SOU 1992:137
Arkeologi och exploatering
Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet
Genom beslut den 12 december 1991 bemyndigade regeringen chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda huvudmannaskapet för Riksantikva— rieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet m.m.
Med stöd av bemyndigandet tillkallade statsrådet Friggebo den 1 februari 1992 länsöverdirektören Birgitta Isaksson Pérez som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades samma dag professorn vid Lunds universitet Hans Andersson, professorn vid Stockholms uni- versitet Åke Hyenstrand, avdelningschefen vid Riksantikvarieämbetet Gustaf Trotzig och kanslirådet vid Kulturdepartementet Keith Wijkander. Som expert förordnades den 27 oktober 1992 hovrätts- assessorn vid Kulturdepartementet Knut Weibull. Till sekreterare för— ordnades den 1 februari 1992 t.f. förste antikvarien vid Statens historiska museum Hans Browall.
Utredningen har antagit namnet HUR-utredningen. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Arkeologi och Exploatering. Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Åke Hyenstrand och Gustaf Trotzig har lämnat ett gemensamt sär- skilt yttrande.
Stockholm i december 1992
Birgitta Isaksson Pérez
/Hans Browall
'N 'I? ' ':'-"| "|| |. '|-|'__'ll"h'.-l.': i' l'l'fil'l. '41. ||- |". .
' '.qäu imm'fmqu' || I'M: *wå'immn'l LAH—tim.; ||
.. - . _ aga—5319- ......- . " _ ' |. |'.. .—-__ - . JH'" 39.51.3111 | W&F. .Juzt .__ .- ig .”". ; -|_ ," -' '. 'I .' 'mg'”? "iå""b'lff?"""" .f- |. '|' I . ' ' " ' .' 1W-J'l'1|.|t-UIHJ."'_J'HJ'
" ' " ' " ' . |? . 'MILL .'|'] l'|'.l.." ";-1. W- l'aå€L.-_ l"_.l 'In-Hu "? "_ »ulz'I'lLLu MWh-MA 'n'” IW' 5" "'—| '
.illi-MIETJH-znrn'hfjållllfl "En." 'i'u.|'_'|..l':|." 1 3.1.1: ut...: .F.-...
'.'-Ö "! E']. '.""."|'.-1 _.llvtlyll '.. 1-l-I Wi '.rll1.'i'|||."|' 'IFÄ. .n'l
, _ tämä-Wim MEM! ”"-"J
rä Puh -'|"| 1'.H'å""" fll. ä.; r"1|||.|||lml. , WWW-...då]; f-'i,.nn|-rml|.||"' .il'i'w ||| ' -.:' . gummi .l't'm .a: |... 41" -'|1'n.L|i-- ::Mi's' '.'
. . . '. . . _|!" "_'| 151. " " -lF |; l I I | "|| ! |"! " ' " ull :. _| "- -' ” . 11]. t'... f|1_.|li'.-| rJ . 3.3.le1». '_'-$ ' _._ .1”, . .. ,,' . _ | _,H' |I' -""|"J1:u""" '. | ' ' .I - '_3' _l ': |
' . Hj"; maga... |.'t.|r3'|'_'i
"'|' |'"'1.l"' ..
f! . - II:-Ii
0 Innehall Förkortningar .................................... 7 Författningsförslag ................................ 9 Sammanfattning .................................. 1 1 1 Inledning ................................... 33 1.1 Utredningsuppdraget ........................... 33 1.2 Utredningsarbetet ............................. 34 2 Kulturmiljövårdens lagbestämmelser ............... 37 2.1 Kulturminneslagen ............................ 37 2.2 Kulturminnesförordningen ...................... 41 2.3 Undersökningsbidragsförordningen ................ 42 2.4 Statsbidragsförordningen ........................ 43 3 Utländsk rätt, praxis och erfarenhet ................ 45 3.1 Danmark ................................... 45 3.2 Norge .................................... 46 3.3 Finland .................................... 47 3.4 England .................................... 48 4 Tidigare behandling i riksdag och regering ........... 53 5 Nuvarande ordning ............................ 63 5.1 Kulturmiljövårdens arkeologisystem ................ 63 5.2 Tillämpning av kulturminneslagen m.m .............. ' 65 5.2.1 Kulturminneslagens syfte .................. 65 5.2.2 Ingrepp i fast fornlämning ................. 66 5.2.3 Fyndhantering och fördelningen av kostnadsansvaret 78 5.3 Den arkeologiska undersökningsverksamheten ......... 84 5.3.1 Den statliga uppdragsverksamheten ........... 85 5.3.2 Länsmuseer och kommunala museer ........... 97 5.3.3 Universiteten ........................... 100 5.3.4 Privat konsultverksamhet .................. 103 5.3.5 Forskning, utveckling och levandegörande ...... 105 5.4 Riksantikvarieämbetets myndighetsfunktion ........... 108
6 Överväganden och förslag ...................... 113 6.1 Mot ett nytt system ........................... 113 6.2 Rollfördelningen ............................. 117 6.3 Anbud och upphandling ........................ 120 6.3.1 Utgångspunkter ........................ 120 6.3.2 Offentlig upphandling .................... 121 6.3.3 Upphandling av arkeologiska uppdrag ......... 129 6.3.4 Förslag .............................. 148 6.4 Upphovsrätt och offentlighet .................... 151 6.5 Kontroll av undersökningsverksamheten ............ 155 6.6 Fördelningen av kostnadsansvaret för fyndhanteringen . . 158 6.6.1 Utgångspunkter ........................ 158 6.6.2 Konservering .......................... 159 6.6.3 Registrering, katalogisering och signering ...... 163 6.6.4 Förslag .............................. 166 6.7 Huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet ............. 168 6.7.1 Utgångspunkter ........................ 168 6.7.2 Alternativa verksamhetsformer och huvudmannaskap ........................ 170 6.7.3 Överväganden ......................... 180 6.7.4 Förslag .............................. 185 6.8 Den centrala myndighetsfunktionen ................ 186 6.9 Den regionala myndighetsfunktionen ............... 191 6.10 Forskning, utveckling och levandegörande ........... 193 6.11 Ekonomiska och personaladministrativa konsekvenser. . . 198 6.11.1 Sammanfattning om kostnader .............. 199 6.11.2 Finansiering av vissa merkostnader ........... 204 Särskilt yttrande ................................. 207 Litteratur ..................................... 21 1
Bilaga 1 Utredningens direktiv ....................... 213
Förkortningar
ADB Automatisk databehandling ATA Antikvarisk-topografiska arkivet vid Riksantikvarieämbetet CAD Computor Aided Design
dir. Direktiv
Ds Departementens utredningsserie EEC European Economic Community
EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskaperna FoU Forskning och utveckling GATT General Agreements on Tariffs and Trade
GIS Geografiskt informationssystem HUR Huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet
INSAM Informationssystem i samverkan vid svenska museer KML Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
KMK Kungliga myntkabinettet KrU Riksdagens kulturutskott prop. Proposition RAÄ Riksantikvarieämbetet
RIK Riksantikvarieämbetets och Statens historiska museers institution för konservering RRV Riksrevisionsverket
SFS Svensk författningssamling
SHM Statens historiska museum SHMM Statens historiska museer
SABO Sveriges allmännyttiga bostadsföretag SOU Statens offentliga utredningar UF Upphandlingsförordningen (19861366)
UHÄ Universitets— och högskoleaämbetet UR Upphandlingsreglementet (1983) UV Riksantikvarieämbetets byrå för arkeologiska undersök
ningar
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen
m.m.
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1988:950) om kulturminnen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 13 a 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2kap. 13215
Länsstyrelsen skall upprätta underlag för upphandling av sär- skild utredning, förundersökning och särskild undersökning samt infordra och granska anbud.
Länsstyrelsen skall meddela särskilda föreskrifter för sådana utredningar och undersökningar som anges i första stycket.
Den som avser att genomföra ett arbetsföretag som kan beröra fast fornlämning skall betala av- gifter för att täcka kostnaderna för det arbete Länsstyrelsen utför enligt första stycket. Närmare föreskrifter om avgifternas stor- lek och erläggande meddelas av regeringen.
2. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m.
Regeringen föreskriver att 10 5 förordningen (1988:1188) om kul- turminnen m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10551
Sedan Länsstyrelsen enligt 2 kap. 13 a 5 lagen (I988:950) om kulturminnen m.m. granskat anbuden skall de överlämnas till den som avser att genomföra det arbetsföretag som kan beröra fast fornlämning. Länsstyrelsen skall bifoga ett eget yttrande, om det inte kan anses obehövligt.
1Förutvarande 10 & upphävd genom 19912475.
Sammanfattning
Utredningens förslag i stort
HUR-utredning har uppfattat sitt direktiv som i flera avseenden mycket tydligt. De förslag som utredningen lägger syftar till förbätt— ringar av verksamheten med arkeologiska exploateringsundersök- ningar och innebär samtidigt relativt stora förändringar. Huvudlin- jerna är följande:
0 Ett system med anbudskonkurrens om arkeologiska uppdrag införs där Länsstyrelsen sköter upphandlingen som en avgiftsbelagd tjänst åt exploatören, vilken dock skall vara formellt ansvarig för upphandlingen. ' Riksantikvarieämbetets verkställighetsfunktion i undersöknings- verksamheten skiljs från myndigheten genom att UV ombildas till ett fristående helstatligt aktiebolag med uppgiften att bedriva externfinansierad arkeologisk uppdragsverksamhet.
. Riksantikvarieämbetets myndighetsuppgifter inom undersöknings- området begränsas till de som hänger samman med den över- ordnade tillsynen av hur den lagreglerade arkeologiska verksam- heten fungerar i landet;
' Nykonservering och registrering av arkeologiska fynd betalas av exploatören genom omfördelning av undersökningens kostnader. ' Kostnaderna för att genomföra omställningen beräknas för läns—
styrelserna till 4 miljoner kronor och Riksantikvarieämbetet 2.5 miljoner kronor under en övergångsperiod om tre år.
Utredningens förslag syftar främst till att skapa en klarare rollför— delning mellan undersökningsverksamhetens olika aktörer, att effek- tivisera myndigheternas tillsyn och uppföljning av verksamheten, att öka mångfalden i den arkeologiska verksamheten, att ge incitament till att effektivisera och rationalisera utförandet av undersökningarna samt att skapa balans mellan produktionen och omhändertagandet av fynd från undersökningarna.
I det förslagna systemet skall enskilda arkeologiföretag som uppfyl- ler Länsstyrelsens krav på kompetens och duglighet få delta i under— sökningsverksamheten på samma villkor som de allmänna arkeolo- giska institutioner vilka hittills använts för ändamålet. Detta möjlig- görs genom anbudskonkurrens vilket innebär ett moment av tävlan mellan arkeologiföretagen om de olika uppdrag som föranleds av markexploatering. En förutsättning är att Riksantikvarieämbetets centrala tillsyns- och kontrollfunktion skiljs från myndighetens verk- ställighetsfunktion inom undersökningsområdet genom att UV ställs under ett nytt huvudmannaskap som befrämjar konkurrens, kvalitet och statens ansvar för kulturmiljövården.
Om utredningens förslag genomförs kommer länsstyrelsernas ställning att stärkas på det regionala planet. Förutom att ansvara för beslut enligt kulturminneslagen skall länsstyrelserna sköta upphand- lingen av arkeologiska uppdrag åt exploatörerna. Därtill kommer uppgiften att bedriva aktiv tillsyn och kontroll av undersökningsverk- samheten. Detta ställer ökade krav på arkeologisk kompetens och integritet för länsstyrelserna. En gemensam resurs för länsstyrelserna är Riksantikvarieämbetet som har bred kompetens över hela det arkeologiska fältet. För att systemet skall fungera är det viktigt att Riksantikvarieämbetet samlar dessa resurser och stöder verksamheten genom analys, utvärdering, metodutveckling, information, rådgiv- ning, kontroll, utbildning och kunskapsförsörjning. I detta arbete blir samverkan med universiteten av stor betydelse.
Nuvarande ordning
Syftet med det starka fornlämningsskydd som finns i kulturminnes- lagen är att fornlämningarna skall bevaras. Bevarandet av fornläm- ningarna har kunskapsmässiga, känslomässiga och estetiska aspekter men också ekonomiska. Att i största möjliga utsträckning undvika ingrepp i fasta fornlämningar är nämligen det effektivaste sättet att hålla nere arkeologikostnaderna i samhället.
När det inte kan undvikas att en fornlämning berörs av en mark— exploatering får Länsstyrelsen efter ansökan av exploatören besluta om tillstånd till borttagande av fornlämningen. Som villkor för till— stånd får Länsstyrelsen ställa upp skäliga krav på särskild undersök- ning för att dokumentera fornlämningen. Inför tillståndsgivning har
Länsstyrelsen möjlighet att förbättra sitt kunskapsunderlag genom att besluta om särskild utredning och/eller arkeologisk förundersökning. I samtliga fall är exploatören enligt huvudregeln skyldig att bekosta de arkeologiska åtgärder som föranleds av hans arbetsföretag och som Länsstyrelsen beslutat om. Exploatören ingår avtal med den arkeolo- giska enhet som Länsstyrelsen angett i sitt beslut och är i formell mening den arkeologiska enhetens uppdragsgivare.
Såväl särskild utredning som arkeologisk förundersökning och sär- skild undersökning är en kunskapsbyggande verksamhet vars resultat används dels direkt i kulturmiljövårdens löpande arbete och dels långsiktigt som basdata för vetenskaplig forskning. Det enda syfte en arkeologisk undersökning har för exploatörens arbetsföretag är att lösa det statliga servitut som en fornlämning i praktiken utgör.
Verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar har under senare tid omsatt ca 100 miljoner kronor per år. I verksamhe- ten deltar idag ett 30-tal fältarkeologiska enheter som kan vara stat- liga eller kommunala organ, stiftelser eller enskilda företag. Flertalet utgörs av länsmuseer och kommunala museer vilka i normalfallet ut- för relativt få uppdrag per år som oftast är av liten eller medelstor omfattning. Uppdragen utförs till självkostnadspris som dock kan vara subventionerat genom att vissa indirekta kostnader uteslutits ur den tillämpade taxan. Universiteten har hittills med enstaka undantag inte åtagit sig att utföra exploateringsundersökningar. Landets domi— nerande undersökningsverksamhet bedrivs av UV vid Riksantikva- rieämbetet som har kontor på flera platser i landet. Verksamheten bedrivs till självkostnadspris enligt uppdragsmodellen och efter en taxa som utarbetats i samverkan med Riksrevisionsverket. UV har bred kompetens över hela det arkeologiska fältet och beredskap för att med kort varsel ta sig an även stora undersökningar.
Det finns bara två enskilda arkeologiföretag. Deras uppdrag har i första hand bestått av särskilda utredningar. Frånsett något enstaka undantag har de enskilda arkeologiföretagen hittills inte anförtrotts egna undersökningstillstånd av länsstyrelserna. I några fall har före- tagen samarbetat i undersökningsprojekt med ett universitet som då har innehaft Länsstyrelsens tillstånd.
Länsmuseerna och vissa kommunala museer skall enligt förord- ningen (1977:547) om statsbidrag till regionala museer biträda läns- styrelserna i frågor som rör kulturmiljövården i länet eller kommu- nen. Länsstyrelserna är å sin sida skyldiga att samverka i det kul-
turmiljövårdande arbetet med särskilt länsmuseet och motsvarande museum enligt kulturminnesförordningen (l988:1188). Samverkan mellan Länsstyrelsen och länsmuseet berör ofta fornminnesärenden som kan leda till beslut om arkeologisk åtgärd enligt kulturminnesla- gen. Även UV biträder på flera håll länsstyrelserna och har då en expertroll i Länsstyrelsens handläggning av fornminnesärenden. Den- na biträdeshjälp är inte reglerad i lag eller förordning utan har vuxit fram i praxis. Varken länsstyrelserna eller UV har särskilda medel för ändamålet och UV tar därför ut kostnaderna i sin uppdragstaxa.
I de fall UV jämte länsmuseet och eventuellt ett kommunalt museum bedriver arkeologisk uppdragsverksamhet i ett län fördelar Länsstyrelsen uppdragen inom gruppen på basis av överenskommelser och med hänsyn till kompetens, resurser, specialisering etc. Kultur- minneslagen hindrar inte att Länsstyrelsen anförtror ett undersök- ningsuppdrag åt ett enskilt arkeologiföretag, men praxis har varit att undersökningstillstånd bara lämnas till allmänna institutioner med arkeologisk kompetens. Detta är också Riksantikvarieämbetets policy. Myndigheten har rätt att överklaga beslut som Länsstyrelsen fattar enligt kulturminneslagen.
Även om undersökningsverksamheten med sina regler och praxis på det hela taget bildar ett exklusivt system av ömsesidiga relationer mellan samhällets kulturmiljövårdande organ har under senare år en viss konkurrens om arkeologiska uppdrag vuxit fram i de län där två eller flera fältarkeologiska enheter är verksamma. Konkurrensen är öppen i de fall anbudsförfarande tillämpas. Redan idag förekommer således anbudsförfaranden i några län och då när det gäller särskilda utredningar. Dessa anbudsförfaranden följer dock ingen bestämd och enhetlig ordning utan sättet att hantera anbud och upphandling skiftar från närmast fall till fall. Det råder därför stor osäkerhet på området.
Som central tillsynsmyndighet för kulturmiljövården i landet skall Riksantikvarieämbetet dels följa arbetet på det regionala planet, dels svara för rådgivning, information, utbildning samt verksamhet med forskning och utveckling. Ansvarsuppgifterna avser både kulturmin- neslagens tillämpning och den arkeologiska undersökningsverksam- heten. Under decenniet som följde på undersökningsbeslutens decen- tralisering till länsstyrelserna år 1976 har Riksantikvarieämbetet under trycket av organisatoriska såväl som innehållsmässiga föränd- ringar prioriterat utbildningssidan inom undersökningsområdet sam- tidigt som uppföljningen av den arkeologiska dokumentationen
hamnat på efterkälken. Sedan budgetåret 1990/91 har Riksantikvarie- ämbetet ett politiskt fastlagt ansvar för att med disposition av sär- skilda statsmedel leda och organisera FoU-verksamheten inom kultur- miljösektorn. Flera projekt som syftar till att följa upp arkeologiska undersökningar har påbörjats inom ramen för ansvaret.
Ett problem för alla är att både UV och flera museer sedan många år tillbaka dras med eftersläpningar av ofärdiga undersökningsrap- porter. Så länge en rapport inte färdigställts är undersökningen inte slutförd. Fyndmaterialet kan då inte fyndfördelas vilket skapar ett oklart ansvar samtidigt som fyndens och dokumentationens tillgäng- lighet försvåras vilket i slutändan påverkar kunskapsförrnedlingen till allmänheten.
Ett annat problem berör den vidare fyndhanteringen. Fördelning av kostnadsansvaret för fyndens omhändertagande sker efter en praxis som uppenbarligen inte längre fungerar på ett acceptabelt sätt. Fynd- mängderna ökar med växande resurser på undersökningssidan medan på mottagarsidan resurserna är konstanta eller minskar. Detta påver- kar bevarandet och tillgängliggörandet av fynden negativt liksom undersökningamas resultat överhuvudtaget.
Det ekonomiska utrymmet för forskning och utveckling samt levandegörande är relativt snävt i den uppdragsfinansierade undersök- ningsverksamheten. Exploatörens kostnadsansvar för en arkeologisk undersökning avser nämligen bara de kostnader som är direkt för- knippade med själva undersökningen inklusive rapportarbetet. De forskningsinsatser som exploatören finansierar är därför begränsade till vad som i varje särskilt fall kan anses nödvändigt för att under- sökningen skall kunna genomföras. Därutöver finns behov av sam- manställningar och utvärderingar av undersökningarna för att förnya och fördjupa utgångspunkterna och frågeställningarna i verksamhe— ten. I tidigare utredningar har framförts att det uppföljande arbetet inte gjorts i tillräcklig utsträckning relativt den totala undersöknings- volymen. Insatser för att informera om undersökningarna och levan- degöra den arkeologiska kunskapen görs i olika former och omfatt— ning av såväl den uppdragsanställda personalen som i museernas lö- pande publika verksamhet.
I verksamheten med exploateringsundersökningar uppträder flera parter i olika roller och på skilda nivåer av ansvar. Det är av stor be- tydelse för ett system med anbudskonkurrens att rollfördelningen är klar. Riksantikvarieämbetets dubbla roll som central tillsynsmyndig-
het och största verkställande organ för arkeologiska undersökningar motsvarar inte detta krav. Även den formella kopplingen mellan läns- museerna och länsstyrelserna kan i sammanhanget ifrågasättas. I förra fallet föreslår HUR-utredningen att UV skiljs från Riksantikvarie- ämbetet och ombildas till ett fristående helstatligt aktiebolag. I senare fallet lägger utredningen inget konkret förslag om hur förhållandet skall lösas men anser det ändå angeläget att villkoren för läns— museernas verksamhet med exploateringsundersökningar klaras ut om HUR-utredningens förslag genomförs.
Anbud och upphandling
HUR-utredningen föreslår att ett system med anbudskonkurrens in- förs i undersökningsverksamheten. Syftet med anbudskonkurrens är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet för de arkeologiska uppdragen och att öka mångfalden i den arkeologiska verksamheten. Overväganden om ett införande av anbudskonkurrens kan allmänt ses som en kon- sekvens av att exploatören är kostnadsansvari g, att kulturminneslagen inte hindrar att anbudsförfarande tillämpas och inte heller att även andra än de som hittills utfört exploateringsundersökningar utnyttjas för ändamålet, samt att undersökningsverksamheten delvis är kon- kurrensutsatt och undergår en fortlöpande professionalisering.
Ute i Europa förekommer anbudskonkurrens bl.a. i England. Systemet började tillämpas så sent som 1988. Erfarenheterna därifrån är svåra att bedöma då meningarna om lämpligheten av anbudskon- kurrens i arkeologi går isär.
Yttranden om att ett anbudsförfarande bör användas i uppdrags— arkeologin har framförts i riksdagsmotioner, av vissa statliga myn- digheter, från universitetshåll, av vissa större exploatörer och av en— skilda arkeologiföretag. För att ett anbudssystem skall kunna fås att fungerar på ett tillfredsställande sätt måste det utformas så att hänsyn tas till såväl ekonomiska som kulturmiljövårdande, vetenskapliga och allmänna intressen. Ett anbudssystem förutsätter
' en bestämd ordning för hur anbud och upphandling skall till- lämpas; ' regler för deltagande i uppdragsverksamheten;
' bestämmelser om hantering av vissa upphovsrättsliga frågor samt om hanteringen av dokumentation och fynd;
' kompetenshöjande åtgärder på länsstyrelserna;
' att den regionala och centrala tillsynen och uppföljningen av verk- samheten görs effektiv när det gäller såväl pågående undersök— ningar som efter det undersökningarna avslutats.
En annan förutsättning är att konkurrens etableras så ofta det är möjligt och lämpligt, och att konkurrensen om uppdrag bedrivs på lika villkor.
Det finns i huvudsak två alternativ för upphandling av arkeologiska uppdrag. Det ena innebär att Länsstyrelsen sköter upphandlingen och det andra att exploatören gör upphandlingen. Utredningen har över— vägt båda alternativen och kommit fram till att Länsstyrelsen bör sköta upphandlingen som en avgiftsbelagd tjänst åt exploatören, som dock bör ha det formella ansvaret för upphandlingen. Länsstyrelsen gör upphandlingen efter de regler som gäller för exploatören. Om exploatören är en offentlig enhet kommer upphandlingslagen att gälla, eljest inte. Länsstyrelsens upphandling kan därför komma att genom— föras på olika sätt beroende på om exploatören är en offentlig enhet eller enskild. Utredningens motiv är följande:
0 Det är viktigt ur kulturmiljövårdande och vetenskaplig synpunkt att Länsstyrelsen har initiativet och inflytande i processens alla moment.
' Kulturminneslagen ger Länsstyrelsen ansvaret för den regionala kulturmiljövården och därmed ansvaret för alla beslut om arkeo- logiska åtgärder i samband med markexploatering som berör fasta fornlämningar.
. Länsstyrelsen skall i sitt beslut ange vem som skall utföra en sär- skild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild under- sökning och bör försäkra sig om att denne har tillräcklig kom- petens att utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt.
0 Alla arkeologiska uppdrag upphandlas av Länsstyrelsen på basis av väl bearbetade och noggrant specificerade förfrågningsunderlag vilket säkerställer att tillräcklig hänsyn tas till kulturtniljövårdande och vetenskapliga aspekter samt att inkomna anbud blir jämför— bara
' Om Länsstyrelsen sköter upphandlingen och exploatören väljer bland anbuden skapas ett system vari alla berörda parter har möj- lighet att med sina respektive intressen påverka upphandlingens resultat genom den korsvisa dialog som systemet inbjuder till. ' Eftersom det är exploatören som bekostar det arkeologiska upp- draget och ingår avtal med arkeologiföretaget bör det också vara exploatören som beslutar om att anta ett visst anbud och som där- med är formellt ansvarig för upphandlingen.
Utredningens förslag till riktlinjer för hur länsstyrelserna skall till- lämpa och integrera anbud och upphandling i underlaget för sitt beslut om vem som skall anförtros ett arkeologiskt uppdrag är i huvudsak följande:
Kulturminneslagens instrument särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning definieras som "annan tjänst" enligt lagförslaget om offentlig upphandling. För privat upp- handling gäller inte denna lag.
I systemet utför Länsstyrelsen upphandlingen av arkeologiska upp- drag som en tjänst åt exploatören oavsett denne är en offentlig enhet eller enskild. Exploatören har det formella ansvaret för upphand— lingen.
Länsstyrelsen utformar ett förfrågningsunderlag för uppdraget vilket tillställs exploatören och kretsen av arkeologiska aktörer. I för— frågningsunderlaget preciseras uppdragets art, omfattning och ambi- tionsnivå. Till förfrågningsunderlaget bifogas föreskrifter om kompe- tens och företagarförsäkring för arkeologiska uppdragstagare samt andra ansvars-, rättighets— och ordningsförhållanden skall gälla vid arkeologisk undersökning av fast fornlämning. Länsstyrelsen bör kunna meddela eller tillhandahålla en lista över vilka arkeologiföretag som motsvarar Länsstyrelsens krav på kompetens och duglighet. En förutsättning för Länsstyrelsens beslut och tillståndsgivning bör vara att exploatören och den av honom anlitade uppdragstagaren förbinder sig att följa Länsstyrelsens anvisningar.
Länsstyrelsen gör upphandlingen av det arkeologiska uppdraget efter de regler som gäller för exploatören. Det är viktigt att upp— handlingen sker genom anbudsförfarande så snart detta är möjligt och lämpligt.
För tjänsten att göra upphandlingen åt exploatören bör länsstyrel— sen kunna ta ut en avgift med stöd av 3 & avgiftsförordningen. Läns- styrelsen bör också få tillgodogöra sig inkomna avgiftsmedel.
I sitt anbud utformar arkeologiföretaget en plan som efter länssty- relsens preciseringar beskriver och motiverar hur man tänkt sig genomföra uppdraget. I anbudet ingår en kostnadsberäkning över åt- gärderna.
Länsstyrelsen granskar inkomna anbud och gör ett yttrande till exploatören om anbudens innehåll. Länsstyrelsen gör den kontroll av anbudsgivarna som man finner nödvändig.
Exploatören prövar och väljer bland anbuden, beslutar om att anta ett visst anbud samt lämnar ett meddelande om beslutet till anbuds- givarna.
Innehållet i det anbud som exploatören antagit skall stämma överens med Länsstyrelsens preciseringar om uppdraget i förfråg- ningsunderlaget, och den angivna kostnaden skall av Länsstyrelsen anses vara rimlig. När så är fallet och de allmänna krav som läns- styrelsen ställer på arkeologiska uppdragstagare är uppfyllda kan Länsstyrelsen fatta beslut enligt kulturminneslagen. Exploatören ingår avtal med det arkeologiföretag som angetts i Länsstyrelsens beslut.
Om Länsstyrelsen finner att det anbud som exploatören antagit är oförenligt med de preciseringar, föreskrifter och anvisningar som lämnats i förfrågningsunderlaget bör Länsstyrelsen besluta om att inte lämna tillstånd. Överklagar exploatören Länsstyrelsens beslut går ärendet till regeringen för prövning.
Uppdragstagare som begår allvarliga fel i den arkeologiska yrkes— utövningen eller som i väsentliga avseenden inte sköter sina uppdrag på det sätt som är överenskommet skall Länsstyrelsen inte anförtro ytterligare uppdrag.
1 sin personalrekrytering bör Länsstyrelsen lägga ökad vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov som finns i länet.
För samråd i handläggningen av fornminnesärenden bör länsstyrel- sen i en utsträckning man själv bestämmer om bilda referensgrupper bestående av personer med olika slags kompetens som är av betydelse för undersökningsverksamheten i länet. Det är viktigt att ingen del- tagare i referensgruppen är anbudsgivande part i de uppdragsärenden som vid varje tillfälle behandlas.
I det fall länsmuseet inte deltar i anbudsgivning till ett arkeologiskt uppdrag bör länsmuseet kunna biträda Länsstyrelsen inom ramen för statsbidraget.
Riksantikvarieämbetet utarbetar i samråd med kulturmiljövårdens regionala organ och universiteten allmänna råd om kompetenskrav för arkeologiska uppdragstagare. Det är därvid viktigt att kraven inte utformas så att de formellt hindrar enskilda arkeologiföretag från möjligheten att delta i verksamheten med exploateringsundersök- ningar.
Upphovsrätt och offentlighet
Det är av avgörande betydelse att det arkeologiska källmaterialet från undersökningarna är tillgängligt för alla. En garanti för detta är att källmaterialet förvaltas av offentliga institutioner. Vägen dit kantas emellertid av vissa lagregler som i tillämpliga delar kan medverka till att hela källmaterialet från en undersökning inte kommer under offentlig förvaltning. Fynden från en fast fornlämning tillfaller visserligen alltid staten, men det innebär inte att staten samtidigt har automatisk rätt till dokumentationsmaterialet.
Generellt gäller att dokumentationsmaterialets bestånd av skrivna handlingar och bilder, med undantag för fotografier, är föremål för upphovsrätt. Denna rätt regleras i lag (1960z729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, medan rätten till fotografier regleras i lag (1960z730) om rätt till fotografisk bild. Förslag om nya regler i upphovsrättslagen bereds för närvarande inom regeringen.
I nuvarande ordning utgör upphovsrätten och rätten till fotografisk bild inget problem ur tillgänglighetssynpunkt. I en undersöknings- verksamhet med konkurrerande arkeologiföretag som inte lyder under offentlig rätt kan, men behöver inte, förhållandena vara annor— lunda. Det är inte säkert att alla aktörer känner samma skyldighet att alltid ställa dokumentationsmaterialet till allmänhetens fria använd- ning.
För att säkerställa dokumentationsmaterialet som en tillsammans med fynden öppen och för allmänheten fritt tillgänglig kunskapskälla är det enligt HUR-utredningen nödvändigt att Länsstyrelsen före- skriver om vad som skall gälla för dokumentationsmaterialet från sär- skild utredning, förundersökning och särskild undersökning.
Föreskriften bifogas lämpligen Länsstyrelsens förfrågningsunder- lag. Den bör bestämma såsom förutsättning för beslutet att uppdrags- tagaren/uppdragsgivaren förbinder sig att till förvaltande institution som Länsstyrelsen anvisar kostnadsfritt överlämna varje upprättad arkeologisk originalhandling och originalbild från arbetet jämte en skriven rapport i ett eller flera exemplar efter uppdragets slut— förande.
Det är viktigt att föreskriften tar hänsyn till de behov som forskare, allmänhet och museer kan ha för en icke-kommersiell och pedagogisk verksamhet. I både upphovsrättslagen och fotografilagen finns bestämmelser som oberoende av undantagsreglerna skyddar rättsinnehavaren men som samtidigt innebär en stark begränsning av museernas ordinarie verksamhet med arkeologiskt dokumentations- material. Arkiv som inte lyder under arkivlagen, och så är fallet med länsmuseema, har inte rätt att ens i bevarandesyfte framställa exemp- lar av verk eller fotografisk bild som någon annan innehar rätten till. Härtill fordras medgivande av rättsinnehavaren eller tillstånd av rege- ringen efter särskild prövning. Vidare tillåter inte upphovsrättslagen att digitala data kopieras om inte annat avtalats. Och fotografilagen gör det inte tillåtligt att kopiera en överlåten fotografisk bild och sedan visa kopian i en utställning med mindre än att rättsinnehavarens tillstånd inhämtats.
Uppdragstagaren/uppdragsgivaren bör således genom Länsstyrel- sens föreskrift ge det museum eller offentligt organ som skall förvalta dokumentationsmaterialet och fynden tillstånd att i bevarandesyfte, för teknikutvecklande ändamål och för eget utställningsbruk kopiera enstaka exemplar av överlåtet verk, inklusive digitala datamedier, eller fotografisk bild utan krav på samtycke av och ersättning till rättsinnehavaren. Denne behåller sin ideella rätt samt rätten att mång- faldiga verk och rätten till ersättning för fotografiska bilder som återges i populärvetenskapliga sammanhang, läromedel eller i rent kommersiella publikationer.
Kontroll av undersökningsverksamheten
I nuvarande ordning företar länsstyrelserna och Riksantikvarie- ämbetet en viss granskning och uppföljning av undersökningsverk- samheten. Detta sker dock merendels indirekt och efter det under-
sökningarna slutförts. Hit hör bl.a. den formella granskning av rap- porter som Riksantikvarieämbetet utför. Men även för länsstyrel- sernas beslut bör en formell rapportgranskning vara av väsentlig betydelse. En bristfällig rapport bör inte nå längre än till läns- styrelsen utan skickas tillbaka till den ansvarige arkeologen för omar— betning. Länsstyrelsen bör således först utföra en formell granskning och ett godkännande av rapporten innan den skickas till Riksan- tikvarieämbetet för vidare handläggning och beslut i ärendet. Det uppföljande arbete som Riksantikvarieämbetet bedriver på basis av rapporter och övrigt dokumentationsmaterial bör i första hand vara inriktat på övergripande tillsyn av den arkeologiska dokumentationens kvalitet.
Myndigheternas kontroll bör byggas ut till att till att också omfatta arkeologiföretagens pågående arbete med uppdragen. Detta behöver inte medföra ökad byråkrati. Sålunda kan Länsstyrelsens på ett enkelt sätt göra till rutin att besöka undersökningsplatserna och informera sig om hur arbetet bedrivs.
På motsvarande sätt kan Riksantikvarieämbetet, som har centralt ansvar för undersökningsfynden intill dess att fyndfördelning skett, för information och samråd besöka arkeologiföretagen i deras lokaler. I båda fallen kan en besöksverksamhet vara särskilt viktig när det gäller arkeologiföretag som myndigheterna har liten erfarenhet av.
Fördelningen av kostnadsansvaret för fyndhanteringen
Den praxis enligt vilken följdkostnader för nykonservering och annan fyndhantering ersätts med allmänna medel över anslaget för det museum som vid fyndfördelning erhåller undersökningsfynden fungerar inte längre på ett acceptabelt sätt. Fyndmängderna ökar med växande resurser på undersökningssidan medan på mottagarsidan resurserna är konstanta eller minskar. Detta bidrar till eftersläpningar i museernas fyndhantering och till att fynd förstörs. Målet bör vara att skapa balans i systemet genom väl avvägda prioriteringar och rationaliseringar på både undersökningssidan och mottagarsidan.
Ett rationellt sätt att lösa balansproblemet är att definiera nykon- servering av fynd som en del av undersökningen för vilken exploa- tören är kostnadsansvarig. Ju tidigare de primära bevarandeinsatserna
kan sättas in desto bättre resultat erhålls. Föremålens nedbrytning minimeras, faktaunderlaget till föremålsanalysen förbättras och mate- rialet hanteras säkrare.
Med "nykonservering" avses preparerande och stabiliserande/beva- rande åtgärder. Sådana åtgärder som utöver bevarande avser att rekonstruera föremål eller att göra om en tidigare konservering är inte relevanta i sammanhanget.
Nykonservering som en del av undersökningen är således en kvali- tetshöjande åtgärd med direkt betydelse för undersökningens resultat. Åtgärden bör emellertid inte vidtas så att den leder till en ökning av undersökningens totala kostnad. Istället måste omprioriteringar göras så att undersökningens ambitionsnivå anpassas till behovet av nykon- servering utan kostnadsfördyringar för exploatören. En sådan om- prioritering innebär i princip en sänkning av den direkta grävnings- insatsens ambitionsnivå till förmån för det producerade materialets bevarande och resultatets säkerställande. Att omprioriteringarna görs är viktigt men kan bli svårt att kontrollera i varje enskilt fall. Läns- styrelsen och Riksantikvarieämbetet delar ansvaret för uppföljningen av kostnadsutvecklingen.
Ett nytt moment i undersökningens planering blir då att uppskatt- ningsvis bedöma och beräkna konserveringsbehovet. En metod för detta torde inte vara svårare att utveckla än överhuvudtaget metoden atti förväg kostnadsberäkna en undersökning.
En konsekvens av att undersökningens ambitionsnivå anpassas till konserveringen är att utfallet kan komma att variera beroende på fomlämningstyp och markförhållanden. Vissa undersökningar kan ge höga konserveringskostnader jämfört med andra. Detta förhållande bör ses som en del av en strategi för vetenskapligt styrda urval genom hela undersöknings- och fyndhanteringsförloppet. Gemensamma rikt- linjer för en sådan strategi behöver utarbetas lämpligen med initiativ från Riksantikvarieämbetet.
I systemet med anbudsförfarande bör det vara möjligt att lägga ut konserveringsarbeten på olika konserveringsateljéer som har tillräck- lig kunskap att utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt. Riks- antikvarieämbetet bör därför utarbeta allmänna råd för konservering av arkeologiskt material liksom för de kompetenskrav som skall gälla i verksamheten. Dessa allmänna råd bör Länsstyrelsen hänvisa till i eller bifoga förfrågningsunderlaget till arkeologiföretagen och före-
skriva om att undersökningens ambitionsnivå skall anpassas efter konserveringsbehovet.
När balansproblemet lösts för nykonserveringen återstår motsva- rande problem för den övriga fyndhanteringen fram till magasine- ring. Denna hantering består av flera olika moment varav de mest arbetskrävande är registrering, katalogisering och signering.
Registrering av arkeologiska fynd syftar till att med olika slags information identifiera det samlade fyndet från en undersökning. Registreringen görs dels i samband med undersökningen, dels i sam- band med handläggningen av fyndärendet i Statens historiska museer och dels i samband med det regionala museets omhändertagande av fyndmaterialet efter fyndfördelning.
Registreringarna görs inte alltid på ett överensstämmande sätt ens inom samma organisation. I fyndhanteringskedjan finns därför ett inte obetydligt inslag av dubbelarbete eller trippelarbete. Detta extraarbete bidrar till eftersläpningar i museernas fyndhantering.
Problemet torde kunna lösas om det i undersökningsverksamheten införs ett fyndregistreringssystem som är gemensamt för alla. Ett sådant system har utsikter till att kunna ge både rationaliserings- och effektivitetsfördelar. Systemet bör vara enkelt och ta hänsyn till den information som är mest väsentlig för identifiering av det samlade fyndet från en arkeologisk undersökning. Det bör bygga på att den fyndregistrering som görs på undersökningssidan - och alltid måste göras där - kan överföras till Riksantikvarieämbetet och Statens histo- riska museum utan att behöva arbetas om. Vid digital överföring av fynddata bör en gemensam datamodell användas.
Angående museernas uppgift att ta hand om fynden från undersök- ningarna behövs anvisningar till arkeologiföretagen om hur fynden skall vara ordnade när de levereras till museet. Anvisningarna bör omfatta sortering, identifiering, förteckning och emballering. Det faller på Riksantikvarieämbetets och Historiska museets ansvarsupp- gift att utforma allmänna råd för fyndregistrering och fyndmateria— lets ordnande. Också i dessa fall bör i Länsstyrelsens förfrågnings- underlag föreskrivas om att råden följs.
Även rutinerna för katalogisering och signering av arkeologiskt material skiftar mellan museerna. Det är viktigt att museerna söker lösningar som balanserar arbetsinsatsen mot faktiska behov. De erfa— renheter som gjorts av olika tillvägagångssätt bör tas tillvara och förmedlas mellan museerna. Statens historiska museum har som
ansvarsuppgift att samordna och bistå museerna i arbetet med att ut— veckla rationella och effektiva metoder för fyndhanterin gen.
Huvudmannaskapet för UV
Frågan om huvudmannaskapet för UV hänger delvis samman med den om införandet av anbudskonkurrens. Med anbudskonkurrens blir det givetvis av största betydelse att Riksantikvarieämbetets har en fri ställning och en opartisk roll i undersökningsverksamheten.
Utredningen har övervägt olika verksamhetsformer och huvud- mannaskap för UV. Verksamhetsformen kan vara myndighet, aktie- bolag eller stiftelse. Och huvudmannaskapet kan vara statligt, lands- tingskommunalt eller privat. Överväganden har också gjorts angående en anknytning till länsmuseer eller universitet.
Utredningen har kommit fram till att UV bör skiljas från Riks- antikvarieämbetet och ombildas till ett helstatligt aktiebolag direkt underställt något av departementen. Motiven är följande:
0 Ett fortsatt huvudmannaskap för UV under Riksantikvarieämbetet men skilt från myndighetens fornminnesavdelning innebär ingen klar förändring. UV kommer ända att kopplas ihop med myndig- hetens centrala tillsyns- och kontrollfunktion. Det finns häri en uppenbar verklig eller av omgivningen upplevd risk för att myn- digheten inte kan fullgöra sina ansvarsuppgifter på ett opartiskt sätt. Dessutom skall UV konkurrera med andra arkeologiföretag, och myndighetsformen är då inte den mest lämpliga. 0 Om UV:s uppgift är att bedriva externfinansierad uppdragsverk- samhet i konkurrens med andra är det svårt att finna något sakligt motiv till att denna verksamhet skall bedrivas i form av egen myndighet med eller utan myndighetsutövning. ' Ett statligt inflytande i undersökningsverksamheten är viktigt dels med anledning av det grundläggande ansvar som staten har för kulturtniljövården och för att det alltid finns någon som kan utföra en undersökning, dels med anledning av vetenskapliga aspekter på kvalitetsstyming i verksamheten.
' Stiftelseformen är med sin avsaknad av lagregler en enkel men vag och diffus verksamhetsform. Statens möjligheter till inflytande blir osäkert eftersom statligt grundade stiftelser inte ägs av staten — Stiftelserna äger sig själva. Stiftelseformen kan innebära stora risker vid näringsverksamhet, särskilt för kunder och leveran- törer, eftersom regelverk saknas. Därmed råder en allmän osäker- het i affärsrelationer med en stiftelse.
' Ett av länsmuseerna fullständigt övertagande av statens arkeolo- giska undersökningsverksamhet blir i sammanhanget poänglöst. Ett sådant övertagande skulle också minska statens möjlighet till inflytande och samtidigt ställa stora krav på kompetens och resur- ser hos länsmuseerna inte bara för själva uppdragsverksamheten och dess organisation utan också för omhändertagandet av fynd- materialen med avseende på konservering, dokumentation, arkive— ring, magasinering, samlingsvård och levandegörande. Det skulle också ändra förutsättningarna för det lagreglerade statliga fyndan- svaret. Museerna bestämmer själva om och i vilken utsträckning de vill deltai uppdragsverksamheten. ' En anknytning av UV till universiteten är inte heller lämpligt. Deras uppgift är att bedriva undervisning och forskning. Denna uppgift skall inte kopplas ihop med en skyldighet att verkställa lagreglerade beslut inom kulturmiljövården. Det leder bara till ett beroende som inte tjänar målet att meddela och producera fri och kritisk kunskap. Universitetens vetenskapliga kompetens utnyttjas bäst genom samarbete. Vill universiteten sedan delta i uppdrags- verksamheten besluta man om detta själva.
' Den verksamhetsform och det huvudmannaskap som bäst förenar kraven på en klar rollfördelning, statlig målstyrning, kvalitet i är- betet, effektivitet och möjligheter till likvärdig konkurrens är det helstatliga aktiebolaget. Detta är också är i linje med regeringens allmänna syn på formen för konkurrensutsatt statlig verksamhet.
Utredningen föreslår ett aktiebolag. Arkeologibolagets ekonomiska mål skall vara full kostnadstäckning.
Ambitionen bör vara högsta möjliga kvalitet i arbetet. Bolagsled- ningen ansvarar för att nödvändiga åtgärder till utvecklingsverk— samhet vidtas. Större forskningsarbeten skall dock inte finansieras med inkomster från uppdragsverksamheten utan i sådana fall får
arkeologibolaget ansöka om sektorsforskningsmedel eller medel från vetenskapliga fonder.
Styrelsens sammansättning bör vara sådan att den balanserar verk- samhetens mål. Det är rimligt att Riksantikvarieämbetet och univer- siteten är representerade i styrelsen.
Utredningen anser det angeläget att arkeologibolaget kan fungera effektivt redan från starten. UV:s rapportskuld bör därför inte flyttas över på arkeologibolaget.
Utredningen lämnar inget förslag om arkeologibolagets organisa- tion utan förutsätter att regeringen tillsätter en organisationskommitté för ändamålet.
Den centrala myndighetsfunktionen
Ombildningen av UV till ett fristående statligt aktiebolag innebär att Riksantikvarieämbetets myndighetsuppgifter inom undersöknings- området begränsas till de som hänger samman med den överordnade tillsynen av hur den lagreglerade arkeologiska verksamheten fungerar i landet. Den centrala myndighetsfunktionen skall verka i bakgrunden som en stödjande och styrande hand. Det fordrar att Riksantikvarie- ämbetet aktivt följer upp verksamheten genom analys, utvärdering, metodutveckling, information, rådgivning, kontroll, utbildning och kunskapsförsörjning.
En utgångspunkt är att de nyligen gjorda omprioriteringarna inom Riksantikvarieämbetet leder till att tillsynen och uppföljningen av den arkeologiska dokumentationen förbättras. Myndighetens rapport- granskning bör inriktas på systematisk utvärdering av den arkeolo- giska dokumentationen i syfte att styra det arkeologiska arbetet till en jämn dokumentation med hög kvalitet.
Det är angeläget att Riksantikvarieämbetet samordnar den breda kompetens som myndigheten förfogar över inom hela det arkeolo- giska fältet och aktivt bistår länsstyrelserna i såväl enskilda frågor som med deltagande i länsstyrelsernas referensgrupper.
Systemet med anbudskonkurrens ställer nya krav på att Riksan- tikvarieämbetets rådgivning i form av allmänna råd till Länsstyrelsen och undersökningsverksamheten utvecklas och fördjupas. Med utred- ningens förslag följer ll konkreta uppgifter för verksamheten med att utarbeta allmänna råd. I flera fall kommer dessa allmänna råd att
ligga till grund för Länsstyrelsens föreskrifter om vissa kompetens-, ansvars-, rättighets- och ordningsförhållanden vid särskild utredning och undersökning av fast fornlämning.
Till kunskapsförsörjningens område hör ajourhållningen och den vidare utbyggnaden av de centrala arkeologiska registren samt till- gängliggörandet av dessa för planering, forskning och publik verk- samhet. Utredningen anser det angeläget att detta område prioriteras för ett effektivt utbyte och utnyttjande av registerdata inom kultur- miljösektom och den vetenskapliga forskningen.
Vad gäller Riksantikvarieämbetets ansvar för kunskapsförsörjning är det enligt utredningens uppfattning viktigt att myndigheten initie- rar och driver projekt som syftar till en effektivare kunskapsåter- föring till undersökningsverksamheten och till förbättrade underlag för antikvariska bedömningar. Samtidigt är det också angeläget att även sådana projekt som är inriktade på att finna metoder och tek- niker för skydd och bevarande av fornlämningar i olika landskaps- miljöer prioriteras i arbetet.
Den regionala myndighetsfunktionen
Länsstyrelserna har det grundläggande ansvaret för kulturmiljövår— den och undersökningsverksamheten i länen. Utöver de nuvarande ar- betsuppgifterna föreslår HUR-utredningen att länsstyrelserna skall sköta upphandlingen av arkeologiska uppdrag åt exploatörerna. Där— till kommer uppgiften att bedriva aktiv tillsyn och kontroll av un- dersökningsverksamheten.
Om utredningens förslag genomförs får länsstyrelserna utvidgade arbetsuppgifter men också en stärkt ställning i den regionala under- sökningsverksamheten. Detta ställer ökade krav på arkeologisk kom- petens och integritet inte minst då UV:s och länsmuseernas biträdande roll i länsstyrelsernas arbete måste ändras. Det är därför angeläget att länsstyrelserna lägger ökad vikt vid arkeologisk kompetens i sin per- sonalrekrytering efter de behov som finns i länen. Att utbildning och vidareutbildning för personalen kan äga rum är viktigt. Länsstyrel- serna kan också på andra sätt stärka sin kompetens och sina resurser bl.a. genom närmare samarbete med universiteten via de referens- grupper som föreslås samt genom samverkan över länsgränserna.
För att länsstyrelserna skall kunna sköta sina uppgifter med den ar— keologiska verksamheten på ett effektivt sätt är det nödvändigt att ut- redningens förslag om ett ökat stöd från Riksantikvarieämbetet ge- nomförs. Detta stöd kommer att särskilt behövas under ett omställ- ningsskede innan metoder och rutiner utvecklats.
På samma sätt som t.ex. regional utveckling, planväsende eller lantbruksfrågor varierar starkt mellan olika länsstyrelser kommer i framtiden även resurserna för kulturmiljöarbetet på ett annat sätt än idag att behöva anpassas till frågomas art och omfattning i länen och över tiden. Denna ökade flexibilitet menar HUR-utredningen att dagens länsstyrelser har förutsättningar att klara.
Forskning, utveckling och levandegörande
Ett gemensamt mål för undersökningsverksamheten bör vara att den vetenskapliga och populärvetenskapliga behållningen av exploate- ringsundersökningarna ökar. Målet kan inte nås med mindre än att alla inom ramen för de uppgifter och regler som gäller i respektive fall tar ansvar för forskning, utveckling och levandegörande. Utred- ningens förslag om ett nytt system för undersökningsverksamheten innebär ingen principiell ändring av ansvarsfördelningen men väl ett större krav på ansvarstagande för var och en.
Arkeologiföretagen ansvarar för att undersökningarna utförs med godtagbar kvalitet ur både kultumiiljövårdande och vetenskaplig syn— punkt. Ansvaret bygger på att arkeologiföretagen följer Länsstyrel- sens anvisningar och föreskrifter, intresserar sig för vetenskapliga problemställningar och utför den del av forskning och utveckling som kan anses nödvändig för att klara av uppgiften.
Att uppföljning och utvärdering av undersökningarna kan äga rum har alla nytta av. Detta slags FoU-arbete ryms i normalfallet inte inom ramen för exploatörens kostnadsansvar utan måste ersättas med andra medel. Riksantikvarieämbetet har ett huvudansvar för att ini- tiera och leda FoU-verksamhet inom bl.a. undersökningsområdet. Därutöver har museerna ansvar för uppföljning och utvärdering av egna undersökningar.
Det är viktigt för kunskapsförsörjningens utveckling att universi- teten på olika sätt engagerar sig i uppdragsundersökningarna eftersom en stor del av källmaterialet i den arkeologiska universitetsforsk-
ningen härrör från exploateringsundersökta fornlämningar. Direkta eller indirekta engagemang skapar förutsättningar för en fruktbar ut- veckling av idéer, metoder och tekniker i undersökningsverksamheten samtidigt som det möjliggör en påverkan av den arkeologiska doku- mentationen till att hålla god standard ur källkritisk synpunkt.
Museerna har ansvar för kunskapsförmedlingen till allmänheten. Det görs idag insatser med stor formvariation för att berätta om un- dersökningarna och skapa intresse hos allmänheten för människors förhållanden i äldre tider. I denna verksamhet deltar ofta uppdrags- anställda arkeologer. Vid vissa tillfällen har exploatörerna bidragit till informationen om undersökningarna genom att vid sidan om det lagreglerade kostnadsansvaret beställa och betala för utställningar och olika slags skrifter. I ett system med anbudskonkurrens där exploa- tören blir mer delaktig i undersökningsverksamheten torde denna väg att åstadkomma ett levandegörande kunna utvecklas ytterligare och vara ett sätt för arkeologiföretagen att öka behållningen av populär- vetenskapliga framställningar.
För det publika arbetet behöver museerna fortsatt stöd från övriga parter i undersökningsverksamheten. Det centrala ansvaret för levan- degörandet av äldre tiders kultur i landet åvilar Statens historiska museum. Det är viktigt att Historiska museet har resurser för detta ändamål.
Ekonomiska konsekvenser och finansiering av vissa merkostnader
Utredningens förslag innebär delvis nya uppgifter och en ökad ar- betsbörda för länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet. Myndig- heterna kommer att utsättas för stark press innan man klarat av sina respektive omställningar och det nya systemet funnit sin form. Ut- redningen föreslår att särskilda medel bör tillföras länsstyrelserna under en övergångsperiod för fördelning till länsstyrelserna efter be- hov. De medel som erfordras kan uppskattningsvis beräknas till 4 miljoner kr. Riksantikvarieämbetet bör bistå vid den årliga fördel- ningen av dessa medel. Övergångsperioden bör vara tre år och med- len kan successivt avtrappas över tiden. För Riksantikvarieämbetet beräknar utredningen merkostnaden till 2.5 miljoner kronor för- delade över samma övergångsperiod. Utredningen vill betona nödvän-
digheten av att de resurser som det nya systemet kräver verkligen av- sätts. Utredningen bedömer att det annars inte är sannolikt att länssty- relserna och Riksantikvarieämbetet skall kunna utföra uppgifterna på ett tillfredsställande sätt.
En ombildningen av UV till ett helstatligt aktiebolag innebär kost- nader för staten vid bolagsbildningen. De bör preciseras inom ramen för arbetet i en organisationskommitté.
Utredningen föreslår att nykonservering av fynd görs som en prio— riterad del av den arkeologiska undersökningen för vilken exploa— tören är kostnadsansvarig. Detta skall dock inte leda till kostnadsför- dyringar för exploatören. En konsekvens av förslaget är att statens, landstingens och kommunernas utgifter upphör för den del av den arkeologiska konserveringen som är direkt relaterad till nykonserve- ring och betalas över respektive samhällsorgans budget. Emellertid medger detta inga reella besparingar då de konserveringsresurser som ersätts med allmänna medel bara räcker för en begränsad del av nykonserveringen medan större delen åtgår till samlingsvård, omkon- servering och expertmedverkan alternativt att arbeta av eftersläpning- arna. Riksantikvarieämbetets institution för konservering har beräk- nat det samlade resursbehovet för nykonservering till 6 miljoner kronor per år vilket måste skjutas till av allmänna medel om inte en exploatörfinansiering införs.
"'.er &.M'lue' Han Mm.. l..-_|! _'.L mdr. mm:-nunna.: _.|:|.| Ulm .. 'head' .Mwaumm. 'u'n l.|—'-..u.' .'..m; maler—mliwm "WWW-' man. triumf 'if-ruin. maimQWa'mgu IHM-"Ihr -. . , |.-_-.|||j"r1_ HN"-.'r... '.,ailawmm nu".-J, ill-tan. iM—tämgämlmirm ".it. Ett w' ww .it. & Mm.-url summa—mdmå- -c-:.g:."1'|h£i-'ii'aim mm: 41% J'"l1." ..' -. .... ' '. ' ' ..': .....l '..uMMhmhmlm -'liui'dW- "L's Dr"! Mtb—ut Min-minä :m'ziår' harem—raw; .-1Mutr--..'Fif.l'n"fiinamihäåruim'mdmämmv'm HI w "mW-nnan. 'L'ii. i'll-65 han 'I:- '...umi- Mhr. u.- nämnts! till”! Man se. häl-m'u'lm stadgan! '|' Hmm-till.?! mln w !- inget...—..r... knöl-"571 vi:-iw Hjälmaren-anwa! tlturwalw " , mut rum..—mmm ||. MW drum Mangan-mmm uma-rna Maundwiki _ M' m m; gui utmanarna. Hagmar! makt-Lead nihilism 'In-"Ill- I'm-11511 '.'-Qj?!" tiil-'.'.Jtiuääamulli %JTE—Ew» Lim: m . rinnig-MWg trauma- nera. am: .'r |'.-.. tie-tr. anim-':' .watld'ur BMW' .lr unfun-|||! MMMMLWPÄ rätt..-l. 'ut-l' mn. 'Hmaäå emma:-.it: '_.'ize'muui'r. år; nu” _lur. mn'm' ia |ls14nhnwitite.rm'mnnt#mwlnin man _ man». Hus.! ”1.311! chiw ""-= ”&I ery' Lil-"'R' ?".-555533 ww " ungar.... sant-u anhmwmthamulqn
Elrrm I| '.fL. 1...'||.-.'?::lt.'-'..:'|'-'='.C" när:" l"'lhtlfl.utl"lnr'l 'I.-"""I "rl'... ' '." limma-'='
",T." . '.__. .'-".1".-'.I:' '||...l_l"_l_ _' "| '.. |"|'1.*'|.| '.. r"I ..1' '|| ”såå"— bL'I'""' |" '".n' |.".'l.'|. "frem: |'-'.'.l| '"'.|"-' ' .. . *ME*-'En BMW" -.'*.-.r..-.- Ihr—.”" ". .'.- 'I .'.-..! _l.'.': ."LIIL |-'|"-' .*.|_'.|'| 'ta-n r:.'-.""|1_ '. qall".
|. ")Lt—a-:-'_..-"I,lll|...1|;_'_.g, mh '.'li. | | -"'.l.!'"..-l.' "h"""'1'. i?" . '.!-H
. .. .. .. . .f-__...*|1|nt;..-.—z' ."!"Cri":|”.|z." ..I". .'./'är '."'.."" ."".;|.|'."' _'.'"l " ' .L'f'"..' -|'* .i-" .i'l' "i'll-'.!
Jul.. 'u- ."... r-g'ljmty-km-uju'l .. |.|| .__"|_'r_.|jj' L" "...-115511"- "l'_'"'l."l'| 'df'lz'nd
_ hv Firm”;:Hjuqfn1[|.r.ll|"_. ti...: Hifi-'.' l.."1'l.l."".""u .r"*l"..||'.h amn .'. " .. It'll-. ..'.'.r.L' .'.-.'f"|'t|l".1't h: ' -'-uf.'1".'t"l'r_il..-. tv'- h tung-M: .r-- -.-1.'-.-.':wil".1 I. ||."||...||:j' anlagd.-: |:... .. '.|| rum...-.'. lsli-M.... ""|1|||_||l"'_';.|.|'. "1.'|'l:'|.'.|'" ml.".uauwl' ...kg-." .'"l":|l|*i|."l'&'. n'lnrf'f. -'|'.|. ""'1'1 "! | "I! rämnar lu
1. Inledning
1 . 1 Utredningsuppdraget
Utredningen om huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet m.m. har enligt sitt direktiv (dir. 19911112) fått i uppdrag att
0 se över den nuvarande organisationen där RAÄ är huvudman för landets dominerande undersökningsverksamhet; ' överväga och lämna förslag om under vilket nytt huvudmannaskap som undersökningsverksamheten kan drivas vidare; ' uppmärksamma sambanden mellan arkeologisk undersöknings- verksamhet och museernas uppgift att ta om hand dokumentation och fynd från undersökningarna samt att förmedla undersöknings— resultaten vidare till forskare och allmänhet;
' orientera om hur arkeologisk undersökningsverksamhet regleras
och organiseras i andra länder i Europa och särskilt Norden samt beakta de erfarenheter som finns från olika organisationsmodeller; ' redovisa eventuella budgetkonsekvenser av de organisationsför-
ändringar som föreslås liksom personal— och ekonomiadministra— tiva konsekvenser för RAÄ; ' lämna förslag till utgångspunkter och riktlinjer för hur länsstyrel- serna skall tillämpa och integrera anbud och upphandling i under- laget för sitt beslut om vem som skall anförtros ett undersöknings—
uppdrag; ' ge en samlad precisering av vilka nya krav och uppgifter som bör
eller kommer att riktas mot RAÄ om det inte längre är den egna organisationen som utför huvuddelen av uppdragen; ' gå igenom de praktiska och principiella motiven för nu rådande praxis i fråga om fördelningen av kostnadsansvaret för hante- ringen av fornfynd från arkeologiska undersökningar mellan staten och exploatörerna;
' bedöma om det mot bakgrund av de grundläggande utgångspunk- terna för kulturminneslagen är skäligt att ålägga exploatörerna ett vidgat kostnadsansvar. Om så är fallet bör formerna för regle- ringen av detta ansvar behandlas.
Utredningens direktiv innefattas i ett anförande till statsrådsproto- kollet den 12 december 1991 av chefen för Kulturdepartementet stats- rådet Friggebo. Departementschefens anförande återges i sin helhet i bilaga ]. Där sägs även att utredaren på lämpliga tidpunkter under arbetets gång bör informera berörda huvudorganisationer och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredaren åläggs också att beakta vad som sägs i direktiven till samtliga särskilda utredare angå- ende utredningsförslagens inriktning (dir. 198415) samt angående beaktandet av EG-aspekter (dir. 1988z43).
1.2. Utredningsarbetet
HUR-utredningen har uppfattat sitt direktiv som mycket tydligt när det gäller uppgiften att överväga och lämna förslag om nytt huvud- mannaskap för Riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet samt uppgiften att lämna förslag om en ordning med anbudsförfarande i verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar. Utred- ningens arbete har sålunda präglats av att söka lösningar i den rikt- ning som direktivet anger.
Enligt direktivet skulle utredarens uppdrag redovisas före utgången av augusti 1992. Efter underhandsbesked och formell begäran om förlängd utredningstid till årets slut beviljades utredaren detta enligt departementsprotokollet 1992-10-15.
Vid skilda tillfällen under arbetets gång har utredningen med vari- erande representation haft möten med företrädare för olika huvud- organisationer. Utredningen har sammanträtt med riksantikvarien och med representanter för Riksantikvarieämbetets fornminnesavdelning respektive juridiska enhet samt med representanter för Statens histo- riska museum. Fem sammanträden har avhållits med företrädare för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet (UV), varvid sekreteraren bl.a. besökt UV:s regionkontor i Kungsbacka och Lund. Uppgifter av personaladministrativt slag har inhämtats från chefen för Riksantikvarieämbetets administrativa avdelning.
Utredningen har haft möten med Länsstyrelsens kulturmiljöenhet i Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Stockholms och Uppsala län. Där- utöver har utredningen i enskilda frågor haft kontakt med handlägga— re på Länsstyrelsens kulturmiljöenhet i Östergötlands, Söderman— lands, Gotlands och Västerbottens län.
Regionala och lokala museer har också ingått i utredningens infor- mations- och kontaktverksamhet. Utredningen har sammanträtt med företrädare för Föreningen Sveriges Landsantikvarier. Vidare har in— formation om utredningen meddelats till ett 30-tal representanter för 15 museer vid museiarkeologmötet i Linköping den 20 mars 1992. Utredningen har vid särskilda resor till Syd- och Västsverige haft möten med landsantikvarien i Malmöhus län och med representanter för Malmö museer, Göteborgs arkeologiska museum och Bohusläns museum. Därutöver har utredningen inhämtat uppgifter av hand- läggare och chefer om den arkeologiska verksamheten vid Öster- götlands länsmuseum, Kalmar läns museum, Malmö museer, Hallands länsmuseer, Göteborgs arkeologiska museum, Bohusläns museum, Skaraborgs länsmuseum, Västmanlands läns museum, Dalarnas mu— seum, Västernorrlands läns museum, Jämtlands läns museum, Väster- bottens museum och Norrbottens museum.
Vidare har utredningen haft informationsutbyte med enskilda arkeologiföretag. Utredningen har sålunda avlagt besök hos Arkeo- logikonsult AB i Upplands Väsby samt varit i kontakt med och inhäm- tat uppgifter av IKOS, Institutet för Kulturhistoria och Samhälls— planering AB i Visby.
I frågor som rör konservering av arkeologiskt material har utred- ningen varit i kontakt med chefen för RAÄ:s institution för konser— vering samt med konserveringspersonal vid Lunds universitets histo- riska museum och vid Stiftelsen Föremålsvård i Kiruna.
Utredningen har sammanträtt med fackliga företrädare för DIK- förbundet och Sveriges Museimannaförbund.
För överläggningar i enskilda frågor har utredningen varit i kon- takt med sakkunniga på Justitiedepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet, Näringsdepartementet, Civildepartementet, Riksrevisionsverket, Konkurrensverket och Kommerskollegium.
Under arbetets gång har utredningen haft 12 protokollerade egna sammanträden varav två heldagsmöten.
té mer» ' att..-”m.m ' Jawa ...-tm..- _. & a. .. .'.r... rad ara mna ' . Fm? '.'. 3"; .. '.'%*- M "har". ..'”
& Mår"? timar" .. W ämm”? minne—m; .i-mmlai men ...—(...å;
ritt mum 'n!" J.? tt,"... aluLUu-D M m m- mt. ». uni-51% m...... emm... 4.7.4..pr- m MM mmaanmaumamWL—s
|"an ablvllwfm'ä'z?! "U' M dahlin" 'hh' "MFC!" mbanan-män mahr &me" ”Wim " MMWuWH mmm M mrs-ap. mmm. åsatt-Ham. mf manuia | -wz=t'=3 älv, [warm-t dalmamäm nah nio ”|me rm .- rlumltuH HannaM-f. m.m-um mamma!? mamma!-lm.” Winamämmwlm anagram-.:. aan-063169 namram
| | [ _i'j'å' MJ— [n!-lill! .IIIIIFÄ'WP 'if?! 'PJEHW mm
.'1. r' ||| 4 " fnul '," &; Hm.;m'ånfnnlmmlrgn' 'ugj!!"H'€"'-='1f.hi'i?if|' I'
i'l._l n-lul":;"'l'-|u.l :. MIJI. --.'v. 1"|11.|.*'-m"3"'|'lw'5&q .. 'n'?!” Wåm "' ., " *
ti"? "&%%'. (Wax-main” 9'15'0331. då?"-"" "" &"
"”ni .,. .'nit' ihn-51 """ ' 'råwåB-är
att... 'li'." , - . 'M'l'm'ktå. 1. huggit. H”! "I.” ”1553? " | .'it www &!
IH ".' | 591155??? 4 "Han: i'l'l'j "Flt-_alhå in? 'rm- iam . 111.10'J .'I
är!-. '%IILI- #:;EHIM 'J' |." :'lu.i.. (hint "'.! n'n- "LI-a::åi " "&le "5 ”3.14 ' f. .- | :' ...".ä'l'l' " På." sa'-fll" Flip -- Atleti-'|'! äw' 'å'-igår wåljli'qgtih '- utåt '_'r' ""A" "vl , ' |
när"
!- ' ”uf?! "å" I'll-UU "'I! IHJ? j' %?]. ”L'mmil;wud1="&,ir .'
] ' ;: ' ' år;
'*!—1nid.'ul:'L-"iqi';-'-1'l"|?'u-le'l1'|].l't"""-'WVILLÄH . " "m-rl '» .'.r-m.; : :|' _ "'.- -'Eii' -"'"-"""' ' _:"._-_".'- "fi:-
2. Kulturmiljövårdens lagbestämmelser
2.1. Kulturminneslagen
Bestämmelser om fasta fornlämningar, fornfynd och arkeologiska undersökningar finns i 2 kap. lagen (19881950) om kulturminnen m.m., ändrad genom tillägg i lag om ändring i lagen (l988:950) om kulturminnen m.m. (19911474).
Kulturminneslagen ger fasta fornlämningar ett generellt skydd (l & första stycket) som gäller omedelbart och utan något särskilt myndig— hetsbeslut. I lagen preciseras närmare vilka lämningar som är fasta fornlämningar (se härom i l å andra stycket 1-8 p.). Den uppräkning som görs i lagtexten är att anse som en exemplifiering. Utvecklingen av fornlämningsbegreppet förutsätts nämligen ske i takt med den all- männa samhällsutvecklingen och på ett sådant sätt att nya fornläm- ningstyper har förankring i den allmänna opinionen.
Fornfynd är enligt 3 & föremål som saknar ägare när de hittas och som
(1) påträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband med denna eller som (2) påträffas under andra omständigheter och kan antas vara minst etthundra år gamla.
Uppdelning i de två kategorierna av fornfynd sammanhänger med reglerna om rätten till fynden. Enligt 4 & tillfaller sådant fornfynd som avses i 3 5 ] staten medan sådant fornfynd som avses i 3 & 2 till- faller upphittaren. Han är dock skyldig att erbjuda staten att få lösa in det mot betalning (hembud) om ( ]) fornfyndet innehåller föremål som helt eller delvis består av guld, silver, brons eller annan legering med koppar eller
om (2) fornfyndet består av två eller flera föremål som kan antas ha blivit nedlagda tillsammans (s.k. depåfynd).
Föreskrifter om skydd, vård och undersökning av fornlämning och plats där fornfynd påträffats finns i 6—9 åå.
Det är förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning (6 €).
Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen får vidta de åtgärder som behövs för att skydda och vårda en fast fornlämning. Därvid får Länsstyrelsen uppdra åt annan att vidta nämnda åtgärder under de villkor som Länsstyrelsen bestämmer (7 å).
Utan hinder av 6 5 får Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen undersöka en fast fornlämning, bärga ett skeppsvrak som är en fast fornlämning samt undersöka en plats där fornfynd påträffats. Till- stånd till annan att företa en sådan undersökning eller bärgning får lämnas av Länsstyrelsen under de villkor som Länsstyrelsen bestäm- mer (8 å). Det är här fråga om undersökningar som initieras i veten- skapligt syfte och inte om sådana som kommer till i samband med att fråga om tillstånd till ingrepp aktualiserats. Regler om den sortens undersökningar och de kostnadsfrågor som är förbundna med dem lämnasi 10—15 åå.
Med stöd av 9 & får Länsstyrelsen meddela särskilda föreskrifter till skydd för en fast fornlämning. Länsstyrelsen få också enligt para- grafen fridlysa en plats där fornfynd påträffats om det kan ske utan att någon väsentlig olägenhet uppstår. Fridlysning får ske intill dess platsen undersökts enligt 8 &.
Regler om ingrepp i fast fornlämning finns i 10—15 55. Kulturminneslagens bestämmelser om samråd med antikvarisk myndighet vid planering av ett arbetsföretag är en del av lagens skyddssystem. Sålunda föreskrivs i 10 & att man i god tid bör inhämta upplysningar om fast fornlämning kan beröras av ett planerat arbets- företag. Skulle så vara fallet bör samråd snarast ske med Läns- styrelsen vilket också gäller om en fornlämning påträffas under grävning eller annat arbete. Arbetet skall då omedelbart avbrytas och den som leder arbetet skall utan dröjsmål anmäla förhållandet hos Länsstyrelsen.
Ansvaret för att ta reda på om någon fast fornlämning berörs vilar alltså på den som planerar ett markingrepp. Regeln torde tjäna inte bara kulturmiljövårdens intressen utan även företagarens ekonomiska intressen. Det får förutsättas att länsstyrelser och kommuner kan till- handahålla dokumentation till hjälp för företagaren.
Enligt 11 & har Länsstyrelsen möjlighet att på företagarens bekost- nad företa en särskild utredning om förekomsten av fornlämningar då det är fråga om exploatering som berör större markområden. Som exempel på sådana större arbetsföretag anges bl.a. anläggandet av allmän väg, järnväg, flygfält och omfattande byggande för bostads-,
industri- och handelsändamål. Bestämmelserna gäller däremot inte åt- gärder som sker inom ramen för pågående markanvändning, t.ex. inom jord— och skogsbruket. Beslut om särskild utredning fattas av Länsstyrelsen som i sitt beslut skall ange vem som skall utföra utred- ningen.
I 12 & föreskrivs att den som vill rubba, förändra eller ta bort en fast fornlämning skall ansöka om tillstånd hos Länsstyrelsen. De ingrepp det här är fråga om är alltså inte sådana som tillkommer av vetenskapligt intresse utan ingrepp som hänger samman med markan- vändningen (jfr 8 5). I paragrafens andra stycke anges att länsstyrel— sen får lämna tillstånd endast om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens bety- delse.
Med stöd av 13 5 får Länsstyrelsen som villkor för tillstånd enligt 12 & ställa upp skäliga krav på särskild undersökning för att doku- mentera fornlämningen eller särskilda åtgärder för att bevara den. I tillståndsbeslutet skall såvitt möjligt anges den kostnad som åtgärderna beräknas medföra.
Vidare stadgar paragrafen ovan att Länsstyrelsen innan den prövar en ansökan enligt 12 5 får besluta om en arkeologisk förundersökning av fornlämningen om det behövs för att få ett tillfredsställande under- lag för prövningen eller för att bedöma behovet av att ställa krav på särskild undersökning. Länsstyrelsen skall i beslutet om arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning ange vem som skall ut- föra undersökningen.
Det bör framhållas att en förundersökning normalt inte skall inne- bära någon ökning av de sammanlagda undersökningskostnaderna. Tvärtom bör förundersökningen ge möjligheter för den undersökande enheten att planera och genomföra den kommande, särskilda under- sökningen så rationellt som möjligt.
I 14 & regleras kostnadsansvaret för sådana åtgärder som ställs som villkor för tillstånd till ett arbetsföretag att få göra ingrepp i fast fornlämning.
Huvudregeln är enligt paragrafens första stycke att företagaren svarar för kostnaderna för sådana åtgärder. I andra stycket anges ut- tömmande de undantag som kan komma i fråga från huvudregeln:
Enligt 1 p. svarar företagaren inte för kostnad som hänför sig till en fornlämning som inte tidigare var känd. För att kunna anses okänd bör fornlämningen ha varit okänd såväl för antikvariska myndigheter
som för allmänheten på orten. Däremot är en fornlämning vid tillämpning av denna punkt inte att anse som okänd om den före beslut i tillståndsfrågan har upptäckts t.ex. vid en sådan särskild utredning som avses i 11 &.
I 2 p. befrias företagaren från den del av kostnaden som väsentligt överstiger vad Länsstyrelsen angett i sitt tillståndsbeslut. Normalt torde denna gräns få anses nådd när överskridandet uppgår till bortåt 15%. Skulle kostnaden bli lägre än den beräknade svarar företagaren bara för de faktiska kostnaderna.
I 3 p. anges att om förundersökningen leder till att Länsstyrelsen inte meddelar tillstånd till ingrepp i fornlämningen är företagaren inte kostnadsansvarig för förundersökningen. Om däremot något arbetsföretag inte kommer till stånd på grund av att företagaren avstår från detta, t.ex. av kostnadsskäl, kommer befrielse inte i fråga.
1 4 p. anges slutligen att om det visar sig att Länsstyrelsen gjort ett felaktigt antagande om en fornlämningsförekomst har företagaren inte kostnadsansvar för den förundersökning eller särskilda under- sökning som Länsstyrelsen beslutat om. Regeln är en spärr mot att Länsstyrelsen beslutar om förundersökning i onödan. Förundersök- ningsinstitutet skall inte användas för att utröna om det finns tidigare okända fornlämningar som berörs av ett arbetsföretag utan för att ge underlag för att fastställa villkoren för tillstånd till ingrepp i en fornlämning som när tillståndsfrågan väcktes var känd.
Det bör framhållas att Länsstyrelsens beslut om kostnader inte i sig är exigibelt. För att få en exekutionstitel får Länsstyrelsen vända sig till allmän domstol.
I 15 & föreskrivs att om någon vägras tillstånd enligt 12 & beträf- fande fornlämning som när den påträffas var helt okänd och utan synligt märke ovan jord är han berättigad till skälig ersättning av all- männa medel om fornlämningen vållar honom betydande hinder eller olägenhet. Det får således inte vara fråga om en fornlämning som den tillståndssökande kunnat få besked om vid förfrågan hos Länsstyrelsen eller hos kommunen. Med kravet på synligt märke ovan jord avses sådana märken som även för en lekman bör ge anledning till miss— tanke om att det finns en fornlämning.
Inlösen och hittelön vid fornfynd regleras i 16 å och fyndfördel- ning i 17 å. I den senare paragrafen föreskrivs att Riksantikvarie- ämbetet genom fyndfördelning får överlåta statens rätt till fornfynd
på museum som åtar sig att vårda det i framtiden på ett tillfredsstäl- lande sätt.
Bestämmelser om metallsökare finns i 18—20 åå, om ansvar m.m. i 21—23 åå och om överklagande i 24—25 åå.
Enligt 24 å överklagas i angivna fall beslut som fattats av länssty- relsen eller Riksantikvarieämbetet i kammarrätten. Beslut i övrigt som Länsstyrelsen eller Riksantikvarieämbetet fattat enligt 2 kap. får överklagas hos regeringen om inte annat följer i 25 å.
I 25 å föreskrivs att Länsstyrelsens beslut inte får överklagas när det gäller vissa ersättningsfrågor som kan beröra fastighet. Den som är missnöjd med beslut i angivna avseenden får inte överklaga förvaltningsvägen men kan väcka talan mot staten vid fastighets- domstolen.
2.2. Kulturminnesförordningen
I förordning (198811188) om kulturminnen m.m. (ändrad i SFS 1991:475) finns föreskrifter om vissa myndigheters åligganden i frå- gor som berör bl.a. fornminnen.
Paragraferna 1—4 upptar allmänna bestämmelser om samråd och samverkan:
Enligt ] å skall Länsstyrelsen samråda med Riksantikvarieämbetet innan den fattar beslut i ett ärende enligt kulturminneslagen som kan medföra ersättningsskyldighet eller på annat sätt är av större vikt.
I 2 å föreskrivs att Länsstyrelsen vid sin tillsyn över kulturmin— nesvården i länet skall samverka med kulturminnesvårdande organ i länet, särskilt länsmuseerna och motsvarande museer.
Enligt 3 å skall Länsstyrelsen genast sända en kopia till Riksan- tikvarieämbetet av ett beslut som Länsstyrelsen fattat enligt kultur- minneslagen. Länsstyrelsen skall också underrätta Riksantikvarie- ämbetet i åtals— och skadeståndsärenden som uppkommit genom åsido- sättande av bestämmelser i nämnda lag.
I 4 å åläggs Riksantikvarieämbetet att underrätta fastighetsre- gistermyndigheten om sådana fasta fornlämningar som kan antas ännu inte vara införda i planregistret.
Föreskrifter om vissa åtgärder i samband med handläggning av fornminnesärenden finns i 5—9 åå:
Enligt 5 å skall Länsstyrelsen genast underrätta kommunen om beslut i ärenden som avses i 2 kap. 2, 9 och 12 åå kulturminneslagen. Länsstyrelsen skall också underrätta fastighetsregistermyndigheten när beslutet vunnit laga kraft.
I 6 å föreskrivs att Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen skall underrätta varandra innan respektive myndighet vidtar en åtgärd enligt 2 kap. 7 eller 8 å kulturminneslagen. Om åtgärden är bråd- skande behöver underrättelse eller samråd dock inte ske.
Enligt 7 å skall Länsstyrelsen innan den ger någon tillstånd att vidta åtgärder enligt 2 kap. 7 eller 8 å kulturminneslagen förvissa sig om att denne har tillräcklig kunskap för att utföra åtgärderna på ett till— fredsställande sätt.
I 8 å åläggs länsstyrelse, länsmuseum, polismyndighet eller kust- bevakning som tar emot fornfynd eller anmälan om fornfynd att genast skriftligen underrätta Riksantikvarieämbetet om fyndet.
Enligt 9 å skall om det kan antas att det finns en ägare till föremål som anmälts såsom fornfynd, men ägaren är okänd, den myndighet som har tagit emot fyndet eller anmälningen om fyndet se till att fyndet genom polismyndighetens försorg blir kungjort enligt be— stämmelserna om hittegods.
2.3. Undersökningsbidragsförordningen
I förordningen (1988:1189) om bidrag till kostnader för under- sökning m.m. av fast fornlämning ges möjlighet för enskild företa- gare att i mån av tillgång på medel få statsbidrag till sådana kostnader för särskild undersökning enligt 2 kap. 13 å KML vilka enligt lagen skall betalas av företagaren (1 å). Denne får således inte vara statligt, landstingskommunalt eller kommunalt organ (2 å).
Bidrag får lämnas (3 å) om arbetsföretaget (1) föranleds av en myndighets beslut eller någon annan tvingande omständighet, (2) är av begränsad omfattning och det med hänsyn till omständigheterna framstår som skäligt att företagaren avlastas kostnaderna för de arkeologiska åtgärderna. Som arbetsföretag av begränsad omfattning anses bl.a. sådana som innebär mindre förändringar i nyttjandet av en byggnad, en anläggning eller ett markområde. Bidrag får lämnas med hela eller del av det belopp som kostnaderna uppgår till (4 å). An- sökan om bidrag kall lämnas till Länsstyrelsen (6 å) och frågan
prövas av Riksantikvarieämbetet (5 å) som också gör utbetalningen (7 å). Riksantikvarieämbetets beslut får inte överklagas (8 å).
2.4. Statsbidragsförordningen
I förordningen (19771547) om statsbidrag till regionala museer finns bestämmelser om de bidragstagande museernas kulturmiljövårdande verksamhet.
Enligt 1 å utgår statsbidrag till regionalt verksamt museum som regeringen har förklarat berättigat till sådant statsbidrag. Statsbidrag utgår endast till museum som också får bidrag från landstingskom- mun eller kommun.
I 2 å föreskrivs att museum skall bedriva vetenskaplig insamling och dokumentation samt utställningsverksamhet, informationsverk- samhet och annan utåtriktad verksamhet. Därvid skall museet i sin utåtriktade verksamhet sträva efter att verksamheten blir tillgänglig inom olika delar av regionen och att den när olika publikkategorier. Museet skall också biträda Riksantikvarieämbetet och Statens histo- riska museum, Länsstyrelsen samt kommunerna inom sitt verksam— hetsområde med kulturrninnesvårdande uppgifter.
Enligt 3 å skall verksamhetsområdet för museum som får stats— bidrag enligt förordningen omfatta ett län eller en region med en eller flera kommuner.
I paragraferna 4—15 regleras statsbidragets konstruktion, utbetal- ning, redovisning och eventuella återbetalning.
I 13 å bestäms att i fråga om verkställigheten av bidragsföreskrif— terna skall museum stå under tillsyn av Statens kulturråd.
Enligt 14 å meddelas närmare föreskrifter för verkställigheten av förordningen av Statens kulturråd efter samråd med Riksantikvarie- ämbetet och Statens historiska museum.
15331;ij . _. ut;.w'iqåi' rri. '.' vm
. _ ";L' adj-iw .' "; '_'.." "*.-I'm... ""'"""',
... I., I..
'- . l'alma-_. '...'-. wat . " Wärnå». i...!fquwrnåd
' "*"-'.'..li: .' 'ap- _ ,
isfria-'...'...- ...i... =.. '= ..r.-.a-
Etäl'jftå Agria-53,4 in;: " .::-'...."qu ”11 mi; p, '-: m.. ,n.. tag......
'...j b'i'li'l -. wii? 51131
"+., '..r.; .'.
. i "' . '. ;le a' ”(lik-'.'. ' ";.
""'I'i_1f".'"_s. ' ', ';1_' mum (liknar Ch: _fmtffum'. ihr—..älfråi' &; .i . 'in'—..'; !”u'nii'iiä
.. ..,.
HlIz'HRll'iål' '|._-,1- ..' I Humlan
mur-a'... ut. .L EXE-"Hag ,, ;nm
." .'l'! ',l'l blå!.» ”lli?! ",-" a'å'wrthäiLi-ämfi ." g..—rl 'vuå-Elplc
. | |, . _,. Euv. ,. ..”. .. .. I
|... I'I |,- ' 't! _ _| .I . ._ ., - äär .H. ... .
3. Utländsk rätt, praxis och erfarenhet
3.1. Danmark
Bestämmelser om fornminnen och arkeologiska undersökningar finns i loven om naturfredning som gäller fr.o.m. 1969. Lagskyddade fornlämningar skall vara registrerade. Registret omfattar ca 30.000 fornlämningar. Prövning av lagskydd görs i domstolsförhandlingar. I princip skall lagskyddade fornlämningar inte tas bort.
Beslut om fornminnen fattas centralt dels av riksantikvarien på Nationalmuseet när det gäller s.k. räddningsgrävningar och dels av Skogs- och naturvårdsstyrelsens kulturhistoriska kontor när det gäller lagskyddade fornlämningar.
Enligt 49 å skall markarbeten avbrytas och riksantikvarien under- rättas om fornlämningar påträffas. Riksantikvarien måste så snart som möjligt besluta om arbetet kan få fortsätta eller om det skall inställas i avvaktan på en arkeologisk undersökning. Exploatering kan återupp- tas 1 år efter det fyndet rapporterades om inte riksantikvarien före dess har rekommenderat att fornlämningen skall lagskyddas.
För privata arbetsföretag bekostas undersökningarna över Nationalmuseets anslag medan offentliga enheter själva får betala de undersökningar som föranleds av egna arbetsföretag. Kostnaden för undersökningar vid privat exploatering innefattar administrations- kostnader och kostnader för specialinventering prospektering, ut- grävning, rapportarbete och stabiliserande konservering.
Verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar är sedan 1984 decentraliserad till ca 15 av 50 kommunala museer. Museerna ansvarar för verksamheten inför riksantikvarien och är skyldiga att rapportera undersökningarna till Nationalmuseets central- register. Nationalmuseet bedriver idag få eller inga exploaterings- undersökningar.
Tanken bakom decentraliseringen är att man genom samverkan med lokala planeringsmyndigheter skall kunna fånga upp fornmin- nesärenden på ett tidigt stadium. För större exploateringar som om— fattar flera museers geografiska ansvarsområden handhas kontakten
med centrala planeringsmyndigheter av riksantikvariens arkeologiska sekretariat.
För koordination, prioritering och planering av undersökningar är riksantikvarien assisterad av en central arkeologisk nämnd. I nämnden som sammanträder vid ca 6 tillfällen per år ingår representanter för de undersökande museerna, universiteten och Nationalmuseet.
Erfarenheterna av undersökningsverksamhetens decentralisering är goda. Däremot anses riksantikvariens årliga anslag (ca 5 miljoner kr) för undersökningarna inte kunna täcka behovet. Anslaget är reser- verat för räddningsoperationer i ordets stränga betydelse. Det saknas anslag för mer extensiva vetenskapliga arbeten och publikationer. En utredning har tillsatts år 1992 med uppgift att se över undersöknings- verksamhetens organisation och utvärdera de senaste 10 årens arkeo- logi i Danmark.
3.2. Norge
Lov om kultumtinner trädde i kraft år 1979. Förslag till ändringar i lagen förväntas föreligga under 1992. I lagen finns föreskrifter om fasta fornlämningar och bestämmelser om arkeologiska undersök- ningar.
Alla fornlämningar äldre än 1537 är automatiskt skyddade av lagen.
Enligt 9 å råder en undersökningsplikt som innebär att en exploa- tör vid planläggning av offentliga eller större privata arbetsföretag är skyldig att ta reda på om företaget kan beröra fasta fornlämningar. Exploatören skall också bekosta en sådan utredning. Enligt 10 å är exploatören kostnadsansvarig för arkeologiska undersökningar. Kost- nadsansvaret gäller även om en förut okänd fornlämning påträffas. Vid mindre privata arbetsföretag kan staten helt eller delvis täcka exploatörens kostnader. Exploatören betalar inte enbart för själva ut- grävningen utan även för rapportarbete samt för konservering och katalogisering av fynd.
Ansvaret för kulturminnesvården är fördelat på riksantikvarien och fem regionala, arkeologiska museer. Riksantikvarien beslutar om medeltida fornminnen i medeltidsstäderna, medeltida kyrko- och slottsruiner samt vissa förtecknade byggnader från efterreformatorisk
tid. Undersökningarna utförs av riksantikvariens fyra utgrävnings- kontor.
De arkeologiska museerna beslutar om och undersöker förhisto— riska fornlämningar och medeltida fornlämningar på landsbygden inom sina respektive ansvarsområden.
Det har diskuterats om att sammanföra riksantikvariens utgräv- ningskontor med de arkeologiska museerna. Under senare tid har också diskuterats om att inrätta ett femte forskningsinstitut inom mil- jöskyddet som ett led i en politisk strävan att skilja forskningen från förvaltningen. Tanken är att detta institut, norsk institutt for kultur- minneforskning (NIKU), skall svara för bl.a. utredningar, undersök- ningar och forskning inom området för arkeologisk uppdragsverk- samhet. Institutet skulle således ta över uppdragsverksamheten från de arkeologiska museerna och riksantikvarien.
Enligt förslaget skall institutet vara en stiftelse med ett årligt bas- anslag om ca 5.5 miljoner kronor från Miljödepartementet. Stiftelsen planeras bestå av en central administration och ett antal enheter loka- liserade till städer med universitet och regionala museer. Ett utred- ning om förslaget förväntas vara färdig under första halvåret 1993. Förslag har också lagts till utarbetande av en ny lag om kulturminnen och kulturmiljöer.
3.3. Finland
Lagen om fornminnen är från 1963. Lagen ger fasta fornlämningar ett automatiskt skydd. Ansökan om tillstånd att rubba eller ta bort en fast fornlämning görs hos Länsstyrelsen. Länsstyrelsen begär i sin tur ett utlåtande på beslutet från museiverket som är central myndighet för kulturminnesvården.
Enligt fornminneslagens 15 å bör allmänt eller större enskilt arbetsföretag helt eller delvis ersätta de arkeologiska undersöknings— kostnaderna om detta inte med beaktande av omständigheterna skall anses oskäligt. Även utredningar bekostas i nämnda fall av exploa- tören. Undersökningar och utredningar som utförs med anledning av enskild persons markarbeten bekostas vanligtvis med statliga medel. För att ge tid åt en sådan undersökning brukar Länsstyrelsen sätta ut en tidsfrist på 2—3 år innan borttagandet av fornlämningen kan ske.
Museiverket har ensamt getts rätt att undersöka fasta fornlämningar men kan på villkor som verket bestämmer meddela andra institutioner rätt att utföra undersökningar. Dessa andra institutioner är vanligtvis en universitetsinstitution eller ett kommunalt landskapsmuseum. Er- farenheterna av nuvarande ordning anses goda, men frågan om en decentralisering av undersökningsverksamheten har diskuterats. En kommitté har tillsatts med uppgift att bl.a. pröva denna fråga.
Museiverkets administrationskostnader belastar inte arbetsföretaget. I kostnadskalkylerna beräknas dubbelt så lång tid för rapportskriv- ning, katalogisering etc. som för fältarbetet. I kalkylerna upptas ibland medel för konservering.
3.4. England
Fornlämningar har varit lagskyddade sedan 1882. Föreskrifterna har samlats i the Ancient Monuments and Archaeological Areas Act 1979 som byggts på genom the National Heritage Act 1983. Lagskyddet gäller enbart för registrerade fornlämningar. Registret omfattar ca 13 000 fornlämningar och 5 arkeologiska områden. Ansökan om till- stånd att ändra rubba eller ta bort lagskyddad fornlämning skall göras hos Milj ödepartementet.
Genom 1983 års lag etablerades the Historic Buildings and Monuments Commission for England (HBMC), vanligen benämnt English Heritage. English Heritage är ett från departementen fristå- ende statligt organ för kulturmiljövård med uppgift att bl.a. vårda, bevara och levandegöra lagskyddade fornlämningar och historiska byggnader. Organisationen bedriver inte i egen regi arkeologiska undersökning men finansierar sådana projekt som man själv väljer. Dessa projekt berör ofta fornlämningar som inte kan bevaras och där de nödvändiga undersökningarna inte kan bekostas med andra medel.
Fornlämningar som principiellt sett inte anses vara av tillräcklig nationell betydelse saknar lagskydd. Sådana fornlämningar kan under vissa omständigheter bli föremål för bevarande eller undersökning. Vid markexploatering skall arbetsföretaget först godkännas av den lokala planmyndigheten i enlighet med the Town and Country Planning Act 1990. Vid beslut tar planmyndigheten hänsyn till om platsen innehåller fornlämningar vare sig dessa är registrerade eller ej. För detta ändamål har många lokala myndigheter tillgång till
arkeologisk expertis antingen i form av anställda antikvarier eller anlitade konsulter. I grevskapsrådens organisation ingår en arkeolog (County Archaeologist) som handlägger fornminnesärenden. För varje grevskap finns ett särskilt fornlämningsregister (Sites and Monuments Records) som finansieras genom anslag från English Heritage.
Handläggning av fornminnesärenden i samband med planarbete styrs i vissa avseenden av the Planning Policy Guidance note (PPG 16) upprättad av miljöministern år 1990. PPG 16 är en rekommenda- tion till exploatörer, planmyndigheter, arkeologer och andra intresse- grupper vilken slår fast att arkeologi är föremål planöverväganden och understryker betydelsen av att fornlämningar bevaras.
I det fall en icke lagskyddad fornlämning inte anses möjlig att be- vara kan en arkeologisk undersökning komma till stånd på olika sätt. PPG 16 innehåller anvisningar om detta i 25, 26 och 30 åå.
Allmänt gäller att exploatören inte är kostnadsansvarig enligt lag för undersökningen. Planmyndigheten skall emellertid innan beslut fattats i ett planärende ta reda på om exploatören själv vidtagit till- fredsställande åtgärder för att få en arkeologisk undersökning finansi- erad (25 å). Genom överenskommelser mellan planmyndigheten och exploatören utarbetar den förre ett faktaunderlag för undersökningen och tar därvid råd från arkeologiska konsulter. Överenskommelsen skall också lämna stöd för en efterföljande publikation av under- sökningsresultaten.
I särskilda fall där exploatören är en icke-kommersiell kommunal enhet eller en enskild person som inte har ekonomisk möjlighet att bekosta undersökningen kan en ansökan om finansiellt stöd göras hos English Heritage (25 å).
Överenskommelser som täcker utgrävning, dokumentation och publikation av resultaten kan ha olika form (26 å). Frivilliga överens- kommelser kan slutas enligt sektion 106 i the Town and Country Planning Act 1990 eller enligt modeller som kan erhållas av the British Property Federation. Frivilliga överenskommelser, som oftast följer the British Archaeologists' and Developers' Code of Practise, uppfattas som mer ömsesidigt fördelaktiga för alla parter än sådana som skulle kunna uppnås genom lagreglering. I början av 1980-talet bekostade staten merparten av exploateringsundersökningarna, men under decenniet ökade exploatörernas bidrag till att motsvara ca 40% av undersökningskostnaderna.
1 det fall en planmyndighet kan tänka sig lämna tillstånd i ett plan- ärende men först vill säkerställa att en arkeologisk undersökning kommer till stånd kan myndigheten ställa negativa villkor (30 å). Det innebär att tillstånd inte lämnas till exploatören förrän en arkeologisk undersökning av fornlämningen utförts. Därvid skall först ett pro- gram för undersökningen inlämnas till planmyndigheten för godkän- nande.
Flera olika organisationer utför exploateringsundersökningar. Sammansättningen varierar mycket mellan olika grevskap. Över hälften av de undersökande enheterna tillhör lokala myndigheter och är placerade i planavdelningar eller distriktsmuseer. I vissa fall kan en grevskapsarkeolog också vara chef för planavdelningens under- sökande enhet. Enhetemas fasta personal bekostas huvudsakligen med offentliga medel.
Många andra enheter är fristående organisationer som för sin verk- samhet till stor del är beroende av anslag från English Heritage. The Central Excavation Unit som har nationell räckvidd och finansieras av English Heritage är en av de större organisationerna. En tredje grupp undersökande enheter tillhör oberoende museer och universitet. De förra är mer besläktade med lokal myndighetsservice och de senare med fristående organisationer. Därutöver förekommer i vissa grev- skap enskilda arkeologiföretag.
För olika kategorier av undersökande enheter finns ett bransch- organ, the Institute of Field Archaeologists, i vilket medlemmarna förbinder sig att följa vissa fastställda etikregler.
I sådana fall där en fornlämning inte kan bevaras och exploatören åtagit sig att bekosta en undersökning tillämpas ett kontraktsförfaran- de (Contract Archaeology). Det kan gå till så att grevskapsrådets arkeolog ställer samman ett underlag för uppdraget vilket överlämnas till en undersökande enhet direkt eller via exploatören. Enheten ut- formar en plan eller ett program för undersökningen vilken måste godkännas av grevskapsrådets arkeolog. När detta gjorts tecknar exploatören och den undersökande enheten kontrakt med varandra. Exploatören betalar normalt alla kostnader för undersökningen inklusive kostnaderna för magasinering och arkivering i museum samt publicering av resultaten.
Eftersom exploatören bekostar undersökningen anses det rimligt att denne också får välja enhet för undersökningen antingen direkt eller via anbudskonkurrens. Vid anbudskonkurrens är proceduren den-
samma som tidigare men med den skillnaden att uppdragsunderlaget går ut till fler undersökande enheter samt att exploatören väljer bland de av grevskapsarkeologen godkända anbuden. Genom att grevskaps- arkeologen styr proceduren finns i systemet en inbyggd mekanism för kvalitetskontroll. Exploatörer som har tidigare erfarenhet av att låta utföra arkeologiska uppdrag utser gärna undersökande enhet direkt medan oerfarna exploatörer ofta föredrar anbudskonkurrens för att kunna jämföra service, undersökningsplaner och kostnader.
Anbudskonkurrens har tillämpats i vissa grevskap sedan år 1988. Uppfattningen om systemet varierar mellan olika kategorier av arkeo- loger och organisationer vilket framgår av en konferensrapport i ämnet, Competitive Tendering in Archaeology (Swain et al 1991). I nämnda rapport framförs synpunkter som talar både för och emot en tillämpning av anbudskonkurrens, många gånger tyvärr med bristan- de argumentation i sak. English Heritage ger i ett uttalande uttryck för sin ambition att på olika sätt bidra till att systemet kan fungera tillfredsställande.
Vid sådana exploateringsundersökningar som English Heritage finansierar är undersökaren skyldig att utforma projektet efter en sär- skild ordning som föreskrivs i the Management of Archaeological Projects (English Heritage 199la; 1991b). Förutom anvisningar till hur undersökningarna skall förberedas och genomföras omfattar ord- ningen också anvisningar till planering av det efterföljande rapport- arbetet och till publicering av undersökningarnas resultat.
När planen för rapportarbetet fastställts utser English Heritage i vissa fall en utomstående rådgivare som under arbetets gång ser till att planen följs. Rådgivaren läser också igenom rapportmanus och diskuterar innehållet och utformningen med projektledaren. Fördelen med systemet är att rådgivaren är opartisk och således inte har någon personlig delaktighet i projektet. Hans eller hennes åsikter kan accep- teras eller åtminstone diskuteras på ett fördomsfritt sätt. Erfaren- heterna av rådgivningsverksamheten är hittills goda (Clarke 1991).
4. Tidigare behandling i riksdag och regering
År 1982 tillkallade dåvarande utbildningsministern en särskild ut- redare med uppgift att utreda bl.a. formerna för statens stöd till arkeologiska undersökningar. Utredningen antog namnet arkeologi- utredningen, vars betänkande, Fornlämningar och exploatering (SOU 1985zl3), överlämnades till utbildningsministern år 1985.
Arkeologiutredningen redovisade i sitt betänkande behandlingen i riksdag och regering under perioden 1964—85 av frågor kring det lagstadgade kostnadsansvaret för arkeologiska exploateringsunder- sökningar. Under denna period och fram till år 1991 las i riksdagen med olika partibeteckningar flera motioner som tog upp problem med höga undersökningskostnader och lämnade förslag till ändrade rikt- linjer för arkeologiska exploateringsundersökningar.
Frågan om anbudsförfarande vid sådana undersökningar har sam- band med diskussionen i riksdagen om undersökningarnas kostnader men väcktes i kulturutskottet första gången vid riksmötet 1986/87 (KrU 1986/87:15). I en motion (Kr318) förordades att även andra institutioner med vetenskaplig kompetens — i Sverige och utlandet — än Riksantikvarieämbetet och vissa regionala och kommunala museer bör få möjlighet att komma in med anbud då en undersökning är aktuell. Detta skulle ge vetenskaplig bredd åt verksamheten, vidga de internationella kontakterna och dessutom kunna tjäna som en värdefull kostnadspress menade motionärerna (yrkande 6).
Utskottet framhöll i sitt yttrande att det inte finns något som hindrar att även andra institutioner än de som nu i allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för ändamålet. Även univer- sitetsinstitutionerna gör undersökningar, men universiteten saknar en organisation för att kunna åta sig uppdragsverksamhet. Vad beträffar möjligheterna att begränsa undersökningskostnaderna för arbetsföre- tagen utan att staten drabbas av någon motsvarande kostnadsökning hänvisade utskottet till propositionen 1986/87:100 bilaga 10 med föl- jande yttrande:
"Det framhålls där bl.a. att det behövs en utveckling av undersök- ningsverksamheten, och riksantikvarieämbetet föreslås få vissa ökade resurser för ändamålet. Det framhålls att det är angeläget att de möj- ligheter som finns att rationalisera verksamheten väl tas till vara i vad gäller förändringar av de fältarkeologiska metoderna. Det är också angeläget att resultaten från tidigare undersökningar kan bearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligaste utsträckning redu- cera omfattningen av undersökningarna, t.ex. beträffande fornläm- ningstyper som tidigare väl utforskats. I propositionen framhålls vidare att det är angeläget att de kunskaper som löpande vinns genom de arkeologiska undersökningarna kan ligga till grund för länsstyrel- sernas beslut och bedömningar av erforderliga undersökningar vid tillstånd till borttagande av fornlämningar. Det är en viktig del av riksantikvarieämbetets uppgift som central myndighet för kultur- minnesvården att stödja länsstyrelsernas kunskapsuppbyggnad i dessa avseenden. Utskottet vill här också framhålla att frågor om förbätt- rade handläggningsrutiner, säkrare förhandsbesked om undersök- ningskostnader m.m. i anslutning till fornminneslagens regelsystem behandlas i regeringens översyn av kulturminnesvårdens speciallag- stiftning. Utskottet får således anledning att i samband med rege— ringens kommande redovisning av översynen ånyo överväga frågor som har betydelse för arbetsföretagens undersökningskostnader.
Med hänsyn till det anförda är det inte erforderligt med något initiativ av utskottet i här aktuell del. Motionsyrkandet avstyrks".
Till kulturutskottets yttrande reserverade sig motionärerna med förslag till delvis annan lydelse av utskottets yttrande.
I kulturutskottets betänkande 1987/88121 behandlades rege- ringens proposition om kulturmiljövård (prop. 1987/88:104, prop. 1987/88:100 bil. 10) vars huvuddel avser det lagförslag om kultur- rninnesvården som resulterade i 1989 års kulturminneslag. I anslut- ning till riksdagens behandling av propositionen framfördes i två motioner (1987/88 Kr23,
1987/88 Kr3) vikten av att det inte föreligger monopolsituation på undersökningsområdet och krav på anbudsförfarande vid arkeolo- giska undersökningar. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena med samma huvudsakliga motivering som vid riksmötet 1986/87. Till ut- skottets yttrande reserverade sig Ingrid Sundberg, Gunnel Liljegren och Håkan Stjernlöf med förslag till annan lydelse av utskottets yttrande.
Frågan om anbudsförfarande behandlades i riksdagen ånyo vid riksmötet 1989/90. ] betänkandet 1989/90:KrU1 tog kulturutskottet upp motionen 1988/89zKr314 vari erinras om att undersökningar av
fornlämningar är dyra. Motionärerna framhåller mot denna bakgrund att den vetenskapliga kompetens som finns inom och utom landet måste få utnyttjas på ett friare sätt så att inte monopolsituation före- ligger. En fri konkurrens måste nämligen råda även inom detta om- råde.
I utskottets yttrande över motionen anförs att det som tidigare framhållits inte finns något som hindrar att även andra institutioner än de som nu i allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för ändamålet. Även universitetsinstitutionerna gör undersökningar, men universiteten saknar inom detta område en särskild organisation för att kunna åta sig uppdragsverksamhet. Med hänsyn härtill ansåg utskottet att motionsyrkandet inte borde föranleda någon riksdagens åtgärd.
Till utskottets yttrande reserverade sig Ingrid Sundberg, Lars Ahlmark och Lars Ahlström som menade att utskottet i en annan lydelse borde ha uttalat sig för att regeringen vidtar åtgärder för att motverka den rådande monopolsituationen. Det bör bli lättare för universitetsinstitutioner och för enskilda företag med kompetens på området att på anbudsbasis konkurrera om sådana uppdrag som här är i fråga. Det sagda menade motionärerna bör gälla oavsett institu- tionerna eller företagen är svenska eller utländska.
Året därpå tog kulturutskottet återigen upp frågan om anbudsför- farande vid arkeologiska exploateringsundersökningar. I betänkandet 1990/9lzKrUll behandlade utskottet två motioner (l989/90:Kr256, 1990/91:Kr286). I motionerna anfördes frågor om skyddet och be- varandet av lämningar från äldre tider och en del av de kostnader detta medför. Motionärerna menar att skyddet och bevarandet av fornlämningar kan innebära ökade kostnader vid byggnadsverksam- het. De hävdade att Riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de arkeologiska undersökningar som görs i samband med arbetsföre- tag. Motionärerna ansåg vidare att den vetenskapliga kompetens som finns inom och utom landet bör kunna utnyttjas friare och att anbuds- konkurrens bör få förekomma på området.
Motionen Kr256 gjordes av utskottet till föremål för en omfattande remissbehandling, och yttranden inhämtades från Riksantikvarie- ämbetet och Statens historiska museer (RAÄ), Universitets— och hög- skoleämbetet (UHÄ), Plan- och bostadsverket (Boverket), Länsmu- seernas samarbetsråd och HSB:s riksförbund. Även Sveriges allmän- nyttiga bostadsföretag (SABO) gavs tillfälle att yttra sig men avstod
från detta. En sammanställning med utdrag ur yttrandena fogades vid betänkandet som bilaga. Utskottet sammanfattade remissinstansernas synpunkter på anbudsförfarande enligt följande:
"Beträffande frågan om ett anbudsförfarande anför RAÄ att det i praktiken inte förekommer någon direkt konkurrens i fråga om undersökningsuppdrag. Dessa fördelas 1 stället av länsstyrelserna med hänsyn till kompetens, resurser, specialisering m.m till den insti- tution som är mest lämpad att utföra uppdraget. Länsmuseernas samarbetsnämnd redovisar att frågan om vilka _undersökningsuppdrag som skall utföras av länsmuseerna resp. RAÄs olika platskontor i flera fall regleras av avtal mellan dessa institutioner.
RAÄ anser att en förutsättning för att likvärdiga anbud skall kunna lämnas är att omfattning och ambitionsnivå preciseras i anbuds— underlaget från Länsstyrelsen, vilket i sin tur kräver mer resurser och specialister hos Länsstyrelsen. Vidare påpekar RAÄ att ett anbudsförfarande och en vidgning av kretsen institutioner som med— ges utföra uppdragsundersökningar m.m. dessutom kommer att kräva större resurser hos länsstyrelserna för kontroll av kvaliteten i undersökningar m.m. RAÄ anför också att det är betydelsefullt att kulturmiljövårdens egen organisation och museerna genom sin stora andel av arkeologiska undersökningar kan öka sina kunskaper, vilket i sin tur är av betydelse bl. a. för de rationaliserade undersökningarna. RAÄ avstyrker bestämt att en ordning med anbudsförfarande införs.
Även UHÄ avstyrker att ett anbudsförfarande införs. UHÄ — lik- som arkeologiska institutionen vid universitetet i Lund — anför att anbudsförfarande i andra länder givit dåliga erfarenheter och att strävan efter sänkta kostnader kan äventyra kvaliteten. Anbudsför- farande kan enligt UHÄ även medföra byråkratisering. Konkurrens skulle emellertid enligt UHÄs — och flera universitetsinstitutioners — mening kunna bidra till nytänkande i tekniskt och teoretiskt avseende Arkeologiska institutionen vid universitetet i Stockholm anser att ett helt fritt anbudsförfarande är orealistiskt för de stora undersökning- arna men att frågan kan övervägas för medelstora och mindre under- sökningar, dock under förutsättning att det vetenskapliga utbytet förutsätts bli högre eller minst lika högt som i dag. Kulturgeografiska institutionen vid universitetet i Stockholm anser att ett anbudsför- farande kräver en ny typ av vetenskaplig värdering — fristående från antikvariska myndigheter — av undersökningsplaner vid större exploa- teringar. Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala in- stämmer med motionärerna i att dagens system _ med enligt motionen i praktiken ett monopol för den statliga myndigheten — bör kunna luckras upp så att även andra kan delta i anbudsförfarande.
Boverket ställer sig frågande till ett anbudsförfarande och anför att en eventuell ekonomisk vinst torde motverkas av ökad administration och kontroll. Inte heller länsmuseernas samarbetsnämnd anser att ett
anbudsförfarande skulle kunna minska kostnaderna för arkeologiska undersökningar. Nämnden anser att ett anbudsförfarande är föga realistiskt.
HSBs Riksförbund tillstyrker införandet av ett anbudsförfarande. HSBs Riksförbund anser att kostnaderna för undersökningar, utred- ningar och åtgärder enligt 2 kap. kulturminneslagen skulle kunna sänkas genom anbudsförfarande och exemplifierar med ett arbets- företag, där en konsult beräknat kostnaderna för nödvändiga arkeo- logiska åtgärder till 3,3 milj.kr. och RAÄ bedömt behovet av åt- gärder medföra kostnader om 8,5 miljoner kr. HSB vill med exemplet visa att den ekonomiska aspekten bör ges betydligt större vikt vid bedömningen av genomförandet av arkeologiska undersök- ningar m.m.
Remissinstanserna behandlar vidare frågan om vilka kompetens- krav som bör ställas på dem som medges utföra exploaterings- undersökningar och frågan om en vidgad krets av anlitade insti- tutioner.
RAÄ anser att samma kompetenskrav bör ställas pådem som utför särskilda utredningar som på dem som utför vad RAÄ kallar arkeo- logiska undersökningar, dvs. det som i kulturminneslagen benämns arkeologiska förundersökningar och särskilda undersökningar. RAÄ hänvisar därvid till ett tidigare utfärdat meddelande till länsstyrelser- na. I detta uttrycker RAÄ åsikten att enskilda personer eller företag inte skall få utföra utredningar och undersökningar, endast institu— tioner som aktivt bedriver arkeologisk forskning och som har per- sonal med minst 60 poängs utbildning i arkeologi. Dessa institutioner bör ha resurser för att ta emot fynd samt konservera, magasinera och dokumentera dem. Enskilda kan enligt RAÄs uppfattning få utföra undersökningar under förutsättning av att detta sker i samråd med en allmän institution. Utländska anbudsgivare anses inte ha tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att förstå de särskilda förutsättning— arna för utredningar och undersökningar i olika regioner. Universi- tetsinstitutionemas verksamhet är huvudsakligen utbildning och forsk- ning. Enligt RAÄs mening får de i denna verksamhet inte den er- farenhet som krävs för exploateringsundersökningar. RAÄ anför att RAAs stora andel av verksamheten är en förutsättning för profes- sionellt utförda undersökningar, en långt driven specialisering, en omfattande metodutveckling och resurser för stora utgrävningar.
Aven i övriga remissyttranden betonas kraven på att den veten- skapliga kvaliteten kan upprätthållas i undersökningsverksamheten och att teknisk och vetenskaplig krävs av dem som ansvarar för genomförandet av undersökningarna.
Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att länsmuseerna bör kunna öka sin andel av exploateringsundersökningarna. För flera av dem skulle detta kräva investeringar i lokaler och teknisk utrustning.
Några av remissinstanserna redovisar att det redan i dag finns viss konsultverksamhet och att det inte finns något som hindrar att läns- styrelserna vidgar kretsen av anlitade institutioner m.m.
I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet i Göteborg anförs att högre krav än i dag bör ställas på den deltagande personalens akademiska utbildning. Institutionen hänvisar till att det i andra europeiska länder ställs högre krav än i Sverige. En interna- tionalisering av arbetet skulle enligt institutionens mening kunna med- föra kvalitetsförbättring.
Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anser att det är helt rimligt att även andra institutioner än de som för närvarande deltar får ansvara för exploateringsundersökningar under förutsätt- ning att de har tillgång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens samt utgrävningserfarenhet och utrustning. Därvid nämns i första hand universitetsinstitutioner, men även andra fältarbets- organisationer i t.ex. stiftelseform, vilka har tillgång till motsvarande kompetens. Däremot anser institutionen det helt olämpligt att låta enskilda personer delta i anbudsförfarande och undersökningar.
HSBs Riksförbund anser att kretsen av deltagare bör utvidgas ut- över vad som gäller i dag och avse även andra kompetenta företrä- dare för arkeologisk sakkunskap.
I remissen har UHÄ beretts tillfälle att särskilt belysa frågan om universitetens deltagande i exploateringsundersökningar och ett even- tuellt anbudsförfarande. I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet i Stockholm erinras om att universiteten saknade prak- tiska och tekniska förutsättningar för att bygga ut en effektiv orga- nisation för de arkeologiska undersökningar som behövdes vid den snabba utbyggnaden av bostäder och anläggningar under 1960—talet, då RAÄ:s centrala roll på området skapades. Arkeologiska institu- tionerna vid universiteten i Stockholm och Lund anser att universi- teten inte heller i dag har den organisation som krävs för att de skall kunna delta i ett eventuellt anbudsförfarande även om vissa universi- tetsinstitutioner skulle ha möjlighet att ansvara för en del mindre och medelstora undersökningar. Institutionerna anser att den vetenskap- liga kompetensen vid universiteten i stället skulle kunna utnyttjas bättre genom ett mer fördjupat samarbete med RAÄ och museerna, både i fråga om förberedelser och diskussioner om inriktning och omfattning av undersökningar och vid utförande av exploaterings- undersökningar. Arkeologiska institutionen vid universitetet i Uppsala anser dock, som angetts i det föregående, att universitetsinstitutioner bör kunna delta i ett anbudsförfarande".
Med anledning av motionsyrkandet och vad som framfördes i remissyttrandena gjorde kulturutskottet följande yttrande angående anbudsförfarande:
"Utskottet har vid tidigare tillfällen konstaterat att det inte finns något som hindrar att även andra än de som i dag i allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för ändamålet. Inte heller finns det något formellt hinder för att anbudskonkurrens tillämpas.
Frågan om införande av ett generellt system för anbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna. Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att de arkeologiska undersökningarna har en hög vetenskaplig och teknisk kvalitet. RAÄ, UHÄ och boverket anför att denna kvalitet skulle kunna äventyras vid anbudskonkurrens, medan några av universitetsinstitutionerna anser att konkurrens åt- minstone i vissa avseenden skulle kunna befrämja kvaliteten. Univer- sitetsinstitutionerna har i sammanhanget uttalat sin beredvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte att underlätta kunskaps- utbyte och garantera fortsatt hög vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig i allmänhet inte ha de praktiska förutsättning- arna för att själva åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde kunna åta sig en större andel av undersökningarna.
Undersökningsverksamheten är av mycket skiftande karaktär och projekten av mycket varierande omfattning. Mot denna bakgrund skulle det — bortsett från t.ex. de skäl som remissinstanserna anfört för och emot konkurrens — inte vara möjligt eller lämpligt att som motionärerna önskar generellt införa ett anbudsförfarande. Detta utesluter emellertid inte att anbudskonkurrens om uppdragen kan till- ämpa i vissa situationer. Utskottet vill emellertid framhålla att det är Länsstyrelsen som har att både bedöma om ett anbudsförfarande bör tillämpas och ansvara för att de som medges utföra undersökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer också på Länsstyrelsen att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt anbudsun- derlag samt att bedöma behovet av och möjligheterna till kontroll och annan uppföljning av undersökningarna.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet att riksdagen inte bör göra något sådant uttalande som begärs i motionen om att anbuds- förfarande bör användas. Utskottet föreslår därför att motionerna Kr256 yrkande 14 och Kr286 yrkande 11 inte föranleder någon riks- dagens åtgärd".
Till kulturutskottets yttrande reserverade sig Ingrid Sundberg, Lars Ahlmark och Lars Ahlström och menade att den del av utskottets ytt- rande som berör frågan om anbudsförfarande bort ha följande lydelse:
"Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är angeläget att pröva de möjligheter som står till buds för att minska kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersökningar. Som bostadsministern
redovisade i budgetpropositionen (bil. 13 s. 43) är det t.ex. svårt att i närheten av tätorterna finna råmark som är lämplig för bostads- bebyggelse. Ett särskilt problem är därvid att den mest lämpade marken på sina håll innehåller fasta fornlämningar. En av möjlig- heterna att minska kostnaderna för arkeologiska exploateringsunder- sökningar är — som utskottet framhållit i tidigare sammanhang och som RAÄ påpekat i sitt yttrande — att rationalisera verksamheten. En annan möjlighet att minska kostnaderna, som enligt utskottets mening bör prövas, är att i betydligt större utsträckning än i dag tillämpa anbudskonkurrens. Denna möjlighet har t.ex. framhållits och belysts med exempel i HSBs yttrande över motionen. Även universitetsinsti- tutioner har ansett att anbudskonkurrens bör kunna tillämpas. Institu- tionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anser att det är helt rimligt att även andra än de som i dag utför exploateringsundersök- ningar kan delta i anbudsförfarande under förutsättning att de har till- gång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens, utgräv- ningserfarenhet och utrustning. Institutionen nämner i första hand universitetsinstitutioner, men även fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform med tillgång till motsvarande kompetens bör enligt institutionens mening kunna delta. Universitetsinstitutionerna har även anfört att ett anbudsförfarande i vissa avseenden skulle kunna främja undersökningarnas kvalitet. l yttrandet från universitetet i Göteborg framhålls även att en internationalisering av undersökningsarbetet —- i kombination med en viss konkurrens — skulle kunna föra kultur— minnesförvaltningen framåt och skapa ny kunskap.
Frågan om införande av ett generellt system för anbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna. Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att de arkeologiska undersökningarna håller en hög vetenskaplig och teknisk kvalitet. Utskottet delar helt remissinstansernas uppfattning om vikten av en hög vetenskaplig och teknisk kvalitet i de arkeologiska exploateringsundersökningarna. Utskottet är emellertid inte övertygat om att denna kvalitet skulle äventyras vid anbudskonkurrens, något som RAA, UHÄ och boverket befarar. Länsstyrelsen ansvarar för att de som medges utföra under- sökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer också på Länsstyrelsen att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att bedöma behovet av och möjligheterna till kontroll och annan uppföljning av undersökningarna.
Universitetsinstitutionerna har i remissyttrandena uttalat sin bered- villighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte att underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig i allmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att själva åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde kunna åta sig en större andel av undersökningarna.
Sammanfattningsvis anser utskottet att det nu bör prövas i vilken utsträckning kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersök- ningar kan minskas genom att anbudskonkurrens om uppdragen fort— sättningsvis tillämpas i betydligt större utsträckning än vad som nu är fallet. Utskottet anser att regeringen bör undersöka i vad mån ett ökat anbudsförfarande kan kräva vissa ökade resurser för länsstyrelsernas förberedande och uppföljande funktioner i samband med anbudsför- farande. Vad utskottet anfört om en ökad tillämpning av anbudsför- farande vid arkeologiska exploateringsundersökningar m.m. bör riks- dagen med anledning av motionsyrkandena som sin mening ge rege- ringen tillkänna".
Efter regeringsskiftet 1991 beslutade den nya regeringen vid sammanträde 1991-12-12 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. lämna förslag om utgångspunkter och riktlinjer för hur läns- styrelserna skall tillämpa och integrera anbud och upphandling i underlaget för sitt beslut om vem som skall anförtros ett undersök- ningsuppdrag.
Vad beträffar riksdagens behandling av frågor kring det lagregle- rade kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar bör tilläggas att det i den diskussionen inte berörts den mer detaljerade frågan om nuvarande principer och praxis vad gäller fördelningen av kostnads- ansvaret för hanteringen av fynd från undersökningarna. Inte heller har tidigare väckts frågan om ett nytt huvudmannaskap för Riksan- tikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet.
th" . ii.—inot:..1f:1:.._ii'-um.rjijrfillirliiiig & Märsgarn-Jm ,. .. Fl- _'.illiftitt'i .-- f.*1'liu,lf.'iédi1.ä'r-.ri i... .IL'1 i... .i' un'mair '— I |: . ..7, ,.
(Raili? få it [I
Å'H'iäuflgåiåpL—J'b '."! ', .fi-'_". i'fä'f'P-m' ' 'ii; 17,11", uttåg, iii '.'."- nrj "..'";.i"'”..'l".i' 'få' .'
533254:- ”"i"”
ii iii. . &%%'" ' . . _” ""i"-'å'" !) . . '. 35% M .....":'t i:. .it". _. , lm,-.! ' 'i'ii.'.':.'l'|'Hl'i'r"- *""|1'i.1 '. . "Nil-'". ."-,': ' ' ' ' ":| ätlimi'n'b' ',riäigbil'wlg', p'rs'å" hitåt-'g'??? till?" m...... " '_', ' ..' ..::..r sig..-...,, midt; m'daiu'ntimmiummdim. ' _,.' 'mim.w.mmwmm . "iliiiiwiiu W'måä'iqtliumw ,, . ':
itrit'. r—.'..1'.i'..-*i:.i-."- ' t' -i ,,... . [ .'urf' 'L "Ef'l'll " 'il|l.£..'lt',"l'fl'1|i|1'11+ .fi"! i.'. 'i. similar... iii...» gått...-:i träsnitt.. , .. -. -. wwwins!" jtl-ämm moleåWi-MMWWWI umafä-uim
gränd-.'r”. .i-unAiUiFEQiE-J anti iii—...nu,- mm-gmim iam-* "'i'. Sääf: Fm ih'nläjymlir "'&'th 'i'"; &%hfåfl't'ug' !"tr'J ” _
r'iii. iii.— .rtiitiila'u mil-1.31”!
'Uii'. lut." u'.. ..w ""-E!!! '.L .-'9' ".' :. :"L' |" M -. :1-.!_'| ',"|'|. | "|:. ':'" ”'.-|, |: ' .'|,._'l' . ' . | ._i., ...11. |,,..W_'.|_1,"£"|dli :|:1_u""il..l'l 1.1'1 iliJ" . "| ."": l ",'i =..' """—. t'"- ||" rFi-7.1.5; '.'.i' , |, ,; i ..1. """"|'I."' rn. : | '._"'__ i "|: _'_'*..'L'l.l 1.i'"'l
|_'.l_,'_'-,1.I'l.l'- 11 _."|..-_"'|,'u | liui'TM _.5.11b|i|' '.': 'I ""l"..:I"|1. | M' hut . .i- :| »' |'.i'. i..'| ]..nhui'u "' ulf-m 'hil'n "'"-" '"'It. ["i" "" "illum!" : '.ldl im. " r..-..'ä*'_f.'.|ll-'-'r..r-.'._i.'_."'i'i'.11,. ,if- ll'."l'in'".*' '.. "Hitm- nfbui'gd l'.i'i| i'i'l"_i. fui'l'ii' 'n113'.'-.i in". 'n'-|. ..-."'|-.. _'.'ll'l ' , 3 ""|."' '.'"i ". i. "li-'." "' 'i." ' |!I._'| ...l '|'-".l'_|.'.'u|."'i."'1*.i't'i - nubii—u'urul 'r"_j ' **ii 119.225: tri-r. t'. 'l"- 1- .. mi ”mil-' .'
Lal-. ..a—' 'H51,.||"'_...Miuu'..i.-m.1 In:."l "fF'H' ii _"ll'.|"|".|;" U'åh'lil -* '
atv .H..” 'Lllu." ';|- .. r." "'. .cn-. brian-luvan: mkr—.'.. .. " tis "1" "..'-.-p..i*h.-'I '...l- ett!—tik "111 "L _ .iu'- '.'.Ligr'gli.
" '_L,.|,|1'.|j|.,_..'_i| _i'|'_'i_'.'_.. .|_ a.iu, .. VII-' | ni:-TI 5.311?"- l"';1'- .”, __ . "' delar!-killar,: .ini'. ii.-:. ..:l .ini: .. ,'."'" ...i '. iT—tt'u—LDÖRE'JI r- Html—li .i'J: _ -..i-_ -_..,': .... l_|'. .'.-run: *: man'-Emm: , .
'HHB-i"
5. Nuvarande ordning
5.1. Kulturmiljövårdens arkeologisystem
Arkeologins mål kan sägas vara att skapa incitament till människans självkännedom genom förståelse av hennes förhistoriska och histo- riska levnadsförhållanden. Arkeologins källmaterial är fornlämningar och fornfynd.
Svensk arkeologi kännetecknas av att under mer än 300 år ha varit ett i grunden statligt system. Sedan år 1630 då Sveriges förste riks— antikvarie tillsattes har detta system genomgått många och stora för— ändringar, men det har alltid varit sammansatt av allmänna institu- tioner vilkas verksamhet haft sin bas i statligt ansvar.
Arkeologisystemets huvudorganisationer är idag Riksantikvarie— ämbetet och Statens historiska museer, länsstyrelserna, Statens sjöhis- toriska museum, länsmuseerna och vissa kommunala museer samt universiteten. Varje huvudorganisation har sina speciella ansvarsupp- gifter genom vilka de samverkar med varandra och med allmänheten i ett nätverk av formella och informella förbindelser.
Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet och har tillsyn över kultur- miljövården i varje län. Därvid prövar och beslutar Länsstyrelsen om särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild under— sökning av fornlämningar eller om särskilda åtgärder för att bevara dem. Länsstyrelsen bör så långt det är möjligt kostnadsberäkna sådana åtgärder som ställs som villkor för tillstånd.
Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer (härefter Riks- antikvarieämbetet) har som central myndighet överinseende över kulturmiljövården i landet och skall med rådgivning, information, uppföljning, utbildning samt verksamhet med forskning och utveck- ling biträda länsstyrelserna och länsmuseerna i deras arbete. Riksan- tikvarieämbetet beslutar i frågor om fyndfördelning och inlösen av hembudspliktiga fynd samt om bidrag till undersökningskostnader. Myndigheten bedriver landets mest omfattande verksamhet med arkeologiska exploateringsundersökningar. Riksantikvarieämbetet får
överklaga beslut av domstol och annan myndighet enligt kultur— rninneslagen.
Till Riksantikvarieämbetet hör Statens historiska museum (SHM) som är ansvarsmuseum och centralmuseum för kulturhistoria i främst förhistorisk tid och medeltid samt expertorgan till RAÄ. I myndighetens museigrupp ingår även Kungliga myntkabinettet (KMK) som är specialmuseum för myntfynd och expertorgan till RAÄ.
Statens sjöhistoriska museum är centralmuseum för svenskt sjöför- svar, skeppsbyggeri och svensk sjöfart samt expertorgan till RAÄ i frågor som rör lagskyddade skeppsvrak. I Sjöhistoriska museets verk— samhet ingår marinarkeologiska undersökningar.
Länsmuseerna samt kommunala museer som är berättigade till statsbidrag är regionala respektive lokala organ för kulturmiljövården och skall biträda Riksantikvarieämbetet, Länsstyrelsen och kommu- nerna inom sitt verksamhetsområde med kulturmiljövårdande uppgif- ter. Museerna skall bedriva vetenskaplig insamling och dokumenta- tion, utställnings-, informations— och annan utåtriktad verksamhet. Flertalet länsmuseer och några kommunala museer utför arkeologiska exploateringsundersökningar i egen regi.
Universiteten ansvarar för utbildning och forskning i vetenskaper som bl.a. berör kulturmiljövården. De viktigaste ämnena är arkeo- logi, kulturgeografi, etnologi, konstvetenskap och historia. För fler- talet fasta tjänster inom kulturmiljövårdens organisationer fordras vanligtvis högskoleexamen med minst 60 p i ett av nämnda ämnen beroende på tjänstens inriktning. Universitetens arkeologiska och vissa kulturgeografiska institutioner bedriver utbildnings- och forsk- ningsundersökningar men utför vanligtvis inte exploateringsunder- sökningar i egen regi.
En central del av arkeologisystemets verksamhet är till sin karaktär antikvarisk och består i det kulturmiljövårdande arbetet att skydda, vårda och bevara fasta fornlämningar och fornfynd samt att infor- mera om, bearbeta och levandegöra kulturarvet.
Denna arkeologi regleras av kulturminneslagen och av efterhand utbildad praxis. Kultumiinneslagens bestämmelser om fasta fornläm- ningar och fornfynd vilar ytterst i en gammal germansk rättsuppfatt- ning vars innebörd är att "det ingen äger, äger konungen". Enligt denna rätt tillhörde egendom ätten, stammen och ytterst drotten (konungen) medan enligt romersk rätt egendom var privat.
Sveriges första fornminneslag tillkom år 1666. Den bestämmer att fornminnen (fornlämningar) tillhör staten och förbjuder att de utsätts för åverkan. Även fornminneslagen har genomgått flera förändringar under årens lopp men dess grundprincip kvarstår. Ansvaret för och förfoganderätten till fornlämningar och fornfynd åvilar staten för all- mänhetens del. Statens befattning med kulturarvet lyder under tryck- frihetsförordningens offentlighetsprincip och är integrerad i Sveriges förvaltningshistoria.
5.2. Tillämpning av kulturminneslagen m.m.
5.2.1. Kulturminneslagens syfte
Fasta fornlämningar har i kulturminneslagen ett generellt lagskydd som gäller omedelbart och utan något särskilt myndighetsbeslut. Den som avser att genomföra ett markexploaterande arbetsföretag är skyldig att ta reda på om någon fast fornlämning kan beröras av före- taget och i så fall snarast samråda med Länsstyrelsen.
Lagens bestämmelser om tillstånd till ingrepp i fast fornlämning i samband med markanvändning innebär att Länsstyrelsen får lämna sådant tillstånd endast om fornlämningen medför hinder eller olägen- het som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. I tillståndsärendet skall således en intresseavvägning göras mellan intresset att få utföra ingreppet och intresset att bevara fornläm- ningen. I förarbetena till kulturminneslagen (prop. l987/88:104, s. 79) framhålls att endast om exploateringsintresset väsentligt väger över bevarandeintresset får tillstånd ges. Bevarandet av fomläm- ningen får alltså medföra hinder eller olägenhet men inte i orimlig grad. Det är angeläget att Länsstyrelsen tydligt motiverar sitt beslut.
Det starka skydd som kulturminneslagen ger fornlämningarna är ett uttryck för samhällets grundläggande syn på kulturarvet: Det är ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna medan det allmänt sett inte är något riksintresse att låta ta bort dem. Häri ligger kunskaps- mässiga, känslomässiga och estetiska kvaliteter.
Som villkor för tillstånd till ingrepp i fast fornlämning får länssty- relsen ställa skäliga krav på särskild undersökning för att dokumen- tera fornlämningen eller särskilda åtgärder för att bevara den. Vad som är skäligt skall bedömas efter fornlämningens betydelse inte efter
arbetsföretagets omfattning eller ekonomi. Är arbetsföretaget för obetydligt i förhållande till fornlämningens betydelse skall tillstånd överhuvudtaget inte komma ifråga (prop. 1987/88:104, s. 80). Har tillstånd till ingrepp i fast fornlämning beviljats och krav på särskild undersökning ställts svarar företagaren för undersöknings- kostnaden såvida inte lagens undantagsregler är tillämpliga. Bestäm- melsen om kostnadsansvar är en direkt följd av fornlämningarnas servitutskaraktär och en del av lagens skyddssystem. Genom att den inskränkning i markanvändningen upphävs som fornlämningsföre- komsten innebär kan marken utnyttjas för nya ändamål. Företagaren får bedöma om fördelen med ett borttagande av fornlämningen är så stor att den motiverar kostnadsåtagandet för undersökningen. Häri- genom främjas en noggrann planering ägnad att minska behovet av att undersöka och ta bort fasta fornlämningar.
Kulturminneslagens syfte är således att bevara fornlämningarna. Ansvaret för detta delas av alla. Bevarandet av fornlämningarna har inte bara kulturmiljövårdande och vetenskapliga aspekter utan även ekonomiska. Att i största möjliga utsträckning undvika ingrepp i fasta fornlämningar är nämligen det effektivaste sättet att hålla nere arkeo— logikostnadema i samhället.
5.2.2. Ingrepp i fast fornlämning Förberedande handläggning
I kulturmiljövårdens regionala organisation företräder Länsstyrelsen staten. Inom Länsstyrelsen handläggs fornminnesärenden på kultur— rniljöenheten av länsantikvarien och/eller dennes biträde.
En del av de fornminnesärenden som Länsstyrelsen behandlar initieras i annan form än genom samråd enligt 2 kap. 10 & KML. Det gäller då främst sådana ärenden som uppstår genom länsantikvariens deltagande i översiktlig fysisk planering och detaljplanering. Arbets- företag kan kräva tillstånd även enligt andra lagar än kulturminnes- lagen.
Vanligtvis aktualiseras dock fornminnesärenden genom remisser från kommunernas byggnadsnämnder eller förfrågningar från företag och enskilda som genom byggnadsnämnden informerats om att ett planerat arbetsföretag kan beröra en fornlämning.
Information om förekomst av fornlämningar kan ofta erhållas i kommunala planhandlingar. I detaljplanen och dess beskrivning skall kända fornlämningar redovisas. Informationen baseras på Riksan- tikvarieämbetets fornminnesinventering för den ekonomiska kartan. Fornlämningsregistret vid Riksantikvarieämbetet omfattar ca 700.000 fasta fornlämningar.
Då en förhandsförfrågan eller tillståndsansökan kommit in till Länsstyrelsen kan Länsstyrelsen själv företa en besiktning och/eller samråda med exploatören för att ta reda på hur arbetsföretaget kan utföras utan att fornlämningar behöver beröras. Det är också vanligt att Länsstyrelsen remitterar ärendet till länsmuseet som då är den som utför nämnda arbete. Länsstyrelsens och länsmuseets samverkan i den regionala kulturmiljövården regleras i 2 & kulturminnesförordningen respektive 2 & statsbidragsförordningen.
Om det inte kan undvikas att fornlämningar berörs eller då särskild utredning bedöms nödvändig tar Länsstyrelsen kontakt med UV- kontoret eller med ett arkeologiskt verksamt museum inom regionen. I en del län, t.ex. Jönköpings län och Jämtlands län, utförs exploate- ringsundersökningar bara av länsmuseet medan i andra län, t.ex. Malmöhus län, Göteborgs och Bohus län och Stockholms län, det finns flera arkeologiska enheter som utför exploateringsundersök- ningar. I senare fallet fördelar Länsstyrelsen uppdragen mellan enhe- terna på basis av överenskommelser och med hänsyn till kompetens, resurser, specialisering m.m. Dessa arkeologiska enheter tillhör nästan uteslutande allmänna institutioner. Länsstyrelsen är emellertid inte förhindrad av lagen att fördela uppdrag till andra undersökande enheter, t.ex. privata arkeologiföretag, än de som enligt hittillsvaran- de praxis vanligtvis anlitas.
Efter att ha satt sig in i ärendet och gjort vissa förberedelser läm— när den arkeologiska enheten förslag till Länsstyrelsen om vad utred- ningen eller undersökningen kan kosta. Det bör dock noteras att det är Länsstyrelsen som ansvarar för bedömningen av uppdragets nöd- vändiga omfattning och ambitionsnivå samt den på basis härav gjorda kostnadsberäkningen. Länsstyrelsen måste därför noga pröva den arkeologiska enhetens förslag.
Exploatören informeras av Länsstyrelsen om vad som kommit fram i ärendet och uppmanas att ansöka om tillstånd till arbets- företaget. Diskussioner förs ofta i detta skede mellan Länsstyrelsen, exploatören och den arkeologiska enheten. Beroende på vad som är
känt om fornlämningarna i exploateringsområdet kan Länsstyrelsen besluta om särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning. I många fall följer dessa beslut på varandra inom ramen för en markexploatering.
Vid varje beslut som Länsstyrelsen fattar enligt kulturminneslagen skall en kopia av beslutet sändas till Riksantikvarieämbetet så som föreskrivs i 3 & kulturminnesförordningen.
Särskild utredning
Innan Länsstyrelsen beslutar om ett ingrepp i en fornlämning eller ett fornlämningsområde är det viktigt att Länsstyrelsen skaffar sig ett fullständigt underlagsmaterial.
Då det är fråga om exploatering som berör ett större markområde kan Länsstyrelsen enligt 2 kap. 11 & besluta om att företa en särskild utredning för vilken exploatören är kostnadsansvarig. Syftet med en särskild utredning är att Länsstyrelsen härigenom skall åstadkomma ett kompletterande kunskapsunderlag om förekomsten av fasta forn- lämningar inom det planerade exploateringsområdet för kunna be- döma om en fornlämning kommer att beröras av arbetsföretaget. En mer långtgående användning av utredningsinstitutet avser att i gör- ligaste mån undvika ingrepp i fornlämningarna.
Företagarens kostnadsansvar för en särskild utredning motiveras bl.a. av att denne tjänar på att i sin planering tidigt kunna ta hänsyn till förut okända fornlämningar.
Beslut om särskild utredning förutsätter att Länsstyrelsen har indi— kationer på fornlämningsförekomster utöver dem som är kända genom fornminnesinventeringens redovisning av fasta fornlämningar på den ekonomiska kartan. Det kan exempelvis vara fråga om enstaka registrerade fornlämningar som erfarenhetsmässigt vid närmare ut- redning eller inventering brukar indikera ytterligare förekomster.
Även topografi och geologiska förhållanden kan i vissa fall som erfarenheten visar utgöra den nödvändiga indikationen. Det är givet- vis inget hinder om det inom exploateringsområdet förekommer även kända fornlämningar.
Behov av särskild utredning kan finnas också inför exploateringar som inte berörs av bestämmelserna i ll &. I sådana fall kan stats- bidrag sökas för täckande av kostnaderna.
Det är viktigt att utredningen leder till ett såvitt möjligt fullständigt beslutsunderlag. Vid ett eventuellt senare tillstånd kan konsekvensen av att en fornlämning inte upptäckts vid utredningen bli dels att arbetsföretaget måste avbrytas när fornlämningen kommer i dagen, dels att företagaren kan göra gällande att han inte skall svara för kostnaden för erforderlig undersökning eller åtgärd för bevarande under hänvisning till att fornlämningen inte förut var känd.
I sitt beslut skall Länsstyrelsen enligt lagbestämmelsen ange vem som skall utföra utredningen. Vanligtvis fördelas uppdragen till UV eller till ett museum. I vissa län låter Länsstyrelsen även privata kon- sultföretag delta i verksamheten med utredningsuppdrag. Riksan- tikvarieämbetets fornminnesavdelning har i PM 19892 anfört att samma kompetensnivå som fordras för arkeologiska undersökningar i princip bör gälla även för utredningar.
Den arkeologiska enhet som anförtrotts utredningen skriver kon- trakt med exploatören (uppdragsgivaren). Det är också vanligt att enheten sänder ett s.k. igångsättningsmeddelande till Länsstyrelsen, landsantikvarien och Riksantikvarieämbetet. Dessa formaliteter gäller även vid arkeologisk förundersökning och särskild undersökning.
Det har hittills inte funnits några allmänna råd om vad en särskild utredning skall innehålla och omfatta. l förarbetena till kulturmin- neslagen (prop. l987/88:104, s. 40) sägs att särskild utredning inte skall sammanblandas med institutet arkeologisk förundersökning. Detta har betonats av Riksantikvarieämbetet i samma promemoria som ovan: En särskild utredning — som kan utföras med olika arkeologiska metoder — måste avbrytas om den fysiskt berör en fornlämning.
Riksantikvarieämbetet har i ovannämnda promemoria också anfört att utredningsbeslutet bör ange omfattningen av det markområde som berörs och inom vilket förekomsten av fornlämningar skall klar- läggas. Utredningens omfattning bör dessutom enligt Riksantikva- rieämbetet redovisas genom en precisering av de särskilda undersök- ningsmoment och metoder som Länsstyrelsen anser vara relevanta. Detta gör enklast genom att hänvisa till den kostnadsberäkning som normalt ligger till grund för beslutet.
Praxis är att särskild utredning bedrivs i form av en byråinvente- ring och en fältinventering. Vid byråinventeringen går utredaren igenom och gör sammanställningar av befintligt källmaterial som kan hämtas ur olika arkeologiska register, undersökningsrapporter, arkiv-
handlingar, kartmaterial, litteratur och fyndföremål i museisam- lingar. Vanligt är att utredaren upprättar kartor över den historiska bebyggelsen inom området, s.k. historiska kartöverlägg, på basis av äldre lantmäterikartor och andra historiska källor.
Fältinventeringen görs som komplement till fornminnesinvente- ringen särskilt för att ta reda på om det inom området finns forn- lämningar utan synligt märke ovan mark. Därvid kan ytinsamling av lösa fyndföremål samt även provgropstagning utföras.
Resultatet av utredningen redovisas i en skriven rapport. Rapporten ingår i arbetet och bekostas därför av exploatören.
Utöver byråinventeringen och fältinventeringen kan en särskild ut- redning i vissa fall bestå av en fosfatkartering och/eller en schakt- grävning. Man talar då om "utredningsgrävning". Syftet med dessa metoder är att säkerställa förekomsten av misstänkta fornlämningar. Ofta rör det sig då om diffusa boplatslager utan synligt märke ovan jord. Schaktgrävningen görs in mot den misstänkta fornlämningen intill dess kontakt erhålls.
Utredningar av detta slag är normalt uppdelade på två eller flera etapper. Vanligtvis behandlas etapperna som flera uppdrag vilka exploatören betalar var för sig.
En variant av "utredningsgrävning" tillämpas i Skånes boplatsrika fullåkersbygd. En särskild utredning kan här bestå av byråinvente- ring, fältinventering och maskinell schaktgrävning vilket genomförs i en etapp. Fosfatkartering tillämpas sällan eftersom man för stora delar av fullåkersbygden har tillgång till de fosfatkartor som Arr- henius för jordbruksändamål upprättade på 1930-talet. Schaktgräv- ningen syftar till att avgränsa en indikerad fornlämning samt att i viss mån fastställa dess karaktär. För detta syfte insamlas också enstaka prov för datering.
Många gånger ersätter utredningsvariantens schaktgrävning den förundersökning som Länsstyrelsen i nästa steg normalt skulle komma att besluta om. Metodiken har utvecklats av rationella skäl som en an- passning till fullåkersbygdens speciella naturförhållanden och forn- lämningsstruktur. Den anses fungera bra inte minst i relationen till exploatörerna.
Det finns således tämligen stora variationer mellan främst olika regioner i hur särskilda utredningar utförs. Utvecklingen av utred- ningsmetodiken leds uppenbarligen av de arkeologiska enheterna snarare än av Länsstyrelsen. Riksantikvarieämbetet har i remiss-
yttrande 1990-09-19 till riksdagens kulturutskott påpekat svårigheten att administrativt skilja mellan särskild utredning och förunder- sökning särskilt då utredningsinstitutet tillämpas i fullåkersbygdens "dolda kulturlandskap". Av praktiska och ekonomiska skäl kan det enligt Riksantikvarieämbetets remissyttrande ofta vara lämpligt att genomföra de båda momenten i ett sammanhang. En konsekvens av detta är att oklarhet kan uppstå om kostnadsansvaret.
Sedan utredningsinstitutet började tillämpas år 1989 har det för landet totala antalet beslut om särskild utredning kraftigt ökat från 118 till 280 beslut är 1991. Antalet beslut var under perioden 1989—91 störst i Malmöhus län (94), Stockholms län (73), Öster— götlands län (63), Göteborgs och Bohus län (49) och Kalmar län (48). Dessa län är också relativt fornlämningstäta och befolkningstäta samtidigt som de innehåller utpräglade jordbruksbygder. Minst antal beslut om särskild utredning fattades i Kristianstads län och Örebro län med vardera 1 beslut. Vad gäller fördelningen av antalet beslut är 1991 på olika kategorier av uppdragsgivare användes särskild utred- ning främst av större enskilda exploatörer samt kommuner och i mindre utsträckning av staten. Det bör dock noteras att alla beslut inte leder till verkställande vilket också gäller för arkeologisk förunder- sökning och särskild undersökning i det följande.
Arkeologisk förundersökning
Även när fornlämningen är känd inom exploateringsområdet, an- tingen sedan tidigare eller genom en särskild utredning, kan läns- styrelsen inför ett beslut ha behov av att förbättra kunskapen om fornlämningen. Länsstyrelsen får då som ett led i bedömningen av ett arbetsföretags tillåtlighet besluta om arkeologisk förundersökning enligt 2 kap. 13 å andra stycket KML.
Syftet med förundersökning är att fastställa fornlämningens art och omfattning. Den erhållna kunskapen utgör ett nödvändigt underlag för Länsstyrelsens beslut om tillstånd till att ta bort fornlämningen respektive vägrat tillstånd. Skulle Länsstyrelsen besluta om tillstånd utgör förundersökningens resultat också ett viktigt underlag för be- dömning av den särskilda undersökningens omfattning och ambi- tionsnivå.
I sitt beslut om arkeologisk förundersökning skall Länsstyrelsen ange vem som skall utföra undersökningen. Samma regler gäller vid beslut om särskild undersökning.
Förundersökningen bekostas normalt av exploatören enligt 2 kap. 14 & första stycket KML. Om förundersökningen skulle visa att en fornlämning inte berörs av arbetsföretaget eller att den är av sådan betydelse att tillstånd till ingrepp inte kan lämnas gäller undantags- reglemai 2 kap. 14 å andra stycket KML.
De strängare regler som tillämpas vid förundersökning och särskild undersökning jämfört med särskild utredning beror på att undersök- ningar alltid innebär direkta ingrepp i fasta fornlämningar med åtföl- jande konsekvenser av antikvariskt och vetenskapligt slag. Lagen hindrar inte att Länsstyrelsen överlåter på enskilda att utföra inte bara utredningar utan även undersökningar. Men till skillnad mot vad som är fallet vid utredningar meddelar Länsstyrelsen enligt praxis under- sökningstillstånd bara till allmänna institutioner med vedertagen arkeologisk kompetens. Denna praxis, som följer Riksantikvarieämbe- tets råd (PM 1989z2), grundar sig på bl.a. den vikt man i bestämmel- serna om fasta fornlämningar fäster vid det allmännas ansvar för hanteringen av fornfynd och övrigt dokumentationsmaterial från det gemensamma kulturarvet. Att befattningen med fornlämningarna och fornfynden leds av personer som är bundna av myndighetsinstruktion eller motsvarande och vars handlande sker under tjänsteansvar anses angeläget.
En förundersökning kan i vissa fall vara den enda nödvändiga undersökningen men är annars första ledet i en mer omfattande undersökning. Rent tekniskt innebär en förundersökning att man gräver schakt i fornlämningen för fastställande av fornlämningens omfattning och för studier av lagerföljder, konstruktioner och fynd- föremål samt insamling av olika slags prover. Vanligtvis tillämpas förundersökning i fråga om boplatser och andra fornlämningar som är otydligt markerade ovan jord.
Till skillnad mot vad som är fallet med särskild utredning har det för landet totala antalet beslut om arkeologisk förundersökning minskat från 550 beslut är 1989 till 404 beslut år 1991. Antalet beslut var under perioden 1989-91 störst i Malmöhus län (210), Kalmar län (177), Stockholms län (130), Södermanlands län (118) och Hallands län (109). Minst antal beslut om förundersökning fattades i Jämtlands
län (2), Gävleborgs län, Västerbottens län och Norrbottens län med vardera 4 beslut.
Särskild undersökning
Länsstyrelsens prövning av ett arbetsföretags tillåtlighet sker enligt 2 kap. 12 & KML. Genom särskild utredningen och förundersökning bör Länsstyrelsen ha skaffat sig ett fullständigt beslutsunderlag vad beträffar dels fornlämningsförekomsten inom exploateringsområdet och dels karaktären och omfattningen av den eller de fornlämningar som kommer att beröras av arbetsföretaget.
Kritisk för prövningen blir nu Länsstyrelsens tolkning av fomläm- ningens betydelse. Denna betydelse kan sägas vara ett mått på det bevarandeintresse som fornlämningen tilldelas. Bevarandeintresset har såväl kunskapsmässiga som känslomässiga och estetiska kvaliteter. Dessa kvaliteter är inte begränsade till blott själva fornlämningen utan måste förstås i sammanhang dels med andra komponenteri den om- givande kulturmiljön och dels med fornlämningar på andra håll till vilka den kan relateras. Det senare innebär att Länsstyrelsens pröv- ning till viss de] måste vara gränsöverskridande i den meningen att hänsyn måste kunna tas till förhållanden även utanför länets gränser. Endast om exploateringsintresset väsentligt väger över bevarande- intresset får Länsstyrelsen besluta om tillstånd.
Central i Länsstyrelsens tolkning av fornlämningens betydelse, och därmed av bevarandeintresset, är den kunskapsmässiga kvaliteten. Denna kvalitet är direkt kopplad till vetenskapliga kriterier främst inom arkeologiämnet. Fornlämningens betydelse kan ur vetenskaplig synpunkt inte förstås på annat sätt än att den tolkas i relation till den kunskap om materiella kulturprodukter som arkeologiämnet bildar. Denna kunskap är inte konstant utan föränderlig. En förutsättning för Länsstyrelsens tillståndsgivning är därför att handläggaren inte bara besitter grundliga arkeologiska kunskaper utan även har möjlighet att följa ämnets utveckling. Det säger sig självt att hög kompetens är en förutsättning också för Länsstyrelsens agerande gentemot de arkeolo- giska undersökningsenheterna.
Om Länsstyrelsen efter sin prövning kan lämna tillstånd får detta förenas med villkor enligt 2 kap. 13 5 första stycket KML. Villkoret kan antingen vara en särskild undersökning som skall föregå bort- tagandet av fornlämningen eller särskilda åtgärder för att minska
effekten av ingreppet. Beslutar Länsstyrelsen om särskild undersök- ning är exploatören kostnadsansvarig för denna såvida inte undantags- reglerna i 2 kap. 14 å andra stycket KML blir tillämpliga. I beslutet skall Länsstyrelsen såvitt möjligt ange den kostnad som undersök- ningen beräknas medföra samt vem som skall utföra undersökningen. För överlåtandet på annan att utföra undersökningen gäller samma regler och praxis som vid förundersökning. Det är bara institutioner som anförtros uppgiften även om lagen inte hindrar att också enskilda kan komma ifråga.
Det beslut om tillstånd som fattas enligt 2 kap. 12 5 skall länsstyrel- sen förutom Riksantikvarieämbetet delge kommunen. När beslutet vunnit laga kraft skall Länsstyrelsen också underrätta fastighetsre- gistermyndigheten så som föreskrivs i 5 & kultumiinnesförordningen.
Med särskild undersökning menas vanligtvis arkeologisk utgräv- ning med efterföljande bearbetning av observationer och framtaget materialet till färdigställandet av en skriven rapport. Till särskild undersökning hör även s.k. schaktningsövervakning som innebär att arkeologen övervakar schaktningar i samband med t.ex. gatuarbeten och ledningsdragningar i tätorter med kända fornlämningar. Därvid kan arkeologen beredas tillfälle att undersöka kulturlager m.m. som sedan kan relateras till tidigare kända förhållanden.
De egentliga arkeologiska utgrävningarna är i princip alltid pro— blemorienterade. Varje utgrävning innebär en systematisk sönder— delning av fornlämningen och är samtidigt en kunskapsbyggande process. Denna process utgår från de problem eller frågor som arkeologen formulerar och försöker lösa. Även om många forn- lämningar på basis av form och innehåll kan klassificeras i typer är ingen fornlämning i alla avseenden den andra lik. Svårigheten att i detalj förutse fornlämningens struktur gör att undersökningens upp- läggning måste vara flexibel för att kunna anpassas till tidigare inte kända förhållanden. Vilken ambitionsnivå som skall accepteras beror i exploateringssammanhang på Länsstyrelsens respektive arkeologens kompetens och överväganden, vilka inte alltid sammanfaller. Det är dock Länsstyrelsen som bestämmer och ansvarar för undersökningens omfattning och ambitionsnivå.
Det bör här framhållas att det förslag till undersökningens omfatt- ning och ambitionsnivå som den arkeologiska enheten lämnar till Länsstyrelsen oftast inskränker sig till en ren kostnadsberäkning. Det är alltså inte vanligt att förslaget är utformat som en plan eller en be-
skrivning med motiveringar till hur arkeologen avser att genomföra undersökningen.
Fornlämningens sönderdelning avsätter fynd och dokument. Arkeo- logins fyndbegrepp är vetenskapligt och komplext. Det har vuxit fram i takt med utvecklingen av ämnets teori, metodik och undersöknings— teknik. Varje fysiskt objekt som arkeologen iakttar och bedömer kan ha betydelse för tolkningen av fornlämningens kulturhistoriska sammanhang är ett fynd. Det innebär att inte bara av människan till- verkade föremål utan även obearbetade objekt i form av t.ex. ben, stenar, mollusker, växtdelar, slagg, insekter och innehållet i jord- prover kan vara fynd.
Vad som är ett arkeologisk fynd bestäms vid utgrävningen på basis av vetenskapliga kriterier. Det är arkeologens kunskap, hypoteser samt förståelse av fornlämningens struktur och av de iakttagna objek- tens sammanhang med varandra som avgör när ett fynd föreligger.
Alla fynd i ett utgrävningsschakt tas inte alltid tillvara. I en del fall analyseras, registreras och dokumenteras fyndens egenskaper redan under pågående utgrävning varefter de kasseras. Så sker ibland med vissa massfynd som t.ex. skärvsten och lerklining. Vilka principer och metoder som används är en rättslig, vetenskaplig och etisk fråga, och det är den arbetsledande fältarkeologen som har det omedelbara an- svaret för hur fynden behandlas.
Det arkeologiska fyndbegreppet i kombination med välbevarade och innehållsrika fornlämningar kan vid mer omfattande utgräv— ningar leda till att stora fyndmängder samlas in. Särskilt vid boplats- grävningar, t.ex. av medeltida kulturlager i stadskärnor, är fynden ofta rikt differentierade på typer, materialslag och bevaringstillstånd. Fynd av trä, läder, glas, järn, brons, keramik, ben, horn, textilier etc. kräver alla sin speciella behandling för att de inte skall destrueras. Vården av fynden börjar redan i fält. Det kan t.ex. vara nödvändigt att vidta preparerande konserveringsåtgärder omedelbart efter det att ett fynd tagits upp. Eljest skulle det kanske inte kunna bevaras för framtiden. Sådana insatser fordrar samverkan med specialister samt resurser för utrustning och förvaring. Det är även i detta fall den arbetsledande fältarkeologen som har det omedelbara ansvaret för hur fynden tas om hand.
Syftet med kravet på särskild undersökning i samband med till- ståndsgivning är att fornlämningen skall dokumenteras för efter- världen. Enbart själva grävningen, observationerna och de tillvara-
tagna fynden innebär inte någon dokumentation. Dokumentation är en i text och/eller bild sammanställning av fakta utifrån de iakttagna objektens egenskaper och relationer. Arbetet måste utföras direkt efter naturen — momentant och parallellt med den utgrävande verk- samheten — för att faktasammanställningen skall överensstämma så nära som möjligt med gjorda iakttagelser. Den handling eller bild som framställs härigenom är att betrakta som originaldokument i för- hållande till den kommande rapporten.
Det dokumenterande arbetet görs ofta på olika skalnivåer genom avbildning, verbal beskrivning samt registrering och kan bestå av ritningar, fotografier, anteckningsböcker och listor av olika slag. De traditionella arbetssätten har efterhand ersatts av mer avancerade metoder och tekniker. Idag är det inte ovanligt att inmätningar av positioner görs med laserinstrument eller att beskrivningar och re- gistreringar sker med hjälp av datorer. Det senaste tillskottet i arkeo- logiska utgrävningar är s.k. totalstationer vilka möjliggör ett full— ständigt integrerat ADB-system för i stort sett all dokumentation i fält men också för den vidare informationsbehandlingen till en färdig rapport. Med denna utveckling kommer alltmer av de traditionella originaldokumentens analoga data att ersättas av digitala data lagrade på massproducerade medier.
Det ligger i sakens natur att inte allt — inte ens allt som observeras och oavsett använd teknik — kan dokumenteras. Dokumentets infor— mation representeras av blott ett urval gjorda iakttagelser, och utöver dessa finns det i varje fornlämning alltid ytterligare en iakttagelse till att göra och dokumentera. Vad som dokumenteras, i vilken form och på vad sätt det sker styrs av empiriska och icke-empiriska antaganden och överväganden. Det är den arbetsledande fältarkeologen som har det omedelbara ansvaret för dokumentationens innehåll, omfattning och skötsel.
Efter avslutat fältarbete analyseras och bearbetas fynden och dokumenten. Om det inte redan gjorts under utgrävningen kan vissa fynd sorteras ut för Specialanalys eller konservering. Specialanalys kan avse t.ex. vedanatomi, C14-datering, petrografi, kemi, dendro- kronologi, osteologi, numismatik, termoluminiscens, jordartsbestäm- ning, keramikteknologi, röntgenfotografering etc. I många fall över- förs sådana fynd hela eller i provtagna delar till experter som för- fogar över nödvändig utrustning. När fynd skickas till laboratorium för konservering görs detta inte bara i bevarandesyfte utan ofta även
för närmare bestämning av fyndets egenskaper med avseende på form, dekor, material och tillverkningsteknik. Fyndbestämningen är en del av undersökningens dokumentation. Resultaten arbetas in i den kulturhistoriska tolkningen av fornlämningen, och attesterna läggs till övriga dokument. Det bör noteras att varje form av konservering till skillnad mot flertalet ordinära specialanalyser enligt praxis bekostas med allmänna medel över anslaget för det museum som vid fyndför- delning erhåller fynden (kap. 5.2.3).
För fältdokumenten gäller att även de på olika sätt måste bearbetas och informationsbehandlas. Fotomaterialet kräver sin särskilda be- handling. Planer och profiler kan behöva renritas, kopieras, skal- transponeras, läggas samman, separeras som led i tolkningsarbetet. På motsvarande sätt måste beskrivningar av anläggningar och fyndsam- manhang samt olika slags förteckningar renskrivas, ordnas och ställas samman.
Allt detta efterarbete är moment i processen fram till en samman— ställning av undersökningens resultat. Det är praxis i svensk arkeologi att resultatet redovisas i form av en skriven rapport. Kostnaden för rapportarbetet tillsammans med rapportens tryckning belastar arbets- företaget då det anses utgöra en del av själva undersökningen. Rap- portens framställning är som syntes av dokumentationen att betrakta som en sekundär källa i förhållande till originalmaterialets innehåll. Lagtexten säger ingenting om hur undersökningens dokumentation av fornlämningen skall redovisas, bara att den skall göras. Det faller på Riksantikvarieämbetets ansvarsuppgift att utfärda allmänna råd och anvisningar för dokumentation och rapportskrivning. Ansvaret för att dokumentationen och rapporten utformas på ett tillfredsställande sätt delas av den arbetsledande fältarkeologen och dennes huvudman.
När fältarbetet avslutats sänder den arkeologiska enheten en sär- skild slutredovisningsblankett till Länsstyrelsen, landsantikvarien och Riksantikvarieämbetet. Vid Riksantikvarieämbetet läggs blankettens uppgifter till grund för publikationsserien Arkeologi i Sverige och det s.k. undersökningsregistret. Länsstyrelsen lämnar i sin tur ett skriftligt besked till exploatören att inga antikvariska hinder förelig- ger för vidare arbete. Tillståndsbeslutet kan dock vara förenat med förbehåll och förhållningsregler avseende delar av det undersökta exploateringsområdet. För reglering av undersökningskostnaderna sänder den arkeologiska enheten fakturor till exploatören.
Efter det rapporten färdigställts expedieras ärendet. Fynden från fornlämningen tillfaller enligt 2 kap. 4 & KML staten och skall prin- cipiellt sett tillsammans med dokumentationsmaterialet överföras av den arkeologiska enheten till Riksantikvarieämbetet. ] dokumenta- tionsmaterialet ingår rapporten som också skickas till Länsstyrelsen, och länsmuseet eller motsvarande museum.
Det för landet totala antalet beslut enligt 2 kap. 12 & KML ökade från 505 beslut år 1989 till 569 år 1990 varefter de sjönk till 557 år 1991. För hela perioden var antalet beslut störst i Malmöhus län (245), Kalmar län (195), Uppsala län (179), Södermanlands län (138) och Göteborgs och Bohus län (121). Minst antal beslut fattades i Norrbottens län (7), Kronobergs län (8) och Gävleborgs län (10). Det bör noteras att statistiken över 12 å—besluten kan avse ändrande eller borttagande av fast fornlämning med eller utan villkor om särskild undersökning enligt 13 &. Flertalet beslut gäller dock särskild under- sökning.
5.2.3. Fyndhantering och fördelningen av kostnadsansvaret
Hanteringen av fynd i verksamheten med exploateringsundersök- ningar är inte slut i och med att den arkeologiska enheten expedierat ärendet. Den fortsätter i olika avseenden och omfattning vid Riksan- tikvarieämbetet, museerna och vissa konserveringsateljéer.
Fyndfördelning
Vid Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer handläggs fyndärenden efter en särskild ordning som resulterar i beslut om till vilket museum fynden skall fördelas. Denna ordning benämns fynd- fördelning och regleras i 2 kap. 17 & KML.
Ett fyndärende består av en skriven rapport jämte undersökningens originaldokument samt av det tillvaratagna fyndmaterialet. Den som utfört undersökningen ansvarar för rapportens utarbetande och fyn- dens uppordnande. Om undersökningen gjorts av UV är praxis att en kopia av rapporten skickas till länsmuseet som då har möjligheten att på ett tidigt stadium skriftligen hos Riksantikvarieämbetet anhålla om att få fyndmaterialet fördelat till sig. Vissa museer har av Riksan- tikvarieämbetet beviljats tillstånd om s.k. stående begäran av fynden.
Rapporten och en eventuell anhållan om fynden går först till Riks- antikvarieämbetets fornminnesavdelningen. Här kontrolleras topo- grafiska och undersökningstekniska uppgifter samt rapportens tek— niska utformning. Avdelningen kontrollerar även samt justerar och tilldelar fornlämningsnummer enligt myndighetens system. Tillägg till eller fråndrag av fornlämningsnummer görs dels i fornlämnings- registrets inventeringsböcker och dels på ekonomiska kartan. Vid varje justering sänds en uppdaterad kopia till Länsstyrelsen, läns- museet, kommunalt museum som handlägger kulturmiljövårdsären- den, vissa UV kontor samt överlantmätaren.
Från fornminnesavdelningen går fyndärendet över till Statens historiska museer (SHMM) för vidare handläggning.
I Statens historiska museums (SHM) museiavdelning respektive Kungliga myntkabinettets (KMK) avdelning för mynt är handläggning av varje fyndärende är till sin karaktär en utredning. Handläggaren läser igenom rapporten och gör en sammanställning av undersök- ningsresultaten och föremålsfynden i form av en promemoria. Sam- tidigt kontrolleras fynden mot rapportens beskrivning och fyndför- teckning. Handläggaren går också igenom SHMzs/KMKzs topografiska register över museets och andra museers arkeologiska samlingar och kontrollerar om fynd finns från fornlämningen sedan tidigare och i så fall i vilket museum de förvaras. En princip är att alla fynd från en fornlämning såvitt möjligt skall hållas samman och alltså inte fördelas på flera museer.
SHMM:s handläggning resulterar i ett förslag om till vilket museum fyndmaterialet skall fördelas. En princip är att fyndfördel— ning föreslås till det museum som utfört undersökningen och anhållit om fyndmaterialet om detta inte bedöms vara av riksintresse. Inlösen- ärenden skall ha förslag om inlösenbelopp vilket grundas på metall— värdet, hittelön samt marknadsvärde och vetenskapligt värde. Fynd- ärendet går sedan över till Riksantikvarieämbetet för fyndfördelning.
Beroende på om enighet eller oenighet råder om ett fyndmaterials museala destination tas ärendet upp i sammanträde för "beslutad" respektive "obeslutad" fyndfördelning.
"Beslutad" fyndfördelning sker 3—4 ggr per år under ordförande- skap av överantikvarien. I ärenden som tas upp här finns inga mot- stridiga åsikter om till vilket museum ett fyndmaterial skall fördelas och beslutet följer vanligtvis förslaget från SHM och/eller KMK.
Däremot kan det inträffa att ett fyndärende bordläggs för komplette- ringar. Omkring 70 fyndärenden kan behandlas per sammanträde.
"Obeslutad" fyndfördelning sker 1—4 ggr per år under ordförande- skap av riksantikvarien och med representation av länsmuseerna genom en utsedd företrädare. Vanligtvis behandlas ett tiotal ärenden per sammanträde. Vid "obeslutad" fyndfördelning prövas dels ären- den som berör fynd från fasta fornlämningar och dels ärenden som berör hembudspliktiga fynd. I förra fallet gäller det att finna en lämplig lösning på frågan om vart ett fyndmaterial skall fördelas när flera museer gör anspråk på detta. I senare fallet prövas frågan om laglig inlösen till upphittaren, eventuell ersättning till markägaren samt fördelning av ifrågavarande fynd till museum. Dessa ärenden brukar vanligtvis vara fler än föregående och gäller ofta s.k. skatt- fynd. Under sammanträdet har alla möjlighet att yttra sig. Riksan- tikvarien fattar beslut.
Under perioden 1975—80 genomfördes 630 fyndfördelningar mot 846 under perioden 1985—90. Bara under år 1991 inkom ca 500 fynd— ärenden till Riksantikvarieämbetet. Under senare decennier har år- ligen 60—70% av antalet fyndärenden utfördelats till länsmuseer och kommunala museer.
I Riksantikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91 uppmärk- sammades flera problem i myndighetens interna ärendehandläggning inför fyndfördelning. Problemen berörde främst rutinerna i ärende- gången och uppföljningen av den arkeologiska dokumentationen vilket bl.a. medverkat till eftersläpningar i arbetet. Under år 1992 har genom delvis nya rutiner och omprioriteringar åtgärder vidtagits för att avhjälpa problemen och förstärka verksamheten.
Konservering
Rutinerna i ärendegången för konservering av fynd från undersök- ningarna följer två vägar. Antingen överlämnas fynden av SHM/KMK till myndighetens konserveringsinstitution eller så ombesörjer den som utfört undersökningen att fynden tas om hand för konservering.
I förra fallet som är särskilt vanligt när UV står som undersökare överlämnas materialet för konservering normalt före fyndfördel- ningen. Senare fallet gäller främst då ett museum utfört undersök- ningen. Museerna är inte skyldiga att anlita Riksantikvarieämbetets konserveringsinstitution utan kan vända sig till någon annan som har
kompetens att konservera arkeologiskt material. Det är inte ovanligt att konserveringen då sker först efter fyndfördelningen. I vissa sam- manhang kan föremål lämnas in för konservering redan under pågå- ende utgrävning.
Vid Riksantikvarieämbetets och Statens historiska museers institu- tion för konservering (RIK) utförs konservering av arkeologiska fynd bestående av metall, trä, läder, glas, keramik och textil. Över arbetet upprättas en rapport som läggs till övriga handlingar i fyndärendet.
Flera museer utför också konservering av arkeologiskt material. Det är dock bara Lunds universitets historiska museum, Kulturhisto— riska museet i Lund och Malmö museer som har en helt självförsörj- ande konserveringsverksamhet.
Några museer utför konservering i viss utsträckning. Det kan då gälla någon eller några materialgrupper som järn, trä och läder. Vanligast är dock att museerna saknar egna konserveringsresurser.
Alla arkeologiskt verksamma museer utom de tre förstnämnda låter alltså annan institution helt eller delvis utföra konserveringen av arkeologiskt material. De institutioner som då normalt anlitas är föl- jande: Kulturarvet i Falun, Kulturhistoriska museet i Lund, Lunds universitets historiska museum, Malmö museer, RIK, Stiftelsen Föremålsvård i Kiruna, Stockholms universitets arkeologiska forsk- ningslaboratorium, Vasamuseet och Stiftelsen Västsvensk Konserva- torsateljé.
Den totala kostnaden per år för konservering av arkeologiskt mate— rial i landet är svår att beräkna. En uppfattning om storleksförhållan- det kan erhållas på basis av de siffror som redovisats i Riksan- tikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91. År 1991 var sammanlagt 30 personer i landet sysselsatta med arkeologisk konservering. Samma år uppgick manårskostnaden på RIK till 430 000 kronor (468 000 kronor år 1992). Om denna siffra antas gälla även för personalen vid övriga konserveringsateljéer skulle den totala konserveringskostnaden år 1991 kunna beräknas till ca 13 miljoner kronor vilket motsvarar omkring 15% av den årliga totala undersökningskostnaden.
I den uppskattade konserveringskostnaden ingår såväl nykonserve- ring och omkonservering som andra insatser i samlingsvården, olika slags förberedelser, expertmedverkan, forskning och metodutveck— ling. Dock täcker de tillgängliga resurserna inte behovet eftersom det förekommer ackumulerande eftersläpningar i konserveringsverksam- heten. För Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer upp-
gick metallkonserveringens eftersläpning år 1991 till uppskattningsvis 700 backar motsvarande ca 35 000 föremål och 60 manårs insatser.
Eftersläpningarna som för konserveringens del gäller främst metallföremål beror på en under åren växande obalans i systemet mellan undersökningssidans fyndproduktion och museisidans fynd- mottagning. Den ökande markexploateringen har medfört att arkeo- logiska undersökningar idag bedrivs i en omfattning som uppskattats till inte mindre än trettio gånger omfattningen i slutet av 1950-talet. Samtidigt har resurserna för omhändertagande av undersökningarnas fynd varit i stort sett oförändrade eller minskande. I Riksantikva— rieämbetets utredningsrapport Fynd 91 beräknas efter det hänsyn tagits till vissa rationaliseringar ett resurstillskott motsvarande ca 12 personer eller 5 miljoner kronor krävas för att behovet av nykonser- vering, omkonservering, expertmedverkan samt etappvis eliminering av eftersläpningarna skall kunna tillfredsställas under ett normalår.
Registrering, katalogisering och signering
Efter fyndfördelningen skickar Riksantikvarieämbetet meddelande om beslutet till det berörda länsmuseet som också informeras om möjlig— heten att överklaga beslutet.
Om fyndmaterialet fördelats till annat museum än SHMM registre- ras det av handläggaren för s.k. främmande samling. Det innebär att en kort sammanfattning av undersökningsresultatet med fyndförteck— ning införs på ett förtryckt kort som med uppgift om museum inord- nas i SHM:s respektive KMK:s topografiska register över arkeolo- giska samlingar. Ett meddelande härom läggs till akten i myndig- hetens arkiv, Antikvarisk-topografiska arkivet (ATA). När det utför- delade fyndärendet expedieras går handlingarna till ATA för arkive- ring och fyndmaterialet tillsänds länsmuseet.
Fynd som fördelats till SHM/KMK dokumenteras på flera olika sätt. Fyndet åsätts ett inventarienummer, registreras, katalogiseras, avbildas och signeras.
Vid katalogiseringen görs en beskrivning av föremålen och deras fyndkontext. I beskrivningen införs uppgifter om föremålens antal och storleksmått. Avbildningen av föremålen görs genom teckning och fotografering. Ett krav är att katalogens uppgifter skall stämma överens med vad som finns i samlingarna och att föremålen skall kunna identifieras genom beskrivningen.
Vidare upprättas samma slags topografiska registerkort som för främmande samling. För vissa föremålskategorier förs dessutom ett sakregister. En text skrivs också för den tryckta accessionskatalogen Tillväxten, vilken i stort sett följer beskrivningen på det topografiska registerkortet. Fyndmaterialet ordnas i askar med etiketter innehål- lande identitetsuppgifter.
Därefter signeras föremålen med landskapsförkortning och inven- tarienummer. Fyndmaterialet tillförs SHM:s respektive KMK:s maga- sin och handlingarna med rapporten går till ATA för arkivering.
SHMM:s registrering av samtliga fynd inför fyndfördelning inne- bär att det vid dessa museer finns centrala register över landets arkeo- logiska föremålssamlingar. En omläggning av SHMMzs register till ADB pågår.
De regionala museerna dokumenterar arkeologiskt material efter olika principer och rutiner. Registreringen av fynden görs antingen i samband med undersökningens rapportskrivning eller då fynden in- kommit till museet. Vanligtvis är registren upplagda efter accessions— nummer. Flera museer kombinerar detta med topografiska register och i några fall finns sakregister.
En del museer katalogiserar därtill föremålen genom verbal be— skrivning. Avbildning genom teckning och/eller fotografering hör i olika utsträckning till dokumentationen. I flera fall signeras före- målen men det är inte ovanligt att detta görs bara i samband med uttag för forskning och utställning eller görs det inte alls.
Utvecklingen av ADB-system för dokumentationen av arkeologiskt material pågår vid många museer. I några fall tillämpas sådana system idag.
Den ovan omtalade obalansen i systemet mellan produktionen och omhändertagandet av undersökningarnas fynd skapar problem också för museernas verksamhet med registrering, katalogisering och sig— nering av fynden. I Riksantikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91 anförs uppgifter om stora eftersläpningar i SHM:s verksamhet med registrering, katalogisering och signering. Eftersläpningarna skall ses också mot bakgrund av de kraftiga personalminskningarna. Mellan åren 1982/83 och 1990/91 minskade SHM:s personal med omkring 27 årsarbetskrafter eller 37 anställda motsvarande 35%.
Det bör i sammanhanget noteras att SHM, genom att vara central- museum för alla fornfynd vilka enligt kulturminneslagen tillfaller staten, är det enda museum i landet som har en accession vilken inte
kan regleras av museet självt utan som beror av omständigheter utan- för museets beslutsområde.
Fördelningen av kostnadsansvaret
Med vissa i lagen angivna undantag är exploatören kostnadsansvarig för den arkeologiska undersökning som motiveras av arbetsföretaget.
Den undersökningstaxa som tillämpas av Riksantikvarieämbetet (kap. 5.3.1) inkluderar i princip samtliga kostnader som är förenade med en undersökning dock inte kostnaderna för vård, konservering och fortsatt förvaring av de fornfynd som påträffades vid en under- sökning. Dessa kostnader omfattas vanligtvis inte heller av museernas undersökningstaxor.
Eftersom fornfynden regelmässigt tillförs samlingarna i ett offent- ligt museum, vanligen Statens historiska museer eller ett länsmuseum, har som praxis utvecklats efter införandet av 1942 års fornminneslag att följdkostnaderna för vård, konservering och förvaring av fynden ersätts av allmänna medel. Det sker över anslaget för det museum som vid fyndfördelning erhållit fynden.
Fördelningen av kostnadsansvaret för fyndhanteringen sker efter en praxis som uppenbarligen inte längre fungerar på ett acceptabelt sätt. Fyndmängderna ökar med växande resurser på undersökningssidan medan på mottagarsidan resurserna är konstanta eller minskar. Detta påverkar bevarandet och tillgängliggörandet av fynden negativt lik— som undersökningarnas resultat överhuvudtaget.
5.3. Den arkeologiska undersökningsverksamheten
Huvuddelen av alla arkeologiska undersökningar är exploaterings- undersökningar. För dessa svarar enligt praxis Riksantikvarieämbetet, länsmuseer och kommunala museer. Därutöver förekommer en viss konsultverksamhet. Universitetens deltagande i verksamheten med exploateringsundersökningar har hittills varit mycket begränsad. Exploateringsundersökningar innefattar flera olika expertuppgifter. Förutom särskild utredning, arkeologisk förundersökning och sär- skild undersökning med åtföljande rapportering bistår man med råd och utlåtanden av olika slag och med förslag till kostnadsberäkningar av presumtiva undersökningar. Utvecklingsarbete, både tekniskt och
forskningsinriktat, är andra viktiga uppgifter liksom erfarenhetsåter- föring på olika nivåer.
År 1989 utfördes i landet omkring 830 arkeologiska exploaterings- uppdrag till en kostnad av ca 90 miljoner kronor (kulturutskottets be- tänkande 1990/91:KrU1 1, bilaga).
5.3.1. Den statliga uppdragsverksamheten
Enligt förordning (SFS 1989z922) med instruktion för Riksantikva- rieämbetet och Statens historiska museer får myndigheten åta sig att utföra undersökningar, utredningar och andra uppdrag åt myndig- heter och enskilda. För uppdragsverksamheten får Riksantikvarie- ämbetet ta ut ersättning motsvarande kostnaderna för verksamheten.
Inom Riksantikvarieämbetet svarar byrån för arkeologiska under- sökningar (UV) för den externfinansierade arkeologiska exploate- ringsverksamheten. UV ingår som en byrå i myndighetens fornmin- nesavdelning.
Organisation
Under 1950—talet ökade markexploateringarna kraftigt i Sverige. Det gällde bl.a. den omfattande tätortsutbyggnad som då tog sin början liksom de stora vattenkraftutbyggnaderna i Norrland. Exploatering— arna skapade i sin tur en efterfrågan på arkeologiska undersökningar i enlighet med den då gällande fornminneslagens bestämmelser. Ur- sprungligen som ett komplement till museernas utgrävningsverksam— het byggdes inom Riksantikvarieämbetet upp en särskild undersök— ningsenhet.
UV bildades år 1964 genom en omorganisation inom myndighetens fornminnesavdelning och fick tre år senare en utformning i anslut- ning till de grundprinciper som gäller för statlig uppdragsverksam- het. Förutom ett huvudkontor i Stockholm inrättades regionala kontor med ansvar för UV:s uppdragsverksamhet inom respektive region. Efter en rad omorganisationer under 1970— och 1980-talen kom UV att få den struktur byrån har idag.
Organisationen utgörs av ett huvudkontor i Stockholm (UV Hk) och fyra regionkontor (enheter): UV Syd i Lund, UV Väst i Kungs- backa, UV Mitt i Stockholm och UV Uppsala. Personalen uppgår till
187 anställda varav 117 har arkeologtjänster och 70 har admini- strativa och tekniska tjänster. Därtill kommer ett 100-tal extra- anställda under fältsäsongen.
Den övergripande verksamheten leds av en byråchef och en biträ- dande chef vid huvudkontoret som har ansvar för främst ekonomi- och personalfrågor. Personalen här består av 24 personer. Till huvudkontoret hör en central redaktion som färdigställer rapporter och andra publikationer.
Den arkeologiska verksamheten vid UV:s regionkontor bedrivs relativt självständigt från huvudkontoret. Den leds vid respektive kontor av en regionchef och en eller ett par biträdande chefer.
UV Syd omfattar idag regionen Malmöhus län, Kristianstads län och Blekinge län. Personalen uppgår till 16 anställda varav 11 är handläggare.
UV Väst omfattar regionen Hallands län, Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Värmlands län. Personalen uppgår till 19 anställda varav 14 är handläggare.
UV Mitt omfattar regionen Östergötlands län, Gotlands län, Söder- manlands län, Örebro län, Stockholms län och Västmanlands län.
Enheten är fördelad på tre kontor, UV Mitt Stockholm, UV Mitt Linköping och UV Mitt Visby. Verksamheten vid Visby-kontoret rymmer vid sidan av den ordinarie arkeologiska uppdragsverksam- heten även en viss arkeometrisk serviceverksamhet i form av ett labo- ratorium för fosfatanalys. Personalen uppgår till totalt 104 anställda varav 67 är handläggare. Ungefär halva personalen är knuten till kontoret i Stockholm.
UV Uppsala omfattar regionen Uppsala län, Västmanlands län, Kopparbergs län, Gävleborgs län och Västernorrlands län. Personalen uppgår till 27 personer varav 22 är handläggare. Vid kontoret be- drivs också en verksamhet med analys av makro- och pollenprover.
Personal
En stor del av UV:s personal är arkeologer med uppgift att handlägga ärenden. Handläggarna har tjänst som antikvarie eller vid kvalificerad handläggning som förste antikvarie. Därutöver finns för speciella ändamål ingenjör, laboratorieingenjör, redaktör, tecknare, ritare, fotograf och laboratoriebiträde i personalen. Några av de anställda
har utbildning i osteologi och till uppgift att göra analyser av skelett- material.
Under de senaste åren har UV nyanställt ett stort antal arkeologer till följd av en snabb ökning av antalet ärenden. På kort tid har dess- utom antalet säsongsanställda fördubblats. Nyrekryteringen har varit särskilt omfattande hos UV Mitt och UV Uppsala.
För att anställas som arbetsledare vid UV:s undersökningar fordras avlagd grundexamen på högskolenivå med minst 60 poäng i arkeologi eller medeltidsarkeologi, mångårig undersökningsvana och visad förmåga till vetenskaplig och populärvetenskaplig publicering. Den som extraanställs som praktikant/assistent under fältsäsongen skall ha minst 60 poäng i arkeologi. Kraven på akademisk skolning hänger samman med undersökningsverksamhetens vetenskapliga förankring i arkeologiämnet och med UV:s inriktning på kunskapsproduktion.
Dessa grundkrav som UV beslutade om år 1984 är väl tillgodo- sedda bland de anställda. Många bedriver därtill doktorandstudier vid universiteten vilket i möjligaste mån stöds av ledningen. Vid varje regionkontor finns också anställda som har högre utbildning (FL, FD eller motsvarande) och erfarenhet än vad grundkraven för fältarbets- ledare stipulerar.
UV:s internutbildning har den senaste tiden riktats främst till fält- arbetsledarna. Förutom att vara arkeologer anses de fylla en viktig funktion som företrädare för kulturmiljövården i sina kontakter med uppdragsgivare och allmänhet. Utbildningen tar upp frågor om po- licy, ansvar, kulturminneslagens tillämpning, ny teknik samt admi- nistrativa regler och rutiner inom Riksantikvarieämbetet. Centralt ordnas också internutbildning i ADB och arbetsmiljö.
De säsongsanställda arkeologernas internutbildning ges av fält- arbetsledarna vid respektive regionkontor. Ambitionen är att så snart som möjligt frigöra resurser för en utbildning som motsvarar den som fältarbetsledama får.
Regionkontoren ordnar också själva utbildning för sin fasta perso- nal. Exempelvis har de anställda vid UV Väst utbildats i ADB, och UV Mitt har i samarbete med kulturgeografiska institutionen i Stockholm ordnat kurser i historisk kulturlandskapsanalys. Därutöver deltar regionkontorens personal regelbundet i externa kurser och seminarier av olika slag. För en levande diskussion om målsättning och metod kring ärendena anses det viktigt att arkeologerna själva
följer den arkeologiska debatten så att en hög vetenskaplig kvalitet på undersökningarna kan garanteras.
Den personliga kompetensen hos UV:s personal är genomgående hög. Detta tillsammans med personalens aktivitet i vetenskapliga sammanhang och organisationens betydande resurser i fråga om loka- ler och teknisk utrustning gör att UV också har en hög institutionell kompetens.
Ekonomi och undersökningstaxa
Verksamheten med exploateringsundersökningar är i hög grad kon- junkturberoende. Att undersökningsvolymen tidvis variera beror främst på att stora undersökningar blir aktuella och genomförs endast vissa år. Fluktuationerna påverkar kostnadsomsättningen och skapar hög- respektive lågkonjunkturer. UV har haft stora svårigheter att reglera mellan konjunkturerna då man hittills inte tillåtits fondera pengar. Inte heller har man kunnat överbrygga konjunkturerna ge— nom att spara arbetet med rapporterna till kommande lågkonjunktur då en rapport måste vara färdig kort tid efter fältarbetets slut. Den enda möjligheten ligger i att göra omfördelningar mellan region— kontoren under förutsättning av att en lågkonjunktur inte drabbar alla regionkontor samtidigt. Konjunkturproblemet har direkt betydelse för möjligheten att hålla en hög beredskap för att med kort varsel kunna ta sig an även stora undersökningar.
Under senare år har UV:s verksamhet expanderat från en årsom- sättning på 27 miljoner kronor och en fältarbetstid omfattande 61 500 arkeologtimmar år 1986 till en omsättning av ca 65 miljoner kronor och en fältarbetstid om 104 000 arkeologtiinmar år 1990. Verksamhetsåret 1991 ökade omsättningen till 74 miljoner kronor och fältarbetstiden uppgick till 101 000 arkeologtimmar.
Från och med budgetåret 1983/84 utförs verksamheten genom redovisning mot lOOO-kronorsanslag enligt uppdragsmodellen. Verk- samheten skall bedrivas med full kostnadstäckning. Det innebär att den undersökningstaxa som UV tillämpar i princip inkluderar samt- liga kostnader som är förenade med en undersökning. Det gäller dock inte som tidigare nämnts kostnaderna för vård, konservering och fortsatt förvaring av de fynd som påträffas vid en undersökning. Dessa kostnader ersätts enligt praxis av allmänna medel.
Betalningsvillkoren för en undersökning som UV utfört är 30 dagar plus dröjsmålsränta i förekommande fall. Eventuella delbetal— ningar av fakturor görs upp beroende på uppdragsgivare.
Nuvarande taxekonstruktion har utarbetats av Riksrevisionsverket (RRV) i samarbete med Riksantikvarieämbetet och presenterades år 1979 (RRV dnr l977:1250). Taxekonstruktionen avser att uppnå en god kostnadsanpassning per projekt på ett administrativt enkelt sätt. Vid samråd och underhandskontakter mellan UV och Riksrevisions- verket har diskussioner sedan förts om ändamålsenligheten av taxans konstruktion och om vilka kostnader som skall ingå i taxeunderlaget.
Mot den bakgrunden gjorde Riksrevisionsverket en översyn av UV:s taxekonstruktion och kalkylunderlag samt av uppdragsverksam- hetens redovisning vilket presenterades i en promemoria år 1988 (RRV dnr 1987z223). Följande redogörelse för taxans konstruktion bygger på nämnda promemoria samt på uppgifter som HUR-utred- ningen erhållit av UV.
Taxans konstruktion kan brytas ned under rubrikerna direkt tim- lönekostnad, bas för påläggsberäkning, påläggskomponenter och direkt debiterbara kostnader.
Direkt timlönekostnad (DL) framräknas som direkt timlön inklu- sive semester- och semesterlönetilläggskostnad dividerat med när- varotiden (1 600 timmar) inom numera två lönekategorier. Dessa kategorier är fast anställda antikvarier och säsongsanställda. I RRV:s ursprungliga förslag från år 1979 var antalet lönekategorier fyra.
För att kunna bestämma det procentuella pålägget för indirekta löner (Pluv) och pålägget för övriga kostnader (Pö) framräknas en bas för påläggsberäkning genom att ett prognosticerat antal gräv- timmar multipliceras med direkt timlön. 1 de flesta fall ligger avtal med markexploatörer till grund för prognoserna över antalet gräv- timmar.
Taxan består sedan av följande påläggskomponenter:
1. Lönekostnadspålägg (lkp) som läggs på basen för påläggsberäk- ning. Från och med 1 juli 1992 utgör lkp 42.5%.
2. Pålägg för rapportlöner (Prap) som avser endast lönekostnad i samband med rapportarbete. I RRV:s ursprungliga förslag från år 1979 fastställdes pålägget till 50% för förhistoriska utgrävningar och 100% för medeltidsutgrävningar. Numera tillämpar UV vanligtvis 100% rapportpålägg för båda undersökningstyperna.
Det lägre procentpåslaget används vid vissa arbeten som medför en mindre omfattande rapport.
3. Pålägg för indirekta löner inom UV (Pluv) läggs på basen för påläggsberäkning. Pålägget skall täcka kostnaderna för UV:s egen administration, allmänna förberedelser, sektionsmöten, utbildning, metodkonferenser, information, fackligt arbete, dvs. sådana kost— nader som inte kan hänföras till ett enskilt projekt.
4. Pålägg för övriga kostnader (Pö) framräknas genom att den andel av de övriga kostnader som skall belasta UV beräknas och ställs i relation till basen för påläggsberäkning. Det på detta sätt beräk- nade pålägget skall täcka kostnaderna för UV:s andel av centrala administrationskostnader, telefon, städning, renhållning, städ- material, hyra, el, bränsle, lyse, vatten, sjukvårdskostnader och ej återfaktuerbara expenser.
Fördelning av övriga kostnader vid Riksantikvarieämbetet till UV sker i huvudsak enligt de principer som föreslogs i RRV:s taxe- översyn år 1979.
Taxan per timme för de två lönekategorierna beräknas fr.o.m. 1992—07-01 enligt ekvationen DL (1,42.5 + l,42.5 x Prap + l,42.5 x Pluv + Pö). Med ett 100 procentigt rapportpålägg är timtaxan 737 kronor för anställda antikvarier och 561 kronor för säsongsanställda. En antikvariedag i fält kostar således 5.848 kronor inklusive rapport- arbete.
Eftersom basen för påläggsberäkning är beroende av grävvolymen innebär taxekonstruktionen att påläggsprocenten varierar även vid oförändrade indirekta kostnader.
Direkt debiterbara kostnader avser utlägg för vissa köpta tjänster m.m. som direktdebiteras uppdragsgivarna. Här ingår fotokostnader, analyskostnader, kostnader för grovarbetskraft, inhyrda maskiner, resor, traktamenten samt kostnader för viss utrustning som inköpts enbart för det aktuella projektets räkning. Uppdragsgivarna debiteras vidare särskilt för tryckkostnaden av rapporten. Priset sätts schablon- mässigt på marknadsmässiga grunder. Rapportens sidantal uppskattas av UV bl.a. med ledning av fyndmängden i det aktuella projektet.
För att målet full kostnadstäckning skall kunna nås för ett budgetår krävs enligt Riksrevisionsverket bl.a. mycket stabila volymförutsätt— ningar. Så var och är inte fallet med UV:s verksamhet. Ett problem
med taxan är det faktum att grävvolymen och därmed taxenivån varierar kraftigt mellan åren. RRV föreslog att UV i taxeutjämnande syfte borde få använda sig av balanserade medel så att taxan kunde hållas oförändrad under en period av t.ex. tre år oberoende av änd- rade grävvolymer. Nackdelen med en sådan konstruktion är att sam— bandet mellan avgifter och prestationer minskar vilket är emot den statliga avgiftsbeläggningens grundprincip. Riksrevisionsverket mena- de dock att fördelarna med en taxeutjämning över en treårsperiod uppväger nackdelarna. UV tillämpar idag taxeutjämning.
Riksrevisionsverket konstaterade också att de indirekta kostnader som belastar UV:s taxa var höga jämfört med andra myndigheter. Riksrevisionsverket har i tidigare skrivelser (1983—04-21) påpekat att påläggen ökat kraftig, och att trenden tydde på en förskjutning av UV-personalens verksamhet från direkt debiterbart fältarbete till indirekt verksamhet främst i form av administration vid UV.
I 1988 års promemoria uppmärksammade Riksrevisionsverket även problemet med UV:s rapportering. Därvid berördes dels eftersläp- ningen av ofärdiga rapporter och dels sambandet mellan de kostnader som rapportarbetet kräver och de medel som avnämarna inbetalt.
Enligt UV:s uppfattning (Översiktlig resultatredovisning och verk- samhetsplanering för 1990/91—1992/93. Byrån för arkeologiska undersökningar, FUV) har den egna kostnadsutvecklingen, uttryckt i taxan och dess justeringar, varit negativ i relation till verksamhetens verkliga behov inte minst när det gäller utveckling och förnyelse. Detta har berott på det statliga direktivet om ett tak för taxehöjning vilket relateras till basbeloppet. En effekt av detta har dock varit att andra arkeologiska enheter ökat sina kostnader och därmed förlorat något av sin konkurrenskraft i kostnadshänseende.
Den 1 juli 1990 fick UV egen myndighetskod vilket innebär att byrån själv ansvarar för alla ekonomiska transaktioner utom löne- utbetalningar via SLÖR som hanteras av Riksantikvarieämbetets administrativa avdelning. Som en följd av detta har antalet arbets- uppgifter ökat för byråns ekonomigrupp. UV inrättade därför är 1991 en ny ekonomtjänst med ansvar för den ekonomiska redovis- ningen.
Samtidigt tog UV i bruk ett ADB-baserat redovisningssystem och året därpå ett fakturahanteringssystem vilka båda utvecklats av Kammarkollegiets redovisningscentral. Sedan tidigare finns vid UV ett tidredovisningssystem som ytterligare utvecklats för att underlätta
regionkontorens taxeuppföljning. Från och med budgetåret 1989/90 har UV för första gången upprättat bokslut enligt bokföringsförord- ningen.
Verksamhet
Under förra decenniet ökade uppdragsfrekvensen till en topp är 1989 då UV utförde 430 uppdrag med en fältarbetstid om 114 000 arkeo- logtimmar. Därefter har uppgången förbytts i en viss nedgång. År 1991 utförde UV 357 uppdrag med en fältarbetstid om 101 000 arkeologtimmar. Härtill kom 34 övriga uppdrag bestående av antikva- riska kontroller, specialinventeringar, fosfatkarteringar m.m.
Av de 357 uppdragen var 111 särskilda utredningar, 152 förunder- sökningar och 94 särskilda undersökningar. UV:s andel av det totala antalet arkeologiska uppdrag har under senare år varit omkring 50% och av det totala kostnadsvärdet ca 70%. Det innebär att Riksantikva- rieämbetet genom UV bedriver landets mest omfattande undersök- ningsverksamhet.
Uppdragsvolymen domineras idag av UV Uppsala och UV Mitts Stockholmskontor följt av linköpingskontoret. År 1991 svarade upp- salakontoret för ca 45% och stockholmskontoret för något mindre än 30% av UV:s totala antal fälttimmar. År 1992 kommer volymerna sannolikt att bli de omvända. Dominansen för dessa kontor beror bl.a. på att de stora uppdragen för närvarande nästan helt är koncentrerade till mälarlandskapen inte minst genom den omfattande utbyggnaden av infrastrukturen.
När det gäller uppdragsgivarnas fördelning på statliga, kommunala och privata exploatörer presenterade arkeologiutredningen i sitt betänkande (SOU 1985zl3) siffror som för UV innebar att staten genomsnittligen stod för hälften av undersökningskostnaderna medan kommunala och privata uppdragsgivare stod för omkring en fjärdedel var. Den offentliga sektorn dominerade således bland uppdrags- givarna. Relativt många undersökningar som bekostades av kommu- ner hade förundersökningskaraktär och utgjorde ett led i den kommu- nala planeringen. Undersökningar som bekostades av enskilda gällde däremot i allmänhet större och dyra exploateringar avseende t.ex. utbyggnad av industriområden och kontor i stadskärnor. För museer- na kunde utredning inte komma fram till en entydig bild bl.a. av brist på uppgifter.
En högst påtaglig utveckling under senare år i verksamheten med exploateringsundersökningar är det ökande antalet beslut om särskild utredning. Utvecklingen hänger samman med kulturmiljövårdens starkare integrering i samhällsplaneringen och den fysiska plane— ringen och med införandet av bestämmelsen om särskild utredning i 2 kap. 11 & kulturminneslagen. Särskilt tydligt har detta gjort sig gällande i östra Mellansverige. UV Mitts uppdrag består till ca 40% av särskilda utredningar.
För att möta de krav som utredningsinstitutet ställer har UV bildat en särskild utredningsgrupp med placering vid UV Mitt. Gruppen består av arkeologer med bred erfarenhet och olika former av specialkompetens. I arbetet ingår en aktiv marknadsföring av tjänster riktad till såväl privata som statliga och kommunala exploatörer. Satsningen på utredningsverksamheten är konsekvent med UV:s ny- ligen formulerade uppgift, nämligen att vid sidan av de arkeologiska undersökningarna bedriva konsultverksamhet på uppdragsbasis.
En annan faktor som påverkar UV:s både organisation och verk— samhet är relationen till länsmuseernas och vissa kommunala museers undersökningsverksamhet. UV förutsätts ha ett övergripande ansvar för att arkeologiska undersökningar skall kunna genomföras över hela landet. Museerna har dock själva bestämt om de velat bygga upp resurser för sådan verksamhet och i vilken utsträckning de önskat an- svara för undersökningarna. Beroende på museernas mycket skiftande engagemang i verksamheten har UV hänvisats till att både kvalitativt och kvantitativt fylla ut luckor i undersökningsverksamheten eller till att helt dra sig tillbaka från områden där ett museum bestämt sig för att ensamt ansvara för exploateringsundersökningarna.
I de län där UV och länsmuseet delat på uppdragen har uppdel- ningen tidigare reglerats genom skrivna avtal. Innehållet i dessa har varierat. Uppdelningen kunde vara t.ex. geografisk som i Halland där länsmuseet skulle göra undersökningar i södra delen och UV Väst i norra. I andra fall var den baserad på att länsmuseet åtog sig de mindre omfångsrika undersökningarna, i allmänhet inom museets närområde, medan UV tog hand om de övriga. I några län förbehöll sig länsmuseet möjligheten att undersöka sådana objekt som hade direkt betydelse för museets egen forskning. Motiveringarna för de olika handlingsvägarna har skiftat från fall till fall. Avtalen har dock inte hindrat att UV efter samråd tillfälligtvis åtagit sig undersök- ningar inom länsmuseernas ansvarsområden.
Under senare år har inga nya avtal ingåtts och de gamla har löpt ut. Fortfarande görs dock en uppdelning av undersökningarna ofta efter tidigare överenskommelser. Olika former av samverkan med regio- nens museer och länsstyrelser är grunden härför.
UV:s regioner är emellertid i flera avseenden varandra mycket olika. Landskapstyper och fornlämningsstrukturer är inte desamma från region till region. Som följd av anpassning till rådande förhåll- anden har regionkontoren utvecklat sinsemellan delvis olika metoder och rutiner för verksamheten. De ofta småskaliga boplatsundersök- ningarna i Bohusläns brutna terräng kontrasterar exempelvis skarpt mot de stora ytavtäckande undersökningarna i den skånska fullåkers- bygden. Båda fallen förutsätter Speciella kunskaper och erfarenheter för ett i möjligaste mån rationellt tillvägagångssätt.
Det finns också skillnader mellan regionerna vad gäller exploate- ringstryck och UV-enhetens relation till andra arkeologiska enheter. Båda dessa faktorer är bidragande orsaker till UV Mitts starka ställ- ning inom såväl den egna organisationen som undersökningsverksam- heten i sin helhet.
I tider av allmän ekonomisk nedgång med följd av ett minskat antal arkeologiska uppdrag på andra håll är exploateringsverksamheten och därmed undersökningsverksamheten fortfarande relativt omfattande i Mälardalen och Linköpings-området. I flera fall rör det sig också om stora undersökningar som allmänt sett är mera fördelaktiga för en arkeologisk enhets långsiktiga verksamhet än små uppdrag som ofta kostar lika mycket som de stora att administrera och inte ger samma stabilitet.
I regionen för UV Mitt är samtidigt museernas undersökningsverk— samhet relativt liten jämfört med övriga regioner. I Gotlands län och Södermanlands län är UV Mitt ensamt om att utföra exploaterings- undersökningar i egen regi. Den enskilda konsultverksamhet som finns i regionen har bara i något fall anförtrotts egna undersökningar av Länsstyrelsen. Tillsammans med exploateringstrycket i regionen har dessa omständigheter skapat gynnsamma betingelser för UV Mitts och även UV Uppsalas verksamhet och tillväxt.
Vad beträffar UV:s relation till andra arkeologiska enheter i undersökningsverksamheten bör dock uppmärksammas att det finns en potentiell konkurrenssituation i respektive region. I varje "UV- län" utom de båda ovannämnda samt i viss mån Älvsborgs län är ju UV inte ensamt om att bedriva uppdragsverksamhet utan gör det vid
sidan av andra arkeologiska enheter. Att det inte råder öppen konkurrens om uppdragen beror på som tidigare nämnts att läns- styrelsen ofta på basis av överenskommelser och med hänsyn till re- surser, kompetens m.m. fördelar uppdragen mellan UV och museerna samtidigt som man håller enskilda arkeologiföretag utanför under- sökningsverksamheten. Bara i verksamheten med särskilda utred- ningar och när enskilda företag tillåts delta är konkurrensen öppen.
Vid sidan om länsmuseerna är UV-enheterna samrådspart med servicefunktion till länsstyrelserna. Det gäller då särskilt i de län där UV helt eller delvis svarar för exploateringsundersökningarna. Denna samverkan kan ske i olika former t.ex. genom expertutlåtanden av skilda slag, besvarande av remisser och deltagande i länsantikvarie- föredragningar och andra möten vid Länsstyrelsen. Verksamheten har naturligtvis stor betydelse för UV:s roll i kulturmiljövården inte minst när det gäller att planera inför kommande uppdrag. Eftersom länsstyrelserna inte förfogar över medel för ändamålet och UV inte har särskilda anslag för detta har följden blivit att servicefunktionen belastar taxans indirekta kostnader. Omkring 10 årsverken lägger UV ned på service åt länsstyrelserna.
I sin övergripande planering (Verksamhetsplan, byrån för arkeo- logiska undersökningar, Fuv, 1990/91-1994/95) inför 1990-talet har UV uttryckt nödvändigheten av att anta ett nytt verksamhetsmål, näm- ligen att producera kunskap. Under många år efter tillblivelsen be- traktades UV:s uppgift i hög grad som en service för samhälls— planeringen. "Serviceföretagets" enda produkt var den standardi- serade rapporten baserad på kvalitativ objektivitet i dokumentationen. Den vetenskaps- och företagssyn som "serviceföretaget" represente- rade anses idag inte längre hållbar utan måste förnyas och moder- niseras. Detta skall ske som ett svar på ett inte verksamhetsbehov och ett vetenskapligt arkeologiskt krav inte som reaktion på omvärldens offensiva krav. Behovet är en arkeologisk helhetssyn och kravet är att data skall omvandlas till kunskap. I denna helhetssyn har de tidigare rapporternas staplande av uppgifter ingen plats. Rapporternas funk- tion anses vara att de i högre grad skall tjäna som ingångar till käll- materialet i sin helhet och inte i första hand till de borttagna forn- lämningarna/anläggningarna.
Som ett led i omformningen av UV till ett "kunskapsföretag" har beslut tagits att ersätta den standardiserade rapporten med en polari- serad uppdelning mellan teknisk rapport och kunskaps-/resultat—
inriktad framställning. Omvärlden i form av uppdragsgivare och allmänhet anses ha legitima krav på att få "resultat" tillgängliga. För kulturmiljövårdens del uppfattas en regelrätt och strikt dokumentation visserligen som fullt tillräcklig, men kraven på att redovisa vad som också allmänheten skall kunna uppfatta som "resultat" tvingar fram en förändring även av verksamhetens skriftliga redovisning.
Av stor betydelse för omformningen av UV till "kunskapsföretag" är den nya möjligheten till projektforskning som tillkommit genom Riksantikvarieämbetets sektorsforskningsmedel. FoU-verksamheten behandlas närmare i kap. 5.3.5 och 5.4.
Ett särskilt bekymmer för UV är den stora mängden oavslutade undersökningsrapporter. Problemet med den s.k. rapportskulden har behandlats såväl i Riksantikvarieämbetets interna arbete som av Riks- revisionsverket. I samband med Riksantikvarieämbetets fyndhan- teringsutredning år 1991 (Fynd 91) beräknades antalet ofärdiga rap- porter från äldre undersökningar uppgå till ca 700. En orsak till eftersläpningen menade utredningen vara en kombination av periodvis starkt exploateringstryck med ett stort antal uppdrag och svårigheten att tillräckligt snabbt anpassa en permanent personalstyrka efter de fluktuerande uppdragsvolymerna. Utredningen ansåg det nödvändigt att UV utformar en plan med förslag till hur eftersläpningen skall elimineras och att ett system för snabbare rapportering inrättas.
Som nämnts ovan uppmärksammades rapportproblemet i Riksrevi- sionsverkets promemoria år 1988 angående en översyn av UV:s taxekonstruktion, kalkylunderlag och redovisning. Riksrevisions- verket har därefter i skrivelse (RRV dnr 30-92-1020) till Riks— antikvarieämbetet återkommit till problemet i samband med för- beredande bokslutsgranskning. Riksrevisionsverket konstaterar att under senare år har UV i samband med fakturering efter avslutad utgrävning gjort avsättning för beräknad schablonkostnad för åter- stående rapportskrivning. Tidigare år har någon sådan reservering inte gjorts. Efter vad som kommit Riksrevisionsverket till kännedom finns ett mycket stort antal projekt för vilka rapporter inte färdig- ställts. Projekten har därför inte heller formellt avslutats.
Enligt Riksrevisionsverket kan projekten delas in i tre grupper, nämligen utgrävningar före år 1962, mellan 1962 och 1982 samt utgrävningar från år 1982. Det är bara projekt från 1982 som nu finns inlagda i en projektredovisning (ca 1 000 projekt) och för vilka en reserv för rapportskrivning finns avsatt. Reservens storlek för
olika projekt varierar kraftigt och kan i många fall bedömas som otillräcklig. Den under året totalt utfördelade reserveringen på olika projekt uppgår till 14.9 miljoner kronor
Riksrevisionsverket rekommenderar att Riksantikvarieämbetet undersöker vilka möjligheter som finns att besluta om ett enkelt och kostnadseffektivt avslutande av mängden av gamla projekt vilka idag saknar finansiering, samt att det vid varje bokslutstillfälle måste finnas en reserv avsatt som svarar mot en bedömd kostnad för rapportskrivning. Vidare rekommenderar Riksrevisionsverket att Riksantikvarieämbetets ledning fastställer en policy för vilka doku- mentations- och rapporteringskrav som skall gälla för den framtida verksamheten. Väsentligt är att UV kan uppnå balans mellan utgräv- ningsverksamhet och efterföljande avrapporteringsarbete.
UV har dock lagt ned ett betydande arbete på att försöka få kontroll över mängden oavslutade projekt vilket Riksrevisionsverket särskilt vill framhålla. UV avser att upprätta en PM som beskriver situationen samt förslag till åtgärdsplan. Återstående arbete bedömer UV inte kunna åtgärdas inom tidsramen för 1991/92 års bokslut.
I en därpå följande rapport över granskning av Riksantikvarie- ämbetets och Statens historiska museers årsbokslut 1991/92 anför Riksrevisionsverket (RRV dnr 30-92-2110) i en särskild rapport avseende UV mycket allvarliga synpunkter på den ekonomiska redovisningen och bokslutet. Riksrevisionsverket framhåller att man inte kan verifiera värdet av vissa balansposter utifrån av UV upprättat bokslut inklusive bilagor och specifikationer och utifrån av Riksrevi- sionsverket utförd möjlig granskning. Därmed kan, som Riksrevi— sionsverket vidare framhåller, inte heller verksamhetens ekonomiska resultat enligt upprättad resultaträkning verifieras.
5.3.2 Länsmuseer och kommunala museer
Länsmuseerna ingår inte i den statliga organisationen utan är stiftelser i vilka landsting, kommun och ibland tidigare huvudman, ofta en kulturhistorisk förening, ingår bland stiftarna. För det kulturmiljö- vårdande arbetet uppbär länsmuseerna statsbidrag. Tillsammans med Länsstyrelsen bildar länsmuseet kulturmiljövårdens regionala orga- nisation.
När kulturmiljövården omorganiserades år 1976 aktualiserades frågan om att decentralisera undersökningsverksamheten till läns- museerna och vissa kommunala museer. Utvecklingen blev att vissa museer behöll eller byggde ut sin verksamhet medan andra minskade eller avvecklade sin verksamhet. Under senare år har museernas intresse av att bedriva undersökningsverksamhet i egen regi ökat. I en enkät för Riksantikvarieämbetets fyndhanteringsutredning (Fynd 91) år 1991 uppgav 17 av 30 museer att de avsåg fortsätta uppdrags- verksamheten i den då varande omfattningen medan 10 museer svara- de att de skulle komma att öka verksamheten. I flera fall har man ansett att en undersökningsverksamhet är nödvändig för att behålla och utveckla kompetensen inom det arkeologiska fältet.
Av länsmuseerna är det idag bara Gotlands fornsal, Södermanlands läns museum och Upplandsmuseet som inte bedriver arkeologisk uppdragssverksamhet. Värmlands museum och Örebro läns museum har helt nyligen påbörjat en sådan. Kommunala museer med arkeo- logisk uppdragssverksamhet är bl.a. Malmö museer, Kulturhistoriska museet i Lund, Göteborgs arkeologiska museum, Stockholms stads- museum, Sigtuna museum, Skellefteå museum och Silvermuseet i Arjeplog.
Den arkeologiska undersökningsverksamheten är i förekommande fall organiserad under länsmuseets avdelning för kulturmiljövård som vanligtvis har 1—4 antikvarier anställda. Förutom byggnads- och kyrkoärenden handlägger avdelningen fornminnesärenden och planerar arkeologiska undersökningar. För de arkeologiska undersök- ningarna har flertalet museer en särskild uppdragsfinansierad perso- nal som är tillsvidareanställd. Vanligtvis rör det sig om 1—6 personer. Därtill kommer extraanställda under fältsäsongen. I det fall läns- museet inte har en uppdragsfinansierad personal utförs uppdragen av k-avdelningens tjänstemän eller så extraanställer man personal för enskilda uppdrag/projekt.
Av museerna svarar Malmö museer för den mest omfattande undersökningsverksamheten. Denna organiseras av museets stadsanti- kvariska avdelning. Den uppdragsfinansierade personalen omfattar 22 tillsvidareanställda fältarkeologer. Därtill kommer 2 chefstjänster och ] tjänst för specialuppgifter. För fältsäsongen anställer museet ett 40-tal arkeologer.
Även för museernas undersökningsverksamhet gäller att personalen har universitetsutbildning i arkeologi eller medeltidsarkeologi. I flera
fall finns bland de anställda de som bedriver doktorandutbildning i någon av ämnesinriktningarna. Grundkravet på kompetens ställs dock i allmänhet inte lika högt som hos UV. Det är t.ex. inte ovanligt att de arkeologer som anställs har lägre än 60 poängs utbildning i endera ämnesinriktning. Vad gäller högre akademisk examen i arkeologi (FL, FD eller motsvarande) saknar nästan alla museer den kompe- tensen i sin uppdragsverksamhet.
Konjunktursvängningar påverkar också museerna. Med sin ofta be- gränsade personal har museerna små möjligheter att hålla en hög beredskap för att med kort varsel kunna ta sig an stora undersök- ningar. För dessa fordras också en bred kompetens som kan vara svår att upprätthålla.
Omfattningen av museernas undersökningsverksamhet är visser- ligen sammantaget ungefär lika stor som UV:s räknat i antal uppdrag per tidsperiod, men intäkterna är betydligt lägre. En sammanställning som Riksantikvarieämbetet gjorde år 1990 i ett remissvar till riks- dagens kulturutskott (l990/9l:KrUll, bilaga) visar att under åren 1988-89 utförde museerna totalt 732 uppdrag (47 miljoner kronor ) mot 760 för UV (101 miljoner kronor ). På museisidan var den genomsnittliga intäkten per uppdrag 64 000 kronor medan UV:s upp- drag i snitt inbringade 132 000 kronor.
Skillnaden hänger samman dels med uppdragens storlek och dels med taxesättningen. Museernas uppdrag är vad avser såväl utred- ningar som undersökningar i allmänhet relativt små. Undantag finns särskilt i de områden där museet tar hand om huvuddelen av upp- dragen. Vid museerna finns därtill olika principer och ambitioner i fråga om total eller partiell kostnadstäckning. Principen om full kostnadstäckning har i flera fall inte uppnåtts. Subventionering av undersökningarna förekommer. Vanligen sker detta genom att vissa indirekta kostnader, t.ex. lokalkostnader, exkluderas från taxan. Det betyder att museernas uppdragsverksamhet inte alltid i full utsträck— ning bär sina egna kostnader.
Flera länsmuseer ansvarar ensamma för all uppdragsverksamhet i länet. Så är fallet i Jönköpings län, Kronobergs län, Kalmar län, Skaraborgs län, Jämtlands län, Västerbottens län och Norrbottens län. Därtill ansvarar det kommunala museet för alla exploaterings- undersökningar i Malmö, Göteborg och i viss mån Stockholm. Upp— dragsfrekvensen varierar naturligtvis i tid och rum. Det är inte ovanligt att museerna utför färre än 10 uppdrag per år.
Vid sidan av uppdragsverksamheten fyller länsmuseerna och vissa kommunala museer en viktig funktion som remissinstans för läns- styrelserna och kommunerna i kulturmiljövårdsfrågor. Denna i för- ordningar reglerade ansvarsuppgift ger museerna en fördel framför UV och andra arkeologiska enheter när det gäller att på ett tidigt stadium informera sig om kommande exploateringar och planera eventuella uppdrag. Exempelvis har Malmö museer målmedvetet byggt upp sin undersökningsverksamhet i syfte att underlätta sam- ordningen mellan det arkeologiska arbetet och kommunens exploate- ringsverksamhet. Arkeologin är integrerad i planeringsarbetet genom att en lze antikvarie ingår i kommunens exploateringsgrupp och deltar i planeringen redan innan en plan är fastställd. Härigenom har man också möjlighet att påverka planeringen utifrån kännedomen om fornlämningsstrukturen i kommunen.
Att gräva ut fornlämningar är en sak och att sedan slutföra under- sökningarna en annan. För museerna är rapportsituationen inte mycket bättre än för UV. 1 en genomgång som gjordes för perioden 1980—84 (Riksantikvarieämbetet PM 1987-02-06) konstaterades att av totalt 880 ingångna undersökningar hade bara 192 rapporter in- kommit till Riksantikvarieämbetet. Rapporteftersläpningen var dock inte lika omfattande vid alla museer. I vissa fall fanns en mycket god balans mellan undersökningar och rapporter medan i andra fall museerna drogs med stora eftersläpningar.
5.3.3 Universiteten
Universiteten ingår inte i kulturmiljövårdens organisation. Deras upp- gift i sammanhanget är att ansvara för grundutbildning och forskar- utbildning i främst arkeologiämnena samt att bedriva vetenskaplig forskning.
Institutioner för arkeologi finns vid universiteten i Lund, Göteborg, Stockholm, Uppsala och Umeå. 1 Lund finns dessutom landets enda professor och forskarutbildning i medeltidsarkeologi. Så- väl den förhistorisk-arkeologiska som den medeltidsarkeologiska verksamheten är här integrerad med Lunds universitets historiska museum (LUHM). Vid ytterligare några högskolor bedrivs en viss kursverksamhet i arkeologi.
Grundutbildning i förhistorisk arkeologi omfattar normalt tre 20-poängskurser om vardera en termins studier, vilket tillsammans ger 60 poäng (1 1/2 är) med möjlighet till en kurs om ytterligare 20 poäng. Vid uppsalainstitutionen och stockholmsinstitutionen har den ordinarie grundutbildningen lagts upp i två steg och omfattar här 40+40 poäng eller maximalt fyra terminers studier (2 år). För kandidatexamen fordras 120 poäng (3 år), vilket innebär att studierna i arkeologi måste kompletteras med andra ämnen omfattande minst 40 poäng.
Arkeologi ingår även i högskolornas kulturvetarlinje och omfattar där normalt 40 poäng av linjens maximala 160 poäng (4 är) inklusive en avslutande tillämpningskurs.
Forskarutbildning i arkeologi förutsätter kandidatexamen med 60 poäng i ämnet. Utbildningen leder till doktorsexamen (160 poäng). En etapp i forskarutbildningen om minst två års heltidsstudier (80 poäng) kan avslutas med licentiatexamen. Examensformerna skiljer sig åt främst i fråga om det skriftliga arbetet som i förra fallet motsvarar 100 poäng och i senare fallet 20 poäng.
En vanlig utbildning bland yrkesverksamma arkeologer är ett uni- versitetsstudium om ca 3 år varav studierna i arkeologi utgör ] eller 1 1/2 år. Av landets uppskattningsvis ca 275 fältarkeologer med fast anställning i undersökningsverksamheten torde inte fler än ett 20-tal ha licentiat- eller doktorsutbildning i arkeologi. Av länsstyrelsernas omkring 50 länsantikvarier och biträdande länsantikvarier har ca 6 licentiat- eller doktorsexamen i arkeologi. Många har ringa eller ingen utbildning i ämnet.
Undervisning om kulturmiljövårdens organisation och verksamhet ges i varierande utsträckning inom grundutbildningen. l denna ut- bildning ingår också en fältkurs om 1—3 veckor under vilken del- tagarna får en metodisk och teknisk träning i arkeologisk under— sökning med rapportskrivning.
De arkeologiska undersökningar som företas av universitetens arkeologiska och i vissa fall kulturgeografiska institutioner är ett led i utbildnings- och forskningsverksamheten. Årligen utförs ett 10-tal undersökningar. Urvalet av undersökningsobjekt sker främst på vetenskapliga grunder, och verksamheten bekostas av universitetens egna medel eller genom särskilda anslag. Endast i undantagsfall och när undersökningen passar in i det egna verksamhetsprogrammet har universiteten åtagit sig exploateringsundersökningar.
Intresset för verksamheten med exploateringsundersökningar var tidigare svagt hos universitetsinstitutionerna men har efterhand vuxit sig starkare. Många studeranden vid både grundutbildningen och forskarutbildningen likväl som flera av institutionernas lärare har eller har haft anställning inom undersökningsverksamheten. I inte obetydlig utsträckning är det samma personer som är aktiva inom undersökningsverksamheten respektive de arkeologiska institution- erna. Det sker en ömsesidig påverkan i teoretiskt, metodiskt, tekniskt och etiskt avseende som är till gagn för hela arkeologisystemet.
Institutionernas mer konkreta engagemang i exploaterings- undersökningarna kan ske inom ramen för grundutbildningen där en viss bearbetning görs av resultat från undersökningarna i samband med uppsatsarbeten. Det finns också exempel på att exploaterings- undersökningar bildar utgångspunkten för direkta forskningsinsatser i form av doktorsarbeten eller särskilda forskningsprojekt.
Vidare är det inte ovanligt att institutionerna anordnar särskilda kurser riktade till anställda i undersökningsverksamheten. Exempel härpå kan vara det samarbete med UV som arkeologiska institutionen i Stockholm inlett kring utbildning i fältarbetets teori och praktik samt det samarbete med UV som kulturgeografiska institutionen i Stockholm inlett kring utbildning i historisk kulturlandskapsanalys jämte fältkartering av fossila och relikta odlingsspår. I anslutning till detta har även förts diskussioner kring ett gemensamt FoU-projekt rörande framväxten av det äldre kulturlandskapet i centrala Östergötland.
Under senaste året har några universitetsinstitutioner tagit steget fullt ut och i samarbete med fältarkeologiska enheter direkt engagerat sig i exploateringsundersökningar. Sålunda har Uppsala universitet genom dess arkeologiska institution bildat ett projekt tillsammans med ett enskilt arkeologiföretag, Arkeologikonsult Roger Blidmo AB, vilket på uppdragsbasis utför exploateringsundersökningar i anslut- ning till utbyggnaden av den s.k. mälarbanan. På motsvarande sätt har Umeå universitets arkeologiska institution bildat ett projekt till- sammans med Västernorrlands läns museum, vilket likaledes utför exploateringsundersökningar på uppdragsbasis kring utbyggnaden av E4 genom länet. I båda dessa fall rör det sig om stora undersökningar omfattande många miljoner kronor och med en projekttid som löper över flera år.
5.3.4 Privat konsultverksamhet
I verksamheten med exploateringsundersökningar deltar också en- skilda konsultföretag. Deras verksamhet har byggts upp huvudsak- ligen under l980—talet. De mest kända företagen med specialisering på arkeologi och kulturlandskap är Arkeologikonsult Roger Blidmo AB och IKOS, Institutet för Kulturhistoria och Samhällsplanering AB. Därutöver förekommer ytterligare någon eller några företag.
Arkeologikonsult AB grundades år 1988 av ägaren Roger Blidmo och har kontorslokaler i Upplands Väsby. Till kontoret hör ett labo- ratorium för fosfatanalys av jordprover.
Den fasta personalen uppgår till 10 anställda varav 7 är arkeologer, 1 laboratorieansvarig, ] dataansvarig och 1 ekonomiansvarig. Arkeo- logerna har alla högskoleexamen med 60 poäng i arkeologi och fler- talet bedriver doktorandstudier. Ägaren har doktorsexamen i arkeo- logi.
Till den fasta personalen kommer för närvarande 6 fältarbets- ledande arkeologer som har årsvis projektanställning och 13 arkeo- loger som har säsongsvis projektanställning. Alla utom ett par har högskoleexamen med 60 poäng i arkeologi vilket är ett utbildnings- krav som företaget i allmänhet ställer.
Företagets omsättning ökade från 3 miljoner kronor år 1990/91 till 3,7 miljoner kronor år 1991/92. Verksamheten bedrivs på basis av en timtaxa som varierar beroende på personalkategori och uppdragets art. Med ett 100 procentigt rapportpåslag är timtaxan 900 kronor för en fältarbetsledare motsvarande antikvarie. En arbetsledardag i fält kostar således 7 200 kronor inklusive rapportarbete. ] timtaxan finns en vinstmarginal. Vid kostnadsberäkning av fältarbeten tillämpar företaget också ett fast pris per markyta för vissa bestämda uppdrag. Frånsett resor och traktamenten inkluderar priset samtliga kostnader fram till en färdig rapport.
År 1991 utförde Arkeologikonsult ll uppdrag varav 8 var fält- uppdrag och 3 var laboratorieuppdrag. Samtliga fältuppdrag utom ett bestod av särskild utredning. Det återstående uppdraget bedrevs i samarbete med Uppsala universitets arkeologiska institution och om- fattade särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning.
Uppdragen var fördelade på Uppsala län, Södermanlands län och Kalmar län. Bland företagets uppdragsgivare finns kommunala och
enskilda exploatörer. I några fall har uppdragen erhållits genom anbudsförfarande hos Länsstyrelsen.
Under år 1992 har Arkeologikonsult tillsammans med Uppsala uni- versitet och dess arkeologiska institution inlett arbetet med det stora undersökningsprojekt som omtalades i kap. 5.3.3. Därmed kommer också företagets uppdragsvolym att öka under de närmaste åren fram- över.
Särskilda utredningar lägger Arkeologikonsult upp i tre steg. Det första steget består av byråinventering och fältinventering, det andra av fosfatkartering och det tredje av schaktgrävning. Arbetet är till stor del datoriserat vad avser såväl förberedelser och fältdokumenta— tion som resultatsammanställning. Företaget förfogar över tre s.k. totalstationer.
Hittills har Arkeologikonsult inte utfört förundersökning eller sär- skild undersökning med eget tillstånd av Länsstyrelsen. I samarbetet med Uppsala universitet är det universitetet som innehaft under- sökningstillståndet. I det nya projekt som Arkeologikonsult bedriver i samarbete med Uppsala universitet råder motsvarande förhållande.
IKOS, Institutet för Kulturhistoria och Samhällsplanering AB, grundades år 1987 av ägaren Dan Carlsson och har kontorslokaler i Visby. Den fasta personalen uppgår till 2 personer. Därtill kommer årligen 4—5 personer med projektanställning. Företagets allmänna krav på utbildning för de anställda är högskoleexamen med 60 poäng i arkeologi. Ägaren har doktorsexamen i kulturgeografi och 60 poäng arkeologi i sin kandidatexamen.
År 1991 var omsatte IKOS 500 000 kronor. För kostnadsberäkning av uppdrag används en timtaxa som varierar mellan 450 och 600 kronor beroende på rapportarbetets omfattning. Det högre beloppet inkluderar ett 100 procentigt påslag för rapportarbetet.
Antalet uppdrag per år varierar. År 1991 hade IKOS 10 uppdrag efter beslut av Länsstyrelsen enligt kulturminneslagen. Utöver dessa utförde företaget ytterligare 10 uppdrag av kulturhistoriskt slag. De lagreglerade uppdragen bestod alla av särskild utredning. 1 ett fall övergick utredningen i antikvarisk kontroll som utfördes med eget undersökningstillstånd från Länsstyrelsen. Uppdragen har hittills varit fördelade på Gotlands län, Kalmar län och Södermanlands län men företaget avser att kunna åta sig uppdrag över hela södra Sverige. Både kommunala och enskilda exploatörer finns bland uppdrags-
givarna. IKOS har också i ett par fall varit underkonsult till UV i samband med särskild utredning.
Särskild utredning utför IKOS som byråinventering och fältinven- tering. Byråinventeringen består av landskapsanalys utifrån äldre lantmäteriakter, genomgång av fornlämningsregister, arkiv och litteratur samt eventuellt flygbildstolkning. Fältinventeringen utgörs av specialinventering av fornlämningar, fosfatkartering och detalj- kartering av yttäckande fornlämningsområden. Resultatet redovisas i en rapport.
5.3.5. Forskning, utveckling och levandegörande
Det ekonomiska utrymmet för forskning, utveckling och levande- görande är relativt snävt i den uppdragsfinansierade undersöknings- verksamheten. Exploatörens kostnadsansvar för en arkeologisk under- sökning avser nämligen bara de kostnader som är direkt förknippade med själva undersökningen inklusive rapportarbetet.
Forskning och utveckling
De forskningsinsatser som exploatören finansierar är därför begräns- ade till vad som i varje särskilt fall är nödvändigt för att undersök- ningen skall kunna genomföras. Därutöver finns behov av samman- ställningar och utvärderingar av undersökningarnas resultat för vilket exploatören således inte normalt kan göras kostnadsansvarig.
Resultatuppföljning och utvärdering av undersökningarna är nöd- vändigt för ett bättre utbyte av investeringarna i dokumentations- arbetet. Genom erfarenhetsåterföring till undersökningsverksamheten ges möjligheten att kontinuerligt förnya och fördjupa de vetenskapliga utgångspunkter och frågeställningar efter vilka undersökningar plan— eras och utförs. Uteblir den resultatuppföljningen och erfarenhets- återföringen hämmas utvecklingen mot högre kvalitet och effektivitet i undersökningsverksamheten. Detta ger negativa konsekvenser både för samhällsekonomin och den vetenskapliga forskningen.
Att resultatuppföljning och utvärdering kan äga rum får anses vara en mycket viktig del av Riksantikvarieämbetets sektorsansvar för forskning och utveckling. Även museer med arkeologisk verksamhet
har ansvar för forskning och utveckling, och universiteten har huvud- ansvaret för kunskapsförsörjningen inom arkeologiområdet.
Riksantikvarieämbetet har tidigare saknat resurser för det veten- skapliga uppföljningsarbetet. De insatser som gjorts har därför finan- sierats med anslag från externa fonder. Exempel på större extern- finansierade forskningsprojekt med utgångspunkt i UV:s verksamhet är projektet Norrlands tidiga bebyggelse som bedrivits i samarbete med universiteten i Stockholm och Umeå samt projektet Medeltids- staden som utförts tillsammans med Lunds universitet.
I viss utsträckning bedriver också regionala museer uppföljning och utvärdering av resultat som gjorts vid egna uppdragsfinansierade undersökningar. Uppföljningsarbetet har då ofta integrerats i något av museet organiserat forskningsprojekt. Exempel på sådana projekt är Slöingeprojektet vid Hallands länsmuseer vilket berör yngre järn- ålder, projektet "Vrak och kustlämningar" vid Bohusläns museum, projektet "Franciskanerklostret och domkyrkan" vid Östergötlands länsmuseum, projektet "Hedningagärdet" vid Jämtlands läns museum vilket berör tidig medeltid samt projektet "Järnåldersbygd i Säve" vid Göteborgs arkeologiska museum. Vid Malmö museer sker resultat- uppföljningen bl.a. genom ajourhållning av en arkeologisk grundkarta för kommunen. Till detta arbete är kopplat flera projekt på olika skalnivåer såsom "Det dolda kulturlandskapet" och "Östra Malmö". Det förra projektet bedrivs inom ramen för Riksantikvarieämbetets nuvarande FoU-program.
De museer som på detta sätt systematiserat uppföljningarbetet i sär- skilda projekt eller program har vanligtvis en relativt stor under- sökningsvolym.
Många uppdragsanställda fältarkeologer vid museerna och UV är doktorander i förhistorisk arkeologi eller medeltidsarkeologi vid landets universitet. Det är i dessa fall inte ovanligt att resultat och material från exploateringsundersökningar används för avhandlings- studier som på olika sätt kan ha direkt betydelse för undersök- ningsverksamhetens utveckling. Detta gäller även för vissa enskilda projekt som bedrivs av utbildade forskare vid universiteten.
Även om en hel del ansträngningar gjorts och görs för att följa upp och utvärdera undersökningsresultaten är insatserna dock små i rela- tion till den årliga totala undersökningsvolymen. Att resultatupp- följning inte gjorts i större utsträckning beror bl.a. på att ordinarie medel saknats för verksamheten. Detta har tidigare behandlats i arke-
ologiutredningens betänkande (SOU 1985:l3). En annan anledning torde vara att söka i den stora eftersläpning av ofärdiga rapporter som förekommer inom undersökningsverksamheten. Rapporten är ett viktigt instrument för resultatuppföljningen.
De ekonomiska förutsättningarna för resultatuppföljning och ut— värdering av exploateringsundersökningarna har under senare år för- bättrats genom de FoU-medel som regeringen avsatt för kulturmiljö- sektorn och som förvaltas av Riksantikvarieämbetet. l FoU-pro- grammet för det arkeologiska området har några projekt påbörjats med deltagande av UV och vissa museer (kap. 5.4 och ovan).
] undersökningsverksamheten sker en fortlöpande utveckling av metoder och tekniker. Särskilt påtaglig är utvecklingen i de perioder då exploateringstrycket ökar eller då mer genomgripande förskjut- ningar av teori och metodologi sker inom arkeologiämnet. Under de senare årens snabba utbyggnad av infrastrukturen med åtföljande stora ytavtäckande undersökningar har exempelvis alltfler uppdrags- arkeologiska enheter tagit i bruk och utvecklat datoriserade dokumen- tationssystem med integrerad laserteknik för inmätningar. Att en metod- och teknikutveckling kan ske parallellt med resultatupp- följning och kunskapsåterföring är av strategisk betydelse för en rationalisering och effektivisering av undersökningarna.
Levandegörande
Kunskapsuppbyggnad genom sammanställningar och utvärderingar av undersökningsresultaten är också av stor vikt för utvecklingen och produktionen av populärvetenskapliga och vetenskapliga framställ- ningar. Trots att det i normalfallet saknas ordinarie medel för ända- målet gör ändå den uppdragsanställda personalen vid både UV och museerna stora insatser för att informera om undersökningarna och levandegöra kunskapen om förhistoria och historia. Det handlar då främst om visningar av undersökningarna för allmänheten, deltagande i s.k. arkeologidagar samt utställningsverksamhet, föredragshållning, kursverksamhet och publicering av populärvetenskapliga artiklar. Initiativet till denna verksamhet kan komma såväl utifrån som inifrån. Det är inte ovanligt att exploatörer själva engagerar sig i levande- görandet genom att beställa och bekosta utställningar och olika slags publikationer i anslutning till undersökningarna. Vid både UV och museerna har under senare år producerats flera vetenskapliga publi—
kationer som bl.a. bygger på systematiska utvärderingar av utförda undersökningar.
Museerna har naturligtvis ett särskilt ansvar för den publika verk- samheten. Många museer gör regelbundet tillfälliga utställningar om de undersökningar som utförts av den egna uppdragsarkeologiska en- heten eller av i vissa fall UV. Visningar, föredrag, publikationer, fornlämningsexkursioner, arkeologidagar, undervisning och olika slags kurser hör till museernas vanliga program för den arkeologiska verksamheten. Några museer har engagerat sig i s.k. experimentell arkeologi från vilken erfarenheter förmedlas till allmänheten genom aktiviteter i museet eller i forntidsbyar som i en del fall avser att vara rekonstruktioner av undersökta boplatser.
I museernas arkeologiska verksamhet deltar inte sällan hembygds- föreningar, studieförbund och folkhögskolor. Så är fallet vid t.ex. Bohusläns museum där hembygdsföreningar inventerar landskapets guldfynd och gör sammanställningar av uppgifter om fyndförhållan- den som sedan blir till ett betydelsefullt underlag för museets plane- ring och utförande av undersökningar. Ett annat exempel kan hämtas från Kalmar läns museum där flera hembygdsföreningar deltar i museets specialinventeringar av stenåldersboplatser. Länsmuseet har också lämnat stöd till en projektverksamhet där studieförbund i kulturmiljövårdande syfte genomfört undersökningar av vissa forn- lämningar och därefter presenterat resultaten i form av utställningar i lokala bibliotek. Ytterligare ett exempel är det tidigare nämnda pro- jektet Hedningagärdet vid Jämtlands läns museum vilket bedrivs i samarbete med byalag.
Sammanfattningsvis kan för både UV och de regionala museerna sägas att det fortlöpande görs insatser av forskning och metodutveck- ling inom ramen för exploatörens kostnadsansvar, att uppföljningen och utvärderingen av undersökningarna är bristfällig i förhållande till den totala undersökningsvolymen, och att det görs relativt stora in- satser med betydande formvariation för att informera om undersök- ningarna och levandegöra kunskapen om det arkeologiska kulturarvet.
5.4. Riksantikvarieämbetets myndighetsfunktion
Med kulturmiljövårdens omorganisation och decentraliseringen av undersökningsbesluten till länsstyrelserna år 1976 följde en starkare
markering av Riksantikvarieämbetets centrala verksfunktioner. Som central tillsynsmyndighet enligt kulturminneslagen skall Riksantikva- rieämbetet dels följa arbetet på det regionala planet, dels svara för rådgivning, information, utbildning samt verksamhet med forskning och utveckling. Ansvarsuppgifterna avser kulturminneslagens tillämp- ning såväl som den arkeologiska undersökningsverksamheten.
I myndighetens organisation ingår Statens historiska museum som är ansvarsmuseum för kulturhistoria i främst förhistorisk tid och medeltid. Museet skall inom ansvarsområdet verka för samordning och bistå annan museiverksamhet särskilt på regional nivå. Museet svarar också för utfärdandet av föreskrifter och råd för hantering och säkerhet av föremål inom museets ansvarsområde som tillhör andra offentliga samlingar.
Som ett led i uppföljningsarbetet granskar Riksantikvarieämbetet Länsstyrelsens beslut enligt kulturminneslagen och biträder länsstyrel- sen i tolkningsfrågor och i ärenden av principiell eller större betydel- se bl.a. genom samråd. I det fall Riksantikvarieämbetet har anledning att ifrågasätta Länsstyrelsens beslut i ett ärende kan Riksantikvarie- ämbetet överklaga beslutet till regeringen. Antalet länsstyrelsebeslut enligt 2 kap. 11—13 55 KML ökar år från år och uppgick år 1991 till 1 241.
I Riksantikvarieämbetets och statens historiska museers årsbok presenteras statistik över granskningen av länsstyrelsebesluten jämte myndighetens handläggningen av ärenden rörande bidrag och ersätt- ning till undersökningar av fasta fornlämningar.
Uppföljningen av undersökningsverksamheten sker till stor del genom granskning av rapporter. Därvid fokuseras uppmärksamheten på rapporternas formella utförande samt tekniska och vetenskapliga kvalitet. Rapportgranskningen är samtidigt ett första led i fyndför- delningsprocessen. År 1991 inkom till myndigheten ca 500 fynd- ärenden.
För att få bättre överblick över den totala undersökningsverksam- heten redovisar Riksantikvarieämbetet sedan 1964 alla arkeologiska exploateringsundersökningari landet i serien Arkeologi i Sverige.
Resultaten av uppföljningarbetet bildar underlag till utarbetandet av allmänna råd som är den mest konkreta formen av Riksantikvarie- ämbetets rådgivning. Produktionen av allmänna råd syftar till att ut- forma Riksantikvarieämbetets policy i fornminnesfrågor och ge den regionala kulturmiljövården adekvat stöd för ärendehandläggningen.
Allmänna råd kan sålunda avse att tillkännage myndighetens prin- cipiella ställningstaganden i enskilda frågor som berör kulturmiljö— vården eller att lämna riktlinjer för handläggningen av fornminnes- ärenden samt för olika moment i undersökningsverksamheten. Nu gällande allmänna råd finns samlade i Underrättelser från RAÄ och SHMM. I vissa fall delges Riksantikvarieämbetets allmänna råd i serien Fornminnesavdelningen för kännedom eller i form av häften och andra skrivelser.
Förutom UV:s interna utbildning har Riksantikvarieämbetet sedan 1976 anordnat årliga metodkonferenser riktade till alla verksamma fältarkeologer och handläggare på länsstyrelser och länsmuseer. Kon- ferenserna kan ses som en löpande fortbildning men fungerar också som en form av allmän rådgivning för undersökningsverksamheten i landet. På museisidan har Statens historiska museum vid olika till- fällen initierat kontaktmöten med regionala museer kring fyndhan- teringen. Sedan år 1991 organiseras s.k. ansvarsmuseidagar till vilka SHM bjuder in museerna för gemensamma överläggningar kring valda temata.
Till myndighetens informations- och utbildningsverksamhet hör också anordnadet av kurser i t.ex. kulturminneslagens bestämmelser, fornminnesinventering, fynd- och föremålshantering samt numis- matik.
En viktig myndighetsuppgift är ajourhållningen av centrala arkeo- logiska register för forskare, allmänhet och antikvariskt bruk. Främst bland dessa register är Riksantikvarieämbetets fornlämningsregister och Statens historiska museers register över egna jämte andra museers och privatpersoners arkeologiska samlingar. För effektivare in- formationssökning och förbättrad tillgänglighet pågår arbetet att lägga om registren till ADB samtidigt som nya register, t.ex. ett undersökningsregister och ett konserveringsregister, är under upp- byggnad.
Från och med budgetåret 1990/91 har Riksantikvarieämbetet som central förvaltningsmyndighet haft ett politiskt fastlagt ansvar för att leda och organisera FoU-verksamheten inom kulturmiljösektorn i vid mening. Myndigheten disponerar under den treåriga anslagsperioden sammanlagt 25 miljoner kronor för ändamålet. FoU-arbetet förutsät- ter samverkan med högskolan antingen under eget programansvar — ofta inom ramen för doktorandutbildning — eller med Riksantikvarie— ämbetet som beställare av konkret uppdragsforskning.
Inom arkeologisektorn har Riksantikvarieämbetet under den på- gående treårsperioden koncentrerat sina FoU-satsningar till fyra huvudområden. Dessa områden är landskapets kulturvärden/fornläm- ningar i landskapet, kunskapsåterföring till den arkeologiska under- sökningsverksamheten, kunskapsuppbyggnad om ofullständigt kända fornlämningar samt miljöns inverkan på runstenar, hällristningar och arkeologiskt material. Bland de inom huvudområdena enskilda projekt som finansieras över sektorsforskningsanslaget kan nämnas "Landskapsbruk och fornlämningar", "Det dolda kulturlandskapet", "Hus och gård i det förurbana samhället", "Sydsvenska höglandets äldre agrarhistoria", "Äldre järnframställning i Kind" samt "Nedbryt- ning av arkeologiskt material i jord".
Projektet "Hus och gård i det förurbana samhället" bedrivs inom ramen för den arkeologiska undersökningsverksamheten och under ledning av UV. Projektet må nämnas särskilt eftersom det har sin bakgrund bl.a. i en strävan att reducera kostnaderna i samband med utgrävningar och förbättra erfarenhetsåterföringen. Syftet med pro- jektet är att 1) erhålla kunskapsöversikt och utvärdering av de senaste decenniernas arkeologiska undersökningar som berör bosättningar med rester av huskonstruktioner för att på det sättet skapa referens- ramar till grund för framtida urval och prioriteringar; 2) att lyfta fram och belysa bostadskulturens utveckling från den period då vi ej har kvar stående byggnader; 3) skapa underlag för de antikvariska myndigheterna i bedömningen av den arkeologiska undersöknings- verksamhetens mål, metoder och genomförande.
Den kraftfulla satsning som regeringen under senare år gjort med sektorsforskningmedel till FoU-verksamhet inom kulturmiljövården bör innebära att Riksantikvarieämbetet nu getts ökad möjlighet att möta de önskemål som framförts i bl.a. arkeologiutredningens be- tänkande (SOU 1985zl3) om en förstärkning av den vetenskapliga uppföljningen och bearbetningen av exploateringsundersökningarnas resultat med åtföljande kunskapsåterföring.
Enligt arkeologiutredningens uppfattning behövde också de centrala myndighetsfunktionerna i övrigt utvecklas och förstärkas. En bättre uppföljning av den totala undersökningsverksamheten behövdes inte minst när det gällde kostnadsfrågorna för vilka det saknades samman- ställningar och analyser utanför Riksantikvarieämbetets egen upp- dragsverksamhet. Utredningen pekade också på nödvändigheten av att
rådgivningen i form av allmänna råd till de undersökande institu- tionerna utvecklades och att erfarenhetsåterföringen förbättrades.
Riksantikvarieämbetet har nyligen genom en intern omorganisation och omprioriteringar satsat på att förstärka och utveckla de verksam- heter och funktioner som varit eftersatta. Nyordningen går ut på att organisatoriskt lyfta fram kunskapsförsörjningen med avseende på ut- värdering, analys, uppföljning, förmedling, forskning och utveckling. Vidare avser man att lyfta fram tillsyns- och granskningsfunktionerna inom hela det arkeologiska dokumentationsområdet samt ADB- utvecklingen med uppbyggnad av arkeologiska register och digitala databaser.
6. Överväganden och förslag
6.1. Mot ett nytt system
HUR—utredningen har uppfattat sitt direktiv som mycket tydligt när det gäller uppgiften att lämna förslag om utgångspunkter och rikt- linjer för hur länsstyrelserna skall tillämpa och integrera anbud och upphandling i sitt beslutsunderlag samt uppgiften att lämna förslag om under vilket nytt huvudmannaskap Riksantikvarieämbetets undersök- ningsverksamhet kan drivas vidare. De förslag som HUR-utredningen lägger i det följande syftar till förbättringar av verksamheten med exploateringsundersökningar och innebär samtidigt relativt stora för- ändringar.
Såväl på detta område som vid reformer inom andra samhälls- områden torde det knappast vara möjligt att åstadkomma ett nytt system som på alla punkter fungerar problemfritt redan från början. Genom noggrann tillsyn av verksamheten och med justeringar och kompletteringar på de ställen där brister visar sig bör dock de initiala problem som uppstår kunna övervinnas. Detta är ansträngningar som var och en på olika nivåer av ansvar får vara beredd på att göra om önskemålet är att förändra verksamheten i den riktning som utred- ningens förslag syftar — nämligen att
' skapa en klarare rollfördelning, ' bidra till effektivare tillsyn och uppföljning av verksamheten, ' ge möjligheter för fler arkeologiska aktörer att delta i verksam- heten,
. öka mångfalden av idéer, vetenskapligt tänkande och problem— lösningar, . stimulera till utveckling av metoder och tekniker, ' ge incitament till att effektivisera och rationalisera utförandet av
undersökningarna samt till att begränsa kostnadsökningarna, och att
' skapa balans mellan produktionen och omhändertagandet av fynd från undersökningarna.
Dessa mål skulle kunna nås om tillräcklig konkurrens om arkeolo- giska uppdrag etableras genom anbudsförfarande och om Riksanti- kvarieämbetets centrala tillsyns- och kontrollfunktion skiljs från myndighetens verkställighetsfunktion genom att UV ställs under nytt huvudmannaskap. HUR-utredningens uppgift att lämna förslag om tillämpning och integrering av anbud och upphandling i undersök- ningsverksamheten hänger således samman med uppgiften att lämna förslag om nytt huvudmannaskap för UV.
I nuvarande ordning deltar i exploateringsverksamheten ett 30-tal arkeologiska organ som kan vara statliga, kommunala, stiftelser eller enskilda företag. Som enhetlig benämning av dessa organ skall fort- sättningsvis "arkeologiföretag" användas oavsett deras verksamhets- form. Av de omkring 30 arkeologiföretagen är den överväldigande majoriteten museer som inom sina respektive geografiska områden i flera fall är ensamma om att företa exploateringsundersökningar. Bara två arkeologiföretag är enskilda vilka frånsett något enstaka undantag inte hittills anförtrotts egna undersökningstillstånd av läns- styrelsen. Lagen hindrar inte detta men praxis är att undersöknings- tillstånd lämnas till bara vissa allmänna institutioner med arkeologisk kompetens. Detta är också Riksantikvarieämbetets policy.
Årligen utförs i landet totalt mellan 700 och 800 arkeologiska upp- drag efter beslut enligt KML till ett sammanlagt kostnadsvärde av 90—100 miljoner kronor. UV:s andel är av antalet uppdrag ca 50% och av kostnadsvärdet omkring 70%.
Även om undersökningsverksamheten med sina regler och praxis på det hela taget bildar ett exklusivt system av ömsesidiga relationer mellan samhällets kulturmiljövårdande organ har under senare år en viss konkurrens om uppdrag vuxit fram i de län där två eller flera arkeologiföretag är verksamma. Konkurrensen är öppen i de fall an- budsförfarande tillämpas. Redan idag förekommer således anbuds- förfaranden i några län och då när det gäller utredningsuppdrag. Dessa anbudsförfaranden följer dock ingen bestämd och enhetlig ordning utan sättet att hantera anbud och upphandling skiftar närmast från fall till fall. Det råder därför en stor osäkerhet på området vilket lätt leder till irritation och som i några fall klagomål hos Närings- frihetsombudsmannen (Konkurrensverket). Behovet av att klara ut
vad som bör gälla för anbud och upphandling av arkeologiska upp- drag är således påkallat.
Ute i Europa förekommer anbudskonkurrens bl.a. i England. Er- farenheterna därifrån är svåra att bedöma. Systemet började tillämpas så sent som 1988. Meningarna om lämpligheten av anbudskonkurrens går isär och synes i viss utsträckning bero på vem eller vilken roll den har som formulerar dem. Detta framgår inte minst av konferens- rapporten Competitive Tendering in Archaeology som anfördes i kap. 3.4. Vid jämförelser mellan länder är det viktigt att ta hänsyn till bl.a. skillnader i lagstiftning, offentlig förvaltning och arkeologins ställning i samhället.
Överväganden om ett införande av anbudskonkurrens i arkeologin kan bortsett från rent pekuniärt tänkande ses som en konsekvens av att exploatören är kostnadsansvarig, att kulturminneslagen inte hindrar att anbudsförfarande tillämpas och inte heller att även andra än de som hittills utfört exploateringsundersökningar utnyttjas för ända- målet, samt att undersökningsverksamheten till viss del är konkur- rensutsatt och undergår en fortlöpande professionalisering.
Yttranden som på olika sätt framför önskemål om att anbuds- förfarande används i uppdragsarkeologin har gjorts i riksdags- motioner, av vissa statliga myndigheter, från universitetshåll, av vissa större exploatörer och av enskilda arkeologiföretag. För att ett anbudssystem skall kunna fås att fungera på ett tillfredsställande sätt måste det utformas så att hänsyn tas till såväl ekonomiska som kulturmiljövårdande, vetenskapliga och allmänna intressen. Detta i sin tur inbegriper andra förutsättningar.
En sådan förutsättning är att arkeologiska aktörer ges möjlighet till likvärdig konkurrens och att konkurrens etableras så ofta det är möj- ligt och lämpligt. Detta kan åstadkommas om fördelningen av roller och ansvar är klar och om upphandlingen görs efter en bestämd ord- ning med regler för deltagande i verksamheten.
En annan förutsättning är att det dokumentationsmaterial och de fynd som genereras vid exploateringsundersökningarna görs offent- ligt tillgängliga i förvaltande institutioners arkiv och magasin. Möj- ligheten för enskilda arkeologiföretag att delta i undersökningsverk- samheten kan nämligen leda till upphovsrättsliga problem och oklar— heter som i sin tur kan förhindra att det samlade materialet från en undersökning fritt får utnyttjas för studier, forskning och utställ- ningar.
En tredje förutsättning är att kontrollen och uppföljningen av undersökningarna skärps och byggs ut. Detta fordrar att verksam— heten fördelas på olika nivåer inom kulturmiljövårdens organisation och att ökad vikt läggs på arkeologisk kompetens vid främst läns— styrelsernas personalrekrytering.
Anbudsförfarandets mål är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet för de arkeologiska uppdragen. Såväl i nuvarande ordning som i HUR-ut- redningens förslag om anbudsförfarande är det Länsstyrelsen som av— gör undersökningarnas ambitionsnivå och som därmed bestämmer kvalitetskraven. Arkeologiföretagens uppgift och ansvar är att följa Länsstyrelsens preciseringar och bestämmelser och att utföra upp- dragen på ett sätt som är godtagbart ur kulturmiljövårdande och vetenskaplig synpunkt. Det ligger i arkeologiföretagens eget intresse att kunna använda kompetens och gott renommé som konkurrens- medel i sin tävlan om uppdrag. Ett arkeologiföretag som bryter mot ingångna överenskommelser eller som begår allvarliga fel i yrkes- utövningen får svårt att konkurrera eller bör inte anförtros ytter- ligare uppdrag.
Om tillräcklig konkurrens kan etableras bör detta i princip verka dämpande på exploateringsundersökningarnas kostnadsutveckling vilket är i linje med ett framfört önskemål i HUR-utredningens direktiv. Det skall dock sägas att det vid utebliven konkurrens i ett anbudssystem finns risk för en motsatt effekt i det fall ett arkeologi- företag är ensamt om prissättningen. Den vidare frågan om under- sökningskostnadernas betydelse i samhällsutvecklingen, vilken tidigare diskuterats bl.a. av arkeologiutredningen och i riksdagens kultur- utskott, ligger utanför HUR-utredningens uppgift att behandla. Ett problem för den diskussionen är att det saknas sammanställningar och analyser av den totala undersökningsverksamhetens kostnader.
En annan uppgift för HUR—utredningen är att överväga nu rådande principer och praxis vad gäller fördelningen av kostnadsansvaret för fyndhanteringen. Frågan har senast behandlats i Riksantikvarie— ämbetets utredningsrapport Fynd 91. Problemet med eftersläpningar i fyndhanteringen sammanhänger med att det i nuvarande ordning finns en obalans mellan produktionen och omhändertagandet av undersök- ningarnas fynd. Fyndmängderna ökar med växande resurser på undersökningssidan medan på mottagarsidan resurserna är konstanta eller minskar. Målet bör enligt HUR—utredningens uppfattning vara
att genom omprioriteringar och rationaliseringar skapa balans i systemet utan belasta endera sidan med ökade kostnader.
6.2. Rollfördelningen
I verksamheten med exploateringsundersökningar uppträder flera parter i olika roller och på skilda nivåer av ansvar. Allmänt gäller att
. Länsstyrelsen är tillståndsgivare och tillsynsmyndighet för kultur- miljövården i länet;
' länsmuseet och kommunalt museum som är berättigat till stats- bidrag är biträde åt Riksantikvarieämbetet, Länsstyrelsen och kommunerna inom sitt verksamhetsområde med kulturmiljö- vårdande uppgifter; i många fall är museerna också verkställande organ för utförande av arkeologiska uppdrag; ' arbetsföretagaren är exploatör samt uppdragsgivare och finansiär av undersökningsverksamheten;
. undersökande organ är uppdragstagare i form av konsult eller entreprenör i exploateringsverksamheten, och
' Riksantikvarieämbetet är central tillsynsmyndighet för kultur-
miljövården i landet samt verkställande organ för utförande av arkeologiska uppdrag.
Det av stor betydelse att rollfördelningen är klar och att parternas ansvar är tydligt. I nuvarande ordning finns ett par förhållanden som med avseende på principen om opartiskhet förtjänar en viss uppmärk- samhet. Det ena gäller Riksantikvarieämbetets dubbla roll inom kulturmiljövården. Som central tillsynsmyndighet skall Riksanti- kvarieämbetet bl.a. genom rådgivning biträda länsstyrelser och läns— museer i deras arbete samt kontrollera och följa upp undersöknings- verksamhetens resultat och kostnader.
Som ett led i uppföljningsarbetet granskar myndigheten länsstyrel— sernas beslut i fornminnesärenden samt utövar kontroll av undersök- ningsverksamheten. Samtidigt med dessa uppgifter bedriver myndig- heten landets mest omfattande verksamhet med exploateringsunder- sökningar. Det innebär att jämte andra organisationer deltar Riksanti- kvarieämbetet i den undersökningsverksamhet som man utövar
central kontroll av. Riksantikvarieämbetet är inte överinstans över länsstyrelserna men har rätt att överklaga beslut som bl.a. läns- styrelserna fattar enligt kulturminneslagen.
Riksantikvarieämbetets dubbla roll i undersökningsverksamheten som högsta kontrollinstans och största verkställande organ behöver inte leda till problem men kan ur formell synvinkel ifrågasättas.
Det andra förhållandet gäller länsmuseernas och vissa andra museers roll som biträde åt främst länsstyrelserna men också åt Riks- antikvarieämbetet i frågor som berör kulturmiljövården inom res- pektive län eller kommun. Uppgifterna är inte lagreglerade men bestäms enligt förordningen (19771546) om statsbidrag till regionala museer.
Ett exempel på samverkan mellan länsmuseet/kommunalt museum och Länsstyrelsen är när det till Länsstyrelsen kommer in en för- handsförfrågan eller tillståndsansökan enligt 2 kap. 10 & respektive 2 kap. 12 _S KML. Länsstyrelsen kan då remittera ärendet till museet som företar en besiktning och/eller samråder med exploatören för att utreda hur arbetsföretaget kan utföras utan att fornlämningar behöver beröras. Länsstyrelsens skyldighet att samverka med särskilt läns- museet och motsvarande museum regleras i 2 å förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m., och som ersättning för sin med- verkan i det kulturmiljövårdande arbetet uppbär ifrågavarande museum statsbidrag.
Nu är det så att flertalet länsmuseer samt några kommunala museer vid sidan av nämnda arbete också bedriver arkeologisk uppdragsverk- samhet i egen regi. Om det i exemplet ovan inte kan undvikas att fornlämningar berörs eller då särskild utredning bedöms nödvändig samråder Länsstyrelsen med UV eller med det undersökande museet som lämnar förslag om vad utredningen eller undersökningen kan kosta. I många fall går uppdraget till länsmuseet/kommunala museet som i exemplet har fördel av att redan vara insatt i ärendet och de omständigheter som råder.
Länsmuseets/kommunala museets roll är av ett annat slag än Riks- antikvarieämbetets då museet utöver sin verkställande roll inte spelar rollen av kontrollinstans för undersökningsverksamheten i länet eller kommunen. Så tillvida behöver museets roll inte heller leda till problem. Men den formella kopplingen till Länsstyrelsen genom förordning och statsbidrag kan i ett anbudssystem uppfattas av med-
tävlande som ett medel för museet att nå exklusiva fördelar i konkur- rensen om uppdrag.
Länsstyrelsens relation till länsmuseet/kommunalt museum har där— emot en viss likhet med Riksantikvarieämbetets förhållande till UV. I sin roll som regional myndighet för kulturmiljövården är länsstyrel- sen således vare sig formellt eller i praktiken fristående från museets kulturmiljövårdande arbete och undersökningsverksamhet. På mot- svarande sätt som ovan kan i ett konkurrensförhållande Länsstyrelsens roll uppfattas som partisk när det gäller tillsynen och kontrollen av de arkeologiska undersökningarna.
Länsstyrelsernas samverkan med länsmuseerna utgör grundvalen för den regionala kulturmiljövården. Tillsammans med Riksanti- kvarieämbetet och vissa kommunala museer bildar institutionerna kulturmiljövårdens organisation i Sverige. I ett nytt system med anbudskonkurrens om arkeologiska uppdrag kan emellertid de roller som Riksantikvarieämbetet, länsstyrelserna och länsmuseerna/kommu- nala museerna var och en på sitt sätt idag spelar genom sina inbördes formella relationer och ansvarsuppgifter ifrågasättas.
Enligt HUR-utredningens direktiv skall utgångspunkten för utred- ningens översyn av den arkeologiska undersökningsverksamhetens organisation vara att UV organisatoriskt skiljs från Riksantikvarie- ämbetet. I kapitel 6.7 överväger och lämnar utredningen förslag om nytt huvudmannaskap för UV.
När det däremot gäller de formella relationerna mellan länsstyrel- serna och regionala museer som uppbär statsbidrag har utredningen inte sett det som sin uppgift att föreslå hur relationerna skall lösas. Saken kompliceras nämligen av att ifrågavarande museer jämte fornminnesärenden också handlägger byggnadsvårdsärenden och kyrkoärenden inom ramen för statsbidraget. En lösning av relationen som berör verksamheten med fornminnen bör således göras i sam— manhang med övriga verksamhetsrelationer. HUR-utredningen vill emellertid uppmärksamma regeringen på problemet och föreslår att Länsstyrelsen vid tillämpning av anbudskonkurrens handlägger forn- minnesärenden så att opartiskhet i sak kan råda.
Av intresse i sammanhanget är också förhållandet mellan upp— dragsgivaren och uppdragstagaren. I ett system med anbudskon- kurrens kan båda parterna vara ett statligt eller kommunalt organ, en stiftelse eller ett privat företag. För relationerna i yrkesutövningen mellan uppdragsgivaren och uppdragstagaren samt mellan uppdrags-
tagarna är det viktigt att observera de regler mot skadlig verkan av konkurrensbegränsning genom bl.a. påverkan av prisbildningen, häm- mande av näringslivets effektivitet, hindrande av annans närings- utövning och anbudskarteller vilka finns i den nu gällande konkur- renslagen (1982:729) samt i förslaget om en ny EG-anpassad kon- kurrenslag (Ds 1992:18).
Så länge konkurrenslagstiftningens bestämmelser följs finns ingen- ting som hindrar att ett arkeologiföretag har ett långsiktigt samarbets- avtal med en exploatör eller att uppdragstagaren och uppdragsgivaren är företag i samma koncern. Statliga bolag som normalt är stora upp- dragsgivare skulle exempelvis kunna hålla sig med en egen arkeolo- gisk undersökningsverksamhet förutsatt att Länsstyrelsen kan god- känna arkeologiföretagets kompetens och duglighet.
Vad som i sammanhanget är viktigt för ett system med anbuds- konkurrens om arkeologiska uppdrag är att alla arkeologiska aktörer fullt ut här sina egna kostnader. Underprissättning genom subven- tionering är således inte tillåtet. I den utsträckning som länsmuseer och kommunala museer subventionerar sin uppdragsverksamhet ge- nom att vissa indirekta kostnader exkluderas från taxan bör museerna därför se över taxesättningen.
6.3. Anbud och upphandling 6.3.1 Utgångspunkter
Vid tillämpning av anbudsförfarande i verksamheten med arkeolo- giska exploateringsundersökningar är det av stor vikt att upphand- lingen görs efter en bestämd ordning som främjar konkurrens, affärs- mässighet och kvalitet. Detta förutsätter att rollfördelningen mellan Länsstyrelsen som tillståndsgivare, exploatören som uppdragsgivare och arkeologiföretaget som uppdragstagare är klar.
Principen om affärsmässighet i upphandling av varor, arbeten och tjänster bygger på synsättet att vad som är mest förmånligt i det en- skilda fallet också är mest förmånligt ur samhällsekonomisk syn- vinkel. Det viktigaste redskapet för uppnående av affärsmässighet är konkurrens som innebär ett moment av tävlan mellan leverantörerna. Vad som är förmånli gast avgörs genom att priset vägs mot kvaliteten. Målet är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet.
För att nå detta mål och för att tillvarata kulturmiljövårdande och vetenskapliga intressen måste Länsstyrelsen kunna styra processen. Oberoende av vem som gör upphandlingen bör systemet därför vara utformat så att Länsstyrelsen preciserar vad som skall gälla för upp- draget, beslutar om tillstånd och kontrollerar hur uppdragstagaren sköter sina åligganden. Det är viktigt att Länsstyrelsen därvid har möjlighet att samråda och samverka med kompetenta och i uppdrags- ärendet oberoende parter.
Vem som skall göra upphandlingen är inte givet på förhand. Det finns två modeller vilkas för- och nackdelar måste vägas mot varan- dra. I båda fallen kommer arkeologiska uppdrag till övervägande delen att vara föremål för offentlig upphandling. En viktig underlag för de överväganden som görs blir därför den offentliga upphand- lingens regler.
6.3.2. Offentlig upphandling
Offentlig upphandling regleras av lagar, förordningar, reglementen och anvisningar. För privata företag finns inga motsvarande regler.
Statens upphandling regleras i upphandlingsförordningen (UF, 1986z366) och efter Riksrevisionsverkets anvisningar (1986:612) till upphandlingsförordningen. För vissa myndigheter gäller dessutom förordningen (1980:849) om tillämpning av GATT-överenskommel- sen om statlig upphandling.
Landstingens och kommunernas upphandling regleras i upphand- lingsreglementet (UR 1983). Reglementet är en rekommendation från Landstingsförbundet och Kommunförbundet vilken det är frivilligt för kommunerna och landstingen att anta. Samtliga landsting har antagit rekommendationen.
Bestämmelserna i upphandlingsförordningen och i det kommunala upphandlingsreglementet är i huvudsak likalydande och tillämpliga på varor, arbeten och tjänster. En viktig skillnad är dock att ett statligt upphandlingsbeslut inte kan överklagas medan ett kommunalt upp- handlingsbeslut får överklagas genom laglighetsprövning.
Upphandlingsförordningen Enligt förordningen kan upphandling göras på tre sätt (4 5):
Sluten upphandling sker genom infordrande, prövning och an- tagande av anbud utan förhandling med anbudsgivare. Formen an- vänds vanligtvis vid upphandling av standardprodukter och i andra fall då fordringarna är så klart specificerade att en tävlan mellan an- budsgivare kan uppnås direkt på grundval av förfrågningsunderlaget. Sluten upphandling kan övergå i förhandlingsupphandling under sär- skilda villkor. ,
Förhandlingsupphandling sker på motsvarande sätt men med den skillnaden att beslutet får föregås av förhandling med anbudsgivarna. Förhandlingen görs med det antal anbudsgivare som behövs med hän- syn till kravet på konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Form- en är lämplig att använda bl.a. då konkurrensen inte är tillräckligt omfattande, då upphandlingen avser material eller arbete av kom- plicerad eller specialiserad art, då det finns en betydande osäkerhet om kostnaden och då upphandlingen avser konsulttjänster eller total- entreprenader.
Direktupphandling sker genom köp eller beställning utan in- fordrande av anbud i särskild ordning.
Myndigheten skall vid varje upphandling välja den upphandlings- form som bedöms lämplig med hänsyn till kravet på affärsmässighet.
Det är inte tillåtet att neka någon att avge ett anbud. Enligt upp- handlingsförordningens 10 5 är myndigheten skyldig att pröva alla anbud som lämnats, även sådana som lämnats av anbudsgivare som inte särskilt tillfrågats. Myndigheten åläggs således att behandla alla anbud och anbudsgivare på ett objektivt och likvärdigt sätt.
Möjligheten att förvissa sig om anbudsgivarnas kompetens och lämplighet ligger till stor del i anbudsförfarandets teknik. Det handlar då främst om utformningen av förfrågningsunderlaget, olika slags kontroller av anbudsgivare och prövningen av anbud. Genom att sätta dessa moment i system med varandra kan myndigheten få ett effektivt medel till att "sålla agnarna från vetet".
Det underlag för anbudsinfordran som en myndighet tillhanda- håller leverantörerna benämns förfrågningsunderlag. Häri skall framgå bl.a. vilken upphandlingsform och vilka krav, bestämmelser, upplysningar och tidpunkter som gäller för upphandlingen.
Det är viktigt att eftersträva ett fullständigt och tydligt för- frågningsunderlag inte minst då det gäller uppdrag av idéskapande och problemlösande karaktär. När förfrågningsunderlaget utformas måste de faktorer ha klarlagts som kommer att tillmätas betydelse vid anbudsprövningen. Först när samtliga uppgifter som anbudsgivare bör ta hänsyn till införts i förfrågningsunderlaget skapas förutsätt- ningar för att åstadkomma en rättvis och effektiv utvärdering av sinsemellan jämförbara anbud.
Enligt upphandlingsförordningen (6 &) skall anbud infordras genom annonser eller skrivelser. Vid förhandlingsupphandling får anbud infordras även på annat sätt om inte särskilda regler i lag eller förordning gäller. Annonserna skall införas i Post och Inrikes Tid- ningar samt även i andra tidningar om det med hänsyn till omständig- heterna är lämpligt.
Så snart som möjligt efter anbudstidens utgång skall försändelser med anbud vid ett och samma tillfälle öppnas av två utsedda personer (7 5). Vid förhandlingsupphandling får anbuden öppnas allteftersom de kommer in om det finns synnerliga skäl till detta och om inte annat är särskilt föreskrivet i lag eller förordning. Anbud med tillhörande handlingar av olika slag skall förvaras på ett betryggande sätt.
Vad gäller kontroller av anbudsgivare är myndigheten skyldig (8 5), om det inte är onödigt, att ta reda på om anbudsgivaren är registrerad för redovisning och inbetalning av mervärdesskatt, innehållen preliminär A-skatt och arbetsgivaravgifter samt inhämta uppgift om anbudsgivaren står i skuld för några skatter eller allmänna avgifter. Ett anbud får inte antas (9 5) om anbudsgivaren inte är registrerad för nämnda ändamål trots att denne är skyldig till det. Kontrollerna görs i samband med anbudsprövningen innan beslut fattas.
Vid prövning av anbud skall det anbud antas som med beaktande av samtliga affärsmässigt betingade omständigheter är att anse som för- månligast. Vad som är förmånligast avgörs genom att priset vägs mot kvaliteten. Målet är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet.
Av de grundläggande principerna om affärsmässighet och objek— tivitet följer att anbudsprövningen skall ske i första hand mot de krav som angetts i förfrågningsunderlaget. l Riksrevisionsverkets anvis- ningar (19861612) till upphandlingsförordningen sägs att hänsyn även kan behöva tas till andra affärsmässigt betingade omständigheter så- som tidigare erfarenheter av en anbudsgivare, hans möjligheter att
lämna service samt hans tekniska och ekonomiska resurser, hans insikt och erfarenhet samt vederhäftighet och pålitlighet när det gäller att fullgöra åtagande. Priset får alltså vägas även mot dessa omständig— heter.
I nämnda anvisningar sägs också att det vid upphandling av kon- sulttjänster och liknande är särskilt viktigt att beakta kvalitetskraven. Kvaliteten på tjänsten kan då vara viktigare än priset. Ett anbud som leder till en ekonomiskt och i övrigt bättre lösning kan i sådana fall antas även om priset för tjänsten är högre än enligt andra anbud. Vid prövning av ett anbud från ett konsultföretag bör myndigheten dess- utom inte enbart bedöma företaget som sådant utan även kompetensen hos de personer som företaget avser att ställa till förfogande för upp- draget. Härvid kan det vara av värde att inhämta information om tidi— gare uppdrag hos annan statlig myndighet.
Beslut om att anta ett anbud kan föregås av förhandling med an- budsgivare om den upphandlingsformen valts men också av samråd med andra parter som berörs av upphandlingen eller har vitalt in- tresse av denna.
Enligt upphandlingsförordningen (13 5) skall hos myndigheten finnas dokumenterat de skäl på vilka ett anbud har antagits och vad som i övrigt förekommit av betydelse vid anbudsprövningen. När ett anbud antagits skall myndigheten snarast möjligt underrätta anbuds- givaren om detta. Underrättelsen skall ske före utgången av den tid under vilket anbudet är bindande för anbudsgivaren. Anbudsgivare vars anbud inte antagits skall så snart som möjligt lämnas besked om detta.
I upphandlingsförordningens 16 & föreskrivs att beslut i upphand- lingsärenden som görs enligt förordningen inte får överklagas.
Nya reglerför offentlig upphandling
Regeringen har i proposition 1992/93:88 lagt förslag om en lag om offentlig upphandling med anledning av de krav som ställs genom EES-avtalet. Avsikten är att lagen skall träda i kraft den 1 januari 1993.
Lagförslaget innebär en reform i flera väsentliga avseenden av det system som hittills gällt i Sverige. Dock berörs inte reglerna om kon- kurrens, icke-diskriminering och objektivitet som är viktiga led- stjärnor också i det EG-anpassade lagförslaget. Förändringarna ligger
snarare i att medlen för uppnående av dessa mål är noga angivna genom relativt omfattande detaljregleringar för de moment av offentliga upphandlingar som görs över angivna s.k. tröskelvärden. För dessa upphandlingar föreslås bl.a. krav på annonsering i Europe- iska Gemenskapernas Officiella Tidning, vissa upphandlingsformer och bestämda frister för anbudsgivare.
l lagförslaget definieras de s.k. upphandlande enheterna på ett sådant sätt att den framtida kretsen av enheter som omfattas av det nya regelverket är större än vad som gällt tidigare. Med "upphand- lande enhet" menas statliga, kommunala och andra myndigheter, be- slutande församlingar i kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt vissa associationer och stiftelser som inrättats för att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse. Upphandlande enhet är den som in- går skriftligt avtal (upphandlingskontrakt) avseende den upphandling som görs enligt lagen. Vidare innebär lagförslaget att offentliga upp- handlingar skall kunna överprövas av domstol och att en upphand— lande enhet är skyldig att ersätta skada som orsakats av en felaktig upphandling. Därtill föreslås att en ny myndighet, Nämnden för offentlig upphandling, inrättas.
Genom EG:s direktiv tar lagförslagets sikte på endast de större upphandlingarna som överstiger vissa tröskelvärden vilka är olika för olika typer av upphandlingar. För upphandlingar som görs under an— givna tröskelvärden innebär förslaget att lagens huvudprinciper lik— som dess bestämmelser om överprövning skall vara tillämpliga. Reg- lerna för upphandling under tröskelvärdena gäller endast för en mindre krets av upphandlande enheter, nämligen myndigheter och beslutande församlingar.
Den anpassning av svenska regler som ingår i lagförslaget avser bl.a. varor (2 kap.), byggentreprenader (3 kap.) samt tjänster (5 kap.). Vad som är en byggentreprenad respektive tjänst definieras i förteckningar till EG:s direktiv.
Kulturminneslagens instrument särskild utredning bör allmänt sett vara att betrakta som tjänst. I förslaget till lag om offentlig upphand- ling skiljs mellan upphandling av tjänster enligt avdelning A respek- tive avdelning B. Vilka tjänster det är fråga om finns förtecknade i en bilaga till lagen.
Emellertid är i bilagan ingen tjänst upptagen som direkt passar in på det arkeologiska området. I avdelning B rubriceras under nr 26 "tjänster inom kultur, fritids- och idrottsverksamhet". Det är dock
oklart vad som där avses med kulturverksamhet. Regleringen av upp- handling för tjänster enligt avdelning B i bilagan är för närvarande något av ett provisorium (prop. 1992/93:88, s. 97). Det ligger enligt HUR—utredningens uppfattning närmast till hands att betrakta särskild utredning som "annan tjänst" enligt avdelning B nr 27. I proposi- tionen (prop. 1992/93:88, s. 97) anför departementschefen att kate- gorin "annan tjänst" i avdelning B bör användas främst för tjänster som inte klart faller in under någon av de övriga kategorierna men som ändå kan anses ha någon naturlig anknytning till dessa.
Vad beträffar arkeologisk förundersökning och särskild under- sökning finns mycket som talar för att också dessa instrument skall definieras som "annan tjänst". I likhet med vad som gäller för särskild utredning finns för arkeologisk undersökning ingen bättre passande motsvarighet bland de tjänster som är förtecknade i bilagan till be- stämmelserna för tjänsteupphandling.
Inte heller förekommer "arkeologisk undersökning" eller "arkeo- logisk utgrävning" i förteckningen till EG:s direktiv för entreprenad (Dir. 71/305/EEC ändrat genom 89/440/EEC). De arbeten som är upptagna där avser bygg- och anläggningsarbeten. l förslaget om offentlig upphandlingslag används "byggentreprenad" som samman- fattande benämning för detta slags arbeten. Byggentreprenad avser "i sin helhet" ett bygg- eller anläggningsarbete, vilket betyder att även den del av ett arbete som avser projektering och installation omfattas av definitionen. Vidare skall föremålet för byggentreprenaden ha en självständig funktion. Därigenom undantas från upphandlingsreglerna sådana osjälvständiga arbeten som endast är en del av större arbeten (prop. 1992/93:88, s. 63—64).
Men en arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning kan inte jämställas med det slags projekteringar, konstruktionsarbeten och installationsarbeten som direkt förknippas med uppförandet av en byggnad eller iståndsättandet av en anläggning. När Länsstyrelsen be- slutar om förundersökning gör Länsstyrelsen detta för att förbättra sitt underlag för tillståndsgivning. Och när Länsstyrelsen ställer skäliga krav på särskild undersökning görs detta för att fornläm- ningen skall dokumenteras. Såväl förundersökning som särskild undersökning är en kunskapsuppbyggande verksamhet vars resultat används dels direkt i kulturmiljövårdens löpande arbete och dels långsiktigt som basdata för vetenskaplig forskning. Det enda syfte en arkeologisk undersökning har för en byggentreprenad är att lösa det
statliga servitut som en fornlämning utgör. Och det görs i likhet med särskild utredning som en tjänst åt exploatören för vilken denne betalar.
Särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning tolkat som "annan tjänst" i avdelning B enligt lagen om offentlig upphandling innebär att arkeologiska uppdrag kommer att bli föremål för tjänsteupphandling under samma förutsättningar och efter samma regler. Denna enhetlighet är till stor fördel för ett arkeo- logiskt anbudssystem. De fortsatta resonemangen utgår från att de arkeologiska uppdragsformema är att betrakta som "annan tjänst".
Under förutsättning av att exploatören är en offentlig enhet samt att kostnaden för det arkeologiska uppdraget överstiger tröskelvärdet 200 000 ecu motsvarande ca 1,5 miljoner kronor exklusive mer- värdesskatt kommer bestämmelserna i upphandlingslagens 5 kap. 1—10 åå och 27å att bli tillämpliga. Förstnämnda paragrafer är gemensamma bestämmelser för tjänsteupphandling medan den sist- nämnda är speciell för avdelning B.
De regler i 5 kap. som inte blir tillämpliga för upphandling av arkeologiska uppdrag över tröskelvärdet gäller annonsering (ll—13%), val av upphandlingsförfarande (14—19 åå), tidsfrister (20—24 åå) samt bestämmelser om vissa alternativa utföranden (25—26 åå).
Den ovan nämnda speciella regeln i 5 kap. 27 5 innebär att 1 kap. 7—11 åå och 17—25 åå i upphandlingslagen inte gäller för upphand- ling av tjänster som avses i avdelning B i bilagan. Dessa regler avser allmänna bestämmelser om annonsering (1 kap. 7—11 åå), krav som får ställas på leverantören (1 kap. 17—18 åå), former för anbud och ansökningar om deltagande i anbudsgivning (1 kap. 19 å), mottagande och öppnande av anbud (20—21 åå), prövning av anbud (1 kap. 22—24 åå) samt särskilda skyldigheter för upphandlande enheter (] kap. 25 å). Därtill föreskrivs i 5 kap. 27 & att den upphandlande enheten senast 48 dagar efter det att upphandlingen avslutats skall skicka ett meddelande därom till Europeiska gemenskapernas officiella publikationer och i meddelandet ange om den upphandlande enheten medger att meddelandet får publiceras.
Om exploatören är en offentlig enhet och om kostnaden för det arkeologiska uppdraget understiger tröskelvärdet 200.000 ecu blir endast vissa regler i lagen tillämpliga för upphandling. De regler det
då är fråga om gäller 1 kap. 4 å (den s.k. ändamålsparagrafen) samt 6kap. 1—8 åå.
I 1 kap. 4 å stadgas att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare och anbud skall behandlas objektivt. Därtill kommer att vid upphandling skall särskilt beaktas att kraven på kvalitet och prestanda inte ställs högre än vad som behövs i varje särskilt fall.
I 6 kap. 1—8 åå regleras formerna för överprövning och skade— stånd. En leverantör som anser sig lidit eller kommer att lida skada av den upphandlande enhetens förfarande får i en framställning till läns— rätten ansöka om att åtgärder vidtas. En sådan ansökan får dock inte prövas efter den tidpunkt då beslut om leverantör fattats (6 kap. 1 å). Länsrätten får besluta om att upphandlingen skall göras om eller att denna avslutas först sedan rättelse gjorts, om den upphandlande en- heten har brutit mot 1 kap. 4 å eller någon annan bestämmelse i upp- handlingslagen (6 kap. 2 å).
Talan om skadestånd skall väckas vid allmän domstol inom ett år från den dag då beslut om leverantör fattats. Väcks inte talan i tid är rätten till skadestånd förlorad (6 kap. 8 å). Det är alltså möjligt för en leverantör att av den upphandlande enheten få ersättning för upp- kommen skada om enheten inte följt bestämmelserna i upphandlings- lagen (6 kap. 6 å).
I propositionen om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88, s 43) anför departementschefen att de rutiner som i dag tillämpas med stöd av förordning eller reglementen kommer i allt väsentligt att kunna tillämpas även i fortsättningen för den mindre upphandlingen.
Beträffande kretsen av upphandlande enheter under tröskelvärdena har arbetsgruppen bakom lagförslaget ansett att man bör bibehålla den mindre krets som i dag omfattas av upphandlingsreglerna. Depar- tementschefen anser dock (prop. 1992/93:88, 44) att det vore rimligt att kretsen av upphandlande enheter i framtiden är densamma såväl över som under tröskelvärdena. Frågan behöver ytterligare utredas enligt departementschefen och något förslag i den delen omfattas därför inte av propositionen.
Vad som ovan sagts om tjänsteupphandling är de allmänna regler enligt upphandlingslagen vilka kommer att gälla för upphandling av särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild under- sökning om denna lag görs tillämplig på det arkeologiska området.
Oavsett vem som skall ansvara för upphandlingen av arkeologiska uppdrag kan av kostnadsmässiga skäl den bedömningen göras att sär- skilda utredningar och arkeologiska förundersökningar sällan kom- mer att bli föremål för upphandling över tröskelvärdet. Däremot torde det bli vanligare att upphandla särskilda undersökningar efter reglerna som gäller över tröskelvärdet, eftersom kostnaderna för sådana undersökningar relativt ofta kan överstiga 200 000 ecu.
Oberoende av om en offentlig upphandling av ett arkeologiskt upp- drag görs över eller under tröskelvärdet kommer genom definitionen av de arkeologiska uppdragsformema som "annan tjänst" i avdelning B endast ett minimum av upphandlingslagens regler att vara tillämp- liga. I praktiken är det i båda fallen bara 1 kap. 4 å som är av större betydelse för själva upphandlingen. Därutöver torde de rutiner som idag tillämpas med stöd av upphandlingsförordning att kunna använd- as även i fortsättningen. Det innebär att en offentlig enhet när den upphandlar arkeologiska uppdrag får stor frihet att under beaktande av ovannämnda lagbestämmelse välja den upphandlingsform som kan anses mest lämplig med hänsyn till omständigheterna. Uppskattnings— vis svarar exploatörerna med offentlig huvudman för omkring 75% av de totala undersökningskostnaderna. Vid upphandling som en en- skild enhet gör kommer upphandlingslagen inte att gälla.
6.3.3. Upphandling av arkeologiska uppdrag Vem skall göra upphandlingen?
Det finns i huvudsak två alternativ för upphandling av arkeologiska uppdrag. Det ena innebär att Länsstyrelsen gör upphandlingen och det andra att exploatören sköter upphandlingen.
Allmän praxis är att inköparen och den som betalar för varan, ar- betet eller tjänsten också är den som gör upphandlingen. Det innebär att exploatören principiellt sett borde sköta upphandlingen av arkeo— logiska uppdrag oavsett denne är en offentlig enhet eller ett enskilt företag. I förstnämnda fall påverkas inte det som ovan nämnts om reglerna för upphandlingen. I sistnämnda fall kommer lagen om offentlig upphandling inte att gälla.
Denna ordning har flera fördelar. Länsstyrelsens respektive exploatörens roller kan hållas isär, ansvarsfördelningen dem emellan blir klar och systemet följer allmän praxis. Länsstyrelsen hanterar den lagreglerade delen av ärendet och exploatören den affärstekniska. Exploatören upphandlar på det sätt som gäller beroende på om denne är en offentlig enhet eller ett enskilt företag. Åtminstone vid ett första påseende innebär ordningen en relativ arbetsbesparing för länsstyrel- sen som i detta skede av anskaffningsprocessen inte behöver ta be- fattning med själva upphandlingen.
Beroende på om exploatören är en offentlig enhet eller ett enskilt företag skulle upphandlingarna komma att göras efter olika principer och på olika sätt. På den offentliga sidan finns en garanti för en af— färsmässig, konkurrensutsatt och icke-diskriminerande upphandling med möjligheter till sekretess under anbudstiden. En sådan garanti saknas på den privata sidan. Risken finns att kvalitativa aspekter på uppdragen kommer att närmast systematiskt tillmätas olika stor bety- delse vilket lätt kan gå ut över dokumentationen, resultatet och dess användbarhet. Därtill kommer att många uppdrag föranleds av pri- vatpersoners och småföretags markarbeten för vilka en seriös upp— handling troligtvis blir en lika ovälkommen som betungande uppgift.
Vidare kan det rimligen inte begäras att den offentlige eller en- skilde exploatören skall ha tillräcklig kompetens att utforma krav- specifikationen i förfrågningsunderlaget på ett sådant sätt att största möjliga hänsyn tas till kulturmiljövårdande och vetenskapliga aspek— ter. Härav följer att exploatören inte heller kan förväntas ha kompe- tens nog att avgöra vilken offert som är mest förmånlig när priset skall vägas mot kvaliteten.
Tänkbart vore att Länsstyrelsen i förra fallet åt exploatören formu- lerar de förutsättningar och särskilda krav som skall gälla för upp- draget, och att Länsstyrelsen i senare fallet hjälper exploatören att välja bland offerterna. Men det kan inte säkerställas att Länsstyrelsen får se alla de anbud som inkommit till exploatören, vilket innebär att Länsstyrelsens möjlighet att föra en dialog med arkeologiföretagen om uppdragen skulle kunna gå förlorad.
I vissa fall praktiserar Länsstyrelsen ett förfarande som påminner om upphandling. Det sker genom samråd i situationer där flera arkeologiföretag deltar i undersökningsverksamheten. Så är fallet i t.ex. Malmöhus län, Hallands län, Göteborgs och Bohus län och Stockholms län. Att inte öppen konkurrens råder mellan arkeologi-
företagen beror på att länsstyrelserna fördelar uppdragen inom gruppen på basis av överenskommelser och med hänsyn till kom— petens, resurser, specialisering m.m. Steget över till en verklig upphandling behöver i sådana fall inte vara stort. Därutöver tillämpas redan anbudsförfarande av vissa länsstyrelser i Mellansverige och då i samband med särskild utredning.
Det finns således mycket som talar för att upphandlingen av arkeo- logiska uppdrag bör skötas av Länsstyrelsen. Förhållandena inom kulturmiljövården och verksamheten med exploateringsundersök- ningar är mycket speciella i jämförelse med vad som normalt är fallet inom andra områden där upphandling av arbeten och tjänster hör till dagordningen. Kulturminneslagen ger Länsstyrelsen ansvaret för den regionala kulturmiljövården. Detta ansvar innefattar alla beslut som rör vård av och ingrepp i fasta fornlämningar. Det är Länsstyrelsen som prövar och beslutar om särskild utredning och om olika slags undersökningar. Därvid har Länsstyrelsen att som villkor för tillstånd ställa upp skäliga krav på särskild undersökning för att dokumentera fornlämningen. Det innebär att det är Länsstyrelsen som har ansvaret för undersökningens omfattning och ambitionsnivå. I sitt beslut om tillstånd skall Länsstyrelsen såvitt möjligt ange den kostnad som åt- gärderna beräknas medföra. Länsstyrelsen skall också i sitt beslut ange vem som skall utföra en särskild utredning eller undersökning och bör försäkra sig om att denne har tillräcklig kompetens att utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt.
Det är viktigt att Länsstyrelsen i sin beslutsprocess har initiativet och handlingsfrihet. En garanti för detta ges om Länsstyrelsen utför upphandlingen som en tjänst åt exploatören oberoende av om denne är en offentlig enhet eller enskild. Alla arkeologiska uppdrag kan då upphandlas på basis av väl bearbetade och noggrant specificerade för— frågningsunderlag, vilket säkerställer att inkomna anbud blir jämför— bara. Det senare är ett krav som av rättviseskäl måste vara uppfyllt vid anbudsprövningen. Av stor betydelse är också att Länsstyrelsen får se alla anbud och om så bedöms vara lämpligt kan förhandla med anbudsgivande arkeologiföretag innan beslut fattats om att anta ett visst anbud. Möjligheten att nå ett lågt pris till rätt kvalitet ligger i anbudsförfarandets teknik och taktik.
Det bör vara klart att Länsstyrelsen med avseende på kulturmiljö— vårdande och vetenskapliga aspekter är bäst lämpad att sköta upp- handlingen av arkeologiska uppdrag. En annan fråga är om en sådan
ordning är möjlig att införa. Förfarandet innebär ju att en affärs- teknisk del av exploatörens verksamhet läggs på en myndighet. Där- med skulle exploatören gå miste om ett instrument till att hålla nere sina kostnader. Men det kan då noteras att detta är ett instrument som exploatören aldrig haft för sina arkeologiska uppdrag. Tvärtom har exploatören hittills fått betala ett pris fastställt utan någon konkurrens vilket i praktiken oftast föreslagits av en fältarkeologisk institution efter bedömning av undersökningens nödvändiga ambitionsnivå. När Länsstyrelsen istället för exploatören sköter upphandlingen behöver detta därför inte uppfattas som något negativt. Även för Länsstyrelsen måste det vara angeläget att hålla nere exploateringsundersök- ningarnas kostnader. Att detta sedan sker till säkrandet av rätt kvalitet kan exploatören knappast ha någonting emot.
Alternativet att Länsstyrelsen gör upphandlingen som en tjänst åt exploatören innebär inte att det är Länsstyrelsen som skall ha det for- mella ansvaret för upphandlingen. Eftersom det är exploatören som bekostar uppdraget och ingår avtal med arkeologiföretaget bör det också vara exploatören som beslutar om att anta ett visst anbud och som därmed är formellt ansvarig för upphandlingen. Denna uppfatt— ning är i överensstämmelse med upphandlingslagen efter vilken (1 kap. 5 å) upphandlingskontrakt är ett skriftligt avtal som en upp- handlande enhet ingår avseende upphandling enligt lagen. Ordningen har en stor fördel. Om Länsstyrelsen gör upphandlingen som en tjänst åt exploatören, och exploatören sedan får välja mellan anbuden och därvid fatta beslut om att anta ett visst anbud, skapas ett anbudssystem vari alla berörda parter har möjlighet att med sina respektive in- tressen påverka resultatet av upphandlingen genom den korsvisa dia- log som systemet inbjuder till.
När Länsstyrelsen granskat de inkomna anbuden och överlämnar dessa till exploatören bör detta ske med ett yttrande om anbudens in- nehåll. Yttrandet bör avse den bedömning som Länsstyrelsen gör av hur anbuden förhåller sig till de preciseringar om uppdraget som angetts i förfrågningsunderlaget samt annan information som kan vara av betydelse för exploatörens prövning och beslut. Visserligen har länsstyrelsen i denna ordning ett relativt stort inflytande över ex- ploatörens beslut, men exploatören har å sin sida möjlighet att begära att länsstyrelsen skall förhandla med anbudsgivarna om den upphand- lingsformen valts.
Med hänsyn till de regler och speciella förhållanden som finns inom kulturmiljövården och undersökningsverksamheten samt med hänsyn till kravet på konkurrens, affärsmässighet och objektivitet fö- reslår HUR-utredningen att Länsstyrelsens delaktighet i exploatörens upphandling av arkeologiska uppdrag regleras i lag. Länsstyrelsen skall därvid sköta upphandlingen som en tjänst åt exploatören obero- ende av om denne är en offentlig enhet eller enskild. Efter det läns— styrelsen granskat inkomna anbud överlämnas dessa till exploatören med ett yttrande. Exploatören är formellt ansvarig för upphandlingen och skall vara den som efter att ha valt bland anbuden fattar beslut om att anta ett visst anbud och ingår avtal med arkeologiföretaget. Bestämmelserna om upphandling av arkeologiska exploateringsupp- drag bör införas i 2 kap. kulturminneslagen.
Ekonomiska och rättsliga konsekvenser
Förslaget att Länsstyrelsen sköter själva upphandlingen får vissa eko— nomiska konsekvenser. Upphandling innebär nämligen i sig ett rela- tivt omfattande arbete med åtföljande kostnader. Länsstyrelsens del i upphandlingsprocessen innebär att Länsstyrelsen skall
' utforma förfrågningsunderlag för uppdraget, ' infordra anbud,
' motta och öppna anbud med beaktande av objektivitet och sekre- tess,
0 kontrollera anbudsgivare i vissa ekonomiska avseenden,
' granska alla anbud som lämnats och därvid
' eventuellt förhandla med anbudsgivare ' dokumentera anbudsprövningen, ' överlämna anbuden med yttrande till exploatören för beslut och ' godkänna det av exploatören valda anbudet.
Detta merarbete skall läggas till Länsstyrelsens löpande arbete med kulturmiljövårdsärenden. Många länsstyrelser är redan idag hårt arbetsbelastade. Under år 1991 hade 15 länsstyrelser mer än 20 beslut enlig 2 kap. 11—13 åå KML, och 10 länsstyrelser hade mer än 50 beslut av motsvarande slag. Merarbetet för upphandlingen kommer helt klart att leda till ökade kostnader för Länsstyrelsens ärendehand—
läggning. Länsstyrelsen bör därför kunna kompensera sig för kost- nadsökningen genom att ta ut en avgift för tjänsten med stöd av 3 å avgiftsförordningen (1992:191). Härtill fordras att avgiftsuttaget följer av en lag eller en förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Länsstyrelsen bör givetvis också få tillgodogöra sig in- komna avgiftsmedel vilket fordrar ett särskilt beslut av regeringen. Att exploatören är den som i slutändan får betala för upphandlingen går inte att komma ifrån. Så skulle också bli fallet om exploatören gjorde hela upphandlingen själv.
Förslaget att Länsstyrelsens utför upphandlingen som en avgifts- belagd tjänst åt exploatören innebär att Länsstyrelsen träder in i exploatörens ställe och agerar efter de regler som gäller för honom. Länsstyrelsens agerande blir därför beroende av om exploatören är en offentlig eller enskild enhet. Om exploatören är en offentlig enhet är Länsstyrelsen skyldig att följa upphandlingslagens bestämmelser, men skulle exploatören vara enskild bortfaller denna skyldighet. Länsstyrelsen är då i stort sett fri att göra upphandlingen så som man i samråd med exploatören finner är lämpligt. Exploatörerna torde dock i allmänhet vara intresserade av att betala ett lågt pris för upp- dragen och av den anledningen förorda att Länsstyrelsen gör upp- handlingen genom anbudskonkurrens. Kravet på affärsmässighet och objektivitet i upphandlingen bör då inte ställas lägre än i det fall exploatören är en offentlig enhet.
Exploatörens formella ansvar för upphandlingen medför att det är exploatören som skall lämna meddelande om sitt beslut i upphand- lingsärendet till anbudsgivarna. Om exploatören är en offentlig enhet och upphandlingen gjorts över tröskelvärdet för tjänst enligt upp- handlingslagen skall exploatören enligt 5 kap. 27 å samma lag senast 48 dagar efter det att upphandlingen avslutats skicka ett meddelande därom till Europeiska gemenskapernas officiella publikationer. I meddelandet skall anges om den upphandlande enheten (exploatören) godkänner att meddelandet publiceras.
Det att exploatören är formellt ansvarig för upphandlingen får vissa rättsliga konsekvenser. Enligt upphandlingslagen kan en leveran- tör (anbudsgivare) ansöka om överprövning av en upphandling hos länsrätten eller väcka talan om skadestånd av ett upphandlingsbeslut hos allmän domstol. Rätten gäller på det arkeologiska området om exploatören är en offentlig enhet, men skulle exploatören vara enskild saknar anbudsgivaren denna rätt. Att Länsstyrelsen sköter upphand—
lingen som en tjänst åt exploatören har ingenting med saken att göra. Vad som är bestämmande är exploatörens formella ansvar för upp- handlingen i kombination med hans ställning som offentlig eller en— skild enhet. Länsstyrelsen har givetvis i båda fallen ett ansvar inför exploatören att så långt kulturmiljövårdande och vetenskapliga hän- synstaganden medger utföra tjänsten på ett sätt som tillfredsställer honom.
Exploatörens rättsskydd regleras i kulturminneslagen. Länsstyrel- sens beslut enligt KML om vem som skall utföra en särskild utred- ning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning får överklagas hos regeringen (2 kap. 24 å), och den som är missnöjd med Länsstyrelsens beslut om kostnad för förundersökning eller sär- skild undersökning får väcka talan mot staten vid fastighetsdomstolen (2 kap. 25 å). I det fall Länsstyrelsen beslutat om att inte ge tillstånd på grund av att exploatörens antagna anbud är oförenligt med de krav som Länsstyrelsen ställt har således exploatören möjlighet att över- klaga Länsstyrelsens beslut hos regeringen. Detta gäller för såväl den enskilde exploatören som för den offentlige. Skälen för ett sådant överklagande bör vila på annan grund än kostnaden, eftersom exploa- tören om han är missnöjd med Länsstyrelsens beslut om kostnad skall vända sig till fastighetsdomstolen.
F örfrågningsunclerlag och föreskrijier
I en ordning där Länsstyrelsen sköter upphandlingen som en tjänst åt exploatören är det Länsstyrelsens uppgift att utforma förfrågnings- underlaget till det arkeologiska uppdraget. Häri anges de uppgifter, särskilda krav och bestämmelser som skall gälla för de åtgärder vilka Länsstyrelsen sedan har att pröva och fatta beslut om enligt kultur- minneslagen. Förfrågningsunderlag från Länsstyrelsen bör i normal— fallet alltid förekomma oberoende av om upphandlingen är offentlig eller enskild och oavsett en enskild exploatör önskar anbuds- konkurrens eller ej.
Länsstyrelsen ansvarar för att beslutade åtgärder utförs på ett sätt som tillfredsställer såväl kulturmiljövårdens, den vetenskapliga forsk- ningens, exploatörens och allmänhetens behov. Genom att länsstyrel- sen i förfrågningsunderlaget preciserar vad som skall gälla för det arkeologiska uppdraget skapas en grund för kvalitet i arbetets ut— förande. Att tillräcklig hänsyn tas till Länsstyrelsens fordringar bör
vara ett villkor för Länsstyrelsens beslut om särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller särskild undersökning. Detta gäller även i det fall en enskild exploatör förordat att upphandlingen skall göras utan anbudskonkurrens.
De preciseringar som Länsstyrelsen gör skall bl.a. gälla uppdragets omfattning och ambitionsnivå. Därvid bör sådana formuleringar an- vändas som tvingar anbudsgivande arkeologiföretag att i en plan be- skriva och motivera hur man ämnar genomföra uppdraget. Det skall alltså inte vara möjligt för arkeologiföretaget att blott och bart kunna hänvisa till en kostnadsberäkning. När det anbud som exploatören be- slutat om överlämnas till Länsstyrelsen skall innehållet i anbudet stämma överens med Länsstyrelsens preciseringar. Det är därför viktigt att alla de uppgifter som är av betydelse för Länsstyrelsens prövning och beslut enligt kulturminneslagen kommer med i för— frågningsunderlaget.
När Länsstyrelsen granskat alla inkomna anbud bör Länsstyrelsen lämna ett yttrande över anbudens innehåll till exploatören i samband med att anbuden överlämnas till denne. Länsstyrelsen har då möjlighet att göra exploatören uppmärksam på om det bland anbuden finns något vars innehåll är oförenligt med de preciseringar och före- skrifter som angetts i förfrågningsunderlaget. Även om upphand- lingen genomförs som förhandlingsupphandling är det inte säkert att alla anbud i slutändan faller inom ramen för Länsstyrelsens tillkänna- givna krav. Exploatören bör givetvis välja bland de anbud som mot- svarar dessa krav och kan därvid samråda med Länsstyrelsen. Skulle exploatören välja ett anbud som Länsstyrelsen inte kan godta bör läns- styrelsen besluta om att inte lämna tillstånd till borttagande av forn- lämningen. Överklagar exploatören går ärendet till regeringen för prövning.
Som nämnts ovan kan speciella omständigheter komma att gälla i den upphandling som enskilda exploatörer ansvarar för. Såvida en en- skild exploatör inte är bunden av några särskilda upphandlingsregler väljer denne om Länsstyrelsen skall göra upphandlingen genom an- budsförfarande eller genom att direkt utse ett visst arkeologiföretag som uppdragstagare. Även i senare fallet skall arkeologiföretaget ut- arbeta en plan för uppdraget på basis av ett förfrågningsunderlag från Länsstyrelsen. Förfrågningsunderlaget omfattar nämligen förutom en kravspecifikation vissa föreskrifter som arkeologiföretaget måste ta
del av. Planen skall överlämnas till Länsstyrelsen med uppgift om att exploatören antagit planen.
Till förfrågningsunderlaget bör Länsstyrelsen således bifoga ett antal föreskrifter som reglerar vissa kompetens-, ansvars-, rättighets- och ordningsförhållanden vid arkeologisk undersökning av fast forn- lämning. Vad dessa föreskrifter, som bör baseras på Riksantikvarie- ämbetets allmänna råd, gäller behandlas närmare nedan och i kap. 6.4, 6.5 och 6.6. Att det anbudsgivande arkeologiföretaget förbinder sig att följa föreskrifterna bör vara en förutsättning för Länsstyrelsens beslut och tillståndsgivning.
Länsstyrelsen samråder idag med Riksantikvarieämbetet om bortta- gande av fast fornlämning. HUR-utredningen vill erinra om att detta blir än mer viktigt vid ett anbudsförfarande.
Tillämpning av upphandling
Målet för tillämpningen av anbud och upphandling är att med etable- ring av konkurrens nå ett lågt pris till rätt kvalitet och därigenom på sikt hålla ned arkeologikostnaderna i samhället. Anbudsförfarande bör därför användas i alla de situationer där det är möjligt. Att exploatören ansvarar för upphandlingen torde kunna medverka till att arbetsföretaget planeras i god tid.
Erfarenheten visar dock att det uppstår situationer i vilka ett anbudsförfarande kan vara olämpligt. Exempel på detta är när en undersökning av olika anledningar måste genomföras med kort varsel. Risken finns att Länsstyrelsen då inte hinner gå ut med anbud om fornlämningen inte skall bli förstörd. Situationer av detta slag är att betrakta som nödlägen.
Ett annat exempel kan vara när uppdragen är av mycket begränsad omfattning. Så är ofta fallet med förundersökningar i form av anti— kvarisk kontroll och undersökningar som föranleds av privat- personers markarbete. Innebär markutnyttjandet mindre förändringar i nyttjandet av en byggnad, en anläggning eller ett markområde kan företagaren få bidrag av staten enligt förordningen (1988:1189) om bidrag till kostnader för undersökning m.m. av fast fornlämning. I dessa fall kan ett anbudsförfarande innebära ett oproportionerligt stort arbete i förhållande till uppdragets storlek.
I situationer som är jämförbara med de ovan bör Länsstyrelsen samråda med exploatören om hur upphandlingen skall gå till. Är
exploatören en offentlig enhet gäller upphandlingslagens regler. Med beaktande av 1 kap. 4 å upphandlingslagen bör upphandlingen då kunna utföras på det sätt som kan anses vara mest lämpligt med hän- syn till omständigheterna. Genom definitionen av de arkeologiska uppdragsformema som "annan tjänst" i tjänsteupphandlingens avdel- ning B har det för upphandlingen i praktiken ingen större betydelse om uppdragets kostnadsvärde överstiger eller understiger tröskel- värdet. De rutiner som hittills tillämpats med stöd av upphandlings- förordningen bör kunna användas även i fortsättningen.
Ett annat sätt att hantera små uppdrag och som en och samma exploatör regelbundet ger upphov till är att för viss tid lägga ut dem på koncession till ett arkeologiföretag genom anbudsförfarande. Exempel på detta kan vara kommunala arbetsföretag som fordrar arkeologisk schaktkontroll eller en mindre undersökning. Upphand- ling av koncession förutsätter dock att de uppdrag som koncessionen skall omfatta kan definieras till art och begränsas till omfattning. Skulle ett sådant uppdrag under arbetets gång visa sig kräva betydligt större insatser än vad som på förhand bestämts bör arbetet avbrytas och uppdraget göras till föremål för särskilt anbudsförfarande. En annan förutsättning vid anbudskonkurrens är att Länsstyrelsens för- frågningsunderlag inte utformas så att bara ett visst arkeologiföretag kan komma i fråga för koncessionen.
Länsstyrelsen bestämmer i samråd med exploatören om vissa upp- drag som denne ger upphov till bör läggas ut på koncession genom anbudsförfarande. Givetvis måste Länsstyrelsen även vid koncession handlägga och besluta enligt kulturminneslagen om varje uppdrag för sig.
Av särskild betydelse för tillämpningen av anbud och upphandling är frågan om det arkeologiska uppdraget som ett avslutat helt. Det är nämligen inte ovanligt att Länsstyrelsens tillståndsgivning i ett forn- minnesärende delas upp på flera beslut. Vid exploatering av stora markområden kan Länsstyrelsen först ha beslutat om särskild utred- ning, sedan om förundersökning och därefter om särskild under- sökning. I vissa fall kan såväl utredning som undersökning inom ett fornlämningsområde eller inom ramen för ett projekt delas upp i etapper, varvid beslut om varje etapp görs för sig. Det kan vid sådana sammanhängande fornminnesärenden uppstå tveksamheter kring huruvida den som efter anbud först anförtrotts ett uppdrag skall ha möjlighet att fortsätta med nästa etapp utan särskilt anbudsförfarande
eller om anbud skall infordras på nytt. Det bör i sammanhanget note- ras att det är Länsstyrelsen som genom att ansvara för beslut enligt kulturminneslagen också är den som i praktiken bestämmer upp- dragens ambitionsnivå, art, omfattning och därmed antal inom ramen för ett exploateringsprojekt.
Principen bör vara att särskild utredning hålls för sig å ena sidan och förundersökning alternativt särskild undersökning för sig å andra sidan. Däremellan skall en förnyad upphandling göras. Motiven för detta är dels att uppdragsformema har olika syfte, tekniker och metoder, dels att både upphandlingslagen (1 kap. 4 å) och upphand— lingsförordningen (3 å) ställer krav på utnyttjande av konkurrens- möjligheter. Den som gjort utredningen behöver nödvändigtvis inte vara den som är mest lämpad att göra undersökningen. Har länsstyrel- sen godkänt en färdigställd utredningsrapport bör denna kunna till- handahållas och ligga till grund för offerter i ett nytt anbudsför- farande inför förundersökning eller särskild undersökning. Detta bör särskilt observeras för de fall där ett arkeologiföretag gör en särskild utredning på uppdrag av en exploatör utan att Länsstyrelsen där- förinnan beslutat om åtgärden.
Vad gäller utredningar finns speciella problem. I vissa fall delas en särskild utredning upp på två eller flera etapper varvid de senare etapperna kan bestå av fosfatkartering och/eller schaktgrävning. Man talar i dessa fall om "utredningsgrävningar". Vanligtvis behandlas etapperna som flera uppdrag vilka exploatören betalar var för sig. Vid ett anbudsförfarande är denna ordning olämplig då det knappast är motiverat att efter den första etappen infordra anbud på nytt till följande etapper. Dessutom kan det inte alltid med lätthet urskiljas var gränsen går mellan en "utredningsgrävning" och en förundersökning vilket skapar ett oklart kostnadsansvar.
Varje uppdrag bör bilda ett avslutande helt med avseende på upp- dragets övergripande mål. Det bör samtidigt utformas så att om det av Länsstyrelsen kan bedömas leda till fler uppdrag inom ramen för ett exploateringsprojekt, eller om det av projektet kan bildas flera självständiga uppdrag, dessa inte nödvändigtvis måste engagera en och samma uppdragstagare. Bedömningar av detta slag görs lämpligen med hänsyn till såväl kulturmiljövårdande och vetenskapliga intressen som exploatörens önskemål samt till kännedomen om arkeologi- företagen.
Därvid bör observeras att upphandlingslagen innehåller förbud mot att dela upp en upphandling i avsikt att komma under tröskelvärdet (ex. 5 kap. 8 å). Det är viktigt att Länsstyrelsen från början definierar uppdragens innehåll och omfattning och bestämmer vad som skall gälla för deras genomförande. Detta bör framgå av Länsstyrelsens förfrågningsunderlag.
Vem skall anförtros ett arkeologiskt uppdrag?
Enligt upphandlingsförordningens 10 å är en myndighet skyldig att pröva alla anbud som lämnats, även sådana som lämnats av anbuds- givare som inte särskilt tillfrågats. En motsvarande regel om icke- diskriminerande upphandling finns i upphandlingslagen (1 kap. 4 å). En offentlig enhet som gör en upphandling är således ålagd att be— handla alla anbud och anbudsgivare på ett objektivt och likvärdigt sätt. Dock får en offentlig upphandlare ställa kvalitativa villkor av- seende leverantören. Ett anbud får enligt upphandlingsförordningen (9 å) inte antas om anbudsgivaren inte är registrerad för betalning av mervärdesskatt, innehållen preliminär A-skatt eller arbetsgivar- avgifter trots att han är skyldig till det.
Enligt upphandlingslagen (1 kap. 17 å) kan en leverantör förutom av nämnda skäl uteslutas från deltagande i upphandling om han är i konkurs, under likvidation, tvångsförvaltning eller ackord eller är föremål för ansökan om detta. En leverantör kan uteslutas också om han gjort sig skyldig till allvarliga fel i yrkesutövningen eller i väsentligt hänseende underlåtit att lämna sådana uppgifter som han varit skyldig att lämna till en upphandlande enhet. Den upphandlande enheten får begära ytterligare upplysningar om leverantörs tekniska förmåga och kapacitet och om hans finansiella ställning enligt vad som är särskilt föreskrivet.
Även om 1 kap. 17 å upphandlingslagen inte blir tillämplig vid offentlig upphandling av arkeologiska uppdrag kan det för kultur- miljövårdens intressen vara viktigt att Länsstyrelsen vid behov kon- trollerar arkeologiföretagens status i nämnda avseenden.
Därutöver skall Länsstyrelsen förvissa sig om uppdragstagarens yrkeskompetens och kunskaper. Länsstyrelsen kan inte gärna besluta om åtgärder enligt kulturminneslagen på basis av anbud från vem som helst. Kulturminnesförordningen (7 å) föreskriver därtill att läns- styrelsen innan den ger någon tillstånd enligt 2 kap. 7 eller 8 å KML
skall förvissa sig om denne har tillräcklig kunskap att utföra åt- gärderna på ett tillfredsställande sätt. Med detta menas att den som an- förtros ett arkeologiskt uppdrag skall motsvara rimliga krav på kompetens. Det kan förefalla lämpligt att kulturminnesförordningens 7 å förtydligades vad gäller fordringarna på den som skall utses som uppdragstagare. Detta skulle kunna göras genom att förordningen föreskriver om att uppdragstagaren måste vara auktoriserad arkeolog.
Auktorisation eller legitimering innebär att kompetensförklara och ge en fysisk eller juridisk person behörighet till viss yrkesutövning. Förfarandet tillämpas för en rad verksamheter, och för närvarande är det som regel en statlig myndighet som ansvarar för auktorisation och godkännande inom ett visst yrkesområde. Myndigheten har också an- svar för tillsyn över yrkesverksamheten. Så t.ex. auktoriserar och godkänner Kommerskollegium revisorer och revisionsbolag, tolkar och översättare, Länsstyrelsen registrerar fastighetsmäklare, Social- styrelsen legitimerar personer med yrken inom hälso- och sjukvården och Finansinspektionen auktoriserar finansbolag. Advokatsamfundet som inte är en statlig myndighet men vars stadgar fastställs av rege- ringen bestämmer vem som får vara advokat. I förra fallen regleras auktorisationen och godkännandet av lagar, förordningar och före- skrifter. De formella krav som ställs på fysisk person för auktorisa- tion gäller i första hand viss utbildning för och praktik inom yrkes- området. Därtill kommer ofta att personen skall besitta även andra kvaliteter.
Överfört till verksamheten med arkeologiska undersökningar bör ett auktorisationsförfarande regleras i lag och innefatta särskilda krav på både utbildning och praktik samt omfatta såväl fysisk som juridisk person. Det är därvid nödvändigt att ta hänsyn till EES-avtalets bestämmelser.
Enligt EES-avtalet skall det inte finnas några inskränkningar för företag eller enskilda näringsidkare att fritt etablera sig inom EG/EFTA-området. Etableringsfriheten omfattar rätten att uppta och utöva självständig förvärvsverksamhet på de villkor som etablerings— landets lagstiftning föreskriver för det egna landets rättssubjekt. Av- talet stadgar dock att verksamhet som är förbunden med myndighets— utövning undantas från den fria etableringsrätten. Undantag görs vidare med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och hälsa.
EES-avtalet innebär vidare att de avtalsslutande parterna skall söka säkerställa ett ömsesidigt erkännande av utbildnings- och examens-
bevis och andra kompetensbevis för att underlätta det faktiska ut- övandet av etableringsrätten och friheten att tillfälligt tillhandahålla - tjänster. Bestämmelserna omfattar även verksamhet som utövas som anställd. Parterna skall också säkerställa samordning av bestämmelser i lagar och andra författningar i länderna, vilka gäller rätten att på- börja och utöva yrkesverksamhet.
Ett generellt direktiv omfattar alla högskoleutbildningar längre än tre år. Huvudsyftet är att examensbevis som i hemlandet ger tillträde till ett reglerat yrke också ger behörighet att utöva yrket i andra EG- och EFTA-länder. Om yrket inte är reglerat i hemlandet skall examen ändå godkännas som grund för att utöva ett reglerat yrke i ett annat EES-land under förutsättning av att personen i fråga varit verksam i yrket i minst två år under den senaste tioårsperioden. Om utbild- ningen i hemlandet är mer än ett år kortare än den som krävs i vistelselandet, kan detta land begära att personen genomgår handledd praktik på högst tre år eller ett lämplighetsprov för att få behörighet. De yrkesgrupper som i Sverige berörs av detta direktiv är bl.a. advokater, revisorer, logopeder, psykologer och psykoterapeuter för vilka regler om auktorisation finns.
För ett system med auktorisation av arkeologer i Sverige innebär EESvavtalet således att en person som är auktoriserad i hemlandet också skall godkännas för och ha rätt till yrkesutövning här. Det- samma gäller för en person som inte är auktoriserad i hemlandet men som uppfyller de svenska auktorisationskraven.
Frågan om vem som skall auktorisera arkeologer samt öva tillsyn över de auktoriserades verksamhet bör lösas i relation till vad som gäller för auktorisation inom andra motsvarande yrkesområden. Det ligger nära till hands att Riksantikvarieämbetet är den som auktorise- rar arkeologer. Anledningen till detta är dels att det inom andra yrkesområden vanligen är en statlig myndighet som auktoriserar, dels att exploateringsundersökningar är en lagreglerad verksamhet med koppling till kulturmiljövården som Riksantikvarieämbetet är central tillsynsmyndighet för. En förutsättning bör dock vara att Riksanti- kvarieämbetet har en opartisk ställning i undersökningsverksamheten.
Ett alternativ till att Riksantikvarieämbetet svarar för auktorisa- tionen av arkeologer är att ett branschorgan istället gör detta. Ett arkeologiskt branschorgan måste emellertid byggas upp från grunden av de arkeologer och arkeologiska företag som vill delta i verksam- heten med exploateringsundersökningar och särskilda utredningar. En
viss erfarenhet av att organisera arkeologer och bedriva förenings- verksamhet har redan Svenska arkeologiska samfundet som i så fall kanske kunde delta i arbetet att bilda ett branschorgan med bl.a. ansvar för auktorisationen av arkeologer. Verksamheten står lämp- ligen under tillsyn av staten och finansieras genom avgifter från auk- toriserade medlemmar som är både fysiska och juridiska personer.
Ett system med auktorisation av arkeologer kan emellertid inte genomföras inom snar tid. Det krävs mycket arbete både här i landet och i internationella sammanhang för att få till stånd ett regelsystem som kan accepteras av alla.
Ett enklare sätt att hantera frågan om kompetenskrav för uppdrags- tagande arkeologer är att Länsstyrelsen själv får bedöma anbuds— givande arkeologers lämplighet för uppdraget. En bedömningsgrund är naturligtvis förhållandet mellan Länsstyrelsens preciseringar av uppdraget och innehållet i den plan för uppdragets genomförande som ingår i det av exploatören valda anbudet. Men exploatören och även de som önskar delta i uppdragsverksamheten bör innan en upphand- ling görs få veta på vilka allmänna premisser Länsstyrelsen anförtror någon att utföra åtgärder som fordrar beslut enligt kulturminnes- lagen.
Vad som behövs är således en minsta godtagbara standard. Efter- som Riksantikvarieämbetet har centralt tillsynsansvar för kultur- miljövården i landet bör myndigheten i samråd med de regionala organen och universiteten utforma allmänna råd för kompetenskrav inom verksamheten med arkeologiska undersökningar. I förfråg- ningsunderlaget från Länsstyrelsen kan både anbudsgivare och ex- ploatören sedan informeras om att uppdragstagare bör uppfylla kom- petenskraven som en förutsättning för Länsstyrelsens beslut om åtgärd enligt kulturminneslagen. På basis av Riksantikvarieämbetets allmänna råd och Länsstyrelsens egna erfarenheter bör Länsstyrelsen på förfrågan kunna meddela eller tillhandahålla en lista över vilka arkeologiföretag som motsvarar Länsstyrelsens krav på kompetens och duglighet.
Det är viktigt att kompetenskraven inte utformas så att de formellt hindrar etablering och yrkesutövning av enskilda arkeologiföretag. Att även enskilda arkeologiföretag ges möjlighet att delta i verksam- heten med exploateringsundersökningar är en förutsättning för in- förandet av ett system med anbudskonkurrens i verksamheten. Härvid bör uppmärksammas de regler mot skadlig verkan av konkurrens—
begränsning som finns i den nu gällande konkurrenslagen (1982:729) samt i förslaget till den nya EG-anpassade konkurrenslagen (prop. 1992/93:56).
Ett deltagande av enskilda arkeologiföretag i exploateringsverk- samheten ställer emellertid krav på att företagen kan fullgöra sina ekonomiska och andra skyldigheter under uppdragstiden. Det har inträffat i länder där anbudskonkurrens tillämpas att arkeologiföretag blivit försatta i konkurs under uppdragstiden vilket skapat avsevärda problem för både myndigheter och exploatörer. Det faller visserligen på Länsstyrelsen att vid behov kontrollera anbudsgivares ekonomiska förhållanden men risken för en konkurs kan ändå aldrig uteslutas. En konkurs under uppdragstiden får inte leda till att det påbörjade ar— betet inte kan övertas och fortsättas av någon annan på grund av att satsade pengar är borta. Det måste i systemet finnas en garanti för att sådant inte inträffar. Det bör därför från Länsstyrelsens sida ställas krav på att om någon skall kunna anförtros ett arkeologiskt uppdrag efter beslut enligt kulturminneslagen måste denne kunna styrka inne— havet av en företagarförsäkring som minst täcker uppdragets be- räknade totala kostnadsvärde samt förlust av fornfynd genom olycka eller brott.
Det är naturligtvis av största betydelse att arkeologiföretagen i varje särskilt fall sköter sitt uppdrag efter Länsstyrelsens föreskrifter och sin egen plan för genomförandet. Härigenom skaffar man sig ett gott renommé och meriter för ytterligare uppdrag. Ett arkeologi- företag som bryter mot ingångna överenskommelser eller begår all- varliga fel i yrkesutövningen bör Länsstyrelsen inte anförtro fler uppdrag.
Rätt utformat och tillämpat torde systemet med förfrågnings- underlag, kompetenskrav, prövning av uppdragsplaner i anbud samt kontroller onödiggöra den ökade byråkrati som ett statligt hand- havande av auktorisation medför. Om sedan de arkeologer som deltar i uppdragsverksamheten själva bildar ett branschorgan med regler för och kontroll av deltagandet i exploateringsundersökningar är detta något som kan vara positivt för verksamheten men som ligger utanför HUR-utredningens uppgift att behandla.
Kompetens, samråd och samverkan
En konsekvens av införandet av ett system med anbudskonkurrens i verksamheten med exploateringsundersökningar är att större krav kommer att ställas på Länsstyrelsens arkeologiska kompetens och re- surser för ändamålet, samtidigt som Länsstyrelsen blir mer ensam än tidigare. Handläggaren av fornminnesärenden på kulturmiljöenheten torde behöva vara något av en länsarkeolog med kunskaper som sträcker sig längre än de som meddelas på grundutbildningsnivå. Länsstyrelsen kan nämligen inte längre i sina förberedelser inför be- slut om arkeologiska uppdrag alltid luta sig mot länsmuseets eller UV:s kompetens och stöd, eftersom dessa tillsammans med andra ofta kommer att återfinnas som konkurrenter bland anbudsgivarna. I det fall länsmuseet inte deltar i anbudsgivning till ett arkeologiskt upp- drag bör länsmuseet dock kunna biträda Länsstyrelsen inom ramen för statsbidraget.
Särskilt kritiskt för behovet av god arkeologisk kompetens blir arbetet med de preciseringar av uppdragets omfattning och ambi- tionsnivå som skall ingå i förfrågningsunderlaget samt arbetet att pröva anbudens innehåll. Eftersom skillnaden mellan t.ex. en under- sökning av medeltidslager i en stadskärna och en undersökning av stenålderslager på en lantlig grusbacke kan vara nog så stor, torde "det många gånger komma att fordras specialkompetens för Länsstyrelsens arbete.
Vissa länsstyrelser har sannolikt redan idag tillfredsställande arkeo- logisk kompetens, andra inte. En medveten satsning på att vartefter bygga upp kompetensen så att den motsvarar de krav som ställs är naturligtvis önskvärt för att få systemet att fungera väl. Enligt HUR- utredningens uppfattning bör därför Länsstyrelsen i sin personal- rekrytering lägga ökat vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov som finns i länet.
Ett sätt för Länsstyrelsen att stegvis trygga kompetensförsörjningen är att bilda referensgrupper bestående av personer med olika slags kompetens som är av betydelse för undersökningsverksamheten i länet. En referensgrupp kan vara till god hjälp i olika sammanhang. Exempel på sådana sammanhang är utformning av förfrågnings- underlag för särskilt komplicerade uppdrag, prövning av arkeologi- företagens planerade genomförande, vid Länsstyrelsens kontrollverk- samhet och vid diskussioner för fastläggandet av övergripande policy-
frågor. I de fall där det är lämpligt bör en referensgrupp kunna vara gemensam för flera län.
Referensgrupper av nämnda slag med representation av universi— tetsarkeologer har prövats tidigare vid vissa länsstyrelser och behåll- ningen har varit god. Kostnaden för en referensgrupp torde vara för- sumbar. Särskilt universiteten kan avseende vetenskapliga fråge- ställningar ha ett eget intresse av att delta' 1 referensgrupper vid läns- styrelserna. Det är självklart att ingen deltagare i referensgruppen får vara anbudsgivande part i det uppdragsärende som behandlas.
Vikten av att länsstyrelserna bildar referensgrupper skall också ses mot bakgrund av att Länsstyrelsen med biträde av Riksantikvarie- ämbetet kommer att överta mycket av den expertroll som UV hittills haft i handläggningen av fornminnesärenden i länet. I det nya systemet är det Länsstyrelsen som skall ha initiativet i verksamheten vilket ställer ökade krav på arkeologisk kompetens och erfarenhet. Enligt HUR-utredningens uppfattning bör därför inrättandet av refe- rensgrupper kunna vara ett effektivt sätt för länsstyrelserna att både höja och bredda sin kompetens samtidigt som man skaffar sig ett betydelsefullt stöd i arbetet.
Under senare år har länssamverkan mellan länsstyrelser blivit van- ligare. Detta kan också vara ett sätt för länsstyrelserna att komplettera och förstärka varandra och nå synergieffekter i handläggningen av fornminnesärenden. Det senare gäller inte minst vid ärenden som skär igenom flera län, t.ex. vid utbyggnader av infrastrukturen.
Den gemensamma resurs som länsstyrelserna har för samråd, till- syn, uppföljning, utveckling och kunskapsåterföring är Riksanti— kvarieämbetet. I ett system med anbudskonkurrens kommer Riks- antikvarieämbetets betydelse för länsstyrelsernas arbete att öka och nya krav och önskemål kommer att riktas mot myndigheten. Inom Riksantikvarieämbetets fornminnesavdelning, kulturmiljöavdelning, Historiska museets museiavdelning och Institutionen för konservering finns idag en hög och bred kompetens som sträcker sig över hela det arkeologiska fältet. Att dessa resurser tas till vara och utnyttjas effek— tivt i ett samspel mellan regionala och centrala funktioner i verksam- heten med exploateringsundersökningar blir naturligtvis av största vikt. Det förutsätter emellertid att Riksantikvarieämbetet har en lika klar och opartisk ställning i systemet som Länsstyrelsen.
Det finns således goda möjligheter till att utforma systemet med anbudskonkurrens så att interaktion om vetenskapliga mål skapas
mellan Länsstyrelsen och arkeologiföretagen via Riksantikvarie- ämbetet och andra.
Ett kostnadsansvar
I Länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt 2 kap. 12 å kulturminnes- lagen skall Länsstyrelsen enligt 2 kap. 13 å såvitt möjligt ange den kostnad som åtgärderna beräknas medföra. Det är i detta sammanhang fråga om kostnaden för särskild undersökning vilken exploatören skall betala om inte någon av undantagsreglerna i 2 kap. 14 å är tillämpliga. En av dessa undantagsregler (14 å 2 p.) innebär att före- tagaren befrias från den del av kostnaden som väsentligt överstiger vad Länsstyrelsen angetti sitt tillståndsbeslut.
I arkeologiföretagets anbud ingår, förutom en plan som beskriver och motiverar hur uppdraget skall genomföras, en beräkning av kost- naden för åtgärderna. När Länsstyrelsen prövar anbudets plan inför sitt tillståndsbeslut är det viktigt att planens innehåll stämmer överens med de preciseringar som Länsstyrelsen gjort i sitt förfrågnings- underlag. Om så är fallet skall priset också svara mot vad länsstyrel- sen anser vara rimligt, och den beräknade kostnaden skrivs in i läns- styrelsens tillståndsbeslut.
Skulle däremot arkeologiföretaget ha beräknat kostnaden alltför lågt kan problem uppstå: Antingen tvingas Länsstyrelsen till en kost- nadshöjande åtgärd, eller överskrider arkeologiföretaget sin och där- med Länsstyrelsens angivna kostnadsberäkning, eller sänker arkeo- logiföretaget sin ambition under den överenskomna nivån för att klara kostnaden. 1 första fallet drabbas exploatören, i andra fallet kan staten drabbas och i tredje fallet drabbas alla. Ingen är intresserad av att arkeologiföretagen i konkurrenssyfte eller av oskicklighet anger ett så lågt pris i anbuden att man sedan inte kan motsvara sina utfästelser. Arkeologiföretagen har här ett ansvar gentemot alla. Ett arkeologiföretag som missbrukar ansvaret bör inte anförtros fler uppdrag.
Skrivningen i kulturminneslagen om Länsstyrelsens skyldighet att ange en kostnadsberäkning är mjuk och tillåter en mindre marginal. Detta är nödvändigt eftersom det inte alltid är möjligt att på förhand ange den exakta kostnaden för det arbete som skall utföras. Erfaren- heten visar att det vid undersökningar kan inträffa oförutsedda
händelser som inte behöver bero på bristande kompetens eller dålig planering, och som måste tas om hand för ett gott resultat. Sådana kostnadsfördyringar får inte vara annat än undantagsfall i verksam- heten och måste, om de hotar inträffa, i god tid meddelas länsstyrel— sen och exploatören.
Principen bör således vara att staten blir kostnadsansvarig bara om något oförutsett och drastiskt inträffar som föranleder ett väsentligt överskridande av kostnadsberäkningen. Vid oskicklighet från arkeo- logiföretagets sida skall detta självt betala merkostnaden.
Det är grundläggande för systemet att Länsstyrelsen, exploatören och arkeologiföretaget är överens om vad som skall göras och till vilket pris. Målet att genom konkurrens nå ett lågt pris till rätt kvali- tet förutsätter att arkeologiföretagen tävlar med sin kompetens samt skicklighet att kunna utföra uppdrag på ett rationellt och förtroende- ingivande sätt.
6.3.4. Förslag
Belysningen av kulturminneslagens tillämpning och de överväganden som HUR-utredningen gjort i fråga om riktlinjer för anbud och upp- handling i verksamheten med arkeologiska exploateringsunder- sökningar 1eder fram till följande förslag från utredningen.
Ett system med anbudsförfarande införs. Systemet bygger på att kulturminneslagens instrument särskild utredning, arkeologisk för- undersökning och särskild undersökning definieras som "annan tjänst" i tjänsteupphandlingens avdelning B enligt den föreslagna lagen om offentlig upphandling. För enskilda enheters upphandling gäller inte denna lag.
I systemet utför Länsstyrelsen upphandlingen av arkeologiska upp- drag som en tjänst åt exploatören oavsett denne är en offentlig enhet eller enskild. Exploatören har det formella ansvaret för upphand- lingen.
Länsstyrelsen utformar ett förfrågningsunderlag för uppdraget vilket tillställs exploatören och kretsen av arkeologiska aktörer. I för- frågningsunderlaget preciseras uppdragets art, omfattning och ambi- tionsnivå. Till förfrågningsunderlaget bifogas föreskrifter om kompe- tens och företagarförsäkring för arkeologiska uppdragstagare samt andra ansvars-, rättighets- och ordningsförhållanden skall gälla vid
arkeologisk undersökning av fast fornlämning. En förutsättning för Länsstyrelsens beslut och tillståndsgivning bör vara att exploatören och den av honom anlitade uppdragstagaren förbinder sig att följa länsstyrelsens anvisningar.
Länsstyrelsen gör upphandlingen av det arkeologiska uppdraget efter de regler som gäller för exploatören. Det är viktigt att upp- handlingen sker genom anbudsförfarande så snart detta är möjligt och lämpligt.
För tjänsten att göra upphandlingen åt exploatören bör länsstyrel- sen kunna ta ut en avgift med stöd av 3 å avgiftsförordningen (1992:191). Härtill fordras att avgiftsuttaget följer av en lag eller en förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Länsstyrelsen bör också få tillgodogöra sig inkomna avgiftsmedel vilket fordrar ett särskilt beslut av regeringen.
I sitt anbud utformar arkeologiföretaget en plan som efter läns- styrelsens preciseringar beskriver och motiverar hur man tänkt sig genomföra uppdraget. I anbudet ingår en kostnadsberäkning för åt— gärderna.
Länsstyrelsen granskar inkomna anbud och gör ett yttrande till exploatören om anbudens innehåll. Länsstyrelsen gör den kontroll av anbudsgivarna som man finner nödvändig.
Exploatören prövar och väljer bland anbuden samt beslutar om att anta ett visst anbud. Exploatören lämnar ett meddelande om beslutet till anbudsgivarna. Om exploatören är en offentlig enhet och upp- handlingen gjorts över tröskelvärdet för tjänst enligt upphandlings- lagen skall exploatören skicka ett meddelande om att upphandlingen avslutats till Europeiska gemenskapernas officiella publikationer en- ligt 5 kap. 27 å upphandlingslagen.
Det anbud som exploatören antagit skall stämma överens med de preciseringar om uppdraget som Länsstyrelsen gjort i förfrågnings- underlaget, och den angivna kostnaden skall av Länsstyrelsen anses vara rimlig. När så är fallet och de allmänna krav som Länsstyrelsen ställer på arkeologiska uppdragstagare är uppfyllda kan Länsstyrelsen besluta om särskild utredning, arkeologisk förundersökning eller om särskild undersökning enligt kulturminneslagen. I beslutet anger läns- styrelsen vem som skall utföra uppdraget och när så är reglerat såvitt möjligt den kostnad som åtgärderna beräknas medföra. Exploatören och den som skall utföra uppdraget ingår avtalet.
Om Länsstyrelsen finner det av exploatören antagna anbudet oför- enligt med de preciseringar, föreskrifter och anvisningar som lämnats i förfrågningsunderlaget skall Länsstyrelsen besluta om att inte lämna tillstånd. Överklagar exploatören Länsstyrelsens beslut går ärendet till regeringen för prövning.
Uppdragstagare som begår allvarliga fel i den arkeologiska yrkes- utövningen eller som i väsentliga avseenden inte sköter sina uppdrag på det sätt som är överenskommet skall Länsstyrelsen inte anförtro ytterligare uppdrag.
I sin personalrekrytering bör Länsstyrelsen lägga ökad vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov som finns i länet.
För samråd i handläggningen av fornminnesärenden bör länsstyrel- sen i en utsträckning man själv bestämmer om bilda referensgrupper bestående av personer med olika slags kompetens som är av betydelse för undersökningsverksamheten i länet. Det är viktigt att ingen del- tagare i referensgruppen är anbudsgivande part i de uppdragsärenden som vid varje tillfälle behandlas.
Riksantikvarieämbetet utarbetar i samråd med kulturmiljövårdens regionala organ och universiteten allmänna råd och anvisningar om kompetenskrav för arkeologiska uppdragstagare. Det är därvid viktigt att kraven inte utformas så att de formellt hindrar enskilda arkeologi— företag från möjligheten att delta i verksamheten med exploaterings- undersökningar.
I det fall länsmuseet inte deltar i anbudsgivning till ett arkeologiskt uppdrag bör länsmuseet kunna biträda Länsstyrelsen inom ramen för statsbidraget.
I 2 kap. kulturminneslagen införs en regel om att Länsstyrelsen skall utföra upphandlingen av ett arkeologiskt uppdrag som en tjänst åt exploatören, oavsett denne är en offentlig enhet eller enskild, samt att Länsstyrelsen skall ta ut en avgift för upprättande av förfrågnings- underlag och granskning av anbud.
Kulturminneslagens 2 kap. kompletteras med en bestämmelse som innebär att Länsstyrelsen får meddela särskilda föreskrifter om kompetens-, ansvars-, rättighets- och ordningsförhållanden vid arkeo— logisk undersökning av fast fornlämning.
6.4. Upphovsrätt och offentlighet
När en fornlämning genom arkeologisk undersökning systematiskt sönderdelats och avlägsnats utgör dokumentationsmaterialet tillsam- mans med rapporten och fynden en kvarlevande kunskapskälla till förståelse av forntida levnadsförhållanden. Rapporten är som syntes av undersökningen en nyckel till denna kunskapskälla. Den utgör en grund för ytterligare forskning och vetenskaplig bearbetning sam- tidigt som den är ett första led i levandegörandet av kulturarvet och en form av redovisning till arbetsföretaget.
Det är av avgörande betydelse för tilltron till kulturmiljövården att kunskapskällan är öppen och tillgänglig för alla. Varje person måste ha möjlighet att i princip när som helst få kunna ta del av källan med allt vad den innehåller av tillvaratagna föremål, obearbetade objekt och prover, originaldokument, attester över analyser, beskrivningar av använda metoder, sammanställda tolkningar etc. Fomlämningarna tillhör alla, ansvaret för dem delas av alla och informationen om dem måste vara offentlig.
En garanti för att det arkeologiska källmaterialet skall vara till- gängligt för alla är att det förvaltas av offentliga organ. Vägen dit kantas emellertid av vissa lagreglerade rättsprinciper som i tillämp- liga delar kan bidra till att hela källmaterialet från en undersökning inte kommer under offentlig förvaltning. Det är nämligen så att fynden från en fast fornlämning visserligen alltid tillfaller staten men det innebär inte att staten samtidigt också har automatisk rätt till dokumentationsmaterialet.
Generellt gäller att dokumentationsmaterialets bestånd av skrivna handlingar och bilder, med undantag för fotografier, är föremål för upphovsrätt. Denna rätt regleras i lag (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, medan rätten till fotografier regleras i lag (19601730) om rätt till fotografisk bild. Förslag om nya regler i upphovsrättslagen bereds för närvarande inom regeringen.
I den uppdragsbaserade undersökningsverksamhet som kultur- miljövårdens organ bedriver utgör upphovsrätten och rätten till foto- grafisk bild inget problem ur tillgänglighetssynpunkt. Verksamheten bedrivs inte i kommersiellt syfte och det finns ingen anledning att ut- nyttja rättigheterna till dokumentationsmaterialet för ekonomisk vin- ning. Det finns också genom hela processen ett ansvarstagande med skyldigheter och kontrollfunktioner som regleras i statliga förord-
ningar och instruktioner samt lagbestämmelser om offentlighet. När undersökningen är slutförd och beslut om fyndfördelning föreligger tillförs fynden och dokumentationsmaterialet Riksantikvarieämbetet eller ett museum där materialet fritt får utnyttjas för forskning, studier och för museernas publika verksamhet.
I en undersökningsverksamhet med konkurrerande arkeologi- företag kan, men behöver inte, förhållandena vara annorlunda. Det är inte säkert att alla aktörer känner samma skyldighet att alltid ställa dokumentationsmaterialet till allmänhetens fria användning. Innehavet och hanteringen av originalhandlingar och originalbilder kan arkeo- logiföretaget själv vilja bestämma över men det begränsar samtidigt materialets tillgänglighet för omgivningen. Därtill kommer den infor- mationsbegränsning som ligger i ett eventuellt behov av att i kon- kurrenssyfte skydda sådana uppfinningar som arkeologiföretaget gjort genom egen teknik- eller metodutveckling.
För att säkerställa dokumentationsmaterialet som en tillsammans med fynden öppen och för allmänheten fritt tillgänglig kunskapskälla är det enligt HUR—utredningen nödvändigt att Länsstyrelsen före- skriver om vad som skall gälla för dokumentationsmaterialet från sär- skild utredning, förundersökning och särskild undersökning.
Föreskriften bifogas lämpligen Länsstyrelsens förfrågningsunder- lag. Den bör stipulera såsom förutsättning för beslutet att uppdrags- tagaren/uppdragsgivaren förbinder sig att när uppdraget slutförts kostnadsfritt överlämna varje upprättad arkeologisk originalhandling och originalbild från arbetet jämte en skriven rapport i ett eller flera exemplar till förvaltande institution efter Länsstyrelsens anvisningar. Föreskriften bör ha karaktären av ett avtal vari arkeologiföretaget medger att det överlämnade dokumentationsmaterialet får utnyttjas fritt av envar efter de bestämmelser som gäller i lag om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk samt i lag om rätt till fotografisk bild — men med ett par betydelsefulla tillägg.
Undantagsbestämmelserna i båda lagarna gör det tillåtligt för arkiv under arkivlagen och Riksarkivets tillsyn samt för allmänheten att låta framställa enstaka exemplar av verk och fotografi för i förra fallet bevarandesyfte och i senare fallet enskilt bruk utan krav på samtycke av och ersättning till upphovsman respektive fotograf. Detsamma gäller för återgivning av offentliggjort verk och fotografi i kritiska och vetenskapliga framställningar likväl som för offentlig visning i t.ex. museum.
Så tillvida tycks undantagsbestämmelserna täcka de flesta behov som forskare, allmänhet och museer kan ha för en icke-kommersiell och pedagogisk verksamhet. Men länsmuseernas arkiv sorterar inte under arkivlagen och Riksarkivets tillsyn, och de har därför inte lag- lig rätt att ens i bevarandesyfte framställa exemplar av verk eller fo- tografisk bild som någon annan innehar rätten till. Härtill fordras ett medgivande av rättsinnehavaren eller tillstånd av regeringen efter särskild prövning enligt 1 å förordning (1961 :348) med tillämpnings- bestämmelser till upphovsrättslagen och fotografilagen. Det bör i sammanhanget också noteras att ett länsmuseum inte är myndighet och inte heller behöver följa offentlighetsprincipen i tryckfrihetsförord- ningen om detta inte särskilt stadgats av huvudmannen som vanligtvis är en stiftelse. Den skyldighet som ett sådant stadgande innebär kan emellertid inte rättsli gen hävdas av tredje part.
Ett annat problem är att upphovsrättslagen inte tillåter att digitala data kopieras om inte annat avtalats. I den utsträckning som dokumen- tationens information baseras på digitala data som lagrade på t.ex. disketter överlåts av ett arkeologiföretag till ett kulturmiljövårdande förvaltningsorgan blir det i bevarandesyfte och för teknikutvecklande ändamål nödvändigt att kopiera digitala data från ett medium till ett annat.
Ett tredje problem gäller offentlig visning av ett fotografi som överlåtits men som någon annan innehar rätten till. Visningen får bara omfatta det överlåtna exemplaret oavsett om detta är ett negativ eller positiv. Det är alltså inte tillåtet att av en sådan bild göra en kopia som sedan visas i en utställning med mindre än att rättsinne- havarens medgivande inhämtas.
I samtliga fall innebär bestämmelserna en stark begränsning av museernas ordinarie verksamhet med arkeologiska dokument. Det är därför viktigt att uppdragstagaren/uppdragsgivaren genom länsstyrel- sens föreskrift ger det museum eller offentligt organ som skall för- valta dokumentationsmaterialet och fynden tillstånd att i bevarande- syfte, för teknikutvecklande ändamål och för eget utställningsbruk kopiera enstaka exemplar av överlåtet verk, inklusive digitala data- medier, eller fotografisk bild utan krav på samtycke av och ersättning till rättsinnehavaren. Denne behåller sin ideella rätt samt rätten att mångfaldiga verk och rätten till ersättning för fotografiska bilder som återges i populärvetenskapliga sammanhang, läromedel eller i rent kommersiella publikationer.
Det viktiga med föreskriften är att Länsstyrelsen för studier, forsk- ning och museernas pedagogiska verksamhet säkrar originalhand- lingar, originalbilder, digitala data och rapporter så att hela källmaterialet från en arkeologisk undersökning kan hållas samman och av envar fritt utnyttjas för nämnda ändamål utan vidare krav på samtycke av och ersättning till rättsinnehavaren. Att originaldoku- menten passerar genom Länsstyrelsen har också sin betydelse för Länsstyrelsens kontroll av hur arkeologiföretagen sköter sin befatt- ning med fornlämningarna.
Ett alternativ vore att föreskriva om överlåtelse av hela upphovs- rätten samt rätten till fotografisk bild på det museum som vid fynd- fördelning erhåller rätten till fynden. Härtill fordras ett skriftligt av- tal mellan rättsinnehavaren och ifrågavarande museum. Ett sådant avtal kan dock inte tecknas förrän Riksantikvarieämbetet fattat beslut om fyndfördelning, och under den relativt långa tid (upp till flera år) som hinner förflyta från det att Länsstyrelsen beslutat om under— sökning förblir överenskommelsen i föreskriften mellan Länsstyrel- sen och uppdragstagaren/uppdragsgivaren preliminär, osäker och med oviss utgång.
För att eliminera dessa olägenheter och samtidigt lösa en rad andra problem vore det önskvärt att beslut om fyndfördelning fattades redan vid Länsstyrelsens tillståndsgivning. Förmodligen kommer det ändå att vara en civilrättslig och etisk fråga om en fullständig över— låtelse av upphovsrätt och rätt till fotografisk bild är motiverat i sammanhanget. Att t.ex. ett arkeologiföretag skulle kunna tjäna en slant på ersättning för återgivning av bilder i rent kommersiella pro- dukter kan inte vara mindre rättvist eller sämre än när en myndighet eller ett museum gör det.
Det synes nödvändigt att föreskriften vänder sig till både upp- dragsgivaren och uppdragstagaren. 1 Länsstyrelsen beslut om särskild undersökning lämnas egentligen två tillstånd, dels ett tillstånd till arbetsföretagaren (sökanden, uppdragsgivaren) att fornlämningen får tas bort genom undersökning, och dels ett tillstånd till uppdrags- tagaren att denne får utföra undersökningen. Genom att avtal görs mellan uppdragsgivaren och uppdragstagaren och det inte kan förut- sättas vara helt känt vad avtalen innefattar kan det också vara osäkert vem av parterna det är som i sammanhanget innehar rätten till doku- mentationsmaterialet. Uppdragstagaren måste under alla omständig- heter som arbetsgivare först se till att ha ensamrätt att föra talan i sak.
Det bör noteras att den som innehar den fysiska äganderätten till negativ, diapositiv etc måste vara beredd att kostnadsfritt avstå från denna i samband med överlämnandet av dokumentationsmaterialet till Länsstyrelsen.
Vad gäller rapportens utförande bör Riksantikvarieämbetet ut— arbeta allmänna råd som Länsstyrelsen kan hänvisa till. Erfarenheten visar att något slags minsta godtagbara standard är nödvändig för att rapporterna skall kunna tjäna sitt främsta syfte att vara en kvalifice— rad redovisning av undersökningens eller utredningens resultat. Det är också angeläget att Riksantikvarieämbetet utarbetar allmänna råd för arkeologisk dokumentation och därvid beaktar de krav på doku— mentationen som kan ställas ur arkivsynpunkt. Även i detta fall ford- ras något slags minsta godtagbara standard. Målet bör naturligtvis vara en jämn och hög kvalitet i det arkeologiska dokumentations- arbetet.
Särskilt för forskningens ändamål är det viktigt att rapporterade resultat kan bedömas i förhållande till vad tillämpade tekniker och metoder innebär. Eftersom arkeologiföretag i konkurrenssyfte kan ha behov av att skydda detaljerad information om egna utvecklings- arbeten inom området skulle detta kunna motverkar forskningens krav på källkritik. Arkeologiföretagen bör emellertid ha intresse av att sprida kännedom om de innovationer man gör och därigenom vinna tillit till de resultat man hävdar. Nödvändigheten av att kunna följa hur ett hävdat resultat framkommit motiverar också behovet av offentlig tillgång till originaldokumenten utöver rapporten. Det kan därför vara meningsfullt att Länsstyrelsen till sitt förfrågnings— underlaget också bifogar föreskriver om hur tillämpade tekniker och metoder skall redovisas. Detta görs lämpligen genom att hänvisa till allmänna råd från Riksantikvarieämbetet under förutsättning av att myndigheten åtar sig att utforma sådana för ifrågavarande område.
6.5. Kontroll av undersökningsverksamheten
I ett system med anbudskonkurrens blir det viktigt för kulturmiljö- vårdande myndigheter att kontrollera och följa den undersöknings- verksamhet som överenskommits och beslutats om enligt kultur- minneslagen. Redan i nuvarande ordning företar myndigheterna viss granskning och uppföljning av verksamheten, men merendels sker
detta indirekt och efter det undersökningarna avslutats. Då det kan förväntas ett successivt ökat deltagande av arkeologiföretag som myndigheterna har ringa eller ingen erfarenhet av och som inte lyder under offentlig rätt växer också betydelsen av myndigheternas tillsyn. Detta gäller särskilt det slags kontroller som kan företas under på- gående uppdragsarbete. Kontroller och uppföljningar bör göras på ett enkelt och effektivt sätt för undvikande av krångel och tung admini— stration. Ansvaret för tillsynsverksamheten delas av Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet.
Länsstyrelsen
Genom Länsstyrelsens utformning av förfrågningsunderlag, prövning av exploatörens antagna anbud samt Länsstyrelsens beslut enligt kulturminneslagen har en plan för uppdragets genomförande fast- ställts. Att denna plan följs och att arkeologiföretaget i övrigt sköter arbetet på ett tillfredsställande sätt är naturligtvis viktigt särskilt när det gäller uppdragstagare som Länsstyrelsen har liten erfarenhet av. Ett enkelt sätt för Länsstyrelsen att informera sig om verksamheten är att besöka arkeologiföretaget under pågående fältarbete. Därvid kan det vara lämpligt att upprätta ett protokoll över de iakttagelser som görs. Sådana protokoll kan vid senare tillfällen utgöra en del av läns- styrelsens underlag för beslutsfattning.
I viss utsträckning företar redan nu Länsstyrelsen kontroll eller be- siktning av verksamheter som Länsstyrelsen beslutat om enligt kulturminneslagen. Det gäller främst byggnadsvårdsarbeten som ut- förs av personal utan antikvarisk kompetens. HUR-utredningen vill emellertid föreslå att Länsstyrelsen vid tillfällen som man själv be- stämmer om gör fältkontroll till en rutin i tillsynen av undersök- ningsverksamheten.
Rapportgranskningen berördes i kap. 5.4. Det arbetet ingår nu i Riksantikvarieämbetets tillsyn av undersökningsverksamheten och resultaten ligger till grund bl.a. för myndighetens beslut i fynd- ärenden. Denna process initieras idag av det rapportexemplar som når Riksantikvarieämbetet. Men även för Länsstyrelsens beslut bör en formell granskning av rapporterna vara av väsentlig betydelse.
Tillsammans med föreslagna fältkontroll torde en noggrann läsning av rapporter vara det bästa medlet för Länsstyrelsen att informera sig om hur arkeologiföretagen sköter sina undersökningar. En bristfällig
rapport bör inte nå längre än till Länsstyrelsen utan skickas tillbaka till den ansvarige arkeologen för omarbetning. Och ett arkeologi- företag som visar allvarliga brister i yrkesutövningen bör Länssty- relsen inte anförtro ytterligare uppdrag. Att uppdragen utförs och redovisas på ett godtagbart sätt bör således vara en förutsättning för Länsstyrelsens tillståndsgivning.
HUR-utredningen vill därför föreslå att en ny ordning för hand- läggning av rapporter inrättas. Ordningen bör vara att Länsstyrelsen utför en primär formell granskning och godkännande av rapporten innan denna skickas till Riksantikvarieämbetet för vidare handlägg- ning av och beslut i ärendet. Vad som bör gälla för Riksantikvarie- ämbetets arbete med rapporterna behandlas i kap. 6.8.
Riksantikvarieämbetet
Fornfynd som påträffas i eller vid en fast fornlämning och har sam- band med denna tillfaller staten enligt 2 kap. 4 å kulturminneslagen. Riksantikvarieämbetet får enligt 2 kap. 17 å samma lag genom fynd- fördelning överlåta statens rätt till fornfynd på museum som åtar sig att vårda det i framtiden på ett tillfredställande sätt. Intill detta skett är det således staten som genom Riksantikvarieämbetet äger rätten till fynden från arkeologiska undersökningar av fasta fornlämningar och som därmed bestämmer om hur de skall hanteras. Det innebär att Riksantikvarieämbetet bör ha ett ansvar för fynden under den tid som en undersökning pågår inklusive det efterföljande rapportarbetet. Med ett sådant ansvar följer också skyldigheten att se till att fynden hanteras på ett tillfredsställande sätt. Det kan t.ex. inte utan vidare vara tillåtligt för ett arkeologiföretag att göra ingrepp i fynd genom provtagning för analys såsom många gånger görs. Detta gäller även avseende naturvetenskapligt provmaterial från fast fornlämning. En god hantering av fynd ställer också krav på lokaler, förvaringsplatser och säkerhet. Det finns en risk för att fynd destrueras eller försvinner på grund av bristfälliga förvaringsplatser, felaktigt klimat, olämpligt emballage eller bristande säkerhetsanordningar. Vad som är tillåtligt vid olika slags ingrepp i fynd, hur de skall göras, vem som får göra dem, vad som skall gälla avseende lokaler, förvaringsplatser, säkerhet och samråd om detta saknas det idag anvisningar om. HUR-utred- ningen föreslår därför att Riksantikvarieämbetet utarbetar allmänna råd för arkeologiföretagens fyndhantering. Därvid bör beaktas vad
som skall gälla för hantering av unika eller särskilt värdefulla före- mål.
Riksantikvarieämbetet bör också kontrollera att anvisningarna följs. Detta kan i viss mån ske efter det fynden inkommit till myndigheten vilket också görs. HUR-utredningen föreslår att Riksantikvarie- ämbetet därutöver bör ta initiativ till att avlägga besök i arkeologi- företagen under deras pågående arbete med fynden. Detta gäller sär- skilt arkeologiföretag som myndigheten har liten erfarenhet av och som inte står under ansvar av ett museum som normalt övertar rätten till fynd genom fyndfördelning. Sådana besök bör planeras efter sam- råd med arkeologiföretaget.
6.6. Fördelningen av kostnadsansvaret för fyndhanteringen
6.6.1. Utgångspunkter
Huvudregeln om exploatörens kostnadsansvar för en arkeologisk undersökning som görs med anledningen av dennes arbetsföretag in- fördes i 1942 års fornminneslag (9 å). I förarbetena till fornminnes- lagen (SOU 1938:60, prop. 194218) gjordes ingen gränsdragning för kostnadsansvaret i den fyndhanteringsprocess som börjar i och med en undersökning och inte heller diskuterades detta. Praxis blev emellertid att exploatören betalade för själva utgrävningen inklusive rapportarbetet medan kostnaderna för konservering, registrering, katalogisering, signering, förvaring och samlingsvård av fyndmate- rialet samt arkivering av dokumentationsmaterialet ersattes med allmänna medel över anslaget för det museum som vid fyndfördelning erhållit materialet. Denna ordning har kommit att bestå även efter in- förandet av 1989 års kulturminneslag.
Det finns i systemet en obalans mellan produktionen och omhänder- tagandet av undersökningarnas fynd. Fyndmängderna ökar med växande resurser på undersökningssidan medan på mottagarsidan resurserna är konstanta eller minskar. Detta påverkar bevarandet och tillgängliggörandet av fynden negativt liksom undersökningarnas resultat överhuvudtaget.
Målet bör vara att skapa balans i systemet så att behållningen av verksamheten motsvaras av de insatser som görs i fält. Ett aldrig så
väl genomfört arbete i fält ger inte ett bra resultat med mindre än att fyndmaterialets bevarande och dokumentationen kan säkras för om— världen. Målet uppnås bäst genom väl avvägda prioriteringar och rationaliseringar på både undersökningssidan och mottagarsidan - inte genom att belasta endera sidan med höjda kostnader.
6.6.2. Konservering
På ett enkelt sätt kan en tudelning göras mellan nykonservering och omkonservering. För verksamheten med exploateringsundersökningar är bara nykonservering relevant, medan omkonservering är ett moment i museernas kontinuerliga samlingsvård.
Erfarenheten visar att ju längre från undersökningsskedet de pri- mära bevarandeinsatserna görs desto större problem och sämre resultat erhålls. När undersökningarnas ambitionsnivå inte anpassas efter tillgängliga resurser för nykonservering uppstår eftersläpningar, som leder till ökad nedbrytning och förstörelse av fynden och till kostnadsfördyringar för det som senare eventuellt skulle kunna räddas. Ett rationellt sätt att lösa problemet är att utföra nykonserve- ringen i undersökningsskedet. En sådan ordning har flera fördelar:
' Urvalet av fyndföremål för olika konserveringsåtgärder kan
effektiviseras genom samarbete i fält mellan arkeolog och kon- servator.
' Nedbrytningen av föremålen kan hindras på ett tidigare stadium och konserveringsresultatet blir bättre.
' Konserverade föremål hanteras säkrare vilket underlättar arbetet vid rapportskrivningen. ' Konservering i kombination med röntgenfotografering ökar ofta informationsmängden vilket ger ett bättre faktaunderlag till före- målens beskrivning och tolkning vid rapportarbetet.
Det senare är inte minst viktigt eftersom fyndbestämningen är en del av undersökningens dokumentation. Resultaten tillförs rapporten och arbetas in i den kulturhistoriska tolkningen.
Uppfattningen att nykonservering bör vara en integrerad del av undersökningen finner stöd hos flertalet av de instanser som behand- lade frågan i remissvaren till Riksantikvarieämbetets utrednings-
rapport Fynd 91. Vidare bör noteras att man i Norge, efter en om- tolkning av den lagparagraf (10 å lov om kulturminner) som gör exploatören kostnadsansvarig för den arkeologiska undersökningen, numera tillämpar en praxis som innebär att undersökningskostnaderna skall täcka även konservering och annan fyndhantering fram till magasinering. Därtill kan nämnas att Riksantikvarieämbetet år 1992 för en UV-undersökning i Södermanland slutit avtal med exploatören som innebär att denne bekostar nykonserveringen.
Konservering i undersökningsskedet är således en kvalitetshöjande åtgärd med direkt betydelse för undersökningens resultat. Åtgärden bör emellertid inte vidtas så att den leder till en ökning av under- sökningens totala kostnad. Detta är nämligen oförenligt med målet att hålla kostnaderna nere och nå ett lågt pris till rätt kvalitet. Istället måste omprioriteringar göras så att undersökningens ambitionsnivå anpassas till behovet av nykonservering utan kostnadsfördyringar för exploatören. En sådan omprioritering innebär i princip en sänkning av den direkta grävningsinsatsens ambitionsnivå till förmån för det producerade materialets bevarande och resultatets säkerställande. Härigenom kan den nödvändiga balans i systemet uppnås mellan pro- duktionen och omhändertagandet av fynd, vilken är en förutsättning för en förbättrad behållning. Det handlar om att ersätta en oplanerad förstörelseprocess med en planerad process. Att nämnda ompriori- teringar görs är viktigt men kan bli svårt att kontrollera i varje en- skilt fall. Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet delar ansvaret för uppföljningen av kostnadsutvecklingen.
Nykonservering som en prioriterad del av den arkeologiska under- sökningen erbjuder således både kvalitets- och rationaliseringsför- delar. Ett nytt moment i undersökningens planering blir då att uppskattningsvis bedöma och kostnadsberäkna konserveringsbehovet. En metod för detta torde inte vara svårare att utveckla än överhuvud— taget metoden att i förväg kostnadsberäkna en undersökning. Det finns en hel del erfarenheter att bygga på vad avser t.ex. innehåll i olika fornlämningstyper, insamlingsprinciper och gjorda preferenser vid efterföljande konservering. Av största betydelse blir naturligtvis samverkan mellan arkeolog och konservator samt det informations- underlag som resultaten av särskild utredning och förundersökning bildar i förekommande fall.
En konsekvens av att undersökningens ambitionsnivå anpassas till konserveringen är att utfallet kan komma att variera beroende på
fomlämningstyp och markförhållanden. Vissa undersökningar kan ge höga konserveringskostnader jämfört med andra. Det är viktigt att en strategi utvecklas för vetenskapligt styrda urval för genom hela un- dersöknings- och fyndhanteringsförloppet. Urval görs redan i de fall man inte gräver allt. Alla fynd samlas inte alltid in, och allt det som samlas in behöver inte alltid konserveras, och allt det som konserve- ras behöver inte alltid processas lika långt. Detta har diskuterats förr men det blir nu än mer angeläget för arkeologin att lägga fast vissa gemensamma riktlinjer för att på vetenskaplig grund åstadkomma ra- tionaliseringar och kostnadsbegränsningar.
Vad gäller nykonserveringen som process kan den bestå av tre huvudsakliga steg oberoende av materialslag:
Preparerande konservering är de förberedelser som görs främst i fält för att underlätta konserveringen i ateljé. Dessa förberedelser kan vara planering samt sortering, märkning och förpackning av material. De utförs i samarbete mellan arkeolog och konservator.
Stabiliserande/bevarande konservering är de åtgärder som vidtas i ateljé för att eliminera pågående nedbrytning efter föremålens fram- tagande. Metoder och tekniker är olika beroende på föremålens material och kondition. Metallkonservering som är den vanligaste formen omfattar följande huvudsakliga moment: förberedelser, ana— lys, rengöring, fortlöpande observation och dokumentation av status och behandling, urlakning, vaxning, borttagande av överflödig vax, besiktning och rapportskrivning. Det mest arbetskrävande momentet är rengöring med skalpell, roterande verktyg och bläster. Urlakning kan ta lång tid men kräver inte så mycket arbete.
Rekonstruerande konservering som görs efter stabiliserande åt- gärder avser i första hand sammanfogning av fragment till hela eller större delar av föremål. Det kan ifrågasättas om inte vissa särskilt resurskrävande analyser av form—, dekorativa och tekniska element som avser att återge en ursprunglig helhet på basis av kvarvarande spår också skall betraktas som rekonstruerande konservering.
För nykonservering i undersökningsskedet bör en gräns dras mellan stabiliserande/bevarande konservering och rekonstruerande konservering. Det är bara preparerande och stabiliserande/bevarande konservering som är relevant för undersökningsskedet. Sådana åt— gärder som utöver bevarande avser att rekonstruera föremål hör hemma i utställnings— och forskningsspecifika sammanhang och bör
därför inte beställas och bekostas av andra än dem som har särskilt intresse därav.
Sannolikt är det möjligt att genom samordning och med nya meto- der och tekniker rationalisera verksamheten med nykonservering i syfte att öka kapaciteten och sänka kostnaderna. I Riksantikvarie- ämbetets utredningsrapport Fynd 91 diskuteras och föreslås olika kapacitetshöjande åtgärder. Det är önskvärt att denna diskussion fort- sätter med deltagande av både konservatorer och arkeologer. Som central tillsynsmyndighet för fyndhanteringen i landet bör Riksanti- kvarieämbetet efter samråd med andra utforma allmänna råd för kon- servering av fyndmaterial från arkeologiska undersökningar.
I systemet med anbudsförfarande bör det vara möjligt att lägga ut konserveringsuppdrag på olika konserveringsateljéer som har till- räcklig kunskap att utföra åtgärderna på ett tillfredsställande sätt. Eftersom det direkta ansvaret för fornfynden åvilar Riksantikvarie— ämbetet tills fyndfördelning skett bör det vara myndigheten som efter samråd med andra intressenter bestämmer vilka kompetenskrav som skall gälla för konservering av arkeologiskt material. Dessa kompe- tenskrav kan sedan införas i ovannämnda allmänna råd. I länsstyrel— sens förfrågningsunderlag bör föreskrivas att råden skall följas såsom en förutsättning för tillståndsgivning enligt kulturminneslagen. Det blir således viktigt för anbudsgivande arkeologiföretag att samverka med bara sådana konserveringsateljéer som efter Riksantikvarie- ämbetets allmänna råd uppfyller minsta godtagbara standard i kon- serveringsverksamheten. I tveksamma fall bör arkeologiföretaget samråda med Riksantikvarieämbetet.
En riktlinje för nykonservering som en prioriterad del av den arkeologiska undersökningen kan sammanfattas i följande punkter:
' I sitt förfrågningsunderlag till upphandling av ett arkeologiskt uppdrag föreskriver Länsstyrelsen att ambitionsnivån, skall an— passas efter konserveringsbehovet. Till underlaget bifogas Riks- antikvarieämbetets allmänna råd för konservering av arkeologiskt material. ' Arkeologiföretaget vänder sig till lämplig konserveringsateljé, prioriterar konserveringen och specificerar den beräknade kost- naden i sitt anbud.
' Efter det Länsstyrelsen beslutat om tillstånd enligt kulturminnes-
lagen skriver exploatören kontrakt med arkeologiföretaget. I kontraktet regleras ansvaret för betalningar under uppdragstiden. ' Vid undersökningen samverkar arkeologiföretaget med konserve- ringsateljéen och samråder vid behov med Riksantikvarieämbetet. Konserveringsarbetet utförs under uppdragstiden, och arkeologi- företaget ombesörjer sedan att konserverat material tillsammans med övrigt fyndmaterial överförs till mottagande museum i enlig- het med Länsstyrelsens föreskrifter. . Rekonstruerande konservering bekostas av den som i särskild ord- ning beställer arbetet.
. Museum som vid fyndfördelning övertagit ett arkeologiskt fynd— material från staten betalar självt kostnaderna för samlingsvård och i samband med denna eventuell omkonservering.
6.6.3. Registrering, katalogisering och signering
När balansproblemet lösts för nykonserveringen återstår motsvarande problem för den övriga fyndhanteringen fram till magasinering. Denna hantering består av flera olika moment varav de mest arbets- krävande är registrering, katalogisering och signering.
Registrering av arkeologiska fynd syftar till att med olika slags in- formation identifiera det samlade fyndet från en undersökning. Regi- streringen görs dels i samband med undersökningen, dels i samband med handläggningen av fyndärendet i Statens historiska museer och dels i samband med det regionala museets omhändertagande av fynd- materialet efter fyndfördelning.
Det är inte alltid så att registreringarna görs på ett överens- stämmande sätt ens inom samma organisation. Olikheter förekommer vad avser informationens omfattning, terminologi, utförlighet, regi- sterstruktur och medium för registreringen. Det beror på att var och en av undersökaren, Statens historiska museer och det regionala museet registrerar efter sina principer. I fyndhanteringskedjan finns därför ett inte obetydligt inslag av dubbelarbete eller trippelarbete.
Vad som skulle kunna göras en gång görs nu således två eller flera gånger. Vid växande fyndmängder bidrar extraarbetet till efter- släpningar i museernas fyndhantering. Och det att principerna för
registreringen skiftar mellan museerna försvårar jämförande sök- ningar och utbyte av information. Problemen skulle kunna lösas om det i arkeologin infördes ett fyndregistreringssystem gemensamt för alla. Ett sådant system har utsikter att kunna ge både rationaliserings- och effektivitetsfördelar.
Systemet bör bygga på att den fyndregistrering som görs på under- sökningssidan - och alltid måste göras där - kan överföras till Riks- antikvarieämbetet och Statens historiska museer och till de regionala museerna utan att behöva arbetas om bortsett från kontroller och mindre justeringar av eventuella sakfel. Det förutsätter att man är överens om vilken information som skall registreras, hur den skall struktureras och vilket format för informationsutbyte som skall an- vändas.
Därvid måste hänsyn tas till den olika takt i vilken datoriseringen sker på både undersöknings- och museisidan. Utgångspunkten är ett manuellt fyndregistreringssystem vars medium är en registerblankett. Oberoende av hur mycket information som producerats vid en under- sökning och hur denna information tas om hand och processas vidare till en skriven rapport skall den ifyllda registerblanketten finnas med i den färdiga rapporten. I en manuell miljö kan när rapporten och fyndmaterialet inkommit till museet blanketten på ett enkelt sätt till- föras det egna fyndregistret efter det vissa kontroller och musei- specifika kompletteringar gjorts.
Sedan något drygt decennium tillbaka pågår på både under- söknings- och museisidan arbetet med att skapa en ADB-miljö för den egna fyndregistreringen. På museisidan är det inte ovanligt att man sökt lösa fyndregistreringen inom samma ADB-system som används för registrering av museets etnologiska, konsthistoriska och övriga samlingar. Ofta sker arbetet i relation till verksamheten inom INSAM under Nordiska museet.
På undersökningssidan går utvecklingen mot integrerade ADB- system för i stort sett all dokumentation inklusive fotografering. Med användning av s.k. totalstationer som skapar digitala data lagras dessa direkt i databaser och kan sedan behandlas i CAD- eller GIS-system. Systemet bygger på automatisk koppling mellan textbaser och kart- baserad information vilket underlättar analys och kunskapsupp- byggnad.
Inom en inte alltför avlägsen framtid kommer all fyndregistrering att vara ADB-baserad. Förutsättningen för ett gemensamt fynd-
registreringssystem i ADB-miljö är dock densamma som för det manuella systemet, nämligen att man är överens om hur registre- ringen skall göras. En särskilt viktig fråga är vilket format för in- formationsutbyte som skall användas. Digital dataöverföring mellan olika system kräver nämligen att en gemensam datamodell används för att bitarna skall hamna på rätt plats. Dataöverföringen från den undersökande sidan till museisidan och mellan museer kan då ske via disketter eller telefonnätet för uppdatering av det egna fyndregistret. Det är dock viktigt att den ifyllda registerblanketten även i detta system finns med i rapporten, då en manuell överföring alltid måste vara möjlig av säkerhetsskäl och med hänsyn till att alla inte dato- riserar i samma takt.
Ett för arkeologin gemensamt fyndregistreringssystem torde kunna bidra till effektivare sökrutiner, ökad informationstillgänglighet och arbetsbesparingar på museisidan. I remissvaren till Riksantikvarie— ämbetets utredningsrapport Fynd 91 uttrycktes önskemål om att myndigheten tar initiativ till utvecklingen av ett datasystem för svensk arkeologi. Ett sådant utvecklingsarbete pågår inom myndigheten och har intensifierats under senare år. Det är viktigt att arbetet sker i samråd med undersökande enheter, museer och universitet, och att det så snart som möjligt kan ledas fram till allmänna råd från Riksanti— kvarieämbetet om bl.a. fyndregistrering. Därvid bör en datamodell för digitalt informationsutbyte kunna tas fram centralt och levereras till alla.
Att nämnda råd följs bör sedan vara en förutsättning för länsstyrel— sens beslut enligt kulturminneslagen. Länsstyrelsen bör således i sitt förfrågningsunderlag bifoga föreskrifter om fyndregistrering enligt Riksantikvarieämbetets allmänna råd.
Angående museernas uppgift att ta hand om fynden från undersök- ningarna fordras för ett rationellt och effektivt arbete klara anvis- ningar till arkeologiföretagen om hur fynden skall vara ordnade när de levereras till museet. Anvisningarna bör omfatta sortering, identi- fiering, förteckning och emballering. Det faller på Riksantikvarie- ämbetets och Statens historiska museers ansvarsuppgift att utforma allmänna råd för fyndmaterialets ordnande. Också i detta fall bör i Länsstyrelsens förfrågningsunderlag föreskrivas om att råden följs.
Vad sedan gäller katalogisering och signering är dessa arbets- moment museispecifika och bör därför inte införas som moment i undersökningsskedet. Katalogisering kan i traditionell mening sägas
vara en vetenskaplig bearbetning bestående av en utvidgad verbal be— skrivning med måttsuppgifter och avbildningar av fyndföremål i museets samlingar. Resultatet av bearbetningen införs i museets huvudkatalog över samlingarna. Om registreringens syfte är att iden- tifiera det samlade fyndet så är katalogiseringens syfte att identifiera fyndets föremål. Signering innebär att föremålen märks med den inventariebeteckning som museet för sina samlingar tilldelat fyndet.
Rutinerna för katalogisering och signering av arkeologiskt material skiftar mellan museerna. Arbetsmomenten kan utföras på olika sätt, i olika utsträckning eller inte alls. Det är viktigt att museerna söker lösningar som balanserar arbetsinsatsen mot faktiska behov. I ADB- miljö finns t.ex. möjligheter att ersätta den traditionella katalogise- ringen med nya rutiner inom ramen för museets fyndregister. Några museer har sedan länge övergett ambitionen att signera varje enstaka föremål i ett fynd och valt att använda de frigjorda resurserna för andra ändamål. Signeringen är då ofta selektiv och sker t.ex. bara i samband med uttag ur magasinet.
De erfarenheter som gjorts av olika tillvägagångssätt bör tas till- vara och förmedlas mellan museerna. Som ansvarsmuseum för kulturhistoria i främst förhistorisk tid och medeltid har Statens histo- riska museum en viktig uppgift i att samordna och bistå museerna i arbetet med att utveckla rationella och effektiva metoder för fynd- hanteringen.
6.6.4. Förslag
Konservering
Belysningen av nuvarande ordning för hanteringen av fynd från arkeologiska undersökningar samt de överväganden som HUR—utred- ningen gjort i frågan om fördelningen av kostnadsansvaret för fynd- hanteringen leder fram till följande förslag från utredningen.
Nykonservering av arkeologiska fynd utförs som ett moment i undersökningen för vilken exploatören enligt huvudregeln är kost— nadsansvarig. Den konservering som exploatörer således skall betala består av preparerande konservering samt stabiliserande/bevarande konservering.
Nykonservering i undersökningsskedet skall inte medföra att undersökningens totala kostnad ökar. Det är därför nödvändigt att undersökningens ambitionsnivå anpassas till behovet av nykonser- vering utan kostnadsfördyringar för exploatören. En sådan ompriori- tering innebär i princip en sänkning av den direkta grävningsinsatsens ambitionsnivå till förmån för det producerade materialets bevarande och resultatets säkerställande. Länsstyrelsen och Riksantikvarie- ämbetet delar ansvaret för uppföljningen av kostnadsutvecklingen.
Efter samråd med berörda parter utformar Riksantikvarieämbetet allmänna råd för konservering av fyndmaterial från arkeologiska undersökningar. Däri anges även vilka kompetenskrav som skall gälla för konservering av arkeologiskt material. Riksantikvarieämbetet har särskilt ansvar för tillsyn av konserveringsverksamheten.
I Länsstyrelsens förfrågningsunderlag föreskrivs att undersök— ningens ambitionsnivå skall anpassas efter konserveringsbehovet. Till underlaget bifogas Riksantikvarieämbetets allmänna råd för konser- vering av arkeologiskt material. Att av Länsstyrelsen lämnade under— lag med föreskrifter följs är en förutsättning för Länsstyrelsens beslut enligt kultumiinneslagen.
I systemet med anbudsförfarande vid arkeologiska exploaterings- undersökningar skall det vara möjligt att lägga ut konserverings- uppdrag på sådana konserveringsateljéer som motsvarar kompetens- kraven. ] exploatörens kontrakt med arkeologiföretaget regleras an— svaret för betalningar intill dess att uppdraget är slutfört.
Arkeologiföretaget samverkar med konserveringsateljéen och sam- råder vid behov med Riksantikvarieämbetet. Efter utfört arbete om- besörjer arkeologiföretaget att konserverat material tillsammans med övrigt fyndmaterial överförs till mottagande museum i enlighet med Länsstyrelsens föreskrifter.
Rekonstruerande konservering bekostas av den som i särskild ord- ning beställer arbetet. Museum som vid fyndfördelning övertagit ett arkeologiskt fyndmaterial betalar självt kostnaderna för omkonser- vering i den kontinuerliga samlingsvården.
Registrering, katalogisering, signering
Ett för svensk arkeologi gemensamt fyndregistreiingssystem utformas och införs i undersökningsverksamheten och museiverksamheten. Systemet skall vara enkelt och ta hänsyn till den information som är
mest väsentlig för identifiering av det samlade fyndet från en arkeo- logisk undersökning.
Systemet bygger på att det vid varje undersökning ifylls en särskild registerblankett som införs i rapporten. Registerblankettens informa- tion överförs till Riksantikvarieämbetets och Statens historiska museers arkeologiska register. Vid digital överföring skall en särskild datamodell användas. Myndigheten ansvarar för samordning och informationsutbyte med museerna. ' Efter samråd med berörda parter utformar Riksantikvarieämbetet allmänna råd för fyndregistreringen. Därvid konstrueras för digitalt informationsutbyte en datamodell som skall tillhandahållas och an- vändas av alla.
I Länsstyrelsens förfrågningsunderlag bifogas föreskrifter om fyndregistrering enligt Riksantikvarieämbetets allmänna råd. Att föreskrifterna följs är en förutsättning för Länsstyrelsens beslut enligt kulturminneslagen.
Katalogisering och signering är museispecifika arbetsmoment och bör därför inte införas i undersökningsskedet. Det är viktig att museerna söker lösningar som balanserar arbetsinsatsen mot faktiska behov. Statens historiska museum bör bistå museerna i arbetet med att utveckla rationella och effektiva metoder för fyndhanteringen.
6.7. Huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet
6.7.1. Utgångspunkter
Verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar är i viss omfattning direkt eller indirekt konkurrensutsatt. En tillämpning av anbudsförfarande efter de riktlinjer som HUR-utredningen före- slagit i kap. 6.3 kan förväntas leda till en mer etablerad konkurrens. HUR—utredningen vill därför inledningsvis erinra om regeringens allmänna syn på konkurrensutsatt statlig verksamhet.
Föregående regering uttalade (prop. 1990/91:100, bil. 1) att kon- kurrensutsatt statlig verksamhet ej bör bedrivas i myndighetsform utan att bolagsformen i dessa fall bör övervägas. I samband med sådana överväganden bör prövas om verksamheten bör bedrivas i statlig regi. Vidare framhölls att det i normalfallet inte är lämpligt
med bolag under myndigheter samt uttalades en restriktiv syn på stat- lig verksamhet i stiftelseform.
Den nuvarande regeringen (prop. 1991/92:38) delar föregående regerings grundsyn men tillägger att konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för detta, ej bedrivas i myndighets- form och i normalfallet ej av staten. Regeringen finner det också angeläget att staten vid ombildning av statliga affärsverk och myndig- heter till statligt ägda aktiebolag behåller den kompetens och den kun- skap om dessa verksamheter som byggts upp av Riksrevisionsverket. Detta avser såväl redovisningsrevision som förvaltningsrevision.
Av största betydelse för ställningstaganden i frågan om huvud- mannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersöknings- verksamhet är det särskilda ansvar som staten har för vård och bevarande av fasta fornlämningar och fornfynd i landet.
Kulturminneslagens syfte är att skydda och bevara fornlämning- arna. När det inte går att undvika att en fornlämning berörs av ett arbetsföretag får Länsstyrelsen besluta om arkeologisk undersökning för att dokumentera fornlämningen. Beslut av detta slag görs enligt kulturminneslagen och förutsätter att det alltid finns någon som läns- styrelsen kan anförtro att utföra en undersökning och som kan äta sig att göra detta oberoende av ingreppets nödvändiga omfattning och var i landet åtgärden behöver vidtas. I kulturmiljövårdens nuvarande organisation är Riksantikvarieämbetet en garanti för detta. Att en sådan garanti kan lämnas av staten även fortsättningsvis bör enligt HUR-utredningens uppfattning med anledning av det särskilda ansvar som staten har för kulturmiljövården vara ett långsiktigt kultur— politiskt mål.
I verksamheten med exploateringsundersökningar är det av stor vikt att rollfördelningen är klar och att parternas ansvar är tydligt. Den organisationsform i vilken Riksantikvarieämbetet utövar central kontroll över undersökningsverksamheten samtidigt som man jämte andra organisationer — kommunala, stiftelser och enskilda — deltar i verksamheten genom landets största arkeologiska enhet motsvarar inte kravet på en klar rollfördelning. Det finns häri en uppenbar verklig eller av omgivningen upplevd risk för att myndigheten inte kan full— göra sina ansvarsuppgifter på ett opartiskt sätt.
Resultaten av exploateringsundersökningar utnyttjas dels direkt i kulturmiljövårdens löpande verksamhet och dels långsiktigt som bas- data för arkeologisk forskning. Detta ställer krav på att undersök-
ningsverksamheten bedrivs med hög kvalitet. Överväganden av huvudmannaskap och verksamhetsform för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningar bör därför göras med utgångspunkt från att de resurser som byggts upp i fråga om kompetens, kunskap, metodik och teknik kan tas tillvara på ett sätt som befrämjar kvalitets- kravet.
6.7.2. Alternativa verksamhetsformer och huvudmannaskap
Myndighetsform
Möjligheten att statens ansvar för arkeologisk undersökningsverk- samhet i exploateringssammanhang skulle kunna drivas vidare i myndighetsform bör övervägas.
Det skall här erinras om att en myndighet per definition är ett sam- hällsorgan med egen maktbefogenhet inom ett visst område. För ut- förande av offentliga förvaltningsuppgifter finns enligt regerings- formen domstolar samt statliga och kommunala förvaltnings— myndigheter. Enligt 11 kap. 6 å regeringsformen kan sådana upp- gifter även överlämnas till enskilda dvs. bolag, föreningar, stiftelser, samfälligheter eller individer. Om en sådan uppgift innefattar myn- dighetsutövning skall överlämnandet ske med stöd av lag. Myndig- hetsutövning innebär enligt förvaltningslagen handläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet vilken skall leda till bindande beslut hos samma myndighet om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande för enskild enligt offentligrättsliga normer. Myndighetsutövning handlar således om beslut eller åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets makt— befogenhet relativt medborgarna.
För UV som statlig myndighet är två organisationer tänkbara. Den ena är Riksantikvarieämbetet i vars organisation UV nu är en byrå inom fornminnesavdelningen. Det är denna avdelning som också ansvarar för myndighetens centrala kontroll och uppföljning av den regionala undersökningsverksamheten samt utarbetar allmänna råd till denna. En fortsatt undersökningsverksamhet vid Riksantikvarie- ämbetet förutsätter att UV skiljs från fornminnesavdelningen och ges en annan ställning i myndighetens organisation. En lösning som ligger nära till hands vore att föra UV till någon av Riksantikvarieämbetets
institutioner, t.ex. SHM, eller att ombilda byrån till en egen institution inom myndigheten. Verkställighetsfunktionen skiljs därmed från den centrala kontrollfunktionen inom undersökningsområdet. UV skulle då utanför Riksantikvarieämbetets avdelningar vara sidoordnad med övriga institutioner men underordnad myndighetens styrelse och riks- antikvarien. Lösningen innebär ett minimum av förändringar och huvudmannaskapet förblir oförändrat.
En annan tänkbar myndighetsorganisation består i att UV ombildas till en egen myndighet. Samtliga lagar och förordningar som reglerar en myndighets verksamhet skulle då fortfarande gälla. Myndigheten får en egen styrelse, chef, instruktion och arbetsordning. Eftersom UV—myndighetens uppgift skulle vara att bedriva externfinansierad arkeologisk uppdragsverksamhet i exploateringssammanhang kan ifrågasättas om inte myndigheten borde ha ställning av affärsverk snarare än av ämbetsverk.
Affärsverkens uppgift är att tillhandahålla varor och tjänster efter affärsmässiga principer. De har som ekonomisk målsättning att med egna intäkter, utan anslag över statsbudgeten, täcka kostnader in- klusive avskrivningar samt därutöver lämna en tillfredsställande av- kastning på det disponerade statskapitalet. Kostnadstäckningsprincipen gäller som minimikrav. Jämfört med ämbetsverken har affärsverken större befogenheter i ekonomiskt avseende. Löpande inkomster får användas för driftutgifter. Endast överskott redovisas mot statsbud- geten. Investeringar finansieras numera utanför statsbudgeten genom lån och självfinansiering. I övrig gäller samma förvaltningsrättsliga regler som för ämbetsverken bl.a. offentlighetsreglerna, justitie- kanslerns tillsyn och Riksrevisionsverkets revision.
Oavsett UV-myndigheten är ett ämbetsverk eller ett affärsverk innebär alternativet en större förändring än i föregående fall. UV skiljs från Riksantikvarieämbetet. Med tanke på att UV-myndighetens verksamhet skulle bedrivas inom ramen för kulturmiljövården torde myndigheten tillsammans med Riksantikvarieämbetet komma att vara underställd Kulturdepartementet snarare än något annat departement. Regeringen bestämmer mål för och ställer krav på verksamheten.
Aktiebolagsform
Numera går utvecklingen kring statens affärsdrivande eller kon- kurrensutsatta verksamhet inte i riktning mot inrättandet av fler
myndigheter utan snarare tvärtom. När associationsformen för stat- liga myndigheters verksamhet, särskilt affärsverkens, omprövas är alternativet vanligtvis aktiebolagsformen. Huvudargumenten är då ofta att en bolagisering skulle göra verksamheten mer kostnads- effektiv och innebära en bättre anpassning av verksamheten till inter- nationella förhållanden ur konkurrenssynpunkt.
Aktiebolag är en privaträttslig associationsform för ekonomisk verksamhet med lönsamhetskrav. Associationsformen regleras i aktie- bolagslagen (l975zl385, omtryckt i SFS l982z739) och aktiebolags- förordningen (197511385). Förslag om ny aktiebolagslag bereds inom regeringen. Kännetecknande för aktiebolag är att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets förbindelser.
Aktiebolag bildas av stiftare som kan vara en eller flera. Stiftarna skall upprätta en stiftelseurkund innehållande förslag om bolags- ordning, uppgifter om hur mycket som skall betalas för varje aktie, när betalningen skall göras och uppgifter om konstituerande stämma.
Bolagsordningen är aktiebolagets konstitution. Den skall registreras och blir därigenom offentlig. Det krävs särskild majoritet för att bolagsordningen skall ändras. Av denna anledning upptas ofta i bolagsordningen särskilt viktiga regler för bolaget. Vissa uppgifter är individuella för varje bolag, nämligen dess firma, den ort i landet där bolaget skall ha sitt säte, föremålet för bolagets verksamhet samt aktiekapital eller åtminstone dettas minimi- och maximibelopp. Även vissa föreskrifter om aktiernas nominella värde samt antalet styrelseledamöter upptas i bolagsordningen.
Det högsta beslutande organet i aktiebolaget är bolagsstämman. Där sammanträder bolagets aktieägare. En av bolagsstämmans viktigaste uppgifter är att välja styrelse som företräder bolaget. Bolagsstämman utser också revisorer som skall granska styrelsens och verkställande direktörens verksamhet. Styrelsen skall bestå av minst tre ledamöter. Den svarar för bolagets organisation och förvaltning och är vanligtvis skyldig att utse verkställande direktör.
Basen för aktiebolagets verksamhet är aktiekapitalet som i allmän- het betalas kontant till särskilt bankkonto. Meningen är att detta kapital skall arbeta i företaget. Enligt nuvarande aktiebolagslag får aktiekapitalet inte understiga 50 000 kronor och minimikapitalet får inte utgöra mindre än en fjärdedel av maximikapitalet. Aktiekapitalet kan också betalas genom apport vilket innebär att annan egendom än pengar tillskjuts. I så fall skall egendomen vara till nytta för bolaget.
Varje aktiebolag skall ha en ordnad redovisning. Regler för detta finns i bokföringslagen (l976zl85) som kompletteras av 11 kap. aktiebolagslagen.
Statens bolagisering av affärsverk och ämbetsverk kan följa tre huvudsakliga linjer, nämligen
' staten blir ensamägare, ' statligt ägande med en privat minoritetspost, ' privat ägande med en statlig minoritetspost eller ' 100% privat ägande.
I vilken utsträckning staten skall äga bolaget beror på den av- vägning man vill göra mellan graden av inflytande och kravet på kostnadseffektivitet. Allmänt kan sägas att med större andel privat ägande minskar statens möjligheter till inflytande samtidigt som kost- nadseffektiviteten ökar.
I ett statligt bolag kan staten styra verksamheten genom skrivningar i bolagsordningen. lnflytandet grundas då genom aktieinnehavet på rätten att utse ledamöter i bolagets styrelse. Eftersom bolagsord- ningen avgörs av bolagsstämman säkras statens inflytande. I ett hel- statligt bolag kan inflytandet självfallet göras totalt. 1 andra fall kan regleringar användas. Staten kan t.ex. lagstifta om under vilka former verksamhet inom ett visst område skall bedrivas. Staten kan också ingå avtal med bolaget så att detta förmås acceptera vissa riktlinjer.
Behovet av inflytande i bolaget är relaterat till de samhällsmål som staten har för verksamheten och till möjligheten att kunna genom- driva målen. Dessa mål kan vara av samma slag som för ett affärs- verk eller ett ämbetsverk och avse exempelvis geografisk täckning, prissättning och servicenivå. Möjligheten att genom inflytande kunna styra verksamheten mot dessa mål är allmänt sett minst lika goda när det gäller statliga bolag som statsverk.
Angående kostnadseffektiviteten torde i allmänhet denna bli högre i ett helstatligt bolag än i ett affärsverk. Det sammanhänger med att lönsamheten blir en tydligare ledstjärna för bolaget. Att kostnads- effektiviteten inte kan förväntas bli lika hög som i ett privat bolag be— ror främst på att det statliga bolaget inte kan gå i konkurs, inte kan köpas upp och utan börsintroduktion inte kan utsättas för marknads— värdering. Det är den slutsats som dragits i ett teoretiskt studium av
hur en bolagisering skulle påverka SJ, Televerket och Posten (Bohm et al, Ds 199177).
I nämnda studium drogs också slutsatsen att en bolagisering av affärsverken har övervägande fördelar. Detta med anledning av att en bolagisering ger bättre anpassning till internationell konkurrens och samverkan samt högre kostnadseffektivitet samtidigt som förut- sättningarna för att statens övriga mål skall kunna uppnås inte för- ändras.
En väsentlig förutsättning för denna slutsats var dock att den be- rörda verksamheten utsattes för tillräcklig konkurrens. Denna kon- kurrens kan vara såväl marknadskonkurrens, där förutsättningarna för sådan finns, som anbudskonkurrens, där förutsättningar för marknadskonkurrens saknas. Skulle staten avstå från att se till att konkurrensen blir tillräcklig är det inte längre uppenbart samhälls- ekonomiskt fördelaktigt att överlämna verken till en mer lönsamhets- inriktad associationsform.
Vid bolagisering av affärsverk och myndigheter finns en rad frågor av ekonomisk och personalpolitisk natur att ta ställning till. Givet att associationsformen är ett helstatligt aktiebolag måste till- gångarna överföras till aktiebolaget och en rimlig kapitalstruktur be- stämmas avseende storleksförhållandet mellan eget och främmande kapital. Även pensionsskuldens storlek måste beräknas eftersom denna lämpligen skall överföras från statsverket till aktiebolaget. Likaså är det nödvändigt att ta reda på vilka försäkringar som skall gälla då staten normalt inte har sådana.
Bolagets ekonomiska mål inklusive avkastningskravet måste också fastställas. Målet är vanligtvis full kostnadstäckning och en rimlig förräntning på satsat kapital.
På personalsidan skall en form för överföring av personalens an- ställningar till aktiebolaget bestämmas. Vid tidigare bolagiseringar av statliga verk har olika tillvägagångssätt använts. Exempelvis kan det i överlåtelseavtalet mellan staten och aktiebolaget bestämmas att alla anställda skall beredas tillfälle till anställning i det nya bolaget. Bo- laget kan senare ta ställning till om övertalighet uppstått. Ett annat exempel är att det nybildade aktiebolaget inrättar och utlyser samtliga tjänster varefter alla får söka respektive tjänst. Eventuell övertalighet regleras då i samband med tillsättandet av tjänsterna. I statliga aktie— bolag är personalen privatanställd och anställningsvillkoren regleras i
lagen (1982:80) om anställningskydd och lagen (l976:580) om med- bestämmande i arbetslivet.
För UV:s del skulle vid en bolagisering ett helstatligt aktiebolag vara att föredra. Staten har då fullt inflytande över verksamheten och kan se till att denna är inriktad mot vissa angivna mål. Någon mark- nad för arkeologiföretag finns inte. Även för UV-bolaget torde en anknytning till Kulturdepartementet vara rimlig.
Stiftelsefo rm
I många fall har staten valt Stiftelseformen istället för t.ex. myndig- hetsformen för att bedriva en viss närmare angiven verksamhet. Det kan därför finnas anledning att överväga också detta alternativ.
Stiftelseinstitutet har vuxit fram i praxis och är i endast ringa ut— sträckning reglerat i lag. Tillsyn över stiftelser regleras lagen (19292116) om tillsyn över stiftelser. Bestämmelser om ändring av Stiftelses ändamål finns i permutationslagen (19721205). Bestämmelser om statliga styrelseledamöter i större allmännyttiga stiftelser finns i lagen (l982:315) om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser. Regler om stiftelsers firma finns i firmalagen (1974:156) och om registrering av stiftelser i handelsregisterlagen (1974:157). Dessa lagar innehåller dock ingen övergripande reglering av stiftelse- institutet. Förslag till lag om stiftelser har lagts fram i DsJu 1987:l4. Arbetet för en ny lag pågår för närvarande inom regeringen.
En stiftelse har inga delägare och inga medlemmar och är därför egentligen inte någon associationsform. Ingen äger en stiftelse - stiftelsen äger sig själv. Att stiftelser ofta behandlas i sammanhang med associationsformer beror på att stiftelser kan driva näringsverk- samhet. Ett typfall är när arbetstagare av ideologiska eller andra skäl tar över ett företag och driver det vidare med stiftelsen som närings- idkare.
En stiftelse kan grundas av fysisk eller juridisk person men be- traktas sedan i svensk rätt som en juridisk person. Någon registrering är inte nödvändig. Stiftelsen kan bilda nya stiftelser eller aktiebolag om detta är förenligt med stiftelsens ändamål. Som ett led i bildandet av en stiftelse krävs att egendom skiljs från stiftarens förmögenhet och överförs till stiftelsen. Det sker i ett stiftelseförordnande men det finns inga formkrav för ett sådant förordnande. Vanligtvis görs det skriftligen.
Stiftelsens verksamhet grundas på den förmögenhet som anslagits. Förmögenhetsdispositionen vid stiftelsebildning är vanligen av s.k. benefik karaktär och reglerna om gåva blir tillämpliga om för- fogandet av förmögenheten avses fungera redan under stiftarens livs- tid.
För stiftelsebildning krävs också att stiftaren har bestämt det ända- mål som stiftelsen skall tjäna vilket görs i stiftelseförordnandet. Ändamålet skall i åtminstone någon mån vara varaktigt. Ändamåls- bestämningen skall innefatta stiftelsens målsättning och vilket allmänt eller enskilt behov eller område som stiftelsen skall tjäna. Den skall också uppta vilka som skall omfattas av den bestämda målsättningen (de s.k. destinatärerna) och hur denna skall uppfyllas.
Styrelsens sammansättning och stiftelsens förvaltning framgår normalt av förordnandet. Det är vanligt att stiftaren medverkar vid tillsättningen av den första styrelsen men att styrelsen sedan successivt förnyar sig själv. Angående förvaltningen kan stiftelsen själv ansvara för denna och man talar då om självständiga stiftelser. Förvaltningen kan också anförtros en annan organisation och stiftelsen sägs då vara osjälvständig. Endast förvaltaren är behörig att företräda stiftelsen. Emellertid kan det många gånger bli svårt att avgöra inför vem styrelsen egentligen är ansvarig och vem som kan företräda stiftelsen vid skadeståndskrav gentemot styrelsen. Styrelsen sköter i det fallet nämligen alla uppgifter som i ett aktiebolag åvilar styrelsen och stämman. Stiftelsens stadgar har normalt inte regler om ansvarsfrihet för styrelsen. Ingen av intressenterna äger ju någon del av stiftelsens förmögenhet.
Generella krav på redovisning och revision i stiftelser finns inte. Bokföringslagen gäller dock om stiftelsen yrkesmässigt driver ekono- misk verksamhet. Anmärkningsvärt är att stiftelser till skillnad mot andra associationsformer inte är generellt bokföringssskyldiga. De är också undantagna bestämmelserna i årsredovisningslagen. För allmän- nyttiga bostadsstiftelser gäller enligt normalstadgan att räkenskaperna skall granskas av minst två revisorer. Vid företagsstiftelser (vanligen pensions- och personalstiftelser) utser arbetsgivaren revisorer om stadgan inte annat föreskriver. Står stiftelsen under tillsyn av Läns- styrelsen har denna rätt att tillsätta särskild revisor. I övrigt be- stämmer stiftaren om revison och bör då också förordna om hur man skall gå tillväga om anmärkningar riktas till förvaltningen.
Stiftelser är principiellt skattskyldiga för såväl inkomst som för- mögenhet. Vissa slags stiftelser är skattskyldiga endast för inkomst av rörelse och fastighet. Då dessa stiftelser vanligtvis har inkomst bara av kapital är de i realiteten skattebefriade. Denna status har ofta bl.a. stiftelser vilkas ändamål är att främja vetenskaplig forskning. För in- skränkning av skattskyldighet krävs utöver kvalificerat ändamål att minst 80% av den årliga avkastningen används för det kvalificerade ändamålet räknat i ett genomsnitt över 5 år och att inte ett fåtal personer gynnas.
Lagen om tillsyn över stiftelser har så många undantag att det många gånger bara är pensions- och personalstiftelser som står under tillsyn och då av Länsstyrelsen. Stiftaren har rätt att förordna om att stiftelsen skall vara undantagen från tillsyn. För övrigt gäller inte reglerna om tillsyn bl.a. stiftelser som förvaltas av statsmyndighet.
Den kontrollmöjlighet som det allmänna har enligt tillsynslagen är inte särskilt effektiv. Lagen om styrelserepresentation för samhället i vissa stiftelser ger bättre möjligheter. Enligt denna lag får regeringen förordna om en offentlig styrelseledamot och en suppleant i styrelsen för allmännyttiga stiftelser som har tillgångar över 5 miljoner kronor I förhållande till sin uppdragsgivare, staten, står den offentlige styrelseledamoten fri och obunden. Genom att styrelseledamoten skall iaktta sekretess är denne ej att betrakta som ett självklart styr- eller insynsinstrument för stiftaren.
Vid stiftelsebildningen kan stiftaren ha förbehållit sig eller för- valtaren rätten att i viss utsträckning ändra stiftelseförordnandet. Vanligtvis handlar det om att ändra bestämmelserna för stiftelsens ändamål. Har stiftaren inte förutsett ett sådant behov kan Kammar- kollegiet ändra bestämmelserna för stiftelsen. Sådana åtgärder sker med stöd av permutationslagen. Gäller permutationsärendet egendom av betydande värde eller fråga som är av särskild vikt från allmän synpunkt skall ärendet hänskjutas regeringen för avgörande.
I de fall staten för viss angiven verksamhet valt stiftelseformen i stället för myndighetsformen regleras stiftelsen av författningsföre— skrift som statligt organ beslutat om. Även om viss myndighets- utövning kan förekomma i sådana stiftelser är de inte underkastade samma regler som myndigheter avseende bl.a. förvaltningslagens reg- ler, diarieföring, arkivering och statliga lönebestämmelser. Stiftelser är privaträttsliga institut oberoende av om vissa offentlighetsprinciper skulle ha tagits upp i stiftelseförordnandet.
Riksrevisionsverket har i rapporten (dnr 19891422) Stiftelser för statlig verksamhet gjort en kartläggning av totalt 201 statliga stiftelser och stiftelseliknande organisationer. Av dessa återfinns 136 stiftelser inom Utbildnings- och Industridepartementen. Dessa departement bär också huvudansvaret för de typer av statlig verksamhet inom vilka användningen av självständiga rättssubjekt är särskilt vanligt, näm- ligen kulturverksamhet samt forsknings- och utvecklingsverksamhet. Omkring hälften av de 201 kartlagda Stiftelserna har tillkommit under 1980-talet.
Som stiftelse skulle UV lämpligen knytas an Kulturdepartementet. I stort sett alla de åtgärder som måste vidtas för bildandet av UV—bo- laget måste också vidtas för bildandet av UV—stiftelsen. Det gäller t.ex. förmögenhetsbildning, förordnade om ändamål, styrelse, för- valtning, företrädare, redovisning och revision, ekonomiskt mål, av- kastningskrav, samhällsmål och rätt till ändring av stiftelseförord- nandet. Pensionsskulden måste beräknas liksom även försäkringar. Eftersom personalen vid statligt grundade stiftelser inte med automa- tik är statsanställd blir det också viktigt att bestämma personalens an— ställningsform samt formen för överförandet av anställningar till UV- stiftelsen.
En direkt parallell till alternativet med UV som stiftelse är det 1 kap. 3 nämnda förslaget i Norge om inrättande av ett institut i stiftelseform för kulturminnesforskning (NIKU) vilket skall svara för utredningar, undersökningar och forskning inom området för arkeo- logisk uppdragsverksamhet.
Anknytning till länsmuseer
Ovan har olika alternativa verksamhetsformer för UV behandlats vilka alla kopplats till ett centralt huvudmannaskap. Såväl myndighets- formerna som aktiebolagsforrnen och stiftelseforrnen har således getts en statlig anknytning till Kulturdepartementet. Men det bör också övervägas om inte en decentralisering av undersökningsverksamheten kunde göras.
Idéer om en decentralisering av undersökningsverksamheten till länsmuseerna har tidigare behandlats av bl.a. Riksrevisionsverket (Resultat och resurser i kulturminnesvården, 1983), arkeologi- utredningen (SOU 1985213) och i en internutredning vid Riks- antikvarieämbetet (PM till länsmuseernas samarbetsråd angående
den arkeologiska undersökningsverksamheten, Margareta Hasselmo 1986-08-12, kompletterad 1987-02-06).
Gemensamt för de synpunkter och förslag som lämnas i nämnda ut- redningar är att de alla diskuterar en decentralisering av under- sökningsverksamheten inom ramen för kulturmiljövårdens nuvarande organisation och huvudmannaskap. Frågan har gällt att finna en lämplig form och balans för regional samverkan mellan UV och museerna snarare än vem som skall ha huvudansvaret för verk- ställandet av exploateringsundersökningarna i länet.
Om staten överlämnade ansvaret till länsmuseerna blir det för ett fullständigt genomförande av reformen nödvändigt att lägga ned UV. Länsmuseerna måste sedan bygga upp de resurser som krävs för att ikläda sig ansvaret och ta hand om undersökningarna. Flera museer skulle kunna gå ihop och bilda en gemensam arkeologisk enhet på basis av UV:s regionindelning eller efter någon annan princip. Såväl aktiebolagsforrnen som Stiftelseformen skulle kunna tillämpas efter i stort sett de linjer som angavs ovan.
Anknytning till universitet
Universitetens roll i exploateringsundersökningarna har hittills varit blygsam. Frånsett några få undantag har universiteten inte i egen regi åtagit sig undersökningsuppdrag som föranletts av kulturminneslagen. Orsaken har sagts vara (kulturutskottets betänkande 1990/91:KrU11) att man saknat de praktiska och tekniska förutsättningarna till att bygga ut en effektiv organisation för arkeologiska undersökningar. Inte heller idag anser sig universiteten ha den organisation som krävs för att delta i ett eventuellt anbudsförfarande även om några av universitetsinstitutionerna skulle kunna ansvara för en del mindre och medelstora undersökningar. Uppsala universitets arkeologiska institu- tion har dock ställt sig positiv till att vid anbudsförfarande delta i undersökningsverksamheten.
Universiteten är statliga myndigheter med väl utbyggd admi- nistration och skulle kanske kunna ta över huvudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningsverksamhet. UV:s regionkontor är redan belägna i närheten av fyra av de fem universi- tet som har en arkeologisk institution. Kontoren behöver inte nöd— vändigtvis inkorporeras i institutionerna utan kan bilda fristående institutioner med representation i varandras styrelser. Särskilt på ut-
bildningssidan finns ett sedan länge ett etablerat samarbete som natur- ligtvis förstärks av den omständigheten att flertalet av UV:s anställda fältarkeologer är doktorander i arkeologiämnena. Universiteten skulle genom ett övertagande av huvudmannaskapet få den kompetens som behövs för en effektiv undersökningsorganisation och UV skulle få den kompetens som behövs för en effektiv FoU-verksamhet.
6.7.3. Överväganden
Alternativen till UV:s huvudmannaskap och verksamhetsform har en begränsad variationsbredd. Ansvaret för UV kan vara endera statligt eller landstingskommunalt. I förra fallet är verksamhetsformen myndighet, helstatligt aktiebolag eller statsförvaltad stiftelse, och i senare fallet är den landstingskommunalt förvaltad stiftelse eller aktiebolag.
Valet av huvudmannaskap och verksamhetsform bör baseras på överväganden av ansvarsfrågan, rollfördelningen, vilka förväntningar och krav som ställs på verksamheten och vilken verksamhetsform som är mest effektiv för UV.
Verksamheten med exploateringsundersökningar är en förut- sättning för kulturmiljövården och för tillämpningen av kultur- minneslagen. Staten har här ett särskilt ansvar som inte bara gäller kravet på att det alltid finns någon som kan utföra ett arkeologisk uppdrag utan även kvaliteten i uppdragens utförande samt verksam- hetens kostnadsutveckling. Detta ansvar är långsiktigt och kräver för att kunna upprätthållas och utövas att staten engagerar sig i verksam- heten. Engagemanget i exploateringsundersökningarnas verkställighet är viktigt för kulturmiljövårdens besluts- och tillsynsfunktioner på både regional och central nivå. Ur denna synpunkt bör staten inte överlåta sitt ansvar och sina möjligheter till inflytande i verkställig- heten på stiftelseägda eller kommunalägda museer och inte heller på privatägda företag.
Ett av länsmuseerna fullständigt övertagande av statens arkeo- logiska undersökningsverksamhet synes inte heller rimligt med hän- syn till länsmuseernas mycket skiftande intresse för exploaterings- undersökningar. Ett sådant övertagande skulle ställa stora krav på kompetens och resurser inte bara för själva uppdragsverksamheten och dess organisation utan fastmer för omhändertagandet av fynd-
materialen med avseende på konservering, dokumentation, samlings- vård, arkivering, magasinering och levandegörande. Att först lägga ned statens undersökningsverksamhet och sedan bygga upp den igen i ny skepnad på andra håll vore slöseri med resurser. Det skulle också i grunden ändra förutsättningarna för statens möjlighet att hävda rätten till fornfynd från fasta fornlämningar. Länsmuseerna bör bestämma själva om och i vilken utsträckning man vill bedriva arkeologisk undersökningsverksamhet. De museer som vill delta i anbudsför- farande vid uppdragsgivning gör detta på samma villkor som andra uppdragsarkeologiska enheter.
Att staten fortsättningsvis har ansvar för såväl beslut och tillsyn som verkställanden inom kulturmiljövården får inte leda till miss- tankar om partiskhet i undersökningsverksamheten genom en oklar rollfördelning. Besluts- och tillsynsfunktionen respektive verkställig- hetsfunktionen bör därför fördelas på olika organisationer. Det räcker inte med att bryta ut UV ur Riksantikvarieämbetets forn- minnesavdelning och göra UV till en egen eller en del av en institu- tion inom myndigheten. Visserligen kan det förefalla naturligt att koppla ihop UV med SHM men UV kommer ändå att vara en del av Riksantikvarieämbetet och underställd riksantikvarien vilken enligt instruktionen har beslutsrätt i ärenden som berör institutionerna. Den formella aspekten på rollfördelningen är i sammanhanget viktigare än den praktiska särskilt som den berör tredje part. Utan uppgift att verkställa exploateringsundersökningar får Riksantikvarieämbetet en fri och oberoende ställning som tveklöst kommer att underlätta myndighetens utövande av den överordnade tillsynen av hur den lag- reglerade arkeologiska verksamheten fungerar i landet. UV bör där- för skiljas från Riksantikvarieämbetet.
Kravet på en klar rollfördelning berör också alternativet där uni— versiteten är huvudman för statens arkeologiska undersöknings- verksamhet. Universiteten ingår inte i kulturmiljövårdens organisa- tion och har inget myndighetsansvar inom detta område. Deras upp- gift är att bedriva undervisning och forskning. Denna uppgift skall inte kopplas ihop med en skyldighet att verkställa lagreglerade beslut inom kulturmiljövården.
Det leder bara till ett beroende som inte tjänar målet att meddela och producera fri och kritisk kunskap. Universitetens vetenskapliga kompetens utnyttjas bäst genom samarbete med kulturmiljövårdens organ och uppdragsarkeologiska enheter. Betydelsen av denna funk-
tion kan inte överskattas. Arkeologins teori och metodik förändras och utvecklas fortlöpande och är en förutsättning för såväl planering och rationellt utförande av exploateringsundersökningar som för vidare vetenskaplig bearbetning av resultaten och återföring av er- hållen kunskap till undersökningsverksamheten. Utveckling och för— medling av sådan kunskap är universitetens styrka. Vill sedan uni- versiteten i egen regi eller i projektsamverkan med uppdrags- arkeologiska enheter delta i exploateringsundersökningar beslutar man om detta själva.
Som en resurs för kulturmiljövården fyller den nuvarande under- sökningsverksamheten vid Riksantikvarieämbetet en viktig uppgift. UV har bred kompetens och hög beredskap för även stora undersök- ningar. Samtidigt har UV förmågan att kunna genomföra särskilda utredningar på ett sådant sätt att de leder bort exploateringarna från fornlämningarna'vilket bidrar till ett ökat bevarande och till att hålla nere arkeologikostnaderna i samhället. Ett ändrat huvudmannaskap för UV bör inte leda till att dessa tillgångar skingras. Förvänt- ningarna från kulturmiljövårdens organ och uppdragsgivarna torde i allmänhet vara att kvaliteterna skall hållas samlade och utvecklas vidare. Statens arkeologiska undersökningsverksamhet bör därför be- drivas under ett huvudmannaskap och inom ramen för en och samma organisation.
Organisationens verksamhetsform bör vara av det slaget att den samtidigt befrämjar kvalitet, måluppfyllelse, effektivitet och kon- kurrensmöjligheter. Myndighetsformen är förenlig med dessa krav när det gäller möjligheten till kvalitet i arbetet och möjligheten att styra verksamheten mot de samhällsmål av servicekaraktär som staten i allmänhet ställer. Däremot är myndighetsformen generellt sett mindre lämplig för näringsverksamhet än aktiebolagsformen och Stiftelseformen. Kostnadseffektiviteten är som tidigare nämnts i all- mänhet lägre i myndigheter som är affärsverk jämfört med aktiebolag under förutsättningen att tillräcklig konkurrens etableras.
Vidare ställer myndighetsformen krav på att verksamheten följer förvaltningslagens bestämmelser. Detta möjliggör för enskilda att få insyn i myndighetens ärenden. I en situation av anbudsförfarande vid uppdragsgivningen skulle UV som myndighet därigenom kunna hamna i ett sämre läge än konkurrerande arkeologiföretag som är aktiebolag eller stiftelser. Redan med utgångspunkt från myndighets- begreppet kan egentligen ifrågasättas om det finns någon anledning
till att UV skall vara myndighet, eftersom en externfinansierad arkeo- logisk uppdragsverksamhet för sina mål knappast har behov av egna statliga maktbefogenheter eller av att utöva sådana befogenheter gent- emot omgivningen.
Avgörandet för valet mellan aktibolagsformen och Stiftelseformen handlar om statens möjlighet till insyn och inverkan, verksamhets- formens ändamålsenlighet och rättsliga ställning.
Statens ansvar för kulturmiljövården, för tillgodoseendet av en till- fredsställande service åt uppdragsgivarna och för en god kvalitet i undersökningsverksamheten nödvändiggör att staten har inflytande över organisationen och kan påverka utvecklingen i den riktning som man finner lämpligt. Aktiebolagsformen uppfyller detta krav. Genom att staten äger aktiebolaget kontroller man också verksamheten.
Över stiftelsen kommer staten att ha mindre möjligheter till in- flytande och kontroll. Staten äger inte stiftelsen — stiftelsen äger sig själv. Statens inflytande kommer att begränsas till själva stiftandet, dvs. förmögenhetsbildningen och stiftelseförordnandet. 1 vilken ut- sträckning staten sedan kan ha inflytande i stiftelsen och styra verk- samheten är osäkert. Om staten t.ex. en gång satsat pengari en stiftel- se går det som Riksrevisonsverket anfört (Rapport dnr 1989:422) inte att på laglig väg få tillbaka dessa eftersom pengarna förts över på ett separat juridiskt subjekt. Om en statligt grundad stiftelse får ekonomiska problem kan det också bli svårt för staten att hävda det begränsade juridiska ansvar som en stiftare formellt har för stiftelsens ekonomi.
I stiftelser där huvudmannaskapet delas av flera stiftare blir statens inflytande automatiskt mindre än när staten står som ensam stiftare. Eftersom det finns medstiftare att ta hänsyn till påverkar detta ut- formningen av stiftelseförordnandet vilket utgör grunden för stiftarens möjlighet att styra och ha insyn i verksamheten. Att staten i stiftelseform delade huvudmannaskapet för UV med länsmuseerna torde inte vara lämpligt med hänsyn till den oklara roll- och ansvars— fördelning som skulle bli följden i ett system med anbud och kon- kurrens om arkeologiska uppdrag.
Stiftelser bildas främst för ideell verksamhet. När stiftelser idkar näring bildar man ofta bolag för verksamheten eller så har man valt Stiftelseformen av ideologiska skäl. Stiftelseformen kan enligt Riks- revisionsverket (Rapport dnr 19891422) innebära stora risker vid näringsverksamhet, särskilt för kunder och leverantörer, eftersom ett
regelverk saknas. Därmed råder en allmän osäkerhet i affärs- relationer med en stiftelse.
Aktiebolag bildas för ekonomisk verksamhet som i allmänhet avses vara lönsam. Incitamenten för en effektiv näringsverksamhet är starkare i aktiebolagsformen än i Stiftelseformen. Det beror bl.a. på att fördelningen av roller och ansvar är klarare i aktibolagsformen samt att denna är lagreglerad och mer flexibel. Ur företagsekonomisk synpunkt är aktiebolagsformen därför mer lämplig.
Verksamhetens ändamål bestäms i bolagsordningen respektive stiftelseförordnandet. I båda fallen kommer UV:s huvuduppgift vara att bedriva externfinansierad arkeologisk uppdragsverksamhet efter beslut enligt kulturminneslagen. Därtill kan staten vilja bestämma vissa servicemål och ekonomiska mål för verksamheten. Detta skall i så fall också anges i bolagsordningen respektive stiftelseförordnandet. I senare fallet måste staten dessutom bestämma vilka destinatärerna skall vara och hur målsättningen skall uppfyllas.
Ändamålsbestämningen har i allmänhet starkare skydd i stiftelse- formen än i aktiebolagsformen. I många fall kan ändamålet bara med stort besvär ändras enligt permutationslagen. Detta skydd försvagas dock av att staten vid stiftelsebildningen kan förbehålla sig rätten att i viss utsträckning och på strategiska punkter göra ändringar i stiftelse- förordnandet på ungefär samma sätt som bolagsstämman kan besluta om ändringar i bolagsordningen. Därvidlag torde det i praktiken inte behöva vara någon större skillnad mellan verksamhetsformerna.
Både aktiebolag och stiftelser är privaträttsliga institut. Det finns dock på denna punkt en avgörande skillnad mellan verksamhets- formerna. Statliga aktiebolag ägs av staten vilket bl.a. innebär att kapitalbildning och kapitaltillskott inte utgör något rättsligt problem. Statligt grundade stiftelser ägs däremot inte av staten. Stiftelserna äger ju sig själva. När myndigheter bildat stiftelser har enligt Riks— revisionsverket (Rapport dnr l989z422) resurser förts över till det självägande rättssubjektet utan tillstånd och utan man äger dessa resurser. Myndigheternas rätt att förfoga över de anslag som tilldelats av riksdagen för specifika ändamål regleras i regeringsformen. Dessa anslag kan inte utan vidare utnyttjas för stiftelsebildningar. Det kan även enligt Riksrevisionsverket ifrågasättas om sådana stiftelse- bildningar äger giltighet.
I sin översyn av stiftelser för statlig verksamhet anför Riks- revisionsverket sammanfattningsvis att avsaknaden av lagregler inne-
här att stiftelsen är en enkel men vag och diffus verksamhetsform att använda sig av. Tolkningssvårigheter kan därför uppstå i olika situa- tioner och det blir oklart vilka åtaganden skilda intressenter gjort. Vilka regler som gäller kan vara avhängiga av domstolsutslag i en— skilda fall. Mot denna bakgrund anser Riksrevisionsverket att staten bör vara försiktig och restriktiv i sin användning av Stiftelseformen för statlig verksamhet.
6.7.4. Förslag
Belysningen av den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet samt de överväganden som HUR-utredningen gjort i frågan om nytt huvudmannaskap för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersök- ningsverksamhet leder fram till följande förslag från utredningen.
Riksantikvarieämbetets byrå för arkeologiska undersökningar skiljs från myndigheten och ombildas till ett aktiebolag vilket till alla delar ägs av staten. Det nya arkeologibolaget underställs något av departe- menten. Redovisningsrevision och förvaltningsrevision handhas av Riksrevisionsverket.
Aktiebolagsbildningen måste göras med utgångspunkt från att staten tar ett långsiktigt ansvar för undersökningsverksamheten. Arkeologi- bolaget ges som huvuduppgift att bedriva externfinansierad arkeo— logisk uppdragsverksamhet i samband med markexploatering och en- ligt kulturminneslagen. Därvid bör verksamheten vara inriktad mot vissa samhällsmål av servicekaraktär. Ett sådant mål är att verksam- heten skall vara rikstäckande. Det innebär att arkeologibolaget åläggs skyldigheten att utföra arkeologiska uppdrag var helst i landet det finns behov av detta och oberoende av uppdragens art och omfattning. Förutom genom anbudsförfaranden skall arkeologibolaget ha bered- skap att äta sig uppdrag till vilka ingen annan uppdragstagare finns.
Arkeologibolagets ekonomiska mål bör vara full kostnadstäckning. Det innebär att bolaget skall bära sina egna kostnader inklusive kapitalkostnader.
Det är viktigt ur såväl kulturmiljövårdande, vetenskaplig och eko- nomisk synpunkt att arkeologibolagets verksamhet präglas av hög kvalitet. Ambitionen bör vara att arkeologibolaget skall vara ledande inom undersökningsverksamheten vad avser kompetens, kunskap, metodik och teknik. Bolagets ledning ansvarar för att nödvändiga åt-
gärder till utvecklingsverksamhet vidtas. Större forskningsarbeten skall dock inte finansieras med inkomster från uppdragsverksam- heten, utan i sådana fall får arkeologibolaget ansöka om sektors- forskningsmedel eller medel från vetenskapliga fonder.
Vad gäller styrelsens sammansättning bör den vara sådan att den balanserar arkeologibolagets verksamhetsmål. För tillgodoseende av kulturmiljövårdande och vetenskapliga aspekter i verksamheten är det rimligt att Riksantikvarieämbetet och universiteten är representerade.
Det är viktigt att arkeologibolaget kan fungera effektivt redan från början. Ett allvarligt hinder för detta skulle vara om den s.k. rapport- skuld som Riksantikvarieämbetets byrå för arkeologiska undersök- ningar har flyttades över till arkeologibolaget. Vid Riksantikvarie- ämbetet pågår efter rekommendationer från Riksrevisionsverket en översyn av rapporteftersläpningen. Den bästa lösningen vore om Riksantikvarieämbetet gavs möjligheter att självt ta hand om efter- släpningen.
HUR—utredningen lämnar inget förslag om arkeologibolagets orga- nisation utan förutsätter att regeringen tillsätter en särskild organisa- tionskommitté för ändamålet.
Budgetkonsekvenser av de organisationsförändringar som föreslås liksom personal- och ekonomiadminstrativa konsekvenser för Riks- antikvarieämbetet redovisas i kap. 6.1 1.
6.8. Den centrala myndighetsfunktionen
Ombildningen av UV till ett fristående statligt arkeologibolag innebär att Riksantikvarieämbetets myndighetsuppgifter inom undersöknings- området begränsas till de som hänger samman med den överordnade tillsynen av hur den lagreglerade arkeologiska verksamheten fungerar i landet. Genom införandet av ett system med anbudskonkurrens om arkeologiska exploateringsuppdrag får den centrala myndighets- funktionen ökad betydelse och delvis nya uppgifter. Riksantikvarieämbetets fria ställning i system manar till en mer aktiv och koncentrerad myndighetsfunktion riktad dels till länsstyrel- sens handläggning av fornminnesärenden och dels till den arkeo- logiska undersökningsverksamheten. En sådan myndighetsfunktion fordrar en strategi som på ett effektivt sätt styr insatserna mot vissa
bestämda mål. Dessa mål bör ta sikte på systemets funktion i alla led från tillståndsansökan till fyndfördelning.
Systemets funktion bygger på att Länsstyrelsens tillståndsbeslut görs med rätt avvägning mellan bevarandeintressen och exploate— ringsintressen, att de arkeologiska uppdragen ges en rimlig ambi- tionsnivå till rätt kostnad, att arkeologiföretagen sköter och genomför sina uppdrag efter en överenskommen plan, att dokumentationen och fynden överlämnas till förvaltande institution i föreskriven ordning, att fyndfördelningar genomförs på ett rationellt och effektivt sätt, att förvaltande institutioner sörjer för ett gott omhändertagande av do- kumentationen och fynden, samt att vunna erfarenheter och kunskaper dels återförs in i systemet och dels förmedlas till forskare och all- mänhet.
Alla aktörer i detta system delar ansvaret för dess funktion. Läns- styrelsen har det grundläggande ansvaret för undersökningsverksam- heten i länet men tar detta ansvar i dialog med och med stöd av Riks— antikvarieämbetet som _har ett övergripande ansvar för den totala undersökningsverksamheten i landet. Den centrala myndighetsfunk- tionen skall verka i bakgrunden som en stödjande och styrande hand vilken reglerar och samordnar aktiviteterna i en för alla gemensam riktning. För att den centrala myndighetsfunktionens mål skall kunna nås fordras att Riksantikvarieämbetet aktivt följer upp och stöder verksamheten genom analys, utvärdering, metodutveckling, in- formation, rådgivning, kontroll, utbildning och kunskapsförsörjning.
De förändringar av undersökningsverksamheten som HUR—utred- ningen föreslår ställer delvis nya krav på och uppgifter för Riksanti- kvarieämbetet. En utgångspunkt är att de hittillsvarande bristerna i tillsynen och uppföljningen av den arkeologiska dokumentationen av- hjälps. Det är därför angeläget att de omprioriteringar och den om— organisation som Riksantikvarieämbetet gjort för att förstärka och ut- veckla verksamheterna och funktionerna så snart som möjligt kan ledas fram till ett gott resultat.
I nämnda sammanhang vill HUR-utredningen erinra om förslaget i kap. 6.5 angående rapportgranskningen. Det är Länsstyrelsen — inte Riksantikvarieämbetet — som bör göra den primära formella gransk— ningen och godkännandet av rapporten. Riksantikvarieämbetets rapportgranskning bör istället inriktas på systematisk utvärdering av den arkeologiska dokumentationen i syfte att styra det arkeologiska arbetet till en jämn dokumentation med hög kvalitet. Som viktiga
styrmedel framstår allmänna råd, information, utbildning och fort— löpande samråd med länsstyrelserna.
Vad gäller frågan om undersökningarnas kostnader saknas idag fortfarande sammanställningar och analyser utanför Riksantikvarie— ämbetets egen undersökningsverksamhet. I ett system med anbuds- konkurrens ökar betydelsen av kostnadsutvecklingens uppföljning. Det är därför angeläget att Riksantikvarieämbetet förbättrar uppfölj- ningen av den totala undersökningsverksamheten och dess kostnads- utveckling genom analys och utvärdering av sambanden mellan ambi- tioner, arbete, kostnader och resultat. Utfallet bör bilda ett viktigt underlag för Länsstyrelsens bedömningar i sammanhang med till- ståndsgivning.
Tillsynen och uppföljningen av undersökningsverksamheten delas av Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet. Nuvarande former för tillsyn och uppföljning som sker indirekt och efter det undersök- ningarna slutförts bör kompletteras med aktiv uppföljning under på- gående uppdragsarbete. För Länsstyrelsen innebär detta att man be- söker utgrävningsplatserna och informerar sig om hur uppdragen ut— förs. Riksantikvarieämbetets uppgift i sammanhanget är att operera över länsgränserna och särskilt följa upp arkeologiföretagens fynd- hantering under rapportarbetet. Det borde vara möjligt för Riks- antikvarieämbetet att efter samråd med arkeologiföretagen besöka dessa för information och överläggningar i en omfattning som man själv bestämmer om.
För länsstyrelserna kommer i olika utsträckning ett ökat behov att uppstå av kompetensstödjande åtgärder inte minst i samband med för- beredelser av förfrågningsunderlag och bedömning av innehållet i an- bud. Det är därför angeläget att Riksantikvarieämbetet genom att samordna den breda kompetens som myndigheten förfogar över inom hela det arkeologiska fältet förbereder sig på att aktivt bistå läns- styrelserna i såväl enskilda frågor som med deltagande i länsstyrel- sernas referensgrupper.
Systemet med anbudskonkurrens om arkeologiska exploaterings- uppdrag ställer nya krav på att Riksantikvarieämbetets rådgivning i form av allmänna råd till Länsstyrelsen och undersökningsverksam- heten utvecklas och fördjupas. Därvid bör enligt de förslag som HUR- utredningen lagt ovan nya allmänna råd utarbetas för följande funk- tioner:
' Särskild utredning; syfte, innehåll och omfattning med avseende på
lämpligheten av etappindelning med byrå- och fältinventering, fosfatkartering samt schaktgrävning; därtill frågor om gräns- dragning mot arkeologisk förundersökning (kap. 5.2.2, 6.3.3). (0 Kompetenskrav för verksamheten med arkeologiska exploate- ringsundersökningar. Råden bör avse krav på utbildning och praktisk erfarenhet avseende såväl särskild utredning som arkeo- logisk undersökning. Kraven bör inte utformas så att de formellt hindrar enskilda arkeologiföretag att få delta i undersöknings- verksamheten (kap. 6.3.3). ' Krav på företagarförsäkring för enskilda arkeologiföretag. För— säkringen bör täcka samtliga kostnader för ett givet uppdrag samt förlust av fornfynd genom olycka eller brott (kap. 6.3.3).
. Hantering av upphovsrättsliga och bildrättsliga frågor samt iord- ningsställande av dokumentationsmaterial ur arkivsynpunkt och överlämnande av materialet till förvaltande institution (kap. 6.4). ' Utformning av rapporter över särskild utredning, arkeologisk förundersökning och särskild undersökning (kap. 6.4). ' Utformning av arkeologisk dokumentation med beaktande av de krav som kan ställas på dokumentationen ur arkivsynpunkt (kap. 6.4).
' Redovisning av tillämpade tekniker och metoder i undersöknings- verksamheten (kap. 6.4). ' Arkeologiföretagens fyndhantering med avseende på ingrepp i fynd, lokaler, förvaring, säkerhet samt fyndmaterialets iordnings- ställande för leverans till förvaltande institution. Hantering av unika eller särskilt värdefulla föremål bör beaktas (kap. 6.5, 6.6.3).
. Riktlinjer för konservering av fyndmaterial från arkeologiska undersökningar (kap. 6.6.2). ' Kompetenskrav för verksamheten med konservering av fynd- material från arkeologiska undersökningar (kap. 6.6.2). ' Riktlinjer för fyndregistrering och digitalt informationsutbyte i ett för svensk arkeologi gemensamt system (kap. 6.6.3).
Flera av dessa allmänna råd kommer att ligga till grund för läns- styrelsens föreskrifter om kompetens, ansvars-, rättighets- och ordningsförhållanden vid särskild utredning och undersökning av fast fornlämning. Hittills har Riksantikvarieämbetets allmänna råd för handläggning av fornminnesärenden och för undersökningsverksam- heten getts olika utförande och presenterats i mer eller mindre till- gängliga serier och enskilda skrivelser. Det vore enligt HUR—utred- ningens uppfattning bra om myndighetens allmänna råd kunde ges en enhetlig utformning och publiceras i en bestämd skriftserie. Detta är inte minst viktigt med hänsyn till de allmänna rådens avsedda funktion i verksamheten med exploateringsundersökningar.
Den centrala myndighetsfunktionens kärna består som nämnts av tillsyn, aktiv uppföljning, samordning, rådgivning och kunskaps- försörjning. Till kunskapsförsörjningens område hör ajourföringen av och den vidare utbyggnaden av de centrala arkeologiska registren samt tillgängliggörandet av dessa för planering, forskning och publik verksamhet. HUR-utredningen finner det angeläget att de hittills- varande bristerna i ajourföringen av fornlämningsregistret avhjälps och att det pågående arbetet med utbyggnad och ADB—utveckling av de arkeologiska registren prioriteras för ett effektivt utnyttjande av registerdata inom kulturmiljösektorn och forskningen.
Kunskapsförsörjningen inrymmer också den viktiga uppgiften att vetenskapligt bearbeta exploateringsundersökningarnas resultat. Denna uppgift delar Riksantikvarieämbetet med i första hand uni- versiteten och de arkeologiskt verksamma museerna. Riksantikvarie- ämbetet har därtill genom sin politiskt fastlagda uppgift att med för- valtning av anslagna sektorsforskningsmedel leda och organisera FoU—arbetet inom kulturmiljösektorn ett särskilt ansvar för uppfölj- ning av undersökningarna. Detta ansvar bör enligt HUR-utredningens uppfattning hanteras så att Riksantikvarieämbetet initierar och driver projekt som syftar till en effektivare kunskapsåterföring till under- sökningsverksamheten och till förbättrade underlag för antikvariska bedömningar. Samtidigt är det också angeläget att även sådana projekt som är inriktade på att finna metoder och tekniker för skydd och bevarande av fornlämningar i olika landskapsmiljöer prioriteras i FoU-arbetet.
Några projekt av nämnda slag som utnyttjar arkeologiska/ antikvariska metoder och källor bedrivs redan inom ramen för FoU- områdena "Utveckling av den arkeologiska undersöknings- och
dokumentationsverksamheten", "Odlingslandskapets kulturvärden" och "Luftföroreningars och försurningens skadeverkningar på det fasta kulturarvet". Ytterligare projekt är aviserade till perioden 1993/94—1995/96. Det är angeläget att de pågående projekten bedrivs och slutförs planenligt så att resultaten kan komma kulturmiljövården, undersökningsverksamheten och den vetenskapliga forskningen till del inom rimlig tid.
6.9. Den regionala myndighetsfunktionen
Länsstyrelserna har det grundläggande ansvaret för kulturmiljö- vården och undersökningsverksamheten i länen. Om HUR—utred- ningens förslag genomförs kommer länsstyrelsernas ställning att stärkas på det regionala planet. Förutom att handlägga fornminnes- ärenden och ansvara för beslut enligt kulturminneslagen skall läns- styrelserna sköta upphandlingen av arkeologiska uppdrag åt exploa- törerna. Därtill kommer uppgiften att bedriva aktiv tillsyn och kon— troll av undersökningsverksamheten. I detta ligger att primärt gran- ska och godkänna rapporter samt att följa undersökningsarbetet i fält.
Det system för anbud och upphandling som utredningen föreslår innebär en viss anpassning till länsstyrelsernas nuvarande förhållande till exploatörer och arkeologiska aktörer. Systemet erbjuder nämligen länsstyrelserna att föra en dialog med exploatörerna och anbuds- givarna så att största möjliga hänsyn kan tas till såväl antikvariska och vetenskapliga som ekonomiska intressen. I denna dialog är det läns- styrelsen som skall ha initiativet.
Detta ställer ökade krav på arkeologisk kompetens och integritet, och länsstyrelserna bör därför i sin personalrekrytering lägga större vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov som finns i länen. Att utbildning och vidareutbildning för personalen kan äga rum är också viktigt. Länsstyrelserna kan även på andra sätt stärka sin kompetens och sina resurser bl.a. genom samverkan över länsgränserna och genom närmare samarbete med universiteten via de referensgrupper som föreslagits i kap. 6.3.3.
De tillkommande arbetsuppgifterna för länsstyrelserna innebär otvivelaktigt en ökad arbetsbörda inte minst då UV:s och läns— museernas biträdande roll måste ändras. Som framförts i kap. 5.2.2 och 5.3.1 har UV biträtt länsstyrelserna med underlag för deras
myndighetsutövning. Detta blir inte längre möjligt i en konkurrens- situation. Samma principiella hinder för stöd till länsstyrelserna upp- står för länsmuseerna i den utsträckning som dessa uppträder som konkurrerande arkeologiföretag.
Länsmuseerna utgör en viktig resurs som med nuvarande anslags- konstruktion även i fortsättningen borde kunna stå till länsstyrelsernas förfogande. Om HUR-utredningens förslag genomförs bör villkoren för länsmuseernas verksamhet med exploateringsundersökningar ut- redas. De uppgifter för museerna som innebär att man bistår läns- styrelserna i deras myndighetsutövning respektive att som ett av flera konkurrerande arkeologiföretag via anbud tävla om uppdrag bör sär- skiljas. Eventuellt medför en tydligare ansvars- och rollfördelning även här behov av omfördelning av huvudmannaskap och finan- siering. Det har emellertid inte ingått i HUR—utredningens direktiv att behandla formerna för länsmuseernas engagemang i exploaterings- undersökningarna.
Det är enligt HUR-utredningens mening inte tillfredsställande att länsstyrelserna i betydande omfattning sett sig tvungna att i praktiken förlita sig på andra organisationer för att klara myndighetens upp- gifter inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. Kultur— minneslagen lägger inom detta område viktiga uppgifter och besluts— funktioner på länsstyrelserna. För att leva upp till sitt ansvar måste länsstyrelserna på detta område, liksom på andra områden som läns— styrelserna ansvarar för, ha tillräckliga resurser och kompetens. Att så inte varit fallet på många håll innebär inte att länsstyrelserna i framtiden inte skulle klara att skaffa sig nödvändig kompetens. I dagsläget har länsstyrelserna goda förutsättningar att aktivt styra sina resurser till olika verksamhetsområden. Man kan genom ompriorite- ringar baserade på resultatanalyser och verksamhetsuppföljning ut- veckla och balansera sina resurser efter de olika sektorsområdenas vikt och behov, vilka givetvis varierar mellan olika län och över tiden.
Det är därför HUR-utredningens fasta övertygelse att länsstyrel- serna, om utredningens förslag genomförs, kommer att ta ansvar för sina arbetsuppgifter inom det arkeologiska undersökningsområdet. Till detta kommer att länsstyrelserna fr. o. m. den 1 juli 1992 har fått ansvar för vissa konkurrensfrågor på länsnivå. Detta innebär att kun- skaperna om vikten av konkurrens och om regelsystemet kommer att öka. Detta bör medföra en ökad insikt om de samhälleliga fördelarna
med det föreslagna systemet med anbudskonkurrens inom den arkeo- logiska undersökningsverksamheten. Länsstyrelserna satsar också allt mer på tillsyn och uppföljning inom olika områden. Detta bör gene- rellt sett också gynna länsstyrelsernas engagemang i tillsyn och kon- troll av exploateringsundersökningarna.
För att länsstyrelserna på ett effektivt sätt ska kunna sköta sina uppgifter med den arkeologiska undersökningsverksamheten är det nödvändigt att det förslag som HUR-utredningen lägger om ökat stöd från Riksantikvarieämbetet genomförs. Detta stöd kommer att särskilt behövas under ett omställningsskede innan metoder och rutiner ut- vecklats, t.ex. de allmänna råd som utredningen angett bör utarbetas av Riksantikvarieämbetet.
Sammanfattningsvis innebär HUR—utredningens förslag att läns— styrelserna på ett mer aktivt sätt än hittills måste leva upp till sitt an— svar inom det arkeologiska undersökningsområdet. Länsstyrelserna har ansvar för många olika verksamheter och är skickliga på att dimensionera sina resurser efter varierande behov i de olika länen. Sektorsområdena har således stora skillnader i bemanning mellan olika länsstyrelser alltefter länens storlek, befolkning, natur, närings- liv etc. På samma sätt som t.ex. regional utveckling, planväsende respektive lantbruksfrågor varierar starkt resursmässigt mellan olika länsstyrelser kommer därför i framtiden även kulturmiljöresurserna att på ett annat sätt än idag behöva anpassas till frågomas art och om- fattning i länen och över tiden. Denna ökade flexibilitet menar utred— ningen att dagens länsstyrelser har förutsättningar att klara.
6.10 Forskning, utveckling och levandegörande
Arkeologiska undersökningar är ett led i en kontinuerlig kunskaps- uppbyggnad. Resultaten redovisas i en rapport och utnyttjas dels direkt i kulturmiljövårdens löpande verksamhet dels långsiktigt som basdata för arkeologisk forskning. Rapporten utgör således en grund för ytterligare forskning och vetenskaplig bearbetning samtidigt som den är ett första led i levandegörandet av kulturarvet och en form av redovisning till exploatören.
Ett stående, gemensamt mål för arkeologiföretagen, Länsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet, universiteten och museerna bör vara att den vetenskapliga och populärvetenskapliga behållningen av exploate-
ringsundersökningarna ökar. Detta mål kan inte nås med mindre än att parterna inom ramen för de uppgifter och regler som gäller i respektive fall tar ansvar för forskning, utveckling och levande- görande. HUR-utredningens förslag om ett nytt system för undersök- ningsverksamheten innebär ingen principiell ändring av ansvars- fördelningen men väl ett större krav på ansvarstagande för var och en.
Forskning och utveckling
Arkeologiföretagen ansvarar för att undersökningarna genomförs med godtagbar kvalitet ur såväl kulturmiljövårdande som veten- skaplig synpunkt. Ansvaret bygger på att arkeologiföretagen följer Länsstyrelsens anvisningar och föreskrifter, intresserar sig för veten- skapliga problemställningar och utför den del av forskning och ut- veckling som man anser sig behöva för att klara av uppgiften. Till- kortakommanden i dessa avseenden bör i ett system med anbuds- konkurrens bli direkt utslagsgivande för ett arkeologiföretags möjlig- het att fortsätta sin verksamhet. Det är enligt HUR—utredningens mening till stor fördel för undersökningsverksamheten att arkeologi- företagens arbetsgivare stimulerar personalen till utbildning och vidareutbildning. Kompetens, kvalitet och ett gott renommé är an- budssystemets bästa konkurrensmedel.
De insatser av forskning och utveckling som görs kan dock inte drivas längre än vad som är skäligt med hänsyn till exploatörens be- gränsade kostnadsansvar. Denna begränsning ställer krav på en kost- nadseffektiv undersökningsverksamhet som ger största möjliga be- hållning av de pengar som satsas.
Alla undersökningar lämnar inte svar på de frågor som ställs. För att skaffa överblick över resultaten, lösa olika slags problem, förnya och fördjupa utgångspunkterna och frågeställningarna i verksamheten är det många gånger nödvändigt att göra sammanställningar och ut— värderingar av resultaten från tidigare undersökningar. Det är här inte fråga om en inomvetenskaplig forskning i det omedelbara teo- retiska huvudsyftet att öka kunskapen om människans förhistoria och historia utan om en forsknings- och utvecklingsverksamhet för de mer specifika syftena att effektivisera erfarenhetsåterföringen till undersökningsverksamheten samt att förbättra underlaget för anti- kvariska bedömningar.
Att en systematisk resultatuppföljning och utvärdering kan äga rum har alla parter i undersökningsverksamheten liksom den vetenskapliga forskningen nytta av. Detta slags FoU-arbete ryms i normalfallet inte inom ramen för exploatörens kostnadsansvar utan måste ersättas med allmänna medel. Årligen placerar Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, Riksbanksfonden, Vitterhetsakademien och andra organ rörliga medel i arkeologisk forskning. Dessa medel har dock varit avsedda för främst kostnadskrävande forskning utanför fast stat och utanför uppdragsverksamhet. De har därför i praktiken med få undantag inte varit tillgängliga för FoU inom verksamheten med exploateringsundersökningar. Intressanta vetenskapliga forsknings- projekt med exploateringsundersökt källmaterial borde kunna ha möjlighet att erhålla anslag från de statliga forskningsråden.
Huvudansvaret för FoU-verksamheten åvilar Riksantikvarieämbetet i samverkan med universiteten, men också museer med arkeologisk undersökningsverksamhet bör ta ansvar för det uppföljande och ut- värderande arbetet.
Riksantikvarieämbetet har sedan 1990 ett politiskt ålagt ansvar för att initiera, leda och organisera FoU—verksamheten inom kulturmiljö- sektorn. Myndigheten förvaltar de sektorsforskningsmedel som rege- ringen avsatt för ändamålet. Ansvaret förutsätter att FoU-arbetet drivs i växelverkan med universiteten. Systematisk uppföljning och utvärdering samt erfarenhetsåterföring till undersökningsverksam- heten är en mycket viktig del av FoU-ansvaret.
I nuvarande FoU-program ingår några projekt som bedrivs i nämnda syfte (kap. 5.4). HUR-utredningen vill understryka vikten av att verksamheten fortsätter och att nya satsningar görs för framtiden. Det bör vara möjligt att i samverkan med universiteten identifiera problemområden och organisera FoU-projekt som är inriktade på t.ex. vissa typer av exploateringar, landskapsformer eller fornläm- ningsstrukturer och som berör undersökningsverksamheten vid flera olika arkeologiföretag i landet.
Behovet av systematiska sammanställningar och utvärderingar av undersökningarna är emellertid större än de sektorsforskningsmedel som kan avsättas för ändamålet. Det är därför viktigt att också andra sätt att finansiera och organisera verksamheten söks. Exempel på sådana lösningar är de initiativ till särskilda projekt som vissa museer tagit (kap. 5.3.5). Att museerna även fortsättningsvis utnyttjar de
möjligheter som finns att stödja arbetet med uppföljning av egna undersökningar är naturligtvis av stor vikt.
I sammanhanget bör också framhållas betydelsen av de insatser som arkeologidoktorander gör i sin forskarutbildning. Många av dok- toranderna är nämligen uppdragsanställda fältarkeologer som för sina avhandlingsstudier använder resultat och material från egna eller andras exploateringsundersökningar, vilket vid sidan om studiernas huvudsakliga syfte också ger erfarenhetsåterföring till undersök- ningsverksamheten.
Universiteten har huvudansvaret för kunskapsförsörjningen inom arkeologiområdet. Detta ansvar kan utövas dels genom den ordinarie grundutbildningen och forskarutbildningen, dels genom särskilda forskningsprojekt. dels genom samverkan med Riksantikvarieämbetet, museerna och arkeologiföretagen och dels genom det internationella forskningsutbytet. Det är viktigt för den arkeologiska kunskaps- försörjningens utveckling att universiteten på olika sätt deltar i upp- dragsundersökningarna, eftersom en stor del av källmaterialet i den arkeologiska vetenskapliga forskning som bedrivs vid landets uni— versitet härrör från exploateringsundersökta fornlämningar.
Genom universitetens engagemang skapas förutsättningar för en fruktbar utveckling av idéer, metoder och tekniker i undersöknings- verksamheten samtidigt som det möjliggör en påverkan av den arkeo- logiska dokumentationen till att hålla god standard ur källkritisk syn— punkt. Detta i sin tur är en nödvändig grund för vetenskaplig forsk— ning och levandegörande av den arkeologiska kunskapen. Av särskilt intresse i sammanhanget är de fall då universiteten nyligen ingått samarbeten med arkeologiföretag och deltar i exploateringsunder- sökningar.
De möjligheter till forskning och utveckling som finns på olika nivåer i den arkeologiska verksamheten måste tas till vara effektivt så att ett vetenskapligt utbyte kan erhållas till så låg kostnad som möjligt. Uteblir resultaten från undersökningarna och den vidare antikvariska och vetenskapliga forskningsverksamheten finns heller ingen ny arkeologisk kunskap att levandegöra.
Levandegörande
Länsmuseerna och kommunala museer har regionalt respektive lokalt ansvar för kunskapsförmedlingen till allmänheten. Det görs idag av
museerna insatser med stor formvariation för att berätta om under- sökningarna och skapa intresse hos allmänheten för människors för- hållanden i äldre tider. I denna verksamhet deltar ofta uppdragsan- ställda arkeologer genom individuella engagemang eller organiserat samarbete.
För det publika arbetet behöver museerna fortsatt stöd från övriga parter i undersökningsverksamheten. Det bör vara angeläget för arkeologiföretagen och museerna att samarbeta i kunskapsför- medlingen även om man tävlar med varandra om uppdrag. I slut- ändan skall resultaten stå till allas fria disposition och tillgängliggöras för forskning och allmänhet. Den information som arkeologi- företagen utöver dokumentationen kan tillhandahålla museerna blir ett värdefullt bidrag till det stora pedagogiska arbete som i de flesta fall krävs för att göra undersökningsfynden utställningsbara'.
Erfarenheten visar att frivillighetens väg ibland kan vara väl så framkomlig som regleringarnas. Vid vissa tillfällen har nämligen exploatörerna bidragit till informationen om undersökningarna genom att vid sidan om det lagreglerade kostnadsansvaret beställa och betala för utställningar och olika slags skrifter. Detta tillskott till den ordinarie informationsverksamheten ger inte bara en extra behållning för publiken utan också för arkeologerna som får anledning att kon- kretisera resultaten för olika målgrupper. I ett system med anbuds- ' konkurrens där exploatören blir mer delaktig i undersöknings- verksamheten torde denna väg att åstadkomma ett levandegörande kunna utvecklas ytterligare och vara ett sätt för arkeologiföretagen att öka behållningen av populärvetenskapliga framställningar.
Det centrala ansvaret för levandegörandet av äldre tiders kultur i landet åvilar Statens historiska museum. Denna uppgift skall fullgöras mot bakgrund av den europeiska kulturutvecklingen under för- historisk tid och medeltid. Som ansvarsmuseum för det kultur- historiska område skall Historiska museet bl.a. bistå annan musei- verksamhet särskilt på regional nivå. Ansvarsuppgifterna kräver en omfattande verksamhet med forskning och utveckling, utställningar och i samband därmed visningar, populärvetenskapliga och andra skrifter, läromedel, undervisning och föreläsningar, information och rådgivning. Verksamheten bygger på såväl egen produktion som sam- verkan med regionala museer, Riksantikvarieämbetet, universiteten och utländska institutioner.
[ l &
I Historiska museets fördjupade anslagsframställning för perioden 1993/94—1995/96 vill HUR-utredningen mot bakgrund av utredning- ens förslag om anbudskonkurrens och ett skiljande av UV från Riksantikvarieämbetet särskilt understryka betydelsen av Historiska museet avsätter resurser för museets ADB-baserade fyndhantering med nationellt föremålsregister, museipedagogiska verksamhet, an- svarsmuseiroll, forskning och utveckling samt utställningsverksamhet. En utbyggnad av dessa funktioner innebär ett ökat stöd åt den regio- nala museiverksamheten och samtidigt en förstärkning av Historiska museets eget arbete med kunskapsförsörjning inom det förhistoriska och historiska kulturområdet. Att Historiska museet har kompetens, resurser och arbetsmöjligheter för forskning och utveckling inom museets samlingsområde är av strategisk betydelse för fullgörandet av rollen som central- och ansvarsmuseum. Detta skall ses inte minst i relation till behovet av att producera nya basutställningar och bygga ut verksamheten med tillfälliga utställningar. Utställningar av senare slag kan med fördel omvandlas till vandringsutställningar för den re- gionala museiverksamheten. Dessutom är tillfälliga utställningar sär- skilt viktiga med avseende Historiska museets omfattande nationella accession av arkeologiska fynd och med hänsyn till ansvarsuppgiften att fortlöpande berätta för allmänheten om den arkeologi som görs i Sverige.
6.11 Ekonomiska och personaladministrativa konsekvenser
I det föregående har redovisats överväganden och förslag som har samband med HUR-utredningens uppgifter enligt direktivet. I det följande skall först en sammanfattning av förslagen göras med av- seende på ekonomiska konsekvenser för staten, kommuner, landsting och exploatörer samt personaladministrativa konsekvenser för Riks— antikvarieämbetet. Därefter lämnar utredningen förslag om finan- siering av vissa kostnader.
6.11.1 Sammanfattning om kostnader
HUR-utredningens förslag syftar till förbättringar av verksamheten med arkeologiska exploateringsundersökningar och innebär relativt stora förändringar. De områden inom vilka förslag läggs är anbud och upphandling, fördelningen av kostnadsansvaret för fynd- hanteringen, huvudmannaskapet för UV, de centrala och regionala myndighetsfunktionerna samt forskning, utveckling och levande- görande.
Anbud och upphandling
Målet för det föreslagna systemet med anbud och upphandling i undersökningsverksamheten är att nå ett lågt pris till rätt kvalitet för de arkeologiska uppdragen. Genom att arkeologiföretagen på lika villkor får tävla om uppdragen befrämjas konkurrens som i princip skall ge ett lågt pris till rätt kvalitet för undersökningarna. Huruvida detta verkligen blir följden beror till stor del på i vilken utsträckning konkurrens kan etableras. Vid utebliven konkurrens finns risk för en motsatt effekt i det fall ett arkeologiföretag är ensamt om pris- sättningen. . .
Anbudssystemet är i sig förenat med' merarbete såväl för läns- styrelserna och Riksantikvarieämbetet som för exploatörerna. De länsstyrelser som hittills utan kostnad biträtts av UV i handläggningen av fornminnesärenden kan inte längre påräkna den hjälpen. Detta stöd får i respektive fall antingen läggas över på länsmuseet eller får läns- styrelsen själv ta hand om arbetet.
1 den löpande verksamheten tillkommer för Länsstyrelsen uppgif- ten att som en tjänst åt exploatören sköta upphandlingen av arkeolo- giska uppdrag. Därutöver bör Länsstyrelsen enligt utredningens för- slag öka insatserna av tillsyn och kontroll av undersökningsverksam- heten. Det innebär att ett större arbete än hittills måste läggas ned på att besöka undersökningsplatserna och på att granska inkomna rappor- ter.
För att klara av de nya arbetsuppgifterna torde länsstyrelserna i olika omfattning behöva satsa resurser på utbildning och vidare- utbildning för den befintliga personal som arbetar med fornminnes- ärenden. Detta bör rimligen kombineras med att länsstyrelserna i sin personalrekrytering lägger ökad vikt vid arkeologisk kompetens efter de behov som finns i länen. Ett tillkommande stöd för arbetet kan
länsstyrelserna erhålla genom att inrätta referensgrupper vilket inte behöver medföra ökade utgifter.
Såväl nämnda merarbete som utbildning och vidareutbildning med- för ökade kostnader för länsstyrelsernas handläggning av fornminnes- ärenden. För att kompensera de kostnadsökningar som tjänsten att sköta upphandlingen åt exploatörerna medför föreslår HUR—utred- ningen att Länsstyrelsen skall få ta ut en avgift enligt avgiftsför- ordningen. och att inkomna avgiftsmedel får behållas av länsstyrel- serna. Det är i övrigt inte möjligt för utredningen att precisera mer- kostnadema beroende på de olika förhållanden som idag råder mellan länen vad gäller exploateringar, undersökningar, konkurrens samt Länsstyrelsens personalresurser inklusive arkeologiska kompetens. Generellt torde de största arbetsinsatserna behöva göras i omställ- ningsskedet innan rutiner för de nya uppgifterna utvecklats.
Anbudssystemet medför också nya uppgifter och ett ökat arbete för Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer. Vad man fram— för allt behöver göra omgående är att arbeta fram de många allmänna råd som skall utgöra grund för Länsstyrelsens föreskrifter om vissa kompetens-, ansvars-, rättighets- och ordningsförhållanden vid arkeo- logisk undersökning av fast fornlämning. Detta arbete fordrar relativt stora insatser. Resurser behövs också för ett ökat stöd åt länsstyrel- serna i såväl enskilda frågor som genom deltagande i länsstyrelsernas referensgrupper. Vidare bör myndigheten enligt utredningens upp— fattning förstärka tillsynen och uppföljningen av undersökningsverk- samheten med avseende på kostnadsutvecklingen, den arkeologiska dokumentationen och fyndhanteringen samt prioritera den pågående utvecklingen och utbyggnaden inom ADB—området.
De senare uppgifterna är åtgärder som Riksantikvarieämbetet pla- nerat eller redan börjat vidta medan behovet av det utökade råd- givningsarbetet får ses som en direkt följd av utredningens förslag om anbudsförfarande. Rådgivningsarbetet är av den storleken att det knappast torde kunna klaras av utan kostnadsökningar. För verksam- heten med allmänna råd bör dock kostnadsökningen kunna begränsas till den tid det tar att genomföra arbetet.
Fördelningen av kostnadsansvaretförfvndhanreringen
HUR-utredningen föreslår en ändrad praxis för fyndhanteringen vil- ken bl.a. innebär att nykonservering av fynd görs inom ramen för
undersökningen. Undersökningskostnaden för vilken exploatören är ansvarig skall således täcka även behovet av nykonservering. Åt- gärden bör emellertid inte vidtas så att den leder till en ökning av undersökningens totala kostnad. Istället är det utredningens uppfatt- ning att omprioriteringar måste göras på ett sätt som innebär att undersökningens ambitionsnivå anpassas till behovet av nykonser- vering utan kostnadsfördyringar för exploatören.
En konsekvens av förslaget är att statens, kommunernas och landstingens utgifter upphör för den del av den arkeologiska konser- veringen som är direkt relaterad till nykonservering och som betalas över respektive samhällsorgans budget. Hur stora dessa utgifter är låter sig dock svårligen beräknas. Problemet är att de befintliga kon- serveringsresurserna i landet (ca 30 personer år 1991) enligt Riks- antikvarieämbetets utredningsrapport Fynd 91 bara räcker för sam- lingsvård, omkonservering och expertmedverkan samt för en be- gränsad del av nykonserveringen, alternativt att på sikt arbeta av den ackumulerade mängden okonserverade fynd som är ett resultat av obalansen mellan produktionen och omhändertagande av fynd från undersökningarna.
Resursbehovet för nykonservering varierar från år till år beroende av bl.a. undersökningarnas volym. 1 nämnda utredningsrapport be- räknas att ett resurstillskott av 10—12 personer skulle tillsammans med den tidigare tillgängliga personalen kunna klara av konserveringsbe- hovet under ett normalår. Med en nuvarande (år 1992) manårskost- nad på Riksantikvarieämbetets institution för konservering (RIK) om 468 000 kronor blir kostnaden för 12 personer ca 6 miljoner kronor vilket är omkring 7% av den totala undersökningskostnaden i landet. Allt annat lika är detta den summa som enligt RIK:s fördjupade an- slagsframställning för perioden 1993/94—1995/96 måste skjutas till av allmänna medel för att undanröja obalansen om inte en exploatör- finansiering av nykonserveringen införs.
Väl att märka innebär HUR-utredningens förslag att resursbehovet för nykonservering genom gjorda omprioriteringar skall rymmas inom ramen för en oförändrad undersökningskostnad i varje enskilt fall. Sådana omprioriteringar baserade på vetenskapliga kriterier bör kunna leda till en relativ minskning både av den totala fyndmängden och av nykonserveringsbehovet.
HUR-utredningens förslag får konsekvenser också för sådana arkeologiska undersökningar som bekostas med rörliga medel från
forskningsfonder. Även i dessa fall innebär förslaget att nykonser- veringen skall göras inom ramen för undersökningen. Det kan här bli nödvändigt att från fall till fall nå överenskommelser om hur kost- naderna för nykonserveringen skall ersättas.
Vad sedan beträffar fyndregistreringen innebär utredningens för- slag inga mätbara kostnadseffekter för någondera part. En fynd- registrering måste alltid göras i undersökningsskedet. Att ett stan- dardiserat fyndregister upprättas vid detta arbete och sedan överförs till mottagande museer ger effektivitets- och rationaliseringsfördelar genom hela processen och för alla som söker arkeologisk informa- tion.
Huvudmannaskapet för UV
HUR—utredningen föreslår att UV skiljs från Riksantikvarieämbetet och ombildas till ett helstatligt aktiebolag. Förslaget ger ur ekonomisk och personaladministrativ synpunkt två huvudsakliga konsekvenser. Den ena berör myndighetsseparationen och den andra bolags- bildningen.
UV har redan idag en relativt fristående ställning inom Riksanti- kvarieämbetet och byrån tar själv hand om merparten av sin adminis- tration och ekonomi. Enligt vad HUR-utredningen inhämtat hos chefen för Riksantikvarieämbetets administrativa avdelning berör ett bortfall av UV en halv löneassistenttjänst och en halv personal- handläggartjänst utspritt på flera personer inom myndighetens administrativa avdelning. Dessa tjänster betalar UV för. Därtill be- rörs en del av de arbetsuppgifter som är knutna till avdelnings- chefstjänsten i myndighetens fornminnesavdelning då det i denna tjänst ingår att vara överordnad chef för UV.
Vid bolagsbildningen måste UV:s tillgångar överföras till aktie— bolaget, ett aktiekapital bildas och en rimlig kapitalstruktur be- stämmas avseende storleksförhållandet mellan eget och främmande kapital. Även pensionsskuldens storlek måste beräknas eftersom denna lämpligen skall föras över från statsverket till aktiebolaget. Likaså är det nödvändigt att bestämma vilka försäkringar bolaget skall ha. Bolagsbildningen medför således vissa kostnader för staten medan verksamheten därefter skall vara självbärande. HUR-utredningen har inte beräknat dessa kostnader utan överlåter detta på den organisa-
tionskommitté som utredningen utgår från att regeringen tillsätter för bolagsbildningen.
De centrala och regionala myndighetsfunktionerna
De nya arbetsuppgifter som tillkommer Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna genom HUR-utredningens förslag om införandet av anbudskonkurrens i undersökningsverksamheten och ett skiljande av UV från myndigheten har sammanfattats ovan under avsnittet Anbud och upphandling. Några ytterligare kommentarer till myndighets- funktionerna ur kostnadssynpunkt har inte utredningen.
Forskning, utveckling och levandegörande
Som tidigare framförts finns det alltid ekonomiska motiv för en fortlöpande rationalisering av undersökningsmetoderna. Ett sätt att minska kostnaderna för undersökningarna är att göra undersöknings- metoderna så effektiva som möjligt. Arkeologiföretagen och deras huvudmän bestämmer själva vilka insatser som behövs för ändamålet och ser till att de görs.
Riksantikvarieämbetet har i samverkan med universiteten huvud— ansvaret för sektorsforskningen inom kulturmiljöområdet för vars ändamål regeringen anslagit särskilda FoU-medel. Uppföljning och utvärdering av de arkeologiska undersökningarna är en viktig del av sektorsforskningen. Det ankommer på Riksantikvarieämbetet att i dia- log med universiteten initiera och reservera anslagna medel för sådana FoU-projekt inom arkeologiområdet som myndigheten finner angelägna. HUR-utredningen lägger inga förslag som innebär änd- ringar av statens utgifter för FoU-verksamheten.
Universiteten har huvudansvaret för arkeologisk utbildning och inomvetenskaplig forskning. Att universiteten på sätt som de själva bestämmer om engagerar sig i exploateringsundersökningarna och stimulerar till studier och forskning kring undersökningarnas resultat ligger inom ramen för ansvaret.
HUR-utredningens överväganden angående verksamheten med att levandegöra kulturarvet berör inte direkt kostnadsaspekter av be- tydelse för den arkeologiska undersökningsverksamheten. De åtagan- den som exploatörerna kan tänkas vilja göra ligger utanför det lag- reglerade kostnadsansvaret för undersökningarna. Statens historiska
museer samt regionala och lokala museer med arkeologisk verksam- het har på olika nivåer ansvar för att undersökningarnas resultatet tillgängliggörs och levandegörs för allmänheten. I den mån museernas huvudmän önskar förstärka institutionernas populärvetenskapliga och publika arbete kan detta naturligtvis innebära ökade utgifter för staten, kommunerna och landstingen.
6.11.2 Finansiering av vissa merkostnader
Redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna av HUR-utred- ningens förslag innebär bl.a. att vissa ökade kostnader vid länsstyrel- serna och Riksantikvarieämbetet behöver täckas. Utredningen betonar att de funktioner och uppgifter vid myndigheterna som det är fråga om är av stor betydelse för att det föreslagna arkeologiska under— sökningssystemet skall kunna etableras och fungera.
Enligt HUR-utredningens uppfattning kan ett sätt för staten att be- döma finansieringsfrågan vara att se resursökningarna som en inves- teringskostnad för effektiviseringen av undersökningsverksamheten. Det kan då vara naturligt att koppla samman kostnaden med det all— männa rationaliseringskrav som staten årligen ålägger myndigheterna. Finansieringen av resursökningen kan avräknas mot rationalise- ringskraven på myndigheterna.
Det är HUR-utredningens uppfattning att länsstyrelserna och Riks- antikvarieämbetet, under den omställningsperiod som måste till om utredningens förslag genomförs, kommer att utsättas för stark press innan det nya systemet funnit sin form och myndigheterna samt det nya arkeologibolaget klarat av sina respektive omställningar. Sär- skilda medel bör därför via Civildepartementet tillföras länsstyrel- serna under en övergångsperiod för fördelning till länsstyrelserna efter behov. De medel som erfordras kan uppskattningsvis beräknas till 4 miljoner kronor (ca 10 årsverken fördelade över en treårspe- riod). Riksantikvarieämbetet bör bistå Civildepartementet vid den år- liga fördelningen av dessa medel. Övergångsperioden bör vara tre år och medlen kan successivt avtrappas över tiden. För Riksantikvarie- ämbetet föreslår utredningen ett resurstillskott av statsmedel om 2.5 miljoner kronor (ca 6 årsverken) fördelade över samma över- gångsperiod.
HUR-utredningen vill för sin del betona nödvändigheten av att de resurser som det nya systemet kräver verkligen avsätts. Utredningen bedömer att det annars inte är sannolikt att länsstyrelserna och Riks- antikvarieämbetet skall kunna utföra uppgifterna på ett tillfredsstäl- lande sätt.
Särskilt yttrande
Av Åke Hyenstrand och Gustaf Trotzig
Det arkeologiska kulturarvet åtnjuter ett starkt lagskydd i Sverige. Detta har en 300-årig tradition och har blivit mönsterbildande för internationell lagstiftning på området. Fasta fornlämningar har karak- tären av statligt servitut på den mark där de är belägna. De får endast förändras eller tas bort om exploateringsintresset väsentligt väger över bevarandeintresset. Fornfynd som påträffas i en fast fornläm- ning tillhör staten.
Ett normalt villkor för tillstånd att ta bort en fornlämning är att den blir föremål för en vetenskaplig undersökning som bekostas av den som önskar få fornlämningen borttagen. Beslut om tillstånd fattas av länsstyrelserna som också fastställer villkoren för detta. I särskilda fall sker därvid samråd med Riksantikvarieämbetet. Beslutet kan överklagas till regeringen. Om de ekonomiska villkoren ifrågasätts av den sökande kan talan väckas vid fastighetsdomstol. Enligt vår upp- fattning har undersökning och borttagning av fornlämningar inslag av både myndighetsutövning och forskning. Undersökningstillstånd ges idag i princip endast till institutioner.
För att tillvarata samhällets intressen ifråga om det arkeologiska kulturarvet och ge service åt markägare och exploatörer finns idag ett system av institutioner med arkeologisk kompetens som åtar sig att undersöka och ta bort fornlämningar till självkostnadspris. Även en- skilda, välmeriterade arkeologer ges möjlighet till detta. En förut- sättning är att det sker i samarbete med någon arkeologisk institution som kan ta ansvar för dokumentationsmaterial och fynd. Den nuva- rande undersökningsorganisationen är väl anpassad till samhällets be- hov av arkeologisk service.
Vi anser att detta system i sig rymmer alla förutsättningar för att undersökningarna skall kunna utföras så effektivt som möjligt, för att de skall ingå i en generell kunskapsuppbyggnad om landets historia, samt att dokumentationsmaterial och fyndmaterial skall bli väl om- händertaget och snabbt komma allmänheten och forskare tillgodo,
samtidigt som tredje man garanteras sitt rättsskydd. Vi anser således inte att ett kommersiellt betingat anbudsförfarande ifråga om arkeo- logisk undersökning leder till vinster för samhället. Tvärtom kan ett sådant istället medföra att trycket ökar ifråga om att ta bort fornläm- ningar, vilket strider mot samhällets strävan att bevara det arkeolo- giska kulturarvet. Vi vill emellertid understryka att en vetenskaplig konkurrens, som en normal företeelse i forskningssammanhang, bör stimuleras mellan de undersökande institutionerna.
Länsstyrelserna spelar en utomordentligt stor roll när det gäller hanteringen av det arkeologiska kulturarvet. Det kan konstateras, att den arbetsbörda som redan nu åvilar länsstyrelsernas kulturmiljö- enheter är så stor, att dessas ansvar för uppföljning och kontroll av de arkeologiska undersökningarna, som ju följer av uppdraget att meddela tillstånd till borttagning av fornlämningar, endast kan be- aktas i mycket begränsad omfattning.
Kulturmiljöenheterna saknar ofta arkeologer med den kompetens som erfordras. För sina ställningstaganden är de i stor utsträckning beroende av den vetenskapliga och praktiska sakkunskap som tillhan- dahålles av de institutioner som enligt denna utrednings förslag skall konkurrera med varandra genom anbud, dvs. Riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet, länsmuseer och vissa andra institutioner. Samtidigt avses länsstyrelserna få utökade uppgifter genom krav på anbudsunderlag, uppföljning, kontroll m.m. Det bör observeras att en sådan kontroll också måste avse de vetenskapliga resultaten.
Vi anser, således, att det föreslagna systemet med ett strikt mark- nadsinriktat anbudsförfarande med nödvändighet måste slå sönder ett flexibelt och väl fungerande nätverk som är uppbyggt på kollegialt intresse för forskning och kulturminnesvård och som ger snabb ser- vice åt dem som behöver sådan. Samtidigt kräver denna nyordning en omfattande utbyggnad av den byråkratiska ärendehanteringen inom Länsstyrelsen. Det komplicerade regelverk som då erfordras kan även ge upphov till oklarheter i ansvarsfördelningen mellan den enskilde, myndigheterna och den arkeologiska servicen.
Den största samhällsinstitution som idag sysslar med arkeologiska undersökningar på uppdragsbasis, Riksantikvarieämbetets undersök- ningsverksamhet, är förnärvarande knuten till Riksantikvarieämbetets fornminnesavdelningVi delar utredningsmannens uppfattning att den bör avskiljas som en egen institution.
Detta kan dock ske utan kommersiella förtecken genom att verk- samheten blir en självständig institution med starkt forskningsmedve- tande, i någon form anknuten till Riksantikvarieämbetet exempelvis på samma sätt som övriga myndighetsinstitutioner som SHM eller RIK. En förutsättning är självklart att den påbörjade ekonomiska sa- neringen fullföljes. En annan möjlighet är att man bildar en fristående stiftelse vari ingår staten, länsmuseerna, universitetsforskningen, representanter för näringslivet och Riksförbundet för hembygdsvård.
Vi anser att allmänna och enskilda intressen, liksom sambandet mellan undersökningar och pågående forskning bäst tillgodoses genom en sådan ordning.
Litteratur
(exklusive refererade offentliga handlingar)
Bohm, P. och Hesselbom, P.-O., 1991. SJ, Televerket och Posten — bättre som bolag? Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Ds 1991:77. Finansdepartementet. Clarke, H. 1991. The publication of medieval excavations in England. Meta nr 4. English Heritage l99la. Exploring our Past. Strategies for the Archaelogy of England. English Heritage. London.
English Heritage l99lb. Managment of Archaeological Projects. English Heritage. London. Handlingsplan for kulturminneforvaltning. Instilling fra et utvalg oppnevnt av miljoverndepartementet 7. september 1990. Avgift 5. februar 1992. Oslo. Swain, H. (ed.), 1991. Competitive Tendering in Archaeology. Papers presented at a One Day Conference in june 1990. The Standing Conference of Archaeological Unit Managers and RESCUE The British Archaeological Trust. Hertford.
.'.. _ ,, ' ' . : . . , -,, rull-i...!l ||." rl-ll' ' 'imaa'jilh il' , |' " ' .. _ _, _, _ |. |,_,,- ._i._,.. _ ju.,' 31.5 -"'1-l |1 ilj _ | .. , |— ... ,'g.'., ni- |-IJ_
. '. "_ .._.. giir'nimr- iwilii'rlåflni P'_"1'|!"' |'"1' .'"s'llEJ "' ""J-'. :l'. "' .H-ll'rå mur 'li" ., "? ' . " ,A'.,',_,'_l| 'wn'flu'l'jl' l'TÄ ".'1' J'. .ul'r .
|, _ . '_' gudar"—E. |'.' rljh'i'.-1."||:ä'll.."'..l|'.-'||'r|| ' 't".'||' ".'-Li"| 'm'il- ""'—"l ..,”; -
_ _ . . ,» 'f' "%% _'LI ' |".'.,! _"mlic, ,' ..., '... .|.'- : v,,_r|,|'|. |l"_' '1. '.",,"-| '_3531'1'1-.H .litl " ' '.'l'."t|" ..l . . :| .r'. .".. '|'" ': ' l"! -'_,2l-'1'i""|"15'|'-.'- " " ..'-" ' *:FÅW'W '.h .11 . ..”, '|'!va hl" "...l'if. pulla, HHC-1! brutta ll IJ:
" ".' nå I"" " .. .. ,.iul..' __'. .""'i'.-'."l1_|'ll. "" _l ,
' JEF—"..'” |_. |,|,| 'jll'lth ||. _|||||'1_|' |_'| |1'||— || " '|' ||'||j,|l€","'1nah$ ' i ”||... ",, .r.'i . -_.i|'.|;|'|.i '. '. ..l'._'|'|1|'.,,'|.'_,|;j,l-j..__' .. ':. 'i. .'l' "I—Jimi) '-
' . ' |.t'..5'1'”..-|.rel,!l|' ' -|_. ..?!qu .. ',.',.'..,' |r".1 ., .. _|—. ,lnr, |. - ,"'-' . ... .: '.'l,'_ , "||! lk, JM '.
.- ' __y'nl .....ui .. : "Vi-| ...i—| '- '- gul.”- 1|.-|.-|l"'— Thim-um ' '
' ' €,le "TL—,]! J”" |'. j' ' .'r, ii:.l.'.'." .|.|'|." l'.:'_|i "|| .. .'.' '.." 'i" |'.'ls""u")'3
' hn. wwi nm ? ir_.-|*...T-'--=+'rl un Mua
_u||||_|__| |
|||. _ .. ||
Kommittédirektiv
Wii?! &
I'luvurlmannaskapet för riksantikvarieämbetets ar- keologiska undersökningsverksamhet m.m.
l)ir.l9911112
Beslut vid regeringssammantriide 1991-12-12
Chefen för kulturdepartementct, statsrådet Birgit Friggebo anför.
Mill förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se överorganisationen och huvudmannaskapet för riksantikvarieämhetets arkeologiska undersök- ningsverksamhet.
Arkeologiska undersökningar vid exploatering
Under 1950—talet ökade markexploateringarna kraftigt i Sverige. Det gällde bl.a. den omfattande tätortsutbyggnad som då tog sin början liksom de stora vnttenkraftutbygguaderna som genomfördes i Norrland. Exploate- ringarna skapade i sin tur en efterfrågan på arkeologiska undersökningar i enlighet med den då gällande foruminneslagcns bestämmelser. Ursprungli- gen som en komplettering till museernas utgrävningar byggdes inom riks- anlikvarieéimhetet (RAÄ) upp en särskild nndcrsökningscnhct.
Undersökningsverksamheten (UV), som idag är en särskild byrå inom RAA, har därefter kommit att ansvara för en mycket stor andel av den ar- keologiska uppdragsvolymen i landet — uppskattningsvis för närvarande ca 2/3. 'l'idigare har UV svarat för en än högre volymandel. Flertalet regionala och kommunala museer arbetar emellertid också med arkeologiska under- sökningar, om än i växlande utsträckning. En viss enskild konsultverksamhet finns också inom området.
Frågor om de arkeologiska uppdragen har beretts i olika sammanhang. ] lmdgetpropositionen 1987 (prop. 1986/872100 bil. 10 s. 387—395, KrU 15, rskr. 280) redovisade den dåvarande regeringen sålunda sina övervägan- den och förslag med anledning av arkeologin[redningens betänkande (SOU 1985113) Fornlämningar och exploatering. Särskilda krav ställdes på RAÄ
Dir. 1991:112
214
bl.a. i fråga om att utveckla de arkeologiska undersökningsmctodcrua. Rc- surser anvisadcs också för detta ändamål.
Riksdagens kulturutskott har nyligen (KrU 1990/91:11) behandlat ett an- tal riksdagsmotioner om arkeologifrågor, bl.a. om anbudskonkurrens inom detarkeologiska uppdragsområdct och om förutsättningarna för att öka an- talet institutioner som bedriver uppdragsverksamhet.
Med ledning av de ställningstaganden som regeringen och riksdagen gjort i dessa sammanhang kan några övergripande önskemål om de arkeologiska undersökningarna sammanfattas enligt följande:
— Den vetenskapliga — inklusive den populärvctcnskapliga — behållningen av arkeologiska cxploatcringsundersökningar bör öka.
* Kostnaderna för undersökningarna ökar. Ökningarna bör begränsas. — För att nå dessa mål är det angeläget att det finns många aktörer som utför arkeologiska undersökningar och att uppdragen sprids mellan dem.
Kostnaderna lör hanteringen av fornfynd från arkeologiska undersökningar
Bestämmelser om kostnadsansvaret för en markexploatör (ett arbetsföre- tag) vid arkeologiska undersökningar finns i 2 kap. lagen (1988z950) om kul- turminnen m.m. (kulturminneslagen). De innebär i huvudsak att exploatö- ren med vissa i lagen angivna undantag är ansvarig för kostnaderna för den arkeologiska undersökning som motiveras av exploateringen.
Den undersökningstaxa som tillämpas av RAÄ inkluderar i princip samt- liga kostnadcr som är förenade med en undersökning, dock inte kostnaden för vård, konservering och fortsatt förvaring av de fornfynd som påträffas vid en undersökning. Eftersom fornfynden regelmässigt tillförs samlingarna i något offentligt museum, vanligen statens historiska museer eller ett läns- museum, har som praxis utvecklats att de nämnda kostnaderna ersätts av allmänna medel.
Uppdraget
Önskemålet att främja en arkeologisk verksamhet med flera aktörer med- för att man bör se över den nuvarande organisationen där RAÄ iir huvud- man för landets dominerande undersökningsverksamhet. Utgångspunkt för översynen bör vara att uppdragsverksamhetcn organisatoriskt skiljs från åm- betet. Den centrala myndighetens uppgifter i sammanhanget bör i stället be— gränsas till de som hänger samman med den överordnade tillsynen av hur den lagreglerade arkeologiska verksamheten fungerar i landet.
Utredaren skall överväga och lämna förslag om under vilket nytt huvud—
mannaskap som undersökningsverksamheten kan drivas vidare. Övervägan- dena bör vägledas av ambitionen att finna en ny organisationsform som är ägnad att främja kulturmiljövårdcns, den arkeologiska vetenskapens och uppdragsgivarnas intressen. Uppmärksamhet bör också ägnas sambanden mellan arkeologisk undersökningsverksamhet och museernas uppgift att ta om hand dokumentation och fynd från undersökningarna samt att förmedla undersökningsresultaten vidare till forskare och allmänhet.
Utredaren bör i rimlig omfattning orientera sig om hur arkeologisk under— sökningsverksamhet regleras och organiseras i andra länder i Europa och särskilt Norden samt beakta de erfarenheter som finns från olika organisa- tionsmodeller.
Eventuella lmdgetkonsekvcnser av de organisationsförändringar som fö— reslås bör redovisas liksom personal- och ekonomiadrninistrativa konse- kvenser för RAÄ.
För närvarande gäller att länsstyrelsen beslutar om vem som skall utföra en arkeologisk undersökning eller ett annat uppdrag som kräver tillstånd en— ligt knlturminneslagen. Länsstyrelsen måste därvid förvissa sig om att den som får ett uppdrag har tillräcklig kompetens.
Av kulturutskottets betänkande l990/9l :] ] framgår att det är förenat med vissa svårigheter att tillämpa ett anbudsförfaramle för att avgöra vem som skall ges ett arkeologiskt uppdrag. Utredaren bör därför lämna förslag till utgångspunkter och riktlinjer för hur länsstyrelserna skall tillämpa och inte- grera anbud och upphandling i underlaget för sitt beslut om vem som skall anförtros ett undersökningsuppdrag. Att konkurrcnsneutralitet kan råda mellan olika uppdragstagare är viktigt.
De behandlade förändringarna inom den arkeologiska uppdragsverksam— heten innebär att också RAÄ”s roll kommer att påverkas, bl.a. när det gäller formerna för tillsynen av hur de arkeologiska uppdragen utförs. Utredaren bör ge en samlad precisering av vilka nya krav och uppgifter som bör eller kommer att riktas mot myndigheten om det inte längre är den egna organisa- tionen som utför huvuddelen av uppdragen.
Utredaren bör slutligen gå igenom de praktiska och principiella motiven för nu rådande praxis i fråga om fördelningen av kostnznlsansvaret för hante- ringen av fornfynd från arkeologiska undersökningar mellan staten och ex- ploatörerna. Utredaren bör bedöma om det mot bakgrund av de grundläg- gande utgångspunkterna för kulturminncslagen är skäligt att ålägga exploa- törerna ett vidgat kostnadsansvar. Om så bedöms vara fallet bör formerna för regleringen av detta ansvar behandlas.
Utredaren bör på lämpliga tidpunkter under arbetets gång informera be— rörda huvudorganisationer och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.
Förutom vad som här anförts rörande förslagens finansiering bör utreda- ren beakta vad som sägs i direktiven till samtliga särskilda utredare angående
utredningsförslagens inriktning (dir. 1984z5) samt angående beaktande av EG—aspekter (dir. l988z43).
Utredarcns uppdrag bör redovisas före utgången av augusti månad är 1992.
Hemställan
Med hänvisning till vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen be- myndigar chefen för kulturdepartementet
att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningcn (19761119) — med uppgift att lämna förslag om organisation och huvudman- naskap för riksantikvarieiimbetcts arkeologiska undersökningsverksamhet
m.m., att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och övrigt biträde åt ut- redaren.
Vidare hcmställerjag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandcns överväganden och bifaller hennes hemställan. (Kulturdcpartemcntet)
Kronologisk förteckning
1. Frihet —— ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne ån ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden —ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. De12. Fi. 7. Kompetensutveckling — en nationell strategi. A. 8.Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10. Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. 11.Fastighetsskatt. Fi. 12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14.Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15.Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18.Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19.Långtidsutredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21.Bostadsstöd till pensionärer. S. 22.EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23.Kontrollfrågori tulldatoriseringen m.m. Fi. 24.Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25. Utvärdering av försöksvcrksamheten med 3—årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. S. 27.Årsarbetstid. A. 28.Kartlåggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsäkring — Några aktuella problem. Fi. 31.Lagstiftning om satellitsändningar av TV-programKu. 32. Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst? C. 34. Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 35. Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku.
37. Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden. vårdens innehåll och utveckling. S. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39. Begreppet arbetsskada. S. 40. Risk— och skadehantering i statlig verksamhet. Fi. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Development. M.
44. Resurser för högskolans grundutbildning. U.
45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service, stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad, Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES—anpassning av marknadsföringslagstifmingen. C.
50. Avgifter och högkosmadsskydd inom äldre— och handikappomsorgen. S 51. Översyn av sjöpolisen. .lu.
52. Ett samhälle för alla. S.
53. Skatt på dieselolja. Fi.
54. Mer för mindre — nya styrfonner för barn- och ungdomspolitiken. C. 55. Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. K. 56. Färjor och farleder. K. 57. Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. M. 59. Läraruppdraget. U.
60. Enklare regler för statsanställda. Fi. 61. Ett reformerat åklagarväsende. Del. A och B. Ju.
62. Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. Fo. 63. Regionala roller — en perspektivstudie. C. 64. Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. C. 65. Kartboken. C. 66. Västsverige — region i utveckling. C. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. Fi.
68. Långsiktig miljöforskning. M. 69. Meningsfull vistelse på asylförlåggning. Ku. 70. Telelag. K. 71. Bostadsformedling i nya former. Fi. 72. Det kommunala medlemskapet. C.