SOU 2000:82

Högskolans styrning - en utvärdering

Till statsrådet och chefen för utbildningsdepartementet

Genom beslut den 30 september 1999 bemyndigade regeringen chefen för utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för en utredning om vissa frågor rörande högskolans styrning (Dir. 1999:70). Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen fr.o.m. 1999-07-01 professor Ingemar Lind som enmansutredare. Samtidigt förordnades kanslichef Sonja Dahl som huvudsekreterare. 2000-02-01 lämnade Sonja Dahl utredningen. Som ersättare förordnades från 2000-01-01 docent Hans Modig.

Utredningen fick genom tilläggsdirektiv 2000-03-23 i uppdrag att särskilt utreda och föreslå förändringar av lokalförsörjningen inom högskolan.

För att utreda lokalfrågorna kallades till utredningens sekretariat Håkan Dahlström, Ekonomistyrningsverket (kap. 8) samt för frågor rörande de konstnärliga utbildningarna Lena Eriksson, Lunds universitet (kap. 5). Stig Forneng HSV och Johnny Lindström SIQ har konsultativt bistått oss.

Catharina Nyström och Kerstin Sahlin kommittéservice har assisterat utredningen.

I enlighet med direktiven har utredaren sammanträffat med kommittéer och utredningar inom eller som har beröring med utredningsområdet. En förteckning finns i bil. 5.

Vi överlämnar härmed betänkandet om Högskolans styrning SOU 2000:82. Med detta är uppdraget slutfört.

Linköping i september 2000

Ingemar Lind

Hans Modig

Förkortningar

C/D-nivå Kurser på tredje resp fjärde terminen i samma ämne Fa Farmaceutiska utbildningsområdet HF Högskoleförordningen hst helårsstudent = student registrerad på kurs x kursens poängtal/40 hpr summa avklarade poäng på kurser och delkurser /40 HSJT sammanfattande beteckning för utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi M utbildningsområdet medicin NT sammanfattande beteckning för utbildningsområdena naturvetenskap och teknik NT-SVUX Särskilt program för studerande inom naturvetenskap

och teknik som erhåller särskilt vuxenstudiestöd

V utbildningsområdet vård Lkp lönekostnadspålägg T/a teknisk/administrativ HEFCE Higher Education Funding Council HSV Högskoleverket KVA Kungl. Vetenskapsakademien RBJ Riksbankens Jubileumsfond SFS Sveriges Förenade Studentkårer SUHF Sveriges Universitets- och Högskoleförbund SULF Sveriges Universitetslärarförbund

Sammanfattning

Bakgrund

Högskolan är idag en mycket omfattande och komplex verksamhet. Den statliga högskolan omfattar 13 universitet och 23 högskolor. Vid de svenska universiteten och högskolorna finns för närvarande mer än 300 000 studenter och ca 50 000 anställda. Den samlade ekonomiska omslutningen för utbildning och forskning vid universitet och högskolor uppgick år 1999 till mer än 40 miljarder kronor. Högre utbildning och forskning i Sverige finansieras till helt dominerande del med statliga medel.

Fram till år 1977 fattade statsmakterna synnerligen detaljerade beslut om både själva verksamheten och resursanvändningen. Genom högskolereformen år 1977 trädde en rad förändringar i kraft, som innebar att statsmakternas beslut blev mer övergripande och utrymmet för lokalt beslutsfattande vid universitet och högskolor ökade.

Från år 1993 infördes ett mål- och resultatsystem för högskolans grundläggande utbildning, där statsmakterna satte målen och lärosätena gavs i uppdrag att uppfylla dem inom givna ramar. Bl.a. var ett syfte med 1993 års system att utbildningsutbudet skulle anpassas efter studenternas efterfrågan. Från år 1997 gäller emellertid att universitet och högskolor bör anpassa utbildningsutbudets inriktning till områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka.

Stora förväntningar knyts till högskolans möjligheter att påverka ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Få studier har emellertid gjorts om detta. Från flera håll efterlyses därför forskning om högre utbildning och forskning och dess betydelse för och effekter på samhället.

Uppdraget

Vårt uppdrag har gällt frågor om statsmakternas styrning av utbildning och forskning vid universitet och högskolor. Det har omfattat både utvärdering av det nuvarande systemet och förslag till förändringar. Huvuduppgiferna har gällt mål, ersättningsnivåer och resurstilldel-

ningssystem för både den grundläggande högskoleutbildningen, forskarutbildningen och forskningen.

Utgångspunkten enligt direktiven har emellertid varit att grunderna i det nuvarande mål- och resultatsystemet för den grundläggande utbildningen skall ligga fast.

Vi har lagt oss vinn om att samla in ett brett material om erfarenheterna av det nuvarande systemet och önskemål om förändringar från alla beslutsnivåer i systemet.

3. Mål för grundläggande utbildning

I principen om mål- och resultatstyrning, som för närvarande generellt gäller för statlig verksamhet, ligger att statsmakterna sätter mål för verksamheten och att myndigheterna inom givna ramar strävar efter att nå målen. Resultatet ligger sedan till grund för för mål under kommande period.

Mål- och resultatstyrning för högskolan innebär att statsmakterna skall svara för övergripande utbildningspolitiska överväganden. Det enskilda lärosätet skall inom givna ramar svara för verksamheten.

Mål- och resultatsystemet som styrsystem ligger fast. Målen för högskolan, som de angivits och anges i regleringsbrev, växer i antal och är av disparat karaktär. De behöver ses över.

Examensmål bör även framdeles anges i regleringsbreven. Målen bör avse en generell examen – magisterexamen – samt som nu ett fåtal yrkesexamina, som omprövas inför varje planeringsperiod.

Det ingår i statsmakternas övergripande ansvar för det svenska utbildningssystemet att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska fördelas mellan olika utbildningsområden. De kritiska områdena för närvarande är naturvetenskap och teknik. Statsmakterna bör därför föreskriva vilket utbildningsutbud, mätt i helårsprestationer inte helårsstudenter, som minst ska återfinnas inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning.

Om andelen ungdomsstuderande av utbildningspolitiska skäl bör öka, skall detta inte styras genom ”nybörjarplatser” utan genom antagningssystemet eller eventuella mål för antal eller andel studenter under viss ålder. Målet bör vidare sättas i termer av hur många som fullföljer högre studier (helårsprestationer) och inte hur många som påbörjar studier.

Utbildningspolitiska mål för fort- och vidareutbildning och för ökad tillgänglighet i form av distanskurser och deltidskurser kan uttryckas i form av minsta antal helårsprestationer för berörd kategori och lärosäte. Samma ”prislappar” bör gälla som för annan utbildning. Vi har

övervägt att föreslå studieavgifter för fort- och vidareutbildningskurser, men för närvarande avvisat tanken.

Profilering av lärosäten kan ske på utbildningsområdesnivå och med fördel hanteras i budgetdialogen. Förnyelse och kontinuitet av utbildningsutbudet och dess innehåll anser vi vara en fråga för det enskilda lärosätet.

Vi föreslår ett system med indikatorer som skall utgöra grund för analys av resp lärosätes resultat och måluppfyllelse och därmed dess förmåga och möjlighet att fullgöra sina uppdrag.

Vi konstaterar att kvalitetsbevakning och -utveckling är en bärande del av det totala styrsystemet för universitet och högskolor, men det bör hållas isär från de direkta resursfrågorna. Förenklat uttryckt bygger våra förslag på att kvaliteten i utbildningen hålls på en hög nivå och att granskning och kvalitetsutveckling sker.

Kvantitativa mått på jämställdhet kan lätt uppställas. Men vi finner att jämställdhet också bör betraktas som en kvalitetsfråga. Jämställdhetsarbetet bör därför även fortsättningsvis ingå i den kvalitetsgranskning Högskoleverket svarar för.

Vi delar mångfaldsutredningens uppfattning att social och etnisk mångfald bör stimuleras fram t.ex. genom ökad frikvotsantagning

Högskoleverket föreslås få till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade.

Vi förordar att systematiska uppföljningar görs av arbetsmarknadssituationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning.

Den s.k. småämnesproblematiken bör lösas genom en särskild resurstilldelning, som tas upp i budgetdialogen.

Planerings- och uppföljningsprocessen är väsentlig i ett mål- och resultatsystem. Det innebär att såväl omfattningen av som formerna för den s.k. budgetdialogen både mellan utbildningsdepartementet och högskolorna och inom högskolorna måste utvecklas. Särskilt konsultativt stöd bör biträda såväl utbildningsdepartementet som högskolorna i denna utveckling. Det är också vår bedömning att departementets kapacitet och kompetens på handläggarsidan bör stärkas – detta som en följd av systemets storlek och komplexitet.

4. Resurstilldelning till grundläggande utbildning

Det är en samstämmig uppfattning bland universitet och högskolor och statsmakterna att det nuvarande systemet för resurstilldelning fungerar väl. Men det har huvudsakligen fungerat i tillväxt. Eftersom huvuddelen av lärosätenas kostnader är svåra att påverka på kort sikt och

minskade intäkter slår igenom direkt är avsaknaden av en tillräcklig reserv eller en buffertfunktion besvärande. Detta är emellertid en principiell fråga för hela statsförvaltningen.

Resurserna för grundläggande utbildning har urholkats. Vi bedömer att detta är särskilt allvarligt för den lägsta ersättningsnivån; nämligen utbildningsområdena HSJT.

Vi anser att en justering av särskilt den lägsta ersättningsnivån är nödvändig. Vi föreslår därför att den lägsta ersättningsnivån höjs med 15 %. Eftersom vårt förslag måste vara kostnadsneutralt innebär det att vi för att finansiera detta föreslår en sänkning av övriga ersättningsnivåer med drygt 5 %. Förändringen bör genomföras under tre år.

Vi föreslår också att en ny indelning av ersättningsnivåer efter utbildningens art, som innebär färre nivåer och minskad spännvidd mellan nivåerna, utreds närmare.

Klassificering av kurser skall ske öppet och med full insyn. Vi föreslår att normerande diskussioner förs i SUHF:s regi.

5. Resurtilldelning för Konstnärlig utbildning

Den konstnärliga utbildningen är för närvarande indelad i sju olika utbildningsområden. Det totala antalet helårsstudenter understiger 4 000. Per capita-ersättningen varierar mellan 150 000 kr och 400 000 kr. De konstnärliga högskolorna i Stockholm är små – några mycket små – mätt i antal helårsstudenter. Med lågt studentantal och hög ersättning per student blir en resurstilldelning som enbart grundar sig på antalet studenter och helårsprestationer besvärlig vid förändrat studentantal. Flera lärosäten som tidigare inte fått tillämpa de konstnärliga utbildningsområdena önskar detta. Några har också fått denna rättighet.

Vi föreslår att de sju olika konstnärliga utbildningsområdena ersätts med ett enda konstnärligt utbildningsområde. Ersättningen per helårsstudent resp. helårsprestation för detta utbildningsområde bör vara lägre än de nuvarande lägsta ersättningsbeloppen bland de konstnärliga utbildningsområdena. Det nya konstnärliga utbildningsområdet får tillämpas av samtliga lärosäten som enligt regleringsbrevet har rätt till detta.

Utöver per capita-ersättningarna erhåller lärosäten med rätt att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musiklärarexamen en fast tilldelning. Den fasta tilldelningen bör fastställas efter dialog med berört lärosäte.

Vi föreslår att idrott får ett likartat system.

Vi föreslår att statsmakterna i vissa fall skall kunna ange ett maximalt antal helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom vissa områden. Det konstnärliga området skulle kunna vara ett sådant område.

6. Forskarutbildning

Forskarutbildningens volym har stigit kraftigt. Intentionerna är att den skall öka ytterligare. Antalet aktiva forskarstuderande är nu större än antalet gymnasister 1952.

Det finns en gemensam trend i forskarutbildningens utveckling i europeiska länder och USA. Denna är flera nya och yngre forskare, internationella jämförelser och internationell konkurrens. En klar tendens är också att utbildningsdelen i forskarutbildningen ökar och att kraven på volym och genomströmning likaså ökar. Forskarutbildningen blir mera utbildning och mindre forskning. Det innebär också att forskningsvolymen minskar.

Statsmakternas styrning av forskarutbildningens omfattning och inriktning görs idag genom tilldelning av vetenskapsområden, examensmål och öronmärkning av minimiresurser för studiefinansiering i forskarutbildningen.

Forskarutbildningen är mycket differentierad och organisatoriskt spridd. Forskarutbildning bedrivs i minst 600 ämnen vid ca 1 000 institutioner.

Formellt ansvarig för forskarutbildningen enligt högskoleförordningen är fakultetsnämnd.

De examensmål som anges av regeringen i regleringsbrev förutsätter extern finansiering för att nås. Detta gäller särskilt de medicinska, naturvetenskapliga och tekniska vetenskapsområdena.

Vi delar uppfattningen att den externa finansieringen innebär balansproblem. Å andra sidan är externfinansierad forskning och forskarutbildning ett accepterat och reguljärt inslag. Den kan också, när projekten är utsatta för fackmässig kvalitetsgranskning, utgöra en kvalitetsfaktor.

Vi anser att statsmakten bör, som för närvarande, för berörda lärosäten besluta om examensmål för forskarutbildningen inom de olika vetenskapsområdena.

Vi föreslår en separat medelstilldelning till forskarutbildningen. Resursallokeringen för forskarutbildningen bör göras i två delar. Den första delen innehåller en ram för studiestödet och den andra ersättning för utbildningskostnaderna.

Studiestödet anges som nu som ett lägsta-belopp.

Ersättningen för utbildningskostnaderna (taxameterbidraget) avräknas, som för grundutbildningen vid årsredovisningen, varvid en helårsdoktorand föreslås generera hälften och en helårsprestation hälften av taxameterbidraget. Ersättning utgår upp till ett takbelopp.

Externa finansiärer av forskarstuderande debiteras i princip taxameterbidrag med samma belopp som de internt finansierade. Det innebär också att taxameterbidrag från anslagen till vetenskapsområden endast kan utgå för forskarstuderande som uppbär studiestöd från anslag till vetenskapsområden.

För att stimulera benägenheten att ta examen föreslås lärosätet få en examenspremie om 50 000 kr per doktorsexamen. Om kostnaderna för detta skall finansieras inom nuvarande resursram måste examensmålen, lägst-beloppen och taxameterbidragen för studiestöd sänkas i motsvarande mån.

Vi anser att det är viktigt att de forskarskolor som nyligen föreslagits, knyts till den reguljära forskarutbildningen och att berörda fakultetsnämnder således skall vara ansvariga för verksamheten och dess genomförande. Resursallokeringen bör ske över anslagen till lärosäten för forskning med precisering av uppdragen i regleringsbrev.

7. Forskning

De förslag vi framför syftar till att fördela medel för forskning vid universitet och högskolor baserade på kvalitet och profilering snarare än ”på tradition”. För att de processer detta förutsätter skall vara meningsfulla måste det finnas faktiska möjligheter att göra omprioriteringar på kort och lång sikt. Som vi visar är dessa för närvarande mycket begränsade.

Vi förutsätter därför att nya resurser kommer att tillföras systemet. För detta talar också de övergripande och principiella argumenten om pluralism och möjligheter till självständiga forskningsinsatser från universitetens och högskolornas sida. De krav, som statsmakterna ställt på att alla högskolelärare med forskarutbildning också ska ges möjligheter att forska, ställer även krav på ökade resurser till universitet och högskolor.

Anslagen för forskning till universitet och högskolor måste bli föremål för självständiga prioriteringar Fördelningen skall göras utifrån högt ställda vetenskapliga kvalitetskrav och relevans för forskningens utveckling. Anslagen är inte en ”basresurs” som står till förfogande för andra aktörer i forskningssystemet.

I högskoleförordningen bör föreskrivas att universitet och högskolor (på samma sätt som forskningsråden) skall fördela forskningsmedel

efter noggranna vetenskapliga kvalitetsbedömningar. Verksamheten skall regelbundet utvärderas. Vi förutsätter att den nya forskningsrådsorganisationen inom sina ekonomiska ramar fortsätter att initiera och stödja profilskapande forskning med god kvalitet.

Kravet på profilering av forskningen inom högskolan måste balanseras mot kravet på bredd inte minst för att tillgodose kravet på forskningsanknytning av grundutbildningen.

Vi anser att styrelserna för universitet och högskolor bör ges möjlighet att spela en aktivare roll i prioteringsarbetet inte minst för att därigenom bättre tillgodose behov av forskning över områdesgränser och samverkan med andra lärosäten. Besluten skall fattas efter kvalificerad vetenskaplig beredning.

Forskningsanslagen bör fördelas till lärosätena utan uppdelning på vetenskapsområden. Lägst-andelar bör dock anges per vetenskapsområde. Summan av lägst-andelarna bör inte överstiga 75 % av totalanslaget.

En normerande definition av profilbegreppet är inte önskvärd att försöka göra än. Begreppet bör utvecklas och successivt förtydligas – sannolikt som en mångfald av innebörder – inom ramen för dialogen mellan statsmakter och lärosäten.

Vi föreslår att statsmakterna även framdeles styr forskningen genom budgetstyrning. Det krävs emellertid ett bättre beslutsunderlag än tidigare, t.ex. i form av nyckeltal och strategidokument, och det är angeläget att motiven för besluten redovisas. Budgetdialogen bör utvecklas väsentligt.

För att öka möjligheten för statsmakten att göra avvägningar efter kvalitets- och profilgrundade kriterier föreslås följande åtgärder:

  • Budgetdialogen utvidgas.
  • I underlaget skall finnas nyckeltal.
  • Profilskapande verksamhet skall redovisas.

Lärarnas arbetstid för forskning skall finansieras av medel anvisade för forskning. Medel anvisade för grundutbildning skall i sin helhet användas för utbildning.

Kostnader för att uppfylla ”den tredje uppgiften” måste få belasta anslagen för grundutbildning resp forskning/forskarutbildning. Lärosätena bör ange i årsredovisningen vilka belopp som använts för samverkansändamål.

8. Högskolans lokalförsörjning

Då det nya resurstilledningssystemet för grundläggande utbildning, infördes 1993/94 innebar det också förändringar för lokalförsörjningen. Fr.o.m. 1994/95 har lärosätena eget lokalförsörjningsansvar, som innebär att de själva avgör lokalernas läge, storlek och standard samt tecknar avtal med hyresvärden, antingen Akademiska Hus eller någon annan. Mycket av det arbete med planering, utredning och medverkan i byggprocessen samt hantering av hyresavtal som tidigare gjordes av Byggnadsstyrelsen sköts nu alltså av universitet och högskolor. Incitament att effektivisera lokalanvändningen har skapats, eftersom frigjorda resurser kan användas för andra ändamål efter egna beslut.

Våra bedömningar och förslag är som följer:

Bilden i stort

På aggregerad nivå har vi funnit att hyreskostnadsutvecklingen och anslagstilldelningen följs åt. Ytutvecklingen har varit långsammare. Detta utesluter självfallet inte att enskilda lärosäten kan komma få problem i vilka lokalfrågorna är en viktig beståndsdel.

Allmänna förslag

  • Samtliga lärosäten bör se över sin lokalportfölj och så långt som möjligt försöka sprida kontraktstiderna. Därmed skapas en högre grad av flexibilitet genom att en del lokalåtaganden kan avvecklas på kort sikt.
  • Åtgärder för att på ett avgörande sätt förbättra styrningen förutsätter att statsmakten avdelar resurser för att upprätthålla en konstruktiv dialog med samtliga lärosäten.
  • Vi föreslår att regeringen skall godkänna lokalförhyrningar vars sammanlagda värde uppgår till minst 200 miljoner kronor och/eller som medför att förhållandet lokalkostnader totala kostnader vid tidpunkten för kontraktstecknandet överstiger 18 %.
  • En marginell del av anslaget till högskolorna och universiteten (1-1,5 milj kr) bör innehållas av regeringen för att regeringskansliet skall kunna upphandla byggnadsteknisk eller annan specialkompetens för bedömning av hyresåtagandet.
  • En arbetsordning för hantering av lokalförsörjningsfrågorna bör införas på samtliga lärosäten.
  • Regeringsbeslutet att infordra uppgifter om lokalförsörjningen från lärosätena bör permanentas och bli rutin. Innehållet bör utvecklas succesivt i taktmed regeringskansliets resurser.
  • Arbetet med att utveckla god redovisningssed inom sektorn bör fortsätta och också prioriteras. Styrning med nyckeltal bör uppmuntras.
  • Lärosätena bör ta initiativ till och i samverkan arrangera en kvalificerad utbildning kring lokalförsörjningsfrågorna.

Övriga iakttagelser

Frågor om Akademiska Hus såsom bolagets avkastningskrav, hyressättnings- och avtalsprinciper och dess dominans på denna del av fastighetsmarknaden bör enligt vår mening uppmärksammas.

Det nuvarande systemet för lokalförsörjning anses av högskolorna vara avsevärt bättre än det som användes fram till 1994.

Den nya tekniken kommer att påverka lokalförsörjningen, men den ekonomiska nettoeffekten tros bli marginell.

1. Uppdraget och utredningsarbetet

1.1. Uppdraget

Vårt uppdrag har gällt frågor om högskolans styrning och omfattat såväl att utvärdera nuvarande system som att ta fram förslag till förändringar.

Utredningsdirektiven innehåller ett antal huvuduppgifter. Dessa gäller mål, ersättningsnivåer och resurstilldelningssystem för både den grundläggande högskoleutbildningen och för forskning och forskarutbildning. Direktiven anger att utgångspunkten för uppdraget ska vara att nuvarande mål- och resultatstyrda resurstilldelnings- och styrsystem för den grundläggande högskoleutbildningen i sina grunddrag ska ligga fast. Uppgiften är således att analysera möjligheterna för en vidareutveckling av nuvarande system och föreslå förbättringar av systemet.

Till viss del preciseras utredningsuppgifterna närmare i direktiven:

1. Mål

Utredningsuppdraget omfattar följande:

  • Utvärdera hur arbetet med att formulera och fastställa mål (inklusive utbildningsuppdrag) har fungerat. I utvärderingen ingår att granska och analysera det underlag som regeringen haft tillgång till vid beslut om mål och resursfördelning samt hur kommunikationen mellan regeringen och lärosätena har fungerat.
  • Utvärdera hur och i vilken mån regeringens mål och prioriteringar har fått genomslag i högskolornas planering och hur målen och prioriteringarna har fungerat i praktiken.
  • Bedöma om nuvarande system innehåller tillräckliga incitament för högskolan att uppnå målen samt vilka förhållanden i systemet som eventuellt verkar hindrande eller bromsande för att målen skall uppnås och lämna förslag till hur detta hinder kan lösas.
  • Föreslå vilka kriterier som är rimliga att utgå ifrån när regeringen bestämmer mål för examina samt föreslå eventuella förändringar av målen för grundutbildning.
  • Överväga vilka kriterier som kan användas i samband med målformuleringen för att tydliggöra en avvägning mellan utbildning förlagd till lärosätets campus och distansutbildning, liksom mellan utbildning som riktar sig till nybörjare i högskolan jämfört med utbildning som riktar sig till studenter som bedriver fortsatta studier. I det sammanhanget skall även problem med att anordna utbildning på deltid och distansutbildning uppmärksammas och förslag till åtgärder redovisas.
  • Överväga om resurstilldelningssystemet kan utformas så att det premierar lärosäten som har en bred social rekrytering och en rekrytering som bryter de könsbundna studievalen samt aktivt arbetar med att dels öka mångfalden i utbildningar och dels förnya desamma samt föreslå hur det skall genomföras.

2. Ersättningsnivåer

Utredningsuppdraget omfattar följande:

  • Utvärdera de nuvarande ersättningsnivåerna som finns för olika utbildningsområden samt hur lärosätena avräknar mot dessa ersättningsnivåer. Redovisningen skall visa för- och nackdelar med nuvarande modell. I uppdraget ingår att föreslå eventuella justeringar inom givna ekonomiska ramar.

3. Resurstilldelningssystem

Utredningsuppdraget omfattar följande:

  • Analysera och överväga hur fördelningen av anslag för forskning och forskarutbildning kan utformas. Bedömningen skall baseras på kvalitetsomdömen med anknytning till bl.a. lärosätets profilering. I uppdraget ingår att lämna förslag om hur ett sådant system kan utformas samt för- och nackdelar med ett sådant system.

4. Övrigt

Utredningsuppdraget omfattar följande:

  • Utvärdera statens satsningar på högskolan under senare delen av 1990-talet ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. En aspekt som skall belysas är hur satsningarna har motsvarat arbetsmarknadens behov av högskoleutbildad arbetskraft.
  • Granska och analysera lärosätenas resursutnyttjande, t.ex. vilka resurser högskolan använder till undervisning, lokaler m.m. Vidare skall skillnaderna mellan olika lärosätens förutsättningar att bedriva verksamhet belysas.
  • Utvärdera modeller som gör det möjligt dels för regeringen att skapa incitament för en profilering av forskning och forskarutbildning, dels för att fördelning av forskningsmedel i större utsträckning skall kunna baseras på kvalitetsomdömen.
  • Utvärdera nuvarande styrning av forskarutbildningen med examensmål och minimibelopp för studiefinansiering samt överväga om mer utvecklade mål för forskarutbildningen skall införas, t.ex. avvägning mellan olika inriktningar och områden.
  • Överväga hur resurstilldelningssystemet kan utformas, så att fördelningen av medel skall kunna göras utifrån hur väl lärosätet uppfyllt sina mål. I uppdraget ingår att redovisa och lämna förslag till övriga åtgärder, för de fall de mål som regeringen ställt upp för högskolan uppnås eller inte uppnås.

Direktiven i sin helhet finns i bil. 1 och 2.

1.2. Utredningsarbetet

Vi har genomfört en omfattande enkät till samtliga universitet och högskolor. Vi har också haft överläggningar med företrädare för samtliga lärosäten. Enkäten och överläggningarna har gett underlag för att analysera hur det nuvarande systemet fungerar vid universiteten och högskolorna och vilka förändringar som verksamhetsföreträdarna anser angelägna.

Vi har också haft överläggningar med företrädare för samtliga riksdagspartier och för regeringskansliet. Överläggningarna har gett oss kunskap om hur det nuvarande systemet fungerar utifrån de politiska beslutsfattarnas ”beställarperspektiv”.

Vi har haft överläggningar med och informerats om mångfaldsutredningen, utredningen om högskolans ledning, utredningen om forskarskolor och arbetet inom kommittén för en ny myndighetsorganisation för forskningsfinansiering.

Vi har vidare informerat oss om de förändringar särskilt rörande forskarutbildningen som har skett i Danmark och Finland.

Vi har arrangerat två seminarier; ett om forskning och forskarutbildning och ett om styrning av grundläggande utbildning (april 2000).

Vi har företagit en studieresa till Storbritannien och Skottland för att på plats informera oss om det engelska och skotska systemet för resursallokering till högre utbildning och forskning.

Vi har vidare haft överläggningar med olika företrädare för universitetens och högskolans svenska omvärld: Högskoleverket, Sveriges Universitets- och Högskoleförbund (SUHF), Sveriges universitetslärarförbund (SULF), Sveriges förenade studentkårer(SFS) och Industriförbundet (bil 5).

Vi har fått tilläggsdirektiv rörande lokalfrågor som behandlas i kap. 8.

2. Bakgrund

2.1. Universitet och högskolor idag

Högskolan är idag en mycket omfattande och komplex verksamhet. Den statliga högskolan omfattar 13 universitet och 23 högskolor, från Luleå i norr till Malmö i söder. Viss högskoleutbildning bedrivs i landstingskommunal regi. Vidare finns några privata högskolor (t.ex. Handelshögskolan i Stockholm och Chalmers tekniska högskola), som huvudsakligen finansieras med statliga medel.

Vid de svenska universiteten och högskolorna finns för närvarande mer än 300 000 studenter och ca 50 000 anställda.

Den samlade ekonomiska omslutningen för utbildning och forskning vid universitet och högskolor uppgick år 1999 till mer än 40 miljarder kronor. I detta belopp ingår samtliga kostnader – även externt finansierade – för statliga universitet och högskolor, landstingskommunala vårdhögskolor, högskoleutbildning som utförs av privata utbildningsanordnare, anslagen till vissa centrala myndigheter (Högskoleverket och Verket för högskoleservice), bidragsdelen av studiemedel för högskolestuderande, räntesubventioner samt särskilt studiestöd till studerande i yrkesteknisk högskoleutbildning och vissa naturvetenskapliga och tekniska utbildningar.

2.2. Vägen till dagens planerings- och styrsystem

Högre utbildning och forskning i Sverige finansieras till helt dominerande del med statliga medel. Det är statsmakterna, regering och riksdag, som beslutar om anslagen till universitet och högskolor. Regeringens och riksdagens beslut med avseende på resurserna för och verksamheten vid universitet och högskolor – ”statsmakternas styrning” – har förändrats mycket under de senaste årtiondena.

Fram till år 1977 fattade statsmakterna synnerligen detaljerade beslut om både själva verksamheten och resursanvändningen. Det var

således statsmakterna som beslutade om vilka utbildningslinjer som skulle finnas vid de olika lärosätena och hur många studenter som skulle antas till olika utbildningar. I riksdagens och regeringens resurstilldelningsbeslut anvisades anslag till dels avlöningar till lärarpersonal, dels driftkostnader för vart och ett av fakultetsområdena (humaniora, teologi, juridik, samhällsvetenskap, medicin, odontologi, farmaci, naturvetenskap och teknik) med anslagsposter till vart och ett av berörda lärosäten.

Driftkostnadsanslagen var s.k. reservationsanslag. Anslagstilldelningen utgjordes av anslagsbeloppet, varken mer eller mindre. Eventuellt överblivna medel fick sparas efter budgetårets slut.

Lärarlöneanslagen var s.k. förslagsanslag. Med detta menades att anslagsbeloppet i sig inte var styrande – det var ett ”förslagsvis” beräknat belopp. I stället var det bestämmelserna för hur förslagsanslaget skulle användas, som avgjorde vilket belopp som betalades ut. Det låg således i själva förslagsanslaget, att statsmakterna skulle ge mycket ingående föreskrifter.

I regleringsbreven angavs således för alla ämnen vid vart och ett av universiteten och högskolorna hur många ordinarie och extra ordinarie tjänster som professor och universitetslektor som fick finnas inrättade. Genom öronmärkta poster för ”kursanslag” styrdes omfattningen av övriga lärarinsatser.

Medelstilldelningen för studenterna vid de filosofiska fakulteterna, där tillträdet var fritt, gjordes enligt ett mycket detaljerat regelsystem, beslutat av statsmakterna och administrerat av Universitetskanslersämbetet. Det var den s.k. automatiken. Utifrån organisationsplaner – ”normalstudieplaner” – fastställda ämne för ämne garanterades lärosätena resurser för vad som ansågs vara rimlig utbildningsstandard. Organisationsplanerna var så detaljerat utformade att de angav inte bara de olika undervisningsmomenten inom varje enskilt ämne utan även hur mycket av undervisningen som skulle ske i olika former (föreläsningar, kurser, seminarier, gruppövningar etc.), vilken typ av lärarinsats som skulle användas (professorsundervisning, lektorsundervisning, assistentinsatser etc.) och hur stora studentgrupperna skulle vara i olika undervisningsmoment.

Statsmakterna gav också detaljerade föreskrifter i fråga lärarnas arbetstid och dess fördelning.

Statsmakterna bestämde vidare i detalj om resurserna till lärosätenas lokaler samt till inredning och utrustning. En central myndighet, Byggnadsstyrelsen, svarade för den konkreta lokalplaneringen.

Genom högskolereformen år 1977 trädde en rad förändringar i kraft, som innebar att statsmakternas beslut blev mer övergripande och utrymmet för lokalt beslutsfattande vid universitet och högskolor

ökade. Anslagssystemet var även nu en viktig del i styrningen av högskolan.

Den tidigare anslagsuppdelningen i lärarlöner och driftskostnader upphörde och ersattes med en anslagsuppdelning mellan grundläggande högskoleutbildning och forskning/forskarutbildning, med vad som ibland kom att kallas ”ändamålsanslag”. För den grundläggande högskoleutbildningens del utgjordes ändamålsanslagen av ett anslag till var och en av fem utbildningssektorer (tekniska yrken, administrativa, ekonomiska och sociala yrken, vårdyrken, undervisningsyrken samt kulturoch informationsyrken) samt ett anslag för lokala och individuella linjer samt enstaka kurser.

För forskningen och forskarutbildningen anvisades medel under särskilda anslag med bibehållande av den tidigare indelningen i fakultetsområden.

Anslagen var reservationsanslag Verksamhetens omfattning och inriktning skulle i stor utsträckning styras via anslagsbeloppen.

Det fria tillträdet till viss högskoleutbildning upphörde och all utbildning blev spärrad. Statsmakterna fattade beslut om dimensioneringen av den grundläggande högskoleutbildningen genom att ange planeringsramar per utbildningslinje för antagningen av studerande.

För lokaler, inredning och utrustning gällde fortfarande den särskilda beslutsordningen, där statsmakterna tog ställning till vart och ett av de enskilda byggprojekten och där lokalerna, väl framargumenterade, var gratis för universitet och högskolor. För överblickens skull började dock så småningom lokalkostnaderna att tas med i budgetpropositioner och regleringsbrev.

Från år 1993 genomfördes en rad förändringar i syfte att öka friheten för universitet och högskolor att själva besluta om sin verksamhet. En väsentlig del av detta var införandet av ett nytt resurstilldelningssystem för den grundläggande högskoleutbildningen. Detta var i viss mån inspirerat av de ”köp- och sälj-system”, som då börjat införas inom andra delar av den offentliga verksamheten. Syftet var att utbildningen i så stor utsträckning som möjligt skulle anpassas efter studenternas efterfrågan.

Huvuddragen i resurstilldelningssystemet, som är det system som till stora delar tillämpas fortfarande, var följande. Ersättning betalades ut i form av per capita-ersättningar för helårsstudenter (”studentpeng”) samt helårsprestationer. Ersättningsnivåerna skilde sig avsevärt mellan olika utbildningsområden. Ursprungligen fanns sex nivåer:

  • humaniora, teologi, juridik, samhällsvetenskap
  • naturvetenskap, teknik, farmaci, vård
  • odontologi
  • medicin
  • undervisning
  • övrigt.

Sedermera införlivades också idrottsutbildning och konstnärlig utbildning i systemet. För den konstnärliga utbildningen gavs särskilda per capita-ersättningar för respektive dans, design, konst, media, musik, opera och teater.

Varje lärosäte gavs ett treårigt utbildningsuppdrag. I utbildningsuppdragen för perioden 1993/94–1995/96 angavs

  • det högsta antal helårsstudenter varje budgetår och
  • för varje utbildningsområde det högsta antal helårsprestationer under treårsperioden som kunde ge ersättning.

Vidare angavs för varje budgetår vilken sammanlagd ersättning som ett lärosäte högst kunde erhålla – takbeloppet.

Statsmakterna angav också kvantitativa mål för examina omfattande minst 120 poäng samt för civilingenjörsexamina, grundskollärar- och gymnasielärarexamina samt läkar- och tandläkarexamina.

Fr.o.m. budgetåret 1997 gjordes vissa ändringar i styrsystemet, varigenom det fick den utformning som det för närvarande har. Den viktigaste principiella förändringen var att statsmakterna återgick till att ge föreskrifter om det minsta antal studenter som lärosätena måste ta emot, totalt och för vissa utbildningsområden, i stället för att som tidigare genom angivande av högsta antal ange ramar för lärosätenas verksamhet och ersättningar. Härigenom ändrades den principiella rollfördelningen mellan statsmakterna och lärosäten till att mer likna vad som gällt före införandet av det nya resurstilldelningssystemet år 1993, men utan återgång till det tidigare detaljerade beslutsfattandet på statsmaktsnivå.

Till de principiella förändringarna år 1997 bör också räknas det ändrade kriteriet för utbildningsplaneringen. Ett syfte med 1993 års system var att utbildningsutbudet skulle anpassas efter studenternas efterfrågan. Från år 1997 gäller i stället följande för samtliga universitet och högskolor generella utbildningsuppdrag: ”Universitet och högskolor bör anpassa utbildningsutbudets inriktning till områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka. Förändring och utveckling i samhället och den efterfrågan på högskoleutbildade som därmed uppstår bör leda till att nödvändiga omprioriteringar sker mellan olika ämnesområden i universitets och högskolors utbildningsutbud.”1

1Prop. 1996/96:1, Vol 6, s. 94.

2.3. Nuvarande styrsystem för högskoleutbildning och forskning i sammanfattning

I våra direktiv sammanfattas dagens styrsystem för den grundläggande högskoleutbildningen sålunda: ”Resurstilldelningen är beroende av de resultat som uppnås. Med resultat menas antal helårsstudenter och helårsprestationer som dessa uppnår per helår. Inför varje budgetår får varje lärosäte ett anslag som består av ett takbelopp och i de flesta fall även av en ersättning för särskilda åtaganden. Anslaget är preliminärt, eftersom det slutliga anslaget inte kan fastställas förrän efter budgetårets slut då det faktiska utfallet av antal helårsstudenter och helårsprestationer är känt och avräknas mot anslaget.

Ersättningsbeloppen för helårsstudent och helårsprestation fastställs årligen i regleringsbrev. De är olika höga för olika utbildningsområden eller grupper av utbildningsområden, men enhetliga såtillvida som samma ersättning för helårsstudent och helårsprestation inom samma utbildningsområde gäller för samtliga lärosäten i landet oavsett lokala differenser i kostnader.

I det årliga regleringsbrevet gemensamt för universitet och högskolor beslutar regeringen om verksamheten på grundval av vad riksdag och regering anser skall gälla för verksamheten under kommande budgetår. I regleringsbrevet fastställs såväl effektmål som verksamhetsmål. Sedan 1997 anges också årliga mål för antalet helårsstudenter samt därav minsta antal helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Vidare består styrningen av grundutbildningen i att högskolan inför varje treårsperiod får ett utbildningsuppdrag av regeringen där kvantitativa mål avseende vissa examina under treårsperioden anges.”

Medel för forskning och forskarutbildning anvisas under särskilda anslag till vart och ett av lärosätena. Statsmakterna fördelar för flertalet lärosäten medlen mellan vetenskapsområdena. Det finns för närvarande fyra vetenskapsområden. Dessa är humaniora-samhällsvetenskap, medicin, naturvetenskap respektive teknik. Till vetenskapsområde har kopplats rätten att utfärda doktorsexamen.

Endast Uppsala och Lunds universitet får anslag till samtliga vetenskapsområden. Övriga universitet och högskolor tilldelas resurser till mellan ett, två eller tre vetenskapsområden.

Statsmakterna anger vidare examensmål för forskarutbildningen samt öronmärker vilka belopp som berörda lärosäten minst måste avsätta för studiefinansiering i forskarutbildningen.

2.4 Högskolan ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Samhällsekonomien är för närvarande inne i en stark omvandlingsprocess. Traditionella näringsgrenar viker och nya växer fram väsentligen baserade på ny kunskap och teknologi. Arbetsmarknaden växer inom information, service och miljö. Samhälle och ekonomi är mer än tidigare beroende av högt utbildad arbetskraft, forskning och kvalificerat utvecklingsarbete. Kunskapssektorn har därmed vuxit i betydelse. Forskning- och högre utbildning har blivit viktiga politikområden både på grund av omfattning och inriktning.

Mot denna bakgrund är det, som framhållits i flera sammanhang, bl.a. i utredningen Forskning 2000 och av Riksdagsrevisorerna, förvånande att förhållandevis litet är känt om de faktiska effekterna av forskning och utbildning. Väsentligt mer forskningsresurser ägnas till exempel fortfarande åt lantbrukets och industrins problem, dvs. åt jordbrukssamhällets och industrisamhällets baser, än åt det moderna samhällets bas inom kunskapsproduktion och kunskapsförmedling

Riksdagens Revisorer gav i en rapport i april 2000 en belysning av högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning. I rapporten konstaterades att Sverige i internationell jämförelse satsar betydande resurser på högskolan. Bakom satsningarna ligger stora förväntningar om ökad ekonomisk tillväxt, förbättrad internationell konkurrenskraft, social utveckling och positiva fördelningspolitiska effekter.

I rapporten konstaterades också att högskoleutbildningen expanderat kraftigt, men att expansionen varit ojämn. Under 1980-talet var antalet högskolestuderande i stort sett konstant, men under 1990-talet har en kraftig ökning skett. Man konstaterar i rapporten att 1990-talets stora satsningar inte har utvärderats i nämnvärd utsträckning. Särskilt tre frågor borde belysas; nämligen konsekvenser av den högre utbildningens decentralisering, utbildningens dimensionering och inriktning samt antagningssystemet.2

En mer övergripande studie med inriktning på både högre utbildning och forskning presenterades i mars 2000 av Sverker Sörlin och Gunnar Törnqvist.3 I studien beskrivs högskolans utveckling under senare delen av 1900-talet och de förhoppningar om ekonomisk tillväxt som knutits till utbyggnaden. Man visar dock att förväntningarna varit svåra att infria. Det finns dessutom tendenser till geografisk koncentration i

2 Riksdagens revisorer: Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning.3 Sörlin, Sverker och Törnqvist, Gunnar: Kunskap för välstånd. Universiteten och omvandlingen av Sverige. I boken finns en omfattande referenslista.

kunskapssamhället. Även i denna studie efterlyses mer forskning om högre utbildning och forskning ur ett samhällsperspektiv.

Vad beträffar den högre utbildningens inriktning och anpassning till arbetsmarknadens behov hänvisar vi till kap. 3.

2.5. Sammanfattning

Högskolan är idag en mycket omfattande och komplex verksamhet. Den statliga högskolan omfattar 13 universitet och 23 högskolor. Vid de svenska universiteten och högskolorna finns för närvarande mer än 300 000 studenter och ca 50 000 anställda. Den samlade ekonomiska omslutningen för utbildning och forskning vid universitet och högskolor uppgick år 1999 till mer än 40 miljarder kronor. Högre utbildning och forskning i Sverige finansieras till helt dominerande del med statliga medel.

Fram till år 1977 fattade statsmakterna synnerligen detaljerade beslut om både själva verksamheten och resursanvändningen. Genom högskolereformen år 1977 trädde en rad förändringar i kraft, som innebar att statsmakternas beslut blev mer övergripande och utrymmet för lokalt beslutsfattande vid universitet och högskolor ökade.

Från år 1993 genomfördes en rad förändringar i syfte att öka friheten för universitet och högskolor att själva besluta om sin verksamhet Ett syfte med 1993 års system var att utbildningsutbudet skulle anpassas efter studenternas efterfrågan. Från år 1997 gäller emellertid att universitet och högskolor bör anpassa utbildningsutbudets inriktning till områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka.

Stora förväntningar knyts till högskolans möjligheter att påverka bl.a. ekonomisk tillväxt och sysselsättning. De faktiska effekterna av utbildning och forskning är dock bristfälligt analyserade. Från flera håll efterlyses därför forskning om högre utbildning och forskning och dess betydelse för och effekter på samhället.

3. Mål för grundläggande högskoleutbildning

Uppdraget

Direktiven till utredningen innehåller följande uppgifter

  • Utvärdera hur arbetet med att formulera och fastställa mål (inklusive utbildningsuppdrag) har fungerat. I utvärderingen ingår att granska och analysera det underlag som regeringen har haft tillgång till vid beslut om mål och resursfördelning samt hur kommunikationen mellan regeringen och lärosätena har fungerat.
  • Utvärdera hur och i vilken mån regeringens mål och prioriteringar har fått genomslag i högskolornas planering och hur målen och prioriteringarna har fungerat i praktiken.
  • Bedöma om nuvarande system innehåller tillräckliga incitament för högskolan att uppnå målen samt vilka förhållanden i systemet som eventuellt verkar hindrande eller bromsande för att målen skall uppnås och lämna förslag till hur sådana hinder kan lösas.
  • Föreslå vilka kriterier som är rimliga att utgå ifrån när regeringen bestämmer mål för examina samt föreslå eventuella förändringar av målen för grundutbildning.
  • Överväga vilka kriterier som kan användas i samband med målformuleringen för att tydliggöra en avvägning mellan utbildning förlagd till lärosätets campus och distansutbildning, liksom mellan utbildning som riktar sig till nybörjare i högskolan jämfört med utbildning som riktar sig till studenter som bedriver fortsatta studier. I det sammanhanget skall även problem med att anordna utbildning på deltid och distansutbildning uppmärksammas och förslag till åtgärder redovisas.
  • I direktiven ingår också att ange åtgärder från statsmakternas sida när målen uppfylls respektive inte uppfylls.

3.1. Nuläge

3.1.1. Statsmakternas mål och utredningsuppdraget

De övergripande målen för den grundläggande högskoleutbildningen återfinns i högskolelagen.1 Där anges att den grundläggande högskoleutbildningen ”skall, utöver kunskaper och färdigheter, ge studenterna förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskapsutvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. Utbildningen bör också utveckla studenternas förmåga till informationsutbyte på vetenskaplig nivå.”2

Universitetens och högskolornas verksamhet ska, enligt högskolelagen, bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Högskolelagen ställer vidare krav på att verksamheten ”avpassas så att en hög kvalitet nås” och på att tillgängliga resurser utnyttjas effektivt. Jämställdhet mellan kvinnor och män ska alltid iakttas och främjas. Förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden ska främjas.3

Länge angav statsmakterna inga andra typer av mål än sådana som de som nu återfinns i högskolelagen. Statsmakterna gav däremot preciserade föreskrifter av annat slag.

Det mål- och resultatstyrningssystem, som nu tillämpas, innebär att statsmakterna i budgetprocessen anger ”effektmål” och ”verksamhetsmål” för de statliga verksamheterna. Myndigheterna har stor frihet i fråga om uppläggningen och genomförandet av verksamheten. Redovisningar av i vilken utsträckning målen uppnåtts och av resultaten av verksamheten ska nu – i princip – ge underlag för statsmakternas budgetbeslut.

Utredningens uppdrag gäller de målangivelser som används i budgetprocessen, inte de övergripande mål som anges i högskolelagen.

3.1.2. Målangivelser i budgetprocessen

3.1.2.1 Effektmål och verksamhetsmål

Enligt regeringskansliets interna handledning för utformning av regleringsbrev avses med effektmål ”den påverkan på ett politikområde som regeringen har för avsikt att uppnå genom statliga insatser. Effekten

1 SFS 1992:1434.2 SFS 1992:1434 kap. 1 § 9.3 SFS 1992:1434 kap. 1 §§ 3-5.

blir skillnaden mellan det som faktiskt hänt och det som skulle hänt om den statliga insatsen inte kommit till stånd”.4

Verksamhetsmålen ska, enligt samma dokument, ge ”uttryck för de ambitioner regeringen har för myndigheten under den tidsperiod som anges. Om inget annat anges avses det aktuella budgetåret. Uppgifter som återfinns i myndighetens instruktion är inte mål i sig utan medel för att uppfylla syftet med det statliga åtagandet och skall därför inte upprepas som verksamhetsmål.

Verksamhetsmålen kan vara långsiktiga, på samma sätt som effektmålen. Det innebär att de kan gälla under mer än ett år och inte ändras år från år. Samtliga verksamhetsmål, som gäller för myndigheten måste dock anges varje år i regleringsbreven, även om de inte ändras.

Verksamhetsmålen skall vara uppföljningsbara i den meningen att myndigheten skall kunna visa om den har uppnått verksamhetsmålen vid utgången av den angivna tidsperioden.”5

För universitetens och högskolornas arbete med grundläggande högskoleutbildning har statsmakterna i regleringsbrev angivit följande effektmål:

  • ”att erbjuda utbildning av hög och likvärdig kvalitet vid universitet och högskolor i alla delar av landet och därmed bidra till en regionalt balanserad utveckling. ”
  • ”att genom utbildning och forskning främja kritiskt tänkande och vetenskapliga förhållningssätt samt bidra med ny väsentlig kunskap till förmån för hälsa, kultur, välfärd, miljö ekonomisk utveckling och sysselsättning.” 6

Det kan ifrågasättas om det, som i regleringsbrevet rubricerats som ”effektmål”, verkligen är ”mål” i egentlig bemärkelse. Det anger snarare vad som är universitetens och högskolornas arbetsuppgift, inte – med undantag av ”bidra till en regionalt balanserad utveckling” – vad som är målet för eller syftet med denna arbetsuppgift. Även om regionala hänsyn förefaller ha spelat stor roll i utbildningspolitiken, kan dock inte ”regionalt balanserad utveckling” rimligen vara det enda ”effektmålet” för utbildningen vid universitet och högskolor.

Till yttermera visso återger ”effektmålet” vad som är universitetens och högskolornas uppgifter redan enligt deras ”instruktion”, nämligen högskolelagen. Som citerats ovan ska dock inte uppgifter som återfinns i myndighetens instruktion ses som mål i sig utan som ”medel för att

4 Handledning för arbetet med regleringsbrev, s. 8.5 Handledning för arbetet med regleringsbrev, s. 8.6 Regleringsbrev för budgetåret 2000 avseende gemensamma bestämmelser för universitet och högskolor.

uppfylla syftet med det statliga åtagandet”. Frågetecken måste således sättas för inte bara det meningsfulla i det angivna ”effektmålet” utan också om regeringen här tillämpar sina egna riktlinjer rätt.

I regleringsbrevet för år 2000 har vidare angivits ett stort antal verksamhetsmål:

  • ”Högskolorna skall intensifiera det pedagogiska utvecklingsarbetet och aktivt arbeta med undervisningens förnyelse inom såväl grundutbildning som forskarutbildning. Som ett led i detta skall alla nyanställda lärare vid universitet och högskolor erbjudas pedagogisk utbildning och tidigare anställda lärare skall regelmässigt erbjudas pedagogisk fortbildning och vidareutbildning. Utbildningen skall omfatta undervisningsformer, metodiska ansatser samt examinations- och utvärderingsformer. Jämställdhets- och genuskunskap bör ingå.
  • Universitet och högskolor är viktiga parter i arbetet med regionala tillväxtavtal.
  • ”Högskolorna, med undantag av Karolinska institutet, de konstnärliga högskolorna i Stockholm samt Idrottshögskolan i Stockholm, skall erbjuda s.k. basår enligt förordningen (1992:819) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor. Förutbildningen skall knytas till efterföljande grundläggande högskoleutbildning inom det tekniska eller matematisk/naturvetenskapliga området.”
  • ”Varje högskola skall beakta behovet av fortbildning och vidareutbildning vid fastställandet av utbildningsutbud och vid beslut som berör tillgängligheten. Den bör vara minst lika stor som föregående år. Graden av tillgänglighet avspeglas i volymen av studiekurser som ges med lägre studietakt än helfart (kvarts- och halvfartskurser).”
  • ”Universitet och högskolor bör uppmärksamma att studenter med utländsk bakgrund kan behöva särskilt stöd och skall vid behov anordna stödundervisning i svenska. Bedömning av behovet av stödundervisning i svenska samt utformning och omfattning av undervisningen skall göras av högskolan”.
  • ”Högskolorna skall vid behov anordna undervisning i svenska för utomnordiska gäststudenter.”
  • ”Högskolor som bedriver lärarutbildning skall medverka i uppbyggnaden av regionala centrum.”
  • Högskolor som bedriver lärarutbildning ”skall efter hörande av Högskoleverket och Statens skolverk besluta om dimensioneringen av olika ämneskombinationer och inriktningar. Grundskolans, gymnasieskolans och vuxenutbildningens behov av lärare med special-

pedagogisk examen och lärare i svenska som andraspråk skall därvid särskilt beaktas.”

  • Universitet och högskolor har vidare i uppdrag att samverka med det omgivande samhället såsom näringsliv, offentlig förvaltning, organisationer, kulturliv och folkbildning. Det innebär bl.a. att lärosätena ska i ”såväl undervisning som forskning aktivt använda och dra nytta av erfarenheter och problem hos omgivningen, informera om utbildning och forskning samt underlätta för det omgivande samhället att få tillgång till relevant information om forskningsresultat.”

Som framgår är inte heller det som i regleringsbrevet angivits som verksamhetsmål till alla delar av den karaktären att det med vanligt språkbruk skulle kallas för ett mål. Förteckningen över ”verksamhetsmål” innehåller således på flera punkter vad som i stället kan rubriceras som uppdrag till berörda lärosäten.

3.1.2.2 Utbildningsuppdrag

I utbildningsuppdrag anger statsmakterna vissa konkreta mål och resultatkrav för vart och ett av universiteten och högskolorna. I utbildningsuppdragen anges för närvarande vissa mål för antalet examina och för antalet helårsstudenter, totalt och inom naturvetenskap och teknik.

Helårsstudenter definieras som ”antalet studenter som påbörjat studier på en kurs multiplicerat med kursens poäng delat med 40”. Begreppet helårsstudent används också i resurstilldelningssystemet tillsammans med begreppet helårsprestation. Det senare används också som det tidigare för att ange vissa mål från statsmakternas sida. Helårsprestation definieras som ”summa avklarade poäng på kurs/delkurs under en viss period dividerat med 40”.

I utbildningsuppdragen kan också som särskilda åtaganden anges preciserade uppgifter som berört universitet eller högskola ska svara för. Exempelvis har Lunds universitet ett särskilt åtagande att anordna utbildning i vissa språk inom ramen för takbeloppet. Universitetet skall också anordna naturvetenskaplig och teknisk utbildning för studerande med särskilt vuxenstudiestöd (NT-SVUX-utbildning) i en i regleringsbrevet preciserad omfattning och för vilken det utgår särskild ersättning utöver takbeloppet.

3.1.3. Vilka kvantitativa mål har angivits sedan det nuvarande systemet infördes?

Enligt regeringens förslag i proposition 1992/93:169 skulle ”utbildningsområdena utgöra den lägsta nivå för vilka kvantitativa mål avseende helårsprestationer anges.” Utbildningsområdena skulle ”motsvara de traditionella fakultetsområdena, undervisnings- och vårdområdena samt det konstnärliga området”.7

Mål i form av högsta antal helårsprestationer, som ersättning kunde erhållas för, skulle således, var tanken inledningsvis, anges för humaniora, teologi, juridik, samhällsvetenskap, medicin, odontologi, farmaci, naturvetenskap, teknik, undervisning, vård, konstnärlig utbildning samt övrigt dvs. sammanlagt tretton områden.

I fråga om vissa examina skulle målen kunna anges ”på en mer detaljerad nivå. Det gäller sådana fall där statsmakterna har ett särskilt intresse av att förvissa sig om att ett tillräckligt antal examina avläggs. Av utbildningsuppdragen för varje universitet och högskolor bör framgå vilka examina som regeringen för den nu aktuella budgetperioden bedömer vara av den karaktären. Därutöver bör anges ett lägsta antal examina som avslutar utbildningar som är tre år och längre. Detta kvantitativa mål är samtidigt ett kvalitetsmål, då det ställer krav på fördjupnings- och specialiseringskurser.”

I det ursprungliga förslaget skulle också en särskild tilldelning – omfattande fem procent av medlen- ges för att premiera insatser för att höja verksamhetens kvalitet. Denna medelstilldelning infördes dock – genom beslut av en ny riksdagsmajoritet – aldrig.

Så detaljerade mål, som antyddes i propositionen om det nya planerings- och styrsystemet, har statsmakterna emellertid aldrig angivit.

I utbildningsuppdragen för perioden 1993/94–1995/96 angavs examensmål för civilingenjörsexamina, grundskollärar- och gymnasielärarexamina samt läkar- och tandläkarexamina. Vidare angavs krav på minsta antal examina omfattande minst 120 poäng.

För varje lärosäte angavs det högsta antalet helårsstudenter varje budgetår som kunde ge ersättning. Vidare angavs för vart och ett av fem utbildningsområden eller grupper av utbildningsområden – humaniora/samhällsvetenskap/juridik/teologi, naturvetenskap/teknik/farmaci/ vård, odontologi, medicin, undervisning respektive övrigt, som omfattande bl.a. journalist- och bibliotekarieutbildning – det högsta antal helårsprestationer som kunde ge ersättning under treårsperioden (s.k. deltak). Detta var en betydligt

7 Proposition om högre utbildning för ökad kompetens. Prop. 1992/93:169, s. 14-15.

mindre finfördelad indelning än vad som angivits i propositionen och blev den indelning som kom att användas i resurstilldelningssystemet.

Vidare angavs för varje budgetår vilken sammanlagd ersättning som universitetet/högskolan högst kunde erhålla – takbeloppet. Takbeloppet var lägre än den ersättning som skulle följa av summan av de samtidigt angivna högsta antalen helårsstudenter och helårsprestationer inom varje utbildningsområde (deltaken). Takbeloppet kunde uppnås genom flera olika – lokalt beslutade – kombinationer av studentantal och helårsprestationer inom de olika utbildningsområdena. Däremot var det således olönsamt att försöka uppnå alla maximital i utbildningsuppdraget.

Sedan det nuvarande systemet infördes budgetåret 1993/94 har de konkreta restriktionerna i utbildningsuppdragen till universitet och högskolor successivt blivit färre. Till exempel har de s.k. deltaken avskaffats.

I utbildningsuppdragen anges nu vissa mål för antalet examina under pågående och därpå följande treårsperiod samt som planeringsförutsättning vissa mål för antalet examina under den därefter följande treårsperioden. Examensmål anges för närvarande för följande fem examina, magisterexamen, som är en generell examen, samt apotekarexamen, civilingenjörsexamen, grundskollärarexamen 4–9 och gymnasielärarexamen, som alla är yrkesexamina.

I utbildningsuppdragen anges vidare mål för det totala antalet helårsstudenter och för antalet helårsstudenter inom naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområden. Utbildningsuppdragen anger således inte längre några krav på helårsprestationer.

En indirekt ekonomisk styrning sker genom förändring av takbeloppen och förändring av krav på minsta antal helårsstudenter. Den resurs per helårsstudent som kan räknas fram genom förändringarna anger vilket område lärosätet har möjlighet att satsa på.

Med utgångspunkt från de s.k. deltaken från 1993 har höjning av takbeloppen och målangivelser i regleringsbreven lett till stora förändringar i utbildningsutbudet; såväl inriktning som lokaliseirng. Statsmakternas kraftiga prioritering av utbildning inom naturvetenskap och teknik har lett till att lärosätenas utbildningsprofiler8 (relativ fördelning av utbildningen på utbildningsområden) har förändrats – i en hel del fall dramatiskt. Naturvetenskaplig och teknisk utbildning har på riksnivå ökat sin relativa andel från 30 % 1994/95 till 37 % budgetåret 1999. Humanistisk-samhällsvetenskaplig (HSJT) utbildning har

8 Vi använder här och i fortsättningen begreppet utbildningsprofil i betydelsen ett lärosätes relativa fördelning av helårsstudenter på olika utbildningsområden. Innebörden skall inte förväxlas med begreppet forskningsprofil.

minskat sin andel från 53 % till 48 %. 1994/95 hade 5 lärosäten 50 % eller fler av sina studenter i naturvetenskaplig och teknisk utbildning. År 1999 var det 8. Humanistisk och samhällsvetenskaplig utbildning har minskat även i absoluta tal vid universiteten i Göteborg, Stockholm, Lund och Örebro.

1994/95 svarade tre lärosäten för drygt 50 % av den tekniska utbildningen; nämligen Chalmers, KTH och Lunds universitet. 1999 hade deras relativa andel sjunkit till 39 %. 1994/95 hade 8 lärosäten drygt 75 % av utbildningskapaciteten för teknik. 1999 var det 12. 1994/95 svarade 6 lärosäten för nästan 60 % av den naturvetenskapliga utbildningen. De hade ca 10 % vardera. 1999 hade de 6 minskat sin relativa andel till 48 %, men antalet naturvetarstudenter totalt i landet hade ökat med 38 % eller drygt 10 000 helårsstudenter

1994/95 fanns 54 % av den samhällsvetenskapliga utbildningen vid universiteten i Stockholm, Göteborg, Lund Uppsala och Umeå. 1999 hade deras relativa andel minskat till 45 %. Även i absoluta tal hade universiteten minskat med drygt 3 500 helårsstudenter. Samma universitet hade 1994/95 69 % av den humanistiska utbildningen. 1999 hade deras relativa andel sjunkit till 59 %. I absoluta tal hade den humanistiska utbildningen vid dessa universitet minskat med drygt 3 000 helårsstudenter. Humaniora totalt i landet hade ökat med drygt 1 500. Utbildningens koncentration har således minskat inom dessa områden.

Karlskrona/Ronneby har stärkt sin NT-profil genom att den relativa andelen för naturvetenskap och teknik ökat från 53 till 67 %. Skövde har ökat från 34 till 61 % I båda fallen har utbildningskapaciteten i absoluta tal mer än fördubblats. Även Örebro har mer än fördubblat sin kapacitet inom naturvetenskaplig och teknisk utbildning. I relativa tal har ökningen varit från 14 % till 29 %. Tabellmaterialet finns i bil. 3.9

Utbildningsuppdragen innehåller också allmänt formulerade – dvs. utan uttrycklig kvantitativ precisering – krav på förändringar av studentantalet inom vissa områden: ökat antal studenter inom bl.a. naturvetenskap och teknik, minskat antal studenter inom bl.a. barn- och ungdomspedagogisk utbildning och läkarutbildning.

Utbildningsuppdragen innehåller allmänt formulerade krav på förändringar av andelen män och kvinnor inom områden med ojämn könsfördelning (naturvetenskapliga och tekniska utbildningar respektive lärar-, vård- och farmaciutbildningar).

9 Den starka tillväxten av utbildningskapaciteten för naturvetenskap och det faktum att andra områden blivit mer teknikinriktade har sannolikt lett till att definitionen av utbildningsområdena naturvetenskap och teknik något förändrats.

Statsmakterna ger ett inte oväsentligt antal ytterligare riktlinjer som inte är uttryckta i kvantitativa termer. Dessa kan vara synnerligen omfattande och krävande (t.ex. ”anpassa utbildningsutbudet i riktning mot områden där behovet av välutbildad arbetskraft bedöms öka”) eller av mer marginell karaktär (t.ex. ”ordna undervisning i svenska för utomnordiska gäststudenter”).

Varken examensmål eller helårsstudenter, dvs. innehållet i utbildningsuppdragen, är emellertid vad som faktiskt avhandlas inom utbildningspolitiken. Den fokuserar i stället numera helt på begreppet ”platser”. ”Plats” fanns och finns emellertid egentligen inte i resurssystemet men tolkades som en sammanfattande beteckning på helårsstudent + helårsprestation. Som mål för utbildningspolitiken i den utbildningspolitiska debatten har vidare satts upp att minst hälften av varje ungdomskull skall ha inlett högskolestudier före 25 års ålder.10Den övergripande utbildningspolitiska målsättningen gäller således att öka antalet nybörjarplatser för ungdomar under 25 år – en faktor som inte alls finns med i statsmakternas mål för lärosätena.

Det kan således konstateras att utbildningspolitiken och utbildningsuppdragen inte är kongruenta. Utbildningspolitikens ”platser” återfinns inte direkt i utbildningsuppdragen, även om de ingår i kraven på antal helårsstudenter. Omvänt förekommer inte utbildningsuppdragens målangivelser i utbildningspolitiken, på det sätt som de kommer till uttryck i den politiska presentationen och i den offentliga debatten.

Begreppet ”ökat platsantal”, som används inom utbildningspolitiken, är sannolikt oklart för många. Det uppfattas förmodligen ofta som ”ökat antal nya studenter” eller möjligen ”ökat antal studenter”. Nya ”platser” säger emellertid ingenting om hur mycket antagningen av eller det totala antalet studenter kommer att öka. Utökat platsantal kan uppfyllas t.ex. genom att redan inskrivna studenter ökar sin studieintensitet (studerar för fler poäng än tidigare).

3.1.4. Underlaget för mål och resultatkrav

Mål- och resultatkraven för högre utbildning presenteras i budgetpropositionen (BP). Beredningsprocessen inom regeringskansliet kan kort beskrivas på följande sätt:

Redan före jul år 0 färdigställs ett underlag (bud-PM) för diskussion om innehållet i vårpropositionen (VÅP:en). Underlaget används främst i diskussionerna med finansdepartementet. I praktiken låses vissa ramar

10 BP 1999/2000:1 utgiftsområde 16, s. 95.

därmed tidigt under våren. Vårpropositionen läggs fram av regeringen i april och beslutas av riksdagen före sommaren. I VÅP:en fastställs ramar för utgiftsområdena, men inte fördelningen inom ramarna.

Parallellt med arbetet med VÅP:en pågår beredningen av budgetpropositionen inom departementet. I BP presenteras uppdragen till universitet och högskolor. Numera kommenteras också några resultat. Budgetpropositionens innehåll låses i väsentliga delar senast omkring midsommar. BP framläggs under andra halvan av september år 1. Med utgångspunkt från budgetpropositionen och riksdagens beslut utformas regleringsbrevet, som är färdigt vid nyår och som reglerar år 2.

Under denna planeringscykel arbetar regeringskansliet med följande underlag som erhållits eller begärts in från lärosätena:

  • 1 mars lämnar lärosätena in budgetunderlaget, som avser de kommande fyra åren med tyngdpunkt på år 2. Budgetunderlaget spelade under de första åren efter reformen en relativt undanskymd roll, men ökar i betydelse.
  • 1 mars inlämnar lärosätena senast årsredovisningen för år 0.
  • Under senvåren år 1 hålls numera muntliga överläggningar med varje lärosäte för sig. Överläggningarna avser främst verksamheten år 2.

Var tredje år är beredningen mera omfattande, eftersom den övergripande planeringen sker i treårscykler. Framför allt arbetet med lärosätenas budgetunderlag påverkas av detta.

Vid våra intervjuer med departementstjänstemän i utbildningsdepartementet har det tydligt framgått att dessa tre underlag: budgetunderlaget, årsredovisningarna och de muntliga överläggningarna har överlägset störst betydelse i den reguljära budgetprocessen. Därutöver förekommer enskilda rapporter, som kan ge anledning till akuta insatser. Men det finns också annat material och andra rapporter som påverkar. Sådana spelar emellertid störst roll för att skapa bilden av den enskilda högskolan. Dessa kan också påverka budgetbesluten.

Det finns inom utbildningsdepartementet tjänstemän som är kontaktpersoner mellan departementet och det enskilda lärosätet. En enskild tjänsteman kan vara kontaktperson för ca 3 högskolor.

Kontakterna inom ramen för budgetdialogen mellan regeringskansliet och det enskilda lärosätet betecknas som goda, men otillräckliga. Detta är en kapacitetsfråga.

Regeringens förslag till riksdagen i budgetpropositionen och andra propositioner är oftast mycket kortfattat motiverade, i den mån motiveringar över huvud taget redovisas.

Regeringens propositioner om anslag till universitet och högskolor innehåller således i regel inte någon uttrycklig motivering varken för de samlade verksamhetsnivåerna, för fördelningarna mellan olika områden eller mellan olika lärosäten eller för verksamhetsinriktningen vid de enskilda lärosätena.

Propositionerna innehåller kortfattade och summariska redovisningar av vilka resultat universitet och högskolor uppnått. Regeringen redovisar inte vilka slutsatser man dragit av verksamhetsresultaten i förhållande till givna mål.

Motiveringar för nivån på t.ex. examensmålen anges inte. Förändringar i fråga om vilka examina som omfattas av målangivelser har heller inte motiverats inför riksdagen. Det gavs t.ex. ingen motivering för de förändringar i fråga om examenskraven (krav på magisterexamina i stället för kandidatexamina bl.a.) i målangivelserna som gjordes år 1997.

Regeringens slutsatser förefaller ofta ha varit ganska löst grundade. Som exempel kan ges följande citat: ”Företrädare för arbetslivet har framhållit det stora behovet som föreligger av civilingenjörer med olika inriktning. Därför måste antalet civilingenjörer som examineras under de kommande åren fortsätta att öka.”11 Någon ytterligare argumentation förekom inte i detta sammanhang.

3.1.5. Vilka krav på lärosätena ligger i examensmålen?

Kravet på ett angivet antal yrkesutbildningsexamina i utbildningsuppdragen, innebär i realiteten ett krav på antagning av ett visst antal nybörjare till berörda utbildningar. Utbildningen måste vidare läggas upp så att tillräckligt många studenter klarar av studierna. Målen kan inte uppnås utan viss ställtid. Antagningsomgångar av tillräcklig storlek måste ha hunnit gå igenom utbildningen.

I svaren på utredningens enkät och vid utredningens överläggningar med lärosätesföreträdare framhölls att statsmakterna inte alltid tar tillräcklig hänsyn till den tid som behövs för att kunna uppnå examensmålen. Examensmålen har således, t.ex. för civilingenjörsexamen, höjts snabbare än vad som är möjligt att genomföra med hänsyn till antagning och utbildningarnas längd. Inte minst tidsaspekten måste beaktas vid målanalys och måldiskussion.

Examenskraven i fråga om en generell examen som magisterexamen ställer också krav på antagningens omfattning och inriktning. Framför

11Prop. 1998/99:100.

allt ligger i dessa examenskrav dock krav på att lärosätena ska anordna tillräckligt antal C- och D-kurser.

Från lärosätenas sida framhålls, bland annat i svaren på utredningens enkät, att utbildning på påbyggnadsnivå, dvs. i form av C och Dkurser är en hjärteangelägenhet, inte minst genom att den ger basen för forskarutbildning. Det finns således, enligt företrädarna för universitet och högskolor, obetydlig risk för att inte universitet och högskolor själva skulle svara för ett tillräckligt utbildningsutbud på påbyggnadsnivå.

3.1.6. Statsmakternas mål i den lokala planeringen

Utredningen har i sin enkät till universitet och högskolor bland annat ställt frågor om hur mål beaktas i lärosätenas interna planering. Svaren visar att statsmakternas utbildningsuppdrag, både vad avser mål för examina och helårsstudenter m.m. och vad avser de särskilda åtaganden, genomgående tas till utgångspunkt för den lokala planeringen.

Lärosätenas respekt för statsmakternas målangivelser kan vara så stor att dessa beaktas även sedan statsmakterna upphört med att ge föreskrifter om examensmål. I svaren på utredningens enkät angavs således från vissa högskolor att de fortfarande planerar utifrån examensmål som statsmakterna tidigare angivit, trots att de berörda lärosätena inte längre får examensmål satta av statsmakterna. Det synes vara en allmänt utbredd uppfattning att lärosätenas ledningar lojalt försöker följa statsmaktens anvisningar och målangivelser.

Den lokala proceduren vid flertalet lärosäten är, schematiskt beskrivet, den att styrelsen i sitt beslut om budget och verksamhetsplanering för vidare statsmakternas mål och andra krav till berörda fakultetsnämnder eller motsvarande organ. Fakultetsnämnder eller motsvarande organ fördelar i sin tur mål och resultatkrav och andra uppdrag mellan berörda institutioner.

De flesta lärosäten har ett eller flera särskilda åtaganden. Även dessa beaktas mycket noga i den interna planeringen. Proceduren är i huvudsak densamma som vid fördelningen av ansvar för examensmål m.m.

Lärosätena skiljer sig åt med avseende på graden av intern decentralisering och delegering. Ett exempel på detta är behandlingen av lokalkostnaderna. Medel för gemensamma kostnader, bibliotek och lokalkostnader sätts vid vissa lärosäten av centralt, vid andra på fakultets/områdesnivå och vid andra, slutligen, är det den enskilda institutionen som ansvarar för kostnaderna. Av universiteten torde Göteborgs ha den längst gående delegationen av beslut vad beträffar personal- och

ekonomifrågor (institutionsnivån), medan t.ex. Stockholms universitet i varje fall i administrativt avseende ofta har en central beredning.

Det är självfallet skillnader mellan lärosätena när det gäller såväl det interna ekonomiska systemet som de planeringsprocesser som tillämpas. Allmänt kan dock sägas att processerna har utvecklats till att – om än i varierande grad – i högre utsträckning bli inriktade på verksamhetsmål och resultat. Den ekonomiska redovisningen har dock en tendens att dominera. Nyckeltal behövs men har inte utvecklats i tillräcklig utsträckning.

Nedan visas översiktligt några exempel på planeringsprocessen.

Mälardalens högskola

Budgetunderlaget till utbildningsdepartementet uttrycker en grovplanering för det kommande årets verksamhet och används i den interna diskussionen tills det stäms av mot budgetpropositionen i september. Efter beredning i förvaltningen ger styrelsen ramar till rektor, utbildningsnämnd, fakultetsnämnd samt för lokaler, bibliotek, förvaltning och övrigt högskolegemensamt. Ramarna till forskning och grundutbildning sätts efter avsättning till såväl lokaler som övrigt högskolegemensamt.

Den ram som styrelsen beslutar om för grundutbildning överförs alltså till grundutbildningsnämnden, som efter samråd med prefektgruppen beslutar om budget och planeringstal för institutionsnivån.

Luleå tekniska universitet.

Vid Luleå tekniska universitet har nyligen införts en intern styrmodell som sammanför mål- och resultatstyrning av verksamheterna till en enhet.

Lokalt innebär modellen att universitetsstyrelsen i maj fattar ett inriktningsbeslut om verksamheten nästkommande år på basis av kända propositioner, universitetets strategiska mål samt uppföljningen av verksamhetsuppdragen.

Därpå följer en intern dialog som utmynnar i planeringsförutsättningarna. Dessa tillsammans med budgetpropositionen och den egna verksamhetsplanen på resp resultatenhet ger underlag för att skissera enhetens verksamhetsuppdrag för nästkommande år i dialog med universitetsledningen. Resultatet i form av verksamhetsuppdrag och budget föreligger klart före jul, men fastställs formellt av rektor i januari.

Då budgeten fastställts i januari påbörjas uppföljningen. Mera formaliserad sådan sker i april, juni och september.

I centrum för den interna styrmodellen står verksamhetsmål, verksamhetsuppdrag och kommunikation.

3.1.7. Styrelsernas roll

Vårt allmänna intryck av styrelsernas roll är att de under den inledande perioden efter 1993 varit förhållandevis passiva i den interna mål- och resultatstyrningen, men att aktiviteten ökar. Aktiviteten har hittills varit störst beträffande grundläggande utbildning, men ökar beträffande forskning och forskarutbildning. Vid de ordförandeträffar utredningen arrangerat har framhållits att styrelsens roll framför allt är att planera långsiktigt.

Vad beträffar styrelsens möjligheter yttrades att författningen medger att styrelsen kan ta sig ett ”skräckinjagande” stort inflytande om den vill ta det. Det finns också stor kunskap samlad i styrelserna.

Man menade dock att dialogen med utbildningsdepartementet var underutvecklad och hade förvånats över att inte fler initiativ hade tagits från departementshåll.12

3.1.8. Hur har målen uppfyllts?

Utbildningsuppdragens målangivelser m.m. utgör således utgångspunkter för den lokala planeringen. Innebär det också att alla mål uppnås? Här är svaret nej.

Utfallet på nationell nivå för planeringsperioden 1997–99 av de examensmål som angetts i regleringsbreven blev som följer:

Examensmål och utfall för planeringsperioden 1997–99

Examina Mål Utfall Differens Magisterexamina 14 155 15 955 +1 800 Apotekarexamina 280 230 -50 Civilingejörsexamina 10 700 10 601 -99 Grundskollärarexamina 4-9 4 000 3 058 -943 Gymnasielärarexamina 2 950 3 027 +77

Källa: NU-databasen, HSV

12 En särskild utredning om Högskolans ledning pågår med prof. Janne Carlsson som enmansutredare. Den skall publiceras under andra halvan av oktober.

Examenskraven för grundskollärarexamen 4–9 uppnåddes inte alls. Utfallet var nära 24 % under målet. Apotekarexamen låg drygt 17 % under målet. Utfallet för civilingenjörsexamina avvek dock med knappt 1 % från målet och gymnasielärarexamen med 3 %. Magisterexamina överträffades med 1 800 eller med 13 %. Variationerna mellan lärosätena i utfall var stora.

Universitet och högskolor har sammantaget haft och har ett större antal studenter än vad som ligger i utbildningsuppdragen. Detta var särskilt tydligt under den första planeringsperioden efter 1993. Skillnader finns här dock mellan de enskilda lärosätena. Huvuddelen av lärosätena har svårigheter att få tillräcklig rekrytering för att kunna nå upp till målen i fråga om antal helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik.

De särskilda åtagandena däremot är ofta relativt avgränsade uppdrag, som lärosätena i regel kan uppfylla.13

3.1.9. Takbeloppen som styrfaktor

Statsmakterna anger för varje lärosäte och budgetår vilket anslagsbelopp som maximalt kan betalas ut enligt resurstilldelningssystemet, s.k. takbelopp. Takbeloppet är inte formellt ett ”mål”. Med de restriktioner som ligger i statsmakternas mål i fråga om examina och helårsstudenter, har de enskilda lärosätena frihet att aktivt välja en total verksamhetsvolym som understiger takbeloppet. Denna möjlighet har dock, i varje fall hittills, inte utnyttjats av något lärosäte.

Utredningens enkät till universitet och högskolor visar att takbeloppen har synnerligen stor betydelse för lärosätenas planering och verksamhet. I själva verket kan takbeloppen ses som den enskilda faktor som är i särklass mest styrande för lärosätenas planering och verksamhet.

Samtliga universitet och högskolor strävar således efter att verksamhetens omfattning och inriktning ska vara sådan att takbeloppet uppnås. På grund av osäkerhet om hur det nya systemet skulle komma att fungera gjorde de flesta lärosätena under de första åren med det nya resurstilldelningssystemet förhållandevis stora överintag av studenter för att garantera att takbeloppet skulle nås. Detta kom i sin tur att leda till en överproduktion, dvs. betydligt fler helårsstudenter och helårsprestationer än vad som rymdes inom takbeloppet.14 Enligt reglerna för

13 Undantaget är NT-svux.14 Takbeloppet överskreds t.ex. 1997 med 685 mkr enligt Utbildningsdepartementet.

resurstilldelningssystemet är det tillåtet att föra över såväl s.k. överproduktion som icke utnyttjade medel upp till takbeloppen.15 Denna reserv bokförs inte som en fordran men fungerar ändå som en sorts buffert.

Överproduktionen har successivt minskat till följd av förbättrad planering inom lärosätena. Inte oväsentligt i detta sammanhang har därtill varit den uppmärksamhet som ägnats överproduktionen och dess eventuella risker för utbildningskvaliteten. Sökandetrycket från studenter har också minskat.

År 1998 och 1999 nådde flera lärosäten inte upp till sina takbelopp, trots möjligheten att utnyttja tillgodohavanden från överproduktionen under tidigare år (se avsnitt 4.1.6).

3.1.10. Incitament och hinder

I direktiven till utredningen frågas efter incitament och hinder för att statsmakternas mål ska kunna uppfyllas.

3.1.10.1 Incitament

Resurstilldelningssystemet innebär att lärosätena tilldelas resurser endast för faktisk verksamhet, dvs. för studenter som deltar i utbildning och för de resultat i form av avlagda poäng som studenterna uppnår. Resurstilldelningssystemet ger således ekonomiska incitament.

Inga ekonomiska incitament är dock direkt kopplade till examensmålen. (Men det krävs självfallet ett antal helårsstudenter och helårsprestationer med ersättning för att uppnå examensmålen.) Den ambition att uppnå takbeloppen, som samtliga universitet och högskolor har, anger att de ekonomiska incitamenten är en stark styrfaktor.

Det finns dock självfallet också andra incitamentsstrukturer än resurstilldelningen. De incitament som ligger i den professionella stoltheten, att göra ett bra jobb, att svara för en utbildning som har hög kvalitet, att ha ett gott namn och rykte, får till exempel definitivt inte underskattas. Det professionella ansvaret avspeglas bland annat i det omfattande utbudet av kurser på C- och D-nivå, som ges trots att det i snäv mening inte är ekonomiskt lönsamt.

15 Regleringsbrev för budgetåret 2000 avseende gemensamma bestämmelser för universitet och högskolor m.m. s. 10. Det ackumulerade belopp som får föras vidare utan regeringens särskilda medgivande är 10 % av takbeloppet.

3.1.10.2 Hinder

I utredningens enkät till universitet och högskolor pekar lärosätena närmast enstämmigt på svårigheterna att rekrytera studenter inom naturvetenskap och teknik som det främsta hindret för att uppnå statsmakternas mål. Lärosätena framhåller också att de själva har begränsade möjligheter att påverka denna rekrytering. Problemet är att det är för få som läser naturvetenskap och teknik på gymnasienivå.

I samband med utredningens enkät framhölls också att det, om inte nu så i varje fall i framtiden, kan bli svårt att över huvud taget uppnå examensmål, vilka dessa än må vara, eftersom studenterna i ökande utsträckning tenderar att lämna studierna utan formell examen.16

Som hinder för att uppnå målen har vidare framhållits att det kan ta tid att rekrytera lärare och att utveckla nya utbildningar, vilket kan ge svårigheter att nå upp till mål som satts med för korta tidsramar.

Några lärosäten pekar också på trögheter i universitetens och högskolornas organisation och i ramvillkoren för verksamheten, t.ex. bindningar i personal och lokaler.

3.2. Bedömningar och förslag

3.2.1. Mål och resultatstyrning

Tanken att statlig verksamhet skall styras genom att statsmakterna formulerar mål och följer upp resultat har omväxlande kallats målstyrning, målrelaterad styrning och mål- resultatstyrning. Mål- och resultatstyrningen började införas i slutet av 1980-talet. Syftet var att stärka den politiska ledningen över förvaltningen, men också att öka effektiviteten i statsförvaltningen. Tankegången var att riksdagen skulle besluta om effektmålen, dvs. vilka effekter skulle uppnås inom ett politikområde, och regeringen om verksamhetsmålen och begära in den information som krävs för att bedöma om målen uppnåtts och redovisa detta för riksdagen. Myndigheterna gavs stor frihet att besluta om hur målen skulle nås. På detta sätt skulle rollfördelningen mellan riksdag, regering och myndigheter renodlas.

Mål- och resultatstyrningen syftar således till delegering och mindre detaljstyrning av förvaltningen samtidigt som kraven på reslutatinformation ökar.

16 Enligt HSV:s årsrapport för 1998 ökar inte utfärdade examensbevis i samma takt som ökningen av utbildningskapaciteten. Som förklaring har angivits förlängda examina och därmed studietider. Denna förklaring är dock inte tillräcklig (Årsrapport 1998 s. 32).

Förvaltningspolitiska kommissionen framhöll att förändringar av förvaltningens funktion och inriktning endast till en del är knutna till förändringar i budgetprocessen och därmed till mål- och resultatsstyrningsstrategien. Även den informella styrningen spelar stor roll.

Emellertid lämnade regeringen en proposition om styrning av statlig verksamhet 1998 och ansåg att inriktningen av resultatstyrningen i huvudsak skall ligga fast. Men resultatstyrningen bör vidareutvecklas och förbättras. Det är särskilt viktigt att resultatstyrningen är flexibel och anpassad till skilda förutsättningar för olika myndigheter. I vissa avseenden bör resultatstyrningen kunna förenklas. Myndigheterna skall åsättas realistiska mål och redovisningen skall anpassas till regeringskansliets möjligheter att dra nytta av informationen. Delegeringen av befogenheter, som är en väsentlig del i resultatstyrningen, ställer även i fortsättningen höga krav på en god uppföljning, rapportering och kontroll av vilka resultat som uppnåtts. Behovet av en förbättrad dialog mellan myndigheter och departement som ett viktigt led i resultatstyrningen underströks i propositionen, som också blev riksdagens beslut.17

3.2.2. Mål- och resultatstyrning i statsförvaltningen i teorin

Mål- och resultatstyrning sker inom ramen för den årliga statliga budgetprocessen. I teorin skall systemet fungera på följande sätt:

Riksdagen beslutar om statsutgifterna samt de organisatoriska och ekonomiska ramarna för olika ändamål.

Regeringen styr myndigheterna på grundval av riksdagsbesluten. Regeringen styr formellt genom regleringsbreven, särskilda regeringsbeslut och uppdrag samt genom val av ledningsform och utnämning av verkschef och styrelse. Därtill kommer den allt viktigare informella dialogen mellan regeringskansliet och myndigheterna.

Myndigheterna återrapporterar till regeringen genom årsredovisningarna. Regeringen återrapporterar till riksdagen bl.a. genom budgetpropositionen.

Enligt förordningen om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning skall myndigheters verksamhet delas in i verksamhetsgrenar. För varje verksamhetsgren skall det finnas verksamhetsmål, som skall beslutas av regeringen. Verksamhetsmålen skall ha sin grund i de övergripande målen som riksdagen ytterst beslutar om. För varje

17 Riksdagens revisorer: Förslag till riksdagen 1997/98: RR7. Prop. 97/98:136 s. 42 ff SOU 1997:57.

verksamhetsmål skall myndigheten fastställa mätmetoder och resultatmått för att följa upp verksamheten och redovisa resultat.18

Viktiga ingredienser i teorin är formulering av realistiska mål, korrekt mätning och bedömning av resultat, granskning av kvaliteten i verksamheten samt inte minst kommunikationsprocessen i form av resultatdialog.19

I vårt uppdrag ligger:

  • att bedöma om nuvarande mål- och målformuleringar tillfredsställer systemkraven.
  • att definiera nya indikerade mål (t.ex. mål som avser nybörjarkategorier som åldersgrupper eller mål för social och etnisk mångfald).
  • att föreslå en gränsdragning mot det nya systemet för kvalitetsutvärderingar av utbildningarnas innehåll och förmedling.
  • att föreslå hur mål och måluppfyllelser skall mätas, hanteras och kommuniceras.

3.2.3. Utbildningspolitiken ger målen

Målen i sak för den grundläggande högskoleutbildningen är uttryck för innehållet och prioriteringarna i utbildningspolitiken. Av regeringen fastställda mål och detaljeringsgraden i målen ger också uttryck för rollfördelningen mellan statsmakten och myndigheter, i det här fallet mellan statsmakten och universitet och högskolor.

Utbildningspolitiken grundas på de politiska beslutsfattarnas övergripande bedömningar och värderingar. Politiken kan och ska självfallet inte i sig styras av något mer eller mindre självreglerande system. Rollfördelningen mellan statsmakter och myndigheter är inte heller den en systemfråga utan en fråga, som utifrån övergripande bedömningar och värderingar avgörs på olika sätt från tid till annan.

För att vidareföra de politiska intentionerna till planering och verksamhet behövs adekvat utformade ”styrsystem”. Styrsystem ska vara utformade så att de kan ge klara uttryck för politiska prioriteringar men samtidigt ge utrymme för myndigheternas egna beslut. Mål- och resultatstyrningssystemet är ett uttryck för detta.

Ett viktigt syfte med införandet av detta system för styrning av den högre utbildningen 1993 var att öka lärosätenas frihet och ansvar. Men meningen var naturligtvis inte att statsmakterna därmed skulle släppa

18 Förordning om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning 1993:134 och 1996:882.19 Riksdagens revisorer rapport 1996/97:11. Analys och användning av resultat i regeringskansliet kap. 4.

ansvaret för det samlade utbildningsutbudet. Detta framgår klart av regeringens proposition, där det nya systemet presenterades: ”Statsmakternas ställningstaganden bör därför i allmänhet vara mycket mer övergripande än dagens detaljerade beslut om planeringsramar. Dessutom bör de vara mer inriktade på presterade resultat än på antalet nybörjarplatser. Regeringen och riksdagen bör dock noga följa utvecklingen när det gäller utbildningsutbudet vid universitet och hög

-

skolor”.20

Vid våra kontakter med företrädare såväl för den centrala politiska nivån som för lärosätena har det visats stor uppslutning kring uppfattningen att i ökad utsträckning decentralisera beslut om högskoleutbildningen till universitet och högskolor.

Enligt vår mening måste dock statsmakterna ha ett samlat ansvar för en för samhället så väsentlig verksamhet som den högre utbildningen. Ett sådant samlat ansvar förutsätter i sin tur ansvar för vissa centrala beslut och sätter vissa gränser för decentraliseringen.

Statsmakterna måste således svara för vissa övergripande avvägningar. Dessa avvägningar ska ge uttryck för det som bedöms vara utbildningspolitiskt relevant. Statsmakterna fastställer därmed befogenheter och utformar spelregler som preciserar statsmakternas mål för uppläggning och genomförande av utbildning och forskning. Detta är i själva verket hela mål- och resultatsystemets huvudprocess. Den ”ägs” av statsmakten här representerad av utbildningsministern.

Den närmare utformningen av verksamheten och den inre organisationen ska däremot vara universitetens och högskolornas sak.

3.2.4. Statsmakternas mål för den grundläggande högskoleutbildningen

3.2.4.1 Examensmål

Sammanlagt finns det nu 48 examina angivna i högskoleförordningens examensordning, tre generella examina och 45 yrkesexamina. De är

Generella examina

Magisterexamen Kandidatexamen Högskoleexamen

20Prop. 1992/93:1 s. 71.

Yrkesexamina

Apotekarexamen Arbetsterapeutexamen Arkitektexamen Barnmorskeexamen Barn- och ungdomspedagogisk examen Bildlärarexamen Brandingenjörsexamen Civilingenjörsexamen Flyglärarexamen Folkhögskollärarexamen Grundskollärarexamen Gymnasielärarexamen Hushållslärarexamen Idrottslärarexamen Högskoleingenjörsexamen Juris kandidatexamen Konstnärlig högskoleexamen i dans Konstnärlig högskoleexamen i konst och design Konstnärlig högskoleexamen i musik Konstnärlig högskoleexamen i scen och medier Logopedexamen Läkarexamen Maskinteknikerexamen Musiklärarexamen Optikerexamen Organistexamen Psykologexamen Psykoterapeutexamen Receptarieexamen Sjukgymnastexamen Sjuksköterskeexamen Sjöingenjörsexamen Sjökaptensexamen Slöjdlärarexamen Social omsorgsexamen Socionomexamen Specialpedagogexamen Styrmansexamen Studie- och yrkesvägledarexamen Tandhygienistexamen Tandläkarexamen

Teologie kandidatexamen Yrkesteknisk examen

Som redovisats anger statsmakterna för närvarande examensmål för fem av dessa examina, en generell examen – magisterexamen – och fyra yrkesexamina – apotekarexamen, civilingenjörsexamen, grundskollärarexamen 4–9 och gymnasielärarexamen.

Att statsmakterna skall ange examensmål för alla eller ens de flesta examina, som finns angivna i högskoleförordningen, är varken realistiskt eller ändamålsenligt. Det skulle bl.a. innebära en alltför ingående reglering av utbildningsutbudet från statsmakternas sida.

Högskoleförordningens föreskrifter om examina är heller inte primärt tänkta som instrument för styrning av utbildningsutbudets dimensionering. De är motiverade av behovet att ange vissa standardkrav och – som ett specialfall av detta – de behov som inom vissa områden – framför allt vårdområdet – följer av behörighetsföreskrifter för yrkesutövning.

Hur många och vilka examina som avläggs är långt ifrån enbart beroende av respektive lärosätes planering och insatser. Examensmålen för yrkesexamina förutsätter självklart att universitetet eller högskolan tar in minst så många studenter som krävs för att uppnå målen. De förutsätter också att lärosätet har en väl fungerade utbildning inom respektive yrkesutbildningsexamens område. Men detta garanterar ändå inte att examensmålen uppnås. Av olika skäl kan studenterna lämna lärosätet innan de nått fram till examen. De kan t.ex. börja arbeta eller de kan byta lärosäte, så att examen slutligen tas ut någon annanstans än vid det lärosäte som svarat för antagning och stora delar av utbildningen. De kan också läsa längre än till minimikraven för examen. Universitet och högskolor har inte – och kan självfallet inte ha – instrument för att helt styra studenternas agerande.

Den reella innebörden av kravet på magisterexamina är, som framhållits tidigare, framför allt krav på universitet och högskolor att ha en viss minsta omfattning på kursutbudet på påbyggnadsnivå. Flertalet magisterexamina avläggs – och är tänkta att avläggas inom de områden där utbildningen huvudsakligen formas genom studenternas egna successiva val av kurser.

Graden av måluppfyllelse varierade starkt mellan lärosätena för perioden 1997–99. Skälen för detta synes vara dels att målen i flera fall var orealistiskt satta (såväl uppåt som nedåt) dels att examensbenägenheten tenderar att minska.

Enligt lärosätenas svar på vår enkät och kommentarer vid utredningens besök finns uppenbarligen en tendens att studenterna inte längre är intresserade av att ta ut examen. Lämpligheten av att univer-

sitet och högskolor ”tvångsexaminerar” studenter, som uppfyller de formella examenskraven, kan ifrågasättas.

I principen om mål- och resultatstyrning, som generellt gäller för den statliga verksamheten, ligger att statsmakterna sätter mål för vad som kan betraktas som resultatet av verksamheten. För den grundläggande högskoleutbildningens del är slutresultatet framgångsrikt genomförd utbildning, dokumenterad i form av avlagda examina eller på annat sätt. Teoretiskt och principiellt är mål och resultatkrav formulerade i ”output-termer” som antal examina att föredra framför mål av ”input-karaktär” som antal nybörjare. Men, som vi redovisat ovan, finns uppenbara begränsningar i eller nackdelar med examina som kvantitativa mål. Detta utesluter emellertid inte att examensmål även i fortsättningen bör användas tillsammans med andra mål.

En fortsatt styrning med examensmål bör kunna utgå från en politisk diskussion kring omfattningen och inriktningen av högskoleexamina. Men examensmålen måste ges uttrycklig motivering i analyser av arbetsmarknadssituation och studentefterfrågan samt i politiska prioriteringar av önskvärd utveckling av det svenska samhället.

Det förekommer att universitet och högskolor inte anordnar utbildning inom alla områden inom vilka man har rätt att utfärda examina. Om statsmakterna vill garantera att alla examina förekommer inom det samlade utbildningsutbudet kan lärosäten som särskilt åtagande få i uppdrag att ge utbildning för en viss examen. Rätten att utfärda en viss examen skulle också kunna villkoras, så att den förfaller om berört lärosäte inte utnyttjat den under till exempel en femårsperiod.

Enligt vår mening bör examensmål uppsättas för ett fåtal yrkesexamina. Mål för generella examina kan begränsas till magisterexamina. För vilka examina examensmål ska anges bör avgöras i samband med den återkommande flerårsplaneringen – för närvarande vart tredje år – av högskoleutbildningen. Beredningen av dessa frågor bör innebära att bland annat arbetsmarknadsmyndigheter bereds möjlighet att yttra sig.

Statsmakternas examensmål kan kompletteras med mål för genomströmningen.

3.2.4.2 Antalet helårsstudenter och antalet ”platser”

I utbildningsuppdragen ingår nu, utöver examenskraven, krav på ett visst minsta antal helårsstudenter samt visst minsta antal studenter inom naturvetenskap och teknik.

Lärosäte Antal helårsstud Varav nat-tekn UU 16 455 4 835 LU 22 040 5 815 GU 19 010 3 615 SU 19 240 3 075 UmU 14 285 3 980 LiU 12 840 6 515 KI 2 600 KTH 10 125 LuTU 6 715 3 520 KU 6 600 2 080 VU 5 870 1 610 ÖU 6 625 1 460 MittH 9 030 3 285 HK/R 2 470 1 425 MH 6 800 1 955 HB 3 030 1 285 HD 3 980 1 860 HGO 1 070 460 HGÄ 3 745 1 800 HH 2 965 1 270 HKa 4 125 2 060 HKR 3 285 1 025 HS 2 575 1 425 HT/U 2 345 995 LHS 5 020 960 MäH 5 860 3 050 SöH 4 145 500 CTH 7 580 HJö 3 945 1 195 Summa 214 375 61 055

Källa: Regleringsbrev för år 1999.

Det faktiska antalet helårsstudenter år 1999 inom det statliga uppdraget var 220 000 och översteg det minimiantal som anges i regleringsbrevet med knappt 6 000. År 1998 var uppdraget drygt 205 000 och det faktiska antalet helårsstudenter drygt 213 000.21

Av statsfinansiella skäl måste takbelopp för de enskilda lärosätena bibehållas inom systemet för resurstilldelning. Den starka styrning som ligger i takbeloppen – utredningen har inte stött på något lärosäte som

21 Utöver uppdraget på antal helårsstudenter tillkommer särskilda åtaganden som t.ex. NT-utbildningar för vilka särskilda medel utgår.

inte strävat efter att uppnå detta – innebär att det är tveksamt om det finns behov av att också ge föreskrifter om det minsta totala antalet helårsstudenter.

Det bör dock även i fortsättningen ingå i statsmakternas övergripande ansvar för det svenska utbildningssystemet att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska fördelas mellan olika utbildningsområden. De kritiska områdena för närvarande är naturvetenskap och teknik. Statsmakterna bör därför föreskriva vilket utbildningsutbud, mätt i helårsprestationer inte helårsstudenter, som minst ska återfinnas inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning. Men det omvända bör också gälla, t.ex. att statsmakten föreskriver hur många helårsprestationer en högskola högst får avräkna mot t.ex. det konstnärliga området.

Utredningen vill här understryka att man i just detta sammanhang skulle kunna använda sig av begreppet utbildningsprofiler. Med utbildningsprofiler menar vi den relativa fördelningen av studenter på olika utbildningsområden. Dessa profiler är också enkla att använda för att studera förändringen på lärosätena över tid. Man kan något förenklat påstå att lärosätet självt förfogar över sin utbildningsprofil, men att det finns några restriktioner utöver de rent ekonomiska. För närvarande är dessa:

  • Examensrätt för yrkesexamina beviljas efter ansökan av statsmakterna.
  • Statsmakten fastställer vilka utbildningsområden det enskilda lärosätet får avräkna mot.
  • Olika kvantitativt formulerade mål i regleringsbrev, som t.ex. mål om minsta antal heltidsstuderande inom ett visst område.

Tidigare utgjorde de s.k. deltaken också restriktioner.

De mål som regeringen formulerar kan alltså tolkas som en viss styrning av lärosätenas utbildningsprofiler. Samtidigt har dessa profiler också ett intresse för lärosätena. Vi anser att utbildningsprofil kan vara ett bra instrument för att bryta ned och kommunicera olika mål.

Universitetens och högskolornas utbildningsprofiler 1994/95 och 1999 framgår av bil. 3.

3.2.4.3 Platser och nybörjare – nybörjarplatser

Politiken med avseende på den grundläggande högskoleutbildningen karaktäriseras nu av en stark expansion. I fokus för den politiska uppmärksamheten står, som framhållits tidigare, ökning av antalet ”platser” vid universitet och högskolor. Man talar om nya platser och om

nybörjarplatser utan definition av begreppen. Detta har lett till missförstånd och en otydlig debatt.

Platsbegreppet ingick inte i det ursprungliga systemet från 1993/94 utan infördes i utbildningspolitiken några år senare utan närmare förklaring eller motivering, Med plats kom så småningom att menas en helårsstudent och en helårsprestation. Rent tekniskt innebär ett politiskt beslut om ökat antal platser att takbeloppet och lägsta antalet helårsstudenter höjs i regleringsbrevet för berörda lärosäten.

Till grund för expansionen av antalet platser låg det politiska önskemålet att fler borde påbörja högskolestudier. I budgetpropositionen 1999/2000 angavs som mål att minst hälften av en årskull borde påbörja högskoleutbildning före 25 års ålder. Antalet nybörjare skall således öka. I politiska termer blir det att öka antalet nybörjarplatser.

Nybörjarplatser är dock enligt vår uppfattning ett begrepp som inte går att inordna i det nuvarande systemet. Nybörjare i högskolestatistiken är den som för första gången registreras på en kurs eller program vid högskolan. Antalet nybörjare en viss termin fastställs således ex post. Det finns nämligen inga nybörjarplatser, dvs. platser avsedda enbart för dem som inte läst vid högskolan tidigare. Hur många som är nybörjare på t.ex. läkarprogrammet i högskolestatistikens mening avgörs av hur många av dem som antagits som inte varit registrerade vid högskolan tidigare.

Antalet nybörjare, dvs. antalet studenter som för första gången registrerades på en högskoleutbildning i högskolan varje år under andra delen av 1990-talet har varit drygt 60 000. En årskull omfattar för närvarande ca 100 000 individer. Antalet nybörjare och därmed också antalet nybörjarplatser överstiger således klart 50 % av en årskull.22

Det politiskt intressanta för närvarande är egentligen inte att öka antalet nybörjare utan att öka antalet ungdomsstuderande. Inom en given ram blir det då frågan om att balansera detta mål mot det konfliktande målet att öka utbildningsvolymen för fort- och vidareutbildning, som främst är avsedd för äldre studerande.

I t.ex. Norge har problemet angripits genom antagningssystemet med en särskild kvot om 40 % för dem som är 21 år eller yngre. Urvalsgrunden för denna grupp är huvudsakligen gymnasiebetyg. Syftet är att undvika onödiga konkurrenskompletteringar och väntetider.23

Om statsmakten önskar styra in fler ungdomsstuderande i högskolan sker detta främst genom antagningssystemet t.ex. genom att höja kvo-

22 Uppgift om antal nybörjare hämtad från NU-databasen.23 Kim, Lillemor och Brandell Lars: Privilegium eller rättighet – en ESOrapport om antagningen till högskolan. Finansdepartementet Ds 2000:24, s. 49.

ten för direktövergång eller genom att återigen ta bort konkurrenskomplettering av betyg.24

Utbildningsutbudet vid universitet och högskolor påverkar säkerligen också ålderssammansättningen. En styrning kan alltså ske genom föreskrifter om utbildningsutbudet i form av prestationsmått på utbildning inriktad mot ungdomsstuderande.

Man kan tänka sig att statsmakten i mera allmänna ordalag föreskriver i anslutning till en högskolas profil, att den skall vara inriktad mot ungdomsutbildning eller fort- och vidareutbildning. (se ovan om profiler). Men en sådan skulle rimma illa med systemet i övrigt och kräva en hög detaljeringsnivå. Vi tillstyrker inte detta.

Utbildningsdepartementet utsände 2000-06-21 på remiss till universitet och högskolor bl.a. en PM framtagen inom departementet rörande förslag till åtgärder avseende rekrytering för att öka direktövergången från gymnasium till högskola.25

3.2.4.4 Arbetsmarknadens behov och studenternas efterfrågan

Högskoleutbildningen ska planeras med utgångspunkt i arbetsmarknadens behov och studenternas efterfrågan. Tonvikten har från tid till annan legat på än det ena än det andra av dessa kriterier.

I viss mån måste det naturligtvis kunna förutsättas råda överensstämmelse mellan dessa kriterier. Studenterna utbildar sig ju oftast för att förbättra sina möjligheter på arbetsmarknaden. Långt ifrån alltid sammanfaller dock de önskemål som finns från arbetsmarknadsrespektive studenthåll. Exempel på detta är det mycket starka sökandetrycket inom det konstnärliga området respektive svårigheterna att rekrytera studenter till bl.a. vissa tekniska utbildningar.

Högskoleverket har på regeringens uppdrag gjort en analys av tillgängligt underlag i fråga om tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade på arbetsmarknaden. Högskoleverket framhåller att förutsättningarna för att idag mer långsiktigt prognostisera tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade påverkas av en rad faktorer som är svåra att helt överblicka konsekvenserna av. Bland sådana faktorer nämner verket internationaliseringen och den snabba förändringen i branscher och yrkesstruktur.

24 Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning. Rapport 1999/2000:9 från Riksdagens revisorer. I rapporten diskuteras inflödet till högskolan. Revisorernas rekommendation är att antagningssystemet ses över, s. 13 och s. 48.25Utbildningsdepartementet: PM 2000-06-21: Förslag till åtgärder avseende rekrytering. Dnr U 2000/2706/ST.

Högskoleverket påpekar vidare att prognoser från olika källor inte alltid ger samma bild av den framtida utvecklingen av efterfrågan. De av Högskoleverket granskade prognoserna pekar således på såväl brist som balans på t.ex. tekniker.

Det finns också, framhåller Högskoleverket, en rad utbildningar som inte fångas med kvantitativ uppföljning i den nuvarande utformningen. Exempel på sådana är IT-utbildning, entreprenörsutbildning och utbildningar som handlar om kulturell mångfald.

Men lärosätena har gjort anpassningar till arbetsmarknadens behov i samverkan med det omgivande samhället. Den snabba utbyggnaden av IT-utbildningar är ett sådant exempel. Industriförbundets påpekande om bristen på patentingenjörer har lett till att sådan utbildning vuxit fram på tre högskolor. Från näringslivshåll har dock framhållits att anpassningen måste ske snabbare.

Svårigheterna att med statistiska metoder fånga behov och utbud innebär inte att Högskoleverket förordar att prognosverksamheten ska överges. I stället, menar verket, pekar detta på behovet av kompletterande beskrivningar av utvecklingen.

Högskoleverket föreslår att verket får till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade.26

Vi anser att det är önskvärt att Högskoleverket, i enlighet med verkets förslag, får ansvar för fördjupade analyser av arbetsmarknadens behov av högskoleutbildade och utbudet av utbildade från universitet och högskolor.

Högskoleverkets analyser bör ge underlag för i första hand statsmakternas beslut om omfattningen och inriktningen av högskoleutbildningen. Det bör därtill också kunna ge underlag för planeringen inom lärosätena. För att så långt möjligt undvika såväl överproduktion av utbildade inom vissa områden som brist på utbildade inom andra, är det angeläget med ett förbättrat informationsutbyte och samråd mellan lärosätena. Detta bör, enligt vår mening, kunna äga rum inom ramen för Sveriges universitets- och högskoleförbund.

Vi förordar också att systematiska uppföljningar görs av arbetsmarknadssituationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning. Sådana uppföljningar skulle antingen kunna göras av lärosätena själva eller av något eller några centrala organ. Hur sådan uppföljningar ska utformas bör utredas närmare av Högskoleverket i samarbete med Statistiska Centralbyrån.

26 Johansson, Eva. m.fl. Högskoleutbildade – tillgång och efterfrågan. HSV 1999:9 AR samt Talerud, Bo: Högskolans arbete med sin samverkansuppgift. HSV 2000:2 AR.

Verket för Högskoleservice lämnar regelbundet redovisningar av sökandetrycket till olika utbildningar. Detta material ger, vilket omvittnas av svaren på utredningens enkät, viktigt underlag för lärosätenas planering.

Statistiken över ansökningarna bör, enligt vår mening, kompletteras med mer direkta undersökningar av efterfrågan på högskoleutbildning. En stor målgrupp är självfallet de ungdomar som lämnar gymnasiet. Vi förordar att det på försök – för att bedöma värdet av sådana undersökningar – ges möjlighet för eleverna i sista årskursen på gymnasiet att ange vad de skulle vilja studera på högskolenivå, om möjlighet gavs.

Efterfrågan på utbildningsinsatser i form av fortbildning och vidareutbildning bör i viss utsträckning kunna utläsas ur de kunskapsstrategier, som organisationer och myndigheter lämnade till regeringen under förvåren år 2000.27

3.2.4.5 Bredd och profilering

Högskolan omfattar utbildning inom ett mycket brett fält. Trots den volym som högskoleutbildningen nu fått är det dock inte möjligt att utbildning inom alla ämnen ska kunna förekomma vid alla lärosäten. I ett nationellt perspektiv är det viktigt att även utbildning i volymässigt små ämnen ges någonstans i landet. I fråga om dessa ämnen, t.ex. ur svensk synvinkel ”små” språk, bör statsmakterna även i fortsättningen peka ut lärosäten som ges ett särskilt ansvar för utbildningen. Men till skillnad mot vad som gäller idag, bör dock dessa beslut vara kopplade till särskild resurstilldelning motsvarande en miniminivå på utbildningen inom det aktuella ämnet. Vi anser att det inte är möjligt att ange en enhetlig norm för detta. Kostnaderna måste få variera beroende på ämnets karaktär och den dimensionering av utbildningsutbudet som är lämplig. Berörda lärosäten bör som underlag för statsmakternas beslut redovisa kostnaderna för ett utbildningsutbud av en omfattning som bedöms rimlig inom vart och ett av de utpekade ämnena.

Även bland ämnen som ingår i utbildningsutbudet vid flera lärosäten kan det ibland vara skäl att åstadkomma någon form av arbetsfördelning så att olika specialinriktningar täcks. Normalt bör detta inte vara en fråga för statsmakterna. Sådana frågor bör i stället diskuteras inom ramen för universitetens och högskolornas samarbete inom Sveriges universitets- och högskoleförbund.

27 Ett exempel på detta är projektet Teknisk framsyn, som drivits bl.a. av IVA och Industriförbundet.

En annan angelägen fråga är vilka möjligheter det kan finnas att minska en alltför stor bredd i utbildningsutbudet genom att alltför många utbildningar ges vid ett stort antal lärosäten. Ett exempel på alltför stor bredd i denna bemärkelse skulle kunna vara ekonomutbildningen. Ekonomutbildning ges idag vid ungefär tjugofem universitet och högskolor och har på så sätt fått karaktären av någon form av ”basutbud” i det svenska utbildningssystemet.

Ekonomutbildningen avslutas inte med en yrkesexamen och kan därför inte, i dagens system, styras genom regleringen av examensrätter. Vi förordar att statsmakterna i vissa fall skall kunna ange maximital för helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom vissa utbildningsområden, så att inte bredden i utbildningssystemet leder till en alltför omfattande utbildning inom vissa områden. Sådana maximiantal skulle utgöra ytterligare restriktioner på lärosätena och påverka deras utbildningsprofiler. Återigen blir dessa användbara som kommunikationsverktyg.

Med profil för grundutbildningen menar vi (jfr avsnitt 3.2.4.2) den relativa fördelningen av utbildningen på utbildningsområden, som eventuellt kan kompletteras med omfattningen av ungdomsstuderande och utbildningar ”off-campus”. Profiler i forskningssammanhang har en annan innebörd, vilket diskuteras i kapitlet om forskning.

Ur marknadssynpunkt kan det vara viktigt för en högskola att profilera sig. I ett nationellt perspektiv finns det intresse av att bevaka det totala utbildningsutbudets utveckling. Då högskolereformen infördes 1993 beslöts att denna bevakning kunde ske på utbildningsområdesnivå. Profilresonemanget kan anknytas till detta. Dimensioneringsförändringar kan mera uttalat kopplas till profilfrågor i budgetdialogen. Som framgår av bil. 3 är skillnaderna i utbildningsmix mellan lärosätena betydande och det har skett förändringar under 1990-talet.

3.2.4.6 Förnyelse och kontinuitet

Universitet och högskolor svarar för ett utbildningsutbud som måste utformas med beaktande av krav på både kontinuitet och förnyelse. Mycket av innehållet i grundutbildningen är grundläggande kunskap, som måste inhämtas av nya generationer av studenter innan de kan gå vidare till senare landvinningar inom kunskapsutvecklingen. Universitet och högskolor måste således i viss omfattning svara för ett basutbud av utbildning inom olika områden. Till detta kommer utbildning som förmedlar den senaste kunskapsutvecklingen. Till detta kommer också utbildning för att svara mot nya behov hos studenter och arbetsmarknad.

Vare sig det gäller ett mer stadigvarande utbildningsutbud eller kurser etc. med nyare ämnesinnehåll finns naturligtvis ett ständigt behov att ompröva den närmare uppläggningen och genomförandet av utbildningen.

Olika faktorer – t.ex. begränsningar i möjligheterna att använda befintlig personal för nya utbildningsinsatser – kan medverka till att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor inte förnyas i önskvärd takt och omfattning.

Förnyelse i viss omfattning är en nödvändighet för ett vitalt högskolesystem och självfallet också en kvalitetsfråga. Utveckling av nya utbildningar eller vidareutveckling av redan befintliga utbildningar kräver emellertid kostnader som kanske inte omedelbart återvinns genom resurstilldelningssystemet. Det är dock, trots det, inte rimligt att statsmakterna skulle ge någon form av direktiv för t.ex. andelen kurser eller ens för hur mycket av resurserna som ska användas för utveckling av utbildningsutbudet. Detta måste vila på universitetens och högskolornas professionella ansvar. Det bör självfallet vara en uppgift för uppföljning och utvärdering att granska att utbildningsutbudet vid de enskilda lärosätena har en rimlig balans mellan kontinuitet och förnyelse.

3.2.4.7 Kvalitetsfrågor

Begreppet kvalitet används ofta på ett mångtydigt sätt. Inte sällan nöjer man sig med att avse kvalitet i begränsad mening. Vår tolkning är följande. Om vi antar att hela högskolesystemets huvudprocess är att fastställa befogenheter och spelregler som preciserar mål för uppläggning och genomförande av utbildning och forskning, så kan definitionen på kvalitet i denna process vara dess förmåga att tillfredsställa samhällets behov av högskoleutbildning och forskning.

I samhällets behov av högskoleutbildning ligger också krav på att kvaliteten i denna utbildning granskas och utvecklas, dvs. utveckling och granskning av utbildningskvalitet. Det finns naturligtvis en rad andra delprocesser, som kvalitetsutvecklas och granskas, men vi stannar vid denna precisering här.

När det nuvarande resurstilldelningssystemet infördes 1993, fanns viss oro för att systemet i sig skulle leda till sänkt utbildningskvalitet genom att i alltför hög utsträckning mäta de kvantitativa insatserna. Det var därför viktigt att kvalitetskontroll och kvalitetsutveckling sattes i fokus. Det har framhållits, bl.a. vid våra besök på universitet och högskolor, att farhågor om försämrad kvalitet på grund av resurstilldelningssystemet definitivt inte besannats. Tvärtom har resurstilldelnings-

systemet på många håll direkt inneburit kvalitetsförbättringar genom att det lett till ökat medvetande om den grundläggande högskoleutbildningens betydelse och till ökad omsorg om studenterna, bland annat i form av särskilda insatser för att de ska kunna fullfölja sina studier och ge prestationspoäng.

Inte heller i samband med den omfattande ”överproduktionen” av helårsstudenter och helårsprestationer under de första åren med det nya resurstilldelningssystemet kunde några negativa konsekvenser noteras. Kvaliteten i utbildningen blir också föremål för externa granskningar, framför allt i Högskoleverkets regi. Högskoleverket har bland annat genomfört ett omfattande arbete med att utvärdera insatserna för att förbättra kvaliteten vid samtliga universitet och högskolor. Regeringen har vidare nyligen beslutat att Högskoleverket utöver sina tidigare uppgifter också ska svara för en systematisk kvalitetsutvärdering av såväl den grundläggande högskoleutbildningen som forskarutbildningen.28

Det till Högskoleverket knutna Rådet för högskoleutbildning ger ekonomiskt stöd till lärare som på olika sätt arbetar med att förnya den grundläggande högskoleutbildningen eller forskarutbildningen.

En effekt bl.a. av expansionen av högskoleutbildningen har lett till att studenter med andra förutsättningar för och förväntningar på utbildningen nu studerar vid universitet och högskolor. Det politiska målet att öka den sociala och etniska mångfalden i högskolan ställer nya kvalitetskrav. Tillsammans innebär detta att särskilda krav på insatser krävs för kvalitetsarbetet.

Med det system för kvalitetsgranskning som nu på regeringens uppdrag utvecklas inom HSV är det inte lämpligt att formellt blanda ihop frågor om utbildningens kvalitet med de mål- och resursfrågor som vi sysslar med. HSV har inte heller några resursallokerande uppgifter.

Kvalitetsarbetet i anslutning till HSV skall dessutom ta sin utgångspunkt i komparativa studier av olika program och ämnen och endast i mindre utsträckning omfatta hela lärosäten. Det torde också vara svårt att synkronisera detta arbete med den normala budget- och planeringsprocessen.

Vi konstaterar att kvalitetsbevakning och -utveckling är en bärande del av det totala styrsystemet för universitet och högskolor, men att det vad avser utbildningens innehåll och förmedling bör hållas isär från de direkta resursfrågorna. Därmed har vi inte sagt att kvalitetsomdömen om utbildningar inom en högskola inte har någon betydelse för eller kan spela en roll för resursallokeringen. Omdömen bidrar till den bild som beslutsfattare måste ha om de olika högskolorna och är därmed en

28Prop. 1999/2000:28.

del av beslutsunderlaget. Men det sker på ett mer indirekt sätt än vad som systematiskt kan inordnas i budgetcyklerna.

3.2.5. Vissa särskilda mål

Enligt direktiven ska vi behandla vissa särskilda frågor, som berör målen för den grundläggande högskoleutbildningen. Det är frågor som gäller omfattningen av fortbildning och vidareutbildning samt distansutbildning och balansen mellan grundläggande kurser och påbyggnadskurser.

Till direktiven hör även frågor om jämställdhet och bred social och etnisk rekrytering till högskoleutbildningen.

3.2.5.1 Fortbildning och vidareutbildning

Stora delar av utbildningsutbudet, som det statliga uppdraget finansierar, kan inte klassificeras som antingen grundutbildning, fortbildning eller vidareutbildning. Samma kurs kan läsas av olika kategorier studenter med olika syften med utbildningen. I några fall kan dock utbildningsmoment direkt ha karaktären av fortbildning eller vidareutbildning, t.ex. genom att förutsätta en tidigare högskoleutbildning och/eller tidigare yrkesverksamhet.29

Såväl i svaren på vår enkät till universitet och högskolor som vid våra möten med företrädare för lärosätena har framhållits att vissa former av utbildning, t.ex. halvfartskurser på kvällstid eller sommarkurser ger orimligt lågt ekonomiskt utbyte i form av resurstilldelning i relation till lärosätets kostnader. Anledningen till detta är att studenterna på sådana kurser som regel inte producerar tillräckligt många poäng. Genomströmningen är klart lägre än för heltidsstudenterna. Orsakerna till den lägre poängproduktionen är flera. Studieavbrott med studietidsförlängningar är vanligare bland deltidsstudenter. Tentamensbenägenheten är lägre. Anledningen till detta sammanhänger sannolikt med att studenterna saknar ekonomiska incitament att tentera. För studenter som uppbär studiemedel påverkar studiemedelssystemet tentamensbenägenheten.

Många lärosäten har följaktligen skurit ned på det utbud man tidigare hade, som mer eller mindre direkt kunde sägas vara riktat till personer som sökte fortbildning eller vidareutbildning. Resurserna har i

29 Uppdragsutbildning är oftast av fort- och vidareutbildningskaraktär. Uppdragsutbildning behandlas inte här.

stället inriktats på heltidsstudenter, eftersom sökandetrycket till heltidskurser varit starkt.

Livslångt lärande är ett centralt inslag i utbildningspolitiken. Utbildningpolitiken ger både genom betoningen av det livslånga lärandet men också genom mer direkta uttalanden uttryck för att högskolans resurser ska användas också för fortbildning och vidareutbildning. I vilken utsträckning högskolans resurser ska användas för ytterligare utbildningsinsatser för dem som redan har en utbildning och/eller är yrkesverksamma respektive i vilken utsträckning de ska användas för att ge en första utbildning på högskolenivå, är en utbildningspolitisk prioriteringsfråga. Det är en fråga som gäller själva syftet med utbildningsinsatser på högskolenivå. Den grundläggande prioriteringen måste göras av de politiskt ansvariga; regering och riksdag.

Statsmakternas prioriteringar i detta avseende kommer till uttryck inte minst i reglerna för urval och antagning samt studiefinansieringen. De nuvarande reglerna för behörighet och urval till högskoleutbildning har lett till att Sverige internationellt sett har en förhållandevis låg andel ”ungdomsstuderande”. Samtidigt finns en övre åldersgräns för möjligheten att få studiemedel.

Men det är också en prioriteringsfråga med avseende på resursanvändningen i form av omfattningen och inriktningen av utbildningsutbudet.

I ett läge med stor allmän efterfrågan på högskoleutbildning är det självfallet en viktig fråga vilken typ av utbildning som ska prioriteras. Sådana prioriteringar måste redovisas öppet. De kan inte ses som en ”teknisk” del av resurstilldelningssystemet. Statsmakternas prioriteringar skulle kunna uttryckas t.ex. som en minsta andel av utbildningsutbudet (mätt i antal hst) som ska avse kurser för i första hand personer med tidigare genomgången högskoleutbildning och/eller relevant yrkeserfarenhet. Men man måste observera att olika mål kan ge upphov till målkonflikter inom ”takramen”

Vi ser emellertid inga skäl för att inte resurstilldelningen ska vara densamma oavsett om utbildningen avser första utbildning, fortbildning eller vidareutbildning. Om t.ex. prestationskravet skulle sättas lägre eller en annan och högre prislapp sättas för fort- och vidareutbildningskurser, så blir de sannolika effekterna definitionstvister och även överströmning till fort- och vidareutbildning i ett läge då ungdomsutbildning prioriteras. Det vore ett sätt att återinföra det gamla kritiserade systemet med ”tomma” platser.

Studieprestation är en viktig del av resurssystemet. Det ger studenten, den berörda högskolan och staten-uppdragsgivaren ett kvitto på att något blivit gjort. Krav på visade studieresultat bör således finnas. Om

statsmakterna ändrar uppdragen så att verksamheten blir dyrare måste det i första hand påverka ersättningsnivåerna.

I andra länder ökas intäkterna genom avgifter. I Danmark svarar t.ex. kursavgifter för en inte oväsentlig del av kurskostnaderna. Vi har övervägt ett sådant förslag men funnit att det för närvarande knappast går att genomföra i Sverige.

3.2.5.2 Distansutbildning

Av svaren på vår enkät till universitet och högskolor framgår att utbudet av distansutbildning i viss mån påverkats negativt av resurstilldelningssystemet. Orsaken till detta är att studerande i distansutbildning som regel inte avlägger poäng i samma omfattning som de studenter som befinner sig på campus av samma skäl som redovisats ovan. Detta gäller särskilt distanskurser som ges på deltid. Kursintäkten blir således lägre för distansutbildningen än för vanlig heltidsutbildning. Samtidigt kan kostnaderna ibland vara höga för att utveckla utbildningen så att den passar för distansförmedling. Dessa utvecklingseller investeringskostnader ska finansieras samtidigt som lärosätet har driftskostnader i form av fast anställd personal och lokaler.

Om statsmakterna av utbildningspolitiska skäl vill prioritera en viss distributionsform som distansutbildning, är detta ett ställningstagande som tydligt bör redovisas. Statsmakternas prioriteringar kan uttryckas på flera sätt, t.ex. genom föreskrifter om att en viss andel av utbildningsutbudet (mätt i antal hst) ska avse distansutbildning eller genom att ett viss belopp avsätts för distansutbildning som särskilt uppdrag.

Enligt samstämmiga uppgifter från universitet och högskolor är distansutbildning idag inte ”lönsam” för lärosätena. Anledningen till detta är att genomströmningen är lägre än inom traditionell utbildning. Det har därför föreslagits att någon form av särskild resurstilldelning skulle ges till distansutbildning.

Enligt vår mening bör samma krav på engagemang i utbildningen ställas på studenter i distansutbildning som på andra studenter. Distansutbildningen ska läggas upp och genomföras så att studenterna kan uppvisa motsvarande resultat som studenter inom traditionell utbildning.

Däremot finns inom distansutbildningen behov av medel för investeringar av både materiell och immateriell art, som skulle kunna tillgodoses t.ex. genom särskilda medel för utveckling och investeringar.

Syftet med distansutbildning är att öka utbildningars tillgänglighet. Samma syfte har som regel decentraliserad utbildning eller utbildning ”off-campus”. Men i den senare tillkommer ofta också ett regional-

politiskt motiv. Kostnaderna för decentraliserade kurser eller hela utbildningar blir oftast dyrare än om utbildningen skulle ges på ”campus”. Anledningen till merkostnaderna är nya lokalkostnader, resekostnader för lärare, liten volym på utbildningen etc.

I det resursallokeringssystem som valts för högskolan med nationella enhetliga prislappar oavsett distributionsform är det inte lämpligt att särbehandla decentraliserad utbildning inom utbildningsdepartementets ram. Om det av regionalpolitiska skäl anses önskvärt att stödja decentraliserad utbildning bör detta ske med regionalpolitiska medel.

3.2.5.3 Grundkurser respektive påbyggnadskurser

Lärosätena anger genomgående att kostnaderna för utbildning på påbyggnadsnivå – med terminologin från vissa utbildningsområden: kurser på C- och D-nivå – är väsentligt högre än kurser på grundnivån – kurser på A- och B-nivå. Detta hänger bland annat samman med att antalet studenter är färre och grupperna därmed mindre på denna nivå och att det är nödvändigt att här använda högt kvalificerade – och dyrare – lärare. Poängproduktionen är heller inte lika hög bland studenterna på påbyggnadsnivån som på grundnivån, vilket innebär att intäkterna relativt sett blir mindre. Grundkurserna får i viss utsträckning ”subventionera” påbyggnadskurserna, genom att ersättningar som ”tjänas in” på grundnivån används för att finansiera utbildning på påbyggnadsnivå.

Trots detta tar alla lärosäten ansvar för ett omfattande utbildningsutbud på påbyggnadsnivå. Omfattningen av påbyggnadsutbildningen har ökat på följande sätt.

Registrerade på C- och D-nivå 1994/95 och 1998/99 i procent av alla registreringar.30

1994/95 1998/99

Universitet och fackhögskolor 23 % 28 % Mindre och medelstora högskolor 12 % 16 % Totalt 19 % 23 %

Källa: SCB: Högskoleregistret.

30 Klassificeringen av kurser i nivåer varierar mellan utbildningsområdena. Särskilt fackhögskolorna har en annan uppläggning och tradition än fil fak. Tendensen i materialet är dock entydig. Andelen på påbyggnadsnivå har ökat.

Nivån och utvecklingen är olika i olika ämnen, vilket bl.a. är ett uttryck för strukturella skillnader och i någon mån varierande praxis vad gäller kursklassificering.

Kurser på påbyggnadsnivå är en förutsättning för magisterexamen, något som i allt större utsträckning efterfrågas av studenterna. De lärosäten som inte har generella examensrättigheter eftersträvar i regel att få magisterexamensrätt i en rad ämnen. Att påbyggnadsutbildningen ger grunden för forskarutbildning innebär vidare att det vid universitet och högskolor finns ett starkt professionellt ansvar för påbyggnadsutbildningen. Enligt vår mening behövs således ingen central reglering för att garantera ett utbud av kurser på påbyggnadsnivå. Om statsmakterna önskar en förskjutning mot en större andel fördjupningsstudier kan åtgärder vidtas via examensmålen för magisterexamen och/eller resursallokeringssystemet.

3.2.5.4 Jämställdhet

31

Jämställdhet har varit och är en flitigt diskuterad fråga inom högre utbildning och forskning. Statsmaktens mål för jämställdhet framgår av jämställdhetslagen och jämställdhetsförordningen. För högskolan finns dessutom återrapporteringskrav i regleringsbrevet för rekrytering lärare och forskare samt rekrytering av studerande till utbildningar med sned könsfördelning.

Under vintern 1999/2000 har Högskoleverket granskat lärosätenas arbete med jämställdhet, studentinflytande samt social och etnisk mångfald. Granskningen publicerades i februari. och utmynnade i en rad rekommendationer för jämställdhetsarbetet för att därigenom höja högskolans kvalitet.32

Jämställdheten inom högskolan går i flera avseenden att mäta. Vad gäller grundläggande utbildning finns t.ex. könsuppdelad statistik på varje kurs. Ett enkelt sätt att få en indikator på jämställdheten är att i statistiken se hur många och vilka kurser som faller utanför intervallet 40–60 %. Med det som utgångspunkt kan åtgärder vidtas i jämställdhetskapande syfte. Det kan gälla rekryteringsåtgärder eller kursernas uppläggning etc.

31 RRV har nyligen publicerat en rapport med benämningen JÄMSTÄLLDHET – hur styr regeringen (RRV 2000:17). Rapporten föreslår att regeringens strategi bör förtydligas, eftersom kopplingen mellan de övergripande jämställdhetspolitiska målen och målformuleringarna i regleringsbreven är otydlig och för allmänt hållna.32 HSV 2000:8R, Lärosätenas arbete med jämställdhet, studentinflytande samt social och etnisk mångfald, s. 43.

Kvantitativa mål för jämställdhet i grundutbildningen kan uppställas. Det kan t.ex. formuleras som att könsfördelningen i varje kurs bör finnas inom intervallet 40–60 %. Kvantitativa jämställdhetsmått skall finnas i listan av indikatorer (avsnitt 3.3.3).

Men jämställdhet skall också genomsyra utbildningen. I vad mån kurserna har genusperspektiv är t.ex. en kvalitets och bedömningsfråga.

Vi finner därför att jämställdhet även bör betraktas som en kvalitetsfråga. Jämställdhetsarbetet bör därför även fortsättningsvis ingå i den kvalitetsgranskning av den svenska högskolan Högskoleverket ansvarar för.

3.2.5.5 Den sociala rekryteringen

I ett betänkande – Mångfald i högskolan33 – som framlades i maj 2000. redovisas läget och utvecklingen vad beträffar etniska och sociala förhållanden inom högskolan i relation till förändringar i samhället i övrigt. Sammanfattningsvis beskriver utredningen högskolans sociala och etniska mångfald med avseende på studenter och personal som att högskolan är samhällsförankrad men i mindre grad mångsocial, internationell men i mindre grad mångkulturell. Om universitet och högskolor jämförs konstateras att de förra är mera internationella och mindre mångsociala och de senare mera mångsociala och mindre internationella.

I utredningen motiveras utförligt varför insatser bör göras för hela samhällets bästa för att öka den sociala och etniska mångfalden. Utredningen föreslår en rad åtgärder främst av stimulanskaraktär och under en femårig försöksperiod för att nå detta mål.

Erfarenhetsutbyte har skett mellan utredningarna. SCB har i uppdrag att belysa studenternas sociala och etniska bakgrund. SCB publicerar också sådan statistik.34 Vi vill emellertid inte rekommendera att det enskilda lärosätet registrerar studenter efter social och etnisk grupp.

Vi delar mångfaldsutredningens uppfattning att social och etnisk mångfald bör stimuleras fram och inte som i det engelska systemet med registrering av social och etnisk bakgrund, som en viktig faktor för resursfördelning. Det strider helt enkelt mot svensk tradition.

33SOU 2000:47. Reflektioner och förslag om social och etnisk mångfald i högskolan.34 SCB publicerar vartannat år statistik över högskolestuderandes sociala bakgrund baserade på faderns yrke i Folk- och bostadsräkningen 1990. I registret över totalbefolkningen finns uppgifter om födelseland, medborgarskap och oftast föräldrarnas födelseland.

Vi konstaterar också att Utbildningsdepartementet remitterat mångfaldsutredningen tillsammans med en PM upprättad inom Utbildningsdepartementet till universitet och högskolor för synpunkter. I PM föreslås bl.a. en ökning av frikvotsantagning som ett medel att öka den sociala och etniska mångfalden och att effekterna av detta skall följas upp av högskolorna.35

Vi anser slutligen att granskning av social och etnisk mångfald naturligen bör göras inom ramen för Högskoleverkets kvalitetsutvärderingar.

3.3. Hur skall mål och måluppfyllelser mätas, hanteras och kommuniceras?

3.3.1. Ordning och karaktärisering av målen

I inledningen till detta kapitel redovisades statsmakternas mål för högre utbildning. Dessa mål kan indelas i fyra kategorier A. De övergripande målen som återfinns i högskolelagen B. Budgetprocessens målangivelser

1. Effektmål

2. Verksamhetsmål C. Utbildningsuppdragets mål i regleringsbrev D. Nya mål

De övergripande målen (A) faller utanför denna utrednings mandat.

Effektmålen (B 1) lämnas även utanför i detta sammanhang eftersom det är tveksamt om de är mål i vedertagen mening. De torde snarare höra hemma i myndighetens ”instruktion”.

Verksamhetsmålen (B 2) är av mycket olika karaktär, varierar över tid och är till antalet många och disparata. Sammantaget berör de för närvarande följande områden: B 2.1 Pedagogiskt utvecklingsarbete och undervisningens förnyelse B 2.2 Utbildning av nyanställda lärare i undervisning m.m.; fortbild-

ning

B 2.3 Arbetsmarknadsanpassad utbildning. Samordning med andra

högskolor

B 2.4 Anordnandet av basår

35 Utbildningsdepartementet. PM 2000-06-21: Förslag till åtgärder avseende rekrytering Dnr U2000/2706/ST.

B 2.5 Utbildningsutbudet inriktning på distributionsformer (heltid/del-

tid, distans etc.)

B 2.6 Stödundervisning i svenska B 2.7 Vid behov anordna undervisning i svenska för gäststudenter B 2.8 Vid behov anordna utbildning för arbetssökande personer med

utländsk högskoleutbildning

B 2.9 Regionalt centrum B 2.10 Dimensioneringar av lärarutbildningar B 2.11 Tredje uppgiften

Utbildningsuppdragets (C) mera konkreta mål för resp universitet/högskola: C.1 Vissa examensmål under pågående och därpå följande treårs-

period m.m.

C.2 Antalet helårsstudenter totalt C.3 Antalet helårsstudenter inom naturvetenskap och teknik C.4 Icke kvantifierade förändringar (ökat antal studenter inom vissa

områden etc)

C.5 Allmänt formulerade krav på förändringar av andelen män, kvin-

nor

C.6 Riktlinjer av olika slag C.7 Särskilda åtaganden

Med nya mål (D) menas sådana som ännu inte – i varje fall inte klart och tydligt – införts i målförteckningar. De gäller sådana som har med ”platser” och ”nybörjare” att göra. Vidare finns i direktiven ett nytt tänkbart mål nämligen den sociala och etniska breddningen. Alltså: D.1 Mål relaterade till ”platser”, ”nybörjare” etc. D.2 Ökad social och etnisk breddning

Listan på mål är således både lång och disparat. Det är tveksamt om det är ändamålsenligt att uppställa så många och olika mål. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att formulera en ny förteckning, som för övrigt måste variera över tid. Men vi vill hävda att en systematisk genomgång av målen vore angelägen och en naturlig del av budgetdialogen.

I den teoretiska diskussionen om mål- och resultatstyrning understryks att operativa mål måste kommuniceras med hänsyn till påverkbarhet, realism, trovärdighet och uppnåbarhet. Mot bakgrund av detta är det uppenbart att målformuleringsprocessen innebär mycket kommunikation och den måste få ta tid.

De tillfällen vid vilka detta kan ske är årligen (budgetproposition och regleringsbrev) och i skiften mellan treårsperioder (budgetproposition och regleringsbrev).

3.3.2. Tänkbara mätningar av måluppfyllelser

Målen enligt B 1 och C ovan kan i varierande grad, precision och säkerhet kontrolleras på olika sätt. I vissa fall men långt ifrån i alla kan måluppfyllelsen mätas kvantitativt med nyckeltal.

I bil. 4 anges som exempel hur de mål som för närvarande gäller kan kontrolleras och/eller åtgärdas. Bilagan illustrerar samtidigt hur pass komplicerande den nuvarande målförteckningen är.

I enlighet med diskussionen under avsnitt 3.1 avvisar vi tanken på mekaniska eller formelbestämda åtgärder då man konstaterat att mål nåtts eller inte nåtts. För detta talar flera skäl. Det finns principiella skäl, som framgår av avsnitt 3.1. Det är också så att många mål inte kan ses som helt interna för högskolesystemet. Orsaken till bristande måluppfyllelse återfinns ibland i omständigheter utanför högskolans kontroll. Ett exempel på detta är de nuvarande målen om minsta antal studenter inom teknik och naturvetenskap.

Däremot skall graden av måluppfyllelse spela en viktig roll för analysen inom ramen för budgetdialogen. Den är dessutom en viktig del av det beslutsunderlag som statsmakten skall ha vid beslut om nya uppdrag till lärosätena.

3.3.3. Indikatorer och nyckeltal

De krav på redovisning i årsrapporter som statsmakterna ställer behöver inte nödvändigtvis till alla delar vara relaterade till de explicita målen. Begärda uppgifter om t.ex. högskolans personal och lokaler saknar grund i målangivelserna. De representerar basfakta, som har ett basalt och nödvändigt informationsvärde.

Utredningen menar emellertid att det borde finnas en fast och systematiskt sammanställd lista med enhetliga definitioner med de indikatorer och nyckeltal som skall redovisas.

Som grund för analys av ett lärosätes resultat och måluppfyllelse, men även dess förmåga och möjligheter att utföra sina uppdrag föreslår vi följande indikatorer:

Studentpopulationen

  • Antagningsdata (söktryck; ålders- och könsfördelning per utbildningsområde)
  • Studentpopulationens sammansättning (ålders- och könsfördelning per utbildningsområde)
  • Internationellt studentutbyte (in- och utresande studenter antal och hst)

Utbildningsrelaterade

Högskolans utbildningsprofil

  • Fördelning på utbildningsområden

Fördelning på distributionssätt

Särskilda uppdrag

Utbildningsresultat

  • Helårsprestationer Nivågrupperade helårsprestationer (fördelade på kön och utbildningsområden)
  • Studietider för examina
  • examina (fördelade på kön och utbildningsområden)
  • arbetsmarknadsuppföljning

Personalrelaterade

  • Lärartäthet
  • Kompetensnivå andel lärare med doktorsexamen omfattning av pedagogisk utbildning för lärare
  • Teknisk/administrativ personal antal och andel av totalantalet anställda och av antalet studenter omfattning av vidareutbildning för T/a- personal

Infrastruktur

  • Lokalyta per student
  • Antal läsplatser per 100 studenter

Andra indikatorer kan bli aktuella, t.ex. sådana som har med kvalitetsutveckling att göra. Vi vill understryka att indikatorerna även skall komma till användning i dialogen inom lärosätena.

3.3.4. Det framtida mål- och resultatsystemet

Generellt har omläggningen till mål- och resultatsystem inneburit att den tidigare detaljstyrningen ersatts av en styrning via målangivelser, måluppfyllelser och resultatredovisningar. Detta förutsätter betydande frihetsgrader för myndigheterna att utforma sitt arbete. Systemet bygger också på antagandet att decentraliseringen lösgör kraft och kreativitet hos myndigheten och dess medarbetare. Systemet – för att fungera väl- förutsätter rimligen också att myndigheten i fråga internt tillämpar samma synsätt.

3.3.5. Vidgad budgetdialog och processutveckling

Ett ledningssystem som grundas på mål och resultat bygger definitionsvis på att mål formuleras och kommuniceras samt att måluppfyllelsen kontrolleras och att denna i sin tur ligger till grund för åtgärder samt formulering av nya mål.

I stora system – och universitets- och högskolesystemet är onekligen ett stort system – måste beskrivningen kvalificeras i flera avseenden. Bland annat måste målen successivt brytas ned från de av riksdag och regering formulerade långsiktiga huvudmålen, eller visionerna om man så vill, till mål på högskolenivå och – beroende på högskolans storlek och organisation – till nivåer inom högskolan för att slutligen bli till operativa mål, vilka direkt kan styra det dagliga arbetet. Även i ledet mellan riksdag och regering/departement måste målen brytas ned. Såväl målformulering som målkommunikation blir, i synnerhet i stora system, komplicerad och kritisk liksom naturligtvis också återkopplingen.

Mål- och resultatstyrning har varit föremål för ett betydande intresse under senare år såväl vad avser forskning som utveckling. Till att börja med låg fokus på näringslivet, men senare också på offentliga system och organisationer.

Den tidiga målstyrningen var ofta fokuserad på snabba resultat, belöningar och bestraffningar – ibland mekaniska. Arbetet bedrevs i stor utsträckning uppifrån och ner. Denna enkla form av målstyrning har enligt gjorda erfarenheter flera negativa konsekvenser.

I den förändring och utveckling av det tidiga systemet som skett på grundval av såväl teori som erfarenheter finns några gemensamma punkter.

Normalt har ett ensidigt fokuserande på resultat ersatts av en processyn. Målen bestäms och kontrolleras med avseende på inre överensstämmelse, trovärdighet och realism som en följd av dialoger mellan systemets olika nivåer. Frågor som uppstår i samband med återkoppling i form av t.ex. kontroll av måluppfyllelser ingår också i dialogen. Dessa utvecklade metoder anses borga för väsentligt bättre långsiktiga effekter främst genom en vidgad delaktighet och en djupare förståelse och respekt för målen på alla nivåer. Därigenom kan processerna hela tiden utvecklas och kvalitetsförbättras.

Självfallet finns inga generellt verkande metoder eller recept. Varje systemutveckling är betingad av de särskilda omständigheter som föreligger i den egna organisationen som systemets storlek, organisation och kultur.

Det nationella högskolesystemet utmärks av flera och för systemet speciella och i vissa falla unika egenskaper. Ytligt sett är systemet mycket stort och tämligen tungt – man kan nog också säga byråkratiskt organiserat, trots att detta inte med oundviklighet följer av lagstiftningen. På ett djupare plan finns frågan om universitetens förhållande till statsmakten, den i modern tid framträdande blandningen av internationellt, nationellt och regionalt ansvar samt det förhållandet att högskolorna som samhälleliga institutioner skall sträva mot många politiskt fastställda mål utöver vad som många betraktar som deras kärnuppgifter – forskning och utbildning.

Det nuvarande mål- och resultatsystemet inom högskolan är inte gammalt. Trots detta har det uppenbarligen utvecklats i vad man kan kalla rätt riktning. Ledet mellan riksdag och regering kan utredningen inte diskutera eller bedöma, däremot övriga led. Kommunikationen mellan regeringen/utbildningsdepartementet och de enskilda lärosätena är av stor strategisk betydelse för systemets utveckling. Under senare år har det inom ramen för den s.k. budgetdialogen gjorts betydande insatser för att få till stånd fungerande dialoger bland annat genom årliga möten mellan den politiska ledningen för utbildningsdepartementet och varje lärosätes ledning var för sig. Kritik har från lärosätenas sida riktats mot att budgetdialogen tidigare var otillfredsställande, men också uppskattning av att den har förbättrats. Likväl är uppfattningen att det utrymme, som ges denna dialog inte är tillräckligt, möjligen också att dess organisation kan utvecklas.

Inom högskolorna varierar organisationen betydligt. Någon enkel beskrivning och analys är inte möjlig att prestera. Några exempel på

väl utvecklade interna system har nämnts tidigare. I andra fall, åter, syns förändringar behövliga och angelägna.

Vi föreslår att utvecklingen i antydd riktning intensifieras. Det innebär således att såväl omfattningen av som formerna för den s.k. budgetdialogen både mellan departement och lärosäten och inom lärosäten utvecklas. Särskilt konsultativt stöd kan vara nödvändigt för att biträda såväl departement som lärosäten i denna utveckling. Det är också utredningens bedömning att departementets kapacitet på handläggarsidan bör stärkas – detta som en följd av systemets storlek och komplexitet. Eftersom dialogen inte är eller bör vara formaliserad kan andra åtgärder bidra till en viss rationalisering. Åtskilliga frågor inom ramen för en vidgad budgetdialog, till exempel frågor om hur generella mål bryts ner på enskilda högskolor, är av den arten att överläggningar kan ske på nationell nivå inom SUHF.

3.4. Sammanfattning av bedömningar och förslag

Statsmakterna skall svara för övergripande utbildningspolitiska överväganden. Det enskilda lärosätet skall inom givna ramar svara för verksamheten.

Mål- och resultatsystemet ligger fast. I principen om mål- och resultatstyrning, som generellt gäller för den statliga verksamheten, ligger att statsmakterna sätter mål för vad som kan betraktas som resultatet av verksamheten

Nuvarande mål för högskolan, som de anges i regleringsbrev, är växande och av disparat karaktär och behöver ses över.

Examensmål för vissa yrkesexamina bör även framdeles anges samt för magister examen

Det ingår i statsmakternas övergripande ansvar för det svenska utbildningssystemet att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska fördelas mellan olika utbildningsområden. De kritiska områdena för närvarande är naturvetenskap och teknik. Statsmakterna bör därför föreskriva vilket utbildningsutbud, mätt i helårsprestationer inte helårsstudenter, som minst ska återfinnas inom naturvetenskaplig eller teknisk utbildning.

Om andelen ungdomsstuderande av utbildningspolitiska skäl bör öka, skall detta inte styras genom ”nybörjarplatser” utan genom antagningssystemet eller ev mål för antal eller andel studenter under viss ålder. Målet bör vidare sättas i termer av hur många som fullföljer högre studier (helårsprestationer) och inte hur många som påbörjar.

Högskoleverket föreslås få till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade.

Vi förordar att systematiska uppföljningar görs av arbetsmarknadssituationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning.

Den s.k. småämnesproblematiken bör lösas genom en särskild resurstilldelning, som tas upp i budgetdialogen.

Förnyelse och kontinuitet av utbildningsutbudet och dess innehåll är en fråga för det enskilda lärosätet.

Vi konstaterar att kvalitetsbevakning och -utveckling är en bärande del av det totala styrsystemet för universitet och högskolor, men det bör hållas isär från de direkta resursfrågorna. Förenklat uttryckt bygger denna utrednings förslag på att kvaliteten i utbildningen hålls på en hög nivå och att kvalitetsgranskning och kvalitetsutveckling av sker.

Utbildningspolitiska mål för fort- och vidareutbildning och för ökad tillgänglighet i form av distanskurser och deltidskurser kan uttryckas i form av minsta antal helårsprestationer för berörd kategori och lärosäte. Samma ”prislappar” bör gälla som för annan utbildning. Vi har övervägt frågan om studieavgifter för fort- och vidareutbildningskurser, men för närvarande avvisat tanken.

Kvantitativa mål och mått på jämställdhet t.ex. i form av könsfördelning per kurs kan uppställas och följas. Men jämställdhet handlar också om t.ex. genusperspektiv i utbildningen. Jämställdhet bör således även betraktas som en kvalitetsfråga. Jämställdhetsarbetet bör därför också fortsättningsvis ingå i den kvalitetsgranskning Högskoleverket svarar för.

Vi delar mångfaldsutredningens uppfattning att social och etnisk mångfald bör stimuleras fram t.ex. genom ökad frikvotsantagning.

Vi föreslår ett system med indikatorer som skall utgöra grund för analys av resp lärosätes resultat och måluppfyllelse och därmed dess förmåga och möjlighet att fullgöra sina uppdrag

Planerings- och uppföljningsprocessen är väsentlig i ett mål- och resultatsystem. Det innebär således att såväl omfattningen av som formerna för den s.k. budgetdialogen både mellan utbildningsdepartementet och högskolorna och inom högskolorna måste utvecklas. Särskilt konsultativt stöd kan vara nödvändigt för att biträda såväl utbildningsdepartementet som högskolorna i denna utveckling. Det är också vår bedömning att departementets kapacitet och kompetens på handläggarsidan bör stärkas – detta som en följd av systemets storlek och komplexitet.

4. Resurstilldelningen till grundläggande högskoleutbildning

Uppdraget

Direktiven till utredningen innehåller följande uppgifter

  • Utvärdera de nuvarande ersättningsnivåerna för olika utbildningsområden samt hur lärosätena avräknar mot dessa ersättningsnivåer. Redovisningen skall visa för- och nackdelar med nuvarande modell. Utredaren skall föreslå eventuella justeringar inom givna ekonomiska ramar.
  • Överväga om resurstilldelningssystemet kan utformas så att det premierar lärosäten som har en bred social rekrytering och en rekrytering som bryter de könsbundna studievalen samt aktivt arbetar med att dels öka mångfalden i utbildningar och dels förnya desamma samt föreslå hur det skall genomföras.

4.1. Resurstilldelningssystemet

4.1.1 ”Prislapparna”

Resurstilldelningssystemet för grundläggande utbildning, som infördes med högskolereformen 1993, innebär, att lärosätena får ersättning för antalet helårsstudenter (”studentpeng”) och antalet helårsprestationer upp till ett i regleringsbrevet angivet takbelopp. Ersättningsnivåerna är olika för olika utbildningsområden men desamma för alla lärosäten. Resurserna för grundläggande utbildning anvisas under ett gemensamt anslag till vart och ett av lärosätena. 1994/95 inkluderades ersättning för lokaler och lånekostnaderna i prislapparna.

4.1.2. Indelningen i utbildningsområden

Högskoleutredningen (Grundbulten) vars förslag låg till grund för det nuvarande resurstilldelningssystemet, förordade en indelning i nio utbildningsområden.1

1. Humanistisk, teologisk och juridisk utbildning

2. Utbildningar med vissa laborativa inslag: samhällsvetenskaplig utbildning utom psykologi.

3. Barnomsorgsutbildningar: förskollärar- och fritidspedagogutbildning.

4. Övrig lärarutbildning.

5. Kortare laborativ utbildning: ingenjörsutbildning, teknikerutbildning m.m.

6. Kvalificerad laborativ utbildning: naturvetenskaplig och tekniskvetenskaplig utbildning.

7. Klientrelaterad utbildning: psykologutbildning, kortare vårdutbildningar.

8. Både laborativ och klientrelaterad utbildning. a. tandläkarutbildning b. läkarutbildning

Många remissinstanser hade synpunkter på den föreslagna indelningen i utbildningsområden. Något radikalt annorlunda alternativ till den disciplingrundade indelningen framfördes emellertid inte i remissyttrandena. Vissa av synpunkterna beaktades i den av statsmakterna sedermera beslutade indelningen.

Synpunkter som framfördes var bl.a. att humaniora och samhällsvetenskap borde ha lika stor resurstilldelning, att ingenjörsutbildning borde ha samma resurstilldelning som civilingenjörsutbildning, att viss barnomsorgsutbildning borde ha samma resurstilldelning som lärarutbildning. Den språkvetenskapliga utbildningens behov betonades i flera remissyttranden. Lärarutbildningen ansågs av många vara styvmoderligt behandlad. Systemvetenskaplig utbildning framhölls i flera yttranden vara mer resurskrävande än annan samhällsvetenskaplig utbildning. Några remissinstanser menade att datautbildningen borde föras till samma område som kvalificerad teknisk utbildning. Det framfördes också förslag om en egen per capita-ersättning för datautbildning.

I några remissyttranden förordades skilda belopp för grundkursnivå och fördjupningsnivå.

1SOU 1992:44: Resurser för högskolans grundutbildning.

Den indelning som statsmakterna, med beaktande av vissa av remissynpunkterna, beslutade år 1993 är vad som fortfarande gäller. Sedan de konstnärliga utbildningarna införlivades i resurstilldelningssystemet finns nu tretton olika ersättningsnivåer.

Ersättning per helårsstudent och helårsprestation i kr för år 2000.

Utbildningsområde Ersättning för Helårsstudent

Ersättning för Helårsprestation

Summa

H SJT

13 544

14 179

27 723

NT, farm o vård

36580

33 450

70 030

Odontologi

33 217

41 538

74 755

Medicin

44 689

58 611

103 300

Undervisning

26 170

33 150

59 320

Övrig (journalist, bibl m fl)

30 730

26 460

57 190

Design

108 973

70 029

179 002

Konst

155 396

70 051

225447

Musik

93 836

62 694

156 530

Opera

224 017

141 348

365 365

Teater

217 107

113 806

330 913

Media

219 586

186 796

406 382

Dans

152 274

88 789

241 063

Idrott

79 748

38 754

118 502

Källa: Regleringsbrev avseende universitet och högskolor år 2000.

I regleringsbrevet anges vilka utbildningsområden resp lärosäte får avräkna mot i en krysslista.2

Som framgår av tabellen ovan är det betydande skillnader i ersättningsnivåer mellan de olika utbildningsområdena. Humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi har den lägsta ersättningsnivån och media den högsta.

I vår enkät till universitet och högskolor ställdes bland annat frågan om de nuvarande skillnaderna i ersättningsnivåer mellan utbildningsområdena är rimliga och, om inte, vilka förändringar som i så fall bör göras. Flertalet lärosätena anser att resurssituationen totalt sett måste förbättras för den grundläggande högskoleutbildningen. Eventuell förstärkning av ett område bör inte ske på bekostnad av övriga områden. Några anger uttryckligen att nuvarande prisrelationer mellan utbildningsområdena är rimliga.

Några lärosäten, bland annat Stockholms universitet, Umeå universitet och Högskolan i Kalmar, anser att ersättningsnivåerna för humaniora, juridik och samhällsvetenskap är för låga och bör höjas. Höj-

2 Se t.ex. regleringsbrev för universitet och högskolor 1999 bil. 1.

ningen får dock inte innebära en minskning av ersättningsnivåerna för teknik och naturvetenskap. Skillnaden mellan utbildningsområdena skulle i och med detta minska.

Ett fåtal lärosäten, bland annat Örebro universitet, Högskolan i Skövde och Mitthögskolan, menar att en höjning av ersättningarna till humaniora-samhällsvetenskap bör, om inte andra resurser står till buds, finansieras genom sänkta ersättningar till framför allt området naturvetenskapteknik.

Linköpings universitet anser att vårt uppdrag är för snävt definierat. Finansieringen över huvud taget av den grundläggande högskoleutbildningen borde, enligt universitetet, bli föremål för analys och bedömning.

4.1.3. Klassificering av kurser

Varje kurs eller del av kurs vid en högskola hänförs till ett utbildningsområde. Kurserna klassificeras. Klassificeringen avgör vilken ersättningsnivå (”prislapp”) högskolan kan använda vid redovisningen vid årets slut. Lärosätet svarar ensam för klassificeringen – ytterst genom rektors beslut. En begränsning är att lärosätet endast får klassificera kurser och avräkna mot de utbildningsområden det har tillstånd att ge utbildning inom. RRV har tillsyn över klassificeringen.

Det finns emellertid inga för riket gemensamma definitioner eller normer för klassificering av utbildningsinsatser till utbildningsområden. Från olika håll har påpekats att häri ligger en viss risk för både orättvisor och rentav missbruk av systemet genom att utbildningsinsatser felaktigt förs till ett utbildningsområde för att ge en högre ersättning än vad de egentligen skulle ha.

Av svaren på vår enkät till universitet och högskolor att döma arbetar lärosäten samvetsgrant med klassificeringen av utbildningen. Det förefaller också finnas en intern bevakning av att systemet inte missbrukas.

4.1.4. Stora och små utbildningsområden

Såväl antal helårsstudenter som antal helårsprestationer hänför sig till helt dominerande del till två ”prislapps”-områden: humaniora/samhällsvetenskap/juridik/teologi respektive naturvetenskap/teknik/farmaci /vård. Antalet helårsstudenter och helårsprestationer inom olika utbildningsområden år 1999 samt vilka ersättningar som sammantaget utgått för helårsstudenter och helårsprestationer framgår av följande tabell:

Antal helårsstudenter och helårsprestationer per utbildningsområde.

Total ersättning per utbildningsområde 1999

Område hst

%

hpr

% kostn. mkr %

H SJT 109 290 49,7 84 618 47,7 2 655 25,8 NT 76 593 34,8 62 363 35,0 4 843 47,1 F o V 3 879 1,8 3 381 1,9 253 2,5 Odont 1 014 0,5 943 0,5 72 0,7 Med 6 571 3,0 6 149 3,4 648 6,3 Underv 13 492 6,1 12 525 7,0 760 7,4 Övrigt 4 745 2,2 4 324 2,4 257 2,5 Dans 111 0,1 96 0,1 25 0,2 Design 1 089 0,5 994 0,6 186 1,8 Konst 575 0,3 530 0,3 125 1,2 Media 183 0,1 176 0,1 72 0,7 Musik 1 673 0,8 1 566 0,9 253 2,5 Opera 62 0,0 70 0,0 53 0,5 Teater 165 0,1 159 0,1 24 0,2 Idrott 519 0,2 474 0,3 59 0,6 Summa 219 961 100,0 178 368 100,0 10 285 100,0

Källa: Utbildningsdepartementet, Högskoleenheten mars 2000.

Sammantaget betalades således i enlighet med resurstilldelningssystemet ut ca 10,3 miljarder kronor för grundläggande utbildning år 1999. Ca 75 % av ersättningarna avsåg utbildningsområdena humaniora/samhällsvetenskap m.m. och naturvetenskap/teknik. Utbildningsområdena medicin och odontologi svarade tillsammans för ca 7 % av ersättningarna och de konstnärliga utbildningarna tillsammans likaså för ca 7 % av de samlade ersättningarna. Undervisning svarade också för ca 7 %.

Utbildningsområdenas volym är naturligtvis en viktig utgångspunkt vid diskussion av eventuella justeringar i ersättningsnivåerna. Att omfördela från de områden som har de högsta ersättningsnivåerna till de med de lägre kan, som framgår av omfattningen av olika utbildningsområden, knappast ge betydande höjningar till de senare.

4.1.5. Lika resurstilldelning – olika stora kostnader – olika möjligheter

Att alla lärosäten ska få lika ersättning för lika utbildning är en av grundtankarna i resurstilldelningssystemet. Kostnadsskillnader mellan olika orter ska således i princip inte beaktas i resurstilldelningen. Det innebär självfallet inte att det inte kan finnas, ibland stora, kostnads-

skillnader mellan olika högskoleorter t.ex. vad avser hyres- och lönenivåer.

Resurstilldelningssystemet innebär i princip tilldelning av ”genomsnittsbelopp” per utbildningsområde. För lärosätets interna planering har detta en styrande effekt eftersom dyra kurser eller ämnen måste matchas mot billiga.

I utbildningsuppdragen angavs ett högsta antal helårsprestationer per utbildningsområde eller grupp av utbildningsområden som kunde ligga till grund för ersättning. Mixen varierade självfallet mellan lärosätena. Fördelningen på utbildningsområden 1993 med senare tillskott är den ram inom vilken resp lärosäte kan profilera sin utbildning (bil. 3). De ekonomiska förutsättningarna att göra detta är olika eftersom mixen är olika.

En ”icke –genomsnittlig” situation, som uppmärksammats också av regeringen, är när en ny högskola ska byggas upp: ”Regeringen har dock konstaterat att vid uppbyggnaden av nya högskolor uppstår stora svårigheter att finansiera planerings- och utbildningskostnader samt lånekostnader inom de ordinarie ersättningsbeloppen för olika utbildningsområden.”3

4.1.6. Takbeloppen

För varje lärosäte anges ett högsta belopp, takbelopp, för ersättningar för den grundläggande högskoleutbildningen. Takbeloppen är, vilket framgår av svaren på vår enkät, starkt styrande för lärosätenas planering av omfattning och inriktning på utbildningsutbudet. Under de första åren med det nuvarande resurstilldelningssystemet gjorde lärosätena stora överintag av studenter för att vara säkra på att takbeloppen skulle uppnås. Detta kom i sin tur att leda till en omfattande överproduktion, dvs. universitet och högskolor tog emot betydligt fler helårsstudenter som tillsammans presterade fler helårsprestationer än vad som rymdes inom takbeloppet. Överproduktionen kunde i viss utsträckning föras över till påföljande budgetår. Lärosätena har sedermera lyckats anpassa antagningen till utbildningsuppdraget. Ansökningstrycket har även avtagit de senaste åren. Under 1998 var det 10 och 1999 var det 17 lärosäten som underskred takbeloppen.

Följande sammanställning visar hur mycket värdet av lärosätenas helårsstudenter och helårsprestationer över- respektive underskridit takbeloppet.

3Prop. 1999:100, s. 111.

Över respektive underskridande av takbeloppen 1993–99 i miljoner kr.

Lärosäte 930701-950630

1997

1998

1999

Över Under Över Under Över Under Över Under

UU

155

68

41

11,3

LU

40

82

51,5

0,9

GU

191

90

59

17,5

SU

139

17

4,9 7,7

UmU

15

52

8,3

2,6

LiU

39

53

28

22,6

KI

22

21

14

17,3

KTH

15,4 32

7,7

LuTU

3

24

2,4

11,2

KU

34

16

9,8

16,8

VU

19

13

4,9

7,4

ÖU

41

29

8,3

4,4

MittH

52

38

10

34,7

HK/R

12

8

1,2

1,8

HK

7

4,5

2,8

13,5

DansH

1

4

2,9

2,5

DI

0,5

0,2

1,5

6,6

HB

55

25

4

9,0

HD

8

14

2,4

15,4

HGo

0,4

2

3,4

7,6

Hgä

2

0,2

8

5,0

HH

35

7

1,6

11,2

HKr

7

1

9,6 4,3

HS

20

14

2,8

13,9

HT/U

0

1,5 6,3

2,5

Idrott

6

4

5

0,5

Konstfa 10

4

4,9

1,3

KonstH 5

1,8

2,1

0,8

MusikH 2

4,6

0,7

0,5

HLS

39

39

17

15,9

MälarH

6

17

8,5

2,6

OHS

0,4

0,1

0,1

0.4

Södertörn

7,2

1,7

TeaterH 2

1

0,4

0,4

Malmö

10,3

Summa 959,3 -24,4 686,4 -1,5 278,5 -63,7 131,3 -165,8

Källa: Utbildningsdepartementet: Högskoleenheten.

Även om det är fråga om i absoluta tal stora belopp rör det sig, i varje fall under de senaste åren – 1998 och 1999 – om relativt begränsade avvikelser i förhållande till den samlade ekonomiska omslutningen för den grundläggande högskoleutbildningen på ca 10,5 miljarder kr. 1997 var således överproduktionens värde knappt 7 % av utbildningsdepartementets kostnader för grundutbildningen. 1999 hade överproduktionens ”värde” sjunkit till -0,3 %.

Lärosätena har möjlighet att spara såväl överproduktion som icke utnyttjat utrymme upp till takbeloppet från ett budgetår till följande år. Det ackumulerande värdet får motsvara 10 % av takbeloppet. Tidigare överproduktion och icke utnyttjat utrymme fungerar således som en buffert.

4.1.7. Den lokala resursfördelningen

Medlen för grundläggande utbildning anvisas under ett anslag till vart och ett av lärosätena. Ersättningarna per helårsstudent och helårsprestation är inte bindande vid den lokala resursfördelningen, men i praktiken har de stor genomslagskraft, eftersom särskilt de högskolor som har sitt utbud koncentrerat till ett utbildningsområde blir ”prisledande”.

Prislapparna kan ses som uttryck för statsmaktens uppfattning om ersättningsnivåer till skilda utbildningsområden. Men ett lärosäte med flera utbildningsområden kan fritt omfördela och t.o.m. uppmuntras att sätta egna prislappar.

4.2. Grundutbildningens utveckling 1993/94–1999

Under de första fem åren med det nya styr- och anslagssystemet har antalet helårsstudenter ökat med 25 %, från 205 000 läsåret 1993/94 till 255 000 kalenderåret 1999. Förändringen i utbildningsvolym har således varit måttlig, åtminstone i jämförelse med föregående femårsperiod då antalet studenter ökade från drygt 133 000 till 205 000 eller med 50 %.4

Antalet nya högskolestuderande har under hela perioden legat runt 65 000 per år med en topp på 66 300 läsåret 1995/96. Det finns således redan nu möjligheter att erbjuda mer än 50 % av en årskull plats för högskolestudier Avgörande för om det blir så är antagningsreglerna, som för närvarande gynnar äldre studenter, och kursutbudet. Ca 40 % börjar studera före 25 års ålder.

Antalet avlagda examina (exklusive påbyggnadsutbildningar) har under perioden ökat från drygt 30 000 till ca 35 000 per år, dvs. ungefär en examinerad per två nybörjare vid universitet och högskolor. Ökningen i antalet avlagda examina sammanhänger till stor del med

4 Årsrapport för universitet och högskolor 1998, s. 106 samt NU-databasen HSV.

den kraftiga expansionen av utbildningsvolymen under första hälften av nittiotalet.

4.2.1. Mer teknik och naturvetenskap

Inom de kvantitativa ramarna har en rad förändringar skett sedan det nya styr- och anslagssystemet infördes. Andelen helårsstudenter inom teknik och naturvetenskap har under perioden ökat mer än dubbelt så mycket som antalet helårsstudenter i genomsnitt (över 40 %). Utbildningen inom teknik och naturvetenskap har därmed ökat från 28 % till 37 % av hela utbildningsvolymen vid universitet och högskolor.5

4.2.2. Mer kvalificerad utbildning

Det har skett en förlängning och uppgradering av ett flertal utbildningar. Den största förändringen är kanske införandet av magisterexamen. Under läsåret 1997–99 avlades nästan 16 000 sådana examina. Målet överträffades med 1 800 examina.6 Magisternivåns införande har givetvis inneburit att andelen utbildning på C- och D-nivå har ökat i hela systemet. Enligt SCB:s löpande statistik har andelen registrerade studenter på C- och D-nivå i relation till samtliga registreringar ökat från 19 % 1994/95 till 23 % 1998/99. Vid universiteten och fackhögskolorna var ökningen från 23 % till 28 % och för mindre och medelstora högskolor från 12 % 1994/95 till 16 % 1998/99.7

Även möjligheterna till kandidatexamen och behörighet för forskarutbildning inom ramen för yrkesprogram har startat en utveckling mot en starkare integration mellan yrkesprogram och traditionell akademisk utbildning. Vårdutbildningarna är ett exempel.

Läsåret 1993/94 avlades 47 % av alla examina i utbildningar som var kortare än tre år. Sedan har sjuksköterskeutbildning och barn- och ungdomspedagogisk utbildning förlängts samtidigt som en allt större del av högskoleingenjörerna går på treåriga istället för tvååriga program. Läsåret 1997/98 hade andelen examina vid utbildningar som omfattar mindre än tre års studier sjunkit till under 10 %.

5 Se bil. 3. Helårsstudenter, statliga uppdrag 1994/95 och 1999.6 NU-databasen, HSV.7 Siffrorna är osäkra eftersom klassificeringen av kurser i nivåer skiljer sig åt mellan fakultetsområdena.

4.2.3. Resurserna för grundutbildningen

Under nittiotalet har de reala resurserna per student minskat. Det framgår tydligt både av utvecklingen av resursinsatsen och av de ständiga rapporterna om krympande antal undervisningstimmar på olika kurser.

Resursinsatsen är enkel att dokumentera genom de ersättningar per helårsstudent och helårsprestation som riksdagen beslutar om varje år sedan 1993. Nominellt har ersättningen per student minskat med ett par procent från 1994/95 – det första året med lokalersättning som del av ersättningen per helårsstudent – till 2000. Reellt är minskningen betydligt större eftersom lönerna, som är den tyngsta kostnadskomponenten, enligt avtal har ökat med runt 15 % under samma period. Därutöver förekommer viss löneglidning.

I löpande priser har resursinsatsen för de två största utbildningsområdena förändrats på följande sätt under perioden 1994/95 till 2000:

Utbildningsområde & ersättning 1994/95

2000

%

HSJT

hst

14 024 13 544

hpr

14 349 14 179

hst + 0,78*Hpr 25 216 24 604

–

exklusive lokaler 19 458 19 422

– 0,2

NT

hst

38 036 36 580

hpr

33 850 33 450

hst+ 0,83*Hpr 66 132 64 344

– 2,7

exklusive lokaler 49 270 49 168

– 0,2

Källa: Regleringsbrev avseende universitet och högskolor 1994/95 och 2000. hst=helårsstuderande. hpr= helårsprestation: för att få ett mått på resursinsatsen för de valda utbildningsområdena har det nationella genomsnittet för genomströmningen inom respektive område 1998 använts, dvs. 0,78 respektive 0,83.

För lokaler har regeringen uttalat som mål att år 2000 ska en besparing på 15 % på lokaler vara genomförd.8 Exemplet ovan utgår från 10 procents minskning av ersättningen för lokalkostnaderna. 1994/95 var lokalschablonen 5 758 för HSJT-området och 16 862 för NTområdet. I så fall motsvarar de sjunkande lokalkostnaderna ungefär den nominella minskningen av resurserna mellan läsåret 1994/95 och kalenderåret 2000. Ersättningen för allt utom lokaler är i stort sett oförändrad i löpande priser.

8Prop. 1998/99:100, utgiftsområde 16.

4.2.4. Jämförelse med Grundbulten9

I Grundbulten gjordes en kalkyl på kostnaden för basnivån – dvs. den resursnivå som ansågs vara den minsta nödvändiga för att akademisk undervisning skall kunna bedrivas (s. 61–75). En kakyl med samma kostnadsslag har gjorts för 1999. Den ger följande resultat.

Minimiresurs för grupp om 30 studenter enligt Grundbulten

Kostnad 91/92 1) Kostnad 1999

Genomsnittlig lektorslön per månad

21 500

28 700

2)

Genomsnittlig månadslön T/a)

13 500

16 800

Lönekostnadspålägg

40 %

44 %

Övriga omkostnader

50 000

61 500

3)

Gemensamma ändamål

12 %

12 %

4)

1)SOU 1992:44 s. 68 f.2) Arbetsgivarverkets partsstatistik sept. 1999. Lektorslönerna är något underskattade dels därför att 1999 års alla lokala lönerevisioner inte var avslutade och dels därför att befordringssystemet sänker lönen för lektorskollektivet.3) Övriga omkostnader är uppräknade med index för statlig konsumtion från 1991/92 (faktor 1,23).4) Gemensamma ändamål har bibehållits på 12 %.

Kostnader per grupp om 30 helårsstudenter enligt Grundbulten 1991/92 och 1999

Kostnadsslag

Antal

Kostnad 1991/92 i kr

Kostnad 1999 i kr

Lektor

1,2

309 600

413 280

Lkp

123 840

181 400

T/a-personal

0,1

16 200

20 160

Lkp

6 480

8 870

Övr omkostnader

50 000

61 500

Gem. Ändamål

12 %

69 016

93 200

575 136

778 410

Kostnad per student (ca)

19 000

25 900

Ersättning 1999 exkl. lokaler

19 400

9SOU 1992:44. Resurser för högskolans grundutbildning. Betänkande av Högskoleutredningen.

Jämförelsen visar, att den resursnivå Grundbulten ansåg vara basnivån 1991/92 exkl. lokaler måste räknas upp med 6 500 kr per student eller 34 % för att svara mot den kostnadsnivå som gäller 1999. För basnivån (dvs. HSJT) betyder det ett resurstillskott på drygt 900 miljoner kr.

Det bör dock understrykas att Grundbultens förslag om resursnivå aldrig genomfördes. Den första prislappen i det nya systemet återfinns i regleringsbrevet för 1993/94. Med en prestationsgrad på 78 % blev den sammanlagda ersättningen för HSJT 18 330 kr i 1993/94 års prisnivå.10Mellan 1991/92 och 1993/94 steg index för statlig konsumtion dessutom med ca 8 %.

4.2.5. Studenter per lärare

Ett annat sätt att beskriva resursutvecklingen är att jämföra antalet lärare och antalet studenter. Statistik över personalen vid universitet och högskolor förs sedan länge av SCB. I detta material finns också fördelning på olika personalkategorier samt en beräkning av personalvolymen i helårsekvivalenter, vilka kan jämföras med antalet helårsstudenter. Jämförelsen kan föras fram till 1998, vilket är det senaste året för vilka uppgifter föreligger.

Uppgifterna om anställda vid universitet och högskolor är hämtade från Statistiska meddelanden U 23 SM 9901, SCB samt tidigare motsvarigheter. I antalet lärare och forskare har timlärare inkluderats medan forskarutbildningstjänsterna har exkluderats. Uppgiften om antalet helårsstudenter är hämtad från Högskoleverkets årsrapport för 1998.

År

Alla anställda

Lärare& forskare

Insats i grundutb

Helårs studenter

Kvot

1994

38 700

16 526

7 962 215 050

27,0

1995

39 500

17 246

8 601 224 172

26,1

1996

41 000

18 021

8 838 234 637

26,5

1997

42 000

18 324

8 795 244 198

27,8

1998

44 300

19 381

9 260 245 455

26,5

Källa: Statistiska meddelanden U 23 SM 9901. Årsrapport 1998, HSV.

Ett problem när lärarinsatsen ska relateras till antalet studenter är givetvis att lärare och forskare inte bara undervisar studenter utan också sysslar med forskning och forskarutbildning. Antalet lärare och

10 En anledning till att summan inte blev 19 000 kr var ”översättningen” mellan utnyttjad åtsstudieplats i det gamla systemet och helårsstudent + helårsprestation i det nya.

forskare vid universitet och högskolor kan därmed öka utan att studenterna får tillgång till fler lärare i grundutbildningen. Skillnaderna är också mycket stora mellan läroanstalter. Ett exempel kan belysa detta. Karolinska institutet som har en starkt forskningsdominerad verksamhet har bara tre gånger så många helårsstudenter som lärare och forskare, medan motsvarande relation vid KTH är sju till ett och vid Stockholms universitet tio till ett. Vid flertalet mindre och medelstora högskolor som i huvudsak sysslar med grundutbildning är relationen i allmänhet omkring tjugo till ett.

För att ta hänsyn till detta har statistiska uppgifter om lärarnas och forskarnas tidsanvändning utnyttjats.11 Därvid har beräknats att 17 % av professorernas tid har ägnats grundutbildning medan motsvarande tal för forskarassistenter är 11 %, för lektorer 49 %, för adjunkter 70 %, för särskilda forskningstjänster 6 % och för timlärare 90 %.

Tidsanvändningsschablonen har i tabellen ovan använts för samtliga år trots att SCB:s undersökning bara avser läsåret 1997/98. Det ger naturligtvis ytterligare en osäkerhet i jämförelsen. Oavsett om hela antalet lärare och forskare eller enbart lärarna i grundutbildningen relateras till antalet helårsstudenter gäller dock att förhållandet är tämligen stabilt över perioden 1994–1998. I det första fallet ca 13 helårstudenter per lärare och forskare, i det senare ca 27.

Till detta kan läggas att under perioden 1993/94 till 1998 har grundutbildningens andel av de totala kostnaderna för högskolan sjunkit från 46,8 % 1993/94 till 45,4 % 1998. Det motsvarar en ökning av kvoten med ungefär en halv helårsperson per student.

Men skillnaderna är stora mellan olika utbildningsområden. Förskjutningar mot mer resurskrävande teknisk och naturvetenskaplig utbildning kan vara en förklaring till att genomsnittet ser bättre ut än vad som kunde förväntas mot bakgrund av resursurholkningen.

4.2.6. Lärartäthet inom olika utbildningsområden

Om man vill gå vidare och studera lärartätheten inom olika utbildningområden och dess utveckling under nittiotalet blir svårigheterna större. Studenterna kan enkelt fördelas på utbildningsområden, men inte lärarna. I personalstatistiken redovisas lärarna vid universiteten fördelade efter verksamhetsområde, vilket inte är samma sak. En hel del utbildning inom det tekniska utbildningsområdet är till exempel klassad som teknisk utbildning beroende på hur och med vilka hjälpmedel den

11 Forskning och utveckling inom universitets- och högskolesektorn läsåret 1997/98, Statistiska meddelanden U13 SM 9901, SCB.

bedrivs med, men använder lärare som tillhör det samhällsvetenskapliga verksamhetsområdet. Antagligen har denna tendens blivit starkare under nittiotalet eftersom det tekniska utbildningsområdet ökat kraftigt. Detta skulle i så fall innebära att lärartätheten inom det tekniska och naturvetenskapliga utbildningsområdet är underskattad och lärartätheten inom humaniora och samhällsvetenskap överskattas. Lärare som enligt statistiken hör till det samhällsvetenskapliga verksamhetsområdet undervisar på det tekniska utbildningsområdet.

Om man trots alla reservationer skulle göra ett försök med en jämförelse mellan teknik och naturvetenskap å ena sidan och humaniora och samhällsvetenskap å den andra, så visar resultaten som väntat relativt stora skillnader mellan de båda områdena. De båda områdena svarar tillsammans för drygt 80 % av antalet helårsstudenter vid universitet och högskolor.

Antal helårsstudenter per lärare 1994–98

1994 1995 1996 1997 1998

HSJT

41,0 42,2

39,7 42,4

41,0

NT

21,8 22,2

22,7

23,7 25,1

Källa: Statistiska meddelanden U 23 SM 9901, SCB samt tidigare motsvarigheter.

Jämförelsen har här begränsats till att gälla universitet och högskolor med fasta resurser för forskning eftersom det bara är för dessa lärosäten som personalen fördelas efter verksamhetsområde. I övrigt gäller att de olika personalkategorierna schablonfördelats på grundutbildning och forskning med samma omräkningstal för båda verksamhetsområdena. Det synes rimligt med hänsyn till hur personalen inom olika verksamhetsområden fördelar sig över uppgifterna grundutbildning och forskning, men schablonerna blir givetvis grövre och grövre.

Lärartätheten var i början av perioden dubbelt så hög inom teknik och naturvetenskap som inom humaniora (inklusive teologi), samhällsvetenskap och juridik. Fram till 1998 har sedan skillnaden minskat något genom att lärartätheten minskat inom naturvetenskap och teknik. Som nämndes tidigare kan dock bilden vara missledande eftersom en växande del av helårsstudenterna framför allt på kurser som är klassificerade helt eller delvis som teknik utbildas av lärare som organisatoriskt hör till det humanistisk-samhällsvetenskapliga området.12 Jämfört

12 Kurser klassificeras efter sitt innehåll. Lärarna klassificeras efter sin fakultetstillhörighet. Systemvetenskapliga kurser t.ex. klassificeras helt eller delvis

med resursinsatsen i pengar som redovisades inledningsvis är således skillnaderna i lärartäthet mindre. Här spelar dock också det större lokalbehovet inom teknik och naturvetenskap in och större behov av dyrbar utrustning.

Räknar vi bort lokalerna i den inledande kalkylen är resurserna för naturvetenskap och teknik 2,5 gånger resurserna för humaniora och samhällsvetenskap. Tar man sedan hänsyn till dyrare utrustning inom det förra området så kan man kanske tala om ett förhållande ungefär två till ett när det gäller lärarresursen.

4.2.7. Kurskostnader och kostnadsfördelning

Vad olika kurser kostar och hur kostnadsfördelningen ser ut för kurserna finns det inga samlade uppgifter över. Ett av skälen till detta är naturligtvis att det skulle kräva en mycket detaljerad redovisning. Den största enskilda kostnadsposten för en kurs är ersättning för lärarinsatsen. Kurskostnaden blir således direkt beroende av varje enskild lärares lön. Andra frågor som inte är så enkla att hantera är den enskilda kursens del av gemensamma administrationskostnader och lokalkostnader. Ett annat skäl är traditionen. Det finns en stark tradition att räkna kursresurser i form av undervisningstimmar i stället för i kronor.

Utbildningsdepartementet har i regleringsbrev för år 2000 uppdragit åt några lärosäten att redovisa kostnaden i kronor per helårsstudent fördelat på resp. utbildningsområden och att beskriva och kommentera den modell som använts för att ta fram uppgifterna.13

Det har emellertid gjorts några undersökningar av undervisningens omfattning sett huvudsakligen från studentens perspektiv.

Hur mycket undervisning får studenten vid samhällsvetenskapliga fakulteten vid Uppsala universitet? Den frågan besvarades i en rapport hösten 1998. Det konstaterades i rapporten att antalet undervisningstimmar i genomsnitt per vecka på samtliga kurser sjunkit från 7 timmar 1992/93 till 6 timmar 1997. Dessutom har gruppstorleken på grundkurserna stigit, medan den sjunkit något på C/D-nivå. 14

Vid Linköpings universitet ställdes frågan: Varför får studenter inom humaniora och samhällsvetenskap enbart 3–4 timmars undervisning veckan? Rapporten tar upp följande skäl. Anslaget till

som tekniska eller naturvetenskapliga. Men lärarna tillhör som regel samhällsvetenskaplig fakultet.13 Regleringsbrev avseende universitet och högskolor för år 2000.14 Hjertsén, Ewa; Hur mycket undervisning får studenten vid samhällsvetenskapliga fakulteten vid Uppsala universitet? Jämförelse ht 97 och läsåret 1992/93. Rapport 1998-08-18.

humaniora och samhällsvetenskap är lågt. Lärarnas lönenivå spelar roll. Lärarnas tid för examination/administration är ytterligare en faktor. Avsättningarna till gemensamma ändamål minskar undervisningstiden. Gruppstorleken är en viktig faktor.

15

Vid Humanistiska fakulteten vid Stockholms universitet publicerades under våren 2000 en rapport med titeln: Grundutbildning på obestånd? I rapporten analyseras resursminskningens konsekvenser under 1990-talet för historisk-filosofiska sektionen. Det konstaterades att det totala antalet undervisningstimmar per student minskat med nära 16 % mellan 1993 och 1999. Minskningen på grundnivå var hela 24 % medan antalet timmar på C/D-nivå ökat med 7 %. Föreläsningsundervisning har inte ökat i omfattning. Det totala utbudet av kurser har minskat med 20 % sedan 1993 de flesta deltidskurser. Institutionerna arbetar aktivt för att minska kostnaderna. Det kan ske genom lokalbesparingar och/eller genom att använda vikarier i stället för fast anställda lärare i undervisningen.

16

HSV har nyligen gjort en undersökning med frågan: Är grundutbildningens kvalitet i farozonen? Det är en fallstudie som berör universiteten i Göteborg, Karlstad, Lund, Stockholm, Umeå och Uppsala samt Mitthögskolan och Högskolan i Kalmar. I rapporten konstateras att den undervisning en student får i de flesta fall ligger långt under Grundbultens rekommendationer. Lärarnas arbetsbelastning är hög (49 timmar/vecka) och tid saknas för kompetensutveckling och egen forskning.17

Vid våra samtal med studenter lokalt och centralt har frågan ställts om det är meningsfullt att studera vid högskolan då undervisningsstödet är av så liten omfattning?

4.2.8. Vart tar alla timmar vägen?

Som framgått av föregående avsnitt är situationen oroande. I vår enkät och vid våra besök på lärosätena har vi mött en enstämmig uppfattning att resurserna försämrats och är dåliga. Detta har allra starkast kommit till uttryck från utbildningsområdena humaniora och samhällsvetenskap där det som Linköpingsexemplet ovan visar, finns resurser för endast

15 Undervisningstid inom filosofisk fakultet. Rapport 13, filosofiska fakulteten, Linköpings universitet.16 Melkersson, Martin: Grundutbildning på obestånd? Stockholms universitet vt 2000.17 Är grundutbildningens kvalitet i farozonen? HSV 2000:12 AR.

ca 4 timmars undervisning per vecka. Det är mindre än hälften av Grundbultens rekommendation som en miniminivå.

Som visats ovan har en urholkning av anslagen skett under 1990talet. Nedskärningen i kronor är dock inte så omfattande som minskningen i antalet undervisningstimmar antyder. Det finns uppenbarligen även annat som påverkar antalet undervisningstimmar. Ett förhållande som påverkar antalet undervisningstimmar är lärarnas arbetstid och hur den disponeras. I arbetsuppgifterna ingår inte endast föreläsningar, seminarier, lektioner och handledning utan också examination, utvecklingsarbete etc.

Det finns ingen enkel formel man kan använda för att härleda antalet undervisningstimmar per vecka ur ”prislapparna” eller ur mått som lärartäthet. Den minskning av antalet undervisningstimmar över tid som konstaterats beror sannolikt också på:

  • Löneavtalen. Löneökningen har varit snabbare än pris- och löneomräkningen.
  • Arbetstidsavtal (lärarnas rätt till forskning/utvecklingsarbete är numera inskriven i avtal och omfattar ca 20 % av arbetstiden).
  • Nya ”ofinansierade” uppdrag har tillförts högskolan. Ett exempel är den ”tredje uppgiften”, dvs. högskolans informationsskyldighet. Andra exempel är jämställdhetsarbetet, studentinflytandet och arbetet för ökad mångfald.
  • Ambitionen att upprätthålla fördjupningskurser (C- och D-kurser)
  • Då neddragningar sker stryks i första hand s.k. ”lösa timmar”, vilka normalt är billigare än timmar i tjänst.

Genom vår enkät och genom de samtal vi fört med högskoleledningarna har vi funnit att de mindre och medelstora högskolorna sannolikt klarat förändringen bättre än universiteten. En anledning kan vara den förhållandevis stora och ökande andelen C/D kurser vid universiteten.

4.2.9. Spännvidden i ersättningsnivåerna

I Grundbulten18 jämfördes spännvidden mellan ”dyraste” och ”billigaste” utbildningar i några länder, varvid konstaterades att spännvidden var störst i Sverige. I utredningen förslogs också att spännvidden skulle minska – inte minst därför att den lägsta nivån ansågs vara för låg och att utredningen inte fick föreslå åtgärder som ökade statsutgifterna.

18SOU 1992:44, s. 59.

Spännvidden i det nya svenska systemet då det infördes 1993/94 var 1–4,5. (HSJT-medicin: det konstnärliga området ingick inte.) Spännvidden år 2000 är 3,7 jämförd på samma sätt. Minskningen sammanhänger främst med att lokalkostnaderna lagts in i systemet.

Flera utländska exempel visar att spännvidden mellan lägsta prislapp (som regel humaniora och samhällsvetenskap) och teknik/naturvetenskap fortfarande är större i Sverige. Jämförelser är inte alltid lätta att göra, men faktorn 2 verkar ligga närmare ett internationellt genomsnitt än den svenska faktorn 2,5. I Frankrike, där jämförelsen görs i undervisningstimmar per student är spännvidden mellan humaniora/ samhällsvetenskap å ena sidan och naturvetenskap/teknik å den andra för lägre examina 2,4. I Danmark är spännvidden mellan samma ämnesområden drygt 2, i Flandern 2. Nederländerna, där det endast finns två grupper, har en spännvidd mellan dyra och billiga ämnen på endast 1,5.19

Även relationen mellan ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer har förändrats. Då systemet infördes 1993/94 var tanken att tyngdpunkten skulle ligga på prestationsersättningen. Utbildningsministern skrev i propositionen till riksdagen: ”Jag anser dock för egen del att det kan finnas skäl att något justera beredningens förslag att studentpengen bör utgöra 25 % av per capita-ersättningen för en tillhandahållen årsstudieplats. Jag förordar därför att studentpengen till att börja med skall utgöra 30 % av den beräknade per capita-ersättningen”.20

Relationen mellan ersättningarna för helårsstudenter och helårsprestationer blev dock inte exakt 30–70. Även riksdagen hade synpunkter på detta och fastställde relationen till 40–60.

År 1994/95 lades ersättningen för lokalkostnader och lånekostnader in i ersättningarna. Dessa lades helt på studentpengen, vilket har förändrat relationen. För närvarande varierar relationen mellan 44–56 % för studentpeng och 46–54 % för helårsprestation.

4.3. Bedömningar och förslag

4.3.1. Allmänt

Av svaren på vår enkät och våra diskussioner med företrädare för såväl universitet och högskolor som statsmaktsnivån framgår att den helt dominerande uppfattningen är att det nuvarande resurstilldelningssys-

19 Maasen, Peter: Models of financing higher education in Europé. 2000.20Prop. 1992/93: 169 s. 18.

temet med ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer upp till ett takbelopp i sina grunddrag fungerar väl. Vi delar denna uppfattning. Detta är ju också i överensstämmelse med våra direktiv, som anger att det nuvarande styrsystemet i sina grunddrag ska ligga fast.

Det måste dock framhållas att resurstilldelningssystemet ännu endast prövats under en period av expansion inom den grundläggande högskoleutbildningen. Såväl i enkät-svaren som vid våra överläggningar med företrädare för universitet och högskolor framfördes farhågor för att lärosätena kommer att få systembetingade problem om studenttillströmningen minskar. Som resurstilldelningssystemet är utformat ger detta omedelbart effekter på lärosätenas intäkter. Men kostnaderna kan inte skäras ned lika snabbt, eftersom lärosätena har långsiktiga bindningar genom såväl de regler som gäller för personalens anställningstrygghet som hyresavtal. Vi återkommer i det följande till detta.

Statsmakterna har själva uppmärksammat att systemet inte kan tillämpas när en ny högskola inrättas och ska byggas upp från grunden. Men av uttalanden från företrädare för statsmakterna att döma finns inga planer på att inom överblickbar tid inrätta nya högskolor. Vi tar därför inte närmare upp frågor om resurstilldelningen när en ny högskola inrättas. Den initiala resurstilldelningen till ett nytt lärosäte måste, enligt vår mening, under alla omständigheter bedömas från fall till fall. Därefter är det viktigt att den nya högskolan så snabbt som möjligt inlemmas i det reguljära systemet och följer de regler och villkor som gäller för alla lärosäten.

4.3.2. Resursbehov för olika utbildningar

Även om systemet för fördelning av resurser i ledet mellan statsmakten och högskolan fungerar i stort sett väl, finns det invändningar mot resursnivån totalt sett och fördelningen via ”prislapparna” till utbildningsområden.

Enkät-svaren och de synpunkter som framförts vid våra överläggningar med företrädare för universitet och högskolor visar en närmast enstämmig uppfattning att resursstandarden inom den grundläggande högskoleutbildningen generellt är för dålig. Flera bedömare anser att detta särskilt gäller utbildningen inom området humaniora – teologi – samhällsvetenskap – juridik. Här har, framförs ofta, besparingar och bristande kostnadskompensation under fler år lett till att resursnivån nu passerat en kritisk gräns och ligger ”under smärtgränsen”. Många studenter får alltför få undervisningstimmar och undervisas i alltför stora undervisningsgrupper.

Det ligger utanför vårt uppdrag att komma med förslag som innebär totalt sett ökade kostnader. Eventuella förslag till ändrade per capitaersättningar måste således åtföljas av förslag till omfördelningar.

Vi konstaterar med beklagande att universitet och högskolor inte, med de redovisningsrutiner som tillämpas idag, kan ange de faktiska kostnaderna för olika utbildningsinsatser. Enligt vår mening är det mycket angeläget att universitets- och högskolestyrelserna håller sig underrättade om dels hur resurserna i kronor för grundutbildning fördelas på kurser och dels hur de pedagogiska förhållandena är inklusive ”timmar per vecka”. Vår bedömning är att så inte sker i tillräcklig omfattning nu.

När resursstandarden för högskoleutbildningen behandlas t.ex. i den allmänna debatten gäller diskussionen så gott som uteslutande endast en typ av resursinsatser i utbildningen, nämligen antalet lektioner eller undervisningstimmar. Som tidigare framgått finns inga enkla samband mellan resurstilldelning i kronor och ”timmar per vecka”. Som enda mått på den pedagogiska situationen är det inte heller, som visas nedan, tillfyllest. Likväl är det ett mått, som mäter den pedagogiskt viktiga faktorn ”lärar-studentkontakt”. Med de låga tal det nu börjar handla om blir faktorn klart kritisk.

För effektiv inlärning är självfallet inte enbart undervisningstimmar avgörande. Även studieförhållanden i övrigt och studiemiljön är av stor vikt. På många sätt har lärosätenas fria förfogande över utbildningsresurserna lett till att dagens studenter – även inom området humaniora/samhällsvetenskap – fått tillgång till utbildningsresurser av andra slag i väsentligt högre omfattning än tidigare. Dagens studenter har t.ex. i mycket större utsträckning än för bara något årtionde sedan tillgång till läs- och arbetsplatser på högskolan samt biblioteksservice. Tillgången på datorer och annan utrustning må upplevas som fortfarande otillräcklig, men den har likafullt inneburit en betydande satsning på resurser att användas i utbildningen och av studenterna. En större andel av lärarna har nu egen forskarutbildning, med den kvalitetshöjning som ligger i detta. De regler som nu gäller – att alla forskarutbildade lärare ska arbeta inom såväl undervisning som forskning – har sannolikt lett till starkare forskningsanknytning. Också detta får förutsättas innebära kvalitativa förbättringar i utbildningen.

Grundbulten, som hade i uppdrag att bland annat bedöma resursbehoven för olika typer av grundläggande högskoleutbildning, framhöll att det inte är möjligt att på något objektivt sätt fastställa den optimala omfattningen av lärarstödet i olika utbildningar. ”Varken den pedagogiska forskningen eller det underlag som utredningen sökt skaffa fram ger egentligen vägledning för att bedöma vilken uppläggning av undervisningen eller vilken lärartäthet som skulle ge det bästa resultatet inom

det enskilda ämnet eller som krävs för att uppnå de mål som uppställts för en viss utbildning. Än mindre kan man på pedagogiska grunder fastställa de ideala kostnadsrelationerna mellan olika ämnen eller utbildningsområdena. Det är heller inte möjligt att på förhand bedöma konsekvenserna av en ökning eller en minskning av resurstilldelningen till olika utbildningar”.21

Vi instämmer till fullo i detta. Det går inte att ta fram ett objektivt underlag för beslut om lämplig resursnivå för den grundläggande högskoleutbildningen. Ersättningsnivåerna i resurstilldelningssystemet kan sägas ange vilken resursstandard som statsmakterna – givet konkurrerande utgiftsändamål på den statliga budgeten – vill ge den grundläggande högskoleutbildningen.

Universitet och högskolor har i viss mån givit motsägelsefulla svar på frågan om nuvarande ”prisrelationer” mellan olika utbildningsområden är rimliga. Det som uppmärksammats mest i den allmänna debatten är den bristsituation, som av många anses råda inom humaniora och samhällsvetenskap. Denna påtalas också både i enkätsvaren och vid våra överläggningar med företrädare för lärosätena.

Samtidigt framhåller dock många resursbehoven också för andra utbildningsområden, främst då naturvetenskap och teknik. Det visar sig också att i lärosätenas faktiska agerande – genom att utnyttja möjligheterna till omfördelningar mellan utbildningsområden – har några valt att ge särskilda förstärkningar till naturvetenskap och teknik.

4.3.3. Prislappar och utbildningsområden

I princip behöver inte prislappar och utbildningsområden spela särskilt stor roll för styrning av utbudet av program och kurser och avses inte heller göra det. Prislappar och utbildningsområden är instrument genom vilka betalning utgår för uppfyllda uppdrag. Betalningen avses schablonmässigt täcka vad det kostar att utbilda studenter inom olika områden.

Det årliga takbeloppet som bestäms för varje högskola kan beskrivas genom fyra faktorer:

1. Totalantalet studenter (varmed alltså förstås helårsstudent + helårsprestation).

2. De relativa prislapparna, där den lägsta får vikten 1 och de andra vikter lika med kvoten mellan prislappen i fråga och den lägsta.

3. Den aktuella högskolans profil beskriven som en serie siffror, som anger den relativa andelen av studenter per utbildningsområde.

21SOU 1992:44 s. 20.

4. Den lägsta prislappen.

Ett sifferexempel: En högskola har profilen 70 % HSJT-studenter och 30 % NT-studenter – inga andra utbildningsområden är företrädda. Totalantalet studenter är 5 000. De nationellt bestämda relativa prislapparna är sådana att HSJT = 1 och NT = 2,5. Lägsta prislappen är 26 000 kr. Högskolans tak är då

Taket = 26 000 x 5 000 x (0,7x1 + 0,3x2,5) = 188 500 000

Av de fyra faktorerna ovan bestämmer statsmakterna helt och hållet 2 och 4, medan högskolorna i någon utsträckning förfogar över 1 och 3. Dock ingår A och C i statsmakternas beräkningsunderlag, men högskolorna är i princip inte bundna av detta underlag. Men när statsmakterna fastställer mål om examina, antal studenter m.m. sätts olika restriktioner på 1 och 3. Dessutom finns en annan restriktion på 3, i form av krysslistan över vilka prislappar, som får tillämpas vid resp. högskola.

4.3.4. Utbildningsprofiler

Det har tidigare framgått att statsmakterna vill ha möjlighet att styra antalet studenter kopplade till olika program eller utbildningsområden, ibland i termer av nybörjare. En god överblick över studenternas fördelning på utbildningsområden och per lärosäte får man genom att beräkna den relativa fördelningen per lärosäte och för riket som helhet. Med detta underlag kan resonemang föras om lärosätets fortsatta utveckling inom lärosätet och med statsmakterna.

Med profilunderlaget kan statsmakterna bättre på nationell nivå bedöma avvägningen mellan olika områden. De relativa talen har fördelen att på ett tydligare sätt visa hur en högskolas profil ser ut och hur den förhåller sig till den nationella profilen (bil. 3).

4.3.5. Justering av ersättningsnivåerna

Frågan om eventuella ändringar av ersättningsnivåerna (”prislapparna”) och utbildningsområdena diskuterar vi i två avsnitt. I det första utgår vi från nuvarande utbildningsområden och prislappar. I det andra diskuterar vi vissa möjliga justeringar av de områden inom vilka ersättningsnivåerna tillämpas.

Vi har också noterat att fördelningen av ersättningen på helårsstuderande resp helårsprestation är olika för utbildningsområdena. Då systemet infördes var avsikten att lägga tyngpunkten på prestationer. Då lokalresursen lades in i systemet fördes den helt till helårsstuderande.

Vi menar att fördelningen borde ses över och att relationen 50–50 % borde eftersträvas.

4.3.5.1 Nuvarande utbildningsområden och eventuella förändringar av prislapparna

Med utgångspunkt i nuvarande utbildningsområden är det vår uppfattning att de relativa nationella prislapparna bör justeras av följande skäl.

1. Även om den enskilda högskolan inte är bunden av de nationella prislapparna är det välkänt och oundvikligt att dessa ändå sätter vissa normer och har ett starkt signalvärde. De lokala möjligheterna till omfördelningar är också starkt varierande, beroende på utbildningsmixen vid det enskilda lärosätet.

2. Omfattningen av lärarstödet i vissa ämnen och på vissa nivåer har blivit oacceptabelt lågt. Grunden för denna förändring är blandad – en minskning av lägsta prislappen i reala tal, nya avtal på lärarområdet, nya uppgifter för högskolorna m.m. Likväl, en uppjustering av den lägsta nivån ter sig såväl sakligt som psykologiskt höggradigt angelägen. Detta är i synnerhet angeläget om en social och etnisk breddning i studentrekryteringen skall kunna åstadkommas.

3. Flera utländska exempel visar att spännvidden mellan lägsta prislapp (som regel humaniora och samhällsvetenskap) och teknik och naturvetenskap är mindre än i Sverige.

Mot denna bakgrund föreslår vi att den lägsta ersättningsnivån höjs med totalt 15 % eller nära 400 miljoner kr. Det innebär att den lägsta ersättningsnivån kompenseras för de alltför låga pris- och löneomräkningarna sedan 1993/94. Eftersom våra förslag enligt direktiven måste vara kostnadsneutrala, föreslår vi att höjningen av den lägsta nivån finansieras genom en sänkning av ersättningsnivåerna till alla övriga utbildningsområden. Det innebär en sänkning för övriga områden med 5,2 % beräknat på antalet ersättningsberättigade helårsstuderande och prestationer 1999 och med ersättningsnivåer enligt regleringsbrev för år 2000. Effekterna av förslaget per utbildningsområde blir:

Justerade ersättningsnivåer med +15 % på HSJToch –5,2 % på alla övriga områden

hst hpr Ersättn. Justerade prislappar Justerad ersättn.

differens

antal antal mkr kr per hst kr per hpr tot mkr.

HSJT 109 290 84 618 2 680 15 576 16 306

3 084 +404

NT Fa V 80 472 657 44 5143 34 657 31 692

4872 -270

Odont

1 014 943 73 31 471 39 355

69 -4

Med

6 571 6 149 654 42 340 55 530

620 -34

Underv 13 492 12 525 768 24 794 31 407

728 -40

Övr

4 745 4 324 260 29 115 25 069

246 -14

Idrott

519 474 60 79 748 38 754

57 -3

Konstn utb 3 858 3 591 746 *

*

706 -39

Summa 219 961 178 368 10 384

10 382 0

Källa: Ersättningsberättigade hst och hpr från 1999 utbildningsdepartementet, högskoleenheten. Ersättningsnivåer från regleringsbrev för år 2000. Ersättning enligt kolumn 4 är antal hst och hpr 1999 med prislappar från regleringsbrev för 2000. De justerade prislapparna är + 15 % i jämförelse med år 2000 för

HSJToch –5,2 % på alla övriga. De konstnärliga utbildningarna har 7 prislappar. Resursen för de konstnärliga utbildningarna har här summerats. Smärre avrundningsfel finns i tabellen.

Vi föreslår att förändringen läggs ut under en treårsperiod.

4.3.5.2 Justerade ersättningsområden

Utbildningsområdenas ersättningsnivåer har egentligen sin grund i tidigare förhållanden, vilka i betydande utsträckning saknar aktualitet i dag. Ingenting har egentligen gjorts för att modernisera och rationalisera dess grunder. Att ersättningsnivåer knyts till allmänna och vidsträckta områden som ”teknik” och ”samhällsvetenskap” – och dessutom som ett beräkningsunderlag – må i och för sig vara uttryck för ett sätt att decentralisera, som är ändamålsenligt. Likväl har den centrala indelningsgrunden betydande styreffekter och den skapar med viss oundviklighet definitionssvårigheter i vad avser klassificeringen av kurser. Vad är en ”teknisk” kurs, vad är en ”samhällsvetenskaplig”?

Diskussion om förändringar av ersättningsnivåerna, vilka vi genomfört i föregående avsnitt blir därmed också svåra att genomföra, svårare kanske än om ersättningsnivåerna kunde vara knutna till andra kategorier än just utbildningsområden. Vi vill understryka att indelningen i utbildningsområden därmed inte ifrågasätts. De kan i en rad avseenden

vara ändamålsenliga, men behöver inte nödvändigtvis vara knuta till ersättningsnivåer.

Hur man än vänder sig kan dock inte skönsbedömningar undvikas. Som redan Grundbulten konstaterade finns det ingen logik med vilken man kan ”härleda” rättvisa prislappar. Likväl ger den valda indelningsgrunden större eller mindre möjlighet till objektiv analys och diskussion. Vi har tidigare anfört vissa utländska förebilder, vilka enligt vår mening ger ett bättre sådant underlag utan att för den skull vara mera detaljerade än det nuvarande svenska systemet är. I t.ex. England har man följande fyra kategorier såsom ersättningsgrundande och dessutom fastställt relationstal mellan dem, där den billigaste sätts till 1 och de övriga relateras till denna med olika tal. I korthet har man följande fyra kategorier:

A Kliniska ämnen, veterinärmedicin 4,5

B Laboratoriebaserade ämnen (naturvetenskap,

prekliniska ämnen, teknik) 2

C Utbildning med icke försumbara inslag av

arbete i studios, laboratorier eller praktik 1,5

D Alla övriga 1

I Skottland har man finare indelning och pekar också ut nyare områden med egen rubrik, till exempel IT-ämnen. 22

I detta sammanhang bortser vi från de konstnärliga ämnena, vilka synes ha en helt annan (lägre) prislapp i UK än i Sverige. Frågan om de konstnärliga prislapparna behandlas särskilt i kap. 5.

I Sverige är den huvudsakliga indelningsgrunden för grundutbildningen organisationstillhörighet. I den engelska är utbildningens karaktär utslagsgivande, dvs. i vad mån praktik, laboratoriearbete etc. är nödvändigt för att nå uppsatta mål.23

Om man på försök skulle översätta ovanstående tabell till svenska förhållanden skulle man först och främst få övergå från ämnen till kurser som minsta beståndsdel. Humaniora och samhällsvetenskap skulle delas mellan C och D. I kategori C skulle man rimligen placera

22

I detta sammanhang bortser vi från de konstnärliga ämnena, vilka synes ha en helt annan (lägre) prislapp i UK än i Sverige. Frågan om de konstnärliga prislapparna behandlas särskilt (kap. 5).23 Grundbultens preliminära förslag påminner starkt om det engelska. SOU 1992:44 s. 54–57.

bland annat språkutbildningar, viss mediaorienterad humanistisk utbildning och IT-orienterad utbildning. Det svenska utbildningsområdet undervisning kan man inte återfinna i den engelska indelningen. Det bör dock i princip höra hemma under kategori C.

En överslagsmässig kalkyl baserad på dessa relationstal och med iakttagande av kostnadsmässig neutralitet visar att betydande omkastningar skulle ske. Dessa beror väsentligen på relationstalen.

Om vi i Sverige skulle övergå till denna nya indelningsgrund kan man välja andra relationstal för att göra övergången rimligt mjuk Vi har inte haft möjlighet att närmare analysera eller utveckla kategoriindelningen. Det är inte heller nödvändigt för att åstadkomma den omfördelning som vi föreslagit i föregående avsnittt.

För att på längre sikt få till stånd en bättre ordning skull vill vi likväl vilja föreslå att den här antydda ansatsen utreds närmare utan att därmed försena den angelägna omfördelning, som vi föreslog i föregående avsnitt.

4.3.6 Klassificering av kurser.

Klassificering av kurser spelar stor roll för resursallokeringen. Det är viktigt att kursklassificeringen sker öppet och med full insyn. När nya kurser tillkommer på nya områden uppstår självfallet diskussion om kursklassificering. Vi menar att normerande diskussioner lämpligen kan föras inom ramen för SUHF.

4.3.6.1 Reserv

Lärosätenas intäkter för grundläggande utbildning påverkas direkt av antalet helårsstuderande och antalet helårsprestationer. Det får direkt effekt för det pågående verksamhetsåret. Kostnadssidan tar det längre tid att påverka både uppåt och nedåt, eftersom de tunga posterna där är personal- och hyreskostnader, som har längre ställtider. Uppsägning av personal tar minst 18 månader. Hyreskontrakten kan, som framgår av kap. 8 vara av olika längd, men nästan alltid fleråriga.

Behovet av en reserv är således stort. Högskolesystemet har med statsmaktens goda minne också utvecklats mot mera företagsliknande former med t.ex. resultatredovisning och myndighetskapital. Men vi anser att behovet av reserv eller buffert inte riktigt har erkänts, vilket t.ex. debatten om högskolornas överskott och överproduktion visade.

Den reserv som i någon mån kan utjämna obalansen mellan kortsiktiga intäkter och långsiktiga kostnader är möjligheterna att balansera det ekonomiska överskottet upp till ett ackumulerat belopp som

motsvarar 10 % av anslagen. Därtill finns en utjämningsmöjlighet via icke utnyttjat takutrymme och s.k. överproduktion.

Vi menar att detta inte är tillräckligt. Vi har övervägt att i enlighet med det engelska systemet föreslå ett s.k. golv, dvs. att anslagen från ett år till nästa inte får sjunka med mer än ett bestämt antal procent. Det dämpar divergensen mellan kortsiktiga intäkter och långsiktiga kostnader, men ger betydande eftersläpningseffekter.

Vid våra överläggningar med universitet och högskolor har det påtalats att systemet i kombination med de små reserverna gör tillvaron vansklig. När expansionsfasen nu håller på att brytas kommer den första testen på systemet i en retardationsfas. Vi är övertygade om att behoven av dämpningsfaktorer och reserver därmed kommer att öka. Frågan är av principiell betydelse för hela statsförvaltningen och borde därför få en generell lösning.

4.4. Sammanfattning av bedömningar och förslag

Det är en samstämmig uppfattning att det nuvarande systemet för resurstilldelning fungerar väl. Men det har huvudsakligen fungerat i tillväxt. Eftersom huvuddelen av lärosätenas kostnader är svåra att påverka på kort sikt och minskade intäkter slår igenom direkt är avsaknaden av en reserv eller en buffertfunktion besvärande.

Resurserna för grundläggande utbildning har urholkats. Vi bedömer att detta är särskilt allvarligt för den lägsta ersättningsnivån; nämligen utbildningsområdena HSJT.

Vi anser att en justering av särskilt den lägsta ersättningsnivån är nödvändig.

Vi föreslår en justering av de relativa prislapparna till förmån för den lägsta ersättningsnivån med 15 %. Eftersom vårt förslag måste vara kostnadsneutralt innebär det att vi för att finansiera detta, föreslår en sänkning av övriga ersättningsnivåer med drygt 5 %. Vi föreslår att förändringen görs under en treårsperiod.

För att på längre sikt få till stånd en bättre ordning vill vi föreslå, att en ny indelning av ersättningsnivåer utreds närmare. Denna indelning skall göras efter utbildningens art. Den bör innebära färre nivåer och minskad spännvidd mellan nivåerna. Detta får dock inte försena den angelägna justering av ersättningsnivåerna vi föreslår.

Klassificering av kurser skall ske öppet och med full insyn. Vi föreslår att normerande diskussioner förs i SUHF:s regi.

5. Resurstilldelningen för konstnärliga utbildningar

De konstnärliga utbildningarna har annan karaktär och uppläggning än övrig högskoleutbildning. Det rör sig här om individuella utbildningar inom områden med speciella förutsättningar. Behovet av lärar- och andra utbildningsresurser blir därför särskilt stort. Flertalet av utbildningarna ställer också mycket stora krav på lokaler och utrustning för t.ex. scenisk framställning, musikutövande eller vissa former av bildskapande. Samtidigt har de konstnärliga utbildningarna – och måste ha, med hänsyn till såväl den begränsade arbetsmarknaden som de höga krav som ställs på dem som antas – en begränsad omfattning. De stora resurskraven och den nödvändiga småskaligheten ställer speciella krav på resurstilldelningen.

5.1. Bakgrund

Principen med enhetliga per capita-ersättningar – samma ersättning per helårsstudent respektive helårsprestation inom samma utbildningsområde – omfattade inte det konstnärliga utbildningsområdet under det första budgetåret med det nya resursallokeringssystemet. Utbildningsministern anförde i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens: ”För dessa utbildningar bör enligt min mening tillämpas en för var och en av de berörda universiteten och högskolorna individuellt beräknad ersättning per helårsstudent”.1

Skillnaderna mellan lärosätenas ersättning per helårsstudent inom det konstnärliga utbildningsområdet var stora, vilket framgår av nedanstående tabell:

1Prop. 1992/93:169, s. 20.

Universitet/högskola Ersättning per helårsstudent 1993/94

Konstfack 78 200 kr Högskolan i Luleå 82 800 kr Musikhögskolan 88 600 kr Göteborgs universitet 91 600 kr Konsthögskolan 97 000 kr Lunds universitet 101 500 kr Danshögskolan 110 500 kr Umeå universitet 125 000 kr Teaterhögskolan 151 700 kr Operahögskolan 202 000 kr Dramatiska institutet 267 000 kr

(Dåvarande Högskolan i Örebro som hade musiklärar- och idrottslärarutbildning erhöll en gemensamma per capitaersättning för musik och idrott. Denna exkluderas i redovisningen).

Fr.o.m. budgetåret 1994/95 infördes samma principer för resurstilldelning för konstnärliga utbildningar som för övriga utbildningar. Förslaget presenterades i propositionen Utbildning och forskning – Kvalitet och konkurrenskraft.2 För att kunna tillämpa principen om samma per capita-ersättning inom ett utbildningsområde till alla lärosäten blev det emellertid nödvändigt att dela upp det konstnärliga utbildningsområdet i sju olika utbildningsområden. Bakgrunden till detta var de stora skillnaderna i resurser per helårsstudent mellan olika typer av konstnärlig utbildning och grundprincipen att inget lärosäte skulle drabbas av en lägre tilldelning än tidigare. ”En sammanslagning till ett fåtal områden och införandet av enhetlig ersättning per student och område skulle få drastiska konsekvenser för resurstilldelningen till flera av de små konstnärliga högskolorna i Stockholm”.3 Det konstnärliga utbildningsområdet delades således upp i sju olika utbildningsområden; dans, design, konst, media, musik, teater och opera.

Budgetåret 1994/95 inkluderades också ersättning för hyreskostnader och lånekostnader i per capita-ersättningarna för alla utbildningsområden. Skillnaderna i ersättningsbeloppen mellan de konstnärliga områdena – med proportionellt sett höga lokalkostnader – och övriga utbildningsområden förstärktes därmed. För de konstnärliga utbildningsområdena innebar det faktum att hyreskostnaderna inkluderades i per capita-ersättningarna att ersättningen ökade med mellan

2Prop. 1993/94:177.3Prop. 1993/94:177, s. 87.

50 och 100 % medan motsvarande ökning för övriga utbildningsområden varierade mellan 10 och 35 %. De konstnärliga utbildningarna har såväl höga undervisningskostnader som höga lokal- och lånekostnader per student.

Nedan redovisas respektive utbildningsområdes storlek mätt i antal helårsstudenter, den genomsnittliga ersättningen per helårsstudent och utbildningsområde samt den totala ersättning som dessa studenter genererar. Uppgifterna om antal helårsstudenter har tagits fram inom utbildningsdepartementet och avser år 1999. Uppgifterna om genomsnittlig ersättning per helårsstudent avser ersättningsbeloppen för budgetåret 2000 med antagande om 95 procents prestationsgrad.

Utbildningsområde

Antal hst. Per hst.

(tkr)

Total ersättning

(mkr)

Dans 111 237 26,3 Design 1 089 176 191,1 Konst 575 222 127,6 Media 183 397 72,7 Musik 1 673 153 256,6 Opera 70 358 25,1 Teater 165 325 53,7 Totalt 3 866 753,0

Källa: Utbildningsdepartementet, högskoleenheten.

Av tabellen framgår att vissa av de konstnärliga utbildningsområdena är mycket små. Inom utbildningsområdet opera redovisades 70 helårsstudenter år 1999. Inom vart och ett av områdena dans, teater och media redovisades mindre än 200 helårsstudenter.

Den genomsnittliga ersättningen per helårsstudent varierar från ca 150 000 kr för utbildningsområdet musik till ca 400 000 kr för utbildningsområdet media. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande ersättning till utbildningsområdena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi är ca 25 000 kr (den lägsta ersättningen) samt till området medicin ca 100 000 kr (den högsta ersättningen inom övriga områden).

5.1.1. Önskemål om konstnärligt utbildningsområde från flera lärosäten

Rätten att erhålla ett konstnärligt utbildningsområdes per capita-ersättningar var inledningsvis förbehållet lärosäten med rätt att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musiklärarexamen.

Den allmänna utvecklingen och förändringen av utbildningsutbudet inom universitet och högskolor innebär bl.a. att nya utbildningar med inslag av konstnärliga moment blir allt vanligare. Denna utveckling har också uppmuntrats av regeringen. Därtill kommer att vissa utbildningar, nya eller gamla, har en inriktning och ett innehåll som snarare anses tillhöra något av de konstnärliga utbildningsområdena än de övriga områdena, även om dessa utbildningar inte leder fram till en konstnärlig högskoleexamen. Exempel på sådana utbildningar är olika former av mediautbildningar. Önskemålen från lärosätena att få tillämpa något eller några av de konstnärliga utbildningsområdena ökar därför. Några lärosäten har också fått sina önskemål tillgodosedda.

Det är uppenbart att regeringen i sin prövning av önskemål om tillämpning av konstnärliga utbildningsområden måste inta en restriktiv hållning på grund av de höga per capita-ersättningarna. Ersättningsbeloppen grundar sig på den historiska tilldelningen till de specifika konstnärliga utbildningarna. Av ekonomiska skäl är det rimligt att den höga ersättningen även fortsättningsvis förbehålls dessa utbildningar.

5.1.2. Sju olika konstnärliga utbildningsområden

Motivet för att dela upp det konstnärliga området i sju olika utbildningsområden var, som framgått av redovisningen ovan, de stora skillnaderna i resurser per student som gällde (och fortfarande gäller) för de konstnärliga utbildningarna. En enhetlig per capita-ersättning för hela det konstnärliga området var inte möjlig att genomföra på grund av de konsekvenser det skulle få framför allt för de konstnärliga högskolorna i Stockholm. Indelningen i många och dessutom i vissa fall mycket smala områden med sinsemellan stora skillnader i ersättningsbeloppen verkar dock konserverande och stimulerar inte till utveckling, förändring och gränsöverskridande.

5.1.3. Behovet av särbehandling

Som framgått av den inledande redovisningen är de konstnärliga högskolorna i Stockholm små – några mycket små – mätt i antal helårsstudenter. Med höga per capita-ersättningar och få studenter blir känsligheten stor även för små förändringar i studentantalet. Kostnaderna för infrastruktur som lokaler och utrustning är dessutom, som redan nämnts, avsevärda. En resurstilldelning som enbart grundar sig på antalet studenter och deras prestationer medför därför svårigheter vid minskat studentantal. Omvänt gäller att ett utökat uppdrag medför ett större resurstillskott än vad som kan vara motiverat. Dessa förhållanden gäller givetvis inte enbart de konstnärliga högskolorna i Stockholm utan även övriga lärosäten med motsvarande utbildningar. Dock har en mycket liten högskola inte de möjligheter till interna omfördelningar som övriga lärosäten har. Vid våra samtal med de konstnärliga högskolorna har det också påpekats att det finns ett behov av en mer individuell behandling av dessa små och mycket speciella högskolor. Vi anser dock att behovet av individuell behandling även gäller övriga lärosäten som ger motsvarande konstnärliga utbildningar.

5.2. Överväganden och förslag

Med utgångspunkt i ovan redovisade problemställningar har vi funnit att det finns starka motiv för att förändra principerna för resurstilldelning avseende konstnärliga utbildningar.

5.2.1. Förslag

De sju olika konstnärliga utbildningsområdena avskaffas och ersätts med ett enda konstnärligt utbildningsområde. Ersättningen per helårsstudent resp. helårsprestation för detta utbildningsområde bör vara lägre än de nuvarande lägsta ersättningsbeloppen bland de konstnärliga utbildningsområdena. Det nya konstnärliga utbildningsområdet får tillämpas av samtliga lärosäten som enligt regleringsbrevet har rätt till detta.

Utöver per capitaersättningarna erhåller lärosäten med rätt att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musiklärarexamen en fast tilldelning. Den fasta tilldelningen bör fastställas i dialog med berört lärosäte.

Även för utbildningsområdet idrott bör ett likarat system övervägas.

Förslaget innebär således att de lärosäten som ger konstnärliga utbildningar som leder fram till ovan nämnda examina erhåller såväl en fast resurs som en rörlig per capitatilldelning. Lärosäten som saknar sådana examensrättigheter erhåller däremot endast den rörliga per capitatilldelningen.

Den fasta resursen är fast i den bemärkelsen att den inte är beroende av antalet studenter. Den utgör en för varje lärosäte individuellt fastställd basresurs. Basresursens storlek kan givetvis förändras, men detta bör ske efter en grundlig dialog mellan utbildningsdepartementet och lärosätet.

I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att den föreslagna modellen endast är en teknik att tilldela resurser. Givetvis skall berörda lärosäten även fortsättningsvis själva avgöra hur de skall använda de samlade anslagsmedlen för att med högsta möjliga kvalitet fullgöra sitt uppdrag. Basresursen skall således inte vara öronmärkt för någon speciell användning.

Fördelarna med den föreslagna förändringen är följande:

  • Det blir mindre resurskrävande att ge ett lärosäte rätt att tillämpa det konstnärliga utbildningsområdet än vad som gäller idag.
  • Uppdelningen av de konstnärliga utbildningarna i många smala områden försvinner.
  • De små högskolornas känslighet för förändringar i studentantalet minskar.
  • Eventuella behov att tillfälligt öka uppdragen inom det konstnärliga området, exempelvis för fort- och vidareutbildning, blir mindre resurskrävande förutsatt att den fasta tilldelningen inte ändras.
  • En mer individuell behandling av lärosäten som ger konstnärliga utbildningar möjliggörs.
  • Den fasta tilldelningen kräver en grundlig dialog mellan utbildningsdepartementet och berört lärosäte, vilket efterlysts från lärosätenas sida.

För att illustrera vad den föreslagna förändringen skulle innebära redovisas nedan några exempel. Exemplen avser de konstnärliga högskolor i Stockholm, som för närvarande endast har ett utbildningsområde. Exemplen visar hur stor den rörliga respektive fasta delen av tilldelningen skulle bli, under förutsättning att det samlade anslaget till respektive högskola skulle vara oförändrat. Beräkningarna har gjorts utifrån antagandet att den genomsnittliga ersättningen per helårsstudent inom det nya konstnärliga området (den rörliga ersättningen) är 100 000 kr alternativt 125 000 kr.

100 000 kr/hst 125 000 kr/hst

Högskola Fast Rörlig Fast Rörlig Danshögskolan 57 % 43 % 46 % 54 % DI 74 % 26 % 68 % 32 % Konsthögskolan 46 % 54 % 43 % 57 % Operahögskolan 72 % 28 % 64 % 36 % Teaterhögskolan 69 % 31 % 61 % 39 %

5.2.2. Statsmakternas styrning av omfattningen av konstnärliga utbildningar

Under den första treårsperioden med det nya resurstilldelningssystemet styrdes omfattningen av konstnärlig utbildning på samma sätt som övrig utbildning. Detta innebar att det i varje aktuellt lärosätes uppdrag angavs ett högsta antal helårsstudenter totalt inom det konstnärliga området som kunde ligga till grund för ersättning under treårsperioden.

Fr.o.m. budgetåret 1997 har, som tidigare redovisats, vissa förändringar skett avseende utbildningsuppdragens utformning. 1997 övergav regeringen den tidigare modellen att begränsa antalet ersättningsberättigande helårsprestationer (för konstnärliga utbildningar helårsstudenter) inom olika utbildningsområden eller grupper av utbildningsområden. För de konstnärliga högskolorna i Stockholm begränsar takbeloppet – nu som tidigare – antalet studenter. Övriga lärosäten med konstnärliga utbildningar kan dock, i varje fall teoretiskt, öka dessa utan några begränsningar.

I tidigare avsnitt har frågan om statsmakternas styrning vad gäller utbildningsutbudets omfattning och inriktning behandlats. Bl.a. förordade vi att statsmakterna i vissa fall skall kunna ange ett maximalt antal helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom vissa områden. Det konstnärliga området skulle kunna vara ett sådant område.

5.3. Sammanfattning av bedömningar och förslag

Den konstnärliga utbildningen är för närvarande indelad i sju olika utbildningsområden. Det totala antalet helårsstudenter understiger 4 000. Per capita-ersättningen varierar mellan 150 000 kr och 400 000 kr. De konstnärliga högskolorna i Stockholm är små – några mycket små – mätt i antal helårsstudenter. Med lågt studentantal och hög ersättning per student blir en resurstilldelning som enbart grundar sig på antalet studenter och deras prestationer besvärlig vid förändrat studentantal. Flera lärosäten, som tidigare inte fått tillämpa konstnärliga utbildningsområden önskar detta. Några har också fått denna rättighet.

Vi föreslår att de sju olika konstnärliga utbildningsområdena ersätts med ett enda konstnärligt utbildningsområde. Ersättningen per helårsstudent resp. helårsprestation för detta utbildningsområde bör vara lägre än de nuvarande lägsta ersättningsbeloppen bland de konstnärliga utbildningsområdena. Det nya konstnärliga utbildningsområdet får tillämpas av samtliga lärosäten som enligt regleringsbrevet har rätt till detta.

Utöver per capita-ersättningarna erhåller lärosäten med rätt att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musiklärarexamen en fast tilldelning. Den fasta tilldelningen bör fastställas i dialog med berört lärosäte. Vi föreslår att ett likartat system övervägs även för idrott.

Vi föreslår att statsmakterna i vissa fall skall kunna ange ett maximalt antal helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom vissa områden. Det konstnärliga området skulle kunna vara ett sådant område.

6. Forskarutbildning

Uppdraget

Direktiven till utredningen innehåller följande uppgifter.

  • Utvärdera nuvarande styrning av forskarutbildningen med examensmål och minimibelopp för studiefinansiering samt överväga om mer utvecklade mål för forskarutbildningen skall införas, t.ex. avvägning mellan olika inriktningar och områden.
  • Utvärdera modeller som gör det möjligt dels för regeringen att skapa incitament för en profilering av forskning och forskarutbildning, dels för att fördelning av forskningsmedel i större utsträckning skall kunna baseras på kvalitetsomdömen.
  • Analysera och överväga hur fördelningen av anslag för forskning och forskarutbildning kan utformas. Bedömningen skall baseras på kvalitetsomdömen med anknytning till bl.a. lärosätets profilering. Utredaren skall lämna förslag om hur ett sådant system kan utformas samt för- och nackdelar med ett sådant system.

Också med avseende på forskarutbildning och forskning gäller direktivens uppgift.

  • lämna förslag till åtgärder som statsmakterna bör kunna vidta om målen inte uppfylls.

6.1. Nuläge

Det sker stora förändringar inom forskarutbildningen. Antalet aktiva (> 10 %) forskarstuderande är nu större än antalet gymnasister på läroverkens 3- och 4-åriga linjer 1952.

Antalet nyantagna har ökat, antalet aktiva har ökat, antalet avlagda forskarexamina har ökat och andelen kvinnor har ökat.

Forskarutbildningen under 1990-talet.

1992/93 1999 ökning

Antal nyantagna 2 450 3 186 +30 % Kvinnor 38 % 43 % +74 % Antal aktiva (>10%) 14 360 18 107 +26 % Kvinnor 35 % 43 % +55 % Doktorsexamina 1 225 2 120 +73 % Kvinnor 365 784 +114 % Lic.examina 550 970 +77 % Kvinnor 154 309 +101 %

Källa: SCB U21 SM 9901, Årsrapport 1998 HSV. NU-databasen HSV för 1999.

Sedan mitten av 1980-talet har medicinsk och teknisk fakultet haft flest doktorander. Höstterminen 1999 hade medicinsk fakultet 22 % av totalantalet aktiva doktorander, teknisk fakultet 23 %, samhällsvetenskaplig 17 %, humanistisk 13 % och matematisk-naturvetenskaplig 17 %. Därtill skogs- och jordbruksvetenskaplig fakultet 2 % samt ca 1 % vardera på farmaci, odontologi, rättsvetenskap och övrigt.1

Tendensen är att antal nyantagna doktorander ökar inom medicinsk och teknisk forskarutbildning och minskar inom humanistisk och samhällsvetenskaplig. Med 1998 års forskarutbildningsreform skärptes kraven på lärosätena att finansiera de forskarstuderandes studier. Vi vet inte ännu hur detta kommer att påverka forskarutbildningens volym. Att antagningen minskat inom humaniora och samhällsvetenskap som en följd av reformen har påtalats från flera håll.

Medianåldern för dem som avlade doktorsexamen 1997/98 var 34,5 år. Medianåldern har sjunkit något under 1990-talet. Högst medianålder har humanistisk och samhällsvetenskaplig fakultet med 41,5 år. Lägst har teknisk fakultet med 32 år.2

Hur stor del av forskarutbildningen som finansieras av andra källor än fakultetsanslagen saknas det uppgifter om, eftersom forskarutbildningen inte är en egen verksamhetsgren. Vid Lunds universitet sker sedan något år tillbaka en uppdelning av verksamhetsgrenen forskning i forskning och forskarutbildning. Ofta belastar dock enbart studiestödskostnaden forskarutbildningens konto. Drygt 70 % av de totala kostna-

1 Fr.o.m. 1999 redovisas inte forskarutbildningen fakultetsvis utan per ämne (som i stort sett motsvarar de gamla fakulteterna) och per vetenskapsområde. SCB U 21 9901 samt NU-databasen forskarutbildning 1999. HSV.2 SCB U21 SM 9901.

derna för studiestöd (utbildningsbidrag och doktorandanställningar) belastar fakultetsanslagen och knappt 30 % andra finansiärer som forskningsråd, stiftelser etc. Det är dock stora skillnader i fördelning mellan framför allt tekniska högskolan och övriga fakulteter.

En redovisning och analys av svensk forskarutbildning i internationell belysning har nyligen publicerats av Kungl. Vetenskapsakademien.3

6.1.1. Styrning av forskarutbildningen

Forskarutbildningen är en integrerad del av forskningen vid universitet och högskolor. I anslagen till vetenskapsområdena ingår resurser för såväl forskning som för forskarutbildning.

Statsmakternas styrning av forskarutbildningens omfattning och inriktning görs idag genom tilldelning av vetenskapsområden, examensmål och öronmärkning av minimiresurser för studiefinansiering i forskarutbildningen.

6.1.1.1 Examensrätt för forskarutbildning

I högskolelagen kap. 2 § 5 och i högskoleförordningen kap. 8 § 3 anges att forskarutbildning får anordnas av universiteten. ”En högskola som inte är universitet får anordna forskarutbildning inom de vetenskapsområden som finns vid den högskolan.”4

Inga andra myndigheter har idag något formellt ansvar för forskarutbildning. I andra länder är det inte ovanligt att forskningsråden är engagerade i forskarutbildningen. Det kan också finnas särskilda organ eller myndigheter för planering och/eller finansiering av forskarutbildningen.

Forskarutbildningen är mycket differentierad och organisatoriskt spridd. Forskarutbildning bedrivs i minst 600 ämnen vid ca 1 000 institutioner. Antalet doktorander inom ett enskilt ämne kan vara stort och mycket litet.5

Formellt ansvarig för forskarutbildningen enligt högskoleförordningen är fakultetsnämnd. Den fastställer forskarutbildningsämne och forskarutbildningsplan. Den utser (med delegationsrätt) handledare och

3 Kim, Lillemor: Svensk forskarutbildning i internationell belysning. KVA 2000.4 HF kap. 8 § 3.5SOU 1998:128 Forskningspolitik, s. 136.

betygsbestämmande lärare. Den utser också fakultetsopponent och betygsnämnd inför disputationer.6

6.1.1.2 Examensmål för forskarutbildningen

Statsmakterna anger för universiteten och de större högskolorna mål för antalet examina under en treårsperiod inom vart och ett av de vetenskapsområden som är företrädda vid respektive lärosäte. Lärosätena får omfördela högst tre procent av examensmålet för ett vetenskapsområdet till övriga vetenskapsområden. Examinationen under den första treårsperioden 1994/95–96/97 samt målen och examinationen för treårsperioden 1997–1999 framgår av följande tabell.

Vetenskapsområde

Examina Examens-

mål

Examina

Diff

Examina/mål

1994/95-1996/97

1997-99 1997-99 1997-99

Humaniora/samhällsvet. 1 120 1 154 1 445

+291

Medicin

1 655 1 692 1 902

+210

Naturvetenskap

1 013 1 172 1 133

-39

Teknik

1 350 1 640 1 603

-37

Summa

5 138 5 658 6 083

+425

Examinationen mellan de två treårsperioderna har ökat med 18 %. Utfallet för den senaste treårsperioden visar att målen nåtts med råge för samhällsvetenskap och medicin, men ligger något under för naturvetenskap och teknik. En anledning till detta är säkerligen att målen för naturvetenskap och teknik sattes 16 % resp. 21 % högre än examinationen 1994/95–96/97, men endast 3 % resp. 2 % högre för humaniorasamhällsvetenskap resp. medicin.

I budgetpropositionen för 19987 sattes preliminära examensmål för 2000-02, som innebär en ökning med totalt 22 %. I jämförelse med utfallet för 1997–99 innebär de preliminära målen att humaniorasamhällsvetenskap redan har en examination i nivå med målen. Även medicin ligger nära, medan naturvetenskap och teknik har en svårare situation.

6 HF kap. 8 §§ 9, 18-21.7 1997/98:1:16 s. 95.

Vetenskapsområde Mål för 1997-99

Prel. Mål

2000-02

Förändring

antal

Förändring

%

Humaniorasamhällsvetenskap

1 154

1 427

273 24 %

Medicin

1 692

1 980

288 17 %

Naturvetenskap

1 172

1 477

305 26 %

Teknik

1 640

2 038

398 24 %

Summa

5 658

6 922

1 264 22 %

Av svaren på vår enkät till universitet och högskolor framgår att statsmakternas examensmål tas till utgångspunkt för den lokala planeringen. Styrelserna för examensmålen vidare till fakultetsnämnder eller motsvarande organ. Uppsala universitet, till exempel, anger att examensmål och den nya forskarutbildningsreformen har lett till att universitetet satsat särskilda resurser på forskarstuderande inom det humanistisksamhällsvetenskapliga området.

Vanligt är att examinationen av doktorer och licentiater ligger till grund för den interna fördelningen på ämnen av någon del av lärosätets eget statsbudgetanslag till forskning och forskarutbildning.

Enligt enkäten har inget lärosäte hittills utnyttjat möjligheten att ”omfördela” examensmål mellan vetenskapsområden. Uppsala universitet anger dock att möjligheten eventuellt kan komma att utnyttjas. Universitetets satsning på det humanistisk-samhällsvetenskapliga området har genererat ett stort antal examina som kan behöva utnyttjas för att nå de mål som satts för examina inom de medicinska och naturvetenskapliga vetenskapsområdena.

6.1.1.3 Öronmärkta medel till studiefinansiering i forskarutbildningen

Statsmakterna anger minimibelopp för studiefinansiering inom forskarutbildningen i anslagen till vetenskapsområdena. Beloppen för år 1999 framgår av följande tabell:

h-s

med

nat

tekn

summa

tkr

tkr

tkr

tkr

tkr

UU

75 573 32 541 42 267 42 266 192 647

LU

67 930 22 243 58 310 53 091 201 574

GU

64 907 25 652 39 273

129 832

SU

74 370

66 951

141 321

UmU

35 997 17 775 30 984

84 756

LiU

19 553

7 561

37 119 64 233

KI

57 401

57 401

KTH

71 316 71 316

LuU

2 406

18 885 21 291

CTH

72 000 72 000

Summa 340 736 163 173 237 785 294 677 1 036 371 % 33 % 16% 23% 28 % 100 %

Statsmakternas examensmål för perioden 1997–1999 förutsätter ett absolut minsta antal doktorander på ca 7 500 doktorander (examensmål för treårsperioden /3 ger antalet examina per år, detta antal multiplicerat med 4 för det minsta antal årskullar som behövs för den fyraåriga doktorsexamen). Det är det antal doktorander som krävs för att nå målen med en 100-procentig examinationsfrekvens på normalstudietid, dvs. fyra år. I verkligheten förutsätter examensmålen självfallet ännu fler doktorander, eftersom det förekommer studieavbrott och många doktorander inte genomför utbildningen på föreskriven tid.

Med en genomsnittlig kostnad för studiefinansiering på 230 000 kr per doktorand och år (genomsnittlig kostnad om studiefinansieringen sker med två års utbildningsbidrag á 13 000 kr/mån och två års doktorandanställning á 17 500 kr/mån + 49 % lkp) krävs drygt 1,7 miljarder kr per år för studiefinansiering av minimiantalet (7 500) doktorander. Med en studiefinansiering i form av en fyraårig doktorandanställning (17 500 kr/mån+49 % lkp) blir kostnaden 312 000 kr per doktorand och totalt drygt 2,3 miljarder kr. De öronmärkta beloppen uppgick år 1999 till ca 1 miljard kr. Det fattas således mellan 0,7 och 1,3 miljarder kr för att universitet och högskolor själva ska kunna stå för finansieringen av det minimiantal doktorander som ligger i statsmakternas examensmål.

Möjligheterna för universitet och högskolor att med anslagen till vetenskapsområdena finansiera ett minimiantal doktorander för att nå examensmålen skiljer sig mycket mellan vetenskapsområdena. Det framgår av följande tabell:

Vetenskaps område

Examensmål

1997-99

Motsvarar minimum

dokt

Krav på studiestöd

mkr

Öronmärkt studiestöd

mkr

Differens

mkr

humaniorasamhällsvet

1 154 1 539

480

340 -120

medicin

1 692 2 256

704

163 -541

naturvetenskap

1 172 1 563

488

238 -250

teknik

1 640 2 187

682

295 -387

summa

5 658 7 544 2 354 1 036 -1 298

Framför allt området Medicin, men också områdena Teknik och Naturvetenskap har stora ”underskott”. Inom dessa områden ligger således i examensmålen indirekt krav på en omfattande extern finansiering av studiefinansiering och andra kostnader i forskarutbildningen. Samtidigt framförs inte sällan synpunkter med innebörden att en omfattande extern finansiering av forskarutbildningen kan innebära att utbildningen alltför mycket styrs av externa intressen.

Vi ställde i enkäten till universitet och högskolor också frågor om studiefinansieringen i forskarutbildningen. De flesta av dem, som kommenterat studiefinansieringen, är emot öronmärkningen av medel för detta ändamål. Några lärosäten framför främst principiella invändningar mot att statsmakterna ger alltför snäva riktlinjer för medelsanvändningen. Många framhåller att öronmärkningen är irrelevant, eftersom examensmålen inte kan uppnås med de öronmärkta medlen.

Umeå universitet påtalar det problem som ligger i att öronmärkningen av studiefinansiering inte är kopplad till resurser för handledning. Betydande höjningar har gjorts av studiefinansieringsramen utan att resurserna för handledning ökats i motsvarande mån, framhåller universitetet.

Enligt Lunds universitet kan det i många fall vara förhållandevis lätt att få extern finansiering av doktorandtjänster medan det däremot är svårt att få externa finansiärer att bekosta handledning. Universitetet menar därför, att med nuvarande öronmärkning, kan det vara svårt för lärosätet att frigöra tillräckliga resurser för handledning. Man kan därmed t.o.m. tvingas avstå från extern studiefinansiering. Regleringen av minsta belopp till studiefinansiering kan därför hindra en volymökning i forskarutbildningen.

Ett fåtal lärosäten uttalar sig dock för en fortsatt öronmärkning, framför allt som en garanti för vissa minimiresurser till forskarutbildningen.

6.1.1.4 Vad kostar forskarutbildningen?

Såväl i diskussion om som planering av forskarutbildningen uppmärksammas oftast endast de kostnader för forskarutbildningen som gäller doktorandernas studiefinansiering. Självfallet är dock själva utbildningen förenad med en rad olika kostnader: kostnader för handledning, undervisning och examination, kostnader i anslutning till avhandlingsarbetet (t.ex. utrustning och material för laboratorieverksamhet, insamling och bearbetning av data, resor etc.), kostnader för tryckning av avhandlingen och kostnader i samband med disputationen.

De faktiska kostnaderna för forskarutbildningen är i många fall svåra att isolera från kostnaderna för forskningen vid den berörda institutionen. Enligt vår enkät kan inget av lärosätena för närvarande ur den reguljära redovisningen få uppgifter om de faktiska kostnaderna för forskarutbildningen.

Forskarskolorna har i någon mån inneburit förändringar härvidlag, i varje fall med avseende på de forskarskolor som har mer omfattande extern finansiering. Forskningsstiftelserna, som för närvarande svarar för en stor del av finansieringen av forskarskolorna, förutsätter en totalbudgetering av den verksamhet de stöder. Som exempel på hur kostnadsnivåerna ser ut, när samtliga kostnader för forskarutbildningen redovisas, kan anges att Stiftelsen för strategisk forskning, den allra största finansiären, beräknar en årlig kostnad av ca 800 000 kr per doktorand. Vid Uppsala universitet har kostnaderna för forskarutbildning i samhällsvetenskap beräknats till ca 500 000 kr per doktorand och år.8Högskoleverket har på regeringens uppdrag studerat forskarskolorna vid de svenska lärosätena. Högskoleverket har dock inte analyserat kostnaderna för forskarskolorna.

I regleringsbrevet för år 20009 har några lärosäten fått i särskilt uppdrag att redovisa nyckeltal för forskarutbildningen för år 2000. Redovisningen skall inkludera en beräkning av kostnad i kr per forskarexamen för resp. vetenskapsområde.

8 Se även Hägglund, Sture:Tio forskarskolor. Ett förslag till utveckling av forskarutbildningen. Slutrapport juli 2000.9 Regleringsbrev för år 2000 avseende gemensamma bestämmelser för universitet och högskolor. U2000/256/UH.

6.1.1.5 Externt finansierad forskarutbildning

En betydande del av såväl doktorandernas studiefinansiering som övriga kostnader för forskarutbildningen finansierar universitet och högskolor med externa medel. Externfinansieringen har ökat särskilt på grund av forskningsstiftelsernas bidrag. Externfinansieringen har ökat kraftigast inom teknik, medicin och naturvetenskap I detta ligger att omfattningen och inriktningen av forskarutbildningen i inte oväsentlig utsträckning påverkas av externa intressenter.

Forskning 2000 markerade kraftigt att ansvaret för forskarutbildningen måste ligga på universitet och högskolor. Den styrning som den externa finansieringen innebär var – enligt Forskning 2000 inte rimlig.10

Vi delar uppfattningen att ansvaret för genomförandet av forskarutbildningen måste ligga uteslutande på universitet och högskolor.

Extern finansiering av forskarutbildning (och forskning) är emellertid numera ett accepterat och reguljärt inslag. När de externfinansierade projekten utsätts för vetenskaplig granskning kan de också utgöra en kvalitetsfaktor.

Inget hindrar att statsmakterna i sin styrning av forskarutbildningens omfattning och inriktning (på vetenskapsområden) förutsätter eller kräver viss extern finansiering. Men det är angeläget att hålla graden av extern finansiering under noggrann bevakning.

Eftersom examensmålen för forskarutbildningen därmed kommer att sättas högre än vad de direkta statliga anslagen medger uppstår frågor om vad sådana mål skall kallas (t.ex. strävansmål) och hur måluppfyllelsen skall hanteras.

Vi anser att måluppfyllelsen bör spela samma roll som andra måluppfyllelser. Graden av måluppfyllelse bör alltså påverka nya uppdrag och anslag för nästkommande planeringsperiod (dvs. forskningspropositionerna). Någon särskild målbeteckning finns inte anledning att föreslå.

6.2 Internationell trend.

Det finns en gemensam trend i forskarutbildningens utveckling i europeiska länder och USA. Denna är flera nya och yngre forskare, internationell standard och internationell konkurrens.

En klar tendens är att utbildningsdelen i forskarutbildningen ökar och att kraven på volym och genomströmning likaså ökar. Schematiskt

10SOU 1998:128: Forskningspolitik, s. 137.

uttryckt blir forskarutbildningen mera utbildning och mindre forskning, vilket också får den effekten att forskningsvolymen minskar.

I Danmark och Finland har forskarutbildningen reformerats under 1990-talet på olika sätt, men det gemensamma målet är att öka antalet examinerade doktorer, som håller god internationell standard och som blir färdiga på utsatt tid.

6.2.1. Danmark

I Danmark infördes Ph.D-utdannelsen 1993. Den har nyligen utvärderats. Reformen 1993 hade två mål. En dansk Ph.D. skulle stå sig i den internationella konkurrensen och det skulle skapas ramar för utbildning av väsentligt fler forskare än tidigare.

En väsentlig del i forskarutbildningsreformen var att de nyantagna kunde tilldelas Ph.D-stipendier genom Statens utdannelsestötte. Fr.o.m 1998 är de ”lönnede Ph.D.’er”. 60 % av de nyantagna får sådan lön som kan erhållas i max 3 år. 76 % av dem som haft stipendium i 3 år (+ 3 månader) hade avlagt sin Ph.D enligt utvärderingen.

En stor skillnad i jämförelse med det svenska systemet är att det till Ph.D-lönen är knutet ett taxameterbidrag, som skall täcka doktorandens utbildningskostnader (handledning, kurser, arbetsplats, deltagande i symposier, ev. utlandsvistelse, tryckningskostnader, examination och administration).

Taxameterbidraget 1999 var 152 300 dkr/år på experimentella områden och 108 400 dkr/år på icke-experimentella områden. I utvärderingen ansågs att bidraget var för lågt. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Köpenhamns universitet ansåg t.ex. att det borde höjas med ca 10 000 dkr per år.11

11 I ett yttrande till utredningen lämnade samhällsvetenskapliga fakulteten vid Köpenhamns universitet följande kalkyl på huvudsakliga kostnader för forskarutbildningen (exkl. doktorandlön) för den treåriga utbildningstiden:1. Annoncering & bedømmelse ifm opslag – pr stipendiat som bliver ansat: 15 000 dkr.2. Vejledning pr. Ph.d.-studerende i 3 år: 45 000 dkr.3. Ph.d.-studienævnets administration – pr. Stipendiat i 3 år: 10 000 dkr.

4.

Internet kurser m.v. + kursusadadministration – pr. Stipendiat 3 år:

45 000 dkr.5. Arbejdspladsudgifter – pr. Stipendiat 3 år: 110 000 dkr.

6.

Rejser: Konferencer, forskerkurser, udlandsophold pr. Stipendiat i 3 år:

90 000 dkr.7. Bedømmelse af afhandling: 30 000 dkr.

8.

Trykning af afhandling: 8 000 dkr. I alt 1-8 pr. Stipendiat för alle tre år: 353 000 dkr.

Ph.D-lönen och taxameterbidraget fördelas i finansloven till universiteten, som i sin tur fördelar dem till fakulteter och institutioner.

För externt finansierade Ph.D.studerande förutsätts att bidragsgivaren ger motsvarande taxameterbidrag. På denna punkt råder det delade meningar (enligt utvärderingen kaos).

En klar fördel med det danska systemet är att kostnaderna för forskarutbildningen synliggörs.12

6.2.2. Finland

År 1994/95 startade i Finland ett system med forskarskolor. Anledningen var att studietiden till doktorsexamen var för lång och genomsnittsåldern för doktorsexamen för hög samt att antalet forskarutbildade borde öka. Kännetecknande för forskarskolorna är att de är tidsbegränsade (4 år) och att de skall vara verksamma på riksnivå.

Forskarskolorna är den centrala men inte enda vägen till doktorsexamen. Det finns för närvarande ca 100 forskarskolor. Systemet täcker de flesta ämnesområden. Forskarskolorna täcker ca 30 % av forskarutbildningen och fungerar som nätverk. Ca 4 000 forskarstuderande deltar i forskarskolorna.

Ansökan om medel för forskarskola inges av intresserade personer till undervisningsministeriet, som efter hörande av Finlands Akademi beslutar. Beslutet innefattar forskarskolans namn, ansvarig professor, vilka universitet som deltar och hur många finansierade forskarplatser forskarskolan får (lönen är ca SEK 13 000/mån).

Därefter ledigförklarar forskarskolan forskarplatserna och utser de bästa.

Forskarskolorna leds av en ledningsgrupp med en ansvarig professor. Administrativt knyts forskarskolan till ett visst universitet.

Antagna till forskarskolor skall alltid vara inskrivna vid ett universitet och få sina studieplaner godkända av sitt universitet. De avlägger även sin examen vid hemuniversitetet.

Skillnaden mellan ”vanliga” forskarstuderande och de som är antagna till forskarskolor är finansieringen, utbudet av handledning samt ev. kurser och annan undervisning inom forskarskolan.

Systemet med forskarskolor betyder främst att man skapar större forskarutbildningsmiljöer.

En andra omgång forskarskolor startade 1999. I den andra omgången kom fler ämnesområden att täckas än i första omgången. Vissa

12 (Godt begyndt – forskarutdannelsen i Danmark. Rapport från den av Danmarks forskningsråd utsedd panelen jan 2000).

forskarskolor lades ned eller gick upp i andra efter den första 4-årsperioden.13

6.2.3. Forskarskolor i Sverige och andra länder

Med amerikanska graduate schools som partiell förebild har forskarskolor vuxit fram i flera länder i Europa. Sverige var i detta sammanhang tidigt ute och forskarutbildningen inom Tema-organisationen i Linköping är ett gott exempel.

Under hösten 1999 redovisade Högskoleverket ett regeringsuppdrag om forskarskolor, som bl.a. resulterade i ett uppdrag till professor Sture Hägglund att utforma ett förslag med 10 forskarskolor. Slutrapporten avlämnades i juni 2000.14

I HSV:s rapport redovisas framväxten av forskarskolor i Europa. Begreppet forskarskola är emellertid ingalunda enhetligt – inte ens i samma land. Avgörande för tillkomsten av forskarskolor är enligt HSV främst behovet av en effektivare forskarutbildning. I inget europeiskt land har forskarskolor ersatt den vanliga forskarutbildningen. I Finland finns dock uttalanden som tyder på att forskarskolorna skall ta över den reguljära forskarutbildningen.

I Sverige har under 1990-talet särskilda statliga medel anvisats för forskarskolor.

Allmänt synes erfarenheterna av forskarskolorna vara klart positiva och frågan gäller inom vilka områden och i vilken omfattning forskarskolor ska bedrivas, snarare än om det är rätt riktning för utveckling av forskarutbildningen. Samtidigt bör man vara observant på att forskarskolor inte nödvändigtvis innebär en förbättrad forskarutbildning jämfört med en väl fungerande handledning av traditionell typ.15

13 Higher education policy in Finland. Undervisningsministeriet. Ss. 42-44 samt information från Åbo Akademi.14 Hägglund, Sture: Tio forskarskolor. Ett förslag till utveckling av forskarutbildningen slutrapport juni 2000.15 Sjölund, Majvor: Redovisning av uppdraget till Högskoleverket om forskarskolor HSV reg.nr 62-944-99 samt Hägglund, Sture: 10 forskarskolor (delrapport 17 april 2000).

6.3. Bedömningar och förslag

6.3.1. Mål och planering för forskarutbildningen

Forskarutbildningens syfte och karaktär håller på att ändras. En viktig förändring ligger i själva expansionen. Utbildningstrappan har förskjutits flera steg uppåt. Volymen har ökat kraftigt.

En annan – och med expansionen självfallet sammanhängande förändring – ligger i att personer med kvalificerad utbildning efterfrågas inom många nya områden. Forskarutbildade anställs nu till exempel inom vissa områden i betydligt större utsträckning än tidigare utanför akademien.

Dimensioneringskriteriet för närvarande för forskarutbildningen är varken arbetsmarknadens behov eller studenternas efterfrågan. I stället är principen att forskarutbildningen ska dimensioneras med utgångspunkt i befintliga resurser. Till forskarutbildning får således, enligt högskoleförordningen, ”antas endast så många doktorander som kan erbjudas handledning och godtagbara studievillkor i övrigt och som har studiefinansiering …” (Högskoleförordningen 9 kap. 1 §).

De regler för forskarutbildningen, som gäller från år 1998, ställer stränga krav på adekvata resurser för studiefinansiering som underlag för dimensionering och antagning till forskarutbildning. Ingen får nu antas till forskarutbildning utan att studiefinansieringen på något sätt är garanterad under hela utbildningstiden. Däremot ställs inga kvantitativa krav på omfattningen av resurserna för själva utbildningen.

I fråga om synen på hur de studerande ska försörja sig finns nu en klar skillnad mellan den grundläggande högskoleutbildningen och forskarutbildningen. I grundutbildningen är det fullt tillåtet att försörja sig med arbete vid sidan av studierna. Den senaste studiemedelsreformen ger till yttermera visso ökade möjligheter för detta. När det gäller forskarutbildningen är synen däremot en helt annan. Doktoranderna måste alltid ha en viss form av garanterad studiefinansiering.

Med hänsyn till betydelsen av forskarutbildningen för utbildningsoch forskningssystemet i dess helhet är det, enligt vårens mening, rimligt att statsmakterna har ett övergripande ansvar för omfattningen, inriktningen och lokaliseringen av utbildningen. Statsmakterna bör därför, som för närvarande, för berörda lärosäten besluta om examensmål för forskarutbildningen inom de olika vetenskapsområdena.

För den grundläggande högskoleutbildningen föreskrivs nu i regleringsbrev att universitet och högskolor vid planeringen av utbildningsutbudet ska beakta arbetsmarknadens behov. Lärosätena är också skyldiga att till regeringen redovisa hur bedömningarna av arbetsmarknadsbehoven gjorts. Enligt vår mening bör motsvarande gälla för

forskarutbildningen. Det bör således åläggas berörda lärosäten att vid planeringen av forskarutbildningens omfattning och inriktning även beakta behoven av forskarutbildade på arbetsmarknaden. Lärosätena bör också här till regeringen redovisa hur bedömningarna av arbetsmarknadsbehoven gjorts. Överläggning och samordning mellan lärosätena kan förslagsvis ske i SUHF:s regi.

Doktorsexamina avläggs nu i över 600 forskarutbildningsämnen. Statsmakterna bör utöver examensmålen per vetenskapsområde, om så bedöms angeläget, också kunna ange examensmål för något eller några ämnen i form av särskilda åtaganden för enskilda universitet eller högskolor. I första hand bör genom sådana särskilda åtaganden ansvaret för forskarutbildning inom små, men likväl för det svenska samhället väsentliga forskningsområden, fördelas mellan lärosätena.

Även andra typer av uppgifter bör kunna ges formen av särskilda åtaganden, t.ex. att svara för forskarutbildning av vissa särskilda grupper av studerande (exempelvis studerande från olika vårdutbildningar).

Eftersom omfattningen och karaktären av de särskilda åtagandena kan komma att variera högst väsentligt är det inte möjligt att ange en enhetlig lösning på finansieringen av åtaganden. Berörda lärosäten måste ges möjlighet att som underlag för statsmakternas beslut redovisa de ekonomiska konsekvenserna av besluten. Statsmakterna förutsätts därefter beakta medelsbehoven i samband med sina anslagsberäkningar.

Examensmålen omfattar idag såväl licentiatexamen som doktorsexamen. Detta sker genom att licentiatexamen tillgodoräknas som en halv examen och doktorsexamen som avläggs efter licentiatexamen i sin tur också tillgodoräknas som en halv examen.

Vi anser att examensmålen endast bör avse just doktorsexamen. Att räkna in licentiatexamen i detta sammanhang kan ge en felaktig bild av situationen för svensk högre utbildning och forskning. Risk finns att tillgången på forskarutbildade, inte minst för rekrytering till anställningar som lärare och forskare vid universitet och högskolor, felbedöms med allvarliga långsiktiga konsekvenser som följd. Exempelvis är flertalet examina inom den tekniska forskarutbildningen nu licentiatexamina. Att examensmålen för doktorsexamina inom teknik uppfylls på detta sätt ger t.ex. en felaktig bild av förutsättningarna att rekrytera behöriga lärare med doktorsexamen i tekniska ämnen till universitet och högskolor.

Teknologer med lic.examen synes dock ha en god arbetsmarknad i övrigt.

Frågan om licentiatexamen har diskuterats fram och tillbaka sedan 1969. Licentiatexamen har inga internationella motsvarigheter. Behovet av en mellanexamen är dock dokumenterat, men en harmonisering

av examina med omvärlden önskvärd. Även om det ligger utanför vårt uppdrag vill vi aktualisera tanken på att utveckla magisterexamen i riktning mot en ”masterexamen” enligt internationell förebild.

De examensmål som statsmakterna anger bör helst, enligt vårens mening, relateras till de resurser som universitet och högskolor själva förfogar för. Detta utesluter inte att forskarutbildning också i fortsättningen ska kunna bedrivas med extern finansiering och att mål sätts upp för hur omfattande den externt finansierade forskarutbildningen skall vara. Detta skulle även kunna stimuleras t.ex. genom en examenspremie till lärosätet om förslagsvis 50 000 kr per doktorsexamen. Kostnaden för detta är drygt 100 miljoner kr för det totala antalet doktorsexamina. Om kostnaderna för detta skall finansieras inom nuvarande resursram måste dock examensmålen sänkas i motsvarande mån.

Forskning 2000 lade fram förslag om att externa finansiärer till universitet och högskolor skulle erlägga ett särskilt kompetensutvecklingspåslag. Ekonomistyrningsverket har på regeringens uppdrag arbetat vidare med denna fråga. Om ett sådant påslag införs bör det utformas så att det även bidrar till att täcka kostnader för forskarutbildning.

6.3.2. Resurstilldelningen

Forskarutbildningen bedrivs i regel integrerat med forskningen vid respektive institution. Det gör det svårt att isolera kostnaderna för forskarutbildningen. I regel har diskussionen om kostnaderna för forskarutbildningen därför gällt enbart kostnaderna för studiefinansieringen.

Forskarskolorna har dock medfört att kostnaderna för själva utbildningen uppmärksammats. Några forskarskolor – framför allt de som finansieras av forskningsstiftelserna – tilldelas relativt sett betydande resurser. Stiftelsen för strategisk forskning beräknar således kostnaderna per doktorand ca 800 000 kr per år (detta belopp inkluderar studiefinansiering).

Forskarutbildningen är nu volymmässigt stor och planeras att bli ännu större, men resurstilldelningen till forskarutbildningen är otydlig. På institutionsnivån är det oklart vilka resurser som står till förfogande för utbildning och handledning och vilka resurser som står till förfogande för forskning. På en universitetsinstitution är den ekonomiska gränsen till grundutbildningen inte heller alltid klar. Detta faktum utesluter emellertid inte att resursallokeringen för grundutbildningen sker separat.

Vi föreslår därför en separat medelstilldelning till forskarutbildningen. En separat medelstilldelning till forskarutbildningen skulle ha

den väsentliga fördelen att forskarutbildningen kunde ges garantier för en viss resursstandard. Genom en separat medelsfördelning skulle också kostnaderna för utbildningen synliggöras.

I det danska systemet sker en separat tilldelning till Ph.D-utdannelsen. För de med utbildningen och handledningen förenade kostnaderna utgår ett taxameterbidrag, som för experimentella områden är 152 300 dkr och för icke-experimentella 108 400 dkr. Resurser för studiefinansieringen (Ph.-lönnen) fördelas särskilt.

Beräkningar har gjorts på vad det danska systemet skulle kosta i svensk miljö och kostnadens andel av nuvarande anslag till vetenskapsområdena. Utgångspunkten för beräkningarna är i det första exemplet lägsta-beloppet för studiestöd och hur många forskarstuderande som maximalt kan finansieras därigenom. Det andra exemplet har som beräkningsgrund de kvantitativa examensmål för forskarutbildningen som angivits för 1997–99 i regleringsbrev.

Kalkyl på totala kostnader för forskarutbildning med en volym baserad på lägsta-beloppen för studiestöd i anslag till vetenskapsområden 1999 (exkl. lokaler)

A

B

C

D

E

F

G H

Studiestöd Taxameter

ant fo

stud

tax x fostu

tot kostn Anslag andel

mkr

tkr

mkr B+E mkr F/G i %

HSJT

340 142 1 452 206 546 1 375 40 %

M

163 199 697 139 302 1 118 26 %

N

238 199 1 017 202 440 998 44 %

T

295 199 1 260 251 546 1 204 45 %

totalt 1 036

4 426 798 1 834 4 695 39 %

B: lägsta belopp för studiestöd i regleringsbrev för 1999. C: Dansk taxameter i SEK + 15 % för gemensamma kostnader (exkl lokaler). D: antal fo stud= studiestöd/kostnad per studiestöd (2år x utbildningbidrag á 13 000/mån +2 års doktorandanställning á 26 000 kr inkl. lkp 49 %). G: Anslag till vetenskapsområdet exkl. lokaler enl. regleringsbrev.

Kalkyl på kostnader för forskarutbildning baserad på examensmålen 1997–99 i regleringsbrev (exkl. lokaler)

A B

C

D E F

G H I

Ant fo

stud

Studiestöd summa taxameter

Utb

kostn

tot fo

utb

anslag % G/H

tkr mkr tkr mkr mkr mkr %

HSJT 1 539 312 480 142 219 699 1 375 51 % M 2 256 312 704 199 449 1 153 1 118 103 % N 1 563 312 780 199 311 1 091 998 109 % T 2 187 312 682 199 435 1 117 1 204 93 % summa 7 545 2 646 1 414 4 060 4 695 86 % B: Antal fo stud= mål i regleringsbrev för 1997-99/3 x 4 år. C: Doktorandanställning 17 000/mån + 49 % lkp. D: dansk taxameter i SEK +15 % för gemensamma kostnader (exkl. lokaler). H: anslag per vetenskapsområde enl regleringsbrev exkl. lokaler för 1999.

Om man utgår från den volym på forskarutbildningen, som ligger i nuvarande öronmärkning av medel för studiefinansiering i forskarutbildning, och beräknar utbildningskostnaderna enligt dansk modell skulle i genomsnitt 39 % av anslagen till vetenskapsområdena (exkl. lokaler) behöva avsättas för forskarutbildningen.16

För det minimiantal doktorander som ligger i de nuvarande examensmålen (1997–99) och med en kalkylerad utbildningskostnad enligt dansk modell skulle det krävas att 86 % av lärosätenas anslag till vetenskapsområdena (exkl lokaler) avsattes till forskarutbildningen.

Det är, som framgår av tabellerna, stora skillnaderna mellan vetenskapsområdena i fråga om den andel som skulle avskiljas till forskarutbildning. Detta gäller särskilt om utgångspunkten är examensmålen.

6.3.3. Förslag om resurstilldelning

Vi föreslår att resurser för forskarutbildning särskiljs i anslagen till vetenskapsområdena. Utgångspunkten för beräkningen av beloppens storlek är dels lägsta-beloppet för studiestöd och dels det antal doktorander det möjliggör studiestöd för. Därefter bestäms en utbildningsresurs (taxameterbidrag) per forskarstuderande i två nivåer – en för experimentell och en för icke-experimentell forskarutbildning. Nivån för den experimentella föreslås vara 200 000 kr och för den icke-experimentella 145 000 kr. Lägsta-beloppet för studiestöd och utbildnings-

16 Resurser för täckande av lokalkostnader för forskning/forskarutbildning fördelas som en klumpsumma till de lärosäten som har anslag för vetenskapsområden.

resursen per forskarstuderande multiplicerad med antalet doktorander studiestödet möjliggör blir den ram för forskarutbildningen som finansieras över anslagen till vetenskapsområdena.

De lärosäten som i vår enkät kommenterat möjligheterna till någon form av prestationsrelaterad resurstilldelning till forskarutbildning har i de flesta fall varit positiva till en sådan, men har samtidigt pekat på svårigheterna med formuleringar som närmast antyder att man trots allt uppfattar ett sådant system som orealistiskt.

De prestationer inom forskarutbildningen, som för närvarande är lättast att mäta, är dels disputationerna, dels själva examina. Ett prestationsrelaterat allokeringssystem, som bygger på något av dessa mått, innebär emellertid att större delen eller hela utbildningen redan är genomförd när lärosätet skulle få sin betalning. Lärosätena löper också stor risk genom att studerande som kommit långt i sin utbildning, men av någon anledning inte fullföljer den till examen, trots kanske stora nedlagda kostnader inte ger några intäkter.

Ett prestationsrelaterat resurstilldelningssystem fungerar bättre med mindre tilldelningsenheter. Vi föreslår att begreppen helårsdoktorand och helårsprestation inom forskarutbildningen införs och används på motsvarande sätt som motsvarande begrepp inom den grundläggande högskoleutbildningen. Med begreppet helårsstudent som förebild, definieras helårsdoktorand som antalet doktorander som är registrerade inom forskarutbildning multiplicerat med aktivitetsgrad och dividerat med 40. Helårsprestation inom forskarutbildningen definieras som summa avklarade poäng under ett läsår dividerat med 40.

Resursallokeringen för forskarutbildningen bör göras i två delar bl.a. av arbetsrättsliga skäl. Den första delen innehåller en ram för studiestödet och den andra ersättning för utbildningskostnaderna.

Studiestödet anges som nu som ett lägsta-belopp. Ersättningen för utbildningskostnaderna (taxameterbidraget) erhålls, som för grundutbildningen efter fakturering, varvid en helårsdoktorand föreslås generera hälften och en helårsprestation hälften av taxameterbidraget. Ersättning utgår upp till ett takbelopp. Takbeloppet beräknas som antalet studiestöd (heltid) som lägstabeloppet möjliggör multiplicerat med taxameterbidraget (hst+hpr).

Exempel Antag att takbeloppet för ett vetenskapsområde sätts till 200 mkr. Studiestödet för en doktorand per år beräknas till 350 000 kr. Taxameterbidraget består av 75 000 kr per helårsstuderande och 75 000 kr per helårsprestation – sammanlagt 150 000 kr. Resursen för en fullt presterande forskarstuderande blir således 350 000 kr + 75 000 kr + 75 000 kr = 500 000 kr Summan 200 mkr möjliggör därmed maximalt 400 heltidsdoktorander som producerar 40 p vardera (200 mkr/500 000 kr). Detta ger teoretiskt 100 doktorsexamina per år.

Externa finansiärer av forskarstuderande debiteras i princip taxameterbidrag med samma belopp som de internt finansierade. Det innebär också att taxameterbidrag från anslagen till vetenskapsområden endast kan utgå för forskarstuderande som uppbär studiestöd från anslag till vetenskapsområden.

Systemet behöver inte innebära att forskarutbildning görs till en egen verksamhetsgren. Det skulle avsevärt komplicera en redan komplicerad ekonomisk redovisning. Avräkning mot anslagen kan ske i form av återrapportering i form av uppgifter om helårsstuderande och – prestationer.

För att stimulera benägenheten att ta examen föreslås en examenspremie till lärosätet om 50 000 kr per doktorsexamen. Om kostnaderna för detta skall finansieras inom nuvarande resursram måste examensmålen, lägst-beloppen för studiestöd och taxameterbidragen sänkas i motsvarande mån.

Målen för vissa vetenskapsområden är högre satta än vad takbeloppen kan finansiera. En viss stimulans att nå målen ger examenspremien.

6.3.4. Forskarskolor

Som nämnts tidigare är forskarskolor ett nytt och växande inslag i forskarutbildningen. Det är ett annorlunda sätt att organisera utbildningen för att gynna förbättrad handledning, ge bättre kurser, öka samverkan mellan forskningsämnen och lärosäten samt öka möjligheterna till mångvetenskap och nätverksbyggande.

Vi har en positiv syn på framväxten av forskarskolor. Någon särskild styrning av forskarskolor är emellertid inte nödvändig utöver den som följer av att statsmakterna i regleringsbrev kan ge universitet/högskolor uppdrag om särskilda forskarskolor på sätt som nyligen föreslagits i en särskild utredning (se nedan).

Forskarskolor är ett komplement och inte ett genomgående alternativ till traditionell forskarutbildning. Egenvärdet av att arrangera forskarskolor bör vara så stort att några särskilda anvisningar eller regleringar inte bör göras. Vi utgår vidare från att forskningsråd och stiftelser även framdeles kommer att finansiellt stödja forskarskolor.

Vi anser inte att det för närvarande behövs någon normerande definition av begreppet forskarskola.

Grovt sett kan man emellertid skilja på två typer av forskarskolor. Den ena avser samverkan om kurser och kursutbud inom något bestämt område eller ämne. Den andra avser en sammanhållen forskarutbildning i 4 år inom forskarskolans ram.

Tio forskarskolor av den senare typen, dvs. en sammanhållen forskarutbildning under 4 år har nyligen föreslagits i en särskild utredning ledd av professor Sture Hägglund. I utredningen har föreslagits att regeringen skall ge uppdrag om forskarskolor formulerat i termer av ämnesområden, huvudansvarigt/samordnande lärosäte, medverkande lärosäten inkl former för samverkan med högskolor utan forskarutbildningsrättigheter samt förväntad doktorandvolym. Medlen för forskarskolor anvisas under berörda lärosätens anslag för forskning.17

Vi menar att det är viktigt att forskarskolorna knyts till den reguljära forskarutbildningen och att berörda fakultetsnämnder således skall vara ansvariga för verksamheten och dess genomförande Vi föreslår därför att resursallokeringen sker i enlighet med vad som ovan föreslagits för forskarutbildningen. Tekniskt innebär detta ett höjt takbelopp.

Medel för forskarskolorna måste säkerställas för minst 5 år. Den lösare form av forskarskolor, som antytts ovan bör främst komma till stånd genom samverkan inom och mellan ämnen och vetenskapsområden. Möjligheterna till detta ökar genom att resursallokeringen till forskarutbildningen genom vårt förslag blir tydligare.

6.4. Sammanfattning av bedömningar och förslag

Forskarutbildningens volym har stigit kraftigt. Intentionerna är att den skall öka ytterligare. Antalet aktiva forskarstuderande är nu större än antalet gymnasister 1952.

Det finns en gemensam trend i forskarutbildningens utveckling i europeiska länder och USA. Denna är flera nya och yngre forskare, internationella jämförelser och internationell konkurrens.

En klar tendens är att utbildningsdelen i forskarutbildningen ökar och att kraven på volym och genomströmning likaså ökar. Forskarutbildningen blir mera utbildning och mindre forskning.

Statsmakternas styrning av forskarutbildningens omfattning och inriktning görs idag genom tilldelning av vetenskapsområden, examensmål och öronmärkning av minimiresurser för studiefinansiering i forskarutbildningen.

Forskarutbildningen är mycket differentierad och organisatoriskt spridd. Forskarutbildning bedrivs i minst 600 ämnen vid ca 1 000 institutioner.

Formellt ansvarig för forskarutbildningen enligt högskoleförordningen är fakultetsnämnd.

17 Forskarutbildning – ett regeringsuppdrag HSV rapport 2000:4 R.

De examensmål som anges av regeringen i regleringsbrev förutsätter extern finansiering för att nås. Detta gäller särskilt de medicinska, naturvetenskapliga och tekniska vetenskapsområdena.

Vi delar uppfattningen att den externa finansieringen innebär balansproblem. Å andra sidan är externfinansierad forskning och forskarutbildning ett accepterat och reguljärt inslag och kan också, när projekten är utsatta för fackmässig kvalitetsgranskning, utgöra en kvalitetsfaktor.

Vi anser att regeringskansliet bör, som för närvarande, för berörda lärosäten besluta om examensmål för forskarutbildningen inom de olika vetenskapsområdena.

Vi föreslår en separat medelstilldelning till forskarutbildningen. Resursallokeringen för forskarutbildningen bör göras i två delar. Den första delen innehåller en ram för studiestödet och den andra ersättning för utbildningskostnaderna.

Studiestödet anges som nu som ett lägsta-belopp. Ersättningen för utbildningskostnaderna (taxameterbidraget) erhålls, som för grundutbildningen efter fakturering, varvid en helårsdoktorand föreslås generera hälften och en helårsprestation hälften av taxameterbidraget. Ersättning utgår upp till ett takbelopp.

Externa finansiärer av forskarstuderande debiteras i princip taxameterbidrag med samma belopp som de internt finansierade. Det innebär också att taxameterbidrag från anslagen till vetenskapsområden endast kan utgå för forskarstuderande som uppbär studiestöd från anslag till vetenskapsområden.

För att stimulera benägenheten att ta examen föreslås en examenspremie till lärosätet om 50 000 kr per doktorsexamen. Om kostnaderna för detta skall finansieras inom nuvarande resursram måste examensmålen, lägst-beloppen för studiestöd och taxameterbidragen sänkas i motsvarande mån.

Vi anser att det är viktigt att de forskarskolor som nyligen föreslagits knyts till den reguljära forskarutbildningen och att berörda fakultetsnämnder således skall vara ansvariga för verksamheten och dess genomförande. Resursallokeringen bör ske över anslagen till lärosäten för forskning med precisering av uppdragen i regleringsbrev.

7. Forskning

Uppdraget

Direktiven till utredningen innehåller följande uppgifter

  • att överväga möjligheterna för införande av mål- och resultatstyrd resursfördelning för anslag till forskning och forskarutbildning,
  • att utvärdera modeller som gör det möjligt dels för regeringen att skapa incitament för en profilering av forskningen, dels för att fördelning av forskningsmedel i större utsträckning skall kunna baseras på kvalitetsomdömen,
  • att analysera och överväga hur fördelningen av anslag för forskning kan utformas. Bedömningen skall baseras på kvalitetsomdömen med anknytning till bl.a. lärosätets profilering. Utredaren skall lämna förslag om hur ett sådant system kan utformas samt för- och nackdelar med ett sådant system.

Också för forskningen gäller direktivens uppgift

  • att lämna förslag till åtgärder som statsmakterna bör kunna vidta om målen inte uppfylls.

7.1. Nuläge 7.1.1

Planerings- och styrsystemet

När det nuvarande resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbildningen infördes gjordes inga motsvarande förändringar i resurstilldelningen till forskning och forskarutbildning. En motivering för detta var att tilldelningen av resurser för forskning redan skedde ”i former som vanligen innebär ett avsevärt mått av kvalitetskontroll. Konkurrensen om de resurser som är bundna i olika typer av tjänster, professurer, forskarassistenttjänster och doktorandtjänster, är hård och

främjar därmed kvaliteten. Jag vill emellertid understryka vikten av att de system för aktivitetsanknuten budgetering och den kvalitetsprövning som utvecklats inom många fakulteter förfinas och förstärks kontinuerligt.”1

Det nuvarande anslagssystemet för forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor innebär att statsmakterna anvisar medel under ett anslag till vart och ett av lärosätena med fördelning på fyra vetenskapsområden: Humaniora-samhällsvetenskap, Medicin, Naturvetenskap och Teknik. Medel för lokalkostnader anvisas för varje lärosäte under en särskild anslagspost, gemensam för alla vetenskapsområden vid lärosätet. Lärosätena har möjligheter att omfördela högst tre procent av anvisade belopp mellan anslagsposterna. Till forskning vid små och medelstora högskolor anvisas medel utan fördelning på vetenskapsområden. Vissa lärosäten anvisas också forskningsmedel under rubriken ”övriga forskningsmedel”, dvs. också här utan närmare fördelning mellan vetenskapsområden.

I proposition 1999/2000:81,2 föreslås en indelning med avseende på de medel som hittills fördelats via forskningsråden i endast tre områden: humaniora-samhällsvetenskap, medicin och naturvetenskap-tek-nik. Det övergripande organet – vetenskapsrådet – ges i uppgift att omprioritera mellan områdena och att svara för kraftsamlingar på angelägna projekt. Det åligger även vetenskapsrådet att ta initiativ till mång- eller tvärvetenskapliga satsningar över ämnesgränserna.

Av svaren på vår enkät till universitet och högskolor framgår att den nuvarande indelningen i vetenskapsområden uppfattas som en rimlig struktur för statsmakternas övergripande anslagsbeslut.

Flertalet lärosäten har inte utnyttjat möjligheten till omfördelningar mellan vetenskapsområdena. De omfördelningar som faktiskt har gjorts har varit av begränsad omfattning. Ett undantag är Luleå tekniska universitet, som utnyttjar möjligheten att omfördela maximalt och för över tre procent av anslagsposten teknik och av anslagsposten lokalkostnader till den filosofiska forskningen och forskarutbildningen.

Universitetens och högskolornas egna forskningsanslag, ”fakultetsanslagen”, är på olika sätt i hög grad intecknade. Utrymmet för den lokala fördelningen är därmed, i varje fall på kort sikt, relativt begränsat.

1Prop. 1992/93:169: Proposition om högre utbildning för ökad kompetens och prop. 1992/93:1 s. 75.2Prop. 1999/2000:81, Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering.

Statsmakterna anger vilka belopp som ska gå till studiefinansiering i forskarutbildningen och till lokalkostnader. Dessa öronmärkningar svarar för närvarande för sammantaget 40 % av anslagen.

Från anslagen ska vidare bekostas forskningens och forskarutbildningens del av lärosätenas kostnader för infrastruktur (bibliotek, administration etc.). En låg uppskattning av kostnaderna för infrastruktur är 12 % av ”fakultetsanslagen”.3

Mer än hälften (40 + 12 %) av anslagen går således åt till studiefinansiering och infrastruktur.

Fram till år 1993 fattade statsmakterna beslut om inrättande professurer. Uppskattningsvis ca 2 000 av dagens professurer har inrättats av statsmakterna. Kostnaderna för en professur kan – lågt räknat – uppskattas till en miljon kronor.4 De sammanlagda kostnaderna för de av regeringen inrättade professurerna uppgår således till ca två miljarder kronor eller ca 30 % av de samlade fakultetsanslagen. På nuvarande anslagsnivå är alltså rörligheten – och därmed möjligheten till omprioriteringar och satsningar annat än på lång sikt – synnerligen begränsad.

7.1.2. Former för statsmakternas styrning

Formerna för statsmakternas styrning är beroende av rollfördelningen mellan den politiska nivån och myndigheterna.

Den lagfästa principen om forskningens frihet sätter uppenbara gränser för det politiska beslutsfattandet. Högskolelagen föreskriver således att ”För forskningen skall som allmänna principer gälla att1. forskningsproblem får fritt väljas,

2.

forskningsmetoder får fritt utvecklas och3. forskningsresultat får fritt publiceras.”5

3 Externa finansiärer har belastats med en förvaltningsavgift på ca 12 %. Från lärosätetnas sida har det hävdats att denna procentsats är för låg och inte täcker de faktiska kostnaderna.4 Lön+lönebikostnader, lokalkostnad och del i overheadkostnader. Skillnaderna mellan fakultetsområdena är betydande.5 SFS 1992:1434, 1 kap. 6 §.

7.1.3. Forskningens omfattning och övergripande inriktning

Statsmakternas beslut styr närmast definitionsmässigt omfattningen av forskningen genom att det i huvudsak är av regering och riksdag anvisade anslagsmedel som finansierar verksamheten vid universitet och högskolor. Det gäller lärosätenas egna anslag och det gäller i hög grad också de externa medel som svarar för en stor del av forskningen vid lärosätena. De kommer i betydande grad från andra statliga myndigheter, forskningsråd, sektorsforskningsorgan m.fl.

Medel för forskning och forskarutbildning anvisas skilt från medelsanvisningen till den grundläggande högskoleutbildningen. Forskning/forskarutbildning resp grundläggande utbildning är skilda verksamhetsgrenar.

Statsmakterna svarar också för den övergripande fördelningen av anslag till vetenskapsområdena.

Statsmakternas styrning är idag således en budgetstyrning, dvs. verksamheten styrs genom storleken av anslagsbeloppen.

Det händer fortfarande att statsmakterna också beslutar i frågor, som enligt den principiella rollfördelningen är lärosätenas ansvar. De senaste budgetpropositionerna har t.ex. innehållit detaljerade anvisningar om centra m.m.

7.1.4. Input – output

Forskningen mäts normalt i termer av input – hur mycket pengar har satsats på forskning, hur många personår har ägnats forskning – och inte output – vad har blivit forskningens resultat. Ibland redovisas output som antal artiklar i vetenskapliga tidskrifter, antal citat, antal patent, antal forskarutbildningsexamina. Men uppgifter av detta slag ingår inte i den reguljära styrprocessen på nationell nivå.

7.2. Profilering och kvalitetsomdömen

Enligt direktiven skall vi ”utvärdera modeller som dels gör det möjligt för regeringen att skapa incitament för en profilering av forskning och forskarutbildning, dels för att fördelning av forskningsmedel i större utsträckning skall kunna baseras på kvalitetsomdömen.”

Begreppet profil tas i direktiven upp uteslutande för forskning/forskarutbildning. Profileringens syfte är uppenbarligen att uppnå hög kvalitet genom att koncentrera resurser till vissa inomvetenskapligt

intressanta områden, som dessutom skall svara mot olika samhällsbehov.

Direktiven skapar först och främst ett behov av att diskutera vari en profilering kan bestå.

7.2.1. Forskningpolitiska utttalanden

Tanken att ett lärosäte skulle kunna profilera sin verksamhet uppkom i samband med tillkomsten av de nya universiteten. Dessa borde koncentrera sin vetenskapliga verksamhet till några områden inom vilka de var eller skulle kunna bli framstående. Redan i den forskningspolitiska propositionen 1996 skriver regeringen när det gäller principen att alla universitet och högskolor skall förfoga över egna forskningsresurser:

”Det brukar ibland hävdas att forskningsresurserna måste koncentreras till ett fåtal högskolor för att kunna utnyttjas effektivt. Men erfarenheten visar att starka och kreativa forskningsmiljöer kan skapas också på mindre högskolor som koncentrerar sina insatser till ett mer begränsat antal områden.”6

Koncentrationstemat finns även uttryckt i forskningspropositionen 1992. I den talas om det angelägna i att fakultetsnämnderna koncentrerar och prioriterar den grundläggande forskningen med utgångspunkt i tydliga inomvetenskapliga kriterier.7

I budgetpropositionen 1998/99 finns i anslutning till diskussionen om inrättandet av nya universitet ett uttalande om att det är

”önskvärt att alla universitet inte utvecklas mot lärosäten som bedriver forskning och forskarutbildning inom samtliga vetenskapsområden. De högskolor som blir universitet bör i stället profilera och specialisera sin utbildning och forskning inom områden där de redan har verksamhet av hög kvalitet och mot områden där verksamhet av hög kvalitet kan utvecklas. Samhällets behov liksom forskarsamhällets identifiering av fruktbärande nya forskningsfält bör vara styrande.”8

Det förefaller sannolikt att profildiskussionen vuxit fram ur en insikt om att de nya universiteten och högskolorna måste specialisera sig och profilera sig. Från detta har sedan en insikt vuxit fram att även de stora universiteten måste specialisera sig och profilera sig.

6Prop. 1996/97:5 Forskning och samhälle s. 43.7Prop. 1992/93:170, Forskning för kunskap och framsteg. s. 166.8 Prop 1998/99:1, Utbildning s. 105.

7.2.2. Forskningstrategier

Med hänvisning till propositionen Vissa forskningsfrågor (1998/99:94) uppdrog regeringen 1999 åt universitet och högskolor att redovisa sina forskningsstrategier. Därvid kom också naturligen profilfrågan att behandlas. HSV har sedan på regeringens uppdrag sammanställt och analyserat strategierna.

HSV:s analys visar att det råder en betydande osäkerhet om vari profilering består, eller om man så vill, begreppet profilering har en mångtydig innebörd. Stora väl etablerade universitet tolkar begreppet på ett sätt, nya mindre universitet och högskolor på andra sätt. Flera profiler som framförts i strategidokumenten utgörs av breda områden, som täcker flera traditionella discipliner. Många profiler som lyfts fram är av mångvetenskaplig och tvärvetenskaplig karaktär. De är nästan uteslutande framskrivningar av den profil och kompetens som finns i dag inom respektive lärosäte.

Profiler på en tillräckligt generell nivå har en tendens att sprida sig. Därigenom förändras innebörd och precision. Ett exempel på detta är ”miljö”, ett annat är ”IT”. Profiler med en tillräckligt distinkt innebörd kan dessutom knappast täcka ett helt lärosätes verksamhet. Detta gäller även mindre lärosäten.

Vem skapar profiler? Är det universitets- och fakultetsledningar eller växer profiler fram underifrån genom enskilda forskares och forskargruppers prioriteringar?

Risken med en långtgående profileringsdiskussion synes bli att lärosätena lyfter fram en eller ett par inriktningar, vilka anses politiskt gångbara just vid tillfället. Det går av strategidokumenten att utläsa hur just miljö och IT betonas av många. Blir profilering meningsfullt om nästan alla har samma?

Men åtgärder vidtas också på andra nivåer för att tillgodose kraven på profilering.

Forskningsrådsorganisationen har i sin tidigare form beaktat profileringskrav. Den har t.ex. ibland givit anslag till forskare och forskargrupper inom i förväg angivna områden. Anslagen har oftast fördelats efter ett vetenskapligt konkurrensförfarande. De har därmed befordrat såväl kvalitet som profilering i betydelsen av excellenssträvande. Organisationen har också i viss utsträckning befordrat flervetenskaplig verksamhet och samverkan mellan olika lärosäten. Ett i tiden närliggande exempel på en långsiktig profilskapande åtgärd på lärosätesnivå är socialvetenskapliga forskningsrådets åtgärd att infordra ”anbud” från lärosätena inom området äldreforskning.

Självklart befordrar denna verksamhet såväl kvalitet som profilering. Men det finns också nackdelar. Forskningen kan på detta sätt bli

starkt styrd åtminstone vid val av forskningsinriktning. Det kan också förmodas att i första hand storskalig forskning befrämjas. Konkurrensen mellan lärosätena kan därigenom snedvridas på så sätt att stora lärosäten får en fördel just till följd av sin storlek. Den nya forskningsrådsorganisationen med sitt färre antal forskningstödjande organ kan tänkas förstärka denna koncentration.

Vi förutsätter att den nya forskningsorganisationen inom sina ekonomiska ramar fortsätter att utveckla profilskapande forskning med god kvalitet såsom hittills i nära samverkan med lärosätena. I sammanhanget bör också betonas att flera tunga externa forskningsfinansiärer i viss utsträckning utvecklar motsvarande teknik.

7.2.3. Profilbegreppet

Som redovisningen ovan visar saknas tillräcklig grund för att kunna precisera innebörd eller innebörder i profilbegreppet, som skulle vinna allmän acceptans. Vi förutsätter att diskussionen går vidare t.ex. genom att nya forskningsstrategiska dokument infordras. Den första uppsättning, som ingetts 1999/2000 får rimligen uppfattas som ett första led i ett längre samtal.

Likväl vill vi för egen del sammanfatta läget i några punkter och också tillfoga några sådana. Dessa är:

1. En normerande definition av profiler är inte önskvärd ännu. Begreppet bör utvecklas och successivt förtydligas sannolikt som en mångfald av innebörder inom ramen för dialogen mellan statsmakter och lärosäten; jfr t.ex. dokumenten om forskningsstrategier.

2. Profilering bör ges olika innebörder för olika lärosäten med hänsyn till ålder och storlek. Profiler förekommer på en rad olika nivåer: nationell nivå, lärosätes-, fakultets-, och ämnesnivå.

3. Normalt måste vid varje lärosäte – även nya – finnas en basuppsättning av ämnen med forskning/forskarutbildning av organisatoriskt traditionell typ. Ett alternativ kan vara en renodlad temaorganisation av den typ som finns vid Linköpings universitet.

4. Profiler är ett dynamiskt och föränderligt begrepp som kommer att variera över tid och de är normalt knutna till enskilda forskare eller små grupper av sådana. Profiler kan knappast administreras fram, men väl stimuleras. Det måste förutsättas att det görs omprioriteringar på lärosätesnivå och att kvalitetsbevakning sker aktivt och noga.

5. Som en följd av behovet av forskningsanknytning av grundutbildningen bör det finnas ett samband mellan profiler inom forskning/forskarutbildning och grundläggande utbildning.

Som nämnts kan profiler uppfattas på olika sätt. Om en profil avser ett bredare område kan den beskrivas på följande sätt:

En profil är ett område för forskning/forskarutbildning som är ett målsatt, mångårigt och inte sällan – flervetenskapligt program. Det karakteriseras av att det skall vara vetenskapligt relevant och intressant. Det skall ha relevans för internationella förhållanden, samhälleliga sektorer, näringsliv/industri eller kultur/konstnärlig verksamhet. Det syftar oftast till att uppnå hög vetenskaplig nivå. Det skall vara unikt eller speciellt för lärosätet eller utgöra ett väl definierat nätverk mellan flera – ej nödvändigtvis svenska – lärosäten.

Det kopplas till forskarutbildning och bedöms också vara av långsiktig relevans för grundutbildningen.

Ett annat sätt är att uppfatta att en profil kan vara strukturell i sin organisation. Tema-organisationen vid Linköpings universitet är ett exempel på detta.

7.3. Bedömningar och förslag

7.3.1. Universitetens och högskolornas roll inom forskningen

Vilka mål som ska ställas upp för forskningen vid universitet och högskolor hänger självfallet samman med vilken roll lärosätena ska spela inom det svenska forskningssystemet.

Inte sällan förefaller universitetens och högskolornas egna resurser uppfattas som en ”basresurs”. I det ligger då att de egentliga besluten om forskningens omfattning och inriktning ska fattas någon annanstans, t.ex. inom forskningsråden, och ”basresursen” stå till förfogande för andra aktörer i forskningssystemet. Vi anser att användningen av högskolans forskningsresurser inte får bli en ”bieffekt” av beslut som fattas utanför högskolan. Senast avvisade den forskningspolitiska utredningen, Forskning 2000, en så passiv roll för universitet och högskolor.

Vidare har riksdagen beslutat om principen med full kostnadstäckning, vilket innebär – om principen följs – att högskolans position stärks.

Det förslag vi lagt att resursallokering för forskarutbildning skall ske separat från forskning får till följd att kostnaderna för forskarutbildningen synliggörs Av de nuvarande anslagen till vetenskapsområdena avser enligt vår beräkning högst 60 % eller i runda tal ca

3,5 miljarder kr för forskning.9 Som visats tidigare är stora delar av anslagen till vetenskapsområdena dessutom långsiktigt bundna i tjänster. På kort sikt finns således inte mycket att prioritera om inte ytterligare resurser tillförs i systemet.

Vi är således av den bestämda övertygelsen att forskningsanslagen till universitet och högskolor behöver förstärkas. För detta talar inte bara de övergripande och principiella argumenten om pluralism och möjligheter till självständiga forskningsinsatser från universitetens och högskolornas sida. De krav, som statsmakterna ställt på att alla högskolelärare med forskarutbildning också ska ges möjligheter att forska, ställer i sin tur krav på ökade resurser till universitet och högskolor. Lärosätenas åtaganden i detta avseende kan inte till stor del göras beroende av om de enskilda lärarna lyckas erhålla externa medel för att finansiera sin forskning. Kraven på samband mellan utbildningen och forskningen förutsätter likaså adekvata egna forskningsresurser för lärosätena.

De förslag vi framför här syftar till att distribuera medel för forskning vid universitet och högskolor baserade på kvalitet och profilering snarare än ”på tradition”. För att de processer detta förutsätter skall vara meningsfulla måste det finnas faktiska möjligheter att göra omprioriteringar på kort och lång sikt. Som vi visat är dessa för närvarande mycket begränsade. Vi förutsätter därför att nya resurser kommer att tillföras systemet.

7.3.2. Profilutveckling

Frågan om profilutveckling bör avhandlas inom ramen för budgetdialogen och ingå som reguljärt inslag i det budgetunderlag som lärosätena årligen inger. Fakultetsnämnderna bör ges ansvar för att periodiskt genomföra kvalitetsgranskningar av olika profilsatsningar. Granskningen bör i huvudsak genomföras som peer reviews gärna samordnad mellan flera lärosäten. Redovisningarna sker i samband med årsredovisningen. Även vid etablerandet av nya profilområden har fakultetsnämnderna det primära ansvaret, men även styrelserna bör ha ett viktigt ansvar att bedöma de icke inomvetenskapliga kriterierna. Budgetunderlagen med förslag om profilering kan av regeringen givet-

9 Enligt regleringsbrev för universitet och högskolor för år 2000 anslogs ca 6,4 miljarder kr till vetenskapsområden samt till forskning vid högskolorna (B 54). Därutöver kommer ersättning för klinisk utbildning och forskning på 1,6 miljarder kr. I summan 6,4 miljarder ingår ersättning för lokalkostnader med drygt 1,5 miljarder kr.

vis remitteras till t.ex. Vetenskapsrådet för yttrande. Detta kan vara särskilt angeläget om profiler som omfattar flera lärosäten föreslås; alltså främst stora och komplexa områden.

En styrning av profiler via vetenskapsområdena är inte lämplig och kan omintetgöra angelägna försök att etablera profiler, som går över gränserna för vetenskapsområdena. Vi hänvisar till förslaget om att högst 75 % av medlen för forskning och forskarutbildning skulle knytas till vetenskapsområden. Eftersom kraven på profilering är starkare vad gäller de nya universiteten föreslår vi att det särskilda anslaget ”Övriga forskningsmedel” kvarstår tills vidare.

7.3.3. Kvalitetskriterier

Kvalitetskriterier inom forskning är ett mindre problem. Sådana finns väl utvecklade, om än med vissa skillnader mellan (och även inom) vetenskapsområdena. Vad som saknats hittills är en systematisk redovisning från lärosätenas sida av kvalitetsutvecklingen av forskningen. Flertalet fakultetsnämnder utnyttjar sedan länge i sin interna anslagsfördelning till ämnen (motsv) olika kvalitetskriterier. Dessa kvalitetskriterier kan tillhöra beslutsunderlaget även på nationell nivå. Exempel på sådana är: Antal disputationer (detta tillhör redovisningsmässigt forskarutbildningen, men betraktas också som ett viktigt kvalitetskriterium för forskning); Antal nya docenter bland de som disputerat vid lärosätet; Andra kompetensprövningar efter ansökan (t.ex. tillsättning av eller befordran till professor); Förmåga att erhålla externa forskningsmedel i konkurrens; Internationella utbyten; Publicering i internationellt erkända tidskrifter.

Vad beträffar förmågan att erhålla externa forskningsmedel bör hög vikt tillmätas medel från forskningsråd och vissa generella anslagsgivare som forskningsstiftelserna samt vissa andra finansiärer som t.ex. EU.

Även antalet/andelen lärare inom lärosätet eller fakultetsnämnds ansvarsområde som har externa anslag är av intresse såväl som summan av anslagen.

Ett normalt sett mera svårfångat kriterium är kreativitet eller förmågan att utveckla ny forskning eller forskning inom nya områden. Här får bedömning ersätta kvantitativa mått.

Rörlighet inom forskarvärlden anses på många håll vara kvalitetshöjande. Med rörlighet kan avses allt från olika gästforskarengagemang både till och från lärosätet till omsättning av forskande personal Detta i Sverige sällan diskuterade kriterium kan man lätt ge mått på.

Slutligen finns i vissa fall icke-vetenskapliga kriterier som relevans för samhälle, kultur och näringsliv. Dessa kriterier är av bedömningskaraktär.

Eftersom förhållandena är olika inom olika vetenskapsområden bör indikatorerna anpassas efter detta.

Indirekt och med längre mellanrum kommer också kvalitetsbedömningar via Högskoleverket i enlighet med verkets nya kvalitetsgranskande uppgifter från år 2000. Denna granskning avser dock enbart forskarutbildningen.

7.3.4. Former för fördelning av forskningsresurser

Statsmakternas styrning av universitetens forskning är idag en budgetstyrning, dvs. verksamheten styrs genom storleken av anslagsbeloppen.

Vi ser inget rimligt alternativ till budgetstyrningen. Statsmakterna bör också i fortsättningen svara för medelsanvisning till forskning och för övergripande avvägningar i fråga om forskningens inriktning genom fördelning av medel till de olika vetenskapsområdena. Det finns inga adekvata kvantitativa mått som skulle kunna utgöra tilldelningsenhet på motsvarande sätt som helårsstudent och helårsprestation inom den grundläggande högskoleutbildningen.

Vi anser emellertid att två saker måste förbättras. Dels bör beslutsunderlaget bli bättre, dels bör statsmakterna redovisa motiven för och den avsedda innebörden i sina beslut tydligare.

Vi ser de strategidokument som lämnades in hösten 1999 som början på en utveckling mot mer relevant och fördjupat beslutsunderlag.

Vi har övervägt att föreslå en periodiskt återkommande nationell bedömning och genomlysning av forskning/forskarutbildning i landet med det engelska RAE-systemet (Research Assessment Exercise) som modell. Vi bedömer emellertid att ett sådant system knappast är lämpligt i ett så litet land som Sverige. Det är också tveksamt med hänsyn till den stora bedömningsapparat som måste skapas och den centralisering som blir den sannolika följden.

Men det är som nämnts angeläget att lärosätena självständigt prioriterar anförtrodda forskningsresurser under iakttagande av högt ställda kvalitetskrav. Kravet på profilering måste dock balanseras mot krav på bredd inte minst för att tillgodose behoven på forskningsanknytning av grundutbildningen. Även för de nya universiteten och för högskolor som tilldelats vetenskapsområden måste någon tid för uppbyggnad ges innan fördelning kan ske efter bedömda resultat.

Hittills har särskilt fakultetsnämnderna uppburit ansvaret för kvalitetsbaserad fördelning och uppföljning – fakultetsnämnder, vilka i

allt väsentligt har vetenskapsområden eller delar därav som sina ansvarsområden. Där sker – eller kan ske – kvalitetsbaserade prioriteringar på ämnesnivå eller ämnesgruppsnivå inom ansvarsområdet.

Eftersom det statliga forskningsanslaget vid ankomsten till lärosätet redan är uppdelat på vetenskapsområden (de nya universiteten har en delvis annorlunda uppdelning) och med mycket begränsade möjligheter till omfördelningar har lärosätenas styrelser inte nämnvärt deltagit eller kunnat delta i lärosätets prioriteringar vad avser forskning. Detta har också begränsat möjligheterna till dialog mellan statsmakterna och lärosätena.

Vi anser att detta bör ändras på så sätt att styrelserna bör ges möjlighet att spela en aktivare roll i prioriteringsarbetet. Som en bieffekt får man då också möjlighet att bättre tillgodose behov av forskning över områdesgränserna och möjligen också samarbete mellan lärosäten. Vi förutsätter dock att styrelserna till följd av sin sammansättning helt och hållet begränsar sig till rambeslut och att beslut fattas efter kvalificerad vetenskaplig beredning. Forskningens närmare inriktning, dess innehåll och kvalitetsbedömningar måste självfallet fakultetsnämnderna med sin vetenskapliga majoritet stå för.

För att ge styrelserna reella möjligheter bör de statliga forskningsanslagen i fortsättningen fördelas utan uppdelning på vetenskapsområden till lärosätena. Men vissa restriktioner bör byggas i form av lägstaandelar av totalanslaget för vetenskapsområdena vid lärosätet. Summan av dessa andelar bör inte överstiga 75 % av totalanslaget.

För att öka möjligheten för statsmakterna att i fortsättningen styra forskningsresurser efter kvalitets- och profilgrundade kriterier bör följande åtgärder vidtas.

Budgetdialogen mellan regering och lärosäten bör utvidgas, främst vart fjärde år i samband med de forskningspolitiska propositionerna. Budgetdialogen bör som grund innehålla föreskrivna redovisningar av verksamheten och nyckeltal som belyser forskningens kvalitetet. Vi har i avsnitt 7.3.2 lämnat exempel på nyckeltal eller indikatorer, som bör varieras något mellan vetenskapsområdena. Fakultetsnämnderna bör svara för bevakning av kvalitetsfrågorna, nödvändiga utvärderingar och sammanställning av nyckeltal.

Vidare bör profiler redovisas. Som nämnts är det för tidigt att föreslå bestämda kriterier – eller ens mera precisa innebörder – för profilering. Sådana bör växa fram i dialogen, vilken bör innehålla redovisningar av forskningsstrategier och motsvarande.

7.3.5. Förändring av högskoleförordningen

Universitet och högskolor måste självfallet, det vill vi särskilt betona, ha lika noggranna vetenskapliga kvalitetsbedömningar som forskningsråden. Bland annat detta bör komma till uttryck genom att det i högskoleförordningen förs in ett nytt kapitel om forskning. Forskning har idag, till skillnad mot både grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning inget eget kapitel i högskoleförordningen.

I det nya kapitlet om forskning skall bland annat ges föreskrifter om den närmare medelsfördelningen till forskning samt planeringen, uppföljningen och utvärderingen av forskningen inom högskolan. Vad gäller de vetenskapliga kvalitetskraven bör högskoleförordningens föreskrifter ansluta till de krav som i myndighetsinstruktionen ställs på forskningsråden. Med anledning av den omorganisation av de nationella forskningsfinansierande myndigheterna, som statsmakterna beslutat, kommer nya instruktioner för dessa myndigheter att utfärdas senare i år. Vi lägger därför inte fram ett fullständigt förslag till förordningstext utan anger här bara vissa huvudföreskrifter som bör finnas med i ett nytt kapitel om forskning i högskoleförordningen.

9 a kap. Forskning

1 § Det åligger styrelsen för ett lärosäte att efter beredning med utgångspunkt i statsmakternas övergripande beslut fördela medel mellan vetenskapsområden eller delar av vetenskapsområden.

2 §

1. Vid lärosäte som ansvarar för vetenskapsområde skall det enligt högskolelagen kap. 2, 5 §, finnas minst en fakultetsnämnd. Fakultetsnämnden skall ansvara för forskning och forskarutbildning inom högskolan.

2. Fakultetsnämnden skall särskilt: a. ge underlag för styrelsens beslut i forskningsfrågor, b. utifrån vetenskapliga bedömningar, inomvetenskapliga behov och med beaktande av samhällelig relevans fördela forskningsresurser inom sitt ansvarsområde, c. svara för övergripande planering av forskningen inom sitt ansvarsområde, d. svara för uppföljning av resursanvändning, verksamhet och resultat,

e. svara för att forskningen inom verksamhetsområdet regelbundet

utvärderas med avseende på såväl kvalitet som relevans.

7.3.5.1 Sambandet utbildning – forskning

Den närmare innebörden av att verksamheten, som det föreskrivs i högskolelagen, ”skall bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning” (SFS 1992:1434, 1 kap. 3 §) och av begreppet ”forskningsanknytning” har varit föremål för många och livliga diskussioner.

Alla universitet och högskolor förfogar nu över egna anslag till forskning. Det är dock stora skillnader mellan lärosätena med avseende på balansen mellan utbildnings- och forskningsresurser.

Sambandet mellan utbildning och forskning kan inte innebära att forskningsresurserna ska fördelas proportionellt mot grundutbildningsresurserna eller vice versa. Statsmakterna måste kunna göra bedömningar av såväl utbildning som forskning utifrån de samhälleliga kraven på respektive verksamhet och de olika verksamheternas egna förutsättningar och behov.

Likafullt ligger i de ramvillkor som nu gäller för universitet och högskolor krav på ett visst samband mellan resurser till utbildning och forskning. Vi anser inte att detta samband kan schabloniseras. Storleken av lärosätenas resurser för olika ändamål ska prövas av statsmakterna utifrån ett förbättrat beslutsunderlag. Detta underlag bör bland annat belysa relationen mellan utbildning och forskning vid vart och ett av lärosätena samt i vilken utsträckning olika typer av lärare med forskarutbildning faktiskt arbetar inom forskning respektive undervisning.

7.3.6. Lärarnas rätt att forska

I propositionen om den senaste reformen av lärarnas anställningar angavs att alla lärare med forskarutbildning ska arbeta med både undervisning och forskning. Av våra kontakter med företrädare för universitet och högskolor framgår att lärares arbetstid inom forskning nu i viss utsträckning kommit att finansieras med medel som tilldelas genom resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbildningen. Detta gäller särskilt för undervisningstunga områden, där det är bristande balans mellan resurser för grundutbildning och för forskning. Detta bidrar till den urholkning av resurserna för den grundläggande utbildningen, som vitsordats från många håll men

särskilt från humaniora och samhällsvetenskap Det innebär därtill en felaktig användning av de medel som anvisats av statsmakterna.

Vi vill således betona att lärarnas arbetstid inom forskning ska finansieras med medel som anvisats för forskning. Medel som anvisats för den grundläggande högskoleutbildningen ska i sin helhet användas för att täcka kostnader för utbildningen. Detta måste klart framgå av föreskrifterna för anslagen och det är fakultetsnämndernas ansvar att se till att föreskrifterna följs.

Lärarreformen har ännu varit i kraft för kort tid för att någon mer fullständig utvärdering ska kunna göras. Men vi anser att det är angeläget att belysa konsekvenserna av reformen för användningen av såväl forskningsanslagen som anslagen till grundläggande högskoleutbildning blir belyst.

7.3.7 Samverkan med det omgivande samhället.

Genom beslut av statsmakterna år 1996 ändrades högskolelagen så att universitet och högskolor nu har till uppgift också att ”samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet” (SFS 1992:1434, 1 kap. 2 §).

Universitet och högskolor anvisas inga särskilda medel för denna s.k. tredje uppgift. I och med att uppgiften är föreskriven i högskolelagen får den förutsättas ingå bland verksamheter som ska finansieras genom anslag som statsmakterna anvisar. Den nämns dock inte uttryckligen varken under anslagen till grundläggande högskoleutbildning eller anslagen till forskning och forskarutbildning.

Vi anser att det måste ges en klar formell grund för lärosätenas finansiering av uppgifter som hänger samman med föreskriften om att samverka med det omgivande samhället. Det bör således klart anges att kostnader som, enligt respektive lärosätes bedömande, är nödvändiga för att lärosätet ska kunna uppfylla uppgiften att samverka med det omgivande samhället, får belasta – beroende på verksamhetens art – anslagen till grundläggande högskoleutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Lärosätena bör i årsredovisningen ange vilka belopp som använts för samverkansändamål. En betydande del av samverkansarbetet bör dock finansieras med externa medel.

7.4. Sammanfattning av bedömningar och förslag

De förslag vi framför syftar till att fördela medel för forskning vid universitet och högskolor baserade på kvalitet och profilering snarare än ”på tradition”. För att de processer detta förutsätter skall vara meningsfulla måste det finnas faktiska möjligheter att göra omprioriteringar på kort och lång sikt. Som vi visat är dessa för närvarande mycket begränsade.

Vi förutsätter därför att nya resurser kommer att tillföras systemet.

För detta talar också de övergripande och principiella argumenten om pluralism och möjligheter till självständiga forskningsinsatser från universitetens och högskolornas sida. De krav, som statsmakterna ställt på att alla högskolelärare med forskarutbildning också ska ges möjligheter att forska, ställer även krav på ökade resurser till universitet och högskolor

Anslagen för forskning till universitet och högskolor måste bli föremål för självständiga prioriteringar Fördelningen skall göras utifrån vetenskapliga kvalitetskrav och relevans för forskningens utveckling. Anslagen är inte en ”basresurs” som står till förfogande för andra aktörer i forskningssystemet.

I högskoleförordningen bör föreskrivas att universitet och högskolor (på samma sätt som forskningsråden) skall fördela forskningsmedel efter noggranna vetenskapliga kvalitetsbedömningar. Verksamheten skall regelbundet utvärderas.

Vi förutsätter att den nya forskningsrådsorganisationen inom sina ekonomiska ramar fortsätter att initiera och stödja profilskapande forskning med god kvalitet.

Kravet på profilering av forskningen inom högskolan måste balanseras mot kravet på bredd inte minst för att tillgodose kravet på forskningsanknytning av grundutbildningen.

Vi anser att styrelserna för universitet och högskolor bör ges möjlighet att spela en aktivare roll i prioteringsarbetet inte minst för att därigenom bättre tillgodose behov av forskning över områdesgränser och samverkan med andra lärosäten. Besluten skall fattas efter kvalificerad vetenskaplig beredning.

Forskningsanslagen bör fördelas till lärosätena utan uppdelning på vetenskapsområden. Lägst-andelar bör dock anges per vetenskapsområde. Summan av lägst-andelarna bör inte överstiga 75 % av totalanslaget.

En normerande definition av profiler är inte önskvärd att försöka göra än. Begreppet bör utvecklas och successivt förtydligas – sannolikt som en mångfald av innebörder – inom ramen för dialogen mellan statsmakter och lärosäten.

Vi föreslår att statsmakterna även framdeles styr forskningen genom budgetstyrning. Det krävs ett bättre beslutsunderlag än tidigare, t.ex. i form av nyckeltal och strategidokument, och det är angeläget att motiven för besluten redovisas. Budgetdialogen bör utvecklas väsentligt.

För att öka möjligheten för statsmakten att göra avvägningar efter kvalitets- och profilgrundade kriterier föreslås följande åtgärder:

  • Budgetdialogen utvidgas. I underlaget skall finnas nyckeltal,
  • Profilskapande verksamhet skall redovisa,
  • Lärarnas arbetstid för forskning skall finansieras av medel anvisade för forskning. Medel anvisade för grundutbildning skall i sin helhet användas för utbildning.

Kostnader för att uppfylla ”den tredje uppgiften” måste få belasta anslagen för grundutbildning resp forskning/forskarutbildning. Lärosätena bör ange i årsredovisningen vilka belopp som använts för samverkansändamål.

8. Högskolans lokalförsörjning

8.1. Uppdraget

8.1.1. Tilläggsdirektiven till utredningen innehåller följande uppgifter

  • Analysera hur lokalkostnadernas andel av dels högskoleanslagen, dels lärosätenas beräknade totala omslutning förutses utvecklas på några års sikt.
  • Analysera vilket lokalbehov som högskoleexpansionen under 1990-talet har gett och kommer att ge upphov till.
  • Analysera hur beställnings- och förhyrningstakten utvecklas efter 2000 under förutsättning att ingen ytterligare expansion beslutas. Ifråga om den första punkten skall analysen göras utifrån volymerna genomförda och planerade förhyrningar som innebär nybyggnationer eller större om- och tillbyggnader. Analysen skall ta fasta på att högskolan planerar att lämna förhyrningar och utredningen skall utnyttja redovisningen av det uppdrag som regeringen gav till Statens lokalförsörjningsverk och Högskoleverket år 1997 (dnr U1997/4158/UH).

Mot bakgrund av analyserna skall ett förslag på en modell tas fram för regeringens styrning av lokalförhyrningar inom högskoleområdet, om förhyrningarna medför att anslagsmedel i större utsträckning binds upp i lokalkostnader. Styrmodellen skall ge möjligheter för regeringen att bedöma behovet på ett så tidigt stadium att det finns reella möjligheter för regeringen att påverka förhyrningarna. Utgångspunkten skall vara att förhyrningar av större ekonomisk betydelse bör godkännas av regeringen även om högskolan bedömer att förhyrningen ryms inom nuvarande anslag.

Vidare skall ett förslag lämnas om hur underlaget från lärosätena skall vara utformat för att regeringen skall kunna bedöma behovet. Utgångspunkten bör vara att byggnadsteknisk kompetens inte kommer att finnas inom regeringskansliet. Vidare bör det undersökas om det är praktiskt möjligt att utöka underlaget om förhyrningar på ett

meningsfullt sätt i budgetunderlaget utifrån det särskilda beslut som fattades den 14 oktober 1999 om utformningen av budgetunderlaget för universitet och högskolor. Även korrigeringar i budgetunderlaget som förbättrar regeringens kunskap inom området kan bli aktuella.

8.1.2. Arbetssätt

De källor som utnyttjats är de traditionella

  • Inläsning av bakgrundsmaterial och tidigare utredningar.
  • Underlag om förhyrningar enligt regeringsbeslut av den 14 oktober 1999.
  • Intervjuer av/samtal med representanter för universitet och högskolor, regeringskansliet och Akademiska Hus.
  • Enkät innehållande 8 frågeställningar.

Dessutom har uppgifter om lokalytor och hyror för 1998 och 1999 erhållits från Statskontoret.

Eftersom den i direktiven nämnda utredningen av Statens lokalförsörjningsverk och Högskoleverket avrapporterades 1997 har utredningen koncentrerat sig på tiden fr.o.m 1998.

8.1.3. Kortfattad tillbakablick

Inledningsvis ges en tillbakablick baserad på rapporten från Statens lokalförsörjningsverk och Högskoleverket med anledning av det regeringsuppdrag de erhållit 1997.1

8.1.3.1 Reformerad fastighetsförvaltning och lokalförsörjning

Den statliga fastighetsförvaltningen reformerades i början av 1990talet, varvid en renodling av rollerna som hyresgäst respektive som fastighetsförvaltare eftersträvades. Myndigheterna fick ansvaret för att hyra lokaler för den egna verksamheten. De statsägda fastigheterna för högskoleverksamhet fördes i huvudsak över till Akademiska Hus.

1 Dnr U 1997/4158/UH Högskolans lokaler – Ett regeringsuppdrag. HSV Rapport 1998:31 R.

8.1.3.2 Lokalförsörjningen i högskolan före reformerna

Byggnadsstyrelsen som upphörde 1993 hade till uppgift att förse de civila statliga myndigheterna med lokaler. Byggnadsstyrelsen avgjorde också lokalvolymen. Myndigheterna kunde få lokaler upplåtna i Byggnadsstyrelsens egna fastigheter eller genom att Byggnadsstyrelsen hyrde lokaler och upplät dem till myndigheten. När myndigheten ”fick” en ny lokal erhöll den samtidigt erforderliga medel till hyran.

Inför varje budgetår aviserade Byggnadsstyrelsen till regeringskansliet och till myndigheterna vad hyran skulle bli. Byggnadsstyrelsen presenterade också en investeringsplan som underlag för regerings- och riksdagsbeslut om såväl enskilda byggprojekt över vissa beloppsgränser som om investeringsramens storlek för det aktuella budgetåret.

Den sammanlagda utbyggnaden var tämligen blygsam under 1980talet och de första åren på 1990-talet. Statsmakternas planering inriktades främst på att åtgärda brister i arbetsmiljön.

Universitet och högskolor upplevde att de hade ett alltför begränsat inflytande över sina lokaler. Det var svårt att samordna verksamhetsförändringar med förändringar i lokalerna och att påverka lokalernas omfattning och standard.

8.1.3.3 Nya förutsättningar

Det nya resurstilledningssystemet för grundläggande utbildning, som infördes 1993 innebar också förändringar för lokalförsörjningen. Fr.o.m. 1994 inkluderades i ersättningen för helårsstuderande ersättning för lokalkostnader. Den varierar för de olika ersättningsnivåerna. För forskning/forskarutbildning ges en klumpsumma som ersättning för lokalkostnader. Lokalförsörjningsansvaret kom därmed att övergå till lärosätena.

Det egna lokalförsörjningsansvaret innebär att universitet och högskolor själva avgör lokalernas läge, storlek och standard samt tecknar avtal med hyresvärden, antingen Akademiska Hus eller någon annan. Mycket av det arbete med planering, utredning och medverkan i byggprocessen samt hantering av hyresavtal som tidigare gjordes av Byggnadsstyrelsen sköts nu alltså av universitet och högskolor.

Den ändrade ordningen för lokalförsörjningen ställer nya krav på insatser och kompetens i lokalförsörjningsfrågor inom den egna organisationen. Universitet och högskolor uppträder i rollen som beställare – inte av byggnader utan av lokaler. Inflytandet har ökat. Lokalförsörjningsfrågorna har blivit viktigare och har lyfts fram inom högskolan.

Incitament att effektivisera lokalanvändningen har skapats, eftersom frigjorda resurser kan användas för andra ändamål efter egna beslut.

1997 var Akademiska Hus hyresvärd för 70 %, Statens fastighetsverk för 5 % och övriga hyresvärdar för 25 % av lokalytan som universitet och högskolor hyr. Lokalerna ägda av Akademiska Hus genererade 72 % av hyreskostnaderna, Statens fastighetsverks lokaler 3 % och övriga hyresvärdar lokaler 25 %.

8.2. Analys och framtidsbedömning

8.2.1. Omfattande underlag

Materialet rörande universitetens och högskolornas lokalförsörjning är mycket omfattande. För att ge en bild av omfattningen och komplexiteten kan nämnas att genomsnittliga antalet hyresvärdar per lärosäte är ca 17 stycken, men för att ge en bild av spridningen kan nämnas att medan Teaterhögskolan har en hyresvärd har Mitthögskolan 61.

I genomsnitt har man drygt 3 hyresavtal med varje hyresvärd, men Teaterhögskolans enda avtal och Lunds universitets 234 ger ett viktigt komplement till bilden.

I utredningen Högskolans lokaler sägs att en anpassning till hyrestider på 10 år skett. Den genomsnittliga kontraktstiden för det nuvarande beståndet ligger mellan 7 och 8 år. En tendens tycks vara att vid stora investeringar sluter man kontrakt på betydligt mer än 10 år (15– 25 år) medan man vid mindre engagemang sluter allt kortare avtal.

8.2.2. Bilden i stort

Diagrammet nedan visar utvecklingen för de tre ur ett statsmaktsperspektiv viktigaste komponenterna vid en analys av högskolesektorns lokalförsörjning, nämligen anslagen, hyran och lokalytan. I dagsläget saknas uppgifter (bör vara tillgängliga när denna utredning presenteras i början av oktober) för den beräknade anslagstilldelningen för åren 2003 och 2004.

Diagrammet skulle kunna kompletteras med till exempel lokalkostnadsandelen, totala intäkter, och kvadratmeterpriset, men bilden blir då för komplex. Utvecklingen för resp. lärosäte redovisas i bil. 6.

Diagrammet nedan visar att det nuvarande systemet fungerar på den aggregerade nivån. Hyreskostnadsutvecklingen och anslagstilldelningen följs åt. Yttillväxten ligger under motsvarande för anslag och hyror,

vilket verkar rimligt med tanke på att både kraven på nya lokaler och byggkostnaderna sannolikt driver upp kostnaderna.

En risk skulle kunna finnas för att lokalstandarden i form av yta kommer att sjunka alltför mycket. För att uttala sig med bestämdhet kring detta krävs emellertid omfattande analyser som inte rymts inom den tid utredningen haft till sitt förfogande.

Procentuell förändring under perioden 1997–2004 för anslagen, hyrorna och lokalytan . Den översta linjen visar hyreskostnadsutvecklingen. Nästa visar anslagsutvecklingen och den nedersta ytan.

0 % 10 % 20 % 30 % 40% 50 % 60 %

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Årtal

Procent

8.2.3. Lokalkostnadsandelen

Behovet av en gemensam praxis, ifråga om vad som skall definieras som lokalkostnader, kommer att diskuteras något utförligare i ett senare avsnitt. Här skall bara inledningsvis påpekas att de siffror som redovisas i bilaga 6 inte i samtliga fall har exakt samma innehåll. För vissa lärosäten ingår exempelvis kostnaderna för städning av lokalerna medan för andra ligger de utanför. Det finns även andra felkällor, som t.ex. om lärosätet själv tagit lån och investerat dem i lokaler. I detta fall förefaller den vanligaste hanteringen vara att redovisa kostnaderna som

finansiella kostnader. Vi hade inledningsvis ambitionen att likställa uppgifterna från de olika universiteten och högskolorna, men nyttan av denna precisering av underlagen stod inte i proportion till det arbete som skulle behöva läggas ned. Bland annat skulle det kräva en omfattande kontakt med vart och ett av lärosätena. Visserligen rör sig dessa kostnader om uppskattningsvis en halv miljard kronor totalt, men jämfört med hyreskostnadernas dryga 4 miljarder kronor är detta trots allt en mindre del, som inte bör påverkar de övergripande slutsatserna.

Vi vill dock peka på ett förhållande som kan utvecklas till ett betydande problem. Högskolorna och universiteten kan idag, som alla andra myndigheter ta lån i Riksgälden. I dagsläget ligger räntan på dessa lån på 5,2 %. Om Akademiska Hus skall låna upp medlen får de på den privata marknaden betala ungefär 5,4 %. Lån i Riksgälden är och har också varit billigare än lån på privata marknaden. Detta kan på längre sikt leda till att en allt större del av lokalkostnaderna klassificeras som finansiella kostnader. En stickprovsberäkning tyder på att problemet ännu inte är av någon större omfattning eftersom de finansiella kostnader som är relaterade till fastighetskostnader förefaller ligga i storleksordningen 1,5–2 % av lokalkostnaderna.

I bilaga 6 visas lokalkostnadsandelen under samma period som i det tidigare diagrammet. Andelen ökar inte. För de senare åren i tabellen förefaller lärosätena anta att externa inkomster kommer att utvecklas relativt kraftigt. I dagsläget bör man därför kunna påstå att en viss risk finns för att lokalkostnadsandelen blir något högre än prognosen visar.

8.2.4. Lokalbehov

Som framgår av bilaga 6 räknar lärosätena under perioden 1997–2004 med att öka lokalytan med knappt 30 % fram t.o.m. 2004. Denna siffra är inte anmärkningsvärd och motsvarar en ökning på i genomsnitt 3,8 % per år.

De 10 lärosäten som relativt sett räknat med störst lokalexpansion mellan 1997 och 2004 är:

ökning / yta 1997

%

  • Södertörns högskola 526
  • Mälardalens högskola 157
  • Högskolan på Gotland 129
  • Växjö universitet 108
  • Högskolan i Karlskrona /Ronneby 108
  • Högskolan i Skövde 105
  • Malmö högskola 105
  • Karlstads universitet 96
  • Högskolan i Trollhättan/Uddevalla 91
  • Högskolan i Halmstad 91

Granskas istället perioden 2000–2004 får man följande bild.

ökning / yta 2000

%

  • Högskolan i Kalmar 79
  • Växjö universitet 54
  • Södertörns högskola 49
  • Högskolan på Gotland 46
  • Operahögskolan 43
  • Högskolan i Borås 37
  • Karlstads universitet 33
  • Idrottshögskolan 32
  • Högskolan I Dalarna 30
  • Mälardalens högskola 29

Både sju och fyra år är korta perioder i lokalförsörjningssammanhang, vilket också en jämförelse mellan tabellerna ovan visar. Endast hälften av lärosätena finns med i båda tabellerna trots att tidsperioden skiljer med endast tre år. Med detta vill vi påpeka att en högskolas lokalförsörjning måste studeras utifrån ett långt perspektiv och utifrån den enskilda högskolans övriga förutsättningar.

Under perioden 1997–2004 räknar 85 % av högskolorna med att öka sin lokalarea 12 %, (i huvudsak några av de konstnärliga högskolorna) med oförändrad lokalyta, medan 3 % eller en högskola räknar med en minskning. Siffrorna förändras något om endast perioden 2000–2004 studeras. 79 % räknar med att öka, 18 % med oförändrad yta och 3 % eller en högskola (dock inte samma som tidigare) räknar med en minskning.

En övervägande del av antalet lärosäten räknar alltså med en kraftig expansion, men eftersom de stora etablerade universiteten expanderar måttligt blir sektorns expansion totalt sett måttlig. Slutsatsen måste därmed bli att på aggregerad nivå är läget under kontroll. Det finns dock givetvis ingen garanti för att inte ett enskilt lärosäte kan drabbas av ekonomiska problem i vilka lokalkostnaderna är en viktig del.

Vi hade för avsikt att kartlägga vilka andelarna är för olika typer av lokaler. Detta för att man om några år skall kunna analysera vilka förändringar som skett inom lokalbeståndet. Utgångspunkten var den stora

förändring som skett under de senaste decennierna ifråga om studenternas studiemetodik.1960- och kanske också 1970-talets student som gick på föreläsning och sedan hem, har ersatts av en student som tillbringar större delen av sin reella studietid inom lärosätets väggar, vilket givetvis ställer helt andra krav på lokalerna och till exempel är en viktig förklaring till bibliotekens renässans. Tyvärr hann vi inte bereda frågan i tillräckligt. Lärosätena var inte heller förberedda på frågan, men frågan borde aktualiseras vid utvecklingen av de underlag regeringen begär in i samband med budgetberedningen.

8.3. Redovisning av övriga iakttagelser och reflexioner

8.3.1. Högskolornas syn på det nuvarande systemet

Det styrsystem som till alla delar trädde i kraft i juli 1994 uppfattas av högskolorna som ett stort fall framåt. I den enkät vi tillställt lärosätena är det snarare regel än undantag att man självmant påpekar detta. En vanlig uppfattning är att 1990-talets expansion aldrig skulle klarats av med det tidigare systemet för lokalförsörjning. Någon menade att detta inte bara skulle ha påverkat lokalförsörjningen negativt, utan också motverkat den positiva ekonomiska utveckling som områden kring flera av universiteten och högskolorna haft under framförallt senare delen av 1990-talet.

Endast en högskola vill ha en återgång till ett separat lokalanslag, men det finns i detta fall anledning att anta att det inte är systemet som sådant utan dess innehåll som framförallt var anledning till missnöjet.

Några uttryckte också sin uppskattning av den normerande funktion Byggnadsstyrelsen hade ifråga om olika nyckeltal vid framförallt projektering. Denna funktion har dock Akademiska Hus på ett föredömligt sätt delvis fört vidare.

Den enda kritik som framförts mot själva systemet är att det inte är tänkt för uppbyggnaden av nya högskolor. Denna synpunkt är utan tvekan korrekt. Frågan är emellertid om det är möjligt att utforma ett system som täcker in alla de speciella problem eller förutsättningar som kan uppstå respektive gälla vid uppbyggnaden av ett nytt lärosäte.

8.3.2. Den nya teknikens inverkan på det framtida lokalbehovet

Rubriken var en av frågorna i den enkät som vi tillställde högskolorna. Medvetet definierades inte närmare vad vi avsåg med den nya tekniken, eftersom debatten kring begreppet oftast förs på en övergripande och allmän nivå. I sina svar har lärosätena som förväntat resonerat och besvarat frågan som att med ny teknik avses framför allt IT och olika former av interaktiv distansutbildning.

Frågan var uppdelad på medellång sikt (5 år) och mycket lång sikt (10 år). Det senare tidsperspektivet var kanske väl långt, vilket några av högskolorna och universiteten påpekade.

Intressant är emellertid att man gör en förhållandevis samstämmig bedömning.

  • Den nya tekniken har inte haft och kommer inte under åtminstone den närmaste 5-årsperioden att få någon större betydelse för behovet av lokalyta.
  • Den nya tekniken kommer att kräva en högre kvalitet på lokalerna (kyla och kanalisation framför allt) och därmed verka kostnadsdrivande på lokalkostnaderna.
  • På vissa områden, framför allt när det gäller fullskalesimuleringar, påverkar datoranvändningen ytbehovet och därmed kostnaderna nedåt.
  • Inom 10 år tror/hoppas man att utvecklad interaktiv utbildning kommer att påverka lokalkostnaderna positivt, dvs. att ytbehoven sjunker

I detta sammanhang framförde också några synpunkten att den nya tekniken egentligen ökat lokalkostnaderna genom att den tillsammans med andra utvecklingstendenser i samhället bidragit till att förändra studenternas arbetssätt radikalt. Dagens student och för den delen också doktorand befinner sig i högskolans lokaler i betydligt större omfattning. Detta kräver tillgång till datorer och bibliotek/informationscentra på ett helt annat sätt än tidigare.

Göteborgs universitet skrev därutöver följande:

”Utvecklingen av nya pedagogiska metoder vid universiteten sker långsamt. Försöken att ersätta traditionell klassundervisning med datoriserad undervisning – och därigenom reducera behovet av traditionella undervisningssalar – har inte varit speciellt uppmuntrande. En förväntad ökad kapital-arbetskraftskvot har ex post visat motsatt tecken. Datoriserad undervisning har visat sig vara mycket personalkrävande samtidigt som evalueringar indikerar att examensresultaten varit oförändrade eller i varje inte signifikant förbättrats.”

Är det så att den nya tekniken inte påtagligt reducerar lokalbehovet och dessutom är kostnadsdrivande via den största kostnadsposten, nämligen personalkostnaderna?

Ur pedagogisk synpunkt finns mycket som talar för att den nya teknik som vi idag har tillgång till och kan se framför oss de närmaste åren inte kan ersätta de traditionella undervisningsformerna. Däremot kompletteras de traditionella undervisningsformerna och på längre sikt höjs kvaliteten på undervisningen. Mötet mellan lärare och student är svårt att ersätta.

8.3.3. Är högskolesektorns lokalförsörjning effektiv?

Trots att frågan inte direkt ingår i vårt uppdrag har den hela tiden funnits med i bakgrunden. Utbildning är av olika skäl inte ”effektiv” ur lokalsynpunkt. En stor del av dygnet står lokalerna tomma. Under ferietiden som omfattar nära tre månader är dessutom lokalutnyttjandet mycket lågt.

Under decennier har idén att utnyttja lokalerna under framför allt sommarmånaderna funnits och olika försök har gjorts. Av olika skäl har dessa ansträngningar inte fått något större genomslag, trots att det numera inte finns några formella hinder. Ett ökat utnyttjande under ferietid skulle dock ge uppenbara effektivitetsvinster.

Svaret på frågan i rubriken måste nog dock sägas vara att ingen har en klar uppfattning, vilket i sin tur inte kan anses som tillfredsställande. Kunskapen t.ex om hur man gör i andra länder med likartade utbildningssystem kanske finns, men är inte allmänt spridd.

Vi har av resursskäl och det faktum att frågan inte direkt ingår i vårt uppdrag inte gjort någon internationell jämförelse. Däremot redovisar vi lokalkostnadsandelen för ett antal statliga ”branscher” och myndigheter.

Lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna 1999 vid statliga myndigheter i %

%

Socialförsäkringsadministrationen 8 Arbetsmarknadsverket 9 Riksskatteverket 10 Polisen 10 Arbetslivsinstitutet 11 Statens institutionsstyrelse 13

Riksantikvarieämbetet 13 Kriminalvårdsstyrelsen 15 Nationalmuseum 26 Naturhistoriska riksmuseet 26 Kungliga Biblioteket 27 Riksarkivet 28 Sjöhistoriska museet 35 Vasamuseet 45

Genomsnittet för högskolorna låg för samma period på ca 14 %. Denna jämförelse indikerar att högskolorna ligger på någorlunda ”rätt” nivå. En reflexion är att de myndigheter som har högst lokalkostnadsandel också nästan uteslutande har statligt ägda hyresvärdar.

8.3.4. Akademiska Hus

Universiteten och högskolorna har hög uppfattning om Akademiska Hus som hyresvärd. De dagliga kontakterna får i allt väsentligt gott betyg och kompetensen uppfattas som hög. Däremot är uppfattningarna delade och snarare negativa än positiva rörande det faktum att Akademiska Hus är dominerande aktör på denna del av fastighetsmarknaden. Den omständigheten att universitet och högskolor oftast i praktiken är förhindrade att förhandla om väsentliga hyresavtal med annan part än Akademiska Hus leder till att betydande tid och intresse ägnas åt Akademiska Hus hyressättnings- och avtalsprinciper samt avkastning. Synpunkter om detta kan indelas i några olika kategorier, vilka vi kort kommenterar.

1. Avkastningskravet Som ägare till Akademiska Hus fastställer regeringen dess avkastningskrav. Som finansiär av universitet och högskolor beslutar regeringen om ersättningen till dem för lokaler. Detta har lett till debatten om de så kallade ”Kalle Anka- pengarna” som blossar upp emellanåt. Akademiska Hus avkastningskrav styrs emellertid av ränteläget på andrahandsmarknaden för femåriga statskuldsväxlar plus ett riskpålägg på 2,5 %. Riskpåläggets storlek kan naturligtvis alltid diskuteras och värderas, men själva konstruktionen måste anses vara rimlig. Vi har, eftersom frågan inte är en huvudfråga för oss, inte fördjupat oss i vilket genomslag på Akademiska Hus prissättning ovannämnda princip har haft. Däremot har vi konstaterat att principen för avkastningskravet inte

är särskilt känd, trots att den t.ex. återfinns i Akademiska Hus årsredovisning.

2. Hyressättningsprinciper Diskussioner uppstår ofta om bolagets hyressättningsprinciper. Principen med s.k. självkostnadshyra anser bolaget inte vara tillämpbar. Vid nyproduktion används balanshyra, vilken för det enskilda projektet jämnar ut hyran över tid. Men grunden för hyran sedd över en längre tidsperiod utsätts ofta för diskussioner, som försvåras av att bolaget inte redovisar de värden olika byggnader är invärderade till och vilka avskrivningar som gjorts. Systemet uppfattas inte som transparent och diskussioner/förhandlingar synes föras utifrån oklara förutsättningar med merarbete och försämringar av relationerna som följd.

3. Obalans i Akademiska Hus fastighetsportfölj Flera lärosäten påtalar förhållandet att högskolesektorns expansion medfört att Akademiska Hus fått en oproportionerligt stor del nya hus. Detta leder, menar man, till högre hyror åtminstone på orter där nyproduktionen varit stor. Någon ”transferering” mellan orter synes Akademiska Hus inte tillämpa.

4. Tendens mot långa hyresavtal Hyressättningsprinciperna och andra omständigheter anses öka benägenheten att ingå långa hyresavtal, samtidigt som kraven på flexibilitet även ifråga om lokalförsörjningen blir alltmer påtaglig.

5. Möjligheterna att finansiera nya lokaler med externa/icke statliga medel I några fall har externa bidragsgivare/donatorer förklarat sig villiga att låta medlen också finansiera investeringar i lokaler. Ett villkor för detta är nästan alltid att lärosätet skall vara ägaren och inte ett statligt bolag. Detta problem delar universitet och högskolor med andra statliga områden som till exempel kultursektorn. Frågan om Akademiska Hus, bolagets avkastningskrav, hyressättnings- och avtalsprinciper och dess dominans på denna del av fastighetsmarknaden tillhör inte utredningens huvuduppgifter att analysera eller ge förslag om. Likväl är det oundvikligt att vi i vårt arbeta kommit i kontakt med dessa frågor och de har betydelse för förståelsen av den analys vi inom ramen för uppdraget gjort. Därför har det synts oss angeläget att kortfattat beröra frågeställningarna. Enligt vår mening är den grundläggande orsaken till dessa att Akademiska Hus på många

orter – dock långt ifrån alla – har en i realiteten närmast monopolliknande ställning. Detta förhållande begränsar lärosätenas möjligheter att med hjälp av konkurrens pressa lokalhyrorna. Det leder också ofta till besvärliga diskussioner och förhandlingar med Akademiska Hus, – kanske ofta grundade på missförstånd på grund av bristande transparens, förment eller ej.

8.3.5 Branschpraxis och styrning med nyckeltal.

Högskoleutbildning och forskning är ett mycket omfattande statligt åtagande med många inblandade.

Även om det ekonomiska styrsystemet visat sig robust och klarat 1990-talets expansion, kan det utvecklas vidare. Det är t.ex. anmärkningsvärt att det saknas en praxis om vilka kostnader som skall tas med i olika underlag. Vad som menas med lokalkostnader, hyror eller andra frekventa begrepp råder det ingen konsensus kring. Åsikterna om vad som skal tas med respektive inte tas med finns det många välgrundade resonemang kring, men diskussionerna har oftast inte slutförts.

Det kan förefalla trivialt att definiera vad som t.ex. menas med lokalkostnader, men om det inte görs uppstår ofta en förvirrad diskussion som efterhand devalverar betydelsen av de underlag, som statsmakten infordrar under budgetprocessen. Även vi drabbades av detta i och med att de lokalkostnadsandelar som vi beräknade utifrån 1999 års årsredovisningar inte stämde riktigt med de uppgifter lärosätena tillställt regeringen i samband med budgetberedningen. Skillnaderna var aldrig stora och vid förfrågningar gavs alltid en rimlig förklaring. Det faktum att siffrorna inte stämde för majoriteten av lärosätena ingav trots detta en osäkerhetskänsla.

Avsaknaden av beslutade och av de inblandade i varje fall accepterade definitioner gör det också ointressantare att ägna sig åt benchmarking. Det finns knappast något lämpligare område än lokalförsörjning inom den statliga sfären för denna typ av erfarenhetsutbyte. Den leder också ofta effektivisering.

Ett intryck är att vissa högskolor och universitet är något isolerade i administrativa frågor inklusive lokalförsörjning. Tvärkontakterna förefaller inte vara speciellt utvecklade och de som hanterar t.ex. lokalfrågorna har inget naturligt regelbundet återkommande forum där man kan ta del av varandras erfarenheter.

De sammankomster som genomförs är oftast på initiativ av Akademiska hus, vilket är tacknämligt, men principiellt kanske tveksamt eftersom Akademiska Hus är den stora motparten i dessa frågor.

Detta förhållande leder till att varje högskola vid projektering eller utveckling av verksamheten ofta saknar erfarenhetsunderlag. Hur stor yta, som krävs för t.ex. en arbetsplats på ett laboratorium finns det visserligen vissa uppgifter om, men i stor utsträckning förefaller man starta från grunden. Ett exempel på detta var lärosätet som höll på att utveckla ett administrativt hjälpsystem, som det visade sig att det geografiskt närmast belägna redan till stora delar hade utvecklat.

Till en del kan denna upplevda isolering vara en följd av kulturen inom högskolorna, dvs. att man skall tänka själv och kritiskt ifrågasätta de förslag och beslut som kommer fram respektive fattas, men det borde finnas gränser för vilken inverkan detta får ha på relativt praktiska frågor som ekonomistyrning och lokalförsörjning.

Ovanstående ger en något negativ bild av högskolesektorns mognad ifråga om redovisning. Denna bild bör emellertid kompletteras med att det blivit avsevärt bättre under 1990-talet. Initiativ har tagits där man i kurs eller konferensform försöker komma fram till god redovisningssed för högskolorna. I detta arbete deltar förutom representanter för universitet och högskolor också RRV och ESV. Detta arbete bör prioriteras och till det bör avdelas större ekonomiska resurser.

I vår enkät till lärosätena frågade vi om användningen av nyckeltal. Majoriteten och däribland alla mindre högskolor svarade att man inte använder nyckeltal. Andra svarade att man använde nyckeltal vid projektering av nya lokaler. Några få använde nyckeltal löpande i uppföljningen av verksamheten, men då i nästan samtliga alla fall på en så övergripande nivå, som t.ex. lokalkostnadandelen – dvs. lokalkostnaderna andel av de totala kostnaderna. Endast ett eller möjligen ett par av de största universiteten hade interna nyckeltal för att styra den löpande verksamheten. För att exemplifiera kan nämnas att Lunds universitet mäter andelen handikappanpassade lokaler kontinuerligt.

Få områden inom den statliga sektorn förefaller, som tidigare nämnts, ha bättre grundläggande förutsättningar för en styrning, som åtminstone delvis grundar sig på nyckeltal. Möjligen ligger en del av förklaringen i hur frågan uppfattades av majoriteten, dvs. att nyckeltal använder man i första hand vid projektering av nya lokaler. Vi förväntade oss framför allt exempel på nyckeltal som man använder i den löpande styrningen, som lokalkostnad per helårsprestation, lokalyta per helårsmedarbetare, lokalkostnad per helårsmedarbetare etc. En möjlig förklaring är att man under flera år koncentrerat sig på att klara de expansionskrav som funnits och denna fokusering har lett till att den löpande styrningen, som framför allt syftar till en bättre resursanvändning, fått komma i andra hand.

8.4. Förslag

8.4.1. Generell åtgärd

Eftersom möjligheten att förutspå framtiden är svår är följaktligen det mest verksamma inslaget i en bra styrmodell stor flexibilitet. I det här fallet innebär det kontroll över hyreskontraktsportföljen så att en viss del av den kan sägas upp på ett par eller några år. Denna åtgärd är givetvis relevant även för högskolorna och universiteten, men något trubbig ur statsmaktssynpunkt eftersom statsägda Akademiska Hus är den helt dominerande hyresvärden och tillsammans med Statens fastighetsverk svarar för den helt dominerande delen av lokalförhyrningarna.

Trots detta måste ett av våra förslag bli att se över kontraktsportföljen och öka inslaget av kontrakt som snabbt kan sägas upp. Vi vill inte nämna någon procent av portföljen som generellt målvärde. Denna översyn måste utgå från varje lärosätes situation. En procentsats skulle snarast bli kontraproduktiv i och med att den skulle vara orealistisk för flera av högskolorna, framför allt de mindre och medelstora, eftersom de har ett begränsat antal korta kontrakt.

8.4.2 Grundläggande.

Sedan det nya systemet infördes i början av 1990-talet kommer Akademiska Hus vid slutet av innevarande år att ha investerat omkring 12,5 miljarder kronor i lokaler för högskolorna och universiteten. Investeringsvolymen fördelar sig över åren på följande sätt:

År Belopp i milj. kr 1993 161 1994 702 1995 918 1996 1 360 1997 1 430 1998 1 885 1999 3 196 2000 3 000 (uppskattning)

Kommittédirektiven ifråga om lokaldelen ger uttryck för en viss mycket förståelig oro för att stora statliga resurser har bundits upp och kommer att bindas upp i lokaler för högskolor och universitet under senare delen av 1990-talet och början av 2000-talet. Direktiven ger

också uttryck för en strävan från regeringens sida att, om expansionen inom högskoleområdet mattas av, skaffa sig ett bättre grepp om lokalsituationen. Bland annat är avsikten att detta skall ske genom att statsmakten förändrar sin egen roll i den process som leder fram till långsiktiga åtagande i lokaler. Direktiven innehåller en begränsning, nämligen att byggnadsteknisk kompetens inte kommer att finnas inom regeringskansliet.

Innan vi går in på förslagen vill vi föra ett mer allmänt resonemang. Det kan förefalla elementärt, men trots detta skall erinras om att styrning i sig inte har något värde. Styrning krävs för att resurserna skall användas på ett effektivt sätt och är en delkomponent i en komplicerad process som i det här sammanhanget yttrar sig i diverse prestationer som tentamina, examina, forskningsuppdrag och publicerade rapporter.

Det styrsystem för universiteten och högskolorna som infördes i början av 1990-talet har i allt väsentligt, som redan nämnts, visat sig fungera väl – åtminstone i ett expansivt skede.

Det skall i detta sammanhang också noteras att regeringens bekymmer – att man anser sig komma in för sent i den process som sedan skall resultera i långvariga förhyrningar och som de berörda universiteten och högskolorna många gånger upplever som byråkratiska komplikationer – inte är något dagligt problem för flertalet av dem som arbetar med lokalfrågor inom högskolesektorn. Det är något som i första hand och i vissa skeden framför allt berör de allra största lärosätena. För att fritt citera en representant för en av de mindre högskolorna: ”Jag har inte pratat med någon på departementet om lokalfrågor sedan vi slöt våra nuvarande 20-åriga hyresavtal i mitten av 90talet”.

Det nya system för styrning av högskoleområdet som regeringen införde fullt ut from den 1 juli 1994, är ett decentraliserat system. Ett decentraliserat system kräver en förstärkning av den centrala instansens uppföljnings- och utvärderingsresurser. Annars är risken stor att decentraliseringen blir mer av en abdikation. Rätt utformat skapas emellertid förutsättningar för en dialog mellan dem som är satta att svara för den övergripande styrningen och dem som har till uppgift att praktiskt genomföra verksamheten. I en sådan dialog framkommer de verksamhetsansvarigas tankar och planer på ett naturligt sätt i ett tidigt skede. För att en dialog skall uppstå krävs att de centrala företrädarna är insatta i de frågor de skall ta ställning till och kanske framförallt i det här fallet, att de får tid och möjlighet att sätta sig in i de verksamhetsansvarigas situation. Den förtroendefulla och konstruktiva dialogen uppstår först när dessa, dvs. de verksamhetsansvariga, erfar att

den centrala instansen, utifrån det lokala eller regionala perspektivet vidareutvecklar den fråga som skall bli föremål för beslut.

Vid en jämförelse med en stor affärsdrivande koncern kan konstateras att regeringen i stort sett har tillgång till samma underlag som den i fråga om vad som krävs för att styra högskoleområdets lokalförsörjning. Årsredovisningar, olika budgetunderlag, låneramar m.m. ger den information som regeringen behöver. Vad som krävs är att resurser avsätts för att analysera och sätta samman denna information.

Mot denna bakgrund är vårt grundförslag att regeringen avdelar de resurser, som är nödvändiga för att denna dialog skall kunna utvecklas. Den kompetens som krävs är sannolikt inte oftast av byggnadsteknisk karaktär, utan kräver mer ett allmänt ekonomiskt/politiskt perspektiv kombinerat med kunskap om högskoleväsendet.

Kompetens är naturligtvis en viktig beståndsdel, men dessutom krävs det, som nämnts, resurser att ta emot den information som erhålls. Speciellt gäller detta ifråga om lokalförsörjningsfrågor. De viktiga faktiska besluten i frågor av denna typ fattas ofta i ett tidigt skede, när tillgången till exakt information är begränsad. Kontraktstecknandet är oftast en formalisering av beslut som i realiteten fattats mycket tidigare. Detta lägger ett stort ansvar på lärosätena att informera regeringen även om planer som är långtifrån färdiga till alla delar.

8.4.3. Kompletteringar av processen

8.4.3.1 Åtgärder för att underlätta dialogen

Det underlag ifråga om lokalförsörjningen som regeringen beslöt att infordra enligt sitt beslut av den 14 oktober 1999 utgör en god grund för den fortsatta hanteringen av dessa frågor. De väsentligaste uppgifterna återfinns i detta underlag, som naturligtvis kan utvecklas, men detta är något som bör ske i samband med en resursförstärkning. Underlaget bör dock kompletteras med en verbal beskrivning av lärosätenas planer ifråga om lokalförsörjningen de närmaste 4–5 åren. En hel del av den verbala informationen återfinns sannolikt i lärosätenas årsredovisningar, men den goda dialogen förutsätter att de lokala instanserna tar ett ansvar för att förmedla till den centrala instansen rätt information vid rätt tidpunkt.

I utredningsdirektiven anges att regeringen skall involveras i förhyrningar inom högskoleområdet om dessa medför att anslagsmedel i större utsträckning binds upp i lokalkostnader. Vi har valt att tolka detta som att regeringen skall inkopplas inför ekonomiskt omfattande

åtaganden i form av lokaler även om lokalinvesteringen inte skulle påverka relationen mellan totala anslagsmedel och de totala lokalkostnaderna, eftersom ansvaret för investeringen ytterst åvilar staten. Detta tycks man inte alltid vara medveten om inom högskolesektorn.

Idag gäller att hyreskontrakt på 10 år och därutöver skall godkännas av regeringen.

Vi föreslår följande förändring: Regeringen skall godkänna alla lokalförhyrningar vars sammanlagda värde uppgår till minst 200 miljoner kronor och/eller som medför att förhållandet lokalkostnader totala kostnader vid tidpunkten för kontraktstecknandet överstiger 18 %.

De kostnader som medför att ett regeringsbeslut erfordras är:

  • hyra, som inkluderar löpande fastighetsunderhåll, värme, el och i förekommande fall fastighetsskatt,
  • ränta och amortering av egna investeringar i fast och lös inredning, samt i förekommande fall i egna lokaler.
  • övriga kostnader som är en följd av förhyrningen.

Hyran behöver dock inte räknas upp med index En multiplikation av den årliga kostnaden med antal år enligt hyresavtalet är tillräckligt. Beloppet 200 miljoner kan varje år anpassas till kostnadsutvecklingen avrundat till närmaste miljon kronor.

Om denna regel gällt under 1998 och 1999 skulle regeringen ha fått ta ställning till 6 ärenden, vilket skall jämföras med de 10 ärenden man tog ställning till under denna period.

Förslaget måste ses mot vad som tidigare sagts ifråga om den utökade dialogen. Ingen begäran om att få teckna hyreskontrakt som kräver ett regeringsbeslut skall presenteras regeringen om den inte föregåtts av förvarningar i till exempel de ovannämnda budgetunderlagen. Ansvaret för detta åvilar lärosätena, som på ett tidigt skede måste försöka bilda sig en uppfattning om de planerade lokalförhyrningarna kommer att kräva ett regeringsbeslut.

De konstnärliga högskolorna har i de flesta fall en lokalkostnadsandel, som överstiger 18 %. Konsthögskolans senaste siffra låg 1999 t.o.m. på 35 %. Detta medför att dessa högskolor vid alla förhyrningar som innebär kostnadsökningar måste ha regeringens godkännande. Om inga andra åtgärder vidtas, kan det för att undvika detaljstyrning och belasta regeringskansliet med frågor av mindre ekonomisk betydelse, finnas anledning att i dessa fall också införa lägsta belopp för regeringsbeslut. Det skulle kunna hanteras individuellt för berörda lärosäten i regleringsbrevet.

Bestämmelsen att beslut om längre hyreskontrakt skall fattas av regeringen gäller för hela det statliga området. Särskild hänsyn har tagits till högskolesektorns situation genom att lärosätena tillåts själva fatta beslut om hyreskontrakt upp till 10 år. Det normala är 6 år. En stor fördel med gällande regler är enkelheten – något som inte skall underskattas. Vad ett avsteg från denna princip för högskolesektorn får för inverkan på övriga delar av den statliga sektorn kan vi inte bedöma, mer än att det naturligtvis ur ett mycket övergripande perspektiv är önskvärt med samma regler för all statlig verksamhet.

Principen att grunda krav på regeringsbeslut på storleken av ett belopp i stället för hyrestiden förefaller mer relevant, eftersom man därigenom fokuserar på det som är svårt, nämligen att försöka bedöma risken med den planerade förhyrningen och inte i en kanske tidspressad situation laborera med avtalstiderna. Förhållandet att regeringen skall ta ställning till även små kontrakt, om de sträcker sig över mer än 10 år, upplevs inte som realistiskt och underminerar därmed regeln. Att sedan mycket långa men ekonomisk små hyreskontrakt är ytterst ovanliga är en annan sak.

Att lägga fast en gräns på i detta fall en lokalkostnadsandel på 18 % får inte uppfattas som ett försök att detaljstyra lärosätena. Istället är det uttryck för ett försök att minska risken för framtida verksamhetsmässiga och/eller ekonomiska problem. För allt annat lika är denna risk större för olika typer av framförallt ekonomiska problem, om lokalkostnadsandelen ligger högt.

Regeringen har inte för avsikt att bygga upp någon byggnadsteknisk kompetens inom regeringskansliet. Utredningen tror inte att den kompetens som erfordras för att ta ställning till lärosätenas lokalförsörjningsplaner i första hand är av byggnadsteknisk karaktär, utan av politisk/ekonomisk. Samtidigt är det viktigt att de förhyrningar eller lokalinvesteringar som enligt ovanstående regelsysystem skall underställas regeringen för beslut, får en professionell beredning.

Under en stor del av utredningstiden arbetade vi med en modell som innebar att det enskilda lärosätet, vars lokalförsörjning vid något tillfälle krävde regeringsbeslut, i sin kalkyl skulle lägga in en liten del (0,2 % av det aktuella beloppet) för vilket regeringen sedan skulle kunna upphandla den kompetens man ansåg sig sakna. Fördelen är att kostnaden därmed skulle belasta korrekt objekt och inte i realiteten betalas av andra. Risken är dock att denna ”stämpelskatt” tillskrivs ett symbolvärde den inte har och skulle kunna uppfattas som en form av detaljstyrning, vilket inte ligger i linje med våra grundläggande intentioner.

Av denna anledning föreslår vi att regeringen innehåller en marginell del av anslaget till universiteten och högskolorna (förslagsvis

1–1,5 miljoner kronor per år) för att kunna upphandla den byggnadstekniska eller annan kompetens man behöver i det enskilda fallet.

Slutligen vill vi understryka att regeringen inte skall göra en detaljgranskning av det projekt som föreläggs, utan översiktligt bedöma realismen och risken, och därefter fatta beslut. Ytterst är det statsmakten som står för den ekonomiska risken.

8.4.3.2 Övriga förslag

Högskolesektorn innehåller både mycket stora och mycket små enheter. De stora universitetens, som Lund och Uppsala, situation skiljer sig väsentligt från de små högskolornas, som Opera- och Teaterhögskolan. De förstnämnda har egna byggnadsavdelningar med medarbetare med hög yrkeskompetens. Lokalfrågorna för de senare hanteras av personal som dessutom har en eller flera andra huvudarbetsuppgifter.

I vår enkät och vid våra kontakter med lärosätena har vi funnit att behovet av erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling i lokalfrågor efterfrågas och behövs. Ansvaret för den egna lokalförsörjningen är ju också endast 6–7 år gammal.

Vi förutsätter därför att lärosätena tar initiativ till och i samverkan arrangerar en kvalificerad lokalförsörjningsutbildning för sin personal. Kärnan i målgruppen för denna utbildning bör vara representanter från de små och medelstora lärosätena, men representanter för alla lärosäten bör delta. Utbildningen skall innehålla både byggnadstekniska och ekonomiska delar. I det senare ingår också förhandlingskunskap. Omfattningen får bestämmas senare, lämpligen efter en inventering av de presumtiva deltagarnas kunskaper. En sådan utbildning skulle också lägga grunden till ett nätverk och måhända en mer omfattande benchmarking/ benchlearning.

Lokalerna är en viktig men inte den viktigaste resursen, för att genomföra utbildning och forskning. Av denna anledning kan lokalförsörjningsfrågorna tidvis hamna i periferin. Samtidigt är lokalerna en stor del av de totala resurserna. Endast personalkostnaderna är (betydligt) större. Denna farhåga (att lokalförsörjningfrågorna kan hamna i periferin) kan motverkas genom att arbetssättet kring lokalfrågorna – framförallt när det gäller projektering – regleras internt.

Vi vill av denna anledning föreslå att regeringen uppdrar åt lärosätena, att om så inte redan är fallet, i arbetsordning reglera lokalförsörjningsfrågorna och då framförallt arbetsordning för projektering av nya lokaler.

Den modell, som används vid Uppsala universitet, kan vara en utgångspunkt för detta arbete, som sedan måste anpassa till varje lärosäte.

På detta sätt skulle man få någon form av kvalitetsgaranti i den grundläggande processen till gagn för de regeringsbeslut som kommer att krävas i del fall.

8.5. Sammanfattning

Bilden i stort

På aggregerad nivå har vi funnit att hyreskostnadsutvecklingen och anslagstilldelningen följs åt. Ytutvecklingen har varit långsammare. Detta utesluter självfallet inte att enskilda lärosäten kan komma få problem i vilka lokalfrågorna är en viktig beståndsdel.

Allmänna förslag

  • Samtliga lärosäten bör se över sin lokalportfölj och så långt som möjligt försöka sprida kontraktstiderna. Därmed skapas en högre grad av flexibilitet genom att en del av lokal-åtaganden kan avvecklas på kort sikt.
  • Åtgärder för att på ett avgörande sätt förbättra styrningen förutsätter att statsmakten avdelar resurser för att upprätthålla en konstruktiv dialog med samtliga lärosäten.
  • Vilka hyresåtaganden som skall bli föremål för regeringsbeslut skall avgöras av dels åtagandets storlek och dels lärosätets lokalkostnadsandel. Vi föreslår att regeringen skall godkänna lokalförhyrningar vars sammanlagda värde uppgår till minst 200 miljoner kronor och /eller som medför att förhållandet lokalkostnader totala kostnader vid tidpunkten för kontraktstecknandet överstiger 18 %.

Förslag, som bidrar till att förbättra dialogen mellan lärosäte och statsmakten

  • En marginell del av anslaget till högskolorna och universiteten (1–1,5 miljoner kr) bör innehållas av regeringen för att regeringskansliet skall kunna upphandla byggnadsteknisk eller annan specialkompetens för bedömning av hyresåtagandet.
  • En arbetsordning för hantering av lokalförsörjningsfrågorna bör införas på samtliga lärosäten.
  • Regeringsbeslutet att infordra uppgifter om lokalförsörjningen från lärosätena bör permanentas och bli rutin Innehållet bör utvecklas succesivt i taktmed regeringskansliets resurser.
  • Arbetet med att utveckla god redovisningssed inom sektorn bör fortsätta och också prioriteras. Styrning med nyckeltal bör uppmuntras.
  • Lärosätena bör ta initiativ till och i samverkan arrangera en kvalificerad utbildning kring lokalförsörjningsfrågorna.

Övriga iakttagelser

Frågor om Akademiska Hus som bolagets avkastningskrav, hyressättnings- och avtalsprinciper och dess dominans på denna del av fastighetsmarknaden bör enligt vår mening uppmärksammas. Det nuvarande systemet för lokalförsörjning anses av högskolorna vara avsevärt bättre än det som användes fram till 1994.

  • Den nya tekniken kommer att påverka lokalförsörjningen, men den ekonomiska nettoeffekten tros bli marginell.

Referenser

Förordning om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning 1993:134 och 1996:882.

Förslag till åtgärder avseende rekrytering. Dnr U 2000/2706/ST. Utbildningsdepartementet: PM 2000-06-21.

Godt begyndt – forskarutdannelsen i Danmark. Rapport från den av Danmarks forskningsråd utsedda panelen jan 2000.

Handledning för arbetet med regleringsbrev. Regeringskansliet.

Higher education policy in Finland. 1999 Undervisningsministeriet, Helsingfors.

Hjertsén, Ewa: Hur mycket undervisning får studenten vid samhällsvetenskapliga fakulteten vid Uppsala universitet? Jämförelse ht 97 och läsåret 1992/93. Rapport 1998-08-18.

Hägglund, Sture: 10 forskarskolor delrapport 17 april 2000.

Hägglund, Sture: Tio forskarskolor. Ett förslag till utveckling av forskarutbildningen slutrapport juni 2000.

Högskolans lokaler – ett regeringsuppdrag. HSV 1998:31R

Johansson, Eivor. m.fl.: Högskoleutbildade – tillgång och efterfrågan. HSV 1999:9 AR.

Johansson, Eivor o Strandberg, Leif: Kan gymnasieskolan förse högskolan med studenter? HSV 1999:5 AR.

JÄMSTÄLLDHET – hur styr regeringen? RRV 2000:17.

Kim, Lillemor: Svensk forskarutbildning i internationell belysning, 2000. Documenta 70. KVA.

Kim, Lillemor och Brandell Lars: Privilegium eller rättighet – en ESOrapport om antagningen till högskolan. Finansdepartementet Ds 2000:24.

Kälvemark, Torsten m.fl.: Internationella trender på högskoleområdet. HSV 1999:2 AR.

Lärosätenas arbete med jämställdhet, studentinflytande samt social och etnisk mångfald, HSV 2000:8R.

Maasen, Peter: Models of financing higher education in Europe, 2000. CHEPS.

Melkersson, Martin: Grundutbildning på obestånd? Stockholms universitet vt 2000.

NU-databasen, HSV.

Performance indicators in higher education 1996-97, 1997-98, Report Dec 1999. HEFCE.

Prop. 1992/93:1, Frihet för kvalitet.

Prop. 1992/93:169, högre utbildning för ökad kompetens och Prop. 1992/93: 1. Bil. 9 Utbildningsdepartementet.

Prop. 1992/93:170, Forskning för kunskap och framsteg.

Prop. 1993/94: 100 Bil 9, Utbildningsdepartementet.

Prop. 1993/94:177, Utbildning och forskning. Kvalitet och konkurrenskraft.

Prop. 1996/96:1, Vol 6, Utbildning.

Prop. 1996/97:5, Forskning och samhälle.

Prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst.

Prop. 1998/99:100, utgiftsområde 16.

Prop. 1999/2000:28, Studentinflytande och kvalitetsutveckling i högskolan.

Prop. 1999/2000: 100, Utgiftsområde 16.

Prop. 1999/2000:81, Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering.

Regleringsbreven avseende universitet och högskolor för åren 1993/94 -2000.

Riksdagens revisorer rapport 1996/97:11. Analys och användning av resultat i regeringskansliet.

Riksdagens revisorer: Förslag till riksdagen 1997/98: RR7.

Riksdagens revisorer: Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning. Rapport 1999/2000:9.

SFS 1992:1434, Högskoleförordningen.

Sjölund, Majvor: Redovisning av uppdraget till Högskoleverket om forskarskolor HSV reg nr 62-944-99 samt Forskarutbildning – ett regeringsuppdrag HSV rapport 2000:4 R.

SOU 1992:44, Resurser för högskolans grundutbildning. Betänkande av Högskoleutredningen.

SOU 1993:3, Ersättning för kvalitet och effektivitet.

SOU 1995:121, Riksdagen, regeringen och forskningen. Några drag i svensk forskningspolitik under två decennier.

SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst.

SOU 1998:83, DUKOM. På distans och kostnadseffektiv distansutbildning.

SOU 1998:128, Forskningspolitik.

SOU 2000:47, Mångfald i högskolan. Reflektioner och förslag om social och etnisk mångfald i högskolan.

Statistiska meddelanden U13 SM 9901. Forskning och utveckling inom universitets- och högskolesektorn samt U 21 9901 och U 23 9901. SCB

Särskilda utbildningssatsningar – vad blev det av dem? HSV 1998:4R

Sörlin, Sverker och Törnqvist, Gunnar: Kunskap för välstånd. Universiteten och omvandlingen av Sverige 2000.

Talerud, Bo: Högskolans arbete med sin samverkansuppgift. HSV 2000:2 AR.

Undervisningstid inom filosofisk fakultet. Rapport 13, filosofiska fakulteten, Linköpings universitet. 1999.

Årsrapporterer för universitet och högskolor 1993/94-1998 HSV.

Är grundutbildningens kvalitet i farozonen? HSV 2000:12 AR.

Kommittédirektiv

Högskolans styrning – en utvärdering

Dir 1999:70

Beslut vid regeringssammanträde den 30 september 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda vissa frågor om högskolans styrning.

Utgångspunkten för uppdraget skall vara att nuvarande mål- och resultatstyrda resurstilldelnings- och styrsystem för grundutbildningen i sina grunddrag skall ligga fast. Utredaren skall analysera möjligheterna för en vidareutveckling av nuvarande system och föreslå förbättringar av systemet. Utredaren skall också redovisa erfarenheterna av hur målstyrningen inom grundutbildningen har fungerat sett ur såväl riksdagens och regeringens som högskolans perspektiv. Vidare skall utredaren överväga möjligheterna för införande av mål- och resultatstyrd resursfördelning för anslag till forskning och forskarutbildning.

Bakgrund

Grundutbildning

1993 års högskolereform (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363 samt prop. 1992/93:170, bet. 1992/93:UbU22, rskr. 1992/93:390), innebär en decentralisering av ansvaret för vissa viktiga beslut till varje enskilt lärosäte. Regeringen ställer upp generella mål i form av effekt- och verksamhetsmål som högskolan skall uppfylla. Riksdagen och regeringen har ett övergripande ansvar för den högre utbildningen och forskningen. Ansvaret utövas dels genom resultatstyrningen och den finansiella styrningen, dels genom den löpande tilllämpningen av denna styrning.

Riksdagen och regeringen fastställer målen och ramarna för högskolans verksamhet, såväl de ekonomiska som de författningsmässiga. Inom dessa ramar ankommer det på lärosätena att genomföra verksamheten och därmed besluta om bl.a. den institutionella organisationen, principerna för den interna fördelningen av resurser samt den årliga budgeten och uppföljningen av densamma, utbildningsutbudet inklusive dimensioneringen inom grundutbildningen, samt lokalförsörjningen och anskaffningen av anläggningstillgångar.

Högskolans uppgift är enligt 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) att anordna utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet samt att bedriva forskning, konstnärligt och annat utvecklingsarbete. Verksamheten skall bedrivas så att det finns ett nära samband mellan utbildning och forskning. Verksamheten skall också avpassas så att en hög kvalitet uppnås och de tillgängliga resurserna utnyttjas effektivt.

Genom 1993 års universitets- och högskolereform infördes ett nytt resurstilldelningssystem för den grundläggande högskoleutbildningen. Resurstilldelningen är beroende av de resultat som uppnås. Med resultat menas antal helårsstudenter och helårsprestationer som dessa uppnår per helår. Vad som avses med helårsstudent respektive helårsprestation anges i 4 kap. 7 § respektive 8 § förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Fram till dess att det nya resurstilldelningssystemet infördes var antalet tillhandahållna studieplatser grunden för resurstilldelningen och lärosätenas utbildningsuppdrag formulerades som planeringsramar uttryckta i ett antal nybörjarplatser. Avsikten med den nya styrmodellen är att styrningen skall vara i huvudsak mål- och resultatorienterad. Förutom att systemet skall göra det möjligt för högskolan att fatta beslut om den interna resursfördelningen, skall systemet motivera till att fortlöpande förbättra verksamheten. Systemet ger också ett incitament för högskolan att öka studenternas prestationer.

Inför varje budgetår får varje lärosäte ett anslag som består av ett takbelopp och i de flesta fall även av en ersättning för särskilda åtaganden. Anslaget är preliminärt, eftersom det slutliga anslaget inte kan fastställas förrän efter budgetårets slut då det faktiska utfallet av antal helårsstudenter och helårsprestationer är känt.

Ersättningsbeloppen för helårsstudent och helårsprestation fastställs årligen. De är olika stora för olika utbildningsområden men enhetliga såtillvida som samma ersättning för helårsstudent och helårsprestation inom samma utbildningsområde gäller för samtliga lärosäten.

I det årliga regleringsbrevet till lärosätena beslutar regeringen om deras verksamhet på grundval av vad riksdag och regering anser skall gälla för verksamheten under kommande budgetår. I regleringsbrevet

fastställs såväl effektmål som verksamhetsmål. Sedan 1997 anges också årliga mål för antalet helårsstudenter samt därav minsta antal helårsstudenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsområdena. Vidare består styrningen av grundutbildningen i att högskolan inför varje treårsperiod får ett utbildningsuppdrag av regeringen där kvantitativa mål avseende vissa examina under treårsperioden anges. För det aktuella budgetåret kan i vissa fall även krav finnas på särskild återrapportering. De generella återrapporteringskraven regleras i 4 kap. förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor.

Forskning och forskarutbildning

Riksdagen beslutade med anledning av regeringens proposition Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12) att anslag till forskning och forskarutbildning från och med den 1 januari 1999 huvudsakligen skall fördelas på vetenskapsområden. Enligt riksdagens beslut skall det finnas fyra vetenskapsområden: humanistisk-samhällsvetenskapligt (motsvarar de tidigare teologiska, juridiska, humanistiska och samhällsvetenskapliga fakulteterna) medicinskt (motsvarar de tidigare medicinska, farmaceutiska och odontologiska fakulteterna), naturvetenskapligt samt tekniskt vetenskapsområde. Det är riksdagen, som efter förslag från regeringen, beslutar om vilka vetenskapsområden vid universitet och högskolor med vetenskapsområde som skall få anslag.

De lärosäten som före den 1 januari 1999 var universitet får ett anslag uppdelat i anslagsposter per vetenskapsområde och en anslagspost för lokalhyror m.m. För de lärosäten som blev universitet från den 1 januari 1999 ingår även lokalkostnader i anslagsposterna för vetenskapsområdena.

Alla universitet får inte resurser till samtliga vetenskapsområden. Endast Uppsala och Lunds universitet får anslag till samtliga vetenskapsområden. Övriga universitet tilldelas resurser till mellan ett och tre olika vetenskapsområden. Sveriges lantbruksuniversitet, som ligger inom Jordbruksdepartementets ansvarsområde, får ett samlat anslag för grundutbildning, forskarutbildning och forskning.

Till vetenskapsområde har kopplats rätten att anordna forskarutbildning och utfärda doktorsexamen. En högskola som inte är universitet kan hos regeringen ansöka om att få rätt till ett vetenskapsområde. Om regeringen beslutar att tilldela en högskola ett vetenskapsområde innebär det att högskolan kan anordna forskarutbildning och utfärda doktorsexamina inom området. Som en följd härav kan lärosätets

forskningsanslag helt eller delvis koncentreras till detta vetenskapsområde.

Riksdagen och regeringen kan bl.a. styra forskningen och forskarutbildningen till vissa områden genom resursfördelningen. Regeringen har dessutom möjlighet att inom ett vetenskapsområde peka ut speciella ämnesområden som en högskola särskilt skall ansvara för.

Av nuvarande högskolor har Högskolan i Karlskrona/Ronneby fått tekniskt vetenskapsområde, Malmö högskola medicinskt vetenskapsområde och Högskolan i Kalmar naturvetenskapligt vetenskapsområde.

Övriga högskolor får permanenta forskningsresurser utan att statsmakterna bestämmer vilken inriktning dessa skall ha.

Uppdraget

Utgångspunkt för uppdraget

Utgångspunkt för uppdraget skall vara att det nuvarande mål- och resultatstyrda resurstilldelnings- och styrsystemet för grundutbildningen i sina grunddrag skall ligga fast. Utredaren skall analysera möjligheterna för en vidareutveckling av nuvarande system och föreslå förbättringar av systemet. Utredaren skall också redovisa erfarenheterna av hur målstyrningen inom grundutbildningen har fungerat sett ur såväl riksdagens och regeringens som högskolans perspektiv. Vidare skall utredaren överväga möjligheterna för införande av mål- och resultatstyrd resursfördelning för anslag till forskning och forskarutbildning.

Uppdragets inriktning

1 Mål

Utredaren skall göra följande:

  • Utvärdera hur arbetet med att formulera och fastställa mål (inklusive utbildningsuppdrag) har fungerat. I utvärderingen ingår att granska och analysera det underlag som regeringen har haft tillgång till vid beslut om mål och resursfördelning samt hur kommunikationen mellan regeringen och lärosätena har fungerat.
  • Utvärdera hur och i vilken mån regeringens mål och prioriteringar har fått genomslag i högskolornas planering och hur målen och prioriteringarna har fungerat i praktiken.
  • Bedöma om nuvarande system innehåller tillräckliga incitament för högskolan att uppnå målen samt vilka förhållanden i systemet som

eventuellt verkar hindrande eller bromsande för att målen skall uppnås och lämna förslag till hur sådana hinder kan lösas.

  • Föreslå vilka kriterier som är rimliga att utgå ifrån när regeringen bestämmer mål för examina samt föreslå eventuella förändringar av målen för grundutbildning.
  • Överväga vilka kriterier som kan användas i samband med målformuleringen för att tydliggöra en avvägning mellan utbildning förlagd till lärosätets campus och distansutbildning, liksom mellan utbildning som riktar sig till nybörjare i högskolan jämfört med utbildning som riktar sig till studenter som bedriver fortsatta studier. I det sammanhanget skall även problem med att anordna utbildning på deltid och distansutbildning uppmärksammas och förslag till åtgärder redovisas.
  • Överväga om resurstilldelningssystemet kan utformas så att det premierar lärosäten som har en bred social rekrytering och en rekrytering som bryter de könsbundna studievalen samt aktivt arbetar med att dels öka mångfalden i utbildningar och dels förnya desamma samt föreslå hur det skall genomföras.

2 Övrigt

Utredaren skall göra följande:

  • Utvärdera statens satsningar på högskolan under senare delen av 1990-talet ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. En aspekt som skall belysas är hur satsningarna har motsvarat arbetsmarknadens behov av högskoleutbildad arbetskraft.
  • Granska och analysera lärosätenas resursutnyttjande, t.ex. vilka resurser högskolan använder till undervisning, lokaler m.m. Vidare skall skillnaderna mellan olika lärosätens förutsättningar att bedriva verksamhet belysas.
  • Utvärdera modeller som gör det möjligt dels för regeringen att skapa incitament för en profilering av forskning och forskarutbildning, dels för att fördelning av forskningsmedel i större utsträckning skall kunna baseras på kvalitetsomdömen.
  • Utvärdera nuvarande styrning av forskarutbildningen med examensmål och minimibelopp för studiefinansiering samt överväga om mer utvecklade mål för forskarutbildningen skall införas, t.ex. avvägning mellan olika inriktningar och områden.
  • Överväga hur resurstilldelningssystemet kan utformas, så att fördelningen av medel skall kunna göras utifrån hur väl lärosätet har uppfyllt sina mål. Utredaren skall vidare redovisa och lämna förslag till

övriga åtgärder, för de fall de mål, som regeringen har ställt upp för högskolan, uppnås eller inte uppnås.

3 Ersättningsnivåer

Utredaren skall göra följande:

  • Utvärdera de nuvarande ersättningsnivåerna som finns för olika utbildningsområden samt hur lärosätena avräknar mot dessa ersättningsnivåer. Redovisningen skall visa för- och nackdelar med nuvarande modell. Utredaren skall föreslå eventuella justeringar inom givna ekonomiska ramar.

4 Resurstilldelningssystem

Utredaren skall göra följande:

  • Analysera och överväga hur fördelningen av anslag för forskning och forskarutbildning kan utformas. Bedömningen skall baseras på kvalitetsomdömen med anknytning till bl.a. lärosätets profilering. Utredaren skall lämna förslag om hur ett sådant system kan utformas samt för- och nackdelar med ett sådant system.

I den del som avser att analysera hur högskolan möter arbetsmarknadens och studenternas efterfrågan, skall utredaren samråda med Högskoleverket beträffande det uppdrag, som regeringen den 11 mars 1999 gav verket, att analysera arbetsmarknadens behov av högskoleutbildade. Samråd skall även ske med Högskoleverket med anledning av det regeringsuppdrag som verket fick den 4 mars 1999 om forskarskolor samt dessas inverkan och möjligheter i förhållande till forskarutbildningen. Vidare skall samråd ske med den utredare som regeringen avser att tillkalla för att utreda mångfalden i högskolan.

Utredningsarbetet skall bedrivas i samverkan med berörda lärosäten. Dessa skall ge utredaren det bistånd som behövs för uppdragets genomförande.

Utredaren får inte föreslå ökade utgifter utan att samtidigt föreslå hur finansiering skall ske.

Utredaren skall analysera om det krävs några särskilda ändringar i aktuella författningar och, i förekommande fall, lämna förslag till sådan ändringar.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 31 maj 2000.

Tilläggsdirektiv

Högskolans styrning – en utvärdering

Dir. 2000:6

Beslut vid regeringssammanträde den 23 mars 2000.

Sammanfattning av uppdraget

Den särskilde utredare som tillkallats för att utreda vissa frågor om högskolans styrning får genom tilläggsdirektiv i uppdrag att särskilt utreda och föreslå förändringar av lokalförsörjningen inom högskolan.

Uppdraget

Den särskilde utredaren som tillkallats för att utreda vissa frågor om högskolans styrning ges i uppdrag att därutöver:

  • analysera hur lokalkostnadernas andel av dels högskoleanslagen, dels lärosätenas beräknade totala omslutning förutses utvecklas på några års sikt mot bakgrund av volymerna genomförda och planerade förhyrningar som innebär nybyggnationer eller större om- och tillbyggnader. Vidare skall analysen ta fasta på att högskolan planerar att lämna förhyrningar. Utredaren skall vid sin analys utnyttja redovisningen av det uppdrag som regeringen gav till Statens lokalförsörjningsverk och Högskoleverket år 1997 (dnrU1997/4158/ UH).
  • analysera vilket lokalbehov som högskoleexpansionen (inom grundutbildning, forskarutbildning och forskning) under 1990-talet har gett och kommer att ge upphov till.
  • analysera hur beställnings- och förhyrningstakten utvecklas efter 2000, under förutsättning att ingen ytterligare expansion beslutas.

Mot bakgrund av analyserna skall utredaren lämna förslag på en modell för regeringens styrning av lokalförhyrningar inom högskoleområdet,

om förhyrningarna medför att anslagsmedel i större utsträckning binds upp i lokalkostnader. Styrmodellen skall ge möjligheter för regeringen att bedöma behovet av förhyrningen på ett så tidigt stadium att det finns reella möjligheter för regeringen att påverka förhyrningarna. Utgångspunkten skall vara att förhyrningar av större ekonomisk betydelse bör godkännas av regeringen, även om högskolan bedömer att förhyrningen ryms inom nuvarande anslag. Utredaren skall vidare lämna förslag om hur underlaget från lärosätet skall vara utformat för att regeringen skull kunna bedöma behovet. Utgångspunkten bör vara att byggteknisk kompetens inte kommer att finnas inom Regeringskansliet. Utredaren bör även undersöka om det är praktiskt möjligt att utöka underlaget om förhyrningar på ett meningsfullt sätt i budgetunderlaget utifrån det särskilda beslut som fattades den 14 oktober 1999 om utformningen av budgetunderlaget för universitet och högskolor (dnr U1999/3347/UH). Utredaren kan även föreslå korrigeringar i budgetunderlaget för att ytterligare förbättra regeringens kunskap inom området.

Bakgrund

Ersättning för lokaler i grundutbildningen vid universiteten och högskolorna ingår sedan den 1 juli 1994 i ersättningen för helårsstudenter. Inom forskning och forskarutbildning ges ersättning för lokaler, inredning och utrustning på olika sätt till universiteten och till högskolorna utan egna forskningsanslag. Universiteten, förutom de nyinrättade universiteten i Karlstad, Växjö och Örebro, erhåller särskilda medel för lokalhyror m.m. De nyinrättade universiteten och högskolorna erhåller medel för forskning där ersättning för lokaler, inredning och utrustning är inkluderade.

Inför övergången till det nya resurstilldelningssystemet för lokaler, inredning och utrustning beslutade riksdagen om särskilda lokalmedel till vissa universitet för kostnader i samband med större byggprojekt (prop. 1992/93:170, UbU15, rskr. 1992/93:388), som inte sammanhänger med högskoleexpansionen under 1990-talet. Alla dessa projekt är ännu inte är avslutade. Medlen utgörs dels av engångsmedel avsedda för inredning och utrustning, dels av permanenta medel avsedda för hyresökningar. Medlen har tillförts universiteten när byggprojekten medför kostnader. Fortfarande återstår att fördela medel till Lunds och Stockholms universitet, Kungl. Tekniska högskolan samt de konstnärliga högskolorna.

I samband med att resurstilldelningssystemet för den grundläggande högskoleutbildningen följdes upp 1997 (dnr U97/2538/UH) förutsåg

några högskolor att andelen lokalkostnader i förhållande till de totala kostnaderna om några år skulle öka åtminstonde temporärt till följd av att lokalsituationen behövde förbättras på grund av expansionen av grundutbildningen. Vid redovisningen av uppdraget 1997 redovisade dock Högskoleverket att andelen ännu inte hade ökat vid några lärosäten.

Under 1990-talet har grundutbildningen vid den svenska högskolan expanderat kraftigt till följd av bland annat ett flertal regeringsbeslut. Under den första halvan av decenniet ökade antalet helårsstudenter med cirka 30 procent. För perioden 1997 – 2000 har beslut fattats som innebär en ökning med 68 000 platser. För åren 2001 – 2002 har beslut fattats som innebär att högskolan byggs ut med ytterligare 20 000 platser. Därutöver har forskningsvolymen ökat kraftigt. År 1997 utfördes 18 033 årsverken, vilket året därpå steg till 19 041. Denna trend fortsatte under 1999. Den ökande forskningsvolymen under 1990-talet bestod av dels höjda forskningsanslag, dels en ökande andel externfinansierad forskning. Inom både uppdragsutbildning, uppdragsforskning och sektorsforskning som finansieras med forskningsbidrag från andra finansiärer gäller principen om full kostnadstäckning. Kostnader för lokaler skall således ingå i ersättningen från uppdrags- respektive bidragsgivaren.

Nuvarande styrmodell för högskolelokaler

Den nuvarande styrningen av högskolornas lokalförsörjning sker endast genom att det krävs ett godkännande från regeringen för lokalförhyrningar som är längre än 10 år. Regeringen styr alltså endast högskolornas möjlighet till långa förhyrningar, inte t.ex. andelen lokalkostnader av deras totala tillgängliga medel eller hur hög andel av högskolornas förhyrningar som får vara uppbundna i längre kontrakt.

Uppföljningen av universitetens och högskolornas lokalkostnader och planerade ny- och ombyggnader grundas på budgetunderlag som varje myndighet skall lämna till regeringen senast den 1 mars varje år. I budgetunderlaget specificeras bl. a. beräknade lån och räntekostnader under de kommande fyra åren.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget enligt detta tilläggsdirektiv skall redovisas i en separat rapport senast den 31 maj 2000.

Utbildningsprofiler

Utbildningsprofiler för universitet och högskolor

Tabell 1. Registrerade helårsstudenter i statliga uppdrag budgetåret 1994/95 och 1999 fördelade på utbildningsområden.

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

Chalmers

Humanistiskt

132

2 %

121

2 %

Samhällsvetenskapligt 101

1 %

141

2 %

Tekniskt

6 514

97 %

7 064

96 %

6 747

100 %

7 326

100 %

Göteborgs universitet

Humanistisk o teol 5 078

24 %

4 176

20 %

Samhällsvetenskapligt 7 389

35 %

6 787

33 %

Juridiskt

845

4 %

709

3 %

Naturvetenskapligt 2 777

13 %

3 957

19 %

Vård

303

1 %

358

2 %

Medicin o odontologi 1 219

6 %

1 252

6 %

Undervisning

2 049

10 %

1 754

9 %

Konst m.m.

730

3 %

851

4 %

Övrigt

1 005

5 %

557

3 %

Farmaceutisk

16

0 %

21 395

100 %

20 417

100 %

HHS

Humanistiskt

42

3 %

Juridiskt

109

8 %

86

7 %

Samhällsvetenskapligt 1 313

92 %

1 109

90 %

1 421

100 %

1 237

100 %

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

Dalarna

Humanistiskt

450

16 %

725

18 %

Samhällsvetenskapligt 746

26 %

817

20 %

Juridiskt

107

4 %

149

4 %

Naturvetenskapligt

491

17 %

812

20 %

Tekniskt

661

23 %

1 051

25 %

Undervisning

339

12 %

448

11 %

Övrigt

85

3 %

100

2 %

Vård

21

0 %

2 879

101 %

4 123

100 %

Kristianstad

Humanistiskt

306

13 %

410

11 %

Samhällsvetenskapligt 734

32 %

1 365

37 %

Juridiskt

125

5 %

225

6 %

Naturvetenskapligt

257

11 %

605

16 %

Tekniskt

196

9 %

438

12 %

Undervisning

495

22 %

516

14 %

Övrigt

187

8 %

146

4 %

Vård

25

1 %

2 300

100 %

3 729

100 %

Borås

Humanistiskt

100

4 %

194

6 %

Samhällsvetenskapligt 564

23 %

709

21 %

Juridiskt

154

6 %

170

5 %

Naturvetenskapligt

447

18 %

739

22 %

Tekniskt

462

18 %

697

20 %

Undervisning

170

7 %

218

6 %

Övrigt

602

24 %

645

19 %

Konst m.m.

55

2 %

Vård

3

0 %

2 499

100 %

3 430

101 %

Gävle

Humanistiskt

358

12 %

621

14 %

Samhällsvetenskapligt 989

33 %

1 481

33 %

Juridiskt

87

3 %

129

3 %

Naturvetenskapligt

656

22 %

1 259

28 %

Tekniskt

455

15 %

699

15 %

Undervisning

271

9 %

242

5 %

Övrigt

144

5 %

123

3 %

2 960

100 %

4 554

100 %

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

Halmstad

Humanistiskt

318

14 %

575

15 %

Samhällsvetenskapligt 1 153

50 %

1 749

46 %

Juridiskt

71

3 %

118

3 %

Naturvetenskapligt

143

6 %

492

13 %

Tekniskt

544

24 %

788

21 %

Undervisning

36

2 %

67

2 %

Övrigt

33

1 %

Konst m.m.

7

0 %

2 298

100 %

3 796

100 %

Jönköping

Humanistiskt

346

11 %

507

12 %

Samhällsvetenskapligt 1 283

43 %

1 570

36 %

Juridiskt

176

6 %

210

5 %

Naturvetenskapligt

265

9 %

414

9 %

Tekniskt

414

14 %

1 109

25 %

Undervisningsområdet 406

13 %

427

10 %

Övrigt

118

4 %

157

4 %

3 006

100 %

4 394

100 %

Kalmar

Humanistiskt

277

10 %

431

11 %

Samhällsvetenskapligt 721

26 %

1 080

26 %

Juridiskt

5

0 %

7

0 %

Naturvetenskapligt

645

23 %

874

21 %

Tekniskt

675

24 %

1 043

26 %

Undervisning

373

13 %

416

10 %

Övrigt

122

4 %

214

5 %

Vård

16

0 %

2 818

100 %

4 081

100 %

Karlskrona/Ronneby

Humanistiskt

232

16 %

230

8 %

Samhällsvetenskapligt 441

31 %

694

24 %

Naturvetenskapligt

175

12 %

363

13 %

Tekniskt

587

41 %

1 523

53 %

Vård

37

1 %

Undervisning

13

0 %

1 435

100 %

2 860

100 %

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

Skövde

Humanistiskt

370

20 %

459

19 %

Samhällsvetenskapligt 761

40 %

444

18 %

Juridiskt

72

4 %

58

2 %

Naturvetenskapligt

354

19 %

726

29 %

Tekniskt

283

15 %

791

32 %

Övrigt

50

3 %

0

0 %

1 890

101 %

2 478

100 %

TrollHättan/Udevalla

Humanistiskt

99

7 %

191

7 %

Samhällsvetenskapligt 642

46 %

1 230

46 %

Juridiskt

74

5 %

98

4 %

Naturvetenskapligt

103

7 %

362

13 %

Tekniskt

357

26 %

619

23 %

Undervisning

95

7 %

139

5 %

Övrigt

28

2 %

47

2 %

1 397

100 %

2 686

100 %

Gotland

Humanistiskt

136

29 %

282

28 %

Samhällsvetenskapligt 177

38 %

256

26 %

Juridiskt

23

5 %

19

2 %

Naturvetenskapligt

20

4 %

325

33 %

Tekniskt

110

23 %

113

11 %

Övrigt

2

0 %

468

100 %

995

100 %

IHS

Samhällsvetenskapligt

24

7 %

Konst m.m.

275

73 %

265

72 %

Undervisning

100

27 %

78

21 %

375

100 %

367

100 %

Karlstad

Humanistiskt

1 216

20 %

1 225

18 %

Samhällsvetenskapligt 2 587

42 %

2 693

40 %

Naturvetenskapligt

888

14 %

1 096

16 %

Tekniskt

695

11 %

972

14 %

Undervisning

666

11 %

597

9 %

Övrigt

164

3 %

132

2 %

6 216

100 %

6 715

100 %

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

KI

Humanistiskt

21

1 %

8

0 %

Samhällsvetenskapligt 214

8 %

221

7 %

Naturvetenskapligt

34

1 %

170

6 %

Tekniskt

23

1 %

85

3 %

Medicinskt

1 828

64 %

1 684

56 %

Odontologiskt

381

13 %

290

10 %

Vård

343

12 %

557

18 %

2 845

100 %

3 015

100 %

Konstfack

Konst m.m.

559

100 %

513

94 %

Undervisning

0

0 %

35

6 %

559

100 %

548

100 %

Konsthögskolan

Konst m.m.

191

100 %

212

100 %

Musikhögskolan

Konst m.m.

542

100 %

527

89 %

Undervisning

65

11 %

542

100 %

592

100 %

KTH

Humanistiskt

93

1 %

223

2 %

Samhällsvetenskapligt 297

3 %

281

3 %

Juridiskt

65

1 %

67

1 %

Naturvetenskapligt 2 555

28 %

2 705

26 %

Tekniskt

6 033

67 %

7 245

69 %

9 042

100 %

10 521

100 %

Linköping

Humanistiskt

1 713

15 %

1 813

13 %

Samhällsvetenskapligt 2 341

22 %

2 749

20 %

Juridiskt

264

2 %

334

2 %

Naturvetenskapligt 2 193

20 %

3 051

22 %

Tekniskt

2 619

24 %

3 917

28 %

Medicinskt

473

4 %

690

5 %

Vård

51

0 %

58

0 %

Undervisning

899

8 %

895

7 %

Övrigt

223

2 %

249

2 %

10 776

100 %

13 756

100 %

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

Luleå

Humanistiskt

469

9 %

640

9 %

Samhällsvetenskapligt 1 179

22 %

1 690

24 %

Juridiskt

210

4 %

271

4 %

Naturvetenskapligt 1 102

21 %

1 355

19 %

Tekniskt

1 571

29 %

2 334

33 %

Undervisning

517

10 %

496

7 %

Övrigt

97

2 %

27

0 %

Konst m.m.

200

4 %

251

4 %

5 345

100 %

7 064

100 %

Lund

Humanistiskt o teol 5 601

21 %

4 522

21 %

Samhällsvetenskapligt 7 575

29 %

6 274

30 %

Juridiskt

2 171

8 %

1 988

9 %

Naturvetenskapligt 2 182

8 %

1 920

9 %

Tekniskt

4 443

17 %

4 328

20 %

Med o odont

1 536

6 %

1 349

6 %

Vård

502

2 %

174

1 %

Undervisning

1664

6 %

37

0 %

Konst m.m.

427

2 %

510

2 %

Övrigt

366

1 %

100

0 %

26 467

100 %

21 202

100 %

LHS

Humanistiskt

653

17 %

844

17 %

Samhällsvetenskapligt 520

13 %

702

14 %

Naturvetenskapligt

659

17 %

788

16 %

Undervisning

1 740

44 %

2 113

43 %

Övrigt

346

9 %

388

8 %

Konst m.m.

100

2 %

3 918

100 %

4 935

100 %

Malmö

Humanistiskt

626

10 %

Samhällsvetenskapligt

1 452

22 %

Juridiskt

44

1 %

Naturvetenskapligt

705

11 %

Tekniskt

1 231

19 %

Med o odont

234

4 %

Vård

276

4 %

Undervisning

1 569

24 %

Konst m.m.

67

1 %

Övrigt

308

5 %

6 512

100 %

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

Mitthögskolan

Humanistiskt

822

12 %

846

10 %

Samhällsvetenskapligt 2 957

42 %

3 050

36 %

Juridiskt

324

5 %

277

3 %

Naturvetenskapligt

921

13 %

1 294

15 %

Tekniskt

1 146

16 %

2 072

24 %

Vård

86

1 %

271

3 %

Undervisning

373

5 %

324

4 %

Övrigt

349

5 %

341

4 %

6 978

100 %

8 475

100 %

Mälardalen

Humanistiskt

569

17 %

727

11 %

Samhällsvetenskapligt 1 170

35 %

2 170

34 %

Naturvetenskapligt

289

9 %

926

15 %

Tekniskt

1 178

35 %

2 309

36 %

Vård

125

2 %

Undervisning

82

2 %

38

1 %

Övrigt

37

1 %

Konst m.m.

53

1 %

3 325

100 %

6 348

100 %

Operahögskolan

Konst m.m.

47

100 %

38

100 %

Stockholms univ

Humanistiskt

6 017

32 %

5 612

29 %

Samhällsvetenskapligt 8 039

42 %

7 422

38 %

Juridiskt

2 397

13 %

2 435

12 %

Naturvetenskapligt 1 333

7 %

2 319

12 %

Tekniskt

642

3 %

883

4 %

Medicinskt

90

0 %

391

2 %

Vård

136

1 %

75

0 %

Övrigt

224

1 %

503

3 %

Konst m.m.

171

1 %

19 049

100 %

19 640

100 %

SLU

Samhällsvetenskapligt 214

10 %

391

11 %

Naturvetenskapligt 1 387

67 %

2 620

72 %

Medicinskt

328

16 %

362

10 %

Övrigt

129

6 %

246

7 %

2 058

100 %

3 619

100 %

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

Södertörn

Humanistiskt

1 627

33 %

Samhällsvetenskapligt

2 433

49 %

Juridiskt

114

2 %

Naturvetenskapligt

300

6 %

Tekniskt

301

6 %

Vård

11

0 %

Farmaceutiskt

135

3 %

Konst m.m.

70

1 %

4 991

100 %

Umeå

Humanistiskt

2 668

21 %

2 681

19 %

Samhällsvetenskapligt 3 612

29 %

3 800

27 %

Juridiskt

212

2 %

254

2 %

Naturvetenskapligt 2 341

19 %

2 585

18 %

Tekniskt

749

6 %

1 528

11 %

Med o odont

1 014

8 %

1 129

8 %

Vård

564

4 %

538

4 %

Undervisning

970

8 %

1 085

8 %

Övrigt

304

2 %

285

2 %

Konst m.m.

163

1 %

251

2 %

12 597

100 %

14 136

100 %

Uppsala

Humanistisk och teol 5 057

27 %

4 024

23 %

Samhällsvetenskapligt 4 778

25 %

3 612

21 %

Juridiskt

1 584

8 %

1 461

8 %

Naturvetenskapligt 2 628

14 %

2 791

16 %

Tekniskt

1 611

9 %

1 962

11 %

Medicinskt

929

5 %

932

5 %

Farmaceutiskt

884

5 %

1 065

6 %

Vård

86

0 %

166

1 %

Undervisning

1 069

6 %

1 045

6 %

Övrigt

159

1 %

146

1 %

18 785

100 %

17 204

100 %

Växjö

Humanistiskt

755

15 %

912

15 %

Samhällsvetenskapligt 2 641

53 %

3 259

52 %

Naturvetenskapligt

743

15 %

1 133

18 %

Tekniskt

294

6 %

384

6 %

Undervisning

506

10 %

391

6 %

Övrigt

87

2 %

197

3 %

Konst m.m.

7

0 %

5 026

100 %

6 283

100 %

Universitet/

1994/95 1994/95

1999

1999

högskola

antal hst

%

antal hst

%

Örebro

Humanistiskt

777

13 %

712

11 %

Samhällsvetenskapligt 2 797

48 %

2 553

40 %

Juridiskt

412

7 %

355

6 %

Naturvetenskapligt

37

1 %

446

7 %

Tekniskt

741

13 %

1 401

22 %

Vård

123

2 %

1

0 %

Undervisning

541

9 %

585

9 %

Övrigt

35

1 %

73

1 %

Konst

326

6 %

299

4 %

5 789

100 %

6 425

100 %

Källa: NU-databasen, HSV reg. helårsstudenter, statliga uppdrag konstnärliga utbildningar och idrott har samlats under gemensam rubrik Teologisk utbildning ingår i humanistisk Odontologi i medicin.

Tabell 2 a–d. Helårsstudenter statliga uppdrag för teknik, naturvetenskap, samhällsvetenskap och humaniora 1994/95 och 1999 (fallande ordning).

Tabell 2 a

Teknik hst 1994/95 % % hst 1999

Chalmers tekniska högskola

6 514 20 % 15 % 7 245 Kungl. Tekniska högskolan

Kungl. Tekniska högskolan

6 033 18 % 15 % 7 064 Chalmers tekniska högskola

Lunds universitet

4 443 13 % 9 % 4 328 Lunds universitet

Linköpings universitet 2 619

8 % 8 % 3 917 Linköpings universitet

Uppsala universitet

1 611

5 % 5 % 2 334 Luleå tekniska universitet

Luleå tekniska universitet

1 571

5 % 5 % 2 309 Mälardalens högskola

Mälardalens högskola 1 178

4 % 4 % 2 072 Mitthögskolan

Mitthögskolan

1 146

3 % 4 % 1 962 Uppsala universitet

Umeå universitet

749

2 % 3 % 1 528 Umeå universitet

Örebro universitet

741

2 % 3 % 1 523 Högskolan i Karlskrona/Ronneby

Karlstads universitet

695

2 % 3 % 1 401 Örebro universitet

Högskolan i Kalmar

675

2 % 3 % 1 231 Malmö högskola

Högskolan Dalarna

661

2 % 2 % 1 109 Högskolan i Jönköping

Stockholms universitet 642

2 % 2 % 1 051 Högskolan Dalarna

Högskolan i Karlskrona/Ronneby

587

2 % 2 % 1 043 Högskolan i Kalmar

Högskolan i Halmstad 544

2 % 2 % 972 Karlstads universitet

Högskolan i Gävle

462

1 % 2 % 883 Stockholms universitet

Högskolan i Borås

455

1 % 2 % 791 Högskolan i Skövde

Högskolan i Jönköping 414

1 % 2 % 788 Högskolan i Halmstad

Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

357

1 % 1 % 699 Högskolan i Gävle

Växjö universitet

294

1 % 1 % 697 Högskolan i Borås

Högskolan i Skövde

283

1 % 1 % 619 Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

Högskolan Kristianstad 196

1 % 1 % 438 Högskolan Kristianstad

Högskolan på Gotland 110

0 % 1 % 384 Växjö universitet

Karolinska institutet

23

0 % 1 % 325 Högskolan på Gotland 0 % 1 % 301 Södertörns Högskola

33 002 100 % 0 % 85 Karolinska institutet

100 % 47 099

Tabell 2 b

Naturvetenskap hst 1994/95 % % hst 1999

Göteborgs universitet 2 777 11 % 11 % 3 957 Göteborgs universitet Uppsala universitet 2 628 10 % 8 % 3 051 Linköpings universitet Kungl. Tekniska högskolan

2 555 10 % 8 % 2 791 Uppsala universitet

Umeå universitet

2 341

9 % 7 % 2 705 Kungl. Tekniska högskolan

Linköpings universitet 2 193

9 % 7 % 2 620 Sveriges lantbruksuniversitet

Lunds universitet

2 182

9 % 7 % 2 585 Umeå universitet

Sveriges lantbruksuniversitet

1 387

5 % 6 % 2 319 Stockholms universitet

Stockholms universitet 1 333

5 % 5 % 1 920 Lunds universitet

Luleå tekniska universitet

1 102

4 % 4 % 1 355 Luleå tekniska universitet

Mitthögskolan

921

4 % 4 % 1 294 Mitthögskolan

Karlstads universitet

888

3 % 3 % 1 259 Högskolan i Gävle

Växjö universitet

743

3 % 3 % 1 133 Växjö universitet

Lärarhögskolan i Stockholm

659

3 % 3 % 1 096 Karlstads universitet

Högskolan i Gävle

656

3 % 3 % 926 Mälardalens högskola

Högskolan i Kalmar

645

3 % 2 % 874 Högskolan i Kalmar

Högskolan Dalarna

491

2 % 2 % 812 Högskolan Dalarna

Högskolan i Borås

447

2 % 2 % 788 Lärarhögskolan i Stockholm

Högskolan i Skövde

354

1 % 2 % 739 Högskolan i Borås

Mälardalens högskola 289

1 % 2 % 726 Högskolan i Skövde

Högskolan i Jönköping 265

1 % 2 % 705 Malmö högskola

Högskolan Kristianstad 257

1 % 2 % 605 Högskolan Kristianstad

Högskolan i Karlskrona/Ronneby

175

1 % 1 % 492 Högskolan i Halmstad

Högskolan i Halmstad 143

1 % 1 % 446 Örebro universitet

Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

103

0 % 1 % 414 Högskolan i Jönköping

Örebro universitet

37 0 % 1 % 363 Högskolan i Karlskrona/Ronneby

Karolinska institutet

34 0 % 1 % 362 Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

Högskolan på Gotland 20 0 % 1 % 300 Södertörns Högskola

25 623 100 % 0 % 170 Karolinska institutet

0 % 113 Högskolan på Gotland 100 % 36 923

Tabell 2 c

Samhällsvetenskap hst 1994/95 % % hst 1999

Stockholms universitet 8 039 14 % 12 % 7 422 Stockholms universitet Lunds universitet 7 575 13 % 11 % 6 787 Göteborgs universitet Göteborgs universitet 7 389 13 % 10 % 6 274 Lunds universitet Uppsala universitet 4 778 8 % 6 % 3 800 Umeå universitet Umeå universitet 3 612 6 % 6 % 3 612 Uppsala universitet Mitthögskolan 2 957 5 % 5 % 3 259 Växjö universitet Örebro universitet 2 797 5 % 5 % 3 050 Mitthögskolan Växjö universitet 2 641 5 % 4 % 2 749 Linköpings universitet Karlstads universitet 2 587 4 % 4 % 2 693 Karlstads universitet Linköpings universitet 2 341 4 % 4 % 2 553 Örebro universitet Handelshögskolan i Stockholm

1 313 2 % 4 % 2 433 Södertörns Högskola

Högskolan i Jönköping 1 283 2 % 3 % 2 170 Mälardalens högskola Luleå tekniska universitet

1 179 2 % 3 % 1 749 Högskolan i Halmstad

Mälardalens högskola 1 170 2 % 3 % 1 690 Luleå tekniska universitet Högskolan i Halmstad 1 153 2 % 2 % 1 570 Högskolan i Jönköping Högskolan i Gävle 989 2 % 2 % 1 481 Högskolan i Gävle Högskolan i Skövde 761 1 % 2 % 1 452 Malmö högskola Högskolan Dalarna 746 1 % 2 % 1 365 Högskolan Kristianstad Högskolan Kristianstad 734 1 % 2 % 1 230 Högskolan i Trollhättan/Uddevalla Högskolan i Kalmar 721 1 % 2 % 1 109 Handelshögskolan i Stockholm Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

642 1 % 2 % 1 080 Högskolan i Kalmar

Högskolan i Borås

564 1 % 1 % 817 Högskolan Dalarna

Lärarhögskolan i Stockholm

520 1 % 1 % 709 Högskolan i Borås

Högskolan i Karlskrona/Ronneby

441 1 % 1 % 702 Lärarhögskolan i Stockholm

Kungl. Tekniska högskolan

297 1 % 1 % 694 Högskolan i Karlskrona/Ronneby

Karolinska institutet

214 0 % 1 % 444 Högskolan i Skövde

Högskolan på Gotland 177 0 % 1 % 382 Sveriges lantbruksuniversitet Stockholms universitet 214 0 % 0 % 281 Kungl. Tekniska högskolan Chalmers tekniska högskola

101 0 % 0 % 256 Högskolan på Gotland

57 934 100 % 0 % 221 Karolinska institutet

0 % 141 Chalmers tekniska högskola 0 % 24 Idrottshögskolan i Stockholm 100 % 64 198

Tabell 2 d

Humaniora hst 1994/95 % % hst 1999

Stockholms universitet 6 017 18 % 16 % 5 612 Stockholms universitet Göteborgs universitet 4 938 15 % 12 % 4 045 Göteborgs universitet Lunds universitet 4 897 15 % 11 % 3 856 Lunds universitet Uppsala universitet 4 140 13 % 10 % 3 395 Uppsala universitet Umeå universitet 2 668 8 % 8 % 2 681 Umeå universitet Linköpings universitet 1 596 5 % 5 % 1 640 Linköpings universitet Karlstads universitet 1 216 4 % 5 % 1 627 Södertörns Högskola Mitthögskolan 822 3 % 4 % 1 225 Karlstads universitet Örebro universitet 777 2 % 3 % 912 Växjö universitet Växjö universitet 755 2 % 2 % 846 Mitthögskolan Lärarhögskolan i Stockholm

653 2 % 2 % 844 Lärarhögskolan i Stockholm

Mälardalens högskola 569 2 % 2 % 727 Mälardalens högskola Luleå tekniska universitet

469 1 % 2 % 725 Högskolan Dalarna

Högskolan Dalarna

450 1 % 2 % 712 Örebro universitet

Högskolan i Skövde

370 1 % 2 % 640 Luleå tekniska universitet

Högskolan i Gävle

358 1 % 2 % 621 Högskolan i Gävle

Högskolan i Jönköping 346 1 % 2 % 595 Malmö högskola Högskolan i Halmstad 318 1 % 2 % 575 Högskolan i Halmstad Högskolan Kristianstad 306 1 % 1 % 507 Högskolan i Jönköping Högskolan i Kalmar 277 1 % 1 % 459 Högskolan i Skövde Högskolan i Karlskrona/Ronneby

232 1 % 1 % 431 Högskolan i Kalmar

Högskolan på Gotland 136 0 % 1 % 410 Högskolan Kristianstad Chalmers tekniska högskola

132 0 % 1 % 282 Högskolan på Gotland

Högskolan i Borås

100 0 % 1 % 230 Högskolan i Karlskrona/Ronneby

Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

99 0 % 1 % 223 Kungl. Tekniska högskolan

Kungl. Tekniska högskolan

93 0 % 1 % 194 Högskolan i Borås

Karolinska institutet

21 0 % 1 % 191 Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

32 754 100 % 0 % 121 Chalmers tekniska högskola

0 % 42 Handelshögskolan i Stockholm 0 % 8 Karolinska institutet 0 % 4 Sveriges lantbruksuniversitet 0 % 2 Idrottshögskolan i Stockholm 100 % 34 380

Källa: NU-databasen helårsstudenter statliga uppdrag 1994/95 och 1999, HSV.

Helårsstudenter statliga uppdrag 1999 och 1994/95

Tabell 3 a.

1994/95 redovisades alla konstnärliga utbildningar inkl. idrott under

samma rubrik.

Utbildningsområde 1994/95 % Utbildningsområde

1999 %

Samhällsvetenskapligt 58 101 27 % Samhällsvetenskapligt 64 198 28 % Tekniskt 33 002 16 % Tekniskt 47 097 21 % Humanistiskt 32 754 15 % Naturvetenskapligt 36 923 16 % Naturvetenskapligt 25 623 12 % Humanistiskt 34 380 15 % Vård 19 844 9 % Undervisningsområdet 13 612 6 % Undervisningsområdet 13 360 6 % Juridiskt 9 586 4 % Juridiskt 9 486 4 % Medicinskt 7 361 3 % Medicinskt 6 586 3 % Övrigt 5 067 2 % Övrigt 4 927 2 % Vård 2 758 1 % Konst 4 187 2 % Teologiskt 1 955 1 % Teologiskt 2 032 1 % Musik 1 856 1 % Odontologiskt 1 211 1 % Farmaceutiskt 1 217 1 % Farmaceutiskt 884 0 % Design 1 077 0 % Dans 0 0 % Odontologiskt 953 0 % Design 0 0 % Konst 563 0 % Idrottsligt 0 0 % Idrottsligt 517 0 % Media 0 0 % Teater 166 0 % Musik 0 0 % Media 151 0 % Opera 0 0 % Dans 103 0 % Teater 0 0 % Opera 62 0 %

211 997 100 %

229 603 100 %

Tabell 3 b. Helårsstudenter statliga uppdrag exkl. landstingskommunal vårdutbildning. Landstingens vårdhögskoleutbildningar bokfördes som statligt uppdrag 1994/95. Vårdhögskoleutbildningarna bokfördes 1999 som uppdragsutbildning. Om landstingens vårdutbildning elimineras är utbildningsområdet vård 1994/95 och 1999 i statligt uppdrag nästan konstant.

Utbildningsområde 1994/95 % Utbildningsområde

1999 %

Samhällsvetenskapligt 58 101 30 % Samhällsvetenskapligt 64 198 28 % Tekniskt 33 002 17 % Tekniskt 47 097 21 % Humanistiskt 32 754 17 % Naturvetenskapligt 36 923 16 % Naturvetenskapligt 25 623 13 % Humanistiskt 34 380 15 % Undervisningsområdet 13 360 7 % Undervisningsområdet 13 612 6 % Juridiskt 9 486 5 % Juridiskt 9 586 4 % Medicinskt 6 586 3 % Medicinskt 7 361 3 % Övrigt 4 927 3 % Övrigt 5 067 2 % Konst 4 187 2 % Teologiskt 1 955 1 % Teologiskt 2 032 1 % Musik 1 856 1 % Odontologiskt 1 211 1 % Farmaceutiskt 1 217 1 % Farmaceutiskt 884 0 % Design 1 077 0 % Dans 0 0 % Odontologiskt 953 0 % Design 0 0 % Konst 563 0 % Idrottsligt 0 0 % Idrottsligt 517 0 % Media 0 0 % Teater 166 0 % Musik 0 0 % Media 151 0 % Opera 0 0 % Dans 103 0 % Teater 0 0 % Opera 62 0 %

192 153 100 %

226 845 100 %

Källa: NU-databasen, HSV helårsstudenter statliga uppdrag t.o.m. 1995/96 och fr.o.m. 1997.

Tänkbara mätningar av måluppfyllelser

Målen enligt B 1 och C i målkapitlet kan i varierande grad, precision och säkerhet kontrolleras på olika sätt. I vissa fall men långt ifrån i alla kan måluppfyllelsen mätas kvantitativt med nyckeltal.

I nedanstående sammanställning anges hur de mål som för närvarande gäller kan kontrolleras och/eller åtgärdas

B-målen

Möjliga nyckeltal

årligen

Beslutsunderlag vart 3:e år

B 2.1 Ped utv-arb

–

B 2.2 Ped utb, lärare X (på sikt)1

X

B 2.3 Anpass. till arb.m Samordn med andra

X (på sikt)2Antal, omfattning

X

B 2.4 Basår

Antal

X

B 2.5 Utbudsdistr (dist. deltid)

Utbudsprofil3

X

B 2.6 Stödundervisn svenska –

–

–

B 2.7 Stöd för gäststudenter –

–

–

B 2.8 Utbildn för utl arbetssök

–

–

–

B 2.9 Regionalt centrum –

–

–

B 2.10 Dimens lärarutbildn. –

–

B 2.11 Tredje uppgiften Antal, volym4

X

1 Möjlighet att få tillförlitliga nyckeltal sammanhänger med hur den pedagogiska utbildningen byggs upp. Om man får gemensamma överenskommelser om poäng och ackreditering eller motsvarande kan man ha något motsvarande hst och hpr, liksom också andelen lärare som genomgått utbildningar eller har motsvarande kompetens. Man kan också hänskjuta denna fråga till kvalitetsområdet.2 Här finns möjlighet för ett nytt åläggande för högskolorna, nämligen att följa vissa studenter efter att de lämnat högskolan.3 Här finns många definitionssvårigheter, men det kan bli något enklare om man går på utbudet och då kan man tänka sig att man ger en profil i form av en områdesuppdelad volymbaserad (hst) fördelning på några få kategorier: Heltid, deltid, in campus, off campus.4 Här kan man avse antal kontrakt, avtal etc hemmahörande inom tredje uppgiften. Dessa måste då rimligen redovisas med någon volym, kanske sin ekonomiska omfattning. Tredje uppgiften av annan typ (t.ex. utbud av offentliga föreläsningar, kulturutbud etc.) ska också redovisas. Här är det svårare med nyckeltal.

C-målen

Möjliga nyckeltal

årligen

Beslutsunderlag

vart 3:e år

C.1 Examensmål Antal m kompl5

X

C.2 Antalet hst totalt6Antal

X

X7

C.3 Antalet hst NT8Antal

X

X

C.4 förändr stud i vissa omr

Antal

X

C.5 Okvant förändr män/kv

Antal

X

C.6 Riktlinjer

–

–

–

C.7 Särskilda ålägganden9

Antal, volym

X

D-målen

D.1 Platser, nybörjare Antal10

X

D.2 Soc och etn mångf Antal, andel11

X

5 Här bör det finnas en total redovisning av alla examina.6 Uppgifterna bör inkludera fördelning på utbildningsområden.7 Här liksom i anslutning till C 3 finns det enda ställe där man kan tänka sig någon slags formelmässigt bestämd förändring; ev på ettårsbas, t.ex. på så sätt att regeringskansliet under det nationella taket har någon slags omfördelningsmöjlighet.8 Se anmärkningar avseende C 2.9 Detta rör sig om bl.a. små ämnen.10 Ev. övergång till målet om 50 % under 25 år för vilken kommer att krävas särskild redovisning.11 Vad högskolan kan rapportera är bara mjuka data som vidtagna åtgärder, anpassning av utbud, rekryteringsåtgärder, pedagogik, information m.m. Däremot bör man kunna använda SCB:s uppdrag på detta område.

Sammanträdesförteckning

Stockholms universitet 1999-11-15

Del 1: Gustaf Lindencrona, rektor, Leif Lindfors, förvaltningschef, Ingemar Larsson, planeringschef. Del 2: Birgitta Eriksson, kanslichef, naturvetenskap, Stefan Nordlund, prefekt, institutionen för biokemi, Eskil Wadensjö, dekan, samhällsvetenskap, Erling Wande, dekan, humaniora, Viveka Warnling-Nerep, prefekt, juridik, Leif Wastensson, dekan, naturvetenskap, Tomas Ritzer och Tobias Harding, studentkåren.

Örebro universitet 1999-11-18

Ulf Larsson, ordförande i universitetsstyrelsen, Janerik Gidlund, rektor, Stig Forneng, Marianne Ahlsne, Sten Berglund, Gösta Hellgren, Rolf Ståhl, Ingrid Åberg, Marianne Östberg samt två företrädare för studentkåren.

Linköpings universitet 1999-11-19

Del 1: Bertil Andersson, rektor, Curt Karlsson, universitetsdirektör, Rolf Andersson, Mille Millnert, Lars Rydberg, Bengt Sandin. Del 2: Jörgen Dahlgren, ekonomiska institutionen, Per Dannetun, tekniska fakulteten, Eva Engqvist, tekniska fakulteten, Birgitta Eriksson, Hälsouniversitetet, Jan Erik Hagberg, filosofiska fakulteten, Ulf Henriksson, systemteknik, Arne Jönsson datavetenskap, Lis Karin Wahren, Hälsouniversitetet. Del 3: Anna Dahlén, vice ordförande, LinTek, Idrar Lundgren, ordförande, studentkåren Consensus, Heléne Östergren, ordförande, StuFF.

Umeå universitet torsdagen 1999-11-25

Del 1: Karl-Gustaf Lövgren, dekanus, samhällsvetenskapliga fakulteten, Staffan Uvell prodekanus, teknisk-naturvetenskapliga fakulteten, Benoni Edin, prodekanus, medicinsk-odontologiska fakulteten, Inga-Britt Lindbland, prefekt, medier/kommunikation. Del 2: Inge-Bert Täljedahl, rektor, Jan-Erik Ögren, universitetsdirektör, Sune Carlsson, ekonomichef samt Ingemar Eriksson. Del 3: Jonas Höög, universitetslektor, sociologi, Lennart Edblom, prefekt, datavetenskap, Tonje Broby, studerande samt Mikael Svensson.

Göteborgs universitet fredagen 1999-11-26

Rektor Bo Samuelsson, universitetsdirektör Björn Järbur, prorektor Birgitta Skarin Frykman, professor Stefan Nilsson, dekanus matematisk-naturvetenskapliga fakulteten, professor Inga Hellberg samhällsvetenskapliga fakulteten, vice ordförande Jens Christian Berlin, Studentkåren, Fredrik Hegardt och Helena Salomonsson Studentkåren, dekanus Göran Bergendahl, Handelshögkolan, professor Pam Fredman, medicinska fakulteten, professor Kerstin Norén, humanistiska fakulteten, Gösta Dahlgren, utbildningsvetenskapliga fakulteten.

Uppsala universitet den 29 november 1999

Del 1: Rektor Bo Sundqvist, prorektor Lena Marcusson, förvaltningschef Mats Ola Ottosson, vicerektor Leif Lewin, vicerektor Bengt Westermark, vicerektor Jan-Otto Carlsson, byråchef Ulla Myhrman, utbildningsledare Lennart Källströmer. Del 2: universitetslektor Barbro Santillo Frizell, prefekt institutionen för antikens kultur och samhällsliv, professor Margareta Hammarlund-Udenaes, institutionen för farmaci, universitetslektor Torgny Persson, prefekt institutionen för biologisk grundutbildning, utbildningsledare Hans Svensson, kanslichef humanistisk-samhällsvetenskapliga områdeskansliet, utbildningsledare Bengt Karlsson, kanslichef teknisknaturvetenskapliga områdeskansliet. Del 3: vice ordförande Anders Hultman, utbildningsansvarig Magnus Kögström, handläggare Henrik Holmqvist. Samtliga från Uppsala universitets studentkår.

Lunds universitet fredagen 1999-12-03

Dekanus Per Belfrage, medicinska fakulteten, dekanus Lars-Göran Stenelo, samhällsvetenskapliga fakulteten, dekanus Bengt Söderström, matematisk-naturvetenskapliga fakulteten, prefekt Peter Nilsson-Ehle, medicinska fakulteten, kanslichef P-G Nilsson, LTH, dekanus Hans Andersson, HT-området, rektor Håkan Lundström, konstområdet, Malmö, dekanus Peter Westberg, juridiska fakulteten, kanslichef Kerstin Engstrand, juridiska fakulteten, controller Annika Jägenstedt, planeringsenheten, planeringschef Håkan Linnarsson, rektor Olof Arwidi, Ekonomihögskolan, bitr. planeringschef Lars-Olof Nilsson, kanslichef Göran Blomquist, HT-området.

Växjö universitet onsdagen 1999-12-08, kl 11-15:30

Rektor Magnus Söderström, prorektor Eva Larsson Ringqvist, dekanus Börje Nilsson, forskningsdirektör Leif Ekland, prodekanus Björn Zethreus, planeringschef Claes Elmgren, prodekanus Peter Aronsson, vice ordförande Fredrik Pettersson, studentkåren, utbildningsombudsman, Nina Bark, stf prefekt Fredrik Röstenius, institutionen för pedagogik, personalchef Inger Thörnquist, Per Sundström förvaltningen, Lars Wennerström, institutionen för pedagogik, administrativ chef Bo Paulsson.

Södertörns högskola den 9 december 1999

Rektor Per Thullberg, högskoleråd Gunnel Stenqvist, högskoledirektör Lars Burstedt, kollegieföreståndare Ingela Josefsson, kollegieföreståndare Eva-Lena Dahl, kollegieföreståndare Inger Porsch-Hällström, forskningsledare Olov Knudsen, controller Lars-Göran Andersson, studentkårens ordf. Maria Bölzner, administrativ chef Johnny Henriksson.

Karolinska institutet tisdagen 1999-12-14

Rektor Hans Wigzell, förvaltningschef Rune Fransson, Harriet Wallberg Henriksson dekanus för forskning samt Jan Carlstedt Duke prodekanus för forskning.

KTH onsdagen 1999-12-15

Prorektor Anders Eriksson, dekanus Henrik Alfredsson, förvaltningschef Anders Lundgren, kårordförande Håkan Lövgren samt Carin Lindborg.

Högskolan i Borås 2000-01-12 på Utbildningsdepartementet, Stockholm

Rektor Anders Fransson

Högskolan i Skövde på Utbildningsdepartementet 2000-01-12

Rektor Lars-Erik Johansson och representant för studentkåren Mats Göthberg.

Högskolan i Kristianstad på utbildningsdepartementet 2000-01-13

Rektor Bengt Lörstad samt studentrepresentanten Martin Persson.

Företrädare för de konstnärliga högskolorna i Stockholm 2000-01-13

Danshögskolan: Kristina Dahlqvist, Kari Sylwan Dramatiska institutet: Staffan Sjöberg Konstfack: Lars Lallerstedt, Kerstin Svanström Konsthögskolan: Marie-Louise Ekman, Eva Borgström Operahögskolan: Erik Ljungqvist Teaterhögskolan: Olle Jansson, Benny Jonsson

Högskolan på Gotland på Utbildningsdepartementet 2000-01-13

Rektor Gunhild Beckman och studentkårens ordförande Richard Wallin.

Högskolan i Halmstad på Utbildningsdepartementet 2000-01-14

Tf rektor Herha Hanson, Kristina Sjöberg, ekonomichef Greger Lindquist.

Högskolan i Trollhättan/Uddevalla på Utbildningsdepartementet 2000-01-14

Rektor Olof Blomquist samt Lars Hillefors.

Högskolan i Dalarna på Utbildningsdepartementet 2000-01-14

Rektor Leif Borgert, prorektor Catharina Andersson, Bengt Eriksson, Mia Carlsson.

Mälardalens högskola på Utbildningsdepartementet 2000-1-14

Rektor Hasse Odenö.

Högskolan i Gävle på Utbildningsdepartementet 2000-01-14

Kanslichef Hans Gunnar Johansson, vice ordförande i Studentkåren Susanne Svensson.

Besök vid Högskolan i Kalmar 2000-01-17

Rektor Örn Taube, ekonomichef Jonas Evebrand samt studentkårens ordförande Anneli Bjerkne.

Besök vid Högskolan i Karlskrona/Ronneby 2000-01-17

Rektor Per Erikssson, prorektor Bengt Aspvall, forskningssamordnare Ove Pettersson, prefekt Lars Strömberg, studentkårens ordförande Fredrik Jonson samt vice ordförande Fredrik Månsson.

Högskolan i Malmö måndag 2000-01-18

Prorektor Björn Fryklund, forskningskoordinator Peter Jönsson, ekonomichef Carl Henrik Bonde, studentkårens ordf. Roger Månsson, forskare Inger Lindstedt, bitr. förvaltningschef Kjell Gunnarsson, förvaltningschef Wanda Klintberg.

Luleå Tekniska Universitet 2000-01-19

Rektor Ingegerd Palmaér, prorektor Lars Carlsson, dekanus för tekniska fakulteten Erik Höglund, controller Lena Larsson, ekonomichef Lisette Edin, förvaltningschef Staffan Sarbäck, dekanus för filosofiska fakulteten Gunnar Persson samt prorektor Inger Bergström.

Mitthögskolan på utbildningsdepartementet 2000-01-20

Prorektor Mats Ericson, kanslichef Lars-Gunnar Nilsson samt ekonomichef Kristina Rudström.

Andra myndigheter och organisationer

Statistiska Centralbyrån i Örebro1999-11-18

Karin Notstrand-Arvemo och medarbetare från högskoleprogrammet inom SCB.

Distum på näringsdepartementet 2000-01-21

Ordf. Lars Göransson, generaldirektör Eva Göransson samt Agneta Charpentier. 2000-05-24: Generaldirektör Eva Göransson.

Riksdagens revisorer 2000-02-18

Nils Eklund och Elisabeth Carlsund.

Sveriges Förenade Studentkårer (SFS), Stockholm 2000-01-27

Ordförande Peter Arvebro, doktorandombudsmannen Björn Båtshake samt Johan Hagberg.

2000-08-24:, Martin Willén vice ordf., Kathrin Österlund ordf, Johan Hagberg.

Industriförbundet, Stockholm 2000-01-28

Forskningschef Camilla Modéer, Peter Johansson och Per Karlsson.

Jämställdhetsombudsmannen, i Stockholm 2000-08-24

Tf Jämo Agneta Claesson-Norell.

Riksdagsledamöter

Riksdagsledamoten Yvonne Andersson, Kristdemokraterna, 1999-12-09 Riksdagsledamoten Gunnar Goude, Miljöpartiet, 1999-12-09 Riksdagsledamoten Per Bill, Moderaterna, 1999-12-10 Riksdagsledamöterna Jan Björkman, Inger Lundberg och Majlene Westerlund-Panke, Socialdemokraterna, 1999-12-14 Riksdagsledamoten Britt-Marie Danestig, Vänsterpartiet, 1999-12-14 Riksdagsledamoten Sofia Jonsson, Centerpartiet, 1999-12-10 Riksdagsledamoten Ulf Nilsson (fp) 2000-02-01

Intervjuer

FD Lillemor Kim och TK Torsten Kälvemark torsdag 2000-01-27

Departementsrådet Gunnel Stenqvist 2000-02-02

Departementsrådet Karin Röding, Utbildningsdepartementet 2000-02-01

Utredare Lennart Ståhle, anställd på högskoleenheten på Utbildningsdepartementet 1995-99, 2000-03-07

Statssekreteraren Agneta Bladh, Utbildningsdepartmentet 2000-01-21 och 2000-02-09

Bitr. statssekreterare Carl Lindberg, Utbildningsdepartementet 2000-02-09

Kanslirådet Carin Lindborg tidigare anställd på Utbildningsdepartementet 2000-01-21

Departementssekreterare Eva Svensson, Utbildningsdepartementet 2000-02-01.

Kansliråd Dan Andersson och departementssekreterare Nils Harding 2000-02-24

Departementsrådet Kerstin Eliasson, forskningsenheten, Utbildningsdepartementet 2000-03-20

Utredare Staffan Wahlén, HSV 2000-02-24

Prorektor Olof Lundquist och Christer Rosenberg Högskolan i Borås i Göteborg 2000-03-24

Utredare Eivor Johansson, Högskoleverket 2000-05-03

Ordföranden för universitet och högskolor

2000-02-01

Anitra Steen Stockholms universitet Kerstin Fredga Luleå tekniska universitet Gösta Gunnarsson Karlstads universitet Ulf Larsson Örebro universitet Göran Löfdahl Malmö Högskola Leif Andersson Dramatiska institutet Tomas Lidman Högskolan i Borås Torsten Andersson Högskolan i Gävle AnnBritt Grünewald Dalarnas Högskola Bengt E Y Svensson Högskolan i Kristianstad Åke Holmquist Musikhögskolan i Stockholm Björn Svedberg Chalmers tekniska högskola Per Risberg Stiftelsen Högskolan i Jönköping

2000-02-23

Carl Benett Högskolan i Halmstad Britt-Marie Bystedt Operahögskolan Margitta Edgren Växjö universitet Marita Jonsson Konsthögskolan Berit Lövstedt Karolinska institutet Lars Strandberg Idrottshögskolan Sammanträde med generalsekreterare Lars Ekholm SUHF 2000-03-02. Sammanträde med universitetskanslern 2000-03-08 och 2000-08-24

Möte i Stockholm med förvaltningschefer vid universiteten 2000-02-14 samt på Särö 2000-03-23

Förvaltningscheferna vid universiteten i Luleå, Umeå, Uppsala, Stockholm, Karolinska Institutet, KTH, Linköping, Göteborg, Lund samt P-O Rhenquist och Lars Ekholm.

Deltagande i SUHF:s medlemsmöte i Göteborg 2000-03-24

Konferenser

Rådet för högskoleutbildning. Börjar Grundbulten Rosta? i Stockholm 2000-01-26

SNS:s konferens i Stockholm 2000-04-05. Forskning bara för storstäder?

Glesbygdsverkets seminarium i Visby 2000-07-13

Seminarium om forskning och forskarutbildning i Stockholm 2000-04-06

Professor Sture Hägglund, Linköpings universitet, FD Lillemor Kim, SISTER, Professor Ann-Sofie Ohlander, Humanistiska institutionen Örebro universitet, Björn Båtshake, SFS, Direktör Camilla Modéer, Industriförbundet, Rektor Bo Samuelsson, Göteborgs universitet, Rektor Christina Ullenius, Karlstads universitet, Direktör Dan Brännström, RBJ, Ombudsman Björn Birath,SULF, Professor Agneta Stark, Tema Linköpings universitet, Professor Arne Ardeberg, Lunds Universitet, Utredare Lennart Ståhle, HSV.

Seminarium rörande frågor om grundutbildningen i Stockholm 2000-04-13

Kanslichef Ann Fritzell, avdelningsdirektören Lena Eriksson, Departementsråd Karin Röding, Departementssekreterare Eva Svensson, Planeringschef Stig Forneng, Förvaltningschef P-O Rhenquist, Professor Leif Lewin, Prefekt Agneta Blom, Rektor Anders Fransson, Ombudsman Björn Birath, Riksdagsledamot Margitta Edgren, Generaldirektör Ulf Larsson, Peter Arvebro SFS, Vd Johnny Lindström SIQ, Förvaltningschef Leif Lindfors, Utredare Eivor Johansson.

Sammanträde med Rektor Hans Wigzell, Karolinska institutet 2000-04-12

Besök vid CVCP, London, UK 2000-05-08

David Young, policy adviser.

Besök vid Kingston University, Surbiton, UK 2000-05-09

Peter Scott Vice-chancellor.

Besök vid Scottish Higher Education Funding Council, Edinburgh, Skottland 2000-05-10

David Wann

Sammanträden med andra utredningar

Utredningen om social och etnisk mångfald i högskolan i Lund 2000-02-14 Från utredningen om social mångfald Rektor Boel Flodgren samt huvudsekreteraren docent Anders Persson Professor Sture Hägglund (enmansutredare om forskarskolor) i Stockholm 2000-03-22. Utredningen om högskolans ledning 2000-05-24 och 2000-08-15 Professor Janne Carlsson samt Cenita Rodehed Organisationskommittén för ny myndighetsorganisation för forskningsfinansiering. Dan Brännström, VD i Stockholm 2000-08-25

Högskolans lokaler

Tabell 1. Hyror för universitet och högskolor 1998–2004, tkr. (För 1998 och 1999 anges även det faktiska utfallet.)

År

Högskola

1998

2000 2001 2002 2003 2004

S 1) H 2) S 1) H 2)

2)

2)

2)

2)

2)

Danshögskolan

3 675 3 675 3 675 3 675

3)

Dramatiska institutet

10 275 10 275 10 650 10 353 10 863 11 080 11 302 11 528 11 758

Göteborgs univ.

410 104 386 839 423 773 397 671 461 400 479 200 488 400 498 100 508 300

Högskolan Dalarna

46 759 39 374 47 822 38 990 53 875 56 875 59 875 67 875 70 975

Högskolan i Borås

36 881 30 149 35 346 31 376 41 868 50 111 59 986 59 746

Högskolan i Gävle

37 945 33 250 38 929 33 644 47 600 53 800 55 800 55 800 55 800

Högskolan i Halmstad

20 656 21 810 29 315 28 065 30 041 31 921 34 901 37 831 39 931

Högskolan i Kalmar

41 316 40 083 43 960 42 172 50 980 52 866 62 200 62 955 63 595

Högskolan i Karlsk./R

18 178 16 800 27 552 19 725 31 600 33 100 42 500 42 500 42 500

Högskolan i Kristianstad

30 314 29 436 30 314 30 503 32 000 32 000 32 000 32 000 32 000

Högskolan i Skövde

19 114 20 236 19 113 24 027 32 700 36 300 36 300 42 500 42 500

Högskolan i Troll/Uddev.

10 756 13 598 12 654 17 781 28 800 29 400 30 000 30 000 30 000

Högskolan på Gotland

6 627 5 999 8 257 5 981 11 300 12 800 13 700 13 700 15 700

Idrottshögskolan

10 619 10 932 10 815 13 645 10 900 11 665 11 485 11 485 14 207

Karlstads universitet

48 842 49 216 50 940 57 599 66 100 69 100 82 800 90 000 94 100

Karolinska institutet

201 839 224 128 201 206 229 550 264 000 295 000 327 000 328 000 328 000

Konstfack

24 525 24 525 24 525 24 680 24 600 24 600 26 400 28 200 28 200

Kungl. Konsthögskolan

16 047 16 064 15 642 16 173 16 570 17 008 17 178 17 348 17 518

År

Högskola

1998

2000 2001 2002 2003 2004

S 1) H 2) S 1) H 2)

2)

2)

2)

2)

2)

Kungl. Musikhögskolan

12 401 12 375 12 860 12 423 13 200 13 600

Kungl. Tekn. högskolan

326 708 326 452 340 709 370 230 348 000 366 000 387 000 397 000 400 000

Linköpings universitet

233 529 232 492 282 108 258 282 275 382 287 837 302 915 301 622 301 506

Luleå tekniska univ.

104 668 111 220 119 453 120 483 131 000 140 000 143 000 144 000 144 000

Lärarhögskolan i Sthlm

43 545 52 484 40 069 50 701 41 000 48 000 61 000 70 000 74 000

Lunds universitet

458 738 479 180 465 897 488 439 489 000 554 000 623 000 637 000 654 000

Malmö högskola

43 248

58 438

89 851 89 004 95 304 101 604 114 656

Mälardalens högskola

43 272 50 315 59 480 55 165 70 700 75 900 85 700 87 200 91 700

Mitthögskolan

89 145 73 370 90 885 74 467 107 000 114 000 117 000 117 000 120 000

Operahögskolan

1 936 1 936 1 800 1 950 2 400 3 000 3 000 3 000 3 000

Stockholms universitet

373 113 372 811 358 089 385 803 393 100 420 600 412 900 412 900 412 900

Södertörns högskola

20 820 20 758 41 858 20 818 61 199 61 199 70 040 66 448 72 569

Teaterhögskolan

5 593 5 634 5 593 5 634 5 700 5 700 5 700 5 900 5 900

Umeå universitet

210 067 206 654 218 642 216 546 228 200 230 900 234 000 244 300 245 300

Uppsala universitet

383 215 389 827 451 669 446 531 445 574 470 673 470 723 470 050 465 550

Växjö universitet

35 764 35 276 35 759 34 956 50 831 53 005 65 645 77 245 83 145

Örebro universitet

81 192 82 195 81 355 86 833 88 000 102 000 125 000 129 000 130 000

Summa

3 461 426 3 429 368 3 699 152 3 654 871 4 055 334 4 332 244 4 593 754 4 693 837 4 713 310

1) Uppgifter från Statskontorets hyreskontraktsregister. 2) Uppgifter från Statens lokalförsörjningsverks och Högskoleverkets utredning 1997 (planerade värden). 3) Uppgifter har ej lämnats (gäller alla tomma rutor).

Tabell 2. Lokalkostnadens andel av totala kostnader 1998–2004. (Faktisk andel 1998 och 1999. Prognos för 2000-04).

1998

1999 1998 1999 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Danshögskolan

4 637 4 770 26 845 26 329 0,17 0,18 1)

Dramatiska institutet 12 038 12 961 64 344 64 806 0,19 0,20 Göteborgs universitet 459 884 457 499 2 998 785 3 153 535 0,15 0,15 0,14 0,15 0,15 0,15 0,16 Högskolan Dalarna 42 563 54 200 266 072 317 447 0,16 0,17 0,16 0,15 0,15 0,17 0,17 Högskolan i Borås 31 990 40 206 183 397 260 360 0,17 0,15 0,14 0,14 0,14 0,13 0,12 Högskolan i Gävle 35 203 44 669 217 509 289 405 0,16 0,15 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 Högskolan i Halmstad 23 498 32 255 197 222 245 561 0,12 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13 0,13 Högskolan i Kalmar 45 759 50 406 317 596 364 355 0,14 0,14 0,13 0,12 0,13 0,13 0,13 Högskolan i Karlskrona/Ronneby

23 103 32 246 228 738 272 002 0,10 0,12 0,14 0,11 0,12 0,11 0,10

Högskolan i Kristianstad

30 085 31 400 228 426 246 244 0,13 0,13 0,12 0,12 0,11 0,11 0,11

Högskolan i Skövde

18 336 30 830 137 888 192 974 0,13 0,16 0,16 0,19 0,18 0,18 0,17

Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

15 550 19 351 118 870 149 654 0,13 0,13 0,14 0,13 0,12 0,12 0,12

Högskolan på Gotland 9 356 12 898 71 589 88 240 0,13 0,15 0,13 0,14 0,14 0,13 0,13 Idrottshögskolan i Stockholm

11 685 11 779 43 883 49 428 0,27 0,24 0,22 0,23 0,21 0,22 0,22

Karlstads universitet

49 865 57 973 411 218 481 660 0,12 0,12

Karolinska institutet 262 697 279 126 2 536 746 2 748 174 0,10 0,10 0,10 0,11 0,11 0,11 0,11 Konstfack 27 472 26 750 105 337 107 997 0,26 0,25 0,23 0,23 0,24 0,25 0,24 Kungl. Konsthögskolan

18 089 18 281 50 666 51 936 0,36 0,35 0,35 0,34 0,34 0,35 0,34

1998

1999 1998 1999 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Kungl. Musikhögskolan i Stockholm

12 817 13 260 102 336 101 941 0,13 0,13

Kungl. Tekniska högskolan

366 851 379 207 2 340 443 2 319 347 0,16 0,16 0,15 0,15 0,16 0,16 0,16

Linköpings universitet 261 186 283 086 1 858 329 1 987 654 0,14 0,14 0,14 0,15 0,15 0,15 0,15 Luleå tekniska universitet

112 003 125 989 775 116 840 488 0,14 0,15 0,15 0,15 0,15 0,14 0,14

Lunds universitet

458 949 475 410 4 028 614 4 029 184 0,11 0,12 0,12 0,13 0,14 0,14 0,14

Lärarhögskolan i Stockholm

48 859 43 417 366 706 372 541 0,13 0,12 0,10 0,12 0,14 0,15 0,16

Malmö Högskola

39 995 95 607 268 319 585 252 0,15 0,16 0,15 0,14 0,13 0,12 0,12

Mitthögskolan

94 182 94 895 593 539 647 822 0,16 0,15 0,16 0,16 0,15 0,15 0,16

Mälardalens högskola 56 698 69 247 390 716 469 485 0,15 0,15 0,16 0,16 0,17 0,16 0,16 Operahögskolan i Stockholm

3 473 2 743 23 168 21 489 0,15 0,13 0,18 0,21 0,21 0,20 0,20

Stockholms universitet

371 567 402 425 2 149 033 2 205 477 0,17 0,18 0,18 0,19 0,19 0,19 0,18

Södertörns högskola 33 882 55 548 244 564 334 089 0,14 0,17 0,17 0,16 0,18 0,16 0,15 Teaterhögskolan i Stockholm

6 360 6 483 25 074 25 860 0,25 0,25 0,25 0,25 0,25 0,24 0,24

Umeå universitet

212 715 219 759 1 964 803 2 076 944 0,11 0,11 0,11 0,12 0,12 0,11 0,12

Uppsala universitet

424 965 461 076 3 071 154 3 268 695 0,14 0,14

Växjö universitet

40 306 53 385 298 225 377 944 0,14 0,14 0,13 0,12 0,14 0,14 0,14

Örebro universitet

84 917 87 900 470 512 483 641 0,18 0,18 0,16 0,16 0,17 0,17 0,17

Totalt

3 753 533 4 089 036 3 839 891 4 130 280 0,14 0,14 0,14 0,14 0,14 0,14 0,14

Källa: Statkontorets hyreskontraktsregister samt uppgifter från Statens lokalförsörjningsverks och Högskoleverkets utredning 1997 (planerade värden)

1) Uppgift saknas för tomma rutor.

Tabell 3.

Universitetens och högskolornas lokalytor 1998-2004.

Kvadratmeter LOA.

År

Högskola

1998

2000 2001 2002 2003 2004

S 1) H 2) S 1) H 2)

Danshögskolan

4 414 4 414 4 414 4 414 4 414 4 414 4 414 4 414 4 414

Dramatiska institutet

8 220 8 220 7 879 8 220 8 220 8 220 8 220 8 220 8 220

Göteborgs universitet

304 892 289 037 313 889 289 037 341 400 346 100 348 900 354 400 342 100

Högskolan Dalarna

34 864 28 375 36 135 28 375 37 052 39 052 41 052 47 052 49 052

Högskolan i Borås

34 210 29 660 34 913 30 660 36 122 43 522 43 522 49 422 49 422

Högskolan i Gävle/Sandviken 30 998 28 839 32 253 28 839 44 235 45 235 46 235 46 235 46 235 Högskolan i Halmstad 21 724 23 024 28 493 27 102 30 487 32 027 35 027 37 527 39 527 Högskolan i Kalmar 40 200 30 077 43 184 34 227 47 000 50 345 52 520 53 320 54 020 Högskolan i Karlskrona/Ronneby 18 784 17 666 27 620 20 666 31 700 31 700 36 700 36 700 36 700 Högskolan i Kristianstad 32 118 32 695 32 118 32 695 33 442 33 442 33 442 33 442 33 442 Högskolan i Skövde 20 751 20 418 20 751 26 249 32 099 31 639 31 639 37 175 37 175 Högskolan i Trollh./Uddev. 15 234 15 871 14 755 21 171 27 942 28 500 29 000 29 000 29 000 Högskolan på Gotland 6 864 6 084 8 926 6 084 9 633 11 483 12 083 12 083 14 083 Idrottshögskolan i Stockholm 9 913 10 206 10 006 11 406 10 006 10 560 10 560 10 560 13 222 Karlstads universitet 43 096 39 242 45 306 49 122 55 369 66 450 66 950 73 230 73 730 Karolinska institutet 131 142 157 092 130 736 162 042 185 000 199 000 198 000 204 000 204 000 Konstfack 25 795 25 795 25 795 25 795 25 881 25 881 25 881 25 881 25 881 Kungliga konsthögskolan 13 075 12 869 12 091 12 869 12 282 12 282 12 282 12 282 12 282 Kungliga musikhögskolan 14 883 14 623 16 167 14 623 14 623 14 623 14 623 14 623 14 623 Kungliga tekniska högskolan 246 401 247 425 252 823 268 208 241400 254 500 244 900 248 300 248 300

År

Högskola

1998

2000 2001 2002 2003 2004

S 1) H 2) S 1) H 2)

Linköpings universitet

187 759 187 345 215 400 198 598 211 418 218 283 215 953 215 891 215 891

Luleå tekniska univeritet

98 179 98 649 111 937 109 024 121 500 125 200 126 700 127 800 128 900

Lunds universitet

442 516 494 839 442 194 491 133 464 309 496 003 504 355 509 085 508 286

Lärarhögskolan i Stockholm

40 415 47 774 38 840 47 774 38 400 40 300 40 100 39 400 39 400

Malmö högskola

45 552

56 187

88 779 88 779 96 179 96 179 93 479

Mitthögskolan

84 391 73 078 84 339 73 078 94 200 97 000 97 800 97 800 99 700

Mälardalens högskola

35 364 35 164 52 700 48 266 62 340 64 723 76 019 76 290 80 087

Operahögskolan i Stockholm

1 910 1 910 1 610 1 910 2 100 2 400 3 000 3 000 3 000

Stockholms universitet

259 232 259 203 258 984 259 302 265 989 278 723 272 611 272 611 272 611

Södertörns högskola

13 799 14 005 27 317 14 005 38 341 38 341 50 548 50 548 57 348

Teaterhögskolan i Stockholm

5 977 5 977 5 977 5 977 5 977 5 977 5 977 5 977 5 977

Umeå universitet

213 841 213 189 225 717 212 103 214 900 217 600 219 100 223 100 223 100

Uppsala universitet

375 464 377 018 419 816 421 358 424 598 418 898 412 898 406 898 400 898

Växjö universitet

30 534 30 464 30 587 38 695 41 163 49 663 57 343 63 343 63 343

Örebro universitet

65 306 68 608 69 591 68 608 72 000 80 500 88 500 86 500 87 500

Summa

2 957 817 2 948 855 3 139 450 3 091 635 3 374 321 3 511 365 3 563 033 3 612 288 3 614 948

1) Uppgifter från Statskontorets hyreskontraktsregister 2) Uppgifter från Statens lokalförsörjningsverks och Högskoleverkets utredning (planerade värden)