkt'iping. Även dontstolsverket betonar att det är fråga om en ren legalitetsprövning och att kammarrätten alltid har möjlighet att inhämta de sakkunnigutlåtanden som kan behövas. Om förslaget ändå genomförs, bör de särskilda ledamöterna utses för en tid av sex år.

Sveriges donutreförbund erinrar om att frågan om att tillföra kam marrätter- na särskilda ledamöter i vissa mål. bl. a. sociala mål, diskuterades redan i samband med förvaltningsrättsreformen. Förslaget avstyrktes. Enligt förbundets mening saknas skäl för ett annat ställningstagande såvitt gäller kommunalbesvärsmålen. Samma synpunkt framförs av Sveriges advokat- samfund.

Regeringsrätten ställer sig tveksam till förslaget om särskild sammansätt- ning i kommunalbesvärsmål. Kammarrätterna torde enligt regeringsrätten vara väl ägnade att pröva målen i vanlig sammansättning. Skall en ledamot med särskild sakkunskap delta i prövningen. bör det enligt regeringsrätten vara en erfaren kommunjurist på hög nivå. Det kan stöta på svårigheter att rekrytera ett tillräckligt antal sådana ledamöter, som kan stå till förfogande så att målens handläggning inte fördröjs. Om sakkunniga ledamöter förordnas, bör det ske för bestämd tid. Vidare bör i så fall en sådan ledamot delta också vid behandlingen av frågor om inhibition i kommunalbesvärsmål. Sådana frågor förutsätter i allmänhet ställningstagande till sakfrågan i målet och kräver dessutom ett snabbt beslut.

Även JO är tveksam. JO ifrågasätter sålunda om förutsättningarna för kammarrättens bedömning av frågor som kan bli aktuella i kommunalbe- svärsmål på något principiellt sätt skiljer sig från dem som gäller för andra mål.

Kammarrätten i Göteborg ifrågasätter om det inte är tillräckligt med en möjlighet att enligt 245Q förvaltningsprocesslagen vid behov anlita särskild sakkunskap. Även om det finns starka argument mot kommitténs förslag i denna del, vill kammarrätten ändå inte bestämt avråda från den ordning som föreslås. Den kan enligt kammarrätten rent av vara nödvändig för att tvåinstanssystemet skall kunna fungera på ett godtagbart sätt i inlednings- skedet.

Länsstyrelsen iStoc-kholm län anser att såväl principiella som praktiska skäl talar mot att särskilda ledamöter införs. Länsstyrelsen erinrar om att

Prop. 1979/80:105 94

kommunen är part i ett kommunalbesvärsmål. I de mest svårbedömda fallen, där behovet av kommunala erfarenheter är störst, är oftast fråga om gränserna för den kommunala kompetensen och därmed inte sällan om avgöranden av intresse för kommunerna i gemen. Även om det inte kan ifrågasättas annat än att de särskilda ledamöterna skulle eftersträva en objektiv bedömning, måste enligt länsstyrelsens mening en besvärande mellanställning uppstå oavsett om ledamöterna hämtas från enskilda kommuner eller från t. ex. Svenska kommunförbundet. Även lt'tnsstvrelseni l-"ästerbottens län anser att det finns en risk för att de särskilda ledamöterna kommer att, om än omedvetet, agera snarare som partsrepresentanter för kommunerna än som opartiska ledamö- ter av kammarrätterna. Samma inställning har Örebro kommun, som anser att förslaget om en särskild ledamot i kammarrätt förutsätter en speciell jävsregel. Enligt kommunen börjäv föreligga inte bara om ledamoten tidigare hos kommunen har deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör saken utan också om ledamoten har en annan anknytning till den kommun som är part i målet. Med en jävsregel kan man enligt kommunens mening lämna förslaget utan erinran. Norrköpings kommun och SACO/SR avstyrker förslaget med hänsyn till att en politiker som tjänstgör som särskild ledamot många gånger kan hamna ijävssituationer.

Länsstyrelsen i Gotlands län är tveksam till förslaget om särskilda ledamö- ter, eftersom det synes svårt att hitta lämpliga personer, som behärskar hela det kommunala och landstingskommunala området. '

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län redovisar att det vid den länssty- relsen under år l978 avgjordes ll7 kommunalbesvärsmål. Besvären bifölls i endast fyra fall. Länsstyrelsen är mot den bakgrunden förvånad över kommitténs uppfattning att det skulle behövas en särskild ledamot med erfarenhet av kommunal verksamhet.

Kommunalbesvären och förvaltningsprocessen

Kommitténs förslag till ändringar i kommunallagen (KL) och förvaltnings- processlagen (FPL) tillstyrks eller lämnas utan erinran av bl.a. domstols- verket, länsstyrelserna i Kronobergs, Blekinge, Kristianstads. Skaraborgs. Gävleborgs och Västernorrlands län, flera kommuner och landstingskommuner, Svenska kommunförbundet, Lattdstingsförbttndet. SACO/SR och TCO.

Flera remissinstanser framför emellertid synpunkter på de olika lagförsla- gen.

Regeringsrätten tar upp bl. a. förslaget till ändring av bestämmelserna i 35 & FPL om prövningstillstånd. Regeringsrätten tillstyrker därvid att krav på prövningstillstånd införs beträffande kammarrätts beslut under rättegång. Regeringsrätten tillstyrker vidare förslaget att besvär över kammarrätts beslut att avvisa där anförda besvär eller att avskriva där anhängiga mål inte skall kunna prövas utan att prövningstillstånd har meddelats. Däremot är regeringsrätten kritisk till kommitténs uttalande att kammarrätten aldrig är

Prop. 1979/80:105 - 95

den första myndighet som meddelar beslut i ett mål eller ärende. titan endast tar befattning med saken efter överklagande. Detta gäller enligt kommittén även i fråga om extraordinära besvär enligt 100 & taxeringslagen som anförs direkt hos kammarrätten med stöd av 103 & samma lag. Regeringsrätten an för med anledning härav följande.

Regeringsrätten erinrar om att en annan syn på de extraordinära taxerings- besvären kom till uttryck i förarbetena till 35 & FPL. Förvaltningsdomstols- kommittén framhöll (SOU 1966170 s. 396) efter att ha förklarat att det överensstämde med allmänna instansordningsprinciper att en obeskuren rätt till överprövning skall tillkomma den som förut blott fått saken prövad i kammarrätten som enda instans, att det på beskattningsområdet kunde t. ex. inträffa, att processen började i kammarrätt när skattskyldig eller taxerings- intendent anförde extraordinära besvär enligt lOOä respektive lOl & taxeringsförordningcn. Om kammarrätt enligt 105 & taxeringsförordningen överflyttade taxering från en skattskyldig till en annan, förelåg också — förutsatt att överflyttningen inte aktualiserats redan på Prövningsnämnds- planet — en situation där kammarrätt utgjorde första instans för part. Departementschefen framhöll för sin del (prop. l97lz30 s. l05)som exempel på fall när kammarrätt avgjort en fråga som första instans det då kammarrätt enligt 103 & taxeringsförordningen prövat extraordinära besvär som anförts direkt hos domstolen i fall då prövningsnämnden tidigare avgjort mål angående den ordinarie taxeringen.

Uppskattningsvis anförs omkring 50 besvär om året hos regeringsrätten över kammarrätts beslut att inte till prövning ta upp hos kammarrätten anförda extraordinära taxeringsbesvär. [ och för sig kan diskuteras om extraordinära besvär hos kammarrätt ger upphov till ett nytt mål. vilket kammarrätten avgör som första instans, eller om målet är att se som en fortsättning på det tidigare av skatterätten handlagda ordinarie besvärsmålet. Regeringsrätten, som vill erinra om att ett eftertaxeringsmål utgör ett nytt mål i förhållande till ett tidigare ordinärt taxeringsmål, anser övervägande sakskäl tala för att det synsättet anläggs att, när kammarrätt handlägger ett mål om hos kammarrätten väckta extraordinära taxeringsbesvär eller ett mål om en ex officio väckt fråga om överflyttning av taxering enligt lOSä taxeringslagen, kammarrätten handlägger målet som första instans. Med detta synsätt bör undantag från kravet på prövningstillstånd göras för besvär över kammarrättsbeslut i sådana mål. Det låter sig emellertid inte göra att härvid ta ordalagen i 54 kap. 9 & rättegångsbalken till förebild, eftersom det med tanke på kommunalbesvärsmålen inte går att skriva "beslut i mål eller ärende. sorn väckts vid underinstans", om någon besvärsinstans inte skall finnas under kammarrätten idessa mål. Saken har då visserligen varit föremål för prövning och avgörande hos den kommunala myndigheten men det ter sig främmande att se kammarrättens beslut som ett beslut i mål eller ärende som väckts hos den kommunala myndigheten. Regeringsrätten föreslår därför att 35 å första stycket FPL i stället ges följande lydelse: "Besvär över kammarrätts beslut i mål som avser överklagat beslut prövas av regerings- rätten endast om regeringsrätten meddelat prövningstillstånd." Med en sådan skrivning kommer ingen till regeringsrätten fullföljd talan i mål som kommit till kammarrätten från lägre instans att kunna vinna prövning utan prövningstillstånd vare sig kammarrätten genom sitt beslut prövat målet i sak, avvisat talan eller avskrivit målet. Här bortses från mål om utlämnande av allmän handling. [ mål, som inte avser en i kammarrätten fullföljd talan,

Prop. 1979/80: [05 96

kommer däremot ett överklagande under prövning i regeringsrätten utan prövningstillstånd. Vissa tillämpningssvårigheter kan visserligen uppkomma därigenom att det inte alltid står helt klart om part i kammarrätten fört en vanlig besvärstalan eller en extraordinär besvärstalan. Det blir emellertid i första hand en uppgift för kammt-trrätten att vid valet av fulllöljdshänvisning ta stälning till vilken karaktär den hos kammarrätten förda talan haft. Avvisas en talan därför att den inte anförts inom ordinarie besvärstid och därför att rätt ej heller finns att anföra besvär i särskild ordning, skall besvärshänvisning utan krav på prövningstillstånd meddelas. Avvisningsbeslutet bör betraktas som ett odelbart beslut.

l anslutning härtill erinrar regeringsrätten om att det i 36 %& tredje stycket FPL föreskrivs att, om regeringsrätten meddelar prövningstillstånd för viss fråga. domstolen får pröva även en annan fråga som besvären avser. Om bestämmelsen i 35 & första stycket ändras så att den inte längre kommer att handla om beslut i en viss fråga utan om en kammarrätts beslut i allmänhet eller beslut i ett mål, som avser ett överklagat beslut, bör enligt regerings- rätten 365? tredje stycket ges en ny utformning, lämpligen efter förebild av innehållet i 54 kap. ll &" första stycket första meningen rättegångsbalken. Vidare bör i 36;; första stycket i stället för "frågan" skrivas "besvären".

Kammarrätten i Göteborg anser att 35 & första stycket FPL inte bör ändras så att kravet på prövningstillstånd utvidgas till att gälla besvär över alla slags beslut av kammarrätt. Enligt kammarrättens uppfattning motiverar de skäl som kommittén anför inte att man går så långt som föreslås. Kammarrätten vänder sig också, liksom regeringsrätten, mot kommitténs påstående att kammarrätt inte är första myndighet som meddelar beslut i fråga om besvär enligt 100 och 103 && taxeringslagen. Att nuvarande lydelse av 35% FPL behöver ändras, även om den utvidgade fullföljdsbegränsningen endast kommer att avse kommunalbesvärsmålen, är dock uppenbart. Kammarrätten anser att första stycket i paragrafen bör få följande lydelse: "Besvär över kammarrättens beslut i fråga som fullföljts till eller underställts kammarrätten eller avser kommunalbesvärsmål prövas av regeringsrätten endast om regeringsrätten meddelat prövningstillstånd." Inte heller Sveriges domareförbund anser sig kunna tillstyrka förslaget till ändring av 35 & FPL. Eftersom en ändring dock är angelägen. bör enligt förbundet en mer fördjupad översyn snarast ske. Det kan då finnas anledning att överväga även andra frågor angående besvär, bl. a. extraordinära besvär enligt taxeringsla- gen.

Kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall tillstyrker förslaget till ändrad utformning av 35 & FPL.

Flera remissinstanser delar kommitténs uppfattning att regeln om att besvärsfakta skall anföras inom tiden för överklagande av det kommunala beslutet bör lagfästas. Hit hör JO. kammarrätterna iGo'teborg och Jönköping. länsstyrelsen iStockho/ms län. Kristianstads, Örebro, Östersunds. Ske/Ie/ieä och Umeå kommuner.

JK påpekar, med anledning av kommitténs förslag till ändrade bestäm-

Prop. 1979/80:105 97

melseri 7 kap. Kl., att frågan om i vilken utsträckning de 5. k. dispositions- eller officialprinciperna bör styra domstolens processledning f. n. är föremål för en livlig debatt inom de allmänna domstolarna. Enligt JK tenderar utrymmet för en renodlad dispositionsprincip att minska. dvs. domstolens materiella processledning blir allt starkare.

Kammarrätten i Göteborg kommenterar den föreslagna bestämmelsen i 7 kap. 4 35 KL om att föreläggande enligt 5. ;" FPL inte får gälla avhjälpande av sådan brist i en besvärshandling som består i att denna inte anger någon omständighet på vilken talan grundas. Kammarrätten tolkar kommitténs uttalanden i specialmotiveringen till denna bestämmelse som att kommittén anser att bestämmelsen skall ha olika innebörd beroende på om besvärstiden har gått ut eller inte. En sådan tolkning stämmer enligt kammarrätten i och för sig överens med att KL inte ställer upp några hinder för ändring av talan innan besvärstiden har gått till ända. Enligt kammarrättens mening är emellertid den i motivuttalandet beskrivna ordningen olämplig. Dels strider den mot den för kommunalbesvärsprocessen utmärkande dispositionsprin- cipen, dels är den knappast praktiskt genmförbar inom den begränsade tid som står till buds.

Länsstyrelsen i Uppsala lätt pekar på ett uttalande av kommittén om att det undantagsvis kan förekomma fall då utredningen beträffande de faktiska förhållandenai målet behöver kompletteras. Ett sådant fall är om kommunen inte synes ha förstått att gå i svaromål på en anmärkning som kan äventyra ett från allmänna synpunkter viktigt besluts bestånd. Enligt länsstyrelsens erfarenhet måste detta innebära vanskliga bedömningar för besvärsmyndig- heten. Det kan vara svårt att avgöra när en sådan situation föreligger att kommunen, som är den starkare parten i processen, behöver vägledning. Kommunens yttrande måste kanske tolkas, eftersom det kan finnas en avsikt, grundad på politiska eller rent sakliga skäl, bakom en tystnad på en anmärkning. Länsstyrelsen tar också upp frågan om tredje mans ställning i besvärsprocessen. Denna fråga, som inte har behandlats av kommittén, är enligt länsstyrelsens mening inte oväsentlig. Som exempel nämns de inte ovanliga fallen att ett kommunalt bidragsbeslut eller tjänstetillsättningsbe- slut överklagas av en kommunmedlem, som anser att ett fel har begåtts vid beslutet om bidrag eller tjänstetillsättning. I sådana fall har regeringsrätten ibland låtit de berörda personerna yttra sig och synes därmed ha markerat att saken rör dem.

Om en sådan person inte är kommunmedlem, kan han aldrig få ställning av part. Med hänsyn till den utpräglade laglighetsprövningen i kom- munalbesvärsmålen är det inte givet att han, ens om han är kommunmedlem, kan sägas vara annat än indirekt berörd av saken i besvärsprocessen. Det kan då enligt länsstyrelsen tänkas att han av utredningsskäl bör få lämna synpunkter i målet jämsides med kommun- en.

Växjö kommun betonar värdet av den föreslagna regeln (7 kap. 4 & KL) om

7 Riksdagen 1979/80. I sant!. Nr [05

Prop. l979/80: l05 og

lörtursbehandling av vissa mål i kammarrätt. Kommunen anser att en sådan regel är av stort värde både för kommunerna och för den enskilde. I detta instämmer Öre/tra läns landslingsktmtmun. Ix'ummarrt'iltt'rna i Göteborg och Jiinkt'i/ting anser att en lörtursregel inte bör tas in i KL utan i kammarrättsinstruktionen eller möjligen i l-"l'L.

Göteborgs. Borås och 'I'imrt'i kommuner samt Sveriges komntttttttliuritliska förening anser att bestämmelsen om besvärsrätt i 7 kap. l ;" KL bör förtydligas så att den inte kan tolkas som att en medlem av en landstingskommun i den egenskapen har rätt att besvära sig över kommunala beslut.

Koppt'trhergs och Gävleborgs iii/is Iandstings/rommuner efterlyser ett klarläg— gande av frågan hur man skall bedöma och behandla fall där klaganden ger in sin besvärsinlaga till den kommunala beslutsmyndigheten i stället för besvärsmyndigheten. Kammarrätten i Göteborg anser att det bör framgå av lagtexten att bestämmelsen i 7 & l—"PL om ingivande av besvärshandling till besluts- i stället för besvärsinstans inte är tillämplig i fråga om besvär över kommunal myndighets beslut till kammarrätt.

Regeringsrt'itren föreslår att frågan om avvisning av hos regeringsrätten för sent anförda besvär över kammarrättens beslut skall få avgöras av tre ledamöter, i stället för som nu av fullsutten avdelning. Regeringsrätten föreslår därför att till 4 & tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar fogas en fjärde mening av följande lydelse: "Har besvär i mål. som kräver sådant tillstånd, anförts för sent eller återkallats får de avvisas eller avskrivas av tre regeringsråd."

Regeringsrätten utgår från att med "kommunalbesvärsmål" i ll och 12 åå lagen om allmänna förvaltningsdomstolar avses även besvärsmål enligt 89 & lagen om församlingsstyrelse. Möjligen bör detta komma till uttryck i lagtexten. Regeringsrätten föreslår slutligen att orden "ändring av talan" i det föreslagna nya andra stycket i 37ä FPL ersätts med "anförande av ny omständighet". Det kan också övervägas att lämna 375 oförändrad och i Stället utforma sista meningen i det föreslagna andra stycket av 7 kap. 4 & KL och motsvarande bestämmelse i 905 församlingsstyrelselagen enligt följan- de: "Bestämmelserna i 29% andra meningen och 37 & första stycket förvaltningsprocesslagen tillämpas ej."

Utredningen_lt'ir översyn av lagen om_församlingsstvre/se har inga erinringar mot förslagen till ändringari församlingsstyrelselagen. Enligt utredningen är det naturligt att ändringar i den kyrkokom mu nala besvärsordningen genom- förs samtidigt med motsvarande ändringar i KL.

Övriga frågor

Kammarrt'itten i Smek/mhn delar kommitténs uppfattning att kammar- rättsjuristerna behöver utbildning inför uppgiften att döma i kommunal- bevärsmål. Kammarrätten utgår från att denna fråga skall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt under medverkan av domstolsverket. Enligt domstols-

Prop. 1979/80: ms a,

verkets bedömning kommer det inte att innebära några större svårigheter att anordna sådan utbildning under förutsättning at verket får tillräckligt lång tid på sig föratt utveckla och genomföra lämpliga kurser. RR I"" framhålleratt det är angeläget att den växeltjänstgöring och den utbildning av kammarrättsjurister som kommittén föreslår snarast kommer till stånd så att kommunalbesvärsmålen inte skall komma att medföra en försämrad balans- situation i kammarrätterna. Enligt Västerås kommun bör utbildningen framför allt inriktas på hur den kommunala verksamheten i praktiken bedrivs. Kommunen anser att kännedom härom är en viktig förutsättning för en riktig bedömning i kommunalbesvärsmål.

Några remissinstanser har synpunkter på kostnadsfrågor. Domstolsverkel instämmer i kommitténs uttalande att förslaget medför en viss minskning av regeringsrättens och en viss ökning av kammarrätternas arbetsbörda. Verket anser att det är svårt att uppskatta nettoeffekten för förvaltningsdomstolarna. Någon ändring av anslaget för de allmänna förvaltningsdomstolarna torde dock inte behöva bli aktuell. Verket säger sig inte kunna nu beräkna kostnaderna för de utbildningsinsatser som reformen kräver. Särskilda medel måste dock ställas till verkets förfogande för denna utbildning. Det underlag som redovisas i betänkandet ger enligt statskontoret inte möjlighet att närmare bedöma de kostnadsmässiga konsekvenserna av förslaget. Såvitt statskontoret kan förstå torde emellertid dessa inte vara sådana att de utgör hinder för att reformen genomförs. Örebro konmtun konstaterar med stort gillande att förslaget inte kommer att medföra några nämnvärda kostnader utan i stället leda till ett bättre utnyttjande av de nuvarande resurserna. Ledig kapacitet i kammarrätterna utnyttjas, medan det i länsstyrelserna frigörs resurser som bör kunna utnyttjas i samband med den förestående reforme- ringen av förvaltning och rättskipning på länsnivå. Stockholms kyrkliga samfällighet delar däremot inte kommitténs åsikt att den föreslagna reformen inte kommer att medföra någon reell ökning av kostnaderna för kommu- nalbesvärsprövningen. Erfarenheterna från liknande organisatoriska föränd- ringar inom statsförvaltningen talar enligt samfälligheten ett annat språk. Det är vanligt att nuvarande lokaler inte är tillräckliga och att kostnader för utbyggnad eller förhyrning av lokaler uppkommer. Därtill kommer kostna- derna för utbildning av kammarrättsdomare, för tjänstgöringen som föredra- gande i regeringsrätten och för växeltjänstgöringen i kammarrätter och länsstyrelser.

Prop. l979l80:105

Författningsförslag

1 Förslag till

100

Bilaga 4 De remitterade förslagen

Lag om ändring i kommunallagen(1977:179)

llärigenom föreskrivs att 7 kap. 1. 2,4 och 5 && kommunallagen(1977:179) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

Över beslut av kommun/itllmäktige för. om ej annat är särskiltjöreskrivet, medlem av kommunen anjöra be.—wår hos länsstyrelsen. Sådan talan får grundas endast på att beslutet

l. ej har tillkommit i laga ord- ning,

2. står i strid mot lag eller annan författning,

3. på annat sätt överskrider kom- munfullmäktiges befogenhet,

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars vilar på orättvis grund.

Besvärshandling skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkän- nagetts på kommunens anslagstavla. Till besvärshandlingen skal/fogas det överklagade beslutet och bevis om dagen./ör anslaget. Besvär som ej ltar anlörts i rätt tid upptages ej till pröv- ning.

g

Om ei artnat är särskilt föreskrivet. jär kommun/itllmäktiges beslut över-

klagas av den som är medlem av kommunen och landstingets beslut överklagas av den som är medlem av landstingskommunen. Sådana beslut överklagas genom besvär ltos kam- marrätten. Besvären får grundas endast på omständigheter som inne- bär att beslutet

]. ej har tillkommit i laga ord- ning,

2. står i strid mot lag eller annan författning,

3. på annat sätt överskrider kom- munfullmäktiges eller landstingets befogenhet,

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars vilar på orättvis grund. Besvärshandlingen skall ha kom- mit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslags- tavla. Om besvärshandlingen har kommit in till kommunen eller lands- ingskommunenjöre besvärstidens ut- gång. skall besvären ändå tas upp till prövning.

Prop. 1979/80:105

Nuvarande lydelse

Över beslut av landsting fdr, om ej annat är särskilt föreskrivet, med/ent av landstingskommunen anföra besvär hos regeringsrätten. Besvärshandling tillställes regeringsrätten. [ övrigt till- lämpas bestämmelserna iförsta och andra styckena på motsvarande sätt på besvär a" ver sådant beslut.

[01

Föreslagen lydelse

] besvärshandlingen skall anges det beslutsam överklagas och de omstän- digheter pa' vilka besvären grundas. Klagartden får ej anföra någon ny omständighet till grund för besvären efter besvärstidens utgång.

Zél

I fråga om besvär över beslut av kommunstyrelsen, annan kommunal nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelserna i l & om besvär över beslut av kommunfull- mäktige tillämpas pa' motsvarande sätt, om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. Ifråga om besvär över beslut av förvaltningsutskottet, annan landstingskommunal nämnd eller partssammansatt organ skall bestämmelserna i l 5? om besvär över beslut av landsting tillämpas på mat- svarande sätt, om ej annat sägs i 3 9" eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förbe- redande eller rent verkställande art.

I fråga om besvär över beslut av styrelsen, annan nämnd eller parts- sammansatt organ skall bestämmel- serna i l & om besvär över kommun- fullmäktiges eller landstingets beslut tillämpas,om ej annat sägs i 3 & eller är särskilt föreskrivet. Besvär får ej anföras över beslut av rent förbere- dande eller rent verkställande art.

Bestämmelserna i första stycket gäller även beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 3 kap. 12 &. I fråga om beslut som ej har protokollförts särskilt räknas besvärstiden från den dag då justering av protokoll, som har förts vid det sammanträde med styrelsen eller nämnden varvid beslutet har anmälts, har tillkännagetts på anslagstavlan.

Bestämmelserna i första stycket gäller också i fråga om besvär över sådant beslut av revisorerna som avses i 5 kap. 4 g".

45

Om besvär har anförts hos länssty- relsen, kan denna förbjuda att det överklagade beslutet verkställes.

* Senaste lydelse 19791409.

Om detär uppenbart att besvären ej kan bila/las, bör kammarrätten avgö- ra ma'let utan dröjsmål.

Prop. 1979/80:105

Nuvarande lydelse

] 02 Föreslagen [vr/else

l-"id tillämpning avfönfaltningspro- eesslagen (19 71 :291) anses kommunen eller landstingskommunen som part.

Ettföreläggande enligt 5 9'_fönfalt- ningsprocess/agen får ej gälla sa'dan brist i besvärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter pa” vilka besvären grundas. Bestämmelsen i29 åf'örvalt- ningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild tillämpas ej.

Sä

Över länsstyrelsens bes/utför. om ej annat är särskilt föreskrivet. besvär anföras hos regeringsrätten. Besvär över beslut av länsstyrelsen vilket har gått klaganden emot får anföras endast av denne. Besvär över beslut. varigenom länsstyrelsen har bifallit besvär eller förbjudit att det överkla- gade beslutet verkställes, lår anföras av kommunen och medlem av kom- munen.

Besvärshandlingen skall ha kommit in till regeringsrätten inom tre veckor från den dag då den som vill anföra besvärfick del av beslutet. Om länssty- relsens beslut har gått klaganden emot skall han underrättas om vad han har att iakttaga vid besvär över beslutet.

Besvär över ett beslut av kammar- rätten vilket har gått klaganden emot får anföras endast av denne. Besvär över ett beslut, varigenom kammar- rätten har bifallit besvär eller förbju- dit att det överklagade beslutet verk- ställs, får anföras av kommunen och medlem av denna eller, när fråga är om ett landstingskommunalt beslut. av landstingskommunen och medlem av denna.

Denna lag träder i kraft den l januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla.

Prop. 1979/80:105 103

2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomsto- lar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar1

dels att 8 och 12 && skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas två nya paragrafer. 13 a och 13 b åå, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 & Kammarrätt prövar Kammarrätt prövar l. besvär över beslut i förvalt- [. besvär över beslut som enligt ningsärende som enligt lag eller lag eller annan författning anföres annan författning anföres hos dom- hos domstolen.

stolen, 2. mål som underställes dom- 2. mål som underställes dom- stolen enligt folkbokföringsförord-

stolen enligt folkbokföringsförord- ningen (19671198). ningen (1967zl98).

Regeringen förordnar om kammarrätternas domkretsar.

12 &"

Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får ej sitta i rätten.

När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten, är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får i sådant fall ej sitta i rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän

]. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär att målet avgöres.

2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande.

3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak.

Handlägges mål som avses i andra stycket gemensamt med annat mål, får nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare målet.

Om domförhet vid behandling av Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering finns mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i taxeringslagen bestämmelser i taxeringslagen (19561623). . (19562623). Bestämmelserom domför-

het vid behandling av kommunalbe- svärsmål finns i 13 a 59.

' Lagen omtryckt 1979:165.

Prop. 1979/80:105

Nuvarande lydelse

104

Föreslagen lydelse

Regeringen bestämmer i vilken omfattning åtgärd som avser endast måls beredande får vidtagas av lagfaren ledamot i kammarrätten eller annan tjänsteman vid denna.

l3a

Kammarrätten skall vid behandling av kommunalbesvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som anges i [3 b 9" .

Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna isådana fall som anges i 1255" andra stycket l—3 samt vid prövning av besvär som uppenbarligen inte kan bifallas.

13bä

Regeringen bestämmer antalet sär- skilda ledamöter för varje kammar- rätt. De särskilda Iedamöterna skall ha god kännedom om kommunal verk- samhet. De förordnas av regeringen för tre år.

Om en särskild ledamot avgår under tjänstgöringstiden, utses en ny ledamot

för den tid som återstår. Ändras anta— let särskilda ledamöter, får en nytill- trädande ledamot utsesför kortare tid än tre år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:105 105

3 Förslag till Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen(1971:291) dels att i 2, 15 och 26 && ordet "Konungen" skall bytas ut mot ””regeringen".

dels att 35—37 åå skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35 ä' Besvär över kammarrättens beslut Besvär över en kammarrätts beslut. i fråga som fullföljts till eller under- i ett mål som har blivit anhängigt hos ställts kammarrätten prövas av rege- kammarrätten genom överklagande ringsrätten endast om regeringsrät- eller underställning prövas av rege- ten meddelat prövningstillstånd. ringsrätten endast om regeringsrät- tcn har meddelat prövningstillstånd. Meddelas ej prövningstillstånd. står kammarrättens beslut fast. Erinran därom skall intagas i regeringsrättens beslut. Vad som sägs i första stycket gäller ej mål om utlämnande av allmän handling.

36 & Prövningstillstånd meddelas, Prövningstillstånd meddelas, 1. om det är av vikt för ledning av 1. om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen attf'rågan prövas rättstillämpningen att talan prövas av regeringsrätten. eller av regeringsrätten, eller

2. om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger elleratt målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

Om prövningstillstånd meddelas i ett av två eller flera likartade mål, som samtidigt föreligger till bedömande, får prövningstillstånd meddelas även i övriga mål.

Meddelar regeringsrätten pröv- Prövningstillstånd får begränsas att ningstillståndfo'r viss fråga, får dom- gälla viss del av det beslut som den stolen pröva även annan fråga som ful/följda talan avser. besvären avser.

37ä

1 mål. vari prövningstillstånd kräves, får omständighet eller bevis, som klaganden åberopar först i regeringsrätten, beaktas endast om det föreligger särskilda skäl.

1 Senaste lydelse 1977:1034.

8 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 105

Prop. 1979/80: IOS 106 Nuvarande lydelse Föreslagen IyllU/Sé'

Föreskrifter omjörbud mot anför- ande av nya omständigheter i kommu- nalbesvärsmål/hnsi 7 kap. I 55 kom- muna/lagen ( 1977:179 ) och 89 53" ] mom. lagen ( 1961:436 ) om försam- lingsstyre/se.

Klaganden bör i besvärshandlingen ange de skäl som han åberopar till stöd för sin begäran om prövningstillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80:105

!

5 Förslag till

1 07

Lag om ändring i lagen ( 1961:436 ) om församlingsstyrelse

Härigenom föreskrivs att 89 å 1 mom., 90 och 91 åå lagen (1961:436) om församlingsstyrelse' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

89å

] mom. Över beslut av kyrkofull- mäktige eller kyrkostämma må. där ej annat är särskilt föreskrivet, besvär anföras hos länsstyrelsen. Sådan kla- gan må grundas endast därå. att beslutet

icke tillkommit i laga ordning. står i strid mot allmän lag eller författning eller annorledes överskri- der deras befogenhet, som fattat beslutet, eller

kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund.

Besvären skola hava inkommit till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag. då verkställd justering av det över beslutet förda protokollet till- kännagivits å församlingens anslags— tavla. Besvären skola vara åtföljda av överklagade beslutet jämte bevis om dagen för justeringens tillkännagivan- de.

Länsstyrelsen ska/I inhämta dom- kapitlets yttrande över besvären. såvi- da det icke är uppenbart. att sådan åtgärd är obehövlig.

* Lagen omtryckt 19762500.

1 mom. Kyrkofidlmäktiges eller kyrkostämmans bes/ut får, om ej annat är särskilt föreskrivet, överkla— gas genom besvär hos kammarrätten. Besvären får grundas endast på omständigheter som innebär att be- slutet _

]. ej har tillkommit i laga ord- ning,

2. står i strid mot lag eller annan författning,

3. på annat sätt överskrider kyrko- fullmäktiges eller kyrkostämmans be-

fogenhet,

4. kränker klagandens enskilda rätt eller

5. annars vilar på orättvis grund. Besvärshandlingen skall ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag, då justering av det över beslutet förda protokollet har tillkän- nagetts på församlingens anslagstav- la. Om besvärshandlingen har kommit in till församlingen före besvärstidens utgång. skall besvären ändå tas upp till prövning.

[ besvärshandlingen skall anges det beslut som överklagas och de omstän- digheter på vilka besvären grundas. Klaganden får ej anföra någon ny omständighet till grund för besvären efter besvärstidens utgång.

Prop. 1979/80:105

Nuvarande lydelse

90 .'

Hava besvär anförts Itos länsstyrel- sen, äger länsstyrelsen, om skäl därtill äro. förbjuda överklagade beslutets verkställighet.

Grundas besvären därpå, att kla- gandens enskilda rätt blivit kränkt genom beslutet. och bliva besvären godkända. gäller rätte/sen til/förmån för den som klagat, men står beslutet i övrigt fast. utan så är. att det finnes strida mot allmän lag eller författning eller eljest vila på orättvis grund. då länsstyrelsen måförordna om upphä- vande av beslutet i dess helhet.

91 [ länsstyrelsens beslut må. där icke för vissa frågor annorlunda är särskilt stadgat, ändring sökas hos regerings- rätten senast inom tre veckor från den dag. då klaganden erhöll del av beslutet.

108

Föreslagen lydelse

*

Ont det är uppenbart att besvären ej kan blf'allas. bör kammarrätten avgö— ra målet utan dröjsmål.

Kammarrätten skall inhämta dom- kapitlets yttrande över besvären. om det ej är uppenbart obehövligt.

Vid tillämpning av förvaltningspro— cesslagen ( 1971:291 ) anses försam- lingen som part.

Ett./öreläggande ett/igt 5 5 förvalt- ningsprocesslagen får ej gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Bestämmelsen i29 åförvalt- ningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild tillämpas ej.

till

Besvär över ett beslut av kammar- rätten vilket har gått klaganden emot får anföras endast av denne. Besvär över ett beslut, varigenom kammar- rätten har bifallit besvär eller förbjudit att det överklagade beslutet verkställs. får anföras av församlingen och var och en som sägs i 89 58" 3 mom.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

Äldre bestämmelser tillämpas på besvär över beslut, i fråga om vilket justering av protokollet senast den 31 december 1980 har tillkännagetts på församlingens eller den kyrkliga samfällighetens anslagstavla.

Prop. 1979/80:105

9 Förslag till

1 09

Lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (l956:617)

Härigenom föreskrivs att 27 ; allmänna ordningsstadgan (l956:617) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse'

27 #2

Mot beslut som polismyndighet eller kommunal myndighet med- delat på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadgaföres talan hos länsstyrelsen genom besvär.

Beträffande klagan över kommu- nal myndighets beslut i fall som avses i 2 och 23 åå och över länssty- relsens beslut med anledning av sådan klagan finnas bestämmelser i kom- munallagen (1953:753) och kommu- nallagen( 1 95 7 :5 0). för Stockholm.

Mot Iänsstyre/ses beslut om före- läggande av vite/öres talan hos kam- marrätten genom besvär.

Talan mot annat beslut av länssty- relse på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga och mot social- styrelsens beslut ett/igt 2] _55' föres ltos regeringen genom besvär.

Beslut som på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga meddelas av polismyndighet. länssty- relse eller kammarrätt skall utan hin- der av besvär lända till efterrättelse. såvida ej annorlunda förordnas.

Bes/ut som en polismyndighet eller en kommunal myndighet ltar med- delat på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga överklagas hos länsstyrelsen genom besvär.

Ifråga om besvär över en kommu- nal myndighets beslut i fall som avses i 2 och 23 åå gäller dock vad som

föreskrivs i 7 kap. kommunallagen (1977:I79).

Länsstvrelseits beslut om föreläg- gande av vite eller om ersättningsskyl- dig/tet enligt 17 eller 17 b 5 överklagas hos kammarrätten genom besvär.

Annat beslut av länsstyrelsen på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga överklagas hos rege- ringen genom besvär. Detsamma gäl- ler socialstyrelsens beslut enligt 21 55 .

Beslut som på grund av denna stadga eller lokal ordningsstadga meddelas av polismyndigheten. lätts- styrelsen eller kammarrätten skall utan hinder av besvär lända till efter- rättelse. om ej annorlunda förordnas. Detta gäller dock inte beslut om ersätt- ningsskyldigltet ert/igt 17 eller I 7 b 59.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.

' Den föreslagna lydelsen innefattar även ändringar som föreslagits i prop. 1979/80:17. De ändringar som nu föreslås avser endast andra stycket. 2 Senaste lydelse 197611003.

Prop. 1979/sonas ut)

Utdrag LAGRÅDE'I” PROTOKOLL

vid sammanträde 1979-12-21

Närvarande: f. d. regeringsrådet Martenius. justitierådet Mannerfelt. rege- ringsrådet Hilding, justitierådet Palm.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 13 september 1979 har regeringen på hemställan av dåvarande statsrådet och chefen för kommun- departementet Hansson beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i kommunallagen ( 1977:179 ),

2. lag om ändring i lagen ( 1971:289 ) om allmänna förvaltningsdomsto- lar, lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:29l). lag om ändring i lagen ( 1957:281 ) om kommunalförbund, . lag om ändring i lagen ( 1961:436 ) om församlingsstyrelse, 6. lag om ändring i lagen |[1979z411) om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar, 7. lag om ändring i lagen ( 1979:412 ) om kommunala indelningsdelege- rade, 8. lag om ändring i lagen (19721229) orn kyrkliga indelningsdelegerade, 9. lag om ändring i allmänna ordningsstadgan ( 1956:617 ). Förslagen har föredragits inför lagrådet av expeditionschefen Peder Törnvall.

mes»

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet.

Förslaget till lag om ändring i kommunallagen

4 &

Den i första stycket föreslagna bestämmelsen om att kammarrätten utan dröjsmål bör avgöra mål i vilka detär uppenbart att besvären inte kan bifallas är enligt lagrådets mening inte av den beskaffenhet att den bör meddelas i lag. Lagrådet föreslår att bestämmelsen utgår.

I tredje styckets första mening föreslås ett stadgande enligt vilket ett föreläggande enligt 5 5 FPL ej får gälla sådan brist i besvärshandlingen som består i att denna ej anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Med hänsyn till de föreslagna bestämmelserna i 7 kap. 1 & tredje stycket vill det synas så uppenbart att ett föreläggande av här ifrågavarande slag ej kan meddelas, att stadgandct enligt lagrådets mening är överflödigt. Det föreslås därför att det slopas.

Prop. 1979/80:105 111

I tredje styckets andra mening föreslås en föreskrift om att bestämmelsen i 29% FPL om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild ej skall tillämpas i kommunalbesvärsmål. Till stöd härför anförs i specialmotivering- en att bestämmelsen i den berörda paragrafen i FPL inte är förenlig med principerna för prövningen i kommunalbesvärsmål. Vad sålunda anförts är otvivelaktigt riktigt. Emellertid torde i själva verket med hänsyn till kommunalbesvärens särart inte finnas utrymme för en tillämpning av nämnda bestämmelse i 295 FPL. Regeringsrätten har ända sedan FPL:s tillkomst haft att tillämpa denna lag vid prövningen av kommunalbesvär utan olägenhet av att något förbud motsvarande det nu föreslagna stadgandet ej funnits. Lagrådet finner stadgandct inte vara påkallat och föreslår att det utgår.

Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar

De bestämmelser som behövs med anledning av att kammarrätten föreslås få särskild sammansättning i kommunalbesvärsmål bör fogas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar efter i huvudsak det mönster som redan antagits när det gäller mål om fastighetstaxering. Om den teknik som använts beträffande fastighetstaxeringsmålen följs helt. skall de materiella reglerna om de särskilda ledamöterna tas in i kommunallagen och hänvisning dit göras i 11 5 Sista stycket och 12 & fjärde stycket förvaltningsdomstolslagen. Med hänsyn bl. a. till att en mera slutgiltig lösning när det gäller reglerna om kommunalbesvärsmål torde komma att följa av kommitténs fortsatta arbete. kan emellertid godtas att bestämmelserna f. n. får inflyta i förvaltningsdom- stolslagen. Lagrådet föreslår. med vissa förtydliganden och redaktionella ändringar, dels att 11 å tredje stycket erhåller ändrad lydelse på sätt som framgår av det följande, dels att den i remissen föreslagna 13 a & erhåller nedan angivna lydelse. dels att den föreslagna 13 b & utgår.

11 # tredje stycket: "Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i taxeringslagen (l956:623). Bestäm—

melser om särskild sammansättning vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a 5.”

13 a &:

"Kammarrätten skall vid behandling av kommunalbesvärsmål bestå av tre lagfarna ledamöter och två sådana särskilda ledamöter som anges i andra stycket. Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna i sådana fall som anges i 12 å andra stycket 1—3 samt vid prövning av besvär som uppenbarligen inte kan bifallas.

Regeringen förordnar för tre år i sänder för varje kammarrätt det antal

Prop. 1979/80:105 112

särskilda ledamöter med uppgift att deltaga i handläggning av kommunal- besvärsmål som regeringen bestämmer. De särskilda ledamöterna skall ha god kännedom om kommunal verksamhet.

Om under tiden för förordnandet särskild ledamot avgår eller antalet särskilda ledamöter utökas. utses ny ledamot för den tid som återstår.”

Förslaget till lag om ändring i lagen om församlingsstyrelse

Beaktas vad lagrådet anfört vid 7 kap. 4 s" förslaget till lag om ändring i kommunallagen bör av samma skäl första och fjärde styckena av den här föreslagna 90% utgå.

Övriga förslag

Förslagen lämnas utan erinran.

Prop. 1979/80:105 113

Utdrag

KOMMUN DEPARTEMENTET PR(')'1'()KOL1. vid regcringssammanträde 1980—02—21

Närvarande: statsministern Fälldin. ordförande. och statsråden Bohman. Mundebo. Friggebo. Dahlgren. Söder. Krönmark. Burenstam Linder. Johansson. Wirtén. l-lolm. Andersson. Boo. Winberg. Adelsohn. Danell. Petri.

Föredragande: statsrådet Boo

Proposition om ny instansordning i kommunalbesvärsmål

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslag till lag om ändring i kommunallagen(1977:179) m. m.

Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför. Innan jag går närmare in på vad lagrådet anför i sitt yttrande. vill jag erinra om att handläggningen av kommunalbesvärsmålen tar i anspråk en mycket stor del av regeringsrättens tid och om att det ofta tar lång tid innan ett sådant mål är slutligt avgjort. En reform av instansordningen i kommunalbesvärs- målen bör därför främst syfta till att förbättra arbetsläget i regeringsrätten när det gäller kommunalbesvärsmålen och att så långt möjligt förkorta handläggningstiderna. Intresset av en fungerande statlig laglighetskontroll måste. som också anfördes i lagrådsremissen. tillgodoses utan att de kommunala självstyrelseintressena träds för nära. lnstansordningen måste alltså utformas så att den skapar bästa möjliga förutsättningar för den speciella typ av laglighetskontroll som kommunalbesvärsprövningen inne- bär. För egen del kan jag helt ansluta mig till dessa synpunkter och till det förslag till ny instansordning som med utgångspunkt i dem läggs fram i lagrådsremissen.

Lagrådet har i huvudsak lämnat de remitterade förslagen utan erinran och de erinringar som lagrådet framför är främst av lagteknisk karaktär. Erinringarna avser förslagen till ändringi kommunallagen. lagen (1961 1436) om f("iirsamlingsstyrelse och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar.

¹ Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 13 september 1979.

Prop. 1979/80:105 114

17 kap. 4 's' första stycket kommunallagen och 91) & första stycket lagen om församlingsstyrelse skall enligt de remitterade förslagen föreskrivas att kammarrätten utan dröjsmål bör avgöra mål i vilka det är uppenbart att besvären inte kan bifallas. Lagrådet anser att sådana bestämmelser inte bör ges i lag och föreslår att bestämmelserna slopas. Det är enligt min mening angeläget att mål av det slag som de föreslagna bestämmelserna avser avgörs snabbt. Uttryekliga lagregler synes emellertid inte behövas för att man skall kunna få till stånd en sådan ordning. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det i 22 & kammarrättsinstruktionen (19791571) föreskrivs att mål som av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt skall handläggas med förtur. Jag biträder alltså lagrådets förslag i denna del.

] lagrådsremissen föreslås vidare att det i 7 kap. 4s tredje stycket kommunallagen och 90.5 fjärde stycket lagen om församlingsstyrelse skall föreskrivas att ett föreläggande enligt Sä förvaltningsprocesslagen(1971:291) inte får gälla sådana brister i besvärshandlingen som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas. Lagrådet anser att dessa föreskrifter är överflödiga och föreslår att de slopas. Samma uppfattning redovisas i fråga om de föreslagna nya föreskrifterna om att bestämmelsen i 29 & förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild inte skall tillämpas i kommunalbesvärs- mål.

För egen del anser jag att det föreligger en viss motsättning mellan 5 % förvaltningsproeesslagen och principen att klaganden i ett kommunalbe- svärsmål måste framföra sina anmärkningar i fråga om det kommunala beslutets laglighet före besvärstidens utgång. Jag anser därför att det för tydlighetens skull är motiverat att uttryckligen föreskriva att ett föreläggande enligt 5 äförvaltningsproeesslagen inte får gälla sådana bristeri besvärshand- lingen som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på vilka besvären grundas.

Jag kan ansluta mig till lagrådets uppfatting att det med hänsyn till kommunalbesvärens särart knappast finns utrymme för en tillämpning av den nyss nämnda bestämmelsen i 29å förvaltningsproeesslagen i kommu- nalbesvärsmålen. För att undanröja varje tvivel anser jag emellertid att det är lämpligast att. som föreslogs i lagrådsremissen. uttryckligen föreskriva att bestämmelsen inte skall tillämpas i dessa mål.

Enligt lagrådet bör de bestämmelser som behövs med anledning av att kammarrätterna föreslås få en särskild sammansättning i kommunalbesvärs- mål fogas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar efter i huvudsak det mönster som redan har antagits när det gäller fastighetstaxeringsmålen. [ förhållande till förslaget i lagrådsremissen innebär lagrådets förslag vissa ändringar och tillägg. 1 en ny bestämmelse i 11%? lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör enligt lagrådet anges att bestämmelser om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a &. Lagrådet anser vidare att föreskrifter i de hänseenden som

Prop. 1979/80:105 115

enligt remissen skall regleras i en ny 13 bä bör. med en delvis ändrad utformning. tas in i 13 a &. Lagrådets förslag om ett tillägg till 11 5 är enligt min mening följdriktigt med hänsyn till förslaget i remissen om att deti 12 få skall tas in en hänvisning till de nya reglerna i 13aå om domförhet i kommunalbesvärsmål. Jag förordar därför att förslaget följs. Lagrådets förslag i fråga om 13 a och b åå kan jag däremot inte biträda. Detta förslag innebär. bortsett från att bestämmelserna förs ihop till en paragraf. endast vissa redaktionella ändringar i förhållande till förslaget i lagrådsremissen. Enligt min mening är förslaget i lagrådsremissen enklare och tydligare utformat. [ 13 b åbör däremot enligt min mening tas in en ny föreskrift om att kammarrätten fördelar tjänstgöringen mellan de särskilda ledamöterna efter samråd med dem. En motsvarande föreskrift i fråga om nämndemännen i kammarrätten finns i 13 &.

Utöver vad jag har redovisat i det föregående bör några få redaktionella ändringar göras i förslagen till ändring i kommunallagen. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. förvaltningsprocesslagen. lagen om församlingssty- relse, lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade och lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade.

Jag ämnar i det följande beröra några kostnadsfrägor m. m. som föranleds av förslaget att kammarrätterna skall ersätta länsstyrelserna som första besvärsinstans i kommunalbesvärsmålen.

Avsikten är att omläggningen av instansordningen skall genomföras den 1 januari 1981 men att äldre mål inte skall överlämnas till kammarrätterna utan handläggas enligt den tidigare ordningen. Genom att kammarrätterna alltså avses överta handläggningen av kommunalbesvärsmålen successivt blir det. som anförs i lagrådsremissen. lättare för dem att bemästra den nya arbetsuppgiften. Förslaget att särskilda ledamöter med kännedom om kommunal verksamhet skall delta i handläggningen är också ägnat att minska övergångssvårigheterna. Av betydelse är vidare att en del domare i kammarrätt har erfarenhet av handläggning av kommunalbesvärsmål från tjänstgöring i länsstyrelse eller som föredragande i regeringsrätten. Över- gångssvårigheterna skulle också kunna minskas genom att kommunalbe- svärsmålen åtminstone under en övergångstid tilldelas särskilda rotlar. Som anförs i lagrådsremissen bestämmer kammarrätten själv i frågor som rör målens fördelning mellan rotlarna.

Trots vad jag nu har anfört anser jag det klart att omläggningen av instansordningen kommer att kräva att viss utbildning anordnas för kammarrätternas personal. Domstolsverket anför i sitt remissyttrande att det inte kommer att innebära några större svårigheter att anordna sådan utbildning under förutsättning att verket får tillräcklig tid på sig för att utveckla och genomföra lämpliga kurser. Särskilda medel måste dock. anför verket. ställas till förfogande för denna utbildning. Med hänsyn till bl. a. det utbildningsbehov som omläggningen av instansordningen kan väntas med- föra förordar chefen för justitiedepartementet i budgetpropositioncn att

Prop. 1979/80:105 116

anslagsposten till el'terutbildning under anslaget D ]. l_)omstolsverket räknas tipp med 350000 kr. (prop. 19791180300, bil. 5. s. 51). Några ytterligare åtgärder från regeringens sida är enligt min mening inte påkallade f. n.

Enligt kommunalbesvärskommittens bedömning kan kammarrätternas nuvarande kapacitet antas räcka till också för handläggning av kommunal- besvärsmålen. Förslaget om särskilda ledamöter föranleder emellertid vissa kostnader. ("ienomförandct av den nya instansordningen medför enligt kommitten å andra sidan en viss lättnad i arbetsbördz'tn för regeringsrätten och länsstyrelserna. linligt domstolsverkets remissyttrande kan reformen väntas leda till en viss minskning av regeringsrättens och en viss ökning av kammarrätternas arbetsbörda. Verket anser att det är svårt att uppskatta nettoeffekterna för förvaltningsdomstolarna.

Chefen för justitiedcpartementet anför i budgetpropositioncn att refor- men kan väntas leda till ökade arbetsuppgifter för kammarrätterna och minskade arbetsuppgifter för regeringsrätten (prop. 1979/80:1(.)0_ bil. 5. s. 57"). Enligt hans bedömning kan den ordning för genomförandet av reformen som föreslås i lagrådsremissen antas leda till att regeringsrätten under budgetåret 1980/81 fortfarande är sysselsatt med sådana mål som följer nuvarande bestämmelser och att kammarrätterna först mot slutet av budgetåret kommer att tas i anspråk för prövning av kommunalbesvärsmål. På grund därav och med hänsyn till det nuvarande arbetsläget i kammarrät- terna anser han att budgetfrägorna beträffande en ny instansordning för kommunalbesvärsmål kan anstå till budgetbehandlingen för budgetåret 1981/82. Om det visar sig nödvändigt. sägs det vidare i budgetpropositionen. kan regeringen anvisa ytterligare medel till kammarrätterna genom medgi- vande till anslagsöverskridande. Enligt min mening finns det inte någon anledning att nu göra en annan bedömning än den som redovisas i budgetpropositionen.

Som kommitten anför kommer reformen att medföra en viss lättnad i länsstyrelsernas arbetsbörda. De resurser som på grund härav frigörs bör tas i anspråk för andra arbetsuppgifter inom länsstyrelserna. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det i en nyligen beslutad lagrådsremiss föreslås att allmänna ombud i körkortsmål skall knytas till länsstyrelserna.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartemcntet och statsrådet Petri.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att antaga förslagen till 1. lag om ändring i kommunallagen(1977:179). 2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- dtmtstolar. 3. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen(1971:29l).

Prop. 1979/80:105 ll7

'Jt

(t.

9.

lag om ändring i lagen (1957281) ont kommunalförlmnd, lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingsstyrelse, lagom ändring i lagen ( 1979141 | ) om ändringi rikets indelningi kommuner. landstingskommuner och f("ftrsamlingar. lag om ändring i lagen (l979z412) om kommunala indelnings— delegerade, lag om ändring i lagen (19721229) om kyrkliga indelningsdele- gerade. lag om ändring i allmänna ordningsstadgan (l956:617) med vidtagna ändringar.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandcns överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredragan- den har lagt fram.

Prop. 1979/80:105

Innehåll

Propositionen ............................................... Propositionens huvudsakliga innehåll .......................... Lagförslag .................................................. ]. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1977zl79) ..... 2. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ................................... 3. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen(1971 1291) 4. Förslag till lag om ändring i. lagen (.19571281') om kommunalför— bund .................................................. 5. Förslag till lag om ändring i lagen (1961:436) om församlingssty- relse .................................................. 6. Förslag till lag om ändring i lagen (19791411) om ändring i rikets indelning i kommuner. landstingskommuner och församlingar 7. Förslag till lag om ändring i lagen (19791412) om kommunala indelningsdelegerade ........ . ............................ 8. Förslag till lag om ändring i lagen (1972:229) om kyrkliga indelningsdelegerade .................................... 9. Förslag till lag om ändringi allmänna ordningsstadgan (. l956:617) Utdrag av protokoll vid regeringssammanträdc 1979-09-13 ....... 1. Inledning .............................................. 2. Allmän motivering ...................................... 2.1 Bakgrund ........................................

2.2 Instansordningen .................................. 2.2.1 Besvärsprövningcn i regeringsrätten .......... 2.2.2 Bcsvärsprövningcn i instansen under regerings-

rätten ....................................

2.2.3. Behovet av en länsinstans under kammarrätten

2.2.4 De landstingskommunala målen .............

2.2.5 Särskild sammansättning av kammarrätten . . . .

2.3 Kommunalbesvären och förvaltningsprocessen ........

2.4 Genomförandet ...................................

3. Upprättade lagförslag ................................... 4. Specialmotivering ....................................... 4.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen ........ 4.2 Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar .............................. 4.3 Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen 4.4 Förslaget till lag om ändringi lagen om kommunalförbund 4.5 Förslaget till lag om ändringi lagen om församlingsstyrelsc 4.6 Övriga författningsförslag ..........................

5. Hemställan ............................................ 6 ' Beslut ..................................................

118

Sid.

[x)|—.J—

'J'l

10

.11

13

If)

17 19 20 20

44 45 48 48 48 49 49

Prop. 1979/80; 105 119

Bilaga 1. Sammanfattning av konnnunalbesvärskommittens förslag Stl Bilaga 2. Kommunalbcsvärskommittens lagförslag ............... 55 Bilaga 3. Sammanställning av remissyttrandena ................. 64 Bilaga 4. De remitterade författningsförslagen .................. mtl Utdrag av lagrådets protokoll 1979-12-21 ....................... llt") Utdrag av protokoll vid regeringssamnmnträde 1980—11221 ....... 113 Hemställan ................................................. 116

Beslut ..................................................... 117

(iO'l'AB h-l54tt Stockholm WS”