Lag om statsbudgeten
Prop.
1995/96:220
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 23 maj 1996
Göran Persson
Erik Åsbrink
(Finansdepartementet)
1 propositionen föreslås en lag om statsbudgeten. Lagen innehållerföreträdesvis preciseringar av och kompletteringar till regeringsformensoch riksdagsordningens översiktliga och kortfattade bestämmelser omstatsbudgeten och finansmakten. Framför allt regleras regeringensbefogenheter och skyldigheter på området. Syftet med lagen är främst attunderlätta överblicken, att öka klarheten och att stärka budgetdisciplinen.
I lagen anges de anslagstyper som skall användas och de villkor somskall gälla för dem. Vidare tas bestämmelser in som reglerar under vilkaförutsättningar regeringen får ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Detföreskrivs att förslaget till statsbudget i princip skall omfatta allainkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Vidare ges detföreskrifter om finansiering av investeringar.
I lagen tas det även in grundläggande bestämmelser om överlåtelse avstatens fasta egendom samt om överlåtelse av aktier och annan lösegendom. Det anges även under vilka förutsättningar regeringen fårdisponera försäljningsinkomstema.
Regeringen åläggs att lämna budgetprognoser och att då förklaraväsentliga skillnader i förhållande till budgeterade belopp. Vidare slås fastatt regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen och att statensverksamhet skall granskas med revision. Dessutom anges vad som ingåri denna redovisningsskyldighet samt att en årsredovisning skall lämnas tillriksdagen. Slutligen behandlas frågor om utgiftstak och utgiftsramar.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220
1¶Förslag till riksdagsbeslut ........................ 4
2¶Lagtext ................................... 5
3¶Ärendet och dess beredning....................... 12
4¶Behov av en budgetlag.......................... 12
5¶Effektivitet och resultat.......................... 19
5.1¶Effektivitet och god hushållning ............... 19
5.2¶Resultat i statens verksamhet..................21
6¶Anslag och inkomsttitlar.........................23
6.1¶Anslagstyper och villkor.....................23
6.2¶Utnyttjande av anslag.......................31
6.3¶Inkomsttitlar.............................33
6.4¶Redovisning mot anslag och inkomsttitlar.........34
7¶Ekonomiska förpliktelser.........................35
7.1¶Beställningsbemyndiganden ..................35
7.2¶Åtaganden i den löpande verksamheten...........36
7.3¶Kreditgarantier ...........................37
7.4¶Garantiavgifter ...........................39
8¶Statsbudgetens avgränsning.......................40
8.1¶Statsbudgeten och lånebehovet.................40
8.2¶Brutto- och nettoredovisning..................42
8.3¶Vid sidan av statsbudgeten ...................45
8.4¶Disposition av avgiftsinkomster................46
9¶Finansiering av investeringar......................47
9.1¶Anläggningstillgångar ......................47
9.2¶Rörelsekapital............................49
9.3¶Inffastrukturella investeringar .................50
9.4¶Tillgångar i särskilda fall ....................51
10¶Överlåtelse av statens egendom ....................52
10.1¶Allmänt................................52
10.2¶Fast egendom............................53
10.3¶Aktier och andelar.........................58
10.4¶Annan lös egendom........................63
10.5¶Disposition av försäljningsinkomster ............65
11¶Redovisning och revision ........................68 Prop. 1995/96:220
11.1¶Redovisningsskyldighet inför riksdagen ..........68
11.2¶Kraven på redovisningen ....................70
11.3¶Revision ...............................71
12¶Uppföljning, prognoser och utfall...................72
12.1¶Uppföljning .............................72
12.2¶Budgetprognoser..........................73
12.3¶Statsbudgetens utfall .......................74
12.4¶Årsredovisning...........................75
13¶Utgiftstak och utgiftsramar .......................77
13.1¶I beredningen ............................77
13.2¶Under genomförandet.......................79
13.3¶Långsiktskalkyl...........................80
14¶Ikraftträdande.................................81
15¶Författningskommentar..........................82
Bilaga 1 Budgetlagsutredningens sammanfattning .........118
Bilaga 2 Budgetlagsutredningens författningsförslag ........127
Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag ..................134
Bilaga 4 Lagrådets yttrande.........................141
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den
23 maj 1996 ...................................144
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om statsbudgeten,
2. beslutar att av riksdagen tidigare givna bemyndiganden och andrabeslut upphör att gälla i de avseenden som lagen reglerar.
Härigenom föreskrivs följande.
Effektivitet och resultat
1 § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och godhushållning iakttas.
Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som skötsav regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyderunder regeringen.
2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och deresultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.
Anslag och inkomsttitlar
3 § När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag tillangivna ändamål, skall anslagstypema obetecknade anslag, reservations-anslag eller ramanslag användas.
De närmare villkoren for anslagen framgår av 4-6 §§.
Anslagstyper
4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inteanvändas under följande budgetår.
5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel fårregeringen använda längst tre år efter det att anslaget senast var uppförtpå statsbudgeten.
6 § Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta ianspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag.
Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ettramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhettäcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller föratt ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.
Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår.
Övriga bestämmelser om anslag
7 § När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen beslutaom begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.
8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skallanvändas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i enverksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.
Inkomsttitlar
9 § Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas motinkomsttitlar.
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar
10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetårdå betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetårtill vilket utgiften hänför sig.
Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår dåbetalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras detbudgetår till vilket inkomsten hänför sig.
Avräkning skall göras löpande.
Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkningskall göras på någon annan grund.
Ekonomiska förpliktelser
11 § I 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen attikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.
I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut-sättningar regeringen får ta upp lån till staten.
Beställningsbemyndiganden m.m.
12 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be-stämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta ombidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även undersenare budgetår än det statsbudgeten avser.
13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser somär nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till-fredsställande.
Garantier
14 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be-stämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknandeåtaganden.
När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämman-de göras utan att beloppet begränsas.
15 § För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlekskall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagan-det, om inte riksdagen for ett visst åtagande beslutar annat.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar omavgiftens storlek.
Statsbudgetens avgränsning
16 § Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regerings-formen skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag somanges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkarstatens lånebehov.
17 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas bruttopå statsbudgeten.
Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam-hetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag.
18 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas medverksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas påanslag eller inkomsttitlar.
19 § Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster frånfrivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, ominkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksam-heten.
Finansiering av investeringar
20 § Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringenbesluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skallfinansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta omvillkoren för sådana lån.
21 § Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringenbesluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras medkrediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren fördessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.
22 § Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansieras Prop. 1995/96:220med anslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket.
23 § För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagenbesluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20-22 §§.
Överlåtelse av statens egendom
24 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 25-34 §§grunder för förfogandet över statens egendom.
Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformenstår till regeringens disposition. Detta gäller dock inte varor som avses i19 §.
Med försäljning avses i 25-29 §§ även byte.
Fast egendom
25 § När värdet av fast egendom inte överstiger 50 miljoner kronor, fårregeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast iringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finnssärskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten.
Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta omförsäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål.
Aktier och andelar
26 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ettföretag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktiereller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.
Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljningeller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälfteneller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.
Annan lös egendom
27 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådanbyggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fastegendom.
28 § Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådansom anges i 26 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för statensverksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statensmedel.
Affärsmässighet
29 § Försäljning skall genomforas affärsmässigt, om inte särskilda skältalar mot det.
Disposition av försäljningsinkomsten
30 § Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomstenredovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen be-stämmer annat.
I 31-34 §§ anges hur inkomsten far disponeras i de fall då regeringenhar beslutat om försäljning.
31 § Har egendomen använts i en verksamhet for vilken riksdagen hargodkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skalldisponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.
Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom sominte använts i en sådan verksamhet finns i 32-34 §§.
32 § Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen,sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot eninkomsttitel, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras iden verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta atthela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försåldaegendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisasmot en inkomsttitel.
33 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånetlösts, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i denverksamhet där den försålda egendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår avinkomsten redovisas mot en inkomsttitel.
34 § Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslageller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponerasi den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Uppföljning, prognoser och utfall
35 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter ochupplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.
36 § Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen förriksdagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och
utgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga Prop. 1995/96:220skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
37 § Senast fyra månader efter budgetåret skall regeringen för riksdagenredovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen skall förklaraväsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminärautfallet.
38 § Så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret,skall regeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas tillriksdagen.
Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning ochfinansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet påstatsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
Utgiftstak och utgiftsramar
39 § Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns itilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avseförslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (takför statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olikautgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till(utgiftsramar).
40 § Avser regeringen att använda tak for statens utgifter i beredningenav förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeteradeverksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i denekonomiska vårpropositionen.
Har riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skallregeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hurden avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper avutgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.
41 § Förslag om tak for statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramarfår avse längre tid än ett budgetår.
42 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter elleranvända utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för attundvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till ellerföreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
43 § Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 41 §,skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statensinkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd avredan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiskaförutsättningar.
10 Redovisning och revision
44 § Regeringen är redovisningsskyldig infor riksdagen för statens medeloch de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står tillregeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även denverksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övrigaekonomiska förpliktelser.
45 § Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens medgod redovisningssed.
Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, detekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medeloch övriga tillgångar.
Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer.
46 § Statens verksamhet skall granskas genom revision.
Avslutande bestämmelse
47 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredjestyckena samt 12-14, 19-21, 25-28 och 31-34 §§ till myndighet somregeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
11¶I maj 1995 gav chefen för Finansdepartementet efter regeringensbemyndigande en särskild utredare i uppdrag att analysera på vilkaområden det är önskvärt med en utökad rättslig reglering av den statligabudgetprocessen samt att lämna därav föranledda förslag (dir. 1995:42).
Utredningen, som antog namnet Budgetlagsutredningen (Fi 1995:08),avlämnade i februari 1996 betänkandet Budgetlag - regeringens befogen-heter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Utredningens samman-fattning av betänkandet återfinns i bilaga 1 och utredningens lagförslagframgår av bilaga 2.
Betänkandet (i fortsättningen bet.) har remissbehandlats. Yttranden harlämnats av Svea hovrätt, Riksgäldskontoret, Statskontoret och Riksrevi-sionsverket. Remissyttrandena i ärendet finns tillgängliga i Finans-departementet (dnr Fi96/1312).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 9 maj 1996 att inhämta Lagrådets yttrande överdet lagförslag som finns i bilaga 3.
Lagrådet har i huvudsak godtagit förslaget men har föreslagit vissajusteringar. Regeringen har på i stort sett alla punkter följt Lagrådetsförslag. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 11.3och i författningskommentaren. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.
Regeringens förslag: En lag om statsbudgeten införs. Lageninnehåller preciseringar av och kompletteringar till regeringsformensoch riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finans-makten.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 101f.).
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker att en lag omstatsbudgeten införs.
Svea hovrätt konstaterar att den föreslagna lagstiftningen klargörfundamentala begrepp inom budgetprocessen och anser att regleringen avfinansmakten i 9 kap. regeringsformen får en väl avvägd kompletteringpå nästa steg i normhierarkin. Riksgäldskontoret påpekar att en budgetlagär angelägen för att tydligt klargöra regeringens befogenheter på finans-maktens område. Eftersom erfarenheten visar att de regler som styrbudgetprocessen också påverkar den finanspolitiska utvecklingen kan,
enligt kontorets uppfattning, en väl utformad budgetlag också bidra till en Prop. 1995/96:220ökad budgetdisciplin och därmed till en bättre ekonomisk utveckling.
Statskontoret tillstyrker att en budgetlag infors. Kontoret anser dock attdet är svårt att närmare ta ställning till lagförslaget eftersom det ytterst ären politisk avvägning som avgör hur långtgående befogenheter ochskyldigheter framtida regeringar bör ges samt omfattningen av en vidgadreglering. Statskontoret utesluter inte att en kommande samlad politiskbedömning kan ge andra avvägningar än den praxis som lagförslagetgrundas på. Enligt Riksrevisionsverkets uppfattning är förslaget välgenomarbetat och medverkar till en stramare budget- och uppfoljningspro-cess genom att klargöra ansvars- och befogenhetsfördelningen mellanriksdagen och regeringen på finansmaktens område samt genom attkodifiera praxis och skärpa kraven på vissa punkter.
Skälen för regeringens förslag
Nackdelar med den nuvarande ordningen
Beteckningen finansmakten avser rätten att bestämma hur statensinkomster skall beräknas och att förfoga över statens tillgångar. Sistnämn-da funktion utövas framför allt i budgetprocessen då bl.a. statens utgifterfastställs.
För att underlätta en successiv utveckling av budgetsystemet är rege-ringsformens reglering av finansmakten översiktlig och kortfattad. Däråterfinns främst grundläggande bestämmelser om riksdagens ochregeringens befogenheter på området. I regeringsformen anges exempelvisatt riksdagen bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknasoch anvisar anslag till angivna ändamål. Där föreskrivs att statens medelinte får användas på annat sätt än riksdagen bestämt men att medlenliksom statens övriga tillgångar står till regeringens disposition. Vidareges bestämmelser om tilläggsbudget samt om förfogandet över statensegendom och upptagande av lån.
Även i riksdagsordningen finns vissa bestämmelser av betydelse förstatens budget, t.ex. regler om när budgetpropositionen skall avlämnas ochvad den skall innehålla samt om budgetårets förläggning. Vidare ges vissaföreskrifter om riksdagens behandling av budgetpropositionen och andrapropositioner på budgetområdet. I riksdagsordningen har även regleringenav den nyligen antagna s.k. rambeslutsmodellen tagits in.
Enligt regeringsformen ankommer det på riksdagen att besluta i ett antalför statsbudgeten grundläggande frågor. Dessa beslut kräver dock inte lagsform och de har - med undantag för lagen (1988:1387) om statensupplåning - inte heller tagits in i någon författning. Därför är det tids-krävande och förenat med avsevärda svårigheter att överhuvudtaget finnadem. Det blir även svårt att överblicka de regler som gäller och denbefogenhetsfordelning som råder mellan riksdag och regering påfinansmaktens område. Redan med hänsyn till detta är det motiverat attföra in centrala regler for statsbudgeten i en särskild lag.
13¶Regeringen har behövt meddela förordningar av betydelse för bered- Prop. 1995/96:220ningen och genomförandet av statsbudgeten. Vissa bestämmelser harberört frågor som det ankommer på riksdagen att besluta om. Eftersomdet på finansmaktens område saknas en lag med grundläggande be-stämmelser, har regeringen på annat sätt tvingats skaffa sig riksdagensgodkännande av det huvudsakliga innehållet i förordningarna. Detta harskett genom att regeringen, oftast i budgetpropositionen, beskrivitinnehållet i förordningarna för godkännande. Det är naturligtvis ettomständligt och opraktiskt sätt att skaffa sig nödvändiga bemyndiganden.Om regeringen mycket utförligt och detaljerat beskriver och motiverarinförandet av en ny ordning, riskerar regeringen även att binda upp sig idetaljer som hör hemma inom dess eget befogenhetsområde. Omväntgäller att en allmän redogörelse av ett tilltänkt regelverk har en lägre gradav precision än en författningstext. Oklarhet kan uppstå om vad riksdagenrent faktiskt godkänt t.ex. när riksdagen godkänt allmänna riktlinjer ellerriktlinjer på ett visst budgettekniskt område. Ytterligare en nackdel meddenna ordning är att det är svårt att se sambandet mellan regeringens för-ordningar och de särskilda riksdagsbeslut som dessa baseras på.
Vissa andra problem som frånvaron av en lag på finansmaktens områdeleder till belyses på ett åskådligt sätt när det gäller regeringens rätt attförfoga över statens egendom. Riksdagen har vid olika tillfällen lämnatbemyndiganden för regeringen att besluta om försäljning av statens fastaegendom. Dessa bemyndiganden har oftast kompletterat tidigare givna be-myndiganden. För att förstå vad som faktiskt gäller på området krävsdärför att man tar del av äldre bemyndiganden. Detta kan dock varatidskrävande och besvärligt och ordningen leder ofrånkomligen till att detblir svårt att överblicka gällande regler. För att sätta sig in i de centralariktlinjerna för när fast egendom överhuvudtaget får säljas och vad somgäller vid försäljningen, krävs att man tar del av 50 år gamla förarbeten.I vissa fall tvingas man gå tillbaka till ännu äldre beslut och förarbetenför att fa vägledning. Ständiga kompletteringar leder också till attbemyndiganden lätt riskerar att bli otidsenliga i vissa delar. Vad gällerförfogandet över statens lösa egendom har en i alla delar inte helt entydigoch klar praxis vuxit fram. På vissa områden har någon praxis inteutvecklats alls. Detta har lett till att det även på mycket centrala områden- såsom t.ex. befogenheten att sälja statens aktier - har uppstått osäkerhetom vad som gäller.
De problem som beskrivits är inte tillfälliga. Under i stort sett heladetta sekel har frågan om att i en lag föra in centrala bestämmelser omfinansmakten diskuterats i olika sammanhang (se bet s. 101 f.). Nack-delarna med att det inte finns en lag på området har dock under senare tidblivit mer påtagliga. Den statliga verksamheten har ökat i omfattning ochhar antagit en allt mer skiftande karaktär. Detta leder till att problemoftare kan uppstå och i flera fall kan de vara av ett nytt slag. En opraktiskbeslutsgång och en bristande överskådlighet blir då allt mer besvärande.Behovet av tydlighet på området har även ökat till följd av att det undersenare år bedrivits ett intensivt reformarbete avseende den statligabudgeten och den statliga ekonomiadministrationen. En lagreglering har
också kommit att framstå som än mer angelägen i takt med att den Prop. 1995/96:220offentliga sektorns finanser satts på allt svårare prov. Det finns slutligenskäl att hävda att det på just finansmaktens område är särskilt viktigt attotydlighet inte råder utan att det finns en klar befogenhetsfördelningmellan riksdagen och regeringen.
Avsaknaden av en lag som reglerar statsbudgeten är ovanlig i ettinternationellt perspektiv. I de flesta andra länder som Budgetlagsutred-ningen har studerat (se bet. s. 53 f.) är bestämmelserna om finansmaktenoch statens budget fördelade mellan konstitutionen och en särskildbudgetlag. Den svenska ordningen kan inte förklaras av att regerings-formen eller riksdagsordningen innehåller så många och så detaljerade be-stämmelser att ytterligare reglering i en budgetlag är överflödig. Snarareär det motsatsen som gäller.
Enligt regeringens bedömning är det angeläget att på finansmaktensområde underlätta överblicken, klargöra vad som faktiskt gäller samt attskapa ändamålsenliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.
En budgetlag kan i och för sig begränsas till att ta upp sådana frågordär riksdagen redan tidigare fattat särskilda beslut. Det är dock, enligtregeringens uppfattning, inte tillräckligt att kodifiera grunderna i gällandeordning såsom dessa kommer till uttryck i besluten. Utöver detta finns ettstort behov av att bringa klarhet på områden där gällande ordning inte ärhelt tydlig. På vissa oreglerade områden framstår behovet av bestämmel-ser som särskilt markerat, exempelvis befogenheten att sälja aktier. Detär självfallet av vikt att bestämmelser om detta tas in i en budgetlag.Enligt regeringens uppfattning är det till följd av det statsfinansiella lägetsärskilt angeläget att i en budgetlag även ta in bestämmelser som kanmedverka till att långsiktigt stärka budgetdisciplinen.
En stramare budgetprocess
Under senare år har forskning bedrivits i syfte att förklara varför storabudgetunderskott uppkommit i åtskilliga länder. En stigande arbetslöshethar naturligtvis varit en viktig gemensam delförklaring till statsskulds-utvecklingen. Forskarna har även försökt att finna orsaker till deväsentliga skillnader i fråga om statsskuldens utveckling som finns mellanolika länder (se bet. s. 73 f). Studierna visar att skillnaderna kan förklarasav hur de politiska institutionerna och de statliga budgetprocesserna harutformats. Starka indikationer finns på att budgetprocessens utformningär av betydelse for att förklara skillnader mellan länder i fråga om denbudgetpolitik som rent faktiskt förts. En budgetprocess som - på grundvalav olika preciserade egenskaper - kan betecknas som stram, anses kunnamedverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbarskuldutveckling. Forskningsresultaten ger stöd for tanken att institutionellareformer av budgetprocessen är en framkomlig väg för att åstadkommaen bestående förbättring av de offentliga finanserna.
Vid en analys i början av 1990-talet bedömdes den svenska budgetpro-cessen vara mycket svag i jämförelse med dåvarande tolv EG-länder.
15¶Endast ett land hade en svagare budgetprocess än Sverige. Det för- Prop. 1995/96:220hållandet att vi saknat en budgetlag har, enligt regeringens uppfattning,med all säkerhet medverkat till den svenska budgetprocessens svaghet.
Under senare tid har ett allt större intresse riktats mot utformningen avvår budgetprocess. Med kännedom om vissa forskningsresultat har stegockså tagits mot att strama upp budgetarbetet.
Riksdagen har beslutat om en förbättrad ordning för sitt eget arbete medstatsbudgeten. Innebörden av den nya s.k. rambeslutsmodellen är attriksdagen i ett första steg fastställer det samlade budgetutrymmet ochfördelar detta på utgiftsområden. Först därefter skall i ett andra stegutrymmet fördelas på de olika anslagen inom respektive utgiftsområde.Riksdagen har även beslutat att ett tak för de offentliga utgifterna skallkunna användas i budgetprocessen. Förutsättningarna för långsiktighet haräven förbättrats genom att riksdagens valperiod förlängts till fyra år.
I regeringskansliet inleds budgetarbete numera med att regeringenlägger fast ekonomiska ramar för olika verksamhetsområden utifrån enbedömning av det samhällsekonomiska utrymmet. Dessa ramar blir sedanstyrande för den fortsatta dialogen mellan fackdepartementen ochFinansdepartementet.
En annan inledd reform som kan medverka till en stärkt budgetdisciplinär att låta bruttoredovisning i statsbudgeten få ökad tillämpning. Syftet äratt ge en tydligare bild av statens åtaganden och att underlätta förståelsenav statsbudgeten. Ambitionen har även varit att skapa bättre överensstäm-melse mellan det redovisade budgetsaldot och statens lånebehov.
Trots detta finns det enligt regeringens uppfattning alltjämt svagapunkter i den svenska budgetprocessen. Dessa återfinns främst i de tvåfaser av budgetprocessen som utgörs av regeringens beredning avbudgetförslaget och genomförandet av den beslutade verksamheten.
I ljuset av den senaste tidens utveckling och de erfarenheter som gjortsanser regeringen därför att det finns anledning att låta budgetlagenmedverka till ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen pånågra punkter. Detta kan bl.a. ske genom att i lagen ta in bestämmelserom utgiftstak och utgiftsramar samt föreskrifter om redovisningsskyldig-het, revision, prognoser och olika former av utfallsredovisning. Denna typav regler är ägnade att förbättra riksdagens kontrollmöjligheter. Be-stämmelser som stärker budgetdisciplinen medverkar även till att Sverigelättare kan leva upp till de förpliktelser angående den offentliga sektornsfinanser som följer av EU-medlemskapet. En budgetlag kommer också attutgöra en naturlig plattform för fortsatta förbättringar av budgetprocessen.
Områden där en lagreglering behövs
Det är lämpligt att i inledningen av lagen lägga fast de grundläggandekrav på effektivitet och hushållning som måste ställas på regeringensledning samt genomförandet av den statliga verksamheten. Riksdagenanvisar medel för olika ändamål och bemyndigar regeringen att disponerainkomster. Riksdagen bör därför få information om de mål som sätts och
de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Frågor om Prop. 1995/96:220resultatstyrning hör hemma i den regelbundet återkommande budgetpro-cessen och bör därför regleras i budgetlagen.
Riksdagen bestämmer enligt 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) hurstatens medel skall användas genom att anvisa anslag till angivnaändamål. De olika anslagstypema skiljer sig åt vad gäller rätten attöverskrida anvisade belopp och att använda outnyttjade medel undersenare budgetår. Anslagssystemets närmare utformning påverkar därförbl.a. befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen samtmöjligheterna att styra de skilda verksamheterna. Om detta beslutarsjälvfallet riksdagen. Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser omde olika anslagstyper som får användas och de villkor som skall gälla fördem.
Enligt RF 9:10 får inte regeringen utan riksdagens bemyndigande ta upplån eller i övrigt ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Frågor om statensupplåning regleras i en särskild lag. Staten kan dock iklädas ekonomiskaförpliktelser på annat sätt än genom upplåning. Regeringen kan med stödav riksdagens bemyndigande beställa varor och tjänster samt besluta ombidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare år.Vidare kan staten iklädas ekonomiska förpliktelser genom att regeringenställer ut kreditgarantier. I budgetlagen bör det därför anges under vilkaförutsättningar regeringen får ikläda staten vissa sådana förpliktelser.
Enligt RF 9:6 skall regeringen avge förslag till statsbudget tillriksdagen. Principer om fullständighet och bruttoredovisning har sedanlänge varit vägledande för statsbudgeten. Skiftande avsteg har dock gjortsfrån dessa principer. Statsbudgeten ger därför inte alltid en klar upp-fattning om den statliga verksamheten och dess finansiella anspråk. Enoklart definierad statsbudget riskerar att få en svag ställning. Till dettakommer att det inte är meningsfullt att använda utgiftstak och utgifts-ramar vid beredning och beslut om statsbudgeten om inte de nämndaprinciperna tillämpas med färre undantag och med större stabilitet än somskett under vissa perioder. Det är därför nödvändigt att i budgetlagenprecisera statsbudgetens avgränsning.
Riksdagen bestämmer enligt RF 9:2 hur statens medel får användas.Oftast sker det genom att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål.Åtskilliga slag av tillgångar finansieras dock inte längre med anslag. Detförekommer att finansiering av investeringar även sker genom interna lånoch krediter i Riksgäldskontoret. Detta sätt att finansiera investeringar harunder senare tid fått en allt större betydelse. Det är därför lämpligt att ibudgetlagen reglera hur investeringar får finansieras.
Det ankommer enligt RF 9:9 på riksdagen att i den omfattning sombehövs fastställa grunder for förfogandet över statens egendom.Riksdagen har inte meddelat någon lag om detta och området ärofullständigt reglerat. Vad avser den fasta egendomen gäller alltjämt vissaäldre - i viss mån otidsenliga - bemyndiganden och riksdagsbeslut. Ifråga om lös egendom har det endast på några få områden utvecklats enpraxis. Med hänsyn till att så stor del av statens förmögenhet numerautgörs av aktier och med beaktande av den skyndsamhet som krävs av
2 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220
aktörer på marknaden, är det i synnerhet på detta område angeläget med Prop. 1995/96:220en praktiskt fungerande och väl avvägd reglering. Det bör därför i budget-lagen tas in grundläggande bestämmelser om överlåtelse av statensegendom och om hur inkomster från sådan överlåtelse får disponeras.
I budgetlagen bör det även tas in grundläggande bestämmelser somklargör att regeringen är redovisningsskyldig infor riksdagen för statensmedel och den verksamhet som regeringen bedriver. För att dennaskyldighet skall vara meningsfull krävs regler som anger de krav som kanställas på den ekonomiska redovisningen. 1 lagen bör även tas in en be-stämmelse om att statens verksamhet skall granskas genom revision.
En noggrann uppföljning av genomförandet av den budgeteradeverksamheten kan medverka till att skärpa budgetdisciplinen. Därför bördet i budgetlagen tas in bestämmelser som ålägger regeringen att tillriksdagen överlämna kommenterade prognoser avseende statens in-komster, utgifter och lånebehov samt en tidig utfallsredovisning. Detta börkunna leda till en omsorgsfullare beräkning av statens inkomster ochutgifter och till att korrigerande åtgärder vid behov snabbt kan vidtas.
1 avsikt att etablera en varaktigt stram budgetdisciplin som kanmedverka till en långsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna harriksdagen beslutat om en s.k. rambeslutsmodell. Denna beslutsmodellinnefattar utgiftsområden som skall tillämpas för riksdagens beslut omstatsbudgeten. Riksdagen har också beslutat att en metod med ett tak förde offentliga utgifterna skall kunna användas. I syfte att stärka ochtydliggöra det budgetpolitiska åtagandet bör det i budgetlagen tas inbestämmelser om förfarandet när regeringen i beredningen av statsbud-geten avser att använda sig av ett kvantitativt preciserat utgiftstak eller närriksdagen beslutat att hänföra utgifter till utgiftsområden.
Det är en naturlig konsekvens av regeringens redovisningsskyldighetinför riksdagen att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen. Ensådan bör ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiskaresultatet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel ochövriga tillgångar. Den bör även innehålla statsbudgetens slutliga utfall påsamma detaljnivå som den på vilken riksdagen har beslutat.
Allmän utformning av lagförslaget
Budgetlagen bör innehålla preciseringar av och kompletteringar tillregeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser. På detta sättkommer en önskvärd reglering till stånd mellan å ena sidan regerings-formens och riksdagsordningens översiktliga bestämmelser och å andrasidan regeringens mycket detaljerade förordningar. Budgetlagen kommeratt bli den självklara utgångspunkten för de detaljerade regler på detekonomiadministrativa området som regeringen behöver meddela. 1 deflesta länder som Budgetlagsutredningen studerat är det rättsliga systemetuppbyggt på just detta sätt.
Förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomiska ochpolitiska debatten samt den tekniska utvecklingen leder till att bud-
getsystemet måste kunna förnyas successivt. När frågan om en budgetlag Prop. 1995/96:220tidigare har diskuterats, har det uttryckts farhågor om att statsmakternashandlingsfrihet i alltför hög utsträckning riskerar att bindas upp genom enreglering i lag (se bet. s. 101 f.). Det skall dock anmärkas att denna orooftast uttryckts vid övervägande av att föra in bestämmelser om statsbud-geten i en lag med grundlags ställning. Då är naturligtvis extra försiktig-het påkallad. Det skäl som har anförts mot att införa bestämmelser igrundlag förlorar dock mycket av sin tyngd när det i stället är fråga omatt föra in regler om budgeten i en lag av lägre valör.
Statsmakterna kan enligt regeringens uppfattning behålla en tillräckliggrad av handlingsfrihet - samtidigt som önskvärd stadga skänks åtbudgetsystemet - om lagen främst reglerar vissa grundläggande principerför budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa principer behåller i storutsträckning sin giltighet även om det i framtiden kan komma att väljasandra budgettekniska lösningar. Det blir således möjligt att göraförbättringar på budgetens område utan att lagen behöver ändras. Om detändå blir nödvändigt att ändra lagen, kan detta ske utan den tidsutdräktsom följer av en grundlagsändring.
Bestämmelserna i budgetlagen kommer att vara inriktade på befogen-hetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Detta uttrycks genomatt i första hand regeringens befogenheter och skyldigheter regleras.Uppläggningen är naturlig eftersom regeringen lämnar förslag tillstatsbudget, leder genomförandet av den av riksdagen beslutade statligaverksamheten och ansvarar inför riksdagen för sina myndigheter. Det äremellertid ofrånkomligt att även formerna för riksdagens handlande kanpåverkas i en del fall liksom även myndigheternas agerande.
De befogenheter regeringen får kommer den att behöva delegera tillunderlydande myndigheter. Sådan delegation är nödvändig och kommeratt ske i stor utsträckning. När det i det följande talas om regeringensbefogenheter kommer dessa efter delegation att på flertalet områden rentfaktiskt att utnyttjas av olika underlydande myndigheter.
Regeringens förslag: Hög effektivitet skall eftersträvas och godhushållning skall iakttas i statens verksamhet.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 116f.).
Remissinstanserna har inte framställt några invändningar mot förslageti denna del.
19 Skälen för regeringens förslag: Statens verksamhet är omfattande. Det Prop. 1995/96:220är nödvändigt att den utförs på ett sådant sätt att den i sina olika formerkan lämna ett så gott bidrag som möjligt till välfärden och samhälls-utvecklingen. Det betyder bl.a. att den statliga tjänsteproduktionen måstebedrivas effektivt samt att skatter och transfereringar är utformade på ettsådant sätt att välfärds- och tillväxtmålen främjas. Krav kan också resaspå att statens verksamhet skall bedrivas på ett sätt som är långsiktigthållbart från miljösynpunkt.
Det är riksdagen som fattar beslut om vilken verksamhet staten skallutföra. Regeringens uppgift är att inom ramen för de syften, bestämmelseroch resurser som riksdagen anger genomföra statens verksamhet samtförvalta statens medel och tillgångar. Regeringen ansvarar inför riksdagenför hur den styr riket.
Hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggandekrav som riksdagen kan ställa på regeringens ledning samt på genomfö-randet av statens verksamhet. Dessa krav bör därför komma till uttryckredan i inledningen av budgetlagen. På så vis ges en grund for vissa andrabestämmelser som bör ingå i lagen och som behandlas i det följandeavsnittet samt i t.ex. avsnitt 11 Redovisning och revision och i avsnitt 12Uppföljning, prognoser och utfall.
Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs såatt de mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inomramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas varaändamålsenligt utformad. God hushållning innebär att onödiga utgifterundviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebärvidare att statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigtoch dess skulder förvaltas väl.
Som närmare behandlas i författningskommentaren till 1 § avses medstatens verksamhet sådan verksamhet som sköts av regeringen ellermyndigheter som är underställda regeringen. Däremot avses t.ex. inteverksamhet som bedrivs av aktiebolag som ägs av staten eller stiftelserdär staten har medverkat vid bildandet. Inte heller avses riksdagen ochdess myndigheters verksamhet.
Regeringen anser emellertid att det inte finns några avgörande skäl tillvarför lagen i sin huvuddel inte skulle kunna gälla även för riksdagen ochflertalet av dess myndigheter. Det kan nämnas att den finska budgetlagenäven gäller for riksdagen. Närmare föreskrifter om den finska lagenstillämpning för riksdagen meddelas av den finska riksdagens kansli.
Även den svenska riksdagen har möjlighet att besluta att budgetlageni administrativt hänseende skall gälla för riksdagen och dess myndigheter.Regeringen har dock, till skillnad från Budgetlagsutredningen, avstått frånatt markera denna möjlighet i förslaget till lagtext.
20 Prop. 1995/96:220
Regeringens förslag: Regeringen skall för riksdagen redovisa de målsom åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområ-den.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 305f.).
Remissinstanserna tillstyrker i allt väsentligt förslaget eller har ingainvändningar mot det. Statskontoret anser att en alltför ensidig betoningav en utvecklad budgetstyrning riskerar att komma i konflikt med enfortsatt utvecklad mål- och resultatstyrning. Därför bör, enligt kontoret,frågan om formen och sammanhanget för regeringens redovisning tillriksdagen av de sakliga resultaten lösas. Riksrevisionsverket anser att detär angeläget att ett systematiskt utvecklingsarbete bedrivs på området.
Skälen för regeringens förslag: I takt med att statens verksamhet harökat i omfattning har en långtgående delegering av befogenheter skett frånriksdagen till regeringen och vidare till de statliga myndigheterna. Denfinansiella styrningen av myndigheterna har fått karaktär av ekonomiskramstyming som syftar till att decentralisera ansvar och befogenheter. Enlångtgående delegering av befogenheter till myndigheterna har skett bl.a.i fråga om utformning av myndigheternas inre organisation, anskaffningav lokaler, beslut om investeringar och anställning av personal. Myndig-heterna kan i stor utsträckning välja de metoder de anser är mest lämpligaför att uppnå de fastlagda målen. En långtgående delegering av befogen-heter förutsätter dock en ökad uppföljning och rapportering samt enkontroll i efterhand av vilka resultat och effekter som uppnåtts.
De samhällsekonomiska och statsfinansiella förutsättningarna harutvecklats på ett sådant sätt att det blivit nödvändigt för regeringen attskaffa sig underlag för omprövning och omprioritering av statens utgifter.Frågor om styrning av statlig verksamhet har därför behandlats i denregelbundet återkommande budgetprocessen. Detta gäller även när andrastyrinstrument än sådana som faller inom finansmakten används.Styrningen av den statliga verksamheten har därför fått en så starkanknytning till budgetprocessen att det är lämpligt att i budgetlagensärskilt beröra frågor om resultatstyrning.
Att ange ett mål eller ett förväntat resultat och jämföra detta med detresultat som faktiskt uppnåtts är helt grundläggande i en styrprocess somsyftar till en successivt allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet.Regeringen bör därför inför riksdagen för olika områden ange vilka målsom avses bli uppnådda med de resurser som begärs och de övrigaåtgärder som regeringen avser att vidta. När budgetåret - eller en annanlämplig tidsperiod - är över och verksamheten har genomförts, är detnaturligt att regeringen redovisar de resultat som har uppnåtts. På så sättstärks såväl riksdagens roll i budgetprocessen som regeringens styrningav den statliga verksamheten.
21 Ett annat syfte med resultatstyrningen är att klargöra att om man begär Prop. 1995/96:220statliga medel för ett ändamål måste man också kunna ange vad man villuppnå. Man måste också vara beredd att vidta åtgärder så att de resultatsom uppnås kan redovisas och jämföras med vad som var avsett. Etttredje syfte är att underlätta for riksdagens utskott att i ökad utsträckningägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat av den verksamhetsom riksdagen beslutat om.
Den mål- och resultatstyrning som under ett antal år funnits i statsför-valtningen har successivt förändrats. Styrningen och ledningen av denstatliga verksamheten kommer även i fortsättningen att utvecklas utifrånde erfarenheter som görs av olika metoder samt som en följd av rådandestatsfinansiellaoch samhällsekonomiska förutsättningar. Regeringen anserdärför att den närmare utformningen av styrningen inte bör regleras ibudgetlagen.
Utgifter och verksamheter som finansieras med skattemedel måste alltidhanteras med den största omsorg. Frågan om hur tillgängliga resurser medhjälp av olika instrument bör fördelas mellan skilda ändamål, måste därföri så hög grad som möjligt avgöras med ledning av vilka resultat ochkostnader i vidsträckt bemärkelse olika åtgärder ger upphov till. Närriksdagen fattar beslut bör den därför ha tillgång till information om deresultat som hittills uppnåtts och de mål som förväntas bli uppnådda.
För att riksdagens - och även regeringens - behov av politiskt be-tydelsefullt underlag på olika områden skall kunna tillgodoses, behöverresultatinformation sökas även utanför myndigheternas regelbundnaredovisningar och analyser. Kommittéväsendet, Riksrevisionsverket,Statskontoret, s.k. sektormyndigheter och forskningsinstitutioner kantillhandahålla betydelsefullt underlag. Massmedia och den politiskadebatten kan också ge bidrag till resultatanalysen. Oberoende av hurresultatinformationen tas fram och med vilken frekvens detta sker, börregeringen dock presentera den for riksdagen vid lämpliga tillfällen.
Även om det måste förutsättas att alla beslut om åtgärder syftar till attuppnå något, kan det på en del områden vara svårt att beskriva mål ochuppnådda resultat med någon högre precision. Det sätt på vilket mål ochresultat anges måste därför i hög grad anpassas till de förutsättningar somgäller på olika statliga verksamhetsområden.
I avsnitten 11 och 12 behandlas frågor om årsredovisning for staten.Den slutsatsen dras att uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inomstatens alla verksamhetsområden knappast kan ingå i en samlad års-redovisning för staten. Det är lämpligt att resultaten i den statligaverksamheten i stället uppmärksammas i budgetprocessen. Budget-propositionen blir därför på de flesta områden det naturliga dokumentetför den löpande redovisningen av mål och resultat på områden där ekono-miska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning.
I en del fall beslutas om mål for ett större politikområde och för enlängre tidsperiod. Då är det också lämpligt att en fördjupad resultatanalysingår i den särproposition där förslag om den framtida målinriktningenlämnas. Detta gäller oavsett om förvaltningsåtgärder, bidrag, skatter ellerföreskrifter är det viktigaste styrinstrumentet på området. Det kan också
i flera fall vara lämpligt att regeringen redogör för åsyftade mål och Prop. 1995/96:220uppnådda resultat utan att samtidigt några förslag till nya åtgärder lämnas.
Sådan uppföljning av utvecklingen inom ett politikområde kan med fördelredovisas med en skrivelse till riksdagen.
Med hänsyn till att olika slag av dokument kan användas när regeringenför riksdagen redovisar resultat och mål i statens verksamhet, anserregeringen att budgetlagen inte bör innehålla några föreskrifter omresultatredovisningens form.
Regeringens förslag: Tre anslagstyper skall finnas, nämligenobetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag. De huvud-sakliga villkor som gäller för dessa anslagstyper anges i budgetlagen.Den nuvarande anslagstypen förslagsanslag avvecklas.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 133f.).
Remissinstanserna har haft vissa invändningar mot förslaget i dennadel. Riksgäldskontoret anser att regeringen endast i ett fåtal fall bör gesrätt att besluta om överskridande av ett ramanslag. Statskontoret anser attbudgetdisciplinen skulle främjas om de olika anslagstypemas huvudsak-liga användningsområden får en tydligare belysning. Enligt kontoretsuppfattning skulle samma syfte gagnas om möjligheterna till anslagskreditbehandlas något stramare än enligt förslaget. Riksrevisionsverket anser attdet finns skäl att i budgetlagen inkludera möjligheten att anvisa medel påförslagsanslag.
Skälen för regeringens förslag: Enligt RF 9:2 får statens medel inteanvändas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Det är främst genom attanvisa anslag som riksdagen bestämmer hur statens medel skall användas.Statsbudgetens anslag utgör därför riksdagens viktigaste instrument för attfördela medel till olika ändamål.
Riksdagen anvisar inte endast ett belopp för ett visst ändamål utananger även de villkor som skall gälla för dispositionen av medlen. Dettasker på ett standardiserat sätt genom att riksdagen för varje ändamål angermed vilken typ av anslag medel skall anvisas.
För närvarande använder riksdagen sig av fyra typer av anslag,nämligen obetecknat anslag, förslagsanslag, reservationsanslag ochramanslag. De skilda anslagstypema kännetecknas av att olika reglergäller i fråga om regeringens rätt att överskrida det anvisade beloppet ochatt använda outnyttjade medel ett senare budgetår. Anslagssystemetsnärmare utformning påverkar på detta sätt befogenhetsfördelningen mellan
riksdagen och regeringen samt möjligheterna att styra de skilda statliga Prop. 1995/96:220verksamheterna. Därför bör det i budgetlagen tas in bestämmelser om deolika anslagstyper som riksdagen kan använda sig av och de villkor somskall gälla för regeringens disposition av medlen.
De olika villkoren syftar till att ge anslagstypema egenskaper somsvarar mot behoven och förutsättningarna på olika statliga verksam-hetsområden. För närvarande gäller i huvudsak följande.
Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel får inteanvändas under följande budgetår. Anslagstypen används främst for bidragtill exempelvis organisationer, museer och akademier.
Ett förslagsanslag får överskridas av regeringen om det behövs for attändamålet med anslaget skall uppfyllas. Outnyttjade medel får inteanvändas under följande budgetår. Förslagsanslag används främst för attfinansiera utgifter för sådana regelstyrda förmånssystem där ersättningensstorlek och villkoren för att komma i åtnjutande av den är reglerad i lagmen antalet ersättningsfall inte exakt kan förutses. Som exempel kannämnas ålderspensioner, barnbidrag, förtidspensioner, sjukpenning,arbetslöshetsersättning och räntebidrag. Det beloppsmässigt störstaförslagsanslaget avser dock utgifter för räntor på statsskulden.
Ett reservationsanslag får inte överskridas men outnyttjade medel fåranvändas under högst tre år efter det budgetår då anslaget senast varuppfört på statsbudgeten. Denna anslagstyp används huvudsakligen för in-ternationellt utvecklingssamarbete, vissa investeringsutgifter, högskoloroch forskning samt vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Gemensamt fördessa är att de belopp som skall anvisas för de olika ändamålen kanpreciseras tämligen väl men att det kan vara svårt att exakt knytamedelsförbrukningen till bestämda budgetår.
Ett ramanslag får överskridas genom att en anslagskredit tas i anspråkpå följande budgetårs anslag eller genom att regeringen beslutar ommerutgift. Outnyttjade medel får sparas till följande budgetår. Dennaanslagstyp används främst för de statliga myndigheternas förvaltningskost-nader men numera även for det militära försvarets utgifter samt forinvesteringar i vägar och järnvägar.
Valet av anslagstyp görs i allmänhet med ledning av de möjligheter somfinns att förutse medelsbehovet för ett visst budgetår. Förslagsanslaganvänds för att finansiera förmåner till enskilda som styrs av villkor ochbelopp som anges i lag. Övriga anslagstyper används för verksamheter däromfattningen av verksamheten styrs av det anvisade beloppet. I det förrafallet är medelsbehovet resultatet av gällande regler och yttre omständig-heter. I det senare fallet påverkas verksamhetens omfattning av anvisademedel. De tre verksamhetsstyrande anslagstypema skiljer sig åt genom attde mer eller mindre bestämt knyter medelsförbrukningen till ett visstbudgetår.
Statskontoret anser att budgetdisciplinen skulle främjas om de olikaanslagstypemas huvudsakliga användningsområden fick en tydligbelysningt.ex. genom utförliga författningskommentarer. Regeringen, sominte delar denna uppfattning, vill här betona att valet av anslagstyp måsteske utifrån varje områdes specifika förutsättningar.
24 I det följande diskuteras vilka anslagstyper och anslagsvillkor som Prop. 1995/96:220fortsättningsvis bör finnas. Det obetecknade anslaget bör finnas kvar medoförändrade villkor. Denna anslagstyp behandlas därför inte närmare.
Slopande av förslagsanslaget
Det är besvärande när de förslagsanslag som anvisas på statsbudgeten intemed rimlig precision motsvarar utfallet på respektive anslag. Storaavvikelser har förelegat under senare tid. Detta kan - särskilt i stats-finansiellt ansträngda situationer - minska tilltron till statsbudgeten somett effektivt ekonomisk-politiskt instrument.
De förmånssystem som i dag finansieras från förslagsanslag är i storutsträckning lagreglerade. Därför kommer regler om förmåners storlekoch vem som kan komma i åtnjutande av dem liksom samhällsutveck-lingen i stort att avgöra anslagsbelastningen olika budgetår. Detta skulleändras om förmånernas storlek och villkoren för att bli ersättningsbe-rättigad även underordnades storleken av det anslag som riksdagen anvisatför ändamålet. En sådan ordning innebär emellertid att de svenskarättighetsbaserade välfärdssystemen skulle förändras på ett grundläggandesätt. Något sådant är inte aktuellt utan åtgärder av mer begränsad räckviddmåste övervägas. Det som ligger närmast till hands är att modifiera ellerhelt avveckla anslagstypen förslagsanslag.
Riksrevisionsverket anser att det finns skäl att överväga möjligheten attäven i framtiden anvisa medel på förslagsanslag. Budgettekniken kankomma att ändras så att de styrformer som tillhör anslagstypen åter bliraktuella. Enligt verket vore det olyckligt om lagen då måste ändras för attmedge möjligheten till förslagsanslag. Lagen bör i stället vara flexibel ochge utrymme för budgetteknisk utveckling. Om, och i vilken utsträckning,förslagsanslag skall användas, bör enligt Riksrevisionsverket vara en frågaför riksdagen. Riksdagen kan då avstå från att utnyttja möjligheten attanvisa förslagsanslag eller använda anslagstypen i exklusiva fall.Anslagstypen är, enligt Riksrevisionsverket, redan nu lämplig i fråga omräntor på statsskulden. Enligt verket är det inte enkelt att ersätta för-slagsanslag med ramanslag. Vissa ramanslag kan komma att egenskaps-mässigt utvecklas till olika mellanformer av förslagsanslag och ramanslagutan att detta kan klargöras med anslagsbenämningen. Enligt Riksrevi-sionsverket finns risk för att det då kan komma att bli svårt att överblickaoch följa upp de anslagsbeslut som fattas i de enskilda fallen.
Även om regelsystemen styr budgetutfallet på de viktigaste för-slagsanslagen finns det, enligt regeringens uppfattning, anledning attförutsätta ett tydligt samband mellan anslagsformen och den precisionmed vilken anslagsberäkningen sker. Att förmånssystemen finansieras frånförslagsanslag kan antas ha lett till att de prognoser som anslagsbeloppengrundas på inte alltid varit utformade med tillräcklig omsorg. Kraven påprecision i beräkningen har mindre betydelse än vid andra anslagstyper.Medel kommer ju ändå alltid att finnas så att lagstadgade förmåner kanbetalas ut oavsett vilket belopp som budgeterats. Tillämpning av
rambudgetteknik kan också leda till att inom en given ram räknas Prop. 1995/96:220förslagsanslag lågt och begränsade anslag högt. I och med att för-slagsanslag används för lagreglerade förmånssystem, försvagas incitamen-ten att göra omsorgsfulla beräkningar av medelsbehovet.
I fråga om regelstyrda anslag är det särskilt viktigt att signaler ochtendenser till utgiftsökningar fångas upp och analyseras tidigt så attmotåtgärder kan sättas in utan onödigt dröjsmål. När en verksamhetfinansieras från ett förslagsanslag är risken stor att överskridanden skerutan att de underliggande orsakerna får tillräcklig uppmärksamhet.
En grundläggande svårighet med regelstyrda förmånssystem är att kunnaförutse medelsförbrukningen. Detta är i stor utsträckning ett prognos-problem. En sådan realitet som anslagstyp och anslagsvillkor medverkardock till att forma incitament och beteenden vid beräkningen av anslags-beloppet. Detta skulle kunna tala för att man valde en lösning sominnebär att rätten att överskrida förslagsanslag begränsas. Förutsätt-ningarna är dock så olika för de skilda verksamheter som för närvarandefinansieras med förslagsanslag att en långtgående differentiering av rättentill överskridande därför skulle behöva göras för att utgöra en fungerandebegränsning. Detta talar för att anslagstypen förslagsanslag bör avvecklas.
Kravet på att budgeterade anslag bättre skall motsvara utfallet får ensärskild tyngd i och med det nyligen införda systemet med utgiftstak ochutgiftsramar för statens utgifter. För att de avvägningar och prioriteringarsom riksdagen gör om de samlade statsutgifterna, mellan utgiftsområdenoch inom utgiftsområden inte skall framstå som meningslösa, måste de ibudgeten upptagna beloppen vara realistiska. Enligt regeringens upp-fattning är det därför, till följd av den nya budgetprocessen, nödvändigtatt slopa förslagsanslagen.
När det gäller regelstyrda utgifter inom socialförsäkringssystemet samtstatsskuldsräntor kan ramanslag i stället användas. Denna anslagstyperbjuder stadga eftersom det är ett i viss mening begränsat anslag.Samtidigt erbjuder anslagstypen flexibilitet genom de kredit- ochsparmöjligheter som finns och genom den möjlighet regeringen har attunder vissa förutsättningar besluta om merutgift, dvs. överskridande. Pådetta sätt kan villkoren anpassas till de förutsättningar som finns på skildaområden. När det gäller annan verksamhet än regelstyrda förmåner ochstatsskuldsräntor, bör det i de flesta fall inte möta några större svårigheteratt i stället för förslagsanslag använda andra typer av anslag.
Ramanslag
Ramanslag infördes för att ge myndigheterna ett ytterligare incitament attgenomföra verksamheten effektivt och att hushålla med anslagsmedlen.Dessa mål främjas av att både en sparmöjlighet och en kreditmöjlighet harkopplats till ramanslaget. Detta skapar en flexibilitet kring budgetårsskif-tena vilket ökar den finansiella handlingsfriheten. Ursprungligen användesramanslag för förvaltningsutgifter som dessförinnan i regel finansieratsfrån förslagsanslag. Det blev då naturligt att regeringen fick besluta om
överskridande av det anslag som riksdagen anvisat genom att låta en Prop. 1995/96:220myndighet redovisa merutgifter.
Ramanslag används numera även för att finansiera annan verksamhet änden ursprungligen avsedda förvaltningsverksamheten, exempelvis för-svarsutgifter och infrastrukturella investeringar. I och med att förslags-anslagen avvecklas kommer ramanslag att användas även för regelstyrdautgifter, räntor på statsskulden, garantier och EU-avgifter.
Eftersom tillämpningsområdet för ramanslaget vidgas är det nödvändigtatt villkoren för anslagstypen preciseras. I annat fall finns risk för att riks-dagens befogenheter på finansmaktens område undergrävs. Preciseringarbehövs främst i fråga om möjligheten att ta i anspråk en kredit påföljande års anslag och rätten för regeringen att besluta om överskridandei form av merutgifter.
Ett ramanslag får tillfälligt överskridas ett budgetår genom att en kredittas i anspråk på följande års anslag. En sådan kredit antas bli avveckladunder de närmast följande åren genom att utgifterna då blir lägre änanslagen. Inget hindrar emellertid att en sådan kredit förblir stående överen längre period. Krediten får för närvarande normalt uppgå till högst 7procent av anslagsbeloppet.
För flertalet ramanslag räcker en kreditmöjlighet av denna omfattningmer än väl. Erfarenheten visar att kreditmöjligheten för anslagen förförvaltningsändamål normalt knappast behöver vara större än 3 procentav anslagsbeloppet. Anslag som används för att finansiera investeringarkan dock behöva en högre kreditgräns för att verksamheten skall kunnabedrivas effektivt. I samband med övergången från reservationsanslag tillramanslag för inffastrukturinvesteringar beslöt riksdagen av detta skäl(bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446) att kreditgränsen för berördaramanslag fick uppgå till så mycket som 10 procent av anslagsbeloppet.
Särskilt svårt kan det vara att budgetera de medel som behövs förarbetsmarknadspolitiska åtgärder. Även i fråga om vissa anslag inomsocialförsäkringsområdet kan det vara problematiskt att budgetera medhög precision. Konjunkturrelaterade fenomen och beteendeförändringarkan på ett överraskande sätt påverka medelsförbrukningen.
När ramanslagets tillämpningsområde nu vidgas väsentligt och ävenkommer att innefatta verksamheter som är långt svårare att prognosticeraän anslag för förvaltningsändamål, är det enligt regeringens uppfattningofrånkomligt att en högre kreditgräns än 7 procent kan behövas i en delfall.
Finansiering med en anslagskredit är en tillfällig lösning som gör detnödvändigt att överväga de utgiffsdrivande faktorerna eller aktualisera enhöjning av anslagsnivån. Finansiering av överskridanden genom beslut ommerutgift är däremot en definitiv åtgärd. Ett sådant beslut föranlederdärför inte alltid en fördjupad diskussion om vilka åtgärder som måstevidtas för att man skall komma till rätta med utgiftstrycket på ett visstområde. Rätt hanterad kan därför en ökad möjlighet till finansiering medanslagskredit bidra till en skärpning av budgetdisciplinen.
Det högsta kreditutrymme som skall vara tillgängligt för ett enskiltanslag måste prövas efter de förutsättningar som föreligger i det särskilda
fallet. En sådan prövning för vart och ett av kanske 400 ramanslag kan Prop. 1995/96:220av praktiska skäl inte göras av riksdagen utan det får ankomma påregeringen att utföra detta. Samtidigt måste - liksom hittills - enbegränsning av kreditmöjligheten finnas för att riksdagens finansmakt inteskall undergrävas.
Olika lösningar kan då väljas. En lösning är att föreskriva att an-slagskrediten får uppgå till högst 5 procent av anslagsbeloppet, om interiksdagen for ett visst anslag beslutar att den får uppgå till högst 10 pro-cent. Regeringen får sedan i budgetförslaget for de anslag där så önskasmotivera och hemställa om den högre kreditmöjligheten.
En annan lösning är att riksdagen generellt beslutar att anslagskreditenfår uppgå till högst 10 procent av anslagsbeloppet. Det får sedanankomma på regeringen att inom denna gräns anpassa kreditutrymmet tillvad som är lämpligt för det enskilda anslaget. En sådan lösning torde ledatill att krediten för anslag för förvaltningsändamål i regleringsbreven iallmänhet sätts till 3 procent och för de flesta övriga ramanslag till 5procent. Om störningar inträffar på ett sådant anslag under budgetåret,kan regeringen i steg höja kreditgränsen upp till 10 procent av anslagsbe-loppet. Behov av motåtgärder prövas i sådana sammanhang. Endast förnågra få ramanslag skulle regeringen redan i regleringsbrevet medgeanslagskredit på maximala 10 procent.
Enligt regeringens uppfattning bör den sistnämnda lösningen väljas. Påså sätt kan riksdagens befogenheter på finansmaktens område vid-makthållas samtidigt som regeringen ges tillräcklig handlingsfrihet.
För sparandet på ramanslag finns för närvarande inte några be-gränsningar. Vid utgången av budgetåret 1994/95 var de samlade medelsom överfördes till följande budgetår större än de utnyttjade anslagskre-diterna. Nettot av sparande och krediter uppgick på ramanslag till 11miljarder kronor. En regel som begränsar möjligheten att föra överoutnyttjade medel till följande budgetår skulle försvaga incitamentet tillgod hushållning. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt attlagfästa en sådan generell regel. Däremot avser regeringen att prövaöverföringar av anslagsmedel i den ordinarie budgetprocessen.
När det gäller möjligheten att överskrida ett ramanslag genom s.k.merutgift kan följande anföras.
Med ramanslag kan de flesta behov av ytterligare medel utöver anvisatanslag klaras tillfälligt genom utnyttjande av kreditmöjligheten på berörtanslag. Det torde vara mycket sällsynt att ett ramanslag behöveröverskridas med mer än 10 procent. Skulle det bli aktuellt, är detnaturliga i stället att regeringen för riksdagen redovisar orsaken till denuppenbara felbudgeteringen eller de förändrade förutsättningarna ochhemställer om ett förhöjt anslag.
Det kan emellertid vara så att ett hotande överskridande upptäcks såsent att tidsförhållandena inte medger att en proposition med hemställanom tilläggsanslag behandlas före budgetårets slut. För riksdagen kan detkanske också upplevas som mindre meningsfullt att i november ochdecember - under arbetet med nästa års budget - ägna tid och kraft åt att
närmast expeditionsartat besluta att anvisa tilläggsanslag for utgifter som Prop. 1995/96:220i praktiken redan är fullbordade.
Om kreditgränsen höjs och om regeringen i ökad utsträckning väljer attvid behov inhämta beslut om förhöjda anslag från riksdagen, bör antaletfall då det är nödvändigt att överskrida ramanslag bli ganska få.
Det kan emellertid tänkas situationer när det är nödvändigt, eller i vartfall lämpligt, att regeringen får besluta om utgifter på ramanslag utöveranvisat belopp. En snabb händelseutveckling kan leda till att belopp sominte ryms inom den högsta kreditgränsen måste betalas utan dröjsmål.Exempel på detta kan vara kraftigt höjda räntor på statsskulden i sambandmed oro på kreditmarknaden, tillkommande EU-avgifter, utgifter medanledning av katastrofer och utbetalningar till följd av infriade garantier.Riksdagens beslut om ett förhöjt anslag hinner då inte inhämtas. Det ärdärför angeläget att regeringen under vissa villkor har möjlighet attbesluta att ett ramanslag får överskridas eller, som det för närvarandebenämns, får besluta om merutgift.
När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål ochliknande bör regeringens befogenheter att besluta om överskridande varadesamma som för närvarande gäller. Överskridande bör i dessa fall fåbeslutas endast i rena undantagsfall för att täcka tillfälliga utgifter somuppkommit utanför myndighetens kontroll. Med detta avses ytterligareutgifter som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut, men som intebeaktats vid budgeteringstillfället. Vidare avses utgifter till följd av forcemajeureliknande förhållanden, t.ex. omfattande skada på inventarier (jfrbet. 1993/94:KU 19, rskr. 1993/94:264). Det kan dock förutsättas att detnästan aldrig blir aktuellt att under genomförandet av verksamheten ökaanslagsutrymmet mer än vad som ryms inom den maximala kreditmöjlig-heten. Skulle det någon gång bli nödvändigt finns troligen skäl att begäratilläggsfinansiering i riksdagen. Beslut om överskridande kan därförförutsättas komma att ske endast i mycket sällsynta fall.
När det däremot gäller ramanslag som anvisas för bl.a. lagregleradesocialförsäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden ochgarantier kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna interyms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner inte ett tilläggsanslaganvisas, bör regeringen få besluta om överskridande om det behövs för attett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.
Den ytterligare begränsningen bör dock gälla att ett överskridande måsteavräknas mot reserver som riksdagen har beslutat om eller så skallregeringen ha stöd i ett annat särskilt bemyndigande som riksdagen harlämnat. Regeringen avser att i propositionen med förslag till statsbudgetför budgetåret 1997 presentera förslag till hur detta bemyndigandenärmare bör utformas.
I de flesta fall är det naturligt att först överväga möjligheten att utnyttjaen anslagskredit innan regeringen begär tilläggsanslag eller, i sista hand,beslutar om överskridande. Enligt Riksgäldskontorets uppfattning bör detendast i ett fåtal fall vara möjligt att avvika från denna turordning. Denär dock, enligt regeringens uppfattning, inte alltid självklar. Valet avmetod kan - inom ramen för gällande bestämmelser - antas i hög grad
komma att påverkas av orsaken till det ökade medelsbehovet, storleken Prop. 1995/96:220av det samt tidsförhållandena.
När ramanslaget ges ett kraftigt utökat användningsområde är det vik-tigt att riksdagen får en klar bild av de olika myndigheternas ochverksamheternas ekonomiska situation. Regeringen avser därför att ibudgetpropositionen och i andra anslagspropositioner för varje ramanslagange senast redovisade anslagssparande respektive utnyttjad anslagskredit.Riksdagen kommer också att bli upplyst om det samlade nettot avsparande och krediter på ramanslag. Beslutade överskridanden avses blibehandlade i årsredovisningen.
Reservationsanslag
Det finns inte skäl att ändra de villkor som för närvarande gäller förreservationsanslag.
Finansutskottet har uttryckt önskemål om att redovisningen avreservationsanslagen skall ge en bättre bild av de behållningar avreservationsmedel som finns kvar vid budgetårsskiftena.
Regeringens strävan är först och främst att minska reservationernasstorlek. Detta bör kunna ske på två sätt. I stället för att tidigt anvisa ettstort reservationsanslag för olika projekt, kan befogenheten att göraåtaganden som sträcker sig över flera år tillföras genom ett bemyndigandeeller en investeringsplan. Anslag behöver då anvisas först de senarebudgetår då utgifter uppstår och behovet av medel rent faktiskt föreligger.Då kan det i många fall också vara möjligt att gå över från reservation-sanslag till ramanslag.
Regeringen anser vidare att det är möjligt att för ytterligare några storaförvaltningsområden övergå från att använda årliga reservationsanslag tillatt i stället använda ramanslag för verksamhet, som visserligen kan beståav många åtaganden under flera år, men där den samlade volymen ärnågorlunda konstant. Ramanslagets spar- och kreditmöjligheter räcker i deflesta fall till för att fånga upp de förskjutningar i utgifter mellan olika årsom normalt förekommer.
Även om antalet minskas, kommer vissa reservationsanslag dock attfinnas kvar. Regeringen avser att göra presentationen av reservationsme-delsbehållningama på dessa anslag mer aktuell i tiden. Däremot är det intemöjligt att rutinmässigt redovisa hur stor del av den ingående reserva-tionsmedelsbehållningen som utgörs av medel där någon bindandeekonomisk utfästelse ännu inte gjorts.
Antal anslag
Antalet anslag på statsbudgeten uppgår för närvarande till omkring 650stycken. Om antalet minskas ökar förutsättningarna för att olika bud-getavvikelser kan jämna ut varandra. Dessutom får regeringen störremöjligheter att omfördela medel i syfte att nå optimala resultat inom ett
givet anslag. Vidare blir bilden av statsutgifterna mer överskådlig och Prop. 1995/96:220förutsättningarna för övergripande styrning förbättras.
Sedan riksdagen beslutat att i sin budgetprocess hänföra anslagen tillutgiftsområden sker en viktig politisk ändamålsavvägning av olika utgifterpå en högre nivå än den nuvarande anslagsnivån. Även detta talar for attantalet anslag kan minskas. Anslagen får dock inte bli så stora ochheterogena att det blir omöjligt att på ett tillfredsställande sätt angeanslagets ändamål samt att värdera verksamhetens resultat i förhållandetill angivna mål. Med beaktande av de olika intressen som finns avserregeringen att pröva om antalet anslag på statsbudgeten kan minskas.
Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter sombegränsar myndigheternas möjligheter att använda anslagsmedlen.Dessutom får regeringen under vissa förutsättningar besluta att inteanvända de medel som anvisats för ett visst ändamål.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 155f.)
Remissinstanserna: Inga synpunkter har i denna del framförts påutredningens förslag.
Skälen för regeringens förslag: De olika anslagstypema skiljer sig åtgenom de villkor som gäller i fråga om regeringens rätt att överskridaanvisade medel och att använda outnyttjade medel under senare år.Villkoren gäller i förhållandet mellan riksdagen och regeringen. De kanav regeringen föras vidare till myndigheterna och även gälla i förhållandetmellan regeringen och myndigheterna.
I många fall är det dock nödvändigt att regeringen begränsar myndig-heternas rätt att använda anslagsmedel. Denna möjlighet bör anges ibudgetlagen. Begränsningarna är i regel motiverade av regeringens strävanatt nå god hushållning med statens medel, god måluppfyllelse eller godbudgetkontroll inom ramen for gällande verksamhetsmål och anvisademedel. Sådana inskränkningar i dispositionsrätten har under senare årblivit vanligare. Exempel på detta är att regeringen föreskrivit formyndigheterna att förslagsanslag inte får överskridas, att reservationer intefår utnyttjas så många år som själva anslagstypen medger, att krediten påramanslag skall vara lägre än sju procent och att outnyttjade medel påramanslag inte får sparas i obegränsad utsträckning.
Det finns anledning att här också knyta an till den mer principielladiskussionen om huruvida ett av riksdagen anvisat anslag inte endast skallanses utgöra en befogenhet utan även en skyldighet för regeringen attförbruka anvisade medel for ett visst ändamål. I förslaget till nyregeringsform (prop. 1973:90 s. 223) intogs den ståndpunkten att det fickankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad
mån de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas. En sådan Prop. 1995/96:220prövningsrätt för regeringen ansågs ha sin främsta praktiska betydelse iett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utandröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Även när det gäller att tillvaratauppkomna besparingsmöjligheter ansågs en sådan prövningsrätt vara avbetydelse.
Detta är inte endast är en teoretisk fråga utan i hög grad en realitet. Detförekommer att budgettekniska omläggningar beslutas så sent attregeringen inte hinner inhämta ett bemyndigande att göra sådanaomdispositioner som hänger samman med detta. Förändringar i anvisademedel behöver då göras i regleringsbrevet. Regelmässigt förekommerockså att regeringen ställer en del av ett anslag till sin egen dispositioni form av en anslagspost. Detta belopp får då inte disponeras av myndig-heten och det är inte givet att det alls kommer att utnyttjas. En sådanblockering kan göras för att balansera ett överskridande på ett anslag förett näraliggande ändamål. Det förekommer också att regeringen av någotskäl beslutar att medel skall föras bort från ett anslag som en besparing.
Förändringar av detta slag har ofta en budgetteknisk bakgrund. Menäven förhållanden på sakområdet och allmänna förhållanden kan motiveraingrepp i anvisade anslag under löpande budgetår. Ett exempel på dettaär då regeringen år 1985 beslöt att av ekonomisk-politiska skäl avstå frånatt utnyttja anvisade medel om 1,5 miljarder kronor. Riksdagen in-formerades först i efterhand om detta (prop. 1985/86:100 bil. 1 s. 31). Ettannat exempel är när regeringen under våren 1995 beslutade att medelfrån en lång rad reservationsanslag skulle föras bort som besparingar.Indragningen av reservationsmedel motsvarade 4,4 miljarder kronor.Regeringens beslut underställdes inte riksdagen för prövning utan deninformerades endast om det fattade beslutet (prop. 1994/95:150 bil. 1).Finansutskottet (bet. 1994/95:FiU20) hade inga invändningar motregeringens handläggning av reservationsindragningama.
Vad först gäller de regelstyrda utgifterna och statsskuldsräntoma bör enviss symmetri föreligga. Lika väl som regeringen under vissa förut-sättningar fått överskrida förslagsanslag, och i fortsättningen kan fåöverskrida ramanslag, bör regeringen rimligtvis få underskrida anslag omanvisade medel inte behöver förbrukas för att ändamålet med anslagetskall uppfyllas.
När det däremot gäller de mer direkt anslagsstyrda utgifterna, somhittills anvisats med obetecknat anslag, reservationsanslag och ramanslag,är frågan inte alltid lika lätt att besvara. Tillämpas mål- och resultatstyr-ning och nås ett något så när väl preciserat mål med en mindre resursåt-gång än beräknat, bör inte anvisade medel förbrukas. I många fall fårdock det anvisade beloppet anses rymma en viljeyttring från riksdagen omvilken omfattning t.ex. bidrag, investeringar eller förvaltningsinsatser börha på ett visst område. Detta är särskilt tydligt i fråga om sådanaobetecknade anslag som används för bidrag till icke-statliga institutioner.I sådana fall måste regeringen ha goda sakliga skäl för att inte fullt utanvända de medel som anvisats. Självfallet är det inte tillräckligt att en
regering ogillar syftet med eller omfattningen av ett anslag som en Prop. 1995/96:220riksdagsmajoritet har beslutat.
Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska förutsättningarna harförändras väsentligt efter riksdagens anslagsbeslut, eller om förut-sättningarna för den verksamhet som finansieras med anslaget harförändrats väsentligt sedan beslutet fattades, är det nödvändigt attregeringen har möjlighet att besluta att en verksamhet skall begränsas ochatt utgifterna under det innevarande budgetåret skall begränsas i för-hållande till anvisade anslag.
De åtgärder som kan bli aktuella är antingen selektiva eller generella.En selektiv åtgärd kan riktas mot något enstaka anslag och oavsettanslagstyp motiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berördaverksamheten. Det kan t.ex. ha framkommit att medel inte används på ettändamålsenligt sätt. Kraven på effektivitet eller god hushållning medstatens medel kan då leda till att anvisade medel inte skall användas. Enåtgärd av generell karaktär kan riktas rriot ett stort antal anslag ochoavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella eller andrasamhällsekonomiska skäl. Omsorgen om den ekonomiska balansen kangöra det nödvändigt att inte använda anvisade medel.
Möjligheterna att vidta åtgärder av detta slag kommer, enligt regering-ens uppfattning, att få ökad betydelse på grund av systemen med tak förstatens utgifter och ramar för utgiftsområden.
Om regeringen beslutar att medel som riksdagen anvisat inte skallanvändas, avser regeringen att redovisa detta så snart det lämpligen kanske t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget eller ibudgetpropositionen.
Regeringens förslag: Statsinkomster som beräknas av riksdagenskall redovisas mot inkomsttitlar.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 159f.).
Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget i dennadel.
Skälen för regeringens förslag: När riksdagen enligt RF 9:3 be-stämmer till vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas användsinkomsttitlar för de olika slagen av inkomster. På de omkring 150 olikainkomsttitlarna redovisas inkomster av skatter och obligatoriska avgiftertill socialförsäkringar. Vidare redovisas t.ex. inlevererade överskott frånstatens affärsverksamhet, offentligrättsliga avgifter, inkomster från försåldstatlig egendom och olika bidrag från EU. Den benämning som användsför inkomstposterna på statsbudgeten bör enligt regeringens meningframgå av budgetlagen.
3 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220
Regeringens förslag: 1 fråga om avräkning av utgifter och inkomstermot statsbudgeten skall såväl kassamässig som utgiftsmässigredovisning kunna förekomma. Avräkning skall ske löpande.
Utredningens förslag överensstämmer i det väsentliga med regeringens(se bet. s. 160 f.).
Remissinstanserna har inte haft några större invändningar motförslaget i denna del. Statskontoret har dock betonat att det är angelägetatt komplettera den kassamässiga redovisningen med periodiseradeintäkter och kostnader. På denna punkt uppges staten avvika frånredovisningspraxis i andra sektorer i samhället. Enligt Statskontoretmedför det t.ex. svårigheter att få en bild av statens behov av ersättnings-investeringar. Riksrevisionsverket har föreslagit vissa förtydliganden avhur avräkning skall ske mot anslag och inkomsttitlar.
Skälen för regeringens förslag: I föregående avsnitt har frågor omvilka anslagstyper som skall finnas och de huvudsakliga villkor som skallgälla för dem behandlats. Av betydelse är också det sätt på vilket denekonomiska redovisningen sker mot anslag och inkomsttitlar på statsbud-geten. I vart fall tre olika principer är i detta sammanhang tänkbara.
Redovisning mot statsbudgeten kan ske i anslutning till att inbetalningaroch utbetalningar äger rum. Då tillämpas kassamässig redovisning. Detsker främst i fråga om transfereringar från staten till hushåll, kommuneroch företag samt i fråga om skatteuppbörd från enskilda till staten.
Även utgiftsmässigredovisningmot statsbudgeten tillämpas. Det innebäratt en utgift eller en inkomst bokförs när en prestation, dvs. en vara elleren tjänst, har levererats och anspråk på ersättning har rests. Principentillämpas främst för förvaltnings- och investeringsverksamhet.
Den tredje principen innebär att redovisningen baseras på kostnader ochintäkter. Det betyder att bl.a. investeringsutgifter periodiseras tillkostnader över flera år med hjälp av avskrivningar och att utgifter förstatsupplåning med vissa slag av låneinstrument fördelas över lånenslöptid. Denna princip tillämpas i och för sig inte vid anslagsavräkningen.Men eftersom myndigheternas investeringar i anläggningstillgångar förförvaltningsändamål finansieras med lån i Riksgäldskontoret, vilkaamorteras i takt med avskrivningarna, uppnår man på detta område enlikhet med en kostnadsmässig anslagsavräkning.
Olika intressenter kan ha skilda bedömningar av vad som är en lämpligbokföringsmetod. Den som önskar följa och förutse statens lånebehov sergärna att redovisningen sker på kassabasis. Den som är intresserad av hurstora resurser som den statliga verksamheten tar i anspråk önskar i ställeten utgiftsbaserad redovisning. Den som däremot vill mäta kostnaderna förproduktionen av offentliga tjänster föredrar en kostnadsbaserad redovis-ning.
34 Vilken redovisningsmetod som används har i första hand betydelse för Prop. 1995/96:220när i tiden ekonomiska händelser redovisas på anslag och inkomsttitlar.För att riksdagen skall kunna ha kontroll över statens inkomster ochutgifter, bör den föreskriva vilka principer som skall användas förredovisningen mot statsbudgeten. Den valda metoden kan betraktas somett särskilt anslagsvillkor som ytterligare definierar typen av anslag ochinkomsttiteln.
I de flesta utländska budgetlagar anges en enda princip - i regelkassamässig eller utgiftsmässig - som skall tillämpas for redovisningenpå statsbudgeten. Samtidigt medges att undantag. En helt renodladtillämpning av någon av principerna torde därför vara sällsynt. Mot dennabakgrund framstår inte den blandade ordning som vi för närvarandetillämpar som anmärkningsvärd. Den bör därför kunna komma till uttrycki budgetlagen.
Det kan emellertid inte uteslutas att det, t.ex. som led i ett utvecklings-arbete, kan finnas skäl att avvika från de förordade reglerna i fråga omnågon inkomsttitel eller något anslag. En sådan möjlighet för riksdagenatt besluta om undantag bör därför finnas.
Regeringens förslag: Regeringen får för det ändamål och med högstdet belopp som riksdagen medger beställa varor och tjänster samtbesluta om bidrag m.m. som medför utgifter även under senarebudgetår än det statsbudgeten avser. Regeringen skall årligen förriksdagen redovisa sådana ekonomiska förpliktelser som den iklättstaten.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 166f.).
Remissinstanserna har inte riktat några invändningar mot förslaget idenna del.
Skälen för regeringens förslag: I RF 9:10 finns ett förbud förregeringen att utan riksdagens bemyndigande ta upp lån eller i övrigtikläda staten ekonomisk förpliktelse. Frågor om statens upplåning reglerasi lagen (1988:1387) om statens upplåning och behandlas inte vidare här.1 detta avsnitt uppmärksammas i stället några andra sätt på vilkaregeringen kan ikläda staten ekonomiska förpliktelser.
I statsförvaltningen används ett system med beställningsbemyndigandenfor vissa investeringsliknande verksamheter. Det innebär att riksdagenbemyndigar regeringen att intill ett visst belopp och för ett visst ändamålbeställa varor och tjänster som kommer att levereras och betalas under en
följd av år. Medel anvisas endast för det närmast förestående budgetåret, Prop. 1995/96:220men riksdagen åtar sig genom bemyndigandet att under senare budgetåranvisa vad som behövs. Fördelen med beställningsbemyndiganden är attman kan undvika stora behållningar på anslagen. Alternativet är att tidigtanvisa så stora anslag att de täcker hela den avsedda beställningsvolymen.
Bemyndigandetekniken används därför att det på många statligaverksamhetsområden löper flera år från ett beslut om en åtgärd till dessutgifterna uppträder på statsbudgeten. Detta gäller inte bara i typiskainvesteringsverksamheter utan även i stödverksamheter där ett årsbidragsbeslut i många fall blir kommande års utbetalningar. 1 vissa fall ärdet nödvändigt att staten gör fleråriga stödutfästelser för att nå entillräckligt långsiktig stabilitet i en verksamhet som utförs av en annanhuvudman.
Det finns olika slag av bemyndiganden. En del är rena beställnings-bemyndiganden som innebär att varor eller tjänster får beställas förleverans och betalning under följande år. Andra bemyndiganden innebäratt utfästelser om framtida ersättningar och bidrag kan göras. I båda fallenåtar sig riksdagen att anvisa anslag när behov uppkommer. De be-myndiganden och liknande medgivanden av riksdagen som nu diskuterasär sådana som med hela sitt belopp leder till utgifter under innevarandeeller senare budgetår. Ett bemyndigande är således liktydigt med attanslag så småningom måste anvisas. Därför är det naturligt att beslut omomfattningen av och ändamålet med ett bemyndigande prövas lika nogasom ett anslagsbeslut.
Beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden av riksdagenfyller både ett formellt och ett sakligt betingat behov. Budgetlagen bördärför enligt regeringens uppfattning innehålla föreskrifter om detta. Debör innebära att riksdagens bemyndiganden till regeringen skall varabeloppsmässigt begränsade och gälla för bestämda ändamål.
När regeringen har utnyttjat ett bemyndigande har staten iklätts enekonomisk förpliktelse. Omfattningen av sådana åtaganden som intemotsvaras av anvisade anslag, avser regeringen att regelmässigt redovisai budgetpropositionen i anslutning till respektive anslag. Dessutom avsesen redovisning lämnas för den samlade s.k. bemyndigandeskulden.
Regeringens förslag: Regeringen får ikläda staten sådana ekono-miska förpliktelser som är nödvändiga för att statens löpandeverksamhet skall fungera tillfredsställande.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 170f. ).
Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget idenna del.
36 Skälen för regeringens förslag: Det under avsnitt 7.1 behandlade Prop. 1995/96:220bemyndigandesystemet används främst i myndigheternas direkta sakverk-samhet. Myndigheterna har dock behov av att även i sin administrationkunna göra åtaganden som formellt och reellt medför betalningsskyldighetunder senare budgetår än det för vilket anslag har anvisats. Exempel påsådana åtaganden är avtal om lokaler, hyra av kontorsutrustning ochanställning av personal.
Åtaganden i den löpande verksamheten uppmärksammas inte så längeen myndighets verksamhet fortsätter i ungefär oförändrad omfattning.Däremot framträder de tydligt om en myndighet avvecklas eller dessverksamhet minskas radikalt. I samband med senare års strukturföränd-ringar i statsförvaltningen har sådana åtaganden blivit synliga. Anslag hari många fall behövt anvisas för att täcka kostnaderna för dessa.
Åtaganden i den löpande verksamheten berördes redan i förarbetena tillregeringsformen. I prop. 1973:90 s. 350 uttalade regeringen att förbindel-ser som - även för längre tid än närmast följande budgetår - är nödvändi-ga för en myndighets löpande verksamhet regelmässigt torde kunna ansesmedgivna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten.
Det är lämpligt att regeringen i budgetlagen ges en uttrycklig befogen-het att ingå förbindelser som är nödvändiga för den löpande verksamhetenför längre tid än det budgetår för vilket anslag har anvisats. Dennabefogenhet kommer regeringen sedan att med lämpliga preciseringardelegera till underordnade myndigheter. Det ligger i sakens natur attomfattningen av de åtaganden som görs med stöd av detta bemyndigandeinte kommer att vara känd. Någon redovisning till riksdagen förpliktelser-na kan därför inte ske.
Regeringens förslag: Regeringen får för det ändamål och med högstdet belopp som riksdagen bestämmer ställa ut kreditgarantier m.m.När särskilda skäl finns får åtagandet enligt riksdagens bestämmandegöras utan att beloppet begränsas. Regeringen skall för riksdagenvarje år redovisa de garantier m.m. som ställts ut.
Utredningens förslag stämmer överens med regeringens (se bet. s. 171f.).
Remissinstanserna har i stort sett inte haft några invändningar motförslaget i denna del. Statskontoret anser dock att det bör övervägas attgöra en tydligare åtskillnad mellan å ena sidan kommersiellt prövadegarantier helt inom ramen för ett självfinansierat system och å andra sidangarantier med subventionsinslag. Riksrevisionsverket anser att utnyttjadegarantier bör redovisas samtidigt med statsbudgetens preliminära utfall.Vidare anser verket att riksdagen även skall ta ställning till garantiernaslöptid. Det förekommer att åtgärder snabbt måste vidtas för att rädda stora
företag och kreditinrättningar från att komma på obestånd. Därför måste Prop. 1995/96:220det enligt Riksrevisionsverket finnas en möjlighet för regeringen att trädain utan att först behöva lägga fram en proposition.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen ikläder staten ekonomiskaförpliktelser - eller i vart fall potentiella sådana - genom att lämnakreditgarantier. En kreditgaranti är ett statligt borgensåtagande som oftastgäller såsom för egen skuld. Garantin leder till utbetalning om dengaranterade låneskulden inte betalas av låntagaren. Även andra liknandeförbindelser existerar, t.ex. sådana som syftar till att garantera att eninstitutions kapital hålls intakt.
Kreditgarantier används för att stödja bl.a. jordbruket, exporten ochbostadsbyggandet. Garantier har under senare år även använts i sambandmed den s.k. bankkrisen och för investeringar i infrastrukturen. Iallmänhet gäller att kreditgarantier får lämnas för ett visst ändamål inomen given ekonomisk ram. I takt med att garanterade lån amorteras minskargarantiåtagandet och utrymme skapas för att ställa ut nya garantier. Andragarantier är knutna till ett speciellt objekt och kan inte överföras.
Budgetlagen bör innehålla föreskrifter om kreditgarantier och liknandeåtaganden. Bestämmelserna bör i första hand innebära att riksdagensbemyndigande till regeringen att ställa ut kreditgarantier skall vara be-loppsmässigt begränsat och gälla för ett bestämt ändamål. I fall riksdagenbegränsade garantiernas löptid skulle det kunna få skadliga konsekvenserför den berörda verksamheten. Mot slutet av garantiperioden skulle detnämligen kunna uppstå osäkerhet om huruvida staten avser att förlängagarantin. Regeringen har således i denna fråga en annan uppfattning änRiksrevisionsverket. Däremot anser regeringen att det i en del fall kanfinnas skäl som talar för att riksdagens medgivande till regeringen attställa ut garantier för ett bestämt ändamål bör vara begränsat till en antalbudgetår.
I början av 1990-talet gjorde staten mycket stora åtaganden till bankeroch vissa andra kreditinstitut. Syftet var att trygga stabiliteten i detsvenska betalningssystemet och att säkra kreditförsörjningen. Statengaranterade att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgöra sinaförpliktelser i tid. I detta syfte inhämtade regeringen (prop. 1992/93:135,bet. 1992/93:NU 16, rskr. 1992/93:155) beloppsmässigt obegränsadebemyndiganden att besluta om olika stödåtgärder i form av garantier, lånoch aktiekapitaltillskott m.m. Beloppsmässigt opreciserade garantier haräven meddelats för Öresundsförbindelsen och olympiska spel.
I vissa situationer har det således bedömts vara nödvändigt att riksdagenbemyndigar regeringen att göra beloppsmässigt opreciserade åtagandenför ett visst ändamål. Möjligheten att när särskilda skäl finns även pådetta sätt kunna ikläda staten ekonomiska förpliktelser bör anges ibudgetlagen.
Det föreligger däremot inte något större behov för regeringen att ibrådskande fall kunna ställa ut garantier utan riksdagens bemyndigande.Erfarenheten visar att när oförutsedda och akuta situationer inträffat hardessa kunnat lösas av statsmakterna på ett tillfredsställande sätt utan ettså långtgående bemyndigande som Riksrevisionsverket förordat.
38 I finansplanen lämnar regeringen en förhållandevis utförlig och samlad Prop. 1995/96:220redovisning av verksamheten med statliga garantier m.m. I anslutning tillde anslag som belastas med utgifter vid ett eventuellt infriande avåtaganden lämnas dessutom en fördjupad redogörelse för de olikasakområdena. Dessa redovisningar ger en bild av de potentiella ekono-miska förpliktelser som regeringen har iklätt staten. En bestämmelse omen redovisningsskyldighet för kreditgarantier bör tas in i lagen. Tillskillnad från Riksrevisionsverket anser regeringen dock att redovisningenhar sin plats i årsredovisningen för staten (jfr. avsnitt 12.4).
Regeringens förslag: För en statlig garanti skall en avgift tas ut.Avgiftens storlek skall motsvara den ekonomiska risk som garantininnebär för staten, om inte riksdagen för ett visst fall beslutar annat.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 174f.).
Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i dennadel.
Skälen för regeringens förslag: För att täcka statens kostnader föradministration och förluster på grund av garantier skall långivare ellermottagare av stöd betala en årlig avgift till staten. Avgiften beräknas förnärvarande till en viss procentandel av kapitalskulden. Bestämmelser omavgiften finns i fråga om äldre garantier i lagen (1988:777) om avgifterför statliga garantier och i övrigt i förordningen (1988:764) om statligtstöd till näringslivet. Avgiften skall enligt den nämnda förordningen ochförordningen (1988:778) om avgifter för vissa statliga garantier uppgå tillen procent av den garanterade kapitalskulden. I vissa fall tas dock enlägre eller ingen avgift alls ut.
För att undvika att garantiverksamheten subventioneras måste staten tabetalt for kreditrisken liksom för de administrativa kostnaderna. Om enenhetlig avgift tas ut, t.ex. en procent av det garanterade beloppet, kan detinnebär att en subvention lämnas till företag med hög kreditrisk under detatt sådana med låg kreditrisk får betala en alltför hög avgift. Skäl finnsdärför, enligt regeringens bedömning, att söka differentiera garantiav-gifterna i förhållande till bedömda kreditrisker. För att göra detta på ettrationellt sätt behövs någon form av riskanalys av de garantiutfästelsersom aktualiseras. Det är emellertid svårt att i varje enskilt fall fastställakreditrisken. Det ligger i sakens natur att schablonmetoder måste användasoch att en viss riskutjämning får ske inom grupper av garantitagare.
Banker och försäkringsbolag ställer ut garantier på kommersiellavillkor. Staten har knappast skäl att ställa ut garantier när marknaden kangöra det på ett effektivt sätt. Att staten i vissa fall behöver göra garantiut-fästelser beror i regel på att en motsvarande utfästelse inte på rimliga
villkor står att få på marknaden. Staten kan därför komma att före- Prop. 1995/96:220trädesvis ställa ut garantier då risken är unik, särskilt svår att bedömaeller mycket hög. I sådana fall kräver nämligen kommersiella garantigiva-re höga premier, något som kan göra garantin ointressant för mottagaren.
Om staten lämnar garantier när kommersiella garantigivare är obenägnaatt göra det, kommer statens garantier att hålla en genomsnittligt högrisknivå. Om statliga garantier inte skall subventioneras måste avgifternaockså återspegla den höga risknivån.
Den garantiavgift som bestäms efter en riskanalys kan i vissa fall bli såhög att ändamålet med garantin omintetgörs. Detta kan vara ett uttryckför att i det aktuella fallet är en garanti inte det lämpligaste sättet attstödja verksamheten. I stället kan då ett anslag anvisas som motsvarar detönskade subventionselementet, varefter avgiften kan läggas på en lägrenivå.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör fåbesluta om avgiftens storlek. Om det uppkommer fråga om att ställa uten statlig kreditgaranti utan avgift, eller mot en avgift som är väsentligtlägre än den bedömda ekonomiska risken, bör dock, enligt regeringensuppfattning, beslut om detta fattas av riksdagen.
Regeringens förslag: Regeringens förslag till statsbudget skall iprincip omfatta alla inkomster och utgifter och andra betalningar sompåverkar statens lånebehov.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (sebet. s. 182 f.).
Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har i detväsentliga tillstyrkt förslaget i denna del. Riksrevisionsverket föreslårnågra förtydliganden av bestämmelserna.
Skälen för regeringens förslag: Genom budgetreglering bestämmerriksdagen enligt RF 9:3 till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknasoch anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten tas upp i statsbudgeten.Riksdagen kan emellertid enligt RF 9:2 bestämma att statens medel skalltas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdesti-nation.
Under lång tid har principerna om fullständighet och bruttoredovisningvarit vägledande vid utformningen av statsbudgeten. Undantag har dockförekommit. Från fullständighetsprincipen sker detta genom att inkomsteruppbärs och medel tas i anspråk för särskilda ändamål helt utanförstatsbudgeten (specialdestination vid sidan av statsbudgeten) Undantag
från bruttoprincipen görs genom nettoredovisning på statsbudgeten Prop. 1995/96:220(speciaidestination i anslutning till statsbudgeten). Nettoredovisninginnebär att endast överskottet eller underskottet i en verksamhet förs upppå statsbudgeten.
Under 1960- och 1970-talen var det vanligt att vissa inkomster direktanvändes för vissa utgifter utan att föras upp på statsbudgeten. Dettapåverkade främst statsbudgetens omfång men knappast dess saldo. Mereller mindre fullständig överenstämmelse rådde därför mellan statsbud-getens saldo och statens lånebehov. Under senare hälften av 1980-taletoch början av 1990-talet ökade emellertid skillnaden mellan statsbud-getens saldo och statens lånebehov.
Riksdagens oro för utvecklingen kom till tydligt uttryck i ett betänkandefrån finansutskottet (bet. 1992/93 :FiU30 s. 167). Utskottet anförde attgenom avlyft av lån och investeringar, växlande redovisningsprinciper ochtilltagande nettoredovisning mot budgeten - samtidigt som väsentligadelar av den statliga verksamheten bedrivs i varierande former vid sidanav statsbudgeten - saknas det möjlighet att fa en klar uppfattning av denstatliga verksamheten. Finansutskottet ansåg att den statliga budgeten intelängre utgjorde ett tillfredsställande underlag för att bedöma den statligaverksamhetens effekter. Enligt utskottet har det statliga upplåningsbehovetblivit ett mått som bättre än budgetunderskottet återspeglar obalansernai den samlade statliga verksamheten och den statliga sektorns finansiellaanspråk.
Avgränsningen av statsbudgeten är enligt regeringens uppfattning alltförvag. Det saknas regler som anger om ett belopp skall redovisas på ellerutanför statsbudgeten. Det saknas också bestämmelser om de verksamhetersom skall nettoredovisas på statsbudgeten eller redovisas helt utanförstatsbudgeten. Statsbudgetens värde som beslutsunderlag minskar till följdav denna vaga avgränsning och detta kan leda till en försvagad budgetdis-ciplin.
Skillnaden mellan statsbudgetens saldo och statens lånebehov har underårens lopp påverkats i väsentlig grad av att vissa utgifter och inkomsterhar hanterats på varierande sätt. Periodvis ändrade förfaranden har frånett år till ett annat påverkat denna skillnad med tiotals miljarder kronor.
För att det skall vara meningsfullt att använda utgiftstak och utgifts-ramar vid beredning och beslut om statsbudgeten behövs tydliga regler förhur fullständighetsprincipen och bruttoprincipen skall tillämpas, dvs. vadsom skall redovisas på respektive utanför statsbudgeten. Därför är detviktigt att klart definiera vad som skall budgeteras och redovisas på ellerutanför statsbudgeten.
Statsbudgeten kan inte på ett enkelt och pålitligt sätt definieras med enuppräkning av allt som skall tas upp på den. Dess innehåll och de olikaposternas benämningar behöver förändras allteftersom nya problem,verksamheter och metoder aktualiseras. Därför bör statsbudgetensavgränsning definieras generellt.
I olika sammanhang ägnas statens lånebehov en allt större uppmärksam-het. I Riksrevisionsverkets budgetprognoser redovisas numera såvälstatsbudgetens utfall som statens lånebehov. Analytiker på kredit- och
valutamarknaderna intresserar sig mer för lånebehovet än för bud- Prop. 1995/96:220getsaldot. Detta beror på att lånebehovet har ett större informationsvärdei fråga om statens anspråk på kreditmarknaden och utvecklingen avstatens finanser. Till detta kommer att definitionen av budgetsaldot harändrats vid flera tillfällen. Lånebehovet erbjuder inte sådana möjligheter.
Regeringen anser att statsbudgeten därför bör ges den avgränsningen attinkomster och utgifter samt in- och utbetalningar som kan antas påverkastatens lånebehov skall tas upp på statsbudgeten. Det betyder attstatsbudgeten skall vara fullständig i så måtto att alla inkomster, utgifteroch andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall ingå iförslaget till statsbudget.
Med andra betalningar avses transaktioner och belopp av de slag somunder flera år redovisats i budget- och kompletteringspropositionema somförklaringar till skillnaden mellan budgetunderskottet och lånebehovet.Bland dessa betalningar m.m. ingår förändringar av krediter, sparande påramanslag, behållningar på reservationsanslag samt kassamässigajusteringar. Vidare ingår nettoförändringar i utnyttjandet av kredit- ochlåneramar i statlig verksamhet som redovisas på eller utanför statsbud-geten. På detta sätt innefattas det kassamässiga nettot i verksamheter sominte redovisas på statsbudgetens anslag och inkomsttitlar. De betalningarm.m. som påverkar lånebehovet avses i budgetförslaget föras samman ochtas upp i några informativa poster.
Som Riksgäldskontoret påpekat skiljer sig lånebehovet från budgetsaldotgenom att lånebehovet också innehåller Riksgäldskontorets nettoutlåningoch en kassamässig korrigering för skillnaden mellan den kassamässigabelastningen på statsverkets checkräkning och det redovisade budgetut-fallet i riksredovisningen. Det bör framhållas att den situationen kaninträffa att Riksgäldskontoret har en nettoinlåning och att således statenslånebehov är mindre än det traditionella budgetsaldot.
Regeringens förslag: Statens inkomster och utgifter skall tas uppbrutto på statsbudgeten. Om inkomsterna i en verksamhet endastskall bidra till att täcka kostnaderna får dock utgifterna nettoredo-visas.
Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens (sebet. s. 196 f.).
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna delhar i princip godtagit utredningens förslag. Statskontoret anser dock attkonsekvenserna av de föreslagna undantagen i form av nettoredovisningär oklara. Maximal transparens bör enligt kontoret eftersträvas med så fåundantag som möjligt. Det kan vidare enligt Statskontoret övervägas ominte regeringen bör vara skyldig att särskilt redovisa skatteavvikelser på
samma sätt som skett i 1996 års ekonomiska vårproposition. Riks- Prop. 1995/96:220revisionsverket föreslår några förtydliganden av bestämmelserna.
Skälen för regeringens förslag: Huvudprincipen vid avgränsningen avden statliga budgeten skall, enligt regeringens uppfattning, vara attsamtliga statens insatser och verksamheter på olika områden redovisas påstatsbudgeten. Riksdagen måste dock ha möjlighet att undanta medel frånbudgetregleringen.
Under de senaste åren har bruttoprincipen särskilt uppmärksammatseftersom strävan har varit att ge en tydligare bild av statens åtaganden ochatt underlätta förståelsen av statsbudgeten. Det huvudsakliga intresset harriktats mot nettoredovisade inkomsttitlar, dvs. fall då utgifter avräknatsmot en inkomsttitel.
Enligt regeringens uppfattning bör på statsbudgetens inkomsttitlarendast sådana medel beräknas och redovisas som är inkomster för statenoch som inte har specialdestinerats för någon viss verksamhet. På dettasätt tillämpas principen om enhet, dvs. att alla statsbudgetens inkomsterfinansierar alla dess utgifter. Minskning av en bokförd inkomst bör dockkunna ske i enlighet med god redovisningssed.
Då inkomster och utgifter redovisas mot inkomsttitlar och anslag är detinte möjligt att till följande år överföra saldot mellan utfallet på en vissinkomsttitel och ett visst anslag. En konsekvens av bruttoredovisning ärdärför att ett visst års överskott i en verksamhet används för att det åretfinansiera statsbudgetens övriga utgifter. På motsvarande sätt kommer ettunderskott att finansieras med andra inkomster eller med statsupplåning.En konsekvent tillämpning av bruttoprincipen innebär i praktiken att allainkomster som redovisas mot inkomsttitel används till att täcka allautgifter som redovisas mot anslag.
Specialdestination innebär däremot att vissa inkomster endast skallanvändas i en viss verksamhet. Om ett krav på full kostnadstäckningföreligger inom ett verksamhetsområde måste ett över- eller underskottkunna överföras till kommande år. De specialdestinerade inkomsterna ochde mot dessa svarande utgifterna måste därför vid krav på full kost-nadstäckning redovisas utanför inkomsttitlar och anslag.
Bruttoprincipen bör enligt regeringens uppfattning vara vägledande vidutformningen av statsbudgeten och redovisningen mot anslag ochinkomsttitlar.
I fråga om avgiftsinkomster m.m. i en verksamhet som i övrigt ärfinansierad med anslag på statsbudgeten bör dock nettoredovisningtillämpas. Alla myndigheter erbjuder mot en avgift olika typer av tjänsteroch varor. Oftast sker detta i en mindre omfattning. Det kan gälla t.ex.kurser eller publikationer. För sådan verksamhet avses inkomsterna iregel endast bidra till myndighetens kostnader även om krav på fullkostnadstäckning också kan förekomma. För den del av en myndighetsverksamhet där full kostnadstäckning gäller vore det i och för sig tänkbartatt inkomster och utgifter inte alls togs upp på statsbudgeten. Detta skulledock, enligt regeringens uppfattning, resultera i krav på myndighetensekonomiadministration som ter sig orimliga med hänsyn till verksam-hetens och avgiftsinkomsternas oftast obetydliga omfattning. Anslaget bör
därför även i sådana fall få avräknas med nettoutgiftema. Detta leder till Prop. 1995/96:220att inkomsterna specialdestineras till verksamheten. Genom att omfatt-ningen av verksamheten är liten behöver hänsyn knappast tas till dessainkomster då anslag anvisas.
En del myndigheter har emellertid mer omfattande avgiftsinkomster iverksamheter som inte lämpligen kan särredovisas med krav på fullkostnadstäckning. Exempel på detta är museernas inkomster frånentréavgifter. Myndighetens verksamhet är i övrigt anslagsfinansierad ochinkomsterna avses i regel endast bidra till att täcka myndighetenskostnader. Eftersom inkomsterna är betydande tas normalt hänsyn tillavgiftsinkomsterna när anslaget anvisas. Även i sådana fall bör, enligtregeringens uppfattning, anslaget få avräknas med nettoutgiftema.
Åtskilliga myndigheter erhåller gåvor och andra bidrag till verksam-heten från givare utanför staten. Det är heller inte ovanligt att bidraglämnas mellan statliga myndigheter. Gåvor och andra bidrag kan ses somen inkomst som specialdestinerats för en viss verksamhet men som intebehöver täcka alla dess kostnader. Sådana gåvor bör därför behandlas påsamma sätt som avgiftsinkomster i de avseenden som nu diskuteras.Redovisning mot anslag bör i göras netto så att utfallet visar den andel avutgifterna som skall finansieras med statens gemensamma inkomster. Omverksamheten är helt finansierad med bidrag, bör den inte tas upp påinkomsttitel och anslag utan hanteras på samma sätt som helt avgifts-finansierad verksamhet.
Det kan också förekomma att inkomster från försäljning av statensegendom skall användas som delfinansiering av en i övrigt anslagsfinans-ierad återinvestering. 1 förvaltningen av statsskulden förekommer såvälinkomst- som utgifitsräntor. Även i dessa fall är nettoredovisning motanslag en lämplig metod.
Det är regeringens avsikt att ge en god presentation av den nettoredovi-sade verksamheten samt av den del av statens verksamhet som interedovisas mot inkomsttitlar och anslag. Några föreskrifter om dettabehöver inte tas in i budgetlagen.
Skatteavvikelser kan ses som dolda skatteutgifter, dvs. som en form avnettoredovisning. Som Statskontoret mycket riktigt påpekat är det ettviktigt krav på en ny skärpt budgetprocess att alla särbestämmelser somleder till inkomstbortfall prövas lika noggrant som utgiftsanslagen. Därförhar regeringen i år också för första gången redovisat en sammanställningav s.k. skatteavvikelser (prop. 1995/96:150 bil. 3). Regeringens avsikt äratt även i framtiden lämna sådana redovisningar. Formerna för redovis-ningen liksom vad som skall ingå i den kan dock komma att utvecklasoch bör närmare övervägas. Därför är det for tidigt att redan nu införa enskyldighet för regeringen att lämna sådana redovisningar.
44 Prop. 1995/96:220
Regeringens förslag: På inkomsttitlar och anslag skall inte redovisassådan verksamhet där statens kostnader helt täcks med verksamhetensintäkter.
Utredningen förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (sebet. s. 204 f.).
Remissinstanserna har i stort sett inte haft något att erinra motutredningens förslag i denna del. Riksrevisionsverket har dock föreslagitvissa förtydliganden av bestämmelserna.
Skälen för regeringens förslag: Om inkomster specialdestineras för enviss verksamhet som skall bedrivas med krav på full kostnadstäckning börverksamheten inte tas upp under inkomsttitlar och anslag. Skälet till dettaär att i en sådan verksamhet måste över- eller underskott kunna överförastill kommande år. Som exempel kan affärsverken nämnas. Det före-kommer även att helt avgiftsfinansierade verksamhetsgrenar i andramyndigheter redovisas vid sidan av statsbudgeten.
Full kostnadstäckning föreligger då inkomsterna helt skall täckakostnaderna inom ett verksamhetsområde. Enligt regeringens uppfattningupprätthålls kravet på full kostnadstäckning även då ett fastställt bidraglämnas från anslag som anvisas på statsbudgeten, om verksamhetensintäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader. Däremot är kravet inteuppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuellaunderskott som inte närmare preciseras.
Endast om inkomsterna kan anpassas till utgifterna eller tvärtom bör enverksamhet inte redovisas på statsbudgeten. Helt avgiftsfinansieradverksamhet skall gå jämnt upp under en viss tidsperiod. Det betyder attett över- eller underskott som ackumulerats under några få år också skallavvecklas under en liknande tidsrymd. Den avgiftsfinansierade verksam-heten kommer därför inte att påverka statens upplåningsbehov utöver ettvisst behov av rörelsekapital och investeringar. Tillfälliga underskott i enverksamhet kommer normalt att balanseras av tillfälliga överskott i andraverksamheter. Förändringen i sådana verksamheters nettokapitalbehovskall innefattas i beräkningen av statens lånebehov.
Avgiftsfinansierad verksamhet som är efterfrågestyrd och bygger på fullkostnadstäckning bör enligt regeringens uppfattning i princip intebudgeteras och redovisas mot inkomsttitlar och anslag. Det innebär att ettantal obetecknade 1 000-kronors anslag, som för närvarande utgör sådanaverksamheters formella anknytning till statsbudgeten, kan avvecklas.
45 Prop. 1995/96:220
Regeringens förslag: Regeringen får besluta om dispositionen avavgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster somstaten tillhandahåller om inkomsterna helt eller delvis täcker statenskostnader for verksamheten.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 207f.).
Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot utredningens forslagi denna del.
Skälen för regeringens förslag: Vissa tvångsmässigt uttagna avgifter,s.k. betungande avgifter, får endast riksdagen besluta om. Befogenhetenatt besluta om avgifter som utgör skälig ersättning för prestationer somfrivilligt tas i anspråk tillhör däremot regeringens s.k. restkompetens (jfrRF 8:13).
Praktiskt taget alla myndigheter erbjuder i en liten omfattning mot enavgift olika former av varor och tjänster, t.ex. publikationer, kurser,rådgivning och lokaler. 1 vissa myndigheter har den avgiftsfinansieradeverksamheten en stor omfattning. Eftersom prestationerna efterfrågasfrivilligt måste verksamhetsvolymen kunna varieras beroende på hur storefterfrågan är. Detta gäller i synnerhet om verksamheten helt finansierasmed avgifter. Över- och underskott måste kunna balanseras till kommandeår. Avgiftsinkomster i verksamheter som är helt avgiftsfinansierade bördärför - såsom anfördes i föregående avsnitt - inte tas upp på inkomsttit-lar och anslag.
Om avgiftsinkomsterna endast skall bidra till att finansiera verksam-heten bör inkomsten i stället avräknas mot ett ramanslag som därmed blirnettoredovisat. Ett över- eller underskott kan då visserligen inte balanse-ras, men utrymmet för utgifter under nästa år påverkas genom anslags-sparandet eller utnyttjandet av anslagskrediten. På dessa sätt bliravgiftsinkomsterna specialdestinerade och ställs till regeringens disposi-tion för den verksamhet där de uppstår. Riksdagen avstår därmed från attlåta dem finansiera annan statlig verksamhet.
Under det senaste årtiondet har den finansiella styrningen i statenutvecklats och nya metoder har införts. Många av dessa metoder syftar tillatt ersätta en detaljerad resursstyming med en mål- och resultatstyrning.Sådan styrning medför att befogenheter delegeras till nivåer som befinnersig nära genomförandet av verksamheten. Där så bedöms lämpligt ersättsregelstyrning med ekonomiska incitament. Ett sådant incitament kan varaatt en myndighet som ökar inkomsterna får behålla dem i verksamheten.Att besluta om avgifter och hur avgiftsinkomster skall disponeras ärdärför viktiga led i regeringens styrning av myndigheterna.
I många myndigheter lämnar den avgiftsfinansierade verksamheten ettbidrag till finansieringen av myndighetens samkostnader. Verksamhetenbefinner sig ofta i en gråzon mellan budgetstyrning och marknadsstyrning.
46 För att den skall kunna utvecklas enligt sina egna förutsättningar och före- Prop. 1995/96:220liggande efterfrågan bör den inte ingå i riksdagens budgetreglering.Användningen av statens medel för den avgiftsfinansierade verksamhetensbehov bör därför bestämmas i annan ordning.
Under vissa förutsättningar får regeringen med stöd av restkompetensenbesluta att en avgift skall tas ut på ett verksamhetsområde. Regeringen fåräven besluta hur hög avgiften skall vara eller hur den skall beräknas. Enrätt att besluta om dispositionen av sådana specialdestinerade inkomsterföljer däremot knappast av restkompetensen. Regeringens befogenhet attbesluta om dispositionen av avgiftsinkomster bör därför komma tilluttryck i budgetlagen.
Regeringens förslag: Inom låneramar som riksdagen årligenfastställer får regeringen besluta att anskaffning av anläggnings-tillgångar som används i statens verksamhet skall finansieras med låni Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för sådanlånefinansiering.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 227f.).
Remissinstanserna har i denna del inte haft några invändningar motförslaget.
Skälen för regeringens förslag: Riksdagen bestämmer hur statensmedel får användas. Ofta sker det genom att anslag anvisas till olikaändamål. Åtskilligå slag av tillgångar finansieras dock inte längre alltidmed anslag. Andra typer av finansieringsformer har under senare tid fåttökad betydelse. I budgetlagen bör därför vissa av dessa andra finans-ieringsformer regleras.
I avsnittet sker en uppdelning mellan olika slag av tillgångar utifrånavsikten med innehavet. Anläggningstillgångar, som behandlas iförevarande avsnitt, skaffas för stadigvarande bruk eller innehav. Övrigatillgångar benämns omsättningstillgångar. Rörelsekapital, som behandlasi avsnitt 9.2, beräknas som omsättningstillgångar minskat med kortfristigaskulder. Tillgångar kan även indelas i finansiella, materiella ochimmateriella tillgångar, exempelvis aktier, maskiner respektive datapro-gram.
Sedan en tid tillbaka tillämpas ett finansieringssystem som innebär attRiksgäldskontoret till en annan statlig myndighet lånar ut medel, s.k.interna lån. Detta sker för att finansiera såväl materiella som immateriellaanläggningstillgångar. På detta sätt finansieras för närvarande tillgångar
som utgör produktionsfaktorer i myndigheternas verksamhet - investering- Prop. 1995/96:220ar för förvaltningsändamål - t.ex. maskiner, inventarier och ADB-system.Myndigheternas amorteringar och räntor finansieras under avskrivnings-tiden med anslagsmedel, avgiftsinkomster eller andra medel som fårdisponeras i verksamheten. Den interna lånefinansieringen kan ävenomfatta större objekt med långa avskrivningstider, t.ex. fastigheter.
Finansieringsmetoden har flera fördelar. Genom lånefinansiering blirinvesteringarnas kapitalkostnader synliga. Metoden leder också till enstörre flexibilitet för regeringen och myndigheterna eftersom de kan fattabeslut om investeringar på närmast företagsekonomiska grunder. Denlikviditetsrestriktion som tidigare var så betydelsefull för myndigheternakan tonas ned. En jämförbarhet uppnås mellan statliga och privata aktöreroch i valet om verksamheten skall bedrivas med egna resurser eller medköpta tjänster. I en verksamhet med blandad finansiering, eller då entillgång brukas under lång tid, underlättas en korrekt fördelning avkostnaderna mellan olika intressenter och i tiden. Beslut om investeringarsom påverkar verksamheten under lång tid hanteras därmed på annat sättän beslut om driftutgifter.
I framför allt avgiftsfinansierad verksamhet men även på annat hållfinns medel som regeringen får disponera, t.ex. avgiftsinkomster ochinkomster från försäljning av egendom. Regeringen - som normalt skallfinansiera anläggningstillgångar med interna lån - kan i stället besluta attinvesteringar skall finansieras med sådana slag av medel. Regeringen kanockså tänkas besluta att enstaka anskaffningar av objekt av mindre värdeskall finansieras med anslagsmedel.
Det förekommer att en myndighet från en icke-statlig givare erhåller engåva eller ett bidrag för att helt finansiera anskaffningen av en visstillgång. Det vore, enligt regeringens uppfattning, orimligt om myndig-heten även i dessa fall måste finansiera anskaffningen med ett internt lånoch placera de erhållna medlen i Riksgäldskontoret i väntan på attamorteringar och räntor på lånet skall betalas. I sådana fall inkräktar inteinvesteringen på ett av riksdagen anvisat anslag och påverkar heller intestatens lånebehov. Det är därför naturligt att regeringen får disponeramedlen samt besluta att de skall användas för att finansiera anskaffningenav tillgången i enlighet med givarens önskemål. Någon enstaka gångförekommer det att staten som gåva tar emot en fastighet som är belånad.De föreslagna reglerna för finansiering av anläggningstillgångar hindrarinte att staten i en sådan situation tar över ansvaret för lånen under denbindningstid som återstår.
Riksgäldskontoret lämnar även lån till andra än statliga myndigheter,t.ex. aktiebolag som helt ägs av staten. Lånen redovisas då som enfinansiell anläggningstillgång i Riksgäldskontoret. Även andra statligamyndigheter än Riksgäldskontoret kan lämna lån till utomstående ellerskjuta till riskkapital. Exempelvis finns sådana finansiella anläggningstill-gångar i Centrala studiestödsnämnden (fordringar avseende studielån) ochi Bankstödsnämnden (kapitaltillskott till Retriva och Securum).
Regeringen anser att även finansiella anläggningstillgångar bör kunnafinansieras med interna lån i Riksgäldskontoret om det vid utlåningstill-
föllet är sannolikt att beloppet kommer att återbetalas. I annat fall är lånet Prop. 1995/96:220eller riskkapitalet snarast att se som ett bidrag som bör finansieras medanslag. Lånefordringar kan i vissa fall behöva skrivas ned om låntagareninte längre bedöms kunna återbetala hela eller delar av lånet. I sådana fallbör nedskrivning finansieras med anslag, såvida inte avgifter tagits ut föratt täcka denna typ av förluster.
Ett årligt riksdagsbeslut om låneramar innebär ett bemyndigande förregeringen att besluta om intern lånefinansiering för en viss kategori avinvesteringar. Regeringen avser att föreslå riksdagen att ta ställning tillskilda låneramar för exempelvis studielån, fastigheter och anläggningstill-gångar för förvaltningsändamål. På detta sätt blir investeringsbemyndigan-dena bestämda till belopp, tid och delvis till ändamål. En låneram angerdet högsta belopp dessa interna lån totalt får uppgå till. Utrymmet för nyainvesteringar består därför av de belopp som amorteras under året och eneventuell utökning av ramen. Regeringen bör få besluta om de villkorsom skall gälla för lånen, t.ex. räntesatsen.
Regeringens förslag: Inom en kreditram som riksdagen årligenfastställer får regeringen besluta att rörelsekapital i statens verk-samhet skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Regeringenfår besluta om villkor för sådana krediter och om likvida medel sommyndigheterna disponerar.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 224f.).
Remissinstanserna har i stort sett inte haft någon erinran mot förslaget.Riksgäldskontoret har dock anfört att eftersom rörelsekapital enligtförslaget skall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret, leder detta tillatt behovet av rörelsekapital endast kan finansieras till rörlig ränta. Detfinns, enligt kontoret, ingen anledning att på detta sätt inskränkamyndigheternas handlingsfrihet och ge dem minskade möjligheter atthantera sina ränterisker.
Skälen för regeringens förslag: Myndigheterna måste kunna finansierasåväl tillfälliga medelsunderskott som omsättningstillgångar, exempelvisfordringar och lager. Detta gäller särskilt de avgiftsfinansierade myndig-heterna.
Myndigheternas behov av rörelsekapital motsvarar omsättningstill-gångar minskat med kortfristiga skulder. Sådana tillgångar kan finansierasmed leverantörskulder eller från myndigheternas räntekonton. Detytterligare behov av rörelsekapital som finns bör, enligt regeringens upp-fattning, kunna finansieras med krediter i Riksgäldskontoret. Med krediteravses här - till skillnad från lån - att ett högsta tillåtna belopp fastställs
4 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220
men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms av tillfälliga över- Prop. 1995/96:220eller underskott.
Genom att årligen besluta om en kreditram för rörelsekapital behållerriksdagen kontrollen över den statliga upplåningen. Riksdagens årliga be-myndigande behöver, enligt regeringens uppfattning, inte avse skildakreditramar för olika slag av rörelsekapital eller olika myndigheter.Riksdagen bör i stället kunna fastställa en enda samlad kreditram förrörelsekapital. Det bör sedan få ankomma på regeringen att besluta hurstor kredit en enskild myndighet får utnyttja och av vilket slag den skallvara.
Regeringen bör vidare få besluta om de villkor som skall gälla förkrediten. Sådana villkor avser bl.a. den räntesats och de löptider som skallgälla. Har någon myndighet ett osedvanligt stort behov av rörelsekapitaloch det därför kan finnas skäl att överväga delvis bundna krediter, finnsinget hinder mot att även den möjligheten prövas. Myndigheternasräntekostnader avses bli täckta av medel som de disponerar i verksam-heten om inte regeringen beslutar annat. En myndighet kan få ettöverskott av likvida medel. Regeringen bör få besluta om villkoren försådana medel. Medelsöverskott på räntekonto eller i anslutning till enrörlig kredit leder till att myndigheten påförs ränteintäkter. Dessa intäkterbör regeringen kunna få besluta att myndigheten skall få disponera.
Regeringens förslag: Anskaffning av andra tillgångar för staten,bl.a. infrastrukturella investeringar, skall finansieras med anslag.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 231f.).
Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget i dennadel.
Skälen för regeringens förslag: En stor del av statens investeringarutgörs av s.k. infrastrukturella investeringar. Dessa investeringar kan - tillskillnad från investeringar för förvaltningsändamål som behandlas i avsnitt9.1 - sägas utgöra resultatet av myndigheternas verksamhet och användsfrämst av andra än staten. Som exempel kan vägar och järnvägar nämnas.Investeringarna har ett samhällsekonomiskt värde men ger i allmänhetingen monetär avkastning till staten.
Anslagsfinansiering av infrastrukturella investeringar ger riksdagenbättre överblick och större inflytande än lånefinansiering. Detta är särskiltviktigt i fråga om stora infrastrukturella investeringar som inte germonetär avkastning. För sådana investeringar skulle framtida anslagstill-delningar bindas om amorteringar och räntor på lämnade interna lån underen följd av år skulle finansieras med anslag i stället för att själva investe-ringsutgiften anslagsfinansierades under anskaffningsåret. Vid sådana
investeringar som beskrivs i avsnitt 9.1, gör lånefinansieringen det möjligt Prop. 1995/96:220för myndigheterna att finansiera investeringar som sänker driftkostnadernamer än de tillkommande kapitalkostnaderna, eller som medger ökade ellerförbättrade verksamhetsresultat med oförändrad resursförbrukning.
Motsvarande förutsättningar gäller inte för infrastrukturella investeringar.De är i regel stora och betydande reala resurser och en betydande produk-tionskapacitet tas i anspråk. För staten gäller därför statsfinansiella ochsamhällsekonomiska förutsättningar som inte påverkas av finansierings-formen. Regeringen anser därför att infrastrukturella investeringar börfinansieras med anslag.
Vad som sagts om finansiering av investeringar av infrastrukturell artbör enligt regeringens mening gälla även för finansiering av annanegendom som inte bokförs som tillgångar, t.ex. krigsmateriel, befäst-ningar, kulturfastigheter och museiföremål.
Regeringens förslag: Riksdagen kan för viss myndighet eller för vissanskaffning besluta att finansiering skall ske på annat sätt än enligtde regler som nämns i avsnitt 9.1, 9.2 och 9.3.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 233f.).
Remissinstanserna: Ingen erinran har framförts mot förslaget i dennadel.
Skälen för regeringens förslag: Det finns fyra affärsverk, nämligenStatens järnvägar, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Affärsverket svenskakraftnät. Affärsverken disponerar i princip inte några anslag på statsbud-geten. Därför kan deras investeringar inte finansieras med anslag.
Riksdagen har lämnat affärsverken stor frihet att inom vissa ramar lånainternt inom staten eller på den allmänna kreditmarknaden för investering-ar i såväl anläggningstillgångar som rörelsekapital. Affärsverkens totalalånefinansiering styrs med ramar eller med krav på lägsta soliditet (prop.1990/91:29 s. 12, bet. 1990/91:FiU4 s. 8, rskr. 1990/91:38).
I anslutning till behandlingen av olika propositioner tar riksdagenställning till särskilda investeringsplaner och motsvarande för affärsverkenoch vissa andra myndigheter. Dessa myndigheters investeringar får sedanfinansieras med överskotts- eller avskrivningsmedel, med lån i Riks-gäldskontoret eller på den allmänna kreditmarknaden och med inkomsterfrån försäljning av egendom. För affärsverkens och vissa andra myndig-heters finansiering av investeringar gäller således särskilda regler somriksdagen beslutat. Dessa finansieringsmöjligheter bör finnas kvar även iframtiden.
Även i andra fall kan det finnas skäl för riksdagen att göra undantagfrån de regler för finansiering av investeringar som föreslås i avsnitten
9.1-3. Om t.ex. regeringen bemyndigas att förvärva aktier och investe- Prop. 1995/96:220ringen inte förväntas ge tillräcklig avkastning kan en del av investeringenfinansieras med anslag och en del med ett internt lån i Riksgäldskontoret.
Ett annat exempel kan vara att avgifter skall tas ut för utnyttjandet av entrafikanläggning. I ett sådant fall kan investeringen helt eller delvisfinansieras med ett internt lån. Det kan också tänkas att någon myndighetbör ges särskilda möjligheter till finansiering av investeringar, t.ex. somett led i en försöksverksamhet eller som en följd av EU-medlemskapet.
Regeringens förslag: Grundläggande bestämmelser som anger undervilka förutsättningar regeringen får sälja statens egendom tas in ibudgetlagen. Bestämmelserna gäller endast sådan egendom som stårtill regeringens disposition. Reglerna gäller dock inte sådan försälj-ning av frivilligt efterfrågade varor som utgör ett led i en avgifts-fmansierad verksamhet. Med försäljning jämställs byte. Slutligenföreslås grundläggande bestämmelser om dispositionen av forsälj-ningsinkomster.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 238f.).
Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot förslaget i dennadel.
Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har enligt RF 9:9 enskyldighet att i den omfattning som behövs fastställa grunder för bl.a.förfogandet över statens egendom. I förarbetena till regeringsformen angesatt det kan vara lämpligt att detta sker i lags form (prop. 1973:90 s. 347).Riksdagen har emellertid inte antagit någon lag om överlåtelse av statensegendom. På vissa områden - främst vad gäller fast egendom - harriksdagen i stället fattat särskilda beslut i dessa frågor. På andra områdenhar en ofullständig och i vissa delar oklar praxis vuxit fram.
I det följande föreslås att vissa grundläggande bestämmelser omförfogandet över statens egendom tas in i budgetlagen. Bestämmelsernareglerar främst kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen.
De bestämmelser som föreslås anger under vilka förutsättningarregeringen skall få sälja statens egendom. All statens egendom står dockinte till regeringens disposition. I RF 9:8 undantas från regeringensdispositionsrätt sådan egendom som är avsedd för riksdagen eller dessmyndigheter. Vidare undantas egendom som i lag har avsatts till särskildförvaltning, t.ex. tillgångar som förvaltas av Allmänna pensionsfonden
och Sveriges riksbank. Tillämpningsområdet begränsas därför till sådan Prop. 1995/96:220egendom som står till regeringens disposition.
Många myndigheter bedriver en avgiftsfinansierad verksamhet. Oftastär det fråga om frivilligt efterfrågade tjänster. Det kan även förekommaatt varor, t.ex. publikationer, säljs på samma villkor. Undantagsvis kanvaruförsäljningen utgöra en viktig del av verksamheten (se avsnitt 8.4).
I nu nämnda fall utgör den löpande försäljningen av varor ett led i enavgiftsfinansierad verksamhet. Formellt sett är det fråga om försäljningav statens egendom. När det i detta kapitel talas om försäljning och annanöverlåtelse av statens egendom samt disposition av försäljningsinkomster,avses dock inte denna typ av försäljning. De föreslagna reglerna skallendast gälla sådana försäljningar som mer intermittent görs av egendomsom ingått i eller använts i en statlig myndighets verksamhet. Tillämp-ningsområdet begränsas därför till sådan försäljning av statens egendomsom inte utgör ett led i en löpande avgiftsfinansierad verksamhet.
I detta avsnitt föreslås bestämmelser som till sitt innehåll i stort settmotsvarar vad som för närvarande gäller till följd av särskilda riksdagsbe-slut eller praxis. Beträffande förutsättningarna för att överlåtelseöverhuvudtaget skall få ske, föreligger grundläggande skillnader mellanfast och lös egendom. Därför behandlas överlåtelse av fast och lösegendom i skilda avsnitt. Vad gäller lös egendom finns ytterligareskillnader i detta hänseende mellan olika egendomstyper. För den lösaegendomens del görs därför en uppdelning mellan aktier och annan lösegendom. Vad gäller dispositionen av försäljningsinkomster finns dockinte skäl att göra någon liknande uppdelning. I sista avsnittet tas därfördenna fråga upp till gemensam behandling för alla egendomsslag.
Regeringens förslag: Regeringen skall få besluta om försäljning avfast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Dettaförutsätter dock att egendomen inte längre behövs i statens verksam-het och att det inte finns särskilda skäl för att egendomen även ifortsättningen skall ägas av staten. Utan hinder av detta får regering-en besluta om försäljning till kommun av fast egendom som behövsför samhällsbyggnadsändamål. Försäljningarna skall genomförasaffärsmässigt om inte särskilda skäl talar mot detta.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 240f. ).
Remissinstanserna: Ingen erinran har framställts mot förslaget i dennadel.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 1809 års regeringsform krävdesriksdagens samtycke för försäljning eller annan avhändelse av statens fastaegendom. Sådant samtycke har sedan år 1942 lämnats genom generella
bemyndiganden för regeringen att under vissa förutsättningar sälja fast Prop. 1995/96:220egendom. I den nu gällande regeringsformen finns däremot ingenbestämmelse om att riksdagen skall samtycka till försäljning av statensfasta egendom. Frågor om försäljning och annan avhändelse av fastegendom regleras alltså inte längre i regeringsformen. Riksdagen har inteheller antagit någon lag på området. Däremot har riksdagen vid fleratillfällen ändrat i sina tidigare givna bemyndigande till regeringen att säljafast egendom. Försäljning av statens fasta egendom kräver såledesfortfarande riksdagens specifika eller generella bemyndigande.
Sedan lång tid tillbaka har statens fasta egendom endast fått säljas omden inte längre behövs för ett statligt ändamål. En bestämmelse medmotsvarande innehåll bör tas in i budgetlagen. Det är dock inte ekono-miskt försvarligt att staten under alla förhållanden i sin ägo behåller fastegendom om utnyttjandegraden inte står i rimlig proportion till statenskostnader för skötsel och underhåll. Möjlighet måste finnas att sälja enfastighet om statens behov av lokaler kan lösas på ett tillfredsställandesätt, t.ex. genom förhyrning i del av den sålda fastigheten eller av annanlokal. Regeringen bör därför även få sälja sådan fast egendom som endastbehövs i ringa utsträckning.
Som närmare behandlas i författningskommentaren till 25 § harriksdagen för vissa typer av fast egendom fattat särskilda beslut sombegränsar möjligheten att sälja egendomen. Så är förhållandet på vissaområden där marköverlåtelse är - eller framför allt har varit - ett led i attstaten stimulerar viss verksamhet, exempelvis egendom upptagen på dens.k. jordfonden. Vad gäller försäljning av viss mark i fjällvärlden harriksdagen anbefallt särskild återhållsamhet av hänsyn bl.a. till rennä-ringens intressen och det allmänna intresset av en så långt möjligt orördnatur i fjällområdena. Statens kronoholmar får säljas endast om naturvår-dens, kulturminnesvårdens, friluftslivets, fiskenäringens eller något annatallmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört. Egendom som ärtestamenterad eller donerad till staten med villkor att staten inte fåravhända sig egendomen, kan i princip inte säljas eller på annat sättöverlåtas. Det kan finnas fastigheter som utgör en del av vårt kulturarveller som av andra skäl, t.ex. hänsynen till naturvården eller totalförsvaret,bör förbli i statlig ägo.
För att bl.a. riksdagens intentioner på olika områden skall kunnatillgodoses anser regeringen att det i budgetlagen bör tas in en be-stämmelse om att statens fasta egendom inte får säljas om det finnssärskilda skäl för att den skall förbli i statens ägo.
Beloppsgränser
Den nuvarande ordningen innebär den inskränkningen att regeringen -undantagandes försäljning av fast egendom till kommun för samhälls-byggnadsändamål - inte får besluta om försäljning av fast egendom omdess värde överstiger 5 miljoner kronor. Under förutsättning att över-skottet från försäljningen används för investeringar i form av bygg-
produktion eller inköp samt planeras och genomförs så att statens samlade Prop. 1995/96:220förmögenhet inte urholkas, får regeringen dock besluta om försäljning avfast egendom vars värde inte överstiger 50 miljoner kronor.
En beloppsgräns ger i och för sig inte några garantier för att endast depolitiskt intressanta ärendena underställs riksdagen. Det är ändå ett enkeltsätt att avlasta riksdagen försäljningsärenden av rutinkaraktär samtidigtsom överlåtelseförfarandet inte försvåras eller fördröjs i onödan. Ettslopande av beloppsgränser skulle kräva ett tämligen omfattande regelverkför om och när försäljning far ske. Det finns risk för att handläggningenav ärendena då skulle kompliceras och fördröjas. Under senare tid harmed nu gällande beloppsgränser endast ett fåtal ärenden behövt under-ställas riksdagen. Det finns därför anledning att behålla ett system medbeloppsgränser. En annan fråga är om nuvarande beloppsgränser är välavvägda och om det överhuvudtaget finns anledning att behålla två olikabeloppsgränser.
Sedan riksdagen år 1988 bemyndigat regeringen att under ovan angivnaförutsättningar om reinvestering sälja fast egendom vars värde inte över-stiger 50 miljoner kronor, har de faktiska förhållandena på områdetändrats i väsentliga hänseenden. Bemyndigandet tog framför allt sikte påförsäljning av statens kommersiella fastigheter. Under senare tid harmycket stora delar av statens bestånd av sådana fastigheter överförts tillav staten ägda aktiebolag. Kvar i statens direkta ägo finns endast fastegendom som inte har bedömts lämplig för annat ägande. Man har avt.ex. kulturhistoriska eller försvarspolitiska skäl ansett att vissa fastigheteräven i fortsättningen skall förvaltas av myndigheter. En stor del av dettabestånd av direktägd fast egendom kommer aldrig att säljas. Försäljningav statens direktägda fasta egendom kan därför förväntas ske i relativtliten omfattning om inte beslut tas om stora strukturförändringar elleromfattande nedläggningar av statlig verksamhet.
Det år 1988 föreskrivna villkoret att överskottet från försäljningennormalt skall återanvändas for investeringar i form av byggproduktioneller inköp har blivit otidsenligt. Sedan dess har en ny ordning forstyrning av statens investeringar införts. Riksdagen tar numera ställningtill investeringsplaner där de större investeringsobjekten anges. Regeringenkan därför inte genomföra större anskaffningar utan riksdagens kännedom.Den fasta egendom som staten numera äger direkt är av sådan karaktär attstörre försäljningar knappast är aktuella. De samlade årliga investeringar-na kan därför antas komma att vara vida större än försäljningarna och detfinns således heller ingen risk för att statens samlade nettoförmögenheturholkas. Till detta kommer att i stort sett alla fastighetsforsäljningarunder senare år har bedömts vara omfattade av den högre beloppsgränsen,dvs. frigjorda medel har använts for återinvesteringar. Av dessa skäl kandet aktuella kravet på återinvestering slopas utan att riksdagens finans-makt undergrävs. Det är således tillräckligt att i lagen ha en endabeloppsgräns.
De förutsättningar som förelåg då regeringen bemyndigades att säljafast egendom till en värde om högst 50 miljoner kronor är inte längreaktuella sedan huvuddelen av statens fastighetsbestånd förts över till
aktiebolag. Beståndet av kvarvarande direktägd fast egendom har därför Prop. 1995/96:220fått en helt annan karaktär än det hade så sent som i slutet av 1980-talet.
Detta förhållande talar i någon mån for att en beloppsgräns som är lägreän 50 miljoner kronor skulle kunna motiveras.
Den nuvarande beloppsgränsen om 50 miljoner kronor har emellertidfungerat väl. Försäljningsinkomsten har oftast använts för återinvesteringoch därför har den högre beloppsgränsen tillämpats vid i stort sett allafastighetsförsäljningar. Att behålla denna beloppsgräns innebär därför ipraktiken inte någon utvidgning av bemyndigandet i förhållande till vadsom nu gäller. En lägre gräns skulle däremot leda till att riksdagen i ökadutsträckning belastas med rutinärenden. Genomförandet av mångafastighetsförsäljningar skulle då fördröjas och försvåras och risken för attstaten försitter lämpliga tillfällen skulle öka.
Regeringen bör därför få besluta om försäljning av statlig fast egendomnär egendomens värde inte överstiger 50 miljoner kronor. I likhet medvad som redan gäller skall regeringen utan hinder av någon värdegränsoch sådana omständigheter som nämns i det föregående få sälja fastegendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål. Rätten att sälja fastegendom är en av de rättigheter som regeringen föreslås få delegera. Detär regeringens avsikt att vid delegeringen använda försiktigt satta ochdifferentierade värdegränser.
Med värde avses enligt nuvarande regler på området i första hand denfasta egendomens taxeringsvärde. Normen har den fördelen att den är lättatt tillämpa och leder till att man redan i inledningen av ett försäljnings-ärende vet om ärendets avgörande fordrar riksdagens medverkan ellerinte. Det har dock sina nackdelar att utgå från taxeringsvärdet. Det ärförhållandevis vanligt förekommande att statens fasta egendom inte åsättsnågot taxeringsvärde alls. Just för att det är statens egendom finns detdessutom risk för ett alltför lågt taxeringsvärde. Detta talar för att ensärskild värdering bör äga rum inför en försäljning. Eftersom staten somsäljare har ett intresse av att ha en korrekt uppfattning om egendomensmarknadsvärde, sker sådana värderingar regelmässigt redan i dag. Ett kravpå en särskild värdering inför en försäljning leder därför inte till någotmerarbete eller några ytterligare kostnader. Det marknadsvärde som egen-domen vid en sådan särskild värdering åsätts bör enligt regeringensmening få avgöra frågan om försäljningsärendet kräver riksdagens med-verkan.
Affärsmässiga villkor
Redan år 1942 uttalades att full affärsmässighet bör gälla vid försäljningav statens fasta egendom. En bestämmelse som lagfäster denna centralaprincip bör tas in i budgetlagen.
Affärsmässighet innebär att det skall tillses att priset blir så fördelaktigtsom möjligt för staten och att försäljningar till underpris inte äger rum.Vidare skall försäljningsärenden handläggas utan ovidkommande hänsyn.
56 Riksdagen har vid skilda tillfällen beslutat om avsteg från principen om Prop. 1995/96:220full affärsmässighet vid försäljning av vissa egendomstyper t.ex. egendomsom är upptagen på den tidigare nämnda jordfonden, vid friköp avfjällägenhet och vid försäljning av krononybyggen i samband medavveckling av åborättsinstitutet. Det finns därför ett behov av enbestämmelse som medger avsteg från principen om affärsmässighet dåsärskilda skäl talar för detta. Så kan vara fallet såväl vid försäljning avvissa egendomstyper, exempelvis de ovan nämnda, som då detta sker förvissa ändamål. Avsteg från principen om full affärsmässighet har främstgjorts då staten önskat stimulera viss verksamhet. Det ligger i sakensnatur att en restriktiv bedömning är påkallad. Vid en sådan bedömningbör egendomens värde tillmätas betydelse. Regeringen avser inte att utanriksdagens bemyndigande göra avsteg från principen om affärsmässighetvid försäljning av egendom som har ett betydande värde. Någon uttryckligbestämmelse om en värdegräns behöver dock inte tas in i budgetlagen
Riksdagen har bemyndigat regeringen att i vissa fall besluta om attöverlåta fast egendom utan ersättning. Så är förhållandet i fråga om fastegendom som behövs för järnväg eller allmän väg. Det krävs dock attegendomens värde inte överstiger fem miljoner kronor.
Bemyndigandet tillkom ursprungligen i slutet av förra seklet för attfrämja järnvägsnätets utbyggnad. Sedan utbyggnaden upphört och deprivata järnvägarna förstatligats, har bemyndigandet i denna del förlorataktualitet. Man kan även spåra ett föråldrat tänkande bakom bemyndigan-det i fråga om egendom som behövs för allmän väg. I dagens samhälleskulle staten på lika goda grunder kunna skänka bort fast egendom för attstimulera byggandet av exempelvis flygplatser, hamnar och anläggningarför telekommunikation. Enligt regeringens uppfattning finns det därförinte skäl att i budgetlagen föra in en bestämmelse som motsvararbemyndigandet. Det finns inte heller anledning att frångå principen omaffärsmässighet vid överlåtelser av det aktuella slaget.
Det förekommer att en kommun utan vederlag har överlåtit fastegendom till staten för ett särskilt ändamål. Har staten inte disponerategendomen för ändamålet och begär kommunen att återfå den utanersättning, får regeringen vederlagsfritt överlåta den till kommunen omdetta med hänsyn till samtliga övriga omständigheter bedöms skäligt(prop. 1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277).
Det förekommer fall av vederlagsfria överlåtelser till kommuner. Dessaöverlåtelser sker dock alltid på avtalsrättslig grund, dvs. det följer av detursprungliga avtalet mellan kommunen och staten att egendomen skallåterlämnas om den inte utnyttjas för det tänkta ändamålet. Överlåtelsersom följer av avtal behöver inte regleras i lag. Någon annan form avvederlagsfria överlåtelser till kommuner har inte förekommit under senareår. Därför behövs det inte tas in någon regel som motsvarar det aktuellabemyndigandet i budgetlagen.
Det är inte ovanligt att byte sker av statens fasta egendom. Ett behovföreligger således av att ge regeringen möjlighet att besluta om dettaunder samma förutsättningar som gäller för försäljning. En sådan rätt harockså förelegat för regeringen alltsedan 1942 års bemyndigande.
57 Viss lös egendom såsom byggnad på ofri grund och tomträtt har sådan Prop. 1995/96:220nära anknytning till fast egendom att regler som i olika sammanhanggäller för fast egendom även tillämpas på denna lösa egendom. Såvittavser försäljning av statens egendom har det bemyndigande som gälltsedan 1942 även omfattat upplåtelse av tomträtt samt försäljning och byteav tomträtt och sådan byggnad som är lös egendom. Regeringen anserdärför att det finns skäl att låta de regler som föreslås i detta avsnitt gällaäven för dessa typer av lös egendom.
Regeringens förslag: Regeringen skall få besluta att sälja statensaktier i bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om interiksdagen för det bolaget beslutat annat. Regeringen får inte utanriksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sättminska statens ägarandel i bolag där staten har minst hälften avrösterna. Försäljningen skall genomföras affärsmässigt om intesärskilda skäl talar mot detta.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 257f.).
Remissinstanserna har i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag ellerlämnat det utan erinran. Svea hovrätt - som inte motsätter sig förslaget- anför dock att även en mindre post aktier i ett större bolag kan ha ettbetydande förmögenhetsvärde och att det kan diskuteras vilken frihetregeringen bör ha i fråga om att sälja sådana aktieinnehav. I stället för attriksdagen från fall till fall kan förbehålla sig beslutanderätten, kan ettalternativ till detta vara en värdegräns liknande den som föreslåsbeträffande fast egendom. Enligt Statskontoret bör det övervägas att låtaalla åtgärder som väsentligt ändrar statens ägarinflytande och röstetalunder eller över de kritiska gränserna på 10, 30 respektive 50 procentunderställas riksdagen om inte annat meddelas.
Skälen för regeringens förslag: Staten har med sitt aktieinnehav ettbetydande ägarengagemang i svenskt näringsliv. De företag som statenäger eller har ägarintressen i varierar avsevärt i storlek och representeraren mångfald olika verksamhetsinriktningar.
Skilda motiv har under historiens lopp legat till grund för statensförvärv och bildande av företag. Det första större statliga engagemangeti ett aktiebolag uppstod när staten år 1907 förvärvade hälften av aktiernai Luossavaara-Kirunavaara AB (LKAB). Den statliga företagssektornexpanderade kraftigt under 1960-talet. Det fanns en önskan att organiseraredan befintlig statlig verksamhet i mer rationella och affärsmässigaformer och att korrigera upplevda brister i marknadssystemet. Under1970-talet övertog staten av regional- eller arbetsmarknadspolitiska skälföretag i krisbranscher som stål-, varvs- och textilindustrin. Under 1990-
talet har staten till följd av problemen i den finansiella sektorn övertagit Prop. 1995/96:220ansvaret för banker med ett åtföljande stort antal fastigheter ochytterligare industriföretag. Under senare år har också de tidigareaffärsverken Staten vattenfallsverk, Posten och Telia ombildats till avstaten helägda aktiebolag.
Som tidigare nämnts har under senare tid mycket stora delar av statensfastighetsbestånd förts över till av staten hel- eller delägda aktiebolag. År1991 inleddes dessutom en systematisk utförsäljning av aktier i statligaföretag. Nämnas kan t.ex. avyttringama av aktier i AssiDomän AB,Pharmacia AB, Celsius AB och SSAB Svenskt stål AB.
Utöver denna typ av betydande aktieposter i större av staten helägda,eller tidigare helägda bolag, äger staten även diverse andra mindreaktieposter. Som exempel på vanligt förekommande aktieinnehav kannämnas delägarskap i nationella och internationella bolag som idkarbranschservice. Affärsverken innehar större poster i vissa bolag som ettled i verksamheten. I detta sammanhang kan Luftfartsverkets innehav i A-banan Projekt AB nämnas. Det förekommer även att myndigheterförvaltar obetydliga innehav av främst börsnoterade aktier som i flera falltillförts staten genom gåva eller på liknande sätt.
Gällande ordning
Praxis i fråga om avhändelse av annan lös egendom än budgetmedel äri det väsentliga ett utflöde av principen att vad som följer av ettanslagsbeslut i fråga om förfogandet över de tillgångar som förvärvats föranslaget skall gälla tills riksdagen beslutar annat. Lös egendom somförvärvats enligt riksdagens beslut för att för framtiden vara statsegendomfår därför enligt praxis inte säljas utan riksdagens hörande (SOU 1972:15s. 176).
I RF 9:8 anges att statens medel och dess övriga tillgångar står tillregeringens disposition. Regeringens handlingsfrihet vid förfogandet överstatens egendom är emellertid begränsad. I RF 9:2 anges att statens medelinte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Av bestämmel-sen får, enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 348), anses följa att egendomsom har anskaffats för medel som anvisats av riksdagen, inte fårdisponeras på sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut.
Statens innehav av aktier torde nästan uteslutande kunna föras tillbakapå riksdagsbeslut. Dessa beslut är vägledande för rätten att förfoga överaktierna. De har oftast inneburit att bolag bildats med statliga medel föratt driva viss verksamhet. Det har även förekommit att riksdagen beslutatom förvärv av bolag genom köp av aktier. Avsikten får vanligen anses havarit att aktierna för framtiden skall utgöra statsegendom. Av detta följeratt det är riksdagen som beslutar om försäljning av sådana aktier. I praxishar också riksdagens samtycke krävts för överlåtelse av statens aktier ellerandra åtgärder som lett till en minskning av statens ägarandel i ett bolag(se bet. s. 260 fi).
59 Det kan också åberopas starka sakskäl för att riksdagens bemyndigande Prop. 1995/96:220skall inhämtas vid aktieförsäljningar. Det ursprungliga beslutet om ettengagemang har genomgående fattats under riksdagens medverkan, t.ex.i form av att medel för aktieteckning anvisats. I många fall har detta skettför att allmänna intressen av skilda slag skall kunna tillgodoses. I vissafall har bolagsformen valts som ett alternativ till verksamhet i myndig-hetsform. Till detta kommer att försäljning av aktier i statsägda bolag oftaavser stora värden. Såväl statsfinansiellt som med hänsyn till effekternapå samhället i övrigt, har ändringar i statens aktieinnehav i allmänhetstörre betydelse än t.ex. ändringar i det statliga fastighetsbeståndet.
Befogenhetsfördelningen
Det är dock inte rimligt att alla beslut om försäljning av statens aktierprövas av riksdagen. Många försäljningsärenden är inte av den vikt att deskall avgöras på denna nivå. Som exempel på ärenden som bör behandlaspå en lägre nivå kan nämnas försäljningar av obetydliga innehav avfrämst börsnoterade aktier.
Det är av vikt att kravet på fortsatt inflytande från riksdagens sida överväsentliga ändringar inom den statliga företagssektorn kan förenas medönskemålet om flexibilitet i fråga om ägarstruktur och kapitalanskaffning.Enligt regeringens uppfattning bör därför beslut om försäljning av aktieri bolag där staten inte har en röstmajoritet - och där aktierna såledesknappast innehas för att staten i bolagsform skall driva en verksamhet avstatligt intresse - i de flesta fallen kunna ankomma på regeringen.
De ärenden som är av sådan vikt att beslutanderätten bör ankomma påriksdagen är enligt regeringens uppfattning främst försäljning av aktier ibolag där staten har en röstmajoritet.
Det kan tänkas fall där staten har ett bestämmande inflytande öververksamheten i ett aktiebolag utan att ha en röstmajoritet. Sådantinflytande kan t.ex. grundas på avtal med övriga ägare. Inflytandet kan dåvidmakthållas oavsett statens andel av rösterna. En reglering av befogen-heten att sälja statens aktier som bygger på begreppet bestämmandeinflytande är därför inte lämpligt.
Är 1990 gavs ett bemyndigande beträffande det statliga Förvaltnings-aktiebolaget Fortia. Förvaltningsbolaget fick rätt att sälja aktier i av statenhelägda bolag så länge detta inte innebar att staten frånhändes röst-majoriteten i något av bolagen. Det innebar att 49 procent av aktierna it.ex. LKAB kunde ha sålts utan att riksdagen dessförinnan haft möjlighetatt ta ställning till frågan. Detta bemyndigande kan uppfattas som välvidsträckt. Risk finns för att en sådan ordning i alltför stor utsträckningurholkar riksdagens inflytande på området.
Även om staten efter en försäljning fortfarande har en röstmajoritet iett bolag, kan dock statens inflytande ha minskat väsentligt till följd avförsäljningen. Som närmare kommer att framgå nedan stadgar aktiebo-lagslagen (1975:1385) ett visst inflytande för aktieägare som tillsammansinnehar en tiondel av rösterna i ett bolag. Inflytandet ökar för aktieägare
som tillsammans innehar en tredjedel av rösterna. Det är således inte Prop. 1995/96:220likgiltigt för staten om den har 51 procent eller 100 procent av rösternai ett bolag.
Med hänsyn till detta anser regeringen att försäljning av aktier i avstaten helägda bolag, eller delägda bolag där staten har en röstmajoriteteller äger hälften av rösterna för samtliga aktier i princip bör beslutas avriksdagen.
Regeringen kan emellertid beträffande ett visst majoritetsägt bolag viljaha större befogenheter. För att skaffa sig önskad handlingsfrihet kanregeringen då utverka ett särskilt bemyndigande av riksdagen attbeträffande just det företaget få vidta vissa slag av åtgärder.
Det kan tänkas fall då det av olika skäl kan vara viktigt för staten attha kvar en minoritetspost i ett bolag. Riksdagen kan därför viljaförbehålla sig rätten att besluta om en eventuell försäljning trots att stateninte ens äger hälften av rösterna för samtliga aktier. Som ett exempel kannämnas statens köp av en mindre aktiepost i dåvarande Cementa AB.Förvärvet gjordes i kontrollsyfte sedan bolaget blivit enda inhemskaproducent av cement. Riksdagen kan av politiska skäl vilja förbehålla sigrätten att fa besluta om försäljning av statens innehav av en minoritetsposti t.ex. Celsius AB.
I aktiebolagslagen ges ett betydande inflytande för aktieägare somtillsammans innehar en tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta minoritets-skydd innebär bl.a. att bolagsordningen vad gäller t.ex. bolagets verksam-hetsinriktning, aktiekapitalets storlek och antalet styrelseledamöter intekan ändras utan att ett beslut om detta biträds av minoritetsägaren. Tillföljd av denna reglering kan riksdagen önska förbehålla sig rätten attbesluta om försäljning av aktier i ett bolag om det leder till att statensandel av rösterna, utan att vara en majoritetspost eller hälften av rösternaför samtliga aktier, sjunker så att den inte längre överstiger en tredjedelav rösterna.
I aktiebolagslagen föreskrivs vidare ett visst inflytande för aktieägaresom tillsammans innehar en tiondel av rösterna i ett bolag, bl.a. be-träffande vissa beslut som avser redan utgivna aktier samt vissa ändringari bolagsordningen. Riksdagen kan därför önska förbehålla sig rätten attfatta sådana beslut som innebär att statens andel inte längre överstiger entiondel av rösterna.
Riksdagen skulle således på goda grunder kunna önska förbehålla sigrätten att besluta om en försäljning av aktier i ett bolag trots att stateninte har en röstmajoritet eller äger hälften av rösterna för samtliga aktier.Enligt regeringens uppfattning bör det ankomma på riksdagen attuttryckligen i varje särskilt fall ge till känna om den vill förbehålla sigrätten att besluta om försäljning av aktier i bolag där staten har enminoritet av rösterna för samtliga aktier. Om riksdagen inte fattat någotsådant beslut bör regeringen ha rätt att besluta om aktiernas försäljning.
Merparten av företag med statligt ägande är av staten helägda bolag. Ien hel del fall har staten också 50 procent av rösterna. Med hänsyn bl.a.till de utförsäljningar av statliga företag som förevarit under senare år ochtill arten av de bolag som alltjämt finns kvar i statlig ägo, är det rimligt
att anta att antalet företag med statligt ägande där staten inte har en Prop. 1995/96:220röstmajoritet i framtiden kommer att bli begränsat. Redan på grund avdetta finns inte skäl att - som Svea hovrätt antyder som en möjlighet -införa någon värdegräns liknande den som föreslås för fast egendom. Envärdegräns vore dessutom olämplig av det skälet att den inte skulle fångaupp sådana politiskt betydelsefulla innehav som representerar ettförhållandevis begränsat förmögenhetsvärde. Även den av Statskontoretförordade lösningen är opraktisk med hänsyn till det begränsade antaletföretag som är aktuella.
Regeringen anser att det i budgetlagen bör tas in en tydlig och enkelbestämmelse som - mot bakgrund av ovan angivna överväganden -reglerar under vilka förutsättningar regeringen skall få besluta att säljastatens aktier. Denna regel bör innebära att regeringen får besluta att säljaaktier i ett bolag där staten har mindre än hälften av rösterna om interiksdagen för just det bolaget har beslutat annat. Regeringen bör däremotinte utan riksdagens bemyndigande få besluta att sälja aktier i bolag därstatens har minst hälften av rösterna. Om riksdagen och regeringenutnyttjar möjligheterna att knyta särskilda skyldigheter och befogenhetertill namngivna bolag, uppnår man nödvändig klarhet, stadga ochflexibilitet på området.
Det är inte bara genom försäljning av aktier som statens röstmajoriteti ett bolag kan påverkas. Det kan även ske exempelvis genom utgivningav konvertibla skuldebrev och riktade nyemissioner. För att riksdagenskall kunna behålla sitt inflytande över väsentliga ändringar inom denstatliga företagssektorn, är det av vikt att den förbehålls rätten att beslutaom alla åtgärder som påverkar statens röstmajoritet i ett bolag.
Försäljning av aktier bör genomföras affärsmässigt. I likhet med vadsom föreslagits beträffande fast egendom bör regeringen även vidförsäljning av aktier få göra avsteg från denna princip om det finnssärskilda skäl. Ett sådant särskilt skäl kan t.ex. vara att främja ökadspridning av aktieägandet i ett bolag. Det har redan skett vid fleratillfällen att privatpersoner har erbjudits att köpa mindre aktieposter tillett förmånligare pris än vad som gällt för institutioner.
Vad som föreslagits beträffande försäljning av aktier bör även gälla vidbyte av sådan egendom. De föreslagna reglerna bör även gälla statensinnehav av andelar i ekonomiska föreningar.
I prop. 1995/96:141 föreslogs riksdagen bemyndiga regeringen att vidtavissa förvaltningsåtgärder beträffande statliga företag, bl.a. försäljning avaktier. Regeringen anmälde samtidigt att Budgetlagsutredningen kundekomma med förslag som berör regeringens förvaltningsbemyndigande.Den beredning av prop. 1995/96:141 som för närvarande pågår iriksdagen pekar, enligt vad regeringen erfarit, mot att riksdagen lämnarregeringen särskilda bemyndiganden beträffande vissa namngivna företag.Detta förfarande är helt i linje med vad som förutsätts i den här före-slagna regleringen. Sådana särskilda bemyndiganden, och motsvarandetidigare givna bemyndiganden, kan således utan ändring fortsätta att gällanär den föreslagna budgetlagen träder i kraft.
62 Prop. 1995/96:220
Regeringens förslag: Annan lös egendom än aktier skall regeringenfä överlåta om egendomen inte längre behövs för statens verksamheteller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel.Försäljningar skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skältalar mot detta.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 270f.).
Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot förslaget i dennadel.
Skälen för regeringens förslag: Till skillnad från begreppet fastegendom - som till sin innebörd är definierat i lag - finns ingen regleringsom talar om vad som är lös egendom. Begreppet lös egendom kan inteanges på annat sätt än genom en negativ bestämning. Det omfattar allegendom, dvs. alla rättigheter av förmögenhetsnatur, som inte utgör fastegendom. Utöver aktier kan som exempel på huvudkategorier av lösegendom nämnas lösöre, fordringsrätter och immateriella förmögenhets-rätter.
När det i detta avsnitt talas om lös egendom avses inte den lösaegendom som utgörs av aktier. Inte heller avses den lösa egendom i formav tomträtt och byggnad på annans grund som behandlas i avsnitt 10.2.I detta avsnitt föreslås i stället en reglering for all annan lös egendom.Förslaget kommer framför allt att få betydelse för den vanligt före-kommande försäljningen av statens lösöre.
Praxis på området är att riksdagen beslutar om försäljning och annanavhändelse av statens lösa egendom när egendomen har anskaffats förmedel anvisade av riksdagen och det kan anses följa av anslagsbeslutet attriksdagen också skall besluta om en eventuell försäljning. Överlåtelse avövrig lös egendom får beslutas av regeringen. Regeringen får dessutomalltid sälja obrukbar eller obehövlig materiel.
Den i stort sett enda formen av överlåtelse av lös egendom som rentfaktiskt äger rum är försäljning av obrukbar eller obehövlig materiel. Detär överhuvud taget mycket svårt att tänka sig situationer där staten skulleöverlåta lös egendom som är brukbar och som den alltjämt behöver försin verksamhet. En sådan situation föreligger dock när regeringen någonenstaka gång överlämnar museiforemål som statsgåvor. Riksdagen har intehaft någon erinran mot att regeringen i de fåtal fall som varit aktuellafattat sådana beslut utan att höra riksdagen (se t.ex. KU 1975:12 och bet.1989/90:KrU7).
63 Befogenhetsfördelningen
Den ovan beskrivna ordningen - dvs. att anslagsbeslutet är avgörande forsenare förfogandeåtgärder - har enligt regeringens uppfattning i viss månblivit otidsenlig.
Anslagsbeslutet ger inte alltid tillräcklig ledning for frågan om vilkakonkreta förfogandeåtgärder som får vidtas utan riksdagens medgivande.Dessutom kan sambandet mellan en tillgång och ett anslag vara oklart. Ettanslagsändamål kan vidare ha förlorat aktualitet. Långt ifrån alla statenstillgångar kan föras tillbaka på anslag. Viss egendom har skänkts tillstaten. Annan egendom har finansierats med avgiftsinkomster ochöverskott av andra driftsmedel. Det finns också egendom som av hävdinnehas av staten. Till detta kommer att under senare år har allt flerstatliga investeringar finansierats med interna lån i Riksgäldskontoret.Affärsverkens investeringar har även finansierats med lån hos andrakreditgivare.
Med hänsyn till detta bör frågan om vem som äger besluta om för-fogandet över statens lösa egendom inte längre bero av vad som kan ansesfölja av ett anslagsbeslut. I stället bör finansieringen vara avgörande. Haregendomen anskaffats med statens medel, bör riksdagen också besluta omförfogandeåtgärdema. 1 övriga fall bör regeringen ha beslutanderätten. Påså sätt kan riksdagen även i fortsättningen behålla ett fast grepp över denstatliga förmögenhetsdispositionen.
Enligt praxis får regeringen sälja obrukbar eller obehövlig materiel.Enligt regeringens uppfattning bör denna rätt vidgas till att även avseannan lös egendom än materiel. Regeringen bör även få rätt att överlåtasådan egendom på annat sätt än genom försäljning, t.ex. genom gåva. Detbör därför tas in en bestämmelse i lagen om att regeringen får överlåta lösegendom som inte längre behövs i statens verksamhet eller som blivitobrukbar.
Även vid försäljning av statens lösa egendom skall affärsmässighetiakttas om inte särskilda skäl talar mot detta. Sådana särskilda skäl kanexempelvis föreligga vid försäljning till utvecklingsländer. Det som gällerför försäljning av lös egendom bör även gälla vid byte av sådan egendom.
64 Prop. 1995/96:220
Regeringens förslag: Har riksdagen beslutat om försäljningen skallinkomsten redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten om interiksdagen bestämmer annat. Har regeringen beslutat om försäljningengäller följande. Har den försålda egendomen ingått i en verksamhetför vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får inkomstenanvändas för att finansiera investeringar som ingår i planen. Omegendomen har finansierats med anslag skall medel motsvarandeegendomens bokförda värde först redovisas mot en inkomsttitel, ochhar egendomen finansierats med lån skall lånet först lösas. Med vissaundantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i denverksamhet där den försålda egendomen har använts. Har egendomenfinansierats på annat sätt får hela försäljningsinkomsten disponerasi verksamheten.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 275f.).
Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot det framlagdaförslaget.
Skälen för regeringens förslag: När en egendom säljs tillförs staten eninkomst. Därför behövs inte endast regler som ger regeringen befogen-heter att besluta om försäljning utan även föreskrifter som anger undervilka förutsättningar regeringen får besluta hur sådana försäljnings-inkomster skall disponeras.
Tidigare var statens investeringar i allmänhet anslagsfinansierade. Detfanns då ett tydligt samband mellan en av riksdagen beslutad medelsan-visning och en viss investering. Under senare år har investeringar i ökadutsträckning finansierats med lån. Detta har lett till att sambandet mellanmedelsanvisning och investering har upphört. Staten äger också tillgångarsom finansierats med avgiftsinkomster, bidrag eller gåvor. Dessutom finnsegendom som av ålder innehas av staten och där den ursprungligafinansieringen är oklar. Oberoende av hur en tillgång har finansierats,utgör inkomsterna från försäljningen av egendomen statens medel.
Riksdagen har inte fattat något beslut med generell verkan om hurinkomster från försäljning av statens egendom får disponeras. Däremothar riksdagen meddelat vissa särskilda beslut. Dessa beslut, liksom denpraxis som tillämpas, skiftar mellan olika slag av egendom och mellanolika verksamhetsområden och t.o.m. mellan liknande verksamhetsom-råden. Dessutom gäller olika villkor beroende på om egendomen harfinansierats med anslag, interna lån eller på annat sätt och om egendomenhar ett bokfört värde eller inte.
Utgångspunkten för en reglering är den att det är riksdagen sombestämmer hur statens medel skall användas. En möjlig lösning voredärför att föreskriva att alla inkomster från försäljning av statens egendomskall tillföras en inkomsttitel på statsbudgeten. Medlen skulle då komma
5 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220
under riksdagens rådighet och få bidra till finansieringen av de utgifter Prop. 1995/96:220som riksdagen beslutar om. Det vore också en konsekvent tillämpning avbruttoredovisning på statsbudgeten. En så kategorisk lösning är, enligtregeringens uppfattning, av olika skäl inte är lämplig. Den är inte hellernödvändig för att trygga riksdagens rätt att bestämma vad statens medelskall användas till.
För att trygga denna rätt, är det tillräckligt att regeringen inte fåranvända försäljningsinkomster för andra ändamål än sådana som riksdagenpå ett eller annat sätt har beslutat om. Säljs egendom och användsinkomsterna till att återanskaffa i huvudsak motsvarande egendom ellerför i huvudsak samma ändamål, kan riksdagen sägas ha kontroll över hurmedlen används. Det faktiska resultatet är att försäljningsinkomster tillförsverksamheten och att motsvarande medel inte behöver anvisas med anslageller finansieras på annat sätt. Ett inslag av nettoredovisning föreligger.
Riksdagen har också kontroll över användningen av försäljningsin-komstema om den för skilda verksamhetsområden tar ställning till ellerinformeras om de större investeringar som skall genomföras varje år. Påliknande sätt förhåller det sig om riksdagen tar ställning till flerårigainvesteringsplaner och låneramar för investeringarna. Om försäljningsin-komster - utan att passera statsbudgeten - finansierar sådana investering-ar, kan riksdagen sägas ha kontroll över hur medlen används.
Det finns emellertid situationer då försäljningen av en egendom inte ären normal och naturlig företeelse i en statlig verksamhet. Detta kan t.ex.vara fallet om en försäljning hänger samman med att en statlig verksam-het läggs ned, att dess verksamhetsform ändras påtagligt eller att omfatt-ningen väsentligt förändras. I dessa fall ändras ändamålet för den statligaverksamheten och för de medel som används i den. Det är då naturligt attförsäljningsinkomsten tillförs en inkomsttitel på statsbudgeten och att densåledes inte får disponeras av regeringen.
Med utgångspunkt från dessa överväganden bör följande regler gälla fördispositionen av inkomster från försäljning av statens egendom.
När det ankommer på riksdagen att besluta om en försäljning avegendom bör riksdagen också särskilt bestämma om försäljningsinkomstenskall hanteras på något annat sätt än att föras till en inkomsttitel.
Om regeringen har beslutat om försäljningen, bör utgångspunkten varaatt regeringen endast får använda inkomster för sådana ändamål somriksdagen på ett eller annat sätt beslutat om. Detta villkor är uppfyllt omförsäljningsinkomstema används för att återanskaffa egendom sommotsvarar den sålda egendomen eller används för i huvudsak sammaändamål. Reglerna bör inte vara tvingande. Regeringen skall alltid hamöjlighet att redovisa en forsäljningsinkomst mot en inkomsttitel.
Till att börja med kan det vara lämpligt att särskilt reglera de fall dåden försålda egendomen har använts i en verksamhet för vilken riksdagenhar godkänt en investeringsplan. Regeringen bör få besluta att helainkomsten skall användas för att finansiera investeringar som ingår iplanen. Riksdagen kan ju fortfarande sägas ha kontroll över medlens an-vändning. För riksdagens vidkommande innebär en tillämpning av regelnendast att lägre anslag behöver anvisas eller mindre lånemedel behöver
ställas till förfogande för investeringar som riksdagen redan tidigare Prop. 1995/96:220beslutat om.
I övriga fall - dvs. när regeringen har beslutat om försäljning avegendom som inte har använts i en verksamhet för vilken riksdagengodkänt en investeringsplan - bör, av skäl som framgår nedan, det sätt påvilket anskaffningen av tillgången har finansierats vara avgörande förregeringens rätt att disponera försäljningsinkomsten. Skilda regler börgälla beroende på om den försålda egendomen har finansierats medanslag, lån eller på annat sätt.
Om anskaffningen av egendomen har finansierats med anslag får egen-domens bokförda värde betydelse. Det bokförda värdet utgörs avanskaffningsutgiften minskat med avskrivningar. Det bokförda värdetmotsvarar således de anslagsmedel som ännu inte förbrukats. Dessa medelbör återföras till statsbudgeten. Detta kan ske genom att den del avförsäljningsinkomsten som motsvarar det bokförda värdet redovisas moten inkomsttitel. Den del som återstår bör regeringen få disponera. På dettaskapas ett incitament att eftersträva en så hög försäljningsinkomst sommöjligt. Denna återstående del av inkomsten bör dock inte få disponerasfritt utan endast i den verksamhet där den försålda egendomen haranvänts. På så sätt behåller riksdagen kontrollen över medlen.
I syfte att främja affärsmässighet och för att undvika onödig admini-stration, bör regeringen få disponera hela försäljningsinkomsten om denuppgår till ett mindre belopp. Detta gäller bl.a. sådana enstaka investe-ringar till mindre belopp som en myndighet gjort i anläggningstillgångarför förvaltningsändamål utan att ta upp lån i Riksgäldskontoret. Även idetta fall krävs dock att inkomsten disponeras i den verksamhet där denförsålda egendomen har använts.
Situationen blir en annan när fast egendom eller aktier säljs i enverksamhet där det inte finns en av riksdagen godkänd investeringsplan.Överlåtelserna är exempel på försäljningsärenden som inte är normala ochnaturliga företeelser i verksamheten utan som utgör väsentliga för-ändringar av det sätt på vilket den bedrivs. Därför bör hela inkomsten vidförsäljning av sådan egendom redovisas mot en inkomsttitel.
Om egendomen har finansierats med lån måste försäljningsinkomsteni första hand användas för att återbetala lånet. Som ett incitament for attuppnå så stora försäljningsinkomster som möjligt, bör regeringen fåbesluta att överskottet skall få disponeras i verksamheten. Av skäl somanförts ovan, bör detta dock inte gälla vid försäljning av fast egendomeller aktier. Överskottet bör då redovisas mot en inkomsttitel.
Anskaffningen av den försålda egendomen kan även ha finansierats påannat sätt än med anslag eller lån. Som exempel kan nämnas gåvor ochdonationer samt egendom som anskaffats med medel från avgiftsfinans-ierad verksamhet. I vissa fall har medel motsvarande avskrivningar ochavkastning fått behållas i verksamheten och kunnat användas förinvesteringar. Dessutom finns egendom vars finansieringen inte kanhänföras till en bestämd källa. 1 fall som nu nämnts bör regeringen fåbesluta att hela försäljningsinkomsten skall disponeras i den verksamhetdär den försålda egendomen har använts.
67 Regeringens beslut om hur försäljningsinkomster får disponeras kommer Prop. 1995/96:220att meddelas i en förordning, genom bestämmelser i regleringsbrevet fören viss verksamhet eller genom ett särskilt beslut avseende inkomsten frånen viss försäljning.
Regeringens förslag: Regeringen är redovisningsskyldig införriksdagen för statens medel och övriga tillgångar. Redovisnings-skyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av statensamt statens skulder och andra ekonomiska förpliktelser.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 119f.).
Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak förslaget eller har ingainvändningar mot det. Riksgäldskontoret anser dock att en årsredovisningför staten också bör innehålla en resultatredovisning i vilken regeringenanger mål och uppnådda huvudsakliga resultat inom de olika verksamhets-områdena eller utgiftsområdena. Detta skulle, enligt kontoret, öka intressetför årsredovisning för staten och medföra att den kom att utvecklas isamklang med myndigheternas årsredovisningar.
Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutar om skatt till statenoch bestämmer hur statens medel skall användas. Samtidigt ställerriksdagen huvuddelen av statens medel till regeringens disposition.Riksdagen granskar också rikets styrelse och förvaltning. Bland annatdessa förhållanden utgör en naturlig grund för att regeringen skall ha enallmän redovisningsskyldighet inför riksdagen. De frågor som bör ställasär närmast vad som bör ingå i denna skyldighet och hur den skallfullgöras.
Regeringen är för närvarande inte skyldig att lämna någon samladekonomisk redovisning till riksdagen avseende t.ex. vilka inkomster somuppburits och hur statens medel använts. Någon sådan redovisning harheller inte lämnats. Riksrevisionsverket har dock publicerat en samladårsredovisning for staten avseende räkenskapsåret 1993/94. Den omfattardels balans- och resultaträkningar samt finansieringsanalys, dels ensammanställning av den statliga sektorns tillgångar och skulder. Års-redovisningen återgavs i sammandrag i 1995 års kompletteringsproposi-tion (prop. 1994/95:150 bil. 1 s. 76). Riksrevisionsverket har ävenpublicerat en sådan årsredovisning avseende räkenskapsåret 1994/95 somi sammandrag återgavs i 1996 års ekonomiska vårproposition (prop.1995/96:150 bil. 1 s. 103).
68 Redovisningsskyldighet är ett vidare begrepp än bokföringsskyldighet. Prop. 1995/96:220Utöver de ekonomiska transaktioner som påverkar resultat och ställning,innefattar redovisningsskyldigheten även den verksamhet som bedrivs ochresultatet av denna. Begreppet täcker dessutom innehåll, kvalitet ochrelevans i den information som lämnas till mottagaren.
Redovisningsskyldigheten bör enligt regeringens uppfattning omfattastatens medel och tillgångar liksom statens verksamhet till den del dehandhas av regeringen eller av myndigheter under regeringen. Samtligastatens medel och övriga tillgångar står dock inte till regeringensdisposition. Enligt RF 9:8 undantas tillgångar som är avsedda förriksdagen och dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskildförvaltning. Enligt RO 9:4 är det riksdagens förvaltningskontor som ifråga om riksdagen och dess myndigheter handlägger frågor om för-valtning av ekonomisk natur och som meddelar föreskrifter om detta. AP-fonden är ett exempel på en institution som handhar tillgångar som i lagavsatts till särskild förvaltning.
Det är enligt regeringens uppfattning praktiskt om regeringensredovisning även omfattar de medel som handhas av riksdagen och dessmyndigheter med undantag för Sveriges riksbank. En förutsättning för ensådan redovisning är att riksdagens förvaltningskontor lämnar uppgiftersom underlag för redovisningen. Detta leder självfallet inte till attregeringen övertar förvaltningskontorets befogenheter eller något somhelst sakansvar på området. Riksdagen och dess myndigheter skallnaturligtvis sköta sin bokföring inom ramen för riksdagens anvisningar påområdet.
En del av regeringens redovisningsskyldighet kan fullgöras inom ramenför en årsredovisning till riksdagen. Årsredovisningen kommer då attomfatta all den verksamhet staten bedriver oavsett finansiering ochkommer främst att innehålla sammanfattande ekonomiska uppgifter.Regeringen avser att kommentera informationen och göra analyser somökar förståelsen för innebörden i siffrorna.
Uppgifter om de sakliga resultat som uppnås inom olika verksamhets-områden kan däremot knappast ingå i en årsredovisning for staten såsomRiksgäldskontoret föreslagit. Den statliga verksamheten är så omfattandeoch mångfacetterad att det inte går att på ett kortfattat och överskådligtsätt redogöra för resultat och effekter. Dessutom finns det i riksdags-arbetet andra sammanhang som bättre lämpar sig för en redovisning avverksamheten, dess resultat och effekter. I avsnitten 5.2 och 12.4 angerregeringen hur redovisningsskyldigheten i olika avseenden avses fullgöras.
69 Prop. 1995/96:220
Regeringens förslag: Bokföringen i staten skall fullgöras på ett sättsom stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen skallge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resulta-tet och ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övrigatillgångar. Regeringen eller den myndighet som regeringen be-stämmer skall meddela närmare föreskrifter om redovisningen.
Utredningen förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 125f.).
Remissinstanserna: Inga invändningar har i denna del framförts motutredningens förslag.
Skälen för regeringens förslag: För att en ekonomisk redovisnings-skyldighet skall bli meningsfull krävs klart angivna grunder för hur bl.a.bokföringen skall skötas.
Med hänsyn till vikten av detta kunde det i och för sig vara motiveratatt riksdagen beslutade om detaljerade bestämmelser för redovisningen istaten. Det vore dock enligt regeringens bedömning opraktiskt att i laglägga fast sådana detaljerade ekonomiadministrativa regler. I stället bördet vara tillräckligt att riksdagen beslutar om de allmänna krav som skallgälla för redovisning. Med fördel kan detta ske med hänvisning tillbegreppen god redovisningssed och rättvisande bild.
1 bokföringslagen, som endast gäller för näringsidkare, föreskrivs attbokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som överensstämmer medgod redovisningssed. I årsredovisningslagen föreskrivs att årsredovis-ningen skall upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med godredovisningssed. Vidare föreskrivs att balansräkningen, resultaträkningenoch noterna skall ge en rättvisande bild av ställningen och resultatet.
God redovisningsed innebär inte endast en allmänt accepterad praxis förgott och sunt beteende, utan den formuleras och utvecklas också löpandegenom preciserade rekommendationer i olika frågor från bl.a. Bokförings-nämnden. Enligt kommunallagen skall även kommunerna och landstingenupprätta årsredovisningar med iakttagande av god redovisningssed. Ibokföringsförordningen föreskrivs att statliga myndigheter med iakttagan-de av särskilda bestämmelser för statlig verksamhet skall fullgörabokföringsskyldigheten på det sätt som överensstämmer med godredovisningssed. För myndigheter under regeringen utvecklas dennaredovisningssed av Riksrevisionsverket.
Redovisningen skiljer sig mellan den statliga och den privata sektorn.Staten behöver därför egna normer för vad som är god redovisningssedoch för vad som ger en rättvisande bild. På många områden sammanfallerdock normerna inom samhällets olika sektorer.
I stället for att riksdagen beslutar om detaljerade regler för redovisningi staten bör regeringen åläggas att meddela närmare bestämmelser for
bokföring och redovisning. Regeringen bör kunna uppdra åt en annan Prop. 1995/96:220myndighet att medverka i detta arbete. De förordningar som regeringenredan beslutat på området, och de tillämpningsföreskrifter och allmännaråd som meddelats av Riksrevisionsverket, svarar enligt regeringensuppfattning väl mot dessa krav.
Regeringens förslag: Statens verksamhet skall granskas genom revi-sion.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 128f.).
Remissinstanserna: Inga invändningar har riktats mot förslaget. Sveahovrätt, som tillstyrker den föreslagna lagregleringen, anför i dettasammanhang att formerna för revision av regeringens egen verksamhetbör ses över. Enligt hovrättens uppfattning bör denna fråga övervägas isamband med riksdagens arbete med saken. Riksrevisionsverket anser attdet är angeläget att en lag som reglerar revisionens omfattning, befogen-heter m.m. kommer till stånd. En budgetlag kompletterad med enrevisionslag innebär enligt Riksrevisionsverket att Sverige får en rättsligreglering som motsvarar den som finns i andra jämförbara länder.
Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutar om den statligaverksamhetens inriktning och omfattning. En självklar del i ett sådantbeslutssystem är att riksdagen har ett ansvar for resultatet av verksam-heten. Riksdagen har vidare ett ansvar för att redovisningen är rättvisande,att förvaltningen fungerar säkert och effektivt samt att gällande före-skrifter iakttas. Riksdagen har dessutom behov av att kunna följa attstatens medel används i överensstämmelse med vad riksdagen bestämt.Riksdagen bör därför föreskriva att statens verksamhet skall granskasgenom revision. Av detta följer emellertid inte entydigt i vilken organisa-torisk form granskningen bör ske.
Regeringen ansvarar inför riksdagen för den statliga verksamheten.Riksrevisionsverket granskar på regeringens uppdrag statlig verksamhetför att säkerställa en så god effektivitet som möjligt samt för attkontrollera att myndigheternas redovisning är tillförlitlig och att räkenska-perna är rättvisande. Den information som kommer fram genom gransk-ningen står också till riksdagens förfogande.
Revisionen av Statsrådsberedningen, de olika departementen ochRegeringskansliets förvaltningskontor - vilka alla utgör egna myndigheter- utförs av regeringskansliets revisionskontor, som för närvarande äradministrativt inordnat i Civildepartementet. Revisionskontorets framtidaorganisatoriska tillhörighet prövas for närvarande.
Härutöver svarar Riksdagens revisorer för en granskning av den statligaverksamheten.
71 Enligt Lagrådet synes förslaget på denna punkt lämna öppet om Prop. 1995/96:220revision avses kunna begränsas till intemrevision eller om extemrevisionförutsätts. I sistnämnda fall synes den revision som för närvarande skerav regeringskansliet knappast stå i överensstämmelse med bestämmelsen.
I sitt granskningsbetänkande (bet. 1995/96:KU30) anser konstitutions-utskottet att det är otillfredsställande att regeringskansliet inte är föremålför en löpande extern revision. Utskottet förutsätter att det översynsarbetesom pågår leder fram till att regeringskansliet granskas av externarevisorer.
Regeringen anser att revisionen av statens verksamhet bör varasjälvständig i förhållande till granskningsobjektet, göras opartiskt och skesystematiskt mot bakgrund av väl definierade regler.
När det gäller revisionen av regeringskansliet har regeringen ingenannan uppfattning än Svea hovrätt, Lagrådet och konstitutionsutskottet.Regeringens avsikt är därför att vidta åtgärder med sådan innebörd attäven regeringskansliet kommer att granskas av externa revisorer.
Frågan om att införa en särskild lag som reglerar den revision somRiksrevisionsverket utför bereds för närvarande inom regeringskansliet.
Regeringens förslag: Regeringen skall noga följa hur statens in-komster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beslutadeeller beräknade belopp.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 290f.).
Remissinstanserna har inte framställt några invändningar motutredningens förslag i denna del.
Skälen för regeringens förslag: Statens budgetprocess delas traditio-nellt in i tre faser. Det är beredning, beslut och genomförande. Regering-en är ansvarig för beredningen av budgetförslaget och genomförandet avden beslutade verksamheten. Riksdagen beslutar om statsbudgeten. Undergenomförandet sker normalt en löpande uppföljning. Efter avslutatbudgetår finns därför en fjärde fas i budgetprocessen som omfattarkontroll och utvärdering av de finansiella och sakliga resultaten.
För att en budgetprocess skall vara effektiv krävs att alla dess faserfungerar väl. Forskningsresultat på området talar för att en noggrannuppföljning under genomförandet kan medverka till att skärpa budgetdis-ciplinen. Det är därför, enligt regeringens uppfattning, angeläget att denlöpande uppföljningen under genomförandefasen förbättras.
72 Kraven på aktiv uppföljning skärps dessutom genom EU-medlemskapet. Prop. 1995/96:220Av artikel 104c i Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapenföljer en skyldighet att ha nationella förfaranden på budgetområdet somgör det möjligt att undvika alltför stora underskott. Sverige skall också,enligt artikel 3 i ett protokoll som är bilaga till fördraget, snabbt ochregelbundet underrätta EG-kommissionen om det förväntade och faktiskaunderskottet och om skuldnivån.
Uppföljning behöver även ske av att utgiftstak och ramar for utgiftsom-råden inte överskrids. Aktiva åtgärder avseende olika anslag ochinkomsttitlar kan behöva vidtas för att de politiska avvägningar somligger i riksdagens beslut om utgiftstak och utgiftsramar skall bli realiteterunder budgetens genomförandefas.
För att kunna styra den statliga verksamheten krävs att återföring av in-formation sker snabbt. Detta är en förutsättning för att nödvändigaåtgärder skall kunna vidtas utan onödigt dröjsmål. För att ha tillräckligkontroll behöver regeringen under genomförandefasen noga följa hurbudgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudget somriksdagen har beslutat. Det betyder att utvecklingen av inkomsttitlar ochanslag samt andra ekonomiska transaktioner som påverkar statenslånebehov behöver uppmärksammas.
Regeringen avser att med lämplig periodicitet skaffa sig information omutvecklingen så att vid behov korrigerande åtgärder kan vidtas ellerförslag om sådana åtgärder kan lämnas till riksdagen.
Regeringens förslag: Vid minst två tillfällen under löpande budgetårskall regeringen redovisa prognoser for riksdagen och förklaraväsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (sebet. s. 292 f.)
Remissinstanserna har inte framställt några invändningar mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen behöver prognoser - ellerunderlag för prognoser - om hur statsbudgetens inkomster och utgifterutvecklas samt om utgiftsramarna kommer att hålla. Dessutom behövsprognoser om utnyttjandet av interna låneramar och krediter samt omstatens lånebehov. Sådana prognoser är av betydelse bl.a. för uppfölj-ningen av den löpande budgeten, bedömningen av åtgärdsbehovet underdet löpande budgetåret och beredningen av budgeten for det kommandebudgetåret.
Riksdagen bör vid några tillfällen under löpande budgetår tillställas enredovisning av budgetutfallet dittills under budgetåret och framför allt enbedömning av utfallet for hela budgetåret. Sådan rapportering kan ansesingå i den redovisningsskyldighet som regeringen har inför riksdagen (se
avsnitt 11.1). Om det visar sig att statsbudgeten eller delar av den utveck- Prop. 1995/96:220las i en riktning som inte förutsetts vid budgetregleringen, kan innehålleti prognoserna ge upphov till debatt och beslut i riksdagen.
Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att budgetprognoserlämnas till riksdagen vid de tidpunkter som är föreskrivna för budget-propositionen respektive den ekonomiska vårpropositionen. Sådanaprognoser, som avser det förväntade utfallet av innevarande års budget,bör vara ett minst lika intressant beslutsunderlag för nästa års statsbudgetsom det föregående årets utfall.
Budgetprognoser avses därför ingå i budgetpropositionen och denekonomiska vårpropositionen. Redovisningen kommer till följd av dettaatt ske i september och april. Budgetprognoserna kan också överlämnastill riksdagen med en skrivelse om detta vid något tillfälle bedömslämpligt. Något hinder finns självfallet inte för regeringen att lämnaytterligare budgetprognoser till riksdagen vid andra tillfällen under året.För att öka prognosernas informationsvärde avser regeringen att presenteradem på ett sådant sätt att uppmärksamheten riktas mot sådana anslag,inkomsttitlar och utgiftsramar där skillnaderna mellan budgeterade beloppoch beräknat utfall är väsentliga.
Regeringens förslag: Regeringen skall senast fyra månader efter ettavslutat budgetår för riksdagen redovisa statsbudgetens preliminärautfall samt förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade beloppoch det preliminära utfallet.
Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens (sebet. s. 295 f.).
Remissinstanserna: Några större invändningar har inte framförts motutredningens förslag.
Skälen för regeringens förslag: Efter avslutat budgetår lämnarregeringen inte någon samlad redovisning till riksdagen av utfallet på deolika inkomsttitlarna och anslagen m.m. jämfört med de belopp som tagitsupp i statsbudgeten. En sådan detaljerad utfallsredovisning utformas dockav Riksrevisionsverket för regeringens räkning.
Riksrevisionsverkets rapport blir tillgänglig även för riksdagen. Denunderställs däremot inte riksdagen formellt och riksdagen far inte hellerpå något annat sätt en samlad information om de skillnader somuppkommit mellan de anslagsbelopp som anvisats av riksdagen och denslutliga belastningen på respektive anslag.
I regeringens redovisningsskyldighet får anses ingå att lämna ensammanhållen redovisning till riksdagen av budgetutfallet på en detaljnivåsom motsvarar den på vilken riksdagen har beslutat om i statsbudgeten.Det betyder att uppgifter skall lämnas om varje anslag och inkomsttitel.
74 Även andra betalningar som påverkar statens lånebehov skall beaktas. Prop. 1995/96:220Väsentliga skillnader i förhållande till av riksdagen beräknade ochbeslutade belopp bör förklaras.
En redovisning av statsbudgetens detaljerade utfall för riksdagen kanleda till att de statsfinansiella konsekvenserna av olika beslut upp-märksammas i ökad utsträckning. Detta är särskilt angeläget i fråga omlagreglerade skatteinkomster och transfereringsutgifter. En fördjupadanalys av utfallet bör även kunna bidra till ökad kunskap om och bättreförståelse av de mekanismer som är verksamma på olika inkomst- ochutgiftsområden. I sin tur bör detta kunna bidra till en successivt förbättradprecision i prognoser och budgetering och därmed till en förbättradbudgetdisciplin.
Det vore önskvärt att redovisningen av statsbudgetens utfall - uppdelatpå inkomsttitlar och anslag och med förklaringar till väsentliga skillnadermellan budgeterade belopp och utfall - lämnades till riksdagen i sådan tidatt den kunde utgöra underlag för riksdagens ställningstagande till denekonomiska vårpropositionen med dess förslag om utgiftstak ochutgiftsområden. Det skulle då krävas att redovisningen lämnades senastföre utgången av april.
Till följd av de rutiner och system som för närvarande används förredovisning och rapportering i staten är det emellertid inte möjligt attlämna en slutlig och kommenterad utfallsredovisning före utgången avapril. Så länge system och rutiner inte medger att en sådan redovisninglämnas i tid till den ekonomiska vårpropositionen, skall regeringen istället överlämna en preliminär utfallsredovisning på lämplig detaljnivåmed enkla kommentarer. Den preliminära utfallsredovisningen böröverlämnas till riksdagen samtidigt med den ekonomiska vårpropositio-nen. Redovisningen av det slutliga utfallet får i stället ingå i denårsredovisning för staten som behandlas i nästa avsnitt.
Regeringens förslag: Så snart som möjligt, dock senast nio månaderefter ett avslutat budgetår, skall regeringen se till att en årsredovis-ning för staten lämnas till riksdagen. Årsredovisningen skall innehållaresultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt detslutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 298f.).
Remissinstanserna har inte framställt några större erinringar motförslaget i denna del.
Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 11 föreslås att det i budget-lagen tas in en bestämmelse om att regeringen är redovisningsskyldiginför riksdagen för den statliga verksamheten och för förvaltningen av
statens medel och övriga tillgångar. Vidare föreslås att redovisningen skall Prop. 1995/96:220ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatetoch ställningen samt av förvaltningen av statens medel och övrigatillgångar.
För att fullgöra en del av sin redovisningsskyldighet inför riksdagen börregeringen åläggas att se till att en årsredovisning för staten överlämnastill riksdagen. Årsredovisningen bör innehålla resultaträkning, balans-räkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetensinkomsttitlar och anslag. Den bör även innehålla erforderliga förklaringaroch kommentarer. En sådan årsredovisning ger en samlad bild av statensfinansiella resultat och ställning och bör vara väl lämpad att utgöraunderlag för olika intressenters analys av statens ekonomi samt för denpolitiska debatten. En årsredovisning för staten bör omfatta statenssamtliga medel, således även avgiftsfinansierad statlig verksamhet ochandra transaktioner som påverkar statens tillgångar och skulder.
I årsredovisningen bör däremot, som närmare utvecklas i avsnitt 11.1,inte tas in i någon samlad redovisning av de sakliga resultat som uppnåsinom olika delar av den statliga verksamheten. Sådan redovisning bör avskäl som anges i avsnitt 5.2 i stället lämnas i budgetpropositionen och iandra propositioner eller i skrivelser.
I olika sammanhang utreds för närvarande vilka krav som bör ställas påföretags och myndigheters redovisning av effekter på miljön av derasverksamhet. När kraven fastställts är det naturligt att dessa i tillämpligadelar även får gälla för staten.
Årsredovisningen för staten bör lämnas till riksdagen så snart det kanske. Med nuvarande rutiner är en årsredovisning klar åtta till nio månaderefter avslutat budgetår. Det bör på sikt vara möjligt att få fram enårsredovisning som kan överlämnas till riksdagen innan kammaren görsommaruppehåll i arbetet. Under överskådlig tid kommer det dockknappast att vara möjligt att färdigställa en årsredovisning i sådan tid attden kan överlämnas till riksdagen vid den informationsmässigt mestönskvärda tidpunkten, nämligen i slutet av april när riktlinjer för denframtida ekonomiska politiken börjar beredas i riksdagen.
Om årsredovisningen inte kan överlämnas till riksdagen i god tid innankammaren gör sommaruppehåll, bör man enligt regeringens uppfattningvänta med presentationen till dess budgetpropositionen lämnas tillriksdagen i september, eller annorlunda uttryckt, nio månader efterbudgetårets utgång. Regeringen anser att det är otillfredsställande att enårsredovisning för närvarande inte kan lämnas tidigare. I likhet medStatskontoret och Riksrevisionsverket anser regeringen att strävan bör varaatt det slutliga utfallet skall kunna redovisas i anslutning till denekonomiska vårpropositionen.
Riksrevisionsverket har i uppdrag att årligen utforma en årsredovisningför staten och att lämna den till regeringen. I 1995 års ekonomiskavårpropositionen (prop. 1995/96:150) sammanfattade och kommenteraderegeringen denna årsredovisning. Årsredovisning för staten är en nyföreteelse. För att hanteringen av den skall kunna utvecklas och finnalämpliga former, anser regeringen att bestämmelser för närvarande inte
bör införas om det sätt på vilket riksdagen bör tillställas årsredovisningen. Prop. 1995/96:220Det bör därför räcka med att det i budgetlagen anges när riksdagen skallfå årsredovisningen, vad den i stort skall innehålla och att det ärregeringens skyldighet att ombesörja detta.
Regeringens förslag: Om regeringen avser att använda tak förstatens utgifter skall regeringen lämna förslag till beslut om utgiftstaki den ekonomiska vårpropositionen. Om riksdagen beslutat atthänföra statsutgifter till utgiftsområden skall regeringen i denekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för utgifternasfördelning på utgiftsområden i den kommande budgetpropositionen.Förslag om tak for statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramar kanavse längre tid än ett budgetår.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 318f.).
Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot utredningensförslag i denna del.
Skälen för regeringens förslag: Under senare år har statsmakternabeslutat om kraftfulla åtgärder for att bringa utvecklingen av statsbud-getens underskott och statsskulden under kontroll. Detta är emellertid intenågot som endast behöver vidtas när en statsfinansiell krissituation är forhanden. I stället måste statens finanser ständigt hållas under sådan kontrollatt utvecklingen inte leder till nya krissituationer. Det är därför viktigt attetablera en varaktigt stram budgetdisciplin som kan medverka till enlångsiktigt hållbar utveckling av statsfinanserna.
Forskningsresultat indikerar att ett tydligt budgetpolitiskt åtagande frånregeringens sida kan medverka till att stärka budgetdisciplinen och attfrämja en sådan positiv utveckling av statsfinanserna. De beslut somriksdagen fattat om en rambeslutsmodell med utgiftsområden och ett takför de offentliga utgifterna, erbjuder en god grund för ett sådant budget-politiskt åtagande. Båda ansatserna kan stödja en rambudgetprocess iregeringens beredning av förslaget till statsbudget och i genomförandet avden budgeterade verksamheten.
Som ett led i strävan att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutatatt en s.k. rambeslutsmodell skall kunna tillämpas för riksdagens beslutom statsbudgeten (1993/94:TK 1 och 2, bet. 1993/94:KU18, rskr.1993/94:424 och bet. 1994/95: K.U2, rskr. 1994/95:5). Rambeslutsmodel leninnebär att riksdagen i ett tvåstegsforfarande först tar ställning till
helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna anpassa Prop. 1995/96:220sig till denna. I det första steget fastställer riksdagen på förslag avfinansutskottet det samlade budgetutrymmet och fördelar detta påutgiftsområden genom ett enda beslut. 1 nästa steg fördelar utskottenmedel på anslag inom de olika utgiftsområdena. Varje utgiftsområdebehandlas som ett paket, där även fördelningen mellan anslagen avgörsgenom ett enda beslut. Regler om förfarandet finns i RO 3:2, 4:5 och5:12.
Riksdagen har nyligen beslutat (bet. 1995/96:KU21, rskr. 1995/96:157)om indelningen av statsbudgeten i utgiftsområden. I enlighet med RO 3:2kommer regeringens förslag till statsbudget för budgetåret 1997 därför attinnehålla en fördelning av anslagen på de av riksdagen beslutadeutgiftsområdena.
Genom beslutet om rambeslutsmodellen har riksdagen möjliggjort enväsentlig uppstramning av riksdagens behandling av statsbudgeten.
Som ett ytterligare förfarande for att skärpa budgetdisciplinen skall etttak för de offentliga utgifterna kunna tillämpas (prop. 1994/95:150 bil. 1,bet. 1994/95 :FiU20, rskr. 1994/95:447). Ett sådant utgiftstak kan utformasså att regeringen föreslår och riksdagen beslutar om en högsta nivå for deoffentliga utgifterna under ett antal år framåt. Utgiftstaket kan anges inominella termer, främst mot bakgrund av det prisstabiliseringsmål somgäller för den ekonomiska politiken. Valet av nivå utgör en avvägningmellan å ena sidan önskemålet att kunna tillgodose angelägna utgiftsbehovoch å andra sidan önskemålet att uppnå en hållbar utveckling av deoffentliga finanserna. Ett utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovetav politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden och ger budget-politiken en långsiktig inriktning med högre förutsebarhet.
Taket för de offentliga utgifterna skall kunna omfatta hela denoffentliga sektorn, således även socialförsäkringssektorn vid sidan avstatsbudgeten och kommunerna. Räntor på statsskulden skall dock inteligga under taket.
Ett par bestämmelser om förfarandet vid användning av tak for statensutgifter och ramar för utgiftsområden bör enligt regeringens uppfattningtas in i budgetlagen. Vad som då måste beaktas är att beslut om tak förstatens utgifter och om utgiftsramar kommer att fattas med tidsmässig för-skjutning. I den ekonomiska vårpropositionen ingår förslag till ett flerårigtbeslut om utgiftstak och om riktlinjer för utgiftsområdena. Förslag tillbeslut om ramar för utgiftsområden ingår däremot i budgetpropositionen.Utgiftstak och utgiftsramar används for att inrikta en del av den framtidaekonomiska politiken. Det är därför lämpligt att låta en bestämmelse ibudgetlagen anknyta till tilläggsbestämmelse 3.2.1 till riksdagsordningen.
I budgetlagen bör anges att när regeringen avser att använda ettkvantitativt preciserat tak for statens utgifter i beredningen av nästa årsstatsbudget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten, skallregeringen i den ekonomiska vårpropositionen lämna förslag till beslut omett sådant utgiftstak. Hur ett sådant tak skall vara avgränsat eller utformatbör dock inte regleras i lag.
78 Vidare bör i budgetlagen anges att om riksdagen med stöd av be- Prop. 1995/96:220stämmelsema i RO 5:12 beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden,skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer forhur den avser att fördela statens utgifter på utgiftsområden eller grupperav utgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.
I syfte att ge ökad långsiktig stadga åt utgiftstak och utgiftsramar kanregeringen vidare föreslå att riksdagen för en flerårsperiod beslutar om takför statens utgifter och godkänner riktlinjer för ramar för utgiftsområdeneller grupper av utgiftsområden for en flerårsperiod. Därför bör det ibudgetlagen anges att regeringen också kan lämna förslag om tak forstatens utgifter eller presentera riktlinjer för utgiftsramar som avser längretid än ett budgetår.
Den ordning som här beskrivs tillämpades i sina huvuddrag i 1996 årsekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150). I denna föreslogregeringen således att riksdagen skulle fastställa ett utgiftstak för statenoch socialförsäkringssektorn vid sidan av statsbudgeten for år 1997, 1998och 1999 samt att riksdagen skulle godkänna den preliminära fördelningenpå utgiftsområden. När utgiftstak och ramar för utgiftsområden haranvänts ett par gånger och erfarenheter vunnits, kan det prövas om det ärlämpligt att precisera eller skärpa bestämmelserna.
Regeringens förslag: Har riksdagen beslutat om ett tak for statensutgifter, eller har riksdagen använt ramar for utgiftsområden vidbeslut om statsbudgeten, skall regeringen, om den anser att detfinns risk att utgiftstaket eller utgiftsramar kommer att överskridas,vidta sådana åtgärder för att undvika detta som den har befogenhettill eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 326o.
Remissinstanser har inte haft någon erinran mot utredningens förslagi denna del.
Skälen för regeringens förslag: Om regeringen föreslagit ochriksdagen beslutat att ett tak för statens utgifter skall tillämpas understatsbudgetens genomförandefas är ett av syftena med detta att stärkastatsmakternas utgiftskontroll. Detsamma gäller om riksdagen använtramar for utgiftsområden i beredningen av besluten om statsbudgeten.Statsmakterna har därmed åtagit sig att noga följa utvecklingen undergenomförandefasen och att vid behov vidta åtgärder för att bringautgiftsutvecklingen under kontroll.
I avsnitt 12.1 föreslås att regeringen skall ha en skyldighet att nogafölja hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållandetill beslutade eller beräknade belopp. Skyldigheten omfattar även
uppföljning av utvecklingen i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar. Prop. 1995/96:220Att noga följa utvecklingen innebär att regeringen med lämplig periodici-tet skaffar sig information om den så att regeringen vid behov kan vidtakorrigerande åtgärder eller föreslå riksdagen sådana.
I avsnitt 6.2 föreslås att den rätt som regeringen har att helt eller delvisavstå från att utnyttja anvisade anslag skall komma till uttryck i budget-lagen. En föreliggande risk att ett anslag väsentligt kommer att över-skridas utgör i många fall ett tillräckligt skäl för regeringen att selektivteller generellt besluta att anvisade medel inte skall användas. Om ettanslagsöverskridande hotar att medföra att även utgiftsområdet eller t.o.m.utgiftstaket överskrids blir behovet av åtgärder särskilt stort.
I avsnitt 12.2 föreslås att regeringen vid minst två tillfällen underlöpande budgetår för riksdagen skall redovisa prognoser avseende utfalletpå bl.a. statens inkomster och utgifter och förklara väsentliga skillnaderi förhållande till de belopp som upptagits i statsbudgeten. Har riksdagenbeslutat om ett utgiftstak eller i beslutsprocessen använt utgiftsramar böräven skillnader i förhållande till utgiftstak och utgiftsramar förklaras. Detär vidare lämpligt att regeringen i ett sådant sammanhang redovisar vilkaåtgärder den själv vidtagit respektive vilka åtgärder den föreslår riksdagenatt besluta om.
Beslutar riksdagen om ett beloppsmässigt preciserat utgiftstak elleranvänder den sig av ramar för utgiftsområden skall detta, enligt regering-ens uppfattning, ses som ett allvarligt menat budgetpolitiskt åtagande. Föratt markera detta bör det i budgetlagen föreskrivas en skyldighet förregeringen att vidta eller föreslå åtgärder om den anser att det finns riskatt ett eller flera anslag kommer att överskridas i sådan omfattning att ettbeslutat utgiftstak eller tillämpade utgiftsramar i sin tur kommer attöverskridas.
Regeringens förslag: Om regeringen inte lämnar förslag om tak förstatens utgifter eller redovisar riktlinjer för ramar för utgiftsområdenför en flerårsperiod, skall den i stället presentera en långsiktigberäkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommeratt utvecklas som en följd av redan fattade beslut.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se bet. s. 328f.).
Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på utredningensförslag i denna del.
Skälen för regeringens förslag: Under en följd av år presenterades ikompletteringspropositionen en s.k. långtidsbudget. Under senare tid harregeringen i stället tagit in vad som kallas en långsiktig konsekvenskalkylför statens inkomster och utgifter för en femårsperiod. Gemensamt för
dessa dokument är att de visar utgifts- och inkomstutvecklingen på olikaområden till följd av redan fattade beslut och gjorda åtaganden under välspecificerade förutsättningar for den samhällsekonomiska utvecklingen.Beräkningarna har inte varit någon prognos över den framtida utveck-lingen utan syftat till att utgöra ett underlag vid utformningen av denframtida budgetpolitiken.
I 1995 års kompletteringsproposition ingick inte någon långsiktigkonsekvenskalkyl. I stället redovisade regeringen en plan för budget-politiken de närmaste åren. I 1996 års ekonomiska vårpropositionpresenterades en plan för statsbudgetens utveckling för en femårsperiodsom byggde på att preciserade budgetförstärkningar genomförs. Sådanabudgetpolitiska planer har passerat det steg i budgetprocessen som enlångsiktig konsekvenskalkyl utgör. Till skillnad från en konsekvenskalkylutgår en plan inte från en oförändrad politik utan den innefattar även mereller mindre fullständigt de olika budgetåtgärder som behöver vidtas foratt den underliggande utvecklingen skall kunna styras mot de uppsattamålen.
Om regeringen föreslår riksdagen ett flerårigt tak för statens utgiftereller for riksdagen redovisar riktlinjer for ramar för utgiftsområden elleren plan for hur statens inkomster, utgifter och lånebehov avses utvecklasunder en flerårsperiod är det inte nödvändigt att den också presenterar enlångsiktig konsekvenskalkyl. Detta hindrar naturligtvis inte att en sådanändå kan presenteras.
Varken metoden med beslut om fleråriga utgiftstak eller metoden medfleråriga riktlinjer för utgiftsområden är obligatorisk for regeringen. Detkan därför inte uteslutas att regeringen någon gång finner skäl att avståfrån att föreslå riksdagen fleråriga tak for statens utgifter eller riktlinjerför ramar for utgiftsområden. I så fall måste regeringen presentera någotannat material som kan ge riksdagen en uppfattning om hur statensfinanser kan komma att utvecklas under de närmaste fem åren. Det kravsom då kan ställas på regeringen är att den i vart fall presenterar enlångsiktskalkyl.
Lagen om statsbudgeten föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.1 avsnitt
15 behandlas frågan om upphävande av äldre beslut och bemyndiganden.
6 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220
Effektivitet och resultat
1 §
/ statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållningiakttas.
Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som skötsav regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyderunder regeringen.
Regeringen är enligt RF 1:6 ansvarig inför riksdagen för hur den styrriket. Några allmänna krav som riksdagen kan ställa på regeringensledning samt genomförandet av statens verksamhet kommer till uttryck iförevarande paragraf. Här anges även vad som i budgetlagen avses medbegreppet statens verksamhet.
Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.1)åsyftas med det i första stycket angivna uttrycket hög effektivitet attstatens verksamhet skall bedrivas på ett sådant sätt att av riksdagenangivna mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängligaresurser. Verksamheten skall med andra ord genomföras på ett ändamåls-enligt sätt.
Uttrycket god hushållning kan exemplifieras med att onödiga utgifterskall undvikas, att verksamheten skall bedrivas med hög produktivitet ochatt statens medel skall hanteras säkert. En god hushållning innefattar ävenatt statens tillgångar i övrigt samt statens skulder förvaltas väl.
Hög effektivitet i en verksamhet kan inte nås i en absolut bemärkelse.Detta markeras i lagtexten genom att uttrycket eftersträvas används. Närdet däremot gäller god hushållning är kraven mindre relativa. Vissaminimikrav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas. Därför användsuttrycket iakttas.
Med statens verksamhet avses enligt andra stycket sådan verksamhetsom sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndighetersom lyder under regeringen. Lagen gäller inte sådan statlig verksamhetsom bedrivs av statliga institutioner vilkas organisation och verksamhetregleras i särskild lag, exempelvis AP-fonden och Sveriges riksbank. Inteheller innefattas i begreppet sådan verksamhet som bedrivs av aktiebolagsom ägs av staten eller stiftelser där staten medverkat vid bildandet.Verksamheten drivs då inte av det offentligrättsliga organet staten.
Paragrafen ger en grund för vissa andra bestämmelser i budgetlagen.För att en verksamhet skall kunna bedrivas effektivt krävs att mål sättsupp för verksamheten och att dessa mål nås i en så hög grad som möjligt.Bestämmelserna om resultatstyrning i 2 § kan medverka till högeffektivitet och god hushållning. En förutsättning för en god hushållningär att det föreligger en redovisningsskyldighet inför riksdagen, att det
finns föreskrifter om redovisningen och att statens verksamhet granskas Prop. 1995/96:220genom revision. Dessa frågor regleras i 44-46 §§. Förevarande paragrafger vidare en grund för bestämmelserna om uppföljning, prognoser ochutfall i 35-38 §§. Kraven på hög effektivitet och god hushållning kanmotivera att regeringen med stöd 7 § begränsar villkoren för utnyttjandeav anslag eller med stöd av 8 § beslutar att inte använda medel på ettanvisat anslag.
De inledande två paragraferna har rubriken Effektivitet och resultat. Föratt uppnå bättre balans och även bättre täckning av avsnittets innehållförordar Lagrådet att rubriken i stället ges lydelsen Verksamhetsmål ochresultat. Enligt regeringens uppfattning fångar dock den föreslagnarubriken upp och ger uttryck för essensen i de båda paragraferna på etttillfredsställande sätt.
2§
Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och deresultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.
Denna paragraf syftar till att genom resultatstyrning främja hög effektivi-tet och god hushållning.
Ett annat syfte som nämns i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.2) äratt klargöra för den som begär eller utnyttjar statliga medel for ett visständamål, att han måste kunna ange vad han vill uppnå. Han måste ocksåvidta åtgärder så att de resultat som rent faktiskt uppnås kan redovisasoch jämföras med vad som var avsett. Ytterligare ett syfte är attunderlätta för riksdagens utskott att i ökad utsträckning ägna sig åtuppföljning och utvärdering av resultatet av den verksamhet riksdagenbeslutat om. På detta sätt stärks även riksdagens roll i budgetprocessen.
Paragrafen tar inte enbart sikte på åtgärder som faller inom finans-maktens område. Bestämmelsen gäller även på t.ex. föreskrifts- ochkontrollmaktens områden, i vart fall till den del åtgärderna påverkarstatsbudgeten på ett tydligt sätt.
Mål- och resultatredovisningens utformning och precision kommer attvariera mellan olika områden. Som närmare behandlas i den allmännamotiveringen (avsnitt 5.2) kan det på vissa områden vara svårt attbeskriva mål och uppnådda resultat med någon högre grad av precision.På områden där det för närvarande inte förekommer någon resultatredo-visning utgör bestämmelsen en uppfordran till fortsatt utvecklingsarbete.
Av skäl som tas upp i den allmänna motiveringen finns i budgetlageninga regler om den närmare utformningen av resultatstyrningen eller avde begrepp som skall användas.
Regeringens möjligheter att redovisa mål och resultat förutsätter att denfår information av underställda myndigheter. Det är naturligt att myndig-heternas redovisningen sker i årsredovisningarna. Myndigheterna lämnaräven rapporter och liknande i särskilda frågor eller på uppdrag avregeringen. Ibland finns dock ingen myndighet som har till uppgift att isak administrera en viss verksamhet. I andra fall kan det vara till fördelatt utvärdering sker med ett längre tidsintervall eller av annan än den
administrerande myndigheten. Resultatinformation kan även sökas utanför Prop. 1995/96:220staten.
Oavsett hur informationen tas fram och med vilken frekvens det sker,bör regeringen presentera den för riksdagen vid lämpliga tillfällen och ilämplig form. Av skäl som anges i den allmänna motiveringen, har deti lagen inte tagits in någon föreskrift om när eller i vilken form en sådanredovisning skall lämnas.
Anslag och inkomsttitlar
3§
När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag tillangivna ändamål, skall anslagstypema obetecknade anslag, reservations-anslag eller ramanslag användas.
De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 §§.
I paragrafens första stycke erinras indirekt om att det är riksdagen somenligt angivna lagrum i regeringsformen anvisar anslag och angerändamålen för anslagen. Anslagen utgör riksdagens viktigaste instrumentför att fördela medel till olika ändamål.
Riksdagen bestämmer också de villkor som gäller för medlens an-vändande. Det sker på ett standardiserat sätt genom att det för skildaändamål anges med vilken typ av anslag medel skall anvisas. I paragrafenanges vilka olika anslagstyper riksdagen skall använda sig av. Anslagsty-perna skiljer sig åt ifråga om rätten för regeringen att överskrida anvisadebelopp och att använda outnyttjade medel under följande budgetår. Dessaskilda villkor syftar till att ge anslagstypema egenskaper som svarar motbehoven och förutsättningarna på olika statliga verksamhetsområden.Valet av anslagstyp görs i allmänhet utifrån möjligheten att förutsemedelsbehovet för ett visst budgetår.
I paragrafens andra stycke ges en hänvisning till att de närmarevillkoren för de olika anslagstypema anges i de följande tre paragraferna.1 4 § ges regler för obetecknade anslag, i 5 § för reservationsanslag ochi 6 § för ramanslag.
Anslagstyper
4§
Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inteanvändas under följande budgetår.
I paragrafen anges de grundläggande villkoren för obetecknade anslag.Benämningen obetecknat innebär att det för anslagstypen saknas villkorsom medger överskridande av anslagsbeloppet eller tidsmässig överföringav de befogenheter som anslaget innebär. När riksdagen anvisar ett anslagav denna typ benämns det enbart "anslag", dvs. utan beteckning.
5 § Prop. 1995/96:220
Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel fårregeringen använda längst tre år efter det att anslaget senast var uppförtpå statsbudgeten.
I paragrafen anges de grundläggande villkoren for reservationsanslag.Anslagets befogenheter får överföras tidsmässigt, dvs. outnyttjade medelfår användas under senare budgetår. Medel får dock användas endastunder det år anslaget är uppfort på statsbudgeten samt under ytterligaretre år. I likhet med den begränsning som gäller för obetecknade anslag,får ett reservationsanslag inte överskridas.
6§
Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråken anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag.
Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ettramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhettäcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller föratt ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.
Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår.
Ramanslagets befogenheter får överföras tidsmässigt och det anvisadebeloppet får under vissa förutsättningar överskridas. I de två förstastyckena anges hur överskridande får ske och vilka begränsningar somgäller. Vad gäller sparande finns bestämmelser i tredje stycket.
I första stycket regleras möjligheten till överskridande genom att enanslagskredit utnyttjas. Finansiering med en anslagskredit innebär att enviss del av följande års medel tas i anspråk i förskott. Som närmarebehandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.1) är detta en tillfälliglösning. En sådan kredit förutsätts bli reglerad under det budgetår somföljer. Inget hindrar dock att krediten i stället regleras under en följd avår eller att en anslagskredit rent av förblir utnyttjad under en längreperiod.
I paragrafen föreskrivs den begränsningen att anslagskrediten fårmotsvara högst tio procent av anslagsbeloppet. Därvid avses anslags-beloppet under innevarande år. En kredit får således vid ett givet tillfälleinte överstiga tio procent av anslagsbeloppet för det året. Har anslagskre-diten utnyttjats maximalt under ett budgetår, finns inget utrymme forytterligare kredit under det följande året om inte anslaget då höjs. Höjsanslaget under det följande året, finns möjlighet att ta i anspråk ytterligareanslagskredit som motsvarar maximalt tio procent av höjningen.
I andra stycket ges regeringen möjlighet besluta om överskridande avett slag som för närvarande benämns merutgift. I paragrafen anges vissaallmänna villkor som måste vara uppfyllda för att regeringen skall få fattaett beslut om överskridande. Utöver dessa villkor förutsätter ett sådantbeslut även att riksdagen har lämnat ett särskilt bemyndigande till attöverskridande far ske. Av skäl som närmare utvecklas i den allmännamotiveringen bör en förhöjd kreditgräns och den möjlighet regeringen har
att inhämta beslut om förhöjda anslag leda till att regeringen i mycket Prop. 1995/96:220begränsad utsträckning kommer att besluta om överskridande.
När det gäller ramanslag som anvisas för förvaltningsändamål ochliknande bör regeringens befogenheter att besluta om överskridandebegränsas till att täcka utgifter som riksdagen inte kände till då anslagetanvisades. Alla sådana utgifter får dock inte täckas med överskridande.Det skall dessutom vara fråga om tillfälliga utgifter som uppkommitutanför en myndighets kontroll. Med detta avses ytterligare utgifter somålagts en myndighet till följd av riksdagsbeslut men som inte beaktats vidbudgeteringstillfället. Även kostnader till följd av force majeure-liknandeförhållanden, t.ex. omfattande skada på inventarier, kan räknas till sådanasärskilda utgifter. Det förhållandet att det bara i undantagsfall kan bliaktuellt att besluta om överskridande och då endast för vissa typer avutgifter, har markerats i paragrafen med att det skall vara fråga om ensärskild utgift.
Som anges i den allmänna motiveringen förutsätts det på ramanslag somanvänds för förvaltningsändamål nästan aldrig bli aktuellt att undergenomförandet av verksamheten öka anslagsutrymmet mer än vad somryms inom den maximala kreditgränsen om 10 procent. Skulle det i någotundantagsfall finnas behov av ännu större anslagsutrymme, finns sannoliktskäl att i stället informera riksdagen och begära tilläggsanslag.
När det gäller ramanslag som anvisas för bl.a. lagstadgade social-försäkringsförmåner, avgifter till EU, räntor på statsskulden ellergarantier kan så stora och snabba förändringar inträffa att utgifterna interyms inom den maximala kreditmöjligheten. Hinner ett tilläggsanslag dåinte anvisas, bör regeringen få besluta om överskridande om det krävs föratt det ändamål riksdagen beslutat med anslaget skall kunna uppfyllas.
Utöver de villkor som nu angetts kräver ett beslut om överskridanderiksdagens särskilda bemyndigande. Detta bemyndigande kan ha formenav ett beslut från riksdagens sida om att överskridanden beloppsmässigtskall avräknas mot reserver som riksdagen beslutat om. Riksdagen kanockså ha lämnat ett särskilt bemyndigande för ett visst anslag. Ett sådantbemyndigande kan vara beloppsmässigt opreciserat. På detta sätt kanrätten att besluta om överskridande vara knuten till vissa anslag.
Även om regeringen i ett enskilt fall i och för sig har möjlighet attbesluta om överskridande, behöver regeringen inte fatta ett sådant beslut.Regeringen kan i stället välja att en anslagskredit skall utnyttjas eller attunderställa riksdagen ett förslag om tilläggsanslag.
1 tredje stycket anges att regeringen får använda outnyttjade medelunder följande budgetår. Av skäl som anges i den allmänna motiveringen(avsnitt 6.1) har det i lagen inte tagits in några begränsningar föranslagssparande.
För tydlighetens skull bör anmärkas att anslagssparande kan uppkommapå ett ramanslag samtidigt som överskridande (merutgift) medges. Dettakan bli fallet om regeringen medger ett överskridande för ett visstpreciserat ändamål och myndigheten i den övriga verksamheten förbrukarmindre än tilldelade medel eller om det funnits ett anslagssparande vid detaktuella budgetårets början.
86 Övriga bestämmelser om anslag
7§
När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen beslutaom begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.
De olika anslagstyper som anges 4-6 §§ skiljer sig åt genom att olikavillkor gäller i fråga om rätten att överskrida anvisade belopp och attanvända outnyttjade medel under senare år. De villkor som finns angivnai paragraferna gäller i ledet mellan riksdagen och regeringen.
I förevarande paragraf regleras förhållandet mellan regeringen och dessmyndigheter. Regeringen behöver inte fullt ut föra samtliga befogenhetervidare, utan att har en rätt att begränsa villkoren. Som anmärks i denallmänna motiveringen (avsnitt 6.2) kan snävare villkor t.ex. motiveras aven strävan till god hushållning med statens resurser, god måluppfyllelseeller god budgetkontroll inom ramen för gällande verksamhetsmål ochanvisade medel.
Exempel på villkorsbegränsningar som kan bli aktuella är att out-nyttjade medel på reservationsanslag inte får användas så många år somanslagstypen medger, att outnyttjade medel på ramanslag inte får sparasi obegränsad utsträckning och att anslagskrediten på ramanslag sätts lägreän vad riksdagen medgett. Som närmare behandlas i den allmännamotiveringen förutsätts sistnämnda åtgärd bli vanligt förekommande.
Generella begränsningar av villkor kan exempelvis tas in i förordningar.Specifika begränsningar av villkor som endast gäller för ett visst ellervissa anslag kan tas in i bestämmelser för respektive anslag.
8§
Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skallanvändas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter ien verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiskaskäl.
I paragrafen ges regeringen en rätt att avstå från att utnyttja medel påanvisade anslag. Bakgrunden till och skälen för bestämmelsen behandlasi den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2). Regeringen får utnyttja dennamöjlighet endast om det är motiverat till följd av särskilda omständigheteri en verksamhet eller av statsfinansiella eller - med det förtydligande somLagrådet föreslagit - andra samhällsekonomiska skäl.
Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses främst att förut-sättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som varkänt när riksdagen beslutade om anslaget. Möjligheter till besparingar kanha uppkommit till följd av att en verksamhet har kunnat genomföras tillen lägre kostnad än som var tänkt. Det kan vidare ha framkommit attmedel inte används på ett ändamålsenligt sätt eller att verksamheten inteär effektiv. Missförhållanden kan ha uppdagats. De krav på hög effektivi-tet och god hushållning, som enligt 1 § skall gälla i statens verksamhet,kan motivera att anslag inte utnyttjas. Regeringen får självfallet inte
underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar Prop. 1995/96:220anslagets syfte eller omfattning.
Även statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl kan motiveraatt medel på anvisade anslag inte bör utnyttjas. Åtgärder som betingas avsådana skäl är generella till sin natur och riktas mot ett stort antal anslag.En sådan prövningsrätt har sin främsta praktiska betydelse i ett läge dådet från stabiliseringspolitisk synpunkt är önskvärt att utan dröjsmålbegränsa de statliga utgifterna.
Enligt 42 § har regeringen en skyldighet att vidta åtgärder om det finnsrisk för att ett tak för statens utgifter eller använda ramar för utgiftsom-råden kommer att överskridas. Denna skyldighet kan leda till attregeringen beslutar att medel på anvisade anslag inte skall användas.
Regeringen är självfallet förpliktad att se till att de åtaganden somstaten har till följd av lag eller avtal fullgörs.
Om regeringen beslutar att inte utnyttja anvisade anslag skall dettaredovisas för riksdagen så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekono-misk-politisk proposition, en tilläggsbudget eller i nästkommandebudgetproposition. En sådan redovisning kan även tas in i den års-redovisning för staten som enligt 38 § skall lämnas till riksdagen. Det ärdock inte nödvändigt att redovisa rent budgettekniska omdispositionereller mindre besparingar.
Inkomsttitlar
9§
Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomst-titlar.
1 paragrafen anges att sådana statsinkomster som beräknas av riksdagenskall redovisas på statsbudgeten mot poster som benämns inkomsttitlar.Dessa poster bör indelas efter arten av inkomster. Bestämmelsenbehandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3).
Riksdagen bestämmer till vilka belopp statsinkomster av olika slag skallberäknas. Dessa inkomster skall tas upp på inkomsttitel för att täcka deutgifter på statsbudgeten som riksdagen beslutat om. Andra typer avinkomster som staten har redovisas inte på statsbudgeten eller ocksåavräknas nettoutgiftema för verksamheten mot anvisat anslag. Dettabehandlas i 17 och 18 §§.
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar
10 §
Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetår dåbetalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetår tillvilket utgiften hänför sig.
88 Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår då Prop. 1995/96:220betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras detbudgetår till vilket inkomsten hänför sig.
Avräkning skall göras löpande.
Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkningskall göras på någon annan grund.
I paragrafen ges grundläggande bestämmelser för hur den ekonomiskaredovisningen skall ske mot anslag och inkomsttitlar. Detta behandlasnärmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.4).
I första stycket regleras hur utgifter som avser transfereringar - dvs.inkomstöverföringar utan direkta motprestationer - skall redovisas påstatsbudgeten. Dessa anslag skall avräknas kassamässigt. Redovisningenmot statsbudgeten skall således göras i anslutning till att betalning ägerrum. Inom kassamässigheten får även anses rymmas att preliminärskattför skattepliktiga förmåner innehålls för att något senare överföras till eninkomsttitel. Vad gäller övriga utgifter skall en utgiftsbaserad redovisningmot statsbudgeten ske. Det innebär att utgifterna skall avräknas motanslaget för det budgetår till vilken utgiften hänför sig, oberoende av närbetalningen verkställs.
I andra stycket anges vad som skall gälla för de statsinkomster somredovisas mot inkomsttitlar. En kassamässig avräkning skall ske föruppbörd av skatt. Till skatter räknas även vissa avgifter som trots be-nämningen är skatter, t.ex. olika socialavgifter. Övriga inkomster skallavräknas det budgetår till vilket inkomsten hänför sig oberoende av närbetalning sker.
I fråga om specialdestinerade inkomster som bidrar till att täcka statensutgifter för en verksamhet, följer av paragrafens första stycke att anslagetavräknas under det år till vilket nettoutgiften hänför sig. Den del avaffärsverkens överskott som inlevereras till en inkomsttitel, betraktas somen inkomst för statsbudgeten under det år då överskottet inlevereras ävenom det grundas på föregående års ekonomiska resultat i myndigheten.Detsamma gäller av Riksbanken inlevererade överskott och utdelningarfrån andra rättssubjekt än staten. Vissa interna belopp som skall redovisasmot inkomsttitel, exempelvis medel motsvarande avskrivningar, avräknasi samband med myndighetens årsbokslut eller delårsrapport. I verksam-heter med blandad finansiering är det inte alltid möjligt att särskilja dedelar av utgifterna och inkomsterna som skall avräknas mot ett visstanslag. I sådana fall får kostnader och intäkter betraktas som närmevärdenför de belopp som skall avräknas mot statsbudgeten.
I tredje stycket anges att avräkningen skall göras löpande. Med dettaavses att avräkningen skall ske åtminstone varje månad.
I fjärde stycket ges riksdagen en möjlighet att för ett anslag eller eninkomsttitel besluta att avräkning skall ske på annat sätt än enligt reglernai första och andra stycket. Denna möjlighet kan riksdagen tänkas utnyttjaom det i ett visst fall är angeläget att avräkna på ett speciellt sätt eller omman t.ex. vill skapa utrymme för en försöksverksamhet på ett område.
89 Om riksdagen utnyttjar denna möjlighet, kan det anges i beslutet om Prop. 1995/96:220respektive anslag eller inkomsttitel.
Ekonomiska förpliktelser
11 §
/ 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen att iklädastaten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.
I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut-sättningar regeringen får ta upp lån till staten.
I RF 9:10 anges att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får taupp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Bestämmelserom statens upplåning har tagits in i en särskild lag, lagen (1988:1387) omstatens upplåning. I förevarande paragrafs andra stycke erinras om denlagen. Regeringen får ett årligt bemyndigande att utan beloppsmässigbegränsning ta upp lån för staten.
I första stycket avses några andra fall då regeringen får ikläda statenekonomiska förpliktelser. Detta kan ske under de förutsättningar somanges i 12-14 §§, dvs. med beställningar, åtaganden i den löpandeverksamheten och kreditgarantier. Regeringen kan även i andra formerinhämta befogenheter att göra åtaganden som innefattar ekonomiskaförpliktelser för staten.
I 12 § meddelas grundläggande bestämmelser om beställningsbe-myndiganden m.m., i 13 § ges föreskrifter om åtaganden i den löpandeverksamheten och i 14 § regleras under vilka förutsättningar regeringenfår ställa ut kreditgarantier. Avsnittet avslutas i 15 § med bestämmelserom garantiavgifter.
Frågor om rättshandlingar företagna på statens vägnar i strid medbestämmelserna i 12-14 §§ kan ogiltigförklaras behandlas utförligt avLagrådet i dess yttrande.
Beställningsbemyndiganden m.m.
12 §
För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer fårregeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersätt-ning, lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetårän det statsbudgeten avser.
I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om beställningsbemyndi-ganden och liknande medgivanden från riksdagen.
Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.1) skallriksdagen bestämma det ändamål och den beloppsmässiga begränsningsom skall gälla för ett bemyndigande. Ett sådant bemyndigande knytsalltså till en viss verksamhet eller till ett visst anslag.
90 Paragrafen gäller för alla beställningar eller beslut som medför utgifter Prop. 1995/96:220även under ett senare budgetår och utöver anvisat anslag. De typer avbeslut som avses i denna paragraf är sådana där beställningsbemyndigan-den för närvarande vanligen används. Författningstexten täcker även andraliknande beslut som kan förekomma. Särskilda regler gäller dock enligt13 § för sådana åtaganden som är nödvändiga för den löpande verksam-heten.
Skyldigheten för regeringen att inför riksdagen redovisa beställningsbe-myndiganden regleras i 44 §.
13 §
Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som ärnödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera tillfredsstäl-lande.
1 paragrafen regleras sådana åtaganden som måste göras för att denstatliga förvaltningen och administrationen skall fungera.
Som exempel på åtaganden som regleras av paragrafen kan nämnasavtal om anställning av personal, hyra av lokal, leverans av förbruknings-materiel och hyra av kontorsutrustning. Åtagandena får inte gå längre änvad som följer av god praxis, affärssed eller liknande inom ifrågavarandeverksamhetsområde om inte de särskilda förutsättningarna för statligverksamhet motiverar detta.
För denna typ av ekonomiska förpliktelser - som till sitt ändamålbestäms av att åtagandet endast får ske för att den löpande verksamhetenskall fungera tillfredsställande - finns ingen beloppsmässig begränsning.Däremot ligger en begränsning i kravet på att den förpliktelse som stateniklätts skall ha varit nödvändig för den verksamhet som riksdagen beslutatom. I likhet med de åtagande som regleras i 12 § kan även dessa åtagan-den medföra utgifter under senare budgetår än det budgetår för vilketanslag har anvisats.
Som närmare behandlas i kommentaren till 44 § föreligger ingenskyldighet för regeringen att inför riksdagen redovisa denna typ avekonomiska förpliktelser.
Garantier
14 §
För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer fårregeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.
När detfinns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämman-de göras utan att beloppet begränsas.
1 paragrafen regleras framför allt kreditgarantier. En kreditgaranti är ettstatligt borgensåtagande som oftast gäller som för egen skuld. Kredit-garantier används för att stödja verksamheter av samhälleligt intresse.Med andra liknande åtaganden avses, som nämns i den allmänna
motiveringen (avsnitt 7.3), t.ex. förbindelser som syftar till att en banks Prop. 1995/96:220eller en annan institutions kapital skall hållas intakt eller inte understigaen viss nivå.
I paragrafens första stycke anges att det är riksdagen som bestämmer förvilket ändamål och till vilket belopp kreditgarantier får lämnas. Ända-målen skall vara tydligt angivna. Beloppen kan anges i form av ekono-miska ramar. I takt med att de lån amorteras för vilka kreditgarantiernahar ställts som säkerhet, skapas vid oförändrade ekonomiska ramarutrymme för att ställa ut nya garantier. Om däremot en garanti är knutentill ett speciellt objekt, kan sådan överföring inte ske till ett annatliknande objekt.
I andra stycket ges regeringen en möjlighet att ställa ut kreditgarantieroch andra liknande åtaganden utan att beloppet begränsas. För detta krävs- utöver att riksdagen angett ändamålet i bemyndigandet - att särskildaskäl finns. Sådana särskilda skäl kan vara att frågan är av brådskandenatur eller att den gäller ett viktigt samhällsintresse. I vissa fall kan detvara närmast omöjligt att beräkna ett belopp eller inte te sig meningsfulltatt göra detta. Även om någon beloppsmässig begränsning inte gäller förregeringen, är det naturligt att regeringen å sin sida, i förhållande till densom kommer i åtnjutande av garantin, eftersträvar att ställa upp sådanabegränsningar. Från det att regeringen begärde bemyndigandet fram tillatt en enskild garanti ställs ut, kan det i många fall ha blivit möjligt ochmeningsfullt att sätta upp en sådan begränsning.
Enligt 44 § skall regeringen årligen inför riksdagen redovisa de kredit-garantier som den iklätt staten.
15 §
För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlek skallmotsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, ominte riksdagen för ett visst åtagande beslutar annat.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar omavgiftens storlek.
I paragrafen regleras garantiavgifter. Syftet med dessa avgifter är atttäcka statens administrationskostnader och förluster på grund av garantier.En kostnadsrelaterad avgift leder också till att snedvridande subventionerkan undvikas eller i vart fall bli tydliga. Detta behandlas närmare i denallmänna motiveringen (avsnitt 7.4).
Avgifter skall enligt första stycket tas ut för sådana kreditgarantier ochandra liknande åtaganden som anges i 14 §. Avgiftens storlek skallberäknas så att den motsvarar statens ekonomiska risk och övrigakostnader för åtagandet. Därför skall så långt det är möjligt en differentie-ring göras mellan olika garantier eller olika typer av garantier. Ut-gångspunkten för avgiftsnivån skall vara att avgiften skall täcka för-väntade kostnader för den enskilda kreditgarantin eller den typ avgarantier som den tillhör. Utöver administrationskostnader avses framförallt de kostnader som kan uppstå vid ett infriande av garantier. Det är i
allmänhet möjligt att på förhand uppskatta risken för infriande av Prop. 1995/96:220garantier och för de kostnader som då uppstår.
Paragrafen ger riksdagen möjlighet att i ett enskilt fall besluta attavgiftens storlek skall bestämmas på ett annat sätt. En garantiavgift somräknas fram enligt huvudregeln i paragrafen kan bli så hög att avgiftenskulle motverka syftet med garantin. Samtidigt kan det föreligga ett starktsamhälleligt intresse av att stödja verksamheten. För att möjliggöra en församhället angelägen verksamhet, kan riksdagen i ett sådant fall besluta atten avgift skall sättas ned eller inte utgå alls. En mycket hög avgift kanvara ett uttryck för att ett anslag kan vara en bättre stödform än engaranti.
I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringenbestämmer beslutar om avgiftens storlek. Detta skall göras med ledningav den ekonomiska risken eller riksdagens särskilda beslut.
Statsbudgetens avgränsning
16 §
Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformenskall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statenslånebehov.
I RF 9:6 anges att regeringen skall lämna förslag till statsbudget tillriksdagen. Vissa ytterligare bestämmelser om statsbudgeten finns iriksdagsordningen.
I förevarande paragraf anges vad som skall ingå i regeringens förslagtill statsbudget. Förslaget skall - med vissa undantag som kommenterasnärmare i det följande - innehålla alla inkomster, utgifter och andrabetalningar som påverkar statens lånebehov. Bakgrunden till och syftetmed att låta statens lånebehov avgöra vad som skall ingå i statsbudgetenär att säkerställa att den blir fullständig i detta avseende. Avgränsningenbehandlas närmare i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.1). Visarstatsbudgeten ett överskott är lånebehovet negativt.
Med inkomster och utgifter avses sådant som redovisas mot inkomsttit-lar och anslag. Med andra betalningar avses bl.a. kassamässiga justeringar,nettokapitalbehov i verksamhet som inte redovisas på statsbudgeten samtinterna lån och krediter i Riksgäldskontoret.
1 fortsättningen av avsnittet meddelas grundläggande bestämmelser omvad som skall ingå i statsbudgeten, dvs. regler om statsbudgetensavgränsning. 1 17 § ges föreskrifter om bruttoredovisning och under vilkaförutsättningar nettoredovisning får ske och i 18 § finns regler om vilkaverksamheter som inte skall redovisas på statsbudgeten. Avsnittet avslutasi 19 § med grundläggande bestämmelser om dispositionen av avgiftsin-komster.
17 § Prop. 1995/96:220
Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på
statsbudgeten.
Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam-hetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag.
I paragrafen ges grundläggande bestämmelser om brutto- och nettoredo-visning. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen behandlas i denallmänna motiveringen (avsnitt 8.2).
I paragrafens första stycke anges den huvudregeln att inkomster ochutgifter skall budgeteras och redovisas brutto. Med detta avses attinkomsterna inte får minskas med utgifter och att utgifterna inte fårminskas med inkomster. Korrigeringar, omfbringar och liknande får dockske i enlighet med god redovisningssed.
I paragrafens andra stycke regleras när undantag i form av nettoredovis-ning får ske. Nettoredovisning innebär att anslaget avräknas mednettoutgifter, dvs. skillnaden mellan en verksamhets utgifter och dessinkomster. Nettoredovisning får ske när inkomsterna endast skall bidra tillatt täcka verksamhetens kostnader. Med detta avses att det för verksam-heten inte finns något krav på full kostnadstäckning. Vad som avses medfull kostnadstäckning kommenteras närmare i anslutning till 18 §.Kostnader jämställs i forevarande paragraf med utgifter. Vad somdärutöver innefattas i begreppet kostnader behandlas i kommentaren till19 §. 1 fråga om avgiftsfinansierad verksamhet av mindre omfattning fårett anslag avräknas med nettoutgiftema även om avgiften beräknats medkrav på full kostnadstäckning.
Paragrafen innehåller inget undantag från bruttoprincipen beträffandeinkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Sådana inkomster skall därföralltid budgeteras och redovisas brutto. Att korrigeringar och omföringarm.m. kan göras har nämnts i det föregående. Enligt 9 § skall offent-ligrättsliga avgifter som beräknas av riksdagen redovisas mot inkomsttit-lar.
18 §
En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetensintäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag ellerinkomsttitlar.
I paragrafen regleras när budgetering och redovisning inte skall ske påanslag och inkomsttitlar. Vad som innefattas i begreppet kostnaderkommenteras i anslutning till 19 §.
Budgetering och redovisning utanför anslag och inkomsttitlar skall skei verksamheter där kostnaderna helt skall täckas av intäkterna, s.k. fullkostnadstäckning. Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen(avsnitt 8.3) är kravet på full kostnadstäckning uppfyllt även då ettfastställt bidrag lämnas från anslag som anvisats på statsbudgeten. Enförutsättning är dock att verksamhetens intäkter därutöver skall täckasamtliga kostnader. Däremot är kravet på full kostnadstäckning inte
uppfyllt om medel från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella Prop. 1995/96:220underskott som inte närmare preciseras. Kravet på full kostnadstäckningskall ses i ett längre tidsperspektiv än ett år eftersom tillfälliga över- ochunderskott kan uppkomma. Ett beräknat kassamässigt netto skall, somnärmare behandlas i kommentaren till 16 §, ingå i statsbudgeten eftersomdet påverkar statens lånebehov.
Att en statlig verksamhet inte skall budgeteras och redovisas motinkomsttitel eller anslag minskar självfallet inte kraven på planering,budgetering och redovisning i verksamheten.
19 §
Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster från frivilligtefterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, om inkomsternahelt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.
Inom ramen för restkompetensen (jfr RF 8:13) får regeringen under vissaförutsättningar besluta att avgifter skall tas ut på statliga verksam-hetsområden samt besluta hur höga avgifterna skall vara eller hur de skallberäknas. Från restkompetensen kan dock inte härledas en rätt förregeringen att besluta hur försäljningsinkomster får disponeras. Regering-ens rätt att disponera vissa sådana inkomster regleras i förevarandeparagraf.
För att paragrafen skall bli tillämplig krävs att försäljningsinkomstemahärrör från frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Huruvida frivillighetföreligger får avgöras efter en helhetsbedömning (jfr prop. 1973:90 s.218). Endast om den som erlagt avgiften inte kan anses ha varit rättsligteller faktiskt tvingad är det fråga om frivillig efterfrågan.
Det krävs att inkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnaderför verksamheten. Med kostnader avses såväl kostnader som direktorsakas av produktionen av varan eller tjänsten som alla andra kostnadersom rimligen kan hänföras till verksamheten. Vidare skall det vara frågaom avgifter som utgör rimligt vederlag för prestationen. Avgiftsinkom-sterna får således inte syfta till att ge intäkter som klart överstiger statenskostnader. Detta utesluter inte att en avgift kan få innebära ett visstöveruttag. Då krävs dock att andra avgifter inom samma verksamhetsom-råde innebär motsvarande underuttag. Avgiftssättningen inom ettverksamhetsområde skall således betraktas som en helhet. På grund avvariationer i efterfrågan och då kostnadsbilden kan variera över tiden,måste tillfälliga över- och underskott accepteras förutsatt att det ekono-miska resultatet jämnas ut under en period av några år.
Bestämmelsen är inte tvingande. Att regeringen får disponera av-giftsinkomster innebär i detta sammanhang att de specialdestineras för denverksamhet där de uppstår. Regeringen kan dock alltid besluta attavgiftsinkomster skall tillföras en inkomsttitel. Däremot får regeringeninte besluta att avgiftsinkomster skall användas på ett annat verksamhets-område eller för ett annat ändamål. Bakgrunden och syftet med reglering-en behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 8.4).
95 Finansiering av investeringar
20 §
Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringen beslutaatt anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skallfinansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta omvillkoren för sådana lån.
I paragrafen ges regler för finansiering av anläggningstillgångar somanskaffas för att användas i statens verksamhet. Bakgrunden till och syftetmed bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 9.1).
Med en anläggningstillgång förstås en tillgång som är avsedd förstadigvarande bruk eller innehav. Innebörden i uttrycket stadigvarandepreciseras av god redovisningssed och varierar för olika slag av tillgångar.Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen brukar en indelningske i finansiella, materiella och immateriella anläggningstillgångar.Förevarande paragraf gäller samtliga dessa sorters tillgångar.
Paragrafens tillämplighet begränsas av att anläggningstillgångarna skallanvändas i statens verksamhet. Att en anläggningstillgång används iverksamheten innebär att den skall utgöra en produktionsfaktor, en s.k.insatsresurs i verksamheten. Inte bara materiella anläggningstillgångarutan även finansiella och immateriella anläggningstillgångar, exempelvisaktier respektive dataprogram, kan utgöra sådana insatsresurser.
En stor del av statens investeringsverksamhet utgörs av infrastrukturellainvesteringar, t.ex. vägar och järnvägar. Sådana investeringar är målet föroch resultatet avmyndighetens verksamhet. Anläggningstillgångamasyftarinte till att främst användas i statens verksamhet utan används ofta direktav medborgarna. Sådana investeringar omfattas därför inte av paragrafensreglering. Finansiering av bl.a. infrastrukturella investeringar regleras istället i 22 §. I kommentaren till 22 § behandlas även krigsmateriel ochviss annan egendom som inte redovisas som tillgångar i staten.
Enligt förevarande paragraf skall riksdagen årligen fastställa låneramarinom vilka lånefinansiering av olika slag av anläggningstillgångar somanvänds i statens verksamhet får ske. En låneram avser det maximalabelopp som den utestående skulden för ett eller flera lån vid varje tillfällefår uppgå till. Skulden ökar då nya lån tas i anspråk och minskar då lånamorteras. Riksdagen kan lämpligen fastställa olika låneramar för olikaändamål, exempelvis studielån, fastigheter och förvaltningsändamål.Riksdagens bemyndigande till regeringen bör vara årligt. Eftersom detavser den totala utestående skulden och inte enbart nya lån är riksdagendock i viss mån bunden av tidigare lämnade bemyndiganden.
Bestämmelsen är inte är tvingande. Den ger regeringen en möjlighet attfinansiera anläggningstillgångar med lån. Regeringen kan således välja atti stället finansiera anläggningstillgångar med medel som regeringendisponerar, t.ex. avgiftsinkomster (19 §) eller inkomster från försäljningav egendom (31-34 §§). Regeringen kan även göra undantag frånlånefinansiering genom att använda anslagsmedel vid enstaka anskaff-ningar av objekt av mindre värde. Regeringen kan också tänkas finansiera
större investeringar på annat sätt än genom lånefinansiering. En förut- Prop. 1995/96:220sättning är dock att investeringarna inte inkräktar på riksdagens anslagsbe-slut eller påverkar statens lånebehov. Sådan finansiering kan även kommai fråga då en myndighet erhåller en gåva eller ett bidrag från en givareutanför staten och ändamålet är att medlen helt skall finansiera an-skaffningen av vissa anläggningstillgångar. Det kan förekomma att statensom gåva tar emot en belånad fastighet. Hinder finns inte mot att stateni en sådan situation tar över ansvaret för lånet under den bindningstid somåterstår och först därefter omvandlar det till ett lån i Riksgäldskontoret.
Att regeringen får besluta om villkoren för lån i Riksgäldskontoretinnebär att regeringen bl.a. får bestämma lånens löptider samt ränte- ochamorteringsvillkoren. Sådana villkor har konsekvenser för anslagsav-räkningen och avgiftssättningen i staten. Amorteringstiden för lånen avsesmotsvara tillgångarnas ekonomiska livslängd.
21 §
Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringenbesluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras medkrediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren för dessakrediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.
I paragrafen regleras finansieringen av rörelsekapital i statens verksamhet.Bakgrunden till och syftet med regleringen behandlas i avsnitt 9.2 i denallmänna motiveringen
Rörelsekapital kan beräknas som omsättningstillgångar minskade medkortfristiga skulder. Omsättningstillgångar definieras som andra tillgångarän anläggningstillgångar. Omsättningstillgångar är således sådanatillgångar som inte är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav (jfrkommentaren till 20 §). Kortfristiga skulder är sådana skulder somförfaller till betalning senast under det följande räkenskapsåret. Medkrediter avses - till skillnad från lån - att ett högsta tillåtna belopp harfastställts men att det faktiska utnyttjandet av krediten bestäms avtillfälliga över- eller underskott.
Rörelsekapital får finansieras inom en kreditram som riksdagen årligenfastställer. En förutsättning är att riksdagen, efter förslag från regeringen,varje år beslutar om en total ram för denna typ av krediter. Det an-kommer sedan på regeringen att besluta hur stor kredit en enskildmyndighet skall få utnyttja, av vilket slag den skall vara och om devillkor som skall gälla for den. Som närmare behandlas i den allmännamotiveringen finns knappast skäl for riksdagen att besluta om skildakreditramar för olika slag av rörelsekapital.
Bestämmelsen är inte tvingande. Regeringen har möjlighet att i ställetbesluta att rörelsekapital skall finansieras med medel från t.ex. avgiftsbe-lagd verksamhet, försäljning av egendom eller anslag. En förutsättning fören anslagsfinansiering är dock att detta ryms inom ett av riksdagenbeslutat ändamål med anslaget.
7¶Riksdagen 1995/96. I saml. Nr 220
När en kredit utnyttjas av en myndighet påförs myndigheten en Prop. 1995/96:220räntekostnad. En sådan kostnad får täckas med anvisade anslag ellerspecialdestinerade inkomster om inte regeringen beslutar annat.
Regeringen får enligt förevarande paragraf även besluta om detöverskott av likvida medel som en myndighet kan ha i form av ex-empelvis ett tillgodohavande på ett räntekonto. Befogenheten omfattarbl.a. beslut om vilka medel som skall ränteberäknas, räntevillkoren ochbindningstiden. Ränteintäkter som myndigheter påförs till följd av dettafår disponeras i verksamheten om regeringen inte beslutar annat.Regeringen kan exempelvis besluta att ett visst räntebelopp inte fårdisponeras i verksamheten utan att det skall redovisas mot en inkomsttitel.Regeringens befogenhet att besluta i dessa avseenden följer av den iparagrafen angivna befogenheten att besluta om likvida medel sommyndigheterna disponerar.
22 §
Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansieras medanslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket.
Anskaffningen av de tillgångar som faller under förevarande paragrafstillämpningsområde skall finansieras med anslag eller med vissa försälj-ningsinkomster. De tillgångar som avses definieras negativt, dvs. somandra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§.
1 20 och 21 §§ regleras finansiering av anläggningstillgångar ochomsättningstillgångar som används i statens verksamhet. De tillgångarsom inte används i statens verksamhet, och som faller under förevarandeparagrafs tillämpningsområde, är främst infrastrukturella investeringar it.ex. vägar och järnvägar. Detta behandlas närmare i den allmännamotiveringen (avsnitt 9.3). Det sätt på vilket dessa anläggningstillgångarskiljer sig från de anläggningstillgångar vilkas finansiering regleras i 20 §behandlas närmare i kommentaren till den paragrafen.
Krigsmateriel och viss annan egendom, t.ex. befästningar och fastighetermed främst kulturhistoriskt värde samt museiföremål, redovisas inte somtillgångar i staten. Anskaffningen av sådan egendom, som således inteutgör en investering i den mening som begreppet har i förevarandeavsnitt, skall även den finansieras med anslagsmedel eller försäljningsin-komster. Något hinder finns inte för att utbetalningar under själva an-skaffningsperioden för sådan egendom finansieras med kredit. Det är dånärmast fråga om behov av rörelsekapital för en anskaffande myndighet,t.ex. Försvarets materielverk.
I 31 § första stycket ges bestämmelser som i första hand reglerardispositionen av vissa försäljningsinkomster. Har försåld egendom ingåtti en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, fårregeringen besluta att inkomsten skall användas för att finansierainvesteringar som ingår i planen. Bestämmelsen, som primärt reglerar hurvissa försäljningsinkomster får disponeras, leder samtidigt till att det i ettvisst sammanhang skapas en möjlighet till finansiering av tillgångar på
annat sätt än med anslag. Under vilka förutsättningar det kan bli aktuellt Prop. 1995/96:220behandlas närmare i kommentaren till 31 §.
23 §
För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagen besluta attfinansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20-22 §§.
Bakgrunden till paragrafen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt
9.4). Paragrafen syftar framför allt till att möjliggöra annan finansieringav affärsverkens och vissa andra myndigheters investeringar än medanslag eller lån i Riksgäldskontoret, exempelvis med avgiftsmedel ellermed lån på den allmänna kreditmarknaden.
Genom denna reglering blir det även möjligt att i enskilda fall t.ex. låtainfrastrukturella investeringar finansieras med lån eller att störreanläggningstillgångar som används i statens verksamhet kan finansierasmed anslag.
Överlåtelse av statens egendom
24 §
/ anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 25-34 §§ grunder förförfogandet över statens egendom.
Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformenstår till regeringens disposition. Detta gäller dock inte varor som avsesi 19 §.
Med försäljning avses i 25-29 §§ även byte.
Enligt RF 9:9 har riksdagen en skyldighet att i den omfattning sombehövs fastställa grunder för bl.a. förfogandet över statens egendom. Iförevarande avsnitt (24-34 §§) meddelas grundläggande bestämmelser idetta avseende.
Tillämpningsområdet begränsas i andra stycket av att det skall varafråga om egendom som enligt RF 9:8 står till regeringens disposition.Vilka tillgångar som inte omfattas av regeringens dispositionsrätt framgårav kommentaren till 44 §.
Av skäl som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt
10.1) gäller bestämmelserna inte heller vid sådan försäljning av varor somutgör ett led i en avgiftsfinansierad verksamhet. Vad för slags varor somavses framgår av den allmänna motiveringen samt kommentaren till 19 §.
I paragrafens tredje stycke slås fast att vad som sagts om försäljning avstatens egendom även gäller vid byte av sådan egendom.
I de följande paragraferna regleras främst kompetensfördelningenmellan riksdagen och regeringen. Reglerna riktar sig enbart till statensföreträdare och avses inte ha civilrättslig verkan. Frågan om en överlåtelseblir bindande för staten även om den innebär ett kompetensöverskridanderegleras inte här (jfr Lagrådets yttrande till 12-14 §§, bilaga 4).
99 I avsnittet ges grundläggande bestämmelser för när regeringen får Prop. 1995/96:220överlåta fast egendom (25 §), aktier och andelar (26 §), tomträtt ochbyggnad som är lös egendom (27 §) och annan lös egendom (28§). Däref-ter regleras frågor om affärsmässighet (29 §). Avsnittet avslutas medbestämmelser om dispositionen av inkomster från försäljningar (30-34 §§).
Fast egendom
25 §
När värdet av fast egendom inte överstiger 50 miljoner kronor, fårregeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast iringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finnssärskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten.
Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta om försälj-ning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål.
I paragrafen anges förutsättningarna för att regeringen skall få besluta omförsäljning av fast egendom som tillhör staten. Övervägandena bakombestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen, avsnitt 10.2. Iförsta stycket regleras försäljning i allmänhet och i andra stycketförsäljning för samhällsbyggnadsändamål. Vad som utgör fast egendomregleras i lag (se 1 och 2 kap. jordabalken).
För att regeringen skall få besluta om försäljning enligt första stycketkrävs att egendomens värde inte överstiger 50 miljoner kronor. Efterpåpekande från Lagrådet finns här anledning att lämna följande förtyd-ligande. Med "egendomen" avses i detta sammanhang inte nödvändigtvisen enda registerfastighet utan närmast vad som omfattas av en överlåtelsemellan samma köpare och säljare vid ett och samma tillfälle. Ibland kanen affär omfatta flera registerfastigheter eller delar av registerfastigheteroch då bör det sammanlagda värdet vara avgörande.
Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen är det inte längreegendomens taxeringsvärde som skall läggas till grund för bedömningenutan det marknadsvärde som framkommer vid en särskild inför försälj-ningen gjord värdering. I regel bör underlag inhämtas från en oberoendevärderingsman. Försäljningsärendena kommer emellertid att handläggasav vissa större fastighetsförvaltande myndigheter. Vid dessa myndigheterfinns ofta personal som är väl skickad att utföra värderingar. Någotabsolut krav på att värderingen alltid skall utföras av en oberoendevärderingsman bör därför inte gälla.
En ytterligare förutsättning för att regeringen skall få besluta omförsäljning är att egendomen inte längre behövs för statens verksamheteller endast behövs i ringa utsträckning. Med ringa utsträckning avses attutnyttjandegraden inte står i rimlig proportion till statens kostnader förskötsel, underhåll m.m. Utnyttjandegraden kan avse såväl det tidsmässigasom det utrymmesmässiga utnyttjandet. När utnyttjandegraden är så lågatt det inte är ekonomiskt försvarbart att egendomen fortfarande är i
statens ägo, bör försäljning således få ske. Detta förutsätter naturligtvis att Prop. 1995/96:220statens behov av - som det oftast är - lokaler kan lösas på annat sätt, t.ex.
genom förhyrning i den aktuella fastigheten.
1 den allmänna motiveringen (avsnitt 10.2) behandlas frågan om vadsom kan utgöra särskilda skäl for att en egendom fortfarande skall ägasav staten. Exempel nämns på områden där riksdagen fattat beslut sominnebär begränsningar i möjligheten att sälja egendom och där särskildaskäl således oftast får anses föreligga. Så är förhållandet på vissa områdendär marköverlåtelse är - eller framför allt har varit - ett led i att statenstimulerat viss verksamhet. I detta sammanhang kan jordfonden nämnas.Denna används för en aktiv inköps- och försäljningsverksamhet i syfte attskapa yttre rationaliseringar på främst jord- och skogsbrukets område ochför att uppfylla vissa regionalpolitiska mål. Dessa mål styr frågan om närförsäljning av fastigheter upptagna på jordfonden får ske. Vad gällerförsäljning av statens mark ovanför odlingsgränsen i Norrbottens ochVästerbottens län och på renbetesfjällen i Jämtlands län samt av fjällägen-heter inom samma områden har riksdagen anbefallt särskild återhållsamhetav hänsynen bl.a. till rennäringens intressen och det allmänna intresset aven så långt möjligt orörd natur i fjällområdena (prop. 1980/81:100, bil.13, JoU 1980/81:18, rskr. 1980/81:207 och prop. 1994/95:100, bil. 10,bet. 1994/95:BoU16, rskr. 1994/95:272). Statens kronoholmar får säljasendast om naturvårdens, kulturminnesvårdens, friluftslivet, fiskenäringenseller något annat allmänt intresse i övrigt inte är nämnvärt berört (prop.1985/86:110, FiU 1986/86:32, rskr. 1985/86:263). Ett annat särskilt skälkan vara att egendomen är testamenterad eller donerad till staten medvillkor att staten inte får avhända sig egendomen. Särskilda skäl kan äveni övrigt föreligga till följd av avtal. Även historiska eller kulturella skälkan tala mot försäljning liksom hänsynen till naturvården och totalförsva-ret.
I andra stycket anges att trots bestämmelsen i första stycket fårregeringen sälja fast egendom till kommun för samhällsbyggnadsändamål.Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.2) avsesmed samhällsbyggnadsändamål i princip samma sak som i den generellaändamålsbestämningen i 2 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719). Därges en kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till denframtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhän-gande anordning.
Aktier och andelar
26 §
Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företagdär staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier ellerandelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.
Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljningeller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten harhälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.
101 I paragrafen regleras förutsättningarna för att regeringen skall fä besluta Prop. 1995/96:220om försäljning av statens aktier eller andelar i ett aktiebolag och andraföretag. I första stycket regleras försäljning av aktier eller andelar iföretag där staten äger en minoritetspost och i andra stycket ges regler förförsäljning i företag där staten har minst hälften av rösterna för samtligaaktier eller andelar. Paragrafen avses fä tillämpning även på ekonomiskaföreningar. På Lagrådets inrådan har därför uttrycket företag använts.
I paragrafens första stycke anges att regeringen får besluta omförsäljning av statens aktier eller andelar i ett företag där staten har enminoritetspost om inte riksdagen för företaget ifråga bestämt annat. Bak-grunden till och innebörden av denna regel behandlas närmare i denallmänna motiveringen (avsnitt 10.3). Ett sådant tillkännagivande frånriksdagens sida som krävs för att hindra regeringen från att sälja aktiereller andelar kan exempelvis göras i samband med beslut om förvärv ellerförsäljning av aktier i företaget. Det ankommer på riksdagen att ta intiativtill ett sådant tillkännagivande.
I andra stycket anges att regeringen inte utan riksdagens bemyndigandegenom försäljning eller på annat sätt fär minska statens ägarandel iföretag där staten har minst hälften av rösterna för samtliga aktier ellerandelar. Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt10.3). Där påpekas att det är av vikt att riksdagen förbehålls rätten attbesluta om alla åtgärder som påverkar statens röstmajoritet i ett bolag.Som exempel på annan åtgärd än försäljning som kan påverka statensröstmajoritet nämns utgivning av konvertibla skuldebrev och riktadenyemissioner. Lagrådet har påpekat att det förekommer emissioner avaktier eller konvertibla skuldebrev vid vilka aktieägarnas företrädesrätt tillteckning bibehålls. I sådana fall påverkas inte statens majoritet i annat fallän om staten underlåter att teckna eller avstår från att utnyttja kon-verteringsrätten. I fråga om sådana emissioner påkallar inte bestämmelsenriksdagens beslut under förutsättning att statens företrädare ser till attstatens ägarandel bevaras.
Riksdagen kan ge regeringen ett särskilt bemyndigande som gerregeringen utökade befogenheter i fråga om ett visst sådant innehav. Detankommer på regeringen att ta intiativ till ett sådant särskilt bemyndigan-de.
Vid vissa internationella affärer kan s.k. depåbevis ersätta aktier. Vadsom i paragrafen sägs om aktier bör kunna tillämpas analogt även pådenna typ av bevis. Samma sak bör gälla för andra typer av värdepappersom kan träda i stället för aktier.
Annan lös egendom
27 §
För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådanbyggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fastegendom.
102 De regler som gäller för fast egendom skall även gälla för den lösa Prop. 1995/96:220egendom som anges i förevarande paragraf. Med byggnad som är lösegendom avses byggnad på annans mark. Närmare bestämmelser omtomträtt finns i 13 kap. jordabalken.
28 §
Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådan somanges i 26 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för statensverksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statensmedel.
De överväganden som ligger bakom bestämmelsen behandlas i denallmänna motiveringen, avsnitt 10.4.
Paragrafen reglerar inte bara försäljning utan även annan form avöverlåtelse, exempelvis gåva. Bestämmelsen omfattar annan lös egendomän som anges i 26 och 27 §§, dvs. annan lös egendom än aktier ochandelar i företag, tomträtt eller byggnad som är lös egendom. Paragrafenkommer framför allt att få tillämpning vid försäljning av lösöre.Regeringen får besluta om överlåtelse av sådan lös egendom som omfattasav paragrafen om någon av de alternativa förutsättningar som angesföreligger.
De först angivna förutsättningarna är att egendomen inte längre behövsför statens verksamhet eller blivit obrukbar. Detta gäller oavsett huranskaffningen har finansierats. Detta innebär att sådan egendom t.ex. ävenfår skänkas bort.
Har egendomen anskaffats på annat sätt än med statens medel fårregeringen överlåta egendomen även om den inte kan sägas vara obrukbareller obehövlig. Egendom som kan komma i fråga är t.ex. sådan somstaten mottagit i gåva eller som utgör krigsbyte. Med stöd av bestämmel-sen får regeringen t.ex. skänka museiföremål till främmande stater omegendomen utgör krigsbyte eller om den på annat sätt har anskaffats utananvändning av statens medel. Om egendomen delvis finansierats medstatens medel och delvis på annat sätt, t.ex. genom gåva, får överlåtelseav egendomen inte beslutas av regeringen.
Affärsmässighet
29 §
Försäljning skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talarmot det.
I paragrafen anges inledningsvis den huvudregeln att försäljning av statensegendom skall genomföras affärsmässigt. Som närmare behandlas i denallmänna motiveringen (avsnitt 10.2) avses med detta att man vidförsäljning skall se till att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten,att försäljning till underpris inte kommer till stånd och att ovidkommandehänsyn inte tas.
103 Undantag får dock göras om det finns särskilda skäl. I avsnitt 10.2 Prop. 1995/96:220behandlas frågan om vad som kan utgöra särskilda skäl såvitt avser fastegendom. Exempel nämns på områden där riksdagen vid olika tillfällenbeslutat om avsteg från affärsmässighet och där särskilda skäl såledesoftast får anses föreligga. När fast egendom som är upptagen på dentidigare nämnda jordfonden säljs skall hänsyn främst tas till de jord-brukspolitiska och regionalpolitiska målen med fonden. Riksdagen harvidare beslutat att vid friköp av fjällägenhet eller del därav får köpeskil-lingen bestämmas till ett belopp som understiger marknadsvärdet. Avstegfrån principen om full affärsmässighet har även tillåtits vid försäljning avkrononybyggen i samband med avveckling av åborättsinstitutet (prop.
1970:108, SU 1970:112, rskr. 1970:277). Som ytterligare exempel kannämnas de s.k. utmarksdelningsfastighetema på Öland där överlåtelse ivissa fall förutsätts kunna ske utan vederlag (prop. 1928:135, JoU1928:23, rskr. 1928:179).
Vad gäller aktier kan särskilda skäl tänkas föreligga om regeringen t.ex.önskar sprida aktieägandet i ett bolag. I fråga om annan lös egendom kansärskilda skäl finnas vid t.ex. försäljning av materiel till utvecklingsländer.
Vid prövningen av om det finns särskilda skäl att frångå affärsmässighetär en restriktiv bedömning påkallad. Egendomens värde skall tillmätasbetydelse. Avsteg från principen om affärsmässighet bör inte göras utanriksdagens godkännande vid försäljning av egendom som har ettbetydande värde.
Disposition av försäljningsinkomsten
30 §
Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomstenredovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen be-stämmer annat.
131-34 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringenhar beslutat om försäljning.
Paragrafens första stycke gäller de fall då riksdagen har beslutat omförsäljning av statens egendom. För övriga försäljningsärenden - dvs. närregeringen fattat beslutet om försäljning - hänvisas i andra stycket tillbestämmelserna i 31-34 §§. 1 vilka fall regeringen får fatta försäljningsbe-slut regleras i 25-28 §§.
1 förevarande paragrafs första stycke anges, som närmare behandlas iden allmänna motiveringen (avsnitt 10.5), att om riksdagen inte be-stämmer annat, skall försäljningsinkomsten redovisas mot en inkomsttitel.Anser riksdagen att inkomsten inte skall redovisas mot en inkomsttitel, ärdet lämpligt att detta ges till känna i samband med att beslutet omförsäljning fattas.
Då regeringen beslutat om försäljning får inkomsterna disponeras ienlighet med bestämmelserna i 31-34 §§. Gemensamt för dessa be-stämmelser är att regeringen i varierande utsträckning får disponera
försäljningsinkomstema. Detta kan ske utan att riksdagens befogenheter Prop. 1995/96:220på finansmaktens område urholkas eftersom medlen används i verksam-heter som riksdagen kan anses ha kontroll över. Gemensamt for paragra-ferna är att de inte är tvingande, dvs. regeringen har alltid möjlighet attredovisa sådana inkomster som den disponerar över mot en inkomsttitel.
I 31 § regleras alla försäljningsärenden där den försålda egendomen haringått i en verksamhet for vilken riksdagen har godkänt en investerings-plan. För tillämpningen av paragrafen är egendomens slag eller huranskaffningen har finansierats utan betydelse. I de följande paragraferna,32-34 §§, finns bestämmelser för egendom som inte ingått i en sådanverksamhet. Uppdelning sker där utifrån hur egendomen finansierats vidanskaffningen. I 32 § finns bestämmelser för egendom som finansieratsmed anslag, i 33 § för egendom som finansierats med lån och i 34 § föregendom som finansierats på annat sätt.
31 §
Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänten investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skall disponerasför att finansiera investeringar som ingår i planen.
Föreskrifter om disposition av inkomstfrån försäljning av egendom sominte använts i en sådan verksamhet finns i 32-34 §§.
I paragrafens första stycke regleras det fallet att den försålda egendomeningått i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investerings-plan. Sådana planer behandlas närmare i den allmänna motiveringen(avsnitt 10.5).
All slags egendom omfattas av bestämmelsen, således även fastegendom och aktier. För affärsverken, de stora fastighetsförvaltandemyndigheterna, Försvarsmakten samt åtskilliga andra myndigheterredovisas regelmässigt investeringsplaner för riksdagen. Av dessa planerframgår den samlade omfattningen av investeringarna. Större objektanges. Genom att godkänna investeringsplaner för vissa verksamheterspecialdestinerar riksdagen försäljningsinkomstema för anskaffningav andra tillgångar till verksamheterna.
Har riksdagen godkänt en investeringsplan för en viss verksamhet, fårregeringen enligt paragrafen besluta att försäljningsinkomsten skallanvändas för att finansiera investeringar inom verksamhetsområdet.Inkomsten far dock inte användas för vilka investeringar som helst utanendast för att finansiera sådana investeringar som ingår i den av riksdagengodkända investeringsplanen.
Den rätt som regeringen här får att disponera försäljningsinkomsterinnebär samtidigt att en möjlighet skapas att finansiera investeringar påannat sätt än med anslag eller interna lån. Detta förhållande kommenterasnärmare i anslutning till 22 §.
I andra stycket anges att dispositionen av försäljningsinkomster frånegendom som inte ingått i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänten investeringsplan regleras i de följande tre paragraferna. Att hän-visningen endast omfattar sådan egendom där regeringen beslutat om
försäljningen framgår redan av 30 § andra stycket. 32-34 §§ omfattar alla Prop. 1995/96:220typer av egendom. Reglerna skiljer sig utifrån finansieringen av denursprungliga anskaffningen.
32 §
Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen, sedanmedel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot eninkomsttitel, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras iden verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta atthela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försåldaegendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisasmot en inkomsttitel.
I paragrafen regleras det fallet att anskaffningen av den försåldaegendomen har finansierats med anslagsmedel.
Sedan lånefinansiering har inforts för finansiering av anläggningstill-gångar för förvaltningsändamål m.m., kommer förevarande paragraffrämst att tillämpas vid försäljning av infrastrukturella anläggningar ochförsvarsmaktens materiel samt vid försäljning av tillgångar som an-skaffades innan lånefinansieringen infördes. Eftersom riksdagen haranvisat anslag för anskaffningen skall medel som blir disponibla genomen försäljning återföras till statsbudgeten eller tillföras den verksamhet däregendomen användes.
Enligt huvudregeln i första stycket skall medel motsvarande denförsålda egendomens bokförda värde redovisas mot en inkomsttitel. Detsom sedan återstår får regeringen besluta att disponera i den verksamhetdär den försålda egendomen användes. Egendom som utgör en om-sättningstillgång eller en anläggningstillgång har ett bokfört värde.Tillgångar skall värderas i enlighet med god redovisningssed (avsnitt 11.2i den allmänna motiveringen). Har egendomen inte längre, eller har denaldrig haft ett bokfört värde, följer av paragrafen att hela försäljningsin-komsten får användas i verksamheten. Detta gäller t.ex. i fråga omkrigsmateriel, som inte ges ett bokfört värde. Om försäljningsinkomstenunderstiger det bokförda värdet behöver endast försäljningsinkomstenredovisas mot en inkomsttitel.
Om försäljningsinkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringenenligt andra stycket besluta att hela inkomsten skall disponeras i denverksamhet där den försålda egendomen användes. Syftet med dennabestämmelse är att möjliggöra administrativ förenkling samt att erbjudaett incitament för att kravet på affärsmässighet i 29 § skall uppfyllas. Föratt försäljningsinkomsten i detta sammanhang skall anses uppgå till ettmindre belopp bör den inte överstiga mer än några basbelopp. Regeringenkommer inom denna gräns att anpassa nivån på de försäljningsinkomstersom får disponeras av respektive myndighet till myndighetens egna förut-sättningar.
106 I tredje stycket regleras det fallet att den försålda egendomen utgörs av Prop. 1995/96:220fast egendom eller aktier som vid anskaffningen finansierades med medelfrån anslag. Hela försäljningsinkomsten skall då redovisas mot eninkomsttitel. Bakgrunden till och syftet med detta undantag från huvud-regeln behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 10.5).
33 §
Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånet lösts,besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i den verksam-het där den försålda egendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår avinkomsten redovisas mot en inkomsttitel.
I paragrafen regleras det fallet att egendomens ursprungliga anskaffninghar finansierats med lån.
Med uttrycket lån avses alla typer av lån. I begreppet ryms således -utöver lån i Riksgäldskontoret, s.k. interna lån - även lån på kredit-marknaden.
Enligt paragrafens första stycke skall, sedan egendomen försålts, lånetförst lösas. Sedan detta skett behöver den inkomst som återstår interedovisas mot en inkomsttitel utan regeringen får besluta att inkomstenskall disponeras i den verksamhet där den försålda egendomen användes.
I andra stycket regleras fallet att den försålda egendomen utgörs av fastegendom eller aktier som vid anskaffningen finansierades med lån. Sedanlånet lösts skall hela den inkomst som återstår redovisas mot en in-komsttitel. Bakgrunden och syftet med denna reglering behandlas i denallmänna motiveringen (avsnitt 10.5).
34 §
Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslag ellermed lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponeras i denverksamhet där den försålda egendomen har använts.
I paragrafen regleras hur regeringen får förfara med försäljningsinkomsterfrån försåld egendom som vid anskaffningen finansierades på annat sättän med medel från anslag eller lån.
Paragrafen reglerar bl.a. försäljning av egendom som tillförts statengenom t.ex. donationer eller gåvor. Den reglerar även fall där egendomenanskaffats med medel från avgiftsfinansierad verksamhet, avkastning ochliknande eller där finansieringen inte kan knytas till en bestämd källa.
Då egendomens anskaffning finansierats på annat sätt än med anslageller lån får regeringen besluta om dispositionen av hela försäljningsin-komsten. Den begränsningen gäller dock att inkomsten endast fårdisponeras i den verksamhet där den försålda egendomen användes.Regeringen har dock alltid möjlighet att redovisa inkomsten mot eninkomsttitel.
107 Uppföljning, prognoser och utfall
35 §
Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter ochupplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.
I paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att noga följa hurbudgetens olika poster utvecklas i förhållande till den statsbudgetriksdagen beslutat om.
Som närmare anges i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.1) syftardenna uppföljning till att ge regeringen underlag för beslut om åtgärdersom är nödvändiga för att motverka en oförutsedd och ogynnsamutveckling av statsfinanserna (jfr 42 §).
36 §
Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen förriksdagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster ochutgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentligaskillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
I paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att tillställa riksdagenbudgetprognoser. Sådana prognoser syftar till att förbättra uppföljningenav den beslutade verksamhetens genomförande.
Som närmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2) ärdet regeringen som skall överlämna prognoserna. Det bör lämpligen skeminst två gånger per år. En preliminär bedömning bör lämnas i april isamband med den ekonomiska vårpropositionen och en mer underbyggdprognos i september i budgetpropositionen.
Den föreskrivna skyldigheten att lämna förklaringar till väsentligaskillnader bör - som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen -kunna medverka till en bättre förståelse av utvecklingen och till bättreberäkningar av anslag, inkomsttitlar och lånebehov. Med begreppetväsentlig skillnad avses såväl en skillnad i relativa som absoluta tal. Ettöver- eller underskridande av det budgeterade beloppet med mer än femprocent kräver normalt en förklaring. En väsentlig skillnad i förhållandetill en tidigare gjord prognos bör förklaras även om avvikelsen inte kananses väsentlig i förhållande till det budgeterade beloppet.
Har riksdagen beslutat om utgiftstak eller använt utgiftsramar (sekommentaren till 39 § ) är det naturligt att regeringen även presenterarprognoser som belyser om ett beslutat utgiftstak eller ramarna förutgiftsområden kommer att hålla och att skillnader i förhållande till debelopp som angetts för dessa förklaras. Om det finns risk för att ettbeslutat utgiftstak eller använda utgiftsramar kommer att överskridas, ärdet också naturligt för regeringen att i samband med att prognosernaredovisas redogöra för vilka beslut regeringen fattat eller avser att fattarespektive vilka åtgärder den föreslår att riksdagen skall vidta för attmotverka överskridande (jfr kommentaren till 42 §).
37 § Prop. 1995/96:220
Senast fyra månader efter budgetåret skall regeringen för riksdagen
redovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen skall förklaraväsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminärautfallet.
1 paragrafen föreskrivs en skyldighet för regeringen att redovisa statsbud-getens preliminära utfall på den detaljnivå som är möjlig vid tidpunktenför den ekonomiska vårpropositionen. Detta är en del av regeringensallmänna redovisningsskyldighet och bör kunna leda till att de statsfinans-iella konsekvenserna av olika beslut uppmärksammas i ökad utsträckning.
Av skäl som anges i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.3) skulledet i och for sig vara lämpligt att en redovisning av statsbudgetensdefinitiva utfall lämnas senast före utgången av april. Dagens system ochrutiner medger emellertid inte det. Så länge detta förhållande består, skallregeringen i stället inom den i paragrafen föreskrivna tidsperiodenöverlämna en preliminär utfallsredovisning. Underlaget för den preliminä-ra utfallsredovisningen kommer i viss mån att vara osäkert och kommen-tarerna får anpassas till underlagets tillförlitlighet. Redovisningen böröverlämnas samtidigt med den ekonomiska vårpropositionen.
Vidare föreskrivs på liknande sätt som i 36 § andra stycket enskyldighet for regeringen att förklara väsentliga skillnader mellanbudgeterade belopp och det preliminära utfallet. Vad som sagts ikommentaren till 36 § andra stycket om väsentliga skillnader har motsva-rande tillämpning även här.
1 38 § ges regler om den slutliga utfallsredovisningen.
38 §
Så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret, skallregeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen.
Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning ochfinansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet påstatsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
1 paragrafens första stycke föreskrivs en skyldighet for regeringen attinom föreskriven tid se till att det till riksdagen överlämnas en års-redovisning för staten. 1 andra stycket anges vad denna skall innehålla.
I 44 § föreskrivs en redovisningsskyldighet för regeringen avseendestatens medel och övriga tillgångar. I 45 § andra stycket anges attredovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekono-miska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel ochövriga tillgångar. Sådan redovisning lämnas normalt i en årsredovisning.
Med det innehåll som föreslås i förevarande paragraf kommer års-redovisningen att ge en samlad bild av statens finansiella resultat ochställning. Årsredovisningen kan därmed utgöra underlag for en analys avstatens ekonomi och för den politiska debatten. Genom att en sådanårsredovisningen överlämnas fullgörs den skyldighet som regeringen harenligt RO 3:2 att redovisa statens tillgångar och skulder.
109 I den allmänna motiveringen (12.4) anges skäl för att årsredovisningen Prop. 1995/96:220bör överlämnas före riksdagens sommaruppehåll och att den i vart fall,enligt förevarande paragrafs första stycke, skall överlämnas senast niomånader efter avslutat budgetår. Tidpunkten sammanfaller normalt medbudgetpropositionens överlämnande. Om budgetpropositionen till följd avregeringsskifte (jfr tilläggsbestämmelse 3.2.1 till RO) lämnas efter den 20september, skall årsredovisningen ändå lämnas till riksdagen föreutgången av september.
Det i paragrafens andra stycke föreskrivna innehållet i årsredovisningenbehandlas utförligt i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.4). Utöver vadsom där sägs kan nämnas att om regeringen med stöd av 8 § beslutat attinte utnyttja medel på anvisade anslag, skall detta redovisas för riksdagen.Sådan redovisning kan tas in i årsredovisningen om det inte redan sketti ett annat sammanhang. I årsredovisningen skall även ingå regeringensbeslut om överskridande av ramanslag (jfr 6 §). Den samlade bilden avde ekonomiska förpliktelser som regeringen iklätt staten kan också tas in
1 årsredovisningen (jfr kommentaren till 44 §). I årsredovisningen bördäremot inte ingå någon samlad redovisning av de sakliga resultat somuppnås inom olika delar av statens verksamhet. I vilka sammanhang ensådan resultatredovisning kan läggas fram kommenteras i anslutning till
2 §■
Utgiftstak och utgiftsramar
39 §
Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbe-stämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avse förslag tillbeslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (tak för statensutgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olika utgiftsområdeneller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till (utgiftsramar).
i tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till RO anges när propositionmed förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken (ekono-misk vårproposition) skall avlämnas till riksdagen för att den skallbehandlas under pågående riksmöte (se kommentaren till 41 §).
I förevarande paragraf slås fast att sådana riktlinjer kan avse tak förstatens utgifter eller utgiftsramar för olika utgiftsområden. 1 RO 5:12 sägsatt en utgiftsram för ett utgiftsområde anger det belopp vilket summan avde till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå till. Som närmarekommenteras i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.1) kan med ett takför statens utgifter avses det belopp som statens utgifter högst får uppgåtill.
Av skäl som anges i den allmänna motiveringen finns inte anledning atti budgetlagen söka precisera hur ett tak för statens utgifter bör varautformat.
40 § Prop. 1995/96:220
Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningen av
förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeteradeverksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i denekonomiska vårpropositionen.
Har riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skallregeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hurden avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper avutgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.
I paragrafens första stycke åläggs regeringen att i ett tidigt skede avbudgetprocessen offentliggöra det beloppsmässiga utgiftstaket omregeringen avser att använda sig av denna metod i beredningen avförslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeteradeverksamheten. Syftet med offentliggörandet är, som nämns i den allmännamotiveringen (avsnitt 13.1), att stärka det budgetpolitiska åtagandet.
Riksdagen kan enligt RO 5:12 besluta att hänföra statsutgifter tillutgiftsområden. Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall regeringen,enligt andra stycket, redovisa riktlinjer för hur den avser att i denkommande budgetpropositionen beloppsmässigt fördela statens utgifter påutgiftsområden eller grupper av utgiftsområden.
Förslag till beslut respektive redovisning av riktlinjer enligt första ochandra styckena skall ske i den ekonomiska vårpropositionen. Närmarebestämmelser om den ekonomiska vårpropositionen finns i tilläggsbe-stämmelse 3.2.1 tredje stycket till RO.
Enligt bestämmelsen i RO föreligger i och för sig inte någon skyldighetför regeringen att lämna fram en ekonomisk vårproposition. Av förevar-ande paragraf följer dock en sådan skyldighet för de fall att regeringenavser att i beredningen av förslaget till statsbudget använda sig av tak förstatens utgifter eller om riksdagen har beslutat hänföra statsutgifter tillutgiftsområden.
En ekonomisk vårproposition skall, enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1tredje stycket till RO, avlämnas till riksdagen senast den 15 april omhinder inte möter. Om det föreligger hinder får den lämnas senare. Somexempel på hinder nämns i förarbetena till bestämmelsen i RO extra valeller regeringsskifte (1993/94:TK2 s. 61).
41 §
Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjerför utgiftsramar får avselängre tid än ett budgetår.
I paragrafen ges regeringen en möjlighet att föreslå att riksdagen skallbesluta om ett tak för statens utgifter eller att redovisa riktlinjer förutgiftsramar för en flerårsperiod. Syftet med denna bestämmelse är att geökad långsiktig stadga åt sådana tak och ramar. Detta behandlas utförligti den allmänna motiveringen (avsnitt 13.1).
42 § Prop. 1995/96:220
Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda
utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för att undvikadetta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslåriksdagen nödvändiga åtgärder.
I paragrafen åläggs regeringen att vidta åtgärder för att undvika att ettutgiftstak eller utgiftsramar överskrids. Ett sådant överskridande förut-sätter att något eller några anslag överskrids. Åtgärder skall vidtas redandå det uppstått risk för överskridande.
Enligt 36 § skall regeringen vid minst två tillfällen under löpandebudgetår redovisa prognoser avseende utfallet av bl.a. statens utgifter ochförklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknatutfall. Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.2) är detnaturligt att regeringen i samband med att den lägger fram dessa pro-gnoser även presenterar prognoser som belyser om ett beslutat utgiftstakeller ramarna för utgiftsområden kommer att hålla. Om prognosen visaratt det finns risk för överskridande, är det naturligt att regeringen isamband med att prognoserna läggs fram redovisar vilka åtgärderregeringen beslutat eller avser att besluta for att undvika detta samt vilkaåtgärder regeringen eventuellt föreslår riksdagen att vidta. Utgiftsramarhar framför allt betydelse i de inledande skedena av budgetprocessen närbudgeten bereds och beslutas. Under den genomförandefas som forevaran-de paragraf reglerar har de inte samma operativa betydelse men de speglarfortfarande de prioriteringar som riksdagen gjort i fråga om statensutgifter. Detta förhållande markeras i lagtexten med uttrycket användautgiftsramar.
Som exempel på åtgärder som regeringen kan vidta då det finns risk föröverskridande kan nämnas att den i förhållande till underordnademyndigheter med stöd av 7 § kan föreskriva snävare villkor for utnyttjan-de av anslag. Vidare kan regeringen enligt 8 § besluta att anvisade medelpå något eller några anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas. Somanmärks i kommentaren till 8 § är en risk for att ett beslutat utgiftstakeller använda utgiftsramar kommer att överskridas tillräckliga skäl för attbesluta att medel på anvisade anslag inte skall användas.
43 §
Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 41 §, skall deni stället presentera en långsiktig beräkning av hur statens inkomster,utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd av redan fattadebeslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar.
I paragrafen ges bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar ens.k. långsiktskalkyl skall lämnas samt vad den skall innehålla.
Som anmärks i den allmänna motiveringen (avsnitt 13.3) kan det inteuteslutas att regeringen någon gång avstår från att med stöd av 41 §föreslå riksdagen att besluta om fleråriga tak för statens utgifter eller
riktlinjer for ramar för utgiftsområden för en flerårsperiod. Först i ett Prop. 1995/96:220sådant fall blir en tillämpning av förevarande paragraf aktuell.
Långsiktskalkylen skall enligt paragrafen innehålla en långsiktigberäkning av hur statens inkomster, utgifter och lånebehov kommer attutvecklas. Beräkningen bör avse en period som sträcker sig i vart fallnågra år framåt i tiden. Beräkningen skall göras utifrån redan fattadebeslut och under väl specificerade samhällsekonomiska förutsättningar.Det skall således klart anges vad beräkningarna bygger på i fråga om t.ex.bruttonationalproduktens tillväxt, prisutvecklingen och nivån på arbetslös-heten.
Som anmärks i den allmänna motiveringen har regeringen i stället fören långsiktskalkyl vid något tillfälle redovisat en plan för budgetpolitikenunder de kommande åren. En sådan plan utgår från en långsiktskalkyl.Utöver detta redovisas i en plan även de åtgärder som behöver vidtas. Omen sådan plan för budgetpolitiken läggs fram får de krav som ställs iförevarande paragraf anses väl tillgodosedda.
I paragrafen anges inte vid vilken tidpunkt en långsiktskalkyl skallpresenteras. En sådan kalkyl ersätter förslag till beslut om fleråriga tak förstatens utgifter eller riktlinjer för ramar för utgiftsområden. Det är dånaturligt att den presenteras vid den tidpunkt då sådana förslag annarsskulle ha presenterats. Långsiktskalkylen bör därför tas in i den ekono-miska vårpropositionen eller - om någon sådan proposition inte avlämnas- vid den tidpunkt då en sådan proposition skulle ha lämnats (sekommentaren till 40 §).
Redovisning och revision
44 §
Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medel ochde övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står tillregeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även denverksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övrigaekonomiska förpliktelser.
1 paragrafen föreskrivs en allmän redovisningsskyldighet för regeringen.Vidare regleras redovisningsskyldighetens omfattning. Bestämmelser omde närmare krav som ställs på redovisningen finns i 45 §.
Redovisningsskyldigheten omfattar de medel och övriga tillgångar somstår till regeringens disposition. Vilka tillgångar som står till regeringensdisposition regleras i angivet lagrum i regeringsformen.
I RF 9:8 anges inledningsvis att statens medel och dess övriga tillgångarstår till regeringens disposition. Med detta avses enligt förarbetena tillregeringsformen (prop. 1973:90 s. 347) tillgångar som tillkommer detoffentligrättsliga organet staten. Där sägs vidare att egendom som tillhöraktiebolag, vilka helt eller delvis ägs av staten, inte omfattas av be-stämmelsen. Samma sak gäller stiftelser som bedriver statlig verksamhet.
8 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220
Däremot omfattar bestämmelsen självfallet de andelar staten äger i Prop. 1995/96:220aktiebolag.
Från regeringens dispositionsrätt undantas i RF 9:8 sådana tillgångarsom tillhör staten men som är avsedda för riksdagen eller dess myndig-heter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning.
Frågan om vad som avses med tillgångar som i lag har avsatts tillsärskild förvaltning behandlas i förarbetena till regeringsformen. Somexempel nämns de tillgångar som förvaltas av Allmänna pensionsfonden(prop. 1973:90 s. 347). Ett annat exempel som kan nämnas är detillgångar som Sveriges riksbank förvaltar.
Redovisningsskyldighet för AP-fonden och Sveriges riksbank samt föraktiebolag och stiftelser som bedriver statlig verksamhet regleras i andralagar.
Som utredningen närmare behandlar i den allmänna motiveringen(avsnitt 11.1) begränsas redovisningsskyldigheten inte till enbart enbokföringsskyldighet. Begreppet innefattar även en skyldighet förregeringen att redovisa hur den har genomfört den av riksdagen beslutadeverksamheten och förvaltningen av statens medel och övriga tillgångar.Skyldigheten omfattar också en redovisning av statens skulder ochförvaltningen av dessa samt av övriga ekonomiska förpliktelser.
Redovisningsskyldigheten enligt förevarande paragraf omfattar denverksamhet och den förvaltning som sköts av regeringen och myndigheterunder regeringen. Av skäl som närmare behandlas i den allmännamotiveringen, är det lämpligt att regeringen även lämnar en redovisningför de medel och övriga tillgångar som handhas av riksdagen och dessmyndigheter undantagandes Sveriges riksbank. Det förutsätts att regering-en erhåller den information som behövs för att redovisningen skall kunnalämnas på dessa områden.
Delar av redovisningsskyldigheten kan fullgöras genom att en års-redovisning lämnas till riksdagen. När en sådan skall avlämnas och vadden skall innehålla regleras i 38 §. Redovisningen av de sakliga resultatsom uppnåtts bör, av skäl som anförs i den allmänna motiveringen, inteingå i årsredovisningen. Redovisning av resultat regleras i 2 §. Iredovisningsskyldigheten ingår vidare att under löpande år lämnaprognoser. Detta regleras i 36 §.
Omfattningen av de ekonomiska åtaganden som regeringen gjort medstöd av beställningsbemyndiganden och liknande medgivanden frånriksdagen (se 12 §) och som inte avräknats mot anvisade anslag, s.k. be-myndigandeskuld, skall enligt paragrafen redovisas för riksdagen. Dettakan ske i anslutning till respektive verksamhet eller anslag. Dessutom börden samlade bemyndigandeskulden redovisas för riksdagen, lämpligtvisi årsredovisningen för staten.
Sådana åtaganden i den löpande verksamheten som regleras i 13 § ärtill sin omfattning okända. Någon redovisning av dessa förpliktelser kandärför helt enkelt inte ske.
Utestående kreditgarantier och liknande åtaganden enligt 14 § utgörpotentiella ekonomiska förpliktelser. De skall därför redovisas förriksdagen. Detta kan ske med en samlad redovisning av alla statliga
garantier m.m. samt med en fördjupad redogörelse i anslutning till den Prop. 1995/96:220verksamhet eller det anslag som belastas med utgifter vid infriande av ettåtagande.
45 §
Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens med godredovisningssed.
Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, detekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medeloch övriga tillgångar.
Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer.
För att en redovisningsskyldighet skall få en meningsfull innebörd krävsregler för hur bokföringen skall skötas. I paragrafens första styckeuttrycks därför det allmänna krav som kan ställas på bokföringen i staten.
Bokföringen skall ske med iakttagande av god redovisningssed. Somnärmare behandlas i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2.) preciserasför det privata näringslivets del detta begrepp av bl.a. Bokföringsnämn-den. Även kommuner och landsting skall tillämpa god redovisningssed.Inom det statliga området utformar regeringen och Riksrevisionsverketföreskrifter och allmänna råd beträffande innebörden av god redovisnings-sed. Av skäl som närmare utvecklas i den allmänna motiveringen kanuttrycket god redovisningssed - med hänsyn tagen till statliga för-hållanden - användas och vara vägledande även i staten. Det kananmärkas att god redovisningssed inte har ett en gång för alla fastslagetinnehåll. Innehållet förändras över tiden och anpassas till förutsättningarnai olika verksamheter.
I paragrafens andra stycke anges de kvalitetskrav som kan ställas på denredovisning som omfattas av regeringens skyldighet enligt 44 §. Redovis-ningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiskaresultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medel och övrigatillgångar. Enbart tillämpning av god redovisningssed är inte tillräckligtför att en rättvisande bild skall erhållas i t.ex. årsredovisningen. Rättvisan-de blir bilden först om den ger mottagaren en riktig uppfattning omverkligheten. Det är alltså inte tillräckligt att informationen är korrekt,utan den skall också förmedlas på ett sådant sätt att mottagaren kan förståden. Urval, presentation och förklarande kommentarer utgör viktiga inslagför att uppnå detta. För att bilden skall bli rättvisande kan det ävenbehövas tilläggsinformation om exempelvis annan värdering eller omgjorda antaganden.
1 paragrafens tredje stycke föreskrivs en skyldighet för regeringen, ellerden myndighet som regeringen bestämmer, att meddela närmare före-skrifter om redovisningen. Sådana föreskrifter är ett led i utformningenav god redovisningssed för staten och är av stor betydelse för att godhushållning med statens medel skall kunna iakttas. Regeringen meddelarredan i dag sådana föreskrifter bl.a. i bokföringsförordningen (1979:1212)och förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och
anslagsframställning. Riksrevisionsverket meddelar tillämpningsföre- Prop. 1995/96:220skrifter och allmänna råd.
46 §
Statens verksamhet skall granskas genom revision.
I denna paragraf markeras att granskning av statens verksamhet skallgenomföras och att detta skall ske genom revision. Bestämmelsenbehandlas närmare i avsnitt 11.3 i den allmänna motiveringen. Revi-sionsuppgiftens fördelning mellan olika organ och dessa organs befogen-heter m.m. bör beslutas av riksdagen. Detta bör ske med lag.
Statens verksamhet avgränsas här på samma sätt som i kommentaren till
1 §•
Med anledning av Lagrådets påpekande finns här anledning att göra detförtydligandet att revisionen inte endast avser sedvanliga ekonomiskauppgifter utan även redovisningen av sakliga resultat som uppnåtts påolika verksamhetsområden.
Avslutande bestämmelse
47 §
Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredje styckenasamt 12-14, 19-21, 25-28 och 31-34 §§ till myndighet som regeringenbestämmer.
Lagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen och regeringen.Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak av statligamyndigheter under regeringen. Den rätt som enligt denna lag tillkommerregeringen måste i de flesta fall kunna delegeras. Stöd för dennadelegationsrätt ges i förevarande paragraf. Delegation av beslutanderättenkan t.ex. ske i förordningar eller i regleringsbrev. Behoven av delegeringhar på vissa ställen berörts i den allmänna motiveringen.
När regeringen delegerar befogenheterna kan den självfallet begränsa
den beslutanderätt som tillerkänns en myndighet.
Det förhållandet att regeringen till en myndighet delegerar en befogen-het enligt denna lag påverkar inte regeringens ansvar inför riksdagenenligt RF 1:6.
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1997, dvs. vid den tidpunkt när enstatsbudget som beretts och beslutats på ett delvis nytt sätt skall börjatillämpas.
116 Budgetlagen ersätter inte någon äldre lag på området. På åtskilliga Prop. 1995/96:220områden som lagen reglerar gäller i stället bemyndiganden och andrabeslut som riksdagen meddelat under nästan hela 1900-talet. Detta belysesnärmare i avsnitt 4. I samband med att lagen beslutas bör riksdagen ävenbesluta att givna bemyndiganden och andra beslut skall upphöra att gälla
i de avseenden som lagen reglerar.
117 Uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att analysera på vilka områden det ärönskvärt med en utökad rättslig reglering av den statliga budgetprocessensamt att lämna därav föranledda förslag.
Den nuvarande rättsliga regleringen
Regeringsformens reglering av statsbudgeten är kortfattad och avserfrämst grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om riksdagensoch regeringens befogenheter på finansmaktens område. Beteckningenfinansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster skallberäknas samt att besluta om utgifter och på annat sätt förfoga överstatens tillgångar.
I riksdagsordningen finns bestämmelser om budgetårets förläggningsamt om vad som skall ingå i budgetprositionen och när den skall lämnas.Vidare ges föreskrifter om riksdagens behandling av budgetpropositionenoch andra propositioner. Av särskilt intresse är de nyligen antagnabestämmelserna om den s.k. rambeslutsmodellen och om utgiftsområden.
Riksdagens beslut om statens budget och finansmakten i övrigt behöverinte ha lags form. Med undantag för lagen (1988:1387) om statensupplåning, har inte heller någon särskild lag meddelats på området.
Sedan årtionden tillbaka har i stället riksdagen med anledning av förslagfrån regeringen eller på eget initiativ meddelat särskilda beslut avseendefinansmakten och statsbudgeten. På detta sätt har beslut fattats i viktigafrågor om bl.a. anslagstyper och anslagsvillkor, försäljning av statensegendom, finansiering av investeringar och redovisning.
Reglering i andra länder
I de flesta länder är bestämmelserna om finansmakten och statens budgetfördelade mellan konstitutionen och en särskild budgetlag.
I regel föreskrivs i konstitutionen att regeringens rätt att uppbära skattoch åsamka staten utgifter är beroende av parlamentets beslut. I fråga ombudgetprocessen föreskrivs vanligen den tidpunkt då budgetförslaget skallvara framlagt och olika lösningar anvisas för situationer där statsbudgeteninte är beslutad före budgetårets början.
De mer detaljerade bestämmelserna om hur befogenheter och skyldig-heter på finansmaktens område fördelas mellan parlamentet och regering-en samt om statsbudgeten finns i de flesta länder i en budgetlag.
I regel föreskrivs i budgetlagen att statsbudgeten i princip skall omfattastatens samtliga inkomster och utgifter och att bruttoredovisning skalltillämpas. Vanligen anges också verksamheter som inte behöver tas upp
Bilaga 1
på budgeten och sådana som får nettoredovisas. Ofta finns föreskrifter omhur statsbudgeten skall vara uppställd och indelad.
Bestämmelser finns om olika möjligheter for regeringen att överskridaanslag, att spara anslag till kommande budgetår och att överföra anslagmellan olika delar av statsbudgeten. Bemyndiganden att göra ekonomiskaåtaganden utöver anvisade anslag förekommer i flertalet budgetlagar.
Bestämmelser finns i regel om de redovisningsprinciper som skalltillämpas samt om när och hur statsbudgetens utfall skall rapporteras tillparlamentet.
Forskning om budgetprocessen
Under senare år har teoretiskt och empiriskt inriktad forskning bedrivitsi syfte att förklara varför stora budgetunderskott uppkommit i åtskilligaländer och framför allt för att förklara de väsentliga skillnader i fråga omstatsskuldens utveckling som finns mellan olika länder.
En stigande arbetslöshet har naturligvis varit en viktig gemensamdelförklaring till statsskuldsutvecklingen. Men skillnaderna i utvecklingmellan de olika länderna förklaras dessutom av utformningen av depolitiska institutionerna och den statliga budgetprocessen. I budgetpro-cessen ingår tre faser, nämligen regeringens beredning av budgetförslaget,parlamentets beslut om statsbudgeten och regeringens genomförande avden beslutade verksamheten. En slutsats som dras av flera forskare är attdet finns starka indikationer på att budgetprocessernas utformning är avbetydelse för att förklara skillnader mellan länder i fråga om denbudgetpolitik som faktiskt förts. En budgetprocess som - på grundval avolika preciserade egenskaper — kan betecknas som stram, anses kunnamedverka till lägre underskott i statens finanser och en mer hållbarskuldutveckling.
Den svenska budgetprocessen bedömdes vid en analys i början av 1990-talet vara mycket svag jämfört med dåvarande tolv EG-länder. Därefterhar processen stärkts i olika avseenden. Förutsättningarna for långsiktighethar förbättrats genom att riksdagens valperiod förlängts från tre till fyraår. Behandlingen av statsbudgeten kommer att förändras i och medanvändningen av den s.k. rambeslutsmodellen. Vidare avses ett tak för deoffentliga utgifterna komma till användning. Sammantaget innebär dessaförändringar en betydande förstärkning av budgetdisciplinen. Även efterdessa förändringar finns det svaga punkter i den svenska budgetprocesseni vid bemärkelse. Dessa återfinns främst i de två faser av budgetprocessensom utgörs av regeringens beredning av budgetförslaget och genomföran-det av den beslutade statsbudgeten.
Behov av en budgetlag
Det ankommer på riksdagen att besluta i för statsbudgeten grundläggandefrågor. Riksdagen har också under lång tid fattat en rad sådana beslut.
Bilaga 1
119 Detta har dock inte skett i lags form utan genom särskilda beslut som intetagits in i författningar. En förklaring till att riksdagen meddelat beslut pådetta sätt, är att här aktuella beslut inte behöver ha lags form.
Den tillämpade ordningen medför att det kan vara svårt att finna deintressanta besluten och att överblicka de regler som gäller. Befogenhets-fördelningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens områdeblir därmed inte alltid så klar som är önskvärt.
Regeringen har många gånger behövt meddela bestämmelser på detstatsfinansiella området som berört grundläggande element som detankommer på riksdagen att besluta om. Regeringen har då inhämtatriksdagens godkännande genom att redovisa det huvudsakliga innehålleti förordningarna för riksdagen. Detta är ett omständligt och opraktiskt sättatt skaffa sig nödvändiga bemyndiganden från riksdagen.
Förfarandet rymmer två delvis motsatta risker. Den ena hänger sammanmed att om regeringen utförligt och detaljerat beskriver en ny ordning,kan den i förhållande till riksdagen komma att binda sig även i detaljersom får anses höra till regeringens befogenhetsområde. Den andra riskenhänger samman med att en allmän redogörelse för en tilltänkt regleringhar sämre precision än en författningstext. Oklarhet kan också uppstå omvad riksdagen faktiskt godkänt, särskilt när ett förslag i en redogörelseinte uttryckligen godkänts, utan i stället lämnats utan erinran eller utanåtgärd lagts till handlingarna.
Problemen med att regleringen på finansmaktens område inte skettsamlat i lags form blir särskilt besvärande när regeringens befogenheterpå ett visst område bygger på bemyndiganden som lämnats och ändratsunder många decennier.
Det förekommer också att riksdagen i anslutning till behandling av ensakfråga har beslutat att ett visst budgettekniskt förfarande skall tillämpaspå ett område. När tiden går finns det risk att sådana beslut faller iglömska.
På en del områden har i avsaknad av särskilda beslut en viss praxisvuxit fram som inte i alla delar är entydig och klar. På andra områden harnågon lämplig praxis inte utvecklats alls. Detta har lett till att det även påmycket centrala områden har uppstått osäkerhet om vad som gäller.
Vad som nu anförts visar att det är angeläget att på finansmaktensområde klargöra vilka regler som faktiskt gäller och att skapa ändamåls-enliga bestämmelser där regler saknas eller är otidsenliga.
Frånvaron av en lag som reglerar statsbudgeten och befogenhetsför-delningen mellan riksdagen och regeringen på finansmaktens område ärmycket ovanlig i ett internationellt perspektiv. Den svenska ordningen kaninte motiveras av att regeringsformen eller riksdagsordningen skulleinnehålla så detaljerade bestämmelser att ytterligare reglering i enbudgetlag är överflödig.
Kunskap som vunnits i teoretisk och empirisk forskning visar attbudgetprocessens utformning är av betydelse för budgetunderskottets ochstatsskuldens utveckling. Lämpligt utformade bestämmelser kan medverkatill en ytterligare uppstramning av den svenska budgetprocessen.
Bilaga 1
120 En medlemsstat i EU skall undvika alltför stora underskott i denoffentliga sektorns finanser och skall ha sådana regler på budgetområdetatt staten kan uppfylla denna förpliktelse. Medlemskapet i EU utgörsåledes ett motiv för att utforma bestämmelser som kan medverka till attstärka budgetdisciplinen.
De förhållanden som nu redovisats har lett Budgetlagsutredningen tillslutsatsen att betydelsefulla fördelar står att vinna om bestämmelser omstatsbudgeten och om regeringens närmare befogenheter och skyldigheterpå finansmaktens område samlas i en särskild budgetlag.
Utformning av budgetlagen
Den naturliga utgångspunkten när en budgetlag skall utformas ärregeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmaktenoch statsbudgeten. En budgetlag bör innehålla preciseringar och komplet-teringar till regeringsformens och riksdagsordningens kortfattadebestämmelser. Därmed ges en grund för regeringens handlande och skapasen brygga mellan regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelseroch de många och detaljerade förordningar som regeringen behöverutfärda.
Budgetlagen skall skänka stadga åt budgetprocessen i vid bemärkelsegenom att reglera vissa grundläggande förhållanden. Samtidigt skallstatsmakterna behålla en nödvändig grad av handlingsfrihet. Reglerna bördärför vara så allmänna att olika budgettekniska lösningar kan väljas utanatt lagen behöver ändras. Vid behov kan punktvisa ändringar i lagen görasparallellt med beredningen av och besluten om statsbudgeten.
Budgetlagsutredningen har inte haft någon strävan att påverka befogen-hetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Inriktningen har istället varit att den nuvarande ordningen så långt möjligt skall komma tilluttryck i lagen. På vissa områden har dock förelegat oklarhet om vad somkan anses gälla. På andra områden har den nuvarande ordningen intefungerat tillfredsställande. Inom några områden har det pågått ettutvecklingsarbete. Avsikten har i dessa fall varit att utforma ändamålsen-liga bestämmelser utifrån de viljeyttringar som återfinns i främstfinansutskottets betänkanden och yttranden samt regeringens propositioner.
I budgetlagen klargörs regeringens befogenheter och skyldigheter påfinansmaktens område. Lagen gäller således i första hand regeringen. Detär emellertid ofrånkomligt att även formerna för riksdagens handlande kanpåverkas i en del fall, liksom myndigheternas agerande.
I det följande presenteras det huvudsakliga innehållet i lagförslaget.
Effektivitet och resultat
Bilaga 1
Det finns allmänna krav som måste ställas på hur regeringen ledergenomförandet av statens verksamhet. I lagen kommer ett sådant krav tilluttryck genom att det inledningsvis anges att i statens verksamhet skall
hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Denna be-stämmelse utgör också en grund för bestämmelser om bl.a. resultatstyr-ning, redovisning och revision.
För att en verksamhet successivt skall kunna styras mot allt högreeffektivitet behöver mål anges och resultat mätas. I lagen föreskrivs attregeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultatsom uppnåtts på olika verksamhetsområden. Med resultatredovisningstärks riksdagens möjlighet att följa och värdera resultaten i de verksam-heter som den beslutat om.
Anslag och inkomsttitlar
Genom att anvisa anslag bestämmer riksdagen hur statens medel skallanvändas. Olika anslagstyper finns som skiljer sig åt i fråga om rätten förregeringen att överskrida det anvisade beloppet och att använda outnyttja-de medel ett senare budgetår.
De anslagstyper som tillämpas och de villkor som gäller för dessa tasin i budgetlagen. Reglerna för obetecknade anslag, reservationsanslag ochramanslag anges sålunda. Det nuvarande förslagsanslaget avvecklaseftersom det är svårt att förena med tanken bakom utgiftstak ochutgiftsområden.
För att främja hög effektivitet och god hushållning får regeringenbefogenhet att för underlydande myndigheter föreskriva snävare villkorför utnyttjande av anslagen. Dessutom slås en rätt fast för regeringen attavstå från att utnyttja anvisade anslag om statsfinansiella skäl ellersärskilda omständigheter i en verksamhet motiverar detta.
Begreppet inkomsttitel saknas i regeringsformen. Begreppet ges stadgagenom att i lagen tas in en bestämmelse om att statsinkomster somberäknas av riksdagen skall redovisas på inkomsttitlar.
Ekonomiska förpliktelser
Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande ikläda staten ekono-miska förpliktelser. I budgetlagen anges förutsättningar under vilkaregeringen får ikläda staten sådana förpliktelser.
Regeringen får för ändamål och intill belopp som riksdagen bestämmerbeställa varor och tjänster och besluta om bidrag och liknande sommedför utgifter även under senare budgetår än det statsbudgeten avser.Under samma förutsättningar får regeringen ställa ut kreditgarantier ochliknande. För garantier skall en riskanpassad avgift tas ut.
Regeringen får också ett uttryckligt bemyndigande att ikläda statenekonomiska förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande verksam-heten skall fungera tillfredsställande.
Ekonomiska förpliktelser som regeringen ikläder staten skall årligenredovisas för riksdagen.
Bilaga 1
122 Statsbudgetens avgränsning
Med hänsyn till den centrala roll som statsbudgeten har föreslås regler förvilka av statens inkomster och utgifter som skall tas upp i statsbudgeten.Förslaget till statsbudget skall i princip omfatta alla statens inkomster ochutgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov.
Inkomster och utgifter skall tas upp brutto på statsbudgeten. Ominkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka utgifterna iverksamheten får dock nettoredovisning ske.
På statsbudgeten skall inte redovisas inkomster och utgifter i sådanaverksamheter där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetensintäkter.
Regeringens befogenhet att besluta om disposition av vissa avgiftsin-komster slås fast.
Bilaga 1
Finansiering av investeringar
Statens investeringar är av olika karaktär och kan finansieras på olika sätt.Regler behövs om detta.
I budgetlagen föreskrivs att behov av rörelsekapital i statens verksamhetskall finansieras med krediter i Riksgäldskontoret och att riksdagenårligen skall fastställa en ram för sådana krediter.
Anskaffning av anläggningstillgångar av materiell, immateriell ochfinansiell natur som används i statens verksamhet skall finansieras medlån i Riksgäldskontoret. Riksdagen skall årligen fastställa ramar för sådanalån.
Anskaffning av tillgångar av infrastrukturell art skall finansieras medanslag.
Riksdagen kan besluta om undantag från dessa regler för vissa an-skaffningar eller myndigheter.
Överlåtelse av statens egendom
Staten äger fastigheter, aktier och annan lös egendom. Bestämmelserbehövs om under vilka förutsättningar och av vem sådan egendom fårsäljas. Vidare behövs regler om hur försäljningsinkomster skall dis-poneras.
I budgetlagen anges att regeringen får sälja en fastighet vars värde inteöverstiger 50 miljoner kronor om det inte finns särskilda skäl för attegendomen alltjämt skall ägas av staten. Försäljning till kommun församhällsbyggnadsändamål får ske utan begränsning.
Regeringen får sälja aktier i bolag där staten har mindre än hälften avrösterna om inte riksdagen för visst bolag beslutat annat. Utan be-myndigande från riksdagens sida får regeringen inte sälja aktier i bolagdär staten har hälften eller mer än hälften av rösterna.
123 Annan lös egendom än aktier far regeringen sälja om den inte längrebehövs eller blivit obrukbar.
I fråga om disposition av försäljningsinkomster föreskrivs följande.
Om riksdagen beslutat om försäljningen skall inkomsten redovisas moten inkomsttitel om inte riksdagen bestämmer annat.
Om regeringen beslutat om försäljning av egendom som ingått i enverksamhet för vilken riksdagen godkänt en investeringsplan, fårinkomsten disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.
Saknas en investeringsplan och har egendomen finansierats med anslag,skall medel motsvarande det bokförda värdet redovisas mot en in-komsttitel. Om egendomen finansierats med lån skall detta lösas. Medvissa undantag får den inkomst som sedan återstår disponeras i denverksamhet där den sålda egendomen har använts.
Har egendomen finansierats på annat sätt än med anslag eller lån fårhela inkomsten disponeras i verksamheten.
Regeringen kan alltid besluta att medel i större utsträckning än somangetts skall redovisas mot en inkomsttitel.
Uppföljning, prognoser och utfall
Kontrollen över statsfinanserna under genomförandeskedet behöverstärkas. I budgetlagen ingår därför en bestämmelse om att regeringennoga skall följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas iförhållande till beräknade belopp.
Regeringen skall vidare vid minst två tillfällen under budgetåret förriksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslagsamt statens lånebehov. Väsentliga avvikelser i förhållande till bud-geterade belopp skall förklaras.
Senast i april skall regeringen redovisa det preliminära utfallet avföregående års statsbudget uppdelat på samma sätt som denna. Väsentligaavvikelser skall förklaras.
Senast i september skall en årsredovisning för staten avseendeföregående räkenskapsår lämnas till riksdagen. Den skall innehållaresultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutligautfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
Statsfinansiell utveckling
För att stärka budgetdisciplinen har riksdagen beslutat om en rambe-slutsmodell som innefattar ramar för utgiftsområden. Dessutom skall etttak för statens utgifter kunna tillämpas.
I budgetlagen läggs fast att om regeringen avser att använda ett tak förstatens utgifter i beredningen av nästa års statsbudget och i genomförandetav den beslutade verksamheten, skall regeringen i den ekonomiskavårpropositionen lämna förslag om ett sådant utgiftstak.
Bilaga 1
124 Vidare föreskrivs att om riksdagen beslutat hänföra statsutgifter tillutgiftsområden, skall regeringen i den ekonomiska vårpropositionenredovisa riktlinjer for hur statens utgifter i förslaget till nästa årsstatsbudget avses bli fördelade på utgiftsområden.
För att stärka den långsiktiga inriktningen av budgetpolitiken föreskrivsatt förslag till tak for statens utgifter samt om riktlinjer för utgiftsområdenkan avse längre tid än ett budgetår.
Om det under genomförandet av den budgeterade verksamheten uppstårrisk för att ett beslutat tak för statens utgifter eller använda utgiftsramarkommer att överskridas, skall regeringen for att undvika detta självbesluta om nödvändiga åtgärder eller föreslå riksdagen sådana.
Redovisning och revision
Riksdagen ställer statens medel till regeringens disposition och uppdrar åtregeringen att genomföra statens verksamhet. Därför är det naturligt atti budgetlagen föreskriva att regeringen är redovisningsskyldig införriksdagen.
För att denna redovisningsskyldighet skall kunna fullgöras skallbokföring i staten ske i överensstämmelse med en till statliga förhållandenanpassad god redovisningssed. Redovisningen skall ge en rättvisande bildav verksamhetens resultat, tillgångar och skulder. Regeringen skall varaskyldig att meddela föreskrifter for redovisningen.
Redovisningsskyldigheten kan fullgöras på olika sätt, exempelvis genomatt uppnådda resultat redovisas, genom att prognoser lämnas, genom attutfall redovisas och genom att årsredovisning lämnas.
Ytterst är det riksdagens ansvar att kontrollera att statens verksamhetgenomförs effektivt och säkert, att redovisningen är rättvisande och attgällande föreskrifter följs. Sådan kontroll sker bl.a. genom revision. 1budgetlagen föreskrivs därför att statens verksamhet skall granskas medrevision.
Bilaga 1
Delegering
Budgetlagen reglerar i första hand förhållandet mellan riksdagen ochregeringen. Den statliga verksamheten genomförs dock i huvudsak avmyndigheter som lyder under regeringen. Regeringens befogenheter enligtbudgetlagen måste därför kunna delegeras. Lagen innehåller en be-stämmelse som innebär att regeringen på vissa angivna områden fåröverlåta befogenheter till myndigheter.
Ikraftträdande
Det är önskvärt att budgetlagen kan träda i kraft den 1 januari 1997. Detbör också eftersträvas att de föreslagna bestämmelserna blir vägledande
vid beredning av och beslut om den statsbudget som skall tillämpas frånnämnt datum. Äldre bestämmelser på områden som regleras i budgetlagenoch som inte har lags form skall upphöra att gälla när budgetlagen träderi kraft.
Bilaga 1
126 Härigenom föreskrivs följande.
Effektivitet och resultat
1 § 1 statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och godhushållning iakttas.
Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet somhandhas av regeringen och de myndigheter som lyder under regeringen.
2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och deresultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.
Anslag och inkomsttitlar
3 § När riksdagen enligt 9 kap. 3 § regeringsformen anvisar anslag tillangivna ändamål skall obetecknade anslag, reservationsanslag ellerramanslag användas.
De närmare villkoren for anslagen framgår av 4-6 §§.
Anslagstyper
4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas och outnyttjade medel fårinte användas under följande budgetår.
5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel fåranvändas längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört påstatsbudgeten.
6 § Ett ramanslag får tillfälligt överskridas genom att en anslagskreditmotsvarande högst tio procent av anvisat anslag tas i anspråk.
Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ettramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhettäcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller foratt ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.
Outnyttjade medel får användas följande budgetår.
Bilaga 2
127 Övriga bestämmelser om anslag
7 § När regeringen tilldelar en myndighet anslag får regeringen beslutaom begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.
8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skallanvändas om detta är påkallat till följd av särskilda omständigheter i enverksamhet eller av statsfinansiella skäl.
Inkomsttitlar
9 § Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas motinkomsttitlar.
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar
10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras löpande detbudgetår då betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras detbudgetår till vilket utgiften hänför sig.
Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras löpande det budgetårdå betalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras detbudgetår till vilket inkomsten hänför sig.
Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkningskall göras på annan grund.
Ekonomiska förpliktelser
11 § I 12-14 §§ bemyndigas regeringen att ikläda staten ekonomiskaförpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.
I lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut-sättningar regeringen får ta upp lån till staten.
Beställningsbemyndiganden m.m.
12 § För ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer fårregeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning,lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än detstatsbudgeten avser.
13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser somär nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till-fredsställande.
Bilaga 2
128 Garantier
14 § För ett ändamål och intill ett belopp som riksdagen bestämmer fårregeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.
När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämman-de göras utan att beloppet begränsas.
15 § För ett sådant åtagande som anges i 14 § skall en avgift tas ut.Avgiftens storlek skall motsvara statens ekonomiska risk och övrigakostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åtagande beslutarannat.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar omavgiftens storlek.
Redovisning av ekonomiska förpliktelser
16 § Regeringen skall årligen för riksdagen redovisa de ekonomiskaförpliktelser den iklätt staten med stöd av 12 och 14 §§.
Statsbudgetens avgränsning
17 § Regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regerings-formen skall, med de undantag som anges i 18 § andra stycket och 19 §,omfatta alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkarstatens lånebehov.
18 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas bruttopå statsbudgeten.
Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam-hetens utgifter, får utgifter dock redovisas netto på statsbudgeten.
19 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas medverksamhetens intäkter skall inte budgeteras och redovisas på statsbud-geten.
20 § Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster frånfrivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller ominkomsten helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksamheten.
Finansiering av investeringar
21 § Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringenbesluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skallfinansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta omvillkoren för sådana lån.
Bilaga 2
9 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 220
22 § Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringenbesluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras medkrediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren fördessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.
23 § Andra tillgångar än som anges i 21 och 22 §§ skall finansieras medanslag eller med inkomster som anges i 33 § första stycket.
24 § För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagenbesluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 21-23 §§.
Överlåtelse av statens egendom
25 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 26-36 §§grunder för förfogandet över statens egendom.
Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformenstår till regeringens disposition utom sådana varor som avses i 20 §.
Fast egendom
26 § Då värdet av fast egendom inte överstiger 50 000 000 kronor fårregeringen besluta att sälja egendomen, om den inte längre behövs förstatens verksamhet eller endast behövs i ringa utsträckning och då det intefinns särskilda skäl för att egendomen alltjämt skall ägas av staten.
Utan hinder av vad som sägs i första stycket får regeringen besluta omförsäljning till kommun för samhällsbyggnadsändamål.
Aktier och andelar
27 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ettbolag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier ellerandelar, om inte riksdagen för bolaget i fråga bestämt annat.
Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljningeller på annat sätt minska statens ägarandel i bolag där staten har hälfteneller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.
Annan lös egendom
28 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådanbyggnad som är lös egendom gäller i tillämpliga delar vad som före-skrivits om försäljning av fast egendom.
Bilaga 2
29 § Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådansom anges i 27 och 28 §§, om egendomen inte längre behövs för statens
verksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statens Prop. 1995/96:220medel. Bilaga 2
Vissa gemensamma bestämmelser
30 § Försäljning skall genomföras affärsmässigt om inte särskilda skältalar mot detta.
31 § Vad som föreskrivits om försäljning gäller även byte av egendom.
Disposition av försäljningsinkomsten
32 § Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomstenredovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om riksdagen intebestämmer annat.
I 33-36 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringenhar beslutat om försäljning.
33 § Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen hargodkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skalldisponeras for att finansiera investeringar som ingår i planen.
Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom sominte använts i en sådan verksamhet finns i 34-36 §§.
34 § Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen,sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot eninkomsttitel, besluta att vad som återstår av inkomsten skall disponeras iden verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp får regeringen besluta atthela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försåldaegendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisasmot en inkomsttitel.
35 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånetlösts, besluta att vad som återstår av inkomsten skall disponeras i denverksamhet där den försålda egendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall det som återstår av inkomstendock redovisas mot en inkomsttitel.
36 § Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslageller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponerasi den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
131 Uppföljning, prognoser och utfall
37 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter ochupplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.
38 § Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen förriksdagen redovisa prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslagsamt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelsermellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
39 § Senast fyra månader efter ett avslutat budgetår skall regeringen förriksdagen redovisa statsbudgetens preliminära utfall uppdelat på in-komsttitlar och anslag. Regeringen skall förklara väsentliga avvikelsermellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet.
40 § Så snart det kan ske, dock senast nio månader efter avslutatbudgetår, skall regeringen ombesörja att en årsredovisning för statenlämnas till riksdagen.
Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning ochfinansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet påstatsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
Statsfinansiell utveckling
41 § Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns itilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avseförslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (takför statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olikautgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till(utgiftsramar).
42 § Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningenav förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeteradeverksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i denekonomiska vårpropositionen.
Har riksdagen beslutat hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skallregeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hurden avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper avutgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.
43 § Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramarkan avse längre tid än ett budgetår.
44 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter elleranvända utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen för attundvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till ellerföreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
Bilaga 2
45 § Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 43 §,skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statensinkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd avredan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiskaförutsättningar.
Redovisning och revision
46 § Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medeloch de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står tillregeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även denverksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övrigaekonomiska förpliktelser.
47 § Bokföring i staten skall ske på sätt som överensstämmer med godredovisningssed.
Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, detekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medeloch övriga tillgångar.
Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer.
48 § Statens verksamhet skall granskas med revision.
Avslutande bestämmelser
49 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 12-14, 20-22, 26-29 och 33-36 §§ till myndighet som regeringen bestämmer.
50 § Lagen gäller för riksdagen och dess myndigheter i den omfattningsom riksdagen bestämmer.
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft ...
133 Härigenom föreskrivs följande.
Effektivitet och resultat
1 § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och godhushållning iakttas.
Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som skötsav regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyderunder regeringen.
2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och deresultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.
Anslag och inkomsttitlar
3 § När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§ regeringsformen anvisar anslag tillangivna ändamål, skall anslagstypema obetecknade anslag, reservations-anslag eller ramanslag användas.
De närmare villkoren för anslagen framgår av 4-6 §§.
Anslagstyper
4 § Ett obetecknat anslag får inte överskridas. Outnyttjade medel får inteanvändas under följande budgetår.
5 § Ett reservationsanslag får inte överskridas. Outnyttjade medel fårregeringen använda längst tre år efter det att anslaget senast var uppförtpå statsbudgeten.
6 § Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta ianspråk en anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag.
Med riksdagens bemyndigande får regeringen även besluta att ettramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhettäcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller föratt ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas.
Outnyttjade medel får regeringen använda under följande budgetår.
Bilaga 3
134 Övriga bestämmelser om anslag
Bilaga 3
7 § När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag får regeringen beslutaom begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget.
8 § Regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte skallanvändas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i enverksamhet eller av statsfinansiella skäl.
Inkomsttitlar
9 § Statsinkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas motinkomsttitlar.
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar
10 § Avräkning mot anslag för transfereringar skall göras det budgetårdå betalning sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det budgetårtill vilket utgiften hänför sig.
Avräkning mot inkomsttitlar för skatt skall göras det budgetår dåbetalning erhålls. Mot övriga inkomsttitlar skall avräkning göras detbudgetår till vilket inkomsten hänför sig.
Avräkning skall göras löpande.
Riksdagen kan för ett anslag eller en inkomsttitel besluta att avräkningskall göras på någon annan grund.
Ekonomiska förpliktelser
11 § I 12-14 §§ finns bestämmelser om befogenheter för regeringen attikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen.
1 lagen (1988:1387) om statens upplåning anges under vilka förut-sättningar regeringen får ta upp lån till staten.
Beställningsbemyndiganden m.m.
12 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be-stämmer får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta ombidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter även undersenare budgetår än det statsbudgeten avser.
13 § Regeringen får ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser somär nödvändiga för att den löpande verksamheten skall fungera till-fredsställande.
135 Garantier
14 § För det ändamål och med högst det belopp som riksdagen be-stämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknandeåtaganden.
När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt riksdagens bestämman-de göras utan att beloppet begränsas.
15 § För ett åtagande enligt 14 § skall en avgift tas ut. Avgiftens storlekskall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagan-det, om inte riksdagen for ett visst åtagande beslutar annat.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar omavgiftens storlek.
Statsbudgetens avgränsning
16 § Regeringens forslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regerings-formen skall omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag somanges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkarstatens lånebehov.
17 § Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas bruttopå statsbudgeten.
Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam-hetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag.
18 § En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas medverksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas påanslag eller inkomsttitlar.
19 § Regeringen får besluta om dispositionen av avgiftsinkomster frånfrivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller, ominkomsterna helt eller delvis skall täcka statens kostnader för verksam-heten.
Bilaga 3
Finansiering av investeringar
20 § Inom låneramar som riksdagen årligen fastställer får regeringenbesluta att anläggningstillgångar som används i statens verksamhet skallfinansieras med lån i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta omvillkoren for sådana lån.
21 § Inom en kreditram som riksdagen årligen fastställer får regeringenbesluta att rörelsekapital i statens verksamhet skall finansieras medkrediter i Riksgäldskontoret. Regeringen får besluta om villkoren fördessa krediter och om likvida medel som myndigheterna disponerar.
22 § Andra tillgångar än de som anges i 20 och 21 §§ skall finansierasmed anslag eller med inkomster som anges i 31 § första stycket.
23 § För en viss myndighet eller för viss anskaffning kan riksdagenbesluta att finansiering skall ske på annat sätt än som anges i 20-22 §§.
Överlåtelse av statens egendom
24 § I anslutning till 9 kap. 9 § regeringsformen anges i 25-34 §§grunder för förfogandet över statens egendom.
Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformenstår till regeringens disposition. Detta gäller dock inte varor som avses i19 §.
Med försäljning avses i 25-29 §§ även byte.
Fast egendom
25 § När värdet av fast egendom inte överstiger 50 miljoner kronor, fårregeringen besluta att sälja egendomen, om den inte alls eller endast iringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finnssärskilda skäl för att egendomen fortfarande skall ägas av staten.
Trots bestämmelserna i första stycket får regeringen besluta omförsäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål.
Aktier och andelar
26 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ettbolag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier ellerandelar, om inte riksdagen bestämt annat för bolaget.
Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljningeller på annat sätt minska statens ägarandel i bolag där staten har hälfteneller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar.
Annan lös egendom
27 § För upplåtelse av tomträtt samt försäljning av tomträtt och sådanbyggnad som är lös egendom gäller föreskrifterna om försäljning av fastegendom.
28 § Regeringen får besluta att överlåta annan lös egendom än sådansom anges i 26 och 27 §§, om egendomen inte längre behövs för statensverksamhet eller blivit obrukbar, eller om den inte anskaffats med statensmedel.
Bilaga 3
137 Affärsmässighet
29 § Försäljning skall genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skältalar mot det.
Disposition av försäljningsinkomsten
30 § Har riksdagen beslutat om försäljning av egendom, skall inkomstenredovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen be-stämmer annat.
I 31-34 §§ anges hur inkomsten får disponeras i de fall då regeringenhar beslutat om försäljning.
31 § Har egendomen använts i en verksamhet för vilken riksdagen hargodkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten skalldisponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen.
Föreskrifter om disposition av inkomst från försäljning av egendom sominte använts i en sådan verksamhet finns i 32-34 §§.
32 § Har egendomen finansierats med medel från anslag får regeringen,sedan medel motsvarande egendomens bokförda värde redovisats mot eninkomsttitel, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras iden verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Om inkomsten uppgår till ett mindre belopp, får regeringen besluta atthela inkomsten skall disponeras i den verksamhet där den försåldaegendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock hela inkomsten redovisasmot en inkomsttitel.
33 § Har egendomen finansierats med lån får regeringen, sedan lånetlösts, besluta att det som återstår av inkomsten skall disponeras i denverksamhet där den försålda egendomen har använts.
Har fast egendom eller aktier sålts skall dock det som återstår avinkomsten redovisas mot en inkomsttitel.
34 § Har egendomen finansierats på annat sätt än med medel från anslageller med lån, får regeringen besluta att hela inkomsten skall disponerasi den verksamhet där den försålda egendomen har använts.
Uppföljning, prognoser och utfall
35 § Regeringen skall noggrant följa hur statens inkomster, utgifter ochupplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp.
Bilaga 3
36 § Under löpande budgetår skall regeringen vid minst två tillfällen förriksdagen redovisa prognoser över utfallet av statens inkomster och
utgifter samt statens lånebehov. Regeringen skall förklara väsentligaskillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
37 § Senast fyra månader efter budgetåret skall regeringen för riksdagenredovisa statsbudgetens preliminära utfall. Regeringen skall förklaraväsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminärautfallet.
38 § Så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret,skall regeringen se till att en årsredovisning for staten lämnas tillriksdagen.
Årsredovisningen skall innehålla resultaträkning, balansräkning ochfinansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet påstatsbudgetens inkomsttitlar och anslag.
Utgiftstak och utgiftsramar
39 § Sådana riktlinjer för den ekonomiska politiken som nämns itilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket till riksdagsordningen kan avseförslag till beslut om det belopp statens utgifter högst får uppgå till (takför statens utgifter) eller riktlinjer för de belopp utgifterna inom olikautgiftsområden eller grupper av utgiftsområden högst får uppgå till(utgiftsramar).
40 § Avser regeringen att använda tak för statens utgifter i beredningenav förslaget till statsbudget och i genomförandet av den budgeteradeverksamheten, skall förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i denekonomiska vårpropositionen.
Har riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, skallregeringen i den ekonomiska vårpropositionen redovisa riktlinjer för hurden avser att fördela statsutgifter på utgiftsområden eller grupper avutgiftsområden i det kommande förslaget till statsbudget.
41 § Förslag om tak för statens utgifter eller riktlinjer för utgiftsramarfår avse längre tid än ett budgetår.
42 § Finns det risk för att ett beslutat tak för statens utgifter elleranvända utgiftsramar kommer att överskridas, skall regeringen for attundvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till ellerföreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
43 § Om regeringen inte lämnar ett sådant förslag som anges i 41 §,skall den i stället presentera en långsiktig beräkning av hur statensinkomster, utgifter och lånebehov kommer att utvecklas som en följd avredan fattade beslut och under väl specificerade samhällsekonomiskaförutsättningar.
Bilaga 3
139 Redovisning och revision
44 § Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för statens medeloch de övriga tillgångar som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står tillregeringens disposition. Redovisningsskyldigheten omfattar även denverksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övrigaekonomiska förpliktelser.
45 § Bokföring i staten skall ske på ett sätt som stämmer överens medgod redovisningssed.
Redovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamheten, detekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens medeloch övriga tillgångar.
Närmare föreskrifter om redovisningen skall meddelas av regeringeneller den myndighet som regeringen bestämmer.
46 § Statens verksamhet skall granskas genom revision.
Avslutande bestämmelse
47 § Regeringen får överlåta sin rätt enligt 5 §, 6 § första och tredjestyckena samt 12-14, 19-21, 25-28 och 31-34 §§ till myndighet somregeringen bestämmer.
Bilaga 3
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
140 Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-05-15
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan Munck,regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.
Enligt en lagrådsremiss den 9 maj 1996 (Finansdepartementet) har rege-ringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag omstatsbudgeten.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn ErikNymansson och departementsrådet Åke Hjalmarsson.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet-,
Rubriken närmast före 1 §
Under rubriken inryms ett avsnitt med två paragrafer, varav den enafrämst anger några allmänna krav, som kan ställas på regeringens ledningoch genomförandet av statens verksamhet, och den andra behandlarregeringens skyldighet att för riksdagen redovisa åsyftade mål och resultatpå olika verksamhetsområden. Med rubriken "Effektivitet och resultat"avses tydligtvis att fånga upp och ge uttryck för essensen i de bådaparagraferna.
Enligt Lagrådets mening kan emellertid orden "effektivitet" och "resul-tat" inte sägas korrespondera riktigt väl med varandra. Ordet effektivitetsvarar mot ett av de mål som anges för statens verksamhet. Någonliknande precisering görs inte med avseende på verksamhetsresultaten. Föratt uppnå bättre balans i rubriken och även bättre täckning av avsnittetsinnehåll förordar Lagrådet att rubriken i stället ges lydelsen "Verksam-hetsmål och resultat".
8 §
Enligt paragrafen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslaginte skall användas. Ett sådant beslut kan riktas mot ett enstaka anslag ochmotiveras av att regeringen fått ny kunskap om den berörda verksam-heten. Beslutet kan också vara av generell karaktär och skall då enligtlagtexten motiveras av statsfinansiella skäl.
Ett generellt ingrepp i anvisade anslag kan emellertid vara motiverat avandra skäl än ett prekärt statsfinansiellt läge. I den allmänna motiveringen(avsnitt 6.2) ges ett exempel från år 1985, då regeringen av ekonomisk-politiska skäl avstod från att utnyttja anvisade medel. I motiven sägsockså att en åtgärd av generell karaktär kan riktas mot ett större antalanslag och oavsett anslagstyp motiveras av tvingande statsfinansiella ellersamhällsekonomiska skäl. Enligt Lagrådets mening bör detta framgådirekt av lagtexten.
Lagrådet föreslår därför att paragrafen avslutas med orden "eller avstatsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl".
Bilaga 4
12 - 14 §§
I dessa paragrafer finns vissa bestämmelser om befogenheter förregeringen att ikläda staten civilrättsliga förpliktelser av ekonomisk natur.Genom delegationsbestämmelsen i 47 § kommer regeringen att kunnaöverlåta dessa befogenheter till underordnade myndigheter. För de typfallsom bestämmelserna tar sikte på får de samtidigt karaktär av förbud förregeringen och myndigheterna att ikläda staten ekonomiska åtagandenutan att de förutsättningar som för varje särskilt fall har angetts äruppfyllda, om ett åtagande inte kan stödjas på ett riksdagsbeslut.
Innehållet i de berörda bestämmelserna torde i stort sett motsvara vadsom redan för närvarande anses gälla. Det förhållandet att reglerna numeddelas genom uttryckliga lagbestämmelser kan emellertid väcka fråganom en rättshandling som företas exempelvis av en statlig myndighet istrid med någon av dessa bestämmelser skall kunna angripas på civil-rättslig grund.
När det gäller den principiella frågan i vad mån rättshandlingar somstrider mot lagstadgade förbud kan förklaras ogiltiga brukar det sägas attnågot generellt svar inte kan ges utan att frågan får besvaras från fall tillfall med beaktande bl.a. av syftet med förbudet. I detta sammanhang ärfrämst fråga om att reglera kompetensfördelningen mellan riksdag ochregering, och det synes ligga närmast till hands att säga sig att detta syfteinte kan påkalla en så långtgående effekt som att rättshandlingar företagnapå statens vägnar i strid med reglerna skulle kunna ogiltigförklaras. Ettliknande konstaterande görs för övrigt i lagrådsremissens författnings-kommentar till 24 §.
Vad som nu har sagts torde i allmänhet gälla oberoende av om statensmedkontrahent varit i god tro eller ej. Man torde alltså kunna utgå frånatt staten blir bunden exempelvis av ett leveransavtal som slutits av enmyndighet, även om myndighetens medkontrahent förstått eller bort förståatt leveransen inte i enlighet med vad som föreskrivs i 13 § varitnödvändig för att den löpande verksamheten skulle fungera tillfredsstäl-lande. Det är emellertid tvivelaktigt om detta synsätt kan antas hagiltighet för alla tänkbara situationer. Rättspraxis (se t.ex. NJA 1992 s.691) kan sålunda möjligen åberopas till stöd för att ogiltighet skullekunna tänkas inträda i fall då någon som haft att företräda statenåsidosätter reglerna till sin egen förmån. Och när det gäller kreditgarantieroch liknande åtaganden som berörs i 14 § bör uppmärksammas att ettkommunalt borgensåtagande inte har ansetts binda kommunen medmindre än att det haft stöd i ett beslut av kommunens fullmäktige ellermedkontrahenten haft anledning att räkna med att ett sådant beslutförelegat (se t.ex. NJA 1992 s.375). Hur hithörande frågor närmare skallvara att bedöma i här avsedda fall torde få överlämnas till rättstillämp-ningen.
25 §
Den i paragrafen angivna beloppsgränsen för den fasta egendomens värdetorde i första hand avse försäljning av ett enstaka objekt. Hur bestämmel-sen skall tillämpas, om flera objekt säljs genom en och samma över-
Bilaga 4
låtelsehandling, framgår inte klart av lagtexten. Inte heller ger lagråds-remissens allmänna motivering eller författningskommentar någonvägledning. Frågan aktualiseras t.ex. om en försäljning avser tvåregisterfastigheter, vilka var och en har ett värde understigande 50miljoner kronor men tillsammans överstiger det beloppet. Enligt Lagrådetsmening bör avsikten med regleringen förtydligas i detta hänseende.
26 §
Första stycket har tillämpning på aktier eller andelar i bolag där staten harmindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Någrabestämmelser som knyter rösträtt till andra andelar i bolag än aktier finnsinte i svensk rätt. Om avsikten är att bestämmelsen skall avse alla tänk-bara associationsformer där innehav av andelar kan ha betydelse for röst-rätten, erbjuder sig möjligheten att i stället för bolag använda termen"företag" (jfr t.ex. 1 kap. 3 § första stycket 10 lagen om kreditmark-nadsbolag enligt ett nyligen lagrådsbehandlat förslag). Motsvarandeändring bör i så fall även göras i andra stycket.
I andra stycket föreskrivs att regeringen inte utan riksdagens bemyndi-gande får genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandeli bolag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtligaaktier eller andelar. Som exempel på andra åtgärder än försäljning avaktier som kan påverka statens röstmajoritet nämns i remissens allmännamotivering (avsnitt 10.3) utgivning av konvertibla skuldebrev och s.k.riktade nyemissioner. Bestämmelsen får således antas ålägga regeringeneller den myndighet som företräder staten som ägare eller delägare ibolaget en skyldighet att rösta mot eventuella förslag till nyemissioner vidvilka avvikelse sker från statens företrädesrätt till teckning på grundval avaktieinnehavet, såvida åtgärden inte har stöd i ett riksdagsbeslut.Emissioner av aktier eller konvertibla skuldebrev vid vilka aktieägarnasföreträdesrätt till teckning bibehålls påverkar däremot inte statensmajoritet i annat fall än om staten underlåter att teckna eller avstår frånatt utnyttja konverteringsrätten. Bestämmelsen synes därför inte påkallariksdagsbeslut i fråga om sådana emissioner under förutsättning att statensföreträdare ser till att ägarandelen bevaras.
46 §
I paragrafen anges att statens verksamhet skall granskas genom revision.Bestämmelsen synes lämna öppet om revision avses kunna begränsas tillintemrevision eller om extemrevision förutsätts. 1 sistnämnda fall synes,som antytts av Svea hovrätt vid remissbehandlingen, den revision som fornärvarande sker av regeringskansliet knappast stå i överensstämmelse medbestämmelsen. En annan fråga, som också lämnas öppen, är om revi-sionen - som anges skola avse "verksamheten" - skall avse något annat änårsredovisning, räkenskaper och ekonomisk förvaltning. Det syneslämpligt att nämnda förhållanden klargörs åtminstone motivvis i detfortsatta lagstiftningsarbetet.
Bilaga 4
143 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 maj 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson,von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Åsbrink
Regeringen beslutar proposition 1995/96:220 Lag om statsbudgeten.
gotab 49941, Stockholm 1996