Prop. 1992/93:186
om kontroll över ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika m.m.
Regeringens proposition ' 1992/93:186
om kontroll över ämnen som kan användas vid
1 1' "11 kn'n a narkotik m.m. Pro. oaglg t1 ver lg v 19915/93386
Regeringen föreslår rikdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 11 mars 1993.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Bengt Westerberg
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås lagstiftning om kontroll över vissa ämnen som, utan att de i sig utgör narkotika, ofta används vid olaglig narkotikatill- verkning. Sverige har deltagit i det internationella samarbete som har förekommit i syfte att få till stånd en sådan kontroll. De regler som föreslås i propositionen uppfyller de rekommendationer som har antagits vid detta samarbete. De är också förenliga med EG:s regler på området. Förslaget innebär att lagregler om tillstånd för hantering av de aktuella ämnena och regler om exporttillståndi vissa fall införs. Vidare föreslås regler om krav på märkning av förpackningar och skyldighet att föra anteckningar. Tillståndsgivning och tillsyn över reglernas efterlevnad skall enligt förslaget läggas på Läkemedelsverket. För att kunna utöva tillsynen skall verket ha rätt till tillträde till lokaler som används i sam- band med tillverkning, handel m.m. med dessa ämnen samt att före- lägga vite. Läkemedelsverkets verksamhet skall finansieras via uttag av avgifter för tillståndsgivningen. För att sanktionera reglerna föreslås straff- och förverkandebestämmelser. De nya reglerna om kontroll av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning föreslås bli införda i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Närmare föreskrif- ter avses införas i den förordning om kontroll av narkotika som komp- letterar lagen.
Riksdagen antog i juni 1992 en ny läkemedelslag (1992:859) och den nämnda lagen (1992z860) om kontroll av narkotika. Vidare har riks- dagen hösten 1992 antagit viss följdlagstiftning till de nämnda lagarna.
1 Riksdagen 1992/93. ] saml. Nr 186
Den nya lagstiftningen avsågs träda i kraft samtidigt med EES-avtalet, vilket förutsattes bli den 1 januari 1993. Det föreslås nu att den nya lagstiftningen skall träda i kraft den 1 juli 1993 oavsett om och i så fall när EES-avtalet kommer att träda i kraft.
Propositionens lagförslag
1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
deLs att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 7 a, 7 b, 7 c, 9 a och 13 a 55 samt närmast före 7 a & en ny rubrik av följande lydelse,
deLs' att 8, 9, 11, 12 och 13 55, rubrikerna närmast före 8 och 13 55 samt punkt 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelsema skall ha
följande lydelse. Nuvarande lydelse
Tillstånd och tillsyn 8 & Läkemedelsverket prövar frågor om tillstånd enligt denna lag. Tillstånd skall förenas med de villkor som behövs. Vid pröv- ningen skall verket särskilt ta hänsyn till innehållet i de överens-
Föreslagen lydelse
Kaniska ämnen som kan an— vändas vid olaglig tillvnerkning av narkotika
7 a & Bestämmelserna i 8-14 55 skall tillämpas även på kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Regeringen meddelar föreskrijier om vilka ämnen det gäller.
7 b i Den som direkt eller indirekt tar befattning med sådana ämnen som avses i 7 a 5 skall vidta de åtgärder och i övrigt iaktta sådan försilaighet som behövs för att förhindra att äm- nena används vid olaglig tillverkning av narkotika.
7 c & Regeringen får meddela föreskrifter om att yrkesmässig verksamhet avseende import, export, sändande genom tull- området (transit), tillverkning, handel, transport och förvaring av ämne som avses i 7 a & får be- drivas endast efter tillstånd eller efter anmälan om verksamheten.
Tillstånd och tillsyn m.m.
8 & Läkemedelsverket prövar frågor om tillstånd enligt denna lag. Tillstånd skall förenas med de villkor som behövs. Vid pröv- ningen skall verket särskilt ta hänsyn till innehållet i de överens-
Nuvarande lydelse
kommelser om narkotika som Sverige har biträtt. Ett tillstånd får återkallas av verket, om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika.
9 5 Den som importerar, ex— porterar eller tillverkar narkotika eller handlar med narkotika skall föra sådana anteckningar som behövs för att kontrollera efterlev- naden av bestämmelserna i denna lag och föreskrifter som med- delats med stöd av lagen. Före- ståndare för en vetenskaplig insti- tution där narkotika används i vetenskapligt syfte, skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen av användningen.
Föreslagen lydelse
kommelser om narkotika och om kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narko- tika som Sverige har biträtt. Ett tillstånd får återkallas av verket, om det behövs för att förebygga missbmk av narkotika eller för att förebygga att ett ämne används till olaglig tillverkning av narko- tika. Ett tillstånd får också äter- kallas om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Anmälan som avses i 7 c 5 skall göras has Läkemedelsverket.
9 5 Den som importerar, ex- porterar, transiterar, tillverkar eller handlar med narkotika eller bedriver tillstånds- eller anmäl- ningspliktig verksamhet be- träffande ämne som avses i 7 a 5 skall föra sådana anteckningar som behövs för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Föreståndare för en vetenskaplig institution där narkotika används i vetenskapligt syfte, skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen av användningen.
9 a 5 Den som yrkesmässigt im- porterar, exporterar, transiterar, tillverkar eller handlar med nar- kotika eller ämne som avses i 7 a 5 skall på varans förpackning genom märkning eller på annat sätt ange narkotikans eller ämnets namn.
11 & Läkemedelsverket har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen skall efterlevas.
För tillsyn har Mkemedels- verket rätt till tillträde dels till områden, lokaler och andra ut— rymmen som används i samband med tillverkning eller annan
För tillsyn har Läkemedels- verket rätt till tillträde dels till områden, lokaler och andra ut- rymmen som används i samband med import, expan, transit, till—
Nuvarande lydelse
hantering av narkotika, av ut- gångsämnen till narkotika eller av förpackningsmaterial, dels till utrymmen där prövning av narko- tikans egenskaper utförs. Verket får i sådana utrymmen göra un- dersökningar och ta prover. Läke- medelsverket har dock inte med stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder.
Föreslagen lydelse
verkning, handel, transport, förvaring eller annan hantering av narkotika eller . förpack- ningsmaterial till narkotika, dels till utrymmen där prövning av narkotikans egenskaper utförs. Detsamma gäller sådana ut- rymmen som används i samband . med import, export, transit, tillverkning, handel, transport och förvaring av ämne som avses i 7aå eller andra utgångsämnen till narkotika. Verket får i sådana
utrymmen ' göra undersökningar ' '
och ta prover. Läkemedelsverket har dock inte med stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsyn enligt denna paragraf
På begäran skall den som förfogar över sådana varor som avses i andra stycket lämna nödvändigt biträde vid undersökningen. För uttaget prov betalas inte ersättning. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Om tillträde eller biträde vägras får Läkemedelsverket
också förelägga vite.
12 & Regeringen får i fråga om import, export, tillverkning, handel, förordnande, utlämnande och anteckningar besluta om ytter- ligare föreskrifter.
12 ; Regeringen får i fråga om import, export, transit, tillverk- ning, handel, transport, förvaring, förordnande, utlämnande, anteck- ningar och märkning besluta om ytterligare föreskrifter.
Regeringen får överlåta till Läkemedelsverket och Generaltullstyrelsen
att besluta om sådana föreskrifter.
Ansvar
Ansvar m.m.
13 5 Till böter eller fängelse i högst ett år döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen (1968z64) eller enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
I . åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av denna lag, eller
2. lämnar oriktig uppgift i ären- de om tillstånd enligt denna lag.
]. bedriver sådan verksamhet som avses i 7 c 5 utan erforderligt tillstånd eller utan att föreskriven anmälan om verksamheten gjorts,
2. bryter mot 9 & eller 9 a &,
3. åsidosätter föresla-i)? som meddelats med stöd av denna lag, eller
4. lämnar oriktig uppgift i ären-
Nu varande lydelse Föreslagen lydelse
de om tillstånd eller i anmälan om verksamhet enligt denna lag.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
13 a & Ämne som avses i 7 a 5 och som har varit föremål för brott enligt 13 5 eller värdet därav samt utbyte av sådant brott skall förklaras förverkat om det inte är uppenbart oskäligt.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 1 juli 1993.
2. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1992: 1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
Härigenom föreskrivs dels att 11 a & lagen (1992:860) om kontroll av narkotika i paragrafens lydelse enligt lagen (1992:1276) om ändring i
nämnda lag skall ha följande lydelse, dels att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992: 1276) om ändring i lagen (l992:860) om kontoll av narkotika skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
11 a 5 För att täcka statens kostnader för kontrollen av narko- tika skall den som söker eller har erhållit tillstånd enligt 3-5 åå erlägga särskilda avgifter som bestäms av regeringen.
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
Föreslagen lydelse
11 a 5 För att täcka statens kostnader för kontrollen av narko— tika och av ämnen som kan an- vändas vid olaglig tillverkning av narkotika skall den som söker eller har erhållit tillstånd enligt 3-5 55 betala särskilda avgifter som bestäms av regeringen. Det- samma gäller den som söker eller har erhållit tillstånd eller gör anmälan som avses i 7 c 5.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
3. Förslag till Lag om ändring i läkemedelslagen (1992z859)
Härigenom föreskrivs i fråga om läkemedelslagen (1992z859) dels att punkt 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelsema skall ha
följande lydelse,
dels att i ikraftträdande- och övergångsbestämmelsema skall införas en ny punkt, punkt 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
1. Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
'handel med läkemedel.
Föreslagen lydelse
1. Denna lag träder i kraft såvitt avser 17 5 första stycket och 20 & tredje stycket den dag regeringen bestämmer och i övrigt den 1 juli 1993. ' 5. Under.-tiden från den 1 juli I993_och.fram till dess 17 & första stycket träder i kraft skall följande gälla. Läkemedel får importeras av den som har till- stånd till tillverkning av eller Läke- medelsverket får besluta om sär- skilt tillstånd för import. En im- portör skallanlita en sakkunnig med tillräcklig kompetens och tillräckligt inflytande som skall se till att kraven på läkemedlens kvalitet och säkerhet iakttas.
4. Förslag till Prop. l992/93:186 Lag om ändring i lagen (1992:861) om ändring i narkotikastrafflagen (l968:64) '
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992:861) om ändring i narkotikastrafflagen (l968:64) skall ha följande lydelse. .
Nuvarande lydelse F öreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft den dag Denna lag träder i kraft den regeringen bestämmer. ] juli 1993.
5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1275) om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992:1275) om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft den dag Denna lag träder i kraft den regeringen bestämmer. ] juli 1993.
6. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1992:1200) om ändring i förordningen (1968z70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992: 1200) om ändring i förordningen (1968z70) med vissa bestämmel- ser om injektionssprutor och kanyler skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft den dag Denna lag träder i kraft den regeringen bestämmer. ] juli 1993.
7 Förslag till '
Lag om ändring i lagen (1992: 1201) om ändring i lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992:1201) om ändring i lagen (1970:205) om detaljhandel med läke- medel skall ha följande lydelse.
Nu varande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft den dag Denna lag träder i kraft den regeringen bestämmer. . 1 juli 1993.
8. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1992:1202) om ändring i lagen (1975 :187) om kontroll av fabrikssteriliserade engångsartiklar för hälso— och sjukvårdsändamål
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992:1202) om ändring i lagen (1975:187) om kontroll av fabriks- steriliserade engångsartiklar för hälso- och sjukvårdsändamål skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft den dag Denna lag träder i kraft den regeringen bestämmer. ] juli 1993.
9. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1992:1203) om ändring i lagen (1992:894) om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m. att punkt 1 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelsema till lagen (1992:894) om ändring i nämnda lag i bestämmelsens lydelse enligt lagen (1992: 1203) om ändring i lagen (1992:894) om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läke- medelskostnader, m.m. skall ha följande lydelse.
Nu varande lydelse Föreslagen lydelse
1. Denna lag träder i kraft såvitt 1. Denna lag träder i kraft såvitt avser 1 & andra stycket den dag avser 1 5 andra stycket den 1 juli regeringen bestämmer ochiövrigt 1993 och i övrigt den 1 januari den 1 januari 1993. 1993.
10. Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1204) om ändring i lagen (1985 :426) om kemiska produkter
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992: 1204) om ändring i lagen (1985 :426) om kemiska produkter skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft den dag Denna lag träder i kraft den regeringen bestämmer. 1 juli 1993.
11. Förslag till Lag om ändring i lagen (1992: 1205) om ändring i strälskyddslagen (1988z220)
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen (1992:1205) om ändring i strålskyddslagen (1988z220) skall ha följande
lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft den dag Denna lag träder i kraft den regeringen bestämmer. ] juli 1993.
Socialdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 mars 1993.
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Davidson, Könberg, Odell, Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet B. Westerberg
Proposition om kontroll av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning m.m.
1. Ärendet och dess beredning
I Sverige finns det sedan många år bestämmelser i lag som reglerar hanteringen av narkotika. Den som bryter mot dessa bestämmelser kan straffas. Däremot finns det ingen lagstiftning med det uttryckliga syftet att kontrollera de kemiska ämnen som — utan att de i sig utgör narkotika — ofta används vid olaglig tillverkning av narkotika. På det interna- tionella planet har samarbete förekommit för att få till stånd en kontroll över dessa ämnen. 1 december 1988 antogs FN:s narkotikabrottskon- vention. Konventionen innehåller bl.a. krav på en sådan kontroll. För att uppfylla kraven i konventionen har en arbetsgrupp bestående av ett antal länder, det s.k. Chemical Action Task Force, CATF (se avsnitt 2.1.3), antagit vissa rekommendationer. Sverige har deltagit i arbetet inom CATF. l CATF:s rekommendationer upptas de ämnen som skall kontrolleras i olika förteckningar. Till ett ämne knyts krav på tillstånd för vissa förfaranden beroende på i vilken förteckning det har tagits upp. Vidare föreskrivs ett antal allmänna försiktighetsåtgärder. EG har också beslutat om regler för kontroll av dessa ämnen. För att i Sverige få till stånd en kontroll av ämnena i enlighet med resultatet av det inter- nationella samarbetet har inom Socialdepartementet upprättats en depar- tementspromemoria med förslag till lagstiftning i detta avseende. Promemorian innehåller i allt väsentligt samma förslag som det nu föreliggande. Promemorians lagförslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I . Promemorian har remissbehandlats. En förteck- ning över remissinstansema och en sammanfattning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.
Regeringen beslutade den 4 februari 1993 att inhämta Lagrådets yttr- ande över förslagen till lagstiftning rörande kontrollen över ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. Lagrådsremissens lag-
2 Riksdagen 1992/93. ] saml. Nr 186
förslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Lagrådet har yttrat sig över förslagen. Lagrådets yttrande bör fogas till proto- kollet i detta ärende som bilaga 4. Jag har följt Lagrådets förslag på alla punkter. Detta har inneburit vissa ändringar i förslaget till lag om ändring i lagen (l992:860) om kontroll av narkotika.
Inom Socialdepartementet har vidare utarbetats förslag till ändring i läkemedelslagen ( 1992:859) och i följdlagstiftningen till läkemedelslagen med syftet att dessa författningar skall träda i kraft den 1 juli 1993 oavsett EES-avtalet.
Hänvisningar till S1
2. Bakgrund
2.1. Det internationella arbetet
2.1.1 FN:s allmänna narkotikakonvention och konvention om psykotropa ämnen
lntemationellt har frågan om kontroll av ämnen som används eller kan användas vid illegal tillverkning av narkotika diskuterats i många år. Sålunda anges redan i 1961 års allmänna narkotikakonvention, (Single Convention on Narcotic Drugs), som Sverige har tillträtt, i artikel 2 paragraf 8 att medlemsstaterna skall göra allt för att underställa de ämnen, som inte faller under bestämmelserna i konventionen men som kan användas vid illegal tillverkning av narkotika, de former av kontroll som är möjliga att genomföra. Artikeln lämnar sålunda stor frihet åt medlemsländerna att avgöra vilken typ av åtgärder som bör vidtas. Få industriländer har dock vidtagit några åtgärder förrän under de allra senaste åren. 1971 års konvention om psykotropa ämnen, (Convention on Psychotropic Substances), som Sverige också har tillträtt, innehåller en motsvarande bestämmelse (artikel 2 paragraf 9).
2.1.2. 1988 års narkotikabrottskonvention
Den 19 december 1988 antog FN en konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (United Nations Convention against lllicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, FN:s narkotikabrottskonvention). Konventionen trädde i kraft den 11 novem- ber 1990. Den 15 juni 1992 hade konventionen tillträtts av 59 stater, däribland Sverige, samt av EG. Konventionen finns intagen i Sveriges överenskommelser med främmande makter (SÖ) 1991:41 och i prop. 1990/91:127 om Sveriges tillträde till FN:s narkotikabrottskonvention, m.m.
Syftet med konventionen är att förstärka det internationella samarbetet ytterligare och att effektivisera insatserna mot den internationella narko- tikabrottsligheten. De straffbestämmelser som parterna åtar sig att införa på det nationella planet sträcker sig längre än bestämmelserna i de
tidigare konventionerna. Konventionen innehåller sålunda förpliktelser för parterna att i olika hänseenden straffbelägga inte bara illegal fram- ställning, försäljning och innehav av narkotika utan också förfaranden som innebär hjälp att dölja eller omsätta vinsterna från den illegala marknaden. Också frågor om förverkande, utlämning och annat inter- nationellt rättsligt samarbete tas upp i konventionen. I konventionen betonas betydelsen av bistånd mellan parterna. Därutöver innehåller konventionen också bestämmelser om ökade kontrollåtgärder i andra avseenden. Det gäller olika former av samarbete mellan ländernas polis- och tullmyndigheter, kontroll av fraktföretag och av export- och im- portförsändelser.
I konventionen finns också bestämmelser om de ämnen som ofta ingår som beståndsdelar vid framställning av narkotika och som samtidigt i många fall har en omfattande legal användning. I fråga om dessa ämnen föreskrivs i konventionen ett kontrollsystem liknande dem som finns i allmänna narkotikakonventionen och psykotropkonventionen.
I artikel 12 behandlas kontrollen av dessa ämnen vilka anges i de till konventionen fogade förteckningarna I och 11. Det är fråga om ämnen som utan att de själva klassificeras som narkotika ofta används vid olaglig framställning av narkotika. De kontrollerade ämnena är av två slag. De utgörs dels av s.k. prekursorer, dvs. kemikalier som lätt kan förändras till ett narkotiskt ämne, dels av s.k. essentiella kemikalier, vilka är nödvändiga för framställning av narkotika.
Genom artikel 12 åtar sig parterna att övervaka tillverkning och distri— bution av ämnena i fråga, t.ex. genom att kräva att tillverkare och distributörer skall ha särskilda tillstånd eller genom att införa begräns- ningar i fråga om lagring m.m. Parterna åtar sig vidare att kontrollera den internationella handeln med de aktuella ämnena. Kontrollen inne- fattar bl.a. en skyldighet att rapportera om misstänkta leveranser. Im- port- och exportförsändelser skall förses med vederbörliga etiketter. Fakturor, tull- och fraktdokument skall innehålla uppgifter om vilka ämnen det är fråga om samt namn och adress på exportör, importör och om möjligt också varumottagare. Affärshandlingarna skall förvaras under minst två år och vara tillgängliga för kontroll av myndigheterna.
Vissa ytterligare bestämmelser gäller i fråga om de ämnen som anges i förteckning I (punkt 10). Dessa ämnen utnyttjas nästan enbart inom läkemedelsindustrin och används totalt sett i mycket mindre utsträckning än ämnen enligt förteckning II. Tilläggsbestämmelsema innebär bl.a. att myndigheterna i importlandet på begäran skall förses med upplysningar om leveranserna, namn på avsändare och mottagare samt tid och plats för gränspassering.
I april 1992 utökades förteckningarna med ytterligare tio ämnen och de upptar numera samma ämnen som förteckningama i de s.k. CATF- rekommendationema (se avsnitt 2.1.3).
De avtalsslutande staterna har när det gäller dessa ämnen också ålagts årlig rapporteringsskyldighet till FN:s narkotikakontrollstyrelse (The lntemational Narcotic Control Board, INCB).
I en särskild undantagsbestämmelse anges att föreskrifterna i artikel 12
inte skall tillämpas på läkemedel eller andra preparat som visserligen innehåller något av de kontrollerade ämnena men där sammansättningen är sådan att ämnet inte kan användas eller återvinnas på ett enkelt sätt.
Även andra artiklar i konventionen är av intresse. I artikel 3 finns bestämmelser om straff för tillverkning, transport, distribution och innehav av ämnen i förteckning I och II med vetskap om att de skall användas i eller för olaglig produktion eller framställning av narkotika. Även bl.a. organiserande, ledande och finansierande av sådana hand- lingar skall straffbeläggas när de begås uppsåtligen. Vidare finns be- stämmelser om förverkande (artikel 5).
Bestämmelserna i artikel 12 lämnar i stor utsträckning åt parterna att avgöra i vilka former kontrollen bör ske. Av de diskussioner som före- kom i samband med konventionens tillkomst framgår att frivilliga över- enskommelser med tillverkare och försäljare i och för sig anses tillräck- liga för att uppfylla konventionen.
I den nämnda propositionen 1990/91:127 om Sveriges tillträde till konventionen gjorde departementschefen (s. 33) den bedömningen att det då inte fanns behov av några författningsändringar i anledning av ar— tikel 12. Den slutsatsen hade godtagits av remissinstansema. Det angavs dock att det med anledning av det då pågående internationella sam- arbetet kunde finnas anledning att återkomma till denna fråga i fram- tiden.
Hänvisningar till S2-1
Efter tillkomsten av 1988 års narkotikabrottskonvention inleddes på olika håll i världen arbete för att uppfylla konventionens bestämmelser när det gäller de ämnen som används vid illegal tillverkning av narko- tika. I USA hade redan då lagstiftning tillskapats i ämnet. Inom de amerikanska staternas organisation (OAS) inleddes arbete på en model- lagstiftning.
Vid ett möte i Houston sommaren 1990 fick den s.k. Chemical Action Task Force (CATF) i uppdrag av den s.k. G 7-gruppen, dvs. de sju rikaste industristatema, att skapa mer detaljerade regler än i FN-kon- ventionen och om det skulle visa sig nödvändigt vidga kontrollen av de aktuella ämnena i syfte att säkerställa att de inte kommer på avvägar (s.k. diversion) och används vid illegal narkotikatillverkning.
CATF består av de sju staterna inom G 7-gruppen och ett antal andra stater inom vilka det förekommer handel med de aktuella ämnena samt representanter för den kemiska industrin. 24 stater, däribland Sverige, har deltagit i arbetet (främst stater i Amerika och Västeuropa samt Japan) och tre internationella organisationer, FN, EG och OAS. Efter förslag av CATF i april 1991 antogs ett antal rekommendationer av G 7-gruppen vid deras möte i London i juli 1991. Även övriga deltagande stater samt EG hade ställt sig bakom rekommendationema (i vissa fall med smärre reservationer).
CATF-rekommendationema innehåller bl.a. följande. Alla länder uppmanas att ratificera 1988 års konvention. Utöver de
ämnen som anges i 1988 års narkotikabrottskonvention föreslås ytter— ligare tio kemikalier bli kontrollerade. Som tidigare nämnts har FN numera utökat förteckningama i konventionen med dessa ämnen. Rege- ringama skall enligt rekommendationema säkerställa att de s.k. opera- törerna, dvs. tillverkare, distributörer, mäklare, importörer och expor- törer, för lätt åtkomliga register tillsannnans med samtliga affärs- handlingar över transaktioner med de aktuella ämnena. Operatörerna skall under mer än två år hålla dessa register och dokument tillgängliga för inspektion. Alla länder skall utveckla metoder att följa handeln med ämnena, särskilt exporten. Uppdraget kan ges åt en särskild myndighet. Förpackningar m.m. skall märkas på ett sådant sätt att ämnena kan identifieras under transitering och förvaring. Tullsamarbetsrådet (CCC) uppmanas att ge kemikaliema "tariffkoder". Regeringama skall om det är nödvändigt införa en rätt för en myndighet att få tillgång till register och utrymmen hos privata företagare, oberoende av eventuella sek- retessföreskrifter. Länderna uppmuntras också att utbyta information med varandra vid utredningar.
Staterna skall också införa regler med syfte att göra operatörerna vak- samma vid transaktioner med ämnena och omgående rapportera miss- tänkta transaktioner till myndigheterna.
Korrekt rapportering kräver enligt rekommendationema insatser av såväl den offentliga som den privata sektorn. Näringsidkama måste "känna sina kunder". De skall ta reda på kundernas identitet och vilket syfte de har med transaktionen. Vidare skall näringsidkama ta reda på vem som är den slutliga mottagaren av ett parti.
Regeringama och industrin skall samarbeta vid utbildningen av anställ- da, så att personalen kan upptäcka misstänkta transaktioner. Utbild- ningsmaterial skall utarbetas och spridas.
Åtminstone när kemikaliema är destinerade för s.k. "target countries", dvs. länder där narkotikatillverkning förekommer, skall exportländema kräva exporttillstånd för varje individuell transaktion. Dessutom skall — om det mottagande landet begär det — sådant tillstånd endast ges efter det att importtillstånd utfärdats av myndigheterna i mottagarlandet.
Exportören skall noggrant uppge vem som är slutlig mottagare liksom alla mellanhänder inklusive mäklare. Fullständiga uppgifter om trans- porten skall lämnas, bl.a. vilket ämne som sänds, mängden av ämnet, typ av förpackning, fullständig transportväg för lasten, transportsätt, plats för transporten och datum för den. Mot bakgrund av dessa upp— gifter skall myndigheten medge eller vägra transport.
Importländer skall enligt rekommendationema vara mycket noggranna när det gäller att medge import. Importlandet måste klargöra att impor- tören har tillräcklig kompetens och integritet. Det måste också klargöras vilken som är den i verkligheten avsedda användningen för det im- porterade ämnet.
Staterna skall föreskriva lämpliga straff för brott mot lagar om kon- troll av dessa ämnen. Regeringama skall införa bestämmelser om rätt att stoppa transporter av ämnena och skall utnyttja den rätten om det finns bevis för att ämnet kan komma att avledas till illegal verksamhet.
Regeringama skall samordna undersökningar bl.a. genom att kontrollera PTOP- 1992/931186 leveranser av misstänkta varupartier.
Länderna och FN:s narkotikakontrollprogram (UNDCP) skall ge tek- niskt bistånd i form av utbildning i att identifiera, följa och inspektera, beslagta och testa dessa ämnen samt utrustning som kommunikations- materiel, annan materiel eller speciella kläder.
Utöver dessa rekommendationer uppmuntras länderna att träffa regio- nala uppgörelser, formella eller informella, som komplement till dessa åtgärder. .
CATF-rekommendationema omfattar de 22 .ämnen som räknas upp i bilagan till dem. Ämnena indelas i tre kategorier.
Kategori ]
Efederin Ergometrin Ergotamin Lysergsyra 1-fenyl-2-propanon (fenylaceton) Pseudoefedrin N-acetylantranilsyra (2-acetamidbensoesyra) 3,4-Metylendioxifenylpropan-Z-on Salter av ämnena när sådana kan förekomma
Kategori 2
Ättiksyraanhydrid Antranilsyra Fenylättiksyra Piperidin Isosafrol (cis och trans) Piperonal Safrol Salter av ämnena när sådana kan förekomma
Kategori 3
Aceton
Etyleter (Dietyleter) Metyletylketon (MEK) (Butanon) Toluen Kaliumpermanganat Svavelsyra Saltsyra (klorväte)
Sedan CATF-rekommendationema utarbetats har CATF:s egentliga uppgift slutförts och gruppen kommer att upplösas. Inom Europa kom- mer arbetet att drivas vidare inom ramen för den s.k. Pompidou- gruppen, som är en samarbetsgrupp för narkotikafrågor inom Europa- rådet. l Pompidougruppen, som har verkat sedan 1971, ingår de flesta västeuropeiska länder och några östeuropeiska. Gruppen har utarbetat en plan för att sprida kännedom om CATF-rekommendationema. Vid- are har man dragit slutsatsen att det är nödvändigt att länderna i Europa samarbetar för att utveckla en omfattande och effektiv strategi för att förhindra diversion av prekursorer. CATF- rekommendationema skall utgöra grunden för strategin. Så långt möjligt skall strategin baseras på harmoniserade lagstiftnings- och implementeringsprocedurer. Den kem- iska industrin skall engageras i utarbetandet och genomförandet av stra- tegin. Strategin skall baseras på att länderna delar med sig av sina erfarenheter och sin expertis och skall genomföras i samarbete med internationella organisationer.
För att kunna genomföra strategin skall bl.a. en inventering göras av de företag som tillverkar kemikalier som anges i förteckning I och II till 1988 års FN-konvention. Så långt det är möjligt skall inventeringen även uppta detaljer om den internationella handeln med dessa ämnen för varje år med början den 1 januari 1990. En katalog skall upprättas för varje land med uppgifter om vem som är officiellt ansvarig för genom- förandet av strategin samt vilka institutioner som har ansvaret för natio- nella föreskrifter och rättstillämpning.
Under Pompidougruppen skall bildas tre arbetsgrupper för att hjälpa deltagande länder att
1. etablera en rättslig ram för att uppfylla kraven i 1988 års FN-kon- vention såvitt gäller prekursorer,
2. utveckla effektiva program för genomdrivande av lagstiftning för att kontrollera handeln med prekursorer och för att upptäcka illegala narkotikalaboratorier, samt
3. etablera effektiva procedurer för att överföra CATF:s rekommen- dationer till nationell lagstiftning.
För genomförandet av strategin skall en styrgrupp bildas. I denna skall inga representanter för länderna 1 Baltikum, Centraleuropa, Östeuropa, EG, EFTA och USA. Sverige kommer att ingå i styrgruppen såsom representant för EFTA.
EG antog under hösten 1990 en förordning om åtgärder som skall vidtas för att motverka spridning av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverk- ning, Rådets förordning (EEG) 3677/90, Council Regulation laying down measures to be taken to discourage the diversion of certain sub- stances to the illicit manufacture of narcotic drugs and psychotropic
substances. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1991 och började tillämpasi medlemsstaterna fr.o.m. den 1 juli samma år. För att tilläm- pa CATF- rekommendationema antog EG den 31 mars 1992 en förord- ning om ändring i 1990 års förordning, Rådets förordning (EEG) 900/92. Ändringsförordningen trädde 1 kraft den 1 januari 1993. Änd- ringen innebär att EG:s regler följer CATF-rekommendationerna och att förordningen omfattar samma ämnen som CATF-rekommendationema. Vidare har EG den 21 december 1992 antagit en förordning, Rådets förordning (EEG) 3769/92, med tillämpningsföreskrifter till de båda tidigare antagna förordningarna. De nämnda EG-förordningarna ingår inte i EES-avtalet. Det finns även ett EG-direktiv, 92/ 109 EEG, om tillverkning och försäljning av vissa substanser som används vid olaglig tillverkning av narkotiska droger och psykotropa ämnen.
Följande sammanfattning av innehållet i EG-förordningen redovisar bestämmelserna efter ändringarna i mars 1992.
De artiklar som inte behandlar rent interna EG—angelägenheter inne- håller — vissa rättsliga definitioner (artikel 1) — krav på dokumentation, anteckningar och märkning vid import, ex— port och transit, (artikel 2) — krav på tillstånd eller anmälan av hanterare (artikel 2a) — krav på samarbete mellan myndigheter och hanterare, (artikel 3) — krav på exporttillstånd (artiklarna 4, 5 och Sa) — krav på att medlemsländema anpassar sin nationella lagstiftning så att efterlevnaden av bestämmelserna kan kontrolleras (artikel 6) — uppgift om kontaktmyndighet (artikel 7) — straffbestämmelser (artikel 8).
I en bilaga till förordningen anges de kontrollerade ämnena, vilka är desamma som i CATF-rekommendationema. Genom den senast antagna förordningen, (EEG) 3769/92, har emellertid tre av ämnena i kategori 2 överförts till kategori 1, nämligen Isosafrol, Piperonal och Safrol. Vid- are anges att även salter av de ämnen som ingår i kategori 3, med undantag för svavelsyra och saltsyra, omfattas av kontrollen.
Artikel 2
Bestämmelserna om dokumentation, anteckningar och märkning gäller all import, export och transit av samtliga kontrollerade ämnen. Trans- aktioner skall vara noggrant dokumenterade. Särskilt dokument om handeln såsom fakturor, tull-, transport- och andra fraktdokument skall innehålla tillräckligt med information för att kunna identifiera — namnet på ämnet — mängd och vikt — namn och adress på exportören, distributören och den slutliga mot- tagaren i enlighet med artiklarna 4, 5 och 5a.
Märkningen skall innehålla ämnets namn angivet på samma sätt som i
förordningen.
Hanterare som medverkar vid import, export och transit av ämnena i bilagan skall föra detaljerade anteckningar om detta. Anteckningarna och handlingarna skall bevaras i tre år efter utgången av kalenderåret under vilket transaktionen ägde rum. De skall på begäran hållas till- gängliga för inSpektion av behörig myndighet.
Med hanterare (operators) avses enligt artikel 1, punkt 2 e en fysisk eller juridisk person som tar del i tillverkning eller annan framställning eller distribution av aktuella ämnen eller som är inblandad i närliggande verksamhet såsom import, export, transit, mäkleri eller processverk- samhet rörande ämnena. I begreppet inryms också personer som be- driver verksamhet i vilken ingår upprättande av tulldeklarationer.
Artikel 2a
Hanterare, lagerhållare och transportörer som sysslar med import, ex- port eller transitering av ämnena i kategori 1 skall ha tillstånd för verk— samheten från landet där verksamheten bedrivs. Tillståndet utfärdas efter en prövning av den sökandes kompetens och integritet. Det kan återkallas omedelbart om det finns tillräcklig grund för att anta att till- ståndshavaren inte längre uppfyller kraven eller att villkoren för utfärd- andet inte längre föreligger.
Hanterare, lagerhållare och transportörer som sysslar med import, ex- port eller transitering av ämnena i kategori 2 eller export av ämnena i kategori 3 skall göra anmälan om sin verksamhet till behörig myndig- het. Detta gäller dock inte dem som bara exporterar små mängder av kategori-3-ämnen.
Medlemsstaterna skall själva bestämma villkoren för att utErda till- stånden, giltighetstiden och kostnaden för att utfärda dem.
Artikel 3
Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att skapa sam- arbete mellan behöriga myndigheter och hanterarna så att dessa omedel— bart varskor myndigheterna om alla omständigheter — såsom ovanliga order och transaktioner med de förtecknade ämnena — vilka kan tyda på att exporten eller importen kan vara avsedd för illegal narkotikatillverk- ning.
Hanterama skall översiktligt rapportera om export och import på det sätt som den behöriga myndigheten kräver.
Artikel 4
För export av ämnen som tillhör kategori 1 krävs individuella exporttill- stånd (individual export authorizations). Ansökan skall innehålla uppgifter om — namn och adress på exportör, importör och alla andra hanterare som har med exporten eller frakten att göra, samt den slutliga använ- daren,
- namnet på ämnet angivet som i bilagan, — mängd och vikt på såväl det rena ämnet som — när det rör sig om en blandning — mängd, vikt och halt för varje i bilagan angivet ämne, — detaljer om frakten, såsom beräknad avsändningsdag, transportmedel, tullstation, om möjligt fraktväg och plats för importen. Om detaljerna beträffande fraktvägen och transportmedlen inte är kända när ansökan görs, skall det föreskrivas i exporttillståndet att hanteraren är skyldig att klargöra detta senast vid själva exporttillfället.
Om det importerande landet kräver det, skall importtillstånd bifogas ansökan om exporttillstånd.
Beslut om exporttillstånd skall i normalfallet lämnas inom 15 dagar efter det att ansökan lämnats in. Tiden skall förlängas om importtill- stånd krävs och myndigheterna måste fastställa om sådant har utfärdats.
Exporttillstånd skall vägras om uppgifterna som lämnas bedöms vara otillräckliga, ofullständiga eller oriktiga, om mottagarlandet kräver importtillstånd och sådant inte utfärdats av behörig myndighet i det landet eller om det finns grundade misstankar om att ämnet kommer att användas till olaglig narkotikatillverkning. Exporttillståndet skall företes när exportdeklarationen avges. Det skall åtfölja transporten till tullmyn- digheten som efter det att exporten fullgjorts skall återsända det till den utfärdande myndigheten.
Att exporttillstånd meddelats utesluter inte att rättsliga åtgärder kan vidtas mot tillståndshavaren.
Exporttillståndet kan återkallas så snart som det finns tillräckliga skäl att misstänka att ämnet kommer att användas till illegal tillverkning av narkotika.
Artikel 5
För export av ämnen som tillhör kategori 2 krävs individuella exporttill- stånd på samma villkor som enligt artikel 4 om exporten är avsedd för ett land där risk finns för att ämnet kan komma att användas till illegal narkotikatillverkning. Vid bedömningen av detta skall importlandets egen begäran särskilt beaktas. I övriga fall krävs att exportören har ett allmänt individuellt tillstånd (open individual authorization). Vid pröv- ningen skall hänsyn tas till sökandens kompetens och integritet samt i vilken utsträckning och på vad sätt han hanterar ämnet. Tillstånden kan förenas med villkor och återkallas vid ändrade förhållanden.
Artikel 5a
För export av ämnen som tillhör kategori 3 krävs individuella exporttill- stånd på samma villkor som enligt artikel 4 om en överenskommelse har träffats med mottagarlandet om att importtillstånd skall krävas. Detta skall också gälla om ämnena skall exporteras till ett land med känd illegal tillverkning av heroin eller kokain eller där risk finns för diversion av ämnena. I övriga fall får export ske på samma villkor som enligt artikel 5, efter utfärdande av ett världsomfattande allmänt in-
dividuellt tillstånd (open individual authorization). Tillståndshavaren skall för behörig myndighet i exportlandet kunna visa upp ett importtill- stånd, hänförligt till varje särskild exporttransaktion, från importlandet.
Artikel 6
Medlemsländemas nationella lagstiftning skall innefatta möjligheter för myndigheterna att skaffa sig information om ämnena och att få tillträde till hanteramas lokaler för att säkra bevis på oegentligheter. Bestämmel- serna om exporttillstånd får inte hindra tullen eller annan behörig myn- dighet att ingripa för att förhindra införsel eller utförsel av ämnena om det finns befogad grund för misstankar att ämnena skall användas till illegal narkotikatillverkning. Kontrollen av frihamnar och liknande områden skall kunna göras lika effektiv som av andra ställen.
Artikel 8
Tillräckligt kännbara straff skall följa vid brott mot bestämmelserna.
Rådets förordning (EEG) 3769/92 innehåller förutom den reviderade förteckningen över ämnen bl.a. regler om att en hanterare av ämnena kan undantas från tillämpningen av reglerna om den mängd av respek- tive ämne han hanterar årligen understiger en viss, i förordningen an- given, gräns. Vidare innehåller förordningen föreskrifter om villkoren för export av vissa ämnen, vad en ansökan om tillstånd skall innehålla, hur tillståndsbevis skall vara utformade, förutsättningama för återkall- ande av tillstånd och vissa åligganden för tillståndshavaren. I till förord- ningen fogade förteckningar anges också vissa länder för vilka det krävs individuella exporttillstånd beträffande vissa av ämnena. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1993.
Hänvisningar till S2-1-5
- Prop. 1992/93:186: Avsnitt 2.2
2.2. Svenska regler om kontroll av narkotika
Såsom beskrivits tidigare har Sverige biträtt FN:s konventioner på området, nämligen 1961 års allmänna narkotikakonvention med änd- ringsprotokoll år 1972, 1971 års konvention om psykotropa ämnen och 1988 års narkotikabrottskonvention. I Sverige görs — till skillnad från vad som gäller internationellt - inte någon uppdelning mellan de egent- liga narkotiska substanserna och psykotropa substanser utan här används det enhetliga begreppet narkotika. Grunden för de speciella bestämmel- serna enligt konventionerna är förteckningar över kontrollerade ämnen i listor med olika kontrollnivåer. Listorna anger den lägsta kontrollnivå som fordras enligt konventionerna, men parterna får ställa strängare krav nationellt och även förbjuda användningen av vissa substanser. I första hand kontrollerar FN:s narkotikakontrollstyrelse, IN CB, efterlev- naden av konventionerna.
För att undvika spridning av narkotika till annat än medicinskt och vetenskapligt bruk och därav följande missbruksproblem har den legala hanteringen av narkotika sedan länge varit föremål för en sträng regl-
ering i Sverige. I stort sett all befattning med narkotika kräver särskilt tillstånd.
Flera av ämnena som omfattas av CATF-rekommendationema och EG-förordningen har en omfattande helt legal och även önskvärd an- vändning. Vissa av ämnena kan emellertid lätt omvandlas till narkotika och andra har stor betydelse vid den illegala narkotikatillverkningen. Som tidigare har påpekats sägs det i de narkotikakonventioner som Sverige har biträtt att dessa ämnen i den mån det är möjligt bör kon- trolleras på ett liknande sätt som narkotikan. Krav på en mer preciserad kontroll följer också enligt CATF-rekommendationema (se avsnitt 2.1.3) och föreskrivs i EG-förordningama (se avsnitt 2.1.5).
Den legala narkotikahanteringen regleras idag i narkotikaförordningen (1962:704) och Läkemedelsverkets kungörelse (LVFS 1990:45) om tillämpningen av narkotikaförordningen (Mkemedelsverkets narkotika- kungörelse).
I juni 1992 antog riksdagen ett förslag till en lag om kontroll av nar- kotika (prop. 1991/92:107, bet. 1991/92:SoU21, rskr. 1992/92:342). Narkotikakontrollagen (l992:860) ersätter narkotikaförordningen och innehåller de grundläggande bestämmelserna om den legala hanteringen av narkotika. Den nya lagen skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer, varmed avsetts samtidigt som EES-avtalet. Den innebär i huvudsak en modernisering av bestämmelserna i narkotikaförordningen. Den nya lagen innehåller dock även bestämmelser om export och in— nehav av narkotika till skillnad från narkotikaförordningen som enbart omfattar import, tillverkning, saluhållande och överlåtelse. På detta sätt kommer den svenska lagstiftningeni bättre överensstämmelse med vad som gäller enligt de internationella konventionerna. Vidare utvidgas möjligheterna till tillsyn för att kontrollera att bestämmelserna efterlevs. Regeringen har antagit en förordning om kontroll av narkotika (1992: 1554) som ansluter till narkotikakontrollagen och som avses träda i kraft samtidigt med denna.
I förordningen (1983:366) om att vissa substanser skall anses som nar- kotika anges vilka ytterligare ämnen -— utöver de som kontrolleras enligt FN-konventionema — som skall anses utgöra narkotika i Sverige. Vissa substanser klassas som narkotika i Sverige, men inte internationellt. I förordningen har de delats in i huvudgruppema centralstimulerande medel, hallucinogener, smärtstillande medel, sömnmedel och lugnande medel. I samband med narkotikakontrollförordningens ikraftträdande kommer denna förordning att upphävas och reglerna i den överförs till den nya förordningen. I enlighet med 1 & narkotikaförordningen upp- rättar Läkemedelsverket förteckningar över narkotika (l & även i narko- tikakontrollagen). Detta har senast skett genom Läkemedelsverkets före- skrifter (LVFS 1990:47) om förteckningar över narkotika.
De narkotiska substanser som behandlas i den allmänna narkotikakon- ventionen och konventionen om psykotropa substanser har alla förts upp på Läkemedelsverkets narkotikaförteckningar. Substansema i den all- männa narkotikakonventionen återfinns i förteckningama I-III, medan ämnena i den andra konventionen återfinns fördelade på verkets samt-
liga fem förteckningar. Uppdelningen på olika förteckningar har gjorts med hänsyn till den kontroll som varje ämne skall vara underkastad. I sin legala användning återfinns substanserna i dessa konventioner huvudsakligen bland smärtstillande medel, sömnmedel och lugnande medel.
Den legala hanteringen av narkotika i Sverige
Det huvudsakliga motivet till den omfattande kriminaliseringen av nar- kotikahanteringen är att motverka skadeverkningar till följd av miss- bruk. Samtidigt vill man med lagstiftningen uppnå en ordnad och kon- trollerad hantering av narkotika för vissa begränsade och specificerade ändamål, nämligen medicinskt eller vetenskapligt bruk.
Till narkotikakontrollagen har som nämnts ovan överförts narkotika- förordningens bestämmelser om den legala narkotikahanteringen. Den följande framställningen bygger på reglerna i narkotikakontrollagen och den därtill anslutande förordningen vilka i huvudsak överensstämmer med reglerna i narkotikaförordningen.
Tillstånd krävs från Läkemedelsverket för i princip all import, export, tillverkning och handel (3—5 55 narkotikakontrollagen). Dessa bestäm- melser motsvarar i huvudsak 3 och 5 55 samt 6 g 1 mom. narkotikaför- ordningen (1962:704) som dock inte uppställer något krav på tillstånd för export av narkotika. Narkotika får enligt den nya lagen inte im- porteras, tillverkas, exporteras, utbjudas till försäljning, överlåtas eller innehas för annat än medicinskt eller vetenskapligt bruk (2 & narkotika- kontrollagen, vilken motsvarar 2 & narkotikaförordningen med det undantaget att den senare inte innehåller motsvarande begränsning vad gäller export och innehav av narkotika). Enligt den allmänna narkotika— konventionen frnns möjlighet att tillåta viss industriell användning utan- för dessa områden, t.ex. cannabisväxten (hampa) som energiråvara eller för att utnyttja fibrerna. I Sverige har _emellertid detta inte ansetts lämp- ligt på grund av risken för missbruk. Aven möjligheten att legalt inneha narkotika är starkt begränsad enligt narkotikakontrollagen (se 7 &, vil- ken i huvudsak motsvaras av 7 & narkotikaförordningen). Läkemedels- verket prövar frågor om tillstånd enligt narkotikakontrollagen (8 &, motsvaras av 8 & narkotikaförordningen) och har tillsynen över efter- levnaden av reglerna i lagen och de tillstånd och föreskrifter som har meddelats med stöd av den (10 & narkotikakontrollagen, motsvaras av 10 & narkotikaförordningen). Vid all tillståndsprövning åligger det Läkemedelsverket att beakta de internationella konventioner som Sverige biträtt med syfte bl.a. att begränsa den totala tillverkningen och importen till det legitima behovet. Till beviljade tillstånd skall erforder- liga villkor knytas. Läkemedelsverket kan återkalla ett beviljat tillstånd om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika (8 & narkotika— kontrollagen, respektive 8 & narkotikaförordningen). Importör, tillverk- are och den som bedriver handel med narkotika skall föra detaljerade anteckningar (se 9 5 i respektive författning). Syftet med anteckningarna är att möjliggöra kontroll av att meddelade bestämmelser om förvärv
och överlåtelse iakttas. Det åligger även föreståndaren för en institution där narkotika används i vetenskapligt syfte att föra anteckningar för kontroll av användningen. Enligt 11 & narkotikakontrollagen har Läke- medelsverket för att kunna utföra tillsynen rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs och får meddela de före- lägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Någon sådan möj- lighet föreligger inte enligt narkotikaförordningen. Däremot har verket enligt båda författningarna rätt till tillträde till lokaler för att fullgöra tillsynen (11 5 i respektive författning). Verket har rätt till biträde av den hos vilken tillsynen utövas och får förelägga vite om biträde eller tillträde vägras.
Tillståndsprövningen
Narkotika får bara importeras till Sverige av den som har tillstånd (3 & narkotikakontrollagen, 3 & narkotikaförordningen). Ansökan prövas av Läkemedelsverket (8 5 i respektive författning). I Läkemedelsverkets nu gällande narkotikakungörelse ges detaljerade bestämmelser om införsel av narkotika för att i Överensstämmelse med konventionerna begränsa den totala mängden till landet importerad och här tillverkad narkotika till att motsvara den legala förbrukningen. Något krav på ett särskilt godkännande av en exportör finns inte, men export får bara ske av godkänd importör, tillverkare och apotekschef. Tillstånd krävs för all tillverkning av narkotika utom för att på apotek göra en beredning med narkotiskt ämne och för att i vetenskapligt syfte framställa narkotika på en statsunderstödd vetenskaplig institution (4 & narkotikakontrollagen, 5 & narkotikaförordningen). Tillstånd att bedriva handel med narkotika omfattar, om Läkemedelsverket inte medger annat, bara handel med sådan narkotika som utgör farrnacevtiska specialiteter eller andra läke- medel i obrutna orginalförpackningar.
Hänvisningar till S2-2
2.3. Ämnena enligt 1988 års konvention, förekomsten i Sverige och till ämnena knutna restriktioner
Tillverkning
Av de ämnen, som finns med i CATF-överenskommelsen är det bara svavelsyra och saltsyra (kategori 3) som tillverkas inom landet av tre respektive sex tillverkare (år 1989). Samma år var produktionen cirka 900 000 respektive 250 000 ton. Merparten av syroma används inom landet.
Import och användning
Inget av ämnena som hänförts till kategori 1 i CATF-rekommen- dationema importeras till Sverige i ren form.
Av ämnena i kategori 2 sker import till Sverige av ättiksyraanhydrid (nio importörer importerade år 1990 sammanlagt cirka 3 300 ton) och piperonal i ringa omfattning.
Samtliga ämnen som finns upptagna under kategori 3 importerades under år 1990 av mellan sex och närmare trettio importörer i mängder mellan 70 ton (kaliumpermanganat) och 130 000 ton (svavelsyra).
Under år 1990 var enligt tullens statistik antalet importtransaktioner av toluen 145 och av metyletylketon 58. För övriga ämnen frnns inga motsvarande sammanställningar av uppgifter, huvudsakligen beroende på att änmena inte har egna tulltaxenummer.
Export
I Kemikalieinspektionens produktregister finns inte uppgifter om ex- porterade mängder kemiska produkter. Av tullstatistiken framgår ex- porterade mängder i den mån ämnena har unika tulltaxenummer. Därför finns det bara uppgifter om från Sverige exporterad mängd för svavel- syra, saltsyra, toluen och metyletylketon. Exporten för dessa ämnen uppgick år 1990 till cirka 40 000 respektive 16 000, 450 och 90 ton.
Enligt uppgifter från tullen var under år 1990 antalet exporttransak- tioner med metyletylketon 37 och med toluen 73. För övriga ämnen har tullen inte gjort motsvarande sammanställningar eller kan inte göra det på grund av att ämnena saknar individuella tulltaxenummer.
Restriktioner
Den yrkesmässiga tillverkningen regleras endast genom arbetsmiljö- lagstiftningen. Tillstånd enligt lagstiftningen om kemiska produkter krävs inte.
För all import av efedrin, ergotamin, 1-fenyl-2-propanon (kategori 1) och antranilsyra (kategori 2) krävs importtillstånd från länsstyrelse, se 17 5 förordningen (1985:835) om kemiska produkter, FKP, och Kemi- kalieinspektionens föreskrifter, KIFS 1986:5, om tillståndskrav för livsfarliga och mycket farliga produkter. Importtillstånd krävs också för privat import av piperidin (kategori 2).
För användningen gäller att tillstånd krävs vid handel samt privat han- tering av de fem ämnen för vilka det finns importrestriktioner (17 & FKP och KIFS 1986:5).
Samtliga ämnen får för närvarande exporteras utan några inskränk-
ningar.
2.4. Lagstiftning om kontrollen av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning
Mitt förslag: Lagregler om kontroll över dessa ämnen införs. Reglerna tas in i lagen om kontroll av narkotika. Vilka ämnen som skall kontrolleras genom de nya reglerna anges av regeringen i en förordning. Läkemedelsverket handhar frågor om tillstånds- givning och tillsyn beträffande ämnena.
Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med mitt för- slag.
Remissinstansema: Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erin-
ran. Skälen för mitt förslag: Riksdagen beslutade den 30 maj 1991 att god— känna 1988 års narkotikabrottskonvention. Sverige har aktivt deltagit i det internationella samarbete på narkotikakontrollområdet som har fortsatt efter tillkomsten av konventionen. Statsrådet Bengt Lindqvist uttryckte i ett brev till det amerikanska justitiedepartementet den 18 juni 1991 att den dåvarande svenska regeringen hade för avsikt att prioritera arbetet med att omsätta .CATF-rekommendationema i svenska bestämmelser och de eventuellt andra åtgärder som borde vidtas med anledning av rekommendationema. Det är mot denna bakgrund ange- läget att Sverige fullföljer det arbete som skett i internationella samman- hang genom att införa lagstiftning i linje med resultatet av detta arbete, dvs. med CATF-rekommendationema.
De förordningar som EG har antagit för att uppfylla CATF-rekom- mendationema ingår som nämnts tidigare inte i EES-avtalet. Med hän- syn till strävandena mot ett svenskt medlemskap i EG är det dock lämp— ligt att Sverige också i görligaste mån försöker anpassa sin lagstiftning till EG-förordningama.
Det kontrollsystem som har byggts upp runt den legala hanteringen av narkotika med Läkemedelsverket som tillståndsgivande myndighet med samtidiga tillsynsuppgifter kan stå som modell även för kontrollen av de ämnen som skall kontrolleras enligt 1988 års konvention.
Ett alternativ vore att knyta de nya bestämmelserna till lagstiftningen om kerrriska produkter. En sådan lösning vore dock mindre lämplig eftersom ändamålet med denna lagstiftning huvudsakligen är ett helt annat än att kontrollera användningen av vissa ämnen, nämligen att skydda människor och rrriljö från kemiska produkters farliga egenskap— er. I stället bör bestämmelserna föras in som en ändring i den nyligen antagna narkotikakontrollagen. Fördelen med en sådan lösning är att det regelsystem som finns där och som har samma syfte som det nu före- slagna relativt lätt kan anpassas till att gälla även de aktuella kemiska ämnen som skall kontrolleras. Narkotikakontrollagen innehåller bestäm- melser om bl.a. tillstånd, anteckningsskyldighet och Läkemedelsverkets tillsyn. Vidare fördes vid riksdagsbehandlingen vissa ansvarsbestämmel-
ser över till narkotikakontrollagen från narkotikastrafflagen. Att placera de nu aktuella bestämmelserna i en särskild lag jämsides med narkotika- lagstiftningen skulle kunna leda till avgränsningsproblem. Det är därför lämpligast att de nu aktuella bestämmelserna inarbetas i narkotikakon- trollagen. Den tillståndsgivande myndigheten bör få bemyndigande att meddela detaljföreskrifter och att avgiftsbelägga sin tillståndsgivning (se avsnitt 2.8).
Den nya lagstiftningen skall avse kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. Därmed avses också blandningar i vilka ett sådant ämne ingår om detta lätt kan utvinnas ur blandningen. Vilka ämnen som skall omfattas av den nya lagstiftningen bör anges av regeringen i en förordning genom en hänvisning till förteckningar på samma sätt som sker beträffande narkotika och änmen som avses i lagen (199lz341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte. I dessa förteckningar bör upptas de äm- nen som skall kontrolleras enligt 1988 års narkotikabrottskonvention. Ytterligare ämnen kan tas upp i förteckningama om det anses nödvän- digt att få till stånd en kontroll också av dem.
Tillståndsgivningen och tillsynen enligt narkotikakontrollagen åvilar i första hand Läkemedelsverket. Ekemedelsverket har sådana uppgifter också vad gäller kontrollen av tekniska alkoholprodukter. Vad gäller kontrollen över de ämnen som kan användas till olovlig narkotikatill- verkning ligger denna verksamhet väl i linje med verkets övriga uppgifter. Det är därför naturligt att Läkemedelsverket har dessa upp— gifter även vad gäller de kemiska produkter som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Det är dock lämpligt att tullmyndighetema står för den direkta kon- trollen i samband med gränspassagen på samma sätt som för de flesta andra varor, som är underkastade restriktioner vid in- eller utförsel. Givetvis är det av största vikt att det sker ett nära samarbete mellan de myndigheter som kommer i beröring med de aktuella frågorna.
Hänvisningar till S2-4
2.5. Innehållet i lagstiftningen
Mitt förslag: Lagstiftningen bör ansluta till innehållet i de s.k. CATF-rekommendationema och EG:s regler. Dessa innehåller bl.a. krav på tillstånd eller anmälan till myndighet för dem som hanterar de aktuella ämnena och krav på dokumentation, förande av anteckningar och märkning av förpackningar.
Departe—tspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.
Remissinstansema: Remissinstansema har i huvudsak lämnat förslaget utan erinran.
Skälen för mitt förslag: Efter ändringen i mars 1992 av EG-förordnin- gen ansluter sig EG:s föreskrifter mycket nära till CATF-rekommen-
dationerna. Om Sverige inför bestämmelser — i den mån sådana inte redan finns — som överensstämmer med de preciserade reglerna i EG- förordningarna, uppfylls i allt väsentligt även de mer allmänt hållna CATF-rekommendationerna.
På en punkt, nämligen vad gäller övervakning av handeln med ämnena så att förändrade handelsmönster upptäcks, t.ex. användning av i sam- manhanget nya ämnen och sätt för diversion, går CATF-rekommen- dationema längre än EG:s regler. En sådan övervakning bör enligt CATF-rekommendationerna även innefatta en möjlighet att upptäcka förändringar i exportmönstret till sådana länder som inte ställer tillräck- ligt höga kontrollkrav på hur ämnena används'. Inom Tullverket pågår arbete med att införa ett tulldatasystem för att hantera informationen i export—, import- och transitärenden. Uppgifterna skall kunna överföras direkt från företagen till tullens datasystem. De skall sedan kunna an- vändas — förutom för att fastställa tull, annan skatt och avgifter — även bl.a. till att fullgöra övervaknings-, kontroll- och revisionsuppgifter inom tullmyndighetemas område, planering och tillsyn av tullmyn- dighetemas verksamhet samt framställning av statistik, se 2 & tullregist- erlagen (1990:137). Genom de kontrollmöjligheter som finns inbyggda i tulldatasystemet finns alltså instrument för att genomföra en över- vakning av spridningen av ämnena på det sätt som föreskrivs i CATF- rekommendationerna.
För Sveriges del aktualiseras till en början bestämmelser om krav på tillstånd respektive krav på anmälan av verksamheten för hanterare (EG-förordningens artikel 2a). Sådana regler finns exempelvis i lagstift- ningen om kemiska produkter. Dessa. täcker dock bara ett fåtal av såda- na transaktioner som regleras i EG-förordningen. Det är dessutom bara några få av de aktuella produkterna som omfattas av reglerna. Bestäm- melser om export saknas helt. Vidare krävs regler om krav på särskilt exporttillstånd i vissa fall. Lagen (1975185) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att reglera exporten av varor om det är påkallat av hänsyn bl.a. till hälsovården. Kemikalie- inspektionen får meddela föreskrifter enligt 11 5 lagen om kemiska produkter såvitt avser krav på tillstånd eller särskilt villkor för bl.a. export av en kemisk produkt. Inget av dessa regelsystem kan emellertid anses tillämpligti nu aktuella avseenden eftersom syftet med dem är ett annat än att kontrollera flödet av de aktuella kemiska produkterna.
Vid samtliga import-, export- och transittransaktioner skall enligt nu gällande svenska regler ett s.k. ED—dokument lämnas till tull- myndigheten. ED-dokumentet skall innehålla uppgifter om det gods som är föremål för transaktionen och om dem som är inblandade i hante- ringen av godset. Genom dessa bestämmelser kan EG-förordningens krav på dokumentation anses uppfyllda.
* Chemical Action Task Force, Final chort, juni l99l, RekommendationcrnaRH- 15.
Föreskrifter om anteckningsskyldighet finns — såvitt gäller narkotika — i 9 & narkotikakontrollagen. Dessa bör utvidgas till att också avse de aktuella kemiska ämnena. Bestämmelser om skyldighet för samtliga hanterare som sysslar med export, import eller transit av de aktuella ämnena att föra noggranna anteckningar om sådana transaktioner bör så- lunda införas. Anteckningama bör sparas i minst tre år. Några bestäm- melser om märkning finns dock inte i narkotikalagstiftningen. Det bör därför införas bestämmelser om märkning som skall gälla vid alla trans- aktioner med produkterna. Märkningen skall innehålla ämnets namn angivet som i CATF-rekommendationema respektive EG-förordningar- na.
Det finns inga föreskrifter om samarbete mellan hanterare och myn- digheter i Sverige för att uppmärksamma sådana transaktioner som skulle kunna tyda på att ämnen är avsedda för illegal narkotikatillverk- ning. Framför allt genom det s.k. Kemikalieprojektet inom ramen för Polis- och Tullsamarbetsgruppen i Norden (PTN) tillgodoses dock kraven på att göra de olika hanterargruppema uppmärksamma på miss- tänkta transaktioner med denna typ av ämnen och på samarbete mellan hanterare och myndigheter. Detta projekt startade år 1990. Syftet med projektet, som sker i nordiskt samarbete, är att kontrollera de kemika- lier som är nödvändiga vid illegal narkotikatillverkning. Projektets huvudmål är att samla in och bearbeta information om import, export och handel av och med sådana ämnen som kan misstänkas komma till användning vid illegal narkotikaframställning. Samtliga som hanterar de aktuella ämnena har getts information om hur de skall kunna skärpa vaksamheten vid hanteringen av ämnena och för att få dem att lämna information om import och försäljning av dessa.
Krav på att samarbetsfonnema skall regleras genom bindande före- skrifter ställs inte. Det nordiska samarbetet inom Kemikalieprojektet, som fortfarande är under uppbyggnad, får anses motsvara EG:s regler om samarbete.
2.6. Kontroll och tillsyn
Mitt förslag: För att kunna fullgöra kontroll och tillsyn över ämnen som kan användas vid illegal narkotikatillverkning ges Läkemedelsverket rätt att kontrollera handlingar och lokaler m.m. Vid kontrollen kan Läkemedelsverket begära biträde av polismyn- digheten om det är nödvändigt.
Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag förutom att någon möjlighet att begära polishandräckning inte föreslagits i promemorian.
Remissinstansema: Rikspolisstyrelsen har anfört att Läkemedelsverket bör ha möjlighet att begära biträde av polismyndigheten om verket vägras tillträde till lokaler där tillsyn enligt narkotikakontrollagen skall
genomföras. Generaltullstyrelsen har anfört att det bör införas en möj- lighet för tullmyndigheten att kontrollera handlingar hos den som sysslar med handel m.m. beträffande de aktuella ämnena utan att varorna finns inom landets gränser. Riksåklagaren har anfört att det bör framgå av lagtexten att tillsynsmyndigheten också har rätt till tillträde till lokaler där den mer bokföringsmässiga delen av verksamheten äger rum, dvs. där räkenskapsmaterial m.m. förvaras.
Skälen för mitt förslag: Den myndighet som bl.a. skall ta hand om tillståndsgivningen för export av de aktuella ämnena bör också få rätt att utöva tillsyn över dem som sysslar med export, import och transit av de aktuella ämnena.
Enligt 10 å narkotikakontrollagen har Läkemedelsverket tillsynen över efterlevnaden av lagen och över de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av den. I 11 & narkotikakontrollagen föreskrivs att Läkemedelsverket har rätt att på begäran få de upplysningar och handli- ngar som behövs för att utöva tillsynen. Verket har också rätt till till- träde till lokaler m.m. där narkotika och utgångsämnen till narkotika hanteras. Om tillträde vägras kan verket förelägga vite. Verket bör ha i huvudsak samma möjligheter till tillträde och tillsyn vad gäller ämnen som kan användas vid olovlig narkotikatillverkning. På grund av vad Lagrådet anfört bör dock tillträdesrätten begränsas något jämfört med vad som gäller beträffande narkotika. Det bör sålunda inte gälla vid "annan hantering" och inte heller beträffande förpackningsmaterial till ämnena. Rätten att få tillträde till lokaler och andra utrymmen bör inte begränsas till dem där de aktuella ämnena hanteras rent faktiskt utan bör också omfatta lokaler där handlingar rörande godset förvaras, t.ex. kontor och liknande administrativa utrymmen. I 11 5 har bland de lokaler som verket har tillträde till, förutom de som används vid "till- verkning" och "annan hantering", angetts även de som används i sam- band med import, export, transit, handel, transport och förvaring. Denna uppräkning i förening med bestämmelsen om att Läkemedels- verket har rätt att ta del av de handlingar som behövs för tillsynen klargör enligt min mening att rätten till tillträde omfattar alla typer av lokaler där verksamhet som rör de aktuella ämnena bedrivs inklusive kontorslokaler m.m. och således inte bara fabriks- och lagerlokaler. Samma regler bör i detta avseende gälla för narkotika och för ämnen som kan användas vid narkotikatillverkning. Jag delar vidare Rikspolis- styrelsens synpunkt att Läkemedelsverket bör ha möjlighet att begära biträde av polismyndigheten för att få tillträde till de lokaler där till- synen skall utföras. Som Rikspolisstyrelsen har anfört kan en möjlighet att endast förelägga vite när tillträde vägras till en lokal resultera i en tidsutdräkt som möjliggör för oseriösa handlare att dölja såväl brister i hantering som brottslig verksamhet.
Enligt 63 & tullagen (198711065) har tullmyndigheten rätt att under- söka gods, transportmedel och områden för tullupplag och liknande. Utöver sådan undersökning ger 75 & tullagen myndigheten möjlighet till kontroll av handlingar för att kontrollera att anmälnings- och uppgifts— skyldigheten enligt lagen har fullgjorts. Vid misstanke om brott träder
bestämmelserna i lagen om straff för varusmuggling in med dess möj- ligheter till bl.a. beslag och husrannsakan. Eftersom tullagen reglerar förhållanden vid införsel och utförsel av varor ger den inte möjlighet till kontroll av försäljning av varor inom landet eller den egna använd— ningen. Vidare ger de nämnda bestämmelserna endast rätt för tull- myndigheten att kontrollera handlingar för varor som fysiskt finns eller har befunnit sig i landet. Generaltullstyrelsen har föreslagit att tullen skall ges rätt att även i andra fall än som avses .i 75 å tullagen utöva tillsyn hos s.k. brokers, tradingföretag och befraktare i syfte att mot- verka olaglig förmedling, handel eller transport av ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Sådana företag tar ingen fysisk befattning med de varor som hanteras utan arbetar uteslutande per telefon, telex och telefax. I Sverige finns ett flertal företag av nämnt slag som verkar på den internationella marknaden. Generaltullstyrelsen anser att om en sådan möjlighet införs skulle detta ge tullmyndigheten en möjlighet att förhindra operatörer som avser att använda Sverige som en plattform i förmedling, handel eller transport av kemikalier avsedda för olaglig narkotikaframställning.
11 å narkotikakontrollagen har utformats efter mönster i huvudsak i 15-17 åå lagen (1985:426) om kemiska produkter (se prop. 1991/92:107 s. 122). Enligt förarbetena till 15 5 lagen om kemiska produkter (prop. 1984/85:118 s. Slf) omfattar tillsynsmyndighetens befogenheter att ta del av handlingar alla "relevanta delar av fakturor, handelsböcker, följesedlar, leveransverifikationer, laboratoriejoumaler, analysprotokoll och likartade handlingar". Som angetts tidigare föreslås att Läkemedelsverket blir tillstånds- och tillsynsmyndighet vad gäller de ämnen som kan användas vid illegal narkotikatillverkning. I tillsyns- myndighetens befogenheter ingår att kontrollera handlingar som innehas av dem som tar befattning med de aktuella ämnena. Läkemedelsverket har som nyss framhållits rätt att erhålla tillträde till lokaler där sådana handlingar förvaras. Läkemedelsverkets rätt till tillsyn skulle således även omfatta sådana företag som Generaltullstyrelsen har nämnt. Om även tullmyndigheten skulle ha rätt att utöva denna tillsyn kunde det lätt leda till gränsdragningsproblem och oklarheter i fråga om respektive myndighets kompetensområde. Något behov av att båda myndigheterna skulle ha denna befogenhet synes inte föreligga utan det får anses till- fyllest att Läkemedelsverket utövar denna kontroll inom ramen för sin tillsynsverksamhet. Det är emellertid givetvis ytterst angeläget att Läke- medelsverket utövar denna verksamhet i nära samarbete med tullmyn- digheten och att verket drar nytta av tullens särskilda sakkunskap och erfarenhet att kontrollera företag som bedriver handel och transport.
I övrigt får de nuvarande svenska reglerna i tullagstiftningen och narkotikakontrollagen bedömas motsvara föreskrifterna i EG-förord- ningarna.
Hänvisningar till S2-6
- Prop. 1992/93:186: Avsnitt 5
2.7. Straff, förverkande
Mitt förslag: Brott mot de nya reglerna om kontroll av ämnen som kan användas till olaglig narkotikatillverkning straff-
sanktioneras. I straffskalan skall fängelse ingå. Straffmaximum skall vara ett år. Amnen som varit föremål för brott mot de nya reglerna liksom utbyte av sådant brott skall kunna förverkas.
Departemtspromemorian: Överensstämmer vad gäller straffs— anktioneringen med mitt förslag. Beträffande förverkande innehåller promemorian endast förslag om förverkande av utbyte av brott.
Remissinstansema: Samtliga remissinstanser har instämt i förslaget om straffsanktionering. Regionåldagarmyndigheten i Linköping har före— slagit att straffmaximum vid brott mot de nya reglerna borde vara fän- gelse i två år. Socialstyrelsen har anfört att normalstraffet vid olaglig hantering av ämnen som ingår i förteckning I eller II bör vara fängelse. Rikspolisstyrelsen har utöver de föreslagna straffreglema anfört att det bör införas en straffsanktionerad lagregel om skyldighet att underrätta polismyndigheten vid misstanke om brott mot reglerna om kontroll över ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. Även Läke- medelsverket anser att kemikalieleverantörer borde kunna åläggas att rapportera om misstänkt olagliga aktiviteter. Regionåklagarrnyndigheten i Stockholm har med instämmande av Riksåklagaren anfört att förutom utbyte av brott borde möjlighet också föreligga att förverka de ämnen som omfattas av lagen och som har varit föremål för brott mot denna.
Skälen för mitt förslag: Ansvarsbestämmelser för förfaranden med narkotika finns i narkotikastrafflagen och i varusmugglingslagen. Vidare finns ansvarsbestämmelser för överträdelse av föreskrifter och lämnande av oriktiga uppgifter i ansökan om tillstånd i den nya narkotikakontrol- lagen.
Vad gäller ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning bör ansvarsbestämmelser införas för följande förfaranden
1. bedrivande av verksamhet utan tillstånd i de fall sådant krävs,
2. underlåtenhet att göra anmälan om verksamheten i de fall detta krävs,
3. export utan exporttillstånd i de fall sådant krävs för varje enskild transaktion,
4. oriktiga uppgifter i ansökan om tillstånd eller i anmälan,
5. underlåtenhet att följa reglerna om anteckningar och märkning in- klusive de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (bl.a. avseende särskilda försiktighetsåtgärder).
Det är angeläget att de nya reglerna om kontroll av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning verkligen får genomslag. De ansvarsbestämmelser som föreslås syftar till att inskärpa vikten av att dessa regler efterföljs så att kontrollen blir effektiv. Därutöver kan hantering av de aktuella ämnena i syfte att de skall användas till olaglig
narkotikatillverkning också medföra ansvar enligt narkotikastrafflagen. Nämiast torde det kunna bli aktuellt med ansvar för försöks- eller för- beredelsebrott. Reglerna i narkotikakontrollagen har däremot närmast karaktär av ordningsföreskrifter. Av denna anledning får ett straff- maximum om ett års fängelse anses tillfyllest. Detta överensstänuner för övrigt med det straffmaximum som gäller enligt 13 & narkotikakont- rollagen i dess nuvarande lydelse.
När det gäller det av Rikspolisstyrelsen framförda förslaget om straff- beläggande av en underlåtenhet att anmäla misstankar om brottsliga förfaranden gör jag följande överväganden. Det är en grundläggande princip att ingen skall tvingas att avslöja att han själv eller någon honom närstående har begått en brottslig handling (jfr 36 kap. 6 & rätte— gångsbalken). En bestämmelse om skyldighet att anmäla misstankar om brottslig verksamhet skulle lätt kunna komma i konflikt med denna princip. Det är också svårt att bestämma vilken grund för misstanke som bör föreligga innan anmälningsskyldighet inträder. En straffbe- stämmelse av den typ som Rikspolisstyrelsen har föreslagit torde därför få endast begränsad verkan. Av de anförda skälen bör enligt min men- ing någon sådan regel inte införas.
Jag delar synpunkten att både utbyte av brott mot lagen och ämnen som varit föremål för sådant brott bör kunna förverkas. Förverkande- bestämmelsen kan utformas i likhet med den som finns i 22 5 lagen (1985 :426) om kemiska produkter.
2.8. Finansiering av verksamheten
Mitt förslag: Verksamheten finansieras genom avgifter i ärenden om tillstånd att hantera ämnen som kan användas vid olaglig nar- kotikatillverkning och i ärenden om anmälan om sådan verksam- het.
Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med mitt.
Remissinstansema: Läkemedelsverket har föreslagit att verksamheten inledningsvis finansieras via något anslag på statsbudgeten. Kemi- kontoret har motsatt sig en avgiftsfmansiering.
Skälen för mitt förslag: Läkemedelsverket har till stöd för sin uppfatt- ning att verksamheten inledningsvis borde finansieras genom anslag på statsbudgetens utgiftssida anfört i huvudsak att de tillstånd som kommer att bli aktuella förmodligen kommer att bli få och koncentrerade till ett fåtal företag. Dessa skulle enligt verket kunna drabbas av en opropor- tionerligt stor avgift om verksamheten vore avgiftsfinansierad.
Vid bildandet av Läkemedelsverket förutsattes att dess verksamhet skulle vara avgiftsfinansierad (prop. 1989/90:99 s. 20f, bet. 1989/90:SoU21, rskr. 1989/90:270). Att införa kontroll av handel och hantering av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning förestavas visserligen av delvis andra skäl än den sedvanliga läkeme-
delskontrollen. Någon anledning att göra undantag från principen om avgiftsfinansiering finns dock inte. En annan sak är att regeringen vid bestämmande av avgiftemas storlek självfallet måste beakta den i många fall omfattande legala hantering av de aktuella ämnena som förekommer i t.ex. industriella processer.
Läkemedelsverket bör således ha rätt att ta ut avgifter i ärenden om tillstånd enligt den nya lagstiftningen. Detsamma bör gälla i ärenden om mottagande av anmälan om sådan verksamhet. Att knyta avgiftsuttaget till någon annan grund än tillstånd eller anmälan vore knappast realis- tiskt.
Genom en ändring i narkotikakontrollagen (SFS 1992:1276) har in- förts en paragraf som ger Läkemedelsverket rätt att ta ut avgifter- för sin tillståndsgivning enligt lagen. Denna paragraf (11 a 5) kan kompletteras så att den avser även de nu aktuella ämnena.
2.9. Ikraftträdandet av den nya läkemedelslagstiftningen
Mitt förslag: Den nya läkemedelslagstiftningen bör oavsett om, och i så fall när EES-avtalet börjar gälla, träda i kraft den 1 juli 1993.
Skälen för mitt förslag: 1 prop. 1991/92:107 om ny läkemedeslag m.m. föreslogs att läkemedelslagen, narkotikakontrollagen och en änd- ring i narkotikastrafflagen skulle träda i kraft den dag som regeringen bestämmer vilket angavs skulle vara samtidigt med EES-avtalet. Riks- dagen godtog detta förslag (se bet. 1991/92: SoU21, rskr. 1991/92: 342). Riksdagen har också antagit viss följdlagstiftning till läkemedelslagstift- ningen (prop. 1992/93: 53, bet. 1992/93: SOU6, rskr. 1992/93: 57). Även denna lagstiftning skall träda 1 kraft den dag regeringen bestämmer och det har avsetts att detta skall vara samtidigt som läkemedelslagen. EES- avtalet trädde inte i kraft den 1 januari 1993 som väntat. Det är möjligt att så kommer att ske den 1 juli 1993 men osäkerheten är betydande. Det är dock angeläget att den nämnda lagstiftningen nu träder i kraft utan ytterligare tidsutdräkt. Ikraftträdandebestämmelserna bör därför ändras så att lagstiftningen träder i kraft den 1 juli 1993, dock med undantag för 17 å och 20 & tredje stycket läkemedelslagen som hänvisar till EES—avtalet och inte bör gälla före detta. Ändring av ikraftträdande- bestämmelsema kräver riksdagens godkännande.
3. Kostnader och resursbehov
Tillståndsgivningen enligt de nya reglerna om kontroll över ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning läggs enligt förslaget på Läkemedelsverket. Läkemedelsverket kommer också att ha huvudan- svaret för tillsynen av lagens tillämpning. Läkemedelsverkets verksam-
het finansieras helt genom avgifter. Även den nu aktuella verksamheten avses bli finansierad genom avgifter (se avsnitt 2.8). Förslagen kan medföra en viss ökad belastning på rättsväsendet. Kostnaden går för närvarande inte att uppskatta närmare men får bedömas vara tämligen begränsad. En utvärdering av effekterna för rättsväsendet bör därför göras något år efter lagstiftningens ikraftträdande. Övriga myndigheters verksamhet i sammanhanget faller inom ramen för den tillsyn som redan idag utövas.
Hänvisningar till S3
4. Upprättade lagförslag
I enlighet med vad jag har anfört har inom Socialdepartementet upp- rättats förslag till
1. lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,
2. lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,
3. lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859),
4. lag om ändring i lagen (1992:861) om ändring i narkotikastraff- lagen (1968:64),
5. lag om ändring i lagen (1992:1275) om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat,
6. lag om ändring i lagen (1992:1200) om ändring i förordningen (1968z70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler,
7. lag om ändring i lagen (1992:1201) om ändring i lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel,
8. lag om ändring i lagen (1992:1202) om ändring i lagen (1975:187) om kontroll av fabrikssteriliserade engångsartiklar för hälso— och sjuk- vårdsändamål,
9. lag om ändring i lagen (1992:1203) om ändring i lagen (1992:894) om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läkemedelskostnader, m.m.
10. lag om ändring i lagen (1992:1204) om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter,
11. lag om ändring i lagen (1992:1205) om ändring i strålskyddslagen (1988z220).
Förslagen 3 och 6-9 har upprättats i samråd med statsrådet Könberg. Förslaget 4 har upprättats i samråd med chefen för Justitiedeparte— mentet.
Förslagen 10 och 11 har upprättats i samråd med chefen för Miljö- och naturresursdepartementet.
Förslagen 1 och 2 har granskats av Lagrådet Förslagen 4-8 och 10—11 gäller lagstiftning som faller inom Lagrådets granskningsområde men är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
5. Specialmotivering
Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika.
Kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika
I 4 & narkotikakontrollagen finns de grundläggande reglerna om den legala tillverkningen av narkotika. De nya reglerna innebär i och för sig inte några ytterligare restriktioner mot tillverkning av narkotika utan avser att få till stånd en kontroll av flödet av vissa kemiska ämnen som kan komma till användning vid olaglig narkotikatillverkning. Det ytt- ersta syftet med lagstiftningen är självfallet att förhindra eller i vart fall försvåra en sådan otillåten användning.
7 a 5 Paragrafen anger att 8-14 55 förutom narkotika även skall tillämp- as på vissa kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatill- verkning. Vilka ämnen som skall kontrolleras skall anges av regeringen i en förordning. Paragrafen avses således kompletteras med bestäm- melser i förordningen om kontroll av narkotika vilka i sin tur hänvisar till förteckningar över de ämnen som skall kontrolleras. I dessa bestäm- melser skall också anges i vilken mån lagreglema skall tillämpas på blandningar som innehåller något av de aktuella ämnena. Hänvisningar till förteckningar över de ämnen som en lagstiftning avser används inom narkotikalagstiftningen och i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte. Den senare lagstiftningen är i viss mån parallell till den nu föreslagna eftersom den också avser prekursorer (utgångsämnen) till vissa kemiska produkter.
Innehav av nu aktuella ämnen är till skillnad från vad som är huvud- regeln beträffande narkotika inte förbjudet i sig. Mänga av ämnena har också legala användningsområden och är vitt spridda både till företag och enskilda. Det är därför inte praktiskt genomförbart att kontrollera all hantering av dessa ämnen. Den närmare begränsningen av vilka förfaranden som skall kontrolleras anges i 7 c 5.
7 b & Paragrafen innehåller allmänna bestämmelser om försiktighets- åtgärder. Aktsamhetsregeln riktar sig till alla som på ett eller annat sätt befattar sig med de aktuella ämnena.
Med detta avses inte bara den som tar direkt (fysisk) kontakt med ämnet i fråga utan även den som indirekt tar befattning med ett sådant ämne. Den gäller förutom yrkesmässig hantering också användning i konsumentledet av sådana ämnen samt privat import. Syftet är att und- vika att de kontrollerade ämnena kommer på avvägar.
Paragrafen får konkret innehåll för särskilda situationer genom de föl- jande paragraferna i lagen och genom föreskrifter som meddelas av
regeringen eller Läkemedelsverket med stöd av bemyndigandet i 12 &. Föreskrifter om särskilda försiktighetsåtgärder är enligt förslaget straff— sanktionerade. Föreskrifterna kan bl.a. avse angivande av vad ämnena skall användas till och vem som är slutanvändare och om samarbete mellan myndigheter och hanterare av kemiska produkter. .
Även enligt lagen (1985. 426) om kemiska produkter (5 5) kan sär- skilda föreskrifter om försiktighetsåtgärder meddelas och de är straff- sanktionerade enligt 20 å i samma lag. Vissa ämnen kan därför komma att omfattas av sådana föreskrifter enligt båda lagstiftningarna. Detta kan dock knappast undvikas eftersom de båda lagstiftningarna som tidigare berörts har olika syften.
7 c & Paragrafen innehåller regler om möjlighet för regeringen att för- ordna i vilka fall det skall krävas tillstånd för respektive anmälan om viss verksamhet med de aktuella ämnena. Vad gäller narkotika finns tillståndskrav endast vad gäller import, export, transit (3 5), tillverkning (4 å) och handel (5 5) medan det för de aktuella ämnena för att uppfylla CATF-rekommendationema respektive EG:s regler ställs krav på till- stånd respektive anmälan även beträffande transport och förvaring. Detta beror inte på att strängare krav i detta avseende skulle ställas på de ämnen som inte är narkotika men som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning än på narkotika. I fråga om narkotika är nämligen all hantering förbjuden utom den som sker för medicinskt eller veten- skapligt ändamål (2 5 narkotikakontrollagen respektive 2 & narkotika- förordningen). Beträffande ämnen som kan användas vid olaglig narko- tikatillverkning är istället huvudregeln att rätten att hantera dessa inte är inskränkt och från denna görs därefter genom de nya reglerna vissa undantag för att få till stånd en kontroll av ämnena.
Enligt EG-förordningen ställs i detta sammanhang olika krav beroende på i vilken av förteckningama ett ämne har tagits in. Strängast krav ställs på ämnena i förteckning I där tillstånd för verksamheten skall krävas. För övriga kategorier skall det räcka med en anmälan om verk- samheten. Vidare skall det i vissa fall krävas särskilt exporttillstånd för varje enskilt tillfälle av utförsel av ämnen som avses i 7 a å. Även i detta avseende ställs det hårdare krav på ämnena i förteckning I. För dessa skall det krävas exporttillstånd i varje enskilt fall medan det för ämnena i övriga förteckningar krävs exporttillstånd för utförsel till vissa länder, bl.a. länder med känd illegal narkotikaproduktion och länder som har ställt upp krav på importtillstånd. Det är inte möjligt att i lag- texten närmare ange vilka länder det rör sig om utan detta bör anges av regeringen i den anslutande förordningen.
En förutsättning för att tillstånd skall beviljas till en verksamhet eller till en exporttransaktion är att sökanden kan visa att verksamheten kan bedrivas eller exporttransaktionen ske på ett sätt som minimerar risk- erna för att ämnena kommer till användning för tillverkning av narko- tika.
Som nämnts i specialmotiveringen till 7 a & har många av ämnena ett stort användningsområde och en omfattande legal användning. Det är därför inte möjligt att föreskriva att all verksamhet med sådana ämnen skall vara tillstånds- eller anmälningspliktig. Exempelvis kan det inte komma i fråga att föreskriva tillstånds- eller anmälningsplikt för enskil- da att använda sådana ämnen huvudsakligen för privat bruk. Det bör sålunda krävas att verksamheten är yrkesmässig. Vidare kan en verk- samhet böra vara undantagen från tillämpningen av de nya reglerna, t.ex. med hänsyn till verksamhetens ringa omfattning eller till den mängd av respektive ämne som förekommer där. De krav som bör ställas på hanteringen av respektive ämne kan inte uttömmande anges i själva lagtexten utan blir beroende av regeringens föreskrifter enligt denna paragraf jämfört med på vilken förteckning ämnet tagits upp efter föreskrift enligt 7 a 5.
I de fall tillstånd krävs skall sådant kunna vägras om uppgifterna som lämnas i en ansökan är otillräckliga, ofullständiga eller oriktiga eller om det finns grundad anledning att misstänka att ämnena kommer till an- vändning vid olaglig narkotikatillverkning. Närmare föreskrifter om vad en ansökan respektive en anmälan skall innehålla bör meddelas i förord- ningen om kontroll av narkotika.
8 & Läkemedelsverket är tillståndsmyndighet för narkotikahanteringen enligt narkotikakontrollagen. Det mest näraliggande är att Läkemedels- verket får denna uppgift även vad gäller de kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Uppgiften att ta emot anmälan om verksamhet som avses i 7 c & bör också ligga på Läke- medelsverket. Ett alternativ vore att tillerkänna Kemikalieinspektionen dessa uppgifter. Kemikalieinspektionens nuvarande uppgifter enligt kemikalielagstiftningen är dock att verka för dess syfte att skydda män- niskor och miljö från kemiska produkters egenskaper. När det gäller frågan om att kontrollera flödet av kemikalier som kan användas för narkotikatillverkning ligger denna uppgift dock närmare Läke- medelsverkets kompetensområde.
I 8 5 har också angetts förutsättningama för att ett tillstånd som har meddelats enligt lagen skall kunna återkallas. Så kan ske om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika eller för att förebygga att ett ämne används till olaglig framställning av narkotika. Ett tillstånd får också återkallas om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Med andra särskilda skäl för återkallelse avses t.ex. att det visar sig att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter i ansökan om tillstånd eller att de försiktighetsåtgärder som har vidtagits inte är tillräckliga för att hindra att ämnena skall kunna komma till användning vid olaglig narkotikatillverkning. Ett tillstånd kan givetvis också återkallas om tillståndshavaren inte betalar de avgifter som har fastställts eller om han själv begär att tillståndet skall upphävas.
Prop. 1992/93 : 186
9 5 Till narkotikakontrollagens bestämmelse om anteckningsskyldighet vad gäller transaktioner med narkotika har lagts en motsvarande anteck- ningsskyldighet vad gäller kemikalier som kan användas vid tillverkning av narkotika. Skyldigheten gäller endast i tillstånds- eller anmälnings- pliktiga verksamheter. Närmare föreskrifter om innehållet i anteck- ningarna och om skyldighet att bevara dem viss tid bör meddelas av Läkemedelsverket efter bemyndigande av regeringen.
Paragrafen har också gjorts tillämplig på transit (sändande genom tull- området) beträffande narkotika.
9 a 5 I paragrafen stadgas en skyldighet att märka förpackningar och annat som innehåller narkotika eller kemiska ämnen som kan användas vid tillverkning av narkotika. Någon sådan bestämmelse har inte tidig- are funnits i narkotikakontrollagen. CATF-rekommendationema och EG-förordningen föreskriver emellertid en sådan skyldighet vad gäller de ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. För att undvika att strängare regler gäller för dessa ämnen än för narkotika bör sådana bestämmelser införas också för narkotika. Det ligger i sakens natur att frågan om märkning av varuförpackningar i princip bara har betydelse i fråga om yrkesmässig verksamhet. Skyldigheten bör därför begränsas till sådan verksamhet (jfr dock lagrådets respektive depar— tementschefens uttalanden i prop. 1984/85:118 s. 65-66 och 72).
Märkningen skall innehålla ämnets eller substansens namn angivet på samma sätt som i de fastställda förteckningarna över narkotika respek- tive kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av nar- kotika. Närmare föreskrifter om märkning kan efter regeringens bemyn— digande meddelas av Läkemedelsverket (se 12 5). I kemikalielagstift— ningen finns också bestämmelser om märkning (8 5) med syftet att lämna produktinformation. Eftersom vissa av de nu aktuella ämnena också omfattas av kemikalielagstiftningens regler i det avseendet kan därför vissa produkter komma att omfattas av bestämmelser om märk- ning i båda lagstiftningama. Detta blir emellertid en oundviklig följd av att lagstiftningarna som tidigare har berörts har olika syften. Den när- mare utformningen av märkningen och andra samordningsproblem får överlåtas till de berörda myndigheterna.
11 & Paragrafen reglerar Läkemedelsverkets tillsynsverksamhet. Av samma skäl som har anförts beträffande 8 & bör Läkemedelsverket även svara för tillsynen vad gäller kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. Till bestämmelsen har därför lagts en rätt för Läkemedelsverket att kontrollera även de lokaler där sådana ämnen hanteras. Detta gäller även lokaler som disponeras av s.k. befraktare. På grund av vad Lagrådet anfört har dock beträffande ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning rätten att erhålla tillträde till lokaler där verksamheten bedrivs inskränkts något såtillvida att en sådan befogenhet inte gäller utrymmen där "annan hantering" av sådana ämnen sker. Huvudregeln är, som tidigare berörts, att hanteringen av
dessa ämnen är tillåten och de har i många fall ett omfattande legalt an- vändningsområde. Det skulle föra för långt om verket hade rätt att utföra tillsyn i alla de lokaler där sådana ämnen kan tänkas hanteras. Detsamma bör gälla lokaler där andra utgångsämnen till narkotika hanteras. Begreppet "utgångsämnen' avser såväl nu aktuella ämnen som andra kemikalier som kan användas vid narkotikatillverkning än de som anges i förteckningama, andra råvaror till narkotika och halvfabrikat. Vidare har som utvecklats i avsnitt 2.6 Läkemedelsverket rätt till till- träde till lokaler där handlingar rörande de aktuella ämnena förvaras. Läkemedelsverkets rätt att få tillträde till lokaler där förpack- ningsmaterial till narkotika hanteras torde sammanhänga med risken för att narkotika blir föremål för brott. Det finns inte anledning att i denna del ha en lika långtgående regel i fråga om ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning.
I paragrafen i dess tidigare lydelse finns en möjlighet för läkemedels- verket att förelägga vite om tillträde vägras. Om detta vore den enda möjligheten för Läkemedelsverket att framtvinga tillträde till en lokal kunde det resultera i en tidsutdräkt som möjliggör för oseriösa handlare att dölja brister i hanteringen eller brottslig verksamhet. Genom ett tillägg till paragrafen har Läkemedelsverket därför också getts möjlighet att om tillträde vägras begära biträde av polismyndigheten för att däri- genom framtvinga tillträde till de lokaler m.m. där tillsynen skall ge- nomföras.
12 & Paragrafen har kompletterats med bemyndiganden såvitt gäller föreskrifter om transit, transport, förvaring och märkning.
13 5 Till paragrafen har lagts bestämmelser om ansvar för brott mot reglerna om kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatill- verkning. Dessa ämnen utgör inte narkotika i sig och förfaranden med dem kan således inte bestraffas enligt narkotikastrafflagen. Det är inte, till skillnad mot vad som gäller narkotika, generellt förbjudet att befatta sig med dessa ämnen. I själva verket har de i flera fall stora legala användningsområden och är vitt spridda. Det enda som kan komma ifråga är sålunda straffbeläggande av verksamhet utan tillstånd eller anmälan i de fall detta krävs, brott mot lagens bestämmelser eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen av regeringen eller Läkemedelsverket eller om oriktiga uppgifter lämnas i en ansökan om tillstånd eller anmälan enligt lagen. Straffvårdet för sådana brott torde inte vara högre än att de kan rymmas inom den angivna strafflatituden böter eller fängelse i högst ett år.
Enligt första stycket första punkten straffbeläggs bedrivande av verk- samhet enligt 7 c 5 utan erforderligt tillstånd eller föreskriven anmälan om verksamheten.
Enligt andra punkten straffsanktioneras bestämmelserna om anteck- ningar i 9 5 och märkning i 9 a &.
Ansvarsbestämmelsen i tredje punkten har överförts från den tidigare första punkten och avser åsidosättande av sådana föreskrifter som reg- eringen eller Läkemedelsverket har meddelat med stöd av lagen. Detta omfattar bl.a. föreskrifter om särskilda försiktighetsåtgärder enligt den föreslagna 7 b 5. Enligt 11 5 kan förelägganden eller förbud som Läke- medelsverket meddelar för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas förenas med ett vitesföreläggande. I det fall ett vitesföreläggande inte är aktuellt, t.ex. för att verket får vetskap om en transaktion först efter det att den har genomförts, bör förfarandet kunna bestraffas om det utgör ett brott mot gällande före- skrifter.
lfiärde punlaen har överförts från den tidigare andra punkten och kompletterats med anmälan om verksamhet enligt de nya reglerna.
13 a & Ämnen som har varit föremål för brott enligt de nya bestämmel- serna liksom värdet därav samt utbyte av brott enligt lagen skall kunna förverkas. Bestämmelsen har utformats med förebild i 22 5 lagen (1985 :426) om kemiska produkter. När det gäller brottsliga förfaranden beträffande narkotika är förverkandereglema i narkotikastrafflagen och varusmugglingslagen tillämpliga.
]]rraftträdande och övergångsbestämmelser
Inom EG liksom inom flera av de andra länder som har deltagit i det internationella samarbetet om kontroll över ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning har författningsregler om sådan kontroll redan införts. Det är angeläget att den lagstiftning som nu föreslås i Sverige börjar gälla snarast. Narkotikakontrollagen, i vilken de nya bestämmelserna föreslås införda, skall enligt riksdagens beslut träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Detta har förutsatts ske samtidigt med att EES-avtalet träder i kraft. Det får dock bedömas angeläget att bl.a. narkotikakontrollagen träder i kraft åtminstone den 1 juli 1993, oavsett EES-avtalet.
Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (l992:860) om kontroll av narkotika
11 a & Som utvecklats i avsnitt 2.8 skall Läkemedelsverkets verksamhet avseende kontroll av ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatill- verkning finansieras genom avgifter. Nuvarande bemyndigande för Läkemedelsverket att ta ut avgifter för sin tillståndsgivning beträffande narkotika har införts genom en ändring i narkotikakontrollagen (1992:1276, se 11 a 5). Paragrafen motsvarar i sak 8 a & narkotikaför- ordningen. Denna paragraf har nu justerats så att Läkemedelsverket ges
rätt att ta ut avgifter för tillstånd även beträffande nu aktuella ämnen. Detsamma gäller när verket tar emot en anmälan om verksamhet be- träffande sådana ämnen. Regeringen beslutar om avgiftemas storlek medan Läkemedelsverket får utfärda föreskrifter om annat än avgifter— nas storlek.
Hänvisningar till S5
6. Hemställan
Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att anta förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,
2. lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,
3. lag om ändring i läkemedelslagen (1992:859),
4. lag om ändring i lagen (1992:861) om ändring i narkotika- strafflagen (1968:64),
5. lag om ändring i lagen (1992: 1275) om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga pre— parat,
6. lag om ändring i lagen (1992:1200) om ändring i förord- ningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler,
7. lag om ändring i lagen (1992:1201) om ändring i lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel,
8. lag om ändring i lagen (1992:1202) om ändring i lagen (1975:187) om kontroll av fabrikssteriliserade engångsartiklar för hälso- och sjukvårdsändamål,
9. lag om ändring i lagen (1992:1203) om ändring i lagen (1992:894) om ändring i lagen (1981:49) om begränsning av läke- medelskostnader, m.m.
10. lag om ändring i lagen (1992:1204) om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter,
11. lag om ändring i lagen (1992:1205) om ändring i strål- skyddslagen (1988:220).
7. Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som före- draganden har lagt fram.
Departementspromemorians lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (l992:860) om kontroll av narkotika
Nuvarande lydelse
Tillstånd och tillsyn
8 & Läkemedelsverket prövar frågor om tillstånd enligt denna lag. Tillstånd skall förenas med de villkor som behövs. Vid pröv- ningen skall verket särskilt ta hänsyn till innehållet i de överens- kommelser om narkotika som
Föreslagen lydelse
Kaniska ämnen som kan an- vändas vid tillverkning av narko- tika
7 a & Bestämmelserna i 7 b-14 åå gäller i den ut— sträckning regeringen föreskriver kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning.
7 b 5 Den som tar befattning med sådana ämnen som avses i 7 a 5 skall vidta de åtgärder och i övrigt iaktta sådan försiktighet som behövs för att förhindra att ämnena används till olaglig nar- kotikatillverkning.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om särskilda försiktighetsåtgärder.
7 c & Regeringen fårföreskriva att tillverkning, handel, export, import, sändande genom tullom- rådet, transport och förvaring av ämnen som avses i 7 a & får bedrivas endast efter tillstånd eller efter anmälan om verksam- heten.
7 d & Regeringen får föreskriva att exporttillstånd skall krävas för
utförsel av ämnen som avses i 7 a 5.
Tillstånd och tillsyn m.m.
8 & läkemedelsverket prövar frågor om tillstånd enligt denna lag. Tillstånd skall förenas med de villkor som behövs. Vid pröv- ningen skall verket särskilt ta hänsyn till innehållet i de överens- kommelser om narkotika och om
Bilaga 1
Nuvarande lydelse
Sverige har biträtt. Ett tillstånd får återkallas av verket, om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika.
9 5 Den som importerar, ex- porterar eller tillverkar narkotika eller handlar med narkotika skall föra sådana anteckningar som behövs för att kontrollera efter- levnaden av bestämmelserna i denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Föreståndare för en vetenskaplig institution där narkotika används i vetenskapligt syfte, skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen av användningen.
Föreslagen lydelse
kemiska ämnen som kan användas vid framställning av narkotika som Sverige har biträtt. Ett till- stånd får återkallas av verket, om det behövs för att hindra missbruk av narkotika eller för att före— bygga att ett ämne används till olaglig framställning av narkotika. Ett tillstånd får också återkallas om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse.
8 a 5 Anmälan om verksamhet som avses i 7 c 5 skall göras hos läkemedelsverket.
9 5 Den som importerar, ex- porterar, tillverkar eller handlar med narkotika eller sådana ämnen som avses i 7 a & skall föra såd- ana anteckningar som behövs för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i denna lag och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Föreståndare för en vetenskaplig institution där narko- tika används i vetenskapligt syfte, skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen av användningen.
9 a i Den som tillverkar, im- porterar, exporterar eller handlar med narkotika eller sådana ämnen som avses i 7 a & skall på varans förpackning genom märkning eller på annat sätt ange ämnets eller substansens namn.
11 & Läkemedelsverket har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen skall efterlevas.
För tillsyn har läkemedelsverket rätt till tillträde dels till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med tillverk- ning eller annan hantering av narkotika, av utgångsämnen till
För tillsyn har läkemedelsverket rätt till tillträde dels till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med tillverk- ning eller annan hantering av narkotika, av ämnen som avses [
Bilaga 1
Nuvarande lydelse
narkotika eller av förpacknings- material, dels till utrymmen där prövning av narkotikans egen- skaper utförs. Verket får i sådana utrymmen göra undersökningar och ta prover. Läkemedelsverket har dock inte med stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder.
Föreslagen lydelse
7a &, andra utgångsämnen till narkotika eller av förpacknings— material, dels till utrymmen där prövning av narkotikans egen- skaper utförs. Verket fär i sådana utrymmen göra undersökningar och ta prover. Läkemedelsverket har dock inte med stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder.
På begäran skall den som förfogar över sådana varor som avses i andra stycket lämna nödvändigt biträde vid undersökningen. För uttaget prov betalas inte ersättning. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Om tillträde eller biträde vägras får läkemedelsverket
också förelägga vite.
Ytterligare föreskrifter
12 & Regeringen får i fråga om import, export, tillverkning, handel, förordnande, utlämnande och anteckningar besluta om ytterligare föreskrifter.
Regeringen får överlåta till läkemedelsverket och general- tullstyrelsen att besluta om sådana föreskrifter.
Ansvar
13 & Till böter eller fängelse i högst ett år döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen (l968:64), eller enligt lagen (1960:418) om
Avgifter
11 a 5 Den som ansöker om tillstånd enligt denna lag skall betala ansökningsavgift.
Regeringen beslutar om avgifter- nas storlek och får meddela ytter- ligare föreskrifter om sådana av- gifter. Efter bemyndigande av regeringen får läkemedelsverket meddela ytterligare föreskrifter om avgifter som inte gäller av- gifternas storlek.
12 & Regeringen får i fråga om import, export, tillverkning, handel, förordnande, utlämnande, anteckningar och märkning besluta om ytterligare föreskrifter.
Regeringen får överlåta till läkemedelsverket och general- tullstyrelsen att besluta om sådana föreskrifter.
Ansvar
12 a & Bestämmelser om olovlig utförsel och försök därtill finns i lagen (l960:418) om straff för varusmuggling.
13 5 Till böter eller fängelse i högst ett år döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen (l968:64), eller enligt lagen (l960:418) om
Bilaga 1
Nuvarande lydelse
straff för varusmuggling den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
]. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av denna lag, eller
2. lämnar oriktig uppgift i ären- de om tillstånd enligt denna lag.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
Föreslagen lydelse
straff för varusmuggling den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
]. bedriver sådan verksamhet som avses i 7 c 5 utan tillstånd eller utan att göra anmälan om verksamheten, eller
2. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av denna lag, eller
3. lämnar oriktig uppgift i ären— de om tillstånd eller i anmälan om verksamhet enligt denna lag.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
13 a & Utbyte av brott som avses i 13 5 skall förklaras förverkat.
Sammanställning av remissyttranden över promemorian om kontroll över ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika (S92/5881/IFO)
Socialdepartementet har i en promemoria föreslagit vissa lagstiftnings- åtgärder för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden vad gäller insatser mot illegal narkotikaframställning. I promemorian föreslås att Läkemedelsverket får till uppgift att kontrollera de ämnen som utan att i sig vara narkotika kan användas vid framställning av narkotika (s.k. prekursorer). Läkemedelsverket skall också handha tillståndsgivning för införsel av prekursorer och därvid ha rätt att uppbära avgifter. Vid den direkta kontrollen vid gränserna bör tullmyndigheten stå för kontrollen. Nya bestämmelser om kontroll av prekursorer föreslås införas i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och i en kommande förordning om kontroll av narkotika m.m. Läkemedelsverket föreslås också få rätt att utfärda detalj föreskrifter.
Remissinstanser som har yttrat sig över promemorian
Remissyttranden har inkommit från Läkemedelsverket, Kemikalieinspek- tionen, Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket, Riksåklagaren, Statens kriminaltekniska laboratorium, Socialstyrelsen, Göta hovrätt, Kammarrätten i Stockholm och Kommerskollegium, som alla anmodats att yttra sig.
Därutöver har ett remissyttrande inkommit från Sveriges Kemiska Industrikontor (Kemikontorel), som beretts tillfälle att yttra sig.
De flesta av remissinstansema är övervägande positiva till förslagen i promemorian. Riksrevisionsverket, Statens kriminaltekniska labora- torium och Kommerskollegium har intet att erinra mot förslagen och citeras därför inte i denna sammanställning.
Remissinstansemas yttranden över lagförslaget 4 &
Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter om inte 4 5 skulle innehålla en hänvisning till bestämmelserna i 7 b—14 åå om restriktioner mot till- verkning av narkotika.
7 &
Rikspolisstyrelsen anser att det finns behov av att föreskriva en skyl- dighet att skyndsamt underrätta polismyndigheten vid misstankar om brott mot denna lag. Denna skyldighet bör lämpligen införas i 7 5 eller alternativt att Läkemedelsverket när det finner nödvändigt får möjlighet att föreskriva skyldigheten genom en bestämmelse i 8 &. Polisen säger sig ha goda erfarenheter av seriösa kemikalieföretag som underrättar
Bilaga 2
polisen vid misstankar om brottslig användning av prekursorer. Riks- polisstyrelsen anför vidare:
Åsidosättande av den föreslagna underrättelseskyldigheten bör vara kriminaliserad och straffmaximum bör inte understiga ett års fän- gelse. Genom kriminaliseringen markeras att samhället ser allvarligt på olaglig handel med ämnen som kan användas vid olaglig tillverk- ning av narkotika. Det är därmed av största vikt att t.ex. kemikalie- företag är särskilt uppmärksamma på förekomsten av oseriösa köp- are. - - -
Motivet för det föreslagna tillägget är inte bara nödvändigheten av en effektiv narkotikabekämpning. Illegal tillverkning av narkotika kan också medföra allvarlig fara för personer och egendom i den omgiv- ning där tillverkningen sker, eftersom vissa processer i tillverkningen kan vara förenade med stora explosionsrisker.
Efter det att ett illegalt narkotikalaboratorium avslöjats, torde den föreslagna lagstiftningen underlätta lagföring av mindre seriösa hand- lare som försett laboratoriet med nödvändiga ämnen för tillverk- ningen.
7 b & Kammarrätten i Stockholm föredrar att andra stycket formuleras i ana- logi med 5 5 lagen om kemiska produkter så att "...föreskrifter om särskilda försiktighetsåtgärder" byts mot "...särskilda föreskrifter om försiktighetsåtgärder" .
7 c & Göta hovrätt och Kammarrätten i Stockholm vill ersätta ordet "bedriva" med "ske" för att få en bättre språklig utformning.
7 c och 7 d 55 Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter om det behövs två olika bestäm- melser om bemyndigande för exporttillstånd i 7 c och 7 d 55. Kamma- rrätten menar att de olika typerna av exporttillstånd bör kunna åter- speglas i förordningen i stället och därmed skulle 7 d 5 kunna utgå. Om 7 d & ändå skulle behållas menar Kammarrätten att paragrafen bör "utformas så att den tydligt anger att den avser krav på exporttillstånd ”för varje enskilt tillfälle av' utförsel av ärrmen som avses i 7 a å". Generaltullstyrelsen anser att 7 d 5 inte är nödvändig eftersom ex- porttillstånd redan år reglerat i 7 c 5. Styrelsen anser att 7 d & bör utgå.
8 & Kammarrätten i Stockholm anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är angeläget att bestämmelsen om återkallande av tillstånd motiveras när- mare i förarbetena. Enligt Kammarrätten har tillägget om återkallande inte motiverats i promemorian. Detta är angeläget eftersom det handlar om att återkalla gynnande beslut. Kammarrätten vill därför att moti- veringen anger vad som avses med "andra särskilda skäl".
Bilaga 2
9 och 9 a 55 Riksåklagaren menar att det kan tolkas som om sändande genom tullom- råde (transit) inte omfattas av reglerna i 9 och 9 a 55 eftersom 7 c & anger sändande genom tullområde som en självständig form av han- tering. 9 och 9 a 55 anger bara import, export, tillverkning och hand- havande av prekursorer. Riksåklagaren anser att detta skulle strida mot EG-förordningens andra artikel som uttryckligen anger transit. Kammarrätten i Stockholm anser att samma ordningsföljd bör gälla för orden importerar, exporterar och tillverkar i både 9 och 9 a 55.
11 & Rikspolisstyrelsen anser att Läkemedelsverket även skall få möjlighet att begära polisens biträde om verket vägras tillträde till lokaler där pre- kursorer hanteras. Endast vitesmöjligheten är otillräcklig emedan oseriösa handlare under tiden vitet utdöms kan hinna dölja spåren av brottet.
Riksåklagaren menar att 11 5 inte ger Läkemedelsverket någon rätt till tillträde i "lokaler där den mer bokföringsmässiga verksamheten äger rum såvida den inte sker i samma lokaler som den mer handfasta han- teringen av ämnena". Enligt specialmotiveringen till departe- mentsförslaget skall Läkemedelsverket ha rätt till tillträde till lokaler som disponeras av anteckningsskyldiga enligt 9 5. Denna rätt framgår således intei 11 5, anser Riksåklagaren.
lla & Riksåklagaren anser att ordet "sådana" bör skjutas in före "ytterligare föreskrifter" .
Kemikontoret motsätter sig att tillstånden beläggs med avgifter, och skriver:
Att införa kontroll av handel och hantering av vissa produkter med hjälp av tillstånd meddelade av myndighet förestavas av samhälls— hänsyn. Kostnaderna för sådan offentlig verksamhet bör enligt vår mening därför bestridas med medel över statsbudgeten.
Den föreslagna tillståndsverksamheten får inte innebära att före- tagens konkurrensförhållanden snedvrids. Därför måste bestämmel- serna rymma möjligheter till "generella tillstånd" för företag som hanterar tillständspliktiga varor i löpande verksamhet utan anknytning till narkotikatillverkning. Inte minst gäller detta varor, som hanteras i mycket stora kvantiteter i industriella processer.
Kemikontoret föreslår också att det får tillfälle till ett nära samråd vid utarbetandet av tillämpningsföreskriftema för tillståndsgivningen.
12 & Riksåklagaren är oklar över vilken grund regeringen skulle ha för att delegera åt Läkemedelsverket och Generaltullstyrelsen att besluta om föreskrifter, och frågar: "Kan den möjligen härledas till 7 b 5 andra stycket i förslaget?"
Bilaga 2
12 a & Generaltullstyrelsen fmner syftet med 12 a & svårbegripligt eftersom 13 & reglerar de fall där gärningen inte är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen eller varusmugglingslagen. Till skillnad från den senare lagen krävs för ansvar i 13 & endast oaktsamhet, framhåller Generaltullstyrelsen.
Riksåklagaren ifrågasätter om 12 a & fyller någon funktion, och yttrar: "Om den skall kvarstå bör den formuleras mera neutralt (jfr motsvar- ande bestämmelse i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dop- ningsmedel)."
13 & Socialstyrelsen vill ha skärpt straffansvar och anser att fängelse bör vara normalpåf'oljden.
13 a & Riksåklagaren menar att också "de ämnen som omfattas av lagen och som varit föremål för brott enligt denna" bör kunna förverkas. För- slaget i 13 a & avser endast förverkande av utbyte av brott och torde i praktiken få en mycket begränsad tillämplighet, enligt Riksåklagaren.
Övriga synpunkter från remissinstansema
Läkemedelsverket har inget att erinra vad gäller förslagen till lag respek- tive förordning. Verket anser att kemikalieleverantörer möjligen kunde åläggas att rapportera om misstänkt olovliga verksamheter. "Myndig- hetsuppgifterna faller väl in i Läkemedelsverkets nuvarande kontroll av narkotika och tekniska alkoholprodukter", enligt verkets mening. Den föreslagna avgiftsfmansieringen är verket tveksamt till, och anför föl- jande:
Avgiften föreslås läggas på tillstånd som verket kommer att utfärda. Dessa omfatttar företag som har kemikalier i förteckning 1 samt anmälda företag (förteckning 2 och 3) som exporterar till land där tillstånd för import krävs. Troligt är att dessa tillstånd kommer att bli få och koncentreras till ett fåtal företag. Dessa företag skulle således komma att belastas av en oproportionerligt stor avgift. Mot denna bakgrund vill Memedelsverket föreslå att kostnaderna för kontrollen under ett uppbyggnadsskede bekostas av statsanslag. Då erfarenhet vunnits efter något år eller två bör ett säkrare underlag föreligga för en avgiftsflnansiering.
Rimligt år att denna då skulle spridas ut på alla de företag som im- porterar och exporterar de reglerade kemikalierna via en årlig avgift ev. försäljningsrelaterad samt en avgift för varje beviljat tillstånd. Detta skulle sprida kostnaderna på betydligt fler företag och därmed ej bli betungande och kunna orsaka konkurrensskevhet mot alter- nativa kemikalier eller mot utländska leverantörer. Osäkerheten om ett sådant avgiftssystem är dock stor varför Läkemedelsverket anser att införandet bör ske först efter att kontrollen byggts upp och ett säkrare underlag föreligger.
Bilaga 2
Läkemedelsverket finner svårt att uppskatta resursbehovet för den nya kontrollverksamheten eftersom det inte äger exakt kännedom om han- deln med de kemikalier som kontrollen omfattar. I uppbyggnadsskedet torde insatserna bli rätt omfattande. Verket avser därför att återkomma med en mer exakt uppskattning av resursåtgång och medelsbehov.
Kemikalieinspektionen påpekar att två av de sex ämnen som anges i dess föreskrifter (KIFS 1986:5) om tillståndskrav för livsfarliga och mycket farliga kemiska produkter inte är med på förteckningen över de ämnen som avses bli kontrollerade. Därför föreslår inspektionen att man överväger att de två återstående ämnena, amylnitrit och isobutylm'trit, tas om hand inom läkemedelslagstiftningen.
Generaltullstyrelsen finner det viktigt att även s.k. brokers bör bli föremål för tillsyn. Därutöver bör enligt styrelsen även vissa tradingför- etag och befraktare kunna kontrolleras. Gemensamt för dessa typer av verksamheter är att någon fysisk befattning inte sker med varan. Styrel- sen yttrar därför:
För tullverkets del finns vare sig skyldighet eller befogenhet att kontrollera handlingar för varor som fysiskt inte finns eller har be- funnit sig inom landet. Generaltullstyrelsen föreslår att ett tillägg i lagen (1992:860) görs, där tullen ges befogenhet i andra fall än som avses i 75 å tullagen att utöva tillsyn hos s.k. brokers, tradingföretag och befraktare i syfte att motverka olaglig förmedling, handel eller transport av ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Denna typ av företag skall tillhandahålla upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.
Göta hovrätt vill att lagtexten justeras så att ordet "framställning" byts ut mot "tillverkning" för att lydelsen skall bli konsekvent.
Kammarrätten i Stockholm anser att promemorian är ofullständig och att den saknar "en analys och diskussion av betydelsen för svenskt vidkommande av de redovisade internationella instrumenten". Kammar- rätten fortsätter:
Promemorian utgår från att en anpassning av svensk lagstiftning skall ske och nämner (s. 53) som grund härför enbart att FN:s narkotika— brottskonvention har godkänts av riksdagen den 30 maj 1991 och att dåvarande biträdande socialministem senare — när och i vilket sam- manhang får man inte veta — har uttryck den svenska regeringens avsikt att prioritera arbetet med att överväga hur CATF-rekommen- dationema skulle kunna omsättas i svenska bestämmelser och andra åtgärder. Det anges också att den svenska regeringen i princip har godtagit CATF-rekommendationema. När ett sådant principiellt ställningstagande av regeringen skulle ha skett redovisas dock inte.
Mot bakgrund av det anförda framstår det för Kammarrätten som oklart i vad mån den egentliga grunden för den tillämpade lagstift- ningen är narkotikabrottskonventionen, som Sverige har tillträtt utan att vidta lagstiftningsåtgärder i nu aktuellt avseende, eller CATF- rekommendationema eller eventuellt EG-f'orordningama på området. Det är därvid att märka att CATF-rekommendationema inte är folk- rättsligt bindande instrument och att EG-förordningama enligt uppgift i promemorian inte omfattas av EES-avtalet.
Troligen förhåller det sig så, att det är angeläget — men inte ofrån-
komligt — att Sverige vidtar lagstiftningsåtgärderi linje med CATF- Prop. 1992/93:186 rekommendationerna, eftersom Sverige har deltagit aktivt i det sam- Bilaga 2 arbete på narkotikakontrollområdet som har fortsatt efter 1988 års narkotikabrottskonvention. Det kan också tänkas vara lämpligt att Sverige redan nu vidtar förberedelser för anpassning av sin lagstift- ning till EG-förordningarna med hänsyn till strävandena mot svenskt medlemskap i EG. Om dessa förmodanden beträffande de före- liggande motiven för lagstiftning är riktiga finns det givetvis inte några erinringar från Kammarrättens sida mot att föreslagen anpass-
ning görs.
Kammarrätten påtalar också att promemorian inte innehåller något förslag till ikraftträdande av de nya, ändrade reglerna. I övrigt in- stämmer Kammarrätten med promemorian "att de kompletterande lag- regler som kan behövas lämpligast tas in i narkotikakontrollagen".
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 7 a, 7 b, 7 c, 8 a, 9 a och 13 a 55 samt närmast före 7 a 5 en ny rubrik av följande lydelse,
dels att 8, 9, 11, 12 och 13 åå samt rubrikerna närmast före 8 och 13 55 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Kemiska ämnen som kan anm— das vid olaglig tillverkning av narkotika
7 a & Bestämmelserna i 7b-14 åå gäller i den utsträck- ning regeringen föreskriver kemi— ska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika.
7 b i Den som tar befattning med sådana ämnen som avses i 7 a 5 skall vidta de åtgärder och i övrigt iaktta sådan försiktighet som behövs för att förhindra att ämnena används till olaglig till- verkning av narkotika.
Regeringen eller, efter rege- ringens bemyndigande, Läke- medelsverket, får meddela före- slo'ifter om särskilda försiktighets- åtgärder.
7 c & Regeringen får föreskriva att yrkesmässig verksamhet av- seende import, export, sändande genom tullområdet (transit), tillverkning, handel, transport och förvaring av ämnen som avses i 7a & får bedrivas endast efter tillstånd eller efter anmälan om verksamheten.
Bilaga 3
Nuvarande lydelse
Tillstånd och tillsyn
8 & Läkemedelsverket prövar frågor om tillstånd enligt denna lag. Tillstånd skall förenas med de villkor som behövs. Vid pröv— ningen skall verket särskilt ta hänsyn till innehållet i de överens- kommelser om narkotika som Sverige har biträtt. Ett tillstånd får återkallas av verket, om "det behövs för att förebygga missbruk av narkotika.
9 & Den som importerar, ex- porterar eller tillverkar narkotika eller handlar med narkotika skall föra sådana anteckningar som behövs för att kontrollera efterlev- naden av bestämmelserna i denna lag och föreskrifter som med- delats med stöd av lagen. Före- ståndare för en vetenskaplig insti— tution där narkotika används i vetenskapligt syfte, skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen av användningen.
Föreslagen lydelse
Tillstånd och tillsyn m.m.
8 & Läkemedelsverket prövar frågor om tillstånd enligt denna lag. Tillstånd skall förenas med de villkor som behövs. Vid pröv- ningen skall verket särskilt ta hänsyn till innehållet i de överens— kommelser om narkotika och om kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narko— tika som Sverige har biträtt. Ett tillstånd får återkallas av verket, om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika eller för att förebygga att ett ämne används till olaglig tillverkning av narko- tika. Ett tillstånd får också åter- kallas om tillståndshavaren har åsidosatt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda 'skäl till återkallelse.
8 a 5 Anmälan om verksamhet som aVses i -7 c 5 skall göras hos Läkemedelsverket.
9 5 Den som importerar, ex- porterar, tillverkar, eller handlar - med narkotika eller bedriver tillstånds-
eller anmälningspliktig verksam- het beträffande ämnen som avses i 7 a 5 skall föra sådana anteck- ningar som behövs för att kon- trollera efterlevnaden av bestäm— melserna i denna lag och före- skrifter som meddelats med stöd av lagen. Detsamma gäller den som sänder sådana varor genom tullområdet. Föreståndare för en vetenskaplig institution där narko— tika används i vetenskapligt syfte, skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen av användningen.
9 a 5 Den som yrkesmässigt importerar, exporterar, tillverkar eller handlar med narkotika eller sådana ämnen som avses i 7 a & skall på varans förpackning genom märkning eller på annat
Bilaga 3
Nuvarande lydelse
För tillsyn har läkemedelsverket rätt till tillträde dels till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med tillverk- ning eller annan hantering av narkotika, av utgångsämnen till narkotika eller av förpack- ningsmaterial, dels till utrymmen där prövning av narkotikans egenskaper utförs. Verket får i sådana utrymmen göra under- sökningar och ta prover. Läke- medelsverket har dock inte med' stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder.
Föreslagen lydelse
sätt ange narkotikans eller ämnets namn. Detsamma gäller den som sänder en sådan vara genom tullområdet.
11 & Läkemedelsverket har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen och får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efter- levas.
För tillsyn har Läkemedels- verket rätt till tillträde dels till områden,. lokaler och andra ut- rymmen som används i samband med import, export, sändande genom tullområdet, tillverkning, handel, transport, förvaring eller annan hantering av narkotika, av ämnen som avses i 7 a 5, andra utgångsämnen till narkotika eller av förpackningsmaterial, dels till utrymmen där prövning av narko- tikans egenskaper utförs. Verket får i sådana utrymmen göra un— dersökningar och ta prover. läke- medelsverket har dock inte med stöd av denna lag rätt till tillträde till bostäder.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsyn enligt denna paragraf
På begäran skall den som förfogar över sådana varor som avses i andra stycket lämna nödvändigt biträde vid undersökningen. För uttaget prov betalas inte ersättning. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Om tillträde eller biträde vägras får Läkemedelsverket
också förelägga vite.
12 & Regeringen får i fråga om import, export, tillverkning, handel, förordnande, utlämnande och anteckningar besluta om ytterligare föreskrifter.
12 & Regeringen får i fråga om import, export, tillverkning, handel, sändande genom tull- området, transport, förvaring, förordnande, utlämnande, anteck- ningar och märkning besluta om ytterligare föreskrifter.
Regeringen får överlåta till Mkemedelsverket och Generaltullstyrelsen att besluta om sådana föreskrifter.
Bilaga 3
Nuvarande lydelse
Ansvar
Föreslagen lydelse
Ansmmm.
13 & Till böter eller fängelse i högst ett år döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen (l968:64), eller enligt lagen ( 1960:418) om straff för varusmuggling den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av denna lag, eller
2. lämnar oriktig uppgift i ären- de om tillstånd enligt denna lag.
]. bedriver sådan verksamhet som avses i 7 c 5 utan erforderligt tillstånd eller utan att göra före- skriven anmälan om verk- samheten, eller
2. bryter mot 9 5 eller 9 a 5,
3. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av denna lag, eller
4. lämnar oriktig uppgift i ären- de om tillstånd eller i anmälan om verksamhet enligt denna lag.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
13 : åÄmnen som avses i 7aå och som har varit föremål för brott enligt 13 & eller värdet därav samt utbyte av sådant brott skall förklaras förverkat om det inte är uppenbart oskäligt.
Bilaga 3
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
Härigenom föreskriVS att 11 a 5 lagen (1992:860) om kontroll av narkotika i paragrafens lydelse enligt lagen (1992:1276) om ändring i
nämnda lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
11 a & För att täcka statens kostnader för kontrollen av narko- tika skall den som söker eller har erhållit tillstånd enligt 3-5 55 erlägga särskilda avgifter som bestäms av regeringen.
Föreslagen lydelse
11 a 5 För att täcka statens kostnader för kontrollen av narko- tika och av ämnen som kan an- vändas vid olaglig tillverkning av narkotika skall den som söker eller har erhållit tillstånd enligt 3-5 55 erlägga särskilda avgifter som bestäms av regeringen. Det- samma gäller den som söker eller har erhållit tillstånd eller gör anmälan som avses i 7 c &.
Lagrådet
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1993—02-25
Närvarande: justitierådet Per Jermsten, regeringsrådet Stig von Bahr, justitierådet Inger Nyström.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 4 februari 1993 har regeringen på hemställan av statsrådet Bengt Westerberg beslutat inhämta lagrådets yttrande över
1. förslag till lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narko- tika,
2. förslag till lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika. Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessom Per Sundberg.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
Förslag till lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
7 a & Paragrafen innehåller enligt sin ordalydelse ett bemyndigande för regeringen att föreskriva i vilken utsträckning bestämmelserna i 7 b-l4 åå skall gälla kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Som lagrådet uppfattat saken överensstämmer emellertid detta inte helt med paragrafens syfte. Avsikten är i stället att regeringen i en förordning skall ta in en eller flera förteckningar ut— visande vilka kemiska ämnen som — på grund av sin användbarhet vid olaglig tillverkning av narkotika — skall omfattas av bestämmelserna i 8-14 55. Lagrådet föreslår mot bakgrund av det anförda att den nu förevarande paragrafen ges följande lydelse:
"Bestämmelserna i 8 — 14 55 skall tillämpas även på kemiska ämnen som kan användas vid olaglig tillverkning av narkotika. Regeringen meddelar föreskrifter om vilka ämnen det gäller."
7 b 5 Första stycket innehåller en allmän bestämmelse om att den som tar befattning med ämne som avses i 7 a 5 skall iaktta sådan försiktighet som behövs för att förhindra att ämnet används till olaglig tillverkning av narkotika. Enligt lagrådets mening kan uttrycket "tar befattning med" uppfattas så att det endast tar sikte på den som har direkt (fysisk) kontakt med ämnet i fråga. Eftersom jämväl andra personer avses skola omfattas av kravet på försiktighet kan det finnas skäl att utvidga den beskrivna personkretsen till den som "direkt eller indirekt tar befattning med" sådana ämnen som avses i 7 a &.
Bilaga 4
Enligt andra stycket får regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, Läkemedelsverket meddela föreskrifter om särskilda försik- tighetsåtgärder. I remissprotokollet har inte diskuterats relationen mellan detta bemyndigande och det generella bemyndigandet i 12 5 för rege- ringen eller — efter vidaredelegering — Läkemedelsverket att besluta om ytterligare föreskrifter i fråga om import, export, tillverkning, handel, transit, transport, förvaring, förordnande, utlämnande, anteckningar och märkning. Såvitt lagrådet kan förstå finns det inget som hindrar att bemyndigandet i 12 & utnyttjas för utfärdande av förskrifter om erfor- derliga försiktighetsåtgärder vid olika slags befattning med kemiska ämnen. Bemyndigandet i andra stycket av nu förevarande paragraf framstår därmed som obehövligt. Lagrådet förordar att bemyndigandet slopas.
8 a 5 Enligt 7 c 5 får regeringen föreskriva att viss där angiven hantering av de aktuella ämnena får bedrivas endast efter tillstånd eller efter anmälan om verksamheten. I nu förevarande paragraf sägs att sådan anmälan om verksamhet som avses i 7 c 5 skall göras hos Läkemedelsverket. Be- stämmelsen härom kan med fördel ingå som ett andra stycke i 8 5, som reglerar Läkemedelsverkets prövning av frågor om tillstånd enligt lagen samt verkets rätt att under vissa angivna omständigheter återkalla ett meddelat tillstånd.
Lagrådet föreslår, att den föreslagna 8 a 5 får utgå och att till 8 & fogas ett nytt andra stycket med följande lydelse:
"Anmälan som avses i 7 c 5 skall göras hos Läkemedelsverket."
ll & Paragrafen innehåller vissa bestämmelser angående Läkemedelsverkets befogenheter som tillsynsmyndighet. I andra stycket föreskrivs f.n. att verket har rätt att få tillträde till bl.a. vissa områden, lokaler och ut- rymmen som används i samband med tillverkning eller annan hantering av narkotika, utgångsämnen till narkotika eller förpackningsmaterial.
l remissen föreslås att nämnda stycke kompletteras med bestämmelser som anger att samma tillträdesrätt skall gälla för angivna utrymmen vilka används också för import, export, transit, handel, transport och förvaring — förutom av narkotika — av nu aktuella ämnen samt andra utgångsämnen till narkotika. I ett nytt tredje stycke anges vidare att polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för den tillsyn paragrafen reglerar.
De föreslagna kompletteringama i andra stycket, i förening med regeln om möjlighet att anlita biträde av polis, väcker frågan om inte befogenheterna enligt nämnda stycke fått en betydligt vidare omfattning än som kan antas vara nödvändigt. Lagrådet tänker till en början på att den vidgade uppräkningen av skilda befattningar med angivna varor, som ger Läkemedelsverket en rätt till tillträde, innebär att regleringen i praktiken kommer att omfatta en synnerligen stor krets av "områden, lokaler och andra utrymmen". Genom beskrivningen "annan hantering"
Bilaga 4
i förening med "ämnen som avses i 7 a 5" kan regeln rent av bli till- lämpning på t.ex. en verkstad eller annat utrymme där det ibland an- vänds en mindre kvantitet aceton eller saltsyra. Till detta kommer att bestämmelsen som nämnts också avses gälla "andra utgångsämnen till narkotika" samt "förpackningsmaterial".
Nämnda beskrivningar har enligt uppgift vid föredragningen inför lag- rådet sina motsvarigheter i 24 & läkemedelslagen (1992:859). Proposi- tionen med förslag till nämnda lag liksom till förevarande lag (1991/92: 107) innehåller inga upplysningar om vad som avses med "utgångsämnen till narkotika" respektive "förpackningsmaterial". Mot bakgrund av vad remissen innehåller om vilka kemiska ämnen som är så viktiga i förevarande sammanhang att de avses bli föremål för en föreskrift enligt 7 a & kan konstateras, att det redan då i flera fall blir fråga om ämnen som till alldeles övervägande del används för annat än framställning av narkotika. Det är därmed sannolikt att detsamma i ännu högre grad kan vara fallet beträffande sådana ytterligare, mindre viktiga ämnen, som kan tänkas falla under beskrivningen "andra utgångsämnen till narkotika". Vad särskilt gäller "förpackningsmaterial" bör vidare framhållas att uttrycket från språklig synpunkt lätt kan antas omfatta även papper, glas eller annat som används vid framställning av förpack- ningar.
Det anförda bör enligt lagrådets mening föranleda nya överväganden under det fortsatta lagstiftningsarbetet angående den rimliga omfattning- en av ifrågavarande befogenheter. Som nämnts ifrågasätter lagrådet i synnerhet den föreslagna utvidgningen såvitt gäller ämnen som avses i 7 a & i förhållandet till dels "annan hantering" — efter alla nu föreslagna uppräknade särskilda befattningar — dels "andra utgångsämnen till nar- kotika" och dels "förpackningsmaterial".
12 & Lagrådet hänvisar till vad som anförts i anslutning till 7 b 5.
Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1276) om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
