SOU 1993:41

Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden

Till Statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen bemyndigade den 30 november 1989 dåvarande statsrådet och chefen för Civildepartementet Bengt Johansson att tillkalla en parlamenta- riskt sammansatt kommission med uppdrag att följa arbetet med folk— och bostadsräkningen år 1990 (FoB 90) och utreda vissa frågor om framtida folk— och bostadsräkningar.

Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. den 1 januari 1990 till ordförande i kommissionen landshövdingen Claes Elmstedt och till ledamöter riksdagsledamoten Elving Andersson, riksdagsledamoten Stig Bertilsson, filosofie doktorn Bo Edvardsson, ekonomen Mats Hohner, riksdagsledamoten Per Olof Håkansson, riksdagsledamoten Siw Persson, ombudsmannen Ewa Rungne (t.o.m. den 31 januari 1992) och riksdags- ledamoten Lars Ulander.

Till sakkunniga i kommissionen förordnades fr.o.m. den 5 februari 1990 överdirektören Gösta Guteland, departementssekreteraren Monica Helander, docenten Denny Vågerö och fr.o.m. den 5 mars 1990 sektionschefen Cecilia Etzler.

Till sekreterare i kommissionen förordnades fr.o.m. den 1 januari 1990 organisationsdirektören Birger Jensen.

Kommissionen, som har antagit benämningen FoB 90—komrnissionen, överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 1993:41) Folk- och bostads- räkning år 1990 och i framtiden.

Särskilda yttranden har avgetts av ledamoten Bo Edvardsson och de sakkunniga Cecilia Etzler och Denny Vågerö.

Kommissionens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm den 12 maj 1993

Claes Elmstedt

Elving Andersson Stig Bertilsson Bo Edvardsson Mats Hohner Per Olof Håkansson Siw Persson Lars Ulander

/Birger Jensen

Sammanfattning

Del 1 leLK- OCH BOSTADSRÄKNINGEN

1

3.2 3.3

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

AR 1990

Uppdraget Arbetets uppläggning

Utformningen av FoB 90

Rättslig reglering

3.1.1 Lag och förordning om FoB 90 3.1.2 Sekretesslagen och datalagen 3.1.3 Allmänna regler och normer för statistikframställning Förfaranden

Några uppgifter från genomförandet

Iakttagelser och synpunkter på genomförandet Information till allmänheten

Utformningen av personblanketten Säkerhetssystemet Förtryckning av personblankettema Arbetet vid FoB—kontoren Överföring av data till stordatorsystemet Vitesförfaranden Röjandebevakning av redovisningen av FoB 90

Reaktioner i massmedier m.m.

Sammanfattande slutsatser

13 15 17

19 19 19 21 24 25 26

29 29 29 30 31 32 33 34 35

37

41

Del II FOLK- OCH BOSTADSRÄKNINGAR I

9.1 9.2

9.3

10 10.1 10.2 10.3

10.4

11 11.1 11.2

FRAMTIDEN

Uppdraget Arbetets uppläggning

Behov av information från folk— och bostadsräkningar Tidigare utredningar

Kommissionens iakttagelser 9.2.1 Kommuner och landsting 9.2.2 Länsstyrelser 9.2.3 Forskning Kommissionens bedömningar

Reaktioner mot folk- och bostadsräkningar Minskad svarsfrekvens och bortfall av uppgifter Personlig integritet och intrång i denna Automatisk databehandling av personuppgifter enligt Europarådet, EG och förslag till ny datalag 10.3.1 Europarådets konvention

10 . 3 .2 Europarådets rekommendation

10.3.3 EG-kommissionens förslag till direktiv 10.3.4 Förslaget till ny datalag 10.3.5 Datalagsutredningens allmänna överväganden om behandling av personuppgifter för forsknings— eller statistikändamål 10.3.6 Kommissionens sammanfattande bedömning Kommissionens slutsatser

Alternativ till traditionella folk— och bostadsräkningar Tidigare utredningar och utvecklingen därefter Nya överväganden och underdökningar vid Statistiska

centralbyrån

11.2.1 Hushållsstatistik från folkbokföring, lägenhets- register och postadresser 11.2.2 Hushållsstatistik från framskrivning av uppgifter om hushåll och boende

43

45

47

49 49 54 54 57 57 58

65 66 68

75 76 78 80 85

90 99 100

103 103

106

107

108

11.2.3 Yrkesstatistik från olika underlag 11.2.4 Statistikinnehåll och kostnader 11.2.5 Kommissionens sammanfattning och bedömningar 12 Kommissionens förslag Särskilda yttranden

Bilaga: Kommissionens direktiv

115 117 121 125

129

135

Sammanfattning

FoB 90-kommissionen har haft till huvuduppgift att följa det löpande arbetet med FoB 90 för att bevaka de formella och praktiska aspekterna av betydelse för den personliga integriteten. Utöver detta har kommissio— nen även haft till uppgift att utreda förutsättningarna för helt registerbase- rade framtida FoBzar samt en övergång till tioårsintervall efter FoB 90. De två skilda uppgifterna behandlas i betänkandet i var sin del.

Folk- och bostadsräkningen år 1990

1 del [ redogörs inledningsvis för utformningen av FoB 90 och den rätsliga regleringen av den (kap. 3). Mot bakgrund av detta redovisar kommissionen sina iakttagelser och synpunkter på genomförandet (kap. 4 och 5).

På grundval av detta har kommissionen dragit följande slutsatser. FoB 90 har genomförts på avsett sätt med undantag för en missvisande formulering i personblanketten, några tekniska "missöden" i förtryck- ningen av blanketterna och viss försening av Postens utdelning av blanketterna.

Skyddet för den personliga integriteten har tillgodosetts genom omfattande säkerhetsåtgärder, som såvitt kommissionen har kunnat konstatera, har fungerat tillfredsställande. Den svagaste punkten synes ha varit hanteringen av blankettmaterialet hos de kommunala gransknings— organen, där vissa brister i tillämpningen av säkerhetsföreskrifterna har kunnat iakttas i en del fall.

Några nämnvärda integritetskränkningar som kan hänföras till åtgärder i genomförandet har inte kommit till synes.

FoB-statistiken har kunnat framställas fortare än vid tidigare FoBzar till i huvudsak samma reella kostnader som FoB 85. Jämfört med FoB 85 har framställningstiden förkortats med drygt ett år.

Bortfallet av uppgifter till följd av vägran från uppgiftslämnarna har dock ökat i högre takt än enligt den tendens som har kunnat iakttas vid tidigare FoBzar. I några kommuner har detta inneburit en väsentlig

försämring av statistikens kvalitet. Kritiken mot olika former av FoBzar och FoB—statistikens berättigande har också kvarstått och intensifierats. Under arbetet med FoB 90 har kommissionen i ett par fall anfört synpunkter som har beaktats i detta. De gällde utformningen av in- formationen till allmänheten och lämpligheten av att tidigare än avsett avbryta Vitesförfaranden mot personer som vägrat lämna uppgifter.

Förutsättningar för folk- och bostadsräkningar i framtiden

1 del II behandlar kommissionen som bakgrund till sina överväganden, ställningstaganden och förslag närmare frågor om behoven av information från FoBzar (kap. 9) och olika reaktioner mot sådana (kap. 10). Här redovisar kommissionen bl.a. de regler för behandling av personuppgifter som ges i en konvention och en rekommendation från Europarådet och som föreslås i ett förslag till EG-direktiv samt i datalagsutredningens betänkande (SOU 1993:10) En ny datalag. På grundval av detta anser kommissionen att de angivna reglerna inte innebär något hinder för FoBzar vare sig i den hittills tillämpade formen med en kombination av särskilt inhämtade uppgifter och uppgifter från tillgängliga register eller i en helt registerbaserad form. De kan dock innebära krav på en vidgad rättslig reglering av dem.

Kommissionen redovisar vidare med stöd av utredningar från SCB olika tänkbara alternativ till traditionella FoBzar (kap. 11). De avser främst möjligheter att skriva fram uppgifter från en traditionell FoB med uppgifter från tillgängliga register kompletterat med särskild insamling av uppgifter från ett urval av befolkningen.

Avgörande för om och i vilken mån en aktualiserad statistik över hushåll och boende skall framställas måste vara de behov av och efterfrågan på den som kan förutses och kommer till särskilt uttryck. Det gäller då särskilt från kommuner och landsting samt deras benägenhet att mot betalning beställa insamling och bearbetning av erforderliga uppgifter.

Från statens sida kan det också finnas behov av att få tillgång till aktualiserad statistik som belyser utvecklingen i berörda avseenden i tider av stora och snabba förändringar i samhället. Behov av aktualisering kan även föreligga i fråga om sådan statistik som kan komma att utnyttjas i strukturutjämnande syfte i fördelningen av statsbidrag till kommunerna.

En förutsättning för att den aktualiserade statistiken skall kunna framställas är att en viss beredskap för detta kan upprätthållas centralt.

Från SCB har framförts att för metodutveckling m.m. fordras resurser till en uppskattad kostnad av ca 12 miljoner kronor under tre budgetår.

Om statistiken skall framställas bör vidare erforderliga förfaranden i fråga om sambearbetningar av register, uppgiftsinsamling, uppgiftsskyl- dighet, information till allmänheten m.m. regleras i en särskild register- lag.

När det gäller sådana uppgifter och därpå grundad statistik om yrken m.m. — som nu erhålls genom FoB:ar och används i olika slag av forskning — finner kommissionen att möjligheterna att till rimliga kostnader erhålla dem eller motsvarigheter på annat sätt är små. Kommissionen bedömer emellertid samtidigt att vissa nu kända behov av sådana uppgifter för forskningsändamål kan tillgodoses även om uppgifterna från FoB:ar inte kan aktualiseras under en tioårsperiod.

Kommissionens förslag

Kommissionen föreslår (kap. 12) att FoB:ar av hittills traditionell inriktning och omfattning inte genomförs oftare än vart tioende år.

Till grund för sitt förslag lägger kommissionen ett konstaterande att det under överskådlig framtid föreligger beaktansvärda behov av sådana uppgifter och sådan statistik som erhålls genom FoB:ar.

Möjligheter att helt ersätta de uppgifter som nu samlas in på frågeblan- ketter med uppgifter från befintliga register finns inte för närvarande.

Om det under de nu förutsatta tioåriga perioderna mellan traditionella FoB:are föreligger behov av aktualisering av statistik och uppgifter av det slag som erhålls genom FoB:ar bedömer kommissionen, på grundval av redovisade utredningar från SCB, att det finns möjligheter att med begränsade insatser framställa tillfredsställande statistik som liknar FoB- statistiken. Det gäller huvudsakligen statistik om hushåll och boende, som kan tillgodose väsentliga behov av " FoB-statistik" för planeringsändamål.

Kommissionens förslag innebär i kort sammanfattning:

att en FoB av traditionell inriktning och omfattning inte genomförs före år 2000, att en aktualisering av statistiken över hushåll och boende från FoB 90 under tiden fram till år 2000 företas i mån av konstaterad efter- frågan, att framställningen av den aktualiserade statistiken i förekommande fall regleras i en särskild registerlag.

DEL I

FOLK— OCH BOSTADSRÄKNINGEN ÅR 1990

1. Uppdraget

Regeringen beslutade den 30 november 1989 om direktiv till en statistikkommission för 1990 års folk— och bostadsräkning (FoB 90) med uppdrag att följa arbetet med FoB 90 och utreda vissa frågor om framtida folk— och bostadsräkningar. Direktiven återges i sin helhet i bilaga.

Kommissionen, som antagit benämningen FoB 90-kommissionen, tillsattes i januari 1990 och började sitt egentliga arbete i februari.

Enligt direktiven har kommissionens huvuduppgift varit att följa det löpande arbetet med FoB 90 för att bevaka de formella och praktiska aspekterna av betydelse för den personliga integriteten.

Därvid har kommissionen haft att:

— bevaka att uppgiftslämnandet så långt som möjligt underlättas, — följa att blanketter och information till allmänheten klargör hur sekretess- och integritetsfrågorna regleras och hanteras, — följa arbetet vid de lokala granskningsorganen och därvid särskilt ta del av rutinerna i samband med att det insamlade materialet överförs till SCB, — följa sambearbetningen hos SCB av personuppgifter i olika register, — ta del av de tekniska och lokalmässiga anordningarna vid både SCB och de lokala granskningsorganen och bevaka att det praktiska säkerhetsarbetet är tillfredsställande samt — avge yttranden på begäran av datainspektionen eller SCB i frågor som rör FoB 90.

2. Arbetets uppläggning

Kommissionen har fortlöpande följt arbetet med FoB 90 i de olika faser som avsett de avslutande förberedelserna, insamling och sammanställning av uppgifter och bearbetning av dessa till statistik. Det har skett dels genom föredragningar av SCB:s projektledare för FoB 90 och andra företrädare för SCB, dels även genom besök vid det företag som svarade för förtryckning av frågeblanketter och tillsammans med Posten för distribution av dessa, vid SCB och vid några kommunala insamlings- och granskningsorgan. I anslutning till detta har kommissionen tagit del av och kunnat bedöma och anföra synpunkter på i första hand de förfaranden i FoB 90 som genom föreskrifter och tekniska anordningar har utformats i integritetsskyddande och i övrigt säkerhetsfrämjande syften samt deras tillämpning, bl.a. i några fall av ifrågasatta integritetskränkningar, som har aktualiserats på olika sätt.

När kommissionen påbörjade sitt arbete i februari 1990 hade planering och förberedelser för FoB 90 pågått i flera år. De tekniska anordningarna och förfarandena var i allt väsentligt bestämda. Utformningen av frågeblanketter och information till allmänheten, som förelåg i långt framskridna utkast, måste slutligt fastställas inom ett par månader. Arbetet med ett fullständigt säkerhetsprogram för FoB-arbetet, som till stor del bestämdes av den tekniska uppläggningen, var också långt på väg för att kunna helt avslutas till hösten.

Kommissionens möjligheter till en ingående prövning av berörda frågor och påverkan av dem var under dessa förhållanden begränsade.

3. Utformningen av FoB 90

1 Sverige har folkräkningar med varierande utformning och regelbunden- het företagits sedan år 1749. Bostadsräkningar med olika omfattning och mellanrum har gjorts sedan 1910-talet. Fr.o.m. år 1930 har folkräkningar skett vart femte år med undantag för att räkningen år 1955 inställdes av ekonomiska skäl. Fr.o.m. år 1960 har samordnade folk— och bostadsräkningar genomförts vart femte år. Uppgifterna i räkningarna har hämtats dels från frågeblan- ketter till allmänheten, dels från tillgängliga datoriserade register. Andelen uppgifter från sådana register har successivt ökat.

Vid folk- och bostadsräkningen år 1985 tillsattes också en parlamenta- risk kommission för att följa arbetet och därvid särskilt uppmärksamma sekretess- och integritetsfrågor.

Folk- och bostadsräkningen år 1990 har i huvudsak följt det sedan år 1960 gällande mönstret.

3.1. Rättslig reglering

3.1.1. Lag och förordning om FoB 90

Den rättsliga grunden för FoB 90 ges i lagen (1989:329, ändr. 1989:908) om en folk- och bostadsräkning år 1990 samt förordningen (1989z330) om folk- och bostadsräkningen år 1990.

Enligt lagen skall en allmän folk- och bostadsräkning företas år 1990 (FoB 90) för att framställa statistik för samhällsplanering, forskning och allmän information. De genom FoBzen insamlade uppgifterna får inte användas för andra ändamål än de angivna. (1 &)

Statistiska centralbyrån (SCB) genomför FoBzen med hjälp av automatisk databehandling. Person—, bostads- och fastighetsuppgifter skall lämnas på blanketter, som ges in till ett särskilt granskningsorgan i varje kommun. (9 och 12 55)

För FoBzen får SCB också hämta vissa angivna uppgifter från åtta befintliga register hos SCB och ett register hos centralnämnden för fastighetsdata (23 ä).

1 förordningen anges att SCB fastställer när uppgifterna skall lämnas eller inhämtas och vilken tidpunkt eller tid som de skall avse. SCB fast— ställer vidare efter samråd med datainspektionen de blanketter som skall användas och är registeransvarig enligt datalagen (1973:289) för de register som upprättas vid FoBzen och ansvarar för driften av dessa.

Enligt lagen skall personuppgifter lämnas av dem som är födda år 1974 eller tidigare och som är bosatta i Sverige eller annars skall vara kyrkobokförda här vid den tidpunkt som uppgifterna avser. Bostadsupp- gifter skall lämnas av dem som innehar och stadigvarande bebor en bostadslägenhet i Sverige vid avsedd tidpunkt. Fastighetsuppgifter skall lämnas av dem som vid den tidpunkt som uppgifterna avser äger ett eller flera bostadshus i Sverige. För varje slag av uppgifter preciserar lagen också vilka de skall vara. (6-11 55)

SCB skall'se till att de uppgiftsskyldiga får information om FoBzen. Informationen skall avse bl.a.:

— ändamålet med FoBzen, — innehållet i de register som upprättas vid denna, — vad som gäller i fråga om registrets bevarande. — de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller, och — rätten att få registerutdrag och rättelse till stånd enligt datalagen (197319). Vidare ges i detta sammanhang en hänvisning till att föreskrifter om sekretess finns i sekretesslagen (1980: 100). (5 5)

Kommunerna skall:

-— biträda vid spridningen av informationen om FoBzen, — biträda vid distributionen av blanketterna och vid upprättandet och insamlingen av uppgifterna, — svara för att de insamlade uppgifterna och i berett skick lämnas över till SCB för fortsatt bearbetning. (15 5)

Varje kommun skall uppdra åt ett särskilt granskningsorgan att svara för de på kommunen ankommande uppgifterna. Granskningsorganet skall bestå av en granskningsledare och en ställföreträdare för denne samt i

övrigt av den personal som behövs för uppgiften. Granskningsledaren beslutar på organets vägnar. (16 &)

Granskningsledaren och dennes ställföreträdare utses av kommunen. Kommunen skall sörja för att granskningspersonalen utbildas för sina uppgifter. (17 &)

Granskningsledaren får begära att de uppgiftsskyldiga lämnar upplysningar om förhållanden som omfattas av uppgiftsskyldigheten. Denna befogenhet får delegeras till någon annan inom gransknings- organet. (18 5)

Om en begärd uppgift eller upplysning inte lämnas inom föreskriven tid får SCB eller granskningsledaren anmana den uppgiftsskyldige att fullgöra sin skyldighet. Innan anmaning utfärdas bör den uppgiftsskyldi- ge, om det kan ske utan någon olägenhet, på lämpligt sätt erinras om skyldigheten. (19 &)

Uppgiftsskyldig som inte följer en anmaning att lämna uppgift eller upplysning får föreläggas att göra detta vid vite. Ett sådant föreläggande får på begäran av SCB eller granskningsledaren utfärdas av länsstyrelsen i det län där uppgiftsskyldigheten skall fullgöras. Vitet bestäms till lägst 100 och högst 1 000 kronor. (20 &)

Frågor om utdömande av förelagt vite skall på begäran av SCB eller granskningsledaren prövas av länsrätten i det län där uppgiftsskyldigheten skall fullgöras. (22 &)

Så snart det av SCB upprättade registret över FoBzen inte längre behövs för framställning av den anslagsfinansierade statistiken skall det lämnas över till Riksarkivet för förvaring. (24a 5)

SCB får använda uppgifterna från FoBzen för att tillsammans med andra uppgifter med hjälp av automatisk databehandling framställa statistik för samhällsplanering, forskning och allmän information endast enligt beslut eller med tillstånd som avses i datalagen. (26 &)

SCB och kommunernas granskningsorgan skall se till att de upp- giftsskyldiga inte betungas onödigt. (27 5)

3.1.2. Sekretesslagen och datalagen

Som berörs i lagen om FoB 90 gäller för denna även de allmänna bestämmelser om sekretess i statistikverksamhet och personregister som ges i respektive sekretesslagen (1980:100) och datalagen (19731289). Enligt sekretesslagen, 9 kap. 4 & gäller vad som betecknas som allmän statistiksekretess. Huvudprincipen är här s.k. absolut sekretess. Detta

innebär att i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik gäller sekretess för uppgift som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.

I fråga om upgift i allmän handling gäller sekretessen i högst 70 år för uppgift om enskilds personliga förhållanden, och annars i högst 20 år.

Vissa undantag från den absoluta sekretessen finns dock. Uppgift i företagsregister, uppgift som avser avliden, uppgift som behövs för forskningsändamål, uppgift som avser personal- och lönestatistik och uppgift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller därmed jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller denne närstående lider skada eller men.

Sekretessen kan vidare brytas under vissa förhållanden som anges i sekretesslagens 14 kap. Enligt 1 & hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess hindrar inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Enligt 2 & får vid misstanke om brott bl.a. uppgift som används för statistikframställning lämnas ut till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, dock endast om för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

Statistiksekretessen kan slutligen brytas av regeringen som enligt sekretesslagens 14 ap. 8 & får för särskilt fall förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. 1 specialmotiveringen i prop. 1979/80:2 till denna bestänunelse angavs inte några särskilda ändamål för dess användning. Däremot betonades att en allmän undan- tagsbefogenhet — som det här är fråga om — bör användas med stor restriktivitet, åtminstone när enskilda intressen berörs.

I datalagens 2 & anges att för att inrätta och föra personregister med automatisk databehandling (ADB) skall den registeransvarige ha licens, som erhålls efter anmälan till Datainspektionen. För vissa register krävs därutöver särskilt tillstånd. Det gäller register som innehåller känsliga uppgifter. Sådana anses vara bl.a. uppgifter om brott och straff, om sjukdom och hälsotillstånd, om ras, politisk uppfattning och religiös tro. Även uppgift som innebär omdöme eller annan värderande upplysning om den registrerade anses vara känslig. Tillstånd krävs också för att registrera uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundförhållande

och liknande. Tillstånd krävs vidare för register där personuppgifter inhämtas från något annat personregister (genom sambearbetning), om inte registreringen eller utlämnandet av uppgifterna sker med stöd av författning, Datainspektionens beslut eller den registrerades medgivande.

I samband med tillstånd skall Datainspektionen enligt 5 & meddela föreskrift om ändamål med registret. Tillståndet får vidare begränsas till viss tid om särskilda skäl föreligger. 1 den mån så behövs för att förebygga risk för otillbörligt intrång i personlig integritet skall in- spektionen enligt öå också meddela föreskrift om inhämtande av uppgifter, vilka personuppgifter som får ingå, utförandet av den automatiska databehandlingen, den tekniska utrustningen, de bearbet- ningar av personuppgifterna som får göras med automatisk databehand- ling, underrättelse till berörda personer, de personuppgifter som får göras tillgängliga, utlämnande och annan användning av personuppgift, bevarande och gallring av personuppgifter, kontroll och säkerhet.

Enligt motivuttalande i prop. 1981/82:189 bygger bestämmelsen om sambearbetning av register på den allmänt godtagna principen att personuppgifter som har samlats in för ett visst register inte bör utnyttjas för andra register. Bestämmelsen bör även kunna ses som ett uttryck för att sambearbetning av personregister kan medföra särskilda risker för integritetsintrång.

För personregister som beslutas av riksdagen eller regeringen (s.k. statsmaktsregister) behövs enligt datalagens 2a & inte tillstånd av Datainspektionen. Innan sådant beslut fattas skall dock yttrande inhämtas från Datainspektionen, som även enligt 6aå skall meddela sådana föreskrifter för registret som bedöms erforderliga för att förebygga risk för otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet, i den mån inte regeringen eller riksdagen har meddelat sådana föreskrifter.

Datalagen ålägger vidare den registeransvarige en rad skyldigheter. Enligt 7 & skall den registeransvarige se till att personregistret inrättas och förs så att inte otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet uppkommer. Den ansvarige skall särskilt se till att registret förs för ett bestämt ändamål, att inte andra uppgifter registreras än som står i överensstämmelse med registrets ändamål samt att uppgifter inte samlas in, lämnas ut eller används annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt författning eller i enlighet med den registrerades medgivande. Den registeransvarige skall också se till att uppgifterna i registret skyddas mot bl.a. otillåten ändring eller spridning.

Den registeransvarige är vidare enligt 10 5 skyldig att på begäran av och utan kostnad för enskild så snart det kan ske underrätta denne antingen om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret eller att sådan uppgift inte förekommer i registret.

Enligt 85 skall den registeransvarige om det finns anledning till misstanke att personuppgift i ett register är oriktig vidtaga skäliga åtgärder för att utröna uppgiftens riktighet och, om skäl föreligger, rätta den eller utesluta den ur registret.

Enligt förordningen om FoB 90 är SCB som nämnts registeransvarig för de register som upprättas vid FoB 90 och ansvarar för driften av dem.

3.1.3. Allmänna regler och normer för statistikframställning

En reglering till skydd för enskildas integritet i samband med bl.a. statistikframställning ges i Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. Konventionen är i formellt avseende bindande för Sverige. I denna anges i huvudsak att de uppgifter som databehandlas skall ha erhållits och behandlas på ett korrekt och lagligt sätt, skall lagras för särskilt angivna och lagliga ändamål och inte användas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål, skall vara ändamålsenliga, relevanta och inte onödiga för de ändamål för vilka de lagras, skall vara riktiga och skall bevaras på ett sådant sätt att de registrerade personerna inte kan identifieras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna lagras.

Ett viktigt komplement till den författningsmässiga regleringen av olika led i framställningen av statistik ges i de yrkesetiska principer som är mer eller mindre allmänt omfattade av statistiker i hela världen. Principerna har närmare formulerats och ställts samman i en Yrkesetisk deklaration som antogs av Internationella Statistiska Institutet (ISI) den 21 augusti 1985.

Den yrkesetiska deklarationen har av SCB:s styrelse antagits som . SCB:s egen deklaration.

I deklarationen ges normer och allmänna regler i fråga om förhållnings- sätt och åtgärder i syfte att främja statistikens oberoende, objektivitet och kvalitet, dess korrekta redovisning och användning, samt uppgiftsläm- nares skydd mot obehörigt intrång och andra störningar och skadeverk-

ningar, liksom rätt till information om och möjligheter att avstå från medverkan i undersökningar.

3.2. Förfaranden

För genomförande av FoB 90 har bestämts och tillämpats följande praktiska förfaranden.

Med utgångspunkt i bestämmelserna i lagen om FoB 90 har SCB på grundval av synpunkter från olika användare av FoB-statistik och efter samråd med Datainspektionen fastställt innehåll och utformning av de person- och fastighetsblanketter som använts för inhämtande av uppgifter från de uppgiftsskyldiga.

Efter tryckning har personblankettema av ett tryckeriföretag enligt avtal med SCB förtryckts med aktuella uppgifter om namn, personnummer och adresser för de uppgiftsskyldiga samt läns-, kommun- och fastighetsbe- teckningar ävensom adress till berörd kommuns granskningsorgan. På personblankettema har i förekommande fall även förtryckts uppgifter om yrke, utbildning och hushållssammansättning som hämtats från SCB:s FoB 85—register, utbildningsregister och register över totalbefolkningen.

Underlag för förtryckningen av personblankettema har erhållits från magnetband som successivt med kurir från SCB har överlämnats till företaget och efter användning hämtats därifrån.

De förtryckta personblankettema har vidare av företaget maskinellt kuverterats tillsammans med en informationsskrift och ett portofritt svarskuvert. De färdiga försändelserna till uppgiftslämnarna har därefter förpackats i Postens förseglade och plomberade behållare av kartong för förvaring i avvaktan på distribution genom Posten.

l avtal mellan SCB och företaget har fastställts en rad säkerhets- och sekretessåtgärder för företagets medverkan i FoB-arbetet. De har avsett hantering av magnetbanden, avspärrning av arbetsområden och lagrings- utrymmen i tryckeriet, tystnadsförbindelser från berörd personal, inpasseringskontroll, ansvarsöverlämnande m.m.

De förpackade försändelserna har hämtats av Posten och med lastbilar transporterats till de terminaler i landet från vilka den slutliga postut- delningen sker. För Postens hantering av försändelserna har gällt normala säkerhetsmtiner för vanlig post.

De av uppgiftslämnarna ifyllda blanketterna har i svarskuverten insänts till de kommunala granskningsorganen, FoB-kontoren. Dessa har

granskat, kompletterat, kodat och registrerat de lämnade uppgifterna. För registreringen har använts persondatorer, som via det allmänna datanätet har varit uppkopplade till SCB:s stordatorsystem i Örebro för direkt överföring av data till detta. Under registreringsarbetet för FoB 90 har persondatorerna varit "ställda i terminalläge", dvs. de har endast kunnat användas för inmatning och inte för uttag av data.

I SCB:s stordatorsystem har skett sambearbetningar med de register som anges i FoB-lagen och därefter de bearbetningar som erfordras för framställningen av FoB-statistiken.

För stordatorsystemet och överföringen av data till detta har tillämpats ett säkerhetssystem omfattande olika tekniska anordningar och hanterings- föreskrifter. Verksamheten vid de kommunala FoB-kontoren har styrts genom en handbok med beskrivningar av olika arbetsuppgifter och föreskrifter i säkerhets- och sekretessfrågor. Handboken har fortlöpande kompletterats och därutöver har bl.a. säkerhetsfrågor behandlats i den information som fortlöpande gått ut till de kommunala granskningsledama i en särskild cirkulärserie, GL-nytt.

Efter avslutat arbete har FoB-kontoren skickat de inkomma ifyllda blanketterna till SCB i särskilda biltransporter eller i assurerade postförsändelser.

Till personer som inte lämnat ifyllda blanketter har utgått påminnelser och anmaningar samt företagits Vitesförfaranden.

3.3. Några uppgifter från genomförandet

Antalet utsända förtryckta personblanketter var ca 6 955 000.

De ifyllda personblankettema skulle insändas till kommunernas FoB-kontor den 13 november 1990. Postutdelningen av de förtryckta blanketterna skulle enligt avtal mellan SCB och Posten ske under perioden den 31 oktober-den 5 november. Den kom att ske under tiden den 24 oktober-13 november.

I januari 1991 utsändes påminnelser till ca 598 000 personer och i februari anmaningar till ca 363 000 personer. Antalet personer som inte svarade på påminnelser och anmaningar var ca 172 000.

Bortfallet i FoB 90 var för hela landet 2,5 % av antalet förtryckta blanketter. Bortfallet varierade mellan olika län. Lägst var det i Jämtlands län med 1,2 % och högst i Stockholms län med 4,8 %. I några för- samlingar i Stockholm var det ca 10 %.

Med en slutlig svarsfrekvens för hela landet på 97,5 % (före och efter påminnelser respektive 91,5 % och 94,8 %) gav FoB 90 ett sämre resultat än FoB 85. Då var motsvarande 98,8 % (respektive 95,0 % och 97,2 %).

Svarsfrekvens, bortfall m.m. i de olika länen framgår av nedanstående tabell.

Svarsfrekvensen i 1990-års folk- och bostadsräkning

___—_a

Lån Antal Svars— Antal Svars- Antal Svars- Antal Antal påminnel— frekv. anman- frekv. ej sva— frekv. vites utdömda ser % ingar % tande % vites- viten

läggan- den

___—___

Stockholm 181932 86,4 120021 91 ,1 64454 95,2 1177 0 Uppsala 19143 91,1 12005 94,4 6067 97.2 88 0 Södermanlands 13728 93.4 7909 96.2 3945 98,1 131 0 Ostergötlands 22054 93.4 13178 96,0 5430 98.3 278 0 Jönköpings 14983 94,0 8224 96,7 3962 98,4 104 0

Kronobergs 8362 94,2 4821 96,7 2242 98,4 162 2 Kalmar 11924 93,9 6139 96,9 2741 98,6 187 13 Gotlands 2902 93.7 1735 96,2 731 98,4 142 0 Blekinge 7248 94,1 3981 96,8 1873 98,5 116 0 Kristianstads 17912 92.3 9493 96,0 3939 98,3 501 0

Malmöhus 66367 89,6 37141 94,2 16289 97,4 567 0 Hallands 14813 92,7 8683 95,8 3610 98,2 60 0 Göteborgs o. Bohus 62297 89,8 39405 93,6 21008 96,5 230 0 Alvsborgs 24280 93,2 13659 96,2 5414 98,5 228 0 Skaraborgs 13219 94,1 7254 96.8 3059 98,6 256 0

Värmlands 14144 93,9 8061 96,6 3418 98,5 333 0 Orebro 12122 94,6 7071 96,6 3192 98,6 123 0 Västmanlands 13308 93,7 8016 96,2 2968 98,6 123 13 Kopparbergs 17637 92,5 10175 95,7 3934 98,3 431 0 Gävleborgs 14369 94,0 8852 96.3 3628 98,5 148 0

Västernorrlands 12761 94,1 7733 96,4 3172 98,5 245 2 Jämtlands 7015 93,7 4142 96,3 1350 98,8 110 0 Västerbottens 13662 93,2 8510 95,8 2771 98,6 136 0 Norrbottens 11782 94,5 7287 96,6 2870 98,7 212 0

Summa 597964 91,5 363495 94,5 172077 97.5 6088 32 H—

FoB-statistiken över befolkning, hushåll och bostäder förelåg färdig för hela landet i november 1991. Det samlade arbetet med FoB 90 kunde i allt väsentligt avslutas i oktober 1992. Det var drygt ett år tidigare än

motsvarande i FoB 85. Kostnaderna, ca 250 miljoner kronor,var enligt SCB reellt sett i huvudsak samma som för FoU 85.

4. Iakttagelser och synpunkter på genomförandet

4.1. Information till allmänheten

Kommissionen hade tillfälle att inför och vid ett sammanträde gå igenom ett utkast till den informationsbroschyr som skulle tillställas alla uppgiftsskyldiga. Med hänvisning till FoB—lagens 5 & anförde kommissio— nen att informationen borde byggas ut i fråga om främst kompletteringen med uppgifter från olika befintliga register, innehållet i det FoB-register som upprättas och användningen av FoB—statistiken, bl.a. för forskning. Vidare framhölls att i ett avsnitt om sekretess var rubriken "Dina uppgifter är skyddade" inte rättvisande med hänsyn till den i den efterföljande texten angivna möjligheten att bryta sekretessen och lämna ut uppgifter för forskning. Rubriken borde vara mera neutral, t.ex. "Skydd av uppgifter".

De av kommissionen anförda synpunkterna kom att beaktas i den slutliga utformningen av informationsbroschyren.

4.2. Utformningen av personblanketten

I anslutning till genomgången av informationsbroschyren behandlade kommissionen även ett presenterat utkast till personblankett med bifogade förklaringar. Detta föranledde inga nämnvärda synpunkter. Kommissio- nen kom härvid att förbise att utformningen av svarsalternativen om hushåll i fråga6 och den där använda beteckningen "sambo" med förklaring inte överensstämde med lagstiftningen om FoB 90 och om homosexuella samboende.

Den felaktiga utformningen av fråga 6 påtalades av Riksförbundet för Sexuellt Likaberättigande bl.a. i pressen och i samtal med kommissionens ordförande.

Frågan behandlades av SCB och därav föranledda beslutsprotokoll 1990—] 107 med bifogad promemoria 1990-11—02 delgavs kommissionen.

1 nämnda promemoria konstaterades att i FoB—lagen och i motivuttalan- de till denna i prop. 1988/891121 används beteckningen "samboende" varmed avses "två personer som utan att vara gifta med varandra lever samman under äktenskapsliknande förhållanden". Med den i person— blanketten använda beteckningen ”sambo" avses enligt anslutande förklaring "person som bor med en person av motsatt kön under äktenskapsliknande förhållanden utan att vara gift med denna person". Blanketten hade således i detta avseende inte stöd i lagstiftningen. Homosexuella samboende skulle vid uppgiftslärrmande kunna använda antingen utrymmet för "gift eller sambo” eller för ”annan boende". Enligt SCB:s beslut skulle detta meddelas till FoB-kontoren och särskilt delges Datainspektionen och FoB 90-kommissionen.

Som en förklaring till användningen av beteckningen "sambo" angavs i SCB:s promemoria bl.a. att SCB tillämpat den definition som gäller för statistiska redovisningar, nämligen att "sambo" endast gäller samboende av motsatt kön. Detta motsvarade också den rekommendation som FN lämnat samt den linje som Nordiska ministerrådet förordat i detta avseende.

4.3. Säkerhetssystemet

Inför igångsättningen av FoB-arbetet i november 1990 gjorde kommissio— nen en samlad genomgång av hela Säkerhetssystemet för FoB 90. Till grund för denna låg föredragningar från SCB om den tekniska upp- byggnaden och utformningen av rutiner och föreskrifter för arbetet med särskild inriktning på åtgärder för skyddet av sekretessen och de uppgiftsskyldigas integritet. I anslutning till detta besökte kommissionen det företag som svarade för tryckningen av blanketterna och besiktigade där företagna säkerhetsanordningar i förrn av avspärrningar m.m. Kommissionen besökte även SCB i Örebro där den tekniska utrustningen för överföring av data från FoB-kontoren och stordatorsystemet demon- strerades.

På anmodan av kommissionen företog Datainspektionen en granskning av ADB-säkerheten i FoB 90. Denna redovisades för kommissionen i en särskild promemoria. Datainspektionen anförde sammanfattningsvis att granskningen visat att man inom FoB-projektet tagit vederbörlig hänsyn till säkerhetsfrågorna. Vissa åtgärder som bedömdes som viktiga för en tillfredsställande säkerhet var dock så sena att det inte varit möjligt att få

en helt komplett bild av läget. De gällde den slutliga utformningen av vissa säkerhetsföreskrifter. Enligt den bedömning Datainspektionen trots detta kunde göra skulle ett tillfredsställande skydd mot intrång i den personliga integriteten komma att åstadkommas. I anslutning till detta framhöll inspektionen också att stor vikt måste läggas vid uppföljning av säkerhetsmtinerna inom FoB-kontoren.

Angående tryckningen av blanketterna och distributionen av dessa ansåg kommissionen att bevakningen av FoB—materialet hos tryckeriföre- taget behövde uppmärksammas ytterligare och att Posten måste lämna någon form av skriftligt uttalande i Säkerhetsfrågan.

Beträffande Postens hantering av FoB—materialet delgavs kommissionen sedermera en skrivelse från berörd postterminal till SCB. I denna anfördes med hänvisning till avtalet mellan SCB och Posten att för transporten av FoB-materialet gällde samma som för en vanlig posttrans- port av ekonomibrev. Ett särskilt säkerhetsskydd fanns huvudsakligen i att plomberingarna av behållarna med FoB-försändelser från tryckeriföre— taget kontrollerades före sorteringen av försändelserna och att eventuella brutna plomberingar skulle rapporteras.

På grundval av sin genomgång av Säkerhetssystemet ansåg kommissio- nen att de samlade säkerhetsåtgärderna med beaktande av vad kommissio- nen i vissa avseenden anfört kunde anses tillfredsställande.

Enligt vad kommissionen iakttagit och erfarit har inte något obehörigt intrång i den personliga integriteten, som kan hänföras till brister i Säkerhetssystemet, inträffat i FoB 90.

Några konstaterade fel och ofullkomligheter i övrigt i FoB-arbetet behandlas dock i det följande.

4.4. Förtryckning av personblankettema

Enligt SCB:s redovisning till kommissionen drabbades förtryckningen av personblankettema av flera driftstörningar än väntat. Det ledde till att blanketter och kuvert förstördes, att blanketter saknade tryck och att trycket på ett mindre antal blanketter försköts.

Förskjutningen av trycket gällde blanketter för ca 500 personer i ett par kommuner utanför Stockholm. Den innebar att i den del som avsåg hushållet angavs namn och personnummer på andra personer än som riktigt angavs på blanketten i övrigt. Felet kunde inte observeras i den

regelmässiga kontrollen av tryckningen. Blanketterna kom därför att sändas ut.

En person som utsattes för feltryckningen begärde i skrivelse till kommissionen upplysningar om det inträffade och hur detta förhöll sig till olika bestämmelser om skydd för den personliga integriteten.

Kommissionen konstaterade att det inträffade berodde på ett tekniskt fel som varit svårt att förutse. Det var i och för sig allvarligt och beklagligt, men de uppgifter om namn och personnummer som röjts var inte särskilt känsliga. Händelsen kunde inte hänföras till sådan brottslighet eller oaktsamhet som någon kan dömas till ansvar för enligt brottsbalken, 20 kap. 3 _S.

1 en skrivelse till den ovan nämnda personen lämnade kommissionen en redogörelse för det inträffade och sin bedömning av det.

4.5. Arbetet vid FoB-kontoren

Ett par av kommissionens ledamöter besökte i slutet av november 1990 några FoB—kontor för att informera sig om hur arbetet bedrevs. Ett allmänt intryck var att personalen vid kontoren var mycket ambitiös. Några iakttagelser i övrigt var följande.

I skyddet av lokaler och arbetsmaterial fanns i vissa fall en del brister. Det var osäkert vilka andra personer än granskningspersonalen som hade eller kunde ha nycklar till FoB-kontorens lokaler och plåtskåp. Det kunde röra sig om fastighetsskötare och annan teknisk personal samt tidigare användare av lokalerna. Besöksutrymmen var inte avskärmade från arbetsutrymmena. Kontorets telefoner var kopplade över kommunför- valtningens växel och saknade sekretessknappar.

Från granskningspersonalen framfördes också synpunkter på att instruktioner från SCB hade kommit sent och att underlaget för in- formation om FoBzen var knapphåndigt. Förfrågningar från allmänheten om vad FoB-materialet skulle användas till var svåra att besvara på ett konkret sätt. Man kunde huvudsakligen endast upplysa om vad som stod i FoB-lagen och den allmänna informationsbroschyren.

Enligt ett reportage i en daglig tidning i Stockholm hade reportern och en följeslagare till denne vid besök på ett FoB-kontor efter viss sekretess- granskning fått ta del av brev som kommit in från allmänheten. Uppgifter ur sådana brev publicerades i tidningen under rubriken "FoB bröt mot sekretesslag ".

Kommissionen behandlade frågan och konstaterade följande. De inlämnade FoB-blanketterna är otvetydigt skyddade mot utlämning enligt sekretesslagens bestämmelser om Statistiksekretessen. Några blanketter hade inte heller lämnats ut. När det gäller brev som har kommit in till FoB-kontoren blir det fråga om tillämpning av offentlighetsprincipen och därtill knutet sekretesskydd i vidare mening. Någon entydig och allmängiltig tolkning kan inte göras i dessa fall. Det ankommer på FoB—kontoren eller kommunerna att från fall till fall bedöma och avgöra om inkomna handlingar skall lämnas ut eller inte. SCB kan inte utfärda bindande anvisningar till FoB-kontoren i detta avseende. Vid vägran att lämna ut en handling kan den som begärt utlämnandet alltid överklaga beslutet härom.

I detta sammanhang kan nämnas att i prop. 1988/89:121 i specialmoti- veringen till FoB-lagen, 15-18 åå framhålls att det kommunala gransk- ningsorganet är ett självständigt kommunalt förvaltningsorgan med egen beslutanderätt inom ramen för uppgifter som läggs på kommunen 1 F08 90. Blanketterna skall lämnas ifyllda till granskningsorganet och är där sekretesskyddade. Om prövning av sekretessärenden aktualiseras under handläggningen och granskningen är det alltså granskningsorganet som fattar de formella besluten.

Mot bakgrund av det anförda kan det enligt kommissionen inte utan prövning av varje enskilt fall avgöras om eller i vilken mån det förekom brott mot sekretessbestämmelser vid de i reportaget angivna utläm- nandena av uppgifter.

4.6. Överföring av data till stordatorsystemet

l överföringen av data via det allmänna datanätet från FoB—kontoren till stordatorsystemet hos SCB har inte iakttagits några "läckor" eller försök till intrång i systemet.

Vid SCB hade en stordator av något äldre typ avsatts för uteslutande användning i FoB 90—produktionen. Till grund för detta låg ingående system- och belastningsprov med goda resultat. Datorn visade sig emellertid efter två veckors drift inte ha tillfredsställande kapacitet för kommunikationen med FoB-kontorens terminaler. Svarstidema blev oacceptabelt långa. FoB 90-produktionen flyttades därför över till en modernare stordator, som samtidigt även användes för annan statistikpro- duktion.

Kommissionen underrättades om detta och om att Datainspektionen i ett preliminärt muntligt yttrande ansett att den ändrade datorkonfiguratio- nen inte försämrade säkerheten i FoB 90-systemet. Datainspektianen bekräftade i en promemoria i januari 1991 denna bedömning 00.1 att således den nya driftsituationen inte medförde någon ökad risk för den personliga integriteten jämfört med tidigare lösning.

4.7. Vitesförfaranden

Under våren 1991 inledde SCB Vitesförfaranden mot uppgiftsskyldiga som på ett uppenbart sätt vägrat att lämna uppgifter genom att t.ex. Cirekt uttala sin vägran eller att lämna in blanketter med kryssmarkeringari alla rutor. Man förutsåg en mycket kraftig ökning av antalet vitesföre- lägganden — kanske upp till ca 10 000 — jämfört med förhållandena vid tidigare FoB:ar. Vid FoB 85 var antalet 863. Skäl för ökningen var det ökade antalet vägrare och angelägenheten av att inför förekommande framtida FoB: ar markera allvaret i uppgiftsinsamlingen.

SCB avsåg att fullfölja vitesförfarandena längst fram till årsskiftet 1991/92. Även om genom vitesförelägganden inkomna uppgifter inte kunde ingå i den statistik som framställdes dessförinnan kunCe de utnyttjas i senare statistik och för komplettering i bearbetningar av den tidigare statistiken. För att fullfölja vitesförfarandena under relativt lång tid talade även vissa rättviseskäl. Vägrare i kommuner som avslutade FoB-arbetet tidigt skulle inte få en annan behandling än de i kommuner där arbetet pågick längre.

Kommissionen pekade i maj 1991 på riskerna för att SCB vid alltför långtgående strävanden att hämta in uppgifter, som kanske inte antänds, kunde hamna i en "löjlig dager " och en på flera sätt "besvärande " debatt.

I augusti konstaterade kommissionen bl.a. att de uppgifter som kunde inhämtas i de ca 6 000 fall av vitesförelägganden som då var aktuella hade ingen eller mycket liten betydelse i statistiskt avseende. Ett fullföljande av vitesförfarandena kunde göra mera skada än nytti. De rättvisekrav som kunde hävdas för att fullfölja förfarandena skulle inte tillgodoses nämnvärt mera vid ett avbrytande vid årsskiftet än tidigare under hösten. Kommissionen fastslog att enligt dess uppfattning borde SCB avbryta vitesförfarandena snarast under hösten.

I början av oktober 1991 avbröt SCB fullföljandet av alla vitesför- faranden. SCB hade då hos olika länsstyrelser begärt utfärdande av

vitesförelägganden i 6 088 fall. I 382 av dessa hade SCB till berörda länsrätter överlämnat ärenden om utdömande av viten. Sådana hade därefter utdömts i 32 fall.

4.8. Röjandebevakning av redovisningen av FoB 90

Vid en föredragning för kommissionen från en kommun om dess användning av FoB-statistik visade föredraganden en tabell avseende förhållanden i kommunen enligt FoB 90. Idenna förekom redovisningen- heter (celler) som avsåg endast en person. Kommissionen konstaterade att detta ger möjligheter till identifiering av denna person och strider mot de regler om röjandebevakning som fastställts av SCB och godtagits av kommissionen för FoB 85. Enligt reglerna skall vid statistikens redovis- ning inte tillåtas celler med färre enheter än tre. För att tillgodose detta skall celler slås ihop så att antalet inte blir mindre än tre.

Med anledning av denna iakttagelse har från SCB för kommissionen redogjorts för vilka regler om röjandebevakning som gäller i redovis- ningen av FoB 90 och hur de tillämpas. Av redogörelsen framgick följande.

I "Kommunernas program" för redovisning från FoB 90 kan före- komma avsteg från de fastställda reglerna om röjandebevakning. Tabeller i detta program som innehåller hushållsstatistik på låg regional nivå (delområden) tas endast fram på beställning från en kommun. När tabellerna överlämnas till en kommun övertar denna ansvaret för Statistiksekretessen. SCB upplyser kommunerna om detta dels i det allmänna erbjudandet om Kommunernas program, dels när en kommun gör en beställning från programmet, dels när det beställda materialet levereras.

5. Reaktioner i massmedier m.m.

Liksom tidigare FoB:ar har FoB 90 föranlett en omfattande allmän debatt där olika kritiska synpunkter förts fram. Den har främst kommit till synes i massmedierna. Kritiska synpunkter har även kommit till uttryck hos politiker i kommunerna och i deras ställningstaganden i de beslutande organen. Särskilt uppmärksammad i detta sammanhang har varit Stockholms kommun.

Hänvändelser från allmänheten eller andra berörda direkt till kommis- sionen har endast förekommit i ett par enstaka fall trots att dennas existens och uppgifter har bekantgjorts i all den information som har lämnats om FoB 90. Samma förhållande gällde för motsvarande kommission vid FoB 85.

Den i olika sammanhang framförda kritiken har till stor del liksom tidigare gällt att FoB:en kränker den enskildes integritet, att sekretesskyd- det är otillräckligt, att den innebär en otillbörlig kontroll av medborgarna och att den är onödig och dyr eftersom de uppgifter som ingår i den redan finns tillgängliga i olika andra register o.d. Därtill kommer som ett nyare inslag att FoBzen skulle strida mot Europarådets regler om skydd för personuppgifter och avvika mot vad som gäller inom EG.

Nytt i reaktionerna mot FoBren är också att de i ökad usträckning i en del fall fått formen av mer eller mindre organiserade "kampanjer" med syfte att "bojkotta" den. Här har förekommit att personer offentligt uttalat sin avsikt att inte lämna begärda uppgifter, rivit sönder eller bränt blanketter och även uppmanat andra att på olika sätt vägra att lämna uppgifter, bl.a. genom att lämna in icke ifyllda blanketter eller blanketter med kryssmarkeringar i alla rutor på blanketten.

Allmän debatt och vägran att lämna uppgifter

I slutet av år 1989 började SCB att i en serie pressmeddelanden informera om FoB 90. Informationsinsatserna fullföljdes fram till november 1990. De kompletterades i oktober med åtta presskonferenser

i olika delar av landet och därefter ett par meddelanden till allmänheten i Anslagstavlan i TV.

Den lämnade informationen återgavs i huvudsak neutralt i stora celar av pressen. På många håll kompletterades den med information om berörda kommuners medverkan med granskningsarbete m.m. 1 anslutiing till informationen och med början vid årsskiftet 1989/90 införde nigra tidskrifter och tidningar debattartiklar med kritiska synputtkter mot FoBzen, som främst framställdes som ett hot mot den personliga integriteten och som onödig. I flera fall deklarerade författarna sin avsikt att inte lämna begärda uppgifter och i några fall förekom även lpp— maningar till läsarna att göra detsamma. Liknande inslag förekom ozkså i radio och TV.

Överensstämmelse med Europarådets och EG:s regler

I november 1990 aktualiserades i några debattartiklar frågan om F03 90 överensstämde med de regler om skydd för personuppgifter som ges i Europarådets konvention om skyddet för enskilda vid automttisk databehandling av personuppgifter och rådets rekommendation om skydd för personuppgifter i vetenskaplig forskning och statistik samt inom EG. Härvid framhölls särskilt FoB-materialets användning för forskning De åberopade reglerna innebär i fråga om insamling och användning av personuppgifter i forskning begränsningar, som bl.a. avser att forsk- ningen skall avse ett bestämt ändamål, att insatnlade uppgifter int: får användas för annat ändamål, att uppgiftslämnarna skall lämna sitt samtycke, och att insamlade uppgifter skall avidentifieras efter att de använts för sitt ändamål. Enligt debattartiklarna var det tveksam: om FoB 90 var förenlig med detta.

Från SCB tillbakavisades påståendena om att FoB 90 skulle strida mot de angivna reglerna. Det skedde i ett pressmeddelande, i ett par tidningsartiklar och i en föredragning för kommissionen. Hirvid hänvisades i första hand till att behandlingen och granskningar av FoB-lagen hos regeringen, lagrådet och riksdagens utskott naturligen innefattat en prövning av dess förenlighet med Europarådets konvention och rekommendation. Vidare är huvuddelen av "kraven" i dessa redan tillgodosedda genom bestämmelser i sekretesslagen och datalagen.

Därutöver framhölls bl.a. följande. Huvudändamålet med FoB-registret är att framställa statistik för bl.a. forskning. Detta innebär i sg en specificering av ändamålet och det finns inte grund för att ställa krav på

en specificering av ändamålet med varje statistikframställning inom denna ram. De uppgifter som SCB tillhandahåller för forskning är antingen tabeller o.d. eller anonymiserat material, vilket också förordas i rekommendationen. Bevarandet av identifierbara uppgifter i Riksarkivet överensstämmer också med vad som anges i rekommendationen om att innan personuppgifter förstörs bör man undersöka deras möjliga framtida användning för forskning, och om att uppgifter som inte förstörts bör förvaras hos de institutioner som har till uppgift att bevara data.

Vidare pekades från SCB på att de folk— och bostadsräkningar som skulle genomföras i EG-länderna åren 1990 och 1991 föreskrivits vara totalundersökningar, omfatta i stort sett samma uppgifter som FoB 90 och ge i huvudsak samma slag av statistik som denna.

I detta sammanhang kan nämnas att den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna i Strasbourg i två beslut i juni 1992 avvisat klagomål från svenska medborgare om att skyldigheten att medverka i FoB 85 och FoB 90 skulle strida mot Europakonventionen om skydd för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

Protest från Stockholms kommun

Stockholms kommun beslutade vid behandlingen av budgeten för år 1991 att inte bevilja tilläggsanslag till kommunens utrednings— och statistikkon- tor för nödvändiga insatser för att fullfölja arbetet med FoB 90. Beslutet föranledde en debatt i kommunfullmäktige och i pressen. I debatten förekom även inlägg från civilministern. Debatten gällde huvudsakligen om beslutet skulle anses innebära lagtrots, avbrytande av FoB-arbetet eller en mera allltnän markering mot FoB:ar. Den mynnade ut i ett konstaterande att kommunen skulle fullgöra sin lagenliga skyldighet att fullfölja FoB—arbetet. Utan särskilda tilläggsanslag för detta fick det ske med eftersättande av andra uppgifter vid utrednings- och statistikkontoret. Beslutet skulle dock ses som en protest mot att staten ålägger kommuner- na arbete och kostnader för en onödig och dyr undersökning, som är av ringa värde för kommunerna.

Bortfall av uppgifter

Resultatet av FoB 90 i avseende på andelen inlämnade ifyllda person- blanketter är som tidigare (avsnitt 3.3) nämnts sämre än vid tidigare FoB:ar. Den slutliga svarsandelen var 97,5 % (andelen före och efter påminnelser var respektive 91,5 % och 94,8 %). Vid FoB 85 var

motsvarande 98,8 % (respektive 95,0 % och 97,2 %). Bortfallet i FoB 90 avsåg ca 172 000 personer och i FoB 85 ca 83 000. Antalet "uppenbara vägrare" mot vilka inleddes Vitesförfaranden var i FoB 90 som nämnts (avsnitt 4.7) ca 6 000. I FoB 85 var det inte fullt 900.

Den minskade svarsfrekvensen mellan FoB 85 och FoB 90 innebär en fortsättning och förstärkning av den tendens som har kunnat iakttagas sedan FoB 75 och varit särskilt påtaglig i storstäderna. I vilken mån den är ett uttryck för en allmänt förändrad inställning hos medborgarna eller en följd av den intensifierade debatten med anknutna "kampanjer" — som i och för sig kan vara en återspegling av en förändrad inställning — låter sig svårligen bedömas.

Den ökande negativa inställning till traditionella FoB:ar som ut- vecklingen under alla förhållanden är ett tecken på torde till stor del ha sin grund i att FoB:arna har kommit att stå som symbol för vad som uppfattas som onödig uppgiftsinsamling hos myndigheterna, okontrollerad sambearbetning av olika ADB-register, utveckling av ett kontrollsamhälle o.d. och därmed kränkning av den personliga integriteten.

Oavsett om angivna slag av uppfattningar är berättigade eller inte anser kommissionen att den faktiska utvecklingen måste beaktas vid över- väganden om förekomst och utformning av FoB:ar eller motsvarande i framtiden. Vid ett ytterligare ökande bortfall av uppgifter i traditionella FoB:ar blir resultaten av dessa allt mera otillfredsställande för sina avsedda ändamål.

6. Sammanfattande slutsatser

FoB 90 har genomförts på avsett sätt med undantag för en missvisande formulering i personblanketten, några tekniska "missöden" i förtryck- ningen av blanketterna och viss försening av Postens utdelning av blankettförsändelserna.

Skyddet för den personliga integriteten har tillgodosetts genom omfattande säkerhetsåtgärder, som såvitt kommissionen har kunnat konstatera, har fungerat tillfredsställande. Den svagaste punkten synes vara hanteringen av blankettmaterialet hos de kommunala gransknings- organen, där vissa brister i tillämpningen av säkerhetsföreskriftema har kunnat iakttas i en del fall.

Några nämnvärda integritetskränkningar som kan hänföras till åtgärder i genomförandet har inte kommit till synes.

FoB—statistiken har kunnat framställas fortare än vid tidigare FoB:ar till i huvudsak samma reella kostnader som FoB 85. Jämfört med FoB 85 har framställningstiden förkortats med drygt ett år.

Bortfallet av uppgifter till följd av vägran från uppgiftslämnarna har dock ökat i högre takt än enligt den tendens som har kunnat iakttagas vid tidigare FoB:ar. I några kommuner har detta inneburit en väsentlig försämring av statistikens kvalitet. Kritiken mot olika former av FoB:ar och FoB—statistikens berättigande har också kvarstått och intensifierats. Dessa förhållanden måste beaktas vid bedömning av förekomst och utformning av FoB:ar eller motsvarande i framtiden.

DEL II

FOLK— ocn BOSTADSRAKNINGAR 1 FRAMTIDEN

7. Uppdraget

Kommissionen har utöver sin huvuduppgift att följa arbetet med FoB 90 enligt direktiven även haft till uppgift att utreda förutsättningama för helt registerbaserade framtida folk- och bostadsräkningar samt en övergång till tioårsintervall efter FoB 90.

I frågan om helt registerbaserade FoB:ar skulle kommissionen särskilt bedöma informationsbehovet och även bedöma möjligheterna att inrätta nya register om de utgör en förutsättning för helt registerbaserade framtida FoB:ar. Härvid borde även variablerna i framtida räkningar prövas. Utgångspunkten borde dock vara att inga nya administrativa register bör tillskapas enbart för statistikanvändning samt att registren inte medför ökade kostnader.

8. Arbetets uppläggning

1 utredningsarbetet avseende framtida FoB:ar och till dessa knutna informationsbehov har kommissionen tagit del av de uppgifter, över- väganden och förslag som har redovisats i tidigare utredningar. Till komplettering av detta och som grund för sina egna överväganden och ställningstaganden har kommissionen sökt skaffa sig en uppfattning om aktuella förhållanden i fråga om användning och behov av statistik och uppgifter från FoB:ar. Av intresse har härvid bl.a. varit om och i vilken mån förhållandena har ändrats som följd av nya krav och förutsättningar i fråga om underlag för samhällsplanering och forskning, tillgång till annan statistik m.m.

I detta syfte har kommissionen vid sammanträden hört och diskuterat med företrädare för olika kommuner samt för några skilda forskningsin— riktningar om deras användning och behov av statistik och uppgifter från FoB:ar. Kommunerna har i en del fall företrätts av både förtroendevalda och tjänstemän, i andra fall av endast tjänstemän. Berörda i dessa sammanhang har varit följande.

Kommuner

Karlskrona kommun (förtroendevalda och tjänstemän).

* Östersunds kommun (tre förtroendevalda och tre tjänstemän), Ragunda kommun (en tjänsteman) och Bergs kommun (en för- troendevald och en tjänsteman) samt i anslutning till dessa Regional- ekonomiska enheten vid Länsstyrelsen i Jämtlands län. Katrineholms kommun (en förtroendevald och två tjänstemän). Sydvästra Skånes Kommunalförbund (två förtroendevalda och en tjänsteman) med representation från Burlövs, Lomma, Lunds och Malmö kommuner (sju tjänstemän) samt i anslutning till dessa Länstrafiken i M—län (en tjänsteman) och Regionalekonomiska enheten vid Länsstyrelsen i Malmöhus län.

* Stockholms stad /Socialförvaltningen/ och Stockholms läns landsting /Regionplane- och trafikkontoret samt Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum/ (tre tjänstemän). * Föreningen för kommunal statistik och planering (Arbetsgruppen för FoB-frågor) med representation från Gislaveds, Göteborgs, Helsing- borgs, Malmö, Orusts, Stockholms och Västerås kommuner samt Svenska Kommunförbundet (åtta tjänstemän). Arbetsgruppen har även tillställt kommissionen ett skriftligt material avseende "Exempel på kommunala planerings— och beslutsunderlag".

Forskning

* Institutet för miljömedicin vid Karolinska Institutet, Folkhälsoenheten vid Socialstyrelsen, Institutionen för pedagogik vid Göteborgs Universitet och Institutionen för social forskning vid Stockholms Universitet.

Vidare har Statistiska centralbyrån (SCB) biträtt kommissionen med utredningar om tänkbara alternativ till traditionella FoB:ar.

9. Behov av information från folk- och bostadsräkningar

9.1. Tidigare utredningar

Användning och behov av statistik och uppgifter från FoB:ar har tidigare ingående behandlats och redovisats i flera tidigare utredningar. Sedan slutet av 1970-talet gäller det den s.k. FoB-utredningen med betänkandet (SOU 1978:79) Förslag till undersökning om hushåll, bostäder och sysselsättning 1980, den s.k. FOBALT-utredningen med rapporten (SCB januari 1983) Nya metoder för folk— och bostadsräkninghar och senast statistikkommissionen för 1985 års folk- och bostadsräkning (FoB 85- kommissionen) med betänkandet (SOU 1988143) Folk— och bostads- räkningar i framtiden.

FoB 85-kommissionen stödde sig i sina överväganden och förslag på ett utredningsarbete som företagits av en av kommissionen tillsatt arbetsgrupp (FoB-gruppen).

FoB 85-kommissionen anförde i fråga om behov av information från FoB:ar följande (betänkandet SOU 1988:43, s. 21-31):

"Den information om santhällsförhållanden som erhålls genom FoB används i varierande omfattning som underlag för samhällsplanering på central, regional och lokal nivå, forskning och allmän information och därpå grundade ställningstaganden inom den offentliga sektorn och även inom den enskilda. Detta är väl dokumenterat av FoB- gruppen och, som gruppen visar, även av andra tidigare utredningar. (Rapporten sid. 40-54).

FoB-informationen utgör en del av det underlag som efterfrågas inom de olika användningsområdena. Den kompletterar härvid sådant underlag som kan erhållas genom annan löpande samhällsstatistik, särskilda utredningar, mer eller mindre regelbundna urvalsundersök- ningar m.m. I växande omfattning har FoB-informationen kommit att ersättas av information genom löpande statistik som ställs samman på grundval av särskilt inhämtade uppgifter eller i befintliga administra- tiva register. Aven uppgifter för FoB-informationen i sig har kommit

Betydelsen av FoB-informationen i de olika användnirgarna och därmed behovet av den bestäms av möjligheterna att ersätta den med annan information eller eventuellt undvara den. Dessa bestäms i sin tur av sådana förhållanden som krav på mängd, innehåll och kvalitet i fråga om uppgifter, tillämpade planeringsmetoder och lylikt och ytterst även behovet av de olika verksamheter där infcrmationen används. Dessa förhållanden varierar mellan de olika anvä'idnigsom- rådena. Detta har av gruppen belysts på olika sätt. (Rapporten sid. 40-54, 85—95 och 139-145).

I kort sammanfattning visar gruppens redogörelser följande. I kommunernas planering används all förekommande ECB-statistik i större eller mindre utsträckning för allmänna bakgrundsbeskriv- ningar, översikter och avvägningar i de gemensamma planeringsför- utsättningarna, områdesbeskrivningar, fysisk planering och miljös- kyddsplanering. Lägenhets- och hushållsstatistik är av särskild betydelse för befolkningsprognoser, där också sysselsättningsstatistik är av intresse, och där även för fysiska planeringen och energiplane- ringen. Uppgifter om hushåll i kombination med bostäder och sysselsättning (förvärvsfrekvens) är av särskild betydelse för planering av barnomsorg, äldreomsorg och i viss mår. även för planering av skollokaler, civilförsvar, trafikförsörjning och var- uförsörjning. Uppgifter om lägenheter är av intresse för planeringen av teknisk försörjning avseende el, värme, vatten, avlopp, ren- hållning och dylikt.

Kommunernas användning av FoB-statistik för planering avser särkilt belysning av längre perspektiv. På grundval av beskrivningen av rådande förhållanden och iakttagna förändringar från tidigare utarbetas prognoser för den framtida utvecklingen. De metoder och modeller som kommunerna härvid tillämpar bygger sedan länge till inte oväsentlig del på uppgifter som erhålls genom FoB. Den särskilda betydelse som tillmäts statistik om bostäder cch hushåll grundas på att för till exempel bostadsförsörjningen har utvecklingen av hushållens antal och storlek avsevärt större betydelse än be- folkningsutvecklingen. Rena befolkningsstatistiska uppgifter kan även hämtas ur den löpande statistiken.

Väsentligt för det flertal kommuner som arbetar aktivt med FoB- statistiken är att denna kan brytas ner på delområden.

När det gäller den regionala planeringen innebär förskjutningen av ansvaret för olika delar av samhällsplaneringen till kommunerna att planeringen hos länsstyrelser, sektoriella länsmyndigheter och landsting är av mera översiktlig karaktär. Undantag härför gäller dock för landstingens planering för hälso- och sjukvården.

Länsstyrelsernas prognosöversyner och regionalpolitiski planering som i första hand avser arbetsmarknads- och näringslivsföihållandena och den fysiska planeringen kan i huvudsak bygga på underlag som

erhålls ur den löpande befolkningsstatistiken m.m. och ur befintliga administrativa register. Tillkomsten av sysselsättningsregistret och därpå grundad statistik kommer därvid att få stor betydelse. För länsstyrelsernas planering behöver nedbrytning av underlaget på delområden i regel inte drivas längre än till kommunerna. Den regionala planeringen kan vidare i väsentlig mån bygga på den planering som på grundval av bland annat olika delar av FoB- statistiken utförs och på olika sätt presenteras av kommunerna. Länsstyrelsernas direkta användning av FoB-statistiken gäller huvudsakligen de delar som avser sysselsättning, pendling och näringsgrenar.

För landstingens del har den nya hälso— och sjukvårdslagens fram- hävande av förebyggande hälsovård och primärvård ökat landstingens intresse för uppgifter om lokala förhållanden av samma slag som kommunerna efterfrågar bland annat för sin planering inom de olika omsorgsområdena. Det gäller då sådana uppgifter om hushåll, yrken, boende och socioekonomiska förhållanden som kan erhållas ur FoB.

För central planering och beslutsfattande hos regeringen, de centrala förvaltningsmyndigheterna och andra centrala organ efterfrågas huvudsakligen underlag som belyser skilda sarnhällsför- hållanden på ett översiktligt och allmänt sätt på nationell nivå. Nedbrytning av uppgifter till lokala enheter erfordras mera sällan. Behovet av uppgifter kan därför i regel tillgodoses genom befintliga löpande statistikserier och administrativa register samt urvals- undersökningar såsom SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) och undersökningar om levnadsförhållandena (ULF).

För användningen av FoB-statistik på central nivå gäller väsent- ligen att den tjänar som allmän information om skilda samhällsför— hållanden.

För forskningsändamål används FoB—information främst för medicinsk, och då huvudsakligen yrkes—, arbetsmiljö- och socialmedi— cinsk forskning, samt för samhällsvetenskaplig forskning. Forskarna efterfrågar härvid ofta inte endast statistik utan även individdata. Detta gäller särskilt i den medicinska forskningen, men även inom vissa delar av den sarnhällsvetenskapliga forskningen finns ett ökande intresse för individdata som fritt kan ställas samman i olika kom- binationer. Sådana data används för longitudinella studier som bygger på att enskilda individers förhållanden kan klarläggas och följas under en lång följd av år.

I den yrkes- och arbetsmiljömedicinska forskningen är uppgifter om yrken och näringsgrenar av särskilt intresse. I denna forskning, men framför allt i socialmedicinsk forskning, är även uppgifter om civilstånd, samboende, hemort, bostadsförhållanden, nationalitet m.m. av betydelse. I medicinsk forskning har statistik och data från FoB väsentligen en funktion som bakgrundsinformation för initiering

av hypoteser och därpå grundade fördjupade studier och under- sökningar, urval av undersökningspopulationer, avstämning av på annat sätt erhållna resultat och dylikt.

Samhällsvetenskaplig forskning där information från FoB är av intresse omfattar betydligt flera och bredare områden än den medicinska forskningen. Det kan gälla sociologiska, sociala, samhällsekonomiska, kulturgeograftska, välfärdspolitiska med flera undersökningar. I ett vidare perspektiv kan även transportforskning och byggnadsforskning och dylikt hänföras hit. Någon inriktning på viss bestämd FoB-information liknande den som gäller för den medicinska forskningen är därför svår att ange. Snarare är det mångfalden av uppgifter och möjligheterna att kombinera dem till i förväg ej förutsedda analyser som är av värde.

För flertalet av de olika slagen av samhällsvetenskaplig forskning är det i första hand FoB—statistik som kommer till användning, medan individanknutna uppgifter allmänt sett är av mindre intresse. Av betydelse är härvid att materialet avser totalsammanställningar och kan brytas ned på små populationer och områden, så att bland annat olika frågeställningar kan behandlas på såväl nationell nivå som för till exempel enskilda kommuner eller delar härav utan att jämförelser störs av tillkommande urvalsfel och dylikt.

Av betydande värde i den samhällsvetenskapliga forskningen är möjligheterna att på grundval av flera FoB—ar erhålla långa tidsserier för likartade och jämförbara uppgifter för att på grundval härav klarlägga förändringar och utvecklingstendenser. Forskningens användning av FoB-information företer härvid stora likheter med användningen i kommunernas planering.

För FoB-statistikens allmäninformativa användning är det svårare att ange bestämda användare och ändamål och att härvid kunna peka på vissa slag av uppgifter som är av särskild betydelse. Det får dock förutsättas att statistiken har en principiellt betydelsefull uppgift som underlag i den samhällsdebatt som bedrivs i och av politiska organisationer, massmedier, näringslivs- och arbetsmarknadsorganisa— tioner med flera. Denna kommer emellertid i praktiken huvud- sakligen till uttryck indirekt i dess användning för planering, forskning m.m. Slutligen använder även enskilda företag i viss utsträckning FoB-statistik för marknadsanalyser och dylikt.

De av gruppen redovisade förhållandena bekräftar de synpunkter om konsekvenser av ett slopande av FoB som kommissionen anförde _ i sin delrapport (Ds 1986:9). Utan tillgång till FoB-informationen skulle huvudsakligen den kommunala planeringen och forskningen bli lidande. I den kommunala planeringen går det inte att ur annan officiell statistik få fram ersättningsuppgifter som passar i planerings- modellema om inte vissa centrala register utvecklas. Särskilt uppgifter om bostäder, hushåll, boende, yrken och icke yrkes-

arbetande kan i nuläget bli svåra att ersätta. 1 forskningen skulle ett slopande av FoB framför allt försvåra möjligheterna till longitudinella undersökningar. Främst skulle härvid uppgifter om yrken och hushållssammansättning saknas.

Av sina iakttagelser har gruppen dragit vissa slutsatser. (Rapporten sid. 139-145). En sådan är att användningen av FoB-informationen visar på angelägenheten av att den finns tillgänglig även om det är svårt att ange detta med bestämda kvantitativa mått på behov och nytta. Den konstaterade användningen av FoB-information får enligt gruppen ses som ett uttryck för att det finns ett behov av den. Det utgör också ett skäl för att information av detta slag bör finnas tillgänglig inom överskådlig framtid.

Mot bakgrund av det anförda ansluter sig kommissionen till gruppens bedönuiingar att information av det slag som erhålls genom FoB under nuvarande förhållanden behövs som underlag för samhällspla— nering, forskning och allmän information och därpå grundade ställningstaganden inom den offentliga sektorn och även inom den enskilda.

FoB-informationen är en viktig del av samhällets informationssys- tem. Information av det slag som FoB ger bör därför finnas till- gänglig under överskådlig framtid. För detta talar även de in- ternationella traditionerna och rekommendationerna i fråga om folk- och bostadsräkningar.

Av särskild betydelse anser kommissionen vara att FoB-informatio- nen intar en särställning i ett par väsentliga avseenden. Den ger en regelbundet återkommande information om vissa samhällsförhållan— den som är gemensamma för hela landet och härigenom bland annat medger för samhällsutveckling och forskning betydelsefulla jäm- förelser mellan skilda delar av landet och jämförelser i tiden. Den ger vidare information om förhållanden i fråga om hushåll, bostäder och yrken som för närvarande inte erhålls på annat sätt.

Regelbundenheten och de möjligheter till återkommande av- stämning av berörda förhållanden som FoB—informationen innebär ger en allmän belysning av inträffade förändringar och utvecklingstenden ser inom befolkningen och samhället. Det är av stor betydelse för såväl planering som forskning.

Kommissionen förordar att information av det slag S(m erhålls genom FoB även i fortsättningen tas fram vart femte år. liformatio- nen bör i huvudsak ha motsvarande innehåll och omfattning som FoB 85. I vilken form den tas fram är i och för sig av urderordnad betydelse. Avgörande härför måste bli de praktiska förutsåttningarna och vad som är ändamålsenligt och rationellt. "

9.2. Kommissionens iakttagelser

De redogörelser och synpunkter om användning och behov av statistik och uppgifter från FoB:ar som kommissionen erhållit genom att höra företrädare för olika kommuner och forskningsinriktningzr ger en splittrad bild. Till en del överensstämmer de med vad som enligt det föregående (avsnitt 9.1) anförts av FoB 85-kommissionen. ."ill en del visar de på tendenser av en annan innebörd. Det senare gäler främst kommunernas behov av FoB—statistik.

9.2.1. Kommuner och landsting

Från Föreningen för kommunal statistik och planering (Arbetsgruppen för FoB-frågor), som består av tjänstemän med planerande och utredande uppgifter i såväl små som stora kommuner, har lämnats redogörelser och synpunkter som väsentligen ansluter till vad som tidigare anförts om kommunernas användning och behov av FoB—statistik. Detsamma gäller tjänstemän i kommuner med anknytning till Sydvästra Skånes Kommunal— förbund.

Från de fem små och medelstora kommuner (från mindre än 10 000 till ca 60 000 innevånare), som enskilt hörts av kommissionen och därvid i flertalet fall företrätts av både förtroendevalda och tjänstemän, har lämnats till stor del avvikande uppgifter. I dessa kommuner anser man sig ha ringa nytta av FoB—statistiken. Några åsikter som härvid framförts är följande.

Underlag för planering och beslut erhålls till stor del från allmän kännedom om kommunens förhållanden och egna undersölmingar och statistiska sammanställningar. Därutöver används SCB:s löpande befolk- ningsstatistik och den aktuella statistik som ges i s.k. statistikpaket så- som DEMOPAK (befolkningens storlek och sammansättnirg), FAST- PAK (byggnader och markens användning), INKOPAK (befolkningens

inkomstförhållanden), och SYSSPAK (befolkningens sysselsättning). Denna statistik redovisas på kommun- och delområdesnivå.

FoB-statistiken blir fort inaktuell, särskilt i tider med snabba för- ändringar. Den kan inte användas för aktiv planering. Förutsättningarna för planeringen ändras också när den kommunala verksamheten allt mera går över från expansion till förvaltning. Intresset för totalredovisning av ett mer eller mindre begränsat antal förhållanden i hela kommunen minskar. I stället efterfrågas mera ingående och nyanserade redovisningar av förhållanden i t.ex. vissa avgränsade bostadsområden. Det kan erhållas genom undersökningar och inventeringar som kommunen själv utför när de behövs med hänsyn till iakttagelser om köförhållanden, förändringar i efterfrågan, opinionsyttringar m.m. FoB-statistiken har dock en viss funktion för breda områdesbeskrivningar, för översikts- och lång- siktsplanering och för avstämning av en utveckling som har kunnat följas på annat sätt. I dessa avseenden kan tioårsintervaller för FoB:ar tänkas vara tillfyllest.

Allmänt sett har FoB—statistiken enligt de hörda små och medelstora kommunerna fått minskad användning genom tillkomsten av olika slag av aktuellare statistik. I denna saknas dock sådana hushålls- och bostadsupp— gifter som ges i FoB—statistiken och i vissa sammanhang kan vara av intresse. FoB-statistiken är inte värd de kostnader som den åsamkar kommunerna. För motsvarande skulle kommunerna kunna göra egna undersökningar som är mera anpassade efter deras bhov. De möjligheter till jämförelser mellan kommuner som FoB-statistiken ger utnyttjas inte närrmvärt.

Med anknytning till dessa synpunkter har också väckts tanken att framtida "FoB:ar" skulle kunna bygga mer på urvalsundersökningar och ges en regional anknytning, som bl.a. skulle ge möjligheter till an- passningar efter skilda regioners särskilda behov. Det skulle göra dem mera intressanta för uppgiftslämnare och användare.

Från kommuner i storstadsregioner har förts fram åsikter om an— vändning och behov av FoB-statistik, som mera ansluter till vad som har anförts i tidigare utredningar (avsnitt 9.1). Därvid har pekats på de samband och beroenden mellan kommuner som finns i en storstadsregion. Små kommuner i en sådan region är till stor del att jämföra med stadsdelar i storstadskommunerna. Utvecklingen är snabbare än i små kommuner i andra delar av landet. Det medför bl.a. behov av underlag förjämförelser mellan kommunerna. T.ex. bostads- och arbetsmarknader- na omfattar till stor del hela regionen. Olika frågor inom dessa områden

måste då behandlas med beaktande av förhållandena inom hela eller stora delar av regionen och inte endast inom varje enskild kommun. Planeran- de och beslutande organ i regionen och i denna ingående stora och små kommuner saknar vanligen tillräcklig direkt lokalkunskap och är därför i stor utsträckning beroende av statistisk information, som då måste vara jämförbar för skilda delar av regionen och däri ingående kommuner.

Särskilt med avseende på de stora kommunerna och landstingen har framhållits att FoB-statistikens uppgifter om främst hushållssammansätt- ning, samboende, bostadförhållanden och socioekonomisk tillhörighet under senare år har kommit till ny och stor användning för resursför- delning för i första hand sjukvård och socialtjänst. Det är en följd av olika slag av decentralisering av ansvar och uppgifter till distriksorgan o.d. och införande av "köp och sälj'- förhållanden i förvaltningarna. För denna användning behövs detaljerade uppgifter om förhållanden på låg geografisk nivå. Uppgifterna måste också vara återkommande och jämförbara mellan olika tillfällen för att belysa utvecklingen som grundval för framskrivningar och prognoser.

Resursfördelningen kräver större precision i prognoser om vårdbehov m.m. än vad som kan erhållas genom t.ex. enkla åldersfördelningar av befolkningen. Bakgrund och samband i fråga om förekomsten av olika sjukdomar, sociala förhållanden o.d. kan klarläggas om uppgifter om dessa förs samman med sådana uppgifter om samboende, ensamboende, bostadsförhållanden och socioekonomisk tillhörighet som nu endast kan erhållas genom FoB-statistiken. På grundval av detta kan man beräkna behoven av sjukvård och socialtjänst i olika områden och fördela resurser i enlighet med detta.

De sålunda nu utvecklade och tillämpade metoderna för resursför- delning har inneburit avsevärda framsteg i fråga om precision i bud- getering o.d. jämfört med de former för resursfördelning som tidigare användes och byggde på bl.a. uppskattningar och iakttagelser om efterfrågan och förbrukning. De har nu förkastats som alltför subjektiva. Kraven på att kunna förutse olika behov och lägga dem till grund för en riktig budgetering av resurser har skärpts som en följd av decentralisering och nödvändigheten av att undvika budgetöverskridanden.

Med de nya metoderna för resursfördelning och de krav som ligger bakom dem har således behoven av FoB-statistik ökat. Utan denna eller motsvarande statistik skulle metoderna inte kunna tillämpas. Fördelarna med och precisionen i dessa är nu så stora att det är svårt att avstå från dem. Den ökade precisionen innebär stora ekonomiska vinningar genom

bättre utnyttjande av resurserna. När de nya metoderna har börjat tillämpas på sjukvårdens område har det lett till avsevärda omför- delningar av resurser.

För metoderna för resursfördelning är FoB:ar med femårsintervaller tillfyllest. Möjligheterna att skriva fram iakttagna förhållanden är nu så goda att precisionen inte blir nämnvärt sämre i slutet av ett femårsinter- vall. Även tioårsintervaller skulle med hänsyn till detta kunna vara godtagbara. En viss brist i hittillsvarande FoB:ar är att sammansättningen av variabler skilt sig något mellan dem.

9.2.2. Länsstyrelser

De synpunkter på användning och behov av FoB-statistik som kommissio- nen erhållit från två länsstyrelser bekräftar i stort vad som redovisats i tidigare utredningar (avsnitt 9.1). Nyttan av statistiken är begränsad. Länsstyrelserna och då främst deras regionalekonomiska enheter behöver för prognoser om utvecklingen av befolkning, näringsliv m.m. aktuellare statistik, som kan erhållas ur den löpande statistiken över befolkning och sysselsättning.

Från den ena länsstyrelsen pekades på att den hushållsstatistik som erhålls genom FoB kan för länsstyrelsens del på ett tillfredsställande sätt ersättas av de uppgifter om antal hushåll i olika områden som kan tillhandahållas från Posten. Ofta kan dessa uppgifter också innefatta hushållens sammansättning.

Från den andra länsstyrelsen framhölls att av särskild betydelse att erhålla från FoB:ar är tätortsstatistik och i någon mån yrkesstatistik.

9.2.3. Forskning

De redogörelser och synpunkter på betydelsen för skilda slag av forskning av statistik och uppgifter från FoB:ar som kommissionen erhållit från företrädare för några olika forskningsinriktningar bekräftar också i allt väsentligt vad som tidigare (avsnitt 9.1) anförts härom. Från i första hand den medicinskt inriktade forskningen har framhållits, att Sverige genom tillgång till registrerade och bevarade uppgifter, och då särskilt uppgifter om yrken och näringsgrenar, från en lång rad av FoB:ar har särskilt stora möjligheter att bedriva sådan forskning som kräver tillgång till uppgifter från hela populationen. Det är en skyldighet gentemot omvärlden att ta till vara och utveckla dessa möjligheter. De är

också en tillgång i det internationella forskningsutbytet, där Sverige kan bidra och i gengäld få tillgång till forskning i andra länder.

Det finns stora möjligheter att vidga och utveckla användningen av material från skilda genomförda FoB:ar för forskningsändamål, bl.a. genom att utnyttja materialen mera systematiskt. De kan göras mera lättillgängliga, forskningsanvändningen kan dokumenteras bättre och kompetensen att analysera FoB—data kan utvidgas. Ett intresse från den internationella forskargemenskapen att utnyttja svenska FoB-data är redan märkbart.

9.3. Kommissionens bedömningar

På grundval av vad tidigare utredningar redovisat om användning och behov av statistik och uppgifter från FoB:ar, samt de redogörelser och synpunkter om detta som företrädare för olika kommuner och forsknirgs- inriktningar har lämnat till kommissionen gör denna följande bedöm— ningar.

Allmänt sett synes betydelsen av tillgången till FoB-material för planeringsändamål i väsentliga avseenden successivt ha minskat )ch minskar. För forskningens del kan det dock snarare vara en fråga orr en ökad användning och betydelse av FoB-material. Det kan bl.a. ses som en följd av tillgången till en allt längre serie av regelbundna FoB:ar.

Användning, nytta och behov av FoB-material företer dock som variationer när det gäller såväl skilda slag av användare och användnings- områden som de olika variabler som belyses av FoB-statistiken. O(kså inom förekommande användningsområden synes skilda berörda persrner (beslutsfattare, handläggande tjänstemän, forskare m.fl.) tillnäta tillgången till FoB-material olika värden.

När det gäller kommunerna har användningen av FoB-statistik för planering av bostadsförsörjning, omsorgsverksamheter m.m. minskat i betydelse. I varje fall gäller det i små och medelstora kommuner.

Det är bl.a. en följd av tillkomsten av nya slag av löpande statistik ;om ger aktuellare uppgifter och bättre tillgodoser behoven av planerings-och beslutsunderlag. Av betydelse för denna utveckling är också att förut- sättningarna för planering ändras när den kommunala expansitnen minskar. Då krävs mera ingående och nyanserade underlag för begrins— ade områden än vad FoB-statistiken ger. FoB-statistiken kan dock i dessa

sammanhang ge ett underlag för allmänna bakgrundsbeskrivningar och utgångspunkter.

En ny användning av FoB-statistiken, som ökar i betydelse framför allt i stora kommuner och hos landsting, är för resursfördelning i verksam- heter med decentraliserade uppgifter och ansvar och med skärpta ekonomiska krav.

I anslutning till detta kan också pekas på att fr.o.m. år 1993 har införts ett nytt generellt statsbidrag till kommunerna. Det kallas statligt utjämningsbidrag. Till en del består det av tillägg eller avdrag på grund av opåverkbara skillnader i olika kommuners strukturella förhållanden. Dessa vägs in i bidragssystemet med utgångspunkt i ett för varje kommun fastställt strukturkostnadsindex. Ett sådant beräknas för åren 1993 och 1994 med hänsyn till kommunens åldersstruktur, sociala struktur, glesbygds/tätortsgrad och klimat. Beräkningen utgör en något modifierad tillämpning av ett förslag från kommunalekonomiska kommitten i betänkandet SOU 1991:98. Som faktorer för beaktande av den sociala strukturen används andelen förtidspensionärer samt andelen barn till ensamstående. Uppgifter om barn till ensamstående hämtas ur statistiken från FoB 90.

Enligt uttalande i prop. 1991/92:150 räknar föredraganden med att fr.o.m. år 1995 skall finnas ett nytt, mera genomarbetat system för strukturutjämning. En särskilt tillsatt utredning, strukturkostnadsutred- ningen, arbetar för närvarande med hithörande frågor. Utredningen har i sitt arbete funnit ytterligare faktorer, som är väsentliga för att ange den sociala strukturen i en kommun, och som för närvarande endast kan klarläggas genom FoB-statistik. De gäller ensamstående kvinnor med barn 0-15 år, flyttande 18-39 år, ensamstående/sambo och socioekono- misk grupp. Utredningen avser föreslå att dessa faktorer tas med i beräkningen av strukturkostnadsindex.

FoB-statistiken som sådan har till stor del kommit att uppfattas som allför inaktuell för användning i aktiv planering. Möjligheter att i perioderna mellan FoB:ama "aktualisera" statistiken har dock successivt ökat. De statistiska resultaten av en FoB och i dessa iakttagna trender kan "skrivas fram" med bl.a. löpande aktuell statistik. FoB-statistiken har med detta mera än som direkt planeringsunderlag fått en funktion för uppföljning och avstämning av en utveckling som har kunnat följas på annat sätt.

För kommunerna är huvudsakligen FoB-statistiken över hushållen och deras förhållanden i fråga om boende m.m. av intresse och värde.

I detta sammanhang kan noteras att kommunernas beställningar hos SCB av den utförligare statistiken i det särskilda kommunala programmet i FoB 90 är av samma omfattning som motsvarande i FoB 85. Drygt 200 kommuner har gjort sådana beställningar.

I olika slag av forskning utgör statistik och uppgifter från FoB:ar en värdefull tillgång genom att de vid regelbundna tillfällen sedan lång tid tillbaka belyser förhållanden i befolkningen och hos enskilda individer och därvid täcker hela populationer. Detta är av särskild betydelse i medicinsk forskning, där man för att klarlägga miljömässiga risker för olika slag av sjukdomar kan följa enskilda individer under långa tider. I dessa sammanhang är särskilt uppgifter om yrkestillhörighet av intresse. I första hand har man utnyttjat FoB:ar vart tionde år. Om FoB-material av hittillsvarande utformning inte finns att tillgå försämras förutsätt- ningarna för de berörda slagen av forskning.

I detta sammanhang vill kommissionen särskilt peka på att material från en rad genomförda FoB:ar utgör en värdefull svensk tillgång i såväl inhemsk forskning som i internationellt forskarutbyte. Som tidigare (avsnitt 9.2) berörts bör det finnas stora möjligheter att bättre ta till vara denna tillgång.

Detta kan göras genom att uppgifter från en rad FoB:ar förs samman i en eller flera forskningsdatabaser. De kan t.ex. omfatta uppgifter om samma individers hushålls-, boende-, yrkes- och utbildningsförhållanden vid flera skilda tillfällen. Sådana generella forskningsdatabaser bedöms vara av stort intresse för folkhälsovetenskaplig, samhällsvetenskaplig och miljövetenskaplig forskning. Genom att kombinera uppgifter i de generella databaserna med speciella uppgifter, t.ex. från av myndighet förda medicinska register, register över födda, register över ungdomars skolval eller av forskarna själva förda speciella register av olika typ, kan man skapa specialinriktade forskningsdatabaser. Inga andra länder än de nordiska har samma möjligheter att skapa sådana databaser. Om dessa görs lätt tillgängliga kan de bli attraktiva för både svenska och utländska forskare. En grundläggande förutsättning måste dock vara att de uppgifter som hålls tillgängliga är avidentifierade.

En framgångsrik modell för avsedda specialinriktade forsknings- . databaser är länkningen av uppgifter från tidigare FoB:ar till can- cerregistret. Därigenom har skapats de s.k. cancer-miljöregistren (CMR 60 och CMR 70) från vilka svenska och internationella forskare kan göra uttag av avidentifierade data i syfte att kartlägga cancerrisker.

På motsvarande sätt har registret över inträffade dödsfall, liksom medicinskafödelsemeddelanden/missbildningsregistret,kompletteratsmed uppgifter från FoB:ar och gett som resultat forskningsregister av inter- nationellt hög kvalitet. Ungdomars utbildningsval länkade till uppgifter om föräldrars yrke och utbildning har använts för att studera social sned— rekrytering till högre utbildning. Även dessa material är unika som internationella forskningsregister.

Förutom kostnaderna är ett av problemen för nya forskare som vill utnyttja FoB-data länkade till andra uppgifter att det saknas en samlad dokumentation av tidigare användares problem och lösningar vid sådan användning. Det borde vara naturligt att t.ex. Socialstyrelsen dokumente- rar det vetenskapliga utbytet (=publicerade artiklar) från användningen av CMR, och att andra registerhållare lämnar motsvarande dokumenta- tion. En bättre dokumentation skulle underlätta och öka användningen av databaserna.

När det gäller användning och behov av FoB-statistik för planering m.m. hos länsstyrelser, sektoriella läns/raindigheter, centrala för- valtningsmyndigheter och regeringen har redan tidigare utredningar (avsnitt 9.1) konstaterat att de är av mindre betydelse. Här förekomman- de planering m.m. är av mera översiktlig och allmän karaktär. Behoven av underlag för detta kan i huvudsak tillgodoses genom den löpande statistiken över befolkningen m.m. samt urvalsundersökningar såsom arbetskraftsundersökningar (AKU) och undersökningarna om levnadsför— hållanden (ULF).

FoB-statistikens allmäninformativa användning är som också tidigare konstaterats principiellt betydelsefull genom att statistiken bidrar med underlag för den allmänna samhällsdebatten. I praktiken kommer dock detta huvudsakligen till uttryck indirekt genom statistikens användning för planering och forskning.

Uppgifter för FoB-statistiken har i ökande omfattning kommit att hämtas från befintliga administrativa och statistiska register.

Enligt lagen (1989z329) om en folk- och bostadsräkning år 1990 gällde det åtta register hos SCB och ett register hos centralnämnden för fastighetsdata. De nio registren var SCB:s register över totalbefolkningen, SCB:s sysselsättningsregister, SCB:s centrala företags— och arbets- ställeregister, SCB:s inkomst— och förmögenhetsregister, SCB:s ut- bildningsregister, SCB:s register över nyckelkodområden, SCB:s fastighetstaxeringsregister, registret vid centralnämnden för fastighetsdata och SCB:s register från 1985 års folk- och bostadsräkning. Uppgifterna

i de angivna statistiska registren hos SCB har i sin tur och enligt reglering i särskild ordning i större eller mindre omfattning hämtats från administrativa register utanför SCB. l FoBzen ingår således ytterst uppgifter från ett väsentligt större antal register än vad som anges i FoB- lagen.

De i FoBzen direkt utnyttjade statistiska registren används också för fortlöpande aktualiserad statistik som ersätter eller kompletterar stora delar av FoB-statistiken. De förhållanden som nu endast kan belysas genom statistik och uppgifter från FoB:ar är de som gäller hushållens sammansättning och förhållanden i fråga om boende m.m. samt individernas yrkestillhörighet och arbetad tid. Hushållsuppgifterna tillgodoser vissa behov hos kommunerna. Yrkesuppgifterna tillgodoser behov hos främst viss medicinsk forskning.

Det väsentligaste skälet för traditionella FoB:ar där uppgifter hämtas på frågeblanketter direkt från allmänheten är således att få tillgång till uppgifter om hushåll, boende och yrken. Om uppgifter av tillfredsställan- de kvalitet och användbarhet skulle kunna erhållas och ställas samman på annat sätt skulle behoven av de traditionella FoB:ama och den på dessa grundade statistiken falla bort. Det gäller då i första hand om de avsedda uppgifterna i linje med den hittillsvarande utvecklingen direkt skulle kunna hämtas ur förekommande eller tillkommande register. I andra hand skulle det kunna vara fråga om att med statistiska metoder från till- gängliga uppgifter beräkna alternativa variabler som kan tillgodose samma behov som FoB-statistiken nu fyller hos kommuner och i forskning.

I användningen av FoB—statistiken för planeringsändamål har den i väsentliga avseenden kommit att anses snabbt bli för inaktuell med tillämpade femårsintervaller. Möjligheterna att ersätta eller komplettera den med aktuell statistik har dock successivt förbättrats. Sådan statistik har även kunnat utnyttjas för att med tillfredställande resultat "skriva fram" sådan FoB-statistik som inte har kunnat ersättas på annat sätt. Metoderna för " framskrivning " synes ha utvecklats eller kunna utvecklas så att tioårsintervaller för FoB:ar skulle kunna vara tillfyllest.

I forskning är särskilt möjligheterna att med uppgifter från FoB:ar på lång sikt följa individer av intresse. Ett tungt vägande skäl för FoB:ar är här regelbundenheten och långsiktigheten. Förekommande användningar av uppgifter från FoB:ar har till stor del avsett sådana med tio års mellanrum. Det talar för att för betydande forskningsändamål skulle tioårsintervaller för FoB:ar vara tillfyllest.

Tioårsintervaller för FoB:ar överensstämmer med nu gällande internationella rekommendationer.

Mot bakgrund av det anförda anser kommissionen att om traditionella FoB:ar med inhämtande av uppgifter på frågeblanketter skall genomföras bör det kunna ske med tioårsintervaller.

Som tidigare konstaterats (kap. 5 och 6) har den tendens till minskad svarsfrekvens och därmed ökat bortfall av uppgifter som har kunnat iakttas i flera tidigare FoB:ar förstärkts i FoB 90. Detsamma gäller de vid FoB:arna återkommande debatterna om deras berättigande och olika mer eller mindre markerade reaktioner mot dem. Vid ett ytterligare ökande bortfall i eventuella framtida traditionella FoB:ar blir kvaliteten på statistiken från dem allt mindre tillfredsställande. Enligt kommissionen måste detta beaktas vid överväganden om förekomst och utformning av FoB:ar eller motsvarande i framtiden.

De angivna tendenserna kan anses tala för att ansträngningar bör göras för att finna mindre kontroversiella alternativ till de traditionella FoB:ama, som kan tillgodose samma berättigade behov av statistik m.m. som dessa. Kommissionen behandlar i ett följande avsnitt några olika tänkbara sådana alternativ och deras ändamålsenlighet.

Dessförinnan vill dock kommissionen något närmare söka belysa och bedöma de olika slagen av reaktioner mot FoB:ama och innebörden av dem.

IO Reaktioner mot folk- och bostadsräkningar

Ett konkret uttryck för allmänhetens reaktioner mot FoB:ama ges i minskad svarsfrekvens och bortfall av uppgifter på grund av med- borgarnas mer eller mindre markerade vägran att lämna begärda uppgifter. Som ovan berörts har en tendens till ökande bortfall kunnat iakttagas i flera tidigare FoB:ar. Denna tendens har förstärkts i FoB 90.

Parad med denna utveckling har sedan länge legat en oro hos med- borgarna för personregistrering och för risker för otillbörligt integritetsin- trång. Därutöver har funnits uppfattningar att FoB:ama i och för sig är onödiga genom att de uppgifter som hämtas in och ställs samman i dem redan finns tillgängliga och att FoB—statistiken inte har någon praktisk nytta i avsedda användningar för samhällsplanering m.m. Till detta kan läggas att dessa användningar över huvud också har ifrågasatts.

Oron för personregistreringen och uppfattningarna om den diskutabla nyttan av FoB:ar har byggts under, eller omvänt återspeglats, i den debatt som förekommit i massmedierna tämligen regelmässigt i anslutning till de olika FoB:arna.

I FoB 90 har som tidigare (kap. 5) anförts ett nytt inslag i reaktionerna mot FoBzen förekommit i form av mer eller mindre organiserade "kampanjer" för vägran att lämna uppgifter. Ett nytt inslag i debatten har också varit ett ifrågasättande av om FoB:ar överensstämmer med Europarådets och EG:s regler samt allmänna forskningsetiska principer om skydd för personuppgifter i forskning och statistik.

Uppfattningen att FoB:ar är onödiga på grund av att i dessa insamlade och sammanställda uppgifter redan finns tillgängliga stöds inte av vad som tidigare (avsnitt 9.1-9.3) redovisats om behov av information från FoB:ar. Till en del torde uppfattningarna grundas på bristande kännedom om vilka uppgifter som hämtas ur FoB och ur andra källor och hur de används. Till en del torde uppfattningarna ytterst avse ändamålsenligheten och nyttan av den planering och forskning där FoB-materialet kommer till användning.

Kommissionen har tidigare (avsnitt 9.3) ansett sig kunna konstatera att allmänt sett användningen och betydelsen av tillgången till FoB-materialet

för planeringsändamål synes i väsentliga avseenden ha minskat och minskar, i varje fall i små och medelstora kommuner. Framför allt för sådana ändamål har FoB-statistiken kommit att ersättas av annan statistik. Förändringarna i användningen av FoB-statistiken innebär inte att traditionella FoB:ar kan anses vara onödiga. De kan emellertid, som också tidigare berörts, leda till att också förändringar i utformningen av FoB-statistiken eller motsvarande kan vara motiverade och ändamålsenli-

ga.

10.1. Minskad svarsfrekvens och bortfall av uppgifter

En minskande svarsfrekvens och ytterst ett ökande bortfall av uppgifter kommer i första hand till synes i svarsandelen före påminnelser. Påtagliga skillnader föreligger också mellan skilda slag av kommuner. Storstads- kommunerna och kommuner i storstadsområden har mindre svarsandelar än andra kommuner. Tendensen till minskad svarsfrekvens har också först kommit till synes i dessa kommuner. Utvecklingen av svars- frekvensen och bortfallet av uppgifter belyses av följande samman- ställning.

Svarsandel i procent före första före andra slutlig påminnelse påminnelse FoB 75 97,5 98,4 99,1 FoB 80 96,8 97,9 99,0 FoB 85 95,0 98,0 98,8 FoB 90 91,4 94,5 97,5

Före FoB 90 har det varit möjligt att efter två påminnelser uppnå en slutlig svarsandel på ca 99 % och således ett bortfall av ca 1 % av uppgifterna. I FoB 90 var detta inte möjligt. Svarsandel och bortfall stannade på respektive 97,5 och 2,5 %.

De särskilda förhållandena i storstadskommunema belyses av följande sammanställning.

Svarsandel i procent före första påminnelse Hela Stock- Göte- Malmö riket holm borg FoB 75 97,5 94,6 95,6 95,4 FoB 80 96,8 94,7 95,2 95,5 FoB 85 95,0 90,7 93,6 93,5 FoB 90 91,4 84,4 88,2 88,1

I Stockholm inträffade en stor minskning av svarsandelen i FoB 85 och förstärktes i FoB 90. I Göteborg och Malmö inträffade den stora minskningen i FoB 90.

Kommunerna i närheten av storstäderna har också lägre svarsandelar än riksgenomsnittet, som i FoB 90 var 91,4 % före första påminnelse. I Stockholmsområdet var då svarsandelen före första påminnelse 86,3 %, i Göteborgsområdet 89,7 % och i Malmöområdet 88,8 %.

Kommuner med mer än 90 000 invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum hade i FoB 90 en genomsnittlig svarsandel på 92,8 % före påminnelse. I olika grupper av övriga kommuner låg motsvarande andelar i intervallet 93,9-94,1 %.

Kommissionen konstaterar att t.o.m. FoB 85 har det varit möjligt att upprätthålla samma slutliga svarsandel på ca 99 %. Det har dock skett till priset av ökande insatser och kostnader för påminnelser.

I FoB 90 har svarsandelama genomgående såväl före påminnelser som slutligt legat påtagligt under motsvarande i tidigare FoB:ar. Samtidigt har insatserna och kostnaderna för påminnelser genom det större antalet uteblivna svar ändå blivit större än i tidigare FoB:ar.

Enligt anmälan till tilläggsbudget för budgetåret 1991/92 hade SCB behov av 8,8 miljoner kronor. för att täcka de höga uppföljningskost— nadema för FoB 90 på grund av den oväntat låga svarsfrekvensen.

Den minskande svarsfrekvens som kan iakttas med början i Stockholm i FoB 85 och fortsättning där och i Göteborg och Malmö i FoB 90 kan vara inledningen till en utveckling där traditionella FoB:ar trots kraftigt ökande kostnader ger kvalitativt sämre resultat.

10.2. Personlig integritet och intrång i denna

Frågan om den personliga integriteten och intrång i denna i samband med FoB:ar uppmärksammades i en omfattande allmän debatt första gången vid FoB 70. Därefter har debatter om integritetsfrågor förekommit tämligen regelmässigt vid de följande FoB:ama.

Debatten i samband med FoB 70 avsåg i första hand det då tillämpade förfarandet med insamling av uppgifter genom fastighetsägarna. Detta kritiserades starkt. Debatten kom emellertid också att avse riskerna för integritetsintrång i bearbetning och lagring av data.

En omfattande integritetsdebatt uppstod också på giund av det förslag om utformning av kommande FoB:ar som SCB på regeringens uppdrag lade fram i januari 1983, det s.k. Fobalt-förslaget. Enligt detta skulle uppgifter till FoB 85 till stor del och till FoB 90 helt hämtas ur befintliga och vissa tillkommande register. Förslaget kritiserades häftigt enligt temat "storebror ser dig". Kritiken inriktades främst på att datatekniken kunde användas för att kontrollera medborgarna, bl.a. genom sambearbetningar av administrativa register.

FoB 85-kommissionen och dess expertgrupp ägnade integritetsfrågorna betydande uppmärksamhet. I en delrapport (Ds C 1986:9) Säkerhet, sekretess och integritet i 1985 års folk- och bostadsräkning diskuterade kommissionen även ur principiell synpunkt innebörden och betydelsen av integritet och intrång i denna. Här berördes bl.a. vilka uppgifter som orsakar oro och irritation och vilka grupper som är oroliga för in- tegriteten.

FoB 85—kommissionens expertgrupp hänvisade till de av kommissionen anförda synpunkterna och remissinstansers kommentarer till dem i en kort sammanfattning enligt följande (betänkandet SOU 1988:43, s. 129-132).

"I delrapporten diskuterar kommissionen vidare olika principiella frågor i samband med en FoB och ägnar härvid ett relativt stort utrymme åt integritetsfrågan. I mycket kort sammanfattning anför kommissionen härvid följande.

När man väger nyttan mot kostnaderna för FoB är det inte bara de ekonomiska faktorerna som ska beaktas. En tungt vägande aspekt, * kanske den avgörande, är uppoffringen av integritet. Det finns emellertid inte någon självklar definition vare sig på begreppet personlig integritet eller på intrång i denna integritet.

Allmänt gäller att man fruktar den stora mängden uppgifter och den av individen okontrollerade överföringen från ett register till ett annat. Bland sådant som väcker oro och irritation nämns "känslig"

information, registersamkörning, användning av personnummer, felaktig eller misstolkad information och evalveringsundersökningar.

Det centrala i debatten om integritetsfrågorna är allmänhetens oro. Enligt SCB:s undersökning "Data och integritet" (1984) är den pro- centuella andelen som är orolig i statistiska sammanhang inte så stor, men det rör sig ändå om många människor. Hur många som speciellt oroar sig för FoB vet man inte. En del av allmänhetens oro har kanaliserats via politikerna. Men i många fall ser man ändå FoB—en mindre som ett integritetshot än som en av andra skäl mindre önskvärd företeelse. Massmedierna speglar allmänhetens oro för FoB. De har fört ut saklig information om FoB, men också presente- rat FoB så att allmänheten kunnat vilseledas att tro att uppgifter för statistiska ändamål inte är sekretesskyddade.

Många upplever bristen på kontroll av vart uppgifterna från FoB tar vägen som det mest oroande. Många som känner oro gör det också därför att de direkt kan peka på vilka de fruktar. En första krets är den närmaste omgivningen. En andra krets som i dagens debatt spelar en stor roll för oron är alla de som i sin tjänsteutövning har eller kan skaffa sig tillgång till individuppgifter. Den tredje kretsen som människor fruktar är vad som brukar betecknas som "storebror". Slutligen finns det en fjärde krets, nämligen de som blir makthavare om Sverige råkar ut för ockupation eller sarnhällsom- stöttning.

Det stora flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig över FoB-kommissionens delrapport behandlar också integritetsfrågorna.

Flera framhåller betydelsen av att hänsyn tas till människors oro och osäkerhet inför insamling av uppgifter för statistiska eller administrativa ändamål. Det gäller även om FoB är ovanligt väl skyddad ur integritetssynpunkt. De pekar på möjligheterna att genom information dämpa oron och öka förtroendet för bl.a. FoB.

Några försöker finna förklaringar till att integritetshotet ofta anses särskilt stort när det gäller FoB. De pekar på sådant som det upp— seendeväckande i uppgiftsinsamligen, tvånget att lämna uppgifter och hotet om sanktioner, förhållandet att uppgifterna bevaras på datamo- dium under lång tid och datasamhället i allmänhet. De framhåller behovet av klarlägganden i dessa avseenden.

Några pekar på brister i sekretesskyddet för FoB-uppgifter. Härvid förs bl.a. fram synpunkter på förstärkt grundlagsskydd mot genom automatisk databehandling framställda sammanställningar av uppgifter om enskilda och i övrigt mera ingående och konkreta bestämmelser om integritetsskydd, eventuellt genom lagreglering.

Några stryker under behovet av en precisering av begreppen integritet och intrång i denna. Härvid anförs bl.a. synpunkter av följande innebörd. Datalagens skydd mot otillbörlig information om enskilda innebär att ett visst intrång i privatlivet måste accepteras.

Det är viktigt att skilja mellan subjektivt upplevd integritetskränkning och kränkning i intersubjektiv betydelse, dvs. om en person rim- ligtvis har anledning att känna sig kränkt. I politiskt beslutsfattande går det inte att enbart förlita sig till den subjektiva upplevelsen av kränkningar. I FoB förefaller det som om de subjektivt upplevda integritetskränkningarna inte motsvaras av någon risk för kränkning i intersubjektiv mening. Integritet i uppgiftslämnar-samrnanhang är en fråga om att en myndighet inte skall avkräva en enskild uppgifter för något annat ändamål än det som framkomtner av en rättsligt processuell relation mellan den enskilde och myndigheten, t.ex. för att få en förmån eller fullgöra en skyldighet.

Flera berör förhållandet att de särskilda FoB-uppgifterna i och för sig inte är särskilt "känsliga" och dessutom i hög grad skyddade av sekretess men att oron för integritetsintrång har sin grund i sådant som samkörning med administrativa och andra register, den samlade mängden av uppgifter i skilda dataregister och datasamhället över huvud taget. Ett par är inne på att det kan vara att föredra att inhämta alla uppgifter i FoB på en särskild blankett framför att samköra register.

Några framhåller behovet av information om syftet med FoB, hanteringen av statistiska uppgifter och administrativa uppgifter m.m. Bl.a. anförs att det är påtagligt att allmänheten och även massmedier- na har svårt att skilja på administrativa register och register avsedda för statistik och forskning. "

FoB 85-kommissionens expertgrupp tog också upp integritetsfrågorna ur ett mera allmänt perspektiv såsom de belysts av olika undersökningar och utredningar. Mot bakgrund av detta anförde gruppen några allmänna förutsättningar för behandling av integritetsfrågorna och drog vissa slutsatser om hur integritetsskyddet borde beaktas i överväganden om framtida FoB:ar eller motsvarande. FoB 85-kommissionen anförde på grundval av detta följande (betänkandet SOU 1988:43, s. 43-46).

"Gruppen har på ett allsidigt sätt behandlat frågorna om säkerhet, sekretess och skydd för den personliga integriteten i samband med FoB.

Den har härvid framhållit att skyddet för den personliga in— tegriteten under alla förhållanden fortlöpande måste uppmärksammas. Riskerna för otillbörliga integritetsintrång är små när det gäller statistik av det slag som FoB representerar. Det hindrar inte att kvarstående faktiska risker för integritetsintrång och sakligt grundad oro härför kan och måste så långt som möjligt undanröjas. Utan allmänt vedertagna uppfattningar om vad som skall avses med personlig integritet och otillbörliga intrång i denna måste det i fråga

om FoB eller motsvarande, liksom för övrigt vid all framtagning av allmän statistik, dock alltid bli fråga om en avvägning mellan det allmännas och medborgarnas mer eller mindre sammanfallande eller motstridande intressen.

Den grundläggande utgångspunkten när det gäller integritetsskyddet i FoB eller motsvarande bör enligt gruppen vara att inhämtade och sammanställda uppgifter uteslutande skall användas för framställning av statstik. Identifierbara personuppgifter bör inte vara tillgängliga för andra än dem som ofrånkomligen har att hantera uppgifterna i insamling och bearbetning för statistikframställningen.

Gruppen framhåller härvid bland annat följande. En begränsning av den personkrets som har tillgång till identifierbara personuppgifter är ägnad att minska riskerna för otillbörliga integritetsintrång. En övergång till att helt sammanställa FoB—information eller motsvarande på grundval av befintliga register minskar avsevärt personkretsen. Ur integritetssynpunkt kan vidare helt registerbaserad information allmänt sett innebära minskade risker för otillbörliga integritetsin- trång, genom att det inte förekommer några blanketter med uppgifter som hanteras av flera personer lokalt och centralt, och att uppgifterna i de på datamedier upplagda registren är svåråtkomliga och kan skyddas genom fysiska och tekniska hinder. En annan åtgärd i berört syfte är att helt utesluta varje annan bearbetning av identifierbara uppgifter än den som sker hos SCB. Alla uppgifter som av SCB utlämnas för forskningsändamål bör således vara avidentifierade.

Till komplettering av ett i väsentliga avseenden tillfredsställande skydd för den personliga integriteten anger gruppen några ytterligare åtgärder som kan övervägas för att undanröja eventuella kvarstående risker för integritetsintrång och dämpa oron härför.

I övrigt framhåller gruppen att möjligheterna att dämpa med- borgarnas oro för otillbörliga intrång i den personliga integriteten huvudsakligen ligger i att bibringa dem kunskap om dels använd- ningen av inhämtade uppgifter och därpå grundad statistik, dels de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller och hur de tillämpas.

Kommissionen ansluter sig i huvudsak till de av gruppen anförda uppfattningarna och ställningstagandena. I ett avseende vill dock kommissionen förorda mera långtgående åtgärder i integritetsskyd— dande och orosdämpande syfte. Det gäller det särskilda FoB-register som förutsätts komma att sammanställas och bevaras även i det fall att FoB-informationen eller motsvarande helt grundas på uppgifter från skilda register. Något sådant FoB-register bör enligt kommissio- nens uppfattning inte hållas samlat och bevaras i identifierbar form

längre än vad som oundgängligen behövs för sammanställningen av FoB-statistiken.

En väsentlig källa till oro för integritetsintrång är det förhållandet att en mängd uppgifter om en person samlas och hålls samlade på ett ställe. Det gäller oavsett om varje enskild uppgift kan anses "känslig " eller inte. Detta talar för att ett sammanhållet FoB—register med mer eller mindre identifierbara personuppgifter så långt som möjligt bör undvikas. Kommissionen anser därför att det vid varje folk- och bostadsräkning upprättade FoB-registret alltid skall vara avidentifie- rat. Detta medger att SCB kan göra alla de specialbearbetningar som ryms inom ramen för de i FoB-registret ingående uppgifterna.

De olika register hos skilda registerhållare ur vilka uppgifter hämtas för sammanställning av FoB-registret behålls med identifier- bara uppgifter. Registerhållarna är för närvarande, förutom SCB, länsskattemyndigheterna, Centralnämnden för fastighetsdata och Riksskatteverkets sjömanskontor i Göteborg. I en framtid när FoB- informationen enligt ovan helt kan grundas på registeruppgifter tillkommer riksförsäkringsverket och folkbokföringsmyndigheterna. De register eller delar av registren som vid varje FoB-tillfälle har använts för överföring av uppgifter till FoB—registret förvaras i oförändrat skick, åtskilda från varandra och i betryggande former av SCB.

Med det angivna förfarandet får tillkommande bearbetningar av FoB-materialet för specialundersökningar och forskning som kräver identifierbara uppgifter ske genom nya sambearbetningar av de olika register som har använts för sammanställning av FoB-registret. Sambearbetningarna behöver då endast avse de register som innehåller de för varje enskild undersökning eller forskning relevanta uppgifterna. Alla uppgifter som utlämnas efter bearbetning bör som ovan nämnts vara avidentifierade. Sambearbetningarna kräver givetvis i varje enskilt fall tillstånd av datainspektionen.

Kommissionen förutser att det angivna förfarandet medför högre kostnader för tillkommande bearbetningar än om ett sammhället FoB-register bevaras fortlöpande. De högre kostnaderna bör dock accepteras med hänsyn till att förfarandet är ägnat att dämpa oron och minska riskerna för integritetsintrång. Kommissionen vill betona . betydelsen av att allmänheten hålls informerad inför varje FoB, även om uppgifter inte behöver lämnas på en frågeblankett, om FoB- informationens insamling, karaktär och användning. Informationen bör enligt vad gruppen angivit vara fyllig och lättförstålig. Av betydelse i detta sammanhang är att en särskild lag, som ovan fram-

hållits, även fortsättningsvis bör stiftas för varje folk- och bostads- räkning oavsett hur den genomförs. "

Expertgruppen nämnde även att en åtgärd för att dämpa oron och förstärka integritetsskyddet skulle vara att straffsanktionera s.k. bak- vägsidentifiering, där någons identitet kan röjas genom härledning från i och för sig avidentifierade uppgifter.

I utformningen av lagen om FoB 90 behandlades några av de angivna integritetsskyddande åtgärderna.

I prop. 1988/89:121 framhöll föredraganden att frågan om information är av central betydelse för att förebygga oro hos allmänheten. Med- borgarna måste hållas informerade om FoB-informationens insamling, karaktär och användning. Inte minst viktigt är det att informera om de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller och hur de tillämpas samt om de rättigheter som den enskilde har enligt datalagen. En bestämmelse om information till de uppgiftsskyldiga i berörda avseenden har ju också tagits in i lagens 5 5.

Enligt uttalande i prop. 1988/892121 var föredraganden då inte beredd att ta ställning till frågan om ett FoB-register i identifierbar form måste behållas. Frågan borde övervägas ytterligare.

Finansutskottet anförde i betänkandet 1988/89zFiU24 att det samlade FoB-registret inte bör avidentifieras utan bör kunna finnas tillgängligt för framtida forskningsändamål. Registret bör arkiveras hos Riksarkivet. Enligt hemställan från utskottet gav riksdagen denna inställning regering- en till känna.

I överensstämmelse med detta föreslogs i prop. 1989/90:1 och beslutade riksdagen att i lagen om FoB 90 skulle tas in en bestämmelse om att FoB—registret skall bevaras och förvaras hos Riksarkivet. Så har också skett i lagens 24 a &.

I detta sammanhang kan även nämnas att i lagen (1992:889) om den officiella statistiken som trädde i kraft den I januari 1993 och även torde vara tillämplig på FoB:ama har sedermera intagits bestämmelser som förbjuder s.k. bakvägsidentifiering eller olovlig identifiering enligt lagens formulering och stadgar straff i form av böter eller fängelse i högst ett år för den som uppsåtligen bryter mot förbudet.

Kommissionen kan konstatera att den oro för integritetsintrång och de uppfattningar att FoB:ar är onödiga som kommit till synes i den allmänna debatten och i vägran att lämna uppgifter inte har dämpats i FoB 90 jämfört med vad som iakttagits i tidigare FoB:ar, snarare kan det vara

fråga om en ökning. Det gäller trots strävandena att genom information- sinsatser visa på sekretess— och integritetsskyddet och öka förståelsen för FoB.

När det gäller att bedöma den sakliga grunden för oron för integritet- sintrång och det faktiska skyddet mot sådant intrång är det en grund- läggande svårighet att det inte finns någon given definition vare sig på begreppet personlig integritet eller på intrång i denna integritet. Frågorna har behandlats i olika sammanhang utan att få ett bestämt svar. För en sammanfattande bedömning och slutsats kan hänvisas till de över— väganden datalagsutredningen har redovisat i betänkandet (SOU 1993: 10) En ny datalag. Där anförs bl.a. följande.

"Den debatt som varit under de snart tjugo år som datalagen varit i kraft och de reformförsök som gjorts berättigar till slutsatsen att begreppet "otillbörligt intrång i den personliga integriteten" inte låter sig definiera. Det är beroende av en vägning av motstående in- tressen. Endast om den enskilde ges en absolut rätt att freda sig mot varje intrång i integriteten, dvs. i sin privata sfär, eller om undanta- gen går att exakt avgränsa skulle en definition vara möjlig. Något allmänt stöd för uppfattningen att den enskilde skulle ha en absolut rätt till uppgifter om sin person föreligger inte. Fallen där intrång skall vara tillåtet och således inte "otillbörligt" växlar beroende på vilka utgångspunkter som väljs.

Utredningen har i sina hittillsvarande överväganden ansett att intrång i den personliga integriteten måste få tillåtas, om andra och viktigare intressen påkallar det och att den oenighet som kan finnas om integritetsskyddets omfattning rör närmast vilka dessa över— gripande intressen kan vara. Denna fråga kan i sin tur inte besvaras utan att hänsyn också tas till exempelvis arten och mängden av de uppgifter om den enskilde som skall behandlas och i vilka samman- hang de är tänkta att förekomma.

Enligt utredningens tidigare ställningstaganden borde otillbörlig- hetsrekvisitet i datalagen ytterligare kunna preciseras, så att den nödvändiga avvägning som måste göras mellan intrångets omfattning, å ena sidan, och ändamålet eller behovet av personregistreringen, å andra sidan, kommer till klarare uttryck i lagtexten.

Den praxis som har redovisats från inspektionens sida under de år datalagen varit i kraft ger inte underlag för några säkra hållpunkter när det gäller att ange hur gränserna för den önskvärda vägningen bör vara utformade. Fallen är många gånger enbart av kasuistisk natur, dvs. har en räckvidd som inte går utöver det enskilda fallet. Motsvarande gäller de fall där regeringen efter överklaganden träffat det slutgiltiga avgörandet.

De utländska bestämmelserna på området synes över huvud taget inte arbeta med begrepp motsvarande "otillbörligt intrång". I stället anges genom de materiella bestämmelserna var gränserna för integritetsintrång går, låt vara att intrång i den enskildes personliga integritet ytterst kan få förekomma genom uttryckligt stöd i lag eller motsvarande.

Sammantaget ger således den hittillsvarande nationella och internatio- nella utvecklingen närmast stöd för att de gränser för integritetsskyd- det som bör framgå av en datalag inte bör utgå från ett så obe- stämbart och svårfångat begrepp som "otillbörligt intrång". I stället bör lagen mera direkt ange den vägning mellan motstående intressen som bör ske när integritetsintrång i strid med den enskildes mening skall vara tillåtet på ADB-området."

FoB 85-kommissionen ansåg som framgår av ovan återgivet uttalande att riskerna för otillbörliga integritetsintrång är små när det gäller statistik av det slag som FoB representerar. Utan allmänt vedertagna uppfattningar om vad som skall avses med personlig integritet och otillbörliga intrång i denna måste det i fråga om FoB eller motsvarande dock alltid bli fråga om en avvägning mellan det allmännas och medborgarnas mer eller mindre sammanfallande eller motstridande intressen.

Kommissionen har i sina iakttagelser från insamlingen och bearbet- ningen av uppgifter i FoB 90 inte funnit något som sakligt sett motsäger uppfattningen att riskerna för otillbörliga integritetsintrång är små när det gäller FoBzen.

10.3. Automatisk databehandling av personuppgifter enligt Europarådet, EG och förslag till ny datalag

I debatten omkring FoB 90 har som tidigare (kap. 5) redovisats ifråga-

satts om FoB 90 var förenlig med reglerna i Europarådets konvention om .

skyddet för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter och rådets rekommendation om skydd för personuppgifter i vetenskaplig forskning och statistik. Hänvisningar har också gjorts till det pågående arbetet med ett motsvarande regelverk inom EG.

SCB har, som också redovisats tidigare, tillbakavisat detta ifrågasättan- de. I sammanhanget har också noterats att den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna i två beslut avvisat klagomål från svenska medborgare om att skyldigheten att medverka i FoB 85 och FoB 90 skulle strida mot Europarådets konvention.

Datalagsutredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av datalagen (1973:289). I betänkandet (SOU 1993:10) En ny datalag har utredningen redovisat sina överväganden och förslag och olika ut- gångspunkter för dessa. Den av uredningen föreslagna nya datalagen har bl.a. anpassats till de internationella överenskommelser och rekommenda- tioner som Sverige godtagit på dataskyddsområdet. Utredningen har också studerat ett av EG-kommissionen framlagt förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Med hänvisning till detta har utredningen strävat efter att få i huvudsak samma regler för integritetsskyddet som de som kan komma att gälla inom EG. Vissa avvikelser från dessa har dock ansetts vara befogade.

Som bakgrund till sina överväganden och förslag har utredningen bl.a. redogjort för och kommenterat de regler som ges i Europarådets konvention om skyddet för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter och rådets rekommendation om skydd för personuppgifter i vetenskaplig forskning och statistik samt i EG-kommissionens förslag till direktiv. Av särskilt intresse när det gäller folk- och bostadsräkningar är vad utredningen i anslutning till detta anfört om behandling av personuppgifter inom området för forskning och statistik.

Sverige har tillträtt Europarådets konvention, som trädde i kraft den 1 oktober 1985, och utan reservation antagit rådets rekommendation. En rekommendation är till skillnad från en konvention inte bindande. Genom att anta en rekommendation utan reservationer anses ett medlemsland i princip ha åtagit sig att följa den och att, om så behövs, anpassa sin nationella lagstiftning till dess regler.

Från datalagsutredningens redogörelser och EG-kommissionens förslag återges och refereras följande.

10.3.1. Europarådets konvention

"Europarådets ministerkommitté antog år 1980 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, Convention for the Protection of Individuals with regard to Auto- matic Processing of Personal Data, den s.k. dataskyddskonventionen.

Vid konventionen har fogats en förklarande rapport av den expert- grupp inom Europarådet som har utarbetat konventionstexten.

Konventionens syfte är att säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter. Enligt expertgruppens förklarande rapport är utgångspunkten att vissa av den enskildes rättigheter kan behövas skyddas i förhållande till den princip om fritt flöde av information, oberoende av gränser, som finns inskriven i internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter.

Konventionens tillämpningsornråde är enligt huvudregeln auto- matiserade personregister och automatisk databehandling av perso- nuppgifter i allmän och enskild verksamhet (artikel 3). Varje konventionsstat kan dock göra vissa allmänna inskränkningar eller utvidgningar i tillämpningsområdet för konventionen i dess helhet. Därutöver finns viss möjlighet till undantag från några enskilda bestämmelser (artikel 9). Reservationer mot bestämmelserna i övrigt får inte göras (artikel 25). Däremot är det ingenting som hindrar att registrerade personer tillerkänns ett mer omfattande skydd än som föreskrivs i konventionen (artikel 11).

Konventionen har fem kapitel. Den centrala delen är kapitel II (artiklarna 4-11) som innehåller de grundläggande principerna för dataskydd. Varje konventionspart skall vidta de åtgärder som behövs för att dess _nationella lagstiftning skall innehålla dessa grundläggande principer. Atgärdema skall vara vidtagna senast vid den tidpunkt då konventionen träder i kraft för parten (artikel 4). Dessa grund- läggande principer skall garantera registrerade personer i alla länder där konventionen gäller ett visst minimiskydd i samband med automatisk databehandling av personuppgifter. Detta skall göra det möjligt för konventionsparterna att ömsesidigt avstå från att begränsa dataflödet över gränserna.

Kapitel II innehåller krav på beskaffenheten av de personuppgifter som undergår automatisk databehandling (artikel 5). Dessa krav innebär bl.a. att uppgifterna skall inhämtas och behandlas på ett korrekt sätt och vara relevanta med hänsyn till ändamålet. Vissa typer av uppgifter får inte undergå automatisk databehandling, om inte den nationella lagen ger ett ändamålsenligt skydd (artikel 6). Det gäller uppgifter om ras, politiska åsikter, religiös tro eller annan övertygelse, hälsa, sexualliv samt brott. Lämpliga säkerhetsåtgärder skall vidtas för att skydda personuppgifter gentemot oavsiktlig eller otillåten förstörelse m.m. (artikel 7). Vissa ytterligare skyddsåtgärder för registrerade personer föreskrivs (artikel 8). Vidare föreskrivs

bl.a. att alla som är registrerade i ett personregister skall ha möjlighet till insyn i registret och möjlighet att få felaktiga uppgifter rättade.

Vissa undantag får enligt konventionen göras i fråga om kraven på uppgifternas beskaffenhet o.d. (artikel 9). För sådana avvikelser krävs dock dels att de har stöd i nationell lagstiftning, dels att de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att skydda statens säkerhet e.d. eller för att skydda den registrerade eller andra personers fri- och rättigheter. Rätten till insyn och rättelse m.m. får också i vissa fall inskränkas i fråga om personregister för statistikändamål eller vetenskapliga forskningsändamål. Den nationella lagen skall också innehålla lämpliga sanktioner och rättsmedel (artikel 10)".

10.3 .2 Europarådets rekommendation

Rekommendationen om skydd för personuppgifter som används för forskning och statistik, Recommendation No. R(83)10 antogs av Europarådet år 1983.

"Syftet med rekommendationen är enligt uttalanden i dess inledning att tillgodose såväl forskningens behov som skyddet för den enskildes integritet.

Rekommendationen är tillämplig på användningen av personupp- gifter för vetenskaplig forskning och statistik, såväl inom den allmänna som inom den enskilda sektorn och oberoende av om uppgifterna förs med hjälp av ADB eller manuellt. Medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa rekommendationen på föreningar, bolag och andra sammanslutningar som direkt eller indirekt består av individer.

Enligt rekommendationen skall respekten för den personliga integriteten garanteras i varje forskningsprojekt som använder personuppgifter. Så ofta det är möjligt skall undersökningarna utföras med anonyma uppgifter.

Varje person som länmar uppgifter om sig själv skall informeras om projektets natur, dess mål och namnet på den person eller den organisation för vars räkning forskningen genomförs. Om den person från vilken uppgifter skall inhämtas inte är skyldig att lämna uppgifter, skall han informeras om att han har frihet att välja om han vill samarbeta. Skyldigheten att medverka kan följa av lag eller avtal. Han har också rätt att när som helst avbryta sin medverkan utan att ange något skäl. Om inte, på grund av syftet med forskningen, information om projektets natur m.m. kan avslöjas innan uppgifterna samlas in skall personen informeras efter det att insamlingen är färdig och vara fri att fortsätta eller avbryta sin medverkan. Om han

då vill avbryta sin medverkan skall han ha rätt att få uppgifterna strukna ur registret. Särskilda säkerhetsåtgärder skall vidtas i samband med insamling av uppgifter från personer som inte har möjlighet att ta till vara sina egna intressen eller som inte har möjlighet att fritt lämna sitt samtycke.

Personuppgifter som erhållits för forskning får inte användas för något annat ändamål än forskning. I synnerhet får de inte användas för beslutsfattande som direkt påverkar personen i fråga, såvida det inte ligger inom ramen för forskningen eller sker med den berörda personens uttryckliga samtycke.

Personuppgifter som med den enskildes samtycke samlats in för ett särskilt forskningsprojekt får inte utan den enskildes samtycke användas i samband med något annat forskningsprojekt som till sin natur eller syfte på ett väsentligt sätt skiljer sig från det första projektet. I de fall det skulle vara ohanterligt att inhämta sådant samtycke på grund av tidsåtgången eller på grund av det stora antal personer som berörs kan emellertid de insamlade personuppgifterna få användas, under förutsättning att det sker i överensstämmelse med andra skyddsbestämmelser som uppställs i inhemsk lag.

Både allmänna och privata organ skall ha rätt att för egen forsk- ning använda personuppgifter som de innehar för administrativa ändamål. Om personuppgifter i samband med sådan forskning förs in i befintliga register hos det administrativa organet eller om befintlia register ändras, får dessa register inte göras tillgängliga för administrativ personal som sysslar med individuella fall, såvitt det inte sker med den enskildes samtycke.

Personuppgifter får lämnas ut av allmänna eller privata organ för forskningsändamål om det sker med den enskildes samtycke eller om det sker i enlighet med andra i inhemsk lag angivna skyddsbe- stämmelser.

Forskares tillgång till allmänna befolkningsregister skall under- lättas, så att de kan få underlag för urvalsundersökningar. Om annat inte beslutas av inhemska myndigheter i enskilda fall, bör sådana uppgifter få innehålla namn, adress, födelsedatum, kön och yrke. I förarbetena till denna bestämmelse anförs bl.a. att forskningen i ökad utsträckning är beroende av uppgifter som redan finns hos olika statliga institutioner och att bestämmelsen tillkommit för att inte forskningen ensidigt skall vara beroende av dessa institutioners skönsmässiga bedömning i fråga om utlämnande av uppgifter. I . anslutning härtill görs också hänvisning till den lagstiftning om tillgång till allmänna handlingar ("laws of freedom of information") som finns i många länder. Det understryks att de personuppgifter som nämns är den minimi-information som under alla förhållanden måste göras tillgänglig och att det undantag som kan vara föreskrivet i inhemsk lag kan ta sikte på sådana grupper av uppgifter som t.ex.

adress- och yrkesuppgifter, om det är av särskild vikt för den enskilde att dessa uppgifter inte lämnas ut.

Den enskildes rätt att ta del av uppgifter som sig själv och få dessa rättade får lov att begränsas i de fall uppgifterna är insamlade och bevaras endast för statistik- eller forskningsändamål och resultatet av statistiken eller forskningen inte utan svårighet identifierar individen och den vidtagits tillfredsställande åtgärder för att säkerställa skyddet för den enskildes privatliv vid varje stadium av undersökningen, även beträffande uppgifter som bevaras för framtida användning. Be— stämmelsen gäller emellertid inte i de fall den enskilde på grund av forskningens beskaffenhet kan visa sig ha ett särskilt intresse som förtjänar att skyddas.

Personuppgifter som används för forsning får inte publiceras i identifierbar form, såvida inte de berörda lämnat sitt samtycke och det sker i enlighet med särskilda skyddsbestämmelser i inhemsk lag.

I varje forskningsprojekt skall det anges, så långt det är möjligt, om personuppgifter skall förstöras, avidentifieras eller bevaras när projektet är avslutat och i det senare fallet under vilka villkor som uppgifterna skall bevaras. När den berördes samtycke att delta i ett forskningsprojekt behövs, skall samtycket också omfatta möjligheten av att uppgifterna bevaras efter projektets avslutande. Om det inte varit möjligt att infordra samtycke för att bevara uppgifterna, får dessa bevaras under det villkoret att lagringen görs i enlighet med skyddsbestämmelser som fastställts i lag.

Innan beslut fattas om att förstöra personuppgifter som förs av offentliga myndigheter, skall den möjliga framtida användningen av sådan data undersökas i samråd med arkivmyndighetema. "

10.3.3. EG-kommissionens förslag till direktiv

EG-kommissionen överlämnade i juli 1990 till Ministerrådet ett förslag till direktiv (Proposal for a Council Directive, SYN 287) angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Förslaget behandlades i Ministerrådet och i EG-parlamentet, som begärde vissa ändringar i det. Med beaktande av detta har kommissionen i oktober 1992 till rådet överlämnat ett modifierat förslag till direktiv om skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter och om fritt flöde av sådana uppgifter.

Bakgrunden till förslaget är att man inom EG ansett att enskildas grundläggande rätt till integritetsskydd måste garanteras vid ett avsett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna.

Förslaget till direktiv bygger på de principer som har fastlagts i Europarådets konvention till skydd för enskilda vid automatisk databe- handling av personuppgifter. Dessa har utvecklats och preciserats.

Direktivet avses ge en ram med grundläggande riktlinjer för lagstiftning i medlemsstaterna. Dessa får en avsevärd frihet i den närmare ut- formningen av de gemensamma principerna och i valet av metoder och förfaranden för att uppnå en effektiv tillämpning av dem.

Det föreslagna direktivet omfattar sju kapitel. I kapitel 11 har i åtta sektioner samlats alla de allmänna reglerna för en lagenlig behandling av personuppgifter. Där anges principer för utformning och genomförande av behandlingen av personuppgifter (sektionerna I, II och 111; artiklarna 59), skyldigheter för registeransvarig att underrätta registrerad om behandling av personuppgifter och rättigheter för registrerad att få insyn m.m. i fråga om registrerade uppgifter (IV, V och VI;10-16), skyldig- heter i fråga om säkerhet i behandlingen av uppgifter (VII; 17) och anmälningar o.d. till tillsynsmyndigheter (VIII, 18.21).

Övriga kapitel behandlar syften o. (i. med direktivet och definitioner av olika begrepp (kapitel I; artiklarna 1 4—), en registerads rättsliga möjlig— heter att hävda sina rättigheter (III; 22-25), överföring av uppgifter till icke-medlemsstater (IV; 26-27), gemensamma och nationella tillämp- ningsföreskrifter och handlingsregler (V: 28-29), tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna och ett rådgivande organ hos EG-kommissionen med representanter från dessa myndigheter (VI; 30-32), rätt för kommissionen att utfärda regler i tekniska avseenden, en rådgivande kommitté hos kommissionen och direktivets ikraftträdande (VII; 33-37).

Med behandling av personuppgift avses varje åtgärd som vidtas med sådan uppgift med eller utan automatiska medel. I detta innefattas insamling, olika slag av bearbetning, lagring och förstörande av uppgifter. (art. 2)

Direktivet gäller behandling av personuppgifter helt eller delvis med automatiska medel och på annat sätt om uppgifterna ingår i eller avses ingå i ett register. Någon skillnad görs inte mellan den allmänna och den enskilda sektorn. Det gäller inte behandling som utförs av en enskild för rent privat och personligt bruk. (art. 3)

Medlemsstaterna skall genom sin lagstiftning tillse att personuppgifter:

a) behandlas ärligt och lagligt ("fairly and lawfully");

b) insamlas för bestämda, uttryckliga och lagliga ändamål och används på ett sätt som är förenligt med dessa ändamål;

c) är lämpliga, relevanta och inte överflödiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas;

d) är riktiga och, där det är nödvändigt, aktuella; alla åtgärder måste vidtas för att uppnå att uppgifter som är felaktiga eller ofulständi- ga med hänsyn till de ändamål för vilka de insamlats utplåias eller rättas;

e) bevaras i en form som inte gör det möjligt att identit'iera de registrerade under längre tid än som är nödvändig för de avsedda ändamålen; medlemsstaterna får därutöver vidta lämpliga sryddsåt- gärder för personuppgifter som lagras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. (art. 6)

I fråga om kravet att ändamålet med insamlingen av uppgifer skall vara "bestämt" har i en kommentar anförts att det avsedda syftet måste definieras på ett så precist sätt som möjligt. En allmän eller vag definition eller beskrivning av ändamålet med behandlingen av upp— gifterna (t.ex. "för affärsändamål") tillgodoser inte kravet på saecifice- ring. Ändamålet måste vidare specificeras innan uppgifterna samlas in.

Behandling av personuppgifter får endast ske om:

a) den registrerade har samtyckt;

b) behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett gällande eller avsett avtalsförhållande till den registrerade;

c) behandlingen är nödvändig för att fullgöra en skyldighet enligt nationell lag eller EG-lag;

d) behandlingen är nödvändig för att skydda den registrerades vitala intressen;

e) behandlingen är nödvändig för att genomföra en åtgärd är allmänt intresse eller ingår i myndighetsutövning som ankommer på den registeransvarige eller annan till vilken uppgifterna har överläm- nats;

f) behandlingen är nödvändig för att tillgodose ett allmänt intresse eller lagliga intressen hos den registeransvarige eller annan till vilken uppgifterna har överlämnats, med undantag för när sådana intressen tas över av den registrerades intressen. (art. 7)

Behandling av vissa slag av uppgifter som kan betecknas som känsliga skall förbjudas. Det gäller uppgifter om ras (inklusive uppgift om hudfärg), politisk uppfattning, religiös tro, filosofisk eller et'sk över— tygelse (inklusive förhållandet att sådan tro eller övertygelse saknas, ävensom uppgifter om verksamhet med anknytning till viss tro eller

övertygelse), facklig tillhörighet, hälsotillstånd (tidigare, nuvarande och framtida, liksom tecken på missbruk av droger eller alkohol) och sexualliv. (art. 8 p 1)

Undantag från förbudet mot behandling av känsliga uppgifter skall få medges i första hand med den registrerades skriftliga samtycke. Organisationer med en politisk, filosofisk, religiös eller facklig inriktning skall också få behandla känsliga uppgifter i sin verksamhet om de endast rör medlemmar eller andra som frivilligt har tagit kontakt med dem. Behandling skall också medges när det uppenbarligen inte innebär något intrång i den registrerades integritet. Det kan t.ex. gälla uppgifter av politisk natur om politiker eller förteckningar över personer som tillfrågas i opinionsundersökningar med strikt sekretesskydd. (art. 8 p. 2)

Undantag från förbudet mot behandling av känsliga uppgifter skall vidare med hänsyn till väsentligt allmänt intresse kunna medges i lag eller beslut av tillsynsmyndighet. Där skall då anges vilka uppgifter som får behandlas, vem som får ha tillgång till dem, vem som skall vara registeransvarig samt lämpliga säkerhetsåtgärder. (art. 8 p. 3)

Uppgifter om brott och straff skall endast få innehas av rättsvårdande myndigheter och personer som är direkt berörda av sådana uppgifter. (art. 8 p. 4)

Medlemsstaterna skall vidare bestämma under vilka förhållanden nationella identitetsnummer eller andra allmänt tillämpliga identifikationer får användas. (art. 8 p. 5)

Varje enskild skall ha rätt att på begäran få upplysning om förekomsten av behandling av personuppgifter, dess ändamål, berörda slag av uppgifter, andra organ eller slag av sådana till vilka uppgifter överlämnas och namn och adress på den registeransvarige eller förekommande representant för denne. (art. 10)

Den registeransvarige skall underrätta den från vilken uppgifter samlas in om åtminstone:

a) ändamålen med behandlingen av insamlade uppgifter;

b) skyldighet eller frivillighet att lämna uppgifter;

c) följderna av att inte lämna uppgifter;

d) vilka organ eller vilka slag av sådana som får tillgång till upp- gifterna;

e) rätten att ta del av och rätta egna uppgifter;

f) namn och adress på den registeransvarige eller förekommande representant för denne. (art. 11 p. 1)

Den registrerade behöver inte underrättas när detta skulle hindra eller utesluta utförande av eller medverkan i en myndighets övervakande och kontrollerande verksamhet eller upprätthållandet av allmän ordning. (art. 11 p. 2)

Den registeransvarige skall vidare underrätta den registrerade om att uppgifter om denne lämnas till annan, vern denna är, syftet med detta m.m. (art. 12 p. 1)

Undantag från detta skall bl.a. gälla om den registrerade tidigare upplysts om att uppgifterna lämnas eller kan lämnas till annan, överläm— nadet är föreskrivet i lag eller sker av sådant skäl som nationell säkerhet, försvar m.m. som anges särskilt (se nedan om artikel 14). Vidare skall underrättelse om överlämnande av uppgifter inte behöva ges om den är omöjlig, innebär oproportionerligt stora ansträngningar eller strider mot övergripande lagliga intressen hos den registeransvarige eller annan berörd. En tillsynsmyndighet får medge sådant undantag och skall då föreskriva lämpliga säkerhetsåtgärder. (art. 12 p. 2-3)

En registrerad skall ha rätt att få del av uppgifter om sig, varifrån de hämtats och deras allmänna användning. Denne skall också ha rätt till rättelse av felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller utplånande eller innehållande av sådana uppgifter om de har behandlats i strid mot direktivet. I sådana fall skall den registrerade även underrättas om att rättelse etc. har meddelats annan till vilken uppgifterna kan ha överläm- nats. (art. 13 p. 1 och 3-4)

Enskilds rätt till upplysningar om behandling av personuppgifter (art. 10 p. 1 och art. 13 p. 1) skall kunna inskränkas genom lagstiftning av medlemsstaterna när det är nödvändigt för att trygga nationell säkerhet, försvar, lagföring för brott, allmän säkerhet, ett vederbörligen fastställt övergripande ekonomiskt och finansiellt intresse hos en medlemsstat eller Gemenskapen, en myndighets verkställighets- och tillsynsuppgifter och en likvärdig rätt för en annan enskild och andras rättigheter och friheter.

Beträffande "övergripande ekonomiskt och finansiellt intresse" har i en kommentar angetts att det hänför sig till alla ekonomisk- och finans- politiska åtgärder i medlemsstaterna och Gemenskapen såsom kontroll av valutatransaktioner och utrikeshandel och skattebetalningar. Ett sådant in-

tresse måste dock vara påtagligt för att berättiga till berörd inskränk- ning.(art. 14 p. 1)

En registrerads rätt till insyn får vidare begränsas när det gäller uppgifter som endast tillfälligt ställs samman för framställning av statistik, där berörda enskilda rimligen inte kan identifieras.(art. 14 p. 3)

En registrerad skall ha rätt att när som helst på "rättslig grund " invända mot behandling av uppgifter som rör denne. När invändningen är berättigad skall den registeransvarige avbryta behandlingen.

"Rättslig grund" har i en kommentar angetts innefatta sådana fall där laglig rätt, t.ex. enligt direktivets kapitel 11, saknas för en viss be- handling. (art. 15 p. 1—2)

En registeransvarig måste tillse att en registrerad uttryckligen erbjudits möjlighet att få uppgifter utplånade utan kostnad innan uppgifter överlämnas till annan eller används på annans uppdrag för marknadsför— ing o.d. per post.

Den registeransvariges skyldighet har i en kommentar angetts gälla såväl kommersiell marknadsföring som påverkan i hänvändelser från välgörenhetsorganisationer och politiska partier. (art. 15 p. 3)

Varje registrerad enskild skall ha rätt att genom rättslig prövning få tillrättalagd varje överträdelse av de rättigheter som ges genom direktivet. (art. 22)

Enligt EG—kommissionens förslag skall de lagar och andra regleringar i medlemsstaterna som krävs enligt direktivet träda i kraft den 1 juli 1994. För behandlingen av uppgifter som påbörjats före den 1 juli 1994 skall lagar etc. bli tillämpliga vid särskilt angivna tidpunkter, dock inte efter den 30 juni 1997.

10.3.4. Förslaget till ny datalag

Datalagsutredningen har i sitt i betänkandet (SOU 1993:10) En ny datalag framlagda förslag till datalag som ovan nämnts strävat efter att få i huvudsak samma regler för integritetsskydd som de som kan komma att gälla inom EG. Förslaget stämmer dock inte till alla delar överens med förslaget till EG—direktiv.

Avvikelser har gjorts i fråga om utlämnande och bevarande av personuppgifter för att den svenska offentlighetsprincipen skall kunna lämnas orörd. Lagen skall vidare endast reglera automatisk databehand- ling av personuppgifter och inte manuell behandling av sådana, som även ' innefattas i förslaget till EG-direktiv. Avvikelser förekommer också när

det gäller informationer till den enskilde och underrättelser till datas- kyddsmyndigheten ] syfte att skapa en mindre betungande och byråkratisk ordning än den som det föreslagna EG- direktivet innebär.

I de delar som närmast har betydelse för behandling av personuppgifter i FoB:ar innebär datalagsutredningens förslag och överväganden i stort följande.

Lagen skall reglera behandling av personuppgifter med hjälp av automatisk databehandling. Med personuppgift avses varje uppgift som ensam eller tillsammans med andra är hänförlig till en identifierad eller identifierbar enskild person. Med behandling avses varje åtgärd som vidtas med personuppgifter genom automatisk databehandling. Hit hänförs även insamling av uppgifter för efterföljande sådan behandling.

Ordningen med licenser och tillstånd avskaffas och ersätts med en intensifierad tillsyn, som kombineras med en begränsad anmälnings- skyldighet för en del persondataansvariga.

I lagen ges en så utförlig reglering som möjligt av de förutsättningar som gäller automatisk databehandling av personuppgifter. Det nuvarande begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet avskaffas. Det har aldrig kunnat ges ett någorlunda preciserat innehåll. I stället införs regler för de olika momenten i informationsbehandlingen. Den föreslagna datalagen innehåller bestämmelser om bl.a. den nödvändiga anknytningen till ett ändamål, förutsättningama för behandling av personuppgifter, vilka personuppgifter som får behandlas, formen för samtycke från den enskilde, säkerhet och gallring.

Personuppgifter får liksom för närvarande samlas in och i övrigt behandlas endast för bestämda ändamål. (9 och 13 åå) Ändamålen skall dock anges med större precision än vad som nu gäller. Möjligheterna begränsas att använda personuppgifter som samlats in för ett ändamål för andra ändamål.

Föreskriften att uppgifter får samlas in endast för visst ändamål inskränker inte myndigheternas skyldigheter att länma ut prsonuppgifter enligt tryckfrihetsförordningen. (9 &)

Ändamålet skall således definieras och anges så snävt som möjligt. Ändamålsbestämningai av typen samhällsplanering, forskning, närings- verksamhet och tillsyn är inte tillräckliga.

Ett byte av ändamål får endast ske under förutsättning att det nya ändamålet är förenligt med det ursprungligen bestämda. Vilka an- vändningsområden som faller inom ramen för ett visst ändamål är en tolkningsfråga. Frågan är av särskild betydelse när det gäller forskning.

Där kan en viss förändring av forskningens inriktning anses förenlig med det ursprungligen bestämda ändamålet. I vilken mån så är fallet blir bl.a. beroende av vilken precisering av ändamålet som har gjorts och kunnat anses godtagbar.

När en behandling av personuppgifter inleds kan det många gånger vara svårt att förutse för vilka ändamål uppgifterna i framtiden kan behöva behandlas. Problemet blir särskilt påtagligt vid longitudinella observationsstudier. Det är viktigt att en persondataansvarig innan en behandling inleds noga överväger vilka olika ändamål som personupp- gifterna kan komma att behandlas för. I de fall det är möjligt att inhämta deltagarnas samtycke finns dock alltid möjligheten att inleda en helt ny behandling med ett nytt ändamål.

För en laglig behandling av personuppgifter anför utredningen sex alternativa grunder. De anges i lagen i lika många punkter. (11 &) De är:

1. om den enskilde har samtyckt till behandlingen,

2. om behandlingen behövs för att fullgöra ett avtal med den enskilde eller för att på den enskildes begäran vidta förberedande åtgärder inför ett avtal,

3. om behandlingen behövs för att fullgöra åligganden som följer av lag eller annan författning,

4. om behandlingen behövs för att skydda intressen som är av väsentlig betydelse för den enskilde, 5. om behandlingen behövs för att utföra en uppgift i det allmännas

intresse eller i myndighetsutövning av den persondataansvarige eller någon till vilken uppgifterna lämnas ut, eller

6. om behandlingen behövs för att tillgodose ett allmänt intresse eller ett intresse hos den persondataansvarige eller någon till vilken uppgifterna lämnas ut, under förutsättning att detta intresse får anses väga tyngre än den enskildes intresse av att uppgifterna om honom inte behandlas.

Personuppgifter får inte lämnas ut, om det finns anledning anta att uppgifterna skall behandlas i strid med datalagen. I fråga om personupp- - gifter som behandlas av en myndighet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980: 100).

Behandling av personuppgifter för forsknings— eller statistikändamål torde enligt utredningen vara tillåten på grundval av att behandlingen är nödvändig såväl för att utföra en uppgift i det allmännas intresse (5) som

för att tillgodose att allmänt intresse som väger tyngre än den enskildes intresse av integritetsskydd (6).

När personuppgifter samlas in från en enskild skall denne underrättas om olika förhållanden. (16 5) De gäller:

1. de ändamål som uppgifterna behandlas för,

2. grunden för uppgiftsskyldigheten, om uppgiftsskyldighet föreligger, eller i annat fall att uppgiftslämnandet är frivilligt, följderna för honom om han underlåter att lämna uppgifter, till vem uppgifterna skall lämnas ut, rätten till insyn och rättelse, samt nanm och adress på den persondataansvarige.

OLII-S>I»)

När den enskildes samtycke behövs för en behandling av personupp— gifter skall det vara ett uttryckligt samtycke. Innan samtycke lämnas skall han ha fått del av tillgänglig information om behandlingens ändamål etc. (12 &) Passivitet eller s.k. konkludent handlande, dvs. att den enskilde medverkar genom att lämna begärda uppgifter, är inte tillräckligt.

Känsliga personuppgifter får behandlas endast om den enskilde skriftligen lämnat sitt informerade samtycke, eller om det finns särskilt stöd i författning för behandlingen. (20 &) Datalagsutredningen bedömer att det kommer att behövas åtskilliga sådana författningar, särskilt på den offentliga sidan. I den föreslagna datalagen har också tagits in be— stämmelser om några fall där kravet på den enskildes samtycke kan efterges. De redovisas i det följande.

Känsliga uppgifter är huvudsakligen sådana som avser ras, etniskt ursprung, politisk uppfattning, religiös eller filosofisk övertygelse, sjukdom, hälsotillstånd eller sexualliv, brott samt olika slags omdömen eller värderande upplysningar. (20 &)

Den persondataansvarige skall vidta lämpliga tekniska och organisato- riska åtgärder för att skydda personuppgifter som behandlas mot oavsiktlig förstörelse eller förlust, otillåten förstörelse eller annan otillåten behandling eller mot otillåten insyn. (17 &)

Personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs för de ändamål för vilka de behandlas. Vid gallring av personuppgifter som utgör allmän handling hos myndigheter skall dock intresset av skydd för den enskildes personliga integritet vägas mot intresset av att bevara uppgifterna, t.ex. för framtida användning inom forskning. Utgångspunkten skall vara att de båda slagen av intressen skall tillmätas samma betydelse. Även

personuppgifter som inte utgör allmän handling får bevaras. Utgångs- punkten skall emellertid här vara att uppgifterna skall gallras när de inte längre behövs för de ändamål för vilka de behandlas. Endast i ett par särskilt angivna fall finns det möjlighet att bevara uppgifter. De är om de kan anses ha historiskt intresse eller vara av intresse för framtida forskning. I båda fallen krävs dessutom att en intresseavvägning utfaller till förmån för intresset av att de bevaras. (19 5)

I den föreslagna datalagen har tagits in några särskilda bestämmelser om behandling av känsliga personuppgifter för forsknings- och statistikän- damål. Enligt datalagsutredningen kan bestämmelserna ses som en särskild registerlag för sådan behandling. De avses även tillgodose den viktiga registerforskningen.

Behandling av icke känsliga uppgifter för forsknings- och statistikända— mål följer de vanliga reglerna för behandling av personuppgifter.

Genom de särskilda bestämmelserna medges undantag från den ovan refererade huvudregeln att känsliga personuppgifter får behandlas endast om den enskilde skriftligen lämnat sitt samtycke eller behandlingen har stöd i författning. Känsliga uppgifter får således behandlas för forsknings— eller statistikändamål även utan den enskildes medgivande i följande fall. (30 5) De är:

1. om det skulle vara synnerligen kostsamt eller tidsödande att inhämta samtycke, 2. om den enskildes hälsotillstånd eller forsknings- eller statistikända—

målet är sådant att en begäran om samtycke kan antas skada den enskilde, eller

3. om en kontakt med den enskilde skulle förrycka undersökningens resultat.

En ytterligare förutsättning för behandlingen är att särskilda skäl föreligger med hänsyn till forsknings- eller statistikprojektets vikt, behovet av personuppgifter, säkerheten vid behandlingen av uppgifterna och den tid som uppgifterna skall behandlas. Detta inskränker dock inte myndigheternas skyldigheter att lämna ut personuppgifter enligt tryck— frihetsförordningen.

Vidare ställs krav på att information om insamlingen och behandlingen av personuppgifter skall lämnas bl.a. i tidning eller på annat liknande sätt vid tidpunkter när det inte förrycker de angivna särskilda förutsätt- ningarna för uppgiftsinsamlingen. (31 5)

10.3.5. Datalagsutredningens allmänna överväganden om behandling av personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål

I de allmänna överväganden som datalagsutredningen har lagt till grund för sina ställningstaganden i fråga om behandling av personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål berör utredningen inledningsvis vissa skillnader som finns mellan Europarådets rekommendation på området och förslaget till EG-direktiv.

Europarådets rekommendation tar sikte på alla personuppgifter som används för forskning eller statistik. Någon skillnad görs inte mellan känsliga och mera harmlösa uppgifter. En sådan skillnad görs däremot i förslaget till EG—direktiv. Enligt detta är behandling av känsliga uppgifter tillåten med den enskildes samtycke och skall dessutom med hänsyn till väsentligt allmänt intresse kunna medges i lag eller annan författning.

För icke känsliga uppgifter som används för forskning eller statistik gäller de allmänna reglerna i direktivförslaget. De innebär bl.a. att behandling av personuppgifter är tillåten, förutom när den enskilde har gett sitt samtycke, om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift i det allmännas intresse eller i myndighetsutövning av den persondataan- svarige eller någon till vilken uppgifterna lämnas ut. Vidare är be- handling tillåten om den är nödvändig för att tillgodose ett allmänintresse eller ett intresse hos den persondataansvarige eller någon till vilken uppgifterna lämnas ut, utom då den enskildes intresse tar över.

Datalagsutredningen har valt att följa regleringen i förslaget till EG- direktiv. Utredningens särskilda överväganden om behandling av personuppgifter för forskning eller statistik avser således endast känsliga uppgifter. För behandlingen av icke känsliga uppgifter skall enligt den föreslagna datalagen, liksom enligt direktivförslaget, gälla de allmänna reglerna för behandling av personuppgifter.

Skillnaderna blir emellertid enligt utredningen inte så stora. I allmänhet torde väl någon eller några typer av känsliga uppgifter ingå i underlaget för ett forskningsprojekt och då blir de särskilda bestämmelserna i den föreslagna lagen tillämpliga. Dessa ligger också inom ramen för Europarådets rekommendation. Om forskningen endast skulle avse harmlösa uppgifter torde de allmänna reglerna om hantering av perso- nuppgifter i lagförslaget ge ett fullt tillräckligt skydd.

Datalagsutredningen behandlar vidare närmare några frågor som är av särskild betydelse när det gäller behandling av känsliga personuppgifter

för forsknings- eller statistikändamål. De gäller främst kravet på informerat samtycke och undantag från detta, bl.a. i samband med s.k. registerforskning. Utredningen hänvisar i detta sammanhang bl.a. till sina i tidigare betänkanden redovisade uppfattningar och synpunkter som framförts i remissbehandling av dessa.

Informerat samtycke

Datalagsutredningen slår fast att utgångspunkten när det gäller behandling av personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål skall vara att de enskilda som är berörda har lämnat ett informerat samtycke till be- handlingen. Det är samma utgångspunkt som ges i Europarådets rekommendation på detta område.

Med informerat samtycke förstås att den enskilde i förväg fått del av tillgänglig information om bl.a. behandlingens ändamål och vilka personuppgifter eller slag av personuppgifter det gäller och därefter frivilligt lämnar begärda uppgifter eller medger att de inhämtas från någon annan källa.

Utredningen konstaterar att principen om informerat samtycke, som inbegriper krav på både information och samtycke, också ligger i linje med vad som anges i förslaget till EG-direktiv. I detta har kravet på in- formation framhållits i en särskild bestämmelse. Utredningen har tagit in en motsvarande bestämmelse i den föreslagna datalagen.

Undantag från kravet på informerat samtycke Allmänt

Utredningen diskuterar de undantag från kravet på informerat samtycke som medges i Europarådets rekommendation och anför bl.a. följande.

"Enligt Europarådets rekommendation ges endast ett undantag från kravet på informerat samtycke. Det gäller i det fall samtycke har lämnats för inhämtande av uppgifter för ett visst forskningsändamål och uppgifterna därefter önskas användas för ett forskningsändamål som påtagligt skiljer sig från det ursprungliga projektets syfte eller _ natur. Enligt rekommendationen får den ursprungligen gjorda registreringen användas också i det senare fallet utan att nytt samtycke inhämtas, om det skulle te sig opraktiskt med hänsyn till tidsåtgång eller det stora antalet personer som berörs att informerat samtycke inhämtas och om skyddsbestämmelse för dessa fall anges i lag.

Användningen av uttrycket lag ("law") innebär att föreskrifter som meddelas av regeringen i en förordning eller av exempelvis Datain- spektionen efter bemyndigande i lag också uppfyller rekommendatio- nens krav på att vara meddelade i lag. I den kommentar som gjorts i anslutning till rekommendationen från Europarådets sida anges, att de villkor eller föreskrifter som bör ställas upp för de fall som nu nämnts bör säkerställa en likvärdig grad av skydd för den enskildes integritet.

I likhet med vad utredningen har kommit fram till i sina tidigare ställningstaganden borde samtycke kunna undvaras inom den ram Europarådsrekommenationen anger vid användning av personupp- gifter för ett nytt forskningsändamål. Förslaget till EG-direktiv innehåller emellertid också en föreskrift som begränsar möjligheten att byta ändamål. Av artikel 6.1.b följer att ett ändamål skall anges innan uppgifter samlas in och att ett byte av ändamål är lagligt endast i den utsträckning det är förenligt med det utsprungligen bestämda ändamålet. Vilka användingsområden som faller inom ramen för ett visst ändamål är en tolkningsfråga. Artikel 6.1.b motsvaras av 9 5 i förslaget till datalag.

De förutsättningar som ställs upp i Europarådsrekommendationen för byte av ändamål gäller den situationen att personuppgifterna skall användas för ett nytt forskningsändamål som påtagligt skiljer sig från det ursprungliga projektets syfte eller natur (substantially different in its nature or objects). De begränsningar som rekommendationen vill åstadkomma kan man lika väl uppnå genom en reglering som motsvarar artikel 6.1.b i direktivförslaget. Byte av ändamål är ju enligt den artikeln tillåtet bara om det nya ändamålet är förenligt med det ursprungliga. Enligt utredningens mening bör därför de allmänna bestämmelserna i förslaget till datalag om byte av ändamål (9 &) gälla även forskningsområdet.

Det åligger den som önskar utnyttja uppgifterna för ett nytt forsk- ningsändamål att se till att villkoren för samtycke är uppfyllda, om denne varit ansvarig för inhämtandet av de ursprungliga uppgifterna. För att undvika att undantagsfallet aktualiseras bör givetvis de enskilda som berörs redan vid första tillfället tillfrågas om sin inställning till de forskningssyften som kan förutses komma i fråga. "

Registetforskning

I fråga om krav på informerat samtycke och undantag från detta när personuppgifter hämtas ur befintliga register o.d. anför datalagsutred- ningen följande.

"Vid såväl forskning som insamling av uppgifter för enbart statistiska ändamål förekommer det att information om den enskilde hämtas ur redan befintliga datasamligar (s.k. registerforskning). Som många remissinstanser påpekat har de framsteg som skett inte minst inom sjukvård och förebyggande folkhälsoarbete till inte oväsentlig del baserats på uppgifter från olika typer av datasamlingar och arkiv. Behovet av sådana uppgifter ökar också kraftigt, beroende både på nya frågeställningar (t.ex. gällande hälso- och sjukvårdens effektivi- tet) och allt bättre vetenskapliga instrument (t.ex. beträffande epidemiologisk metodik). Kunskapsuppbyggnaden har ägt rum under lång tid i många länder. Den nordiska och kanske särskilt den svenska forskningen har haft en internationellt framträdande position, baserad på en lång tradition av befolkningsregister och åtföljande kompetensuppbyggnad. I Sverige underlättas forskningen också av bestämmelserna om handlingsoffentlighet för uppgifter hos myndig- heter. Vidare bidrar den utbredda användningen av personnummer till att göra personuppgifter mera lätt tillgängliga här.

Några remissinstanser har ansett att individuellt informerat samtycke i princip inte bör krävas vid utnyttjandet av uppgifter från befintliga datasamlingar. Utredningen delar inte denna uppfattning utan anser att informerat samtycke bör gälla som huvudregel också vid registerforskning. I likhet med Datainspektionen kan utredningen inte se någon principiell skillnad mellan det fall att uppgifter samlas in från enskilda och det fall uppgifter hämtas från befintliga datasam— lingar när det gäller att från integritetsskyddssynpunkt bestämma i vad mån samtycke skall få undvaras. Aven om informerat samtycke således bör gälla som huvudregel bör vissa undantag kunna göras.

Aven om en av rekommendationens utgångspunkter, vid sidan av att betona värdet av forskning, är att behandling av personuppgifter för forsknings- och statistikändamål enligt huvudregeln förutsätter informerat samtycke, framgår det att kravet på sådant samtycke är avsett endast för de fall då den enskilde själv lämnar informationen. De situationer då uppgifterna såsom vid registerforskning hämtas från annat håll är inte direkt reglerade i rekommendationens bestämmel- ser. Den möjlighet till undantag som rekommendationen uttryckligen medger vid utlämnande av personuppgifter för forskningssyfte utsåger i och för sig ingenting om en efterföljande behandling för samma ändamål. I enlighet med sina tidigare ställningstaganden anser dock utredningen att en rimlig tolkning av rekommendationens

bestämmelser i denna del synes vara att även den efterföljande användningen i form av en ny behandling av personuppgifterna för forsknings- eller statistikändamål omfattas. En sådan tolkning förfaller ha stöd i förarbetena till den aktuella bestämmelsen men även i en föreskrift i rekommendationen om en tillåten användning utan föregående samtycke av personuppgifter ur befolkningsregister för urvalsundersökningar. Ingen remissinstans har heller ifrågasatt denna tolkning, som också ligger väl i linje med rekommendationens syfte att också beakta forskningens behov. Datainspektionen har uttryckligen anfört att inspektionen inte har någon invändning emot de överväganden som utredningen gjort i fråga om tolkningen av rekommendationen.

I den mån samtycke inte föreligger till utlämnande av personupp- gifter för forskningssyfte krävs enligt uttalanden i förarbetena till rekommendationen i denna del dock att det i inhemsk lag finns intagna bestämmelser, där hänsyn till datasäkerhet och risken för integritetsintrång finns beaktade jämte hänsyn till vikten av forsk- ningsprojektet och behovet av identifierbara data.

Med lag torde, som redan framgått, också förstås av regeringen meddelade förordningar och de föreskrifter som Datainspketionen efter delegation har rätt att meddela. Rekommendationens krav på lagform torde nämligen vara uppfyllt, om det är fråga om i förväg meddelade normer av generell karaktär, till skillnad från myndighets- beslut i enskilda fall.

Det avsteg från kravet på informerat samtycke som ett bibehållande av registerforskningen i nuvarande omfattning innebär bör således kunna rymmas inom ramen för en allmän reglering genom före- skrifter av forskningsfrågoma i ett framtida tillsynssystem, utan att komma i konflikt med Europarådsrekommendationen på området. Den bestämmelse som bör tas in i förslaget till datalag bör knyta an direkt till Europarådets rekommendation och innebära att känsliga personuppgifter får behandlas för forsknings- eller statistikändamål även utan den enskildes medgivande, om särskilda skäl föreligger med hänsyn till forsknings- eller statistikprojektets vikt, behovet av personuppgifter, säkerheten vid användningen av uppgifterna och den tid som uppgifterna skall bevaras.

Utöver de förutsättningar för att få behandla personuppgifter utan den enskildes medgivande som följer av Europarådets rekommenda- tion bör, i enlighet med utredningens tidigare ställnigstaganden som flertalet remissinstanser ställt sig bakom, bestämmelsen innefatta de begränsningar som i huvudsak följer av Datainspektionens nuvarande praxis. Det innebär att någon av följande situationer måste föreligga, nämligen att

1. det skulle vara synnerligen kostsamt eller tidsödande att in- hämta samtycke,

2. den enskildes hälsotillstånd eller forsknings- eller statistik- ändamålet är sådant att en begäran om samtycke kan antas skada den enskilde, eller

3. en kontakt med den enskilde skulle förrycka undersökningens resultat.

Frågan om ett forskningsprojekts vikt får bedömas mot bakgrund av det allmänna kravet på att syftet med behandlingen skall vara behandling för forskningsändamål, oavsett om det gäller register- forskning eller en verksamhet där uppgifterna inhämtas direkt från den som skall registreras.

Vid en bedömning av frågan om ett forskningsprojekts vikt måste krävas att projektets vetenskapliga inriktning har ett samhälleligt eller allmänt intresse. Genom detta krav kan alltså inte forskning av perifert slag komma i fråga. Det ankommer i första hand på den som avser att behandla personuppgifter för forsknings- eller statistikända- mål att bedöma om projektet har ett samhälleligt eller allmänt intresse. I detta sammanhang torde viss vägledning kunna stå att finna i hur projektet finansieras. Av betydelse är också om projektet har godkänts av en forskningsetisk kommitté. I tveksamma fall bör samråd äga rum med t.ex. företrädare för forskningsråden.

Som framgått ifrågasätter Datainspektionen inte enligt gällande praxis vid sin prövning det behov som anges för inrättande av ett forskningsregister. I ett framtida tillsynssystem är det emellertid ofrånkomligt att Datainspektionen i samband med en granskning av en anmälan eller vid en inspektion kan komma att få bedöma ett forskningsprojekts vikt. Detta innebär alltså en förändring i för- hållande till vad som gäller i dag. Datainspektionen har att söka motsvarande vägledning vid en bedömning av ett forskningsprojkets vikt som den som avser att behandla personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål. N är det gäller frågan om ett forskningsprojekts vikt hänvisas i övrigt till följande avsnitt om behandling av perso- nuppgifter för forskningsändamål.

I de fall som undantag kan göras från kravet på samtycke på grund

av det skulle vara synnerligen kostsamt eller tidsödande att inhämta .

samtycke, eller att den enskildes hälsotillstånd eller forsknings- eller statistikändamålet är sådant att en begäran om samtycke kan antas skada den enskilde, bör enligt utredningens mening krävas att uppgifterna inte får behandlas förrän information om forsknings— eller statistikprojektet lämnats i en tidning med ett spridningsområde som omfattar dem som berörs av projektet eller på annat liknande sätt,

t.ex. genom anslag. När insamling av personuppgifter sker utan samtycke i de fall en kontakt med den enskilde skulle förrycka undersökningens resultat bör, innan fortsatt behandling får ske, den enskilde erhålla i princip samma information som den vars samtycke efterfrågas. Av informationen bör också i alla de här nämnda fallen framgå att den enskilde har rätt att anmäla att han inte vill delta i projektet. Görs en sådan anmälan bör de berörda personuppgifterna utplånas. Den för det tredje fallet förordade informations- och strykningsrätten stämmer överens med vad som sägs i Europaråds- rekommendationen. Bestämmelser om information och strykningsrätt i enlighet med vad som nu har sagts bör tas in i förslaget till datalag.

Enligt utredingens mening är det inte utifrån etiska principer acceptabelt att forskning bedrivs under former som ger intryck av hemlighetsmakeri. Genom informationen ges de berörda möjlighet att få vetskap om behandlingen och kan därigenom utnyttja sin rätt till insyn (25 & förslaget till datalag) och i förekommande fall sin rätt att vägra medverkan i forsknings— eller statistikprojektet."

Bestämning av forskningsändamål

I fråga om vad som skall anses utgöra forskningsändamål anför ut- redningen följande.

"Som utredningen också framfört i sina tidigare ställningstaganden får den övergripande frågan huruvida en behandling över huvud taget har en vetenskaplig koppling avgöras främst med hänsyn till vem som är persondataansvarig, men även andra kriterier kan komma i fråga. Den verksamhet som bedrivs vid etablerade institutioner såsom de staliga högskoleenheterna och statliga forskningsinstitut hör självfallet hit, liksom den forskning som kan bedrivas inom hälso- och sjukvården i den kommunala sektorn, t.ex. av landsting vid sjukhus, kliniker och andra inrättningar. Aven privata forskningsin— stitutioner bör räknas till dem som anses kvalificerade som forsk— ningsorgan, om det saknas anledning att betvivla den vetenskapliga inriktningen av verksamheten. I tveksamma fall kan frågor om finansiering och den vetenskapliga bakgrunden hos den projektansva— rige eller annars uppgivne forskaren ha betydelse för en bedömning härvidlag. Datainspektionen bör i tveksamma fall, t.ex. i samband med granskning av en anmälan eller vid en inspektion, också samråda med de etablerade forskningsorgan som finns på området. Några remissinstanser har påtalat vikten av att precisera och avgränsa begreppet forskningsregister. Givetvis skulle det också enligt utredningens mening ha klara fördelar om man en gång för alla kunde definiera vad som avses med behandling för forskningändamål. Utredningen ser emellertid inte detta som möjligt utan persondataan-

svariga och Datainspektionen får i det enskilda fallet göra den avgränsning som följer av utredningens överväganden. I sitt remissyttrande har Datainspektionen framfört att det bör klaras ut huruvida samhällsplanerade verksamheter som liknar forsknings- verksamheti någon mån bör omfattas av särreglerna i en ny datalag om forskning. Utredningen anser emellertid inte att sådana verksam- heter bör omfattas av särreglerna i den nya datalagen om forskning och statistikframställning. "

Utlämnande av personuppgifter

Med anknytning till frågorna om vissa undantag från kravet på informerat samtycke diskuterar datalagsutredningen förutsättningar för utlämnande av personuppgifter som används för forsknings- eller statistikändamål. Utredningen anför här följande.

"Utlämnande av personuppgifter regleras generellt i en allmän be- stämmelse i förslaget till datalag (11 å). Detta följer av att den föreslagna definitionen av begreppet behandling (3 & förslaget till datalag) även innefattar utlämnande. När det gäller utlämnande av personuppgifter som används för forsknings— eller statistikändamål utgör de bestämmelser som följer av övervägandena i förevarande avsnitt specialbestämmelser i förhållande till den allmänna be- stämmelsen. Det innebär att personuppgifter får lämnas ut, såvida inte sekretess föreligger, om den enskilde samtycker eller om särskilda skäl föreligger med hänsyn bl.a. till ett forskningsprojekts vikt och behovet av personuppgifter.

En forskningsmyndighet skall givetvis också kunna lämna ut perso- nuppgifter om myndigheten är skyldig att lämna ut uppgifterna till en enskild på grund av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet. Bestämmelsen i 30 & tredje stycket förslaget till datalag avser sådant utlämnande. När det gäller forskningsverksamhet har Forskningsetiska utredningen uttalat att sådan verksamhet har påtagliga likheter med ärende under behandling eller med pågående utredningsarbete. Forskningsetiska utredningen ansåg därför att tryckfrihetsförordningens bestämmelser borde kunna tolkas analogivis så att de förelåg överensstämmelse.

Enligt Datalagsutredningens mening är det inte möjligt att utan vidare göra en sådan analogitolkning. Forskningsverksamhet skiljer sig i flera hänseenden från traditionell ärendehandläggning. I många fall läggs t.ex. olika typer av delrapporter fram i forskningsprojekt. Givetvis är delrapporterna att anse som upprättade i tryckfrihetsför- ordningens mening och är därmed allmänna handlingar. Dessutom förefaller det orimligt om inte behandlingar i longitudinella forsk-

ningsprojekt skulle räknas som upprättade och bli allmänna hand- lingar förrän projektet har avslutats efter kanske flera decennier. "

Förhållande till förslaget till EG-direktiv

Avslutningsvis redovisar datalagsutredningen sin bedömning av hur förslagen om undantag från kravet på informerat samtycke samt om ulämnande av uppgifter förhåller sig till förslaget till EG-direktiv. Utredningen anför följande.

"Som framgått ovan föreslår utredningen att vissa undantag från kravet på informerat samtycke skall tas in i den nya datalagen när det gäller behandling av känsliga personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål. Undantagen ligger inom den ram som Europaråds- rekommendationen anger. Undantagen avser fall där det föreligger särskilda skål med hänsyn till forsknings- eller statistikprojektets vikt, behovet av personuppgifter, säkerheten vid användningen av uppgifterna och den tid som uppgifterna skall användas.

En fråga som uppkommer är hur dessa undantagsbestämmelser förhåller sig till förslaget till EG-direktiv. Som framgått är en behandling av personuppgifter laglig bara om den sker i över- ensstämmelse med de grundläggande reglerna för behandling av personuppgifter som finns i kapitel II (art. 5 första stycket). Vad medlemsstaterna får göra, inom ramen för bestämmelserna i kapitel II, är att mera precist ange de omständigheter under vilka behandling av personuppgifter får ske (art. 5 andra stycket). I kommentaren framhålls att sådana preciseringar alltid måste ske inom ramen för bestämmelserna i kapitel II och att de inte får hindra det fria flödet av information inom EG-området.

Enligt huvudregeln i artikel 8 skall medlemsstaterna förbjuda be- handling av känsliga uppgifter. Medlemsstaterna får dock tillåta sådan behandling, förutom vid samtycke, om viktiga allmänna intressen talar härför genom en reglering i lag eller annan författning (art. 8.3). En sådan reglering skall ange vilka slag av uppgifter som får behandlas, till vem sådana uppgifter får lämnas ut och vem som får vara persondataansvarig samt lämpligt säkerhetsskydd.

Som utredningen utvecklat ovan utgör forsknings- och statistikverk- samheterna väsentliga bidrag till kunskapsutvecklingen inom olika områden i samhället och är därför av stort allmänt intresse. Detta framhålls också av det stora flertalet remissinstanser. Behandlingen av personuppgifter för forsknings— eller statistikändamål torde därför vara ett sådant viktigt allmänt intresse som det talas om i artikel 8.3. Aven i övrigt torde förutsättningarna enligt den berörda artikeln vara uppfyllda. På grund av offentlighetsprincipen är det dock inte möjligt

att närmare ange till vem uppgifter får lämnas ut. Kravet på lämpliga skyddsbestämmelser får anses tillgodosett genom de allmänna bestämmelser om säkerhet som finns i 17 och 18 åå förslaget till datalag.

I det föregående har berörts hur utreningens förslag förhåller sig till artikel 6.1.b i direktivförslaget som bl.a. reglerar byte av ändamål.

Av det sagda framgår att utredningens förslag till lagreglerade undantag från kravet på informerat samtycke, när det gäller be- handling av känsliga personuppgifter för forsknings- eler statistikän- damål, ligger inom ramen för förslaget till EG-direktiv. Myndig- heters skyldigheter att lämna ut personuppgifter enligt tryckfrihetsför- ordningen går dock längre än som följer av direktivförslaget och bestämmelsen i 30 å andra stycket förslaget till datalag. Som tidigare nämnts har därför ett särskilt undantag för utlämnande enligt tryckfrihetsförordningen gjorts i 305 tredje stycket förslaget till

datalag " .

10.3.6. Kommissionens sammanfattande bedömning

Kommissionen konstaterar att de tre internationella regelverken utgör sammanställningar av principer som för sin praktiska tillämpning förutsätter nationell lagstiftning. Principerna ställer i flera avseenden krav på en ingående rättslig reglering av inriktning, hantering och lagring av personuppgifter. Genom lagstiftning eller utformning av allmänna föreskrifter i övrigt skall eller kan regleras sådant som ändamål med behandlig av personuppgifter, skyldighet att lämna uppgifter, undantag från krav på informerat samtycke, sambearbetning av register (utläm- nande av uppgifter till tredje man), registerforskning (undantag från krav på samtycke) och utformning av säkerhetsåtgärder.

Principerna synes enligt kommissionens bedömning inte innebära något hinder för folk— och bostadsräkningar vare sig i den hittills tillämpade formen med en kombination av särskilt inhämtade uppgifter och uppgifter från tillgängliga register eller i en helt registerbaserad form. Kraven på rättslig reglering tillgodoses väsentligen genom lagen (1989:329) om FoB 90 och dess tidigare och eventuellt framtida motsvarigheter, datalagen (1973:289), sekretesslagen (1980:100) och Datainspektionens '

föreskrifter och praxis. Om ett EG-direktiv och en till detta anpassad ny datalag i Sverige blir tillämpliga enligt föreliggande förslag torde dock vissa kompletteringar och preciseringar bli nödvändriga bl.a. i fråga om ändamålsbestämningar och sambearbetningar av register, framför allt sådana med känsliga uppgifter för forskningsändamål.

Här kan erinras om att frågor om överensstämmelsen mellan FoB 85 och FoB 90 och Europarådets konvention prövats av den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Som tidigare (kap. 5) nämnts avvisade kommissionen i två beslut i juni 1992 klagomål från svenska medborgare. Kommissionen konstaterade i besluten att skyldig- heten att delta i FoB i och för sig utgjorde ett intrång i de klagandes rätt till skydd för privat— och familjelivet. Intrånget var emellertid lagligen grundat och hade företagits för ett legitimt syfte, landets ekonomiska välstånd och skyddet för hälsan. Kommissionen framhöll vidare att FoBzen måste anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle för dessa ändamål på sätt som konventionen föreskriver i dess artikel 8.

10.4. Kommissionens slutsatser

Inhämtandet av uppgifter från enskilda genom frågeblanketter har successivt i en rad FoB:ar försvårats och fördyrats genom en minskande benägenhet hos medborgarna att i varje fall utan påminnelser etc. lämna begärda uppgifter.

En väsentlig grund för den minskande benägenheten att lämna uppgifter är oro för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. En annan är uppfattningar att den information som erhålls genom FoB:ar är onödig och kan erhållas på annat sätt. Dessa frågor aktualiseras regelmässigt i den allmänna debatten i samband med varje FoB. Utvecklingen har inte kunnat brytas genom olika åtgärder för ökat integritetsskydd samt information om detta och för bättre förståelse för behovet av FoB:ar.

Vid ett mera omfattande bortfall av uppgifter försämras statistikens kvalitet. Det gäller särskilt i avseende på dess möjligheter att belysa förhållanden i små områden och för små grupper av befolkningen. Utvecklingen innebär risk för att det i framtiden kan bli svårt att i varje fall till rimliga kostnader bygga en FoB-statistik av tillfredsställande kvalitet på uppgifter som inhämtas på särskilda frågeblanketter.

De internationella regelverken för behandling av personuppgifter — Europarådets konvention till skydd för enskilda vid automatisk databe- handling av personuppgifter och rådets rekommendation rörande skydd för personuppgift som används vid forskning eller för statistik samt EG— kommissionens förslag till direktiv angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter — anger alla principer av betydelse för utformning av bl.a. FoB:ar. Principerna utgör emellertid inte något

absolut hinder för genomförande av FoB:ar av hittillsvarande inriktning och omfattning. De kan dock innebära vissa krav på en vidgad rättslig reglering av dessa.

Användning och behov av FoB-information förekommer för såväl planeringsändamål som olika slag av forskning samt för allmän in— formation och underlag för samhällsdebatt.

Behoven för planeringsändamål och därmed kraven på omfattning och utformning av statistiken och dess underlag varierar mellan olika användare — centrala statliga organ, regionala statliga och kommunala organ och kommuner av olika storlek. I stort sett synes användningen och behoven av FoB-statistiken för planeringsändamål ha minskat genom tillkomsten av andra och aktuellare slag av statistik och även genom ändrade förutsättningar för planering på grund av samhällsutvecklingen. De största och mest angelägna behoven av en statistik av hittillsvarande inrikting och omfattning synes nu föreligga i stora kommuner.

Behoven av FoB-information för forskning kan inte på samma sätt hänföras till bestämda användningar och användare. Statistiken och de till grund för denna liggande uppgifterna utgör en kunskapskälla som kan utnyttjas för inte närmare förutsägningsbara ändamål och behov. Allmänt sett innebär förändringar av statistiken och dess underlag — i såväl begränsande som Vidgande riktning —— motsvarande förändringar av förutsättningarna för olika slag av forskning. De kan dock svårligen preciseras eller knytas till vissa bestämda användare.

För användning och behov av FoB-statistiken för allmän information och som underlag för samhällsdebatt gäller motsvarande som för forskning.

De främst kommunala behoven av statistik för planeringsändamål som nu endast kan tillgodoses genom FoB:ar gäller huvudsakligen hushåll och boende. Forskningens motsvarande behov har i första hand gällt yrkesuppgifter för olika slag av medicinsk forskning. En utveckling mot ökad användning även av uppgifter om hushåll och boende i medicinsk, social och samhällsventeskaplig forskning kan dock skönjas.

Överväganden om förekomst och utformning av FoB. ar i framtiden bör grundas på bedömningar av och ställningstaganden till:

— angelägenheten av att i större eller mindre omfattning tillgodose de behov av FoB-information som föreligger, — möjligheterna att genom ersättningar för FoB:ar tillfredställande tillgodose behoven,

——- förutsättningarna att praktiskt och ekonomiskt tillgodose behoven genom FoB:ar av hittillsvarande eller modifierad form eller genom ersättningar för dem.

11. Alternativ till traditionella folk- och bostadsräkningar

11.1. Tidigare utredningar och utvecklingen därefter

Alternativ till traditionella FoB:ar i form av FoB-statistik som helt grundas på uppgifter ur befintliga register har tidigare behandlats av SCB på regeringens uppdrag i den s.k. Fobalt—utredningen och av kommissio- nen för 1985 års folk och bostadsräkning (FoB 85—kommissionen).

Fobalt-utredningen föreslog i rapporten (SCB januari 1983) Nya metoder för folk- och bostadsräkningar att för framtida FoB:ar skulle användas nya eller utbyggda register över sysselsättning och pendling, hushåll och bostadsbyggnader, samt yrken och utbildning. Sysselsätt— nings— och pendlingsregistret skulle grundas på arbetsgivarnas kontrol- luppgifter för anställda och det centrala företagsregistret. Hushålls- och bostadsregister skulle byggas upp på grundval av uppgifter som in- hämtades på frågeblanketter i en begränsad FoB 85.

För en lösning på längre sikt skulle företas en utredning om inrättande av ett byggnads- och lägenhetsregister och folkbokföring på lägenheter. Yrkesregistret skulle grundas på uppgifter som lämnades på inkomstan— mälningama till sjukförsäkringssystemet. Utbildningsregistret skulle skapas genom sambearbetning av de individregister som används för den löpande utbildningsstatistiken.

Från de olika registren skulle framställas statistik med varierande frekvens för de olika områdena. Vart femte år skulle registeruppgiftema ställas samman till en sammanhållen databas som i princip skulle svara mot de traditionella FoB:ama.

Fobalt-förslaget mötte häftig kritik som främst inriktades på att datatekniken används för att kontrollera medborgarna och att sambe- arbetningar av administrativa register skulle underlätta sådana kontroller. _

Regeringen beslutade att inte låta genomföra förslaget. FoB 85 skulle få en liknande utformning som FoB 80.

Det föreslagna sysselsättnings— och pendlingsregistret och utbildnings— registret har sedermera införts.

FoB 85-kommissionen konstaterade i betänkandet (SOU 1988143) Folk- och bostadsräkningar i framtiden att helt registerbaserade FoB:ar skulle förutsätta tillgång till ett yrkesregister och ett byggnadsregister med lägenhetsuppgifter samt att folkbokföring sker på lägenheter.

I sina bedömningar av förutsättningarna för tillkomsten av detta utgick kommissionen från uppfattningen att ett administrativt register inte bör upprättas av statistiska skäl. Utöver de andra skäl som talar för ett administrativt register bör dock fördelarna ur statistisk synpunkt vägas in.

Ett yrkesregister som skulle kunna användas för FoB kunde komma att finnas tillgängligt inom datasystemet FAS 90 som utvecklades för sjukförsäkringssystemet för att tillgodose dess egna behov. Det skulle kunna föreligga i tid för en FoB 95.

Förutsättningarna för att inrätta och upprätthålla ett lägenhetsregister var enligt FoB 85-kommissionen goda i praktiska och tekniska hän— seenden. Från principiella synpunkter var det mera av betydelse i vilken mån ett lägenhetsregister kunde tillkomma för att tillgodose andra ändamål en FoB.

Tillgång till ett byggnadsregister med lägenhetsuppgifter skulle underlätta insamlingen av uppgifter för flera ändamål och undanröja dubbelarbete för såväl lämnare som mottagare av uppgifter. vilket borde leda till besparingar inom de olika verksamheterna. Det gällde statliga verksamheter hos Planverket och Bostadsverket, länsbostadsnämnderna och Statens energiverk samt för fastighetstaxeringen. Kommunerna använde information om fastigheter och byggnader i bl.a. bygglovsverk- samhet, fastighetsförvaltning, teknisk förvaltning, administration av bostadsbidrag och planeringsverksamhet. Inom den enskilda sektorn användes byggnadsuppgifter hos bl.a. försäkringsbolag och kreditin- rättningar samt intresseorganisationer på bostadsmarknaden.

Folkbokföring på lägenheter skulle enligt FoB 85—kommissionen kunna vara av direkt intresse för folkbokföringen. 1983 års folkbokföringskom- mitté hade i betänkandet (SOU 1988: 10) Rätt adress allmänt anfört att det kunde antas att folkbokföring på lägenhet skulle förbättra folkbokför- ingens tillförlitlighet och underlätta folkbokföringskontrollen till gagn för kartläggande av bl.a. beskattnings— och bidragsförhållanden. Enligt folkbokföringskommittén torde dock den största ekonomiska vinsten ligga inom samhällsplaneringens område genom att uppgifter som inhämtas genom FoB kunde erhållas från aktuella register.

Frågan om ett yrkesregister kan skapas från uppgifter inom sjukför— säkringssystemet och kan utnyttjas för framställning av FoB—statistik är

ännu inte löst. FAS 90—systemet kommer inte att genomföras i tidigare föreslagen utformning. I budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 6) har föredraganden anmält att ytterligare utredningar har företagits med inriktning på ett lokalt ADB-stöd inom socialförsäkringsområdet. Föredraganden har vidare meddelat sin avsikt att inom kort föreslå regeringen att till riksdagen lägga fram en proposition om decentralise- ring av registerhanteringen inom sjukförsäkringen till lokal nivå. Detta kommer bl.a. att omfatta en strikt lagreglering i fråga om vilka uppgifter som får finnas i registren och avgränsning av tillåtna användningsom- råden samt tydliga gränser för i vilken utsträckning och under vilka former information får bearbetas och lämnas ut på ADB—medium.

Till grund för FoB 85—kommissionens bedömning av förutsättningarna för att inrätta ett lägenhetsregister låg bl.a. att Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) år 1985 hade lagt fram ett förslag till regeringen att ett byggnadsregister skulle upprättas. Ett sådant register höll också på att läggas upp efter frivilliga överenskommelser med intresserade kommuner. Ett lägenhetsregister skulle vara tekniskt möjligt att tillskapa på grundval av byggnadsregistret. Det skulle dock kräva stora insatser för utredning, utveckling och administration.

CFD har sedermera fått i uppdrag att dels vidareutveckla förslaget, dels bedriva viss försöksverksamhet. På grundval av denna bearbetning har CFD avlämnat en rapport 1991:1 med förslag om införande av ett basregister för byggnader. Rapporten har remissbehandlats.

Med anledning av det allmänt positiva remissutfallet och intresse från Riksskatteverket att kunna utnyttja registret i fastighetstaxeringen har frågan om en forcerad uppläggning av registret tagits upp. CFD har redovisat ett förslag med denna inriktning i sin särskilda rapport inför anslagsframställningen 1992. Förslaget har utformats för att motsvara kraven från fastighetstaxeringen med inriktning på den allmänna småhustaxeringen 1996, AFT 96.

I budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 15) har före— draganden anmält förslaget om ett byggnadsregister och anfört att CFD i samverkan med kommunerna redan under budgetåret 1992/93 bör kunna inleda genomförandet av ett register över byggnader. Något byggnads- register bör dock inte tas i full drift förrän fastighetsdatasystemet har erhållit en ny författningsmässig reglering. Ett arbete med att utarbeta en registerlag för fastighetsdatasystemet har inletts inom Justitiedepartemen- tet. Det kan inte slutföras förrän Datalagsutredningen har lämnat sitt slutbetänkande. Verksamheten vid CFD bör bedrivas med sikte på att

Den nu gällande folkbokföringslagen (19911481) avser liksom den tidigare lagen endast folkbokföring på fastighet och inte på lägenhet. I lagens 28 & anges dock att i flyttningsanmälan bör uppgift om bostads— eller postadress som avser en lägenhet i flerfamiljshus innehålla den beteckning för lägenheten som fastighetsägaren använder. I 32 & anges vidare att skattemyndighet får förelägga en fastighetsägare eller in- nehavare av bostadslägenhet att uppge vilka personer som enligt hans kännedom bor i fastigheten eller lägenheten. I fråga om person som bor i flerfamiljshus får föreläggandet också avse uppgift om den beteckning (lägenhetsnummer) som fastighetsägaren använder för bostadslägenheten.

I propositionen (prop. 1990/91:153) om ny folkbokföringslag m.m. berördes frågan om lägenhetsbeteckning endast i specialmotiveringen till 28 &. Där anfördes att en skyldighet för flyttande att ange lägenhetsnum- mer inte kan åläggas eftersom det inte är obligatoriskt för fastighetsägar- na att ange sådana nummer.

11.2. Nya överväganden och undersökningar vid Statistiska centralbyrån

SCB har för kommissionen redovisat vissa överväganden och under- sökningar avseende möjligheterna att trygga samhällets behov av FoB- liknande statistik, främst för det fall att någon FoB inte kommer att genomföras år 1995. Den statistik som i första hand har avsetts gäller hushåll och boende, yrken, utbildning och arbetad tid.

För en statistik om hushåll och boende har prövats möjligheterna att skriva fram uppgifter i FoB 90-registret med uppgifter i förekommande löpande register. Efter framställning från kommissionen har SCB på regeringens uppdrag utfört en närmare utredning som har redovisats i en rapport 1992-11-25 Utveckling av metoder för framställning av FoB- liknande statistik — Prov med registerframskrivning av hushåll samt olika typer av kompletteringar. Ytterligare utredning i frågan har redovisats i tre kompletterande rapporter, en 1993—01-15 avseende inplacering i hushåll av de personer som inte går att inplacera med hjälp av register, en 1993-02-22 avseende urvalsbaserad komplettering av hushållsfram— skrivningen och en 1993-04-27 avseende olika typer av enkäter för komplettering av registerframskrivning av hushåll.

För en statistik över yrken har diskuterats möjligheterna att samla in erforderliga uppgifter på annat sätt eller att skapa ett alternativ till yrkesuppgifterna i FoB i form av breda socioekonomiska yrkeskategorier.

11.2.1. Hushållsstatistik från folkbokföring, lägenhetsregister och postadresser

I den ovan nämnda rapporten 1992—11-25 har SCB inledningsvis anfört att en form av hushållsstatistik kan erhållas från bl.a. det på folkbokförin- gen grundade registret över totalbefolkningen (RTB) och det på uppgifter från skatteförvaltningen m.fl. grundade inkomst- och förmögenhets- registret. Statistik som bygger på dessa register överskattar emellertid kraftigt enpersonshushållen, och underskattar hushåll med tre eller flera personer. Enpersonshushållen skattas enligt RTB till 3,0 miljoner, medan FoB redovisar 1,5 miljoner. Statistik från de angivna registren kan därför inte ersätta den hushållsstatistik som erhålls genom FoB.

Enligt SCB:s bedömning är det bästa alternativet till FoB som underlag för hushållsstatistik en metod som förutsätter införande av ett lägenhets- register och folkbokföring på lägenhet. Den skulle på sikt ge de bästa möjligheterna att framställa hushållsstatistik med god aktualitet, relevans och jämförbarhet. En sådan metod skulle dock inte kunna bli klar att användas förrän till år 2000. SCB erinrar här om det inom Centralnämn- den för fastighetsdata aktuella byggnadsregistret som skulle kunna utgöra grunden för folkbokföring på lägenhet.

Ett annat sätt att framställa hushållsstatistik skulle enligt SCB vara att använda varje persons adressuppgift. För närvarande är detta möjligt endast för enbostadshus. För flerbostadshus är kvaliteten och detaljerings- graden på adressuppgifter otillräcklig.

SCB har haft kontakter med Riksskatteverket och Posten i denna fråga. Enligt dessa synes Posten avse att dels ändra adresstandarden, dels göra adressuppgiften mera detaljerad. Detta skulle för Postens del höja precisionen i postutdelningen. Även andra såsom energiverk, ambulans— och räddningstjänst, färdtjänst, taxiföretag m.fl. skulle kunna dra nytta av en mera detaljerad adressuppgift. ,

Enligt Posten kommer det att ta lång tid att utveckla adressuppgiftema på avsett sätt. Redan nu anser emellertid SCB att en unik postadress för varje lägenhet utgör tillräckligt underlag för att framställa hushållsstatis- tik. Systemet med detaljerade adresser måste dock vara heltäckande, så

att alla personer i folkbokföringen får en detaljerad adress, inte bara personer boende t.ex. i storstäder.

11.2.2. Hushållsstatistik från framskrivning av uppgifter om hushåll och boende

Registerframskrivning

Utredningen om framskrivning av uppgifter om hushåll med hjälp av tillgängliga register har enligt SCB visat att metoden är framkomlig, men också att det finns problem med hur den grupp som inte kan skrivas fram godtagbart med register skall hanteras.

Syftet med utredningen har varit att se om konventionell hushållsstatis- tik av samma typ som från FoB:ar kan erhållas genom registerframskriv- ningar. I utredningen har gjorts ett prov där uppgifter från FoB 85 skrivits fram till år 1990 och kunnat stämmas av mot FoB 90-registret. Provet visar att det inte är möjligt att enbart med hjälp av registerfram- skrivning erhålla hushållsstatistik med godtagbar kvalitet. Med fram— skrivningen kan ca 7 miljoner personer eller ca 86 % av befolkningen placeras i hushåll. Utanför denna grupp, som benämns registerramen, faller ca 1 miljon personer eller ca 14 % av befolkningen som inte kan ges godtagbar placering i hushåll. Någon form av kompletterande ansats genom enkät eller på annat sätt krävs för inplacering av denna grupp, som benämns enkätramen.

I registerramen ingår alla (ca 3,7 miljoner) som år 1990 bodde på fastigheter med endast en lägenhet och större delen (ca 3,6 miljoner) av dem som bodde på fastigheter med två eller flera lägenheter. I enkätra— men ingår endast personer (ca 1 miljon) som bodde på fastigheter med två eller flera lägenheter.

Komplettering med enkätundersökning

En kompletterande ansats kan vara en enkät till personer inom enkätra- men. Denna kan genomföras antingen som en totalundersökning eller som en urvalsundersökning. En totalundersökning skulle då omfatta ca 1 miljon personer. Den skulle tillsammans med registerframskrivningen kunna ge en hushållsstatistik som i kvalitet och användbarhet i stort sett motsvarar den som erhålls från FoB. Alla resultat kan bl.a. brytas ner på lägsta geografiska nivå.

Om registerframskrivningen kompletteras med en urvalsundersökning får ambitionsnivån sänkas avsevärt. Precisionen i skattningar och omfattningen av redovisningen försämras. T.ex. kan för kommuner endast redovisas mycket enkla (endimensionella) tabeller. Förändringarna mellan två tidpunkter måste vara stora för att kunna påvisas.

Registerframskrivningen ger varierande resultat i olika kommuner när det gäller andelen personer i enkätramen. I det genomförda provet var den för hela landet som nämnts ca 14 %. För kommuner med utpräglad småhusbebyggelse och liten omflyttning var den lägre och för kommuner med hög andel flerbostadshus och stor omflyttning var den större. I provet iakttogs variationer mellan ca 5 % och 26 %. Detta innebär att för stora kommuner med stor omflyttning och många flerbostadshus blir kvaliteten i resultatet av en registerframskrivning utan kompletterande ansatser sämre, och därmed behovet av sådana ansatser större än i mindre kommuner.

En komplettering av registerframskrivning med en urvalsundersökning innebär, som ovan berörts, att man inte kan framställa en hushållsstatistik av en kvalitet och användbarhet som motsvarar den som erhålls genom FoB. Beroende av vilka urvalsstorlekar och skattningsmetoder som används blir urvalsfelet mer eller mindre stort. Det begränsar möjlig- heterna att belysa förhållandena i större eller mindre delar av kommuner och att påvisa små förändringar mellan två tidpunkter.

En bedömning av möjligheten att bara skatta antalet hushåll av olika storlekar i varje kommun visar följande.

"Antalet enpersonshushåll har ökat kraftigt mellan FoB 85 och FoB 90, men för övriga hushåll har förändringen inte varit särskilt stor. Det är därför lätt att få fram signifikanta skillnader för de minsta hushållen, men inte för de övriga. Om man med en registerframskrivning kompletterad med en urvalsundersökning vill mäta förändringen från en totalråknad undersökning kan en urvalsstorlek på 500 personer i varje kommun möjligen vara tillräcklig. Den är det däremot inte om även den före— gående undersökningen var urvalsbaserad. Redan 500 personer i varje kommun leder till en urvalsstorlek på 142 000 personer som då skulle omfattas av en enkät.

En annan metod att med hjälp av uppgifter från ett urval skatta antalet hushåll skulle vara att tillämpa en statistisk modell som i korthet bygger på ett antagande om att vissa statistiska samband som kan iakttagas på en hög regional nivå också gäller för kommuner. Genom att utnyttja uppgifter från ett urval tillsammans med uppgifter från registret över

totalbefolkningen och från den senaste totalräknade FoBzen kan man konstruera en "estimator". Denna är beroende av den bakomliggande modellen. Beroende av hur relevant modellen är ger den upphov till fel i skattningarna. Modellens relevans kan vara svår att beräkna och det gäller då också storleken av felet i skattningarna. Det urvalsfel som därutöver kan uppstå bestäms av skattningar av parametrar på betydligt högre nivå än kommun (region, kanske hela landet) och kan hållas nere genom ett urval på kanske 15 000—20 000 personer.

I en avslutande kommentar om urvalskomplettering framhåller man från SCB att det krävs mycket arbete för att komma fram till ett slutligt förslag till urvalsbaserad metod. Även om framskrivningen leder till att populationen minskar finns det " goda" möjligheter att förstöra resultaten genom att välja dåliga metoder för urvalskomplettering. Man kan också misstänka att enkätramen består av " rörliga" personer och därmed torde också många av problemfallen återfinnas här. Vilken metod som än väljs så måste mycket kraftiga begränsningar göras i den framställda statisti- ken. Dessa beror naturligtvis av urvalsstorleken, men inom SCB bedömer man att vid totala urvalsstorlekar på upp till ca 300 000 personer (ca en fjärdedel av enkätramen) torde inte urvalstekniken vara att föredra framför den enklare totalundersökningen.

Inom SCB har man även undersökt olika möjligheter att minska enkätramen. Ett sätt skulle vara att avgränsa personer som kan bedömas vara rätt klassificerade på grundval av vissa erfarenhetsmässigt iakttagna "kännetecken" såsom änkor och frånskilda kvinnor i åldern 65-74 år, ogifta män i åldern 65-74 år eller ogifta kvinnor i åldern 50-79 år. Ett annat sätt skulle vara att placera in hushåll ur enkätramen i befintliga obebodda lägenheter.

Man har dock inte hittat någon bra metod att på detta sätt begränsa enkätramen. De prov som genomförts tyder på att enkätramen, oavsett metod, bara går att begränsa med upp till ca 20 %. Det är dessutom inte klarlagt hur mycket statistikens kvalitet försämras med dessa metoder.

Komplettering med simulering

En annan ansats för att komplettera en registerframskrivning som har prövats inom SCB är simulering. Vid denna skulle man komplettera uppgifterna om hushållen genom att skapa "syntetiska hushåll". Personer som flyttat och inte kan kopplas till ett komplett FoB—hushåll grupperas i "hushållsfragment" som består av en vuxen person med eller utan barn.

På inflyttningsfastigheter placeras hushållsfragmenten i "vakanser" som utgörs av tomma lägenheter eller lägenheter som redan är bebodda av ett hushåll. Placeringen sker med hjälp av lottning där hänsyn också tas till sannolikheterna för att de olika typerna av vakanser skall besättas av ett givet hushållsfragment.

Genom att kombinera placering efter sannolikhet med lottning undviks systematiska fel som kan uppstå om de mest sannolika alternativen alltid väljs och således kan bli överrepresenterade. I stället införs slumpmässiga fel, men dessa utjämnas i stort sett i statistiken på läns- och riksnivå. På kommunnivå blir troligen de slumpmässiga felen betydande.

Kombinering av metoder

Från SCB framhålls vidare att de angivna metoderna också kan kom— bineras på olika sätt. Vissa kommuner, t.ex. med utpräglat småhus- boende, kan ha så få personer i enkätramen att det är mycket enkelt att komplettera registerframskrivningen med en totalundersökning. I andra kommuner kan registerframskrivningen kompletteras med urvalsundersök— ning eller simulering.

Ih'amskrivning med uppgifter från Posten

Som alternativ till de angivna metoderna för att bilda hushåll för enkätramen, dvs. den grupp av personer som inte kan placeras med hjälp av register, har man inom SCB undersökt möjligheterna att använda Postens s.k. fastighetsböcker.

Fastighetsböckerna används av brevbärarna som hjälp vid sortering och utdelning av post. De förs ännu så länge manuellt och innehåller, per adress och våningsplan, namnuppgifter för de personer vars post delas ut i en brevlåda. På detta sätt har Posten information om vilka personer som delar lägenhet, dvs. enligt SCB:s definition bildar bostadshushåll.

Ett litet prov med att bilda hushåll på grundval av uppgifter i fastighets- böckema har genomförts på ett postkontor. Det har visat att denna metod är framkomlig och skulle kunna användas för hela enkätramen. Det återstår dock en hel del praktiska problem att lösa innan man kan säga att ' metoden är ett godtagbart alternativ. Olika felaktigheter i resultatet som måste hanteras på olika sätt kan också förutses.

Kommissionen har inhämtat yttrande från Datainspektionen (DI) om förfarandet. I yttrande 1993-03—29 har DI bl.a. framhållit att det förhållandet bör noga övervägas att inplacering av personer i hushåll med

hjälp av uppgifter från Posten av många människor kan uppfattas som en känslig fråga och medföra att de upplever förfarandet som ett intrång i sitt privatliv. Detta kan i sin tur skapa grogrund för ytterligare kritik mot FoB:ar och bör enligt DI:s uppfattning inte underskattas.

Om tillvägagångssättet ändå bedöms kunna användas vill DI under- stryka vikten av information till dem som kan bli föremål för förfarandet. I detta måste också garantier skapas för att s.k. skyddade adresser ges ett tillfredsställande skydd.

Uppgifter om lägenheter och boende

SCB:s utredning har begränsats till att huvudsakligen avse möjligheterna att skriva fram hushållen. Från SCB har med hänvisning till detta framhållits att undersökningsobjekten i en FoB (individer, hushåll och bostäder) i statistiken är ihopvävda på olika sätt. En samlad lösning vore därför att föredra.

En förutsättning för statistik om bostadslägenheterna och om hushållens boende är att det finns ett aktuellt lägenhetsregister och att olika lägenheter kan kopplas ihop med de hushåll som bebor dem.

Något centralt lägenhetsregister förs inte löpande. Därför måste SCB i samband med att statistik om boendet tas fram skapa ett sådant. En metod skulle då kunna vara att uppdatera lägenhetsregistret från FoB 90 med förändringar i lägenhetsbeståndet, dvs. nybyggnation och rivning samt möjligen ombyggnation. Underlaget för statistiken över bostads- byggandet borde vara användbar för detta. Ett problem i sammanhanget är dock att underlaget för denna statistik kommer att försämras i och med att på kravet på kommunerna att lämna uppgifter om nybyggnation, ombyggnation och rivningar eventuellt kommer att tas bort. Eventuellt måste kommunernas lokalkännedom om förändringar i lägenhetsbeståndet i stället utnyttjas för att lägenhetsregistret skall bli av bra kvalitet.

När det gäller koppling av hushåll till lägenheter finns uppgifter om detta i FoB 90. Dessa måste uppdateras med förändringar i fråga om kontraktsinnehavare. Det är bara de hushåll som har flyttat efter november 1990 som behöver kompletteras. En svårighet blir att fånga upp information om att ett hushåll flyttat inom en fastighet. Eventuellt kan ett utnyttjande av exakta adressuppgifter förbättra möjligheterna eftersom det oftast inte bor så många hushåll i samma uppgång.

För att minska bristen i information om gruppen hushåll som flyttar borde man försöka att registervägen följa med i ut- och inflyttningarna

så att hushållen även flyttar i registret. Den information som då kan utnyttjas är datum för resp. ut- och inflyttning. Om två hushåll flyttar ut och flyttar in på samma adress inom en viss tidsrymd bör man kunna anta att det är samma lägenhet som berörs. Om flera hushåll flyttar samtidigt kan samma antagande bara göras om lägenheterna på adressen är lika.

För övriga flyttande hushåll måste frågan om i vilken lägenhet de bor lösas på annat sätt. Från SCB:s synpunkt skulle det bästa vara att enbart få uppgifter om namn och lägenhet för nytillkomna boende sedan november 1990. Uppgifterna måste lämnas av fastighetsägarna ungefär på samma sätt som i FoB:arna. De nytillkomna boende skall jämföras med populationen av flyttande.

Registerframskrivning kompletterad med urvalsundersökningar och möjligheter till totalundersökningar enligt särskilda beställningar

På initiativ av kommissionen har man inom SCB även undersökt förutsättnigarna för och resultaten av en centralt företagen registerfram- skrivning kompletterad med mer eller mindre omfattande enkätundersök— ningar avseende både hushåll och lägenheter i flerbostadshus. Kommuner och landsting skulle ha möjlighet att efter eget avgörande och på egen bekostnad beställa kompletteringar med utvidgade urvalsundersökningar eller totalundersökningar.

Från SCB har redovisats några tänkbara modeller för hur sådana undersökningar kan utformas. De skiljer sig åt i fråga om omfattning och utformning av uppgiftsinsamling, Skillnaderna kommer i sin tur till uttryck i de resultat som kan uppnås när det gäller vilken statistik som kan framställas och kvaliteten i denna samt i kostnaderna. De centrala kostnaderna har för de olika modellerna uppskattats till mellan ca 30 och ca 50 miljoner kronor. I dessa belopp ingår oavsett modell ca 12 miljoner kronor för utvecklingsarbete.

En grundläggande utgångspunkt för de olika modellama är att SCB genomför en undersökning kring hushållen och deras boende: en "Riks- FoB". Statistik skall endast redovisas för hela landet totalt och för varje län totalt. SCB kan på detta sätt försörja samhället med information om hushållsutvecklingen under en femårsperiod efter en traditionell FoB.

"Riks-FoBzen" skapar också förutsättningar för rationella regionala tilläggsundersökningar. Den kan med stordriftsfördelar efter beställning kompletteras med regionala enkäter i urvals- eller totalundersökningar

beroende av vad beställaren önskar i fråga om statistikens innehåll och precision.

SCB utgår vidare från att de FoB-liknande undersökningarna lagregle— ras och att uppgiftsskyldighet kommer att föreligga oavsett om enkäterna avser urvals- eller totalundersökningar.

Statistik om hushållen och deras boende baseras på den registerfram- skrivning som har beskrivits i det föregående och beräknas kunna omfatta ca 7 miljoner personer. Den grupp av personer som inte går att beskriva med hjälp av register, den s.k. enkätpopulationen, belyses med en landsomfattande urvalsenkät.

Statistik om lägenheterna baseras på en enkel enkät till alla ägare av flerbostadshus. Det lägenhetsregister som byggs upp med detta kommer också att användas för att förbättra skattningar för hushållen. Det ger dock inte samma kvalitet i kopplingen mellan hushåll och lägenheter som erhålls med fastighetsblanketten i en traditionell FoB. En av de redovisa- de modellerna förutsätts också innefatta en enkät med en sådan fastighets- blankett med lägenhetsförteckning.

Enkäturvalet utformas på ett sådant sätt att vissa förutbestämda tabeller kan framställas. I tabellerna skall signifikanta förändringar sedan den senaste traditionella FoBzen kunna säkerställas. Urvalets storlek beror dels på hur stora förändringar som skall kunna belysas, dels på vilka variabelkombinationer som skall kunna redovisas.

Det går inte att helt generellt säga att en viss urvalsstorlek är till— räcklig. Storleken beror på ovanstående faktorer och måste därför beräknas med statistisk metod när alla förutsättningar föreligger.

Från SCB anförs följande exempel. Om man vill skatta antalet hushåll i olika storlekar för ett område kan man med en urvalsstorlek på ca 500 enheter bara upptäcka verkliga förändringar för enpersonshushållen. På grundval av detta kan framställas en tabell för hela landet. För 24 länstabeller behövs på samma sätt ett urval på ca 12 000 enheter eller mera beroende på hur små verkliga förändringar som skall kunna redovisas.

En grundläggande tabell från FoB redovisar antal lägenheter efter lägenhetstyp och hushållsstorlek. Om en sådan korstabellering skall kunna utföras med hjälp av en kompletterande urvalsenkät kommer ett urval på ca 2 000 enheter att behövas för att kunna säkerställa att redovisade förändringar i hela landet är verkliga sådana. För 24 länstabeller behövs således ett urval på ca 48 000 enheter.

Grundtanken i de olika modellerna är att användarna, främst då kommuner och landsting, skall ges möjlighet att komplettera SCB:s "Riks—FoB" med regionala enkäter i form av urvals- eller totalundersök- ningar. Vid en regional urvalsundersökning görs en enkät hos ett urval av hushåll. Urvalsstorleken bestäms på samma sätt som för "Riks- FoB:en", dvs. ca 500 enheter om man önskar en enklare redovisning och ca 2 000 om vissa korstabelleringar önskas. Lägenhetsregistret har redan byggts upp i samband med "Riks—FoB:en" genom en enkel enkät till ägarna av flerbostadshus.

SCB står, förutom för uppbyggnaden av lägenhetsregistret, för utformning av hanteringsrutiner, central information, tryck och ut- sändning av blanketter, central bearbetning och tabulering.

Den regionala beställaren får själv stå för lokal information, insamling av hushållsblankett, avregistrering, påminnelsearbete, granskning, komplettering och kodning.

Vid en regional totalundersökning görs en enkät hos alla hushåll som inte har kunnat täckas av registerframskrivningen. I övrigt fördelas uppgifter mellan SCB och den regionala beställaren på samma sätt som vid en urvalsundersökning. Beroende av vilken statistik och vilken kvalitet på denna som efterfrågas kan lägenhetsregistret byggas upp på grundval av en sådan fastighetsblankett som används i en traditionell FoB i stället för en enkel enkät till ägarna av flerbostadshus.

11.2.3. Yrkesstatistik från olika underlag

Från SCB har framhållits att uppgifter om yrke har varit en central variabel i FoB-enkäterna. Något alternativ till insamling genom dessa enkäter finns egentligen inte. De tidigare diskuterade möjligheterna att samla in uppgifter från sjukförsäkringssystemet verkar för närvarande inte längre vara aktuella.

Andra sätt för insamling av uppgifter

Underlag för lönestatistik

I tidigare utredningar av alternativ till FoB har diskuterats om material från lönestatistiken skulle kunna utnyttjas för att ge uppgifter om yrken. Det stora problemet visade sig då vara att man inte hade en enhetlig yrkesnomenklatur. Till detta kommer nu att för Svenska Arbetsgivareför- eningens område samlas numera endast in statistikuppgifter för ett urval

av de anställda. Tidigare gjordes totalundersökningar. Det pågår diskussioner om en förändrad och förbättrad lönestatistik. Diskussionerna kan i första hand leda till att den internationella yrkesnomenklaturen ISCO—88 kan komma att användas. Beslut om detta kan dock dröja. Omfattningen av lönestatistiken är delvis en resursfråga. Ett tillskott på 5—10 miljoner kronor per år skulle kunna ge yrkesuppgifter för en stor del av de privatanställda. Frågan måste emellertid utredas vidare. På den offentliga sidan finns redan registeruppgifter som något så när kan översättas till ISCO—88.

Uppdatering av F08 90

En tänkbar möjlighet till framställning av yrkesstatistik skulle kunna vara att uppdatera yrkesuppgifterna i FoB 90 enligt en motsvarande modell som övervägs i fråga om hushållsuppgifter. Man skulle då gå ut med enkäter till personer som visar indikationer om byte av yrke. Det kan t.ex. vara ett byte av arbetsgivare eller näringsgren, nyinträde på arbetsmarknaden eller förändring av utbildning. Uppgifter om detta kan hämtas ur resp. sysselsättningsregistret och utbildningsregistret. Med en sådan modell kommer emellertid de viktiga förändringarna i yrke som kan ske genom intern rörlighet inom företagen att missas. Framskriv- ningen kan dessutom knappast avse längre tid än fem år. Kostnaden för en avsedd uppdatering är svår att uppskatta och blir till stor del beroende av antalet enkäter och även av i hur hög grad en samordning kan ske med enkäter i fråga om hushållsuppgifter. Det torde emellertid kunna komma att röra sig om några tiotal miljoner kronor. SCB har för avsikt att ta upp en diskussion med användare av statistik och uppgifter om yrken för att utröna intresset för en avsedd uppdatering.

En förbättring av modellen skulle kunna göras om enkäterna utökas att gälla totalräkningar för vissa åldersgrupper. Detta skulle innebära enkäter till omkring en halv miljon personer per år till en kostnad av 20-30 miljoner kronor per år. SCB utreder för närvarande inte detta alternativ eftersom det knappast blir aktuellt före år 1995.

Alternativ till yrkesuppgifter

Ett uppslag som utreds inom SCB är om yrkesuppgifterna för vissa användningar skulle kunna ersättas av uppgifter avseende någon form av socioekonomiska kategorier. Sådana kategorier skulle kunna skapas med hjälp av uppgifter om näringsgrenar för den årliga regionala sysselsätt-

ningsstatistiken (ÄRSYS) i kombination med uppgifter om utbildning i registret över befolkningens utbildning. Eventuellt skulle även andra registeruppgifter kunna kommai fråga, t.ex. löneuppgifter. Från SCB har framhållits att en sådan uppgift om socioekonomisk kategori inte blir en yrkesuppgift. Detta har också påpekats av en del användare som bl.a. understrukit att yrkesuppgifter ger information som går utöver uppgifter om näringsgren och utbildning.

Enligt SCB är det således tveksamt om det är möjligt att ersätta yrkesuppgifter med socioekonomiska uppgifter av den beskrivna typen. Inom SCB har man ändå för avsikt att, i kontakt med användare, utveckla ansatsen vidare eftersom kostnaden för detta är relativt liten. Kostnaden för en eventuell löpande produktion torde knappast överskrida 200 000 kronor per år.

11.2.4. Statistikinnehåll och kostnader

De i det föregående redovisade olika alternativa modellerna för fram- ställning av statistik över hushåll och boende ger olika mycket statistik. Kvaliteten i statistiken kommer också att vara olika. I en urvalsundersök- ning påverkas alltid resultatet av t.ex. slumpfel. Om den i en traditionell FoB företagna kopplingen mellan de enskilda hushållen genom en fastighetsblankett ersätts med en enkel enkät till fastighetsägare kommer t.ex. kvaliteten i uppgifter om lägenheternas utnyttjande att försämras. Sammanfattningsvis ger de olika alternativen statistik enligt följande.

Alternativ

1. Registerframskrivning med en- käter till 1 miljon enskilda perso- ner och alla ägare till flerbostads- hus

2a. Registerframskrivning med en- käter till ett urvaL hushåll i hela landet och till alla ägare av fler-

bostadshus — "Riks-FoB".

Statistik

Statistik över hushåll, lägenheter boende som i kvalitet och använd- barhet i stort sett motsvarar den som erhålls från FoB.

Hushållsstatistik med enkel redo— visning av hushåll efter antal boen- de för hela landet och län. Rudi- mentär lägenhetsstatistik.

2b. "Riks—FoB" med enkät till ett större urval hushåll i hela landet.

3a. "Riks—FoB med kompletteran- de regionala/kommunala enkäter till ett urval hushåll.,

3b. "Riks-FoB" med enkät till ett större urval hushåll i hela landet och med kompletterande regiona- la/kommunala enkäter till ett större urval hushåll.

4. "Riks-FoB" med kompletterande regionala/kommunala enkäter till alla berörda hushåll.

5. "Riks-FoB" med kompletterande regionala/kommunala enkäter till alla berörda hushåll samt fastig- hetsblankett som i traditionell FoB till alla ägare av flerbostadshus.

Hushållsstatistik med redovisning av typ hushåll efter lägenhetstyp och hushållsstorlek för hela landet och län. Lägenhetsstatistik som i alt. 2 a.

Samma som i alt. 2a med tillägg av motsvarande statistik även för berörda regioner/kommuner.

Samma som i alt. 2b med tillägg av motsvarande statistik även för berärda regioner/kommuner.

Samma som i alt. 3b med tillägg för i berörda regioner/kommuner statistik över hushållens boende som i stort sett motsvarar den som erhålls från FoB.

Samma som i alt. 4 men av bättre kvalitet.

Kostnaderna för de olika alternativen har av SCB preliminärt upp- skattats till följande i miljoner kronor.

Verksamhet Budgetår 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 Summa

Utveckling och förberedelser centralt för varje alternativ 4,0 4,0 4,0 - 12,0 Produktion Alt. 1

— centralt — 7,5 47,0 5,5 60,0 — lokalt — - 20,0 - 20.0 Alt. 2a —- centralt - 1,1 16,0 1,4 18,5 — lokalt — - - - - Alt. 2b — centralt - 1,6 18,4 1,6 21,6 — lokalt — - - - - Alt. 3a — centralt — 2,0 16,7 2,2 20,9 — lokalt _ _ 8,6 _ 8,61 Alt. 3b — centralt - 2,0 19,5 2,2 23,7 — lokalt _ _ 34.3 _ 34.3l Alt. 4 — centralt - 5,2 18,2 4,2 27,6 — lokalt _ _ 76,5l _ 76,51 Alt. 5 - centralt — 6,8 21,1 7,2 35,1

_ lokalt _ _ 102,0l _ 102,0l

Sammanfattningsvis uppskattas samtliga kostnader för de fem alternati- ven till följande i miljoner kronor.

___—___—

Alternativ 1 2a % ___—____________—— Central utveckling m.m. 12,0 12,0 12,0 Central produktion 60,0 18,5 21,6 Lokal produktion 20,0 - — Summa 92,0 30,5 33,6 Alternativ 3a 3b 4 5 ___—______.___________— Central utveckling m.m. 12,0 12,0 12,0 12,0 Central produktion 20,9 23,7 27,6 35,1 Lokal produktion 8,6' 34,31 76,5' 102,01 Summa 41,5 70,0 116,1 149,1

___—_____————

' Maximalt belopp under förutsättning att alla kommuner i landet beställer angivna kompletterande enkätundersökningar.

De uppskattade kostnaderna bygger vidare på att alla regionala/kommunala beställare använder samma metod. Om beställarna använder sig av olika lnetoder, urval eller totalundersökning, kommer den centrala kostnaden att öka något på grund av den ökade samordning som då behövs.

I alt. 3b är urvalsstorleken beräknad till 2 000 enheter per region/kommun. I vissa sådana kan mindre urval bli aktuella på grund av enkätpopulationens storlek. Detta minskar då den regionens/kommunens lokala kostnad.

Om för få regioner/kommuner i ett län beställer totalundersökningar i alt. 4 och 5 måste SCB genomföra en kompletterande urvalsundersökning där för att klara av redovisningen på länsnivå. Kostnaden för sådana tilläggsundersökningar är inte inräknade i den centrala produktionskostnaden.

Om allmänheten skall informeras om att en hushållsräkning genomförs tillkommer en kostnad på 3,8 miljoner kronor för tryckning och distribution av 4 miljoner broschyrer.

En produktion av FoB-liknande statistik enligt ovan angivna alternativ tillgodoser dock inte forskningens intressen. Dessa är främst knutna till longitudinella uppföljningar, där uppgifter om individens yrke, hushåll m.m. är centrala. Kommissionen har här inte anledning att ta ställning till vilka kostnader som kan uppstå för att samla in sådan information.

Om någon form av yrkesstatistik skall tas fram enligt något av de ovan skisserade alternativen tillkommer vidare produktionskostnader som mycket överslagsmässigt har uppskattats till följande:

Alt.]: Uppgifter från underlag för lönestatistik: 5-10 miljoner kronor/år Alt. 2: Uppdatering av FoB 90 med enkät: Något tiotal miljoner kronor alternativt 20-30 miljoner kronor/år Alt. 3: Gruppering i socioekonomiska kategorier: 200 000 kronor

Som jämförelse med de angivna kostnadsuppskattningarna har SCB erinrat om att kostnaderna för FoB 90 med alla ingående variabler uppgått till sammanlagt 250 miljoner kronor, fördelade med 150 miljoner centralt och 100 miljoner lokalt.

11.2.5. Kommissionens sammanfattning och bedömningar

Kommissionen konstaterar att förutsättningarna för att genomföra helt registerbaserade FoB:ar nu inte är nämnvärt större än när FoB 85- kommissionen bedömde detta. Några för ändamålet användbara register har inte tillkommit och kan inte förutses komma till stånd inom överskåd- lig tid. utvecklingen av ett byggnadsregister inom fastighetsdatasystemet kan dock öppna möjligheter för tillkomsten av ett lägenhetsregister som är en väsentlig förutsättning för framställning av registerbaserad FoB- statistik. Diskuterade förändringar i lönestatistiken kan vidare eventuellt ge underlag för ett yrkesregister.

Utredningar från SCB visar emellertid att tillgängliga register ger relativt goda möjligheter att åtminstone för en femårsperiod skriva fram uppgifter från en traditionell FoB som till stor del kan läggas till grund för en statistik över hushåll och boende liknande den som erhålls från FoB:ar. Frarnskrivningen bygger på uppgifter ur befintliga register som kompletteras med uppgifter som särskilt hämtas in genom jämfört med en FoB begränsade enkätundersökningar och liknande.

Till grund för utredningarna inorn SCB har i första hand legat en strävan att skapa en statistik över främst hushåll, men även boende, som så långt som möjligt motsvarar FoB-statistiken i dessa avseenden när det gäller kvalitet och andvändbarhet. Det förutsätter att uppgifter som inte kan skrivas fram med hjälp av register inhämtas genom enkätundersök- ningar avseende alla personer som "missas " i registren samt förändringar i disposition och bestånd av lägenheter. Som ett alternativ till att hämta in uppgifter genom enkäter till enskilda personer har från SCB pekats på möjligheten att erhålla motsvarande uppgifter från adressuppgifter hos

Posten. Det skulle underlätta uppgiftsinsamligen och dra mindre kostnader för denna.

Begränsningar av undersökningarna, som innebär att de byggs på mer eller mindre omfattande urval av personer, innebär försämringar i statistiken när det gäller bl.a. dess möjligheter att rättvisande belysa förhållanden i små geografiska områden (delar av kommuner) och små förändringar i utvecklingen av olika företeelser. De av urvalen betingade felen och osäkerheterna blir mindre för statistik på regional och nationell nivå.

Inom SCB har man även prövat möjligheterna att komplettera registerframskrivningen med skattningar enligt ett par statistiska beräkningsmodeller. Utvecklingen av modellerna kräver vidare utredning. Det är ändå osäkert om och i vilken mån resultaten av en tillämpning av dem skulle behäftas med mer eller mindre systematiska och andra fel.

Från SCB har även framhållits att det är möjligt att tillämpa och kombinera de olika metoderna att komplettera registerframskrivningen på olika sätt i skilda kommuner. Det ger då möjligheter att för olika kommuner välja metod alltefter deras förutsättningar och behov av statistik. Kommissionen finner detta vara av betydande intresse med hänsyn till vad den, som tidigare (avsnitt 9.2) redovisats, iakttagit om olika kommuners skiftande användning och behov av FoB—statistik. Av betydelse i sammanhanget är också de möjligheter som detta kan erbjuda att begränsa de genomgående stora, men dock varierade, kostnader som de olika metoderna har uppskattas innebära.

När det gäller uppgifter och statistik om yrken konstaterar kommissio- nen att den nu förutsedda utvecklingen av lokala register inom sjukför— säkringens område inte ger möjligheter att på grundval av dessa skapa en ersättning för den statistik som nu erhålls genom FoB:ar.

Från SCB har antytts att det kan finnas vissa möjligheter att från underlaget för en utbyggd lönestatistik, som nu diskuteras, kunna erhålla användbara uppgifter till en relativt rimlig kostnad. Frågan kräver dock vidare utredning.

Inom SCB har man också sett möjligheter att på fem års sikt uppdatera yrkesuppgifterna från FoB 90 med hjälp av tillgängliga registeruppgifter och uppgifter som hämtas in genom enkäter till vissa utvalda grupper av personer. Enkäterna förutsätts dock bli omfattande och därmed medföra betydande kostnader.

Ett alternativ till regelrätta yrkesuppgifter, som övervägs inom SCB, kan vara att med hjälp av uppgifter ur registren över sysselsättning och

utbildning skapa en form av socio-ekonomiska yrkeskategorier. Det är dock tveksamt om uppgifter om sådana i olika förekommande an- vändningar kan utgöra en sådan ersättning för yrkesuppgifter som motiverar de i och för sig måttliga kostnaderna för att ta fram dem.

Kommissionen anser att de stora kostnaderna för en uppdatering av yrkesuppgifter med hjälp av bl.a. enkätundersökningar får ses som ett tungt vägande skäl mot en sådn lösning. En sådan skulle inte heller enligt SCB rimligen kunna avse en längre period än fem år.

Som kommissionen tidigare (avsnitt 9.3) konstaterat är uppgifter och statistik om yrken i första hand av intresse för olika slag av forskning.

I frågan om hur de olika metoderna för registerframskrivningar och kompletteringar av dessa förhåller sig till integritetsskyddet finner kommissionen att de jämfört med traditionella FoB:ar och annan statistikframställning inte inför några principeillt nya förfaranden eller moment i dessa som skulle innebära ökade risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten för berörda personer. De personregister som upprättas genom sambearbetningar av register och inhämtande av uppgifter genom enkäter, alternativt från Posten, kräver tillstånd från Datainspektionen. Om de skall likställas med FoB-registren som s.k. statsmaktsregister, vilka bl.a. inte kräver tillstånd från Datainspektionen, måste de regleras i beslut av riksdagen eller regeringen. Det bör lämpligen ske i någon form av motsvarighet till en FoB-lag, som vid behov kan kompletteras med föreskrifter från Datainspektionen till skydd för den personliga integriteten. Föreskrifter i en lag erfordras också för att förekommande enkätundersökningar skall kunna genomföras med uppgiftsskyldighet för uppgiftslänmarna. De uppgiftsskyldiga skall givetvis också ges information om undersökningarna på motsvarande sätt som vid en FoB.

12. Kommissionens förslag

Kommissionen föreslår att FoB:ar av hittills traditionell inriktning och omfattning inte genomförs oftare än vart tionde år. Närmast aktuell blir då en FoB omkring år 2000. Syftet med FoB:ama skall vara att tillgodose klart uttalade behov av statistik och uppgifter som inte kan erhållas på annat sätt.

Till grund för sitt förslag lägger kommissionen ett konstaterande att det under överskådlig framtid föreligger beaktansvärda behov av sådana uppgifter och sådan statistik som erhålls genom FoB:ar. Till detta kan läggas att internationella rekommendationer och åtaganden också ställer vissa krav på genomförande och redovisning av FoB:ar. Behoven och kraven är emellertid av skiftande omfattning och inriktning för olika användningar.

Möjligheter att helt ersätta de uppgifter som nu inhämtas på frågeblan- keter med uppgifter från befintliga register finns inte för närvarande. På sikt kan tillkomsten av ett lägenhetsregister och folkbokföring på lägenheter ge möjligheter att från register erhålla "FoB-uppgifter" om hushåll och boende. Bärande motiv för att för andra ändamål införa lägenhetsregister och folkboköring på lägenheter har inte redovisats för kommissionen.

Om det under de nu förutsatta tioåriga perioderna mellan traditionella FoB:ar föreligger behov av aktualisering av statistik och uppgifter av det slag som erhålls genom FoB:ar bedömer kommissionen, på grundval av redovisade utredningar från SCB, att det finns möjligheter att med begränsade insatser framställa tillfredsställande statistik som liknar FoB— statistiken. Det gäller huvudsakligen statistik om hushåll och boende. Uppgifter från en traditionell FoB kan under i varje fall fem år efter denna skrivas fram med uppgifter från tillgängliga register och komplette- ras med uppgifter som hämtas in särskilt genom mer eller mindre begränsade enkätundersökningar. Den statistik som erhålls på detta sätt kan tillgodose väsentliga behov av "FoB—statistik" för planeringsändamål, åtminstone på nationell och regional nivå. Beroende av hur omfattande de kompletterande enkätundersökningarna görs kan statistiken i kvalitet

och användbarhet mer eller mindre närma sig vad som gäller för den egentliga FoB-statistiken.

Kommissionen ser det som betydelsefullt att kommuner och landsting som främsta användare av statistiken över hushåll och boende får ett avgörande inflytande över dennas utformning och anpassning till föreliggande behov. De bör därför ha möjlighet att mot betalning beställa särskilda tilläggsundersökningar inom sina områden.

Avgörande för om och i vilken mån en aktualiserad statistik över hushåll och boende skall framställas måste vara de behov av och efterfrågan på den som kan förutses och kommer till särskilt uttryck. Det gäller då särskilt från kommuner och landsting samt deras benägenhet att mot betalning beställa insamling och bearbetning av erforderliga uppgifter. Underlag för klarläggande av dessa förhållanden bör bl.a. kunna erhållas från remissyttranden över kommissionens betänkande och från "marknadsbedömningar" inom SCB.

Från statens sida kan också finnas behov av att få tillgång till aktualise- rad statistik som belyser utvecklingen i berörda avseenden i tider av stora och snabba förändringar i samhället. Behov av aktualisering kan även före ligga ifråga om sådan statistik som kan komma att utnyttjas i strukturutjämnande syfte i fördelningen av statsbidrag till kommunerna.

En förutsättning för att den aktualiserade statistiken skall kunna framställas är att en viss beredskap för detta kan upprätthållas centralt. Från SCB har framförts att för metodutveckling m.m. fordras resurser till en uppskattad sammanlagd kostnad av ca 12 miljoner kronor under tre budgetår.

Om statistiken skall framställas bör vidare erforderliga förfaranden i fråga om samarbetningar av register, uppgiftsinsamling, uppgiftsskyldig- het, information till allmänheten m.m. regleras i en särskild registerlag.

När det gäller sådana uppgifter och därpå grundad statistik om yrken m.m. som nu erhålls genom FoB:ar och används i olika slag av forskning finner kommissionen att möjligheterna att till rimliga kostnader erhålla dem eller motsvarigheter på annat sätt är små. Kommissionen bedömer emellertid samtidigt att vissa nu kända behov av sådana uppgifter för forskningsändamål kan tillgodoses även om uppgifterna från FoB:ar inte kan aktualiseras under en tioårsperiod.

Statistik och uppgifter från regelbundet genomförda FoB:ar är av särskild betydelse för olika slag av forskning genom de möjligheter de ger att följa samhällsutvecklingen och olika individers förhållanden under lång tid. Givetvis ger flera och oftare tillgängliga uppgifter bättre

förutsättningar för forskningen än färre och mera sällan tillgängliga. Det kan dock här framhållas att i bl.a. cencerforskningen har uppgifter från FoB:ar med tio års mellanrum hittills ansetts vara tillräckliga för avsedda ändamål.

Kommissionens förslag innebär sammanfattningsvis:

att en FoB av traditionell inriktning och omfattning inte genomförs före år 2000, att en aktualisering av statistiken över hushåll och boende från FoB 90 under tiden fram till år 2000 företas i mån av konstaterad efter— frågan, att framställningen av den aktualiserade statistiken i förekommande fall regleras i en särskild registerlag.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av ledamoten Bo Edvardsson

Det har av kommissionens "hearings" med företrädare för speciellt små och medelstora kommuner med tydlighet framgått att mytbildning bedrivits av myndigheter, främst SCB, kring betydelsen av FoB:ar. Ett antal statistikpaket oberoende av FoB:ar finns att tillgå, varför FoBzen endast utgör en informationskälla bland andra.

Forskningen har framstått som den viktigaste användaren av FoB-data för kunskapsproduktion, fränrst inom det medicinska fältet, t. ex. beträffande cancer, yrkesrelaterade sjukdomar, missbildningar m.m. Även den samhällsvetenskapliga forskningen är i vissa frågor beroende av FoB- data, t. ex. för studium av lågsannolikhetsfenomen. Det står helt klart att viss forskning inte kan genomföras utan FoB—data.

Vad gäller andra användningar av FoB-data har nödvändigheten av FoB-data inte framgått lika tydligt som för forskningen.

Betänkandet nänmer frågan om "uppgiftsskyldighet " (s. 123 och s. 126) för eventuella enkäter och framtida FoB:ar. Även om texten inte ger helt klart budskap på denna punkt står det klart av muntlig redovisning att SCB och kommissionens majoritet tänker sig datainsamling med sanktionsmöjlighet vid uteblivet svar, dvs. vitesföreläggande eller liknande. SCB har hänvisat till rådande internationell praxis vad gäller sanktioner, men någon empirisk utredning av frågan har SCB inte presenterat. Frågan om behovet av vitesförelägganden har inte utretts av kommissionen, trots att denna skulle uppmärksamma integritetsfrågor. Jag har önskat utredning av etikfrågan för den händelse förslag med tvång skulle bli aktuellt. Såväl empirisk som etnisk utredning saknas således

Forskningen är enligt internationell och svensk praxis och etikrekom— mendationer beroende av frivilligt avgivna data när det gäller enkäter/in- tervjuer. T.ex föreskriver de svenska forskningsrådens forskningsetiska regler frivillighet med stor emfas.

Jag har svårt att uppfatta någon skillnad i angelägenhetsgrad mellan den forskning som använt FoB-data och mycket av den forskning som använt andra frivilligt avgivna data. Det är därför enligt min mening inte möjligt att motivera avsteg från svensk och internationell forskningsetisk praxis och etik vad gäller FoB:ar i framtiden. Dessa FoB:ars viktigaste syfte blir enligt min mening att serva forskningen.

De samhälleliga planerings- och informationsbehovens tillgodoseende verkar inte stå eller falla med FoB:ar (men precisionen kan sänkas något utan FoB-data). Evidensen för dessa behov har framförts otydligt och har knappast framtonat så starkt vid kommissionens "hearings" att upp- giftsskyldighet bör föreskrivas. En mängd verksamheter i det svenska samhället förlitar sig för övrigt på enkät- eller intervjustudier med lägre precision än FoB:ar.

Alternativet till uppgiftsskyldighet med sanktioner bedömer jag vara dels starkt utvecklade informationsinsatser beträffande vad FoB-data skall användas till, t.ex. cancerforskning, i samband med genomförande av FoB:ar och dels tydligare återföring av resultat till medborgarna.

Det ligger naturligtvis nära till hands att spekulera över om inte det oreflekterade och starka förespråkandet av tvång i detta sammanhang har med maktutövning och disciplinering av medborgarna att göra i viss utsträckning. Människor skall läras att lyda. Jag tycker mig även här kunna skönja myter om den totala kontrollen över medborgarna och över framtiden. Debatten kring FoB har uppvisat de vanliga kontrollpsykotiska tendenserna i det svenska samhället.

Sammanfattningsvis vill jag med detta yttrande klargöra att jag inte ställer mig bakom uppgiftsskyldighet med sanktioner i samband med FoB:ar.

Särskilt yttrande av sakkunnige Cecilia Etzler

Jag vill i detta yttrande lyfta fram ett antal frågor som har stor betydelse för kommunerna.

FoB 90-kommissionen har haft i uppdrag att följa det löpande arbetet med FoB 90 ur olika aspekter samt att utreda förutsättningarna för helt registerbaserade folk— och bostadsräkningar och en övergång till tioåriga intervall mellan räkningarna efter FoB 90.

Kommissionen konstaterar " att det under överskådlig framtid föreligger beaktansvärda behov av sådana uppgifter och sådan statistik som erhålls genom FoB:ar. "

Av de kontakter som tagits med olika användare inom ramen för kommissionens arbete framgår att det finns ett stort behov i samhället av FoB-liknande underlag. Hur kommuninvånarna bor, hur stora hushållen är samt hushållens socioekonomiska struktur är en typ av basinformation som används i många sammanhang. Uppgifterna är av stor betydelse för att kunna:

* planera kommunala och regionala serviceåtgärder, samhällsbyggande m.m.,

* tillämpa och utveckla de resursfördelningsmodeller som används både på central, regional och lokal nivå. Statsmaktema behöver t.ex. tillgång till detaljerad information om varje kommun för att kunna beräkna det s.k. strukturkostnadsindex som är en av de viktigaste faktorerna i det nya generella statsbidragssystemet. På kommunal nivå används också olika typer av fördelningsmodeller för att göra avvägningar mellan såväl verksamhetsområden som kommundelar, * göra uppföljningar och utvärderingar, både på lokal, regional och ' nationell nivå.

Det pågår stora förändringar på en rad områden i samhället. Boendets finansiering och bostadsbyggandet förändras och sannolikt därmed också hushållens boendemönster. Den ökade arbetslösheten förändrar i många fall hushållens ekonomi och utsatthet på ett dramatiskt sätt. Den osäkra _ situationen i flera länder utanför Sveriges gränser gör att flyktingtrycket snabbt kan komma att öka. Detta är några exempel på den ökade osäkerheten om utvecklingen i samhället, vilket kräver bättre besluts- underlag.

Kommissionens förslag att FoB-statistiken endast behöver tas fram vart tionde år innebär att möjligheterna att beakta de stora förändringarna i planeringsprocessen försvåras på grund av inaktuell information. Många kommuner upplever nuvarande ordning med FoB:ar vart femte år som bristfällig på grund av långa tidsavstånd mellan räkningarna.

Jag anser, mot bakgrund av ovanstående, att kommissionen borde ha haft högre ambitioner vad gäller utvecklingen av olika alternativ till en traditionell FoB. Flera förslag till mer eller mindre registerbaserade alternativ presenteras i kommissionens utredning. Ett omfattande utvecklingsarbete inom metodområdet återstår dock för att alternativen i praktiken ska kunna användas. Det är också svårt att på ett ingående sätt kunna bedöma de olika alternativen vad gäller såväl innehåll som kvalitet.

Genom att kommissionen inte tar ställning och därmed inte heller värderar behovet av att ha tillgång till FoB-liknande statistik år 1995 blir kostnadsfördelningen i de olika alternativen oklar mellan stat och kommun. Jag har tolkat kommissionens förslag att den helt övervägande delen av kostnaderna för det alternativ som remissinstanserna eventuellt förordar ska läggas på kommunerna. Kommissionen markerar därmed, anser jag, en viljeyttring till en förändring i den kostnadsfördelning mellan stat och kommun jämfört med vad som tidigare gällt. En successiv övervältring av kostnaderna på kommunerna har skett under senare folk— och bostadsräkningar. I FoB 90 stod kommunerna för 65 procent av kostnaderna. Jag menar att en fortsatt övervältring av kostnaderna på kommunerna är orimlig mot bakgrund av att informationen från folk- och bostadsräkningar är av intresse för många i samhället.

En konsekvensanalys för olika användare av en utebliven statistik om hushållens struktur och boende för år 1995 saknas. Enligt min mening borde en sådan analys gjorts inom ramen för kommissionens arbete.

Särskilt yttrande av sakkunnige Denny Vågerö

Som sakkunnig i FoB 90—kommissionen, med speciellt ansvar att bevaka forskningens intresse, finner jag att kommissionens betänkande är otillfredsställande på flera centrala punkter.

Betänkandet präglas framför allt av en rädsla för att framtida folkräk- ningar skall väcka missnöje bland de som skall lämna uppgifter. Tonen i betänkandet är därför i hög grad defensiv. De farhågor för integri- tetskränkningar som framförts i den allmänna debatten, har kommissionen dock inte funnit saklig grund för i sin granskning av hur folkräkningen genomförts eller hittills använts.

Detta har emellertid inte varit tillräckligt för att kommissionen skulle förorda att en FoB, eller alternativt att en FoB-liknande statistik grundad på befintliga register, produceras år 1995. Kommissionen säger att FoB- liknande statistik kan produceras 1995 i mån av efterfrågan, men har själv inget svar på om något sådant behov finns. Den redovisning som gjorts till kommissionen visar ändå tydligt på sådant behov, bl.a. nya användningar av aggregerad FoB—statistik för att fördela ekonomiska resurser inom sjukvården.

Frågan om hur forskningens intressen påverkas av att man avstår från folkräkningen 1995 behandlas inte på ett bra sätt. Argumentationen går i hög grad ut på att säga att det troligen är tillräckligt med tioåriga folkräkningar för forskningens syften. Detta har mer karaktären av förhoppning än av insikt om hur folkräkningsdata används t.ex. i samhällsvetenskaplig, folkhälsovetenskaplig eller miljövetenskaplig forskning.

Folkräkningsdata används av forskare på en mängd olika sätt. Statistik är bara ett sätt, men troligen inte det viktigaste. Alltmer viktigt har blivit att kunna följa individer longitudinellt, dvs. från folkräkningstillfället och framåt, till nästa folkräkning eller förbi denna. Mellan folkräkningarna påför man individuella uppgifter om t.ex. inträffade hjärtsjukdomar, eller val av utbildning. Det görs som regel i syfte att kartlägga orsakssamband. Exempel på longitudinella register, avidentifierade innan forskarna får del av uppgifterna, är Cancermiljöregistret, registret över hjärtinfarkt i fem mellansvenska län, utredningens om social snedrekrytering till högre utbildning register över utbildningsval. Samtliga dessa register, och en mängd andra, använder individuppgifter från folkräkningar som utgångspunkt. Samtliga folkräkningar från 1960 ingår i en eller flera longitudinella undersökningar av denna typ.

Man kan därför med säkerhet säga att 1995 års folkräkning, on. den skulle genomföras, skulle komma att användas för longitudinella uppföljningar av individer i syfte att kartlägga vetenskapliga frågor :nom t.ex. medicin, samhällsvetenskap eller miljövetenskap. Longitudinell forskning är ett av de områden där Sverige, tillsammans med de noriiska grannländerna, har störst "konkurrensfördel " internationellt. Det bekräftas av den stadiga ström utländska forskare som vill använda svenska registermaterial. Forskningspropositionen betonade starkt vikten av att stärka de longitudinella databaserna i Sverige.

FoB 90-kommissionen skulle haft möjlighet att bidra till en sådan förstärkning genom egna positiva förslag, som flyttade fram den svenska forskningens positioner på databasområdet. Det hade varit möjligt även om man av ekonomiska och politiska skäl valt att inte genomföra F08 95. Man har dock avstått. Nettoresultatet av FoB 90-kommissionens betänk- ande för forskningens vidkommande riskerar därför att bli negativt. Det finns t.ex. stora möjligheter att öka den forskningsmässiga avkastningen av tidigare genomförda folkräkningar. Kommissionen nämner några sådana möjligheter (avsnitt 9.3). Men i sammanfattningen förbigåi man detta helt.

För mig verkar det rimligt att en del av det belopp som man spar in på att avstå från 1995 års folkräkning används just för att "förädla" tidigare folkräkningar, dvs. öka deras användbarhet och tillgänglighet för forskningsändamål .

Det kan ske genom inrättandet av generella forskningsdatabaser, baserade på flera tidigare folkräkningar, vilka i avidentifierad form kan utnyttjas av forskare. Det kan också ske genom att mer specialiserade databaser, för speciella forskningsområden inrättas. Inrättandet av ett cancer-miljöregister som baseras på 1990 års folkräkning är en given sådan åtgärd.

De sociala förändringar som äger rum för närvarande är mycket stora. Växande arbetslöshet och avreglerade marknader, t.ex. inom vård och äldreomsorg är exempel. Ur samhällsvetenskaplig synpunkt är detta med andra ord en period där det är ovanligt väl motiverat att genornföra longitudinella studier av människors förändrade levnadsomständigheter. En eventuell produktion av FoB liknande statistik kan inte ersätta en sådan forskning och jag finner det därför motiverat att något av forskningsråden, förslagsvis SFR, får extra medel för forskning av jenna

typ.

SOU 1993:41

Kommissionens direktiv

En statistikkommission för 1990 års folk- och bostadsräkning

Dir. 1989157

Beslut vid regeringssammanträde 1989-11—30 Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentariskt sammansatt kommission tillkallas för att följa arbetet med folk- och bostadsräkningen år 1990 (FoB 90). Kommissionen skall också utreda förutsättningarna för att i framtiden genomföra helt registerbaserade folk- och bostadsräkningar och frågan om en övergång till tioåriga intervall mellan räkningarna efter FoB 90.

Bakgrund

Arbetet med FoB 90 regleras i lagen (1989:329, ändrad 1989:908) om en folk- och bostadsräkning år 1990 och i förordningen (1989:330) om folk- och bostadsräkningen år 1990.

FoB 90 skall genomföras på följande sätt. Med utgångspunkt i lagen fastställer statistiska centralbyrån (SCB) efter samråd med datainspektio— nen innehållet i de person— och fastighetsblanketter som skall användas. Dessa sänds under hösten 1990 ut till allmänheten för besvarande. De ifyllda blanketterna sänds sedan in till de kommunala granskningsorganen som granskar, kompletterar, kodar och registrerar uppgifterna. Registre- _ ring skall enligt planerna ske direkt vid lokala dataterminaler med direktöverföring till SCBs stordator. Vid SCB görs därefter de sambe- arbetningar med andra register som FoB-lagen medger. Sedan följer den maskinella bearbetningen som resulterar i tabeller, diagram m.m. Produktionen av FoB-data beräknas kunna slutföras under år 1993.

I propositionen (1988/89:91) om medel för en folk- och bostadsräkning år 1990, m.m. (s. 7) sade det föredragna statsrådet att det på samma sätt som vid FoB 85 bör tillsättas en parlamentariskt sammansatt kommission för att följa arbetet med FoB 90, med särskild uppgift att uppmärksamma sekretess- och integritetsfrågorna. Inledningsvis borde kommissionen enligt statsrådet överväga frågan om FoB—registret skall avidentifieras eller bevaras. Vidare ansåg det föredragande statsrådet att kommissionen bör få i uppdrag att utreda förutsättningarna för att i framtiden övergå till helt registerbaserade folk- och bostadsräkningar liksom frågan om tioåriga intervall mellan räkningarna efter FoB 90.

I sitt betänkande (1988/89:F1U24) anförde finansutskottet att det inte har något att erinra mot att regeringen tillsätter en parlamentarisk kommission för att följa arbetet med FoB 90. Utskottet hade inte heller något att erinra mot att kommissionen får i uppdrag att utreda förut- sättningarna för att i framtiden övergå till tioårsintervall mellan räk- ningarna. Enligt utskottet borde en strävan vara att allmänheten inte skall engageras som uppgiftslämnare mer än vart tionde år. Utskottet uttalade också att kommissionen bör vara fri att pröva vilka variabler som bör ingå i framtida undersökningar.

Frågan om avidentifiering av FoB-registret borde enligt utskottet lösas så snart som möjligt. Utskottet förordade därvid att registret bevaras och lämnas över till riksarkivet för arkivering.

Utskottet hemställde bl.a. att riksdagen som sin mening gav regeringen till känna vad utskottet anfört om intervall mellan framtida folk- och bostadsräkningar och arkivering av FoB—registret.

Riksdagen följde utskottets hemställan (rskr. 258). Med anledning av riksdagens beslut har regeringen i prop. 1989/90zl föreslagit att en bestämmelse tas in i FoB-lagen om att FoB-registret skall överlämnas till riksarkivet för förvaring, när SCB inte längre behöver registret för framställning av den anslagsfinansierade statistiken. Riksdagen har antagit förslaget (1989/90:FiU6, rskr. 28).

En parlamentarisk kommission bör nu tillkallas för att följa arbetet med FoB 90 och utreda uppläggningen och periodiciteten av framtida folk- och bostadsräkningar.

SOU 1993:41

Tidigare behandling

Frågan om hur folk- och bostadsräkningar skall genomföras har debatterats och utretts sedan mitten på 1970-talet. År 1979 gav regering- en SCB i uppdrag att utreda alternativa metoder för en FoB utan insamling av uppgifter från allmänheten via blankett. År 1983 framlade SCB i en rapport Nya metoder för folk- och bostadsräkningar (FOBALT) ett förslag om hur räkningarna skulle kunna vara helt registerbaserade. Förslaget utsattes för omfattande kritik och ledde till att FoB 85 kom att genomföras på ett i stort sett konventionellt sätt. Ett sysselsättnings— och ett utbildningsregister inrättades dock.

Statistikkommissionen för 1985 års folk- och bostadsräkning konstatera— de i delbetänkandet (SOU 1988:43) Folk- och bostadsräkningar i fram- tiden att en övergång till helt registerbaserad FoB-information skulle minska kostnaderna för räkningarna — åtminstone på längre sikt. Kommissionen konstaterade även att helt registerbaserade räkningar skulle ställa krav på att folkbokföringen sker på bostadslägenhet i stället för på fastighet samt på ett nytt yrkesregister och ett nytt lägenhets- register.

Uppdraget

Komrnissionens huvuduppgift bör enligt min mening vara att följa det löpande arbetet med FoB 90 för att bevaka de formella och praktiska aspekterna av betydelse för den personliga integriteten. Därvid har kommissionen att

— bevaka att uppgiftslämnandet så långt som möjligt underlättas, —— följa att blanketter och information till allmänheten klargör hur sekretess- och integritetsfrågorna regleras och hanteras, -— följa arbetet vid de lokala granskningsorganen och därvid särskilt ta del av rutinerna i samband med att det insamlade materialet överförs till SCB, — följa sambearbetningen hos SCB av personuppgifter i olika register, — ta del av de tekniska och lokalmässiga anordningarna vid både SCB och de lokala granskningsorganen och bevaka att det praktiska säkerhetsarbetet är tillfredsställande samt —— avge yttranden på begäran av datainspektionen eller SCB i frågor som rör FoB 90.

Kommissionen skall dessutom utreda förusåttningarna för helt registerbaserade framtida folk- och bostadsräkningar samt frågan om en övergång till tioårsintervall efter FoB 90.

Kommissionen skall särskilt bedöma informationsbehovet i samband med ett eventuellt genomförande av helt registerbaserade folk- och bostadsräkningar i framtiden.

Jag anser även att en bedömning av möjligheterna att inrätta nya register bör göras, om de utgör en förutsättning för att helt registerbase- rade räkningar skall kunna genomföras. Härvid bör även variablerna i framtida räkningar prövas. Utgångspunkten bör dock vara att inga nya administrativa register bör tillskapas enbart för statistikanvändning samt att registren inte medför ökade kostnader.

Förutsättningarna för en övergång till helt registerbaserade folk— och bostadsräkningar är inte bara en kostnadsfråga. Det är också i hög grad en fråga som rör sekretess, integritet och kvalitet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är därför det arbete som bedrivs av statistikregelkom- mittén (C 1987:03). Denna utredning har till uppgift att utarbeta förslag till förenklade statistikregler som syftar till att underlätta uppgiftsläm- nandet och klargöra uppgiftslämnarnas och de statliga statistikpro- ducenternas rättigheter och skyldigheter.

Frågan om tidsintervaller mellan folk- och bostadsräkningar bör avvägas mot kostnader, behov och tillgång till alternativa informations- källor. En övergång till tioåriga intervall mellan folk- och bostadsräk- ningarna tillgodoser vad som sägs i FNs rekommendation om folk- och bostadsräkningarna i ECE-regionen.

Utgångspunkten bör vara att kostnaderna för framtida folk- och bostadsräkningar skall minska samtidigt som kraven på sekretess, integritet och kvalitet upprätthålls.

Hur arbetet skall bedrivas

Kommissionen skall bedriva sitt arbete i nära samarbete med SCB och datainspektionen. Om dessa myndigheter begär det, skall kommissionen ge råd i frågor som rör FoB 90. Kommissionen skall ta upp och behandla frågor som dessa myndigheter aktualiserar och har rätt att få information m.m. från dessa.

Kommissionen skall dessutom samråda med statistikregelutredningen kring frågor som rör uppgiftslämnande och användning av registerupp- gifter.

SOU 1993:41

Kommittén bör i sitt utredningsarbete så långt som möjligt använda sig av det material som tagits fram i tidigare utredningar, t.ex. av statistik- kommissionen för 1985 års folk- och bostadsräkning. I övrigt får kommissionen ta de kontakter som den finner nödvändiga. I detta sammanhang vill jag också erinra om de generella riktlinjer som gäller för kommittéarbetet och som syftar till att begränsa de offentliga utgifterna (Dir 1984:5).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommission — omfattad av kommittéförordningen (1976: 1 19) — med högst 10 ledamöter med uppdrag att följa arbetet med FoB 90 och utreda vissa frågor om framtida folk- och bostadsräkningar, att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommissionen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)

rti. cet 1993 -07 — 2 2 famnen

Kronologisk förteckning

l. Stymings- och samarbetsformeri biståndet. UD 2. Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tonyrskadade flyktingar m. fl. S. 5. Bensodiazepiner - beroendeframkallande psykofar- maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- tion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. Löneskillnader och löncdiskn'minen'ng. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10. En ny datalag. Ju. 1 l. Socialförsäkringsregister. S. 1 2. Vårdhögskolor — kvalitet -— utveckling — huvudmannaskap. U. 13. Ökad konkurrens på järnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst.

Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21. Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsråds arbete vän? Fi. 23. Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen— en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27.Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 28. Bankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31. Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo. 34. Förarprövare. K. 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju.

36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 37. Justitiekanslern. En översyn av IK:s arbetsuppgifter m.m. Ju. 38. Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. 39. En gräns för filmcensuren. Ku. 40. Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. 41 . Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. Fi.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av JKzs arbetsuppgifter m.m. [37] Fri— och rättighetsfrågor. Del A och B. [40]

Utrikesdepartementet Stymings- och samarbetsformer i biståndet. [1] Försvarsdepartementet Lag om totalförsvarsplikt. [36]

Socialdepartementet

Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. 11. [4] Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka. [5]

Socialförsäkringsregister. [1 1]

Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31] Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. [38]

Kommunikationsdepartementet Postlag. [9]

Ökad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och pn'sstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fonsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29] Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. [41]

Utbildningsdepartementet

Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitet och effektivitet.

— Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]

Jordbruksdepartementet

Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. [61 Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]

Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]

Kulturdepartementet

Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. 1171

Utlänningslagen — en partiell översyn. [24] En gräns för filmcensuren. [39]

Näringsdepartementet

Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15]

Miljö- och naturresursdepartementet

Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]