SOU 1997:65

Polisens register : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 30 mars 1995 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till en rättslig reglering av belastningsregistret och misstankeregistret samt överväga vilka ändringar som behövdes i polisregisterlagen. I uppdraget ingick också att utarbeta förslag till en rättslig reglering av polisunderrättelse- register och DN A-register. Uppdraget omfattade inte Säkerhetspolisens register.

Den 14 mars 1996 beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv att den inskränkning i uppdraget som undantog Säkerhetspolisens register inte längre skulle gälla.

Den 31 mars 1995 förordnades f.d. generaldirektören Mats Börjesson som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. samma dag chefsjuristen Ulf Berg, advokaten Claes Borgström, polisöverintendenten Anders Danielsson, hovrättsassessorn Thomas Ericsson, professorn Ingvar Kopp, tekniska chefen Anita Lagerkvist, byråchefen Nils Rekke samt kammarrättslagmannen Sten Wahlqvist.

Den 2 maj 1996 entledigades Claes Borgström och Ingvar Kopp från sina uppdrag. Samma dag förordnades verksjuristen Bo Blomqvist, överdirektören Claes Gränström samt advokaten Tom Placht som experter.

Till sekreterare åt utredningen fr.o.m. den 8 maj 1995 förordnades den 5 maj 1995 hovrättsassessorn Eva Lönqvist.

Utredningen, som har antagit namnet Registerutredningen, har tidigare avgett delbetänkandet Kriminalunderrättelseregister DNA- register (SOU 1996:35).

Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Polisens register. Experterna har ställt sig bakom förslagen, vilket inte innebär att det inte funnits avvikande meningar i vissa fall. En avvikelse av större betydelse, såvitt avser sekretess för vissa uppgifter, har kommenterats i den allmänna motiveringen.

Uppdraget är härigenom slutfört.

Stockholm i april 1997 Mats Börjesson

IEva Lönqvist

Innehåll Sammanfattning .............................. 1 1 Författningsförslag ............................ 21 1 Förslag till lag om det allmänna belastningsregistret . . . 21 2 Förslag till lag om misstankeregister ............. 27 3 Förslag till lag om polisens behandling av person- uppgifter m.m. (polisdatalag) ................. 30 4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (19801100) . 37 5 Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) . . . 43 6 Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (1996:627) ............................. 44 7 Förslag till förordning om det allmänna belastnings- registret ............................... 46 8 Förslag till förordning om misstankeregister ........ 51 1 Utredningens uppdrag och arbete ............... 55 1.1 Utredningens direktiv ...................... 55 1 .2 Utredningsarbetet ......................... 57 2 Gällande rätt ........................... 59 2. 1 Inledning. ............................. 59 2.2 Kriminalregistret ......................... 60 2.3 Polisregister m.m. ........................ 60 2.3.1 Polisregisterlagstiftningen .............. 60 2.3.2 Person- och belastningsregistret .......... 61 2.3.3 Vissa andra polisregister m.m. ........... 62 2.4 Körkortsregistret ......................... 63 2.5 Datalagen ............................. 63 2.6 Sekretesslagen ........................... 64 2.7 Europarådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektom m.m. .......... 65 3 Frågornas tidigare behandling ................. 67 3.1 Tidigare förslag .......................... 67 3.2 Utgångspunkter för det fortsatta arbetet enligt princip- propositionen ........................... 70 3.3 Ett belastnings— och ett misstankeregister .......... 72 4 Några utgångspunkter för vårt arbete ............ 75

4.1 4.2

4.3 4.4 4.5

5.2

5.3

5.4 5.5

5.6

5.7 5.8

Utvecklingen av IT ........................ 75 Den rättsliga ramen för informationsbehandling förändras .............................. 77 4.2.1 EG:s dataskyddsdirektiv ............... 77 4.2.2 Datalagskommitténs förslag ............. 79 Konsekvenser för vårt arbete ................. 82 Säkerhetspolisen ......................... 83 Sekretessfrågor .......................... 84 Sekretess för uppgifteri polis- och kriminalregister . . . . 85 Gällande rätt ............................ 86 5.1.1 Tryckfrihetsförordningen .............. 86 5.1.2 Sekretesslagen ..................... 87 Bakgrund till reglerna ...................... 91 5.2.1 Kriminalregister .................... 91 5.2.2 Polisregister ...................... 92 Kritik av den nuvarande ordningen .............. 95 5.3.1 Reglerna är ålderdomliga .............. 95 5.3.2 Jämförelse med andra sekretessregler ....... 96 5.3.3 Reglerna inskränker offentlighetsprincipen

mer än vad som är försvarligt ........... 98 5.3.4 Olika regler gäller för samma typ av uppgifter

beroende på hur de är representerade ....... 98 Inriktningen av en reform ................... 99 Skaderekvisit ........................... 101 5.5.1 Sekretess för uppgifter i kriminalregistret . . . . 102 5.5.2 Sekretess för uppgifter i polisregister ....... 103 Sekretess även för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden ............................ 106 Tidsbegränsning av sekretessen ................ 107 Sekretess enligt 7 kap. 18 & sekretesslagen ......... 107 5.8.1 7 kap. 18 & första stycket 1 ............. 107 5.8.2 7 kap. 18 5 första stycket 2 ............. 108 5.8.3 7 kap. 18 & första stycket 3 ............. 108 5.8.4 7 kap. 18 & första stycket 4 ............. 109 5.8.5 7 kap. 18 & tredje stycket .............. 109 Undantag från sekretess enligt 9 kap. 18 & sekretess- lagen ................................ 109 Överföring av sekretess ..................... 110 Utlämnande av uppgifter enligt 14 kap. sekretesslagen . 111 5.11.1 Utlämnande till regeringen och riksdagen . . . . 112 5.112 Utlämnande till domstolar och tillsyns-

myndigheter ...................... 1 12 5.113 Utlämnande mellan polis- och åklagar-

myndigheter ...................... 1 13

5.11.5 Regeringens dispensrätt ............... 124 5.12 Förbehåll och inskränkningar i meddelarfriheten ..... 125 5.121 9 a & polisregisterlagen ............... 126 5.12.2 9 5 och 10 b & polisregisterlagen samt 12 & kriminalregisterlagen ................. 126 5.13 Utlämnande av uppgifter till utlandet ............ 128 6 Belastningsregistret ....................... 129 6.1 Registrets ändamål ........................ 130 6.2 Registrets innehåll ........................ 132 6.2.1 Disposition av avsnittet ............... 132 6.2.2 Påföljder ........................ 132 6.2.3 Åtalsunderlåtelse, rapporteftergift m.m. ..... 136 6.2.4 Uppgifter från utlandet ................ 145 6.2.5 Andra uppgifter som skall registreras ....... 146 6.3 Utlämnande av uppgifter .................... 148 6.3.1 Gällande rätt ...................... 148 6.3.2 Tidigare förslag m.m. ................ 149 6.3.3 Allmänna överväganden ............... 150 6.3.4 Vilka uppgifter som skall lämnas i utdrag till myndigheter ...................... 156 6.3.5 Myndigheter som har begärt rätt till registerutdrag ..................... 159 6.3.6 Utdrag till enskild ................... 165 6.3.7 Utlämnande av uppgifter till utlandet ....... 166 6.3.8 Vandelsintyg ...................... 167 6.4 Gallring ............................... 169 6.4.1 Gällande rätt ...................... 169 6.4.2 Tidigare förslag m.m. ................ 171 6.4.3 Överväganden om gallring ............. 172 6.4.4 Överväganden om undantag från gallring . . . . 176 7 Misstankeregister ......................... 181 7.1 Registrets ändamål ........................ 182 7.2 Registrets innehåll ........................ 183 7.2.1 Disposition av avsnittet ............... 183 7.2.2 Misstankar om brott begångna i riket ....... 183 7.2.3 Misstankar om brott begångna i utlandet ..... 185 7.2.4 Talan om förvandling av böter ........... 186 7.2.5 Begäran om utlämning för brott .......... 186 7.2.6 Andra uppgifter som skall registreras ....... 187 7.3 Utlämnande av uppgifter .................... 188 7.3.1 Gällande rätt ...................... 188 7.3.2 Tidigare förslag m.m. ................ 188 7.3.3 Allmänna överväganden .............. 189 7.3.4 Vilka uppgifter som bör lämnas i utdrag ..... 190

7.4

8.2

8.3

8.4

8.5 8.6 8.7 8.8

8.9 8.10 8.11 8.12 8.13

7.3.5 Myndigheter som har begärt rätt till register-

utdrag .......................... 191 Gallring ............................... 192 7.4.1 Gällande rätt ...................... 192 7.4.2 Tidigare förslag m.m. ................ 192 7.4.3 Överväganden ..................... 193 Polisdatalag ............................ 195 Polisdatalagens tillämpningsområde ............. 195 8.1. 1 Förhållandet till persondatalagen .......... 195 8.1.2 Ljud och bild ...................... 197 Begrepp som används ...................... 198 8 .2. 1 Personuppgifter .................... 198 8.2.2 Behandling av personuppgifter ........... 199 8.2.3 Register med personuppgifter ............ 199 När behandling av personuppgifter skall vara tillåten . . 201 8.3.1 Allmänna förutsättningar .............. 201 8.3.2 Behandling av uppgifter om etniskt ursprung,

politiska eller religiösa åsikter m.m ........ 203 8.3.3 Behandling av uppgifter om lagöverträdelser

och brottsmisstankar ................ 204 Grundläggande krav på all behandling av person— uppgifter .............................. 205 8.4.1 God sed vid behandling av personuppgifter . . . 205 8.4.2 Åtskillnad mellan olika typer av uppgifter . . . . 207 8.4.3 Gallring ......................... 208 Information till den registrerade ................ 209 Rättelse ............................... 211 Säkerhet vid behandlingen ................... 213 Utlämnande av uppgifter .................... 213 8.8.1 Utlämnande av uppgifter inom riket ........ 213 8.8.2 Utlämnande av uppgifter till utlandet ....... 214 8.8.3 Terminalåtkomst .................... 215 8.8.4 Sambearbetning av uppgifter ............ 215 Anmälan .............................. 216 Sanktioner ............................. 217 Datainspektionens befogenheter ................ 218 Sammanfattning .......................... 219 Behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelse verksamhet ............................. 219

8.131 Persondatalagen lägger en ny grund för ADB- användning i kriminalunderrättelseverksamhet . 219 8.132 Vissa ytterligare bestämmelser behövs ...... 220 8. 13 . 3 Gallring ......................... 222 Särskilda bestämmelser om register ............. 223

Kriminalunderrättelseregister ................. 224

SOU 1997:65 8.16 DNA-register ........................... 224 8.17 Fingeravtrycks- och signalementsregister .......... 225 8.171 Fingeravtrycksregistret ................ 226 8.17. 2 Signalements- och känneteckensregistret ..... 227 8.17. 3 Överväganden ..................... 227 8.18 Register över kvarstående brottsmisstankar ......... 229 8.19 Register som förs för övervakning av personer ...... 230 8.191 Gällande rätt ...................... 230 8.192 Överväganden beträffande personer som är dömda för brott .................... 231 8.193 Överväganden beträffande personer som inte är dömda för brott .................. 232 8.20 Andra register ........................... 234 8201 Anmälan till Datainspektionen ........... 234 8.202 Gallring ......................... 234 9 Behandling av personuppgifteri Säkerhetspolisens verksamhet ............................. 239 9.1 Bakgrund .............................. 239 9.1.1 Säkerhetspolisens plats i polisorganisationen . . 239 9.1.2 Utredningar om Säkerhetspolisen ......... 240 9. 1 .3 Kommentar ....................... 241 9.2 Persondatalagen som grund för behandling av person— uppgifter vid Säkerhetspolisen ................. 242 9.2.1 Behovet av särbestämmelser avseende all behandling ....................... 242 9.2.2 Behovet av särskilda bestämmelser i under— rättelseverksamhet ................... 243 9. 2. 3 Särskilda bestämmelser om register ........ 244 9.3 SÄPO— —registret .......................... 244 9.3.1 Vad är SÄPO- -registret? ............... 244 9.3.2 Ändamål ......................... 245 9.3.3 Innehåll ......................... 246 9.3.4 Utlänmande av uppgifter ............... 251 9. 3. 5 Gallring ........................ 252 9.4 Utredningens synpunkter och förslag ............ 254 ' 9 4.1 SÄPO- -registret ..................... 254 9.4.2 Registrets ändamål .................. 255 9.4.3 Registrets innehåll ................... 256 9.4.4 Gallring ......................... 264 9.5 Sekretess .............................. 267 9.5.1 Sekretessreglerna bör ändras ............ 268 9.5.2 Utlämnande av uppgifter ............... 270 10 Övergångsbestämmelser ..................... 273

1 1 Kostnader ............................. 275 12 Författningskommentar ..................... 277 12.1 Förslag till lag det allmänna belastningsregistret ..... 277 12.2 Förslag till lag om misstankeregister ............. 295 12.3 Förslag till lag om polisens behandling av

personuppgifter .......................... 305 12.4 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100) ............................. 331 12.5 Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) . . . 343 12.6 Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen

(_1996: 627) ............................. 343 12.7 Övriga förslag ........................... 345 Bilagor 1 Kommittédirektiv 1995:38 ..................... 347 2 Kommittédirektiv 1996:22 ..................... 359 3 Datalagskommitténs förslag till persondatalag ......... 365 4 Europarådets rekommendation om användningen av

personuppgifter inom polissektom ................ 383

5 Personregister inom polisen .................... 413

Sammanfattning

Några utgångspunkter

I mars 1996 lade vi fram ett delbetänkande, Kriminalunderrättelse- register — DNA-register (SOU 199635). Vi har därefter i enlighet med de ursprungliga direktiven och tilläggsdirektiven fortsatt vårt arbete med att bl.a. utarbeta förslag till en rättslig reglering av ett nytt belastningsregister och ett misstankeregister. I uppdraget har också ingått att överväga om det behövs några ändringar i polisregisterlagen med anledning av att nya register skall ersätta polisens person— och belastningsregister. Vi har vidare haft i uppdrag att lämna förslag till andra närliggande författningsändringar som kan komma att aktualise- ras under arbetets gång. Uppdraget har även omfattat Säkerhetspoli- sens register.

Vi har arbetat med utgångspunkt i regeringens proposition (1994/95zl44) Riktlinjer för registrering av påföljder m.m. I denna principproposition, vilken har godkänts av riksdagen, föreslog regeringen att det person- och belastningsregister som förs hos Riks- polisstyrelsen skall ersättas av ett belastningsregister och ett nyinrättat misstankeregister. Den registrering av påföljder m.m. som i dag sker i körkortsregistrets belastningsdel skall enligt propositionen samordnas med registreringen i belastningsregistret. Ibelastningsregistret skall tas in uppgifter om ådömda påföljder och liknande. I misstankeregistret skall huvudsakligen tas in uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen. Mot bakgrund härav har det ankommit på oss att utarbeta författningsregler med huvudsaklig utgångspunkt i de nu gällande materiella bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningarna.

Vi har haft två viktiga utgångspunkter för vårt arbete, nämligen utvecklingen av informationstekniken och förändringen av den rättsliga ramen. Det pågår för närvarande ett intensivt arbete inom polisen och inom rättsväsendet i övrigt med att förbättra inforrnationsförsörjningen genom ökat datorstöd och säker telekornmunikation. De regler som ger den rättsliga ramen för detta utvecklingsarbete behöver reformeras så snart som möjligt. Datalagen har hittills varit bestämmande för de särskilda regler som finns om polisens rätt att föra personregister med hjälp av automatisk databehandling. Datalagen kommer emellertid att ersättas av en ny lag till följd av EG—direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Datalagskommittén har nyligen lagt

fram ett förslag till en sådan lag; persondatalagen. Vi har funnit det lämpligt att utforma den särreglering av belastnings- och misstanke- registren och om polisens behandling av personuppgifter som vi har i uppgift att föreslå, med utgångspunkt i persondatalagen. I det följande redovisar vi kort de konsekvenser detta har fått för vårt arbete. En mer ingående redogörelse finns i avsnitt 4.

För det första kan det konstateras att persondatalagen i princip skall gälla all behandling av personuppgifter och inte bara sådana uppgifter som ingår i register. Det gör att frågor om behandling av personupp- gifter inom polisen måste få en mera generell lösning än vad som för närvarande är förhållandet i polisregisterlagen. Det medför också att behovet av särbestämmelser för vissa register liksom för närvarande får tillgodoses genom särskild lagstiftning.

En utgångspunkt för persondatalagen är att behandling av person- uppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. Kriterierna för behandling av personuppgifter anges i person- datalagen på ett sådant sätt att den särlagstiftning som förutsätts på skilda områden inte som nu behöver inledas med ett medgivande till automatisk databehandling. Vi har granskat den föreslagna persondata— lagens bestämmelser och övervägt behovet av bestämmelser som avviker från den lagen i olika hänseenden.

Våra förslag till nya författningar för belastnings- och misstanke- register har endast" 1 ringa grad påverkats av att datalagen ersätts av en persondatalag. Övervägandena i dessa delar redovisas nedan och utförligare 1 avsnitten 6 och 7 Annorlunda förhåller det sig med den lag som skall ersätta polisregisterlagen. Våra överväganden i den delen har förutsatt en noggrann genomgång av bestämmelserna i den föreslagna persondatalagen. Vad vi framför allt har haft att ta ställning till är i vilken utsträckning polisen behöver en i förhållande till persondatalagen vidgad rätt att behandla personuppgifter och i vilka hänseenden polisens rätt att behandla personuppgifter av integritetshän- syn eller andra skäl bör inskränkas i förhållande till persondatalagen. Vi behandlar även dessa frågor nedan och mer utförligt i avsnitt 8, där vi också lägger fram ett förslag till lag om behandling av personupp- gifter inom polisen.

Sekretess

Reglerna om sekretess för uppgifter i polis- och kriminalregister är för närvarande utformade på ett för sekretesslagen ovanligt sätt. Av 7 kap. 17 & sekretesslagen följer nämligen att absolut sekretess gäller för uppgifter i kriminalregister eller register som förs enligt lagen om polisregister. Uppgifter i sådana register får lämnas ut endast i enlighet med vad som sägs i kriminalregisterlagen, polisregisterlagen

och säkerhetsskyddslagen samt i anslutande förordningar. De sekre- tessbrytande reglerna i 14 kap. sekretesslagen är inte tillämpliga på registren. Sekretessen är inte heller begränsad i tiden. Vi har ansett att frågan om sekretessens utformning bör omprövas. Våra motiv redovisas i avsnitt 5.

En av våra slutsatser är att reglerna om sekretess för polis- och kriminalregister bör ändras så att de bl.a. ger samma skydd för känsliga uppgifter oavsett hur de är representerade. Vi föreslår därför att sekretessen för uppgifter i det allmänna belastningsregistret, misstankeregistret och polisens register i övrigt regleras på motsvaran- de sätt som för andra känsliga uppgifter. Uppgifter i sådana register bör således kunna lämnas ut efter en skadeprövning. För belastnings- och misstankeregistrens del bör ett omvänt Skaderekvisit gälla. Det innebär att uppgifter skall få lämnas ut bara om det står klart att utlämnandet inte kan vålla men för den registrerade eller någon honom närstående. Såvitt gäller uppgifter i polisregister anser vi att ett omvänt Skaderekvisit bör gälla för uppgifter om att en person är dömd för brott, misstänks för eller har varit misstänkt för brott, kan antas ägna sig eller ha ägnat sig åt brottslig verksamhet eller kan komma att begå allvarliga brott. Andra uppgifter i polisregister skall enligt vårt förslag omfattas av ett rakt skaderekvisit. Sekretess skall således gälla om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

Vi föreslår vidare att sekretessen för uppgifter i polisens register skall omfatta uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden och att den skall gälla högst 70 år. Reglerna i 14 kap. sekretesslagen bör också bli tillämpliga.

De sekretessregler som redovisas ovan är avsedda att skydda den enskildes personliga eller ekonomiska intressen. För uppgifter hos polisen gäller enligt 5 kap. 1 & sekretesslagen även sekretess med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott. Uppgifter i bl.a. förundersökningar eller i polisens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott får således inte lämnas ut om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Vi föreslår att ett omvänt Skaderekvisit skall gälla för uppgifter som hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet. Sådana uppgifter skall således inte få lämnas ut om det inte står klart att det inte finns någon risk för skada.

Polisen har under vissa förhållanden ett berättigat intresse av att kunna avslå en begäran om utlämnande av uppgifter, utan att det av beslutet framgår om de efterfrågade uppgifterna finns eller ej. För att den ökade öppenhet som våra förslag medför inte skall få sådana konsekvenser för polisens arbete som inte kan godtas, föreslår vi att förvaltningsdomstolarna under vissa förutsättningar skall kunna sekretessbelägga domskäl gentemot part i mål om utlämnande av

uppgifter. Förslaget gäller dock endast uppgifter hos Säkerhetspolisen.

Det allmänna belastningsregistret

Det nya belastningsregister som skall ersätta person- och belastnings- registret skall enligt våra direktiv innehålla uppgifter om påföljd för brott och liknande uppgifter samt samordnas med påföljdsregistrering- en i körkortsregistret.

Ändamålet med det nya registret skall enligt vårt förslag vara att underlätta tillgången till sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för förundersökning och åtal samt vid utfärdande av strafföreläggande och slutligen hos allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd. Uppgifter i registret skall också få användas av polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning och tillståndsgivning som anges i författning samt av enskilda om det är av särskild betydelse i den enskildes verksamhet.

Registret bör få innehålla uppgift om den som genom dom eller strafföreläggande ålagts påföljd för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet, — har ålagts förvandlingsstraff för böter, — på grund av åklagares beslut enligt lagen om unga lagöverträdare inte har åtalats för ett allvarligare brott, skall utlämnas enligt någon av utlärnningslagama eller

— har meddelats besöksförbud.

Körkortsinnehavare skall i viss utsträckning registreras även med anledning av brott som endast kan föranleda penningböter. Vissa uppgifter om den som är dömd i utlandet skall också registreras.

Uppgifter i belastningsregistret skall kunna lämnas ut enligt vad som följer av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Dessutom bör det i lag och förordning finnas bestämmelser om myndigheter som oavsett sekretess skall ha rätt till uppgifter ur registret. Sådana bestäm- melser om skyldighet att lämna uppgifter till vissa myndigheter som behöver dem för lämplighetsprövning och tillståndsgivning finns för närvarande i registerförfattningama. De nya reglerna avses i huvudsak motsvara de nuvarande. Uppgifter bör liksom för närvarande i viss utsträckning kunna lämnas till myndigheter och organisationer utom- lands.

Uppgifter i belastningsregistret skall enligt vårt förslag gallras när förutsättningar för registrering inte längre föreligger, dvs. om den registrerade frikänns efter överklagande eller beslut om resning, om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har undan-

röjts,

— om beslut om förvandlingsstraff för böter har upphävts, om åklagares beslut att inte åtala har återkallats eller — om besöksförbud har upphävts.

Uppgifter i belastningsregistret bör också gallras när viss tid förflutit. Vårt förslag innebär att uppgifter som regel skall gallras tio år från dom eller beslut. Uppgift om bötesdomar skall dock gallras efter fem år. Uppgift om domar som medfört fängelse eller rättspsykiatrisk vård skall gallras tio år efter frigivningen.

Misstankeregistret

Ett nytt misstankeregister skall enligt vårt förslag föras för att under- lätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos polis— och tullmyndigheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott samt hos åklagarrnyndigheter för förunder- sökning och åtal. Uppgifter i registret bör också få användas av polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetspröv- ning och tillståndsgivning som anges i författning samt av enskilda om det är av särskild betydelse i den enskildes verksamhet.

Misstankeregistret bör innehålla uppgifter om den som har fyllt 15 år och som är skäligen misstänkt för något brott mot brottsbalken eller för något annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet. Uppgifter bör också föras in om den som är skäligen misstänkt för ett motsvarande brott utomlands, om frågan om lagföring för brottet skall avgöras i Sverige. Registret avses vidare innehålla uppgifter om den mot vilken det har inletts talan om förvandling av böter och om den som har begärts utlämnad för brott.

Uppgifter i misstankeregistret skall kunna lämnas ut enligt vad som följer av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Dessutom bör det i lag och förordning finnas bestämmelser om myndigheter som oavsett sekretess skall ha rätt till uppgifter ur registret. Sådana bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till vissa myndigheter som behöver dem för lämplighetsprövning och tillståndsgivning finns för närvarande i registerförfattningarna. De nya reglerna bör i huvudsak motsvara de nuvarande. Uppgifter bör liksom för närvarande i viss utsträckning kunna lämnas till myndigheter och organisationer utomlands.

Vi föreslår att uppgifter i misstankeregistret skall gallras när en för- undersökning har avslutats utan att åtal väckts med anledning av misstanken, när åtal har lagts ned eller när dom eller beslut har meddelats. Har den misstänkte frikänts skall uppgift om misstanken stå kvar i misstankeregistret till dess att den frikännande domen har

vunnit laga kraft. Uppgifter om en person som har begärts utlämnad för brott skall gallras när begäran har avslagits eller verkställts.

En polisdatalag

Den nuvarande polisregisterlagen skall enligt vårt förslag ersättas med en polisdatalag. Den skall bygga på den kommande persondatalagen och alltså bara innehålla de bestämmelser som behövs i stället för eller utöver reglerna i persondatalagen. Lagen föreslås bli tillämplig på be- handling av personuppgifter i polisens verksamhet för att

1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,

2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat och

3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

Polisdatalagen bör, liksom persondatalagen, endast gälla sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatisk samt annan behandling av personuppgifter som ingår i eller är avsedda att ingå i ett register.

Persondatalagen ger enligt vår mening stöd för den behandling av personuppgifter som krävs i den egentliga polisverksamheten. Vi har funnit att de grundläggande krav som enligt persondatalagen skall gälla för behandling av personuppgifter också bör gälla på polisens område.

Vi tar i avsnitt 8 upp de olika bestämmelserna i persondatalagen och belyser deras betydelse för polisens behandling av personuppgifter. I anslutning därtill anges vilka särbestämmelser som enligt vår mening behövs i polisdatalagen vid all behandling av personuppgifter. Vi har funnit anledning att för polisens del göra undantag för persondata- lagens förbud mot behandling av uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa eller sexuell läggning. Uppgifter om en person bör inte få behandlas enbart på grund av vad som är känt om honom eller henne i dessa hänseenden. Om uppgifter om en person behandlas på annan grund bör uppgifterna dock få kompletteras med sådana känsliga uppgifter, om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. Vi föreslår vidare en särskild bestämmelse om att personuppgifter som behandlas hos polisen normalt skall förses med upplysningar om uppgiftslärn- nares trovärdighet och uppgifternas sakriktighet. Dessutom föreslår vi en särskild bestämmelse om utlämnande av uppgifter till utlandet.

Förutom dessa bestämmelser, vilka skall gälla all behandling av personuppgifter, föreslår vi särskilda bestämmelser för behandling av

personuppgifter i underrättelseverksamhet. Automatisk behandling av personuppgifter i sådan verksamhet avses få förekomma endast i samband med särskilda undersökningar som har vissa i lagen angivna ändamål, som avser allvarlig brottslighet och som leds av Rikspolis- styrelsen eller en länspolismästare.

Slutligen tar vi upp frågan om vilka särskilda bestämmelser som bör gälla för egentliga register. Det kan av lätt insedda skäl inte gärna komma i fråga att reglera alla polisens register i lag eller förordning. Ett sådant system skulle bli alltför stelbent. Regleringen i lag bör i stället begränsas till att avse särskilt omfattande register och sådana register som på grund av kriterierna för registreringen får anses särskilt känsliga. Med hänsyn härtill bör för det första tas in bestäm- melser i polisdatalagen om underrättelseregister, vilka bör motsvara de av oss i delbetänkandet föreslagna reglerna för inforrnationsregister i polisens underrättelseverksamhet. Även de regler om DNA-register som vi tidigare har föreslagit bör överföras till polisdatalagen.

Vi föreslår vidare regler för fingeravtrycks- och signalementsregister som förs för att underlätta identifiering av personer i samband med brott. Sådana register skall endast få innehålla uppgifter om misstänkta och dömda personer. Uppgifter om en misstänkt person skall som regel gallras när förundersökning eller åtal mot honom läggs ned eller när åtal ogillas. Om den misstänkte döms skall uppgifterna om honom få bevaras till dess att samtliga uppgifter om honom har gallrats ur det allmänna belastningsregistret.

Uppgifter om att en person anses misstänkt för brott trots att förundersökning mot honom har lagts ned skall enligt vårt förslag få registreras endast under vissa särskilda förutsättningar. Sådana uppgifter skall som regel gallras inom tre år. Om åtal mot en person har lagts ned eller ogillats skall uppgift om att personen i fråga ändå anses misstänkt inte få registreras.

Register som förs för att underlätta övervakning av personer bör endast få innehålla uppgifter om allvarligt kriminellt belastade personer eller personer som kan antas vara farliga för annans säkerhet. Uppgifter om en person i ett sådant register bör gallras senast när samtliga uppgifter om personen i fråga gallras ur det allmänna belastningsregistret.

För andra permanenta register än dem vi nu har nämnt bör, utöver de allmänna bestämmelser som skall gälla för all behandling av personuppgifter, gälla vissa särskilda bestämmelser om anmälan till Datainspektionen och om gallring. Register som skall innehålla uppgifter om att en person är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksam- het skall enligt vårt förslag alltid anmälas till Datainspektionen innan det tas i bruk. Vi har dessutom ansett att register av integritetsskäl som huvudregel bör gallras och således inte bevaras för forsknings- ändarnål. En tid för gallring skall därför alltid bestämmas när ett nytt

register inrättas. Dessutom skall registrets ändamål och innehåll fastställas. Dessa regler bör enligt vår mening inte avse manuella register. För sådana register bör de allmänna bestämmelserna i polisdatalagen vara fullt tillräckliga. De bör inte heller gälla be— handling av personuppgifter i samband med en förundersökning eller annan undersökning eller utredning.

Säkerhetspolisens register

I avsnitt 9 tar vi upp frågan om behandling av personuppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet till en sammanhållen genomlysning. Avsnittet inleds med en kort bakgrundsteckning, där bl.a. tidigare utredningar som starkt har påverkat dagens förhållanden nämns. Därefter behandlas frågan om konsekvenserna för Säkerhetspolisens vidkommande av att persondatalagen kommer att utgöra bakgrund för all behandling av personuppgifter. Vi har funnit att de allmänna be— stämmelserna i vårt förslag till polisdatalag bör gälla även för Säkerhetspolisen, däremot inte de särskilda bestämmelserna om be— handling av personuppgifter i underrättelseverksamhet. Särskilda före- skrifter bör meddelas för SÄPO-registret.

Vi föreslår att Säkerhetspolisen skall föra ett register som har till ändamål att underlätta spaning i syfte att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet eller bekämpa terrorism och att utgöra underlag för registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen. Uppgifter som kan hänföras till enskilda personer (personuppgifter) skall få föras in i registret endast

1. om det finns anledning anta att den som avses med uppgiften ägnar sig åt eller har ägnat sig åt brottslig verksamhet som innefattar hot mot rikets Säkerhet eller terrorism eller kommer att begå allvarliga brott av sådant slag,

2. om personen har undergått registerkontroll enligt säkerhets— skyddslagen (1996:627) och därefter fått den anställning eller det uppdrag eller fått delta i den verksamhet som kontrollen avsett eller

3. om det annars finns särskilda skäl till det. Regeringen bör bemyndigas att meddela närmare bestämmelser om registrets innehåll.

Personuppgiftema skall avlägsnas ur registret efter en på förhand bestämd tid, om det inte framkommit något beträffande den registrera- de som föranleder att registreringen måste finnas kvar. Uppgifter som avlägsnas ur registret och de handlingar som uppgifterna hänvisar till bör av integritetsskäl normalt förstöras i samband med att uppgifterna utgår ur registret. Om en förundersökning eller en annan utredning företagits talar dock forsknings— och insynsintressena för att materialet bevaras för framtiden. Det kan också finnas andra speciella skäl som

motiverar att uppgifter bevaras. Regeringen föreslås meddela be— stämmelser om när material skall bevaras. Säkerhetspolisen bör stå under Riksarkivets tillsyn.

Övrigt

Lagen om det allmänna belastningsregistret, lagen om misstankeregis- ter och lagen om polisens behandling av personuppgifter m.m. bör träda i kraft den 1 januari 1999, då även persondatalagen skall träda i kraft.

Vårt val av rättsliga lösningar för polisens behandling av personupp- gifter synes inte medföra några ökade kostnader.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om det allmänna belastningsregistret

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Hos Rikspolisstyrelsen Skall föras ett allmänt belastningsregister.

Ändamål

2 5 Det allmänna belastningsregistret skall föras för att underlätta till— gången till sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos

1. poliS- och tullmyndigheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott,

2. åklagarrnyndigheter för förundersökning och åtal samt vid utfär- dande av strafföreläggande,

3. allmänna domstolar för straffrnätning och val av påföljd eller

4. polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lärnplig- hetsprövning och tillståndsgivning som anges i författning.

Registret får användas också för att till enskild lämna uppgift som är av särskild betydelse i dennes verksamhet.

Innehåll I riket meddelade domar eller beslut

3 5 I registret skall föras in uppgifter om den som

1. genom dom eller strafföreläggande har ålagts påföljd för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet,

2. har ålagts förvandlingsstraff för böter.

3. med tillämpning av 30 kap. 6 & brottsbalken har förklarats fri från påföljd,

4. på grund av åklagares beslut enligt 9 eller 17 & lagen (1964: 167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare inte har åtalats för brott, som enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn,

5 . skall utlämnas enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott eller enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark,

Finland, Island och Norge eller 6. har meddelats besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöks- förbud.

4 5 Utöver vad som följer av 3 5 skall i registret föras in uppgift om den som har körkort, traktorkort eller körkortstillstånd och som har ålagts böter för annat brott vid förande av motordrivet fordon eller spårvagn. Vad som nu har sagts gäller dock inte brott mot 3 5 lagen (1971 :965) om straff för trafikbrott som begåtts utomlands eller över- trädelse av 72 5 7 eller 74 5 första stycket 3 vägtrafikkungörelsen (1972:603).

Vad som sägs i första stycket gäller även den för vilken begränsad giltighetstid enligt 19 & körkortslagen (1977z477) eller spärrtid enligt 21 & samma lag har beslutats men ännu inte har löpt ut.

Uppgift om den som har utländskt körkort skall tas in i registret endast om han eller hon är folkbokförd här i landet.

Domar och beslut som meddelas i utlandet

5 & Uppgifter om den som avses med en dom eller ett beslut i utlandet skall föras in i registret, om uppgiftens innehåll motsvarar vad som sägs i 3 5 och uppgiften

1. kommer från en myndighet i en Stat som tillhör Internationella kriminalpolisorganisationen, från denna organisation eller från Europol, och avser svensk medborgare eller den som har hemvist här i riket eller

2. lämnas från en stat enligt en överenskommelse mellan Sverige och den Staten.

Uppgifter som skall tillföras registret

6 & Beträffande den som skall registreras enligt 3—5 55 skall registret tillföras de uppgifter regeringen bestämmer.

Utlämnande av uppgifter

Inom riket

7 & En myndighet eller enskild som har rätt till utdrag eller upplysning ur registret skall, i varje särskilt fall, noga pröva behovet av informa— tion. Utdrag eller upplysningar ur registret får begäras endast om skälet till det uppväger det intrång eller men i övrigt det innebär för den som berörs.

8 & Utöver vad som följer av 14 kap. sekretesslagen (1980: 100) skall ett utdrag ur eller en upplysning om innehållet i registret lämnas när detta begärs av

1. myndighet i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden ger tillstånd till det eller

2. annan enskild än den registrerade -— i den utsträckning regeringen för vissa typer av fall ger tillstånd till det och det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott eller

i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen meddelas.

9 & Uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistiken skall lämnas till Brottsförebyggande rådet.

Till utlandet

10 & Ett utdrag ur eller en upplysning om innehållet i registret skall lämnas till domstol eller polis— eller åklagarmyndighet i Danmark, Finland, Island eller Norge om det begärs för utredning i brottmål.

Uppgifter får vidare lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell konvention som Sverige har biträtt.

Uppgifter får på begäran även lämnas till domstol eller polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till internationella kriminal- polisorganisationen eller till denna organisation om det behövs för att myndigheten eller organisationen skall kunna förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott eller för ett utlänningsärende.

Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas till domstol eller polis- eller åklagarmyndighet i annan stat än som sägs i tredje stycket, om det behövs för utredning i ett brottmål eller ett utlänningsärende.

Regeringen får också meddela föreskrifter om att uppgifter beträffande den som är medborgare i en främmande stat eller som har hemvist där, får lämnas till en myndighet i den staten.

Att uppgifter får lämnas ut även i vissa andra fall framgår av 1 kap. 3 & tredje stycket sekretesslagen (1980:100).

11 & Om verkställighet av annan påföljd än böter har förts över hit från Danmark, Finland, Island eller Norge eller härifrån till någon av dessa stater, får uppgifter om den som avses med beslutet om över— flyttning lämnas till den Stat från eller till vilken överflyttning har skett. Detsamma gäller i fråga om anteckning, som gjorts rörande

tillämpningen av 14 eller 21 5 lagen om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.

Om verkställighet av påföljd har flyttats över hit från annan stat eller härifrån till annan stat enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmälsdom eller lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, tillämpas första stycket, första meningen.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om utlämnande av uppgifter enligt denna paragraf.

Utlämnande myndighet

12 5 En begäran om utlämnande av uppgifter prövas av Rikspolis- styrelsen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om att en polismyndighet i vissa fall får lämna ut uppgifter.

Gallring

13 5 En uppgift skall gallras ur registret

1. om överrätt genom dom eller beslut som vunnit laga kraft, frikänt den registrerade för den åtalade gärningen eller funnit honom skyldig till denna men inte dömt honom till en påföljd som skall antecknas i registret,

2. om en domstol efter resning har meddelat dom eller beslut som avses i 1,

3. om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har undanröjts,

4. om överrätt har upphävt ett beslut om förvandlingsstraff för böter,

5. om åklagares beslut att inte åtala har återkallats,

6. om besöksförbud har upphävts eller

7. när den registrerade har avlidit.

14 & Utöver vad som följer av 13 5 skall

1. uppgift om fängelse eller förvandlingsstraff för böter gallras sedan tio år förflutit från frigivningen,

2. uppgift om fängelse som skall anses helt verkställt genom tidigare frihetsberövande eller från vilket någon genom beslut om nåd har befriats helt gallras sedan tio år förflutit från domen eller beslutet,

3. uppgift om fängelse som har fallit bort enligt 35 kap. 8 eller 9 & brottsbalken eller om förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt 18 eller 21 & bötesverkställighetslagen (1979: 189) gallras sedan fem år förflutit från det att straffet föll bort,

4. uppgift om skyddstillsyn eller villkorlig dom gallras sedan tio år förflutit från domen eller beslutet,

5. uppgift om överlämnande till vård inom socialtjänsten eller vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras sedan tio år förflutit från domen eller beslutet,

6. uppgift om överlämnande till rättspsykiatrisk vård gallras sedan tio år förflutit från utskrivningen,

7. uppgift om böter gallras sedan fem år förflutit från dom, beslut eller godkännande av strafföreläggande eller föreläggande av ordnings- bot,

8. uppgift om att någon enligt 30 kap. 6 5 har förklarats fri från påföljd gallras sedan tio år förflutit från dom eller beslut,

9. uppgift om åklagares beslut att inte åtala brott gallras sedan tre år förflutit från beslutet och

10. uppgift om beslut om besöksförbud gallras sedan tio år förflutit från beslutet.

15 & Om det före utgången av den tid som anges i 14 5 har gjorts en ny anteckning enligt 3 eller 5 & beträffande samma person, skall ingen av uppgifterna gallras så länge någon av dem skall finnas kvar i registret. Detta skall dock inte gälla om den nya anteckningen avser penningböter.

En uppgift skall alltid gallras sedan tjugo år förflutit från den dom eller det beslut som föranledde att uppgiften fördes in i registret. I fråga om uppgift som avses i 14 5 1 eller 6 gäller detta endast om de tidsfrister som anges där har gått ut.

Skall en uppgift som avses i 3—5 55 gallras enligt denna paragraf, skall även Sådana uppgifter som har antecknats i anslutning därtill gallras, om inte regeringen förordnar annat.

Sekretess

16 & Den som med stöd av denna lag har fått del av uppgifter om annans personliga förhållanden får inte obehörigen röja vad han sålunda erfarit.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).

Rättelse och skadestånd

17 & Persondatalagens regler om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999, då lagen (1963: 197) om allmänt kriminalregister upphör att gälla.

2. Förslag till lag om misstankeregister

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Hos Rikspolisstyrelsen skall föras ett register för uppgifter om skälig misstanke om brott (misstankeregistret).

Ändamål

2 & Misstankeregistret skall föras för att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksam- het hos

1. polis— och tullmyndigheter för att samordna förundersökningar mot samma person och förebygga, uppdaga och utreda brott,

2. åklagarmyndigheter för förundersökning och åtal eller

3. polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplig— hetsprövning och tillståndsgivning som anges i författning.

Registret får användas också för att till enskild lämna uppgift som är av särskild betydelse i dennes verksamhet.

Innehåll

3 5 I registret Skall föras in uppgifter om den som har fyllt femton år och som enligt förundersökningsledarens bedömning är skäligen miss- tänkt för

1. brott mot brottsbalken,

2. annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet eller

3. sådant brott utomlands som enligt svensk lag motsvarar brott enligt 1 eller 2, under förutsättning att frågan om lagföring för brottet skall avgöras i Sverige.

Uppgifter skall även föras in om den mot vilken allmän åklagare har inlett utredning i mål om förvandling av böter och om den som har begärts utlämnad för brott.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får före— skriva att registreringen skall begränsas på visst sätt.

4 & Beträffande den som skall registreras enligt 3 & skall registret tillföras de uppgifter regeringen bestämmer.

Utlämnande av uppgifter Inom riket

5 & En myndighet eller enskild som har rätt till utdrag eller upp- lysning ur registret skall i varje särskilt fall, noga pröva behovet av information. Utdrag eller upplysningar ur registret får begäras endast om skälet till det uppväger det intrång eller men i övrigt det innebär för den som berörs.

6 & Utöver vad som följer av 14 kap. sekretesslagen (1980:100) Skall ett utdrag ur eller en upplysning om innehållet i registret lämnas när detta begärs av

1. myndighet i den utsträckning regeringen för vissa slag av åren- den ger tillstånd till det samt

2. enskild iden utsträckning regeringen för vissa typer av fall ger tillstånd till det och det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott eller

— i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen meddelas.

7 5 Uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistiken skall lämnas till Brottsförebyggande rådet.

Till utlandet

8 5 Ett utdrag ur eller en upplysning om innehållet i registret får lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell konvention som Sverige har biträtt.

Uppgifter får på begäran även lämnas till polis- eller åklagarmyn— dighet i en stat som är ansluten till internationella kriminalpolisorgani- sationen eller till denna organisation om det behövs för att myndig- heten eller organisationen skall kunna förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott eller för ett utlänningsärende.

Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas till polis- eller åklagarmyndighet i annan stat än som sägs i andra stycket, om det behövs för utredning i ett brottmål eller ett utlänningsärende.

Regeringen får också meddela föreskrifter om att uppgifter be- träffande den som är medborgare i en annan stat eller som har hem- vist där, länmas till en myndighet i den staten.

Att uppgifter får lämnas ut även i vissa andra fall framgår av

1 kap. 3 & tredje stycket sekretesslagen (1980:100).

Utlämnande myndighet

9 (5 En begäran om utlämnande av uppgifter prövas av Rikspolis- styrelsen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock meddela föreskrifter om att en polismyndighet i vissa fall får lämna ut uppgifter.

Gallring

10 & En uppgift skall gallras

1. när en förundersökning har avslutats utan att åtal väckts med an- ledning av misstanken,

2. när åtal som har väckts med anledning av misstanken har lagts ned,

3. när domstol har meddelat dom eller beslut med anledning av misstanken eller den misstänkte har godkänt strafföreläggande som har utfärdats i anledning av misstanken. Om den tilltalade har frikänts skall uppgift i misstankeregistret gallras först när domen har vunnit laga kraft eller

4. när en begäran om utlämning har avslagits eller verkställts. Vad som sägs i första stycket skall i tillämpliga delar gälla även uppgifter om talan om förvandling av böter.

Sekretess

11 5 Den som med stöd av denna lag har fått del av uppgifter om annans personliga förhållanden får inte obehörigen röja vad han sålunda erfarit.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100).

Rättelse och skadestånd

12 & Persondatalagens regler om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med Stöd av lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

3. Förslag till lag om polisens behandling av person- uppgifter m.m. (polisdatalag)

Härigenom föreskrivs följande. Allmänna bestämmelser Lagens tillämpningsområde

1 & Vid behandling av personuppgifter inom polisen gäller person- datalagen (0000:00) om inte avvikande bestämmelser meddelas i denna lag.

2 & Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för att

1. förebygga brott och andra Störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,

2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra stör- ningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller

3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

Lagen gäller också behandling av sådana uppgifter som avses i 26 och 27 55.

3 5 Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (0000:00) om det allmänna belastningsregistret eller lagen (0000100) om misstankeregister. Lagen gäller inte heller vid insamling av personuppgifter genom teleavlyssning, teleövervakning eller kameraövervakning.

Definitioner

4 & Med underrättelseverksamhet avses i denna lag polisverksamhet som

syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förutses och

— inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken. Medkriminalunderrättelseverksamhetavsesannanunderrättelseverk- samhet än den som bedrivs av Säkerhetspolisen.

Med DNA-analys avses varje förfarande som kan användas för analys av deoxyribonukleinsyra (deoxyribonucleic acid).

Behandling av personuppgifter

5 & Uppgifter om en person får inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening eller hälsa eller sexuella läggning.

Om uppgifter om en person behandlas på annan grund får uppgifter— na kompletteras med sådana uppgifter som avses i första stycket, om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen.

6 & Personuppgifter som behandlas skall förses med upplysningar om uppgiftslärnnares trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Sådana upplysningar behöver dock inte lämnas om det saknar betydelse för syftet med behandlingen.

Utlämnande av uppgifter

7 5 Uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistiken skall lämnas till Brottsförebyggande rådet.

8 & Uppgifter får lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellan- folklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell konvention som Sverige har biträtt.

Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter på begäran får lämnas till polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till internationella kriminalpolisorganisationen eller till denna organisation, om det behövs för att myndigheten eller organisationen skall kunna förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott.

Att uppgifter får lämnas ut även i vissa andra fall framgår av 1 kap. 3 & tredje stycket sekretesslagen (1980:100).

9 & Regeringen får förordna att uppgifter får lämnas ut även i andra fall än som sägs i 7 och 8 55.

Rättelse och skadestånd

10 & Persondatalagens regler om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet

11 5 I kriminalunderrättelseverksamhet får personuppgifter behandlas helt eller delvis automatiskt endast i särskilda undersökningar rörande viss allvarlig brottslighet

— vilka syftar till att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga eller förhindra brott och

— som leds av Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet där en länspolismästare är chef.

Personuppgifter får också samlas in och lagras i kriminalunderrättel- seregister.

12 & Ett beslut att inleda sådan behandling av personuppgifter som avses i 11 & skall innehålla uppgifter om ändamålet med behandlingen och när den särskilda undersökning som avses skall vara avslutad samt de föreskrifter i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet.

Rikspolisstyrelsen skall föra en förteckning över beslut att behandla personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet.

13 & Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet.

Särskilda bestämmelser om register

14 & De särskilda bestämmelserna om register gäller inte

behandling av personuppgifter i samband med en förunder- sökning eller annan undersökning eller utredning eller

manuella register.

15 5 Om inte annat Sägs är Rikspolisstyrelsen persondataansvarig för de register som avses i denna lag och för andra register som förs för hela polisväsendets behov.

Underrättelseregister

Säkerhetspolisens register

16 & Hos Rikspolisstyrelsen skall föras ett register som har till ändamål

att underlätta spaning i syfte att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet eller bekämpa terrorism och

— att utgöra underlag för registerkontroll enligt säkerhetsskydds- lagen (1996:627).

Säkerhetspolisen är persondataansvarig för registret som benämns SÄPO—registret.

17 5 I SÄPO-registret får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast

1. om det finns anledning anta att den som avses med uppgiften ägnar sig åt eller har ägnat sig åt brottslig verksamhet som innefattar hot mot rikets säkerhet eller terrorism eller kommer att begå brott av sådant slag,

2. om personen har undergått registerkontroll enligt säkerhets- skyddslagen (1996:627) och därefter fått den anställning eller det uppdrag eller fått delta i den verksamhet som kontrollen avsett eller

3. om det annars finns särskilda skäl till det. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om registrets innehåll.

18 & Uppgifter i SÄPO-registret skall lämnas till länsstyrelse för sådan prövning av personal hos ett auktoriserat bevakningsföretag som avses i lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Detsamma gäller vid prövning av föreståndaren för verksamheten eller av ledamöter i bevakningsföretags styrelse.

19 & Uppgifter som kan hänföras till en enskild person skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter i stället får bevaras för forskningsända- mål.

Kriminalunderrättelseregister

20 & I kriminalunderrättelseverksamhet får register föras endast för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar som avser viss all- varlig brottslighet. Sådana register får föras även av en polismyndighet där en länspolismästare är chef.

21 5 I ett kriminalunderrättelseregister får föras in uppgifter som kan hänföras till en enskild person endast om den som avses med uppgif- ten på konkreta grunder kan antas ägna sig eller ha ägnat sig åt allvarlig brottslighet eller kan antas komma att begå allvarliga brott.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får registreras.

22 & Uppgifterna i ett kriminalunderrättelseregister skall gallras ett år efter det att en sådan uppgift om personen som enligt 21 5 kan föranleda registrering sista gången infördes. Har en särskild under- sökning som rör en registrerad person inletts, får dock uppgifter stå kvar till dess att undersökningen har avslutats.

Register med uppgifter om DNA-analys i brottmål

23 & Register med uppgifter om resultat av DNA-analys får endast föras för att underlätta identifiering av personer i samband med utredning om brott.

245 Ett register med personuppgifter får innehålla uppgifter om resultatet av en DNA—analys som har gjorts under utredning om ett brott och som avser en person som har dömts för

1. ett sådant brott mot en persons liv eller hälsa, personliga in- tegritet eller säkerhet som avses i 3, 4, 6, 8, 12 eller 17 kap. brotts- balken, om brottet kan leda till fängelse i mer än två år,

2. ett allmänfarligt brott som avses i 13 kap. brottsbalken, om brottet kan leda till fängelse i mer än två år eller

3. försök, förberedelse, stämpling, anstiftan eller medhjälp till ett sådant brott som avses i 1 eller 2.

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka brott som skall föranleda registrering.

25 & Registreringen av ett analysresultat skall begränsas till uppgifter som ger information om den registrerades identitet. Analysresultat som kan ge upplysning om den registrerades personliga egenskaper får inte registreras.

Utöver vad som sägs i första stycket får ett register med person- uppgifter endast innehålla upplysningar som visar i vilket ärende analysen har gjorts och vem analysen avser.

26 & Ett spårregister får innehålla uppgifter om resultatet av en DNA- analys som har gjorts under utredning om ett brott. Uppgifterna får inte kunna hänföras till en viss person. Därutöver får spårregister endast innehålla upplysningar som visar i vilket ärende analysen har gjorts.

27 & Uppgifter i spårregister får endast jämföras med analysresultat 1. som inte kan hänföras till en viss person (spåranalys), 2. som finns i DNA-register med personuppgifter eller 3. som kan hänföras till en person som är misstänkt för brott.

28 få Personuppgifter skall gallras senast tio år efter det att påföljden för brott som avses i 24 5 till fullo har verkställts eller annars upphört.

Uppgifter i spårregister skall gallras senast trettio år efter registre- ringen.

29 5 Om ett prov har tagits för DNA-analys i samband med en utred- ning Om brott, från någon som inte är misstänkt för brottet, får provet inte användas för något annat ändamål än det för vilket det togs. Ett sådant prov får inte heller sparas efter det att målet slutligt har av- gjorts.

Fingeravtrycks- och signalementsregister

30 & Bestämmelserna i 31 och 32 55 gäller endast sådana register med uppgifter om fingeravtryck, signalement och särskilda kännetecken, som förs för att underlätta identifiering av personer i samband med brott. Register som förs för detta ändamål får användas för identifie- ring av okända personer även i andra fall.

31 & Register som avses i 30 & får endast innehålla uppgifter om den

som är misstänkt eller dömd för brott eller — som har fått lämna fingeravtryck enligt 19 & lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

I sådant register får endast antecknas uppgifter om fingeravtryck, signalement och särskilda kännetecken samt om ärendenummer och den registrerades identitet.

32 & Uppgifter om en misstänkt person Skall gallras när förunder- sökning eller åtal mot honom läggs ned eller när åtal ogillas. Upp— gifterna får dock bevaras längre om andra uppgifter om den misstänkte Skall bevaras med stöd av 33 5. När dessa uppgifter gallras skall även uppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister gallras.

Om den misstänkte döms får uppgifterna om honom bevaras till dess att samtliga uppgifter om honom har gallrats ur det allmänna be- lastningsregistret.

Regeringen får meddela föreskrifter om gallring av uppgifter avseende den som har fått lämna fingeravtryck enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Register över kvarstående brottsmisstankar

33 & Om en förundersökning mot en person har lagts ned på grund av bristande bevisning får uppgifter om brottsmisstanken lagras i register endast under förutsättning att

den misstänkte enligt åklagares bedömning alltjämt är skäligen misstänkt för brottet och

uppgifterna behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt.

Uppgifterna skall gallras senast efter tre år, om inte särskilda skäl föranleder annat.

34 5 Uppgift om att en person är misstänkt för brott får inte lagras i register om åtal mot den misstänkte har lagts ned eller om han genom lagakraftvunnen dom har frikänts.

Register som förs för övervakning av personer

35 & Register som förs för att underlätta övervakning av personer som kan antas komma att begå brott, får endast innehålla uppgifter om dömda personer som antingen är allvarligt kriminellt belastade eller som kan antas vara farliga för annans personliga säkerhet.

Personuppgifter skall gallras senast när samtliga uppgifter om personen har gallrats ur det allmänna belastningsregistret.

Närmare föreskrifter om innehållet i registret meddelas av regering- en eller den myndighet regeringen bestämmer.

Andra register

36 & Innan ett register inrättas skall registrets ändamål och innehåll bestämmas samt tiden för gallring av uppgifterna i registret fastställas. Registret skall ges en särskild benämning.

Regeringen får föreskriva att uppgifter i ett register får bevaras.

37 5 Om ett register skall innehålla uppgifter som ger upplysning om att en person är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet skall registret tre veckor i förväg amnälas till Datainspektionen för förhandskontroll.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999 då polisregisterlagen (1965:94) upphör att gälla. Beträffande sådan behandling av person— uppgifter som pågår vid denna tidpunkt skall den äldre lagen gälla till den tidpunkt regeringen bestämmer, dock längst till den 1 oktober 2001.

4. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 5, 7 kap. 17 och 18 55, 9 kap. 17 5, 14 kap. 5 åoch 16 kap. 1 & sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. Sekreth med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott

1 &

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till

1. förundersökning i brottmål,

2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,

3. verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud,

4. åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kust- bevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, eller

5. Finansinspektionens verksamhet som rör övervakning enligt insiderlagen (1990:1342) eller efterlevnaden av 7 kap. 1 & lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

För uppgift som hänför sig till Säkerhetspolisensverksamhetför att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller före- bygga terrorism, gäller sekretess om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Motsvarande sekretess gäller i annan verksamhet hos myndig- het för att biträda åklagarmyn- dighet, polismyndighet, tull- myndighet eller kustbevakning- en med att uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsyns— myndighet i konkurs och inom

Sekretess som avses i första och andra styckena gäller i annan verksamhet hos myndig- het för att biträda åklagarmyn- dighet, polismyndighet, tull- myndighet eller kustbevakning— en med att uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsyns-

exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om att en gäldenär har begått brott som avses i 11 kap. brottsbalken eller annat brott som har sam- band med gäldenärens närings- verksamhet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

myndighet i konkurs och inom exekutionsväsendet för uppgift som angår misstanke om att en gäldenär har begått brott som avses i 11 kap. brottsbalken eller annat brott som har sam- band med gäldenärens närings- verksamhet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om särskilda skäl föranleder det får dock regeringen föreskriva att sekre— tessen enligt andra stycket får gälla under längre tid.

7 kap. Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds personliga förhållanden

Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt lagen (1965:94) om polisregister m.m. för uppgift som har tillförts registret. Om utlämnande av sådan uppgift gäller vad som är föreskriveti lag om register som nu har nämnts och i säkerhets- skyddslagen (1996:627) samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. Föreskrifterna i 14 kap. gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna para- graf-

175

Sekretess gäller för uppgift i register som förs enligt lagen (0000:00) om det allmänna be- lastningsregistret och lagen (000000) om misstankeregister, för uppgift om enskilds personli- ga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller nå- gon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas ut enligt vad som sägs i lagen (000000) om det allmänna belastningsregist— ret, lagen (0000:00) om miss- tankeregister och säkerhets- skyddslagen (1996:627) samt i förordningar som har stöd i dessa lagar.

I annat fall än som avses i I 7 & gäller sekretess i verksam- het som avser förande av eller uttag ur register

] . för uppgift som har tillförts Särskilt register, som förs över strafföreläggande och föreläg- gande av ordningsbot, och inte hänför sig till registrering som avses i 15 kap. 1 &,

2. för annan uppgift hos Riks- polisstyrelsen, som angår brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsen- dets informationssystemi annat register än som avses i 1,

3. för belastningsuppgift som har tillförts körkortsregistret,

4. för uppgift som har till— förts Särskilt register som för- fattningsenligt förs hos myndig- het angående brott eller tjänste- förseelser begångna av personer som är eller har varit verksam- ma hos myndigheten.

Sekretessen enligt första stycket ] gäller inte i ärende om strajföreläggande eller före— läggande av ordningsbot.

18ä

Sekretess gäller för uppgift i särskilt register, som förs över strajförelägganden och före- lägganden av ordningsbot, och inte hänför sig till registrering som avses i 15 kap. 1 5, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen enligt första stycket gäller inte i ärende om straföreläggande eller före- läggande av ordningsbot.

Sekretess gäller för uppgift som har tillförts särskilt register som författningsenligt förs hos myndighet angående brott eller tjänsteförseelser begångna av personer som är eller har varit verksamma hos myndigheten.

Sekretess gäller hos luftfartsverket i verksamhet, som avser förande av eller uttag ur certifikatregistret, för uppgift som angår brott eller enskilds hälsotillstånd, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

9 kap. Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur

Sekretess gäller, om inte annat följer av 18 å, i

1. utredning enligt bestäm- melserna om förundersökning i brottmål,

2. angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verk- samhet för att förebygga brott eller som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627),

3. åklagarmyndighets, polis- myndighets , tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, upp— daga, utreda eller beivra brott för uppgift om enskilds personli- ga eller ekonomiska förhållan- den, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

175

Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om inte annat följer av 18 5,

1. i utredning enligt bestäm- melserna om förundersökning i brottmål,

2. i angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verk- samhet för att förebygga brott,

3. i angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säker- hetsskyddslagen (1996:627),

4. i åklagarmyndighets, polis— myndighets , tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, upp- daga, utreda eller beivra brott,

5. som ingår i register som förs av Rikspolisstyrelsen enligt lagen (0000:00) om polisens behandling av personuppgifter m.m. eller som annars behand- las där med stöd av samma lag samt

6. i verksamhet som avser databehandling inom rättsväsen- dets informationssystem.

För uppgift om att en person är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller

kan antas ta befattning med brottslig verksamhet, gäller sekretessen enligt första stycket om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. För andra uppgifter gäller sekretessen om

det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i verksamhet, som avses i första stycket, för an- mälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften

röjs.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i den särskilda lagstiftningen om unga lagöverträdare.

Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i den särskilda lagstiftningen om unga ' lagöverträdare. Uppgifter får vidare lämnas ut enligt vad som sägs i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och lagen (000000) om polisens behandling av personuppgifter m.m. samt i för- ordningar som har stöd i dessa lagar.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

14 kap. Bestämmelser om vissa begränsningari sekretessen och om förbehåll

5 &

Sekretess hindrar inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara Sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda.

Sekretess hindrar aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess be- gränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla om- ständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende.

Första och andra styckena tillämpas inte, om avvikande be- stämmelser har meddelats i lag.

Första och andra styckena tillämpas inte, om avvikande be- stämmelser har meddelats i lag. Andra stycket tillämpas inte heller i mål om utlämnande av uppgifter som förekommer i

Säkerhetspolisens verksamhet om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet eller därför att det kan antas att syftet med beslutade eller förut- sedda åtgärder annars motver— kas eller den framtida polisverk- samheten skadas.

16 kap. Om ansvar på tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagens områden för brott mot tystnadsplikt

1 5

Att friheten enligt 1 kap. 1 & tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 & yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 5 första stycket 1 och 2, 4 5 1—8 samt 5 & 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 & första stycket samt 3 & första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrund- lagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 5 första stycket 3 och 5 5 2 tryckfrihets- förordningen samt 5 kap 1 5 första stycket och 3 5 första stycket 3 yttrandefrihets grundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplik- ten följer av

12. förbehåll enligt 9 då lagen (1965:94) om polisregister m.m.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

5. Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)

Härigenom föreskrivs att punkt 4 i övergångsbestäimnelserna till arkivlagen ( 19901782) skall upphöra att gälla den 1 januari 1999.

6. Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen

(1996:627)

Härigenom föreskrivs att 12 5, 21 och 22 55 samt 25 & säkerhets- skyddslagen (1996:627) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Med registerkontroll avses att uppgifter hämtas från polisregis- ter.

215

Utlämnande av uppgifterfrån polisregister vid registerkon- troll får omfatta

1. för säkerhetsklass 1 eller 2: varje uppgift som finns till- gänglig i polisregister om den kontrollerade och, om det är oundgängligen nödvändigt, om make eller sambo, och

2. för säkerhetsklass 3: upp— gifter om den kontrollerade i person- och belastningsregistret hos Rikspolisstyrelsen och i Säkerhetspolisens register.

Vid registerkontroll enligt 14 & får utlämnandet omfatta alla uppgifter om den kontrolle— rade som finns i Säkerhetspoli- sens register samt de uppgifter om den kontrollerade som finns i person- och belastningsregist- ret hos Rikspolisstyrelsen om

125

225

Föreslagen lydelse

Med registerkontroll avses att uppgifter hämtas från register som omfattas av lagen (000000) om det allmänna belastningsregistret, lagen (0000-00) om misstankeregister och lagen (000000) om polisens behandling av personuppgifter m.m.

Utlämnande av uppgifter vid registerkontroll får omfatta

1. för säkerhetsklass 1 eller 2: varje uppgift som finns till- gänglig om den kontrollerade och, om det är oundgängligen nödvändigt, om make eller sambo, och

2. för säkerhetsklass 3: upp- gifter om den kontrollerade i det allmänna belastningsregistret, misstankeregistret och SÄPO— registret.

Vid registerkontroll enligt 14 5 får utlämnandet omfatta alla uppgifter om den kontrolle- rade som finns i SÄPO-registret samt de uppgifter om den kon- trollerade som finns i det all- männa belastningsregistret och misstankeregistret om dom eller

dom eller misstanke om brott misstanke om brott som avsesi som avses i — 3 kap. 1, 2, 5 och 6 åå brottsbalken, 4 kap. 1—6, 8 och 9 åå brottsbalken, — 6 kap. 1 och 2 åå brottsbalken, 8 kap. 4—6 åå brottsbalken, —— 9 kap. 3 och 4 åå brottsbalken, 12 kap. 3 och 5 åå brottsbalken, 13 kap. 1—5 b och 7 åå brottsbalken, — 16 kap. 1—3, 5, 6 och 8 åå brottsbalken, — 17 kap. 1 åbrottsbalken, 18 kap. 1 och 3—5 åå brottsbalken, 19 kap. brottsbalken, 1 och 3 åå narkotikastrafflagen (1968:64), och T 9 kap. 1 å vapenlagen (1996:67). Aven uppgift om försök och förberedelse till dessa gärningar får lämnas ut.

Innan en uppgift som har kommit fram vid registerkon- troll eller särskild personutred- ning får lämnas ut för säker- hetsprövning, skall den som uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig över uppgiften. Detta gäller dock inte om uppgiften omfattas av sekretess i förhål- lande till den enskilde enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen (1980:100) än 7kap. 17 å.

Även om uppgiften omfattas av sådan sekretess, skall den som uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig innan uppgiften lämnas ut, om hans eller hennes intresse av att få yttra sig skäli- gen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall

skydda.

25å

Innan en uppgift som har kommit fram vid registerkon- troll eller särskild personutred- ning får lämnas ut för säker- hetsprövning, skall den som uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig över uppgiften.

Om uppgiften omfattas av sekretess i förhållande till den enskilde gäller detta dock en- dast om den enskildes intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

7. Förslag till förordning om det allmänna belastnings- registret

Härigenom föreskrivs följande.

1 å Med belastningsregister avses i denna förordning det register som avses i lagen (0000:00) om det allmänna belastningsregistret.

8. Förslag till förordning om misstankeregister

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Med misstankeregister förstås i denna förordning det register som avses i lagen (0000100) om misstankeregister.

Innehåll

2 å Beträffande den som registreras enligt 3 å lagen (0000:00) om misstankeregister Skall registret tillföras uppgifter om

1. namn och personnummer eller de andra uppgifter som behövs för identifiering av den registrerade,

2. de brott som misstanken avser,

3. årendenummer och vid vilken myndighet som ärendet handläggs,

4. om åklagare har övertagit ledningen av en förundersökning som har inletts av en polismyndighet,

5. om den misstänkte har underrättats om misstanke om brott enligt 23 kap. 18 å rättegångsbalken,

6. beslut att väcka åtal eller talan om förvandling av böter och

7. beslut som gäller anhållande, häktning eller intagning i anstalt eller för vård enligt lagen (1991:1122) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1988:870) om vård om missbrukare i vissa fall.

3 å Uppgifter om misstanke skall inte antecknas om misstanken gäller 1. vållande till kroppsskada eller sjukdom i samband med trafik- olycka enligt 3 kap. 8 å brottsbalken, 2. egenmäktigt förfarande bestående i olovlig uppställning av fordon på någon annans parkeringsplats enligt 8 kap. 8 å brottsbalken eller 3. förargelseväckande beteende enligt 16 kap. 16 å brottsbalken.

4 å Rikspolisstyrelsen får föreskriva att registrering enligt 3 och 4 åå lagen om misstankeregister skall begränsas utöver vad som följer av denna förordning.

Utlämnande av uppgifter

5 å Fullständigt utdrag ur misstankeregistret skall lämnas på begäran av

1. det statsråd som är föredragande i ärende enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärende om nåd i brottmål, i ärende om upphävande av domstols beslut om utvisning på grund av brott

enligt utlänningslagen (1989z529) eller i ärende om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt sam- arbete rörande verkställighet av brottmålsdom; eller den statsrådet bemyndigar därtill, för utredning i sådant ärende och i fråga om den som prövningen gäller,

2. det statsråd som är föredragande i ärende enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen (1989c529), eller den statsrådet bemyndigar därtill samt Utlänningsnämnden, för utredning i sådant ärende och i fråga om den som prövningen gäller,

3. länsstyrelse, i ärende då länsstyrelsen enligt lag eller förordning skall inhämta sådant utdrag

4. Statens invandrarverk samt

5. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa i utlandsstyrkan.

6 å Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal eller talan om förvandling av böter har väckts, skall lämnas på begäran till

1. Kriminalvårdsstyrelsen i fråga om den myndigheten avser att an- ställa inom kriminalvården eller anlita som övervakare inom frivården eller som förtroendeman enligt lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna,

2. Kriminalvårdsstyrelsen, regionmyndighet, anstalt eller häkte inom kriminalvården när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt eller lagen (1976z371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.,

3. Kriminalvårdsnämnden när uppgiften behövs för prövning av en fråga om villkorlig frigivning,

4. Övervakningsnämnd eller frivårdsmyndighet i ärende om över- vakning av den som villkorligt frigivits, dömts till skyddstillsyn eller överförts till vård utom anstalt, i fråga om den som ärendet rör, eller beträffande den som är intagen på anstalt men erhållit tillstånd att vistas utom denna,

5. Riksbanken i fråga om den som myndigheten avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,

6. statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som myndigheten avser att anställa,

7. Lotteriinspektionen i fråga om den som myndigheten vid pröv- ning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel,

8. Sprängämnesinspektionen i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt förordningen ( 1988: 1 145) om brandfarliga och explosiva varor, överväger att ge tillstånd,

9. Socialnämnd i ärende om adoption eller vårdnad om barn, 10. Socialnämnd i ärende om medgivande att ta emot barn m.m.

enligt 25—28, 30 och 31 åå socialtjänstlagen (1980z620) samt åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

11. Luftfartsverket i fråga om den som myndigheten vid lämplig- hetsprövning enligt luftfartskungörelsen (19611558), överväger att ge tillstånd, 12. Vägverket i fråga om den som myndigheten vid lämplighets— prövning enligt 64, 68 och 69 åå körkortsförordningen (l977:722), överväger att ge tillstånd, 13. Finansinspektionen i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning av större ägare enligt försäkringsrörelselagen (1982:713), bankrörelselagen (1987:617), lagen (1991:981) om värde- pappersrörelse eller lagen (1992: 1610) om kreditmarknadsbolag över- väger att ge tillstånd, 14. Fastighetsmäklarnämnden i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (1995z400), över— väger att ge tillstånd, 15. Revisorsnämnden i fråga om den som myndigheten vid lämplig- hetsprövning enligt lagen (1995:528) om revisorer, överväger att ge tillstånd, 16. Totalförsvarets pliktverk och Försvarsmakten i fråga om total- försvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994: 1809) om totalförsvarsplikt, 17. Alkoholinspektionen, för införande i myndighetens register över dem som har tillstånd enligt alkohollagen eller som är företrädare för tillståndspliktig verksamhet samt i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt 7 kap. 1 å alkohollagen (1994:1738) över- väger att ge tillstånd samt 18. kommun, i fråga om den som har anmält ett förvärv av hyres- fastighet enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet, om förvärvstillstånd får vägras.

7 å Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal eller talan om förvandling av böter har väckts, får på begäran lämnas till

1. larminstallationsföretag, som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den som före- taget avser att anställa för larminstallationer eller

2. enskild sammanslutning eller person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som den enskilde avser att anställa.

Utlämnande myndighet

8 å Rikspolisstyrelsen får bestämma att utdrag enligt 5—6 åå denna förordning får lämnas av en polismyndighet.

Övrigt

9 å Den som i tjänsten tar del av uppgifter ur det allmänna belast- ningsregistret och därvid får anledning anta att registrets innehåll är

oriktigt, skall genast anmäla det till Rikspolisstyrelsen.

10 å Rikspolisstyrelsen får meddela föreskrifter om hur utdrag ur registret skall begäras och lämnas.

SOU 1997:65 1 Utredningens uppdrag och arbete 1.1 Utredningens direktiv

Utredningen har i uppdrag att utarbeta förslag till en rättslig reglering av ett nytt belastningsregister och ett misstankeregister. I uppdraget ingår också att överväga om det behövs några ändringar i polis- registerlagen med anledning av att nya register Skall ersätta polisens person- och belastningsregister (PBR). Utredningen skall vidare överväga och lämna förslag till andra närliggande författningsändring— ar som kan komma att aktualiseras under arbetets gång. Uppdraget omfattar även Säkerhetspolisens register.

En utgångspunkt för utredningsarbetet skall vara att skapa enkla och lättbegripliga regler som är anpassade efter den tekniska utvecklingen. Det medför bl.a. att reglerna bör utgå från att register skall få föras med hjälp av ADB. Det skall särskilt uppmärksammas att den enskildes personliga integritet får ett erforderligt skydd.

Utredningen skall också ta hänsyn till Sveriges internationella åtaganden, bl.a. Europarådets konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskydds- konventionen och Europarådets rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektom.

Författningsregleringen skall i övrigt ske med huvudsaklig ut- gångspunkt i de i dag gällande materiella bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningarna. Av särskild vikt är att författningarna utformas i överensstämmelse med datalagens reglering till skydd för den personliga integriteten. Inom denna ram står det dock utredningen fritt att föreslå de förändringar som kan anses erforderliga. Några av de frågor som skall tas upp behandlas i det följande.

Registerändamålet skall ge ramen för registrets innehåll och använd- ning. Varken kriminal- eller polisregisterlagen innehåller någon ända- målsbestärnmelse. Såväl Europarådets rekommendation om använd- ningen av personuppgifter inom polissektom som datalagen tillmäter emellertid ändamålsbestämmelserna grundläggande betydelse. Det är alltså av vikt att det utformas ändamålsbestänunelser för registren.

Det kommer även i framtiden att finnas behov av polisregister för bl.a. polisens utrednings- och spaningsverksamhet. Eftersom person- och belastningsregistret inte längre skall regleras av polisregisterlagen måste denna lag ses över. Det bör då bl.a. övervägas om definitionen av polisregister bör ändras.

Beträffande belastningsregistret skall utgångspunkten vara att registreringen skall motsvara registreringen av belastningsuppgifter i person- och belastningsregistret. Det skall dock övervägas — vilken nivå som bör gälla registrering av bötesstraff, — den närmare omfattningen av registrering enligt 83 å körkortsför- ordningen och i vilken utsträckning åtalsunderlåtelser skall registreras.

Misstankeregistret är i första hand avsett för samordning av pågående brottsutredningar om samma person, men kommer också att ha en viss betydelse vid brottsspaning och lämplighetsprövningar. Beträffande misstankeregistret skall utgångspunkten vara att det däri skall registreras samma uppgifter som i dag registreras enligt den s.k. personbladsrutinen. Uppgifter bl.a. om den som är skäligen misstänkt för brott och som vid brottets förövande fyllt 15 år skall alltså tas in i registret. Förutom uppgifter enligt personbladsrutinen skall i misstankeregistret antecknas talan om förvandling av böter. Ut- redningen skall därutöver överväga vilka ytterligare uppgifter som lämpligen bör tas in i registret.

Bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningama om när uppgifter skall utgå ur registret och om rehabilitering skall ersättas med regler om gallring. Gallringsreglema skall utformas med utgångspunkt i de regler som gäller i dag. Utredningen skall, bl.a. mot bakgrund av att rehabiliteringsreglema skall tas bort, överväga hur reglerna skall utformas — för att uppgifter inte skall bevaras längre än nödvändigt med hänsyn till ändamålet med registret och för att tillgodose arkivlagens krav.

Av tilläggsdirektiven framgår att utredningen beträffande Säkerhets— polisens register skall lämna förslag till hur registren skall bli mer tillgängliga för allmänheten. Uppdraget kan uppfattas så att absolut sekretess inte längre skall gälla. Utredningen kan enligt direktiven förutsättningslöst överväga olika lösningar, t.ex. tidsbegränsad sekretess eller en sekretessbestämmelse med ett Skaderekvisit.

En annan fråga som skall övervägas är i vilken utsträckning myndigheter och enskilda skall få del av uppgifter ur registren. Utgångspunkten skall vara de i dag gällande bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningarna. Utredningen skall dock särskilt beakta att uppgifter skall lämnas ut restriktivt och att fler uppgifter inte skall lämnas än det finns behov av. Mot bakgrund härav skall utredningen överväga den närmare omfattningen av uppgiftslämnandet,

om det behövs särskilda bestämmelser för t.ex. körkortsändamål,

omfattningen av uppgiftslämnande till utländska myndigheter och utländska organ samt om den enskildes rätt att få del av de uppgifter som finns om honom själv i registren bör utvidgas.

Utredningsdirektiven har tagits in som bilaga 1 och 2.

Till utredningen har överlämnats fem ärenden rörande tillgång till innehållet i polisregister. För det första har Rikspolisstyrelsen begärt att regionchef eller styresman för anstalt inom kriminalvården skall ha rätt att få uppgifter ur polisregister direkt från polisstyrelse. Vidare har från Utrikesdepartementet överlämnats frågan om Kommerskolle- giet vid prövning av ansökningar om auktorisation eller godkännande som revisor, tolk eller översättare bör få tillgång till polisregister. Värnpliktsverket har begärt rätt att genom utdrag ur polisregister få uppgift om vilken domstol som har avgjort ett mål om värnpliktsbrott. Riksskatteverket har begärt att kronofogdemyndighet genom en ändring i polisregisterlagen ges en generell rätt till uppgifter ur polisregister eller, i andra hand, att regeringen ger kronofogdemyndig— heterna rätt att få uppgifter om våldsbrott. Slutligen har Hyres- gästernas Riksförbund framfört önskemål om att kommunerna skall ges tillgång till uppgifter ur polisregister vid prövning av förvärvstill— stånd enligt lagen (1975 :1132) om förvärv av hyresfastighet m.m.

Vid utformningen av författningsregleringen kan det också komma att bli nödvändigt att överväga om det behövs några ändringar i sekretesslagen. Av direktiven framgår slutligen att utredningen, utöver de frågor som har angivits ovan, får ta upp andra närliggande frågor i den utsträckning utredningen bedömer det erforderligt.

1 .2 Utredningsarbetet

Utredningen lade i mars 1996 fram ett delbetänkande, Kriminal- underrättelseregister DNA-register (SOU 199635). Vi har därefter i enlighet med de ursprungliga direktiven och tilläggsdirektiven fortsatt vårt arbete med att bl.a. utarbeta förslag till en rättslig reglering av dels ett nytt belastningsregister och ett misstankeregister, dels polisens behandling av personuppgifter i övrigt. I samband därmed har vi samrått med Datainspektionen, Rikspolisstyrelsen och Brottsföre- byggande rådet. Vi har vid ett flertal tillfällen inhämtat synpunkter från de tjänstemän på Rikspolisstyrelsen som arbetar med uppbyggna— den av de nya belastnings- och misstankeregistren. Utredaren har vidare orienterat sig om Säkerhetspolisens register. Slutligen har vi haft fortlöpande kontakter med Datalagskommittén.

2. Gällande rätt

Detta avsnitt innehåller en översiktlig beskrivning av reglerna om kriminalregister, polisregister och körkortsregistrets belastnings- del samt bestämmelserna i datalagen och sekretesslagen. En närmare redogörelse ges i samband med våra överväganden i olika delar. Avslutningsvis ges en kort beskrivning av Europa- rådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektom m.m.

2.1. Inledning

Det allmänna kriminalregistret innehåller uppgifter om personer som har dömts till andra påföljder än böter. Registret förs av Rikspolissty— relsen. För registret gäller bestämmelserna i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister (kriminalregisterlagen) och kriminalregister- kungörelsen (1973 :58). Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna för också olika slag av polisregister. För dessa gäller bestämmelserna i lagen (1965:94) om polisregister m.m. (polisregisterlagen) och polis- registerkungörelsen (1969z38).

År 1971 fördes det allmänna kriminalregistret över från Kriminal- vårdsstyrelsen till Rikspolisstyrelsen. Skälen till detta var önskemål om att minska den dubbelregistrering som då förekom och de kostnader som hängde samman därmed. I samband med överföringen samman- fördes kriminalregistret med det centrala personregister som fördes hos Rikspolisstyrelsen. Det samordnade registret, som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB), kallas person- och belastnings- registret. För detta gäller Olika regler beroende på om det är fråga om dess användning som kriminalregister eller polisregister. I det förra fallet gäller kriminalregisterlagen och 1 det senare polisregisterlagen.

Överföringen av det allmänna kriminalregistret från Kriminal- vårdsstyrelsen till Rikspolisstyrelsen utgjorde en del av uppbyggnaden av rättsväsendets informationssystem (RI—systemet). Detta projekt, som påbörjades år 1967, leddes tidigare av samarbetsorganet för rättsväsen— dets informationssystem, SARI. Numera skall i stället frågor om upp- byggnad eller om standarder i systemet beredas av den registeran- svariga myndigheten i samråd med övriga berörda centrala myndig- heter.

RI-systemet regleras i kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI-förordningen). Enligt denna skall det finnas ett inforrnationssystem grundat på ADB för att insamla, lagra, bearbeta och lämna uppgifter som har samband med verksamheten inom polis-, åklagar- och domstolsväsendet samt kriminalvården. Inforrnationssys- temet skall bestå av olika delsystem.

De system som hittills har utvecklats inom ramen för RI-projektet tillhör med några undantag följande grupper: — BROTTSRI. System för brottmålsförfarandet i vid mening hos polis, åklagare och de allmänna domstolarna samt för förfarandet inom kriminalvården. RÄTTSDATA/LAGRI. System för diarieföring, beslutsregistrering, textbehandling och inforrnationssökning. PLANRI . System för planering och uppföljning inom rättsväsendet.

2.2. Kriminalregistret

Bestämmelser om kriminalregister finns i kriminalregisterlagen och kriminalregisterkungörelsen. Som nämnts är kriminalregistret i prak- tiken en del av person— och belastningsregistret.

Registret innehåller sådana uppgifter som främst behövs i dom- stolarnas verksamhet för att brottsbalkens regler om sammanträffande av brott och förändring av påföljder skall kunna tillämpas. I registret förs in uppgifter om domar på fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård liksom uppgifter om åtgärder enligt 34 kap. brottsbalken. Registret skall också innehålla uppgifter om strafföreläggande avseende villkorlig dom. Bötesstraff antecknas inte i registret i andra fall än då förvandlingsstraff har ålagts.

I registret skall vidare antecknas uppgifter om straffverkställighet, nåd och resning. I registret finns också vissa uppgifter om påföljder som har ådömts i något aimat land.

2.3. Polisregister m.m.

2.3 . 1 Polisregisterlagstiftningen

Bestämmelser om polisregister finns i polisregisterlagen och polis- registerkungörelsen.

Med polisregister avses enligt polisregisterlagen register som förs hos Rikspolisstyrelsen eller någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons personliga förhållanden i övrigt.

Enligt polisregisterlagen skall innehållet i polisregister begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. Närmare före— skrifter om innehållet i Rikspolisstyrelsens polisregister finns i 2—7 åå polisregisterkungörelsen. Dessa regler innebär bl.a. att det i polis— register, förutom sådana uppgifter som skall antecknas i kriminal- registret, skall tas in uppgifter om vissa bötesdomar och godkända strafförelägganden, åtalsunderlåtelser i vissa fall, beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 å utlänningslagen (1989z529), beslut om utlämning och beslut om besöksförbud.

Innehållet i polisregister är enligt 1 å polisregisterlagen inte begränsat till anteckningar om påföljder. Med stöd av 2å andra stycket polisregisterlagen har i 6å polisregisterkungörelsen före- skrivits att i polisregister får föras in även uppgifter om den som är misstänkt för brott och uppgifter om någon annans personliga förhållanden. Som villkor för sådan registrering gäller att denna är nödvändig för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott och att uppgifterna är av särskild betydelse för brottsspaning.

I polisregister får vidare tas in bl.a. uppgifter som har kommit in från annat nordiskt land eller från en stat som är ansluten till Interpol eller från denna organisation, under förutsättning att uppgiftens innehåll motsvarar en sådan uppgift som enligt det föregående får antecknas i polisregister.

I polisregisterlagen finns dessutom bestämmelser om vissa särskilda register som inte utgör polisregister i polisregisterlagens mening. Bestännnelserna gäller dels register hos Generaltullstyrelsen och andra tullmyndigheter i deras brottsbekämpande verksamhet, dels ett register som förs hos Statens kriminaltekniska laboratorium för dess sakkun- nigutlåtanden.

2.3.2 Person- och belastningsregistret

Person— och belastningsregistret är det största polisregistret. Det är främst ett belastningsregister och innehåller uppgifter om påföljder och därmed sammanhängande beslut som skall antecknas enligt kriminal- register- eller polisregisterförfattningarna.

Enligt 6 å polisregisterkungörelsen får i polisregister tas in uppgift om den som är misstänkt för brott, om det är av särskild betydelse för brottsspaning. Med stöd av denna bestämmelse registreras uppgifter enligt den s.k. personbladsrutinen, som omfattar bl.a. den som är skäligen misstänkt för brott. Personbladen ingår i RI-systemet. Uppgifter enligt personbladsrutinen är de enda uppgifter om miss- tankar som förs in i person— och belastningsregistret. Övriga uppgifter

om misstankar registreras i andra typer av polisregister.

Person— och belastningsregistret förs med hjälp av ADB. Varken kriminal- eller polisregisterförfattningarna är skrivna med utgångs— punkt i att kriminal- eller polisregister skall vara datoriserade. Det formella stödet för att föra registret med ADB finns i stället i kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI- förordningen).

Inom polisen används uppgifterna i registret såväl vid spaning och brottsutredning som vid ordnings- och trafikpolisverksamhet. Uppgif- terna används också som underlag i bl.a. körkortsärenden.

Uppgifter ur person- och belastningsregistret får under vissa förut- sättningar användas också av andra myndigheter, t.ex. i olika till— ståndsärenden. Hos domstolar och åklagare används uppgifterna för handläggningen av brottmål.

2.3.3 Vissa andra polisregister m.m.

Hos Rikspolisstyrelsen förs med stöd av polisregisterlagen flera andra register än person- och belastningsregistret. Dessa register används framför allt för brottsspaning. Hit hör bl.a. brottsanmälansregistret, det allmänna spaningsregistret, signalements- och känneteckens- registret, fingeravtrycksregistret, U-boken (med uppgifter om utvisningar), del av Interpolregistret samt beslags- och analysregistret. Till polisregistren hör också Finanspolisens analys- och spanings- register. Dessa register förs med hjälp av ADB. Dessutom finns det ett manuellt register, fotoregistret.

Även Säkerhetspolisens register regleras av polisregisterlagen. Särskilda föreskrifter för detta register finns i 5 a å förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen (förordningen ändrad genom SFS 1996:731).

Rikspolisstyrelsen för dessutom andra register som inte är polis— register i polisregisterlagens mening. Till dessa hör godsregistret och registret för efterlysta fordon samt passregistret.

Utöver de register som nämnts ovan förs vid olika polismyndigheter vissa lokala register. Det gäller bl.a. lokala spaningsregister av typen ”tillhållsregister” samt register för intern samordning av pågående utredningar. Även dessa register omfattas av polisregisterlagen. Dess— utom finns det andra typer av lokala register för vilka polisregisterla— gen inte gäller, t.ex. förundersökningsregister, dvs. tillfälliga register som gäller en viss förundersökning.

I bilaga 5 har tagits in vissa kortfattade beskrivningar av centrala och lokala register som förs inom polisen.

2.4 Körkortsregistret

Av 2 å körkortsförordningen (l977:722) framgår att det skall finnas ett för landet gemensamt körkortsregister. Körkortsregistret innehåller tre slag av uppgifter, nämligen identitetsuppgifter, körkortsuppgifter och belastningsuppgifter. Belastningsuppgifterna gäller dels uppgifter om sådana brott som anges i 83 å körkortsförordningen, dels vissa andra uppgifter, t.ex. om anmälan till länsstyrelse att en körkortsinne- havare inte längre uppfyller förutsättningama för att få ha körkort.

Enligt 90 å körkortsförordningen skall Vägverket föra körkorts— registret med hjälp av ADB. I fråga om uppgifter om brott som anges i 83 å körkortsförordningen förs registret dock av Rikspolisstyrelsen i enlighet med 21 å kungörelsen (1970:517) om rättsväsendets infor- mationssystem (RI-förordningen). Denna del av registret kallas här körkortsregistrets belastningsdel. Registreringen i belastningsdelen fyller huvudsakligen två syften. Den skall dels lämna underlag för prövningen i körkortsmål, dels ge information till åklagare och domstolar i trafikmål om tidigare trafikbrottslighet.

Bestämmelser om innehållet i körkortsregistret finns i 90 och 91 åå körkortsförordningen. I den del av registret som förs av Rikspolis— styrelsen skall enligt 91 å körkortsförordningen tas in uppgifter om brott enligt 83 å samma förordning, dvs. uppgifter om dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot varigenom körkortshavare, innehavare av traktorkort, innehavare av utländskt körkort eller någon för vilken spärrtid beslutats men ännu inte löpt ut har funnits skyldig till vissa brott. Det gäller främst brott mot trafik- brottslagen, andra trafikförfattningar, narkotikastrafflagen samt vissa brottsbalksbrott såsom misshandel och andra våldsbrott. I fråga om de allra flesta brottsbalksbrott sker dock ingen registrering, om påföljden stannat vid böter.

Regleringen i körkortsregistret är följaktligen på en gång mera omfattande och mera begränsad än registreringen i person- och belastningsregistret; i vissa fall sker anteckning då penningböter har dömts ut, i andra bara om påföljden är strängare än böter.

2.5 Datalagen

Person- och belastningsregistret liksom de övriga datoriserade register som har beskrivits i det föregående år personregister i den mening som avses i datalagen (1973:289). Därmed avses register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Datalagen innehåller allmänna bestämmelser om förande av

personregister. Reglerna är avsedda att skydda mot otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet och ställer upp villkor för bl.a. insamling av uppgifter, databehandling och användning av person- register.

Personregister får inrättas bara av den som fått licens av Data- inspektionen. Härutöver kan Datainspektionens tillstånd krävas.

Tillståndsplikten gäller för personregister som skall innehålla upp— gifter som allmänt sett kan antas medföra särskild risk för otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Tillstånd krävs bl.a. för person- register som innehåller uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har undergått påföljd för brott och andra liknande uppgifter. För att få tillstånd att inrätta ett sådant register krävs — med visst undantag — synnerliga skäl.

Undantagna från tillståndsplikt är s.k. statsmaktsregister, dvs. sådana register vars inrättande har beslutats av riksdagen eller regeringen. Person- och belastningsregistret liksom körkortsregistrets belastningsdel är statsmaktsregister. Även statsmaktsregister står dock under Datainspektionens tillsyn. Det innebär bl. a. att Datainspektionen har generell rätt att ta del av uppgifter i kriminal- och polisregister. Om det behövs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång, skall Datainspektionen meddela föreskrifter även för statsmaktsregister i den mån inte regeringen eller riksdagen har meddelat föreskrifter i samma hänseende.

Flera av de övriga polisregistren som redovisats i det föregående år dock inte statsmaktsregister. I stället förs de efter tillstånd av Data- inspektionen.

Det är numera också möjligt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Datainspektionen att meddela närmare föreskrifter för personregister som ofta förekommer inom en viss verksamhet för ett visst ändamål. Register som förs med stöd av sådana generella regler undantas från tillståndsplikt.

2.6 Sekretesslagen

15 kap. 1 å sekretesslagen (1980:100) finns regler om sekretess m.m. med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Bestämmelsen gäller bl.a. för uppgifter i polisregister. En förut- sättning för att sekretess skall gälla är att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas, om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller i första hand hos åklagar-, polis— och tullmyndig- heterna. Eftersom sekretessen gäller för uppgift som ”hänför sig till” brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamhet, följer sekretessen

med uppgiften om den lämnas vidare till en annan myndighet. Även en myndighet som i annan verksamhet biträder åklagare eller polis i brottsbekämpande verksamhet är underkastad sekretess till skydd för spaning och utredning.

Bestämmelserna i 5 kap. 1 å sekretesslagen är till för att skydda det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. I 9 kap. 17 å sekretesslagen finns korresponderande regler till skydd för enskildas integritet när det gäller uppgifter som inte ingår i kriminal- registret eller i polisregister.

Enligt 7 kap. 17 å sekretesslagen gäller vidare sekretess i verksam- het som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt polisregisterlagen för uppgift som har tillförts registret. Sekretessen enligt denna bestämmelse är absolut, dvs. något Skaderekvisit ställs inte upp som villkor för sekretessen. Uppgifter från registren får lämnas ut endast under de förutsättningar som anges i kriminalregisterlagen eller polisregisterlagen eller i förordning som har stöd i dessa lagar.

Sekretessen enligt 7 kap. 17 å sekretesslagen gäller också i förhål- lande till den enskilde. Kriminalregisterlagen och polisregisterlagen innehåller dock bestämmelser om utlämnande av uppgifter till den registrerade själv.

I 7 kap. 18 å sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess för bl.a. belastningsuppgifter som har tillförts körkortsregistret. I likhet med vad som gäller enligt 7 kap. 17 å är sekretessen absolut.

2 . 7 Europarådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektom m.m.

År 1987 antogs inom Europarådet en rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektom.

Rekommendationen innehåller speciella dataskyddsregler för person- uppgifter som polisen samlar in, lagrar, använder eller överför med hjälp av ADB i syfte att förhindra och bekämpa brott eller upprätthålla allmän ordning. Endast sådana personuppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lagstiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall så långt som möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet (”the different categories of data stored should be distinguished in accordance with their degree of accuracy or reliabili- ty”). I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som grundar sig på omdömen eller personliga värde- r1ngar.

Rekommendationen har fogats till detta betänkande som bilaga 4. I oktober 1988 inledde Datainspektionen en granskning av Riks- polisstyrelsens personregister. Granskningen syftade till att undersöka om nuvarande författningsreglering av polisens rätt att registrera upp- gifter om enskilda svarade mot den europeiska rekommendationen om polisregister. Undersökningen gällde också hur Rikspolisstyrelsens personregister förhöll sig till den nuvarande författningsregleringen och till de föreskrifter som Datainspektionen meddelat. I en skrivelse den 28 september 1989 överlämnade Datainspektionen till regeringen en rapport över granskningen.

I skrivelsen anges att inspektionen fått intrycket att Rikspolis- styrelsens verksamhet med registren präglas av en strävan att undvika otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Samtidigt noteras dock att författningsregleringen av polisens rätt att registrera uppgifter om enskilda personer är bristfällig mot bakgrund av den europeiska rekommendationen. Dessa brister anges bl.a. avse vissa frågor avseen- de utlämnande av uppgifter från registren samt sammanblandningen av belastnings- och misstankeuppgifter i person- och belastningsregistret.

3. Frågomas tidigare behandling

I avsnitt 3.1 lämnas en redogörelse för de tidigare förslag till ny författningsreglering av kriminalregistret och person— och be- lastningsregistret som har betydelse för vårt arbete. Av särskild vikt är propositionen (1994/95: 144) med förslag till riktlinjer för registrering av påföljder m.m. I denna principproposition, vilken godkändes av riksdagen, föreslog regeringen att person- och belastningsregistret skall ersättas av ett belastningsregister och ett nyinrättat misstankeregister. Den registrering av påföljder m.m. som i dag sker i körkortsregistrets belastningsdel skall samordnas med registreringen i belastningsregistret. I belastningsregistret skall tas in uppgifter om ådömda påföljder och liknande. I miss- tankeregistret skall huvudsakligen tas in uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen.

I avsnitt 3.2 återges regeringens utgångspunkter för sitt förslag och i avsnitt 3.3 regeringens ställningstagande i fråga om upp- delningen av person- och belastningsregistret i ett belastnings- och ett misstankeregister.

3.1. Tidigare förslag

Frågan om en författningsreglering av person- och belastningsregistret har behandlats i olika sammanhang.

Inom SARI utarbetades sålunda under 1981 rapporten Register- lagstiftning inom BROTTSRI. I den på grundval av denna rapport ut- arbetade promemorian (Ds Ju 1985z8) Lag om brottsregister m.m. lades bl.a. fram ett förslag om att ersätta person- och belastnings— registret med ett nytt centralt brottsregister, benämnt det allmänna brottsregistret. Vidare föreslogs en ny lag om brottsregister avsedd att reglera detta register. Utöver sådana uppgifter som registrerades i person— och belastningsregistret skulle brottsregisterlagen också reglera det centrala kriminalvårdsregistret hos Kriminalvårdsstyrelsen. Enligt promemorian skulle brottsregisterlagen ersätta kriminalregisterlagen. Polisregisterlagen var däremot behövlig för regleringen av övriga centrala och lokala polisregister.

I prop. 1987/88:122 om ändringar i kriminal— och polisregister- lagarna m.m., som avsåg bl.a. förslag om enskildas möjligheter att få

upplysningar om sig själva, gjordes vissa ställningstaganden av betydelse för den framtida utformningen av författningsregleringen. Det anfördes bl. a. att registreringen av påföljder i körkortsregistret borde integreras med den registrering som skedde i person— och belastningsregistret.

Enligt propositionen borde man vidare överväga en lösning som innebar att belastnings- och misstankeuppgifter skulle intas i skilda register. Därmed skulle det öppnas möjlighet för insyn i belast- ningsregistret för den enskilde i fråga om samtliga uppgifter om honom själv.

Dessa uttalanden i propositionen lämnades utan erinran av riksdagen (bet. 1987/88zJuU34, rskr. 1987/881283).

Inom SARI tillsattes år 1988 en arbetsgrupp för att studera frågan om att ersätta person- och belastningsregistret och körkortsregistrets belastningsdel med ett nytt centralt brottsregister. Arbetsgruppens bedömningar redovisades i SARI:s rapport 1989:2 Nytt kriminal- register m.m.

Arbetsgruppens uppgift var främst att studera den tekniska ut- formningen av den framtida brottsregistreringen. I uppdraget ingick inte att lägga fram förslag till författningsändringar, men i arbets- gruppens rapport lämnas ändå vissa synpunkter på författningamas utformning. Utgångspunkten för dessa synpunkter var att det enligt arbetsgruppen i sakligt hänseende inte fanns skäl för några större avvikelser från de nuvarande reglerna om registrering. Förslaget till regler om bl.a. registerinnehåll, registerutdrag och gallring utformades därför på ett sätt som ligger inom ramen för de gällande reglerna.

Med dessa utgångspunkter föreslogs i rapporten att person- och belastningsregistret och körkortsregistrets belastningsdel skulle ersättas av ett kriminalregister för registrering av ådömda påföljder och ett misstankeregister för registrering av brottsmisstankar. Det senare registret skulle vara avsett för sådana uppgifter som i dag tas från personbladen. Enligt rapporten borde båda registren regleras av en registerlag i datalagens mening, dvs. det skulle framgå av lagtexten att registren fördes med hjälp av ADB. För andra register inom polisen, såväl ADB-register som manuella register, borde det fortfarande finnas en polisregisterlag.

Vid anmälan av datalagsfrågor m.m. i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 4 s. 16 f.) tog föredragande departements- chefen upp frågan om den framtida utformningen av brottsregistrering- en. Departementschefen sade sig i stort ansluta sig till SARI:s förslag till förändringar av lagstiftningen om brottsregister och anförde vidare att det fortsatta tekniska utvecklingsarbetet av brottsregistreringen borde ske efter de riktlinjer som SARI föreslagit. Departementschefen anmälde samtidigt att en promemoria med förslag till ny brotts- registerlagstiftning var under utarbetande i Justitiedepartementet.

I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 53 ff.) förklarade sig den dåvarande departementschefen kunna ansluta sig till de överväganden som tidigare gjorts i ärendet. Uppbyggandet av brottsregistreringen borde således utformas efter de riktlinjer SARI föreslagit. Vidare anmäldes att arbetet med utformningen av förslaget till ny brottsregisterlagstiftning pågick inom Justitiedepartementet, att utgångspunkten härvid var de förslag till kriminal- och misstanke- register SARI lagt fram samt att de nya registren till sitt innehåll i huvudsak borde motsvara vad som i dag registreras i person- och belastningsregistret och registret över påföljder som har betydelse i körkortsfrågor.

I betänkandet 1991/92zJuU25 om nytt kriminalregister m.m. anförde Justitieutskottet bl.a. att det inte fann anledning till erinran mot vad som anförts i budgetpropositionen om riktlinjerna för uppbyggnaden av ett nytt kriminalregister och ett nytt misstankeregis- ter. Utskottet inskärpte dock vikten av skyndsamhet i översynsarbetet och hänvisade till sina tidigare uttalanden på området (bet. 1984/85zJuU27, 1987/88zJuU34 och 1990/91:JuU1).

Arbetet inom Justitiedepartementet ledde fram till departementspro- memorian Lag om kriminalregister, m.m. (Ds 1992:32), i vilken ett nytt förslag till en författningsreglering av den framtida brottsregistre- ringen lades fram.

Promemorian innehöll förslag till tre olika författningar, nämligen en kriminalregisterlag, en lag om misstankeregister och en lag om polisregister. I anslutning till dessa lagar lades också fram förslag till förordningsbestärnmelser. Enligt förslagen skulle den centrala registreringen av påföljder ske i ett register, kriminalregistret. I detta register skulle också ingå sådana påföljdsuppgifter som för närvarande antecknas i körkortsregistret. Vidare skulle ett särskilt misstankeregis- ter inrättas. I detta skulle antecknas uppgifter om skälig misstanke om brott. Polisregisterlagen skulle enligt förslaget gälla för de register som förs av polisen för spanings- och utredningsändamål.

I vissa delar innebar förslagen en anpassning till hur den centrala brottsregistreringen i dag är anordnad tekniskt. I fråga om registrens innehåll och utlämnande av uppgifter behölls i huvudsak den nuvaran- de ordningen. Vissa förändringar föreslogs dock bl.a. i fråga om gallring.

Promemorian remissbehandlades. I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 46) anmäldes därefter att ett förslag till en ny lagstiftning på området förbereddes med utgångspunkt i den nämnda promemorian.

I mars 1995 lade regeringen fram ett förslag till riktlinjer för uppbyggnaden av en ny struktur avseende de brottsregister m.m. som i dag förs hos Rikspolisstyrelsen (prop. 1994/95:144). Förslaget innebar att person— och belastningsregistret skulle ersättas av ett

belastningsregister och att det skulle inrättas ett misstankeregister. Körkortsregistrets belastningsdel föreslogs samordnad med belastnings- registret.

Utgångspunkten för förslagen var att belastningsregistret skulle innehålla de belastningsuppgifter som i dag antecknas i person- och belastningsregistret och i körkortsregistrets belastningsdel. Miss- tankeregistret skulle innehålla uppgifter bl.a. om den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen.

Propositionen innehöll inga lagförslag. Regeringen beslutade emellertid samtidigt direktiv för en översyn av den rättsliga reglering- en av registren (Registerutredningens direktiv) för att senare åter- komma till riksdagen med förslag till den närmare utformningen av registren jämte lagförslag, konsekvenser för anslagsposter på statsbud-

geten m.m. Riksdagen godkände (bet.l994/95:JuU21, rskr. 1994/951378) vad regeringen i den nyssnämnda princippropositionen hade anfört om riktlinjer för uppbyggnaden av en ny registerstruktur. Vad som sägs i propositionen är således jämte direktiven av grundläggande betydelse för vårt utredningsarbete. I avsnitt 3.2 återges därför regeringens utgångspunkter för sitt förslag och i avsnitt 3.3 regeringens ställnings- tagande i fråga om uppdelningen av person- och belastningsregistret i ett belastnings- och ett misstankeregister.

3.2. Utgångspunkter för det fortsatta arbetet enligt princippropositionen

l proposition 1994/95: 144 anförde regeringen bl.a. följande (s. 11 ff.): Den i dag gällande kriminal- och polisregisterlagstiftningen fick sin huvudsakliga utformning på 60-talet. Inte minst med hänsyn till den tekniska utvecklingen är det naturligt att lagstiftningen i flera avseenden framstår som föråldrad. Som exempel kan nämnas att PBR, som alltså är ett enda register och som förs med ADB, styrs av två olika lagar som dessutom utgår från att det förs manuellt.

Dagens lagstiftning har också inslag som kan uppfattas som brister i skyddet för den personliga integriteten. Det gäller särskilt kravet på att uppgifter bör hållas åtskilda efter graden av riktighet och tillförlitlighet. Sådana krav framställs bl.a. i Europarådets rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektom. Ett exempel på att bekräftade och obekräftade uppgifter antecknas i samma register är att uppgifter om såväl ådömda påföljder som brottsmisstankar antecknas i PBR.

En annan brist i dagens registerlagstiftning är den omfattande dubbelregistrering av uppgifter som förekommer. Dubbelregistre- ring innebär dels en ökad spridning av uppgifterna, dels ökade kostnader för registreringen. Dubbelregistrering sker bl.a. genom att samma påföljder i stor utsträckning antecknas i både PBR och i körkortsregistrets belastningsdel.

En reformering av registerlagstiftningen framstår mot angiven bakgrund som nödvändig. Detta är också något som riksdagen vid flera tillfällen har uttalat (jfr bet. 1991/92 JuU25).

I den ovan nämnda promemorian Lag om kriminalregister m.m. lades det fram förslag om att ersätta den nuvarande centrala brottsregistreringen hos Rikspolisstyrelsen med nya register. I promemorian föreslogs också ny lagreglering av registren. Förslaget innebär införandet av en ny lag om kriminalregister, i vilket endast påföljder och liknande skall tas in. Vidare föreslogs en lag om misstankeregister, i vilket skall antecknas uppgifter om skälig misstanke om brott enligt den s.k. personbladsrutinen. Därutöver föreslogs det en ny lag om polisregister.

Enligt regeringens mening bör en reformering av registerlag- stiftningen bygga huvudsakligen på de principer som angavs i promemorian. Att nu lägga fram ett fullständigt förslag till reglering innebär dock vissa nackdelar. En reformering i angiven

' riktning. medför krav på teknisk uppbyggnad som tar flera år i anspråk. Till följd härav skulle en framlagd lagreglering inte kunna träda i kraft förrän om flera år. Förutsättningarna för regleringen kan då ha förändrats i väsentliga hänseenden genom den utveckling som skett såväl inom som utom landet. I samman- hanget kan nämnas att konventionen om ett europeiskt informa- tionssystem (EIS) och konventionen om en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen) förutsätter att det byggs upp informations- system som innehåller uppgifter som är av betydelse för polis- underrättelsetjänst. Dessutom kan konventionerna förväntas innehålla förslag till bestämmelser som på andra sätt påverkar registerlagstiftningens utformning.

De angivna svårigheterna att nu genomföra en fullständig reformering av registerförfattningarna bör emellertid inte tillåtas att ytterligare försena uppbyggnaden av den registerstruktur som bör ersätta PBR. I denna proposition lämnas därför för riksdagens godkännande förslag till riktlinjer för en sådan uppbyggnad. Samtidigt bör dock den lagreglering som skall gälla på längre sikt förberedas. Regeringen har därför beslutat direktiv till en utredning avseende lagstiftningen om registreringen av påföljder, misstankar och uppgifter för polisiära ändamål. Uppdraget omfattar att utarbeta förslag till en rättslig reglering av belast- ningsregistret och misstankeregistret.

3.3. Ett belastnings- och ett misstankeregister

Som tidigare har nämnts gäller för person- och belastningsregistret skilda regelkomplex beroende på om det är fråga om registrets användning som kriminalregister eller som polisregister. För registrets användning som kriminalregister gäller kriminalregisterlagen. För registret i övrigt gäller polisregisterlagen. Dessa lagar är skrivna för register som förs manuellt. I praktiken förs dock person- och belast- ningsregistret med stöd av ADB.

lkriminalregisterpromemorian (Ds 1992:32) föreslogs att registre- ringen av belastningsuppgifter i körkortsregistret skulle samordnas med den övriga brottsregistreringen. Vidare föreslogs att registrering av brottsmisstankar skulle hållas åtskild från registrering av olika påföljder för brott och att ett särskilt misstankeregister skulle inrättas.

Majoriteten av remissinstansema tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. Rikspolisstyrelsen avstyrkte dock att de uppgifter som för närvarande registreras i körkortsregistrets belastningsdel skulle komma att registreras i det nya belastningsregistret. Statskontoret ansåg att en författningsmässig reglering, särskilt i de delar av brottsregistreringen som rör hanteringen av misstankeuppgifter, borde anstå i avvaktan på att den tekniska översynen av BROTTSRI- systemen avslutas. Sveriges Advokatsamfund framförde kritik mot bl.a. förutsättningama för registrering i och utlämnande av uppgifter 'ur misstankeregistret och ansåg att ärendet bör bli föremål för en parla- mentarisk utredning.

I princippropositionen anförde regeringen följande (5. 13 ff.):

Arbetet med ny registerlagstiftning bör inriktas på att regelver- ket skall anpassas efter de faktiska förhållandena och de tekniska förutsättningar som numera gäller. Vidare bör beaktas de över- gripande principer som upptas i Europarådets rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektom. Detta innebär bl.a. att olika kategorier av uppgifter så långt det är möjligt skall hållas åtskilda efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I linje med rekommendationen bör först övervägas om uppgifter om påföljder och misstankar bör delas upp och således tas in i olika register.

Polisen använder uppgifterna i PBR bl.a. för sin brottsföre- byggande och brottsbekämpande verksamhet. För dessa ändamål har emellertid polisen även andra register, t.ex. det allmänna spaningsregistret. Uppgifterna i PBR används också av myndig- heter i tillståndsärenden, av enskilda och myndigheter för anställ- ningsändamål och av domstolarna i den dömande verksamheten. En uppdelning av PBR i ett register för påföljder m.m. och ett register för misstankar skulle inte innebära att myndigheter eller

enskilda går miste om någon information. För de ändamål för vilka PBR används är det inte nödvändigt att uppgifter om påföljder och misstankar finns i samma register. För den enskilde är det dessutom en fördel om uppgifter om påföljder och miss- tankar fmns i olika register eftersom det öppnar en möjlighet för honom att få del av samtliga belastningsuppgifter om sig själv.

Enligt regeringens mening talar således starka skäl för att uppgifter om påföljder och uppgifter om brottsmisstankar bör hållas åtskilda i olika register. Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat sig för en sådan uppdelning (jfr bet. 1991/92 JuU25). Åtgärden stöds också av remissinstansema. Med hänsyn härtill bör en sådan uppdelning nu göras. Uppdelningen bör ske genom att PBR ersätts av dels ett register i vilket endast påföljder och liknande tas in och dels ett nyinrättat misstankeregister. I det senare registret skall antecknas uppgifter om bl.a. den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen.

Därutöver bör övervägas en samordning av det nya belastnings- registret och körkortsregistrets belastningsdel. Inledningsvis kan anmärkas att det i dag i många fall sker en registrering samtidigt i såväl PBR som körkortsregistret. I PBR antecknas varje är omkring 50 000 domar och av dessa antecknas hälften också i körkortsregistret. I PBR antecknas årligen 50 000 strafföreläggan- den. Hur många av dem som också antecknas i körkortsregistret är inte känt men det torde röra sig om ett inte ringa antal. Antalet ordningsförelägganden som årligen registreras i körkortsregistret är drygt 150 000. Dessa antecknas dock inte i PBR.

Körkortsregistrets belastningsdel har till syfte dels att lämna in- formation till åklagare och domstolar i trafikmål, dels att ge underlag för prövningen i körkortsmål. Även om belastnings- registret och körkortsregistrets belastningsdel således har delvis olika användningsområden talar enligt regeringens mening övervägande skäl för en samordning. Uppgifterna i båda registren kommer i stor utsträckning från samma källor och uppgifterna dubbelregistreras i dag i betydande utsträckning. Till detta kommer att belastningsregistret och den del av körkortsregistrets belastningsdel som innehåller uppgifter om brott förs av en och samma myndighet, nämligen av Rikspolisstyrelsen. Särreglering- en är heller inte större än att bestämmelserna tämligen lätt kan samordnas, även om Specialregler för körkortsfrågor t.ex. bestämmelser om utlämnande av uppgifter förmodligen inte kan undvikas helt och hållet. Härtill kommer att den totala kostnaden för registren kan förväntas minska. Regeringen anser att fördelarna med en samordning är större än nackdelarna. Registreringen av belastningsuppgifter i körkortsregistret bör därför samordnas med den övriga påföljdsregistreringen.

4. Några utgångspunkter för vårt arbete

Vi har haft två viktiga utgångspunkter för vårt arbete, nämligen utvecklingen av informationstekniken och förändringen av den rättsliga ramen.

Ett intensivt arbete pågår inom polisen och inom rättsväsendet i övrigt med att förbättra informationsförsörjningen (se avsnitt 4.1). Det är av stor vikt att de regler som ger den rättsliga ramen för detta utvecklingsarbete reformeras så snart som möjligt.

Datalagen har varit bestämmande för de särskilda regler som finns om polisens rätt att föra personregister med hjälp av automatisk databehandling. Den kommer att ersättas av en ny lag till följd av EG-direktivet om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (se avsnitt 4.2.1). Datalagskommittén har nyligen lagt fram ett förslag till en sådan lag; persondatalagen (avsnitt 4.2.2). Vi har funnit det lämpligt att utforma den Särreg- lering av belastnings- och misstankeregistren och om polisens behandling av personuppgifter som vi har i uppgift att föreslå, med utgångspunkt i persondatalagen. I avsnitt 4.3 redogör vi något för vilka konsekvenser persondatalagen får för vårt arbete i olika hänseenden.

Frågor som rör Säkerhetspolisen behandlas särskilt. Skälen för det redovisas i avsnitt 4.4.

Uppgifter i kriminal- och polisregister får i dag lämnas ut endast i enlighet med vad som sägs i kriminal- och polisregister- lagarna. Reforrneringen av dessa lagar bör medföra en ny reglering av sekretessfrågorna (avsnitt 4.5).

4.1. Utvecklingen av IT

Användningen av informationsteknologi (IT) ökar nu i snabb takt inom rättsväsendet. Det beror bl.a. på att tekniken som sådan utvecklas, blir säkrare, lättare att använda och billigare. Utbyggnaden av IT är dessutom mycket betydelsefull för att polisen skall kunna effektivisera verksamheten i all den utsträckning detär nödvändigt med hänsyn till samhällets utveckling och brottslighetens internationalisering. En ökad användning av IT är vidare nödvändig för att polisen skall kunna möta

statsmakternas krav på en mera kostnadseffektiv och i övrigt rationell verksamhet. Det pågår därför ett intensivt arbete med att utveckla IT dels för polisens interna behov, dels för ett förbättrat samarbete mellan rättsväsendets myndigheter.

Detta arbete torde bl.a. komma att medföra att praktiskt taget allt skrivarbete inom polisen i framtiden utförs med hjälp av någon form av informationsbehandlingsteknik. Brottsanrnälningar, protokoll över förhör och tvångsmedelsanvändning liksom förundersökningsprotokoll och promemorior kommer i ökad utsträckning att lagras på datame- dium. En ökad användning av scanning kan också förutses, en teknik som innebär att dokument som kommer in till polismyndigheterna bildfångas för att man sedan skall kunna arbeta med dokumentet på elektronisk väg. På sikt kommer det att leda till att polisen helt och hållet arbetar med elektroniska akter inom ramen för bl.a. förunder- sökningsförfarandet. Inom Rikspolisstyrelsen drivs också för närvaran- de ett projekt kallat ”Datoriserad utredningsrutin Tvångsmedel” (DurTvå ), vars syfte är att det skall kunna införas ett ADB-system för handläggning av förundersökningar och för dokumentation av tvångsmedel som inte har samband med brott.

Som vi inledningsvis har nämnt förbättras användningen av informationsteknik också för att samarbetet mellan rättsväsendets myndigheter skall kunna förbättras. Det finns för närvarande ett system för inforrnationsutbyte inom rättsväsendet, det s.k. RI— systemet, vilket regleras av förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem. Detta system bygger emellertid på den datateknik som fanns på 1970-talet och är i dag i teknisk mening föråldrat. Därtill kommer att systemet till följd av det ökade informationsbehovet blivit mycket komplext och svåröverskådligt.

RI-utredningen lade i sitt betänkande IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet (SOU 1995:32) därför fram förslag till nya samver- kansformer. Bl.a. borde en för rättsväsendet övergripande strategi för inforrnationsförsörjning utarbetas och en ny IT—struktur utvecklas. Även Sarnred-utredningen har haft synpunkter på informationshante- ringen inom rättsväsendet och i sitt betänkande Rättsväsendets resultat så kan det redovisas (SOU 1995: 136), föreslagit åtgärder som skall göra det möjligt att koppla ihop information från olika system inom rättsväsendet, dvs. polisens brottsanmälanssystem, åklagarväsendets ärenderegister, domstolsväsendets målhanteringssystem och kriminal- vårdens system för klientadministrativa målhanteringssystem. Däri- genom skulle man kunna följa ett anmält brott eller en misstänkt person genom den rättsliga processen. Domstolsverket, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Generaltullstyrelsen och Riksskatteverket har därefter i den så kallade Strategiutredningen lagt fram förslag till hur utbytet av information inom rättsväsendet skall kunna förbättras, vilket i sin tur förväntas

leda till en effektivare, bättre och rättssäkrare verksamhet. Utred- ningen ansåg att vad som inledningsvis behövde samordnas var informationsförsörjningen inom brottmålsförfarandet i vid mening. Samordningen skulle kunna avse frågor om verksamhet, teknik och administration. Till en början borde samordningen dock begränsas till de mest aktuella frågorna, bl.a. arbetet med en ny struktur för belastnings- och misstankeregistren som skall ersätta person- och belastningsregistret. Samordningen skulle därefter successivt kunna utökas. Utredningen föreslog också att det skulle inrättas ett råd för rättsväsendets informationsförsörjning (RIF-rådet), vilket skulle bestå av företrädare för varje myndighet.

I det internationella brottsbekämpande samarbetet har utvecklingen av informationstekniken också stor betydelse. Både Europolkonven- tionen och Schengenkonventionen bygger på att upplysningar kan ut- växlas mellan konventionsstaterna med hjälp av modern informations- teknik. Sverige avser att delta i både Europol- och Schengensam- arbetet, vilket i sin tur medför att polisen måste få tillgång till den informationsteknik som är nödvändig för att samarbetet skall fungera.

Den redogörelse som vi har lämnat ovan ger en föreställning om hur omfattande det utvecklingsarbete är som bedrivs för att effektivise- ra informationsförsörjningen inom polisen och rättsväsendet i övrigt. Redogörelsen är ingalunda fullständig. Sammanfattningsvis kan vi ändå konstatera att utvecklingen av informationsteknik främjas starkt av statsmakterna. Det är därför angeläget att det så snart som möjligt också tas fram en lagstiftning som ger den rättsliga ramen för myndigheternas utvecklingsarbete. Samtidigt måste sådana viktiga samhällsintressen som upprätthållandet av offentlighetsprincipen och skyddet för den personliga integriteten noga beaktas. Det är i skär— ningspunkten mellan samtliga de nu angivna intressena som vi skall utforma våra förslag. En utgångspunkt för vårt arbete är att hinder för ett rationellt utnyttjande av datorstöd och kommunikationsteknik inte bör ställas upp i större utsträckning än vad som är nödvändigt med hänsyn till intresset av skydd för den personliga integriteten.

4.2. Den rättsliga ramen för informationsbehandling förändras

4.2.1. EG:s dataskyddsdirektiv

Den 24 oktober 1995 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Syftet med direktivet är att det skall skapas en gemensam, hög nivå på integritets-

skyddet, vilket i sin tur skall leda till att personuppgifter skall kunna flöda fritt mellan medlemsländerna. Medlemsstaterna får inom den ram som ges i direktivet närmare precisera villkoren för när be- handling av personuppgifter får förekomma. Dessa preciseringar får dock inte hindra det fria flödet av personuppgifter inom unionen.

En viktig utgångspunkt är att ett EG-direktiv är direkt bindande för medlemsstaterna i fråga om det resultat som skall uppnås. Sverige kan genom sitt medlemskap i EU sägas ha åtagit sig att införa dataskydds- direktivet. Bestämmelserna i direktivet måste dock i princip införlivas i varje medlemsstats rättsordning för att bli gällande rätt i den staten och det är de nationella myndigheterna som bestämmer på vilket sätt direktivet skall införlivas. I det här fallet är direktivet utformat på ett sådant sätt att det inte är tillåtet för t.ex. svenska myndigheter att föreskriva vare sig ett bättre eller ett sämre skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter eller för det fria flödet av sådana uppgifter, än vad som följer av direktivet. Då dataskydds- direktivets regler skall inarbetas i svensk rätt är Sverige således starkt bundet till vad som föreskrivs i direktivet. Det gäller i synnerhet som EG-domstolen på talan av någon annan medlemsstat eller kommissio- nen kan ta upp en fråga om att Sverige inte har uppfyllt sitt åtagande att på ett riktigt och fullständigt sätt införa dataskyddsdirektivet. EG- domstolen kräver att den form som en medlemsstat väljer för att införliva ett direktiv med den nationella rättsordningen säkerställer en fullständig tillämpning av direktivet på ett klart och korrekt sätt, så att de enskilda personer som berörs av direktivet skall kunna få fullstän- dig kännedom om sina rättigheter och kunna göra gällande dem inför de nationella myndigheterna.

EG:s medlemsstater har tre år på sig att införliva dataskydds- direktivet i den nationella lagstiftningen. Sådan behandling som pågår när de nationella bestämmelser som antas till följd av direktivet träder i kraft, skall anpassas till de nya bestämmelserna inom tre år. I fråga om manuella register gäller dock en övergångstid på tolv år.

En viktig aspekt för svensk del är att dataskyddsdirektivet omfattar all behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg liksom annan behandling än automatisk av personupp- gifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Den svenska datalagen avser dock endast datoriserade personuppgifter och är även i övrigt uppbyggd på ett sådant sätt att den inte kan anpassas till direktivet. Det betyder att datalagen måste ersättas av en ny lag senast den 24 oktober 1998.

4.2.2. Datalagskommitténs förslag

Med anledning av EG:s dataskyddsdirektiv tillsatte regeringen i juni år 1995 en kommitté, Datalagskommittén, med uppgift att göra en total revision av datalagen och analysera på vilket sätt EG-direktivet skulle införlivas i svensk rätt. Kommittén skulle också anpassa grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet till den nya tekniken. Datalagskommittén har nyligen lagt fram sitt betänkande Integritet Offentlighet — Inforrnationsteknik (SOU 1997:39). Be- tänkandet innehåller dels ett förslag till persondatalag som skall ersätta den nuvarande datalagen, dels förslag till ändringar i tryckfrihetsför- ordningen.

Förslag till grundlagsändringar

12 kap. tryckfrihetsförordningen slås offentlighetsprincipen fast. Den innebär att varje medborgare har rätt att ta del av allmänna hand- lingar. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 å första stycket tryck- frihetsförordningen en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. I princip anses varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program utgöra en handling, en så kallad potentiell handling.

Datalagskommittén har föreslagit att regleringen i 2 kap. tryck- frihetsförordningen anknyts till uppgiftsbegreppet i stället för till handlingsbegreppet. Ordet uppgift är enligt kommittén teknikneutralt och knyter ihop sekretessreglerna med tryckfrihetsförordningen. Handlingsbegreppet skall enligt kommittén finnas kvar men återfå sin egentliga betydelse. Med handling skall således avses en framställning som har ett bestämt innehåll. När det gäller uppgifter som inte finns i egentliga handlingar skall insynsrätten enligt kommitténs förslag knytas direkt till den logiska lagringsenheten, vilken av kommittén kallas databas. Uppgifter i handlingar avses precis som nu bli allmänna när en handling är inkommen eller upprättad. Detta skall gälla oavsett om det är fråga om en traditionell handling eller en elektronisk. Uppgifter i databaser avses bli allmänna så fort databasen har färdigställts för införing.

Den nya begreppsapparaten innebär enligt kommittén att allmän- hetens insynsrätt inte längre knyts till tekniken. Vidare skall det inte längre kunna krävas att myndigheter sammanställer uppgifter ur handlingar till nya handlingar. Däremot skall en myndighet alltjämt vara skyldig att göra andra sammanställningar av uppgifter i databaser.

Förslaget till persondatalag

Datalagskommittén har haft att utgå från att dataskyddsdirektivet är bindande för Sveriges räkning och har därför i stort sett återgett direktivets innehåll i den föreslagna persondatalagen.

Persondatalagen avses få generell räckvidd på motsvarande sätt som datalagen. Några bestämmelser som särskilt avser sådan behandling av personuppgifter som faller utanför gemenskapsrätten avses inte ingå i lagen. Det betyder bl.a. att behandling av personuppgifter inom polisen kommer att omfattas av persondatalagen. Särbestämmelser som kan behövas på olika områden förutsätts få sin plats i särskilda registerlagar eller registerförordningar. Sådana särbestämmelser kommer att gälla framför persondatalagen.

Persondatalagen skall enligt förslaget gälla inte bara register, utan all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatisk. Därutöver omfattas även annan behandling av personuppgifter som ingår i eller avses ingå i register. Till skillnad från den nuvarande datalagen skall persondatalagen således gälla även för manuella register.

En utgångspunkt för persondatalagen är att behandling av person- uppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. I andra fall skall behandling av personuppgifter inte få förekomma. Något tillståndsförfarande motsvarande det nuvarande har inte föreslagits. Om en behandling av personuppgifter är tillåten enligt persondatalagen, skall behandlingen dock anmälas till Datainspektio- nen för tillsyn. Om den som är ansvarig för en behandling, person- dataansvarig, har inrättat ett persondataombud, skall behandlingen i stället anmälas till denne. Persondataombudet skall se till att be- handlingen går korrekt och lagligt till, påpeka eventuella brister och anmäla missförhållanden till Datainspektionen. Datainspektionen skall i första hand försöka åstadkomma rättelse genom påpekanden och liknande förfaranden. Om det inte går eller om det är riskfyllt att vänta skall inspektionen vid vite få förbjuda en behandling.

I förslaget till persondatalag tas upp vissa grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter. Personuppgifter skall enligt dessa behandlas på ett lagligt och korrekt sätt. Uppgifter får samlas in endast för ett bestämt ändamål och får inte sedan behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ursprungliga. Behandling av personuppgifter för historiska, vetenskapliga eller statistiska ändamål skall dock aldrig anses oförenliga med de ursprungliga ändarnålen. De personuppgifter som behandlas skall vidare vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet. Fler uppgifter än som är nödvändiga med hänsyn till ändamålet skall inte få behandlas. Vidare skall personuppgifter som behandlas vara riktiga och aktuella. Alla rimliga åtgärder skall vidtas för att rätta, blockera eller utplåna

felaktiga, missvisande eller ofullständiga uppgifter. Personuppgifter skall inte heller få bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. För historiska, vetenskapliga eller statistiska ändamål skall dock personuppgifter få bevaras under en längre tid.

Behandling av särskilt känsliga uppgifter skall i princip vara förbjudet. Från förbudet finns dock flera undantag. Med känsliga uppgifter avses personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ur- sprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening. Det skall vidare vara förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Några särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter som visar att någon har misstänkts eller dömts för brott har däremot inte tagits in i lagen.

Lagen innehåller vidare bestärmnelser om den persondataansvariges skyldighet att informera den registrerade om behandling som rör honom. Sådan information skall dels lämnas självmant av den persondataansvarige, dels med anledning av den registrerades begäran. Den persondataansvarige skall vidare vara skyldig att rätta, blockera eller utplåna felaktiga uppgifter m.m. och underrätta dem som har fått del av sådana uppgifter om det rätta förhållandet. Det finns särskilda bestämmelser om automatiserade beslut och om säkerheten vid behandling av personuppgifter. Datainspektionen föreslås få besluta om de skyddsåtgärder som kan behövas för en behandling och att få förena beslutet med vite.

I princip skall det vara förbjudet att föra över personuppgifter till länder utanför EU. Från detta förbud finns dock flera undantag. Det viktigaste är att det skall vara tillåtet att överföra uppgifter till de länder som har anslutit sig till Europarådets dataskyddskonvention.

Slutligen har en bestämmelse om den persondataansvariges skadeståndsskyldighet föreslagits. Ersättning skall utges om person- uppgifter har behandlats i strid med persondatalagen och den person- dataansvarige inte visar att felet inte berodde på honom. Ersättningen skall avse både ekonomisk skada och den kränkning av den personliga integriteten som behandlingen har inneburit.

Persondatalagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1999, då datalagen skall upphöra att gälla. Beträffande sådan behandling som pågår vid ikraftträdandet skall till den 1 oktober 2001 den äldre lagen tillämpas.

4.3. Konsekvenser för vårt arbete

Reforrnarbete på lagstiftningens område måste normalt utgå från gällande rätt. Våra direktiv, som beslutades innan dataskyddsdirektivet antogs, säger inget om det då förväntade EG-direktivet. Snarare pekar olika formuleringar i våra direktiv på att vi förväntas lägga fram förslag med utgångspunkt i den lagstiftning som gäller. Det skulle innebära att de lagförslag vi skall lägga fram i denna andra etapp av vårt arbete skulle utgå från 1973 års datalag. Att förfara så vore dock inte meningsfullt. I vart fall skulle det förslag vi skulle lägga fram till en ny eller reviderad polisregisterlag inte kunna läggas till grund för lagstiftning utan en omfattande överarbetning och anpassning till den kommande persondatalagen. Istället för att utgå från 1973 års datalag har vi därför valt att utgå från persondatalagen. Vi redogör i detta avsnitt något för vilka konsekvenser persondatalagen får för vårt arbete i olika hänseenden. En närmare genomgång av persondatalagens bestämmelser finns i avsnitt 8.

De av Datalagskommittén föreslagna grundlagsändringarna synes inte få direkt betydelse för de förslag vi skall lägga fram. Det får däremot förslaget till persondatalag, vilket helt ändrar förutsätt- ningarna för vårt arbete jämfört med den nuvarande datalagen. Eftersom persondatalagen avses bli tillämplig även på polisområdet måste vi ta ställning till om några särbestämmelser behövs för polisens del i förhållande till vad som avses följa av persondatalagen. Om det behövs, får sådana särbestämmelser meddelas eftersom polisens verksamhet inte omfattas av dataskyddsdirektivet.

För det första kan det konstateras att persondatalagen skall gälla all behandling av personuppgifter och inte bara sådana uppgifter som ingår i register. Det gör att frågor om behandling av personuppgifter inom polisen måste få en mera generell lösning än vad som för närvarande är förhållandet i polisregisterlagen. Begreppet register får också en mindre avgörande betydelse än vad det har i den nuvarande datalagen, vilken endast gäller för så kallade personregister. Detta är i och för sig en bra lösning eftersom lagstiftningens uppbyggnad kring registerbegreppet inte längre ger önskat skydd mot integritetsintrång. Begreppet som sådant har också utvidgats så att det har blivit allt svårare att hantera. Som Datalagskommittén har anfört förefaller begreppet register visserligen ändamålsenligt när det gäller att avgöra vad som är ett manuellt register. I fråga om automatiskt behandlade uppgifter synes registerbegreppet enligt kommittén däremot mestadels skapa tillärnpningsproblem. Trots det har Datalagskommittén ansett att det även fortsättningsvis både kan och bör meddelas bestämmelser för vad som faktiskt är regelrätt datoriserade register, dvs. strukturerade

samlingar av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.

En utgångspunkt för persondatalagen är att behandling av person- uppgifter är tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. Kriterierna för behandling av personuppgifter anges i person- datalagen på ett sådant sätt att den sårlagstiftning som förutsätts på skilda områden inte som nu behöver inledas med ett medgivande till automatisk databehandling. Däremot måste vi granska persondata- lagens bestämmelser och överväga behovet av bestämmelser som avviker från den lagen i olika hänseenden. Vad vi framför allt har att ta ställning till är i vilken utsträckning polisen behöver en i för- hållande till persondatalagen vidgad rätt att behandla personuppgifter och i vilka hänseenden polisens rätt att behandla personuppgifter av integritetshänsyn eller andra skäl bör inskränkas i förhållande till persondatalagen.

Våra överväganden i fråga om nya författningar för belastnings- och misstankeregister torde endast i ringa grad påverkas av att datalagen ersätts av en persondatalag. Övervägandena i dessa delar redovisas i avsnitt 6 och 7. Annorlunda förhåller det sig med den lag som skall ersätta polisregisterlagen. Våra överväganden i den delen förutsätter en förhållandevis noggrann redovisning av bestämmelserna i den föreslagna persondatalagen, framför allt de som gäller de grund- läggande kraven på behandling av personuppgifter, behandling av särskilt känsliga uppgifter, information till den registrerade, rättelse, säkerhet vid behandlingen, utlämnande av uppgifter, anmälan till Datainspektionen, sanktioner samt Datainspektionens befogenheter. Behovet av särskilda bestämmelser för de register som polisen för måste också övervägas. Vi behandlar dessa frågor i avsnitt 8, där vi också lägger fram ett förslag till lag om behandling av personuppgifter inom polisen.

4.4. Säkerhetspolisen

Av våra tilläggsdirektiv framgår att den inskränkning i det ursprungli- ga uppdraget som undantog Säkerhetspolisen inte skall gälla. Vidare uttalas att den författningsreglering för polisregister som utredningen lägger fram skall omfatta alla former av polisregister.

De frågor som föranleds av en ny reglering av Säkerhetspolisens register kräver en förhållandevis omfattande belysning. Vi har därför ansett det lämpligt att behandla alla spörsmål som rör Säkerhetspolisen i ett sammanhang. Våra överväganden redovisas i avsnitt 9.

4.5. Sekretessfrågor

Av 7 kap. 17 å sekretesslagen följer att sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt lagen om polisregister m.m. för uppgifter som har tillförts registret. Om utlämnande av sådana uppgifter gäller enligt samma paragraf vad som är föreskrivet i nämnda lagar och i säker- hetsskyddslagen samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. De sekretessbrytande reglemai 14 kap. sekretesslagen är inte tillämpliga på registren. Sekretessen är inte heller begränsad i tiden.

Vi har funnit att sekretessen kring personuppgifter som lagras i belastnings- och misstankeregistren liksom för uppgifter som behand- las hos polisen bör regleras på annat sätt än i dag. Våra överväganden i denna del redovisas i nästa avsnitt.

5

Sekretess för uppgifter i polis- och kriminalregister

I detta avsnitt tar vi upp frågor om sekretess för uppgifter i polis- och kriminalregister. Avsnittet inleds med en redogörelse för gällande rätt (avsnitt 5.1) och en beskrivning av bakgrunden till gällande rätt (avsnitt 5.2).

I avsnitt 5.3 redovisar vi vår syn på den nuvarande ordningen. Vår slutsats är att reglerna om sekretess för polis- och kriminal- register bör ändras så att de bl.a. ger samma skydd för känsliga uppgifter oavsett hur de är representerade.

Vi föreslår i avsnitt 5.4 att sekretessen för polis- och krirninal- register regleras på motsvarande sätt som för andra känsliga uppgifter. Uppgifter i sådana register bör således kunna lämnas ut efter en skadeprövning. För kriminalregistrets del bör ett omvänt skaderekvisit gälla (avsnitt 5.5.1). Såvitt gäller uppgifter i polisregister anser vi att ett omvänt skaderekvisit bör gälla för uppgifter om att en person är dömd för brott, misstänks för eller har varit misstänkt för brott, kan antas ägna sig eller ha ägnat sig åt brottslig verksamhet eller kan komma att begå allvarliga brott. Andra uppgifter i polisregister skall enligt vårt förslag omfattas av ett rakt skaderekvisit.

Vi föreslår vidare att sekretessen för uppgifter i polisens register skall omfatta också uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden (avsnitt 5.6) och att den skall gälla högst 70 år (avsnitt 5.7).

Avsnitt 5.8 innehåller vissa förslag till följdändringar i 7 kap. 18 å sekretesslagen. I avsnitt 5.9 behandlar vi bestämmelsen i 9 kap. 18 å, om vissa undantag från sekretess. Överföring av sekretess tas upp i avsnitt 5.10.

Vårt förslag medför att reglerna i 14 kap. sekretesslagen blir tillämpliga på uppgifter i polis- och kriminalregister. Det medför i sin tur att vissa av de nuvarande bestämmelserna om utlärn- nande av uppgifter till myndigheter inte längre behövs. Vi tar upp frågor kring detta i avsnitt 5.11. En särskild svårighet är att polisen under vissa förhållanden har ett berättigat intresse av att kunna avslå en begäran om utlämnande av uppgifter, utan att det av beslutet framgår om de efterfrågade uppgifterna finns eller ej.

För att den ökade öppenhet som våra förslag medför inte skall få sådana konsekvenser för polisens arbete som inte kan godtas, föreslår vi att förvaltningsdomstolarna under vissa förutsättningar skall kunna sekretessbelägga domskäl gentemot part i mål om utlämnande av uppgifter. Förslaget gäller dock endast uppgifter hos Säkerhetspolisen.

I avsnitt 5.12 tar vi upp frågor om förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgifterna vidare och förbehållens förhållande till meddelarfriheten. Avsnitt 5.13 slutligen handlar om sekretess i förhållande till utländska myndigheter.

Frågan om hur de sekretessbestämmelser som skall gälla för Säkerhetspolisen bör utformas behandlas närmare i avsnitt 9.

5.1. Gällande rätt

5. 1 . 1 Tryckfrihetsförordningen

I 2 kap. tryckfrihetsförordningen finns de grundläggande bestämmel- serna om offentlighetsprincipen. I 1 å sägs sålunda att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får enligt 2 å begränsas endast om det är påkallat av vissa uppräknade speciella intressen, bl.a. intresset av att förebygga eller beivra brott och skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i en särskild lag eller annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som åsyftas är sekretesslagen.

Av 2 kap. 12 å tryckfrihetsförordningen framgår att en allmän handling som får lämnas ut på begäran, genast eller så snart det är möjligt på stället skall tillhandahållas den som önskar ta del därav. Handlingen får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan handlingen inte tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjs, skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Om betydande hinder möter är en myndighet enligt samma paragraf dock inte skyldig att tillhandahålla handlingen på stället. Mot avgift har den som vill ta del av allmän handling enligt 13 å även rätt att få avskrift eller kopia av handlingen. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Om en myndighet avslår en begäran att få ta del av allmän handling eller lämnar ut handlingen med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. I 15 kap. 7 å sekretesslagen anges att beslutet som regel får överklagas till kammarrätten.

5. 1 .2 Sekretesslagen

I sekretesslagen finns bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. I sistnämnda hänseende innefattar bestämmelserna begränsningar i den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt (sekretess). Av 1 kap. 2 å följer att uppgift för vilken sekretess råder inte får röjas för enskild i andra fall än som anges i lagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Av 3 å framgår att uppgift inte får röjas för myndighet i andra fall än som anges i lagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Sekretess hindrar enligt 14 kap. 1 ådock inte att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen och inte heller att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. I 14 kap. finns ytterligare bestämmelser om under vilka förutsättningar sekretessen bryts.

I 15 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om utlämnande av allmänna handlingar. Bestämmelserna kompletterar reglerna i tryckfrihetsförordningen. Enligt tryckfrihetsförordningen har med- borgarna rätt att ta del av allmänna handlingar. Detta innebär dock ingen skyldighet för myndigheten att lämna ut uppgifter ur sådana handlingar. I 4 och 5 åå har emellertid tagits in regler om myndig- heters upplysningsskyldighet gentemot allmänheten och myndigheter. Av bestämmelsen i 4 å, som går ett steg längre än tryckfrihetsför- ordningen, framgår att myndighet på begäran av enskild skall lämna uppgij? ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. I paragrafens andra stycke erinras om att bestämmelser om tillhandahållande av allmän handling finns i 2 kap. 12 å tryckfrihetsförordningen. Enligt 5 å skall myndighet på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. En myndighet som får avslag på en begäran om uppgift från en annan myndighet kan överklaga beslutet. Däremot kan en enskild inte överklaga ett sådant avslagsbeslut om det inte innebär avslag på en begäran att få ta del av själva handlingen (prop. 1981/82:186 s. 59 f., RÅ82 2:681).

Sekretess med hänsyn främst till rikets säkerhet

Enligt 2 kap. 1 å sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat m.m. om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Sekretessen är tidsbegränsad till 40 år.

Av 2 kap. 2 å följer att sekretess gäller bl.a. för uppgift som rör totalförsvaret om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Sekretessen gäller högst i 40 år. Om särskilda skäl föranleder det får regeringen dock förordna om längre tid.

Sekretess med hänsyn främst till intresset av att förebygga och beivra brott

Enligt 5 kap. 1 å gäller sekretess för uppgift som hänför sig till

1. förundersökning i brottmål,

2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, eller

3. åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbe- vakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretessen gäller i högst 40 år.

Av 5 kap. 4 å följer vidare att sekretess gäller inom polisväsendet och kriminalvården för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.

Enligt 5 kap. 5 å gäller sekretess hos polismyndighet för verksam- het som avser förande av eller uttag ur vapenregister, för uppgift som har tillförts registret, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att vapen eller ammunition kommer till brottslig användning.

Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av personlig eller ekonomisk natur

I 7 kap. 17 å sekretesslagen sägs att sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt lagen om polisregister m.m. för uppgift som har tillförts registret. Om utlämnande av sådan uppgift gäller enligt samma paragraf vad som är föreskrivet i lag om register som nu har nämnts och i säkerhetsskyddslagen samt i förordningar som har stöd i dessa

lagar. Föreskrifterna i 14 kap. sekretesslagen gäller inte i fråga om sekretessen enligt denna paragraf. Det innebär bl.a. att uppgifter ur ett polisregister inte får lämnas till andra myndigheter enligt bestämmel- serna i sekretesslagen, att sekretessen gäller även i förhållande till den registrerade och att regeringen inte enligt sekretesslagens bestämmelser får medge undantag från sekretessen. Sekretessen är inte heller begränsad i tiden.

Förutom bestämmelsen i 7 kap. 17 å finns andra sekretessbe- stämmelser som är tillämpliga på uppgifter hos polisen. Enligt 7 kap. 18 å gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur vissa register som inte är polisregister i polisregisterlagens mening. Bestämmelsen omfattar, såvitt här är av intresse,

1. uppgift som har tillförts register som förs över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot (sekretessen gäller inte diarieupp- gifter och inte heller i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot),

2. annan uppgift hos Rikspolisstyrelsen, som angår brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem i annat register än det som avses i 1 samt,

3. belastningsuppgift som har tillförts körkortsregistret.

Sekretessen enligt 7 kap. 18 å är absolut. Den är inte heller begränsad i tiden. Bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen är dock tillämpliga.

Av 7 kap. 19 å första stycket följer vidare att sekretess gäller hos polismyndighet för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till

1. verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild,

2. ärende om omhändertagande eller handräckning enligt lagstiftningen om psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård eller om vård av missbrukare utan samtycke inom socialtjänsten,

3. ärende om handräckning enligt lagstiftningen om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda eller vård av unga utan samtycke inom socialtjänsten,

4. ärende som avses i 21 kap. föräldrabalken samt

5. verksamhet som innefattar handräckning enligt smittskyddslagstift- ningen eller annat bistånd åt smittskyddsläkare, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst 70 ar.

Av samma paragrafs andra stycke följer att sekretess också gäller i ärende enligt lagen om besöksförbud för uppgift om enskilds personli-

ga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet och är i övrigt tidsbegränsad till 70 år.

Enligt 7 kap. 20 å gäller sekretess hos polismyndighet i ärende om omhändertagande som avses i punkt 2 ovan, för anmälan eller annan utsaga av enskild om det kan antas att fara uppkommer för att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretess gäller högst 50 år.

Enligt 9 kap. 17 å gäller, om inte annat följer av 18 å, sekretess i

1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, 2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott eller som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskydds- lagen (1996:627), 3. åklagarmyndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbe- vakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott för uppgift om någons personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller vidare i verksamhet som avses ovan, för anmälan eller utsaga från enskild om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen enligt 9 kap. 17 å hindrar inte att uppgifter lämnas enligt vad som föreskrivs i lagen om unga lagöverträdare. I övrigt gäller sekretessen i högst 70 år. I 9 kap. 18 å finns bestämmelser om att sekretessen enligt 17 å i vissa fall inte gäller. Det är fråga om 1. beslut huruvida åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas och beslut om att förundersökning skall läggas ned, 2. uppgift i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot samt 3. uppgift som avser omhändertagande enligt 13 å andra stycket polislagen.

Förutom de ovan redovisade bestämmelserna som direkt tar sikte på polisens verksamhet finns ytterligare sekretessregler som i vissa fall kan vara tillämpliga på handlingar hos polisen. Enligt 7 kap. 14 å gäller således sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Vidare gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften

kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekretessen omfattar inte myndighets beslut och gäller i övrigt högst 50 år.

Enligt 7 kap. 26 å gäller sekretess i verksamhet som avser delgiv- ning enligt delgivningslagen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller i högst 70 ar.

Sekretess gäller vidare enligt 7 kap. 32 å för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats med övervaknings- kamera som avses i lagen om övervakningskameror, om det kan antas att den uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller högst 70 år.

5.2. Bakgrund till reglerna

5 .2. 1 Kriminalregister

I den tidigare gällande sekretesslagen, 1937 års lag om vissa in- skränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (1937 års lag), fanns en bestämmelse om sekretess för straffregister som motsvarade den nuvarande bestämmelsen om kriminalregister i 7 kap. 17 å sekretesslagen. Bestämmelsen hade sitt ursprung i de ännu äldre regler om sekretess vilka fanns intagna i 1812 års tryckfrihetsför- ordning. I 1 å tryckfrihetsförordningen stadgades efter ändringar genom SFS 1933:441 bl.a. att:

utdrag av det i riket inrättade straffregister ej må meddelas i vidsträcktare mån, än som föranledes av lag, stiftad i den ordning 87 å regeringsformen stadgar.

År 1937 bröts sekretessreglerna ut ur tryckfrihetsförordningen och intogs i en särskild sekretesslag, lagen om vissa inskränkningar i rätten att utbekormna allmänna handlingar (SFS 1937:249, prop. 1937:197). De flesta reglerna i lagen fick formen av direkta förbud mot utläm- nande av handlingar. I vissa fall blev dock sekretessen inte uttömman- de reglerad genom 1937 års lag. Lagen innehöll nämligen några bestämmelser som innebar att handlingar inte fick lämnas ut i andra fall än som angavs i annan lag. En sådan konstruktion av sekretess- reglerna skulle enligt förarbetena bara förekomma undantagsvis, huvudsakligen i fall då tryckfrihetsförordningen upptog motsvarande förbud. Genom att bibehålla denna konstruktion i 1937 års lag kunde man undvika ändringar i de lagar som angav när handlingar fick lämnas ut trots förbud mot utlämnande i tryckfrihetsförordningen

(prop. 1937:107 s. 34). Sekretessen för uppgifter i dåvarande straffregistret konstruerades på det här sättet eftersom det i tryck- frihetsförordningen fanns en bestämmelse om sekretess som i sin tur hänvisade till vad som föreskrevs i lagen om straffregister. I 11 å i 1937 års lag föreskrevs: Uppgifter eller anteckningar som tillhöra det i riket inrättade straffregistret må ej utlämnas i annat fall eller annan ordning än i lagen om straffregister sågs.

Liknande bestämmelser intogs beträffande handlingar som inkommit eller upprättats enligt lagen angående monopolitiska företag (20 å) samt beträffande handlingar i patentärende (23 å). Dessa bestärmnelser hade också sin motsvarighet i 1812 års tryckfrihetsförordning och innehöll bara en hänvisning till regler i annan författning (bestämmel- serna motsvaras nu av 8 kap. 6 och 13 åå sekretesslagenf.

År 1963 antogs den nya lagen om allmänt kriminalregister (SFS 1963:197, prop. 1963z39). Där intogs, på motsvarande sätt som tidigare, bestärmnelser om utlämnande av uppgifter ur registret till myndigheter och enskilda. Konstruktionen av sekretessbestämmelsen i 1937 års lag berördes inte i förarbetena.

Vid tillkomsten av 1980 års sekretesslag förde man i princip över bestämmelsen i 11 å i 1937 års lag till 7 kap. 17 å sekretesslagen. Frågan om konstruktionen av registersekretessen berördes inte närmare i förarbetena.

5 .2 . 2 Polisregister

I937års lag om vissa inskränkningari rätten att utbekomma allmänna handlingar

I 1812 års tryckfrihetsförordning fanns inga bestämmelser om sekretess för handlingar hos polisen. I praxis ansågs emellertid att handlingar rörande viss undersökning kunde hemlighållas så länge undersökningen i fråga ännu pågick (prop. 1937:107 5. 48). Först i 1937 års lag infördes en uttrycklig bestämmelse om sekretess hos polisen. I 10 å föreskrevs:

1 Liknande bestämmelser fanns i 1812 års tryckfrihetsförordning även beträffande utdrag ur kyrkoböcker, läkares och Medicinalstyrelsens utlåtanden m.m. enligt lagen om äktenskaps ingående och upplösning, handlingar i ärende om alkoholistvård, handlingar i ärende enligt lagen om åtgärder mot utbredning av könssjukdomar samt handlingar itaxeringsärende. Dessa synes dock inte ha fått någon motsvarighet i 1937 års lag.

Handlingar rörande polismyndighets, tullmyndighets eller allmän åklagares verksamhet till förekommande eller beivrande av brott må ej utlämnas, såvida skäligen kan befaras, att utlämnande skulle motverka brotts upptäckande eller brottmåls utredning eller åtgärder till förekommande av brott eller ock vara menligt för rikets säkerhet eller för enskild person; dock må handling ej i något fall hemlighållas längre tid än sjuttio år från dess datum, och vare Konungen obetaget att, där särskilda omständigheter det påkalla, medgiva utlämnande utan hinder av vad ovan stadgas.

Något särskilt stadgande om sekretess för polisregister, motsvarande regeln om sekretess för straffregister, intogs inte i 1937 års lag.

År 1965 antogs den nu gällande polisregisterlagen. Dessförinnan var polisens registrering av brott och ”vandelsuppgifter i övrigt” över huvud taget inte lagreglerad. Det hade emellertid framförts viss kritik mot den bristfälliga sekretessen för polisens register och systemet att använda registren för utfärdande av vandelsintyg. Kritiken ledde till att det utarbetades ett lagförslag som syftade dels till att tillgodose det allmänna rättssäkerhetskravet att polisregistren fick ett innehåll som gjorde dem till effektiva instrument framför allt för brottsbekämp- ningen, dels den enskildes rättsskyddsintresse av att samlade uppgifter om hans vandel inte skulle göras tillgängliga i större omfattning än som krävdes av allmänna skäl. Det väsentligaste för den enskildes rättsskyddsintresse var nämligen enligt departementschefen vilka uppgifter som fick lämnas ut för andra ändamål än brottsbekämpandet (prop. 1965:18 s. 49). Den enskilde skulle vinna ett väsentligt skydd om användningen av polisregister utanför brottsbekämpandets område strängt begränsades och registren som sådana undantogs från offentlig- heten. Departementschefen ansåg därför att det endast var frågorna om uppgiftslämnande och om sekretess som skulle regleras i lag.

Polisregisterlagen kom således att innehålla bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur polisregister. Det framhölls emellertid att regleringen av uppgiftslämnandet inte omfattade sekretessen för registren, dvs. för de uppgifter och anteckningar som tillhörde registren (prop. 1965:18 s. 85). Om 10 å i 1937 års lag alltjämt skulle ha gällt för uppgifter i polisregister skulle den lagen ha tillämpats om någon begärde att få ta del av en handling i ett register, men polis- registerlagen om någon begärde att få uppgifter ur registret beträffande viss namngiven person. En begäran om att få ta del av en handling i ett register skulle således ha kunnat leda till att uppgifter i registret hade lämnats ut i större utsträckning än vad som följde av polis- registerlagens regler om registerutdrag. Departementschefen ansåg emellertid att det inte förelåg någon saklig skillnad mellan tillhandahål- lande av en handling i ett register och lämnande av uppgifter ur registret. Det borde därför inte vara möjligt att få ta del av handlingar

1 polisregister i större omfattning än vad som framgick av polis- registerlagens bestämmelser om utlämnande av uppgifter. En be- stämmelse i 1937 års lag som motsvarade den beträffande kriminal— registerlagen, skulle enligt departementschefen medföra att sekretessen för de handlingar som skulle komma att utgöra polisregister blev reglerad på samma sätt som uppgiftslärnnandet ur dessa register. Den lagtekniska lösningen innebar att 11 å i 1937 års lag, vilken dittills bara hade avsett kriminalregister, ändrades så att uppgifter och anteckningar, vilka hade tillförts register som avsågs i lagen om allmänt kriminalregister och lagen om polisregister m.m., inte fick lämnas ut i annat fall eller annan ordning än som sades i de nämnda lagarna. I polisregisterlagen reglerades noggrant när uppgifter fick lämnas ut till enskild samt till svenska och utländska myndigheter. 10 å i 1937 års lag, vilken innehöll bestämmelser om sekretess för handlingar hos polismyndighet, ändrades inte i samband med ändring- en i 11 å. Det innebar att två olika sekretessregler kom att gälla för handlingar beroende på om de ingick i ett polisregister eller inte.

1980 års sekretesslag

År 1980 infördes en ny sekretesslag. En väsentlig nyhet i förhållande till 1937 års lag var att det i den nya sekretesslagen inte bara togs in föreskrifter om handlingssekretess, utan också om tystnadsplikt och om undantag från meddelarfriheten. De två formerna av sekretess samordnades på så sätt att sekretess, dvs. handlingssekretess och tystnadsplikt, skulle avse uppgifter som sådana, oavsett om de förekom i en allmän handling eller inte.

En betydelsefull skillnad i förhållande till 1937 års lag är att den nya sekretesslagen innehåller en reglering av sekretessen, inte bara i förhållande till allmänheten, utan också i förhållandet mellan myndig— heter (1 kap. 3 å sekretesslagen). I 14 kap. sekretesslagen, där bestämmelser om begränsningar i sekretessen har tagits in, finns bl.a. regler om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till myndigheter. I 14 kap. 4 å finns också en bestämmelse som innebär att sekretess inte gäller i förhållande till den som sekretessen är avsedd att skydda. 14 kap. 8 å ger vidare regeringen en generell rätt att förordna om undantag från sekretess.

Vid tillkomsten av 1980 års sekretesslag förde man i princip över bestämmelsen i 11 å i 1937 års lag till 7 kap. 17 å sekretesslagen. Av den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 17 å följer:

Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller polisregister för uppgift som har tillförts registret. Om utlämnande av sådan uppgift gäller vad som är föreskrivet i lag om register som nu har nämnts och i säker-

hetsskyddslagen (1996:627) samt i förordningar som har stöd i dessa lagar. Föreskrifterna i 14 kap. gäller inte i fråga om sekretess enligt denna paragraf.

I propositionen med förslag till sekretesslag togs inte frågan om konstruktionen av registersekretessen upp till omprövning. Departe- mentschefen konstaterade endast att det var mest ändamålsenligt att låta frågan om utlämnande av uppgift ur register regleras uteslutande i de särskilda registerförfattningarna och att bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen därför inte borde vara tillämpliga i fråga om polis- och kriminalregistersekretess (prop. 1979/80:2 del A, 5. 214). Registersek- retessens konstruktion berördes inte av Offentlighets- och sekretesslag- stiftningskommittén (OSK) i betänkandet Lag om allmänna handlingar (SOU 1975:22) och inte heller i promemorian Handlingssekretess och tystnadsplikt (Ds Ju 1977: 1 1), vilken låg till grund för propositionen.

5.3. Kritik av den nuvarande ordningen

5.3.1. Reglerna är ålderdomliga

Konstruktionen av de nuvarande reglerna om sekretess för kriminal- register går som synes tillbaka på bestämmelserna i 1812 års tryck- frihetsförordning. När man år 1937 införde en bestämmelse om absolut sekretess i vår första sekretesslag var det för att slippa ändra i den då gällande straffregisterlagen, vilken innehöll regler om utlämnande av uppgifter. I samband med införandet av den nya kriminalregisterlagen år 1963 hade det i och för sig varit lämpligt att pröva om sekretessen för registret inte borde kunna regleras i 1937 års lag. Frågan togs emellertid inte upp. Det anfördes inte heller några nya skäl till varför sekretessen för kriminalregister uteslutande borde regleras i registerlagen.

Det kan tyckas naturligt att sekretessen för polisregister konstruera- des på motsvarande sätt då polisregisterlagen infördes. Det angivna motivet för bestämmelsernas utformning var emellertid inte att de båda typerna av register skulle bli likformiga, utan att sekretesskyddet för polisregistrens del annars inte skulle bli tillfredsställande. Det förtjänar att framhållas att 1937 års lag inte reglerade sekretessen mellan myndigheter. Polisregisterlagen måste därför utformas så att det tydligt framgick att uppgifter inte fick lämnas till myndigheter i andra fall än som angavs i den lagen. Uppenbarligen var utgångspunkten för resonemanget i förarbetena till polisregisterlagen att inte heller medborgarna borde ha rätt att få ta del av registren i större omfattning

än vad som framgick av polisregisterlagen, vilket krävde en be- stämmelse i 1937 års lag om absolut sekretess.

Mot bakgrund av den kritik som hade riktats mot den bristande sekretessen för uppgifter i polisens lokala register och det omfattande utlämnandet av uppgifter för så kallade vandelsintyg är det tydligt att det behövdes regler för utlämnande av uppgifter till olika myndigheter. Det framgår däremot inte lika tydligt varför uppgifter inte borde få lämnas till enskilda i större omfattning än vad som framgick av polisregisterlagens regler om uppgiftslämnande. Det vill synas som om man i allt väsentligt undanröjde nackdelarna med den tidigare ordningen redan genom att reglera uppgiftslämnandet till myndigheter, vilket tidigare hade varit helt fritt, och genom att väsentligt inskränka användningen av vandelsintyg. Om absolut sekretess inte hade införts, utan 10å i 1937 års lag hade fått fortsätta att gälla, skulle det i princip ha inneburit att en enskild hade kunnat få ut uppgifter ur registren om det inte skäligen hade kunnat befaras att ”utlämnande skulle motverka brotts upptäckande eller brottmåls utredning eller åtgärder till förekommande av brott eller ock vara menligt för rikets säkerhet eller för enskild person”. Det framgår inte av förarbetena varför en sådan ordning inte ansågs kunna godtas. Det kan möjligen tolkas som att det egentliga skälet till att absolut sekretess infördes för polisregistren trots allt var att man ville uppnå likformighet med den reglering som gällde för kriminalregistret.

Då 1980 års sekretesslag infördes togs inte frågan om registersekre- tessen upp till omprövning. Frågan är dock om det inte nu, i samband med den omfattande översyn av kriminal- och polisregisterlagama som vi har i uppdrag att genomföra, finns skäl att överväga om ett tillfredsställande sekretesskydd för kriminal- och polisregistren kan uppnås genom en annan konstruktion av sekretessreglerna. Redan den omständigheten att den nuvarande bestämmelsen om sekretess för kriminalregister har övertagits från 1937 års lag och att bestämmelsen i denna lag i sin tur utformades med hänsyn till 1812 års tryckfrihets- förordning, kan sägas utgöra tillräckliga skäl för en omprövning. Som framgår av avsnitt 5 .2.1 har motsvarande konstruktion av sekretessbe- stämmelserna på andra områden successivt övergetts.

5.3.2. Jämförelse med andra sekretessregler

Bestämmelser som i likhet med 7 kap. 17 å sekretesslagen föreskriver absolut sekretess förekommer visserligen, men är ovanliga. Huvud- regeln är annars att sekretessreglerna är försedda med ett skaderekvi- sit. Absolut sekretess gäller visserligen enligt 7 kap. 18 å för vissa andra register hos polisen än dem som avses i 7 kap. 17 å. Detta

synes dock närmast vara en följd av att absolut sekretess gäller för de register som avses i 7 kap. 17 å. Till skillnad från vad som gäller enligt 7 kap. 17 å får uppgifter i de register som sägs i 7 kap. 18 å lämnas ut i enlighet med bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen. I båda fallen är sekretessen dock obegränsad i tiden.

Andra personregister än de som förs av polisen omfattas som regel av sekretessregler med skaderekvisit. Ett undantag är skatteregister, för vilka det i princip gäller absolut sekretess (9 kap. 1 å). Uppgifter får dock lämnas ut till myndigheter och till den registrerade i enlighet med vad som sägs i 14 kap. sekretesslagen. Även i övrigt är be- stämmelsen försedd med flera undantag och sekretessen gäller dessutom i högst 20 år.

Den omständigheten att regler om absolut sekretess är så ovanliga beror på att även sådana uppgifter om enskildas personliga för- hållanden, vilka kan vara väl så känsliga som uppgifter om brottsmiss- tankar, åtal och domar, som regel anses kunna ges ett tillfredsställande sekretesskydd genom sekretessregler förenade med skaderekvisit. Ett exempel på det är reglerna om sekretess inom sjukvård och socialvård.

I förarbetena till sekretesslagen konstaterades att sjukvården hör till de områden där kraven på sekretess kring enskildas personliga förhållanden gör sig starkt gällande och att behovet av sekretess inom socialvården i stort sett är lika starkt (prop. 1979/80:2 del A, s. 161 ff.). Departementschefen tog därför upp frågan om man borde införa absolut sekretess för sjukvårdens och socialvårdens del. Han konstaterade emellertid att en regel om absolut sekretess skulle innebära ett generellt undantag från offentlighetsprincipen inom ett mycket vidsträckt område av det allmännas verksamhet. Med en sådan regel skulle uppgifter från social- och sjukvård inte kunna lämnas ut, även om det klart kunde konstateras att utlämnandet inte skulle medföra någon som helst skada. Vidare skulle intresset av insyn och kontroll åsidosättas. Regeln kunde också ge upphov till krav på liknande avsteg från offentlighetsprincipen på andra områden. Problemet att en regel av denna innebörd skulle ge för mycket sekretess kunde enligt departementschefen inte heller lösas genom i författningarna uppställda undantag från sekretessen, eftersom det knappast var möjligt att i lagstiftningen förutse alla de fall då ett legitimt utlämnande kunde komma i fråga. Den avvägning mellan olika intressen som måste göras borde enligt departementschefen i stället åstadkommas genom en sekretessregel med ett lämpligt utformat skaderekvisit. Numera gäller därför sekretess för uppgift om enskildas personliga förhållanden inom sjukvården och socialvården om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller hans närstående lider men. Sekretessen är tidsbegränsad till 70 år och gäller inte beslut om vissa tvångsingripanden mot enskilda.

En regel om absolut sekretess ansågs således varken nödvändig eller lämplig ens för så känsliga uppgifter som de som förekommer inom sjukvården och socialvården. Även det talar för att utformningen av polis- och kriminalregistersekretessen bör omprövas.

5.3.3. Reglerna inskränker offentlighetsprincipen mer än vad som är försvarligt

Ett starkt skäl för att reglerna om sekretess bör förändras är att uppgifter ur sådana register inte kan lämnas ut i vidare omfattning än vad som framgår av registerlagarna, även om det kan konstateras att utlämnandet inte skulle medföra någon som helst skada. Reglerna inskränker därmed offentlighetsprincipen mer än vad som kan anses försvarligt. Det kan också medföra en risk för att intresset av insyn och kontroll åsidosätts (jfr prop. 1979/80:2 del A, s. 163), vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för polisens verksamhet skadas. Nackdelarna med den absoluta sekretessen har också nyligen tagits upp av regeringen i samband med en ändring i polisregisterlagen, vilken syftade till att göra det möjligt för regeringen att för ett särskilt fall och om det finns synnerliga skäl, förordna om undantag från sekretess för uppgifter i Säkerhetspolisens register (SFS 1996:418). Departementschefen framhöll i propositionen att det såvitt gällde dessa register var av stor betydelse för tilltron till vår offentlighetslagstift- ning att möjlighet öppnades för fler att få tillgång till historiska uppgifter i registren (prop. 1995/96:178 s. 10). Dispensmöjligheten är enligt propositionen endast avsedd att utgöra en tillfällig lösning och vi har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att lämna förslag till hur Säkerhetspolisens register skall bli mer tillgängligt för allmänheten. Vårt uppdrag avser i denna del visserligen endast Säkerhetspolisens register, men de skäl som ligger bakom den nyligen införda dis- pensmöjligheten och våra tilläggsdirektiv talar än starkare för en motsvarande ändring av sekretessen för andra polisregister.

5.3.4. Olika regler gäller för samma typ av uppgifter beroende på hur de är representerade

För närvarande gäller enligt 9 kap. 17 å ett rakt skaderekvisit för bl.a. uppgifter i en förundersökning om personer misstänkta för brott, medan uppgifter i person- och belastningsregistret om personer misstänkta för brott omfattas av den absoluta registersekretessen. Olika regler om sekretess gäller således för samma typ av uppgifter beroende på hur de är representerade. Detta är enligt vår uppfattning

inte en lämplig ordning, även om en sarmnanställning av uppgifter normalt sett är mer integritetskänslig än en enstaka uppgift; ett synsätt som har kommit till uttryck i datalagen. Utgångspunkten bör i stället vara att samma sekretess skall gälla för samma typ av uppgifter oavsett om de förekommer i register eller ej.

Antalet register har sedan bestämmelsen i 7 kap. 17 åsekretesslagen infördes ökat kraftigt, vilket har inneburit att allt fler uppgifter hos polisen har kommit att omfattas av den absoluta sekretessen. Tillämp- ningsområdet för den särskilda bestämmelsen om registersekretess har således utvidgats betydligt. Allteftersom användningen av ADB-stöd ökar inom polisen kommer ännu fler uppgifter att tas in i vad som betraktas som polisregister och därmed omfattas av den absoluta sekre- tessen i stället för, som tidigare, av den mindre stränga sekretessen enligt 9 kap. 17 och 18 åå. Den omständigheten att det finns särskilda sekretessregler för uppgifter i register får således den konsekvensen att sekretessen skärps genom användningen av ny teknik.

Ett ytterligare skäl för att inte ha kvar särskilda regler om sekretess för uppgifter i register är att registerbegreppet har visat sig svårt att tolka och tillämpa.

Sammanfattning

Det kan således nu vara tid att överväga en annan utformning av sekretessreglerna i syfte att åstadkomma en reglering som inte ger mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett regleringen och som — ger samma skydd för känsliga uppgifter oavsett hur de är represen- terade.

5.4 Inriktningen av en reform

Mot bakgrund av vad som har anförts bör utgångspunkten för det fortsatta arbetet vara att sekretessen för uppgifter i polis- och kriminal- register skall regleras på motsvarande sätt som sekretessen för andra känsliga uppgifter som förekommer i det allmännas verksamhet. Sekretessen bör således inte längre vara absolut utan förses med ett skaderekvisit (avsnitt 5.5 och 5.6). Sekretessen bör vidare tidsbe- gränsas (avsnitt 5 .7). Vissa följdändringar kommer att bli nödvändiga, bl.a. i 7 kap. 18 å sekretesslagen (se avsnitt 5.8). Vi behandlar i samband därmed även bestämmelsen i 9 kap. 18 å sekretesslagen om undantag från sekretess (avsnitt 5.9). De sekretessbrytande reglerna i 14 kap. sekretesslagen bör inte längre undantas. I avsnitt 5.11

redovisar vi vilka följdändringar som behövs med hänsyn härtill och i avsnitt 5.12 frågor om förbehåll och inskränkningar i meddelarfrihe- ten. Det bör påpekas att vi här utgår från gällande registerlagstiftning och att vi alltså med polisregister avser sådana register som omfattas av polisregisterlagen.

Vissa regler om utlämnande av uppgifter ur polis- och kriminal- register kommer att få sin naturliga plats i den nya registerlagstiftning som vi kommer att föreslå. Det gäller t.ex. regler om skyldighet att lämna uppgifter till myndigheter i vissa fall oberoende av skadepröv- ning (jfr 14 kap. 1 å sekretesslagen). Sådana regler torde behövas framför allt såvitt gäller kriminalregistret och det register som kommer att motsvara det nuvarande person— och belastningsregistret och innehålla uppgifter om personer misstänkta för brott. Vi tar upp frågor kring detta i de olika avsnitt som berör respektive register.

Särskilda regler kan vidare behövas om utlämnande av uppgifter till utländska myndigheter. Av 1 kap. 3 å tredje stycket sekretesslagen framgår att en sekretessbelagd uppgift i princip inte får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation. Två undantag gäller emellertid från denna princip. För det första får uppgifter lämnas om det sker i enlighet med lag eller förordning. Det behöver inte vara fråga om en uppgiftsskyldighet, utan det räcker om före- skriften innebär att uppgifter får lämnas ut (prop. 1981/82:186 s. 61 f.). För det andra får en uppgift lämnas om uppgiften i motsva- rande fall skulle få lämnas till svensk myndighet och det står klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna uppgiften. Vid denna bedömning får beaktas bl.a. Sveriges intresse av internationellt samarbete med organet i fråga. Med stöd av det andra undantaget torde polisen i och för sig som regel kunna lämna ut uppgifter till exempelvis Interpol och andra utländska samarbetspartners. En bedömning av huruvida ett utlämnande är förenligt med svenska intressen skall emellertid göras av myndigheten som sådan, vilket kan innebära en onödig administrativ omgång. Om det går att urskilja typsituationer då ett mer omfattande utlämnande av uppgifter skall få förekomma kan det därför vara lämpligt att i de olika polis- och kriminalregisterförfattningarna föreskriva när uppgifter får lämnas ut till utländska myndigheter. Dessa frågor berörs något i avsnitt 5 .13 och mer ingående i de avsnitt som berör respektive register.

Det kan också här noteras att det alltjämt kommer att behövas särskilda regler om utlämnande i enlighet med säkerhetsskyddslagen. Med hänsyn till bestämmelserna i 1 kap. 2 och 3 åå sekretesslagen bör en hänvisning till säkerhetsskyddslagen motsvarande den som nu finns i 7 kap. 17 å tas ini de bestämmelser som fortsättningsvis kommer att motsvara den nyss nämnda paragrafen. Även följdändringar i säker- hetsskyddslagen kommer att behövas. Vi tar upp frågor om detta i avsnitt 12.5.

5.5 Skaderekvisit

Den viktiga och svåra frågan i sammanhanget är hur en sekretessbe- stämmelse för polis- och kriminalregister bör utformas. Sekretessbe- stämmelserna har som förut nämnts byggts upp med hjälp av tre skilda rekvisit (prop. 1979/80:2 s. 72 ff.). Förenklat kan man säga att byggstenama är av tre slag: rekvisit som rör föremålet för sekretessen, sådana som utstakar sekretessens räckvidd och sådana som anger dess styrka. Sekretessens föremål utgörs av information med visst innehåll och anges i lagen genom ordet uppgift i förbindelse med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art (se t.ex. 5 kap. 1 å enligt vilken sekretess gäller för uppgift som hänför sig till för- undersökning i brottmål). Sekretessens räckvidd begränsas på så sätt att det anges att sekretessen för vissa uppgifter endast gäller i viss verksamhet eller i ärende av angivet slag eller — mera undantagsvis vid viss myndighet. I en del fall har sekretessbestämmelsema utan ytterligare begränsning gjorts tillämpliga på det allmännas verksamhet i dess helhet (jfr försvarssekretessen enligt 2 kap. 2 å). För att ange sekretessens styrka används som regel skaderekvisit, dvs. villkor som för sekretess kräver att det i det särskilda fallet finns viss sannolikhet för att skada av viss art skulle uppstå, om en uppgift lämnades ut.

För att åstadkomma en sekretessbestämmelse för polis— och kriminalregister måste man alltså ta ställning till vilka uppgifter sekretessen skall gälla och om sekretessen skall begränsas till verksamhet av viss art. Dessutom måste man ta ställning till om det bör införas ett rakt skaderekvisit, som innebär presumtion för offentlighet, eller ett omvänt skaderekvisit, som innebär presumtion för sekretess. Innan vi tar upp dessa frågor (se avsnitt 5 .5.1 och 5.5.2) ges i detta avsnitt en närmare beskrivning av skillnaden mellan de båda typerna av skaderekvisit.

Det raka skaderekvisitet innebär att tillämparen kan göra sin bedömning inom ganska vida ramar. Skadebedömningen skall i huvudsak kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande skall i stället vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den normalt falla utanför sekretessen. Skulle uppgiften å andra sidan vara av sådant slag att den lätt kan komma att missbrukas skall den i de flesta fall anses vara omfattad av sekretess (prop. 1979/80:2 del A, s. 80).

Det raka skaderekvisitet medför vidare att frågan om vem som begår en uppgift kan få betydelse när sekretessfrågan avgörs. Om det i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift kan antas använda den för att t.ex. trakassera den som uppgiften berör eller i något annat illegitimt syfte, skall uppgiften just i den situationen anses vara omfattad av sekretess (anförda prop. s. 81).

Det omvända skaderekvisitet utgår från att sekretess är huvudregel. Att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada, innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär det också att tillämparen många gånger inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften (anförda prop. s. 82).

5.5.1 Sekretess för uppgifter i kriminalregistret

Syftet med kriminalregistret är i första hand att polis, åklagare och domstolar skall kunna få tillgång till de upplysningar om en misstänkt persons kriminella förflutna, vilka krävs för att myndigheterna skall ha tillgång till erforderligt beslutsunderlag i olika hänseenden. Kriminalregistret fyller i detta avseende en viktig funktion, men har samtidigt den nackdelen att det kan försvåra en kriminell persons återanpassning om uppgifter i registret blir kända för t.ex. presumtiva arbetsgivare eller för allmänheten. Europarådets ministerråd har antagit en rekommendation om användningen av kriminalregister (Recommendation No. R (84) 10 on the criminal record and the rehabilitation of convicted persons) vilken, av hänsyn till den dömdes återanpassning, utgår från att uppgifter ur kriminalregister endast i exceptionella fall skall få lämnas ut till andra myndigheter än de rättsvårdande och endast under förutsättning att myndigheten i fråga har ett berättigat intresse av vissa uppgifter. Den absoluta sekretess som för närvarande gäller för uppgifter i kriminalregister torde också bäras upp av principen att den dömdes återanpassning inte skall försvåras.

Det är angeläget att uppgifter om en persons kriminella förflutna inte sprids mer än vad som är absolut nödvändigt. Med hänsyn till offentlighetsprincipen bör dock absolut sekretess inte längre gälla beträffande kriminalregistret. Uppgifter bör kunna lämnas ut, men av hänsyn till den dömdes möjligheter till rehabilitering bara om det står klart att uppgiften inte kan orsaka skada. Vi föreslår därför att ett omvänt skaderekvisit införs i bestämmelsen om sekretess för uppgifter i kriminalregistret.

5.5.2 Sekretess för uppgifter i polisregister

Bestämmelsen i 7 kap. 17 å sekretesslagen är inte den enda sekretess- regel som är tillämplig på handlingar hos polisen.

Enligt 9 kap. 17 å gäller, om inte annat följer av 18 å, sekretess till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott eller som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen samt åklagar- myndighets, polismyndighets, tullmyndighets eller kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott, för uppgift om någons personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

De allra flesta uppgifter i polisregister skulle omfattas av denna sekretessbestämmelse om den absoluta registersekretessen upphävdes. I något fall skulle kanske regeln i 7 kap. 19 å, om sekretess i polisens hjälpande verksamhet och i samband med viss handräckning, vara tillämplig. Även den regeln innehåller ett rakt skaderekvisit. Detta talar möjligen för att ett rakt skaderekvisit borde införas för de uppgifter som nu omfattas av regeln i 7 kap. 17 å.

För uppgifter inom sjukvård och socialvård gäller emellertid ett omvänt skaderekvisit. För uppgift om enskilds personliga förhållanden gäller således sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 1 å sekretesslagen). Det kan tyckas naturligt att uppgifter i polis- och kriminalregister borde ha ett åtminstone lika starkt sekretesskydd som uppgifter inom sjuk— och socialvård, vilket talar för att ett omvänt skaderekvisit borde införas för uppgifter i polisregister.

Innan vi går vidare med frågan om huruvida ett rakt eller omvänt skaderekvisit bör införas för uppgifter i polisregister vill vi återigen framhålla att vi om möjligt vill försöka komma bort från den ordning som innebär att olika sekretess gäller för samma typ av uppgifter, beroende på hur de är representerade. Utgångspunkten bör i stället vara att samma sekretess skall gälla för samma typ av uppgifter oavsett om de förekommer i register eller ej. Det kan man åstadkom- ma genom att låta samma skaderekvisit gälla för uppgifter i polis- register som för uppgifter som omfattas av 9 kap. 17 och 18 åå. Om ett omvänt skaderekvisit införs för uppgifter i polisregister borde i så fall bestämmelsen i 9 kap. 17 å ändras och ett omvänt skaderekvisit införas även där. Det är emellertid möjligt att det också går att åstadkomma en på något sätt differentierad sekretess. Nedan diskuteras möjligheterna att införa skilda sekretessregler med hänsyn till om det

är fråga om uppgifter som är särskilt känsliga eller mindre känsliga, om uppgifterna ingår i särskilt känsliga eller mindre känsliga register eller om uppgifterna förekommer i viss verksamhet.

Vi har övervägt möjligheten av att i sekretesshänseende skilja mellan särskilt känsliga register och mindre känsliga register. Det som synes mest angeläget att skydda är register som innehåller uppgifter om personer misstänkta för brott. Sådana uppgifter förekommer emellertid i ett stort antal register. Vissa av dessa innehåller både mycket känsliga och mindre känsliga uppgifter. Vi har därför funnit att det är svårt att skilja ut de register som innehåller så integri- tetskänsliga uppgifter att det klart motiverar en strängare sekretess än vad som bör gälla för andra register. En nackdel med en sådan ordning som den här skisserade är dessutom att den skulle medföra att det alltjämt skulle gälla olika sekretessregler för samma typ av uppgifter beroende på om uppgifterna förekommer 1 register eller på annat sätt. Även om ett omvänt skaderekvisit skulle gälla för exempel- vis misstankeuppgifter intagna i misstankeregistret, skulle motsvarande uppgifter i en förundersökning fortfarande omfattas av ett rakt skaderekvisit. Vi anser därför inte att detta är en lämplig lösning.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att i sekretesshänseende skilja mellan uppgifter som förekommer i olika verksamhetsgrenar inom polisen. Vi har tidigare konstaterat att bestämmelsen i 9 kap. 17 å sekretesslagen i de flesta fall skulle bli tillämplig på uppgifter i polisregister om den absoluta sekretessen togs bort. Denna bestämmel- se gäller för uppgifter i förundersökning, för uppgifter om användning av tvångsmedel och för polismyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott, om det kan antas att en enskild eller någon honom närstående lider men om en uppgift röjs. Bland de delar av polisverksamheten som omfattas av 9 kap. 17 å kan bl.a. Säkerhetspolisens och kriminalunderrättelsetjänstens arbete urskiljas. Säkerhetspolisens verksamhet har i och för sig sådan karaktär att det är möjligt att klart avgränsa den från andra delar av polisverksamheten. Frågan om sekretess för uppgifter hos Säkerhets- polisen kommer vi emellertid att ta upp senare i betänkandet (se avsnitt 9). Kriminalunderrättelseverksamheten är inte på samma sätt som Säkerhetspolisen en organisatoriskt väl avgränsad del av polisen. Det upprättas visserligen för närvarande underrättelseenheter hos läns— polismästama, men verksamheten förekommer också integrerad med polisens arbete i övrigt. En regel om särskilt sträng sekretess för uppgifter som förekommer i kriminalunderrättelseverksamheten skulle därför bli svår att tillämpa. Möjligen skulle man kunna knyta en strängare sekretessregel till de särskilda underrättelseenheterna. Det synes dock inte lämpligt att binda sekretessregleringen till en viss organisationsform. Med reservation för vad vi senare kan komma fram till beträffande uppgifter som förekommer hos Säkerhetspolisen,

förefaller det således inte lämpligt att i sekretesshänseende skilja mellan uppgifter som förekormner inom olika verksarnhetsgrenar inom polisen.

Mot bakgrund av vad vi ovan har redovisat har vi funnit det lämpligast att låta olika uppgifters olika grad av känslighet bli avgörande för frågan om vilket skaderekvisit som bör väljas. Man skulle således i sekretesshänseende skilja mellan särskilt känsliga uppgifter, som förtjänar ett starkare sekretesskydd i form av ett omvänt skaderekvisit, och mindre känsliga uppgifter, som bör kunna omfattas av ett rakt skaderekvisit. Det krävs naturligtvis att reglerna utformas på ett sätt som gör det enkelt att tillämpa dem. De olika typerna av uppgifter måste alltså delas upp så att det inte finns utrymme för någon tvekan om vilken sekretessregel som skall tillämpas i ett visst fall.

Vi har tidigare konstaterat att uppgifter i kriminalregistret är så känsliga att de bör ha ett starkt skydd i form av ett omvänt skade- rekvisit. Uppgifter om att en person är eller har varit misstänkt för brott får som regel anses vara minst lika känsliga. Sådana uppgifter kan registreras redan på grund av en anmälan från den som påstår sig utsatt för ett brott och utan att påståendets riktighet har prövats av förundersökningsledare eller domstol. Detta talar för att uppgifter i polisregister om brottsmisstankar bör ha ett minst lika starkt skydd som uppgifter om domar och påföljder. Eftersom samma sekretess bör gälla för samma typ av uppgifter oavsett _på vilket sätt de är represen- terade bör i så fall ett omvänt skaderekvisit införas även för miss- tankeuppgifter som inte förekommer i register. Sådana uppgifter i t.ex. personblad och annat förundersökningsmaterial omfattas emeller- tid för närvarande av ett rakt skaderekvisit (9 kap. 17 å sekretess- lagen). Att införa ett omvänt skaderekvisit för alla misstankeuppgifter skulle innebära en viss skärpning i förhållande till vad som gäller enligt 9 kap. 17 å. Det har i och för sig inte kommit fram något som tyder på att sekretessen enligt 9 kap. 17 å inte skulle vara tillräcklig, vilket talar mot att strängare sekretess bör införas, i synnerhet som man inte skall åstadkomma mer sekretess än vad som är ound— gängligen nödvändigt för att skydda ett visst intresse. Ett omvänt skaderekvisit för alla misstankeuppgifter är enligt vår mening emellertid nödvändigt för att de misstankeuppgifter som nu omfattas av absolut sekretess skall få ett tillfredsställande skydd när den absoluta sekretessen avskaffas. Den skärpning av sekretessen enligt 9 kap. 17 å som detta innebär bör kunna accepteras med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet.

Vi föreslår således att uppgifter om att en person misstänks för eller har varit misstänkt för brott inte skall få lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada eller men för den enskilde eller någon honom närstående. Samma skaderekvisit bör även gälla för

likartade uppgifter av samma känslighetsgrad, nämligen uppgifter om att en person kan antas ägna sig åt eller ha ägnat sig åt brottslig verksamhet eller kan komma att begå allvarliga brott liksom uppgift om att en person är dömd för brott. Däremot finns det enligt vår uppfattning inte skäl att omgärda andra uppgifter hos polisen med samma stränga sekretess. Det bör i stället vara tillräckligt att sådana uppgifter omfattas av ett rakt skaderekvisit. Vi föreslår därför att uppgifter som förekommer i sådan verksamhet som sägs i 9 kap. 17 å första stycket, och som inte ger upplysning om brottsmisstankar e.d., inte får lämnas ut om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

5.6 Sekretess även för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden

Av bestämmelsen i 7 kap. 17 å framgår inte uttryckligen att den är begränsad till uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Paragra- fens placering i 7 kap. talar emellertid för att så är förhållandet (Corell m.fl., Kommentaren till sekretesslagen, 2:a uppl., s. 200). Regeringsrätten har också funnit att bestämmelsen inte är tillämplig när det är fråga om utlämnande av utdrag ur polisregister som inte innehåller uppgifter rörande någons personliga förhållanden (RÅ 82 2:68). Bestämmelsen i 9 kap. 17 å gäller däremot både för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.

En uppgift om att någon har dömts för brott är en uppgift om den dömdes personliga förhållanden. En bestämmelse om sekretess för uppgifter i kriminalregister bör därför alltjämt ha sin plats i 7 kap. Då det gäller andra uppgifter som förekommer hos polisen finns det dock anledning att överväga om inte en annan ordning är lämpligare.

I polisregister förekommer inte bara uppgifter om enskilds person- liga förhållanden utan också om de registrerades ekonomiska för- hållanden. Något skäl till varför inte också dessa uppgifter skall skyddas synes inte finnas. Det gäller i synnerhet som utgångspunkten är att samma sekretess fortsättningsvis skall gälla för uppgifter som har tagits in i register och för andra uppgifter som förekommer hos polisen. Vi föreslår därför att sekretessen för uppgifter i polisens register skall omfatta också uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden.

5.7 Tidsbegränsning av sekretessen

Sekretessen för uppgifter i polis- och kriminalregister är för närvaran- de inte begränsad i tiden. Som regel upphör emellertid sekretess för andra uppgifter vid en viss angiven tidpunkt. Skälet till att sådana tidsbegränsningar har införts i sekretesslagen är att en uppgift endast bör vara underkastad sekretess i det fall där det verkligen medför en risk för skada att röja den. Denna risk minskar normalt med tiden. Det kan visserligen tyckas att en ordning med sekretesstider principi- ellt sett inte är förenlig med en reglering som bygger på skaderekvisit. En sådan reglering utgår ju från att en handling inte bör lämnas ut så länge utlämnandet medför risk för skada. Samma regel borde då gälla oavsett hur lång tid som har förflutit. I förarbetena till sekretesslagen framhölls emellertid de praktiska aspekterna (prop. 1979/80:2 del A, 3. 87). Det kunde enligt departementschefen t.ex. bli mycket svårt att efter lång tid enbart med utgångspunkt från ett skaderekvisit avgöra om en viss handling alltjämt skulle omfattas av sekretess eller inte. Det ansågs därför att sekretesslagen en gång för alla borde avgöra vid vilken tidpunkt som skaderisken senast skall anses upphöra. En sådan bestämmelse synes därför böra införas även såvitt gäller uppgifter i polis- och kriminalregister.

Av sekretesslagen framgår att en tidsgräns på 70 år är vanligast i de regler som syftar till att skydda enskildas personliga integritet, medan gränsen i de regler som gäller ekonomiska förhållanden normalt har satts till 20 år. Den sekretess som enligt 9 kap. 17 å gäller för andra uppgifter inom polisen gäller högst i 70 år. Vi anser det därför lämpligt med en tidsgräns på 70 år för uppgifter i polis- och kriminal- register.

5.8 Sekretess enligt 7 kap. 18 å sekretesslagen

5.8.1 7 kap. 18 å första stycket 1

Enligt 7 kap. 18 å första stycket 1 gäller absolut sekretess för uppgift som har tillförts de särskilda register som förs över strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot (förordning om register för strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot, m.m.; SFS 1992:1027). Sekretessen gäller inte för registrering som avses i 15 kap. 1 å, dvs. för uppgifter i diarier. Av 7 kap. 18 å andra stycket följer att sekretess inte heller gäller för uppgift i ärende om strafföre- läggande eller föreläggande av ordningsbot. Bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen är dessutom tillämpliga. Uppgifter ur registren får

således i enlighet med dessa bestämmelser lämnas till myndigheter och till den registrerade.

Bestämmelsen i 7 kap. 18å första stycket 1 tillkom år 1992 i samband med att registren över strafförelägganden och ordningsbot förändrades (prop. 1991/92:73). Tidigare fördes sådana register centralt och uppgifter i registren omfattades av den absoluta sekretess som enligt 7 kap. 18 å första stycket 2 då gällde för uppgift hos Rikspolisstyrelsen, som angick brott eller den som hade misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften hade lämnats till Riks- polisstyrelsen för databehandling inom rättsväsendets informations- system. Att det ansågs att absolut sekretess borde gälla för dessa uppgifter torde ha berott på att det enligt 7 kap. 17 å rådde absolut sekretess för polis- och kriminalregister. Vi har emellertid föreslagit att absolut sekretess inte längre skall gälla för sådana register som avses i 7 kap. 17 å. Det synes inte heller finnas skäl att låta registren över strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot omfattas av absolut sekretess. I likhet med kriminalregistret bör uppgifterna i stället omfattas av ett omvänt skaderekvisit.

5.8.2 7 kap. 18 å första stycket 2

Av 7 kap. 18 å första stycket 2 följer att absolut sekretess gäller för annan uppgift hos Rikspolisstyrelsen, som angår brott eller den som har misstänkts, åtalats eller dömts för brott, om uppgiften har lämnats dit för databehandling inom rättsväsendets informationssystem. Uppgifter som har lämnats till kriminalregistret eller person- och belastningsregistret men som ännu inte har tillförts registret omfattas av sekretess enligt denna punkt. Bestärmnelserna i 14 kap. sekretess- lagen är tillämpliga. Uppgifter får således lämnas till myndigheter och till den registrerade.

Som en följd av vårt förslag beträffande sekretessen för polis- och kriminalregister, föreslår vi att också de uppgifter det här är fråga om skall omfattas av ett omvänt skaderekvisit.

5.8.3 7 kap. 18 å första stycket 3

Absolut sekretess gäller enligt 7 kap. 18å första stycket 3 för belastningsuppgift som har tillförts körkortsregistret. Bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen är tillämpliga. Uppgifter får således lämnas till myndigheter och till den registrerade.

Av våra direktiv följer att den registrering som i dag sker i körkortsregistrets belastningsdel skall samordnas med registreringen

i belastningsregistret (dir. 1995:38 s. 5). De uppgifter som för närvarande finns i körkortsregistrets belastningsdel kommer därmed att omfattas av bestämmelsen om sekretess för belastningsregister. Den särskilda bestämmelsen om sekretess för uppgifter i körkortsregistrets belastningsdel kan därmed upphävas.

5.8.4 7 kap. 18 å första stycket 4

Enligt 7 kap. 18 å första stycket 4 gäller sekretess för uppgift som har tillförts särskilt register som författningsenligt förs hos myndighet angående brott eller tjänsteförseelse begångna av personer som är eller har varit verksamma hos myndigheten.

Bestämmelsen omfattar ”straffregister” som förs av en myndighet med särskilt författningsstöd. I likhet med vad som gäller beträffande kriminalregistret gäller absolut sekretess för sådana register. Det synes i och för sig naturligt att, som en följd av vårt förslag beträffande sekretessen för polis- och kriminalregister, göra motsvarande ändring beträffande uppgifter i myndighets straffregister. Vi har emellertid inte överblick över vilka register som omfattas av bestämmelsen och följaktligen inte heller över konsekvenserna av en sådan ändring. En eventuell ändring av bestämmelsen bör i stället övervägas i samband med en genomgång av de myndighetsregister som berörs.

5.8.5 7 kap. 18 å tredje stycket

Av 7 kap. 18 å tredje stycket följer att sekretess gäller hos luft- fartsverket i verksamhet, som avser förande av eller uttag ur certifikat- registret, för uppgift som angår brott eller enskilds hälsotillstånd om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.

Våra förslag föranleder inga ändringar av detta stadgande.

5.9 Undantag från sekretess enligt 9 kap. 18 å sekretesslagen

Vårt förslag till ändring av reglerna om sekretess för polisregister innebär att bestämmelsen i 9 kap. 17å sekretesslagen efter vissa ändringar fortsättningsvis kan gälla för uppgifter i sådana register. I 9 kap. 18 å finns bestämmelser om undantag från sekretess enligt 9 kap. 17 å första stycket. Sekretess gäller således inte för

1. beslut huruvida åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas och beslut om att förundersökning skall läggas ned,

2. uppgift i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot samt

3. uppgift som avser omhändertagande enligt 13 å andra stycket polislagen.

De uppgifter som avses i punkt 2 är sådana som har likheter med domstols dom. Eftersom förfarandet inför domstol är omgivet av en vidsträckt offentlighet ansågs det i förarbetena till sekretesslagen att handläggningen av strafförelägganden och förelägganden av ordnings- bot inte heller borde vara underkastade sekretess.

Såvitt gäller undantaget i punkt 1 anfördes i förarbetena till sekretesslagen att det vore vanskligt att ge offentlighet åt förunder- sökning som inte resulterar i åtal eller strafföreläggande eftersom hänsynen till den misstänkte talade för bibehållen sekretess. En rimlig avvägning ansågs vara att från sekretessen undanta åklagarens beslut i åtalsfrågan liksom beslut om nedläggning av förundersökning.

Undantaget i punkt 3 avser omhändertagande enligt 13 å polislagen. Undantaget motiverades i förarbetena med att det fanns ett starkt rättssäkerhetsintresse av att sådana ingripanden underkastades offentlig kontroll.

Vårt förslag till ändring av sekretessen för polisregister synes inte medföra något behov av följdändring av 9 kap. 18 å.

5.10 Överföring av sekretess

Den nuvarande bestämmelsen i 7 kap. 17 å innebär inte att polis- registersekretessen automatiskt förs över till de myndigheter som enligt registerförfattningarna har rätt att få ut uppgifter. Bestämmelsen skiljer sig härigenom från regeln om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 å sekretesslagen. Enligt denna gäller sekretess med hänsyn till polisens verksamhet även för uppgifter som lämnas ut från polisen till någon annan myndighet. Den sekretess som enligt 7 kap. 17 å gäller till skydd för enskilds personliga förhållanden överförs endast i de i 13 kap. sekretesslagen angivna fallen. Sekretess för uppgifterna kan i vissa fall också gälla enligt de bestämmelser som är tillämpliga hos den mottagande myndigheten. Exempelvis gäller sekretess hos en länsstyrelse i ärende om prövning av någons lämplighet att inneha körkort eller traktorkort (7 kap. 31 å).

Uppgifter som lämnas ur kriminalregistret eller person- och belastningsregistret till andra myndigheter omfattas långt ifrån alltid av sekretess till skydd för den enskildes personliga integritet. Den nya

persondatalagen kommer att medföra att en myndighet inte får använda en uppgift för annat ändamål än det för vilket uppgiften samlades in. Det torde dock inte hindra att uppgiften lämnas ut enligt offentlighetsprincipen, vilket innebär att uppgifterna kan komma att lämnas ut och användas för andra ändamål än vad som ursprungligen var avsett. De föreslagna ändringarna av sekretessreglerna medför visserligen ingen ändring i detta hänseende i förhållande till vad som gäller i dag. Med hänsyn till de risker för en olämplig spridning av uppgifter som den rådande ordningen medför har vi ändå övervägt att t.ex. föreslå en bestämmelse i registerlagarna om att uppgifter som lämnas ut inte får användas för annat ändamål. En sådana regel föreslogs av Säkerhetsskyddsutredningen i säkerhetsskyddslagen (Säkerhetsskydd, SOU 1994:149). Bestämmelsen ansågs dock inte passa in i den reglering om begränsningar i sekretessen som finns i 14 kap. sekretesslagen och togs därför inte in i lagen (prop. 1995/96:129). Vi föreslår därför inte någon sådan bestämmelse i belastnings- och misstankeregisterlagarna.

Vi har i stället övervägt en generell regel om att sekretessen för uppgifter i belastnings- och misstankeregistren skall gälla också hos en myndighet som får del av sådana uppgifter. Ett sådant förslag bör dock inte läggas fram utan att det först noga har utretts vilka konse- kvenser ändringen får. Vi har inte haft möjlighet att göra en sådan utredning inom ramen för vårt uppdrag och har därför inte heller lagt fram något förslag om överföring av sekretess. Frågan om i vilken utsträckning sekretess bör gälla för uppgifter som lämnas från belastnings- och misstankeregistren till en myndighet bör dock tas upp till senare behandling.

5.11 Utlämnande av uppgifter enligt 14 kap. sekretesslagen

1 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll. Med stöd av dessa bestämmelser kan uppgifter under vissa förhållanden lämnas ut till myndigheter och till en enskild.

Reglerna i 14 kap. sekretesslagen är till följd av bestämmelsen i 7 kap. 17 å för närvarande inte tillämpliga på uppgifter i polis— och kriminalregister. Vårt förslag att den absoluta sekretessen för sådana uppgifter skall upphöra innefattar emellertid att uppgifterna fortsätt- ningsvis skall omfattas av 14 kap. sekretesslagen. Det medför i sin tur bl.a. att vissa bestämmelser om utlämnande av uppgifter inte längre behövs i de särskilda registerlagarna.

5.11.1 Utlämnande till regeringen och riksdagen

Av 14 kap. 1 å sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att upp- gifter lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess gäller alltså i princip över huvud taget inte gentemot dessa två organ. Det beror bl.a. på att det har ansetts principiellt oriktigt att landets två högsta statsorgan skall vara hindrade från att få uppgifter från myndigheterna i landet (Corell m.fl., Kommentar till sekretesslagen, 3:e uppl., s. 368 f.). Det generella undantag från sekretessreglerna som enligt denna bestämmelse gäller i förhållande till regeringen och riksdagen omfattar dock inte uppgifter i polis- och kriminalregister eftersom reglerna i 14 kap. sekretesslagen över huvud taget inte är tillämpliga på sådana uppgifter.

Av förarbetena till sekretesslagen framgår inte varför regeringen och riksdagen inte ansågs böra få tillgång till uppgifter i polisens register i samma utsträckning som till andra uppgifter hos myndig- heter. Enligt vår uppfattning finns det i vart fall inte anledning att vidmakthålla den nuvarande skillnaden. Vårt förslag att 14 kap. sekretesslagen fortsättningsvis skall tillämpas även på uppgifter i polis- och kriminalregister medför också att sådana uppgifter med stöd av 14 kap. 1 å kommer att kunna lämnas ut till regeringen och riksdagen.

5112. Utlämnande till domstolar och tillsynsmyndigheter

I 8 å första stycket 1 och 2 kriminalregisterlagen finns bestämmelser om att uppgifter ur kriminalregister på begäran skall lämnas till domstol, Justitiekanslern, justitieombudsman samt Datainspektionen. Av 3 å första stycket 1 polisregisterlagen följer att Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän och länsrätt har rätt till utdrag ur polis- register.

Av 14 kap. 1 å sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till annan myndighet än regeringen eller riksdagen, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns bl.a. i 12 kap. 6 å andra stycket regerings- formen (såvitt gäller JO:s rätt till uppgifter), i 9 å lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn (såvitt gäller JK) och i 17 å datalagen (såvitt gäller Datainspektionen).

I 14 kap. 2 å sägs vidare att sekretess inte hindrar att uppgift i annat fall än som sägs i l å lämnas till myndighet om uppgiften behövs där för 1. förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid

myndigheten mot någon rörande hans deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer,

2. omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer, eller

3. tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer.

Punkt 2 avser det fallet att den mottagande myndigheten skall ompröva eller överpröva ett beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer (prop. 1979/80:2 del A, 5. 324). En domstol som skall överpröva ett avslag på en begäran om utfående av uppgifter ur ett polisregister, har med stöd av denna bestämmelse rätt att få ta del av uppgifterna.

De regler i sekretesslagen som vi har redovisat ovan kommer med vårt förslag att ge polisen rätt att lämna ut sekretessbelagda register— uppgifter till domstolar i samband med överprövning och till de olika tillsynsmyndigheterna. Med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 å sekretesslagen torde polisen även kunna lämna ut de uppgifter ur det kommande belastningsregistret som en domstol behöver för påföljdsval och straffmätning. Några särskilda regler om utlämnande av uppgifter till de nu nämnda myndigheterna behövs därför inte i registerlagarna.

5.11.3 Utlämnande mellan polis- och åklagarmyndigheter

I 3 å första stycket 1 polisregisterlagen finns bestämmelser om att utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister på begäran skall meddelas bl.a. polismyndighet och allmän åklagare. Av 8 å första stycket 1 och 2 kriminalregisterlagen följer vidare att allmän åklagare och Rikspolisstyrelsen har rätt till utdrag ur kriminalregistret. Dessa bestämmelser är betingade av att det enligt 7 kap. 17 å sekretesslagen inte får lämnas några upplysningar ur polis- och kriminalregister annat än i enlighet med vad som sägs i registerförfatt- ningarna, s.k. absolut sekretess. Vi har emellertid föreslagit att bestämmelsen om absolut sekretess tas bort. Frågan är om det fortfarande behövs bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur register till polis- och åklagarmyndigheter.

Som utgångspunkt för resonemanget vill vi peka på att det råder sekretess mellan de olika polismyndigheterna, liksom mellan polis- myndigheter å ena sidan och åklagarmyndigheter å den andra. Polis och åklagare anses inte ens under en förundersökning utgöra en sådan arbetsenhet att de kan betraktas som en myndighet i sekretesslagens mening (RÅ 1987 not 273). Material som har färdigställts av polisen i en pågående förundersökning kan dock som regel överlämnas till

åklagaren utan hinder av sekretesslagens bestämmelser. Sådana handlingar anses nämligen inte upprättade förrän förundersökningen har avslutats eller protokollet har färdigställts och utgör följaktligen inte heller allmänna handlingar. För att uppgifter i allmänna hand- lingar skall kunna lämnas mellan polismyndigheter eller från polis till åklagare krävs antingen att uppgifterna är offentliga eller att någon sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig.

Som regel torde uppgifter om enskilda som misstänks för brott omfattas av sekretessbestämmelsen i 9 kap. 17 å sekretesslagen. Utan hinder av sekretessen får uppgifterna dock lämnas ut om det finns en sådan sekretessbrytande bestämmelse om uppgiftsskyldighet som avses i 14 kap. 1 å. Av 3 å polislagen framgår visserligen att polisen skall samarbeta med åklagarmyndigheterna, men detta kan inte betraktas som en bestämmelse om uppgiftsskyldighet gentemot åklagarmyndig- heterna (prop. 1983/84:111 s. 57 samt Corell m.fl., Kommentar till sekretesslagen, 3:e uppl., s. 370). Av 2 å förundersökningskungörel- sen framgår vidare att undersökningsledaren skall hålla åklagaren underrättad om förundersökningens gång, i den mån det behövs med hänsyn till brottets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt. Inte heller detta kan dock anses utgöra en bestämmelse om uppgiftsskyldig- het. Någon allmän bestämrnelse om polisens skyldighet att lämna uppgifter till åklagaren finns inte.

Av 14 kap. 2å fjärde stycket följer att en uppgift som angår misstanke om brott utan hinder av sekretess får lämnas till åklagar- myndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. Denna bestämmelse synes dock inte vara avsedd för kommunikationen mellan polis och åklagare utan är avsedd att göra det möjligt för andra myndigheter att lämna uppgifter till polis- eller åklagarmyndigheter. Paragrafen är inte heller tillämplig i alla de fall då uppgifter behöver lämnas mellan polismyndigheter och åklagarmyndigheter.

Den bestämmelse som i stället synes tillämplig är generalklausulen i 14 kap. 3 å sekretesslagen. Enligt denna får, utöver vad som följer av 1 och 2 åå, sekretessbelagda uppgifter lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Av förarbetena framgår att generalklausulen särskilt ger utrymme för inforrnationsut- byte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (prop. 1979/80:2 del A, s. 326). Även rutinmässigt uppgiftslämnande som inte är författnings- reglerat kan förekomma med stöd av generalklausulen. Den in- tresseavvägning som skall göras enligt bestämmelsen kan ske på

förhand och behöver inte avse prövning av individuella fall (anförda prop. s. 327).

Generalklausuleni 14 kap. 3 åsekretesslagen synes ge polismyndig- heterna tillräckliga möjligheter att utbyta sekretessbelagd information om det behövs för verksamheten. Samma bestämmelse gör att polisen också får lämna uppgifter till en åklagare, om uppgifterna behövs för en särskild förundersökning eller ett visst mål. Några särskilda sekretessbrytande bestämmelser synes därför inte behövas i registerla- garna. Med hänsyn till bestämmelserna i 3 å polislagen och 2å förundersökningskungörelsen anser vi att det inte heller behövs några särskilda regler om att uppgifter på begäran skall lämnas till en åklagare. Vi förutsätter att det meddelas generella råd om tillämp- ningen av bestämmelsen i 14 kap. 3 å sekretesslagen om det skulle visa sig finnas ett behov av det.

5.11.4 Utlämnande till enskild

Vi har föreslagit att de sekretessbrytande reglerna i 14 kap. sekre- tesslagen skall bli tillämpliga på polis- och kriminalregister. Enligt 14 kap. 4 å gäller sekretess till skydd för enskild inte i förhållande till den enskilde sj älv. Bestämmelsen medför att en enskild fortsättningsvis skall ha rätt att få ut uppgifter om sig själv om inte sekretess till skydd för något annat intresse lägger hinder i vägen. Om polisen exempelvis anser att en uppgift inte kan lämnas ut utan risk för att polisverksam- heten i visst hänseende skadas, kan en framställan från en registrerad person om utfående av uppgifter avslås enligt 5 kap. 1 å sekretessla- gen.

Såvitt gäller kriminalregistret innebär vårt förslag i denna del ingen ändring i förhållande till dagsläget. Den enskilde har enligt 9 å kriminalregisterlagen redan nu en ovillkorlig rätt att få utdrag ur registret beträffande sig själv och kommer, till följd av regeln i 14 kap. 4 å sekretesslagen, även fortsättningsvis att kunna få ta del av uppgifter om sig själv. För polisregistrens del leder förslaget emeller- tid till en betydande ändring.

För närvarande får utdrag ur polisregister enligt 3 å första stycket 3 polisregisterlagen meddelas till enskild endast under förutsättning att han behöver utdraget för att ta till vara sin rätt i främmande stat, — få tillstånd att inresa, bosätta sig eller arbeta i främmande stat, — pröva fråga om anställning i verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet eller för förebyggandet eller beivrandet av brott och regeringen i förordning medgivit att utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål eller

— i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen lämnas.

Den reform av sekretessreglerna som vi har föreslagit medför att polisregistren blir öppnare än för närvarande, både i förhållande till den registrerade och till andra enskilda. Genom denna ökade öppenhet garanteras den enskilde insyn i registren så långt det är möjligt med hänsyn till bl.a. det brottsförebyggande och brottsbeivrande arbetet. Samtidigt är det angeläget att polisens verksamhet inte försvåras eller äventyras genom denna ökade öppenhet. Behovet av att kunna hemlighålla uppgifter med hänsyn till rikets säkerhet eller det brottsförebyggande eller brottsbeivrande arbetet tillgodoses i och för sig genom reglerna i 2 och 5 kap. sekretesslagen. Därutöver krävs det enligt vår uppfattning att polisen i vissa fall kan avslå en begäran om utlämnande av uppgifter, utan att det av beslutet framgår huruvida de efterfrågade uppgifterna finns eller ej. Om ett avslagsbeslut skulle innehålla upplysning om att personen i fråga förekommer i registret, men polisen med hänsyn till den skada som kan uppkomma inte anser sig kunna lämna ut uppgiften, kan skadan nämligen bli lika stor som om uppgiften faktiskt hade lämnats ut.

Som regel anser sig polisen kunna lämna besked om att en person inte förekommer i ett register, men det finns också fall då en sådan upplysning skulle vara direkt olämplig att lämna. Å andra sidan finns det situationer då polisen mycket väl anser sig kunna upplysa en person om att han är registrerad. För polisens del är det av stor vikt att en begäran om utfående av vissa uppgifter kan avslås blankt, utan att beslutet kan tolkas varken i den ena riktningen eller den andra. På motsvarande sätt är det i vissa fall angeläget att uppgift om huruvida en person är registrerad eller ej, inte blir tillgänglig i samband med att ett avslagsbeslut överklagas. I det följande tar vi upp frågan om polisen och förvaltningsdomstolarna har tillräckliga möjligheter att avslå en begäran om utfående av uppgifter utan att ange om personen i fråga finns registrerad eller inte.

Sekretessreglernas förhållande till reglerna om rätten till partsinsyn

En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i ett mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för en domstols eller en myndighets avgörande (prop. 1979/80z2, del A, 5. 332). Det anses att den sekretess som annars gäller i mycket stor omfattning bör vika för rätten till partsinsyn. I 14 kap. 5 åsekretesslagen finns bestämmelser som reglerar kollisionen mellan partsinsyn och sekretess. '

Enligt första stycket i 14 kap. 5 å hindrar inte sekretess att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretes- sen skall skydda.

En möjlighet av nu nämnt slag att undanhålla en part viss utredning har ansetts vara främmande för handläggningen vid allmän domstol. Därför har bestämmelsen i paragrafens andra stycke tillkommit. Denna regel innebär att bestämmelserna i första stycket inte är tillämpliga i fråga om en parts rätt enligt rättegångsbalken att ta del av sådana omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett mål eller ärende. Det sägs vidare att sekretess aldrig hindrar att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Härav följer i sin tur att sekretesslagens regelsystem över huvud taget inte kan åberopas mot parten i dessa hänseenden.

Bestämmelsen i 14 kap. 5 å sekretesslagen reglerar inte, lika lite som andra paragrafer i kapitlet, en myndighets skyldighet att lämna ut handlingar eller uppgifter i annan form (prop. 1979/80:2 del A, 5. 333 f.). I paragrafen anges endast att sekretessen viker för parts rätt till insyn i handläggningen och hur långt sekretesskraven efterges. Huruvida part är berättigad att få del av material i mål eller ärende eller av skälen för avgörandet framgår av regler i annan lag. Dessa regler redovisas nedan.

Regler om parts rätt att ta del av handlingar i ärende hos polisen

Bestämmelser om parts rätt att ta del av material finns bl.a. i 16 å förvaltningslagen, enligt vilken en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndig- hetsutövning mot någon enskild. Denna bestämmelse om partsinsyn gäller enligt 32 å förvaltningslagen emellertid inte i en polismyndig- hets brottsbekämpande verksamhet.

Vad avses då med uttrycket ”brottsbekämpande verksamhet” i 32 å förvaltningslagen? Av förarbetena till paragrafen (prop. 1985/86:80 s. 82) framgår att den avsågs få samma räckvidd som en motsvarande paragraf i den äldre förvaltningslagen vilken undantog ”myndighets verksamhet till förekommande eller beivrande av brott”. Departe- mentschefen angav vidare att de olika typer av polisverksamhet som

avsågs var den brottsförebyggande verksamheten, huvuddelen av övervakningsverksamheten samt polisens spanings- och utrednings- verksamhet. Det synes innebära att det inte finns någon rätt till partsinsyn i exempelvis ett ärende om utlämnande av uppgifter i polisregister. Den som begär att få ut sådana uppgifter kan således inte få ta del av sekretessbelagda handlingar i ärendet.

Regler om parts rätt att ta del av skälför polisens avslagsbeslut

Av 20 å förvaltningslagen följer att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla skälen för beslutet. Denna bestämmel- se gäller enligt 32 å förvaltningslagen dock inte för polismyndig- hetemas brottsbekämpande verksamhet. Polisen är således inte skyldig att ange skäl för ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av uppgifter ur polisregister.

Regler om parts rätt att ta del av handlingar i mål hos förvaltningsdomstol

Enligt 18 å förvaltningsprocesslagen har en part hos en förvaltnings- domstol rätt att, innan målet avgörs, få kännedom om det som har tillförts målet. Denna underrättelseskyldighet begränsas av bestämmel- serna i 14 kap. 5 å. Rätten att ta del av uppgifter gäller således inte ”i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs”. Beträffande avvägningen mellan sekretessintresset och parts intresse av att få kännedom om och kunna bemöta det material som åberopas mot honom i ett ärende angavs i förarbetena till nuvarande 16 å för- valtningslagen (prop. 1971 :30 s. 444) att det i de flesta ärenden borde vara möjligt att åtminstone upplysa part om förekomsten av visst hemligt material. Det borde sålunda så långt möjligt undvikas att en myndighets avgörande grundades på material, vars existens parten saknade kännedom om. Några allmänna riktlinjer om i vilken utsträckning part borde ges närmare kännedom om innehållet i materialet kunde enligt departementschefens mening knappast ställas upp. Frågan syntes i stället få besvaras med ledning av vad som i det enskilda fallet bedömdes som rimligt med hänsyn till styrkan i sekretessintresset samt partens intresse av att få insyn i ärendet. Departementschefen framhöll särskilt att vissa intressen som skyddas enligt sekretesslagen, t.ex. hänsyn till rikets säkerhet, typiskt sett var sådana att partens behov av insyn skulle få vika i större grad än i andra fall.

Det finns en omfattande praxis som berör paragrafens tillämpning på bl.a. polisområdet (se Corell m.fl., Kommentaren till sekretessla- gen, 3:e uppl., s. 407). Denna praxis berör naturligt nog inte frågor om utlämnande av uppgifter ur polis- och kriminalregister, eftersom sekretessen för sådana register för närvarande är absolut. Av praxis kan emellertid utläsas att handlingar i förundersökningar i vissa fall anses kunna sekretessbeläggas för part (RÅ84 Ab 176). Även uppgift om vem som har gjort anmälan om brott har ansetts kunna hållas hemlig för den misstänkte (RÅ 1974: 1 18).

Enligt vår mening råder det ingen tvekan om att bestämmelsen i 14 kap. 5 å första stycket sekretesslagen kan tolkas på så sätt att uppgifter kan hemlighållas för en part om detär av synnerlig vikt för rikets säkerhet. Den ovan redovisade praxisen visar enligt vår uppfattning att uppgifter kan hemlighållas också om det är av synnerlig vikt med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott. Upplysningar om innehållet i de handlingar som ligger till grund för ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av uppgifter torde inte heller behöva lämnas om upplysningarna skulle medföra allvarlig skada för den brottsförebyggande eller brottsbeivrande verksamheten eller för något annat intresse som sekretessen skall skydda.

Regler om parts rätt att ta del av förvaltningsdomstols domskäl

En förvaltningsdomstol som överprövar en polismyndighets beslut i en sekretessfråga är enligt 30 å andra stycket förvaltningsprocesslagen skyldig att utforma sitt beslut så att det därav framgår de skäl som har bestämt utgången. Från denna regel synes inte finnas något undantag. Av 14 kap. 5 å andra stycket sekretesslagen följer vidare att en part alltid har en oavvislig rätt att ta del av dom eller beslut i mål eller ärende. Om en förvaltningsdomstol efter överklagande avslår en begäran om utlämnande av uppgifter, måste således skälen för beslutet redovisas för den klagande, även om sekretess skulle gälla i för- hållande till andra enskilda.

Reglerna om parts rätt att ta del av domskäl bör ändras

Reglerna om parts rätt att ta del av handlingar och beslut i ärende hos polisen synes fullt tillräckliga för att tillgodose behovet för polisen av att kunna ge ett blankt avslagsbeslut. Det är däremot inte fallet med bestämmelserna om parts rätt att efter överklagande ta del av en förvaltningsdomstols skäl för sitt beslut.

Av redogörelsen ovan framgår att bestämmelsen i 30 å förvaltnings- processlagen tillsammans med regeln i 14 kap. 5 å andra stycket

sekretesslagen medför att den som har begärt att uppgifter hos polisen skall lämnas ut, alltid har rätt att ta del av en domstols skäl för att avslå hans begäran. Som vi har anfört tidigare finns det emellertid situationer då det med hänsyn till polisens verksamhet är angeläget att den som har begärt att få ut uppgifter ur ett register inte ens får kännedom om huruvida de efterfrågade uppgifterna finns hos polisen eller ej. De upplysningar som annars skulle offentliggöras skulle kunna vålla lika stor skada som om de begärda uppgifterna hade lämnats ut. Det är angeläget att polisens verksamhet inte försvåras som en följd av den ökade öppenhet vårt förslag till ändring av sekretessreglerna innebär. Vi har därför ställt oss frågan om det vore möjligt och lämpligt att ge förvaltningsdomstolarna möjligheter att under vissa förutsättningar underlåta att ange skäl för beslut eller att hemlighålla skälen. Vår utgångspunkt är att ett undantag, hur det än formuleras, bara skall gälla i de fall det är särskilt angeläget.

Ett alternativ skulle kunna vara att inskränka den i 14 kap. 5 å andra stycket sekretesslagen föreskrivna rätten för part att oavsett sekretess ta del av dom eller beslut i mål eller ärende. I 14 kap. 5 å tredje stycket sekretesslagen anges i och för sig att bestämmelserna i paragrafens första och andra stycke inte skall tillämpas om avvikande bestämmelser har meddelats i lag. Bestämmelser som innebär avvikelse från andra stycket finns numera genom 14 å fjärde stycket lagen (1991:572) om särskild kontroll av vissa utlänningar. Avvikelsen innebär att den begränsning i en parts insynsrätt som enligt 14 kap. 5 å andra stycket andra meningen sekretesslagen gäller i bl.a. ärenden om utlänningskontroll också finns i sådana ärenden när de enligt 1991 års lag handläggs i allmän domstol. Däremot innebär avvikelsen inte någon inskränkning 1 parts rätt att ta del av dom eller beslut.

Även om det för närvarande inte finns någon inskränkning i parts rätt att ta del av dom eller beslut skulle en sådan inskränkning nu kunna införas för de begränsade ärendetyper det här är fråga om.

En sådan nyordning skulle i så fall innebära att en förvaltnings- domstol som överprövar en polismyndighets beslut att avslå en begäran om utfående av uppgifter visserligen alltid skulle vara skyldig att ange skäl för sitt beslut, men under vissa förutsättningar eller vid prövning av vissa ärenden skulle kunna sekretessbelägga skälen. Fördelen med det, jämfört med en ordning som innebär att domstolen i vissa fall inte behöver ange domskäl, är bl.a. att det finns domskäl tillgängliga för överrätten i samband med ett eventuellt överklagande.

Å andra sidan är överrätten inte beroende av underrättens skäl för en överprövning av beslutet. Handlingarna i ärendet torde vara fullt tillräckliga. Detsamma gäller tillsynsmyndigheterna vars gransknings- möjligheter inte heller är beroende av att domstolen har motiverat sitt beslut, även om den omständigheten att det finns domskäl naturligtvis måste underlätta granskningen. Det är också viktigt att framhålla att

domskälen framför allt är till för att klargöra för de inblandade parterna varför domstolen har kommit fram till ett visst beslut. Om domskälen inte får göras tillgängliga för parterna förlorar de följakt- ligen sin viktigaste funktion. Ett annat alternativ skulle då kunna vara att under vissa förutsättningar eller för vissa angivna fall göra undantag från den i 30å andra stycket förvaltningsprocesslagen angivna skyldigheten för förvaltningsdomstolama att ange skäl för beslut.

En bestämmelse om att domskäl under vissa förhållanden inte behöver redovisas för part i målet medför visserligen att domskälen förlorar sin viktigaste funktion. Det har emellertid ett värde för överinstanser och granskningsmyndigheter att domstolen trots allt har redovisat skäl för beslutet. Vi anser därför att den lämpligaste lösningen är att i 14 kap. 5 å sekretesslagen införa ett tillägg, enligt vilket parts rätt att få ta del av domskäl i vissa fall får vika för sekretess.

Vårt förslag

En fråga man måste ta ställning till är om möjligheten att sekretessbe- lägga domskäl i förhållande till part skall gälla under vissa angivna förutsättningar eller vid prövningen av vissa typer av ärenden. Som vi tidigare har nämnt är det framför allt uppgifter som förekommer hos Säkerhetspolisen som behöver skyddas genom en undantagsregel av det nu diskuterade slaget. Det kan i och för sig ifrågasättas om inte behovet av att hemlighålla uppgifter är lika stort i vissa andra delar av polisverksamheten i övrigt, nämligen i den brottsutredande verksam- heten och i kriminalunderrättelseverksamheten. Som framgår nedan har vi emellertid funnit skäl som talar emot en bestämmelse som också omfattar dessa verksamheter.

De hemliga personuppgifter som förekommer hos Säkerhetspolisen finns i praktiken i polisregister i polisregisterlagens mening. Säker- hetspolisens personuppgifter omfattas därför av den absoluta register- sekretessen enligt 7 kap. 17 å sekretesslagen. En begäran om att få ta del av sådana uppgifter kan utan närmare motivering avslås med hänvisning till denna bestämmelse. Annorlunda förhåller det sig med uppgifter i den brottsutredande verksamheten. Vissa sådana uppgifter registreras visserligen i polisregister, exempelvis upplysningar om den som är skäligen misstänkt för ett brott. Uppgifter av sådan karaktär att de kan behöva hållas hemliga, t.ex. uppgifter om spaningsresultat, förekommer dock som regel inte i polisregister och omfattas inte heller av bestämmelsen i 7 kap. 17 å sekretesslagen om absolut sekre- tess. Om en person begär att få veta om han förekommer i en för- undersökning eller ej, kan hans begäran således inte utan motivering

avslås. Om det efter en sekretessprövning anses att uppgifterna inte kan lämnas ut utan risk för att utredningen skadas, kan hans framstäl— lan emellertid avslås med hänvisning till 5 kap. 1 å sekretesslagen. Är det en domstol som avgör frågan måste skälen för beslutet anges och redovisas för parten. Vad som nu har sagts om sekretessprövning i samband med en begäran om utfående av uppgifter i polisens brottsut- redande verksamhet, synes på motsvarande sätt gälla om begäran avser uppgifter som förekommer i polisens underrättelseverksamhet.

Gällande rätt innebär således att en domstol som regel måste ange skäl för sitt beslut att inte lämna ut uppgifter i en förundersökning eller uppgifter från kriminalunderrättelsetjänsten. Såvitt gäller uppgifter som förekommer i en förundersökning har det inte fram- kommit något som tyder på att den rådande ordningen är förenad med så allvarliga olägenheter att en ändring bör övervägas. Då det gäller uppgifter som förekommer i kriminalunderrättelseverksamheten kan det i och för sig finnas skäl att öppna en möjlighet att sekretessbelägga domskäl. Kriminalunderrättelsetjänsten är emellertid inte en urskiljbar verksamhetsgren på samma sätt som Säkerhetspolisen. En bestämmelse om särskild sekretess för uppgifter som förekommer i polisens underrättelseverksamhet kan därför bli svår att tillämpa. Vi föreslår inte heller någon sådan bestämmelse, men utgår från att utvecklingen på området noga följs och att frågan tas upp på nytt om det skulle visa sig befogat. Experter från polisväsendet har förordat att den ordning som vi här föreslår i fråga om Säkerhetspolisen skall gälla även såvitt avser uppgifter som förekommer inom den öppna polisens spanings- och underrättelseverksamhet.

Förvaltningsdornstolarna bör således endast ges befogenhet att sekretessbelägga domskäl i förhållande till part i ärenden som avser utlämnande av uppgifter som förekommer i Säkerhetspolisens verksamhet. Det bör dessutom krävas att situationen är sådan att det är nödvändigt att utelämna domskälen med hänsyn till rikets säkerhet eller därför att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida polisverksamheten annars skadas. Domskäl bör således kunna sekretessbeläggas både för det fall att det vore olämpligt att upplysa om att vissa uppgifter finns registre- rade och då det skulle kunna vara till skada att tala om att polisen inte har några uppgifter beträffande en viss person. För att en domstol skall kunna bedöma om situationen är sådan att domskäl inte bör anges, kan polisen lämpligen lämna nödvändiga uppgifter i en promemoria som enligt 14 kap. 5 å första stycket sekretesslagen inte behöver lämnas ut till parten.

En regel av det slag vi nu har föreslagit kan synas utgöra en mycket allvarlig inskränkning i den betydelsefulla rätten till partsinsyn. Det är emellertid samtidigt viktigt att hålla i minnet att förslaget är en följd av vårt förslag att den absoluta sekretessen för polisregister skall

upphävas. Säkerhetspolisen är en del av polisverksamheten som det är särskilt angeläget att skydda och det föreslagna undantaget från domstolars skyldighet att redovisa domskäl har inte på långa vägar lika stora nackdelar för den enskilde som den nuvarande regleringen om absolut sekretess.

Förslagets förhållande till Europakonventionen

Vi har övervägt om den föreslagna undantagsregeln är förenlig med den europeiska konventionen om skydd för mänskliga rättigheter. Att med hjälp av ADB lagra uppgifter om en person torde i och för sig få betraktas som ett intrång i den i artikel &I inskrivna rätten till skydd för privatlivet. Med hänsyn till de begränsningar som ställs upp för sådan lagring och de rättsmedel som står till buds för den registrerade torde kraven i artikel 8:2 dock vara uppfyllda. Den omständigheten att en person som begär att få ta del av personuppgifter i vissa fall inte skulle få veta varför han får avslag på sin begäran torde, med hänsyn framför allt till den föreslagna undantagsregelns begränsade tillämp- ningsområde, inte innebära någon ändring i detta hänseende. Det gäller i synnerhet som svensk rätt för närvarande medför att uppgifter ur polisens register som regel inte lagligen kan lämnas ut till den registrerade, vilket i sin tur medför att domskälen vid ett eventuellt överklagande av ett avslagsbeslut inte innebär annat än en hänvisning till reglerna om absolut sekretess. Vår uppfattning är således att förslaget inte står i strid med artikel 8 i Europakonventionen.

Av artikel 6 i Europakonventionen följer att en dom skall avkunnas offentligt. Det är emellertid tveksamt om en fråga om utlämnande av uppgifter från polisen är en sådan ”civil right” att artikel 6 är tillämp— lig. Det framgår inte heller av konventionsbestämmelserna om kravet på offentligt avkunnande av domar innebär att domarna måste offentliggöras i sin helhet. Enligt Danelius torde det väsentliga vara att själva domslutet blir offentligt, medan det kan finnas skäl att i begränsad omfattning sekretessbelägga vissa domskäl (Danelius, Mänskliga Rättigheter, 5:e uppl., s. 161). Det synes således inte förhålla sig så att Europakonventionen ställer upp något krav på att domskäl skall anges för part i målet.

Förslagets förhållande till Europarådets rekommendation

Vi har vidare övervägt om vårt förslag står i överensstämmelse med Europarådets rekommendation om användning av personuppgifter inom polissektom (Recommendation No. R (87) 15 regulating the use of personal data in the police sector).

Enligt artikel 6.2 i rekommendationen skall den registrerade som huvudregel ha rätt att få tillgång till uppgifter om sig själv. Han skall enligt artikel 6.3 också ha rätt att få korrigerat felaktiga uppgifter och sådana uppgifter som inte står i överensstämmelse med rekommenda- tionens principer. Den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter om sig själv och att få felaktiga uppgifter rättade får enligt artikel 6.4 inskränkas om det år oundgängligen nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sina lagstadgade uppgifter eller om det är nödvändigt för att skydda den registrerade själv eller andras fri— och rättigheter.

Avslag på en begäran att lämna ut uppgifter skall enligt artikel 6.5 motiveras skriftligen. Undantagsvis får man göra avsteg från kravet på att en skriftlig motivering skall lämnas, nämligen om det är ound- gängligen nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sina uppgifter eller för att skydda andras fri- och rättigheter.

Av artikel 6.6, slutligen, följer att den registrerade skall ha rätt att överklaga ett avslag på en begäran om att få tillgång till uppgifter.

I kommentaren till dessa bestämmelser i rekommendationen påpekas att artikel 6.5 och 6.6 ger vissa procedurmässiga garantier för det fall att exempelvis en begäran om utfående av vissa uppgifter avslås. Det är enligt kommentaren viktigt att det framgår att ett beslut grundas på en sådan avvägning mellan den enskildes intressen och andra motstå- ende intressen som förutsätts i artikel 6.4. Det är därför det i artikel 6.5 anges att polisen som regel skall ange skäl för avslagsbeslut.

I anslutning till artikel 6.6 sägs i kommentaren att det genom nationell lagstiftning får bestämmas i vilken utsträckning domstolar eller andra myndigheter skall kunna ingripa till följd av ett över- klagande. Det är enligt kommentaren inte nödvändigt att ålägga domstolen skyldighet att lämna ut uppgifter, ens om det konstateras att det inte fanns skäl att vägra lämna ut dem. Den registrerade kan helt enkelt upplysas om att registret i fråga har kontrollerats och att det är i sin ordning. Ett annat alternativ kan vara att ge domstolen befogen- het att lämna ut uppgifterna.

Som framgår av det nyss sagda har staterna stor frihet att utforma reglerna för de nationella rättsmedlen. Med hänsyn härtill anser vi att vårt förslag står i god överensstämmelse med rekommendationen i detta hänseende.

5.11.5 Regeringens dispensrätt

Av 14 kap. 8 å sekretesslagen framgår att regeringen för särskilt fall får förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Denna bestämmelse gäller inte för uppgifter i polis— och kriminalregister till följd av reglerna om absolut sekretess i 7 kap.

17 å sekretesslagen. I polisregisterlagen har dock nyligen i 9 aå införts en regel som ger regeringen rätt att för särskilt fall förordna om undantag från sekretess för uppgifter i Säkerhetspolisens register. För att sådana uppgifter skall få lämnas ut fordras enligt bestämmelsen att det är påkallat av synnerliga skäl.

Ytterligare en bestämmelse om regeringens dispensrätt finns i 10 b å polisregisterlagen. Enligt denna får Statens kriminaltekniska laboratorium föra ett ADB-register som omfattar laboratoriets sakkunnigutlåtanden. Uppgifter ur registret får lämnas till en annan myndighet om och i den utsträckning regeringen föreskriver eller beslutar i särskilt fall. Om synnerliga skäl föreligger får regeringen i särskilt fall också besluta att uppgifter får lämnas till enskild.

Vårt förslag medför att den allmänna dispensregeln i 14 kap. 8 å sekretesslagen blir tillämplig även för uppgifter i polis- och kriminal- register. Med hänsyn härtill anser vi att regeln om undantag från sekretess i 9 a å polisregisterlagen inte längre behövs och inte heller bestämmelsen i 10 b å om utlämnande till enskild (beträffande 10 b å; se även avsnitt 12.7).

5.12 Förbehåll och inskränkningar i meddelarfriheten

I 14 kap. 9 och 10 åå sekretesslagen finns bestämmelser om att förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgift vidare kan ställas upp i samband med att uppgifter lämnas ut. 14 kap. 9 å innehåller sådana regler om förbehåll som är generellt tillämpliga, medan 10 å ger bestämmelser om förbehåll som en myndighet kan ställa upp i vissa särskilt angivna fall, bl.a. när uppgifter lämnas ut enligt 14 kap. Så till part. Med stöd av 10å femte stycket kan förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgift vidare även ställas upp när regeringen eller riksdagen för särskilt fall förordnar om undantag från sekretess.

Om förbehåll har meddelats med stöd av 14 kap. 9 eller 10å sekretesslagen gäller tystnadsplikten enligt förbehållet framför meddelarfriheten. Det innebär att meddelarfrihet inte gäller för dessa uppgifter (16 kap. 1 å 4 sekretesslagen).

Bestämmelserna i sekretesslagen om förbehåll vid utlämnande av uppgifter gäller för närvarande inte vid utlämnande av uppgifter ur polis- och kriminalregister. I polisregisterlagen finns dock tre särskilda bestämmelser om förbehåll, nämligen i 9 å andra stycket, 9 a å och 10 b å andra stycket. I 12 å andra stycket kriminalregisterlagen finns också en bestämmelse om förbehåll.

5.121 9 a å polisregisterlagen

Med stöd av den nyligen införda 9 a å polisregisterlagen får regering- en, när detär påkallat av synnerliga skäl, för särskilt fall förordna om undantag från sekretess för uppgifter i ett polisregister som förs av Säkerhetspolisen. Ett sådant förordnande får förenas med villkor att förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den skall ställas upp vid utlämnande av uppgiften. Av ett tillägg till 16 kap. 1 å 12 sekretesslagen framgår att tystnadsplikten går före meddelarfriheten om förbehåll har meddelats enligt 9 a å polisregisterlagen.

Som vi tidigare har framhållit medför vårt förslag om ändring av reglerna om sekretess för polis- och kriminalregister att även be- stämmelserna i 14 kap. sekretesslagen blir tillämpliga för uppgifter i sådana register. Regeringen kommer således med stöd av 14 kap. 8 å att kunna förordna om undantag från sekretess och i enlighet med 14 kap. 10 å meddela förbehåll i samband med sådant beslut. Tystnadsplikten kommer då till följd av bestämmelsen i 16 kap. 1 å 4 sekretesslagen att gå före meddelarfriheten. Som framgår av avsnitt 5.11.4 behövs därför inte den särskilda regeln i 9 a å polisregisterla- gen om regeringens dispensrätt. Bestämmelsen om förbehåll behövs inte heller. 9 a å polisregisterlagen kan därför upphävas i sin helhet, liksom bestämmelsen i 16 kap. 1 å 12 sekretesslagen.

5.12.2 9 å och 10 b å polisregisterlagen samt 12 å kriminalregisterlagen

Med stöd av 9 å andra stycket polisregisterlagen får uppgifter lämnas ut för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning. Vid utläm— nande bör enligt bestämmelsen erforderliga förbehåll göras. Motsva- rande bestämmelse finns för kriminalregistrets del i 12 å kriminal— registerlagen.

Med stöd av 10 b å polisregisterlagen får Statens kriminaltekniska laboratorium föra ett ADB—register som omfattar dess sakkunnigutlå- tanden. Uppgifter ur registret får lämnas till en annan myndighet om och i den utsträckning regeringen föreskriver eller beslutar i särskilt fall. Om synnerliga skäl föreligger får regeringen dessutom i särskilt fall besluta att uppgifter får lämnas till enskild. I så fall får förbehåll uppställas som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgifterna vidare eller utnyttja dem.

Förbehåll

Vårt förslag till ändrade sekretessregler medför att de nyssnämnda bestämmelserna i polis- och kriminalregisterlagarna om förbehåll inte längre behövs. Regeln i 14 kap. 9å sekretesslagen kan i stället tillämpas.

Meddelarfrihet

Tystnadsplikt som följer av förbehåll enligt 9 å andra stycket polis- registerlagen, 10 b å polisregisterlagen eller 12 å kriminalregister- lagen har för närvarande inte företräde framför meddelarfriheten.

Bestämmelserna i 9 å andra stycket polisregisterlagen och 12 å kriminalregisterlagen infördes år 1977 och trädde i kraft den 1 januari 1978 (prop. 1977/78:38). Samtidigt infördes vissa ändringar i 1937 års sekretesslag, vilka behövdes för att lagen fram till dess att den kunde ersättas med en ny sekretesslag skulle stå i överensstämmelse med de nya regler i tryckfrihetsförordningen som skulle träda i kraft den 1 januari 1978. Dessutom infördes av samma skäl en tillfällig lag som angav i vilka fall en föreskrift om tystnadsplikt skulle bryta igenom meddelarfriheten; lag (1977: 1035) om ansvar på tryckfrihetens område för brott mot tystnadsplikt. Av denna lag följde att med- delarfrihet inte skulle gälla ”om fråga är om tystnadsplikt som. . .följer av förordnande av domstol eller undersökningsledare i brottmål eller av myndighets förbehåll vid utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar”. Bestärmnelsen innebar således att meddelarfrihet inte gällde om förbehåll hade meddelats med stöd av polisregister- eller kriminalregisterlagen.

Den särskilda lagen om ansvar på tryckfrihetens område upphävdes när den nya sekretesslagen infördes. Bestämmelsen i 16 kap. 1 å innebär som vi tidigare har framhållit att endast förbehåll som meddelas med stöd av sekretesslagen har företräde framför med- delarfriheten. Av propositionen med förslag till ny sekretesslag (prop. 1979/80:2 del A, 5. 366 ff.) framgår inte varför bestämmelsen inte kom att omfatta förbehåll som meddelas enligt polis- eller kriminal— registerlagarna.

Bestämmelsen i 10 bå polisregisterlagen infördes efter det att sekretesslagen trätt i kraft. Av förarbetena framgår inte att några överväganden gjordes i fråga om meddelarfriheten (prop. 1987/ 88: 122 s. 30).

Vårt förslag medför att förbehåll vid utlämnande av uppgifter ur polis— och kriminalregister fortsättningsvis kommer att meddelas med stöd av bestämmelsen i 14 kap. 9 å, vilket till följd av regeln i

16 kap. 1 å 4 kommer att medföra att meddelarfriheten får vika för tystnadsplikten.

5.13 Utlämnande av uppgifter till utlandet

Sekretesslagens regler om myndigheter avser i princip bara svenska myndigheter. I 1 kap. 3 å tredje stycket sekretesslagen finns emellertid en specialbestärnmelse om utlämnande av uppgifter till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Huvudregeln är att sekretessbelagda uppgifter inte får lämnas ut till sådana myndigheter eller organisationer. Två undantag gäller emellertid från denna princip. För det första får en uppgift lämnas ut om den i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det dessutom enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. För det andra får sekretessbelagda uppgifter lämnas ut om det sker i enlighet med lag eller förordning. Det behöver inte vara fråga om en uppgiftsskyldighet (prop. 1981/82:186 s. 61). Det räcker att föreskriften innebär att uppgifter får lämnas till utländska myndigheter m.fl. Sådana före- skrifter finns för närvarande i 4 och 5 åå polisregisterlagen samt i 13 å kriminalregisterlagen. Motsvarande bestämmelser bör tas in i de nya författningar som vi lägger fram förslag till. Frågan om hur be- stämmelserna bör utformas tar vi upp senare i anslutning till att vi behandlar de olika registren. Det kan emellertid finnas anledning att redan här uppmärksamma bestämmelsen i 7 kap. 16 å sekretesslagen.

Enligt första stycket i denna paragraf gäller sekretess för personupp- gifter i personregister som avses i datalagen om det kan antas att utlämnandet skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i strid med datalagen. Sekretess gäller enligt andra stycket också om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i en stat som "inte har anslutit sig till Europarådets dataskyddskonvention och att detta medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Vid tillämpning av andra stycket ankommer det på Datainspektionen att pröva fråga om utlämnande.

Datalagskommittén har föreslagit att bestämmelsen i 7 kap. 16 å andra stycket upphävs. Av första stycket i samma paragraf skall dock även fortsättningsvis framgå att sekretess skall gälla för personuppgift, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med persondatalagen. Förslaget medför att polisen fortsättningsvis kan lämna ut uppgifter till utlandet i enlighet med vad som sägs i de av oss föreslagna författningarna utan att frågan om utlämnande först prövas av Datainspektionen.

6. Belastningsregistret

I detta avsnitt tar vi upp frågor om det nya belastningsregister som skall ersätta person— och belastningsregistret. Registret skall endast innehålla uppgifter om påföljd för brott och liknande uppgifter samt samordnas med påföljdsregistreringen i körkorts- registret.

I avsnitt 6.1 anges att ändamålet med det nya registret skall vara att underlätta tillgången till sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för förundersökning och åtal samt vid utfärdande av strafföreläggan- de samt hos allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd. Uppgifter i registret skall också få användas av polis- myndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetspröv— ning och tillståndsgivning som anges i författning samt av enskilda om det är av särskild betydelse i den enskildes verksam- het.

Avsnitt 6.2 handlar om registrets innehåll. Registret skall innehålla uppgift om den som genom dom eller strafföreläggande ålagts påföljd för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet, har ålagts förvandlingsstraff för böter, på grund av åklagares beslut enligt lagen om unga lagöverträdare inte har åtalats för ett allvarligare brott, skall utlämnas enligt någon av utlämningslagarna eller har meddelats besöksförbud. Körkortsin- nehavare skall i viss utsträckning registreras även med anledning av brott som endast kan föranleda penningböter. Vissa uppgifter om den som är dömd i utlandet skall också registreras.

I avsnitt 6.3 behandlas utlämnande av uppgifter ur registret. Uppgifter i belastningsregistret skall kunna lämnas ut enligt vad som följer av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Dessutom skall det i lag och förordning finnas bestämmelser om myndigheter som oavsett sekretess skall ha rätt till uppgifter ur registret. Sådana bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till vissa myndigheter som behöver dem för lämplighetsprövning och tillståndsgivning finns för närvarande i registerförfattningar- na. De nya reglerna skall i huvudsak motsvara de nuvarande. Uppgifter bör liksom för närvarande i viss utsträckning kunna lämnas till myndigheter och organisationer utomlands.

Frågor om gallring tas upp i avsnitt 6.4. Uppgifter i belast- ningsregistret skall gallras när förutsättningar för registrering inte längre föreligger, dvs. om den registrerade frikänns efter över- klagande eller beslut om resning, om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har undanröjts, om beslut om förvandlingsstraff för böter har upphävts, om åklagares beslut att inte åtala har återkallats eller om besöksförbud har upphävts.

Uppgifter i belastningsregistret skall också gallras när viss tid förflutit. Som regel skall uppgifter gallras tio år från dom eller beslut. Uppgift om bötesdomar skall dock gallras efter fem år. Uppgift om domar som medfört fängelse eller rättspsykiatrisk vård skall gallras tio år efter frigivningen.

6.1. Registrets ändamål

Utgångspunkten för vårt arbete i denna del är att person- och belastningsregistret skall ersättas av ett nytt register, i vilket endast uppgifter om påföljd för brott och liknande uppgifter skall tas in. Registreringen av belastningsuppgifter i person- och belastnings— registret skall samordnas med brottsregistreringen i körkortsregistret. Frågan om vilka uppgifter som skall antecknas i det nya registret, vilka myndigheter och enskilda som oavsett sekretess skall ha rätt till uppgifter ur registret och vad som skall gälla om gallring av uppgifter i registret, skall avgöras med hänsyn till registrets ändamål.

Ändamålet med kriminalregistret framgår inte av kriminalregisterla— gen. Syftet med person- och belastningsregistret kan sägas följa av 1 å RI—förordningen. Enligt detta stadgande skall det ”för att insamla, lagra, bearbeta och lämna uppgifter som har samband med verksam- heten inom polis-, åklagar- och domstolsväsendet samt kriminalvården finnas ett informationssystem grundat på automatisk databehandling”. Informationssystemet består av delsystem. Bestämmelserna om vad de skall innehålla täcker de uppgifter som skall ingå i körkortsregistrets belastningsdel, men någon särskild ändamålsbeskrivning av detta register finns inte.

Det övergripande syftet med det nya belastningsregistret får anses vara att olika myndigheter, framför allt de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna, på ett enkelt sätt skall kunna få tillgång till de uppgifter som behövs i verksamheten. Det är för det första fråga om uppgifter som behövs i verksamhet hos polis— och tullmyn- digheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott samt i fråga om polismyndigheter vid sådan lämplighetsprövning och tillståndsgivning som anges i författning. Av statistik från Rikspolisstyrelsen framgår att polismyndigheterna gör ungefär 1 300 000 slagningar i person- och

belastningsregistret per år.

För det andra har också åklagare genom registret tillgång till de uppgifter som behövs för förundersökning och åtal samt vid ut— färdande av strafföreläggande. Rikspolisstyrelsen lämnar varje är ungefär 70 000 utdrag ur kriminalregistret till åklagare och ytterligare ca 40 000 utdrag ur person— och belastningsregistret. Enligt uppgift från Rikspolisstyrelsen lämnas också sådana utdrag direkt från polismyndigheterna.

För de allmänna domstolarna har registret stor betydelse för påföljdsval och straffmätning. Varje år lämnar Rikspolisstyrelsen ca 50 000 utdrag ur kriminalregistret till domstolarna.

Registret fyller också en viktig funktion för andra myndigheter i fråga om personer vilkas förhållanden är av betydelse för prövning i myndigheternas verksamhet. Drygt 40 000 utdrag ur person— och belastningsregistret lämnas årligen till sådana myndigheter av Rikspolisstyrelsen. Av dessa torde 80—90 % lämnas till Invandrarver- ket i bl.a. medborgarskapsärenden. Rikspolisstyrelsens enhet i Kiruna företar dessutom varje är ca 9 000 slagningar i person— och be— lastningsregistret på begäran av Invandrarverket och Utlännings- nämnden i asylärenden. Siffran är osäker och varierar med hänsyn till asylpolitiken. Utdrag till myndigheter lämnas också i viss utsträckning av polismyndigheter. Hur många sådana utdrag som förekommer är inte känt.

Registret används vidare för utlämnande av uppgifter till enskild. Ungefär 10 000 utdrag ur person— och belastningsregistret lämnas varje år till enskilda beträffande de enskilda själva. Dessutom får uppgifter lämnas till enskilda vårdarbetsgivare och larminstallations- företag. Uppgift om hur många utdrag som lämnas till larmföretagen saknas. Utdrag till vårdarbetsgivare synes i praktiken inte förekomma.

I kriminalregisterpromemorian föreslogs en ändamålsbeskrivning i enlighet med de syften för ett nytt belastningsregister som beskrivits nu. Några invändningar synes inte ha riktats mot förslaget i denna del. Vi föreslår att ändamålet med belastningsregistret beskrivs i huvud- saklig överensstämmelse med vad som föreslogs i promemorian.

Vi har övervägt om det behöver framgå av ändamålsbestärnmelsen att registret kan komma att användas som underlag för rättsstatistik och för forskning. Tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler om utlämnande av allmänna handlingar kommer att utgöra det rättsliga stödet för utlämnande av uppgifter för forskningsändamål. Den rätt som följer av dessa regler är inte beroende av vad som föreskrivs om ett registers ändamål. Det talar för att användning för forskningsändamål inte behöver anges i ändamålsbestänunelSen. Dessutom följer det av den föreslagna persondatalagen att behandling av uppgifter för statistik eller forskningsändamål inte kan anses strida mot det ursprungliga ändamål för vilket uppgifterna insamlades. Vi

anser därför inte att det behöver anges att uppgifter ur registren får användas för framställning av rättsstatistiken eller för forskning.

6.2. Registrets innehåll

6.2.1. Disposition av avsnittet

Registret skall innehålla olika kategorier av uppgifter, i huvudsak motsvarande dem som i dag registreras med stöd av kriminalregister- lagen, polisregisterlagen och polisregisterkungörelsen samt körkorts- förordningen. Bestämmelsema om vad som enligt dessa författningar skall registreras överlappar varandra delvis.

För överskådlighetens skull tar vi därför i det följande upp en redogörelse för gällande rätt, tidigare förslag och våra egna över- väganden och förslag sammanhållet beträffande varje sådan kategori. Sålunda redovisas särskilt frågan om registrering av påföljder (6.2.2), — åtalsunderlåtelse, rapporteftergift m.m. (6.2.3), — uppgifter i anslutning till sådana registreringar (6.2.4).

Vad gäller den lagtekniska utformningen av bestämmelserna om belastningsregistrets innehåll bör redan här anmärkas att vi har ansett det lämpligast att i lagen om belastningsregister endast ange förut- sättningama för att en person skall få registreras. Nårrnare bestämmel- ser om vilka uppgifter om personen, domen eller beslutet, brottet, påföljden etc. som skall föras in bör däremot meddelas i en förordning om belastningsregister.

6.2.2. Påföljder

Gällande rätt

I kriminalregistret skall enligt 2 å lagen om allmänt kriminalregister (kriminalregisterlagen) införas uppgifter om dem som av domstol i riket dömts till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn, överläm- nats till rättspsykiatrisk vård eller, om för brottet är föreskrivet fängelse, till vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller ålagts förvandlingsstraff för böter. Registret skall också innehålla uppgifter om dem som genom strafföreläggande har förelagts villkorlig dom (ändring genom SFS 1996: 1463, vilken träder i kraft den 1 juli 1997).

I person- och belastningsregistret skall enligt 2 å första stycket

1 a—c samt 3 å första stycket polisregisterkungörelsen föras in upp— gifter om den som har dömts till påföljd för brott mot brottsbalken, lagen (1992: 1602) om valuta och kreditreglering, narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, vapenlagen (1973:1176), vapenförordningen (1974: 123) och l å andra stycket eller 3—5 åå lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, om inte endast penningböter är föreskrivet för brottet. Även uppgifter om dem som genom strafföreläggande har förelagts böter eller villkorlig dom skall antecknas (ändring genom SFS 1996:1463, vilken träder i kraft den 1 juli 1997).

Enligt 2 å första stycket 1 d samt 3 å andra stycket polisregister- kungörelsen skall även antecknas uppgifter om den som har dömts till påföljd eller genom godkänt strafföreläggande bötfällts för brott mot 1 å första stycket eller 2 å lagen om straff för vissa trafikbrott eller bestämmelse i annan lag eller författning, om påföljden är dagsböter eller normerade böter, lägst 1 000 kronor, eller om annan påföljd än böter har dömts ut.

Om det har dömts till gemensam påföljd för flera brott gäller enligt 3 å polisregisterkungörelsen särskilda regler.

I person- och belastningsregistret registreras även uppgifter om den som har ålagts förvandlingsstraff för böter (2 å 3 polisregisterkun- görelsen) eller med tillämpning av 30 kap. 6 å brottsbalken har förklarats fri från påföljd (2 å 2).

I körkortsregistretsbelastningsdel registreras nära nog undantagslöst brott mot trafiklagstiftningen. Samtidigt sker i vissa fall en registrering i person- och belastningsregistret.

Enligt 91 och 83 åå körkortsförordningen (l977:722) antecknas i körkortsregistrets belastningsdel uppgifter om domar, beslut om strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot, varigenom kör- kortshavare, innehavare av traktorkort, innehavare av utländskt körkort eller någon för vilken spärrtid löper har befunnits skyldig till vissa brott. Det gäller brott mot trafikbrottslagen (1951 :649),

— motsvarande brott mot järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), —— vissa andra brott vid förande av motordrivet fordon eller spårvagn, — brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) och brott mot lagen (1960:418) om straff för varusmuggling i fråga om narkotika, vissa brott mot brottsbalken i de fall där annan påföljd än böter har dömts ut.

Tidigare förslag

I kriminalregisterpromemorian föreslogs såvitt avser registrering av påföljder att registret skulle innehålla uppgifter om den som dömts till påföljd eller genom strafföreläggande bötfällts för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet. Vidare skulle förvandlingsstraff för böter föranleda införande i registret, liksom en förklaring enligt 30 kap. 6 å brottsbalken om att någon är fri från påföljd.

Även om endast penningböter är föreskrivet skulle dock uppgifter föras m i registret beträffande den som har körkort eller trafikkort och som har befunnits skyldig till brott vid förande av motordrivet fordon eller spårvagn. Dock skulle inte uppgifter om olovlig körning utomlands och vissa förseelser mot vägtrafikkungörelsen föras in.

En majoritet av remissinstansema tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. Rikspolisstyrelsen avstyrkte dock förslaget med hänvisning bl.a. till att det innebar en omfattande utvidgning av registreringen av belastningsuppgifter jämfört med den registrering som i dag sker i person- och belastningsregistret.

Regeringen framhöll i princippropositionen (prop. 1994/95: 144) att det inte hade kommit fram något behov av en mer omfattande förändring av innehållet i det nuvarande person— och belastnings- registret. Utgångspunkten borde enligt regeringen därför vara att registreringen i belastningsregistret i huvudsak skall motsvara registreringen av belastningsuppgifter i person- och belastnings- registret. Frågan om registreringsnivån skall dock övervägas av Registerutredningen, varvid vi enligt propositionen bl.a. skall överväga i vilken utsträckning bötespåföljder, åtalsunderlåtelser och rapporteftergifter skall registreras.

Regeringen ansåg vidare att registreringen av påföljder av betydelse för körkortsfrågor borde integreras med den registrering av påföljder som skall ske inom ramen för påföljdsregistret. Det fanns enligt regeringens mening inte något som gav anledning att begränsa den nuvarande registreringen av påföljder som har betydelse för körkorts— frågor. Även beträffande körkortshavare m.fl. som enligt 83 å kör— kortsförordningen (l977:722) skall antecknas i körkortsregistret borde alltså utgångspunkten vara att belastningsuppgifter skall registreras i samma utsträckning som i dag.

Överväganden

Belastningsregistret bör liksom för närvarande följer av 2 å kriminal- registerlagen innehålla uppgifter om dem som har dömts till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn, oavsett vilket brott det är fråga om. Registret bör vidare innehålla uppgift om andra påföljder, vilket

innebär att samtliga former av överlämnande till särskild vård med stöd av 31 kap. brottsbalken bör antecknas. Det är fråga om rätts- psykiatrisk vård, missbrukarvård och vård inom socialtjänsten.

Uppgifter om den som har överlämnats till missbrukarvård antecknas för närvarande enligt 2 å första stycket 1 kriminalregister— lagen endast om för brottet är föreskrivet fängelse. Det kravet gäller inte för registrering av domar i person- och belastningsregistret avseende vård inom socialtjänsten och bör därför utgå. Det torde för övrigt knappast förekomma att någon överlämnas till missbruksvård för ett rent bötesbrott.

Även beslut om förvandling av böter enligt 25 kap. 8 å brottsbalken bör antecknas, liksom en förklaring enligt 30 kap. 6 å brottsbalken att en tilltalad är fri från påföljd.

Vi övergår nu till frågan om registrering av bötesdomar. Som har anförts i tidigare förslag till registerlagstiftning finns det starka skäl som talar för att det skall finnas en nedre gräns för registrering av brott. Frågan är var denna gräns skall dras. Det kan å ena sidan hävdas att en förseelse av mer bagatellartad karaktär, vilken har föranlett böter, normalt inte skall behöva belasta en person— och den framtida bedömningen av honom. Å andra sidan kan man inte bortse från att även bötespåföljder i vissa fall kan ha betydelse.

Vårt arbete utgår från att registreringen i kriminalregistret, person- och belastningsregistret och körkortsregistret skall samordnas och att uppgifter skall antecknas i det nya registret i huvudsakligen samma utsträckning som i dag. Eftersom bötesbrott för närvarande registreras i viss omfattning i person- och belastningsregistret, bör bötesbrott också antecknas i det nya belastningsregistret. Vad vi har att ta ställning till är i vilken utsträckning sådana brott skall registreras.

Den nuvarande regleringen är enligt vår mening onödigt komplice- rad. Den lösning som i kriminalregisterpromemorian förordades som den enklaste och samtidigt mest ändamålsenliga innebar att den som dömts för ett brott för vilket strängare påföljd än penningböter kunde dömas ut skulle registreras, oavsett vilken påföljden blivit i det enskilda fallet. Mot detta förslag har remissinstansema inte haft någon erinran. Även vi anser att förslaget är väl avvägt och föreslår därför en sådan lösning.

Vad som har sagts nu gäller registrering av påföljder i allmänhet. I körkortsregistret registreras för närvarande även vissa brott för vilka endast penningböter är föreskrivet. Dessa brott bör även fortsättnings- vis registreras, vilket medför att det behövs särskilda regler om registrering av körkortsinnehavare m.fl. i dessa fall.

De brott det är fråga om är de som anges i 83 å första stycket 2 körkortsförordningen. Vi föreslår att det i lagen om belastningsregister förs in en bestämmelse om att uppgifter om sådana brott som avses i denna bestämmelse skall antecknas i belastningsregistret.

6.2.3. Ätalsunderlåtelse, rapporteftergift m.m.

Gällande rätt

Enligt 2 å 4 polisregisterkungörelsen skall åklagares beslut att inte åtala registreras i person— och belastningsregistret

1. om psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus eller i vårdhem för vuxna enligt 35 å lagen (1967:940) angående omsorger om vissa utvecklingsstörda eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd (jfr 20 kap. 7 å första stycket 4 rättegångsbalken),

2. om beslutet grundas på särskild åtalsprövning enligt 9 å lagen om unga lagöverträdare eller det är fråga om åtalsunderlåtelse med stöd av 17 å samma lag eller

3. beslutet grundas på särskild åtalsprövning enligt 46 å lagen om vård av missbrukare i vissa fall och brottet enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, rättspsykiatrisk vård, vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall eller förvandlingsstraff för böter.

Enligt 83 å fjärde stycket körkortsförordningen skall åtalsunderlåtelser antecknas även i körkortsregistrets belastningsdel. Det gäller åtals- underlåtelse enligt 20 kap. 7 å rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Om beslutet gäller brottsbalksbrott skall anteckning dock ske endast om brottet enligt åklagarens be- dömande skulle ha lett till annan påföljd än böter.

Tidigare överväganden

I kriminalregisterpromemorian togs frågan om en utvidgad registrering av åtalsunderlåtelser upp. Även frågan om registrering av rapport- eftergift diskuterades. Det föreslogs dock" 1ngen ändring 1 förhållande till gällande rätt i något av dessa hänseenden. Förslaget i promemorian överensstämde således med gällande rätt.

Mot detta riktades viss kritik från polis- och åklagarmyndigheter. Dessa remissinstanser ansåg det särskilt angeläget att såväl åtals- underlåtelse som rapporteftergift för snatteri i ökad utsträckning antecknades.

Regeringen har i princippropositionen överlämnat till oss att överväga i vilken utsträckning åtalsunderlåtelser och rapporteftergifter bör registreras. Innan vi redovisar våra överväganden i denna del, lämnar vi en redogörelse för reglerna om åtalsplikt och om undantag från åtalsplikten.

Absolut åtalsplikt

I 20 kap. 6 å rättegångsbalken anges att åklagare skall åtala brott som hör under allmänt åtal, om inte annat är stadgat. Bestämmelsen ger uttryck för vad som brukar kallas den absoluta åtalsplikten. I den juridiska doktrinen brukar man skilja mellan absolut och relativ åtalsplikt. Teorin om den absoluta åtalsplikten anses innebära att åklagaren är skyldig att väcka åtal, om gärningen är straffbar och bevisningen tillräckligt stark för att kunna ligga till grund för en fällande dom. Enligt den relativa åtalspliktsteorin behöver däremot åtal inte alltid väckas även om förutsättningar härför i och för sig föreligger. Åklagare ges enligt denna princip en rätt att, utifrån förhållandena 1 det enskilda fallet, pröva om åtal är påkallat. Han får alltså göra en viss lämplighetsawägning.

Svensk rätt utgår som vi nyss nämnt från en i princip absolut åtalsplikt. Åtalsplikten har emellertid försetts med alltmer betydande undantag. Genom senare års lagstiftningsarbete har inskränkningarna i själva verket getts en sådan omfattning att det med fog kan hävdas att denna kommit att i vissa fall närma sig ett system med relativ åtalsplikt (Åklagarutredningens betänkande Ett reformerat åklagarvä— sende, SOU 1992: 61, del A, s. 149). Regler om undantag från åtalsplikten är av två slag, särskild åtalsprövning och åtalsunderlåtelse. Även förundersökningsbegränsning och rapporteftergift kan 1 princip sägas utgöra undantag från den absoluta åtalsplikten.

Undantag från den absoluta åtalsplikten

A. Särskild åtalsprövning

I vissa fall har lagstiftaren uttryckligen angett att presumtionen är mot åtal. Det rör sig här om inskränkningar i åtalsplikten beträffande vissa särskilt angivna brottstyper. Åtalet har alltså i dessa fall gjorts fakultativt. Dessa s.k. särskilda åtalsprövningsregler är intagna under respektive straffstadgande. Reglerna har olika innehåll och markerar en varierande grad av presumtion mot åtal. I vissa fall får åtal väckas bara om målsäganden har angett brottet till åtal och åtal times påkallat av särskilda skäl. Detta gäller exempelvis grova fall av vållande till kroppsskada. I andra fall får åtal väckas endast om åtal av särskilda skäl finnes påkallat ur allmän synpunkt. Exempel på detta finns i bestämmelsen om olovligt förfogande över avbetalningsgods. Bestämmelser av detta slag är relativt vanliga i brottsbalken och förekommer även inom specialstraffrätten, bl.a. i skattebrottslagen och varusmugglingslagen. De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är föreskriven är i regel sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga

inslag, rör förhållandet inom familjen eller där andra sanktionsformer gäller vid sidan av det straffrättsliga systemet.

En form av särskild åtalsprövning är föreskriven beträffande personer som beretts vård med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Har någon som står under sådan vård begått brott före eller under vårdtiden och är inte strängare straff stadgat för brottet än fängelse ett år, skall åklagaren enligt 46 å nämnda lag pröva om åtal lämpligen bör äga rum. En motsvarande bestämmelse finns i 9 å lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträ- dare. Om någon som, med stöd av 3 å lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga har tagits in på ett sådant särskilt ungdomshem som avses i 12 å samma lag, misstänks för att ha begått brott innan vården vid hemmet har avslutats, skall åklagaren pröva om åtal lämpligen bör ske.

Åklagares beslut enligt 46 å lagen om vård av missbrukare i vissa fall eller 9 å lagen om unga lagöverträdare, att inte åtala brott registreras i person- och belastningsregistret om brottet enligt åklaga- rens bedömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom, skyddstill- syn, rättspsykiatrisk vård, vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall eller förvandlingsstraff för böter. Andra beslut med anled- ning av regler om särskild åtalsprövning registreras däremot inte.

B. Åtalsunderlåtelse

Den andra typen av inskränkning i åtalsplikten utgörs av bestämmel- serna om åtalsunderlåtelse. Allmänna regler om åtalsunderlåtelse ges i 20 kap. 7 å rättegångsbalken. Enligt dessa bestämmelser får åklagare besluta att underlåta åtal under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts

1. om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter,

2. om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse,

3. om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande

brottet, eller

4. om psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus eller i vårdhem för vuxna enligt 35 å lagen (1967:940) angående omsorger om vissa utvecklingsstörda eller insatser enligt lagen (1993z387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd ( 20 kap. 7 å första stycket 4 rättegångsbalken).

Åtal får vidare enligt samma bestämmelse underlåtas om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn

till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks.

Åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 å 4 rättegångsbalken registreras i person- och belastningsregistret om brottet enligt åklagarens be- dömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, rättspsykiatrisk vård, vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall eller förvandlingsstraff för böter.

Beträffande ungdomar som vid tiden för brottet inte fyllt 18 år skall frågan om åtalsunderlåtelse prövas enligt lagen (1964:167) om unga lagöverträdare. Häri ges mycket vidsträckta möjligheter till åtals- underlåtelse för denna åldersgrupp. Även om bestämmelserna i princip är utformade som undantag från den absoluta åtalsplikten kan sägas att presumtionen är mot åtal i dessa fall. Lagregleringen vilar på grundtanken att ansvaret för ungdomar som begår brott i första hand skall åvila socialtjänsten och inte kriminalvården (SOU 1992:61, del A, 5. 151).

Enligt 17 å första stycket lagen om unga lagöverträdare får åtal underlåtas om den underårige blir föremål för 1. vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen 2. vård eller annan åtgärd enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller 3. annan åtgärd som innebär att den underårige får hjälp eller stöd om det med skäl kan antas att därigenom vidtas vad som är lämpligast för den unge.

Åtalsunderlåtelse får också beslutas om det är uppenbart att brottet skett av okynne eller förhastande. Viss hänsyn skall tas till den unges vilja att ersätta målsäganden och att avhjälpa eller begränsa skador som uppkommit på grund av brottet. Åtalsunderlåtelse får dock inte beslutas, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse därigenom skulle åsidosättas. Vid bedömningen av om något väsentligt allmänt intresse åsidosätts skall särskilt beaktas om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott.

Åtalsunderlåtelse med stöd av 17 å lagen om unga lagöverträdare registreras i person- och belastningsregistret om brottet enligt åklaga- rens bedömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom, skyddstill- syn, rättspsykiatrisk vård, vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall eller förvandlingsstraff för böter. Gör åklagaren den be— dömningen att brottet skulle föranleda böter eller överlämnande till vård inom socialtjänsten skall åtalsunderlåtelsen således inte registre- ras.

C. Förundersökningsbegränsning

Den absoluta åtalsplikten är förenad med en absolut förundersöknings- plikt (23 kap. 1 å rättegångsbalken). I likhet med vad som gäller

beträffande åtalsplikten är dock även förundersökningsplikten förenad med en rad undantag.

Om åklagaren kan förutse att, för det fall en fullständig utredning skulle företas, åtal skulle komma att underlåtas till följd av någon regel om åtalsunderlåtelse i 20 kap. rättegångsbalken eller inte väckas på grund av att särskild åtalsprövning är föreskriven, får han enligt 23 kap. 4 a å rättegångsbalken besluta att inte inleda förundersökning. Har förundersökning inletts får åklagaren under samma förutsättning lägga ner förundersökningen. Förundersökningsbegränsning enligt den angivna bestämmelsen får bara ske om något väsentlig allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom åtgärden.

Beslut om att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning får också fattas enligt en s.k. proportionalitetsregel. Om en utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till svårare påföljd än böter behöver utredning inte inledas och en inledd utredning får läggas ner.

Om åtalsprövning skall ske enligt lagen om unga lagöverträdare, alltså beträffande ungdomar som begått brott innan de fyllt 18 år, gäller i princip inte reglerna om förundersökningsbegränsning enligt rättegångsbalken, även om förutsättningama är sådana att ett beslut om åtalsunderlåtelse kan förutses. Det har i dessa fall ansetts att för- undersökningen och beslutet om åtalsunderlåtelse har en särskild betydelse som varning för den unge lagöverträdaren (SOU 1992:61 s. 153). En viss möjlighet till förundersölmingsbegränsning finns dock enligt 8 å lagen om unga lagöverträdare. Om den unge, sedan åtalsunderlåtelse beslutats enligt 16 å lagen om unga lagöverträdare, misstänks för att ha begått ett annat brott dessförinnan, får åklagare således besluta att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en påbörjad förundersökning beträffande detta brott. En förutsättning för förundersökning i dessa fall är enligt paragrafen att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökning inte äger rum.

Beslut om förundersökningsbegränsning registreras inte i person- och belastningsregistret.

D. Rapporteftergift Även institutet rapporteftergift kan i princip sägas utgöra ett undantag från den absoluta åtalsplikten. En polisman i tjänst är i princip skyldig att ingripa för beivrande av brott (9 å polislagen). Rapporteftergift innebär att polismannen i stället för att rapportera ett brott nöjer sig med ett påpekande eller en erinran till den felande. En förutsättning härför är att i händelse av lagföring annan påföljd än böter inte skulle komma att ådömas och att överträdelsen, med hänsyn till omständig-

heterna i det särskilda fallet, framstår som obetydlig (5 kap. 5 å polisförordningen). Rapporteftergifter registreras inte i person- och belastningsregistret.

Våra överväganden

Vi har i uppdrag att överväga i vilken utsträckning åtalsunderlåtelser och rapporteftergifter fortsättningsvis skall antecknas i det register som skall ersätta person— och belastningsregistret.

För det första vill vi ta upp frågan om registrering av rapport- eftergift. Sådan registrering förekommer för närvarande inte. För rapporteftergift krävs inte att den misstänkte har erkänt brottet. Rapporteftergift får meddelas även om den misstänkte kräver att frågan utreds (RPS FS 1990z3, FAP 1012, punkt 4.3). Mot bakgrund av detta anser vi att någon registrering av rapporteftergift inte bör förekomma.

I kriminalregisterpromemorian föreslogs inte heller någon registre— ring av rapporteftergift. Mot detta riktades viss kritik från polis och åklagarmyndigheter. Remissinstanserna ansåg det särskilt angeläget att såväl åtalsunderlåtelse som rapporteftergift för snatteri i ökad utsträckning antecknades. Även om det även enligt vår mening är angeläget att snatterier och andra bötesbrott inte får passera utan någon reaktion från samhällets sida, anser vi inte att den bästa metoden är att tillåta registrering av beslut att inte rapportera sådana brott. Om det krävs kraftigare reaktioner på snatterier och liknande brott bör i stället praxis i fråga om rapporteftergift förändras.

För att förundersökningsbegränsning skall få beslutas krävs inte heller att skuldfrågan är klarlagd. Beslut om att förundersökning inte skall inledas eller skall läggas ned kan således fattas även om den misstänkte nekar, till brottet. Den misstänkte kan visserligen begära överåklagarens överprövning i åtalsfrågan, men har inte rätt att få skuldfrågan prövad av domstol. Att ett beslut om förundersöknings- begränsning under sådana förhållanden skulle kunna föranleda anteckning i belastningsregistret är enligt vår mening uteslutet (jfr prop. 1984/85:3 s. 48) .

Återstår så frågan om registrering av beslut att inte åtala med anledning av åtalsunderlåtelse eller särskild åtalsprövning. Att beslut om åtalsunderlåtelse i viss utsträckning för närvarande registreras hänger samman med att det är fråga om undantag från en i princip absolut åtalsplikt. Om åtalsunderlåtelse inte hade meddelats, skulle den misstänkte följaktligen i stället ha åtalats och sannolikt dömts för brottet och därmed också antecknats i person- och belastningsregistret. Det är lätt att förstå att det under sådana förhållanden anses att inte

bara domar utan också beslut om åtalsunderlåtelse bör kunna registre- ras. Det gäller särskilt som ett beslut om åtalsunderlåtelse anses innefatta ett konstaterande från åklagarens sida att den misstänkte har begått ett visst brott, för vilket åtal emellertid inte skall väckas (Riks- åklagarens allmänna råd om åtalsunderlåtelse och förundersöknings- begränsning samt föreskrifter om viss underrättelseskyldighet, RÅC 1:124, 5. 5). Med hänsyn härtill förutsätts det för åtalsunderlåtelse, enligt Riksåklagarens anvisningar, att utredningen är fullständig och att det är klarlagt att den misstänkte har begått brottet. I praktiken fordras normalt att den misstänkte har erkänt.

Det finns emellertid, trots åtalsunderlåtelseinstitutets likheter med lagakraftvunnen dom, också skäl som talar emot registrering av beslut att inte väcka åtal. En viktig omständighet är att det många gånger kan vara en slump om ett ärende avskrivs genom åtalsunderlåtelse eller med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning. Den praktiska betydelsen av institutet åtalsunderlåtelse ligger främst däri att det utgör utgångspunkt för bestämmelserna om förundersökningsbegränsning (prop. 1984/85:3 s. 48). Eftersom ett ärende av processekonomiska skäl bör avgöras så snabbt som möjligt är det rimligt att förunder- sökning inte inleds om åtalsunderlåtelse kan förväntas eller att förundersökningen i vart fall läggs ned då det står klart att åtal ändå inte kommer att väckas. Frågan om ett ärende avskrivs på ett tidigt stadium genom förundersökningsbegränsning eller först senare, genom åtalsunderlåtelse, bör dock inte vara avgörande för om den misstänkte skall antecknas i belastningsregistret eller ej. Det blir i annat fall, som vi nyss har påpekat, ofta slumpen som får avgöra vem som registre- ras. I stället bör i princip samma regler gälla för registrering av åtals- underlåtelsen som beträffande registrering av beslut att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning. Eftersom beslut om förunder- sökningsbegränsning inte heller framgent bör föranleda registrering, bör utgångspunkten således vara att beslut att inte åtala inte heller skall registreras i belastningsregistret.

Förslag beträffande åtalsunderlåtelser enligt 20 kap. 7 å 4 rättegångsbalken

Åtalsunderlåtelser som meddelas med stöd av 20 kap. 7 å 4 rätte- gångsbalken registreras för närvarande i person— och belastnings- registret. För sådan åtalsunderlåtelse fordras att psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus eller i vårdhem för vuxna enligt 35 å lagen (1967:940) angående omsorger om vissa utvecklingsstörda eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd och att brottet enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn,

rättspsykiatrisk vård, vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall eller förvandlingsstraff för böter.

Det har hävdats att åtalsunderlåtelser som meddelas med stöd av denna bestämmelse i viss män kan sägas tjäna ett annat syfte än åtalsunderlåtelser i allmänhet (jfr prop. 1984/85:3 s. 48). Syftet synes närmast vara att undvika en process i domstol som ändå framstår som onödig eftersom den misstänkte får adekvat vård oberoende av åtal. Detsamma kan sägas om beslut att inte åtala efter särskild åtalspröv- ning enligt 46 å lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Har någon som har beretts vård enligt denna lag begått brott före eller under vårdtiden och är inte strängare straff stadgat för brottet än fängelse ett år, skall åklagaren enligt 46 å nämnda lag pröva om åtal lämpligen bör äga rum. Beslut enligt denna bestämmelse om att inte åtala brott registreras i person- och belastningsregistret om brottet enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn, rättspsykiatrisk vård, vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall eller förvandlingsstraff för böter.

Dessa två fall av åtalsunderlåtelse respektive åtalsprövning utmärker sig visserligen på det sättet att erforderlig vård kommer till stånd utan process. Detta är enligt vår mening emellertid inte ett tillräckligt skäl för att beslut att inte åtala skall registreras. Som vi tidigare har anfört kan en misstanke i dessa fall avskrivas enligt reglerna om förunder- sökningsbegränsning, vilket inte i något fall registreras. Om inte särskilda skäl föranleder annat talar intresset av likformighet för att beslut att inte åtala inte heller i dessa fall bör registreras. Några sådana skäl har vi inte funnit. Vi föreslår därför att beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 å 4 rättegångsbalken och särskild åtalsprövning enligt 46 å lagen om vård av missbrukare inte skall registreras i belastningsregistret. Någon omfattande ändring innebär inte detta. Av åklagarutredningens betänkande framgår nämligen att åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7 å 4 rättegångsbalken inte före- kommer särskilt ofta. Sådan åtalsunderlåtelse meddelades år 1990 i 338 fall av sammanlagt knappt 4 000 åtalsunderlåtelser.

Förslag beträffande åtalsunderlåtelse enligt lagen om unga lagöverträdare

Andra synpunkter kan anläggas på frågan om registrering av åtals— underlåtelse enligt lagen om unga lagöverträdare. Sådan åtalsunderlå- telse fyller delvis ett annat syfte än åtalsunderlåtelse i allmänhet. Som vi tidigare har anfört har det i dessa fall ansetts att förundersökningen och beslutet om åtalsunderlåtelse har en särskild betydelse som varning för den unge lagöverträdaren. Dessutom gäller inte de vanliga reglerna om förundersökningsbegränsning enligt rättegångsbalken i

sådana fall. En omständighet som talar för registrering i dessa fall är att åklagaren vid bedömning av frågan om huruvida åtalsunderlåtelse skall meddelas eller ej, särskilt skall ta hänsyn till om den unge tidigare har gjort sig skyldig till brott. Det kan därför finnas skäl att även fortsättningsvis registrera beslut om förundersökningsbegräns- ning eller åtalsunderlätelse enligt lagen om unga lagöverträdare. Enligt vad vi har erfarit har emellertid registreringen av sådana åtalsunderlåtelser som det här är fråga om i många fall lett till stötande resultat. Unga, som kanske vid 15—16 års ålder har gjort sig skyldiga till ett enstaka brott, har lång tid därefter fått se sina möjligheter till exempelvis utlandsstudier eller annan tjänstgöring spolierade på grund av anteckningen 1 person— och belastningsregistret. Även om det finns skäl att även fortsättningsvis anteckna åtalsunderlåtelser 1 dessa fall bör uppgifterna av hänsyn till den unges möjligheter till resocialisering gallras efter förhållandevis kort tid. Vi återkommer till den frågan i avsnittet om gallring av uppgifter i belastningsregistret. Det bör i sammanhanget också framhållas att det naturligtvis är av stor vikt att den unge i samband med att han eller hon underrättas om åtals- underlåtelsen, också upplyses om huruvida uppgiften kommer att antecknas i belastningsregistret eller ej och att det beror på åklagarens bedömning ipåföljdsfrågan. Det kan också vara lämpligt att underrätta den unge om möjligheterna att begära överprövning av åklagarens beslut. I de fall då bedömningen i påföljdsfrågan är mycket tveksam kan det med hänsyn till konsekvenserna i registreringshänseende vara lämpligare att överlämna frågan till domstolsprövning. Det kan i det här sammanhanget också finnas anledning att peka på att en åtals- underlåtelse eventuellt skulle kunna anses innefatta en sådan anklagelse för brott (a criminal charge) som enligt artikel 6 i Europakonventionen skall medföra att den anklagade har rätt till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol (se fallet Adolf mot Österrike, dom den 16 mars 1982, Serie A No. 49). Någon rätt till domstolsprövning för den som motsätter sig en åtalsunderlåtelse finns inte enligt svensk rätt. Vi utgår därför från att åtalsunderlåtelse inte meddelas om den misstänkte motsätter sig det.

Förslag beträjfande åtalsunderlåtelser som registreras i körkortsregistret

Enligt 83 å fjärde stycket körkortsförordningen antecknas åtalsunder— låtelser i körkortsregistret i betydligt fler fall än i person- och belastningsregistret. Det gäller åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 å rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan författning. I många fall skall ett beslut antecknas bara om det avser ett brott som enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till annan påföljd än böter.

År 1994 registrerades med anledning av dessa bestämmelser 317 åtalsunderlåtelser i körkortsregistret och i övrigt 23 429 domar, 29 002 strafförelägganden och 190 861 förelägganden av ordningsbot. År 1995 registrerades 265 åtalsunderlåtelser samt 21351 domar, 25 718 strafförelägganden och 167 430 förelägganden av ordningsbot.

Vår utgångspunkt är, som vi tidigare har redovisat, att åtals- underlåtelser i princip inte skall registreras om det finns möjlighet att i motsvarande fall besluta om förundersökningsbegränsning. Även om körkortsregistret i viss mån fyller en annan funktion än det nuvarande person— och belastningsregistret har vi inte funnit några skäl att frångå den nyss nämnda principen. Registrering av åtalsunderlåtelser för körkortshavare bör således inte få registreras i fall då detta inte är tillåtet beträffande andra personer.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis innebär våra förslag i denna del att vissa uppgifter som nu registreras inte skall föras in i belastningsregistret. Det gäller beslut att inte åtala

1. enligt 20 kap. 7 å första stycket 4 rättegångsbalken,

2. som rör den som har körkort eller traktorkort och som har meddelats enligt 20 kap. 7 å rättegångsbalken eller motsvarande bestärmnelse i annan författning eller

3. efter särskild åtalsprövning enligt 46 å lagen om vård av miss- brukare i vissa fall.

6.2.4 Uppgifter från utlandet

Gällande rätt

Kriminalregistret skall enligt 6 å första stycket kriminalregisterlagen innehålla vissa uppgifter som har anknytning till andra länder. Det är för det första fråga om uppgifter som enligt till Rikspolisstyrelsen inkommet meddelande har intagits i allmänt danskt, finskt, isländskt eller norskt kriminalregister beträffande svensk medborgare eller den som har hemvist här i riket eller beträffande svensk dom eller svenskt beslut, såvitt uppgiftens innehåll motsvarar vad som sägs i 2—5 åå kriminalregisterlagen. Detsamma gäller om uppgift, som enligt överenskommelse mellan Sverige och annan stat lämnas från den staten.

En liknande bestämmelse finns i 7 åpolisregisterkungörelsen, enligt vilken sådana uppgifter skall antecknas som har inkommit till

Rikspolisstyrelsen från statens invandrarverk, myndighet i Danmark, Finland, Island, Norge eller stat ansluten till internationella kriminal- polisorganisationen eller från denna organisation om uppgiftens innehåll motsvarar vad som avses i 2—6 åå polisregisterkungörelsen.

Enligt 6 å andra stycket kriminalregisterlagen skall registret också innehålla uppgift om beslut av myndighet i Danmark, Finland, Island eller Norge om överflyttning från Sverige till den staten av verkställig- het av fängelse eller övervakning av den som villkorligt frigivits eller dömts till skyddstillsyn. Detsamma skall gälla beträffande annat beslut av myndighet i främmande stat om verkställighet i den staten av här i landet ådömd påföljd som avses i 2 å kriminalregisterlagen. Om ett sådant beslut enligt särskilt förordnande inte längre skall gälla, skall även det antecknas i registret.

Av 6 å tredje stycket följer slutligen att registret skall innehålla uppgift om att svensk domstol eller myndighet jämlikt 5, 10, 14, 17 eller 21 å lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. har fattat beslut om verkställighet, övervakning, undanröjande eller förverkande eller jämlikt 10 å lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet fattat beslut om kriminalvård i frihet. I fråga om den dom eller det beslut som meddelats i den andra staten skall bestämmelserna i 2—5 åå kriminalregisterlagen tillämpas på motsvarande sätt.

Överväganden

Vi föreslår att bestämmelser motsvarande de nuvarande tas in i författningarna om belastningsregister, vilket innebär att en uppgift från de nordiska länderna, från någon annan stat ansluten till Interpol eller från organisationen som sådan skall antecknas i registret om uppgiften motsvarar de svenska uppgifter som skall registreras och om den avser svensk medborgare eller den som har hemvist här i riket eller svensk dom eller svenskt beslut. Vi föreslår dessutom att uppgifter som inkommer från Europol skall registreras under samma förutsättningar.

6.2.5 Andra uppgifter som skall registreras

Om en person enligt bestämmelserna i 2 å kriminalregisterlagen skall föras in i registret, skall brottet antecknas samt uppgift om verkställd personutredning och om domen eller beslutet (2å tredje stycket kriminalregisterlagen). Vidare skall antecknas om brott, för vilket

dömts till skyddstillsyn eller villkorlig dom, enligt domen begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning (2 å andra stycket kriminalregisterlagen).

Av 3 å 1 kriminalregisterlagen följer att registret också skall innehålla uppgift om att prövotid har förlängts, att påföljd har förklarats avse även annat brott eller att påföljd har undanröjts eller förklarats träda i stället för annan påföljd. Vidare skall antecknas uppgift om att villkorligt medgiven frihet har förklarats helt eller delvis förverkad (3 å 2) samt om att beslut meddelats jämlikt 34 kap. 10 eller 18 å brottsbalken eller jämlikt 19 å andra stycket bötesverk- ställighetslagen (1979:189) (3 å 6).

Vidare skall det i registret antecknas uppgifter om verkställighetens början beträffande den som dömts till fängelse eller ålagts förvand- lingsstraff för böter samt frigivning från sådana straff, med angivande vid villkorlig frigivning av prövotiden och den återstående strafftiden (4 å 1) samt om förordnande om anstånd med övervakning eller om att vidare verkställighet ej får äga rum beträffande den som har dömts till skyddstillsyn (4 å 2). Kriminalregistret skall också innehålla an— teckning om att regeringen av nåd har efterskänkt eller ändrat straff eller annan påföljd (5 å 1) och om att resning har beviljats i mål (5 å 2).

Av 6 å tredje stycket följer slutligen att registret skall innehålla uppgift om att svensk domstol eller myndighet jämlikt 5, 10, 14, 17 eller 21 å lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. har fattat beslut om verkställighet, övervakning, undanröjande eller förverkande eller jämlikt 10 å lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet fattat beslut om kriminalvård i frihet. I fråga om den dom eller det beslut som meddelats i den andra staten skall bestämmelserna i 2—5 åå kriminalregisterlagen tillämpas på motsvarande sätt.

I person- och belastningsregistret skall tas in uppgift om den som har meddelats åtalsunderlåtelse i vissa fall om brottet enligt åklagarens bedömning skulle ha lett till en annan påföljd än böter (2 å 4), utvisats på grund av brott (2å 5), utlärnnats till annan stat (2 å 6) eller meddelats besöksförbud (2 å 7). I registret skall vidare anmärkas om förordnande har meddelats om omedelbar verkställighet eller om sådant tillgodoräknande som avses i 33 kap. 5 och 6 åå brottsbalken (4 å första stycket polisregisterkungörelsen) eller om överrätt har undanröjt domen eller beslutet och visat målet åter till lägre rätt (4 å andra stycket).

Liksom för närvarande bör registret innehålla uppgifter om den som skall utlämnas till annan stat, liksom om den som har meddelats besöksförbud Bestämmelser om det bör tas in i lagen. Övriga bestämmelser om vilka uppgifter som skall antecknas beträffande en

person som skall registreras enligt vårt förslag till lag om belastnings- register kan tas in i förordning. Vi föreslår att dessa bestämmelser behålls i stort sett oförändrade i sak jämfört med vad som nu gäller.

I det här sammanhanget bör dock nämnas bestämmelserna i 5 å tredje stycket polisregisterkungörelsen, enligt vilka person- och belast- ningsregistret får innehålla uppgifter om avbrott i anstaltsvistelse. Vidare får det antecknas att den som har dömts till rättspsykiatrisk vård under viss del eller återstoden av vårdtiden får vistas utanför sjukvårdsinrättningens område. Bestämmelserna synes närmast ha tillkommit för att göra det möjligt för polisen att bevaka personer som har begått grova våldsbrott och som anses farliga. Sådana uppgifter hör enligt vår mening inte hemma i belastningsregistret, men kan eventuellt försvara sin plats i ett polisregister. I författningarna om belastningsregister bör därför inte tas in regler motsvarande dessa (se vidare avsnitt 8.8.2).

6.3 Utlämnande av uppgifter

6. 3.1 Gällande rätt

Enligt 8 å första stycket kriminalregisterlagen och 3 å första stycket första punkten polisregisterlagen har Riksdagens ombudsmän, J ustitie- kanslern, Justitieombudsmannen, Datainspektionen, Rikspolisstyrel- sen, Statens invandrarverk, Alkoholinspektionen, länsstyrelse, länsrätt, polis- och åklagarmyndighet samt domstol rätt till uppgifter ur person— och belastningsregistret. Andra myndigheter har enligt 8 å andra stycket kriminalregisterlagen och 3 å första stycket andra punkten polisregisterlagen rätt till utdrag ur registret om och i den utsträckning regeringen för ett visst slag av ärenden ger tillstånd till det. Regering- en har också möjlighet att föreskriva att uppgiftslämnandet får begränsas.

Av 12 å kriminalregisterlagen och 9 å polisregisterlagen följer att uppgifter får lämnas till den officiella statistiken och för andra forskningsändamål. Brottsförebyggande rådet har beställaransvaret för den officiella statistiken för rättsväsendet och kan välja mellan att själv producera statistiken eller lägga ut ansvaret på annan.

Av 3 å första stycket tredje punkten polisregisterlagen följer att en enskild har en mycket begränsad rätt till utdrag ur polisregister beträffande sig själv. Enskilda kan enligt samma paragraf under vissa förutsättningar även få utdrag beträffande någon annan enskild. Det gäller dels arbetsgivare i vissa fall om det behövs för att pröva den som söker anställning, dels om regeringen meddelar dispens efter individuell prövning och den enskilde kan styrka att hans rätt är

beroende av upplysningen.

Enligt 13 å kriminalregisterlagen får enligt regeringens föreskrifter uppgift om utländsk medborgare lämnas till dennes hemland. Uppgifter får också lämnas till en annan stat vid överförande av straff- verkställighet. Vidare kan regeringen lämna tillstånd till att uppgifter även i andra fall får lämnas ut till en myndighet i främmande stat. Enligt 4 å polisregisterlagen får upplysningar i vissa fall länmas till utländska myndigheter. Det gäller bl.a. polis- och åklagarmyndigheter i nordiska länder eller i en stat som är ansluten till Interpol.

6.3.2 Tidigare förslag m.m.

I kriminalregisterpromemorian lades fram förslag till regler om utläm- nande av uppgifter vilka i huvudsak överensstämde med gällande rätt.

De remissinstanser som yttrade sig i frågan tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. Datainspektionen ansåg dock att det var en brist att det inte närmare hade övervägts om inte uppgiftslämnandet kunde begränsas. Beträffande uppgiftslämnandet till den officiella rättsstatistiken ansåg Datainspektionen det betänkligt att en icke polisiär myndighet vid sidan av Rikspolisstyrelsen får föra ett belastningsregister utan lagreglering och att det borde övervägas om inte Rikspolisstyrelsen borde ansvara för framställningen av den officiella statistiken för rättsväsendet.

Kriminalvårdsstyrelsen, Socialstyrelsen, Luftfartsverket, Utlän- ningsnämnden och Länsstyrelsen i Stockholms län förespråkade i olika avseenden en utvidgad rätt till uppgifter ur registret.

Regeringen anförde bl.a. att integritetsaspekter självfallet talar för att uppgifter om ådömda påföljder inte bör lämnas ut om det inte finns vägande skäl för det. Å andra sidan måste uppgifter ur registren få användas i den utsträckning som motsvarar syftet med registreringen. Det fanns enligt regeringens mening inte anledning att för närvarande förändra de regler som i dag gäller för uppgiftslämnande ur registren. Utgångspunkten borde därför vara att myndigheter och enskilda skall få del av uppgifter i registret i samma utsträckning som i dag. Den nya registerstrukturen och det ökade kravet på uppgiftslämnande till utländska myndigheter medför enligt regeringen dock att reglerna på sikt måste förändras. Vi har därför i uppgift att föreslå sådana förändringar.

6.3.3 Allmänna överväganden

Vi har föreslagit att den absoluta sekretessen för uppgifter i bl.a. kriminalregistret upphävs, att ett omvänt skaderekvisit införs för sådana uppgifter och att reglerna i 14 kap. sekretesslagen görs tillämpliga. Förslaget medför att många myndigheter får rätt till utdrag eller upplysning ur det kommande belastningsregistret med stöd av de sekretessbrytande reglerna i 14 kap. sekretesslagen, vilket i sin tur medför att särskilda regler om utlämnande till dessa myndigheter inte behövs i registerförfattningarna. Bl.a. krävs inga regler om utlämnan- de av uppgifter till Justitiekanslern, justitieombudsman och Datain- spektionen (jfr 8 å första stycket 2 kriminalregisterlagen och 3 å första stycket 1 polisregisterlagen). Bestämmelser om domstolars rätt till utdrag torde inte heller behövas (jfr 8 å första stycket 1 kriminal- registerlagen och 3 å första stycket 1 polisregisterlagen). De nuvaran- de reglerna om utlämnande av uppgifter till allmän åklagare, polismyndighet, Rikspolisstyrelsen eller tullmyndighet kan också undvaras (jfr 8 å första stycket 1 och 2 kriminalregisterlagen, 3 å första stycket 1 polisregisterlagen samt 16 åpolisregisterkungörelsen).

Vårt förslag till ändrade sekretessregler medför visserligen också att regeringen med stöd av 14 kap. 1 å sekretesslagen har rätt till uppgifter ur bl.a. kriminalregistret. Bestämmelsen ger däremot inte rätt för ett enskilt statsråd att vid handläggningen av ett ärende fordra in olika sekretessbelagda uppgifter. Det behövs därför alltjämt be- stämmelser som motsvarar dem i 3 aå 1 och 2 kriminalregister— kungörelsen och som ger vissa statsråd rätt till utdrag för prövning av olika förvaltningsärenden.

Regler om utlämnande av uppgifter till den offentliga statistiken kommer också att behövas (jfr 12 å första stycket kriminalregister- lagen och 9å polisregisterlagen). Däremot kan bestämmelser om utlämnande för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning undvaras eftersom forskare fortsättningsvis kommer att kunna få ut uppgifter ur registret efter sedvanlig sekretessprövning enligt sekre— tesslagen (jfr 12 å andra stycket kriminalregisterlagen och 9 å andra stycket polisregisterlagen).

I kriminal— och polisregisterförfattningarna finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter till andra myndigheter än de som nämns ovan. Det finns också regler om enskildas rätt till utdrag om andra enskilda. Dessa regler är föranledda av den absoluta sekretessen. Fortsättningsvis kommer uppgifter i stor utsträckning att kunna lämnas ut bl.a. enligt 14 kap. 3 å sekretesslagen. Om man vill att uppgifter skall kunna lämnas ut utöver vad som följer av de sekretessbrytande reglerna i sekretesslagen krävs särskilda bestämmelser om utlämnande av uppgifter i registerförfattningarna. Om myndigheter och enskilda

även fortsättningsvis skall kunna få upplysningar ur belastningsregist- ret oavsett sekretess, krävs särskilda bestämmelser härom i register- författningarna. Enligt regeringens uttalanden i riktlinjepropositionen skall vi i vårt arbete utgå från att myndigheter och enskilda skall kunna få del av uppgifter i belastningsregistret i samma utsträckning som de i dag har rätt till utdrag ur kriminalregistret eller person— och belastningsregistret. Vi har emellertid också fått ett allmänt uppdrag att föreslå de ändringar som på sikt behövs med hänsyn till bl.a. den nya registerstrukturen. Det finns även andra skäl för oss att ta upp frågor om utlämnande av uppgifter ur belastningsregistret. Så har exempelvis ett antal myndigheter, som för närvarande inte har rätt till utdrag, i remissvar över kriminalregisterpromemorian ochi skrivelser till regeringen begärt att få sådan rätt. Vidare har Datainspektionen flera gånger påpekat behovet av en översyn av utlärnnandereglerna och slutligen har Rikspolisstyrelsen väckt frågan om inte reglerna om begränsning av utdrag borde kunna förenklas.

Utgångspunkten för våra resonemang är att belastningsregistret kommer att innehålla uppgifter som är så integritetskänsliga att de bör omgärdas med sträng sekretess till skydd för den enskilde. Det primära syftet med registret är att det skall användas av polis, åklagare och domstolar i deras brottsutredande och brottsbeivrande verksamhet. Uppgifter ur registret bör för andra ändamål inte lämnas ut annat än i de fall då det verkligen är påkallat och där behovet av information inte kan tillgodoses på något annat, mindre integritetskänsligt sätt. Det står klart att det finns många fall då uppgifter bör lämnas ut för andra ändamål än de nyss angivna. Vi har i avsnitt 6.1 konstaterat att ett viktigt ändamål med registret är att det skall tillhandahålla sådana belastningsuppgifter som framför allt myndigheter kan behöva för sin verksamhet i olika hänseenden och att uppgifter lämnas till olika myndigheter i cirka 50 000 fall om året. I det stora flertalet fall, enligt Rikspolisstyrelsen uppskattningsvis 80—90 % av fallen, går uppgifter till utlänningsmyndigheterna i asyl- och medborgarskapsärenden. I ett inte obetydligt antal fall lämnas uppgifter också till andra myndigheter för tillståndsprövningar av olika slag och i samband med anställningar.

Som vi nyss har anfört är det viktigt att uppgiftslämnandet be- gränsas till de fall då det är nödvändigt och försvarligt med hänsyn till motsatta intressen. Frågan om utlämnande till myndigheter och enskilda oavsett sekretess synes emellertid inte någon gång ha varit föremål för allmänna överväganden. Exempelvis synes det i samband med tidigare författningsändringar inte ha diskuterats vilka kriterier som allmänt sett bör gälla för att en myndighet skall ha rätt till utdrag. Man kan här jämföra med de mycket noggranna överväganden som ligger bakom bestämmelserna om registerkontroll; en kontroll som inte enbart omfattar Säkerhetspolisens register utan även det vanliga person- och belastningsregistret. En sådan allmän översyn är i och för

sig angelägen. Vi har emellertid inom ramen för vårt uppdrag inte möjlighet att i detalj fördjupa oss i frågan om det berättigade i att lämna ut uppgifter i den utsträckning som föreskrivs i gällande rätt. Vi anser oss därför inte heller ha underlag för att företa några större ändringar i förhållande till gällande rätt på det här området. Däremot vill vi lyfta fram några allmänna principer som bör beaktas både i samband med framtida förändringar av bestämmelserna och vid utlämnande av uppgifter i de enskilda fallen. Det är fråga om ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna.

Ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna

Behovsprincipen medför i det här fallet att uppgifter inte skall lämnas ut annat än i de fall då det är nödvändigt för ett visst ändamål. Det innebär att en myndighet alltid skall pröva om uppgifter om en persons kriminalitet verkligen behövs i det aktuella ärendet eller om ärendet kanske kan avgöras ändå. Proportionalitetsprincipen medför att uppgifterna inte skall inhämtas om det skulle innebära ett med hänsyn till motstående intressen oförsvarligt intrång i den personliga integriteten. Myndigheten skall med andra ord bl.a. pröva om de upp— gifter som är nödvändiga kan inhämtas på något annat, mindre integri- tetskänsligt sätt. För att behovs- och proportionalitetsprincipema skall kunna upprätthållas krävs att det beträffande varje myndighet anges ett noggrant preciserat ändamål med utlämnandet. Ändamålsprincipen medför slutligen att uppgifter naturligtvis inte får lämnas ut eller användas för något annat än det angivna ändamålet.

För att ge ökad tyngd åt behovs- och proportionalitetsprinciperna föreslår vi att de skall komma till uttryck i lagtexten. Det bör således framgå att en myndighet eller enskild som har rätt till utdrag eller upplysning ur registret, i varje särskilt fall skall noga pröva behovet av upplysningar och om det behovet kan tillgodoses på något annat, mindre integritetskänsligt sätt. Vidare bör ändamålet med utlämnandet preciseras noga för varje myndighet. Vi har visserligen inte möjlighet att granska ändamålen beträffande varje enskild myndighet, men har ändå förslag till vissa generella ändringar.

Av hänsyn till en tidigare dömd persons möjligheter till resocialise- ring år det viktigt att uppgifter om hans brottslighet inte kommer fram i fall då det inte är oundgängligen nödvändigt. I vissa fall kan det naturligtvis ha sitt intresse, men då som en del i en samlad bild av en person som inte är lämplig för en viss verksamhet. Den omständig- heten att en person tidigare är straffad kan enligt vår mening aldrig ensam vara avgörande för att han eller hon skall diskvalificeras i något hänseende. Ett registerutdrag bör därför inte begäras förrän som ett sista steg i en prövning. Det bör inte få förekomma att registerutdrag

begärs beträffande alla dem som söker en viss anställning eller ett visst uppdrag, eftersom det då finns en uppenbar risk för att uppgifterna används som en enkel sorteringsgrund. Registerutdrag bör i stället begäras som en sista kontroll, om övriga upplysningar visar att personen i fråga kan komma i fråga för anställning eller liknande (jfr 18 å polisregisterkungörelsen). Det bör därför av författningstexten framgå att utdrag skall lämnas—inte beträffande en person som söker en anställning —— utan beträffande den som myndigheten efter att ha tagit del av all annan information faktiskt avser att anställa. På motsvarande sätt bör rätt till utdrag inte ges för prövning i ärende om tillstånd eller auktorisation av visst slag, utan endast beträffande den som myndigheten på grundval av annan information i ärendet avser att godkänna. Det måste naturligtvis också ankomma på myndigheten att noggrant pröva om de uppgifter som lämnas skall tillmätas någon betydelse i ärendet och i så fall vilken. Som vi tidigare har framhållit bör inte den omständigheten att en person är straffad användas som en diskvalificeringsgrund.

Det kan i sammanhanget påpekas att det beträffande vissa myndig- heter över huvud taget inte har angetts något ändamål med utlämnande av uppgifter ur registren. Det gäller bl.a. länsstyrelserna. Även om vi inte har underlag för att nu föreslå en detaljerad ändamålsbestämmel— se, anser vi det angeläget att det på sikt i författningstexten anges i vilka ärenden länsstyrelserna har behov av uppgifter ur belastnings— registret. Enligt vår mening kan det inte komma i fråga att lämna ut uppgifter annat än om de behövs i ärenden som det ankommer på länsstyrelsen att handlägga. För närvarande används emellertid länsstyrelserna som en sorts remissinstans, i vart fall av Kammarkolle- giet i tolk- och översättarärenden, vilket i princip inte innebär annat än att länsstyrelsen rekvirerar registerutdrag för en myndighet som inte själv har rätt till sådant utdrag. Detta bör enligt vår uppfattning inte få förekomma. Tills vidare anser vi att bestämmelsen om länsstyrelsernas rätt till utdrag bör kompletteras med en regel om att utdrag bara får lämnas i ärenden då länsstyrelsen har en författnings- reglerad skyldighet att inhämta sådant utdrag.

Med hänsyn till behovs- och proportionalitetsprinciperna kan det enligt vår mening ifrågasättas om samtliga de myndigheter som nu har rätt till utdrag även fortsättningsvis skall ha det i samma utsträckning som för närvarande. Vi har emellertid inte underlag för att föreslå några radikala förändringar. I ett par speciella fall föreslår vi dock ändringar.

Myndigheter som inte längre bör ha rätt till utdrag

Enligt 3 a å 3 kriminalregisterkungörelsen har Arbetsmarknadsstyrel- sen rätt till utdrag för utredning i ärende om kallelse till ny tjänst- göring av vapenfri tjänst, i fråga om den som prövningen gäller. Dessa ärenden har sedan flera år tillbaka handlagts av andra myndig- heter än Arbetsmarknadsstyrelsen. Bestämmelsen behövs därför inte i den nya lagen. Det är för närvarande pliktverket som ansvarar för vapenfriärenden. Pliktverket har vid våra kontakter inte påkallat en rätt till utdrag i dessa ärenden. Något behov av utdrag i sådana fall synes enligt vår mening inte heller föreligga.

Socialstyrelsen har jämte socialnämnd enligt 21 å polisregisterkun- görelsen rätt till utdrag i ärende om adoption eller vårdnad om barn. Socialstyrelsen har emellertid i remissvar över kriminalregisterprome- morian anfört att styrelsen inte har något behov av att få del av registerutdrag i ärenden om adoption eller vårdnad. Bestämmelsen i 21 å kan såvitt gäller Socialstyrelsen därför utgå.

I det här sammanhanget vill vi också belysa bestämmelserna i 83 och 84 åå körkortsförordningen enligt vilka Rikspolisstyrelsen skall underrätta Vägverket om dom, beslut, strafföreläggande eller före- läggande av ordningsbot i viss angiven utsträckning. Vägverket skall med anledning av en sådan underrättelse framställa ett registerblad som skall sändas till olika länsstyrelser (86 å körkortsförordningen).

I kriminalregisterpromemorian framhålls att uppgifter i körkorts— registrets belastningsdel gallras efter fem år, men att uppgifterna avses få stå kvar längre i det nya belastningsregistret. Mot bakgrund härav föreslås det i promemorian att det med stöd av 83 och 84 åå körkorts- förordningen inte skall få lämnas uppgifter som är äldre än fem år till Vägverket.

Bestämmelsen i 83 å körkortsförordningen torde emellertid få tolkas på så sätt att Rikspolisstyrelsen till Vägverket skall vidarebefordra underrättelser om domar, beslut m.m. som lämnas till Rikspolisstyrel- sen enligt RI-förordningen. Regeln har därmed likheter med andra regler om underrättelseskyldighet i RI-förordningen och synes inte vara avsedd att ge Vägverket rätt till utdrag ur körkortsregistrets be- lastningsdel. Det behövs därför inga särskilda regler om att under- rättelsen inte får avse uppgifter av viss ålder.

Det kan i och för sig ifrågasättas om bestämmelsen inte borde ha sin plats i RI-förordningen. I avvaktan på att den författningen ses över, föreslår vi dock att det i förordningen om belastningsregister införs en bestämmelse om underrättelse till Vägverket i enlighet med vad som sägs i 83 och 84 åå körkortsförordningen.

Myndigheters terminalåtkomst till belastningsregistret

Med terminalåtkomst menar vi här en möjlighet att direkt via terminal få tillgång till uppgifter, dock utan att kunna bearbeta eller på annat sätt påverka dem. Rätten till terminalåtkomst är för närvarande begränsad till vissa angivna myndigheter. Enligt 16 å polisregister- kungörelsen får tullen ha terrninalätkomst till polisregister. Åtkomsten får avse bl.a. domar, beslut och godkända strafförelägganden. Av 16 a å polisregisterkungörelsen följer vidare att en länsstyrelse får ha terminalåtkomst till polisregister för upplysning i ärende om körkorts- tillstånd, trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen ( 1988z263) samt tillstånd till uthyrningsrörelse enligt lagen (1979:561) om biluthyrning. Åtkomsten skall begränsas till att avse uppgift om den som ansöker om körkortstillstånd, trafiktillstånd eller tillstånd till uthyrningsrörelse förekommer i registret eller inte.

I avsnitt 8.8.3 tar vi upp frågor om terminalåtkomst i allmänhet. Vi konstaterar där att terminalåtkomst får betraktas som en teknisk metod för att göra uppgifter tillgängliga för en mottagare. Mot bakgrund av reglerna i den föreslagna persondatalagen anser vi vidare att det, utöver regler om utlämnande av uppgifter, inte behövs några särskilda bestämmelser om terminalåtkomst i lag. De nuvarande reglerna i polisregisterkungörelsen om terminalåtkomst behöver därför inte föras över till de nya författningarna. Frågan om i vilken utsträckning terminalåtkomst bör få förekomma bör allmänt sett avgöras med hänsyn till om det går att åstadkomma en tillfredsställande behörig- hetskontroll och tillräcklig säkerhet vid överföringen.

I och för sig kan vi inte se något hinder mot att fler myndigheter än för närvarande får terminalåtkomst, under förutsättning att det inte innebär ett ökat integritetsintrång. En myndighet som har rätt till fullständigt utdrag bör därför i och för sig kunna få rätt till terminalåt— komst om det på ett tillfredsställande sätt kan kontrolleras att endast den som är behörig kan begära uppgifter ur registret. Detta gäller i synnerhet domstolar och åklagarmyndigheter. I andra fall, dvs. då en myndighet inte har rätt till fullständigt utdrag, är terminalåtkomst mer tveksamt.

Vissa andra överväganden

För närvarande skall utdrag enligt vissa paragrafer meddelas av Rikspolisstyrelsen, medan det i andra paragrafer anges att polismyn- dighet skall lämna utdrag ur register. Vår utgångspunkt är att utdrag skall lämnas av Rikspolisstyrelsen, men att Rikspolisstyrelsen bör ges befogenhet att uppdra åt polismyndighet att i stället lämna utdrag.

I 5 å första stycket polisregisterlagen finns en bestämmelse med

stöd av vilken Rikspolisstyrelsen tidigare lämnade ut uppgifter ur registret i publikationen Polisunderrättelser, vilken spreds till olika myndigheter. Bestämmelsen är obsolet och kan undvaras.

l 3 å kriminalregisterkungörelsen finns bestämmelser om att kriminalregisterutdrag i vissa fall skall inhämtas, nämligen når fram- ställning om häktning görs samt innan någon döms till fängelse, vill- korlig dom eller skyddstillsyn, överlämnas till rättspsykiatrisk vård eller, om fängelse är föreskrivet för brottet, till missbrukarvård eller åläggs förvandlingsstraff. Denna bestämmelse riktar sig till domstolar och åklagare och bör inte ha sin plats i de kommande registerförfatt— ningarna. Om det anses att det behövs särskilda regler om åklagares och domstolars skyldighet att rekvirera kriminalregisterutdrag bör sådana införas i annan författning.

Kriminalregisterkungörelsen innehåller vissa regler om hur en begä- ran om utdrag skall framställas och hur utdraget skall utformas och utlämnas (4 å, 7 och 8 åå, 13 å samt 16 å). Det behövs inte bestäm— melser om det i författning. I stället bör det ankomma på Rikspolis- styrelsen att meddela föreskrifter i dessa hänseenden.

6.3.4 Vilka uppgifter som skall lämnas i utdrag till myndigheter

Utdrag ur polisregistret som meddelas enligt 3 å polisregisterlagen skall innehålla samtliga uppgifter i registret. Detsamma gäller utdrag som meddelas med stöd av 21 å polisregisterkungörelsen. Om utdrag däremot lämnas enligt 17å polisregisterkungörelsen skall utdraget enligt 19 å begränsas på visst angivet sätt. Bestämmelserna om vilka myndigheter som endast har rätt till begränsade utdrag och vilka begränsningar som skall göras synes inte ha varit föremål för några allmänna överväganden, lika lite som reglerna om vilka myndigheter som har rätt till utdrag. En översyn av reglerna om begränsning av utdrag är i och för sig mycket angeläget, eftersom det av integritets- hänsyn vore önskvärt om utlämnandet av uppgifter kunde begränsas så mycket som möjligt. En fullständig översyn skulle dock förutsätta att vi gick igenom varje myndighets verksamhet, den författnings- reglering som styr verksamheten i fråga och den praxis som har utbildats på området. Ett sådant arbete låter sig inte göras inom ramen för vårt uppdrag. Vi föreslår därför i huvudsak att reglerna om begränsning av utdrag överförs oförändrade. Såvitt gäller utlämnande av uppgifter om bötesdomar föreslår vi dock vissa förändringar. Det bör också framhållas att vårt förslag till ändrade sekretessregler innebär att många myndigheter kommer att kunna få uppgifter ur polisens register med stöd av de sekretessbrytande reglerna i 14 kap.

sekretesslagen. I sådana fall gäller inga begränsningar i fråga om utdragets omfattning utöver vad som följer av sekretesslagens regler.

Utlämnande av uppgifter om bötesdomar

I utdrag som enligt 17 å 1—4, 10 och 13 polisregisterkungörelsen lämnas till Kriminalvårdsstyrelsen, Riksbanken, statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom vårdsektorn, Lotteriinspektionen och Sprängämnes- inspektionen, får inte tas med uppgift om andra bötesdomar än sådana som avser över fyrtio dagsböter för brott mot bestämmelse i 8, 9 eller 14 kap. brottsbalken, för misshandelsbrott eller för annat brott som innefattar våld på person eller hot om sådant våld. Dessutom får uppgift lämnas om böter (inte bara dagsböter) för sexuellt ofredande eller otillåtet förfarande med pornografisk bild eller för brott mot lagen om valuta och kreditreglering, narkotikastrafflagen, lagen om förbud mot vissa dopningsmedel, vapenlagen eller vapenförordningen samt böter som med tillämpning av 30 kap. 6 å brottsbalken dömts ut för brott för vilket fängelse är föreskrivet.

Tanken bakom begränsningen torde vara att en myndighet av integritetshänsyn inte skall få kännedom om brott av lindrigare karaktär, eftersom det sällan har betydelse för myndighetens prövning. Om det anses att en myndighet bör ha rätt att få kännedom om grov kriminalitet, bör myndigheten enligt vår mening som regel också kunna få kännedom om brott av lindrigare beskaffenhet. Under alla omständigheter finns det dock anledning att försöka begränsa utläm— nandet av uppgifter till sådana uppgifter som myndigheten i fråga verkligen har behov av. Regleringen ger också intryck av att man har försökt att välja ut de uppgifter om bötesdomar som de angivna myndigheterna kan behöva. Urvalet kan emellertid ifrågasättas. Det är t.ex. svårt att förstå varför uppgift skall lämnas till Sprängämnesin- spektionen om sexuellt ofredande eller varför en kommun som skall anställa en sjuksköterska skall få uppgift om brott mot lagen om valuta och kreditreglering. Exemplen visar hur svårt det är att välja ut endast de uppgifter som en myndighet har behov av och ändå få till stånd en enkel och lättillämpad reglering. Även om det kan finnas anledning att begränsa utdrag så att de inte alltid omfattar alla bötesdomar, är det enligt vår uppfattning lämpligare med en mer generell reglering.

Med hänsyn till att belastningsregistret fortsättningsvis kommer att innehålla även de uppgifter om bötesdomar som tidigare bara fanns i körkortsregistret, anser vi det angelägnast att begränsa utdragen till myndigheter på det sättet att de mest bagatellartade brotten inte kommer med. I utdrag till bl.a. de myndigheter det här är fråga om bör därför endast tas med uppgift om annan påföljd än penningböter.

Samma begränsning bör gälla även andra myndigheter som enligt vårt * förslag till förordning om belastningsregister skall ha rätt till utdrag ur registret, således även de myndigheter som enligt 21 å polis- registerkungörelsen har rätt till fullständigt utdrag från polismyndig- het. Uppgift om penningböter bör dock få meddelas de rättsvårdande myndigheter som här är aktuella, dvs. myndighet som beslutar om fri- hetsberövande åtgärd i utlämnings- eller utlänningsärenden, Kriminal- vårdsstyrelsen, regiomnyndighet, anstalt eller häkte inom kriminal- vården, Kriminalvårdsnämnden, Övervakningsnämnd samt frivårds- myndighet.

Vårt förslag innebär en praktisk förenkling av uppgiftsutlämnandet. . Samtidigt medför det i viss män att fler uppgifter om bötesbrott kommer att lämnas ut. Vi anser emellertid utvidgningen försvarlig, med hänsyn till att vi genom att framhäva betydelsen av behovs- och proportionalitetsprinciperna har velat skärpa de allmänna förut- sättningarna för utlämnande av uppgifter. Även de föreslagna , förändringarna av ändamålet med uppgiftslämnandet verkar i samma * riktning. Det bör dessutom återigen framhållas det angelägna i att varje myndighet noga prövar vilken betydelse en uppgift om tidigare kriminalitet bör få, oavsett om uppgiften avser en dom på böter eller någon strängare påföljd.

Övriga begränsningar av utdrag

Finansinspektionen, Fastighetsmäklarnämnden och Revisorsnämnden bör alltjämt endast ha rätt till uppgift om brott som avses i 8—1 1, 14 eller 15 kap. brottsbalken eller skattebrottslagen (1971:69). Totalför- svarets pliktverk och Försvarsmakten bör ha den begränsade rätt till utdrag om framför allt grova våldsbrott som följer av 19 å femte stycket polisregisterkungörelsen.

Uppgifter om besöksförbud lämnas som regel inte ut för närvaran— de. Sådana uppgifter bör inte heller fortsättningsvis lämnas till annan myndighet än socialmyndighet. Det finns enligt vår mening inte heller skäl att lämna ut uppgifter om åtalsunderlåtelse enligt lagen om unga lagöverträdare till annan myndighet än socialmyndighet. I detta hänseende bör den unges möjligheter till resocialisering tillmätas särskild betydelse.

Slutligen anser vi inte heller att det finns anledning att till myndig- heter lämna ut uppgifter om utlämning för brott, i synnerhet som en utländsk dom mot en svensk medborgare eller den som har hemvist här i riket som regel skall registreras i belastningsregistret.

]

6.3.5 Myndigheter som har begärt rätt till registerutdrag

I remissvaren över departementspromemorian Lag om allmänt krimi- nalregister (Ds 1992:32) har vissa myndigheter begärt att få rätt till registerutdrag. Vi har också från regeringen fått överlämnat ett antal ärenden om utlämnande av uppgifter till myndigheter.

Kriminalvården

Kriminalvårdsstyrelsen har i remissvar anfört att regionmyndighet inom kriminalvården eller frivårdsmyndighet bör ges möjlighet att få registerutdrag för lämplighetskontroll av tilltänkta övervakare och förtroendemän. Skälet är att kraven på de lekmannaövervakare som anlitas har ökat under åren och att det är viktigt att de håller en hög standard.

Kriminalvårdsstyrelsen har för närvarande rätt till utdrag i fråga om den som söker anställning inom kriminalvården. Vi anser det väl så angeläget att Kriminalvårdsstyrelsen har möjlighet att kontrollera en presumtiv lekmannaövervakare inom frivården, som anställda inom kriminalvården. Kriminalvårdsstyrelsen bör därför ges samma rätt till utdrag i fråga om övervakare och förtroendemän som i fråga om anställda.

Socialstyrelsen

I remissvar över kriminalregisterpromemorian begärde Socialstyrelsen att få rätt till utdrag ur belastningsregistret för prövning av ärende enligt lagen (1980:11) om tillsyn över hälso— och sjukvårdspersonalen m.fl. (tillsynslagen) eller lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården (behörighetslagen).

För närvarande skall domstol enligt förordningen (1982:117) om underrättelse till Socialstyrelsen om domar i vissa brottmål underrätta Socialstyrelsen om en dom, genom vilken en legitimerad yrkesutövare, som i sin yrkesutövning står under styrelsens tillsyn, dömts för brott som han eller hon har begått under utövning av sitt yrke eller i övrigt för något av vissa angivna brott. I betänkandet Förbättrad tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal (SOU 1995:147) föreslås att det hos Socialstyrelsen inrättas ett nytt register för tillsynsändamål. Registret skall bl.a. innehålla de uppgifter som meddelas enligt den nyss nämnda förordningen. Det föreslås också att underrättelseskyldigheten utvidgas till att omfatta alla brott som har medfört annan påföljd än böter. Förslaget bereds för närvarande i Socialdepartementet. Med

anledning av detta tar vi inte upp frågan om utlämnande av uppgifter ur belastningsregistret för prövning av ärenden enligt tillsynslagen.

Vi har däremot anledning att ta ställning till Socialstyrelsens begäran om rätt till utdrag för prövning av ärenden enligt behörig- hetslagen, dvs. i ärenden då en person begär legitimation som exempelvis läkare eller sjuksköterska.

Ett skäl att avslå en ansökan om legitimation kan vara att den sökande visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket. En omständighet som kan innebära att en person som söker legitimation skall anses uppenbart olämplig att utöva yrket är, enligt Socialstyrelsen, att han eller hon har begått enstaka allvarliga brott eller ett antal mindre allvarliga brott. Socialstyrelsen har anfört att det framför allt gäller om brottet eller brotten har begåtts i yrkesutövningen, men att också brott begångna utanför yrkesutövningen många gånger kan tyda på att personen i fråga är uppenbart olämplig för legitimation. Enligt Socialstyrelsens mening är det därför nödvändigt att känna till alla de kontakter som personen i fråga haft med rättsväsendet.

Som vi tidigare har framhållit kan inte varje i författning uppställt krav på lämplighet i visst hänseende, anses innefatta ett krav på att personen i fråga skall vara ostraffad. Socialstyrelsen har inte anfört att den nuvarande ordningen, som alltså inte innefattar någon kontroll av kriminalregistret, skulle ha medfört att olämpliga personer har fått rätt att verka som exempelvis läkare, trots att det enligt uppgift handläggs mellan 6 000 och 7 000 sådana ärenden per år. Inte heller synes det på annat sätt ha inneburit några beaktansvärda nackdelar. Enligt vår mening finns det därför inte tillräckliga skäl att ge Socialstyrelsen rätt till utdrag ur kriminalregistret i samtliga legitimationsärenden.

Kammarkollegiet

I remissvar över kriminalregisterpromemorian begärde Kommerskolle- gium rätt att få utdrag för prövning av ärenden om auktorisation av tolkar och revisorer. Samma begäran har framställts i en skrivelse den 29 augusti 1988 från Länsstyrelsen i Uppsala län. Skrivelsen har av regeringen överlämnats till oss.

Det är numera Revisorsnämnden som prövar frågor om auktorisa— tion av revisorer. Till Revisorsnämnden skall på begäran lämnas utdrag ur person— och belastningsregistret (17 å 12 polisregisterkun- görelsen).

Kammarkollegiet prövar frågor om auktorisation av tolkar och översättare enligt förordning (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. För att en person skall kunna auktoriseras som tolk eller översättare skall han eller hon bl.a. ”vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som tolk eller översättare” (4 å första

stycket 4). Kammarkollegiet kan upphäva auktorisationen bl.a. om den auktoriserade uppsåtligen gör orätt i sin verksamhet eller på något sätt förfar oredligt (14 å).

Vi vill återigen framhålla att ett i författning uppställt krav på redbarhet och lämplighet, inte nödvändigtvis måste anses innefatta ett krav på att personen i fråga skall vara ostraffad. Vi har för vår del svårt att se varför den som är dömd för brott skulle vara diskvalifice- rad som tolk. Kommerskollegium har i vart fall inte närmare förklarat varför belastningsuppgifter skulle vara nödvändiga för prövningen i tolk- och översättarärenden och vilka uppgifter som i så fall behövs. Vi anser därför inte att det finns skäl att ge Kammarkollegiet rätt till utdrag för prövning av frågor om auktorisation av tolkar och över— sättare.

Det synes för närvarande förhålla sig så att utdrag ur person- och belastningsregistret lämnas till Kammarkollegiet genom länsstyrelser- nas försorg. Det är detta förfarande som har föranlett Länsstyrelsen i Uppsala län att begära en förenkling av förfarandet på så sätt att utdrag får lämnas av Rikspolisstyrelsen direkt till Kammarkollegiet. Det synes oklart på vilken grund utdrag lämnas av länsstyrelserna till Kammarkollegiet och vad som gäller om sekretess i dessa hänseenden. Förfarandet kan enligt vår mening i vart fall inte accepteras. Om en myndighet inte har rätt till utdrag ur belastningsregistret, skall myndigheten naturligtvis inte heller kunna infordra utdraget från någon annan myndighet som har tillgång till sådana uppgifter.

Regionchef eller styresman inom kriminalvården

I en skrivelse den 5 september 1985 har Rikspolisstyrelsen begärt att regionchef eller styresman för anstalt inom kriminalvården skall ha rätt att få uppgifter direkt från polisstyrelse.

Av 17 å 1 polisregisterkungörelsen följer att Kriminalvårdsstyrel- sen, regionmyndighet, anstalt och häkte inom kriminalvården har rätt till utdrag ur register när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt eller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Vi har föreslagit att utdrag skall lämnas av Rikspolisstyrelsen eller, efter Rikspolisstyrelsens bestämmande, av polismyndighet. Det får alltså ankomma på Rikspolisstyrelsen att avgöra om utdrag till regionchef eller styresman för anstalt inom kriminalvården skall lämnas av Rikspolisstyrelsen eller av polismyndighet.

Totalförsvarets pliktverk

I en skrivelse den 7 oktober 1991 har Värnpliktsverket (numera pliktverket) begärt att få tillgång till polisregister för vissa särskilda fall.

I den tidigare gällande kungörelsen (1969z380) om värnpliktigas tjänstgöring m.m. fanns bestämmelser om domstolars skyldighet att underrätta Värnpliktsverket om domar mot värnpliktiga som under vissa förhållanden hade hemförlovats. Underrättelsen hade betydelse för frågan om den värnpliktige skulle kallas till ny tjänstgöring eller inte.

I den nya förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt finns en liknande bestämmelse. I 7 kap. 5 å anges att den domstol som avgör ett mål om ansvar för brott som avses i 10 kap. 1—5 åå lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt skall sända en kopia av domen eller beslutet till Totalförsvarets pliktverk, när avgörandet har vunnit laga kraft.

Värnpliktsverket angav i den överlämnade skrivelsen att under- rättelseskyldigheten enligt 68 å kungörelsen inte alltid fullgjordes av domstolarna. Värnpliktsverket begärde därför att i stället få rätt till utdrag ur register.

Domstolarna är enligt föreskrifter i förordning skyldiga att under- rätta pliktverket om vissa domar. Den omständigheten att under- rättelseskyldigheten inte fullgörs på ett tillfredsställande sätt är enligt vår mening inte ett tillräckligt skäl för att pliktverket i stället skall få rätt till registerutdrag. Det får i stället förutsättas att sådana rutiner införs hos domstolarna att underrättelse alltid lämnas i de angivna fallen.

Kronofogdemyndighet

I en skrivelse den 26 oktober 1995 har Riksskatteverket begärt att kronofogdemyndighet för vissa särskilda fall skall få generell tillgång till polisregister. Det är framför allt uppgifter i allmänna spanings- registret och vapenregistret kronofogdemyndigheterna är intresserade av (Förbättrad säkerhet vid kronofogdemyndigheterna, RSV Rapport 1993z7, s. 59 ff.). I andra hand har Riksskatteverket begärt att kronofogdemyndigheterna skall få tillgång till uppgifter om vålds- brottslighet.

Syftet med förslagen är, som framgår av den nyssnämnda rappor— ten, att förbättra säkerheten för den personal vid kronofogdemyndig- heterna som skall genomföra en förrättning i en persons bostad eller på ett företag. Det synes framför allt vara våldsbrott som är av intresse.

Det är i och för sig angeläget att kronofogdemyndigheternas personal inför en förrättning kan få information om att en gäldenär tidigare har visat sig benägen att tillgripa våld och kanske t.o.m. är dömd för våldsbrott. I sådana situationer kan det vara lämpligt att förrättningsmannen begär biträde av polismyndigheten. Enligt 3 kap. 3 å utsökningsförordningen får biträde begäras om förrättningsmannen kan antas möta motstånd vid en förrättning eller om sådant biträde av annan särskild anledning behövs för att förrättningen skall kunna genomföras.

Den information som kronofogdemyndigheten kan behöva för att kunna förbereda sig inför en besvärlig förrättning genom att t.ex. begära biträde av polisen, behöver emellertid inte lämnas i form av utdrag ur belastningsregistret. De uppgifter som anges i utdraget torde inte heller vara tillräckliga för att kronofogdemyndigheten skall kunna bedöma hur riskfylld en viss förrättning är. Vi tror att det skulle vara mer effektivt med en personlig kontakt mellan förrättningsmannen och en polisman på den ort där gäldenären är bosatt eller av andra skäl känd. Polismannen kan mot bakgrund av tillgängliga registeruppgifter och annan information göra en bedömning av om polisen bör biträda vid förrättningen eller om andra försiktighetsåtgärder bör vidtas, utan att därvid ange de omständigheter som ligger till grund för bedöm- ningen. Även från integritetssynpunkt skulle den metoden vara att föredra. Vi anser därför inte att kronofogdemyndigheterna bör ges rätt till utdrag ur belastningsregistret.

Kommuner

I en skrivelse den 12 november 1996 har Hyresgästernas Riksförbund hemställt att kommuner ges tillgång till polisregister vid prövning av förvärvstillstånd enligt lagen (1975: 1 132) om förvärv av hyresfastighet m.m. Skrivelsen har överlämnats till Registerutredningen.

Av den ovan nämnda lagen framgår att det i vissa fall krävs tillstånd för förvärv av en hyresfastighet. Den som förvärvar en sådan fastighet skall, om inte någon undantagsbestämmelse är tillämplig, anmäla förvärvet till den kommun där fastigheten är belägen. Om kommunen efter en inledande förvärvsprövning anser att förvärvarens lämplighet bör prövas, får kommunen inom tre månader från det anmälan mottogs anmäla detta till hyresnämnden. Hyresnämnden skall då ålägga förvärvaren att inom en månad ansöka om förvärvstillstånd hos nänmden.

l 4 å första stycket 4 lagen om förvärv av hyresfastighet anges att förvärvstillstånd skall vägras bl.a. ”om det kan antas att förvärvaren eljest med hänsyn till brottslig gärning eller visad brist vid fullgörande av åligganden enligt lag, är från allmän synpunkt olämplig att inneha

fastigheten”. Under vissa förhållanden får tillstånd dock inte vägras (se 4 å andra stycket). Det gäller om det visas att fastigheten är obebyggd, bebyggd med annat än hyreshus eller med hyreshus som inte innehåller fler än två lägenheter eller om förvärvet avser andel i fastigheten som förvärvas i syfte att bereda förvärvaren och hans familj bostad.

Hyreslagstiftningsutredningen framhöll i sitt betänkande Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och Pant (SOU 1996: 148) att kommunerna inte har rätt att inhämta belastningsuppgifter ur exempel- vis polisregistret för att kontrollera om en förvärvare har gjort sig skyldig till sådan brottslig verksamhet som skulle kunna vara diskvali- ficerande enligt nämnda punkt (5. 86 f.). Med hänsyn till att Register— utredningens pågående arbete lade Hyreslagstiftningsutredningen dock inte fram något förslag till ändrade regler i detta hänseende. Hyreslag- stiftningsutredningen uttryckte emellertid att det torde vara av vikt för kommunerna att få tillgång till i vart fall domar avseende ekonomisk brottslighet för att få ett så fullständigt underlag som möjligt för förvärvsprövningen.

Av hyresförvärvslagen framgår uttryckligen att en förvärvares brottsliga belastning kan vara skäl för avslag på en ansökan om för- värvstillstånd. Det är därför rimligt att den som skall pröva ansökan har rätt att få tillgång till åtminstone vissa uppgifter om tidigare brotts- lighet. Av hyresförvärvslagen framgår att det ankommer på hyres- nämnden att pröva frågan om tillstånd. Frågan kommer emellertid inte under hyresnämndens prövning om inte kommunen vid en preliminär bedömning finner anledning att ifrågasätta en förvärvares lämplighet. Kommunerna bör därför ges rätt till utdrag ur belastningsregistret för att kunna göra en sådan preliminär bedömning. Utdrag bör dock endast lämnas för det fall att tillstånd kan vägras. Om situationen är sådan att tillstånd inte får vägras, t.ex. därför att fastigheten är obebyggd, bör det inte komma i fråga att lämna registerutdrag.

Vi har därefter att ta upp frågan om vilken omfattning registerut- drag bör ha i dessa fall. Hyreslagstiftningsutredningen anförde att kommunerna i vart fall borde få tillgång till uppgifter om ekonomisk brottslighet. För närvarande har Finansinspektionen rätt till uppgift om brott mot 8—-—11, 14 eller 15 kap. brottsbalken och mot skattebrottsla- gen vid lämplighetsprövning av större ägare enligt försäkrings— rörelselagen, bankrörelselagen, lagen om värdepappersrörelse och lagen om kreditmarknadsbolag. Samma begränsade rätt har Fastig- hetsmäklarnämnden vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarla- gen och Revisorsnärnnden vid lämplighetsprövning enligt lagen om revisorer. Vi anser att kommuner bör ges motsvarande rätt till uppgifter i fråga om den som har anmält ett förvärv av hyresfastighet enligt förvärvslagen, om situationen inte är sådan att förvärvstillstånd inte får vägras.

6. 3.6 Utdrag till enskild

I 9 å kriminalregisterlagen anges under vilka förutsättningar en enskild har rätt till utdrag ur kriminalregister beträffande sig själv. Även i 3 å första stycket 3 polisregisterlagen och 17 å 8 polisregisterkungörelsen finns bestämmelser om enskilds rätt till utdrag beträffande sig själv. Vårt förslag till ändrade sekretessregler medför att en enskild person kommer att ha rätt att få ut uppgifter om sig själv med stöd av tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler. Det behövs därför inte längre några särskilda bestämmelser i registerförfatt— ningarna om enskilds rätt till utdrag om sig själv. Däremot kan det behövas regler om hur sådana utdrag som avses i 17 å 8 polis- registerkungörelsen skall utformas. Dessa utdrag lämnas till enskilda som behöver dem för att ta till vara sin rätt i främmande stat eller för att inresa, vistas, arbeta eller bosätta sig där. Regler om vad utdragen skall innehålla och om hur de i övrigt skall avfattas bör inte tas in i registerförfattningarna, utan meddelas i annan ordning.

Enligt 3 å första stycket 3 polisregisterlagen har enskild i viss utsträckning också rätt till utdrag beträffande annan än sig själv. Sådan rätt föreligger endast om utdraget behövs för att pröva fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet, som avser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet eller för förebyggandet eller beivrandet av brott, och regeringen i förordning medgivit att utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål eller, i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen meddelas.

I 17 å 3 och 4 polisregisterkungörelsen har regeringen med stöd av den nyssnämnda bestämmelsen förordnat att utdrag på begäran får lämnas till — larminstallationsföretag, som avses i lagen (1983:1097) med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den som söker sådan anställning i företaget i vilken ingår befattning med larrninstalla- tioner och enskild sammanslutning eller person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som söker sådan an- ställning.

Av 18 å framgår att utdrag skall lämnas endast om tillfredsställande utredning om sökandens eller den anställdes lämplighet för den befattning det är fråga om inte kan vinnas på annat sätt. Rikspolissty- relsen skall mot bakgrund härav pröva om utdrag bör lämnas. Det är alltså inte fråga om någon uppgiftsskyldighet gentemot enskilda.

En bestämmelse motsvarande 3 å första stycket 3 polisregisterlagen

samt 17 å 3 och 4 och 18 å polisregisterkungörelsen bör enligt vår mening införas i de nya författningarna såvitt gäller enskilds rätt att få utdrag avseende annan enskild. I ett avseende föreslår vi en ändring i förhållande till gällande rätt. Det finns enligt vår mening nämligen inte skäl att tillåta utlämnande av uppgifter till enskild för prövande av en fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet som är av betydelse för rikets säkerhet. I sådana fall torde reglerna om register- kontroll vara fullt tillräckliga. Någon rätt till utdrag ur belastnings— registret för detta ändamål behövs därför inte.

Utdrag till enskild enligt 17 å 3 och 4 polisregisterkungörelsen skall begränsas på så sätt att endast vissa bötesdomar skall anges. Uppgift om besöksförbud skall inte heller anges. Vi föreslår att utdrag fortsättningsvis skall innehålla uppgift om alla brott som inte har för- anlett penningböter. Beslut att inte åtala brott, beslut om utlämning för brott till annan stat samt besöksförbud bör däremot inte få lämnas ut.

Sist i 3 å första stycket 3 polisregisterlagen sägs att enskild också har rätt till utdrag om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen meddelas. Denna dispensbestämmelse bör också överföras till den nya författningen.

6.3.7 Utlämnande av uppgifter till utlandet

I den föreslagna persondatalagen har tagits in ett förbud mot att till tredje land, dvs. ett land utanför EU, föra över personuppgifter som behandlas. Bestämmelsen motsvarar vad som krävs enligt EG—direkti- vet. Från förbudet finns flera undantag. Det viktigaste är att det är tillåtet att föra över personuppgifter för användning i en stat som har anslutit sig till Europarådets dataskyddskonvention. Eftersom EG- direktivet inte gäller på polisens område kan det i författning meddelas bestämmelser som avviker från persondatalagen. Polisen får således ges rätt att lämna ut uppgifter till utlandet i vidare omfattning än vad som framgår av persondatalagen.

Bestämmelser om utlämnande av uppgifter till utlandet finns i 13 å kriminalregisterlagen, 9 och 10 åå kriminalregisterkungörelsen samt 4 å polisregisterlagen. Vi föreslår att det införs bestämmelser i författningarna om belastningsregister, vilka huvudsakligen motsvarar de nuvarande. Dessutom bör det införas möjlighet för Rikspolisstyrel— sen att utan särskild begäran lämna ut uppgifter till Europol.

Uppgifter till utländska myndigheter bör som regel lämnas av Rikspolisstyrelsen. De uppgifter som enligt vårt författningsförslag skall lämnas till nordiska myndigheter bör dock, efter Rikspolisstyrel- sens bestämmande, få lämnas även av polismyndighet.

6 . 3 . 8 Vandelsintyg

I 8 å polisregisterlagen finns bestämmelser om vandelsintyg. Av paragrafen följer att polismyndighet får utfärda intyg eller utlåtande om någons vandel, redbarhet eller lämplighet för viss verksamhet eller om annan liknande omständighet till de myndigheter som enligt 3 å första stycket 1 polisregisterlagen har en generell rätt till utdrag ur polisregister, dvs. Justitiekanslern, riksdagens ombudsmän, Rikspolis- styrelsen, den centrala utlänningsmyndigheten, länsstyrelse, länsrätt, polismyndighet, allmän åklagare och Alkoholinspektionen (8 å första stycket 1). Vandelsintyg skall vidare lämnas till annan myndighet, när skyldighet därtill föreligger enligt lag eller författning (8å första stycket 2), till enskild i de fall och den ordning lag eller författning särskilt anger (8 å första stycket 3) samt till myndighet eller enskild i annat fall, om regeringen ger tillstånd till det (8 å första stycket 4). Före polisregisterlagens tillkomst lämnades uppgifter från polisen ut i stor omfattning genom olika typer av vandelsintyg. Förfarandet med vandelsintyg hade emellertid kritiserats för att det innebar ett alltför vidlyftigt utlämnande av uppgifter. Genom polisregisterlagens bestämmelser avsåg man bl.a. att kraftigt begränsa användningen av vandelsintyg (prop. 1965:18). Det ansågs att utdrag ur kriminal- registret i många fall borde vara tillräckligt. I de fall ett sådant utdrag inte var till fyllest, borde emellertid kompletterande upplysningar få lämnas ur polisregister. Det skulle framför allt bli fråga om situationer då även uppgifter om brottsmisstankar, bötesdomar och åtalsunderlå- telser borde få lämnas ut. Eftersom ett intyg eller utlåtande angående någons lämplighet enligt propositionen borde innehålla upplysningar om både kriminella och sociala belastningar borde de lokala polis- registren få användas för utfärdande av vandelsintyg. Vid behov borde myndigheterna dock även få vända sig till det centrala polisregistret. I propositionen diskuterades två former av utlämnande av uppgifter, nämligen lämplighetsintyg, som utfärdades till den enskilde på begäran, och myndigheternas rätt att begära uppgifter, den s.k. remissrätten. Båda varianterna avsågs få förekomma, men tanken synes ha varit att intygsgivningen skulle ersättas med remissförfarande i samband med översyn av de skilda specialförfattningarna. Det kan noteras att lämplighetsintyg skulle lämnas i samband med ansökan om körkort, traktorkort eller luftfartscertifikat. De fall då lämplighetsintyg skulle lämnas och då myndighet på begäran skulle ha rätt till uppgifter skulle anges i författning. I propositionen diskuterades ingående vilka myndigheter som skulle ha rätt till uppgifter av olika slag. Vandelsintygen har i sin ursprungliga form numera spelat ut sin roll. Utvecklingen har gått därhän att lämplighetsintyg inte längre utfärdas och att allt fler myndigheter i stället har getts rätt till utdrag

ur polisens register. Det förekommer dock vissa bestämmelser i lag om att polisen skall avge yttranden till myndigheter om personer vars lämplighet i olika hänseenden skall bedömas. Ett exempel på en sådan bestämmelse är 7 kap. 14 å alkohollagen (1994:1738). Där sägs att en kommun som skall pröva en ansökan om serveringstillstånd inte får bifalla ansökan utan att polismyndighetens yttrande har inhämtats. Polismyndigheten skall enligt bestämmelsen i yttrandet redovisa de omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning och därvid särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplighet för verksamheten. I propositionen till alkohollagen, vilken hänvisar till 8 å polisregisterlagen, framhålls att kommunerna inte avsågs få rätt till utdrag ur polis- eller kriminalregister för prövning av tillståndsärenden (prop. 1994/95:89 s. 107 ff.). Det fick i stället förutsättas att en polismyndighet i sitt yttrande redovisar sådana uppgifter i den mån de bör inverka på bedömningen av frågan om serveringstillstånd. Yttrandet skall således i förekommande fall innehålla upplysning om att den sökande har dömts för brott eller är misstänkt för brott.

Av 64 å körkortsförordningen framgår att frågor om godkännande som bl.a. trafiklärare prövas av Vägverket. Intyg huruvida sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden får anses lämplig som utbildningsledare eller trafiklärare utfärdas enligt paragrafens andra stycke av polismyndigheten i sökandens folkbokföringsort. För prövning av ärenden enligt 64 å körkortsförordningen har Vägverket med stöd av 21 å polisregisterkungörelsen emellertid också rätt till utdrag ur person- och belastningsregistret.

Ytterligare en bestämmelse om vandelsintyg finns i 11 å körkorts- förordningen. Enligt denna paragraf skall det göras en personutredning om personer som söker körkort och som är antecknade i Rikspolissty- relsens polisregister. Personutredningen skall göras av polismyndig- heten och skall innehålla ett yttrande om sökandens lämplighet som körkortsinnehavare och en redogörelse för de omständigheter på vilka yttrandet grundas. I dessa ärenden har länsstyrelsen enligt 3 å första stycket 1 polisregisterkungörelsen också rätt till utdrag ur person— och belastningsregistret.

Bestämmelserna om personutredning i 11 å körkortsförordningen gäller enligt 29 å luftfartsförordningen (1986:171) även vid personut- redning i samband med ansökan om luftfartscertifikat m.m.

Det kan antas att de uppgifter som behöver redovisas i ett vandels— intyg ide flesta fall kan lämnas ut med stöd av reglerna om registerut- drag till olika myndigheter. Med hänsyn till den nyligen införda regeln i alkohollagen anser vi dock att det måste övervägas om regeln i 8 å polisregisterlagen i någon form bör föras över till det nya regelverket.

Såvitt gäller de myndigheter som avses i 3 å första stycket 1 polisregisterlagen behövs, utöver reglerna om rätt till utdrag ur registret, inte några bestämmelser om utlämnande av uppgifter i form

av vandelsintyg (jfr 8 å första stycket 1 polisregisterlagen).

Det synes inte heller behövas någon särskild bestämmelse om att uppgift ur belastningsregistret får lämnas till annan myndighet än som avses i 3 å första stycket 1 polisregisterlagen, om det behövs för att polismyndighet skall kunna fullgöra en skyldighet enligt lag eller förordning att utfärda intyg eller utlåtande om någons vandel, redbarhet eller lämplighet (jfr 8 å första stycket 2 polisregisterlagen). Eftersom det i sådana fall är fråga om en uppgiftsskyldighet får uppgifterna lämnas ut med stöd av 14 kap. 1 å sekretesslagen.

Såvitt vi har kunnat finna finns det inte längre några bestämmelser om att lämplighetsintyg skall utfärdas på begäran av en enskild. Någon bestämmelse motsvarande den i 8 å första stycket 3 polisregisterlagen behövs således inte.

Av 8 å första stycket 4 polisregisterlagen följer vidare att uppgifter får lämnas ut till myndighet eller enskild i annat fall, om regeringen ger tillstånd till det. Detta bemyndigande synes inte ha utnyttjats, vilket kan bero på att bestämmelserna om utdrag ur registret har ansetts vara fullt tillräckliga. Vårt förslag om ändrade sekretessregler medför dessutom att bestämmelsen i 14 kap. 8 å sekretesslagen om regeringens möjlighet att förordna om undantag från sekretess blir tillämplig. Regeln i 8 å första stycket 4 polisregisterlagen behöver därför inte heller föras över till belastningsregisterlagen.

Sammanfattningsvis anser vi således inte att det behövs någon motsvarighet till 8 å första stycket polisregisterlagen. Vandelsintyg avses dock fortsättningsvis få lämnas i samma utsträckning som nu, huvudsakligen med stöd av 14 kap. 1 å sekretesslagen

Den omständigheten att vandelsintyg alltjämt anses fylla en funktion vid sidan om det sedvanliga utlämnandet av registerutdrag, synes bero på att man har ansett det lämpligt att överlåta till polisen att bedöma vilka brott som bör få inverka på en myndighets bedömning av en viss fråga. Under sådana förhållanden är det naturligtvis angeläget att polisen inte av praktiska skäl överlämnar ett utdrag ur belastnings- registret, utan noggrant prövar vilka uppgifter som skall redovisas.

6.4 Gallring

6.4.1 Gällande rätt

Enligt 7 å kriminalregisterlagen skall en uppgift som intagits i kriminalregistret utgå bl.a. om högre rätt frikänt någon eller ändrat till en påföljd som inte skall vara registrerad eller om hovrätt har upphävt tingsrätts beslut om förvandlingsstraff för böter. Detsamma gäller om den registrerade har avlidit eller fyllt 80 år. Motsvarande bestämmel-

ser finns avseende polisregister i 14 å polisregisterkungörelsen och för körkortsregistrets del i 92 å körkortsförordningen.

Bestämmelserna om när en uppgift skall utgå ur ett register skall hållas isär från regler om s.k. rehabilitering, dvs. regler som innebär att innehållet i ett utdrag begränsas med hänsyn till att den registrerade varit ostraffad under ett antal år. Regler om rehabilitering finns i 10 å kriminalregisterlagen. Enligt vad som föreskrivs i denna paragraf skall uppgifter om ådömda påföljder inte lämnas ut om den dömde efter domen (eller frigivningen för det fall påföljden är fängelse) varit ostraffad i tio år. Motsvarande bestämmelser för polisregister finns i 7 å polisregisterlagen. Fristen är också här normalt tio år. I fråga om böter gäller dock en frist på fem år.

Rehabiliteringsreglerna gäller inte för vissa myndigheter i de fall dessa begär att få ett fullständigt utdrag (10 å femte stycket kriminal- registerlagen och 7 a å polisregisterlagen).

Bestämmelsema i 14 å polisregisterkungörelsen om när uppgifter skall utgå har i praktiken tolkats så att uppgifter som finns i person- och belastningsregistret och som faller under paragrafen förstörs. I vissa fall har emellertid uppgifterna på grund av rehabilitering tagits ut ur registret och lagrats på särskilda magnetband. Förfarandet kallas avställning. Avsikten är att de äldre uppgifterna inte skall belasta själva ADB-registret men ändå finnas tillgängliga, om en därtill berättigad myndighet skulle begära ett fullständigt utdrag ur registret. Gallring av avställda uppgifter förekommer inte.

Enligt uppgift från Rikspolisstyrelsen har det aldrig förekommit någon begäran om fullständigt utdrag från person— och belastnings— registret. Enligt SARI:s rapport Nytt kriminalregister m.m. har det vid kontroll av det avställda materialet visat sig att det har sådana tekniska brister att det inte skulle kunna användas för att ta fram ett fullständigt utdrag, om någon skulle begära det.

Dessutom finns hos Rikspolisstyrelsen äldre kriminalregistermaterial från tiden före år 1945, som aldrig förts över till person- och be- lastningsregistret. Vid datoriseringen ansågs uppgifter som var äldre än 25 år i regel sakna intresse. Enligt 5 å kriminalregisterkungörelsen skall anteckning om dom eller beslut före den 1 januari 1945 inte tas med i utdrag till myndighet. I stället skall det anges i utdraget att det finns äldre anteckningar. Med stöd av 6å kungörelsen kan dock myndighet begära att få del av de äldre uppgifterna. Någon sådan begäran har emellertid aldrig framställts.

Vid bedömande av om och hur uppgifterna skall bevaras i framtiden skall arkivlagens (1990:782) och arkivförordningens (19911446) be- stämmelser uppmärksammas. I arkivlagen finns bestämmelser om arkiv hos bl.a. statliga myndigheter. Enligt arkivlagen får allmänna handlingar gallras, varmed avses förstöras. Huvudregeln är dock att handlingarna skall bevaras. Gallring skall ske med beaktande av att

arkiven är en del av det nationella kulturarvet och på sådant sätt att det återstående arkivmaterialet fyller ändamålen med arkiven, dvs. rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov.

6.4.2 Tidigare förslag m.m.

I kriminalregisterpromemorian föreslogs att rehabiliteringstiderna skulle göras om till frister efter vilkas utgång uppgifterna skulle tas bort ur registret. Därutöver föreslogs som huvudregel att en yttersta tidsgräns på 20 år skulle gälla för bevarande av uppgifter i registret. Oberoende av om vederbörande hade varit föremål för nya anteckning- ar skulle således under alla förhållanden uppgifter som var äldre än 20 år inte längre finnas kvar i registret. Vidare skulle det material som inte längre hade sådan aktualitet att det skulle vara kvar i registret föras över till Riksarkivet i stället för att bevaras hos Rikspolisstyrel- sen.

I promemorian behandlades också regler om när uppgifter skall utgå på grund av att förutsättningama för registrering inte längre före- ligger, t.ex. på grund av att högre rätt frikänt den tilltalade. I den delen innebar förslaget inte några mer väsentliga förändringar i förhållande till vad som nu gäller enligt 7 å kriminalregisterlagen och 14 å polisregisterkungörelsen. Sammanfattningsvis innebar förslaget att en anteckning skall tas bort från registret och förstöras, om den tilltalade blivit frikänd eller dömd till påföljd som inte skulle vara registrerad.

Varken för gallring eller avskiljande av uppgifter i övrigt skulle gälla någon begränsning med hänsyn till registrets tekniska karaktär av det slag som nu finns i 14 å polisregisterkungörelsen.

De remissinstanser som yttrade sig i frågan tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. Riksdagens ombudsmän, Kriminalvårdssty- relsen, Rikspolisstyrelsen och Riksarkivet framhävde dock vikten av att terminologin i registerförfattningarna stämmer överens med den i arkivförfattningarna. De pekade på att gallring enligt arkivförfatt— ningarna innebär förstöring. Riksarkivet föreslog att ”gallras” i promemorieförslaget skulle ersättas med ”avställas” och att ”tas bort” skulle ersättas med ”gallras”.

Riksdagens ombudsmän ifrågasatte om de belastningsuppgifter som skulle tas in i registret verkligen har så stor betydelse för forskningen att de i strid med integritetshänsynen borde arkiveras sedan de hade avställts (” gallrats” med promemorians terminologi).

Riksarkivet ansåg vidare att frågor om bevarande och gallring inom rättsväsendets informationssystem och inforrnationshantering borde be-

handlas i ett större sammanhang, i vilket man måste ta hänsyn till hela kedjan av information hos polis, åklagare, domstol och kriminalvård.

Regeringen anförde i princippropositionen att uppgifter i be- lastningsregistret bör förstöras om grund för registrering inte längre föreligger, t.ex. på grund av frikännande dom (jfr 7å kriminal— registerlagen och 14å polisregisterkungörelsen). Med arkivlagens terminologi skall uppgifterna i dessa fall alltså gallras.

Det kunde enligt regeringens mening emellertid också hända att uppgifter efter en tid anses sakna aktualitet (jfr 10 å kriminalregisterla- gen och 7 å polisregisterlagen). I dag får de rehabiliterade uppgifterna lämnas ut endast i mycket begränsad omfattning. Rätten att få fullständiga uppgifter har i praktiken utnyttjats sällan eller aldrig. Behovet av dessa uppgifter kunde enligt regeringen följaktligen inte vara särskilt stort. Regeringen ansåg att det med fog därför kunde påstås att reglerna i sin nuvarande utfornming inte fyller något behov. Bestärmnelserna om rehabilitering borde därför ändras.

I promemorian föreslogs att uppgifterna efter tidsfristens utgång skulle gallras och överlämnas till arkivmyndigheten. Av bestämmel- sens utformning framgick att uppgifterna skall bevaras. Regeringen instämde i remissinstansernas påpekande om det angelägna i att termen gallring har samma betydelse i olika författningar. Med beaktande av att uttrycket gallras i arkivlagen används i betydelsen förstöras ansåg regeringen att den i promemorian föreslagna lösningen var mindre lämplig. Mot bakgrund av de nu gällande arkivförfattningarna ansåg regeringen inte heller att bestämmelsen borde ändras så att man i stället för gallring skulle tala om avställning. Eftersom belastnings— registret kommer att innehålla känsliga uppgifter borde utgångspunkten enligt regeringen i stället vara att uppgifterna skall gallras, dvs. förstöras, efter utgången av viss tid.

Vid bestämmande av när gallring skall ske borde utgångspunkten enligt regeringen vara de i dag gällande bestämmelserna om borttagan- de och rehabilitering. Regeringen anförde emellertid vidare att det också borde övervägas om det skall medges undantag från gallring, varvid arkivlagens och arkivförordningens bestämmelser borde beaktas. Det har överlämnats till utredningen att göra de närmare övervägandena i denna fråga.

6.4.3 Överväganden om gallring

En av utgångspunkterna för vårt arbete är med hänsyn till uttalandena i princippropositionen således att uppgifter skall gallras vid de tidpunkter som gäller för borttagande. Det innebär att uppgifter skall gallras under de förhållanden som anges i 7 å kriminalregisterlagen,

14 å polisregisterkungörelsen och 92 å körkortsförordningen samt då andra beslut, som enligt vårt förslag skall föranleda registrering i belastningsregistret, har ändrats eller upphävts. Uppgifter skall således gallras

1. om överrätt genom dom eller beslut som vunnit laga kraft, frikänt den registrerade för den åtalade gärningen eller funnit honom skyldig till denna men inte dömt honom till en påföljd som skall antecknas i registret,

2. om en domstol efter resning har meddelat dom eller beslut som avses i 1,

3. om strafföreläggande eller ett föreläggande av ordningsbot har undanröjts,

4. om en hovrätt har upphävt en tingsrätts beslut om förvandlingsstraff för böter eller om förvandlingsstraffet har bortfallit,

5. om åklagares beslut att inte åtala har återkallats,

6. om besöksförbud har upphävts eller

7. när den registrerade har avlidit.

Uppgifter i belastningsregistret skall vidare gallras vid tidpunkter som gäller för rehabilitering. Bestämmelser om rehabilitering finns i 7 å kriminalregisterlagen, 14 å polisregisterkungörelsen och 92 å körkortsförordningen. Det bör redan inledningsvis framhållas att belastningsuppgifter i körkortsregistret inte skall bevaras i mer än fem år från dagen för den dom eller motsvarande som har föranlett registreringen. Det innebär att gallringsfristen för körkortsregistret är kortare än motsvarande tider enligt kriminal- och polisregisterförfatt- ningama med undantag för bötespåföljder, för vilka gallringsfristen också enligt de senare författningarna är fem år.

Att för körkortshavare m.fl. behålla de gallringsfrister som för närvarande gäller för uppgifter om påföljder i körkortsregistret torde, som påpekas i kriminalregisterpromemorian, vara ogörligt. Upp— gifterna skall ju ändå finnas kvar enligt de allmänna reglerna. En konsekvens av samordningen mellan kriminalregistret och körkorts- registrets belastningsdel, måste därför bli att den generella gallrings- fristen på fem år för körkortsregistret måste ändras.

Fängelse som ådöms i förening med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 å brottsbalken skall enligt 10 å första stycket 1 kriminalregisterlagen samt 7 å första stycket 2 polisregisterlagen inte tas med i utdrag sedan tio år förflutit från domen. Fängelse i annat fall samt förvandlings— straff för böter skall enligt 10 å första stycket 2 kriminalregisterlagen samt 7 å första stycket 3 polisregisterlagen inte tas med sedan tio år förflutit från frigivningen.

Huvudregeln bör enligt vår mening vara att uppgift om fängelse— straff eller förvandlingsstraff för böter skall gallras sedan tio år förflutit från frigivningen. Uppgift om straff som skall anses helt

verkställt genom tidigare frihetsberövande eller från vilket någon genom beslut om nåd har befriats helt, bör dock gallras sedan tio år förflutit från domen eller beslutet. Vidare bör uppgifter om fängelse eller förvandlingsstraff gallras viss tid efter det att påföljdspreskription enligt 35 kap. 8 eller 9 å brottsbalken har inträtt, dvs. då påföljden har fallit bort. Gallringstiden bör lämpligen vara fem år från det att påföljden har fallit bort.

Enligt 10 å första stycket 1 kriminalregisterlagen samt 7 å första stycket 2 polisregisterlagen skall uppgift om skyddstillsyn och villkorlig dom inte tas med i utdrag sedan tio år förflutit från domen eller beslutet. Vi föreslår ingen ändring.

Enligt 10 å första stycket 1 kriminalregisterlagen samt 7 å första stycket 2 polisregisterlagen skall uppgift om överlämnande till särskild vård inte tas med i utdrag sedan tio år förflutit från domen eller beslutet. I kriminalregisterpromemorian föreslogs ingen ändring såvitt gällde överlämnande till vård inom socialtjänsten eller vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Däremot föreslogs det att uppgift om överlämnande till rättspsykiatrisk vård skulle gallras sedan tio år förflutit från utskrivningen. Mot detta synes remissinstansema inte ha haft någon erinran. Vi föreslår därför samma lösning.

Enligt 7 å första stycket 1 polisregisterlagen skall uppgift om böter inte tas med i utdrag sedan fem år förflutit från dom, beslut eller godkännande av strafföreläggande. Vi föreslår ingen annan ändring än att detsamma skall gälla böter som förelagts genom ordningsbot.

Enligt 7 å första stycket 2 polisregisterlagen skall uppgift om dom varigenom någon enligt 30 kap. 6 å brottsbalken förklarats fri från påföljd samt om beslut av åklagare att inte åtala brott inte tas med i utdrag sedan tio år förflutit från dom eller beslut. Vi föreslår ingen ändrad tidsfrist såvitt gäller en förklaring om att den dömde är fri från påföljd. Då det gäller åklagares beslut enligt lagen om vård av unga att inte väcka åtal, gör sig intresset av den unges möjligheter till resocialisering särskilt starkt gällande. Gallringsfristen bör därför inte vara längre än vad som är alldeles nödvändigt med hänsyn till ändamålet med registreringen. Att åtalsunderlåtelser i dessa fall skall registreras beror bl.a. på att tidigare brottslighet skall kunna beaktas vid ett eventuellt återfall. Om den unge inte har gjort sig skyldig till nya brott inom tre år efter det att han har fått åtalsunderlåtelse, anser vi att anteckningen bör kunna utgå.

Uppgifter om beslut om utlämning för brott och om besöksförbud bör gallras sedan tio år förflutit från beslutet.

I 10 å andra stycket kriminalregisterlagen och 7 å tredje stycket polisregisterlagen finns bestämmelser om att uppgifter som enligt huvudregeln inte skulle tas med i utdrag, ändå skall tas med eftersom

ytterligare uppgifter tillkommit. Regeln innebär att en uppgift skall finnas kvar om en ny uppgift har tagits in i registret innan fristen för den äldre uppgiften har löpt ut. Motsvarande regel bör finnas i den nya lagstiftningen. Den bör dock inte gälla om den nya anteckningen avser penningböter.

I kriminalregisterpromemorian föreslogs en yttersta tidsgräns på 20 år. Fristen skulle räknas från dagen för den dom eller det beslut som föranledde att uppgiften fördes in i registret. Oberoende av om nya uppgifter tagits ini registret eller ej, skulle således uppgiften utgå när denna tid hade förflutit. Det huvudsakliga skälet till att en yttersta tidsgräns borde gälla angavs i promemorian vara att en uppgift som är äldre inte längre kan anses ha någon betydelse för brottsregistre- ringen. I likhet med vad som anfördes i kriminalregisterpromemorian anser vi att en tjugoårsgräns bör införas.

Tjugoårsfristen bör dock inte vara undantagslös. En uppgift om t.ex. fängelsestraff eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård bör finnas kvar så länge straffet inte är avtjänat eller så länge vården pågår. I fråga om sådana fall bör en förutsättning för tillämpning av tjugoårsfristen vara att den vanliga tidsfristen för gallring av sådana uppgifter har gått ut.

Då en uppgift i registret skall gallras skall naturligtvis alla de anteckningar som har samband med t.ex. den registrerade domen också gallras. En sådan anteckning kan vara domstols beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 å utlänningslagen (1989z529). Eftersom det är den ådömda påföljden som kommer att vara avgörande för när uppgifter skall gallras, kommer en uppgift om utvisning att kunna utgå ur registret trots att förbudet att återvända hit fortfarande gäller (jfr 4 kap. 14 å andra stycket utlänningslagen). Detta överensstärmner i och för sig med gällande rätt. Enligt 7 å andra stycket polisregisterla- gen skall nämligen sådana uppgifter tas med i utdrag under den tid som är föreskriven för den brottspåföljd som har ådömts jämte utvisningen.

I remissvar över kriminalregisterpromemorian har Justitiekanslern föreslagit att en uppgift om utvisning inte skall gallras så länge ett förbud att återvända hit alltjämt gäller. Justitiekanslern har framhållit det angelägna i att uppgifter om utvisning finns tillgängliga i de register som regelmässigt kontrolleras i samband med att en person grips som misstänkt för brott.

En uppgift om utvisning på grund av brott synes inte registreras i något annat register än person- och belastningsregistret. Vi anser i likhet med Justitiekanslern att en sådan uppgift bör finnas tillgänglig så länge ett förbud att återvända hit fortfarande gäller. En särskild regel härom bör införas.

6.4.4 Överväganden om undantag från gallring Arkivlagen

Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen att alla med- borgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Arkivlagens utgångspunkt är således att allmänna handlingar skall bevaras. Hand- lingar får dock gallras under vissa förutsättningar. Av 10 å andra stycket arkivlagen framgår att gallring inte får ske så att ändamålet med arkivverksamheten träds för när. Arkivet utgör en del av kulturarvet och det arkivmaterial som återstår efter gallring skall kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 & tredje stycket arkivlagen. Dessa tre grundläggande ändamål är rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvalt- ningen samt forskningens behov.

Bestämmelser om gallring får meddelas i lag eller förordning. Sådana bestämmelser om gallring av integritetshänsyn är särskilt vanliga i de författningar som reglerar integritetskänsliga person— register. Har gallringsbeståmmelser inte meddelats får Riksarkivet enligt 12 & arkivförordningen meddela föreskrifter om gallring. Saknas föreskrifter får Riksarkivet i stället meddela särskilda beslut om gallring. Det bör framhållas att statliga myndigheter enligt 14å arkivförordningen får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet, om inte särskilda gallringsföre— skrifter fmns i lag eller förordning eller har meddelats av Datainspek- tionen enligt datalagens bestämmelser.

Av regeringens motivuttalanden till arkivlagen framgår närmare hur arkivlagens regler om gallring skall tolkas. En inledande utgångspunkt i arkivpropositionen (prop. 1989/90:72) är att gallring utgör en praktisk nödvändighet. Gallringen syftar till att arkiven inte skall tyngas av handlingar som bara utgör en dubblering av information som bättre kan sökas i ett annat arkiv eller som har ett informations- värde som är markant begränsat i tiden.

Vidare betonas i propositionen att gallring inte får äventyra arkivens roll som en del av kulturarvet eller något av de tre konkreta huvud- målen med arkivverksamheten.

Vad som fordras för att de tre huvudmålen skall tillgodoses kan enligt propositionen förändras med tiden. Gränsen mellan de olika intressena, som exempelvis kontrollintresset och forskningsintresset är dock sällan klar. Vissa uppgifter, särskilt av mer perifer karaktär i ett ärende, förlorar med tiden sin aktualitet. Kvar blir till sist det material som har en mer utpräglad kulturarvsaspekt och som också tjänar forskningen som en kunskapskälla om förhållandena i vårt land. Ytterst är det med stöd av principen om handlingars offentlighet som

även äldre allmänna handlingar begärs utlämnade.

Den föreslagna persondatalagen

Av redogörelsen ovan framgår att de svenska arkivreglema anger tre ändamål med arkivvården; rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Vi har ställt oss frågan om i vilken utsträckning EG:s dataskyddsdirektiv och den föreslagna persondatalagen påverkar våra möjligheter att tillåta bevarande av personuppgifter för dessa ändamål under längre tid.

Av persondatalagen följer för det första att personuppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Senare behandling skall inte få ske på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Denna princip är emellertid inte undantagslös. Det framgår nämligen också att senare behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål inte skall anses oförenligt med de ursprungliga ändamål för vilka uppgifterna samlades in. Personuppgifter som har samlats in för t.ex. en förundersökning skall således också få användas för historiska, statistiska och veten- skapliga ändamål utan att det skall anses strida mot persondatalagen.

I persondatalagen sägs vidare att personuppgifter inte skall bevaras under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Även denna princip är försedd med ett undantag. Personuppgifter avses nämligen få bevaras under längre tid för historiska, statistiska och vetenskapliga ändamål. Enligt Data- lagskommittén kan de tidigare nämnda tre ändamål som myndig- hetsarkiven skall tillgodose hänföras under vad som i EG-direktivet kallas ”historiska , statistiska och vetenskapliga ändamål”. Personda— talagen skulle därmed inte hindra att uppgifter bevaras i enlighet med som följer av arkivlagen.

Europarådets rekommendation

I Europarådets rekommendation om behanding av personuppgifter inom polisen finns mer detaljerade regler om gallring än i den föreslagna persondatalagen. I artikel 7.1 sägs att uppgifter som regel skall gallras när de inte längre är nödvändiga för de ändamål för vilka de lagrades. Särskild betydelse skall tillmätas behovet av att bevara uppgifter med hänsyn till

vad som i ett visst fall har framkommit under en förundersökning, utgången av en rättslig prövning, i synnerhet en frikännande dom, den registrerades rehabilitering,

om utdömt straff har avtjänats eller ej, om amnesti har utfärdats, den registrerades ålder samt skillnaden mellan olika typer av uppgifter.

Av artikel 7.2. följer vidare att bestämda lagringstider skall anges och att uppgifternas kvalitet skall kontrolleras med regelbundna intervall.

Behovet av att bevara uppgifter i registret för forskningsändamål

Mot intresset av att bevara handlingar för bl.a. forskningens behov står intresset av att handlingar gallras av hänsyn till den personliga integriteten. Datalagens regler om gallring är ett uttryck för att integritetshänsynen i gällande rätt tillmäts speciellt stor betydelse när det gäller personregister. Bestämmelserna om gallring i den föreslagna persondatalagen och i Europarådets rekommendation ger också uttryck för att det läggs särskilt stor vikt vid integritetsintressena.

Belastningsregistret kommer att innehålla så känsliga uppgifter att det typiskt sett kan betraktas som ett register där integritetsskyddshän— synen gör sig särskilt starkt gällande. Enligt våra direktiv och riktlinjepropositionen 1994/95: 144 skall utgångspunkten för vårt arbete vara att uppgifterna i belastningsregistret av hänsyn till den enskildes personliga integritet skall gallras, dvs. förstöras, efter utgången av viss tid. Vi har emellertid också i uppdrag att överväga om det skall medges undantag från gallring, dvs. om något material skall bevaras med hänsyn till forsknings- och insynsintressena. Därvid skall arkiv- lagens bestämmelser beaktas.

Den första fråga vi måste ställa oss är om det finns skäl att för framtiden bevara några uppgifter i registret under längre tid än vad vi har angett i avsnitt 6.4.3. Den i tryckfrihetsförordningen inskrivna rätten till insyn tillgodoses enligt vår mening i tillräcklig utsträckning genom att uppgifter om en person som regel kommer att finnas kvar i tio år eller mer. Därefter får offentlighetsintresset anses ha avklingat. Detsamma gäller rättskipningens och förvaltningens behov av information. Det avgörande för om uppgifter i registret skall sparas under ännu längre tid är om det behövs med hänsyn till forskning. Forskningens behov ställs här mot den enskildes intresse av att uppgifter om hans kriminella förflutna vid någon tidpunkt slutligen glöms. I remissvar över kriminalregisterpromemorian Ds 1992:32 ifrågasatte Riksdagens ombudsmän om de belastningsuppgifter som skall tas in i registret verkligen har så stor betydelse för forskningen att de i strid med integritetshänsynen bör bevaras. I sammanhanget borde enligt J O beaktas dels att huvuddelen av det aktmaterial som är hänförligt till registeruppgifterna torde förstöras senast efter tio år,

dels att rättsstatistiken löpande tillförs uppgifter av det slag som tas in i kriminalregistret.

Frågan om vilket intresse forskningen kan ha av de uppgifter som skall registreras i belastningsregistret torde enligt vår mening få besvaras mot bakgrund bl.a. av i vilken utsträckning uppgifterna finns tillgängliga på annat sätt hos polisen eller hos någon annan myndighet inom rättsväsendet. Uppgifter om vilka brott en person har begått finns bl.a. i förundersökningsmaterialet, i domstolens akt och som regel också i domen. Dessa uppgifter är dock inte alltid fullständiga.

Som J O anförde i remissvaret bör det vidare beaktas att rättsstatisti- ken löpande tillförs uppgifter av det slag som nu tas in i kriminal- registret.

Statistikregister över personer lagförda för brott

Av förordningen (1992: 1668) om den officiella statistiken framgår att Brottsförebyggande rådet ansvarar för statistiken på rättsväsendets område. Av lagen (1995:606) och förordningen (1995: 1060) om vissa personregister för officiell statistik följer att Brottsförebyggande rådet får föra ett brottsstatistikregister, ett register om för brott lagförda personer och ett register över lagföringar för narkotikabrott. Det är framför allt registret över för brott lagförda personer som är av intresse här.

Registret är avsett att användas för statistiska redovisningar av den genom dom, strafföreläggande, ordningsbotsföreläggande eller åklaga- res beslut om åtalsunderlåtelse konstaterade brottsligheten och dennas fördelning efter brottets art och brottspåföljd samt om återfall i brott och brottmålsprocesser. Registret får innehålla uppgifter om innehållet i domar i brottmål, ordningsbotsförelägganden, strafförelägganden och åtalsunderlåtelser samt om nationalitet. Uppgifter till registret hämtas från Rikspolisstyrelsens personregister, brottsstatistikregistret och registret över totalbefolkningen.

Bortsett från uppgifter om verkställighet av påföljd och om utländska domar innehåller det nu beskrivna registret i stort sett samma uppgifter som kriminalregistret. Eftersom registret är avsett att spegla återfall i brott är det uppbyggt så att det går att få fram uppgifter om en persons samlade kriminalitet. För närvarande innehåller registret uppgifter om återfall från år 1973 och framåt. Registret gallras inte. Sådana uppgifter som inte längre behövs för rättsstatistiken överlänmas i stället till Riksarkivet.

Statistikregister omfattas av sträng sekretess. I princip får uppgifter i sådana register bara användas för statistik och forskning.

Slutsatser

Registret över för brott lagförda personer används för närvarande ofta av forskare. Det synes med hänsyn till forskningens intresse väl kunna ersätta belastningsregistret, eventuellt under förutsättning att ytterligare några typer av uppgifter tillförs statistikregistret. En fördel med statistikregistren, sett ur forskarnas synvinkel, är att de kvalitetskon- trolleras på ett helt annat sätt än vad polisen har möjlighet att göra med t.ex. belastningsregistret. En annan fördel, sett ur den enskildes synvinkel är att registren är kringgärdade av en så stark sekretess att uppgifter ur dem i princip bara får användas för forskning och statistik. Mot bakgrund av vad vi nu har anfört anser vi inte att det finns något skäl att bevara uppgifter ur belastningsregistret för forskningens behov och lägger därför inte fram något förslag till regler om undantag från den generella principen om att alla uppgifter i belastningsregistret skall gallras efter viss tid.

7

Misstankeregister

Detta avsnitt behandlar misstankeregistret, vilket skall föras för att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott samt hos åklagar- myndigheter för förundersökning och åtal. Uppgifter i registret skall också få användas av polismyndigheter och andra myndig- heter vid sådan lärnplighetsprövning och tillståndsgivning som anges i författning samt av enskilda om det är av särskild be- tydelse i den enskildes verksamhet. Ändamålet beskrivs närmare i avsnitt 7.1.

Avsnitt 7.2 handlar om registrets innehåll. Misstankeregistret skall innehålla uppgifter om den som har fyllt 15 år och som är skäligen misstänkt för något brott mot brottsbalken eller för något annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet. Uppgifter skall också föras in om den som är skäligen misstänkt för ett motsvarande brott utomlands, om frågan om lagföring för brottet skall avgöras i Sverige. Registret skall vidare innehålla uppgifter om den mot vilken det har inletts talan om förvandling av böter och om den som har begärts utlämnad för brott.

I avsnitt 7.3 tar vi upp frågor om utlämnande av uppgifter ur misstankeregistret. Uppgifter i misstankeregistret skall kunna lämnas ut enligt vad som följer av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Dessutom skall det i lag och förordning finnas bestämmelser om myndigheter som oavsett sekretess skall ha rätt till uppgifter ur registret. Sådana bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till vissa myndigheter som behöver dem för lämplighetsprövning och tillståndsgivning finns för närvarande i registerförfattningarna. De nya reglerna skall i huvudsak motsva— ra de nuvarande. Uppgifter bör liksom för närvarande i viss utsträckning kunna lämnas till myndigheter och organisationer utomlands.

Frågor om gallring tas upp i avsnitt 7.4. Uppgifter i misstan- keregistret skall gallras när en förundersökning har avslutats utan att åtal väckts med anledning av misstanken, när åtal har lagts ned eller när dom eller beslut har meddelats. Har den misstänkte frikänts skall uppgift om misstanken stå kvar i misstankeregistret till dess att den frikännande domen har vunnit laga kraft.

7.1 Registrets ändamål

I person- och belastningsregistret förs för närvarande in dels uppgifter om domar och andra belastningar, dels uppgifter som antecknas på de personblad som upprättas i förundersökningar och som innehåller upplysningar om personer som är skäligen misstänkta för brott. I princippropositionen 1994/95:144 har som en av utgångspunkterna för den framtida utformningen av brottsregistreringen angetts att upp- gifterna enligt den nuvarande personbladsrutinen bör föras in i ett särskilt misstankeregister.

Något ändamål med det nuvarande person- och belastningsregistret finns för närvarande inte angivet i polisregisterlagen. Det övergripande syftet med det nya misstankeregistret får emellertid anses vara att framför allt polis- och tullmyndigheter på ett enkelt sätt skall få tillgång till de uppgifter som krävs för att olika förundersökningar skall kunna samordnas på ett effektivt sätt. Om det behövs utnyttjas uppgifterna i registret också på annat sätt i polisens brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet. Genom registret har vidare åklagarna tillgång till uppgifter som behövs för förundersökning och åtal. Registret fyller också en viktig funktion både för polisen och andra myndigheter vid olika typer av lämplighetsprövning och till- ståndsgivning. Dessutom får uppgifter lämnas till enskilda vårdarbets— givare och larminstallationsföretag.

I avsnitt 6.1 har vi redovisat vissa uppgifter om hur många utdrag ur person— och belastningsregistret som lämnas till åklagare och andra myndigheter. De utdrag som avses med dessa uppgifter innehåller upplysningar om både ådömda påföljder och brottsmisstankar. Det förefaller rimligt att anta att ungefär lika många utdrag kommer att begäras ur det nya misstankeregistret.

I kriminalregisterpromemorian (Ds 1992:32) föreslogs en ända- målsbeskrivning i enlighet med de syften för ett nytt misstankeregister som beskrivits nu. Några invändningar synes inte ha riktats mot förslaget i denna del. Vi föreslår att ändamålet med misstankeregistret beskrivs i huvudsaklig överensstämmelse med vad som föreslogs i promemorian. Vi har övervägt om det behöver framgå av ändamålsbe- stärmnelsen att registret kan komma att användas för forskning och för framställning av rättsstatistiken men har funnit att så inte är fallet (jfr avsnitt 6.1).

7.2 Registrets irmehåll

7.2.1 Disposition av avsnittet

Enligt 6 & polisregisterkungörelsen får i polisregister tas in uppgift om den som är misstänkt för brott om det är nödvändigt för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sina uppgifter i övrigt och det dessutom är av särskild betydelse för brottsspaning. Med stöd av denna bestämmelse registreras i person— och belastnings- registret uppgifter enligt den s.k. personbladsrutinen (se avsnitt 7.2.2). Närmare bestämmelser om misstankeregistreringen har meddelats av Rikspolisstyrelsen. Vi tar i det följande upp frågan om vilka personer som skall registreras (avsnitt 7.2.2—7.2.5) och vilka uppgifter om dessa som skall föras in i registret (avsnitt 7.2.6).

7.2.2 Misstankar om brott begångna i riket

Gällande rätt

Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för person- bladsrutinen (FAP 441-2) åligger det lokal polismyndighet, och i vissa fall tull- och åklagarmyndighet, att upprätta ett personblad, personblad 1, om den som har fyllt 15 år är skäligen misstänkt för

a. brott mot brottsbalken,

b. brott mot lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, c. brott mot narkotikastrafflagen (1968:64), d. valutaförordningen (1959:264) och e. brott mot andra lagar eller författningar då för brottet är stadgat svårare straff än böter eller disciplinstraff.

l föreskrifterna görs undantag från registreringen bl.a. för vissa brott mot brottsbalken och trafikbrottslagen. Sedan åklagaren har fattat beslut i åtalsfrågan upprättas ytterligare ett personblad, personblad 2. Även detta sänds till Rikspolisstyrelsen. Uppgifter från personbladen registreras i person— och belastnings- registret.

Tidigare förslag m.m.

I kriminalregisterpromemorian föreslogs det att misstankeregistret skulle innehålla uppgift om den som har fyllt 15 år och som är skäligen misstänkt för brott mot brottsbalken eller något annat brott

för vilket svårare straff än böter är föreskrivet. Registret skulle också innehålla uppgift om den mot vilken det inletts talan om förvandling av böter.

En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig i frågan var positiva till förslaget. Vissa synpunkter framfördes dock. Länsstyrel- sen i Stockholms län ansåg det angeläget att även den som är under 15 år registreras eftersom misstankeregistret skall användas främst för samordning av olika brottsutredningar beträffande samma person. Sveriges Advokatsamfund anmärkte att det av den i promemorian föreslagna lagtexten inte kunde utläsas vem som skall ansvara för bedömningen av om skälig misstanke föreligger.

Regeringen anförde i princippropositionen att det nya misstanke- registret var avsett att ersätta den registrering av uppgifter enligt personbladsrutinen som i dag sker i person- och belastningsregistret. Misstankeregistret skulle således i första hand vara avsett för samord— ning av pågående brottsutredningar beträffande samma person. Dessutom skulle registret komma att få en viss betydelse för brottsspa— ning och vid olika lämplighetsprövningar, men dessa användningsom- råden var enligt regeringen av sekundär betydelse.

Det hade enligt regeringen inte framkommit något som i fråga om vilka uppgifter som borde registreras gav anledning till någon mera betydande avvikelse från den nuvarande ordningen. I registret skulle alltså i första hand föras in uppgifter om bl.a. den som har fyllt 15 år och som är skäligen misstänkt för brott som omfattas av personblads- rutinen. Uttrycket skälig misstanke skulle enligt regeringen knyta an till reglerna om förundersökning i brottmål i 23 kap. 18 & rättegångs- balken.

Överväganden

Såvitt gäller brott begångna i Sverige föreslår vi i likhet med kriminal- registerpromemorian att alla brott enligt brottsbalken skall registreras, liksom andra brott för vilka svårare straff än böter är föreskrivet. Det innebär en viss förenkling i förhållande till gällande rätt. I en förordning om misstankeregister kan lämpligen göras undantag för de mer bagatellartade brott som inte anses böra registreras. Vi föreslår i det här hänseendet ingen ändring i förhållande till vad som nu gäller enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter.

För brott som någon har begått innan han har fyllt 15 år får enligt 1 kap. 6 5 brottsbalken inte dömas till påföljd. Förundersökning kan därför inte inledas och åtal inte heller väckas mot en underårig person. Om någon kan misstänkas för att ha begått brott före 15 års ålder får dock en särskild utredning rörande brottet under vissa förutsättningar inledas enligt 31 & lagen ( 1964: 167) om unga lagöverträdare. En

sådan utredning får företas om det kan antas ha betydelse för att avgöra behovet av socialtjänstens insatser med avseende på den unge, om det behövs för att klarlägga om någon som har fyllt 15 år har tagit del i brottet, om det behövs för att efterforska gods som åtkommits genom brottet eller om det annars är av särskild vikt att en utredning äger rum.

En undersökning mot en underårig person har således inte samma syfte som en förundersökning. Frågan är om det ändå kan finnas behov av att samordna sådana undersökningar. Det kan i och för sig antas att det i något hänseende kan finnas ett visst sådant behov. Vi har emellertid inte funnit att de skäl som talar för registrering är tillräckligt starka för att motivera att barn som inte är straffmyndiga registreras på samma sätt som personer som är föremål för för- undersökning eller till och med åtalade. Integritetshänsynen får i dessa fall ta över.

I remissvaren över kriminalregisterpromemorian tog Sveriges Advokatsamfund upp frågan om vem som skall ansvara för be- dömningen av om misstanken mot en person har nått sådan styrka att den kan anses vara skälig. Enligt vår mening är det naturligt att förundersökningsledaren får svara för bedömningen av om misstanken har nått den nivån att uppgifter om den misstänkte skall registreras i misstankeregistret. Det bör också framgå av lagtexten.

7.2.3 Misstankar om brott begångna i utlandet

Av Rikspolisstyrelsens anvisningar framgår att personblad skall upprättas beträffande en person som på begäran av utländsk myndighet hörs som misstänkt här i landet för i utlandet begånget brott av sådant slag att det omfattas av personbladsrutinen.

Vidare skall personblad upprättas beträffande person som av ut- ländsk polis hörts som misstänkt för i utlandet begånget brott av sådant slag att det omfattas av personbladsrutinen och målet har överlämnats direkt till svensk åklagarmyndighet för beslut i åtalsfrågan.

I kriminalregisterpromemorian föreslogs att det i registret skall föras in uppgifter om den som har fyllt 15 år och som är skäligen misstänkt för sådant brott utomlands som enligt svensk lag skulle föranleda registrering i misstankeregistret, under förutsättning att frågan om lagföring för brottet skall avgöras i Sverige.

Remissinstansema synes inte ha haft någon erinran mot förslaget. Som det anfördes i kriminalregisterpromemorian bör det i miss- tankeregistret endast tas in uppgifter som har betydelse för samordning av pågående brottsutredningar mot en och samma person. Det kan under vissa förhållanden finnas skäl att registrera uppgifter också om

brott begångna i utlandet, nämligen om lagföring skall vidtas i Sverige. I sådana fall bör uppgifter antecknas på samma villkor som avses gälla för brott begångna i Sverige. Uppgifterna bör föras in i registret oberoende av om sådan åtalsprövning som föreskrivs i 2 kap. 5 & brottsbalken ännu har företagits eller ej. Det bör vara tillräckligt att frågan om var personen skall lagföras skall avgöras i Sverige, naturligtvis under den grundläggande förutsättningen att det föreligger skäliga misstankar mot personen i fråga.

7.2.4 Talan om förvandling av böter

Uppgift om att åklagaren inlett utredning i mål om förvandling om böter antecknas i person- och belastningsregistret enligt 6 & polis- registerkungörelsen. Sådana uppgifter antecknas däremot inte enligt personbladsrutinen.

I kriminalregisterpromemorian föreslogs att det, utöver de uppgifter som i dag antecknas enligt personbladsrutinen, också borde antecknas talan om förvandling av böter.

I princippropositionen instämde regeringen i att talan om för- vandling av böter borde antecknas. Även i dessa fall kunde det enligt regeringens mening uppkomma liknande samordningsfrågor som i fråga om brottsmisstankar (se t.ex. 15 å andra stycket och 19 & bötesverkställighetslagen [1979:189]).

Med hänsyn till vad som ovan anförts föreslår vi att uppgift om att åklagaren har inlett talan om förvandling av böter skall antecknas i misstankeregistret.

7.2.5 Begäran om utlämning för brott

Vi har enligt regeringens uttalanden i princippropositionen i uppdrag att överväga vilka uppgifter som, utöver misstankeuppgifter, bör tas in i misstankeregistret.

Personblad skall enligt Rikspolisstyrelsens anvisningar upprättas inte bara då någon är skäligen misstänkt för brott, utan också då någon begärs utlämnad för brott. Enligt uppgift från Rikspolisstyrelsen antecknas dock inte uppgifter av det här slaget i person- och belast- ningsregistret. Kriminalregisterpromemorian innehöll inte heller något förslag om att uppgifter om en begäran om utlämning skulle registre- ras. Av 11 & första stycket lagen (1957:668) om utlämning för brott följer att den som är åtalad för brott, för vilket år stadgat fängelse eller som enligt dom mot honom skall undergå fängelse eller eljest

omhändertas på anstalt, inte får utlämnas så länge hindret består. Detsamma gäller om förundersökning har inletts för ett sådant brott som nyss har nämnts. En motsvarande bestärmnelse finns i 6 & första stycket lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge. Enligt denna hindras utlämning endast om det är fråga om brott för vilket är föreskrivet fängelse i två år eller däröver.

Med hänsyn till att förundersökning och åtal utgör hinder mot utlämning bör det framgå av misstankeregistret om utlämning har begärts. Vi föreslår därför att sådan uppgifter fortsättningsvis antecknas i registret.

7.2.6 Andra uppgifter som skall registreras

På personblad skall enligt Rikspolisstyrelsens anvisningar antecknas identitetsuppgifter beträffande den misstänkte samt uppgift om brottet och vilken myndighet som handlägger ärendet. Dessa uppgifter bör naturligtvis antecknas även i misstankeregistret.

Ett personblad skall vidare innehålla uppgifter om den misstänktes personliga förhållanden, bl.a. om körkortsinnehav, skolutbildning, anställning och hälsotillstånd. Dessutom skall på personbladet antecknas så kallade dagsbotsuppgifter, dvs. uppgifter om inkomst- och förmögenhetsförhållanden samt försörjningsskyldighet. Uppgifter av dessa slag saknar betydelse för samordningen av förundersökningar och behövs därför inte i det kommande misstankeregistret. De kan däremot behöva antecknas på annat sätt under förundersökningen.

Av Rikspolisstyrelsens anvisningar framgår också att uppgifter om frihetsberövanden under förundersökningen skall antecknas på personbladet, liksom uppgifter om att åklagare har övertagit en förundersökning som har inletts av polisen. Dessa uppgifter bedömer vi kan ha intresse ur samordningssynpunkt. Detsamma gäller uppgift om att en misstänkt har delgivits misstanke enligt 23 kap. 18å rättegångsbalken. Samtliga dessa uppgifter bör därför antecknas i misstankeregistret.

Slutligen skall på personblad antecknas uppgift om åtalsbeslut eller beslut om att lägga ned en förundersökning. Uppgift om åtalsbeslut bör även fortsättningsvis registreras i misstankeregistret. Däremot finns det inte skäl att anteckna beslut om att en förundersökning skall läggas ned. I sådana fall skall uppgifterna i registret i stället gallras (se avsnitt 7.4.3).

Vårt förslag om vilka uppgifter som skall tillföras registret beträffande den som skall registreras, överensstämmer i sak med förslaget i kriminalregisterpromemorian.

7.3 Utlämnande av uppgifter

7.3.1 Gällande rätt

Enligt 3 5 första stycket första punkten polisregisterlagen har Justitie- kanslern, riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, den centrala utlänningsmyndigheten, länsstyrelse, länsrätt, polismyndighet, åklagarmyndighet samt Alkoholinspektionen rätt till uppgifter ur person— och belastningsregistret. Andra myndigheter har enligt 3 5 första stycket andra punkten polisregisterlagen rätt till utdrag ur registret om och i den utsträckning regeringen för ett visst slag av ärenden ger tillstånd till det. Regeringen har också möjlighet att före- skriva att uppgiftslämnandet får begränsas. Bestämmelser om utläm- nande av uppgifter till olika myndigheter finns i polisregisterkungörel- sen.

Enligt 4 & polisregisterlagen får upplysningar i vissa fall lämnas till utländska myndigheter. Det gäller bl.a. polis- och åklagarmyndigheter i nordiska länder eller i en stat som är ansluten till Interpol.

Enligt 3 & första stycket 3 polisregisterlagen har en enskild en begränsad rätt att få upplysningar om sig själv. Av samma bestärmnel- se följer att enskilda under vissa förutsättningar kan få utdrag ur polisregister beträffande någon annan enskild. Det gäller dels arbetsgivare i vissa fall om det behövs för att pröva den som söker anställning, dels om regeringen meddelar dispens efter individuell prövning och den enskilde kan styrka att hans rätt är beroende av upplysningen. Bestämmelser om enskilds rätt att få utdrag beträffande annan enskild finns i polisregisterkungörelsen.

Enligt 9 5 polisregisterlagen får uppgifter lämnas till den officiella statistiken och för andra forskningsändamål. Brottsförebyggande rådet har beställaransvaret för den officiella statistiken för rättsväsendet och kan välja mellan att själv producera statistiken eller lägga ut ansvaret på annan.

7.3.2 Tidigare förslag m.m.

Det förslag som lades fram i kriminalregisterpromemorian över- ensstämmer i stort sett med gällande rätt med den avvikelsen att den enskilde skulle få del av uppgifterna när han enligt 23 kap. 18 & rättegångsbalken har underrättats om misstanken.

De flesta av de remissinstanser som yttrade sig i frågan tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. Datainspektionen ansåg att det var en brist att det inte närmare hade övervägts om begränsningar i uppgiftslämnandet kunnat ske. Datainspektionen, liksom Malmö

tingsrätt och Sveriges Advokatsamfund, ansåg vidare att det borde belysas om en enskild part i ett förvaltningsärende har rätt att få del av uppgifter ur registret med stöd av förvaltningslagen (1986z223). Kriminalvårdsstyrelsen, Socialstyrelsen och Utlänningsnämnden förespråkade i olika avseende en utvidgad rätt till uppgifter ur registret. Datainspektionen avstyrkte, på samma skäl som anförts beträffande belastningsregistret, att uppgifter skall lämnas för framställning av den officiella statistiken.

Regeringen ansåg att myndigheter och enskilda skall få del av uppgifter i misstankeregistret i samma utsträckning som de i dag har rätt till motsvarande uppgifter i person- och belastningsregistret.

7.3.3 Allmänna överväganden

I avsnitt 6.3.3 har vi redovisat allmänna överväganden beträffande utlämnande av uppgifter ur belastningsregistret. Dessa överväganden gäller i lika män för utlämnande av uppgifter ur misstankeregistret. Vi hänvisar därför till resonemangen i avsnitt 6.3.3 och konstaterar här bara sammanfattningsvis att särskilda regler om utlämnande till Justitiekanslern, justititeom— budsman, allmän åklagare, polismyndighet, Rikspolisstyrelsen och tullmyndighet fortsättningsvis inte behövs, — att behovs- och proportionalitetsprincipema bör komma till uttryck i en särskild bestämmelse i lagen om misstankeregister, att ändamålet med utlämnande av uppgifter till myndigheter i flera fall bör preciseras samt att Socialstyrelsen inte längre bör ha rätt till utdrag ur registret i ärenden om vårdnad och adoption.

Även såvitt gäller utlämnande av uppgifter till enskild eller till utlandet gör vi samma bedömning som beträffande belastningsregistret (se av- snitt 6.3.6 och 6.3.7), med undantag för att utdrag ur misstankeregist- ret inte bör få lämnas till domstol i utlandet (jfr 4 & polisregisterla- gen). Detsamma gäller våra överväganden om vandelsintyg (se avsnitt 6.3.8).

7.3.4 Vilka uppgifter som bör lämnas i utdrag Utdrag till myndigheter

Utdrag som lämnas av Rikspolisstyrelsen enligt 17 & 1—4 och 8—14 polisregisterkungörelsen skall enligt 19 & sjätte stycket begränsas på så sätt att anteckning om misstanke för brott får tas med endast om åtal har väckts för brottet. De myndigheter som bara har rätt till begränsat utdrag ur registret är Kriminalvårdsstyrelsen, Kriminalvårds— nämnden, Riksbanken, statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som skall anställa vårdpersonal, Finansinspektionen, Lotteriinspektionen, Fastighetsmäklarnämnden, Revisorsnämnden, Sprängämnesinspektionen och Totalförsvarets pliktverk. Rätt till fullständigt utdrag har Försvarsmakten i fråga om den som söker anställning vid utlandsstyrkan, chefen för Justitiedepartementet i bl.a. nådeärenden samt chefen för Utrikesdepartementet och utlännings- nämnden i vissa utlänningsärenden. Vi föreslår i likhet med kriminal- registerpromemorian ingen ändring i dessa hänseenden.

Det kan påpekas att gällande rätt innebär att uppgift om misstanke om brott får lämnas trots att uppgift om påföljd för samma brott inte skulle få lämnas ut. Av 19 & första stycket polisregisterkungörelsen följer nämligen att uppgift om bötespåföljder inte får lämnas ut annat än i vissa särskilt angivna fall. Någon motsvarande inskränkning finns inte om personen i fråga ännu inte har dömts, utan endast är misstänkt för brott. Uppgifter om misstanke om bötesbrott får således lämnas oavsett vilket brott det är fråga om. Av 19 & fjärde stycket polis- registerkungörelsen följer vidare att Finansinspektionen, Fastighets- mäklarnämnden och Revisorsnämnden endast har rätt till uppgifter om påföljder för ekonomisk brottslighet. Däremot får uppgifter om brottsmisstankar lämnas till dessa myndigheter oavsett vilket brott det är fråga om. Motsvarande gäller för uppgifter som lämnas till Totalförsvarets pliktverk. Vårt förslag innebär ingen ändring i detta hänseende. Det kan naturligtvis ifrågasättas om inte utdrag ur miss- tankeregistret borde begränsas på samma sätt som utdrag ur be- lastningsregistret. Eftersom det skulle innebära att reglerna om hur utdrag skall utformas komplicerades ytterligare, anser vi att en ändring av det slaget inte bör införas om inte integritetsskäl talar för en sådan lösning. Misstankeregistret kommer att gallras fortlöpande. Uppgifter i registret kommer således inte att lagras på samma sätt som i belastningsregistret. Det finns därför inte samma skäl att vara restriktiv vid utformandet av utdrag ur misstankeregistret, som vid utformandet av utdrag ur belastningsregistret. En samlad bedömning leder o'ss därför till slutsatsen att det kan accepteras att uppgifter ur misstankeregistret om en person får lämnas till myndigheter oavsett

vilket brott misstanken avser, men som regel under förutsättning att åtal har väckts mot den misstänkte.

De myndigheter som enligt 21 & polisregisterkungörelsen har rätt till utdrag från polismyndighet är inte underkastade några begräns- ningar. I kriminalregisterpromemorian föreslogs ingen ändring härvidlag. Vi har emellertid inte kunnat finna något sakligt skäl för att upprätthålla skillnaden mellan utdrag som meddelas av Rikspolisstyrel- sen och sådana som meddelas av en polismyndighet. Samma be— gränsningar bör av integritetsskäl gälla för de myndigheter som avses i 21 & polisregisterkungörelsen, som för det stora flertalet andra. Övervakningsnämnd och frivårdsmyndighet, socialnämnd, Luftfarts— verket och Vägverket bör således inte ha rätt till uppgift om misstanke förrän åtal har väckts för brottet.

Utdrag till enskild

Utdrag till enskild enligt 17 5 3 och 4 polisregisterkungörelsen skall begränsas på så sätt att anteckning om misstanke om brott skall tas med endast om åtal har väckts för brottet. Vi föreslår att utdrag skall begränsas på samma sätt fortsättningsvis.

7.3.5 Myndigheter som har begärt rätt till registerutdrag

I remissvaren över departementspromemorian Lag om allmänt krimi- nalregister (Ds 1992z32) har vissa myndigheter begärt att få rätt till registerutdrag. Vi har också från regeringen fått överlämnat ett antal ärenden om utlämnande av uppgifter till myndigheter.

Vi hänvisar beträffande våra överväganden till avsnitt 6.3.5 och konstaterar sammanfattningsvis att Kriminalvårdsstyrelsen bör ges samma rätt till utdrag i fråga om övervakare och förtroendemän som i fråga om anställda, — att Socialstyrelsen inte bör ges rätt till utdrag för prövning av legitimationsärenden, att Kammarkollegiet inte bör ges rätt till utdrag för prövning av ärenden om auktorisation av tolkar och översättare, -— att det får ankomma på Rikspolisstyrelsen att avgöra om utdrag till regionchef eller styresman för anstalt inom kriminalvården skall lämnas av Rikspolisstyrelsen eller av polismyndighet, — att Totalförsvarets pliktverk inte bör få rätt till utdrag med an- ledning av att en författningsenlig underrättelseskyldighet inte fullgörs, att kronofogdemyndighet inte bör ges rätt till utdrag om den hos vilken en förrättning skall genomföras samt

—— att kormnun bör ges rätt till utdrag i fråga om den som har anmält förvärv av hyresfastighet.

7.4 Gallring

7.4.1 Gällande rätt

Enligt 14 & polisregisterkungörelsen skall uppgifter utgå ur person- och belastningsregistret bl.a. om misstanke som antecknats inte längre föreligger, om framställning om utlämning för brott inte har bifallits eller när den registrerade har fyllt 80 är, allt under förutsättning att det kan ske med hänsyn till registrets tekniska beskaffenhet.

7.4.2 Tidigare förslag m.m.

I kriminalregisterpromemorian föreslogs att uppgifterna skall finnas kvar i registret till dess att misstanken har prövats, antingen genom att förundersökningen har lagts ned utan att åtal har väckts, åtalet har lagts ned eller genom att saken har prövats av domstol.

De remissinstanser som yttrade sig i frågan tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan erinran. Synpunkter lämnades dock på enskildheter i förslaget.

Riksdagens ombudsmän, Kriminalvårdsstyrelsen och Riksarkivet gjorde samma anmärkningar som beträffande belastningsregistret (se avsnitt 6.4.2).

Regeringen anförde att misstankeregistrets uppgift i första hand skall vara att tjäna som underlag för en samordning av olika ärenden beträffande samma person. En uppgift om en brottsutredning år enligt regeringen av betydelse för samordningen av olika ärenden bara så länge saken som omfattas av utredningen inte slutligen prövats. När ärendet är avslutat finns det enligt regeringen inte någon anledning att behålla uppgiften i misstankeregistret. Huvudregeln borde enligt regeringens mening därför vara att uppgifterna skall finnas kvar i registret till dess misstanken har prövats, t.ex. genom att förunder- sökningen har avslutats utan att åtal väckts, åtalet har lagts ned eller saken har prövats av domstol. När detta har skett borde uppgifterna gallras, dvs. förstöras. I vissa fall, t.ex. om vederbörande har dömts för brottet, skulle dock uppgifterna kunna föras över till andra register. Vad som nu har sagts om uppgifter om brottsmisstanke borde enligt regeringen i motsvarande delar gälla också för talan om förvandling av böter.

7.4.3 Överväganden Gallring

Vi föreslår att uppgifter i misstankeregistret skall gallras när en förundersökning har avslutats utan att åtal har väckts med anledning av misstanken, när åtal som har väckts med anledning av misstanken har lagts ned eller när domstol har meddelat dom eller beslut med anledning av misstanken eller den misstänkte har godkänt strafföreläg- gande som har utfärdats i anledning av misstanken.

För att uppgifter inte skall dubbelregistreras bör den omständigheten att en uppgift tas in i belastningsregistret normalt föranleda att motsvarande uppgift utgår ur misstankeregistret. Om en misstänkt har fällts för det brott som misstanken avser, skall uppgift om domen föras in i belastningsregistret redan innan domen vunnit laga kraft. Det leder till att motsvarande uppgifter i misstankeregistret bör gallras så snart domen har meddelats. Om den misstänkte däremot frikänns bör uppgifterna i misstankeregistret stå kvar till dess att domen har vunnit laga kraft.

Uppgift om utfärdande av strafföreläggande bör finnas kvar så länge godkännande från den misstänkte saknas. Om den misstänkte god- känner föreläggandet, bör uppgiften på samma sätt som i fråga om fällande dom utgå ur misstankeregistret och i stället föras över till belastningsregistret.

Samma gallringsregler bör gälla för uppgift om talan om förvand- ling av böter.

Uppgift om begäran om utlämning om brott bör gallras om begäran inte bifalls. För det fall att utlämning beviljas bör uppgiften i miss- tankeregistret stå kvar till dess att beslutet om utlämning har verk- ställts.

Om en uppgift i misstankeregistret kan ha betydelse för fortsatt brottsspaning kan uppgiften eventuellt tas in i något polisregister.

Undantag hån gallring

Avslutningsvis tar vi upp frågan om det beträffande misstankeregistret bör införas regler om undantag från gallring med hänsyn till arkiv- lagens bestämmelser. Vi hänvisar till vad vi har anfört i avsnitt 6.4.4 och konstaterar här att intresset av insyn (kontrollintresset) samt rättskipningens och förvaltningens behov av information synes tillgodosedda i tillräcklig utsträckning genom att de uppgifter som tas in i misstankeregistret också kan återfinnas i förundersökningsmateria- let. Det avgörande för om uppgifter i registret bör undantas från

gallring är om de behövs för forskning. Forskningens intresse av uppgifter bryts emellertid mot den enskildes intresse av skydd för sin personliga integritet. Frågan om undantag från gallring för att tillgodose forskningens behov påverkas av i vilken utsträckning uppgifterna finns tillgängliga på annat sätt hos polisen eller hos någon annan myndighet inom rättsväsendet. Förutom att uppgifterna återfinns i förundersökningsmaterialet, förs uppgifter om personer misstänkta för brott också in i brottsstatistikregistret hos Brottsförebyggande rådet.

Brottsstatistikregistret är avsett att utgöra grund för statistiska redovisningar av brottslighetens sammansättning och variationer i tid och rum, återfall i brott och förekomsten av straffprocessuella frihetsberövanden. Registret får innehålla uppgifter om anmälda brott och misstänkta personer. Uppgifter till registret hämtas framför allt från person- och belastningsregistret. Registret samkörs dessutom med registret över totalbefolkningen för en kontroll av att de angivna personuppgifterna är korrekta. Samtidigt tillförs registret uppgifter om medborgarskap, civilstånd, bostadsort och födelseort.

Brottsstatistikregistret används för närvarande för forskning. Det synes med hänsyn till forskningens intresse väl kunna ersätta miss- tankeregistret. Som vi har anfört i avsnitt 6.4.4. år statistikregistren bättre kvalitetskontrollerade än polisens register och dessutom skyddade mot annan användning än för forskning och statistisk verksamhet. Mot bakgrund härav anser vi inte att det finns något skäl att bevara uppgifter ur misstankeregistret för forskningens behov och lägger därför inte heller fram något förslag till regler om undantag från den generella principen om att alla uppgifter i registret skall gallras.

8 Polisdatalag

Vi föreslår att polisregisterlagen ersätts med en polisdatalag som skall bygga på den kommande persondatalagen. Persondatalagen ger enligt vår mening stöd för den behandling av personuppgifter som krävs i den egentliga polisverksamheten. Polisdatalagen bör därför bara innehålla de särbestämmelser som är nödvändiga på polisområdet.

I detta kapitel tar vi först upp persondatalagens bestämmelser och belyser deras betydelse för polisens behandling av person- uppgifter (avsnitt 8.1—8.12). I anslutning därtill anges vilka särbestämmelser som enligt vår mening behövs i polisdatalagen vid all behandling av personuppgifter.

Vi tar därefter upp frågan om behovet av särskilda bestämmel- ser vid behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet (8.13).

Slutligen anger vi vilka särskilda bestämmelser som bör gälla för egentliga register (8.14—8.20).

8.1. Polisdatalagens tillämpningsområde

Polisdatalagen bör endast innehålla de regler för polisens be- handling av personuppgifter i den egentliga polisverksamheten som behövs utöver eller i stället för persondatalagens bestämmel-

SCI'.

Lagen bör inte omfatta sådan behandling av personuppgifter som består i insamling av personuppgifter i form av ljud eller bild.

8.1.1 Förhållandet till persondatalagen Lagstiftningsteknik Vår utgångspunkt är att den lag som skall ersätta polisregisterlagen skall bygga på bestämmelserna i persondatalagen. Det är inte svårt att se fördelar med en heltäckande polisdatalag, där persondatalagens

bestämmelser i tillämplig omfattning har arbetats in. Mot en sådan lagstiftningsteknik talar bl.a. den omständigheten att vi ännu inte känner till den slutliga utformningen av persondatalagen. Vi har därför funnit det lämpligt att utforma en särskild lag för polisens del, vars tillämpningsområde och innehåll får avgöras med hänsyn till i vilken utsträckning det behövs bestämmelser utöver eller i stället för bestämmelserna i persondatalagen. Om det skulle anses lämpligt att arbeta in persondatalagens regler i denna lag, kan det lämpligen göras senare under lagstiftningsarbetet.

Polisverksamhet som lagen skall tillämpas på

Polisens arbete med att upprätthålla allmän ordning och förebygga eller förhindra brott är sådan verksamhet som faller utanför EG- direktivets tillämpningsområde. Detsamma gäller den brottsutredande och brottsbeivrande verksamheten. Säkerhetspolisens verksamhet omfattas inte heller av dataskyddsdirektivet. I dessa delar får det således meddelas bestärmnelser som avviker från persondatalagen utan att det står i strid med dataskyddsdirektivet.

Även behandling av personuppgifter i samband med handläggningen av polismyndighetsärenden kan i regel antas falla utanför direktivet. Polismyndighetemas handläggning av vapenärenden och ärenden om tillstånd till allmänna sammankomster och offentliga tillställningar torde nämligen ytterst syfta till att förhindra brott eller andra stör- ningar av den allmänna ordningen. På dessa områden torde det således också vara möjligt att meddela bestämmelser som avviker från data- skyddsdirektivet. Vi har emellertid inte funnit något behov av särregler på dessa områden.

Det är tveksamt om dataskyddsdirektivet gäller för sådan behandling av personuppgifter som företas i polisens hjälpande verksamhet eller för polisens interna administration. Vi har dock tagit som utgångs- punkt att bestämmelserna i direktivet är tillämpliga. Det medför att av- steg inte får göras från persondatalagen. Såvitt vi har kunnat finna möter det inte heller några hinder för polisen att tillämpa persondatala- gen för dessa delar av sin verksamhet.

Sammanfattningsvis anser vi således att polisdatalagens bestämmel- ser bör gälla sådan behandling av personuppgifter som företas för att

polisen skall kunna 1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,

2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller

3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

Den lag som skall ersätta polisregisterlagen betecknar vi fortsätt- ningsvis polisdatalagen. Det beror på att den bör innehålla bestämmel- ser även om annan behandling än sådan som innebär att register inrättas och förs. Vi tar i det följande först upp frågor om vad som allmänt bör gälla för behandling av personuppgifter inom polisen (8.1—8.12). Vi följer därvid systematiken i Datalagskommitténs betänkande såvitt gäller innehållet i den nya persondatalagen. Därefter tar vi upp frågan om behovet av särskilda regler vid behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet (8.13) och slutligen vilka särskilda regler som bör gälla för register (8.14).

8.1.2. Ljud och bild

Begreppet behandling av personuppgifter är i persondatalagen avsett att omfatta all behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg. Även insamling av uppgifter omfattas.

I dataskyddsdirektivet finns inte någon definition av vad som menas med automatisk behandling av personuppgifter. I första hand torde enligt Datalagskommittén avses automatisk databehandling, dvs. behandling av uppgifter i binär form. Eftersom direktivet i och för sig även omfattar behandling av ljud- och bilduppgifter (se punkt 14—17 i ingressen) har Datalagskommittén ställt sig frågan om bestämmelser- na är avsedda att gälla också för insamling av uppgifter genom t.ex. automatisk telefonavlyssning eller videoövervakning.

Datalagskommittén anser det osäkert om direktivet är avsett att tillämpas på insamling av ljud- och bilduppgifter som visserligen i någon män kan sägas vara automatisk, men som inte företas med hjälp av automatisk databehandling. Exempelvis är det enligt kommittén tveksamt om direktivet gäller för sådan insamling av personuppgifter som innebär att datorer eller annan apparatur styr upptagningen av ljud- och bilduppgifter genom videoövervakning eller telefonavlyss- ning. Eftersom det är så osäkert vad som i dataskyddsdirektivet avses med automatisk behandling av personuppgifter, har Datalagskommittén inte heller tagit in någon definition av begreppet i persondatalagen. Kommittén har emellertid rekommenderat den som vill vara på den säkra sidan att tillämpa persondatalagens bestämmelser även på auto- matisk behandling av personuppgifter som inte förekommer i binär form.

Om direktivets bestämmelser skall tillämpas på sådan behandling som avses ovan krävs det enligt vår uppfattning att man också tar ställning till vilka konsekvenser det får för tillämpningen av de särskilda reglerna i rättegångsbalken om teleavlyssning och teleöver- vakning samt bestämmelserna om kameraövervakning. Att försöka

lösa den eventuella konflikten mellan persondatalagens regler och t.ex. rättegångsbalkens regler är inte en uppgift som ankommer på oss. Polisdatalagen bör därför inte heller omfatta insamling av information genom teleavlyssning, teleövervakning eller kameraövervakning. Den särskilda lagstiftningen på detta område skall i stället tillämpas, eventuellt med beaktande av persondatalagens regler. Eftersom reglerna om teleavlyssning m.m. i huvudsak bara omfattar insamlandet av information på visst sätt, bör polisdatalagen dock tillämpas på den efterföljande bearbetning eller lagring av uppgifter som kan före- komma med hjälp av ADB.

Vi utgår från att dessa frågor kommer att övervägas på nytt i samband med en framtida utvärdering av persondatalagen och dess konsekvenser för behandlingen av ljud- och bilduppgifter.

8.2. Begrepp som används

De begrepp som används i vårt förslag till polisdatalag har samma betydelse som i persondatalagen.

Bestämmelser måste kunna meddelas som anknyter till ett traditionellt registerbegrepp.

I artikel 2 i dataskyddsdirektivet har tagits in vissa definitioner av begrepp som används idirektivet. Dessa begrepp kommer att användas i samma betydelse i persondatalagen. Eftersom polisdatalagen skall bygga på persondatalagen är vår utgångspunkt att begreppen även i polisdatalagen skall ges samma innebörd. Vi tar i detta avsnitt upp de definitioner som är väsentligast för vårt arbete.

8 . 2. 1 Personuppgifter

Med personuppgift menas i förslaget till persondatalag all information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Av dataskyddsdirektivet framgår att personen skall kunna identifieras, antingen direkt eller indirekt, t.ex. genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för hans fysiska, fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet.

Av definitionen av begreppet personuppgift framgår att persondata- lagen inte skall omfatta uppgifter om ännu inte födda eller om avlidna personer och inte heller om juridiska personer.

8.2.2. Behandling av personuppgifter

Med behandling av personuppgifter avses enligt förslaget till person- datalag varje åtgärd som vidtas beträffande personuppgifter. Det kan t.ex. vara fråga om insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahål- lande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, radering eller förstöring av personuppgifter.

Persondatalagen avses omfatta all behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg. Dessutom skall lagen gälla även arman behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller är avsedda att ingå i ett register.

Den nuvarande datalagen utgår från begreppet personregister, dvs. ”register, förteckning eller andra anteckningar som föres med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften” (1 & datalagen).

Jämförelsen mellan datalagens personregisterbegrepp och person- datalagens begrepp ”behandling av personuppgifter” visar att persondatalagen är avsedd att få ett vidare tillämpningsområde än den nuvarande datalagen.

8.2.3. Register med personuppgifter Persondatalagen

Persondatalagen skall inte bara omfatta automatisk behandling av personuppgifter utan även annan behandling av personuppgifter, t.ex. manuell behandling. Det gäller dock bara om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i ett register. För att persondatalagen skall vara tillämplig måste dock innehållet i ett register vara strukturerat efter särskilda kriterier som avser enskilda personer för att lätt ge tillgång till personuppgifter. Avsikten med regleringen är enligt punkt 27 i ingressen till dataskyddsdirektivet att omfattningen av skyddet för enskilda personer inte skall bero på den telmik som används, eftersom det i sin tur skulle skapa en allvarlig risk för kringgående.

Datalagskommittén

Ett register är enligt Datalagskommittén en samling av personuppgif- ter. Kommittén har i sitt betänkande anfört att samlingen måste bestå av uppgifter om mer än en person. Det krävs enligt kommittén också

att samlingen har en viss beständighet. En hög lösa papper med uppgifter om olika personer utgör således inte ett register, även om dessa papper tillfälligtvis skulle vara ordnade i alfabetisk ordning. Däremot är det inte nödvändigt att alla uppgifter i ett register är koncentrerade till ett och samma ställe. Om alla uppgifter i ett register är tillgängliga med hjälp av t.ex. ett centralt index spelar det följaktli— gen ingen roll att uppgifter i handlingar eller akter som tillhör registret är geografiskt spridda. Datalagskommittén har vidare anfört att det för att en uppgiftssamling skall anses utgöra ett register krävs att sam- lingen är strukturerad, dvs. sorterad enligt ett system. Uppgifterna måste dessutom vara tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Kommittén har pekat på att det enligt dataskyddsdirektivet fordras att dessa kriterier avser enskilda personer. Det innebär enligt kommittén att ett manuellt register som visserligen innehåller personuppgifter, ändå inte omfattas av persondatalagen om det inte är sökbart med hjälp av personuppgifter. Som exempel har kommittén nämnt en samling akter som har ordnats efter löpnummer utan möjlighet att söka fram uppgifter om enskilda personer. En sådan aktsamling omfattas inte av persondatalagens bestämmelser för manuella register. Datalagskommittén har sammanfattningsvis definierat begreppet register som en strukturerad samling av person- uppgifter vilken är tillgänglig för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.

Bestämmelser måste kunna meddelas för register

Innan vi lämnar begreppet register vill vi framhålla vad Datalagskom- mittén har anfört om svårigheten av att tolka registerbegreppet. Begreppet förefaller enligt kommittén förhållandevis ändamålsenligt när det gäller att avgränsa vilka manuella behandlingar som omfattas av dataskyddsdirektivet och den föreslagna persondatalagen. I fråga om automatiskt behandlade uppgifter som finns i datorforrnat fram- håller kommittén å ena sidan att det förefaller som om begreppet register mestadels skapar tillämpningsproblem. Uppgifterna är i detta fall inte fästa vid något fysiskt som har strukturerats och dagens teknik gör att vilka uppgifter som helst kan göras tillgängliga mer eller mindre oberoende av var de finns. Å andra sidan hindrar detta enligt kommittén inte att det som faktiskt är ett regelrätt datoriserat register också kallas för det. Som kommittén har påpekat rör flertalet särskilda registerförfattningar just upprättandet och förandet av traditionella register. Registerformen har enligt kommittén ofta valts medvetet för att man skall kunna skapa förutsebarhet och säkerhet genom före- skrifter om att uppgifter skall läggas in i ett på ett visst sätt strukture- rat register och tas fram med hjälp av vissa angivna sökkriterier.

Vår ståndpunkt

Det finns enligt vår mening ett uppenbart behov av att kunna arbeta med ett registerbegrepp av traditionellt slag på polisområdet. Svårig- heterna att avgränsa vad Datalagskommittén kallar ”egentliga” register från sådana register som kan inrättas med modern programvara vid all elektronisk ärendehandläggning bör inte överdrivas. Det torde i praktiken inte heller innebära några svårigheter att fastställa om ett register som man står i begrepp att inrätta skall utgöra ett hjälpmedel för att hålla ordning på handlingar eller uppgifter i ett ärende eller om syftet är att lagra uppgifterna för framtida bruk. När vi i slutet av detta kapitel diskuterar behovet av särskilda bestämmelser för register, undantar vi sålunda uttryckligen automatiska register som förs i en förundersökning eller annan undersökning eller utredning.

Det är i och för sig önskvärt att finna en ny benämning för sådana strukturerade datasamlingar som Datalagskommittén kallar för egentliga register. Registerbegreppet skulle därmed kunna reserveras för manuella register. Vi har emellertid ansett att överväganden i denna del bör göras i det senare skedet av lagstiftningsärendet, så att registerbegreppet får en enhetlig användning på olika rättsområden.

8.3. När behandling av personuppgifter skall vara tillåten

Behandling av personuppgifter i den egentliga polisverksamheten får — i den mån den inte utgör myndighetsutövning — anses utgöra en uppgift av allmänt intresse i persondatalagens mening och kommer därmed att bli tillåten enligt persondatalagen.

Det kategoriska förbudet i persondatalagen mot registrering av vissa känsliga uppgifter bör inte gälla i polisverksamheten.

Persondatalagens bestämmelser rörande behandling av upp- gifter om lagöverträdelser och brottsmisstankar måste komplette- ras med bestämmelser i polisdatalagen.

8.3.1. Allmänna förutsättningar

Enligt datalagen får personregister inrättas och föras endast av den som löst licens. Om registret skall innehålla känsliga uppgifter, t.ex. om personer som dömts eller misstänks för brott krävs i regel Datainspektionens tillstånd.

I förslaget till persondatalag har tagits in en bestämmelse i vilken

anges förutsättningama för att behandling av personuppgifter skall anses tillåten. Persondatalagen utgår således, liksom dataskydds— direktivet, från att behandling av personuppgifter är förbjuden utom i de fall och på de villkor som särskilt anges.

Av bestämmelsen i persondatalagen framgår att det som huvudregel kommer att krävas samtycke för att personuppgifter skall få behandlas. Med samtycke menas varje slag av frivillig, särskild och informerad viljeyttring genom vilken den registrerade godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Det står helt klart att det för polisens del inte är tillräckligt att kunna behandla uppgifter med stöd av samtycke.

Utan samtycke får personuppgifter enligt persondatalagen behandlas endast om behandlingen är nödvändig — för att fullgöra ett avtal med den registrerade,

för att på den registrerades begäran vidta åtgärder innan ett avtal träffas, — för att den persondataansvarige skall kunna fullgöra en rättslig förpliktelse, -— för att skydda vitala intressen för den registrerade, för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse, för att den persondataansvarige eller en tredje man till vilken personuppgifter lämnas ut skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning eller —— för ändamål som rör ett berättigat intresse hos den persondataan- svarige eller hos sådana tredje män till vilka personuppgifterna lämnas ut, när detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse.

I samtliga de nu nämnda fallen krävs det att behandlingen är nöd- vändig. Vad som menas med det är något oklart. I de allra flesta fall kan en uppgift utföras manuellt utan att automatisk behandling av personuppgifter förekommer. Datalagskommittén har emellertid tolkat nödvändighetsrekvisitet på det sättet att personuppgifter får behandlas även i de fall det är faktiskt möjligt att utföra uppgiften på annat sätt, om förfarandet underlättas genom användningen av automatisk

databehandling.

Vissa av de nyssnämnda grunderna för behandling av personuppgif- ter torde över huvud taget inte vara tillämpliga för polisens del. De som kan bli aktuella är framför allt de som ger rätt att behandla personuppgifter för utförande av en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning.

Vi har kunnat konstatera att den behandling av personuppgifter som polisdatalagen är avsedd att omfatta som regel torde kunna anses utgöra ett led i myndighetsutövning. Skulle det undantagsvis inte vara fråga om myndighetsutövning anser vi det uppenbart att polisens arbete med att bl.a. förebygga, förhindra och utreda brott företas i ett

sådant allmänt intresse att den behandling av personuppgifter som kan vara nödvändig för att arbete skall kunna genomföras ändå får anses tillåten.

Vår slutsats är således att den föreslagna persondatalagen kommer att ge polisen erforderligt stöd för sådan behandling av personuppgifter som är nödvändig för att uppgifter av allmänt intresse skall kunna utföras eller för att arbetsuppgifter i samband med myndighetsutövning skall kunna genomföras. Något lagstöd utöver persondatalagen behövs enligt vår mening inte i detta hänseende.

8.3.2. Behandling av uppgifter om etniskt ursprung, politiska eller religiösa åsikter m.m

Av den föreslagna persondatalagen framgår att det i princip skall vara förbjudet att behandla vissa känsliga uppgifter, nämligen sådana som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening och uppgifter om hälsa eller sexualliv. Det finns visserligen vissa undantag från förbudet, framför allt om den registrerade har samtyckt till registre- ringen, men varken detta eller de andra undantagen kan tillämpas i polisens arbete. Vi anser det motiverat med ett undantag i polis— datalagen från förbudet för den verksamhet som lagen omfattar. Undantaget måste utformas med beaktande av bestämmelsen i 2 kap. 3 & regeringsformen enligt vilken anteckning om medborgare i allmänt register inte utan hans samtycke får grundas enbart på hans politiska åskådning. Dessutom bör reglerna i Europarådets rekommendation beaktas.

Av artikel 2.4 i Europarådets rekommendation följer att uppgifter om en person inte får samlas in enbart på grund av hans etniska ursprung, sexuella läggning, politiska uppfattning eller tillhörighet till en organisation som inte är förbjuden i lag. Sådana uppgifter får dock samlas in om det är absolut nödvändigt med hänsyn till en särskild undersökning.

I ett förslag till lag om polisens underrättelseregister har vi, mot bakgrund av rekommendationen och dataskyddsdirektivet, tagit in en bestämmelse enligt vilken uppgifter om en person inte får registreras enbart på grund av vad som är känt om personens etniska ursprung, hälsa eller sexuella läggning, religiösa tro eller övertygelse i övrigt eller medlemskap i fackförening. När ett register redan innehåller uppgifter om en person, skall de enligt förslaget dock få kompletteras med uppgifter av det nyssnämnda slaget, om det är oundgängligen nödvändigt för registrets ändamål.

En bestämmelse motsvarande den i förslaget till lag om polisens underrättelseregister bör föras in i polisdatalagen.

8.3.3. Behandling av uppgifter om lagöverträdelser och brottsmisstankar

Uppgifter om lagöverträdelser och brottsmisstankar omfattas inte av dataskyddsdirektivets definition av begreppet känsliga uppgifter. I artikel 8.5 anges dock att sådana uppgifter i princip bara får behandlas under kontroll av en myndighet. Ett fullständigt register över brott- målsdomar får enligt samma artikel föras endast under kontroll av en myndighet. I övrigt finns i dataskyddsdirektivet inte några särregler för behandling av uppgifter om lagöverträdelser och brottmålsdomar. Förutsatt att de grundläggande kraven för behandling av personuppgif- ter är uppfyllda får således även sådana uppgifter behandlas. Några särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter om domar eller brottsmisstankar har inte heller tagits in i den föreslagna persondatala- gen. Lagen skiljer sig härigenom avsevärt från den nuvarande datalagen enligt vilken det som regel krävs synnerliga skäl för att register med uppgift om att någon är misstänkt eller dömd för brott skall få föras. Eftersom polisens verksamhet inte omfattas av data- skyddsdirektivets bestämmelser kan vi, om vi anser att det behövs, föreslå begränsningar i förhållande till persondatalagen såvitt gäller rätten att behandla uppgifter om bl.a. lagöverträdelser och brottsmiss- tankar.

Sådana bestämmelser behövs enligt vår uppfattning såvitt gäller polisens befogenhet att behandla personuppgifter av underrättelseka- raktär. Vi har i vårt delbetänkande Kriminalunderrättelseregister —— DNA—register (SOU 1996:35) lämnat förslag till särskilda regler om kriminalunderrättelseregister. Dessa regler har utformats mot bakgrund av datalagen. De får emellertid ses som begränsningar av de be- stämmelser i persondatalagen som kommer att ge polisen en allmän befogenhet att behandla t.ex. uppgifter om personer som antas befatta sig med brottslig verksamhet. Den föreslagna lagen om polisens underrättelseregister bör därför inarbetas i polisdatalagen (se Vidare avsnitt 8.13 och 8.14).

De inskränkningar som bör göras i fråga om polisens rätt att behandla personuppgifter hänför sig i övrigt till rätten att inrätta och föra register. Dessa frågor tar vi upp under rubriken Särskilda bestämmelser om register i avsnitt 8.14.

8.4. Grundläggande krav på all behandling av personuppgifter

Persondatalagens krav på vad som skall iakttas vid all behandling av personuppgifter bör enligt vår mening gälla utan inskränkning för polisen.

Reglerna i persondatalagen bör kompletteras med en bestäm— melse i polisdatalagen om att upplysningar normalt skall lämnas om uppgiftslämnares tillförlitlighet och uppgifters sakriktighet.

Handlingarna i en avslutad förundersökning eller särskild undersökning eller annan utredning bör i princip bevaras på samma sätt oavsett om de förekommer på papper eller datame- dium.

8.4.1. God sed vid behandling av personuppgifter

I den föreslagna persondatalagen tas upp vissa grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter.

Personuppgifter skall enligt persondatalagen för det första behandlas bara när det är lagligt och på ett korrekt sätt. Vidare skall personupp- gifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Senare behandling får inte ske för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Behandling av uppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål skall dock inte anses som oförenligt med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in.

Av förslaget till persondatalag följer vidare att personuppgifter som behandlas skall vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen. Fler personuppgifter får inte behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Uppgifterna skall vara riktiga och, om detär nödvändigt, aktuella. Alla rimliga åtgärder skall vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga, missvisande eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Slutligen skall personuppgifter inte bevaras under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Personuppgifter får dock bevaras under längre tid för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål.

De grundläggande kraven i persondatalagen kan sägas uttrycka vad som skall utgöra god sed vid behandling av personuppgifter. De uttrycker den standard som all behandling skall hålla för att få företas. Kraven motsvarar i stora stycken vad som är föreskrivet i datalagen om den registeransvariges skyldigheter. De fångar också upp en del

av de regler som brukat ställas upp vid tillståndsgivning enligt datalagen eller i samband med att ett s.k. statsmaktsregister inrättats. Genom att det i persondatalagen läggs fast vissa normer för all behandling av personuppgifter i lag kan man övergå från ett system som är baserat på tillståndskrav för personregister till ett system som baseras på tillsyn över behandling av personuppgifter.

Datalagen var ägnad att tillgodose integritetsskyddet vid automatisk behandling av personuppgifter så länge tekniken satte klara gränser för möjligheterna att lagra och återvinna information. Minnesfunktionen krävde stor datakapacitet och var följaktligen dyrbar. Återvinningen av informationen kunde bara ske enligt bestämda mallar. Överföringen av information från en dator till en annan var en komplicerad process med stora manuella inslag.

Den bilden är i dag radikalt förändrad. Tekniska hinder för lagring av ofantliga datamängder existerar knappast längre. Ätervinnings- system har införts som sekundsnabbt tar fram uppgifter som efter- frågas och sorterar dem efter önskemål. Informationen kan överföras till andra datorer genom direktkommunikation. Det är i den verklighe- ten perSondatalagens regelsystem skall utgöra basen för skyddet av den personliga integriteten.

De grundläggande krav som ställs upp för att behandling av person- uppgifter skall få äga rum kan förefalla självklara. I själva verket torde efterlevnaden av dem förutsätta en grundlig genomgång av befintliga regler för åtkomst av personuppgifter i lagrad information. Att persondatalagen kommer att styra utformningen av nya data- och kommunikationssystem förefaller uppenbart, liksom att betydande tekniska ingrepp kan visa sig nödvändiga i befintliga system.

Det kan naturligtvis inte komma i fråga att varje uppgift som i något sammanhang lämnats till en polismyndighet eller inhämtats av myndigheten skall få lagras elektroniskt och vara sökbar av vem som helst inom polismyndigheten eller polisväsendet i dess helhet. Persondatalagens krav på att varje insamling av personuppgifter skall ske på ett lagligt och korrekt sätt och för ett bestämt ändamål samt att behandling av uppgifter för ett annat ändamål än det för vilket de inhämtats inte får förekomma är ägnade att förebygga en sådan tillämpning. Utgångspunkten måste sålunda vara att uppgifter som samlas in i en förundersökning rörande ett visst brott får utnyttjas i princip endast för ändamålet med denna. Detsamma bör gälla sådana särskilda undersökningar som förekommer i underrättelseverksamheten eller i andra utredningar. Man får tänka sig att lagringen av uppgifter sker i väl åtskilda databaser, mellan vilka kommunikation får före- komma endast under på förhand bestämda villkor. Inte minst viktigt blir det att beakta sådana villkor vid användning av s.k. scannerteknik, som gör det möjligt för polisen att lägga in hela dokument i en databas genom elektronisk kopiering. Förfarandet vid registrering av in-

kommande och inom myndigheten upprättade handlingar enligt 15 kap. sekretesslagen, liksom återsökning av information i arkiverat material, är frågor som i detta sammanhang tilldrar sig uppmärksam- het.

Den frågan kan ställas om polisverksamhetens natur bör föranleda att persondatalagens grundläggande krav på behandling av personupp- gifter bör mildras i något hänseende. Vi anser inte det. Inom polisvä- sendet hanteras stora mängder integritetskänslig information. Det kan därför tvärtom hävdas att betydelsen av att god sed iakttas vid registrering av personuppgifter är särskilt framträdande inom polisen. Samtidigt förhåller det sig naturligtvis så att möjligheterna till en förbättrad informationsbehandling i rimlig grad måste få utnyttjas för att effektivisera polisens arbete. De avvägningar som behövs synes i stor utsträckning få göras av regeringen och, efter bemyndigande, av berörda myndigheter efter det att persondatalagens och polisdatalagens slutliga avfattning bestämts av riksdagen.

I detta kapitel har vi valt att först redovisa relevanta delar av persondatalagen och kommentera bestämmelsernas betydelse för polisens verksamhet. Det gör det lämpligt att i det här sammanhanget undersöka om det i två särskilda hänseenden behövs några bestämmel- ser i polisdatalagen. Det är för det första frågan om i vilken ut- sträckning det bör göras åtskillnad mellan olika typer av uppgifter (8.4.2) och för det andra om det behövs särskilda regler om gallring av personuppgifter som lagras hos polisen (8.4.3).

8.4.2. Åtskillnad mellan olika typer av uppgifter

I artikel 3.2 i Europarådets rekommendation om behandling av personuppgifter inom polisen anges att olika kategorier av uppgifter så långt det är möjligt skall särskiljas. Hänsyn skall därvid tas till uppgifternas riktighet och tillförlitlighet. Det är särskilt viktigt att skilja mellan uppgifter som grundas på fakta och uppgifter som grundas på åsikter eller personliga värderingar.

Av kommentaren i rekommendationen till punkt 3.2. framgår att man bör skilja mellan bekräftade och obekräftade uppgifter, mellan fakta och åsikter, mellan pålitlig information och information som grundas på gissningar samt mellan fall då antagandet om informatio- nens riktighet grundar sig på konkreta skäl och fall då det inte finns några sakskäl till stöd för ett sådant antagande.

Bestämmelsen i punkt 3.2 i rekommendationen innefattar ett krav på att det i den utsträckning det är möjligt bör anges hur tillförlitlig en uppgift är och om den t.ex. grundas på antaganden eller på fakta. Det bör därför i polisdatalagen tas in en bestämmelse om att person-

uppgifter som behandlas skall förses med upplysningar om upp- giftslämnares trovärdighet och uppgifternas sakriktighet. Sådana upplysningar bör dock inte behöva lämnas om de saknar betydelse för syftet med behandlingen.

8.4.3. Gallring

I avsnitt 6.4.4 har vi lämnat en redogörelse för reglerna om gallring i EG:s dataskyddsdirektiv, Europarådets rekommendation om användning av personuppgifter inom polisen och gällande svensk rätt. Vi hänvisar till vad vi har anfört där och konstaterar här samman- fattningsvis att arkivlagens utgångspunkt är att allmänna handlingar skall bevaras, men att handlingar dock under vissa förutsättningar får gallras. Av 10 å andra stycket arkivlagen framgår att det vid gallring alltid skall beaktas att arkivet utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 & tredje stycket arkivlagen. Dessa tre grundläggande ändamål är rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov.

Mot intresset av att bevara handlingar för bl.a. forskningens behov står intresset av att handlingar gallras av hänsyn till den personliga integriteten. Frågan är om uppgifter som behandlas med stöd av polisdatalagen, och som allmänt sett får betraktas som integri- tetskänsliga, bör bevaras längre än vad som behövs med hänsyn till det ändamål för vilket uppgifterna samlades in. Vi har funnit det lämpligt att i gallringshänseende skilja mellan å ena sidan uppgifter som samlas in och lagras i register för framtida bruk och å andra sidan uppgifter som samlas in för att användas i ett ärende av något slag. Vi tar här upp frågan om gallring av uppgifter i en förunder- sökning eller något annat ärende, oavsett om uppgifterna struktureras så att de kan sägas ingå i ett register eller om de behandlas utan att tas in i register (jfr avsnitt 8.2.3). Frågan om gallring av register tar vi upp i avsnitt 8.20.

Våra överväganden om gallring avser bara sådana uppgifter som behandlas med stöd av polisdatalagen. En manuellt förd förunder- sökning omfattas inte av polisdatalagens regler, medan motsatsen gäller för elektronisk handläggning av en förundersökning. Detsamma gäller en särskild undersökning i polisens underrättelseverksamhet. Om undersökningen dokumenteras manuellt gäller inte polisdatalagen. Däremot är lagen tillämplig om undersökningen bedrivs med hjälp av ADB.

Uppgifter i förundersökningar och andra ärenden hos polisen som

dokumenteras på papper bevaras för närvarande för framtiden om inte akten enligt särskilda föreskrifter eller beslut från Riksarkivet får gallras. Frågan om gallring av uppgifter i sådana handlingar bör inte vara beroende av vilka tekniska hjälpmedel polisen väljer för sitt arbete. Uppgifter i en förundersökning eller en undersökning av underrättelsekaraktär bör därför, sedan ärendet har avslutats, bevaras för forskningsändamål i samma utsträckning oavsett om elektronisk handläggning förekommer eller ej. Utgångspunkten bör dock i enlighet med vad som sägs i persondatalagen vara att uppgifterna skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Detta hindrar inte att uppgifter bevaras under längre tid i enlighet med arkivlagens be- stämmelser. Några bestämmelser utöver vad som kommer att följa av persondatalagen behövs därför inte för att Riksarkivet i enlighet med arkivlagens bestämmelser skall få meddela föreskrifter och beslut om gallring av sådana uppgifter som det här är fråga om.

8.5. Information till den registrerade

I den föreslagna persondatalagen läggs stor vikt vid att den registrera- de skall informeras om att uppgifter om honom samlas in, bearbetas, lämnas ut eller på annat sätt behandlas. Den persondataansvarige skall länma information oavsett om uppgifter samlas in från den registrerade själv eller om de samlas in på annat sätt. Information behöver dock bara lämnas om sådant som den registrerade inte redan känner till. Det förtjänar att framhållas att det som avses här är information som den persondataansvarige skall lämna självmant. Om den som är registrerad begär att få ta del av uppgifter skall sekretesslagens regler tillämpas. Av förslaget till persondatalag följer dessutom att den registrerade skall ha rätt att en gång per kalenderår gratis få den information han begär.

Den information som skall lämnas självmant av den persondataan- svarige är upplysningar om den persondataansvariges identitet och ändamålet med behandlingen samt all ytterligare information som behövs för att den registrerade skall kunna ta till vara sina rättigheter. Exempelvis kan det behöva anges vilka kategorier av uppgifter som behandlingen gäller och till vilka uppgifterna kommer att lämnas ut. Information kan också behöva lämnas om hur den registrerade kan få tillgång till uppgifterna och hur det går till att få dem rättade.

Om uppgifter samlas in från den registrerade själv skall han i samband därmed upplysas om vad uppgifterna skall användas till. Samlas uppgifterna in från någon annan källa skall informationen lämnas när uppgifterna antecknas. Om uppgifterna är avsedda att lämnas ut till tredje man, behöver informationen dock lämnas först när

uppgifterna lämnas ut för första gången.

Skyldigheten att upplysa en person om att han har registrerats syftar till att göra det möjligt för honom att bevaka sina rättigheter och eventuellt begära att få ta del av de registrerade uppgifterna. In- formationsskyldigheten är således en viktig del av regelverket till skydd för den enskildes integritet. Samtidigt är det viktigt att in- formation inte behöver lämnas om det skulle kunna vara till skada antingen för någon annan person eller för polisverksamheten. Bestämmelserna i persondatalagen innebär inte heller att information kommer att behöva lämnas i alla tänkbara fall. För det första skall in- formation inte behöva lämnas om det finns bestämmelser om registre- randet eller utlämnandet av personuppgifter i en lag eller någon annan författning. Det innebär för polisens del bl.a. att information inte behöver lämnas om registrering eller utlämnande av uppgifter enligt de av oss föreslagna lagarna om allmänt belastningsregister och misstankeregister. Information behöver inte heller lämnas om sådan registrering av personuppgifter som företas enligt de särskilda bestämmelserna i polisdatalagen om underrättelseregister, DNA- register, fingeravtrycks- och signalementsregister, register över kvarstående brottsmisstankar samt register som förs för övervakning av personer (se avsnitt 8.14—8.18).

Ett annat undantag innebär att information inte skall behöva lämnas om det visar sig omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor ansträngning. Av ingressen till dataskyddsdirektivet framgår att man vid bedömningen av om denna undantagsregel är tillämplig eller ej bl.a. bör kunna beakta hur många som är registrerade, hur gamla uppgifterna är och vilka åtgärder som kan vidtas i stället för att infor- mation lämnas till de registrerade. Undantagsregelns innebörd bör en- ligt Datalagskommittén kunna preciseras närmare av regeringen eller Datainspektionen. Vi konstaterar bara här att polisen i varje enskilt fall får avgöra om regeln kan tillämpas. I de fall då denna eller den tidigare nämnda undantagsregeln inte är tillämpliga, skulle polisen således vara skyldig att lämna information till en registrerad person om behandling av personuppgifter som rör honom. Det skulle emellertid kunna stå i strid med de intressen som skyddas genom sekretesslagens bestämmelser.

Enligt dataskyddsdirektivet får rätten för en registrerad person att få information om behandling av personuppgifter begränsas även med hänsyn till skyddet för den registrerades eller andras fri- och rättig- heter. Begränsningar får också göras med hänsyn till statens säkerhet, allmän säkerhet och intresset av att förebygga, utreda eller beivra brott. De svenska sekretessreglerna utgör enligt Datalagskommittén exempel på regler som bör få inskränka rätten till information. Kommittén har därför föreslagit en bestämmelse i persondatalagen enligt vilken rätten att få information inte skall gälla i den utsträckning

det finns särskilda regler om att uppgifterna inte får lämnas ut. Det innebär att bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess kommer att gälla framför reglerna i persondatalagen om rätten för den registrerade att få information. Polisen skulle således inte behöva informera om behandling av personuppgifter om man därigenom skulle röja sekre- tessbelagda uppgifter om någon annan enskild. Information skulle inte heller behöva lämnas om det i ett särskilt fall kunde antas att polisens verksamhet därigenom skulle motverkas (5 kap. 1 & sekretesslagen). Sammanfattningsvis konstaterar vi att polisen som persondataansva- rig skall lämna viss information till den som registreras, dels om uppgifterna samlas in från den registrerade själv, dels om de samlas in från någon annan källa. Om uppgifterna samlas in från den registrerade själv torde man som regel kunna utgå från att personen i fråga känner till vad uppgifterna skall användas till. Som regel kommer information därför inte att behöva lämnas till den som t.ex. anmäler ett brott eller hörs som vittne eller misstänkt och därvid lämnar uppgifter om sin person. Det är också svårt att förutse någon situation då polisen måste lämna information till den registrerade med anledning av att uppgifter samlas in från någon annan än honom själv. Ofta torde någon av undantagsreglerna vara tillämpliga. Information behöver således inte lämnas självmant av den persondataansvarige om det — är fråga om en författningsreglerad behandling av uppgifter, skulle vara omöjligt att lämna informationen, — skulle innebära en oproportionerligt stor ansträngning eller skulle strida mot sekretessreglerna.

Några ytterligare undantag från skyldigheten att lämna information behövs enligt vår mening inte för polisens del.

8.6. Rättelse

Persondatalagens bestärmnelser om rättelse av felaktiga uppgifter bör gälla på polisområdet. Vi föreslår en hänvisning från polis- datalagen till persondatalagens regler i detta hänseende.

I persondatalagen har tagits in en bestämmelse om rättelse av uppgifter. Enligt denna bestämmelse skall den persondataansvarige på begäran av den registrerade rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med persondatala- gen eller föreskrifter Som har utfärdats med stöd av lagen. Data- lagskommittén har anfört att den persondataansvarige som regel kan

välja vilken metod som bör användas för att korrigera en uppgift. Rättelse innebär att en felaktig uppgift ersätts av en korrekt. Det finns inget krav på att den felaktiga uppgiften skall utplånas. Ett alternativ till rättelse är utplånande, vilket innebär att uppgifterna förstörs utan att kunna återskapas. Med blockering avses en åtgärd som vidtas för att de aktuella uppgifterna i alla sammanhang skall vara förknippade med tydlig information om att de är spärrade och om anledningen till spärren samt för att uppgifterna inte skall lämnas ut till tredje man.

Den persondataansvarige skall enligt förslaget till persondatalag också underrätta de tredje män till vilka uppgifterna har lämnats om åtgärden, om den registrerade begär det eller om en underrättelse skulle kunna undvika mera betydande skada eller olägenhet för den registrerade. Som exempel på fall då tredje man bör underrättas har kommittén angett att en särskilt känslig personuppgift har visat sig vara felaktig, t.ex. en uppgift om att den registrerade är sjuk eller har en extrem politisk övertygelse. Tredje man skall dock inte behöva underrättas om detta visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor ansträngning. Kommittén har framhållit att det inte finns någon skyldighet för den persondataansvarige att hålla reda på till vilka uppgifter lämnas ut. Skulle uppgifter ha lämnats ut till väldigt många torde underrättelse inte behöva lämnas.

Vi anser att de ovan redovisade bestämmelserna bör gälla även för polisens del. Bestämmelsen i persondatalagen föreslås dock endast gälla för personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med persondatalagen eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. Det innebär att bestämmelsen inte skulle bli tillämplig vid behand- lingar i strid med t.ex. polisdatalagen. Enligt vår mening bör samma regler om rättelse av felaktiga uppgifter gälla vid all sådan behandling av personuppgifter som i och för sig omfattas av persondatalagen, oavsett om särskilda föreskrifter för behandlingen har meddelats i t.ex. en registerförfattning. Som förslaget till persondatalag är utformat anser vi det emellertid nödvändigt med en uttrycklig hänvisning från polisdatalagen till persondatalagens bestämmelser om rättelse. Motsvarande hänvisningar bör också införas i belastnings- och misstankeregisterlagarna.

Vårt förslag medför att polisen blir skyldig att korrigera bl.a. felaktiga uppgifter och att upplysa den som har fått del av en felaktig uppgift om det rätta förhållandet. Om polisen har registrerat en person som misstänkt för visst brott, men misstanken under ett senare skede av utredningsarbetet inte längre visar sig hållbar, är den ursprungliga uppgiften dock inte felaktig i persondatalagens mening. Det kommer därför inte att finnas någon skyldighet för polisen att underrätta tredje man om att en person inte längre är misstänkt för brott eller, för att ta ett annat exempel, att den som dömts för ett brott efter över- klagande har frikänts.

8.7. Säkerhet vid behandlingen

Persondatalagens bestämmelser om säkerhet vid behandlingen bör gälla på polisområdet. Några särskilda bestämmelser behövs inte i polisdatalagen.

Datalagskommittén har föreslagit vissa bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter. Av dessa följer bl.a. att en person— dataansvarig skall vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna skall åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av

de tekniska möjligheter som finns, vad det skulle kosta att genomföra åtgärderna, de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgif- terna och —— hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är.

Datainspektionen skall enligt förslaget kunna meddela föreskrifter om de säkerhetsåtgärder som behövs i enskilda fall. Vidare föreslås det att Datainspektionen skall få befogenhet att föreskriva vite för det fall att en föreskrift inte följs frivilligt.

Vi anser att dessa bestämmelser bör gälla också för polisen. Några ytterligare regler om säkerhet vid behandlingen behövs enligt vår mening inte.

8.8. Utlämnande av uppgifter

För utlämnande av uppgifter inom riket behövs en bestämmelse endast till rättsstatistiken. Utlämnande till mottagare i utlandet bör kunna ske i större omfattning än som följer av 1 kap. 3 & första stycket sekretessla- gen.

Särskilda regler om terminalåtkomst till och sambearbetning av register behövs inte.

8.8.1. Utlämnande av uppgifter inom riket

Vi har föreslagit att personuppgifter som förekommer hos polisen efter skadeprövning skall få lämnas till myndigheter och till enskilda i enlighet med bestämmelser i sekretesslagen. I de flesta fall är

sekretesslagens regler tillräckliga för att uppgifter hos polisen skall kunna lämnas ut till de myndigheter som kan behöva dem. Exempelvis kan uppgifter lämnas mellan polismyndigheterna och mellan polis och åklagare med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 & sekretesslagen. Om uppgifter oavsett sekretess skall kunna länmas till andra myndig- heter krävs dock särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet i lag.

Såvitt gäller belastningsregistret och misstankeregistret avses uppgifter få lämnas ut till olika svenska myndigheter och enskilda organ i enlighet med föreskrifter i de särskilda registerlagarna. Andra uppgifter som lagras hos polisen med hjälp av ADB torde inte länmas ut inom riket utom i samband med registerkontroll i enlighet med säkerhetsskyddslagen och till länsstyrelserna för prövning enligt lagen om bevakningsföretag. Det behövs därför regler om utlämnande ur Säkerhetspolisens register. Till detta återkommer vi i avsnitt 9. I polisdatalagen i övrigt synes endast behövas en regel om att uppgifter oavsett sekretess får lämnas till den offentliga statistiken.

8.8.2. Utlämnande av uppgifter till utlandet

I den föreslagna persondatalagen har tagits in ett förbud mot att till tredje land, dvs. ett land utanför EU, föra över personuppgifter som behandlas. Bestämmelsen motsvarar vad som krävs enligt EG- direktivet. Från förbudet finns flera undantag. Det viktigaste är att det kommer att vara tillåtet att föra över personuppgifter för användning i en stat som har anslutit sig till Europarådets dataskyddskonvention. Eftersom EG-direktivet inte gäller på polisens område kan det i författning meddelas bestämmelser som avviker från persondatalagen. Polisen får således ges rätt att lämna ut uppgifter till utlandet i vidare omfattning än vad som framgår av persondatalagen.

Av 1 kap. 3 & tredje stycket sekretesslagen följer att en uppgift får lämnas till utländska myndigheter om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det dessutom står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. Vi anser att det behövs regler som gör det möjligt för polisen att lämna ut uppgifter inom det internationella polissamarbetet utan en sådan prövning i varje särskilt fall. Uppgifter bör framför allt få lämnas till Europol. Med hänsyn till vad som följer av Europolkonventionen bör uppgifter få lämnas utan särskild begäran. I den utsträckning regering- en medger det bör uppgifter på begäran även få lämnas till Interpol och till polis- och åklagarmyndigheter i länder som är medlemmar i Interpol, om det behövs för att myndigheten eller organisationen skall kunna förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Regeringen bör slutligen bemyndigas att förordna om utlämnande av uppgifter också

i andra fall än de nyssnämnda.

I polisregisterlagen finns för närvarande bestämmelser om att uppgifter får lämnas till utländska myndigheter om det behövs i ett utlänningsärende. Enligt våra förslag skall uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren få lämnas till utlandet i sådana ärenden. Det framstår inte som lika klart att även uppgifter ur andra register eller av andra slag behöver kunna lämnas till utlandet för handläggning av utlänningsärenden utöver vad som följer av 1 kap. 3 & tredje stycket sekretesslagen. Vi lägger därför inte fram något förslag som motsvarar polisregisterlagen i denna del.

8.8.3. Terminalåtkomst

Med terminalåtkomst menar vi här en möjlighet att direkt via terminal få tillgång till uppgifter, dock utan att kunna bearbeta eller på annat sätt påverka dem. För att en myndighet som har rätt att få uppgifter ur ett personregister skall få ha terminalåtkomst till registret krävs för närvarande bestämmelser härom i författning eller ett medgivande från Datainspektionen. Dataskyddsdirektivet innehåller dock inga särregler beträffande terminalåtkomst. Persondatalagens bestämmelser synes också komma att innebära att uppgifter får göras tillgängliga genom terminalåtkomst om de allmänna förutsättningama för behandling av personuppgifter är uppfyllda.

Terminalåtkomst är som vi ser det inte annat än en teknisk metod för att göra uppgifter tillgängliga för en mottagare. Några bestämmel- ser om terminalåtkomst behövs därför inte i lag. Frågan om i vilken utsträckning terminalåtkomst bör få förekomma bör avgöras med hänsyn till om det går att åstadkomma en tillfredsställande behörig- hetskontroll och tillräcklig säkerhet vid överföringen.

8.8.4. Sambearbetning av uppgifter

Sambearbetning av olika register har hittills ansetts utgöra ett särskilt känsligt sätt för att inhämta information. Av den nuvarande datalagen följer att det krävs tillstånd för att föra ett personregister som skall innehålla uppgifter som inhämtas från något annat personregister. Persondatalagen föreslås dock inte innehålla några särregler be- träffande sambearbetning, dvs. om insamling av uppgifter från någon annan databas. Polisen torde därför få inhämta uppgifter genom automatisk behandling av egna eller andra myndigheters databaser om de allmänna förutsättningama för behandling av personuppgifter är uppfyllda. I artikel 5.6 i Europarådets rekommendation sågs emellertid

att sambearbetningar av register (interconnection of files) inom polisen inte bör förekormna utan särskilt lagstöd eller, om det behövs för en särskild förundersökning, tillstånd av den nationella tillsynsmyndig— heten. Med anledning av rekommendationens bestämmelse har vi ställt oss frågan om persondatalagens bestämmelser kan anses tillräckliga i detta hänseende.

Enligt vår mening bör polisen under en förundersökning få hämta in de uppgifter om t.ex. en misstänkt person vilka kan finnas lagrade sedan tidigare. Det är närmast självklart att polisen skall kontrollera om den misstänkte redan förekommer i t.ex. belastnings- eller misstankeregistret. Vi anser inte att polisens rätt att samla in uppgifter under en förundersökning genom sambearbetning behöver begränsas i förhållande till vad som avses följa av persondatalagen.

I samband med en särskild undersökning av underrättelsekaraktär bör polisen också, som vi har föreslagit i vårt delbetänkande, få hämta in uppgifter från andra register som förs av polisen.

Det är osäkert om det finns anledning att sambearbeta olika polisiära register annat än i samband med underrättelseverksamhet eller under en förundersökning. Om så skulle vara fallet anser vi emellertid att sambearbetning bör få förekomma, naturligtvis under förutsättning att sambearbetningen sker för ett uttryckligt angivet och berättigat ändamål. Inte heller i dessa fall anser vi att det finns något behov av strängare regler än vad som följer av persondatalagen.

Det vi ovan har tagit upp är frågan om sambearbetning av uppgifter som lagras hos polisen. Det kan emellertid också finnas ett behov för polisen att samla in information från andra myndigheter genom sambearbetning. Polisens rätt att få ta del av uppgifter som lagras hos en annan myndighet följer av sekretesslagens regler. Om uppgifter enligt dessa bestämmelser får lämnas från en myndighet till polisen bör sambearbetning enligt vår mening också få förekomma, givetvis endast om de allmänna förutsättningama för behandling av personupp- gifter är uppfyllda. Några särskilda regler härom behövs inte i polisdatalagen.

8.9. Anmälan

Polisen bör endast i vissa fall vara skyldig att göra en sådan anmälan till Datainspektionen som föreskrivs i persondatalagen. Frågan tas upp vidare i avsnitt 8.20.

I persondatalagen har tagits in bestämmelser om skyldighet att anmäla behandling av personuppgifter. Innan en sådan behandling genomförs

skall den persondataansvarige skriftligen anmäla det till Datainspektio- nen. Detsamma gäller innan en serie av sådana behandlingar som har samma eller liknande ändamål påbörjas. Anrnälningsförfarandet är avsett att göra behandlingens ändamål och viktigaste egenskaper kända. Det har i persondatalagen emellertid tagits in vissa undantag från skyldigheten att förhandsanmäla behandling av personuppgifter. Det viktigaste undantaget är att amnälan inte skall behöva göras om ett s.k. persondataombud har utsetts. Persondataombudet skall ha till uppgift att självständigt se till att den persondataansvarige behandlar personuppgifter på ett korrekt och lagligt sätt och påpeka eventuella brister för denne. Persondataombudet skall dessutom föra en förteck- ning över de behandlingar som utförs av den persondataansvarige och som annars skulle ha omfattats av anmälningsskyldigheten. Bestämmelserna om anrnälningsskyldighet bör gälla även för polisens del. Det förefaller uppenbart att persondataombud kommer att inrättas för polisens del. Behandling av personuppgifter inom polisen kommer därmed inte att behöva anmälas till Datainspektionen. Vi återkommer i avsnitt 8.20 till frågan om automatiserade register bör anmälas till Datainspektionen, trots att persondataombud inrättas.

8.10. Sanktioner

Persondatalagens bestämmelser om sanktioner bör gälla för polisen. Vi föreslår en hänvisning från polisdatalagen till person- datalagens regler om skadestånd.

Den persondataansvarige skall enligt dessa bestämmelser ersätta den registrerade för den skada som en behandling av personuppgifter i strid med persondatalagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen har fört med sig. Ersättning skall också betalas för den kränkning av den personliga integriteten som behandlingen har inneburit. Ersättningsskyldigheten skall enligt förslaget kunna jämkas eller helt falla bort om den persondataansvarige visar att felet inte berodde på honom eller henne.

Datalagskormnittén har vidare föreslagit en straffbestämmelse. Böter eller fängelse två år skall kunna dömas ut om någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar osann uppgift, antingen till den registrera- de i inforrnation som lämnas till denne enligt persondatalagen eller till Datainspektionen i anmälan enligt persondatalagen eller på särskild begäran av inspektionen.

Dessa bestärmnelser om sanktioner bör enligt vår mening gälla även för polisen. Bestämmelsen i persondatalagen om skadestånd föreslås

dock endast gälla om personuppgifter behandlats i strid med person- datalagen eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. Det innebär att bestämmelsen inte skulle bli tillämplig vid behandlingar i strid med t.ex. polisdatalagen. Enligt vår mening bör samma regler om skadestånd gälla vid all sådan behandling av personuppgifter som i och för sig omfattas av persondatalagen, oavsett om särskilda före- skrifter för behandlingen har meddelats i t.ex en registerförfattning. Som förslaget till persondatalag är utformat anser vi det emellertid nödvändigt med en uttrycklig hänvisning från polisdatalagen till persondatalagens bestämmelser om skadestånd. Motsvarande hänvis- ningar bör också införas i belastnings- och misstankeregisterlagarna.

8.11. Datainspektionens befogenheter

Persondatalagens bestämmelser bör gälla även polisområdet.

Datainspektionen skall enligt Datalagskommitténs förslag ha till uppgift att utöva tillsyn över tillämpningen av persondatalagen och de särskilda registerförfattningar som kan komma att finnas. För att inspektionen på ett effektivt sätt skall kunna fullgöra sina uppgifter föreslås myndigheten få rätt att på begäran få

— tillgång till de personuppgifter som behandlas, — upplysningar och dokumentation rörande behandlingen av person- uppgifter och säkerheten vid denna och — tillträde till lokaler som har anknytning till behandlingen av personuppgifter.

Om Datainspektionen inte kan få tillräckligt underlag för att konstatera att en behandling av personuppgifter är laglig, föreslås det att inspektionen vid vite skall få förbjuda den persondataansvarige att behandla personuppgifterna på annat sätt än genom att lagra dem. Om Datainspektionen får reda på att personuppgifter behandlas eller kan komma att behandlas på ett olagligt sätt föreslås inspektionen också, som en sista utväg, få förbjuda behandlingen vid vite. Som vi tidigare har nämnt avses inspektionen också få föreskriva vite om en person- dataansvarig inte följer ett beslut om skyddsåtgärder.

De föreslagna bestämmelserna om Datainspektionens befogenheter bör vara tillämpliga även vid behandling av personuppgifter inom polisen.

8.12. Sammanfattning

Vi konstaterar sammanfattningsvis att den föreslagna persondatalagen i stort sett utan undantag bör kunna tillämpas även vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för att

1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,

2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller

3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

Vi har dock funnit anledning att för polisens del göra undantag för persondatalagens förbud mot behandling av vissa känsliga uppgifter (avsnitt 8.3.2). Dessutom har vi föreslagit en särskild bestämmelse om att personuppgifter som behandlas hos polisen för de ovan närrmda ändamålen skall förses med upplysningar om uppgiftslärrmares trovärdighet och uppgifternas sakriktighet (avsnitt 8 .4.2). Vi har också ansett det nödvändigt att införa en särskild bestämmelse om utläm- nande av uppgifter till utlandet. Denna bestämmelse innebär också i viss mån en avvikelse från persondatalagens bestämmelser (avsnitt 8.8.2). Slutligen har vi föreslagit att persondatalagens regler om rättelse och skadestånd skall gälla även vid behandling enligt polis- datalagen (avsnitt 8.6 och 8.10).

8.13. Behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet

Det behövs särskilda bestämmelser om behandling av personupp- gifter i polisens underrättelseverksamhet. Dessa bör motsvara de av oss i delbetänkandet föreslagna reglerna för analysregister. Några särskilda regler om gallring behövs dock inte.

8.13.1. Persondatalagen lägger en ny grund för ADB-användning i krirninalunderrättelseverksamhet

Det är hittills bara Säkerhetspolisen och Rikspolisstyrelsens finanspolis som har getts rätt att utnyttja ADB-stöd i polisens underrättelseverk- samhet. Starka effektivitetshänsyn har dock ansetts tala för att polisen skulle få möjlighet till en ökad ADB-användning även i annan underrättelseverksamhet. I vårt delbetänkande SOU 1996:35 lade vi

fram förslag till en sådan vidgning av möjligheterna att utnyttja ADB- stöd i vad vi kallade kriminalunderrättelseverksamhet. Förslaget omfattade inte Säkerhetspolisen, men väl Finanspolisen.

Vårt förslag i delbetänkandet hade utformats mot bakgrund av datalagen. Det tog därför sikte på möjligheterna att inrätta person- register. De lagförslag vi nu lägger fram har däremot utformats från utgångspunkten att en ny persondatalag skall ersätta datalagen. Persondatalagen skall omfatta all automatisk behandling av personupp- gifter och sålunda inte bara registerhantering av sådana uppgifter. Vi har övervägt vilka konsekvenser som följer av att grundvalen för bestämmelserna har ändrats.

Vi har förut slagit fast att de grundläggande krav som ställs upp i persondatalagen för all behandling av personuppgifter innebär att det etableras en standard för behandlingen som bör gälla även för polisen. Något undantag för underrättelseverksamheten har vi inte ansett vara påkallat.

I anslutning till vår genomgång av den föreslagna persondatalagen har vi redovisat vilka bestämmelser som behövs i polisdatalagen i stället för eller utöver vad som följer av persondatalagen. Det är vår uppfattning att de regler vi har föreslagit bör gälla även i under- rättelseverksamhet.

8.13.2. Vissa ytterligare bestämmelser behövs

De analysregister vi har föreslagit i vårt delbetänkande utgör person- register i datalagens mening. Begreppet register har emellertid en mycket mer inskränkt betydelse i persondatalagen än den nuvarande datalagen. Ett analysregister skall enligt vårt tidigare förslag få inrättas och föras med hjälp av ADB när en särskild undersökning har inletts. I analysregistret skall all information som framkommer i samband med undersökningen kunna antecknas, liksom de slutsatser som polisen drar och de beslut som fattas. Det kommer i praktiken att bli fråga om elektronisk handläggning av särskilda undersökningar, vilket kan jäm- föras med elektronisk handläggning av förundersökningar. Om en för- undersökning för närvarande handläggs med hjälp av ADB anses det vara fråga om förande av personregister i datalagens mening. Den nya persondatalagens terminologi medför emellertid att elektronisk hand- läggning av ett ärende inte i sig kan anses innebära att ett register in- rättas. Däremot kan naturligtvis särskilda register inrättas inom ramen för förundersökningen, t.ex. för att förteckna de personer som har hörts under utredningen eller de handlingar som har inkommit. l öv- rigt får handläggningen av en förundersökning betraktas som behand- ling av personuppgifter i mera allmän bemärkelse. I likhet härmed

anser vi att analysregister inte heller utgör register i egentlig mening.

De starka farhågor för otillbörliga intrång i den personliga in- tegriteten som kommit till uttryck i olika sammanhang när frågan om ADB-stöd i underrättelseverksamheten varit på tal har, såsom datalagen är konstruerad, avsett sammanställning av uppgifter i register. Någon diskussion om behovet av särskilda regler för även annan behandling av personuppgifter i sådan verksamhet har naturligt nog inte förekommit. Våra överväganden i denna del har lett fram till följande.

Det föreligger en betydande skillnad mellan den situationen att det finns anledning anta att ett konkret brott har förövats och den att det finns anledning anta att brottslighet förekommer. I den förstnämnda situationen skall förundersökning inledas. Förfarandet är noggrant reglerat i rättegångsbalken. Bestämmelserna i rättegångsbalken om tvångsmedel har som utgångspunkt att någon kan misstänkas för ett konkret brott; det räcker inte med lika starka misstankar om att en person tar befattning med brottslig verksamhet. Förfarandet i under- rättelseverksamhet är över huvud taget inte reglerat, ett faktum som föranledde oss att i förslaget till lag om register i polisens underrät- telseverksamhet precisera vad som i lagen avsågs med sådan verksam- het. Det är lätt att förstå att en oinskränkt rätt för polisen att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet även om den givetvis skulle utövas med beaktande av persondatalagens bestämmelser kan inge oro för en utveckling som leder till otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Vissa begränsningar bör därför ställas upp.

Manuell hantering av personuppgifter i underrättelseverksamhet är tillåten och förekommer i dag. Någon anledning att för närvarande reglera sådan behandling av personuppgifter synes inte föreligga. De begränsningar som bör göras bör därför avse behandling som är helt eller delvis automatiskt. Sådan behandling bör i likhet med vad vi föreslog i delbetänkandet bara få förekomma vid särskilda under- sökningar som rör allvarlig brottslighet, som syftar till att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga eller förhindra brott och

som företas av Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet där en länspolismästare är chef.

Det är inte godtagbart att en särskild undersökning får pågå under obegränsad tid. En sådan ordning skulle bl.a. leda till att bestämmel- serna om underrättelseregister (varom mera nedan) delvis sattes ur spel. Det bör därför föreskrivas att ett beslut att inleda en särskild undersökning skall innehålla uppgifter om ändamålet med behandling av personuppgifter i undersökningen och när denna skall vara avslutad. Beslutet bör innehålla de bestämmelser i övrigt som behövs

för att förebygga intrång i den personliga integriteten. Rikspolisstyrel- sen bör föra en förteckning över beslut att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet. Regeringen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om förutsättningama för behandling av person— uppgifter i polisens underrättelseverksamhet.

I vårt delbetänkande hade vi mot bakgrund av datalagenknutit de bestämmelser vi har talat om nu till inrättandet av analysregister. Som en konsekvens av persondatalagen bör de i stället gälla vid automatisk behandling av personuppgifter. Något hinder mot att inom ramen för en särskild undersökning föra de hjälpregister som behövs bör inte föreligga. Att vissa bestämmelser däremot behövs för permanenta register i underrättelseverksamheten återkommer vi till i avsnitt 8.15. Innan vi tar upp frågor om särskilda register vill vi dock uppehålla oss vid frågan om gallring av uppgifter som behandlas i polisens underrättelseverksamhet.

8.13.3. Gallring

Vi har i vårt delbetänkande föreslagit regler om gallring av analys- register. Utgångspunkten är att uppgifter skall gallras när de inte längre behövs och senast när analysregistret enligt tidigare beslut skall upphöra, dvs. när den särskilda undersökningen skall vara avslutad. Om undersökningen vid den tidpunkten inte är klar skall registret dock få bestå längre än vad som ursprungligen bestämts, om det är av särskild betydelse för att undersökningen skall kunna avslutas. Tanken bakom gallringsregeln var inte att all information som samlats in under undersökningen skulle utplånas. Tvärtom framhöll vi i delbe- tänkandet att uppgifter ur analysregistren på något sätt borde sparas för forsknings- och kontrolländamål. Det kunde dock lämpligen ske genom att rapporter över undersökningar upprättades på motsvarande sätt som protokoll upprättas över förundersökningar. Därutöver ansåg vi inte att det fanns behov av att för t.ex. forskningsändamål bevara också analysregistren som sådana.

Som vi har framhållit inledningsvis i detta avsnitt får förandet av analysregister emellertid betraktas som en form av elektronisk handläggning av särskilda undersökningar, vilket kan jämföras med elektronisk handläggning av förundersökningar. I avsnitt 8.4.3 har vi tagit upp frågor om gallring av uppgifter i en förundersökning och andra ärenden. Vi har där framhållit att uppgifter i förundersökningar och andra ärenden hos polisen som dokumenteras på papper för närvarande bevaras för framtiden om inte akten enligt särskilda föreskrifter eller beslut från Riksarkivet får gallras. Frågan om gallring av uppgifter i sådana handlingar bör enligt vår bedömning inte

vara beroende av vilka tekniska hjälpmedel polisen väljer för sitt arbete. Uppgifter i en förundersökning eller en undersökning av underrättelsekaraktär bör därför, sedan ärendet har avslutats, bevaras för forskningsändamål i samma utsträckning oavsett om elektronisk handläggning förekommer eller ej. Någon särskild bestämmelse om att uppgifter som behandlats med ADB inom ramen för en särskild undersökning inte får bevaras i binär form sedan undersökningen avslutats behövs således inte.

Den av oss föreslagna bestämmelsen i 10 å andra stycket under- rättelseregisterlagen fyller emellertid även en annan funktion. Den utgör närmast en påminnelse om att undersökningar inom kriminal- underrättelsearbete inte skall bedrivas under obegränsad tid, utan avslutas inom en viss tid. Denna tid skall anges på förhand och beräknas med hänsyn till vad undersökningen skall avse. När tiden har gått till ända skall undersökningen också normalt vara avslutad. Är den inte det, bör man endast i undantagsfall kunna få hålla på något längre. En bestämmelse om detta behöver emellertid inte få formen av en gallringsregel. Det är snarare fråga om en regel om hur under- rättelseverksamhet skall bedrivas. Som vi har anfört i delbetänkandet är det en brist att sådana regler för närvarande inte finns. I avvaktan på att bestämmelser om polisens underrättelseverksamhet kan utarbetas skulle man i och för sig kunna tänka sig att ta in vissa regler bland registerbestämrnelserna. Det är emellertid en mindre lämplig lösning. Vi förordar därför att gallringsregeln i 10 å andra stycket under- rättelseregisterlagen inte förs över till polisdatalagen.

8.14. Särskilda bestämmelser om register

Det kan av lätt insedda skäl inte gärna komma i fråga att reglera alla polisens register i lag eller förordning. Ett sådant system skulle bli alltför stelbent. Regleringen i lag bör i stället begränsas till att avse särskilt omfattande register och sådana register som på grund av kriterierna för registreringen får anses särskilt känsliga. Med hänsyn härtill bör bestämmelser i polisdatalagen införas beträffande underrättelseregister (avsnitt 8.15), — DNA-register (avsnitt 8.16), fingeravtrycks- och signalementsregister (avsnitt 8.17), — register över kvarstående brottsmisstankar (avsnitt 8.18) och register som förs för övervakning av personer (avsnitt 8.19).

Bestämmelser om Säkerhetspolisens register bör också föras in i polisdatalagen. För andra permanenta register än dem som vi nu har nämnt bör

utöver de allmänna bestämmelser som skall gälla för all behandling av personuppgifter dessutom gälla vissa särskilda bestämmelser om anmälan till Datainspektionen och om gallring (avsnitt 8.20). Dessa regler bör dock inte avse manuella register. För sådana register bör de allmänna bestämmelserna i polisdatalagen vara fullt tillräckliga.

De särskilda bestämmelserna för register är inte avsedda att gälla sådana register som förs i en förundersökning eller annan undersök- ning eller utredning.

8.15. Kriminalunderrättelseregister

I polisdatalagen bör tas in regler om kriminalunderrättelseregis- ter, vilka bör motsvara de av oss i delbetänkandet föreslagna reglerna för inforrnationsregister i polisens underrättelseverksarn- het.

I underrättelseregisterlagen har vi föreslagit regler om analys- och inforrnationsregister. Som framgått skall de särskilda regler vi föreslår för register inte omfatta register som förs till stöd för handläggningen i en särskild undersökning. Informationsregistren har ett annat syfte. De regler vi föreslog i delbetänkandet för sådana register bör i allt väsentligt föras in i polisdatalagen. Registren bör kallas krirninal- underrättelseregister. Reglerna för dessa bör inte avse Säkerhetspoli- sens register, för vilka särskilda bestämmelser bör gälla (se avsnitt 9).

Något tillstånd för polisen att föra kriminalunderrättelseregister behövs inte i polisdatalagen. Persondatalagens regler är i det hän- seendet tillräckliga. Däremot bör det som en begränsning anges att sådana register får föras endast för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar som avser allvarlig brottslighet och endast av Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet där en länspolismästare är chef. Bestämmelsen om inforrnationsregisters innehåll och om gallring av sådana register bör föras över till polisdatalagen.

8.16. DNA-register

I vårt delbetänkande Kriminalunderrättelseregister — DNA-register har vi lagt fram förslag till två DNA-register, ett personregister och ett

spårregister. Dessa regler får, liksom reglerna om underrättelseregis- ter, ses som begränsningar i den rätt att behandla personuppgifter och föra register som för polisens del följer av den föreslagna persondata- lagen. Liksom andra regler om begränsningar i denna rätt bör även reglerna om DNA-register inarbetas i den nya polisdatalagen. Det bör för det första framgå av de nya bestämmelserna att register med uppgifter om DNA-analys bara får föras av Rikspolisstyrelsen (jfr 1 & DNA-registerlagen). Däremot behöver det inte särskilt anges att sådana register får föras med hjälp av ADB, eftersom det följer av persondatalagen. Registrens ändamål bör anges i överensstämmelse med 3 & DNA-registerlagen. Bestämmelserna i 4 och 5 && DNA- registerlagen om personregistrets innehåll bör överföras oförändrade till polisdatalagen.

Även de tidigare föreslagna reglerna om spårregistret bör av praktiska skäl tas in i polisdatalagen, trots att registret inte är avsett att innehålla uppgifter om enskilda personer och därför inte omfattas av persondatalagen. Bestämmelsen i 19 & DNA-registerlagen om spårregistrets innehåll och 20 5 om vad spårregistret får användas till bör därför föras över till polisdatalagen.

Reglerna om utlämnande av uppgifter ur registren behövs inte längre eftersom den absoluta registersekretessen föreslås upphöra. De allmänna reglerna i 14 kap. sekretesslagen är i stället tillräckliga.

Bestämmelsen i 10 & DNA-registerlagen om gallring av registren bör också överföras till polisdatalagen.

I 11 & DNA-registerlagen har vi föreslagit en bestämmelse om prover som har tagits i jämförelsesyfte från målsägande och andra personer som inte misstänks för brott. Analysresultat avseende sådana prover skall visserligen inte få registreras i DNA-registret, men paragrafen innehåller föreskrifter om hur man i övrigt skall förfara med jämförelseprover. Regeln hör egentligen inte hemma i en författning som handlar om registrering av analysresultat. Den passar inte heller in i rättegångsbalkens systematik eftersom provtagning av målsägande inte regleras där. I brist på en bättre lösning har regeln därför placerats i DNA-registerlagen. Vi föreslår i konsekvens därmed att den överförs till polisdatalagen.

8.17. Fingeravtrycks- och signalementsregister

Fingeravtrycks- och signalementsregister som förs för att under- lätta identifiering av personer i samband med brott skall endast få innehålla uppgifter om misstänkta och dömda personer. Registren skall gallras.

8. 17. 1 F ingeravtrycksregistret

Fingeravtrycksregistret förs med tillstånd av Datainspektionen den 30 mars 1976 samt den 23 augusti 1989. Datainspektionen har meddelat föreskrifter för registret.

I Datainspektionens tillståndsbeslut den 30 mars 1976 har under

rubriken registerändamål antecknats följande: Registret omfattar daktylograrn (fingeravtryck) angående de personer som varit föremål för åtgärd enligt 28 kap. 14 % rättegångsbalken. Fingeravtryck skall enligt 6 5 kungörelsen (1947:850) om fingeravtryck insändas till rikspolisstyrelsen. Registret är ett hjälpmedel dels i brottsspaningssammanhang, dels för identifiering av person med tvistig eller okänd identitet. Registret är ett polisregister och regleras sålunda av bestämmel- serna i lagen (1965:94) om polisregister m.m.

Registret är uppdelat i två delregister, ett A-register och ett B-register. B-registret innehåller uppgifter om fingeravtryck som tas med stöd av utlänningslagen av utlänningar som inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige eller vid senare ansökan om uppehållstillstånd eller som kan komma att tas i förvar enligt bestämmelserna i utlän- ningslagen. B-registret innehåller också uppgifter som avses i 19 & lagen (1991 :572) om särskild utlänningskontroll. B-registret har hittills förts av Rikspolisstyrelsen, men den del som innehåller fingeravtryck som tas enligt utlänningslagen skall efter en nyligen genomförd lagändring i stället föras av Invandrarverket (SFS 1996zl389, vilken trädde i kraft den i januari 1997).

I A-registret registreras uppgifter om den som misstänks för brott eller som har häktats därför att fråga har uppstått om att lämna ut personen till en främmande stat. Registret bygger på uppgifter som sänds till Rikspolisstyrelsen enligt 7 5 förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. Enligt denna bestämmelse skall fingeravtryck som har tagits med stöd av 28 kap. 14 & rättegångsbalken under utredning om brott skyndsamt sändas till Rikspolisstyrelsen tillsammans med en beskrivning av personen. Detta gäller dock inte fingeravtryck som tas av den som inte är misstänkt för brott.

Den del av B—registret som alltjämt skall föras av Rikspolisstyrelsen skall innehålla uppgifter om fingeravtryck som tas enligt 19 5 lagen om särskild utlänningskontroll. Fingeravtryck får enligt denna bestämmelse tas om det är av betydelse för att utröna om en utlänning eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse två år inte är föreskrivet. Bestämmelsen i 19 å

tillämpas i fråga om en utlänning i den mån regeringen eller domstol har bestämt det enligt lagen om utlänningskontroll. Om ett sådant beslut har fattats får Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet förordna om tagande av fingeravtryck

Beträffande de personer som skall registreras får enligt Datainspek- tionens föreskrifter endast införas uppgift om år för daktyloskopering, personnummer, processnummer och mönstertyp (särskilda biologiska särmärken som finns i varje fingeravtryck).

8.17.2. Signalements- och känneteckensregistret

Registret förs med tillstånd av Datainspektionen den 30 mars 1976 samt den 23 augusti 1989. Datainspektionen har också meddelat föreskrifter för registret. I Datainspektionens tillståndsbeslut har under rubriken registerändamål antecknats följande: Registret omfattar signalement och kännetecken angående de personer som varit föremål för åtgärd enligt 28 kap. 14 5 rättegångsbalken. Fingeravtryck skall enligt 6 & kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck insändas till rikspolisstyrelsen. Registret är ett hjälpmedel dels i brottsspaningssmmnanhang, dels för identifiering av person med tvistig eller okänd identitet. Registret är ett polisregister och regleras sålunda av bestämmel- serna i lagen (1965:94) om polisregister m.m.

Registret bygger på uppgifter som sänds till Rikspolisstyrelsen enligt 7 5 förordningen (1992c824) om fingeravtryck m.m. Enligt denna bestämmelse skall en beskrivning av en person sändas in till Rikspolis- styrelsen då fingeravtryck sänds in. De personer som registreras i signalements- och känneteckensregistret är således desamma som förs in i fingeravtrycksregistret. Beträffande dessa skall förutom adrninist- rativa uppgifter registreras uppgift om namn och personnummer, nummer på fotografi, nationalitet, kroppslängd, kroppsbyggnad, ansiktsfärg, hårfärg, skallighet, hårforrn, ögonfärg, näsform, tandstä- tus, tatueringar och andra kännetecken.

8.17.3 Överväganden .

Vi har tidigare anfört att det i polisdatalagen bör införas regler om fingeravtrycksregister. Även det närbesläktade signalements- och känneteckensregistret bör regleras i polisdatalagen.

Ändamålet med fingeravtrycksregistret och signalements- och känneteckensregistret skall vara att underlätta identifiering av personer

i samband med utredning om brott. Eftersom registren tjänar samma ändamål anser vi att det i polisdatalagen bör kunna meddelas gemen- samma regler för dem. Rikspolisstyrelsen bör vara persondataansvarig för båda registren.

De personer som för närvarande får registreras i fingeravtrycks- och signalementsregister är de som är misstänkta för brott och som har fått lämna fingeravtryck med stöd av 28 kap. 14 & rättegångsbalken och förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. Vi anser att det väsentliga rekvisitet är att det skall vara fråga om misstänkta personer. Kopplingen till reglerna om fingeravtryck är enligt vår mening onödig. Skulle ett signalement av en misstänkt person upprättas utan att fingeravtryck samtidigt tas av personen i fråga, bör det således inte finnas något hinder mot att registrera även det signalementet. Registret bör dessutom få innehålla uppgifter om den som har fått lämna fingeravtryck enligt 19 & lagen om särskild utlänningskontroll. Det synes däremot inte finnas anledning att registrera den som har häktats därför att fråga har uppstått om att lämna ut personen till en främman- de stat och som i samband därmed har fått lämna fingeravtryck (jfr 3 5 förordningen om fingeravtryck m.m.).

Beträffande den som registreras i fingeravtrycks- eller signalements- register bör utöver uppgifter om fingeravtryck, dvs. mönstertyp, signalement och kännetecken endast få antecknas uppgifter om ärendenumrner och den registrerades identitet.

Vår utgångspunkt är att uppgifter i fingeravtrycks- och signale- mentsregister om en misstänkt person skall gallras om förunder- sökningen läggs ned utan att åtal väcks eller om åtal läggs ned eller den misstänkte frikänns. I avsnitt 8.18 föreslår vi emellertid att uppgifter om en misstänkt person i vissa fall skall kunna få lagras även om åtal inte har väckts. Under samma förutsättningar bör även uppgifter i identifieringsregister kunna sparas. Om en förundersökning mot en person har lagts ned på grund av bristande bevisning bör således fingeravtryck och signalement m.m. få bevaras, under förutsättning att den misstänkte enligt åklagares bedömning är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt.

I avsnitt 8.18 föreslår vi att uppgifter som sparas efter det att förundersökning har lagts ned skall gallras senast efter tre år. När uppgifter om den misstänkte gallras enligt denna regel bör uppgifter om honom i fingeravtrycks- eller signalementsregister också gallras.

Om en misstänkt person döms för det påstådda brottet bör uppgifter om honom i fingeravtrycks- och signalementsregister få stå kvar så länge han är registrerad i det allmänna belastningsregistret. När personen inte längre förekommer i belastningsregistret bör uppgifter i dessa register också gallras.

Uppgifter om den som har fått lämna fingeravtryck enligt lagen om

särskild utlänningskontroll bör också gallras efter viss tid. Det bör ankomma på regeringen att meddela närmare föreskrifter om när sådana uppgifter skall gallras.

8.18. Register över kvarstående brottsmisstankar

Uppgifter om att en person anses misstänkt för brott trots att förundersökning mot honom har lagts ned skall få registreras endast under vissa särskilda förutsättningar. Om åtal mot en person har lagts ned eller ogillats skall uppgift om att personen i fråga ändå anses misstänkt inte få registreras.

Vi har tidigare konstaterat att det inte finns skäl att i förhållande till den kommande persondatalagen begränsa polisens rätt att behandla personuppgifter under en förundersökning. Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts bör uppgifter om den som misstänks för brottet således få behandlas i all den utsträckning det behövs för att förundersökningen skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. När misstanken har nått en sådan nivå att den kan sägas vara skälig skall uppgifter om den misstänkte också registreras i misstankeregistret. Om förundersökningen senare läggs ned utan att åtal väcks skall de ADB- behandlade uppgifterna i förundersökningen gallras, om de inte skall bevaras för framtiden och därför fixeras på t. ex. papper eller CD- ROM. Även uppgifterna 1 misstankeregistret skall gallras. Detsamma gäller om förundersökningen visserligen leder till åtal, men åtalet sedermera ogillas.

I vissa sådana fall som nu har nämnts kan misstanken mot personen kvarstå trots att förundersökning har lagts ned. Det gäller framför allt om det är bristande bevisning som ligger till grund för beslutet att inte åtala. I sådana fall kan polisen ha ett berättigat intresse av att fortsätta att få lagra uppgifter om den misstänkte. Om dessa uppgifter får sammanföras med information som senare kan bli tillgänglig kan det leda till att det blir möjligt att på nytt ta upp förundersökningen.

Uppgifter av det här slaget synes för närvarande förekomma i det allmänna spaningsregistret. Vi anser att register med sådana uppgifter i vissa fall även fortsättningsvis bör kunna få förekomma om det behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt. Dessa register bör dock omgärdas av bestämmelser i lag.

De uppgifter det här är fråga om har i viss mån likheter med uppgifter av underrättelsekaraktär, eftersom det rör en person mot vilken förundersökning inte pågår. Personen är dock misstänkt för ett konkret brott, vilket gör att bestämmelserna om underrättelseregister

inte är direkt tillämpliga. Vi föreslår därför att det införs särskilda regler för register över kvarstående brottsmisstankar.

För att polisen skall få lagra uppgifter om att en person är misstänkt för brott trots att förundersökning har lagts ned bör det för det första krävas att personen i fråga alltjämt anses skäligen misstänkt för brottet. Det bör ankomma på åklagare att göra bedömningen av om misstanken har den erforderliga styrkan. Vidare bör det krävas att det beror på bristande bevisning att förundersökningen har lagts ned. Av de allmänna bestämmelserna i persondatalagen följer att det endast är uppgifter som är relevanta för utredning om det påstådda brottet som får antecknas.

Om det inte inom en förhållandevis kort tid har kommit fram sådana nya uppgifter att förundersökningen kan tas upp på nytt bör upp- gifterna gallras. Som längst bör uppgifterna få bevaras i tre år.

De föreslagna reglerna bör endast gälla för det fall att förunder- sökning har lagts ned. Har en åtalad frikänts bör det inte få före- komma att han antecknas som misstänkt i polisens register. En person bör inte heller få föras in som misstänkt i ett register om åtal mot honom har lagts ned på grund av bristande bevisning, eftersom den åtalade under sådana förhållanden har rätt till frikännande dom (jfr 20 kap. 9 & andra stycket rättegångsbalken). Detta bör komma till uttryck i lagtexten genom ett uttryckligt förbud mot att personer registreras som misstänkta efter det att åtal har lagts ned eller frikännande dom har meddelats och vunnit laga kraft.

8.19. Register som förs för övervakning av personer

Register som förs för att underlätta övervakning av personer Skall endast få innehålla uppgifter om allvarligt kriminellt belastade personer eller personer som kan antas vara farliga för annans säkerhet. Registren skall gallras.

8.19.1. Gällande rätt

Datainspektionen konstaterade efter granskning av Rikspolisstyrelsens register i ett beslut den 28 september 1989 att allmänna spanings- registret kontinuerligt tillfördes anteckningar om svårt brottsbelastade personer även om det inte fanns misstankar mot dessa personer om ny brottslighet (s. 17 i beslutet). Det kunde enligt Datainspektionen ifrågasättas om inte uppgifterna under sådana förhållanden hade karaktär av förspaningsuppgifter, vilket inte fick registreras. Uppgifter

om svårt brottsbelastade personer som polisen av olika skäl behöver övervaka får dock enligt gällande rätt i viss utsträckning registreras även om det i och för sig inte finns misstanke mot dem om ny brottslighet. Av 5 5 andra och tredje styckena polisregisterkungörelsen följer således att det i polisregister får tas in uppgift om — intagning i eller utskrivning från sjukvårdsinrättning av den som en domstol har överlämnat till rättspsykiatrisk vård, intagning i eller utskrivning från sjukvårdsinrättning av den som under påverkan av allvarlig psykisk störning har begått brott mot annans personliga säkerhet eller psykiska eller fysiska hälsa, för vilket åtal inte väckts, om intagning skett med stöd av lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade eller lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård,

—— avbrott i anstaltsvistelse samt

— att en patient som dömts till och tagits in för vård, under viss del eller återstoden av vårdtiden får vistas utanför sjukvårdsinrättningens område.

8.19.2. Överväganden beträffande personer som är dömda för brott

Bestämmelserna i 5 & polisregisterkungörelsen synes närmast syfta till att göra det möjligt för polisen att bevaka personer som har begått grova våldsbrott och som kan vara farliga för annans säkerhet. Även den registrering av allvarligt kriminellt belastade personer som kan förekomma i allmänna spaningsregistret synes ha samma syfte. Det kan enligt vår mening finnas skäl för polisen att registrera uppgifter om vissa allvarligt kriminellt belastade personer och om personer som kan antas vara farliga för annans säkerhet, för att därigenom på ett effektivt sätt kunna förebygga och förhindra ytterligare brott. Sådana uppgifter har visserligen närmast karaktär av underrättelseinformation, men bör få registreras utan att förutsättningama för behandling av sådan information är uppfyllda, dvs. även om det inte finns något konkret som pekar på att en person kommer att begå nya, allvarliga brott. Register som förs för övervakning av personer bör dock omgärdas av särskilda bestämmelser 1 lag.

Även om uppgifter" 1 dessa syften enligt 5 & polisregisterkungörelsen för närvarande antecknas 1 person- och belastningsregistret har vi inte ansett att de hör hemma i det nya belastningsregistret. Vi har därför inte heller överfört bestämmelserna i den nyssnämnda bestämmelsen till belastningsregisterlagen. Vi föreslår i stället att det införs särskilda regler i polisdatalagen för register som förs för övervakning av personer. Sådana register bör få innehålla uppgifter om dömda

personer som antingen är allvarligt kriminellt belastade eller som kan antas vara farliga för annans personliga säkerhet. Regeringen bör få meddela föreskrifter om vilka kriterier som skall gälla för att en person skall anses vara allvarligt kriminellt belastad eller farlig för annans säkerhet.

Uppgifter av det slag det här är fråga om bör gallras när de inte längre behövs och senast när samtliga uppgifter om personen har gallrats ur det allmänna belastningsregistret.

Av 5 & polisregisterkungörelsen följer att det i polisregister får tas in uppgift om avbrott i anstaltsvistelse samt bl.a. intagning i eller utskrivning från sjukvårdsinrättning av den som har dömts till rättspsykiatrisk vård. Sådana uppgifter torde få registreras enligt de allmänna bestämmelserna i persondatalagen och den av oss föreslagna polisdatalagen. Några särskilda regler om behandling av sådana uppgifter synes inte erforderligt. Polisen har dessutom tillgång till de uppgifter om permissioner m.m. som antecknas i kriminalvårdens register.

8.19.3. Överväganden beträffande personer som inte är dömda för brott

Enligt 5 5 andra stycket polisregisterkungörelsen får uppgift tas in i person- och belastningsregistret om intagning eller utskrivning från sjukvårdsinrättning av den som under inflytande av allvarlig psykisk störning har begått brott mot annans personliga säkerhet eller psykiska eller fysiska hälsa, för vilket åtal inte har väckts, om intagning skett med stöd av lagen (1993:388) om införande av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Av 5 & tredje stycket andra meningen polisregisterkungörelsen följer vidare att det får antecknas om sådana personer under viss del eller återstoden av vårdtiden får vistas utanför sjukvårdsinrättningens område.

Av departementspromemorian Lag om brottsregister m.m. (Ds 1985:8 s. 68) framgår att bestämmelsen går tillbaka på ett cirkulär som tidigare hade tagits in i medicinalväsendets författningssamling 1967z62. I cirkuläret angavs tre olika fall när utskrivningsnärnnden skulle besluta om utskrivning. Dessa fall gällde patienter som hade tagits in på grund av domstols förordnande (N-fall), patienter som varit intagna i kriminalvårdsanstalt men under tiden för anstaltsvården eller i samband med att denna upphört tagits in för sluten psykiatrisk vård (PN-fall) samt patienter som under inflytande av psykisk sjukdom begått brott mot annans personliga säkerhet, för vilket åtal inte väckts (O-fall). Såvitt gällde O-fallen redogjordes i cirkuläret för värderingen

av bevisningen och sambandet mellan brottet och sjukdomen (se prop. 1990/91:58 s. 90). I en brottskatalog angavs vilka brott i brottsbalken som skulle medföra rubricering som O-fall. Det kan i sammanhanget påpekas att rubriceringen som O-fall inte krävde att gärningen hade bedömts av polis eller åklagare (se nyssnärrmda proposition s. 90) och att rubriceringen inte kunde hävas på den grunden att patienten inte längre framstod som farlig för andra.

De s.k. N-fallen registrerades i kriminalregistret redan på grund av domen. Att PN -fallen skulle registreras framgick tidigare av 5 5 första stycket 2 polisregisterkungörelsen. Denna bestämmelse togs dock bort genom SFS 1991:1416. I 5 & andra stycket polisregisterkungörelsen finns fortfarande en regel om registrering av O-fallen.

År 1991 kom nya lagar på den psykiatriska vårdens område. Enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård saknas grund för klassificering av patienter på det sätt som nyss har nämnts. Departe- mentschefen underströk att förslaget inte syftade till att bevara en äldre tids tradition att förse vissa patienter med någon form av farlighetsbe— teckning som för obestämd tid ledde till särbehandling av dem som säkerhetsrisker (prop. 1990/91:58 s. 98).

Det kan synas som om den nya lagstiftningen borde ha lett till att patienter som tidigare ansågs tillhöra O-fallen och PN-fallen inte längre borde ha registrerats i kriminalregistret. Bestämmelsen i 5 5 första stycket 2 om registrering av PN-fallen togs också bort i samband med de nya reglerna om psykiatrisk vård. I departementspro- memorian Lag om kriminalregister m.m. (Ds l992:32 s. 70) föreslogs inte någon bestämmelse motsvarande den nuvarande om registrering av O-fallen. Inte heller vi anser att de så kallade O-fallen bör registreras. Någon bestämmelse motsvarande den i 5 5 andra stycket bör därför inte tas in i polisdatalagen. Vi föreslår inte heller någon bestämmelse om registrering av att personer intagna för vård under viss del eller återstoden av vårdtiden får vistas utanför sjukvårdsin- rättningens område. Tvärtom anser vi att sådana register som förs av polisen för övervakning av personer i syfte att förebygga och förhindra brott endast bör få innehålla uppgifter om dömda personer. Detta bör uttryckligen framgå av lagtexten.

8.20. Andra register

Andra register hos polisen än de som tidigare har nämnts skall anmälas till Datainspektionen om de skall innehålla uppgifter om att en person är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet. Innan ett register inrättas skall registrets ändamål och innehåll be- stämmas. Tiden för gallring av registret skall också fastställas.

8.201. Anmälan till Datainspektionen

Som framgår av avsnitt 8.9 har i förslaget till persondatalag tagits in bestämmelser om skyldighet att anmäla behandling av personuppgifter. Innan en sådan behandling genomförs skall den persondataansvarige skriftligen anmäla det till Datainspektionen. Detsamma skall gälla innan en serie av sådana behandlingar som har samma eller liknande ändamål påbörjas. Om ett persondataombud inrättas behöver be- handling av personuppgifter inom polisen i och för sig inte anmälas till Datainspektionen för tillsyn. Vi utgår från att persondataombud kommer att inrättas inom polisen, vilket i och för sig medför att behandling av uppgifter inte behöver förhandsanmälas till Datainspek- tionen. Uppgifter om att en person misstänks för brott eller för delaktighet i brottslig verksamhet eller är dömd för brott har emeller- tid så integritetskänslig karaktär att register med sådana uppgifter enligt vår mening ändå bör anmälas till Datainspektionen. Vi föreslår därför en bestämmelse som, i stället för vad som sägs i persondatala- gen, innebär att register som innehåller uppgifter som ger upplysning om att en person är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet alltid skall anmälas till Datainspektionen för förhandskontroll innan registret tas i bruk. Bestämmelsen bör som vi tidigare har nämnt inte vara tillämplig på register som förs i en förundersökning eller liknande undersökning och inte heller på manuella register.

8.20.2. Gallring

Inledning

I avsnitt 6.4.4 har vi anfört att integritetshänsynen gör sig starkt gällande såvitt gäller belastningsregistret. Detsamma gäller även misstankeregistret. Polisdatalagen är avsedd att gälla för behandling

av bl.a. uppgifter om att personer är misstänkta eller dömda för brott, dvs. uppgifter av samma slag som dem som ingår i belastnings- och misstankeregistren. Dessutom omfattas uppgifter som ingår i kriminal- underrättelseregister, dvs. uppgifter om att personer kan antas vara delaktiga i brottslig verksamhet eller att de kan antas komma att begå brott. Polisdatalagen skall också gälla för Säkerhetspolisens register. Intresset av skydd för den personliga integriteten kan därför sägas vara minst lika stort för uppgifter som behandlas enligt polisdatalagen, som för uppgifter som ingår i belastnings- och misstankeregistren. Det gäller i vart fall för uppgifter som samlas in och lagras i ett register för framtida bruk.

Utgångspunkten för vårt arbete såvitt gäller belastnings- och misstankeregistren är att uppgifter i dessa register skall gallras när de inte längre behövs för sitt egentliga ändamål. Samma utgångspunkt bör gälla för de register som förs enligt polisdatalagen. Frågan är emellertid om uppgifter i sådana register med hänsyn till forskningens behov bör bevaras trots att uppgifterna inte längre behövs för det ändamål för vilket de samlades in. Av särskild betydelse är om de uppgifter det är fråga om är tillgängliga på annat sätt, hos polisen eller någon annan myndighet. Då det gäller uppgifter i belastnings- och misstankeregistren har vi funnit att forskningens behov kan tillgodoses genom statistikregistren. De uppgifter som omfattas av polisdatalagen och som har samlats i register förekommer emellertid inte i statistik- register på motsvarande sätt (uppgifter om anmälda brott utgör ett undantag från denna regel). Däremot återfinns många uppgifter i t.ex. utredningshandlingar, rapporter eller annat aktmaterial. Frågan om vilka regler om undantag från gallring som skall gälla för polisens register påverkas av vad som gäller om gallring av sådant material hos polisen eller i rättsväsendet i övrigt.

Riksarkivets promemoria

Av en promemoria från Riksarkivet om riktlinjer för bevarande och gallring av handlingar inom rättsväsendet daterad den 20 februari 1996 framgår att det sedan länge har funnits ett behov av samordnade regler för gallring inom rättsväsendet. För polisväsendets del har Riksarkivet visserligen utfärdat gallringsföreskrifter som i princip innebär att akter får gallras efter tio år. Samtidigt har Riksarkivet påpekat att det krävs en samordning av föreskrifterna om gallring hos polis, åklagare och allmänna domstolar. Arbetet med att ta fram gemensamma bevarande- och gallringsregler pågår inom Riksarkivet och de berörda myndig- heterna.

Antalet register hos polisen är stort. Det synes uppenbart att det inte finns intresse av att bevara alla register och att detta intresse, där det

föreligger, kan vara mer eller mindre starkt.

Om det skulle anses att det med hänsyn till forskningsintresset bör bevaras uppgifter ur ett visst register för framtiden, är frågan vilka kriterier som skall gälla för bevarande av uppgifterna. I den nyss- nämnda promemorian har Riksarkivet tagit upp vilka kriterierna bör vara för bevarande och gallring inom rättsväsendet. Promemorian går dock inte in på frågor om gallring av integritetshänsyn och berör inte heller gallringsfristernas längd.

En metod som Riksarkivet pekar på i promemorian är att handlingar bevaras endast i urval. Sådant bevarande anses inte lämpligt för arkivserier som innehåller information om enskilda individer, enskilda händelser eller enskilda företeelser i övrigt som enligt normala gallringsrutiner annars skulle bevaras. Det kan enligt Riksarkivet t.ex. aldrig bli fråga om att gallra domböcker enligt urvalsmodellen. Däremot kan man göra det i verksamheter där det som är intressant är kvantitativa förhållanden som kan utläsas av de samlade arkiven, men där dokumentation av det individuella ärendet i sig är av underordnat intresse. Riksarkivet tar också upp möjligheten att bilda typarkiv, dvs. att bevara alla uppgifter hos en myndighet. En annan gallringsmetod kan vara att bevara uppgifter om personer födda viss dag eller om personer dömda för brott av viss art eller viss svårhet eller till viss påföljd.

Om uppgifter över huvud taget skall bevaras kan det till att börja med konstateras att det inte kan bli aktuellt att bilda typarkiv då det är fråga om uppgifter i centrala register. Varje register är ju unikt. Ett alternativ kan vara att försöka finna en urvalsprincip som bestäms för att tillgodose ett visst syfte. Ett sådant syfte kan vara att ge en uppfattning om registrets funktion. Det innebär att urvalsprinciperna måste variera med de olika registrens funktion. I vissa fall kan det kanske inte komma i fråga att bevara endast enstaka uppgifter beträffande ett större eller mindre antal personer. I stället bör kanske samtliga uppgifter beträffande vissa personer bevaras. I andra fall kan det aktuella brottets art eller svårhet få bli avgörande. Förutom att urvalsprinciper måste bestämmas måste det också avgöras på vilket sätt uppgifterna skall sparas, exempelvis om de skall dokumenteras på papper eller om nya ADB-register för arkivändamål skall upprättas. I vart fall bör uppgifterna tas ut ur de register som förs löpande, eftersom de annars beträffande vissa personer skulle komma att innehålla äldre uppgifter än beträffande andra personer. Det förefaller svårt att fastställa en rationell urvalsgrund för register. Ett alternativ skulle i stället kunna vara att bevara register i deras helhet.

Våra slutsatser

Den första fråga som man måste ställa sig är om forskningsintresset bör väga över integritetsskyddsintresset i fråga om ett visst register. Vårt förslag till polisdatalag innehåller bestämmelser om vissa register hos polisen, nämligen sådana som till följd av sitt omfång eller sitt särskilt känsliga innehåll bör beslutas av riksdagen. Bland dessa intar Säkerhetspolisens register en särställning. Vi anser att forskningsin- tresset och kravet på insyn i Säkerhetspolisens verksamhet motiverar tämligen omfattande undantag från gallring av detta register (se avsnitt 9).

I polisdatalagen upptas vidare tre register som förs för identifie- ringsändamål, nämligen DNA—registret, fingeravtrycksregistret och signalementsregistret. Beträffande dem har vi föreslagit gallringsregler som nära anknyter till belastnings- och misstankeregistren. För dessa två senare register har vi som framgått tidigare inte funnit anledning att föreslå några undantag från gallringsreglema med hänsyn till forskningens intressen, framför allt med hänsyn till att motsvarande uppgifter bevaras i Statistikregister. Uppgifter i DNA-register, fingeravtrycksregister och signalementsregister kommer inte att på motsvarande sätt bevaras i något annat register. Trots det anser vi att uppgifter i dessa register bör gallras, eftersom de mycket starka integritetsintressen som gör sig gällande tar över de forskningsin- tressen som kan finnas.

Vad slutligen angår kriminalunderrättelseregister, register över kvarstående brottsmisstankar och register som förs för övervakning av personer har vi av integritetsskäl föreslagit korta gallringsfrister. Även beträffande dessa mycket känsliga register anser vi att integritetsintres- sena är så starka att det knappast kan komma i fråga att bevara uppgifter i registren för framtiden.

Avvägningen mellan bevarandeintresse och integritetsskyddsintresse i fråga om andra register hos polisen förutsätter överväganden från fall till fall. Vi har gått i genom samtliga de register som förs av polisen centralt och en del av de lokala registren (en redovisning för dessa register finns i bilaga 5) och ställt oss frågan om registren är sådana att de av integritetsskäl inte bör bevaras för framtida forskning utan i stället gallras. Vår slutsats är att integritetsskäl starkt talar för att polisens register inte bevaras för framtiden. Polisens register bör således gallras.

Av persondatalagen följer att personuppgifter inte skall bevaras under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Därutöver bör det enligt vår mening krävas att en gallringsfrist fastställs för varje register som förs av polisen. En bestämmelse härom bör tas in i polisdatalagen. Då gallringstiden för ett register skall bestämmas bör särskild hänsyn tas

till de omständigheter som anges i artikel 7.1 i Europarådets rekom- mendation och som har återgetts i avsnitt 6.4.4. Om forskningsin- tressen undantagsvis skulle ta över integritetsintressena i fråga om ett visst register, bör regeringen få medge att registret undantas från gallringsskyldigheten.

9. Behandling av personuppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet

I detta avsnitt tar utredningen upp frågan om behandling av personuppgifter i Säkerhetspolisens verksamhet till en samman- hållen genomlysning. Avsnittet inleds med en kort bakgrunds- teckning (9.1), där bl.a. tidigare utredningar som starkt har påverkat dagens förhållanden nämns. Därefter behandlas frågan om konsekvenserna för Säkerhetspolisens vidkommande av att

persondatalagen kommer att utgöra bakgrund för all behandling av personuppgifter (9.2.). I avsnitt 9.3 lämnas en redogörelse för gällande bestämmelser och tidigare utredningars synpunkter på SÄPO-registret. I avsnitt 9.4 redovisar utredningen sina syn- punkter och förslag i fråga om SÄPO-registret. Det avslutande avsnittet 9.5 ägnas åt sekretess- och utlärnnandefrågor.

9.1. Bakgrund

9.1.1. Säkerhetspolisens plats i polisorganisationen

Med stöd av 7 & polislagen har regeringen uppdragit åt Rikspolissty- relsen att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Rikspolisstyrelsen leder också, även om verksamheten inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet, polisverksamhet i fråga om

1. terrorismbekämpning,

2. bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala stats- ledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt

3. annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer.

Inom Rikspolisstyrelsen bedrivs den polisverksamhet som nu sagts vid Säkerhetspolisen.

Säkerhetspolisen skall också fullgöra de uppgifter som Rikspolissty- relsen har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), svara för den beredskapspla- nering som Rikspolisstyrelsen har att utföra och lämna tekniskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt med hänsyn till verksamhetens art.

är generaldirektör. Säkerhetspolischefen ansvarar för den löpande verksamheten vid Säkerhetspolisen och för de uppgifter i övrigt som en myndighets chef har att utföra enligt verksförordningen (1995:1322). Säkerhetspolischefen skall hålla rikspolischefen in- formerad om verksamheten. Rikspolischefen avgör sådana frågor på Säkerhetspolisens område som är av särskild vikt och sådana säker- hetsfrågor som också berör andra polismyndigheter. Rikspolischefen får också i ett särskilt fall avgöra en fråga.

Bestämmelser i olika författningar som reglerar polisens verksamhet gäller i huvudsak även för Säkerhetspolisen. Till skillnad från vad som är fallet i många andra länder är alltså den civila svenska säkerhets- tjänsten fast integrerad i polisväsendet. Det är därför naturligt att den polisdatalag som enligt vårt förslag skall ersätta polisregisterlagen skall omfatta även Säkerhetspolisen. Detta är också utgångspunkten i direktiven till Registerutredningen.

9.1.2. Utredningar om Säkerhetspolisen

Säkerhetspolisens verksamhet har granskats vid upprepade tillfällen.

Sedan flygöversten Stig Wennerström år 1963 gripits och sedermera dömts till livstids fängelse för spioneri, blev Säkerhetspolisens handläggning av ärendet föremål för granskning av två av regeringen tillsatta organ, en juristkommission och en parlamentarisk nämnd. Dessa redovisade resultatet av sitt arbete i betänkandena SOU 1964: 15 respektive SOU 1964:17 och 1968z4.

År 1979 avslöjades att en f.d. polisman, Stig Bergling, hade bedrivit spioneri för Sovjetunionen, bl.a. under tjänstgöring vid Säkerhetspolisen och försvarets säkerhetsavdelning. Bergling dömdes för detta till livstids fängelse. Berglingaffären granskades av en juristkommission som tillsatts av regeringen. Den redovisade sitt arbete i rapporterna Ds Ju 1979:18 och 19802.

Det granskningsarbete som nämnts nu ledde till Såväl författnings- ändringar som organisatoriska förändringar inom Säkerhetspolisen. Till en del av de synpunkter som lämnades vid granskningarna återkommer vi i det följande, särskilt Wennerströmnämndens synpunkter på det s.k. SÄPO-registrets betydelse för Säkerhetspolisens arbete.

År 1986 inträffade mordet på statsminister Olof Palme. Det fick till följd att en parlamentariskt sammansatt kommitté, SÄPO-kommittén, tillsattes följande år för att se över Säkerhetspolisen. Huvuduppgiften skulle enligt kommittédirektiven vara att undersöka i vad mån förändringar behövde göras för att Säkerhetspolisens inriktning och organisation skulle bli rätt avvägda. Särskilt viktigt var att kommittén lade fram förslag som var ägnade att stärka verksamhetens demokratis- ka förankring. I uppdraget ingick också att förutsättningslöst pröva

vilket system som borde finnas för kontroll av medborgerlig pålitlighet hos personer som innehar eller avses tillträda säkerhetskänsliga befattningar (s.k. personalkontroll).

Uppdraget redovisades i betänkandena Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988: 16) och Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51). Efter att det första betänkandet avgivits år 1988 beslöt regeringen att uppdra åt en särskild utredare, kommitténs dittillsvarande ordförande ambassadören Carl Lidbom, att ta fram underlag för kommitténs fortsatta arbete. Enligt anvisningarna för uppdraget skulle detta innefatta en genom- lysning av den polisiära säkerhetstjänstens verksamhet med sikte på sådant som Säkerhetspolisens spaningsregister, arbetsmetoder och rutiner samt i anslutning härtill Säkerhetspolisens internationella samarbete. Vidare borde utredaren studera hur personalkontrollsyste— met fungerade i praktiken.

SÄPO-kommitténs förslag har i stora delar genomförts. Såvitt avsåg personalkontrollen ansågs dock fortsatt utredning nödvändig för att en belysning skulle erhållas av hur personalkontrollförfarandet kunde bringas i bättre överensstämmelse med motsvarande förfarande inom jämförbara länder i Västeuropa, s.k. säkerhetsklarering. Uppdraget för den särskilde utredare som tillkallades vidgades sedermera till att omfatta en lagreglering av säkerhetsskyddet hos myndigheter m.m. Säkerhetsskyddsutredningen redovisade resultatet av sitt arbete i betänkandet Säkerhetsskydd (SOU 1994:149). Utredningens förslag resulterade i en ny säkerhetsskyddslag (1996:627) som trädde i kraft den 1 juli 1996.

Slutligen må här nämnas att Justitiekanslern på regeringens uppdrag år 1989 utredde om ifrågasatt otillåten åsiktsregistrering förekommit inom Säkerhetspolisen.

9. 1 .3 Kommentar

De utredningar som nämnts ovan har i varierande utsträckning lämnat bakgrundsbeskrivningar av säkerhetstj änstens organisation, arbetsupp— gifter och arbetsmetoder. Särskilt fyllig är bakgrundsteckningen i SÄPO-kommitténs första betänkande SOU 1988:16, som också inrymmer en historisk tillbakablick och redogörelser för riksdags- debatter som förekommit och den pressdebatt som förts om Säkerhets- polisen. För en mera fullständig redovisning av Säkerhetspolisen hänvisas framför allt till SÄPO—kommitténs betänkanden. Innehållet i dessa och övriga utredningars synpunkter och förslag tas i det följande med endast i den utsträckning de är relevanta som belysning av de frågor Registerutredningen har att ta ställning till.

9.2. Persondatalagen som grund för behandling av personuppgifter vid Säkerhetspolisen

De allmänna bestämmelserna i vårt förslag till polisdatalag bör gälla även för Säkerhetspolisen, däremot inte de särskilda bestämmelserna om behandling av personuppgifter i kriminal- underrättelseverksamhet. Särskilda bestämmelser bör meddelas

för SÄPO-registret.

9.2.1. Behovet av särbestämmelser avseende all behandling

Vi erinrar först om att all behandling av personuppgifter frarndeles måste ha stöd i persondatalagen för att få företas. Som framgått av avsnitt 8 anser vi att polisens behandling av personuppgifter kan stödjas på den regel i persondatalagen som säger att behandlingen får ske utan den enskildes medgivande, om den är nödvändig för att den persondataansvarige skall kunna utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller i samband med myndighetsutövning. Detta konstaterande gäller naturligtvis också Säkerhetspolisen.

I avsnitt 8 har vi vidare undersökt vilka bestämmelser som behövs för polisens del i stället för eller utöver föreskrifterna i persondata— lagen. Undersökningen resulterade i att följande bör gälla vid all behandling av personuppgifter inom den allmänna polisverksamheten. 1. Förbudet mot behandling av vissa känsliga uppgifter (ras, religion, etniskt ursprung etc.) bör avfattas så att det avser förbud mot behandling enbart på sådan grund.

2. Personuppgifter skall, om det inte framstår som obehövligt, förses med upplysningar om uppgiftslämnares trovärdighet och uppgifternas sakriktighet.

3. Vissa bestämmelser behövs om utlämnande av uppgifter till mottagare inom och utom riket.

Särskilda bestämmelser om rättelse och skadestånd har också före- slagits.

På Säkerhetspolisens område tilldrar sig förbudet mot politisk åsiktsregistrering särskild uppmärksamhet. Frågor som sammanhänger med att uppgifter om politisk uppfattning lagras i Säkerhetspolisens register tar vi upp till ingående behandling i avsnitt 9.3.3. Som kommer att framgå anser vi inte att det behövs någon särbestämmelse för Säkerhetspolisens del i det avseendet. Regeln om att personuppgif- ter skall förses med upplysningar om uppgiftslämnares trovärdighet och uppgifters riktighet i sak tillämpas i huvudsak redan vid Säker- hetspolisen. Inte heller i det avseendet bör Säkerhetspolisen undantas

från de allmänna bestämmelserna. Detsamma gäller bestämmelserna om utlämnande av uppgifter som behandlas. Vi konstaterar att för Säkerhetspolisens del bestämmelsen i 1 kap. 3 & tredje stycket sista punkten sekretesslagen ofta torde vara tillämplig när underrättelser utväxlas mellan Säkerhetspolisen och utländska samarbetspartners. Regeln säger att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till mottagare i utlandet om utlämnande får ske till en svensk myndighet och det står klart att utlämnandet är förenligt med svenska intressen.

9.2.2. Behovet av särskilda bestärmnelser i underrättelseverksamhet

I avsnitt 8.13 har vi uppehållit oss vid behovet av särskilda be- stämmelser i polisdatalagen beträffande kriminalunderrättelseverksam- het. Vi har funnit att det är nödvändigt att ställa upp vissa kriterier för att automatisk behandling av personuppgifter skall få ske i sådan verksamhet:

1. behandling får endast förekomma i särskilda undersökningar rörande viss allvarlig brottslighet,

2. undersökningarna skall syfta till att ge underlag för beslut om förundersökningar eller särskilda åtgärder för att förebygga eller förhindra brott och

3. undersökningarna skall ledas av Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet där en länspolismästare är chef.

Därjämte föreslår vi vissa bestämmelser närmast av ordningskaraktär och att regeringen skall få meddela närmare föreskrifter om be- handling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet.

Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet vilar på under- rättelsetj änst. Verksamheten är inriktad på mycket allvarlig brottslighet och leds av en självständig enhet inom Rikspolisstyrelsen. Till viss del är alltså kriterierna ovan uppfyllda.

Verksamheten vid Säkerhetspolisen är inriktad mot brottslighet som till sin natur är mycket svår att upptäcka. Verksamheten syftar främst till att skydda vårt nationella oberoende och vår territoriella suveräni- tet. Skyddsintressenas natur gör det angeläget att Säkerhetspolisens handlingsmöjligheter inte begränsas. Säkerhetspolisen har lång erfarenhet av att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet medan motsvarande verksamhet håller på att byggas upp inom det allmänna polisväsendet. Vi anser därför att de begränsningar och särskilda regler som vi föreslagit för kriminalunderrättelseverksam- heten inte bör gälla för Säkerhetspolisen.

9.2.3. Särskilda bestämmelser om register

Av avsnitt 8 framgår att särskilda bestämmelser enligt vår mening bör införas ipolisdatalagen för register som förs helt eller delvis automa- tiskt. Bestämmelserna skall inte gälla register som förs i en förunder- sökning eller särskild undersökning eller annan utredning. Före- skrifterna är avsedda att träffa ”egentliga” register på det sätt vi uppehållit oss vid i avsnitt 8.2.3 och 8.14.

För register i kriminalunderrättelseverksamhet föreslår vi be- stämmelser om 1. registrens ändamål, 2. vem som får föra registren, 3. vilka kriterier som skall gälla för registrering av personer i registren och 4. om gallring.

Vi anser att det för Säkerhetspolisens vidkommande krävs särskilda bestämmelser för sådan behandling av personuppgifter som innebär att uppgifter samlas in och lagras i ett särskilt register som vi vill kalla SÄPO-registret. Bestämmelserna bör framgå av särskilda stadganden i polisdatalagen. I likhet med vad vi föreslår i fråga om kriminal- underrättelseregister bör regeringen bemyndigas att meddela före- skrifter för SÄPO-registret.

9.3. SÄPO-registret

I detta avsnitt beskrivs vad SÄPO-registret är, vilka bestämmel- ser som finns om ändamål, innehåll, utlämnande av uppgifter och om gallring samt vad tidigare utredningar uttalat i dessa av- seenden.

9.3.1. Vad är SÄPO-registret?

Allmänna handlingar som kommer in till Säkerhetspolisen eller upprättas där registreras med tillämpning av föreskrifterna i 15 kap. 1 och 2 åå sekretesslagen samt 6 åsekretessförordningen. Det innebär i huvudsak att registreringen sker centralt i ett allmänt diarium som är tillgängligt för allmänheten. Vissa ärendegrupper registreras dock vid respektive handläggande enhet. I det allmänna diariet registreras ärendena i kronologisk ordning. Om det finns uppgifter i ärendet som är underkastade sekretess enligt någon bestämmelse i sekretesslagen, antecknas i det allmänna diariet ofta bara ankomst- eller upprättande-

datum och diarienummer. I ett hemligt diarium registreras fylligare uppgifter om avsändare, mottagare och handlingens innehåll. Det finns också ett diarium för kvalificerat hemliga handlingar, dvs. sådana som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet.

När det anses lämpligt sammanförs handlingar i olika ärenden rörande en viss person till en akt, en personakt. Handlingar i olika ärenden som rör en viss organisation, ett visst företag e.d. samman- förs på motsvarande sätt till en s.k. sakakt. En personakt åsätts den re- gistrerades personnummer. Sakakten ges företags— eller organisations- numret eller, när det inte kan ske, ett på visst sätt uppbyggt nummer.

Person- och sakakter registreras i det s.k. centralregistret. I diarierna antecknas det nummer under vilket en diarieförd handling återfinns i centralregistret. Underrättelser och vissa andra uppgifter som avses i 6 & sekretessförordningen tillförs dock centralregistret utan att sådan anteckning görs.

Arkiveringen av handlingar i avslutade ärenden styrs av registre- ringen. Ärenden som förekommer endast i det allmänna diariet arkiveras sålunda under löpnummer i kronologisk ordning. Handlingar i ärenden som sammanförts till akter och registrerats i centralregistret arkiveras däremot efter de nummer akterna åsatts. Systemet medför att det snabbt går att få tillgång till alla uppgifter som sammanställts rörande samma person eller t.ex. en viss organisation.

Anteckningar om händelser och aktiviteter registreras i stor utsträckning endast i centralregistret. När en person registreras första gången, dokumenteras det dock alltid på papper med uppgifter om grunden för registreringen och vem som beslutat om denna.

Centralregistret förs med hjälp av automatisk databehandling enligt beslut av regeringen den 26 juni 1980.

Det är centralregistret och de akter som registret ger upplysning om som främst avses med benämningen SÄPO-registret.

Till SÄPO-registret hör också ett arkiv över säkerhetskopior av akterna (filmarkivet)

—- undersökningsdatabaser för förundersökningar och andra ut- redningar och signalspaningsregistret.

9.3.2. Ändamål

Polisregisterlagen är tillämplig på SÄPO-registret, däremot inte polis- registerkungörelsen. I 2 & personalkontrollkungörelsen (1969z446) fanns tidigare bestämmelser om registret. Av dessa framgick bl.a. att det i den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott m.m. fördes polisregister vid säkerhetsavdelningen inom Rikspolisstyrelsen. Personalkontrollkungörelsen upphävdes samtidigt med att säkerhetsskyddslagen trädde i kraft den 1 juli 1996. Kungörel-

sens 2 & överfördes emellertid till instruktionen för Rikspolisstyrelsen, där den infogats som 5 a 5 i avvaktan på resultatet av Registerutred- ningens arbete (SFS 1996:731).

Personalkontrollkungörelsen tillkom efter rekommendation av den parlamentariska nämnden i Wennerströmärendet. SÄPO- kommittén föreslog i sitt slutbetänkande en särskild lag om Säkerhetspolisens register. Ändamålet med registret har 1 förslaget uttryckts i form av ett konstaterande: ”Vid säkerhetspolisen förs ett särskilt polisregister för polisverksamheten för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och för annan verksamhet som ankommer på säkerhetspoli- sen.”

I Säkerhetspolisens arbetsordning sägs att registret är ett polis- register som har till ändamål

att utgöra ett spaningsregister i Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och för att bekämpa terrorism och annat politiskt motiverat våld samt

att utgöra underlag för vad som numera kallas registerkontroll.

9. 3 . 3 Innehåll

Nuvarande ordning

Som nyss sagts innehöll 2 & personalkontrollkungörelsen föreskrifter om SÄPO- r-egistret. Av dessa bestämmelser, som alltså numera överflyttats till 5 a åförordningen med instruktion för Rikspolisstyrel- sen framgår att Rikspolisstyrelsen i registret får anteckna de uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamheten. I registret får dock anteckning inte göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt gett uttryck för politisk uppfattning. För tillämpningen av denna bestämmelse har regeringen den 22 september 1972 meddelat öppna och den 3 december 1981 hemliga föreskrifter. I de öppna föreskrifterna görs åtskillnad mellan, å ena sidan, organisationer med ett revolutionärt program och, å andra sidan, grupper som i praktiken kan befaras bedriva omstörtande verksamhet med våldsamma medel. Medlemmar och sympatisörer i förstnämnda slag av organisationer får registreras endast om de framstår som säkerhetsrisker till följd av sitt eget beteende. När det gäller grupper av det senare slaget är däremot redan medlemskap eller sympati med gruppen ett skäl för registrering. De hemliga föreskrif- terna innebär bl.a. att personer med anknytning till vissa slag av extremistorganisationer skall antecknas i registret under närmare angivna förutsättningar.

Med utgångspunkt i regeringens föreskrifter har förutsättningama för införande av uppgifter" 1 SÄPO- -registret preciserats i Säkerhetspoli- sens arbetsordning. Där understryks vikten av att bara sådana

uppgifter registreras som behövs för registrets ändamål sådant detta bestämts i arbetsordningen. Behovet prövas med ledning av registre- ringsanvisningar som bygger bl.a. på vägledande uttalanden av den parlamentariska nämnden i Wennerströmärendet (varom mera nedan). Särskilt förstagångsregistreringen betraktas som viktig och föregås av prövning på kvalificerad nivå. Vid all nyregistrering skall grunden för registreringen och de omständigheter i övrigt som motiverar registre- ringen framgå av en särskild handling. Även kompletterande anteck- ningar skall dokumenteras om det inte är uppenbart obehövligt.

Om en notering skall göras beträffande en person som inte är registrerad och för vilken det inte heller föreligger grund för registre- ring, får noteringen inte göras på ett sådant sätt att personen blir sökbar.

Av de interna föreskrifterna framgår vidare att uppgift om en uppgiftslämnares tillförlitlighet skall finnas i varje ärende. Det skall också anges om uppgifterna bygger på uppgiftslämnarens egna iakttagelser eller om det är fråga om andrahandsuppgifter. Vid registrering skall åtskillnad göras mellan fakta och omdömen. Uppgifternas tillförlitlighet skall också klassificeras.

Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet ligger på under- rättelseverksamhet; en term som inte har en officiellt fastställd innebörd men som i Registerutredningens delbetänkande om under- rättelseregister preciserades som sådan polisverksamhet som syftar till att klarlägga om brottslig verksamhet förekommit, pågår eller kan förväntas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rätte- gångsbalken. Uppgifter från underrättelseverksamheten tillförs registret i de fall det finns grund för registrering.

Säkerhetspolisen utför också förundersökningar rörande sådana brott som faller inom dess verksarnhetsområde. Uppgifter kan tillföras SÄPO-registret även från sådana förundersökningar.

Av registrets ändamål att utgöra underlag för registerkontroll följer vidare att även personer som åtnjuter högt anseende för nationell pålitlighet i vissa fall antecknas i registret. Det gäller personer som efter registerkontroll anförtros poster i samhället, vilka hänförs till säkerhetsklass 1 eller 2 enligt säkerhetsskyddslagen. Registreringen har här till syfte att över tiden uppmärksamma händelser eller företeelser som ger anledning att ifrågasätta om personen är fortsatt lämplig för sina uppgifter.

Tidigare utredningar: Nämnden i Wennerströmärendet

Den parlamentariska nämnden i Wennerströmärendet uppehöll sig i sitt utlåtande (1968:4) Handläggningen av säkerhetsfrågor ingående vid Säkerhetspolisens register. Eftersom nämndens uttalanden har varit vägledande för utformningen av regler och för den praxis som

utvecklats för registreringen inom Säkerhetspolisen redovisas de i det följande tämligen fylligt.

Den särskilda polisverksamhetens register skall, anförde nämnden, innehålla uppgifter som polisen måste ha tillgång till i sin verksamhet till förebyggande och uppdagande av brott, dvs. i detta fall huvudsak- ligen vid spaning rörande brott mot rikets säkerhet. I registret skall också ingå uppgifter som Säkerhetspolisen behöver för att kunna fullgöra sin verksamhet i övrigt. En viktig del av denna övriga verk- samhet är att bidraga till utredningen vid den säkerhetsriskbedömning som äger rum i personalkontrollärenden.

Vid tiden för den parlamentariska nämndens verksamhet reglerades personalkontrollen genom särskilda ämbetsskrivelser dels till de olika myndigheter eller sammanslutningar som genom dessa skrivelser fått rätt att företa personalkontroll, dels till statspolisintendenten. (Anm. Dennes uppgifter hade övertagits av Rikspolisstyrelsen vid det kommunala polisväsendets förstatligande år 1965.) I det Kungl. brev den 30 juni 1961 som reglerade utlämnande av uppgifter vid personal- kontroll angavs vilka krav registret i detta avseende skulle tillgodose. Dessa krav påverkade registrets omfattning. Nämnden framhöll att ett uppföljande av det säkerhetspolitiska läget, underrättelseverksamhetens yttringar inom och utom riket, de tekniska förutsättningama för spionage och sabotage m.m. utgjorde ytterligare anledningar till insamlande av ett omfattande informationsmaterial som måste registreras för att vid behov vara lätt tillgängligt.

Nämnden anförde vidare: Det sätt varpå den säkerhetshotande verksamheten bedrivs och dess farlighet och betydelse för riket medför att behovet av en mycket ingående registrering var större för den särskilda polisverksamheten än för polisverksamheten i övrigt. Bedömningen av vilka data som kan vara av betydelse för registrering- ens nyss angivna syften är naturligt nog i många fall ganska komplice- rad. En upplysning som förefaller harmlös kan om den sammanställs med flera kanske också i och för sig skenbart betydelselösa upp- lysningar bli av värde vid en säkerhetsriskavvägning. Härtill kommer att dessa olika uppgifter kanske ej föreligger samtidigt, vilket försvårar avgörande av vilka informationer som skall intas i registret. Att sålunda tillsynes oförargliga uppgifter kan bli av intresse vid en sammanställning med andra upplysningar är ett från all polisiär spaning välkänt faktum, som dock får ytterligare tyngd inom säker- hetstjänsten. Detta sammanhänger framför allt med att denna tjänst i högre grad än annan polistjänst måste inriktas på att söka spåra redan risken för brott. Då det gäller exempelvis farhågor för sabotage i ett kritiskt läge, kan säkerhetstjänstens arbete i huvudsak inriktas endast på att kartlägga riskerna härför. Vid personalkontrollen är för övrigt en prövning av den abstrakta risken det primära. Denna risk kan fordra beaktande även om den är ganska obetydlig, förutsatt att det är stora värden man vill skydda. Så är oftast fallet inom säkerhetssek-

torn. Det kan alltså inte nog understrykas vid en diskussion om Säkerhetspolisens register att man i viktiga säkerhetsbedömningar måste beakta i och för sig obetydliga omständigheter och antydningar till risk för opålitlighet. Det är ofta en kombination av flera sådana omständigheter och antydningar som kan leda till att en person befinnes ej lämpligen böra anförtros en säkerhetskänslig befattning.

Mot bakgrund av den redogörelse nämnden lämnat av de krav som ställdes på registret och säkerhetstjänstens behov av registerstöd för att kunna fullgöra sitt arbete slog nämnden fast att det var ytterst vanskligt att lämna direktiv i fråga om införande av uppgifter i registret. Det skulle innebära en icke önskvärd inskränkning i den polisiära säkerhetstjänstens effektivitet, om dess spanings- och arbetsregister underkastades detaljerade bestämmelser med avseende på innehållet. Den internationella underrättelseverksamheten skiftar mål och medel och säkerhetstjänsten måste utan bindningar till fastlåsta regler kunna följa med i den utveckling och föränderlighet som råder även på detta område.

Om det sålunda var angeläget att inte ställa upp begränsningar i rätten att registrera uppgifter, var det så mycket mera påkallat att iaktta stor restriktivitet vid utlämnande av uppgijier ur Säkerhetspoli- sens register. Det föranledde nämnden att föreslå vissa ändringar i de regler som då gällde, främst vid personalkontroll.

Nämndens bedömningar godtogs av statsmakterna och i enlighet med nämndens rekommendation utfärdade regeringenpersonalkontroll- kungörelsen (1969:446).

Ambassadören Carl Lidbom

I sin rapport (SOU 1989:18) Säkerhetspolisens arbetsmetoder hänvisade den särskilde utredaren Carl Lidbom till bestämmelsen i personalkontrollkungörelsen om att Säkerhetspolisen får registrera uppgifter som den behöver för sin verksamhet. Han konstaterade att bestämmelsen vilade på bedömningen att registreringen i SÄPO- registret inte bör regleras i detalj med hänsyn till verksamhetens särskilda beskaffenhet. Lidbom hade i den delen ingen avvikande mening och förordade alltså inte någon reglering av uppgiftsregistre— ringen. Däremot ansåg Lidbom att man inom Säkerhetspolisen borde göra en förutsättningslös omprövning av frågan om vilket material det egentligen lönar sig att bevara.

SÄPO-kommittén

SÄPO-kommittén framhöll i sitt slutbetänkande (SOU 1990:51) att kommittén i likhet med den parlamentariska nämnden i Wennerström- ärendet fann det nödvändigt att vid en diskussion om Säkerhetspolisens register skilja mellan å ena sidan införandet av uppgifter i registret och å andra sidan utlämnandet av uppgifter om registrerade. En utgångs- punkt för komrnitténs överväganden var med hänsyn till Säkerhets- polisens uppgifter inom kontraspionage och terrorismbekämpning — att registerhanteringen, på samma sätt som när det gäller övriga arbetsmetoder, måste präglas av att det för Säkerhetspolisen är fråga om att bekämpa brottslighet som är särskilt svår att komma åt. Kommittén konstaterade att det mot den bakgrunden ansetts naturligt att inte ställa upp några närmare direktiv för insamlande och registre- ring av uppgifter i Säkerhetspolisens register. Efter att ha granskat argumenten för denna ståndpunkt uttalade kommittén (s. 149) sammanfattningsvis att det för registreringar i Säkerhetspolisens register inte fanns anledning att införa andra bestämmelser än de gällande. Huvudregeln borde alltså enligt kommittén vara att de uppgifter får registreras som behövs för verksamheten. Utlämnande av uppgifter borde ske enligt bestämmelser som fastlagts i lag. Kommit- tén lade också fram ett förslag till lag om personalkontroll.

De särskilda föreskrifterna

Särskilda bestämmelser har meddelats för Säkerhetspolisen i form av öppna föreskrifter av den 22 september 1972 och hemliga föreskrifter av den 3 december 1981. I båda fallen syftar bestämmelserna till att ge vägledning åt Säkerhetspolisen vid anteckning av uppgifter i SÄPO- registret med hänsyn till förbudet mot åsiktsregistrering.

Lidbom uttalade i sin rapport om Säkerhetspolisens arbetsmetoder (SOU 1989:18) att de hemliga föreskrifterna borde upphävas. Som en följd därav skulle den schablonartade registrering som skedde med stöd av 1981 års förordning upphöra. I stället skulle Säkerhetspolisen från fall till fall och med utgångspunkt i de öppna föreskrifterna få bedöma om en person borde registreras med hänsyn till att han utgjorde en säkerhetsrisk, en prövning som i så fall skulle komma att göras på polisiära och inte på politiska grunder.

SÄPO- kommittén ville inte ansluta sig helt till den uppfattning som Lidbom förfäktat. De hemliga föreskrifterna borde visserligen upphävas men det vore, som kommittén såg det, olämpligt att helt överlåta åt Säkerhetspolisen att själv avgöra när registrering skall ske Även om Säkerhetspolisen därvid måste följa de offentliga föreskrifter som finns, t. ex. i polisregisterlagen, så skulle därmed inte tillräckliga garantier skapas för att omfattningen av Säkerhetspolisens registrering—

ar skulle hålla sig på en acceptabel nivå. Frågan om efter vilka grunder denna registrering skulle ske var för övrigt av en sådan natur att ansvaret härför ytterst borde vila på regeringen. Kommittén erinrade om att Justitiekanslern vid sin granskning av Säkerhetspoli- sens register uttalat samma uppfattning.

Enligt SÄPO—kommitténs mening borde emellertid de hemliga föreskrifterna ersättas med anvisningar som kunde tas in i de riktlinjer för Säkerhetspolisens verksamhet som regeringen föreslogs utfärda årligen. Kommitténs förslag om särskilda riktlinjer godtogs av regeringen och riktlinjer meddelades första gången för budgetåret 1991/92 De hemliga föreskrifterna har emellertid inte upphävts. Kommittén föreslog också att beslut om att lämna ut uppgifter ur Säkerhetspolisens register i samband med registerkontroll skulle fattas av en särskild nämnd. Denna nämnd skulle även ha till uppgift att utöva tillsyn över och granska Säkerhetspolisens registerhantering. Förslaget genomfördes genom förordning (1996:730) med instruktion för Registernämnden i samband med att säkerhetsskyddslagen trädde i kraft den 1 juli 1996. Lagen innehåller bl.a. nya bestämmelser om registerkontroll.

9.3.4. Utlämnande av uppgifter

För SÄPO-registret gäller sekretess enligt 7 kap. 17 & sekretesslagen. De sekretessbrytande reglerna i 14 kap. sekretesslagen är inte tillämpliga. Uppgifter i registret får lämnas ut enligt vad som är föreskrivet i polisregisterlagen samt i säkerhetsskyddslagen och Säkerhetsskyddsförordningen.

Polisregisterlagens bestämmelser om utlämnande av uppgifter har behandlats i avsnitt 5. I lagen görs inte någon skillnad mellan Säkerhetspolisens register och andra polisregister. Beträffande innebörden av utlämnandebestämmelserna hänvisar vi därför till avsnitt 5.

Säkerhetsskyddslagen innehåller bestämmelser om registerkontroll (12—16 55). Med sådan kontroll avses att uppgifter hämtas från polis— register. Registerkontroll skall göras vid säkerhetsprövning som gäller anställning och därutöver bl.a. deltagande i vissa verksamheter, förutsatt att anställningen eller deltagandet placerats i säkerhetsklass. Registerkontroll får dock göras även i andra fall, om det behövs för skyddet mot terrorism och det finns särskilda skäl (14 å). Förut- sättningarna för utlämnande av uppgifter är reglerade i 21—26 5?) säkerhetsskyddslagen. Beslut om utlämnande fattas av Registernämn- den.

Både den parlamentariska nämnden i Wennerströmärendet och SÄPO—kommittén betonade vikten av att uppgifter i registret lämnas ut restriktivt (avsnitt 9.3.3). Nämndens uttalanden föranledde införan-

det av personalkontrollkungörelsen. SÄPO-kommittén föreslog att personalkontrollen skulle regleras i lag. Förslaget föranledde dock inte lagstiftning förrän efter fortsatt arbete av Såkerhetsskyddsutredningen.

9.3.5. Gallring

Nuvarande ordning

För arkivvården hos Säkerhetspolisen gäller bestämmelserna i arkivlagen (1990:782). Enligt en övergångsbestämmelse till arkivlagen är Säkerhetspolisen tills vidare undantagen från tillsyn av någon arkivmyndighet.

Arkivlagen föreskriver att allmänna handlingar skall bevaras för framtiden. Ett arkiv skall bevaras,hållas ordnat och vårdas på ett sådant sätt att det tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Gallring är tillåten eftersom bevarande av allt material varken behövs för att tillgodose arkivens ändamål eller är praktiskt möjligt. Vid gallring skall iakttas att arkiven utgör en del av vårt kulturarv. Det arkivmaterial som återstår skall tillgodose de ändamål med arkiven som nyss nämnts.

I Säkerhetspolisens arkiv förvaras handlingar tillhörande SÄPO- registret sedan år 1929, handlingar som alltså är sökbara under akt- nummer i centralregistret. Andra arkivhandlingar såsom diarier o.d. förvaras hos Säkerhetspolisen för tiden från år 1946 och framåt. Äldre sådant material har i huvudsak överlämnats till Riksarkivet.

För gallring av handlingar hos Säkerhetspolisen gäller särskilda föreskrifter som har utfärdats av regeringen (Inrikesdepartementet) den 14 april 1961. Föreskrifterna ger Säkerhetspolisen rätt att gallra (förstöra) sådana handlingar som inte längre behövs i verksamheten.

Gallring som företagits genom åren har praktiskt taget uteslutande avsett personposter. I fråga om sakakterna har integritetsskyddshänsyn inte gjort sig gällande på samma sätt. Sådana akter finns därför bevarade i arkivet sedan år 1929.

Gallring av handlingar som tillhör SÄPO-registret har skett enligt särskilda gallringsbeslut. Ett sådant beslut togs när registret modemi- serades år 1948. I samband med att informationen överfördes på s.k. flexoremsor uppsatta på rotundor företogs en omfattande gallring av uppgifter som inte längre ansågs behövliga i verksamheten. Den 13 maj 1949 utfärdade Kungl. Maj:t ett brev enligt vilket allt material som erhållits vid den allmänna säkerhetstjänstens trafikmedelskontroll under andra världskriget (telefonavlyssning, post- och telegram- kontroll) skulle förstöras om det inte var av betydelse för upptäckande av brott mot rikets säkerhet.

Interna gallringsföreskrifter har sedermera meddelats vid en rad

tillfällen. Införandet av personalkontrollkungörelsen år 1969 föran— ledde sålunda gallring av närmare hundra tusen poster. Särskilda gall- ringsinsatser har också företagits i samband med datoriseringen av registret, vilken inleddes 1970. I viss utsträckning har gallring skett med automatik. Uppgifter som registrerats med stöd av regeringens föreskrifter år 1972 om registrering av politiska aktiviteter har gallrats tio år efter den senast kända aktiviteten. I övrigt har gallringen företagits i enlighet med riktlinjer som meddelats från fall till fall.

Gallring av handlingar i SÄPO-registret sker i dag enligt be- stämmelser i arbetsordningen för Säkerhetspolisen. Av dessa framgår att en gallringsspärr skall sättas ut vid all nyregistrering för att förhindra en okontrollerad tillväxt av arkivet. Olika spärrtider förekommer men den vanligaste är tio år. Om objektet inte påförts nya uppgifter under spärrtiden skall anteckningen utgå, såvida inte särskilda skäl föreligger för att den skall finnas kvar.

Bevarandeintressen tillmättes tidigare inte någon egentlig betydelse vid gallring av personposter i SÄPO-registret. Uppgifter om en person fick stå kvar i registret sålänge de behövdes i verksamheten, därefter utplånades de i dataregistret och handlingarna förstördes om det kunde ske utan att material som borde finnas kvar gick förlorat.

Sedan några år tillbaka gäller emellertid att handlingar i personakter som bedöms vara av intresse för forskningen bevaras. Det sker i den formen att uppgifterna om personen utgår ur centralregistret och förs in i vad som kallas det historiska registret. Tillgång till det historiska registret har endast en handfull befattningshavare. Förutsättningama för att en utomstående skall få del av uppgifter i det historiska registret är desamma som för uppgifter i SÄPO-registret. Absolut sekretess gäller enligt 17 kap. 7 & sekretesslagen även för uppgifter som avlägsnats ur ett polisregister.

För all gallring som sker i dag finns dokumentation i form av förstörelserapporter. Av dem framgår endast personens namn och i förekommande fall aktnummer. Till förstörelserapportema finns ett datoriserat sökregister.

Rent tekniskt innebär alltså förfarandet vid gallring att uppgifter om personen i centralregistret förstörs. Om personen har en egen personakt förstörs denna förutsatt att den kan förstöras utan att annan information går förlorad. Uppgifterna gallras under överinseende av en representant för Säkerhetspolisens ledning och under medverkan av en arkivarie. När den polispersonal som är sysselsatt med gallrings- arbetet anser det uppenbart att uppgifter saknar bevarandeintresse, beslutar den själv om gallring. Vid tveksamhet tas frågan upp med arkivarien som i sin tur i vissa fall diskuterar den med ledningen.

9.4. Utredningens synpunkter och förslag

I detta avsnitt föreslår vi att det i polisdatalagen införs bestäm- melser om SÄPO-registrets ändamål och innehåll samt om gallring.

9.4.1. SÄPO-registret

Register förs vid Säkerhetspolisen för olika ändamål. I avsnitt 9.3.1 har vi konstaterat att beteckningen SÄPO-registret främst avser det datoriserade centralregistret och de akter som registret ger upplysning om. Akterna utgörs av person— och sakakter.

Till registret hör också de särskilda databaser som funnits ett antal år för elektronisk handläggning av förundersökningar och andra utredningar. De förs i stordatormiljö och håller på att tas ur bruk. Säkerhetspolisen går nu över till att hantera material i förundersök- ningar och utredningar i persondatorrniljö. I enlighet med datalagens krav har bestämmelser meddelats för inrättande av fristående person- register vid sådan handläggning. Av intresse i detta sammanhang är föreskriften att om en person som är registrerad i centralregistret antecknas även i ett fristående register skall en hänvisning till det registret införas i centralregistret. Uppgifter i ett fristående register skall tillföras centralregistret, när det finns grund för registrering där.

Centralregistret kan därför i dag beskrivas som ett register som ger upplysning om person— och sakakter, oavsett om dessa förekommer på papper eller på datamedium.

Inom Säkerhetspolisen pågår förberedelser för övergång till ett system som i princip medger en helt elektronisk ärendehantering. Systemet beräknas medföra en betydande rationalisering och en avsevärd effektivisering av verksamheten.

I avsnittet 8.4.1 God sed vid behandling av personuppgifter har vi uttalat att det naturligtvis inte kan komma i fråga att varje uppgift som i något sammanhang lämnats till en polismyndighet eller inhämtats av myndigheten skall få lagras på datamedium och vara sökbar av vem som helst inom polismyndigheten. Säkerhetspolisen skiljer sig visserligen från en vanlig polismyndighet. Det förefaller ändå uppenbart att motsvarande synsätt måste anläggas på hanteringen av information som Säkerhetspolisen inhämtar.

Elektronisk lagring av uppgifter som inhämtats förekommer redan i dag. Det är en tidsfråga när praktiskt taget all information som inhämtas kommer att lagras idatabaser. Om den samlade inforrnatio- nen i databaserna görs tillgänglig genom ett sökprogram, uppkommer

en situation som radikalt skiljer sig från den som hittills varit förhärskande. Inte bara personer som på någon grund registrerats i SÄPO-registrets datadel, det s.k. centralregistret, utan också varje annan person som antecknats i en utredning av något slag skulle påträffas vid en sökning. Detsamma skulle självfallet gälla uppgifter av annat Slag än personuppgifter. Förutsättningar skulle uppkomma att kombinera lagrade uppgifter i obegränsad omfattning.

En utgångspunkt för våra fortsatta överväganden är att en sådan ordning inte kan accepteras i ett demokratiskt samhälle. Det måste krävas att systemen för informationsåtervinning fortsättningsvis utformas på ett sådant sätt att information endast kan nås genom ett register över personer som har registrerats på vissa bestämda grunder. Det registret bör i likhet med det nuvarande centralregistret även få omfatta organisationer och företag.

Registret bör utformas som den enda ingången till den samlade informationsmängden hos Säkerhetspolisen. Inte minst den snabba utvecklingen på IT-området gör det nödvändigt att så noggrant som möjligt definiera vad som förstås med detta register, dvs. för vilka ändamål det får föras, vad det får innehålla, hur uppgifter i registret får lämnas ut och vad som skall gälla i fråga om gallring. Bestämmel- ser härom bör tas in i polisdatalagen med ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter för registret. Det bör benämnas SÄPO-registret.

9.4.2. Registrets ändamål

Det är allmänt sett önskvärt att ändamålet med ett register formuleras så tydligt som möjligt. Från den synpunkten synes ändamålsbeskriv- ningen i Säkerhetspolisens arbetsordning vara att föredra framför uttryckssättet i SÄPO-kommitténs förslag. 1 arbetsordningen sägs att registret är ett polisregister som har till ändamål

att utgöra ett spaningsregister i Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och för att bekämpa terrorism och annat politiskt motiverat våld samt

att utgöra underlag för vad som numera kallas registerkontroll.

Som framgår ovan förekommer i beskrivningen uttrycket politiskt motiverat våld. Det används utomlands ofta som en synonym till terrorism. När det i arbetsordningen nämns jämte terrorism, torde anledningen ha varit en strävan att fånga in en del företeelser som det rätt viss oklarhet om. Ett exempel på sådant politiskt motiverat våld som skulle kunna föranleda registrering utgör hot mot yttrandefriheten i form av trakasserier mot journalister och samhällsdebattörer för deras ställningstaganden mot ytterlighetsrörelser eller kriminella organisationer. Sådana aktiviteter torde omfattas av begreppet terrorism. I en lagtext bör därför endast detta användas.

Det kan diskuteras om det särskilt behöver framgå av ändamålsbe- skrivningen att registret skall utgöra underlag för registerkontroll. Detta ändamål kan möjligen sägas ligga implicit i beskrivningen i övrigt. I klarhetens intresse och eftersom detta syfte med registret föranleder registrering även av helt oförvitliga personer bör forrnule- ringen emellertid behållas.

Ändarnålsbestärnningen är ägnad att avgränsa SÄPO-registret från andra register som förs vid Säkerhetspolisen. Men det kravet bör gälla att om en person som är registrerad i SÄPO-registret antecknas även i ett annat register skall en hänvisning till det registret införas i SÄPO- registret. Uppgifter i ett fristående register skall tillföras SÄPO- registret när det finns grund för registrering där.

Ändarnålsbeskrivningen är också avsedd att klargöra att registret inte är liktydigt med alla personuppgifter som lagrats på papper eller datamedium i verksamheten. Sökning i registret på personuppgifter skall alltså bara ge resultat i fråga om personer som registrerats enligt någon av de registreringsgrunder som skall gälla för registret. Det skall inte vara tillåtet att med hjälp av ett informationssökningssystem ta reda på om personer som kommit att omnämnas i samband med någon undersökning utan att själva bli införda i registret förekommer i Säkerhetspolisens databaser.

Avgränsningen blir av betydelse bl.a. vid registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen. Med sådan kontroll avses enligt 12 5 att uppgifter hämtas från polisregister. Utlämnande av uppgifter från polisregister får omfatta för säkerhetsklass 1 och 2 varje uppgift som finns tillgänglig i polisregister om den kontrollerade. För säkerhets- klass 3 och vid sådan kontroll som äger rum enligt 14 & (för skyddet mot terrorism) får utlämnande ske av uppgifter i Säkerhetspolisens register och person- och belastningsregistret (med vissa begränsningar vid kontroll enligt 14 å). Bestämmelserna knyter an till den definition av polisregister som finns i polisregisterlagen, en begreppsbestämning som inte får någon motsvarighet i polisdatalagen. Föreskrifterna måste följaktligen ändras. Vad som i stället bör gälla blir framför allt beroende av hur kriterierna för införande av uppgifter i SÄPO- registret bestäms.

9.4.3. Registrets innehåll

Parlamentariskt sammansatta utredningar har vid sin granskning av Säkerhetspolisens verksamhet betonat registrets centrala roll. Såväl Wennerströmnämnden som SÄPO-kommittén och den särskilde utreda- ren av Säkerhetspolisens arbetsmetoder, ambassadören Carl Lidbom, förordade att den rådande ordningen för registreringen bibehölls. Säkerhetspolisen borde få registrera de uppgifter som den anser sig behöva för att lösa sina uppgifter. Det är också innebörden av den

bestämmelse i 5 aå förordningen (1964:387) med instruktion för Rikspolisstyrelsen som överförts dit från personalkontrollkungörelsen.

Sedan översynema företogs har det inte förekommit något vid Säkerhetspolisens behandling av SÄPO-registret som ger oss anledning till en annan bedömning. När vi likväl ifrågasätter den rådande ordningen, är det sålunda inte på förekommen anledning. Skälen ligger på ett annat plan.

Det måste uppmärksammas att Wennerströmnämnden genomförde sin undersökning innan datorerna ännu gjort sitt inträde i polisverk- samheten. Lagringen av inhämtad information var i alla avseenden en rent manuell historia. Ett sinnrikt manuellt system för informations- återvinning hade utforrnats men självfallet står det sig slätt vid en jämförelse med dagens automatiska söksystem. Några hjälpmedel för att bearbeta informationen fanns egentligen inte. Man kan inte ta för givet att nämndens rekommendationer utan reservationer bör gälla trettio år efter det de avgavs.

Förhållandena hade visserligen ändrats avsevärt vid slutet av 1980- talet, då Lidbom och SÄPO-kommittén företog sina granskningar. Ensamutredaren och kommittén vägde givetvis in datoriseringens betydelse vid sina bedönmingar av hur behovet av en effektiv registrering skulle vägas mot skyddet av enskildas integritet. Vad som nu är aktuellt är emellertid en reglering av SÄPO-registret som ett led i arbetet på en ny samlad lagstiftning om polisens behandling av personuppgifter, en lagstiftning som skall utvecklas på grundval av en ny datalag, den av Datalagskommittén föreslagna persondatalagen. Den lagen har utformats utifrån insikten att den utveckling som pågår inom data- och telekommunikationsorruådet, och vars effekter fått genomslag på bred front först under 1990-talet, kräver helt nya regelsystem till skydd för det fria informationsflödet och den personli- ga integriteten.

Den tekniska miljö för inhämtning, lagring, återsökning, bearbet- ning och kommunicering av information som nu växer fram vid Säker- hetspolisen (liksom för övrigt på andra håll inom polisväsendet) kommer otvivelaktigt att erbjuda helt nya möjligheter att effektivisera arbetet. Som vi framhållit i avsnitt 4 bör informationsteknikens möjligheter få utnyttjas utan andra lagliga hinder än som föranleds av bl.a. skyddet av enskilda människors personliga integritet. Frågan om SÄPO-registrets innehåll utgör uppenbarligen ett område där effektivi- tetsintresset måste avvägas mot integritetsskyddet.

Registreringsgrunder

Det har hittills godtagits att personuppgifter förs in i SÄPO-registret på grunder som endast återfinns i interna föreskrifter. Som tidigare påpekats har Wennerströmnämndens uttalanden varit i hög grad

vägledande vid utformningen av föreskrifterna. Det är knappast ägnat att förvåna att en del av dessa registreringsgrunder återspeglar in- och utrikespolitiska förhållanden som inte gäller i dag. Det följer av verksamhetens natur att förändringar i de politiska konjunkturerna inte föranleder en omedelbar revision av föreskrifter av den art det är fråga om nu. Men givetvis återspeglas förändringarna i tillämpningen.

Det kan emellertid från allmänna utgångspunkter ifrågasättas om inte grunderna för registrering i ett så känsligt register som SÄPO— registret borde bestämmas av statsmakterna. Enligt vår mening är det lämpligt att det sker nu, dvs. i samband med att frågor som rör polisens behandling av personuppgifter i allmänhet och lagring av sådana uppgifter i register i synnerhet, kommer upp till en samlad bedömning.

Registreringsgrunderna måste i så fall bestämmas på ett sådant sätt att registrets innehåll kommer att överensstämma med registerända- målen. Ett av dessa är att förebygga och uppdaga brott som det ankommer på Säkerhetspolisen att bekämpa. Vi tar därför först upp frågan vad som bör krävas för registrering när misstanke om brott föreligger. Ett ändamål med registret som har kommit till särskilt uttryck är dess funktion att utgöra underlag vid registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen. Vi tar upp frågan om registreringar som kan föranledas av det ändamålet. Det torde emellertid vara ostridigt att det föreligger ett legitimt behov av att registrera personer även i vissa andra fall. Den svåraste avvägningen föranleds av behovet att registrera personer som inte kan misstänkas för att ta befattning med brottslig verksamhet och som heller inte har varit föremål för register— kontroll. I det följande tar vi upp den problematiken särskilt.

Anknytning till brottslig verksamhet

SÄPO—registret är i första hand ett underrättelseregister. För registre- ring i ett sådant kan inte uppställas krav på misstanke om ett konkret brott. Det bör räcka med att det finns anledning att befara att brottslig verksamhet förekommer eller planeras.

För att personer skall få registreras i kriminalunderrättelseregister föreslår vi att det skall krävas att personen på konkreta grunder kan antas ägna sig åt eller ha ägnat sig åt allvarlig brottslighet eller komma att begå brott. Med kravet på konkret grund för antagandet avses vad som i rättegångsbalken betecknas skälig misstanke.

En lägre misstankegrad måste accepteras för införing i SÄPO— registret. Den kan formuleras på olika sätt. Den lägsta misstankegrad som förekommer i rättegångsbalken är att någon kan misstänkas för brott (jfr 23 kap 9 & rättegångsbalken). Vi har emellertid tidigare undvikit begreppet misstanke, eftersom det för tankarna till fall då någon kan pekas ut för ett brott som är så konkretiserat att det finns

grund för att inleda förundersökning (jfr SOU 1996:35, s. 84) En annan formulering som förekommer i rättegångsbalken är att det finns anledning anta att ett visst förhållande föreligger (jfr 23 kap. l & rättegångsbalken). Begreppet synes innebära ett mycket lågt ställt krav på bevisning för exempelvis att ett brott har begåtts eller att en person är delaktig i brottslig verksamhet. Det förefaller lämpligt att anknyta till den bestämmelsen och som förutsättning för registrering kräva att det finns anledning anta att personen ägnar sig åt eller har ägnat sig åt brottslig verksamhet som utgör hot mot rikets säkerhet eller terrorism eller kan komma att begå sådant brott.

Registerkontroll

Ett av registrets ändamål är att utgöra underlag för registerkontroll. För att detta syfte skall kunna tillgodoses registreras för närvarande i viss utsträckning personer som varit föremål för registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen, förutsatt dock att vederbörande fått den anställning eller motsvarande som kontrollen avsett. Syftet är att sörja för att upplysningar som över tiden kommer fram om den registrerade och som sammantagna ger anledning att ifrågasätta hans eller hennes pålitlighet uppmärksammas. Här måste man alltså godta att personer mot vilka det vid registreringen inte föreligger några som helst misstankar om brott eller bristande pålitlighet införs i registret. Vikten av att tecken på sviktande lojalitet mot de intressen som bär upp säkerhetsskyddslagen uppmärksammas eller att personen på annat sätt har blivit en säkerhetsrisk väger tyngre än de registrerades krav på skydd för sin personliga integritet.

Obligatorisk registrering sker bara av dem som placerats i säker- hetsklass 1 eller 2 vid registerkontrollen. Det innebär inte att skäl skulle saknas för registrering även av dem som placerats i säker— hetsklass 3. En sådan ordning skulle emellertid medföra en utvidgning av SÄPO-registret med långt över 100 000 personer. Registreringen skulle innebära en kraftig administrativ belastning eftersom uppgifter om anställning o.d. måste hållas å jour. Det avgörande skälet mot en obligatorisk registrering av alla som underkastats registerkontroll är dock att det i ett mycket stort antal fall inte skulle kunna hävdas att intresset av att tecken på bristande pålitlighet uppmärksammas överstiger de registrerades intresse av att slippa det integritetsintrång som registreringen innebär. Omvänt står det klart att det i vissa fall finns speciella skäl för Säkerhetspolisen att försäkra sig om att det inte finns någon anledning att tvivla på pålitligheten hos personer som tillhör säkerhetsklass 3. Det kan gälla enstaka individer eller alla som t.ex. engageras i ett utvecklingsprojekt inom försvaret. Registrering av sådana personer förutsätter en prövning från fall till fall.

Enligt vår mening följer av syftet med registerkontroll enligt säker—

hetsskyddslagen att uppgifter om dem som underkastas sådan kontroll (och erhåller den befattning eller motsvarande som kontrollen avsett) bör få föras in i SÄPO-registret, trots att det vid registreringen inte finns anledning att befara att de kommer att ägna sig åt brottslig verksamhet. Några bestämmelser om i vilken omfattning registrering skall vara obligatorisk eller vilka skäl som i andra fall skall kunna föranleda registrering bör inte meddelas i lag.

En ytterligare registreringsgrund

Långt ifrån alla som är engagerade i mycket säkerhetskänsliga verksamheter har underkastats registerkontroll. Som ett led i säker- hetsunderrättelsetjänsten anses det nödvändigt att i viss utsträckning registera sådana personer. I Säkerhetspolisens uppgifter ingår att med utgångspunkt från den kännedom som finns hos Säkerhetspolisen eller t.ex. hos Försvarsmakten eller inom försvarsindustrin följa sådana verksamheter för att utröna om risker för inforrnationsläckor före- ligger, om säkerhetsskyddet är tillfredsställande utformat osv. Syftet med registreringen är att man skall få möjlighet att observera om personen blir föremål för närmanden från en främmande underrättelse- tjänst eller på annat sätt råkar i en sådan situation att anledning finns till ett s.k. säkerhetssamtal med vederbörande.

Personer i statsledningen som inte underkastas registerkontroll utsätts ofta för hot av politiska motiv. Att bedöma allvaret i sådana hot är en synnerligen grannlaga uppgift. För att kunna sammanställa uppgifter om hot från olika tidpunkter och riktade mot olika personer anses det väsentligt att personerna förekommer i SÄPO-registret.

För säkerhetstjänsten liksom inom det allmänna polisväsendet spelar uppgifter från informatörer en stor roll för verksamheten. Inte sällan är det av betydande vikt att uppgifter om sådana personer blir kända så att deras tillförlitlighet kan bedömas. Deras roll som uppgiftsläm- nare kan behöva uppmärksammas efter lång tid. Registrering kan därför vara motiverad.

För att förebygga terrorism torde den möjlighet som öppnas för registrering av personer som kan befaras ta befattning med brottslig verksamhet i allmänhet vara tillräcklig. För att avslöja samband mellan personer som flyttat in i vårt land efter att ha deltagit i oppositionell verksamhet i hemlandet anses det dock erfarenhetsmässigt vara av stor betydelse att kunna registrera vissa personer utan att objektiv grund för brottsmisstanke föreligger. Det är känt att regimen i vissa diktaturländer smugglar in informatörer bland asylsökande för att spionera på landsmän. När en sådan situation antas föreligga torde det i de flesta fall, men inte alltid, vara möjligt att registrera personer på grund av misstanke om brott. Något förbud mot registrering när misstankekriteriet inte är uppfyllt anses inte höra ställas upp.

Under efterkrigstiden har besökare från vissa länder införts i registret, liksom svenskar som besökt dessa länder. Även kontakter med vissa främmande beskickningar har ansetts böra registreras. Sådana registreringsgrunder måste naturligtvis ses mot bakgrunden av de politiska förhållanden som varit rådande i vår omvärld.

Det är ofrånkomligt att risken för otillbörliga integritetsintrång ökar om kravet på att man på objektiva grunder skall ha anledning att befara brottslig verksamhet släpps i större omfattning än som sagts förut. Det bör också uppmärksammas att behovet av registrering i SÄPO—registret minskat som en följd av de ökade möjligheter som numera föreligger att inom ramen för en förundersökning eller annan utredning göra de registersammanställningar som år förenliga med undersökningens eller utredningens ändamål. Det synes likväl klart att det finns typsituationer då det föreligger godtagbara skäl för registre- ring. En möjlighet att registrera personer utan att det finns anledning anta att de tar befattning med brottslig verksamhet eller har varit föremål för registerkontroll bör därför föreligga. För att markera att registrering i sådana fall skall ske restriktivt anser vi att det som för- utsättning för registrering skall ställas upp ett krav på särskilda skäl.

De särskilda föreskrifterna

Bestämmelserna i de särskilda föreskrifter som regeringen meddelat rörande SÄPO-registret präglas i hög grad av förhållanden som rådde vid deras tillkomst på 1970- och 1980—talen och som faktiskt redan dessförinnan gällt under andra världskriget och tiden därefter. Föreskrifterna skall ses i ljuset av förbudet i 2 kap 3 & regerings- formen mot politisk åsiktsregistrering. Samhällsbilden är i dag avsevärt förändrad. Ytterlighetsgrupperingar förekommer förvisso även nu. De uppträder ofta på ett sätt som visar att deras respekt för demokratiska ideal och spelregler är begränsad. De organisationer som förekommer präglas dock inte av nationell opålitlighet i samma grad som förr. Samröre över landets gränser med motsvarande gruppering- ar i andra länder torde förekomma men inte med statsbärande partier i länder i vårt närområde. Det torde ha varit just beredskapen att gå främmande makt till handa i händelse av ett krisläge som gjorde vissa ytterlighetsrörelser så farliga i ett tidigare skede.

De grupperingar som främst tilldrar sig Säkerhetspolisens intresse i dag är sådana som befinner sig på den politiska skalans yttersta högerflygel. Deltagarna i aktiviteter som organiseras av sådana grupper gör sig ofta skyldiga till lagbrott och är bevisligen beredda att begå brott för att främja gruppens syften. Det är självklart en uppgift för Säkerhetspolisen att hålla medlemmar i och sympatisörer med sådana grupper under noggrann uppsikt för att förebygga och avslöja brott. Detsamma gäller grupperingar för vilka bekämpningen av

nazism och rasism är det enda förenande bandet. De har visat sig vara beredda att använda våld i kampen för sina syften, vilket ofta lett till sammanstötningar med polisen, som har att upprätthålla respekten för rätten att framföra även extrema politiska uppfattningar vid allmänna sammankomster.

Andra ytterlighetsgrupperingar synes oftast vägledas av missnöje med olika företeelser i samhället såsom miljöförstöringen, djur— hanteringen e.d. Vanliga inslag i deras verksamhet är utomparla— mentariska och inte sällan olagliga metoder för att främja syften som i och för sig är legitima. Bristen på respekt för i demokratisk ordning fattade beslut kan beklagas och våldsanvändning måste fördömas. Men någon samhällsornstörtande verksamhet är det knappast tal om. Något hot mot det svenska statsskicket kan de alltså inte anses utgöra. Det är dock naturligt att Säkerhetspolisen följer sådana aktivisters verksamhet tillräckligt väl för att kunna uppmärksamma framväxten av farliga grupperingar. Rent kriminella organisationer som vissa motorcykelklubbar utövar en verksamhet som innefattar hot mot vittnen, infiltration av rättsväsendets myndigheter etc., vilket uppen— barligen utgör en fara för rättsstaten. Det är närmast en organisatorisk fråga som regeringen har att ta ställning till om Säkerhetspolisens resurser skall utnyttjas i bekämpningen av klubbarnas kriminalitet eller om uppgiften skall ligga enbart på den allmänna polisen.

I regeringens öppna föreskrifter av år 1972 sägs att det finns organisationer och grupper som kan befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel. Uppgift om en medlem i eller sympatisör med sådan organisation skall antecknas i SÄPO—registret. För att bestämmelsen inte skall stå i strid mot förbudet mot politisk åsiktsregistrering får den anses innebära att medlemskapet i sig utgör grund för misstanke om delaktighet i brott eller planering av brottslig verksamhet. Det finns i och för sig inget att invända mot att medlemmar i och sympatisörer med en organisa— tion som ägnar sig åt brottslig verksamhet registreras i brottsföre— byggande syfte. Det förhållandet att kriminaliteten har politiska motiv föranleder ingen annan bedömning.

I föreskrifterna sägs vidare att vissa organisationer i antaget program har angett att organisationen skall verka för att omvandla samhället med våld. En stor del av sådana organisationers medlemmar kan emellertid aldrig antas komma att medverka till att vad som sålunda uttalas i programmet förverkligas. Enbart tillhörighet till en sådan organisation skall därför inte utgöra skäl att anteckna någon i SÄPO—registret. Anteckning får dock ske, om någon medlem eller sympatisör genom sina åtgärder har gett anledning till misstanke att han kan vara beredd att delta i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som syftar till att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat.

Särskilt inom den yttersta vänstern förekom tidigare en flora av organisationer som i sina manifest förordade en förvandling av samhället med våld. Erfarenhetsmässigt har våldsagitationen tagits på egentligt allvar bara av en hård kärna inom organisationen, medan medlemmar i allmänhet långt ifrån alltid varit beredda att tillgripa våld i praktiken. Det har därför krävts att personer som kan vara aktuella för registrering framstår som säkerhetsrisker till följd av sitt eget beteende. Det är enligt vår mening naturligt att uppfatta bestämmelsen som ett uttryck för att en medlem i en organisation inte får registreras utan att Säkerhetspolisen först gör en individuell prövning av om medlemmen kan misstänkas för delaktighet i brottslig verksamhet.

I de hemliga föreskrifterna från år 1981 ges mer preciserade an- visningar för i vilka fall Säkerhetspolisen får registrera medlemmar och sympatisörer tillhörande organisationer som avses i de öppna föreskrifterna. De hemliga föreskrifterna kritiserades av ambassadören Carl Lidbom i hans rapport är 1989 om Säkerhetspolisens arbets— metoder. Enligt vår mening är kritiken i första hand befogad därför att föreskrifterna, som Lidbom påpekade, kommer farligt nära förbudet mot åsiktsregistrering. Därtill kommer, som Lidbom också framhöll, att de i praktiken synes medföra en mera extensiv registrering än som är påkallad av omständigheterna.

Enligt vår mening kan ytterligare ett skäl mot de hemliga före- skrifterna anföras. Regeringen år naturligtvis ytterst ansvarig för rikets säkerhet. Det förefaller dock inte helt problemfritt från demokratisk synvinkel att regeringen genom hemliga föreskrifter ålägger säkerhets- tjänsten att ägna särskild uppmärksamhet åt vissa organisationer som bedriver en i och för sig tillåten politisk verksamhet. Det sker naturligtvis för att regeringen anser organisationernas verksamhet äventyrlig för vårt fria statsskick. Men den misstanken kan uppkomma att andra hänsyn får påverka föreskrifternas innehåll.

En annan ordning skulle kunna vara att Säkerhetspolisen själv får avgöra om en tilltänkt registrering kan företas utan att förbudet mot åsiktsregistrering träds för när. En avgörande fråga i det samman- hanget är vilka kontrollmöjligheter som står till buds. Det ger oss anledning att framhålla följande.

De svårigheter att få insyn i Säkerhetspolisens verksamhet som ofta påtalats har såvitt det gäller registerfrågor kommit i ett annat läge efter Registernämndens tillkomst. Nämnden har till uppgift att pröva frågor om utlämnande av uppgifter ur Säkerhetspolisens register. Den skall också enligt sin instruktion (1996:730) följa Säkerhetspolisens registrering av uppgifter i polisregister, särskilt med avseende på 5 a & i Rikspolisstyrelsens instruktion. Om vårt förslag till föreskrifter för SÄPO—registret genomförs, kommer visserligen hänvisningen till denna bestämmelse att tas bort. Men uppgiften att följa registreringen i Säkerhetspolisens register med avseende på förbudet mot politisk åsiktsregistrering blir inte för den skull av mindre vikt.

Tillsyn över Säkerhetspolisen utövas av JO och JK och, såvitt avser personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling, av Datainspektionen. Tillsynen blir med nödvändighet av sporadisk natur. Registernämndens fortlöpande granskning av SÄPO- -registret innebär en kontinuerlig 1nsyn i och en betydelsefull ökning av tillsynen av en viktig del av Säkerhetspolisens verksamhet. Nämnden skall årligen avlämna en berättelse om sin verksamhet till regeringen som därmed får möjlighet att vidta de åtgärder som anses påkallade.

På de tidigare anförda grunderna och med hänsyn till de nu beskrivna kontrollmöjlighetema anser vi att de nuvarande föreskrifter— na för Säkerhetspolisens register bör tas bort. Regeringen bör dock bemyndigas att, mot bakgrund av de av oss föreslagna grunderna för registrering i SÄPO—registret, meddela närmare föreskrifter om registrets innehåll.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis innebär det vi har anfört att personuppgifter får föras in i SÄPO—registret endast

1. om det finns anledning anta att den som avses med uppgifterna ägnar sig åt eller har ägnat sig åt brottslig verksamhet som innefattar hot mot rikets säkerhet eller terrorism eller kommer att begå brott av sådant slag,

2. om den person som avses har undergått registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen och därefter fått den anställning eller det uppdrag eller fått delta i den verksamhet som kontrollen avsett, eller 3. om det annars finns särskilda skäl till det.

9.4.4 Gallring

I våra direktiv sägs i fråga om sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden att starka skäl kan anföras för en större insyn i Säkerhetspolisens register. En stor restriktivitet måste visserligen gälla för en sådan insyn. Hos Säkerhetspolisen finns emellertid handlingar av stor betydelse för vårt historiska kulturarv. Det är enligt direktiven viktigt att dessa uppgifter inte undanhålls allmänhetens insyn i större utsträckning än vad som är nödvändigt.

Till sekretessfrågorna återkommer vi i följande avsnitt. Det synes emellertid uppenbart att det är av betydelse för frågan om insyn i efterhand liksom för forskningen hur bestämmelserna om bevarande och gallring av uppgifter 1 SÄPO- -registret utformas.

Av persondatalagen följer att uppgifter 1 SÄPO- -registret skall gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål. Lagen torde dock inte lägga hinder i vägen för ett fortsatt bevarande av uppgifterna i annan

form för forskningsändamål. Det är därför ändamålsenligt att skilja på avlägsnande av uppgifter ur SÄPO-registret och gallring av upp- gifterna och de handlingar eller akter som uppgifterna hänvisar till.

Bedömningen av hur länge uppgifter behöver bevaras i registret för spaningsändamäl och registerkontroll måste få göras av Säkerhetspoli- sen själv från fall till fall med hänsyn till vad som kan ha kommit fram om den registrerade efter det att registreringen skedde. Eftersom varje registrering kan ses som ett integritetsintrång bör det emellertid meddelas bestärmnelser om att uppgifterna om en person normalt skall utgå efter viss bestämd tid. Tidsfristerna måste vara anpassade till olika typer av registreringsanledningar och blir till följd därav ganska detaljerade. De bör därför inte tas in i lag. Det bör ankomma på regeringen eller efter regeringens bemyndigande Säkerhetspolisen att besluta dessa normer om när uppgifter skall utgå ur registret. Vi erinrar om att SÄPO—kommittén framförde vissa synpunkter på frågan om gallring av uppgifter ur registret (SOU 1990:51, s. 257 ).

Vad därefter gäller gallringen av uppgifterna synes en första fråga bli om registret som sådant skall bevaras för framtiden för forsk- ningens behov. Det skulle i så fall kunna ske genom att en kopia av registret framställdes för arkivändamål t.ex. en gång om året. Det är av sekretesskäl uteslutet att sådana kopior skulle lämnas ut från Säkerhetspolisen förrän lång tid efter det att alla uppgifter som finns i kopian utgått ur det levande registret. Å andra sidan är det något motsägelsefullt att föreskriva att Säkerhetspolisen skall bevara kopiorna och alltså ha tillgång till uppgifter som av integritetsskäl gallrats ur SÄPO-registret. Rent tekniskt kunde väl problemet lösas genom en föreskrift om att kopian fick utnyttjas först efter beslut av regeringen. Frågan förefaller emellertid att vara av teoretisk natur.

För att registret skall vara av något intresse för eftervärlden torde nämligen krävas att de handlingar eller akter som registret hänvisar till finns bevarade. Konsekvensen av en föreskrift om bevarande av (t.ex. årgångar av) registret i dess helhet synes följaktligen bli att även aktmaterialet måste bevaras intakt för all framtid. En sådan ordning synes inte vara tillräckligt motiverad av insyns- eller forskningsintresse och kan hur som helst inte accepteras med hänsyn till kravet på skydd av de registrerades personliga integritet.

Om det sålunda inte är godtagbart att bevara register och akt- material i dess helhet och det å andra sidan med hänsyn till insyns- intresset inte kan komma i fråga att förstöra aktmaterialet i takt med att hänvisningen till akterna utgår ur registret, återstår att fastställa urvalsgrunder för gallring av uppgifter som utgått ur registret och av aktmaterial. Registeruppgifter till det aktmaterial som efter en sådan prövning skall bevaras synes därefter böra föras över till ett arkivre- gister.

I fråga om urvalsgrundema kan anföras följande. I det övervägande antalet fall av registreringar som föranletts av

registerkontroll uppkommer inte anledning till anteckningar av iakttagelser rörande den registrerade. Några uppgifter om den registrerade finns då inte i personens akt utöver de han eller hon själv lämnat inför registerkontrollen. Någon anledning att bevara dessa finns inte. Anteckningar som i förekommande fall har tillförts den registre- rades akt framstår inte sällan som skäligen harmlösa. Även om bevarandet av sådant material inte skulle innebära ett nämnvärt integritetsintrång utöver det som kan anses ligga i själva registreringen synes den det gäller ha rätt att kräva att de förstörs. Men det före— kommer också att uppgifterna inte är av en så beskedlig natur. Av syftet med registret följer att uppgifterna kan vara infamerande för den registrerade och skulle uppfattas som djupt kränkande av denne, om han eller hon kände till dem. Uppgifter om vad som eventuellt kan utgöra tecken på opålitlighet kan angå väsentliga drag i den registrera- des personlighet. Skyddet av den registrerades integritet synes sålunda kräva att registeruppgifter och aktmaterial gallras när uppgifterna avlägsnas ur SÄPO-registret.

Helt undantagslös bör dock en sådan regel inte vara. Om det funnits anledning att företa en förundersökning eller annan utredning om personen talar starka skäl för ett bevarande. Det kan också finnas anledning att bevara akten rörande en person, när gjorda iakttagelser har föranlett säkerhetssamtal med vederbörande eller information till arbetsgivare eller annan om att personen kan utgöra en säkerhetsrisk.

I fråga om den som registrerats utan samband med registerkontroll torde i huvudsak motsvarande synsätt kunna anläggas. Om det inte, när en uppgift enligt fastställd tidsfrist skall utgå, har framkommit något som bekräftar att den ursprungliga anledningen till registrering- en hade fog för sig eller om de noteringar som gjorts inte lett till förlängning av den tid som enligt gällande normer är bestämd för registreringen, bör befintliga uppgifter om den registrerade förstöras. Om en förundersökning eller annan utredning företagits torde det däremot vara av allmänt intresse att bevara materialet fastän person- uppgifterna i registret avlägsnats.

Gallring av uppgifter som utgått ur SÄPO-registret och av aktmate— rial i enlighet med de synpunkter som utvecklats här kan antas leda till att omfattningen av det material som kommer att bevaras relativt sett blir av ringa omfattning. Det är möjligt att den gallring av register och handlingar som här har förordats med hänsyn till nödvändigheten att skydda de registrerades personliga integritet inte skiljer sig nämnvärt från gallring enligt regler som Riksarkivet skulle meddela med utgångspunkt i arkivlagens bestämmelser, om myndigheten hade den befogenheten. Vikten av att integritetsskyddsintresset beaktas i tillräcklig utsträckning talar emellertid för att vissa bestämmelser i ämnet meddelas på statsmaktsnivå. Ett alternativ kan vara att i polisdatalagen ta in en erinran om vikten av att integritetsskyddet beaktas vid utformningen av gallringsregler. En lämpligare lösning

synes emellertid vara att det i polisdatalagen tas in en bestämmelse som ålägger regeringen att meddela riktlinjer för hur gallring skall ske av SÄPO— —registret och aktmaterial. Med ledning av riktlinjerna kan Riksarkivet bemyndigas att meddela de föreskrifter som behövs.

Tillsynsfrägan

Utgångspunkten för våra överväganden angående arkivering och gallring bör enligt våra direktiv vara att Säkerhetspolisen skall stå under tillsyn av en arkivmyndighet.

I en skrivelse till Justitiedepartementet 1993-06-07 anmälde Säkerhetspolisen att den med Riksarkivet träffat en överenskommelse om tillsyn över Säkerhetspolisens arkiv. Skrivelsen utmynnade i en hemställan att punkt 4 i övergångsbestämmelserna till arkivlagen skulle upphävas. Säkerhetspolisen borde stå under Riksarkivets tillsyn på samma sätt som andra myndigheter. Kungl. Maj:ts brev den 14 april 1961 till Statspolisintendenten om gallring av uppgifter i SÄPO- registret kunde därmed upphävas. Detta borde dock inte ske förrän frågan om särbestämmelser för Säkerhetspolisen blivit allsidigt belyst i samband med en författningsreglering av Säkerhetspolisens register och arkiv.

Om våra förslag föranleder lagstiftning, synes det inte föreligga några skäl för att behålla övergångsbestämmelsen till arkivlagen. Vi förordar att den tas bort och att Säkerhetspolisen därmed kommer att stå under arkivmyndighets tillsyn. Kungl. Maj:ts brev den 14 april 1961 om gallring kan då också upphävas.

9.5 Sekretess

De förändringar vi föreslagit i fråga om registersekretessen bör avse även SÄPO- r—egistret.

Bestämmelsen i 5 kap. 1 & sekretesslagen bör ändras så att sekretessen för uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen skärps. I likhet med vad som gäller för försvarssekretessen bör regeringen ha möjlighet att föreskriva att sekretessen skall gälla längre tid.

Bestämmelser bör meddelas i polisdatalagen om utlämnande av uppgifter i visst fall.

9.5.1 Sekretessreglerna bör ändras

Uppgifter i SÄPO-registret omfattas av olika bestämmelser i sekre- tesslagen. Till skydd för uppgifter som rör enskilds personliga förhållanden gäller absolut sekretess enligt 7 kap. 17 &. Någon tidsbegränsning gäller inte för sekretessen kring sådana uppgifter och bestämmelserna i 14 kap. är inte tillämpliga. För uppgifter som inte rör enskilds personliga förhållanden gäller sekretess enligt 5 kap. 1 &, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder under en förundersökning eller i den brottsförebyggande verksamheten skulle motverkas eller den framtida verksamheten skadas om upp- gifterna röjs. För sådana uppgifter i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. De sekretessbrytande reglerna i 14 kap. sekretessla- gen är tillämpliga.

Som framgått av avsnitt 5 föreslår utredningen att uppgifter i polisregister som rör enskilds personliga förhållanden inte skall omfattas av annan sekretess än den som gäller för andra personuppgif— ter som behandlas av polisen och på vilka 9 kap. 17 & sekretesslagen är tillämplig. Det raka skaderekvisitet skall dock ersättas av ett omvänt rekvisit såvitt gäller uppgifter om att en person är dömd för brott, är eller har varit misstänkt för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet. Sekretess för sådana uppgifter skall således gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I avsnitt 5 har vi närmare belyst effekterna av dessa ändringar. Frågan är om SÄPO- -registrets speciella karaktär bör medföra ett annat ställningstagande' 1 fråga om personupp- gifter i detta register.

Vårt förslag om upphävande av den absoluta sekretessen är ägnat att undanröja de olägenheter som regeln i den nuvarande 7 kap. 17 5 medfört. Det har varit svårt att förklara varför offentlighetsprincipen inte skall gälla ens om det står klart att ett utlämnande av en uppgift inte skulle föranleda skada eller men för enskild eller någon honom närstående. Svårigheten har illustrerats just på Säkerhetspolisens område av den lagändring som nyligen genomförts med tillkomsten av den nya bestämmelsen i 9 a & polisregisterlagen, vilken ger regeringen befogenhet att, när det är påkallat av synnerliga skäl, för ett särskilt fall förordna om undantag från sekretess för uppgifter i ett polis- register som förs av Säkerhetspolisen. Det är sannolikt att de utläm- nandeärenden som föranledde denna temporära lösning hade kunnat hanteras mera tillfredsställande om en skadeprövning hade kunnat företas. De personer som hade kunnat lida men av att uppgifter om en viss avliden person röjdes var i dessa fall dennes efterlevande och de hade uttryckligen medgett att utlämnande fick ske.

Kritik har också riktats mot att ”evig” sekretess råder för uppgifter i polisregister. I prop.1995/96zl78 med förslag till den ändring i polisregisterlagen som nämnts nu framhölls sålunda att det hos

Säkerhetspolisen finns handlingar som innehåller uppgifter som är av stor betydelse för vårt historiska kulturarv och att det är viktigt att dessa uppgifter inte undanhålls från allmänhetens insyn mer än som är nödvändigt. I tilläggsdirektiven för Registerutredningen betonas vikten av att finna en mera permanent lösning på sekretessfrågorna kring Säkerhetspolisens register.

Den lösning som föreslås beträffande sekretess till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden vad avser uppgifter som i dag omfattas av absolut sekretess förefaller ägnad att fungera väl även på Säkerhetspolisens område. Det gäller såväl i fråga om den större öppenhet mot allmänheten som följer av införandet av ett skaderekvisit i stället för den absoluta sekretessen som tidsbegräns- ningen av sekretessen till sjuttio år. Utredningen har inte kunnat finna att särregler behövs i dessa hänseenden för Säkerhetspolisen.

Vad därefter gäller de sekretessbrytande reglerna i 14 kap. sekretesslagen, som enligt utredningens förslag blir tillämpliga på uppgifter som ingår i polisregister, krävs givetvis en särskild analys av konsekvenserna för Säkerhetspolisens vidkommande. Det förefaller dock som om det egentligen bara är det förhållandet att den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 5 blir tillämplig även på uppgifter som ingår i Säkerhetspolisens register som kräver en kommentar.

Av stadgandet följer att uppgift får lämnas till myndighet, utöver vad som följer av 1 eller 2 5, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. En myndighet kan ha intresse av att få del av uppgifter i Säkerhetspolisens register rörande en person som myndigheten vill anställa eller annars anlita för känsliga arbetsuppgifter. Om arbetsupp- gifterna rör rikets säkerhet eller har betydelse för skyddet mot terrorism, har förutsättningama för ett utlämnande av uppgifter ur polisregister reglerats i säkerhetsskyddslagen. Det får anses uteslutet att Säkerhetspolisen skulle kunna bifalla en sådan begäran från en myndighet som inte har rätt att företa registerkontroll. Myndigheten kan naturligtvis, åtminstone teoretiskt, åberopa något annat skäl för att får ut uppgifter om en person. Det är svårt att föreställa sig någon situation som inte täcks av säkerhetsskyddslagen men om den likväl skulle dyka upp krävs det för att sekretessen skall brytas att Säkerhets- polisen finner det uppenbart att myndighetens intresse av att få ut uppgiften skall ges företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Det förefaller högst osannolikt att en sådan prövning skulle resultera i ett utlämnande, men om uppenbarhetsrekvisitet verkligen skulle anses uppfyllt i ett givet fall bör något hinder mot utlämnande inte föreligga. Vi anser därför inte att det finns skäl att se annorlunda på tillämpningen av 14 kap. 3 & sekretesslagen i fråga om Säkerhets- polisen än när det gäller annan polisverksamhet.

Att 14 kap. sekretesslagen blir tillämplig även på uppgifter hos Säkerhetspolisen medför givetvis att den särskilda bestämmelse i 9 a 5

polisregisterlagen som ger regeringen möjlighet att efter dispens- prövning lämna ut uppgifter ur Säkerhetspolisens register inte längre behövs. I stället blir den generella dispensregeln i 14 kap. 8 & tillämplig.

För Säkerhetspolisen gäller, liksom för annan polisverksamhet, 5 kap. l & sekretesslagen om bl.a. förundersökningssekretess och sekretess i den brottsförebyggande verksamheten, ”om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs”. Att det alltså råder en presumtion för offentlighet för uppgifter hos Säkerhetspolisen som inte har karaktär av personuppgift har, i den mån förhållandet uppmärksammats, knappast vållat några olägenheter. Uppgifterna har ansetts oåtkomliga för utomstående till följd av registersekretessen.

Den stränga sekretessen kring uppgifter som hanteras av Säkerhets- polisen har varit av stor betydelse för verksamheten, inte minst i de internationella relationerna. Det är därför nödvändigt att ompröva sekretessen enligt 5 kap. 1 & sekretesslagen. Slopandet av den absoluta sekretessen kring SÄPO-registret motiverar att samma skaderekvisit får gälla för alla uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen. Vi föreslår därför att bestämmelsen ändras så att sekretess kommer att gälla för uppgift i den särskilda polisverksamheten för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att verksamheten skadas. Därmed kommer en strängare sekretess att gälla för spaningsuppgifter som rör t.ex. organisationer eller grupper som misstänks för lands- skadlig verksamhet eller för att ta befattning med terrorverksamhet. Ändringen medför också att personuppgifter som rör annan än den som är dömd eller misstänks för brott inte får röjas såvida det inte står klart att verksamheten inte skadas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt 5 kap. 1 & sekretesslagen i fyrtio år. Samma tid gäller enligt 2 kap. 1 och 2 55 för utrikes- respektive försvarssekretessen. För den senare gäller emellertid att regeringen om det föreligger särskilda skäl får föreskriva att sekretessen skall gälla under längre tid. Det synes lämpligt att införa motsvarande regel i fråga om uppgifter hos Säkerhetspolisen.

9.5.2 Utlämnande av uppgifter Utlämnande av uppgifter inom riket

I föregående avsnitt har vi föreslagit att uppgifter som behandlas hos Säkerhetspolisen skall få lämnas ut enligt bestämmelserna i sekretessla- gen.Uppgifter ur Säkerhetspolisens register lämnas dessutom ut i sam- band med registerkontroll. Bestä1mnelser om detta finns i säkerhets-

skyddslagen. Någon ytterligare regel i polisdatalagen behövs inte i detta hänseende. Däremot kan det behövas bestämmelser om utläm- nande av uppgifter för prövning av anställda i bevakningsföretag.

Av 4 5 lagen (1974:191) om bevakningsföretag framgår att all personal hos auktoriserat bevakningsföretag skall vara godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt för anställning i sådant företag. Detsamma gäller föreståndaren för verksamheten samt ledamöter i bevakningsföretags styrelse. Prövningen skall enligt 6 & beträffande personalen hos ett auktoriserat bevakningsföretag göras av länsstyrelsen i det län där den som prövningen gäller avses huvudsakligen komma att tjänstgöra. I fråga om föreståndaren för verksamheten och ledamöter i företagets styrelse skall prövningen göras av den länsstyrelse som utövar tillsyn över företaget.

Vid sådan prövning av en persons medborgerliga pålitlighet som avses i lagen om bevakningsföretag skall länsstyrelsen enligt 10 5 förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. inhämta uppgifter som avses i 21 & 2 säkerhetsskyddslagen (1996:627), dvs. uppgifter i person- och belastningsregistret och i Säkerhetspolisens register.

Person— och belastningsregistret skall enligt våra förslag ersättas av ett allmänt belastningsregister och ett misstankeregister. Länsstyrelsen avses med stöd av de särskilda författningarna för dessa register även fortsättningsvis kunna få ut uppgifter som behövs för prövning enligt lagen om bevakningsföretag. I polisdatalagen bör dessutom införas en bestämmelse om att uppgifter ur SÄPO—registret skall lämnas ut för sådan prövning.

Utlämnande av uppgifter utomlands

Av 1 kap. 3 & tredje stycket sekretesslagen följer att en uppgift får lämnas till utländska myndigheter om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det dessutom står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. Vi har i avsnitt 8.8.2 föreslagit en bestämmelse som gör det möjligt för polisen att lämna ut uppgifter inom det internationella polissamarbetet. Uppgifter skall framför allt få lämnas till Europol, även utan särskild begäran. I den utsträckning regeringen medger det avses uppgifter på begäran även få lånmas till Interpol och till polis— och åklagarmyndig- heter i länder som är medlemmar i Interpol, om det behövs för att myndigheten eller organisationen skall kunna förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Regeringen föreslås också bemyndigas att förordna om utlämnande av uppgifter också i andra fall än de nyss nämnda. Den föreslagna bestämmelsen bör gälla även för Säkerhetspo— lisen.

10. Övergångsbestämmelser

Datalagskommittén har föreslagit att persondatalagen skall träda i kraft den 1 januari 1999, då datalagen också skall upphöra att gälla. Samtliga våra förslag är anpassade till den föreslagna persondatalagen. Det är därför knappast möjligt att låta dem träda i kraft förrän persondatalagen träder i kraft. Det finns inte heller skäl att senarelägga ikraftträdandet. Vi föreslår därför att lagen om ett allmänt belastnings- register, lagen om misstankeregister och lagen om polisens behandling av personuppgifter m.m. skall träda i kraft den 1 januari 1999, då kriminal- och polisregisterlagama också bör upphöra att gälla. Även övriga föreslagna lagändringar bör träda 1 kraft vid denna tidpunkt.

För behandlingar som pågår den 1 januari 1999 skall enligt Datalagskommitténs förslag datalagen fortsätta att gälla till den 1 oktober 2001. Detta bör enligt vår mening gälla även för polisens del. Datalagskommittén har vidare uttalat att de tillstånd och före— skrifter som Datainspektionen kan ha meddelat beträffande en behandling skall anses ha förlorat sin verkan när den nya persondatala- gen träder i kraft beträffande behandlingen. Vi uppfattar det så att behandlingar som pågår den 1 januari 1999 får fortsätta i enlighet med Datainspektionens tillstånd och föreskrifter till den 1 oktober 2001. Enligt vår uppfattning bör dessutom polisregisterlagen fortsätta att gälla för sådana behandlingar till den tidpunkt regeringen bestämmer, dock längst till den 1 oktober 2001.

11. Kostnader

I prop. 1994/95:144 lade regeringen fram förslag till riktlinjer för registrering av påföljder m.m. Förslaget innefattade att person- och belastningsregistret skulle ersättas av två nya register; ett belastnings- register och ett misstankeregister. Riksdagen har godtagit vad som anfördes i propositionen. Vi lägger i detta betänkande bl.a. fram förslag till en rättslig reglering för de båda register som enligt riksdagens beslut skall inrättas.

Det är uppenbart att det är förenat med stora kostnader att lägga om registerstrukturen på det sätt som anvisas i riktlinjepropositionen. Det går emellertid inte att beräkna vilka extra kostnader som eventuellt kan hänföra sig till de lösningar vi föreslår i fråga om t.ex. en ökad eller minskad skyldighet att lämna ut uppgifter.

Vårt betänkande innehåller också förslag till en ny polisdatalag som skall ersätta polisregisterlagen. Förslaget är föranlett av att polisens behandling av personuppgifter och den rättsliga regleringen kring detta måste anpassas till persondatalagen senast den 1 oktober 2001. Den praktiska anpassningen kan inledningsvis antas medföra ökade kostnader. Dessa kostnader kan dock inte beräknas nu. Vårt val av rättsliga lösningar för polisens behandling av personuppgifter torde i sammanhanget inte ha någon egentlig betydelse för hur stora dessa kostnader blir.

12. Författningskommentar

12.1. Förslag till lag om det allmänna belastningsregistret

1 & Hos Rikspolisstyrelsen skall föras ett allmänt belastningsregister.

Bestämmelsen innebär en skyldighet för Rikspolisstyrelsen att föra ett allmänt belastningsregister. Det är Rikspolisstyrelsen som är person- dataansvarig i persondatalagens mening.

Belastningsregistret skall vara allmänt, vilket innebär att det är det enda fullständiga register över brottsmålsdomar som skall få före— komma.

Ändamål

2 & Det allmänna belastningsregistret skall föras för att underlätta tillgången till sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos

1 . polis- och tullmyndigheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott,

2. åklagarmyndigheter för förundersökning och åtal samt vid utfärdande av strajföreläggande,

3. allmänna domstolar för strajfmätning och val av påföljd eller

4. polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplig- hetsprövning och tillståndsgivning som anges i författning.

Registret får användas också för att till enskild lämna uppgift som är av särskild betydelse i dennes verksamhet.

Paragrafen beskriver ändamålet med registret (se avsnitt 6.1). Någon direkt motsvarighet finns inte i de gällande kriminal- och polis— registerförfattningarna.

I paragrafen slås fast att registret skall föras för att underlätta tillgången till sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis, tull, åklagare och domstolar för brottsutredningar, åtal och val av påföljd.

Som framgår av punkt 4 skall registret vidare ha till ändamål att förse polismyndigheterna med de uppgifter som behövs för prövning

av bl.a. olika slag av tillståndsärenden enligt lag eller annan för- fattning, t.ex. passärenden och vapenärenden. Dessutom skall även andra myndigheter få tillgång till uppgifter som är av betydelse för en prövning som det åligger myndigheten att göra i fråga om en viss person. Som exempel kan nämnas kriminalvårdsmyndigheternas pröv- ning enligt lagen om kriminalvård i anstalt, länsstyrelsernas prövning i körkortsärenden och socialnämndemas prövning i vårdnadsärenden.

Av andra stycket framgår att registret får användas även för att lämna uppgifter till enskilda. Som villkor gäller dock att uppgiften är av särskild betydelse i den enskildes verksamhet. Uppgifter avses få lämnas till larminstallationsföretag och enskilda arbetsgivare inom vårdsektorn.

Även om det inte framgår av ändamålsbestämmelsen får uppgifter i registret användas för statistikändamål samt för forskning. Be- handling av uppgifter för sådana ändamål kan inte anses strida mot det egentliga ändamålet med registret och behöver därför inte anges särskilt (jfr den föreslagna persondatalagen).

Innehåll

I 3—5 55 anges vilka personer som skall registreras i belastnings- registret. Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 6.2.1) skall registret innehålla uppgifter som i huvudsak motsvarar dem som i dag tas in i person- och belastningsregistret med stöd av kriminal- och polisregisterlagama samt i körkortsregistrets belastningsdel.

I 3 och 4 55 anges vilka personer som skall registreras på grund av i riket meddelade domar och beslut. De grundläggande fallen anges i 3 &, medan 4 & tar upp vissa särfall som har betydelse för körkorts— frågor. I 5 5 finns bestämmelser om när personer skall registreras på grund av domar och beslut meddelade i utlandet.

Kompletterande bestämmelser om vilka uppgifter som skall antecknas om en person skall enligt 6 & tas in i förordning.

De personer som enligt 3—5 55 skall föras in i registret skall registreras utan hinder av att domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft. Att dom eller beslut har vunnit laga kraft eller har överklagats skall antecknas särskilt. Bestämmelse härom bör tas in i förordning.

I riket meddelade domar eller beslut

3 & I registret skall föras in uppgifter om den som

1. genom dom eller strajföreläggande har ålagts påföljd för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet,

2. har ålagts förvandlingsstrajf för böter,

3. med tillämpning av 30 kap. 6 & brottsbalken har förklarats fri från påföljd,

4. på grund av åklagares beslut enligt 9 eller I 7 & lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare inte har åtalats för brott, som enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn,

5. skall utlämnas enligt lagen (195 7.668) om utlämning för brott eller enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge eller

6. har meddelats besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksför— bud.

Punkt 1 och 2 ger bestämmelser om vilka personer som skall föras in i registret därför att de har dömts till viss påföljd eller genom strafföreläggande ålagts påföljd. I punkt 3—6 anges de övriga grunder som skall föranleda registrering.

Som nedre gräns för registrering i kriminalregistret skall normalt gälla att personen har dömts till påföljd för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet. Detsamma skall gälla i samband med strafföreläggande. Detta framgår av punkten 1, enligt vilken registret skall innehålla uppgift om den som har dömts till eller genom strafföreläggande ålagts påföljd för brott för vilket inte endast penningböter är föreskrivet. Härav följer att den som har dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller böter skall registreras. Även den som har överlämnats till särskild värd enligt 31 kap. brottsbalken skall registreras enligt punkten 1. I huvudsak motsvaran— de uppgifter registreras i dag enligt 2 & kriminalregisterlagen och 2 & polisregisterkungörelsen. Lagtexten har dock förenklats i förhållande till dessa bestämmelser.

I lagen har inte tagits in motsvarigheter till de bestämmelser som i dag finns i andra och tredje styckena i 2 & kriminalregisterlagen och som innebär att registret skall innehålla uppgift om personutredning och i vissa fall också om att brott har begåtts under påverkan av en allvarlig psykisk störning. Bestämmelser om att sådana uppgifter skall antecknas bör dock tas in i förordning.

Som har påpekats i den allmänna motiveringen innebär den nya regleringen vissa ändringar i förhållande till de nuvarande reglerna i polisregisterkungörelsen såvitt gäller registrering av personer som har dömts till böter. Alla som har dömts till böter skall registreras i belastningsregistret om inte endast penningböter är föreskrivet för brottet. Regeln är dock inte helt utan undantag. I 4 & ges särskilda bestämmelser om innehavare av körkort m.fl.

Punkten 2, som gäller den som har dömts till förvandlingsstraff för böter, motsvarar 2 & 3 kriminalregisterlagen och 2 5 3 polisregister— kungörelsen.

Punkten 3 gäller fall där någon med stöd av 30 kap. 6 & brotts- balken har förklarats fri från påföljd. Motsvarighet finns i 2 5 2 polisregisterkungörelsen.

Punkten 4 avser den som i vissa fall inte har åtalats för brott. Till skillnad från vad som gäller enligt 2 & 4 polisregisterkungörelsen skall registret endast innehålla uppgift om den som på grund av åklagares beslut enligt 9 eller 17 5 lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare inte har åtalats för brott. För att en person som inte har åtalats skall registreras i belastningsregistret skall krävas att brottet enligt åklagarens bedömande skulle ha lett till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn. Åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 5 första stycket 4 rättegångsbalken samt beslut att inte åtala enligt vissa bestämmelser i lagen om vård av missbrukare skall inte längre registreras. Skälen härför anges i avsnitt 6.2.3.

Punkt 5 behandlar registrering av den som skall utlämnas till annan stat och motsvarar 2 (j 6 polisregisterkungörelsen.

Punkten 6 gäller den som har fått besöksförbud enligt lagen om be— söksförbud. Bestämmelsen motsvarar 2 5 7 polisregisterkungörelsen.

Enligt 2 & 5 polisregisterkungörels