SOU 2002:58
Tid för arbete och ledighet
Till statsrådet Mona Sahlin, Näringsdepartementet
Genom ett beslut den 21 december 2000 bemyndigade regeringen statsrådet Sahlin att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av arbetstidslagen, semesterlagen och övrig ledighetslagstiftning.
Den 24 januari 2001 förordnades LO:s förre avtalssekreterare Hans Karlsson som ordförande. Som ledamöter förordnades den 6 mars 2001 riksdagsledamöterna Laila Bjurling (s), Nils-Göran Holmqvist (s), Barbro Feltzing (mp), Rolf Kenneryd (c), Maria Larsson (kd), Christel Anderberg (m) samt pappersarbetare Anders Wiklund (v) och jur.kand Erik Ullenhag (fp). Christel Anderberg ersattes den 30 januari 2002 av ledamoten i Europaparlamentet Gunilla Carlsson (m).
Representanter för arbetsmarknadens parter har knutits till kommittén. Genom beslut den 6 mars 2001 förordnades förhandlingsdirektören Inga-Lill Engström (Arbetsgivarverket), arbetsrättsjuristen Margareta Sandberg (Landstingsförbundet), förhandlaren Ann Garö (Kommunförbundet), verkställande direktören Karl-Olof Stenqvist (Svenskt näringsliv), förste vice ordföranden Håkan Meijer (LO), kanslichefen Erland Olausson (LO), ombudsmannen Marie-Louise Strömgren (SACO) och ombudsmannen Annelie Roswall Ljunggren (TCO) att ingå i kommitténs referensgrupp.
Den 6 mars 2001 förordnades kanslirådet Anders Stålsby, kanslirådet Bo Barrefelt, hovrättsassessorn Inger Andersson (samtliga vid Näringsdepartementet) och departementssekreteraren Charlotte Bucht (Finansdepartementet) som sakkunniga samt avdelningschefen Anders Englund (Arbetsmiljöverket), docenten Jonas Malmberg (Arbetslivsinstitutet), chefsjuristen Kurt Eriksson (Medlingsinstitutet) och departementssekreteraren Anna Lynèl (Näringsdepartementet) som experter. Den 2 maj 2001 förordnades chefsjuristen Jens Karlsson (Företagarnas riksorganisa-
tion) som expert. Charlotte Bucht ersattes den 11 september 2001 av departementssekreteraren Annika Århammar (Finansdepartementet) som sakkunnig i kommittén. Annika Århammar entledigades som sakkunnig med verkan den 30 november 2001. Departementssekreteraren Ola Gustafsson (Finansdepartementet) ersatte den 18 februari 2002 Annika Århammar som sakkunnig i kommittén. Anna Lynél ersattes den 9 april 2002 av departementssekreteraren Martina Elfgren Lilja (Näringsdepartementet) som expert i kommittén.
Den 6 mars 2001 förordnades Per Ewaldsson som huvudsekreterare. Den 27 juni 2001 förordnades Joa Bergold, Mats Essemyr och Ingemar Göransson samt den 10 juli Katarina Novak som sekreterare på deltid. Den 20 november förordnades Annika Århammar som sekreterare i kommittén. Kommittén assisteras av Åsa Malmgren.
Härmed överlämnar kommittén delbetänkandet Tid – för arbete och ledighet. Reservationer har lämnats av ledamöterna Rolf Kenneryd, Maria Larsson, Gunilla Carlsson samt Erik Ullenhag. Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Barbro Feltzing, Anders Wiklund, Rolf Kenneryd och Maria Larsson samt experterna Kurt Eriksson, Martina Elfgren Lilja och Jens Karlsson.
Stockholm i juni 2002
Hans Karlsson
Laila Bjurling Nils-Göran Holmqvist
Barbro Feltzing Rolf Kenneryd
Maria Larsson Gunilla Carlsson
Anders Wiklund Erik Ullenhag
/Per Ewaldsson Annika Århammar
Joa Bergold Mats Essemyr
Ingemar Göransson Katarina Novak
Sammanfattning
Kommitténs förslag
Detta delbetänkande innehåller förslag till ny lagstiftning om minskad arbetstid genom utökad ledighet och ändrad lagstiftning om semester och arbetstid.
Kommittén föreslår en lag om flexibel ledighet som ger arbetstagare rätt till ledighet motsvarande fem arbetsdagar varje år. Ledigheten införs successivt. Två dagar införs år 2004 och sedan utökas ledigheten med en dag per år under de följande tre åren. Lagen innebär att varje arbetstagare får en slags timbank hos sin arbetsgivare. Ledigheten beräknas i timmar och kan disponeras i såväl timmar som hela dagar. Längden på arbetsdagen avgör hur många timmars ledighet som går åt om arbetstagaren skall vara ledig en hel arbetsdag. Syftet med ledigheten är att den skall förläggas enligt arbetstagarens egna önskemål, t.ex. för att under en period minska arbetstiden per dag eller vecka. Ledigheten ger därmed varje arbetstagare möjlighet att påverka sina arbetstidsförhållanden. Arbetsgivaren skall kunna neka den förläggning av ledigheten som arbetstagaren önskar endast om den medför en störning av verksamheten, dvs. att problem uppkommer som inte kan lösas på ett rimligt sätt.
Vidare föreslås en ändring i semesterlagen, så att arbetstagare ges rätt att få de semesterdagar som överstiger fyra veckor samt sparade semesterdagar omvandlade till ledighet i del av dag. Syftet med ändringen är att arbetstagare skall ges fler valmöjligheter för användandet av semestern och att den semester som omvandlas till timmar skall kunna användas på samma sätt som ledighet enligt den nya lagen om flexibel ledighet. Sammantaget föreslås arbetstagare kunna ha högst 400 timmar innestående på timbanken.
Delbetänkandets tredje författningsförslag avser ändringar i arbetstidslagen. Förslaget syftar till ett mer korrekt genomförande av EG:s arbetstidsdirektiv i svensk lag och att stärka enskilda
arbetstagare i arbetstidshänseende. Vad gäller EG-direktivet föreslås att arbetstidslagen tillförs nya bestämmelser som innebär att alla arbetstagare skall ha minst elva timmars dygnsvila per 24timmarsperiod, att den genomsnittliga veckoarbetstiden begränsas till högst 48 timmar under en beräkningsperiod om fyra månader samt att arbetspassen för nattarbetande med särskilt ansträngande arbeten begränsas till högst åtta timmar. Dessa bestämmelser föreslås bli dispositiva inom ramen för lagens befintliga EG-spärrar. För att stärka den enskilde arbetstagaren föreslås att arbetsgivare åläggs en skyldighet att pröva önskemål om arbetstidens längd och förläggning. Vidare föreslås att arbetsgivare skall ge besked om ändringar i arbetstidens förläggning fyra veckor i förväg i stället för två veckor, vilket har gällt hittills.
Kommitténs överväganden
Om minskad arbetstid och ökat inflytande
Kommittén har haft i uppdrag att pröva olika metoder för en generell minskning av arbetstiden och lägga förslag om hur en sådan minskning bör genomföras. De metoder som har prövats är normalarbetstidsförkortning, dvs. en förkortning av veckoarbetstiden, och en utökad ledighet om fem dagar. Kommittén har gått igenom en rad olika aspekter på generella minskningar av arbetstiden och prövat om det går att finna några kvalitativa skillnader mellan de båda metoderna. De aspekter som prövats avser sociala och ekonomiska faktorer, såsom sambanden mellan arbetstidsförkortning och jämställdhet respektive arbetstagares hälsa samt ekonomiska konsekvenser av förkortningar av arbetstiden för enskilda individer, företag och samhälle. Kommittén konstaterar att om allt annat hålls lika, dvs. om jämförelsen avser arbetstidsminskningar som tidsmässigt är lika stora, går det inte att finna några tungt vägande skäl för att förorda den ena metoden framför den andra.
En central del i kommitténs överväganden har varit den samhällsekonomiska konsekvensanalys som Konjunkturinstitutet har gjort för kommitténs räkning. Analysen avsåg fyra olika sätt att minska arbetstiden: en förkortning av normalarbetstiden till 38 respektive 35 timmar per vecka samt en utökad ledighet om fem dagar i form av en utbyggd semesterledighet eller i form av en ny allmän ledighetslag.
Konjunkturinstitutet utgår i sin analys från att den ekonomiska tillväxten, mätt som ökning av bruttonationalprodukten (BNP), på lång sikt bestäms av produktiviteten och antalet arbetade timmar i ekonomin. Då produktiviteten på lång sikt inte bedöms påverkas av en förkortning av arbetstiden, blir det samlade antalet arbetade timmar i ekonomin avgörande för ekonomins tillväxtförutsättningar vid en arbetstidsreform. Generell förkortning av arbetstiden genom lagstiftning innebär färre arbetstimmar i ekonomin som helhet än vad som hade varit fallet utan en arbetstidsförkortning. Således blir utvecklingen av BNP på en relativt lägre nivå i jämförelse med situationen utan en arbetstidsreform. Ju mer arbetstiden förkortas, desto större blir de samhällsekonomiska konsekvenserna.
Den demografiska utvecklingen som innebär att allt färre i arbetsför ålder skall försörja allt fler äldre medför att den ekonomiska tillväxten bedöms bli låg, sett ur ett historiskt perspektiv, även utan en förkortning av arbetstiden. Det ökade antalet äldre innebär också ett större behov av vård och omsorg. Denna utveckling innebär en påfrestning på den offentliga sektorns resurser. Kortare arbetstid innebär försämrade möjligheter att finansiera den offentliga sektorn, då arbete är den viktigaste basen för skatteintäkter.
De samhällsekonomiska konsekvenserna av en generell lagstiftad förkortning av arbetstiden måste beaktas när förslag om förkortad arbetstid utformas. Kommittén kommer till slutsatsen att rådande samhällsekonomiska förhållanden gör att en relativt begränsad minskning av arbetstiden bör föreslås; en sänkning av normalarbetstiden till 39 timmar per vecka, alternativt en utökad ledighet om fem dagar per år. Sett över året ger dessa metoder ungefär lika stor minskning av arbetstiden. Kommittén anser att en metod att minska arbetstiden bör förordas som samtidigt möjliggör ett stärkt inflytande för enskilda arbetstagare att påverka sina arbetstidsförhållanden. Det föreslås att en modell med utökad ledighet väljs där enskilda arbetstagare ges betydande möjligheter att påverka förläggningen av ledigheten.
Det är framför allt två sätt för ledighetens införande som har diskuterats: en utbyggd semesterledighet till totalt trettio semesterdagar, respektive en ny lag som ger rätt till ledighet motsvarande fem lediga arbetsdagar. Utökad semesterledighet skulle sannolikt inte leda till att alla får del av reformen, eftersom den allra största delen av de offentliganställda redan har mer än tjugofem semester-
dagar enligt kollektivavtal. Avsikten med den ledighet som kommittén föreslår är en annan än syftet med semester. Den ledighet kommittén föreslår skall möjliggöra både minskad arbetstid och skapa förutsättningar för arbetstagare att påverka sina arbetstidsförhållanden genom förläggning av ledigheten vid tidpunkter som arbetstagaren önskar och tar initiativ till. Ledigheten skall kunna användas till att under perioder minska arbetstiden per dag eller vecka. Ledigheten skall också kunna tas ut som hela lediga dagar. Det större genomslaget på arbetsmarknaden och möjligheten till flexibel användning, gör att kommittén anser att ledigheten bör införas genom en ny lag; lag om flexibel ledighet. En central del i den nya lagen blir att arbetsgivaren skall kunna neka den förläggning av ledigheten som arbetstagaren önskar endast om den medför en störning av verksamheten. Arbetsgivarens bedömning av om störning uppstår kan prövas rättsligt.
Om flexibel användning av semesterledighet
Semesterledighet syftar till vila och rekreation. Semesterledighet räknas i hela dagar eller perioder av dagar. Om viss del av de befintliga semesterdagarna kan användas som ledighet i del av dag, kan arbetstagare få ytterligare ledig tid för flexibel användning. Kommittén föreslår därför att semester utöver fyra veckor samt sparad semester skall kunna omvandlas till ledighet i del av dag. Initiativet till sådan omvandling av semesterdagar skall tas av arbetstagaren. Rätten till semester i tjugofem hela dagar kvarstår därmed oförändrad. Om semesterdagarna omvandlas till ledighet i del av dag används den ledigheten på samma sätt som den lediga tid som införs i den nya lagen om flexibel ledighet.
Om ändringar i arbetstidslagen
EG:s arbetstidsdirektiv genomfördes i svensk lag år 1996 genom att avtalsfriheten i fråga om avvikelser från lagen begränsades. Genomförandet den gången var avsett som ett provisorium, i avvaktan på att den dåvarande arbetstidskommitténs översyn av hela arbetstidslagen skulle bli färdig. Eftersom det förslag till ny arbetstidslag som den dåvarande kommittén senare presenterade inte ledde till förändringar i lagstiftningen, kom den provisoriska
lagändringen att bli bestående. Våren 2002 skickade EU-kommissionen en s.k. formell underrättelse till regeringen angående det svenska genomförandet av EG-direktivet. Kommissionen anser att det svenska genomförandet av direktivet inte är korrekt på vissa punkter. Med anledning av kommissionens kritik och för att direktivet i övrigt skall bli korrekt genomfört i svensk lag, föreslår kommittén vissa ändringar i arbetstidslagen.
En ny bestämmelse införs som innebär att alla arbetstagare skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod. Kommittén anser att vilan skall förläggas nattetid så att det nuvarande principiella nattarbetsförbudet kan bibehållas. Tiden mellan kl. 24 och kl. 5 skall därmed alltid ingå i dygnsvilan. Möjligheten att avvika från nattarbetsförbundet bibehålls. En ny begränsning av veckoarbetstiden till högst i genomsnitt 48 timmar under en beräkningsperiod om fyra månader införs i lagen. 48timmarsbegränsningen inkluderar jourtid. Kommittén framhåller emellertid att den delen av bestämmelsen kan behöva övervägas på nytt beroende på utvecklingen i fråga om direktivets innebörd på den punkten.
Det föreslås också att lagen tillförs direktivets bestämmelse om att arbetstiden för nattarbetande med särskilt ansträngande arbeten inte får överstiga åtta timmar inom den 24-timmarsperiod då nattarbetet utförs.
De nya EU-anpassade bestämmelserna föreslås bli dispositiva till förmån för kollektivavtal så långt direktivet medger.
Vidare föreslås vissa förtydliganden i lagens s.k. EG-spärrar för sådana avvikelser och för dispenser som meddelas av Arbetsmiljöverket. Förtydligandena innebär inga materiella förändringar.
I arbetstidslagen föreslås även två ändringar som syftar till att stärka den enskilde arbetstagaren och underlätta förenandet av yrkesarbete och familjeliv. Den ena av dessa ändringar gäller den tid som arbetsgivaren skall iaktta för besked om ändringar av arbetstidens förläggning innan ändringarna verkställs. Enligt den nuvarande lagen gäller att arbetsgivaren skall ge besked om en kommande ändring av arbetstidens förläggning två veckor i förväg, oavsett hur omfattande ändringen är. Kommittén föreslår att tiden förlängs till fyra veckor, men att sådant besked endast behöver ges inför ändringar av arbetstidens förläggning som kan påverka arbetstagarens förhållanden utanför arbetet, t.ex. en ändring av tiden för arbetsdagens början eller slut. Den andra ändringen innebär att lagen tillförs en bestämmelse som ålägger arbetsgivaren att
pröva arbetstagares önskemål om arbetstidens längd eller förläggning. Arbetstagarens önskemål skall tillgodoses om de enligt arbetsgivarens bedömning är förenliga med verksamhetens krav. Om önskemålen inte tillgodoses skall arbetsgivaren motivera sitt beslut.
Författningsförslag
Förslag till lag om flexibel ledighet
Inledande bestämmelser
1 § Arbetstagare har rätt till ledighet från sin anställning enligt denna lag. Från lagens tillämpning undantas dock arbetstagare som utför praktikarbete eller feriearbete samt anställningar som varar högst en månad. Vid beräkning av anställningstiden skall tidigare anställningar hos samma arbetsgivare medräknas om tiden mellan anställningarna inte överstiger två veckor.
2 § Avtal är ogiltigt i den utsträckning det upphäver eller inskränker arbetstagares rätt enligt denna lag.
Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation får dock göras avvikelser från 4–10 §§. I sådant kollektivavtal får också bestämmas vad som skall avses med genomsnittlig arbetsdag i 3 §.
Arbetsgivare som är bunden av kollektivavtal som avses i andra stycket får tillämpa det även på arbetstagare som inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen men vilka sysselsätts i arbete som avses med avtalet och inte omfattas av något annat tillämpligt avtal.
Rätten till ledighet
3 § En arbetstagare har årligen rätt till ledighet motsvarande fem genomsnittliga arbetsdagar i den utsträckning sådan ledighet tjänats in enligt andra stycket.
Ledigheten tjänas in enligt grunderna för intjänande av semesterdagar med semesterlön i 7 § semesterlagen. Ledigheten bestäms i
timmar. Uppstår vid beräkningen av ledigheten brutet antal timmar avrundas det till närmast högre hel timma.
4 § Arbetstagarens innestående ledighet får uppgå till högst fyra hundra timmar.
Förläggning av ledighet
5 § En arbetstagare som vill ta ut ledighet skall anmäla detta till arbetsgivaren och ange sina önskemål om ledighetens förläggning.
Om arbetstagaren lämnar en sådan anmälan minst två månader i förväg skall arbetsgivaren förlägga ledigheten enligt arbetstagarens önskemål, såvitt det inte medför störning i verksamheten. Om arbetsgivaren nekar den förläggning av ledigheten som arbetstagaren önskar skall besked därom lämnas senast fyra veckor före ledighetens början.
Arbetsgivaren får inte förlägga ledighet på annat sätt än enligt arbetstagarens önskemål.
6 § Ledighet utöver fyra hundra timmar skall förläggas i anslutning till den semesterledighet som avses i 12 § semesterlagen, om inte annat har avtalats.
7 § Beslutar arbetsgivaren om permittering och skulle permitteringsperioden infalla under redan utlagd ledighet, skall ledighetens förläggning upphävas om arbetstagaren begär det. Motsvarande skall gälla vid uppsägning från arbetsgivarens sida om uppsägningen beror på förhållande som inte hänför sig till arbetstagaren personligen, dock inte i den utsträckning uppsägningstiden överstiger sex månader.
8 § Om arbetstagaren blir oförmögen att arbeta på grund av sjukdom eller sådan ledighet som enligt 17 § semesterlagen är semesterlönegrundande under redan utlagd ledighet, skall ledighetens förläggning upphävas om arbetstagaren begär det.
Lön under ledigheten
9 § För varje ledig timma som tas ut enligt denna lag skall arbetsgivaren betala den lön som skulle ha utgått om arbetstagaren hade utfört arbete (ledighetslön).
10 § Om arbetstagarens anställning upphör innan han har erhållit den ledighet som har intjänats enligt denna lag skall han erhålla den
lön för den innestående ledigheten som skulle ha utgått om ledigheten hade tagits ut vid tillfället för anställningens upphörande (ledighetsersättning).
Övergång av företag
11 § Arbetstagares rätt enligt denna lag påverkas inte av att ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet, övergår till en ny arbetsgivare genom en sådan övergång som omfattas av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Arbetstagarens rätt påverkas inte heller av att ett företag eller en del av ett företag övergår till ny arbetsgivare i samband med konkurs.
Övergår arbetstagare till ny arbetsgivare inom samma koncern, skall han i ledighetshänseende ha samma rätt i den nya anställningen som han skulle ha haft i den tidigare. Detta förutsätter dock, att arbetstagaren inte erhåller ledighetsersättning av den tidigare arbetsgivaren och att han senast en månad efter anställningens upphörande ger besked till såväl den tidigare som den nye arbetsgivaren, att han önskar överföra intjänade förmåner till den nya anställningen.
I fall som avses i andra stycket är den nye arbetsgivaren berättigad att av den tidigare arbetsgivaren få ut ett belopp motsvarande den ledighetsersättning som denne annars haft att utge till arbetstagaren.
Skadestånd
12 § En arbetsgivare som bryter mot denna lag skall till arbetstagaren utge, förutom den ledighetslön eller ledighetsersättning som arbetstagaren kan vara berättigad till, ersättning för uppkommen skada.
Vid bedömning av om och i vilken utsträckning skada har uppstått skall hänsyn tas även till arbetstagarens intresse av att erhålla ledigheten och till övriga omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse.
Om det med hänsyn till skadans storlek eller andra omständligheter är skäligt, kan skadeståndet nedsättas eller helt bortfalla.
Preskription
13 § Arbetstagare som vill fordra ledighetslön, ledighetsersättning eller skadestånd enligt denna lag skall väcka talan därom inom två år efter den omständighet inträffat som yrkandet hänför sig till.
Rättegång
14 § Mål om tillämpningen av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Övergångsbestämmelser
Denna lag träder i kraft den 1 april 2003.
Från och med den 1 april 2004 omfattar rätten till ledighet enligt 3 § motsvarande två genomsnittliga arbetsdagar. Från och med den 1 april 2005 omfattar rätten till ledighet tre genomsnittliga arbetsdagar, från och med den 1 april 2006 fyra genomsnittliga arbetsdagar och från och med den 1 april 2007 fem genomsnittliga arbetsdagar.
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i semesterlagen (1977:480)
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 § Avtal är ogiltigt i den mån det innebär att arbetstagares rättigheter enligt denna lag upphäves eller inskränkes. Detta gäller dock ej, om annat framgår av lagen.
2 § Avtal är ogiltigt i den mån det innebär att arbetstagares rättigheter enligt denna lag upphäves eller inskränkes. Detta gäller dock ej, om annat framgår av lagen.
Avvikelse från 3, 9, 11, 16, 22, 23, 26, 29 och 30 §§ får göras med stöd av kollektivavtal som på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av organisation som är att anse som central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Arbetsgivare, som är bunden av sådant kollektivavtal, av kollektivavtal i fråga som avses i 5 § andra stycket eller av kollektivavtal om avvikelse från 12, 19, 20 eller 21 §, får i angivna hänseenden tillämpa avtalet även på arbetstagare som ej är medlem av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen, under förutsättning att arbetstagaren sysselsättes i arbete som avses med avtalet
Avvikelse från 3, 9, 11, 16, 22, 23, 26, 29 och 30 §§ får göras med stöd av kollektivavtal som på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av organisation som är att anse som central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. I sådant kollektivavtal får också bestämmas vad som skall avses med genomsnittlig arbetsdag i 17 a § andra stycket. Arbetsgivare, som är bunden av sådant kollektivavtal, av kollektivavtal i fråga som avses i 5 § andra stycket eller av kollektivavtal om avvikelse från 12, 19, 20 eller 21 §, får i angivna hänseenden tillämpa avtalet även på arbetstagare som ej är medlem av den
och ej omfattas av annat tillämpligt kollektivavtal.
avtalsslutande arbetstagarorganisationen, under förutsättning att arbetstagaren sysselsättes i arbete som avses med avtalet och ej omfattas av annat tillämpligt kollektivavtal.
Förfogande över semesterdagar som del av dag
17 a § En arbetstagare som under ett semesterår har rätt till mer än tjugo semesterdagar med lön får förfoga över överskjutande sådana dagar som ledighet i del av dag. Även sparade semesterdagar får förfogas över på sådant sätt.
Vill arbetstagaren att semesterdag skall omvandlas till ledighet i del av dag skall han underrätta arbetsgivaren om det senast i samband med att förläggningen av årets semesterledighet bestäms. Underrättelse behöver dock inte lämnas förrän arbetstagaren har fått veta hur många semesterdagar med lön han har eller kan beräknas få rätt till. Semesterdagen omvandlas till det antal timmar som motsvarar arbetstagarens genomsnittliga arbetsdag.
För de semesterdagar som enligt denna paragraf skall förfogas över som del av dag gäller bestämmelserna i 4-14 §§ lagen om flexibel ledighet (……).
Övergångsbestämmelse
Denna lag träder i kraft den 1 april 2004.
Rätten att omvandla sparade semesterdagar gäller inte sådana dagar som sparats före den 1 april 2004.
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673)
Härigenom föreskrivs i fråga om arbetstidslagen (1982:673)
dels att 2, 3, 7, 12, 13, 19 och 24 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 10 a, 12 a och 13 a.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 § Lagen gäller inte 2 § Lagen gäller inte
1. arbete som utförs i arbetstagarens hem eller annars under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat,
1. arbete som utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat,
2. arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva disponera sin arbetstid,
3. arbete som utförs i arbetsgivarens hushåll,
4. fartygsarbete. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att lagen skall tillämpas i fråga om fartygsarbete som har undantagits från tillämpning av bestämmelserna om vilotid i lagen (1998:958) om vilotid för sjömän.
3 § Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation
3 § Genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation
får göras antingen undantag från lagens tillämpning i dess helhet eller avvikelser från bestämmelserna i 5 och 6 §§, 7 § andra stycket, 8–10 §§, 12–14 §§ samt 15 § andra och tredje styckena. Vidare får raster bytas ut mot måltidsuppehåll genom sådana kollektivavtal.
får göras antingen undantag från lagens tillämpning i dess helhet eller avvikelser från bestämmelserna i 5 och 6 §§, 7 § andra stycket, 8–10a §§, 12–14 § samt 15 § andra och tredje styckena. Vidare får raster bytas ut mot måltidsuppehåll genom sådana kollektivavtal.
Avvikelser från 8 §, 9 § andra och tredje styckena, 10 § och 13 § får göras även med stöd av kollektivavtal som har slutits av en lokal arbetstagarorganisation. Sådana avvikelser gäller dock under en tid av högst en månad, räknat från dagen för avtalets ingående.
En arbetsgivare som är bunden av ett sådant kollektivavtal som avses i första och andra styckena får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet.
Undantag och avvikelser från lagen enligt denna paragraf får göras endast under förutsättning att de inte innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden. Ett avtal är ogiltigt i den utsträckning det innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av direktivet. Lag (1996:360).
Undantag och avvikelser enligt denna paragraf från 10 a § och 13-15 §§ får göras endast under förutsättning att de inte innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden. Ett avtal är ogiltigt i den utsträckning det innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av direktivet. Lag (1996:360).
7 § Med övertid förstås sådan arbetstid som överstiger ordinarie arbetstid enligt 5 § och jourtid enligt 6 §. Om annan ordinarie arbetstid eller jourtid gäller på grund av kollektivavtal som har tillkommit i den ordning som anges i 3 § första stycket, eller på grund av medgivande om avvikelse av Arbetsmiljöverket enligt 19 § 1, skall med övertid i stället förstås sådan arbetstid som vid
heltidsarbete överstiger ordinarie arbetstid och jourtid enligt avtalet eller medgivandet.
Vid beräkning av övertid skall kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid.
Vid beräkning av övertid skall ledighet som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid.
10 a § Den sammanlagda arbetstiden enligt 5, 6, 8 och 10 §§ får uppgå till högst 48 timmar per vecka i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst fyra månader.
Vid beräkning av den sammanlagda arbetstiden enligt första stycket skall kompensationsledighet för jourtid som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid inte likställas med ordinarie arbetstid eller jourtid.
12 § Alla arbetsgivare som anlitar arbetstagare till arbete annat än tillfälligt skall lämna arbetstagarna besked om ändringar i fråga om den ordinarie arbetstidens och jourtidens förläggning minst två veckor i förväg. Sådant besked får dock lämnas kortare tid i förväg, om verksamhetens art eller händelser som inte har kunnat förutses ger anledning till det.
12 § Alla arbetsgivare som anlitar arbetstagare till arbete annat än tillfälligt skall lämna arbetstagarna besked om ändringar i fråga om den ordinarie arbetstidens och jourtidens förläggning minst fyra veckor i förväg. Sådant besked får dock lämnas kortare tid i förväg vid mindre ingripande ändringar, eller om verksamhetens art eller händelser som inte har kunnat förutses ger anledning till det.
12 a § Arbetsgivare skall pröva arbetstagares önskemål om arbetstidens längd och förläggning. Önskemålen skall tillgodoses om de är förenliga med verksamhetens krav. Om önskemålen inte tillgodoses skall arbetstagaren underrättas om anledningen härtill.
13 § Alla arbetstagare skall ha ledigt för nattvila. I ledigheten skall ingå tiden mellan klockan 24 och klockan 5.
13 § Alla arbetstagare skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod (dygnsvila). Undantag får göras tillfälligtvis, om det föranleds av något särskilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren.
Avvikelse från första stycket får göras, om arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter måste fortgå även nattetid eller bedrivas före klockan 5 eller efterklockan 24.
I dygnsvilan skall inrymmas tiden mellan klockan 24 och klockan 5. Dygnsvilan får dock förläggas på annan tid under 24timmarsperioden, om det är nödvändigt med hänsyn till arbetets art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter.
13 a § Nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning får inte arbeta mer än åtta timmar inom den 24timmarsperiod när de utför nattarbete.
Med natt avses varje period om minst sju timmar som omfattar perioden mellan klockan 24 och klockan 5. Med nattarbetande avses varje arbetstagare som normalt utför minst tre timmar av sitt dagliga arbete nattetid och
varje arbetstagare som troligen kommer att fullgöra en tredjedel av sin årsarbetstid nattetid.
19 § Kan kollektivavtal som avses i 3 § inte träffas får Arbetsmiljöverket, om det finns särskilda skäl,
1. medge avvikelse från 5 §, 6 §, 9 § andra och tredje styckena och 12 §,
2. medge undantag från 8 § vad avser begränsningen av övertidsuttag under en tid av fyra veckor eller under en kalendermånad,
3. medge ytterligare övertid utöver allmän övertid med högst 150 timmar under ett kalenderår,
4. medge ytterligare mertid utöver allmän mertid med högst 150 timmar under ett kalenderår,
5. medge avvikelse från 13 och 14 §§ samt 15 § andra och tredje styckena.
I den utsträckning det medges i rådets direktiv 93/104/EG får Arbetsmiljöverket också, om kollektivavtal som avses i 3 § inte kan träffas och om det finns särskilda skäl, medge avvikelse från 13–14 §§ samt 15 § andra och tredje styckena.
Arbetsmiljöverket beslut enligt denna paragraf får inte innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av rådets direktiv 93/104/EG. Detta gäller även tillstånd enligt 9 § tredje stycket.
24 § Till böter döms en arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet har
1. utan att avvikelse har gjorts enligt 3 eller 19 § anlitat en arbetstagare i strid mot 5–10 eller 12–16 §§ eller brutit mot 11 § eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 11 §,
1. utan att avvikelse har gjorts enligt 3 eller 19 § anlitat en arbetstagare i strid mot 5–10 a eller 12 § och 13–16 §§ eller brutit mot 11 § eller 12 a § eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 11 §,
2. lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt, när Arbetsmiljöverket har begärt upplysningar eller handlingar enligt 21 § första stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.
1. Kommitténs uppdrag
1.1. Bakgrund och förutsättningar
Under de senaste femton åren har olika arbetstidsfrågor, bl.a. frågan om arbetstiden bör förkortas, varit föremål för flera statliga utredningar1. Med undantag för en viss EG-anpassning av arbetstidslagen år 1996 har emellertid arbetstidslagen inte ändrats sedan tillkomsten för tjugo år sedan. Den s.k. normalarbetstiden har sedan år 1973 varit 40 timmar per vecka. Inte heller vad gäller semester har det gjorts några grundläggande förändringar under senare år. Med undantag för en tillfällig ökning av semesterledigheten2, har den omfattat tjugofem dagar sedan år 1978. Vissa andra ledighetsförmåner har dock byggts ut sedan dess, framför allt föräldraledigheten.
Under flera års tid har därmed arbetstidsområdet karaktäriserats av omfattande utredande och få materiella förändringar med avseende på arbetstidens längd och förläggning. Fokus i debatten har varierat något genom åren. Under första hälften av 1990-talet, då arbetslösheten var mycket hög, stod frågan om arbetstidsförkortning som ett medel för ökad sysselsättning i förgrunden. Ökande sjukskrivningar till följd av utbrändhet och arbetsskador samt stress såväl i arbetet som utanför har under senare år kommit att dominera diskussionen om arbetslivet i bred mening. Även här är arbetstidsfrågorna aktuella, både med avseende på arbetstidens längd och, kanske i än högre grad, möjligheten att påverka förläggningen av den egna arbetstiden – inflytande. Sedan 1970-talet har
1 Följande betänkanden om olika arbetstidsfrågor har presenterats sedan slutet av 1980-talet: Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53), Årsarbetstid – ny lag om arbetstid och semester (SOU 1992:27), EG:s arbetstidsdirektiv och dess konsekvenser för det svenska regelsystemet (SOU 1995:92) samt Arbetstid – längd, förläggning och inflytande (SOU 1996:145). Därtill presenterades år 2000 en rapport från en arbetsgrupp inom regeringskansliet med representanter från socialdemokraterna, miljöpartiet och vänsterpartiet, Kortare arbetstid – för och emot (Ds 2000:22). Vad gäller semesterfrågorna överlämnades i slutet av 1980-talet betänkandet Om semester (SOU 1988:54). 2 Två ytterligare dagar infördes år 1991 och drogs tillbaka två år senare.
frågan om arbetstidsförkortning som ett sätt att främja jämställdheten mellan kvinnor och män varit aktuell i arbetstidsdebatten.
I viss kontrast till ”stiltjen” på lagstiftningsfronten står utvecklingen på arbetsmarknaden. Sedan länge har vissa grupper av arbetstagare med betungande arbetsförhållanden, t.ex. skiftarbetare inom industrin, kortare normalarbetstid (eller mer korrekt ”ordinarie arbetstid”) än fyrtio timmar per vecka. Under senare år har arbetsmarknadens parter på vissa områden kommit överens om att ta ut en del av löneökningsutrymmet i form av minskad arbetstid. 1998 års avtalsrörelse blev något av ett genombrott för minskningen av arbetstiden genom kollektivavtal inom privat sektor. Efter 2001 års avtalsrörelse omfattas ca 800 000 arbetstagare av någon modell för avtalad minskning av arbetstiden och innan den nuvarande avtalsperiodens slut torde ca 900 000 arbetstagare omfattas.3
1.2. Uppdragets frågeställningar
Den beskrivna utvecklingen utgör bakgrund till denna kommittés tillsättande och uppdrag. I grund och botten har kommittén att hantera i princip samma politiska frågeställningar och motsättningar som arbetstidsutredningarna under 1980- och 1990-talen.
Det handlar om ekonomi: Har vi råd att förkorta arbetstiden? Hur mycket bör arbetstiden minskas? Som uppdraget är formulerat har emellertid inte kommittén att svara på frågan om arbetstiden skall minskas.
Uppdraget handlar i stället om hur en minskning bör genomföras. Två modeller skall jämföras med varandra: normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet. Kommittén är också fri att pröva andra metoder. Det finns ett antal andra tänkbara ”minskningsmodeller” och de kan vara riktade till särskilda grupper, t.ex. utbyggd föräldraledighet och föräldraförsäkring, eller av allmän karaktär såsom utökad semesterledighet, friår m.m. Kommittén diskuterade inledningsvis några andra modeller för minskning av arbetstiden, men stannade vid att utredningsarbetet i denna del bör fokusera på de två metoder som anges i direktivet normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet med fem dagar.
Vad leder en arbetstidsförkortning till? Bättre livskvalitet och hälsa, ökad jämställdhet mellan män och kvinnor, högre sysselsätt-
3SOU 2001:91 och Medlingsinstitutet [2001].
ning? Eller leder en förkortning till ekonomiska problem för företag och samhälle, brist på arbetskraft och sämre välfärd? Finns det egentligen några positiva samband mellan minskad arbetstid, förbättrad hälsa och jämställdhet?
Uppdraget aktualiserar också frågan om statens och arbetsmarknadens parters respektive roller. Är lag eller avtal bästa metoden att minska arbetstiden och i övrigt reglera arbetstidsförhållandena på arbetsmarknaden? Frågan kan sägas ha fått än större aktualitet med de senare årens avtalsutveckling. Växelspelet mellan lag och avtal är emellertid inget nytt. Historiskt har lagstiftaren vid ett flertal tillfällen genomfört arbetstidsreformer, som man inom vissa områden på arbetsmarknaden redan kommit överens om i kollektivavtal. Motivet har varit rättvisa mellan olika arbetstagargrupper, att alla skall få del av reformer som ur samhällelig synpunkt betraktas som viktiga och som vissa grupper redan tillförsäkrat sig genom avtal.
En fråga som i och för sig inte är ny, men som kommit att stå mer i förgrunden under senare tids debatt, handlar om den enskilde arbetstagarens möjlighet att påverka sina arbetstidsförhållanden. Kan den enskilde arbetstagarens inflytande stärkas och hur skall avvägningen mellan individ och verksamhet göras? Hur långt kan staten ”lagstifta fram” ett inflytande för människor och finns det anledning att se olika på denna fråga beroende på hur minskningen av arbetstiden skall åstadkommas?
I anslutning till såväl frågan om minskad arbetstid som frågan om inflytande har kommittén inlett en diskussion om det i lagstiftningen bör införas en möjlighet för äldre arbetstagare att gå ned i arbetstid. I den frågan presenteras emellertid inga förslag i detta delbetänkande. Kommittén återkommer till frågan i det fortsatta utredningsarbetet.
Uppdraget innehåller även andra frågor. Kommittén skall föreslå ett tydligare genomförande av EG:s arbetstidsdirektiv i svensk lag. Uppdraget att förtydliga genomförandet gäller framför allt arbetstidslagen och semesterlagen. I samband med frågan om arbetstidens längd skall regleringen av övertidsarbete ses över. Vidare skall prövas hur det i semesterlagen kan införas en möjlighet att ta ut viss del av semesterdagarna som del av dag. Lagen skall ses över i förenklingssyfte, bl.a. med avseende på bestämmelserna om intjänande av semester och semesterlönegrundande frånvaro. Slutligen skall kommittén pröva om det går att samordna arbetstids- och semesterlagarna med övriga ledighetslagar. Frågorna om för-
enkling av semesterlagen och samordning av lagar återkommer kommittén till i det fortsatta utredningsarbetet.
Kommitténs direktiv är fogade till detta betänkande som bilaga 1.
1.3. Arbetet hittills
Kommittén inledde sitt arbete med att behandla frågan om semester som del av dag. I ett delbetänkande4 i september förra året redovisades översiktligt ett antal överväganden, däremot lades inget förslag till lagändring. Skälet för detta var att kommittén ansåg att den delen av uppdraget så nära hänger samman med uppdragets övriga delar, t.ex. frågan om arbetstagares inflytande, att frågorna borde behandlas tillsammans. Frågan om semester som del av dag återkommer därför i detta delbetänkande.
Under perioden november 2001 – maj 2002 har i kommitténs regi fem skrifter om olika aspekter på arbetstidsfrågan givits ut.5Skrifterna har syftat till att sprida information och stimulera en bred diskussion. För skrifternas innehåll har dess författare svarat. Kommittén har inte tagit ställning till innehållet.
1.4. Delbetänkandets innehåll och disposition
Detta delbetänkande innehåller författningsförslag på tre områden:
N ny lagstiftning i syfte att möjliggöra en minskad arbetstid, N ändringar i semesterlagen för att möjliggöra att del av semestern
tas ut som del av dag,
N ändringar i arbetstidslagen.
Delbetänkandet innehåller således kommitténs överväganden och förslag i frågan om minskning av arbetstiden, vilken metod som bör väljas för att åstadkomma minskningen och hur en ny lagstiftning i denna fråga föreslås bli utformad. En röd tråd i betänkandet är frågan om hur den enskilde arbetstagarens möjligheter att påverka sina arbetstidsförhållanden kan stärkas. Den nya lagstift-
4SOU 2001:69. 5 Arbetstiden – lag eller avtal (SOU 2001:91), Arbetstiden – pengarna eller livet (2002:6), Arbetstiden – kortare arbetstid eller mer ledigt (2002:12), Arbetstiden – internationell jämförelse av arbetstid (SOU 2002:22) och Arbetstiden – livets gränser. En skrift om jämställdhets- och hälsoaspekter på arbetstidsförkortning (SOU 2002:49).
ningen som syftar till att möjliggöra en minskning av arbetstiden åtföljs sålunda av förslag som syftar till att stärka den enskildes ställning i detta avseende. Likaså föreslås den nya möjligheten i semesterlagen att omvandla del av semestern till ledighet i del av dag bygga på ett ”individ- och inflytandeperspektiv”. Det tredje författningsförslaget, ändringarna i arbetstidslagen, innehåller förslag till tydligare EU-anpassning av lagen. Även här föreslås emellertid åtgärder för att stärka den enskildes ställning i arbetstidshänseende.
Delbetänkandet är disponerat enligt följande. I kapitel 2 beskrivs dels statistiska uppgifter som visar faktisk arbetstid i Sverige och jämförelser med andra länder, dels huvuddragen i kollektivavtalsregleringen av arbetstider på arbetsmarknaden. I kapitlet redovisas också särskilda siffror som belyser övertidsarbetet i Sverige och resonerar om övertidsarbetets omfattning och orsaker.
I kapitel 3 redovisas vilka samband som finns mellan arbetstidsförkortning och olika ekonomiska och samhälleliga faktorer, såsom dessa beskrivs i ekonomisk och annan samhällsvetenskaplig teori samt i forskning och empiriska studier. I kapitlet därefter försöker vi bedöma om det blir olika konsekvenser för enskilda individer, företag och offentliga verksamheter samt på samhällsnivå, av olika sätt att minska arbetstiden. I kapitel 5 redogörs för den samhällsekonomiska analys av fyra olika varianter av arbetstidsminskningar som Konjunkturinstitutet utfört för kommitténs räkning: en minskning av arbetstiden till 35 respektive 38 timmar per vecka samt en utökad ledighet om fem dagar i form av en utbyggd semesterledighet eller en ny allmän ledighetslag.
I kapitel 6 drar kommittén slutsatser av resonemangen i kapitel 3–5 vad gäller metod att minska arbetstiden. I detta sammanhang aktualiseras inflytandefrågan. I nästa kapitel redovisas ett förslag till ny lag som syftar till att möjliggöra minskad arbetstid och där inflytandefrågan är en viktig del. I kapitel 8 presenteras kommitténs överväganden om hur en möjlighet att omvandla semester till ledighet i del av dag kan införas i semesterlagen. Även här är som nämnts inflytandefrågan en viktig aspekt på lagändringen.
Avslutningsvis, i kapitel 9, redogörs för två typer av ändringar i arbetstidslagen. Dels de ändringar som föranleds av uppdraget att föreslå ett tydligare genomförande av EG:s arbetstidsdirektiv, dels ändringar som även de syftar till stärka enskilda arbetstagare i arbetstidshänseende. I kapitel 9 tas också frågan om ändrade övertidsregler upp till diskussion.
1.5. Återstoden av utredningstiden
De delar i uppdraget som inte tas upp i detta delbetänkande kommer att behandlas i kommitténs slutbetänkande i mars 2003. Då skall kommittén ta ställning till vilka ytterligare förändringar som kan göras i semesterlagen, dels i förenklingssyfte, dels i syfte att fullt ut genomföra även semesterbestämmelsen i EG:s arbetstidsdirektiv. I slutbetänkandet skall vi också redovisa våra överväganden vad gäller samordning av arbetstids- och semesterlagarna med övrig ledighetslagstiftning.
Som nämnts återkommer kommittén också i slutbetänkandet till en diskussion om de äldre i arbetskraften bör ges förbättrade möjligheter att gå ned i arbetstid.
2. Hur mycket arbetar vi?
Detta kapitel beskriver hur mycket människor arbetar. Här redovisas utvecklingen av den faktiska arbetstiden under de senaste 25 åren och jämförelser av arbetstiderna i Sverige i förhållande till andra länder presenteras. Vidare redovisas två områden som påverkar den faktiska arbetstiden, övertidsarbete och sjukfrånvaro. Slutligen ges en beskrivning av minskningar av arbetstiden i kollektivavtal.
2.1. Utvecklingen av veckoarbetstiden
Det finns olika mått för att beskriva utvecklingen av den faktiskt arbetade tiden dvs. antalet arbetade timmar med hänsyn tagen till övertid och frånvaro. Veckoarbetstiden är summan av dagarbetstiden under en vecka. När arbetstiden ses på årsbasis, tas hänsyn till semester, föräldraledighet och andra lagstiftade ledigheter. I livsarbetstiden, slutligen, innefattas dessutom perioder av t.ex. militärtjänstgöring, studier och pension. I det sammanhang som arbetstiden behandlas i denna utredning, är veckoarbetstiden det mest relevanta måttet. Vidare finns skillnader mellan den faktiskt arbetade arbetstiden å ena sidan och den lagstadgade eller avtalade arbetstiden å andra sidan.
I diagram 2.1 presenteras utvecklingen av den veckovisa faktiskt arbetade tiden för anställda under perioden 1976 till 2001.
Diagram 2.1 Genomsnittlig faktiskt arbetad veckoarbetstid för anställda 16–64 år 1976–2001 Timmar per vecka
Källa: Statistiska centralbyrån, Arbetskraftsundersökningar.
Diagram 2.1 visar att den genomsnittliga faktiskt arbetade veckoarbetstiden sjönk trendmässigt fram till 1980-talets första år. Minskningen var tämligen omfattande och uppgick till 0,9 timmar mellan åren 1976 och 1981. Denna minskning sammanhänger med ökningen av lagstiftade ledigheter under 1970-talets senare hälft, framför allt införandet av den femte semesterveckan 1978 samt ökningen av föräldraledigheten från 6 månader till 12 månader mellan 1974 till 1980.1 Från 1981 är trenden att arbetstiden per vecka har ökat. Den uppgick 1999 och 2000 till 37,3 timmar, en ökning med 1,2 timmar från 1981. Under 2001 sjönk arbetstiden något och motsvarade 37,0 timmar i genomsnitt. Det är framför allt kvinnors ökade genomsnittliga arbetstid som är förklaringen. Sedan 1980-talets början har en stigande andel kvinnor ökat sin veckovisa arbetstid.2
1 Bergström, J. & Olofsdotter, S. [2000]. 2 Ibid.
35,0 35,5 36,0 36,5 37,0 37,5 38,0
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2.2. Jämförelse med andra länder
Beroende på skillnader i olika länders insamlings- och undersökningsmetoder är det nästan omöjligt att få ett tillförlitligt underlag för jämförelser när det gäller arbetstidens omfattning. Det bästa jämförelsematerialet erhålls i Labour Force Survey som produceras av EU-kommissionen samt OECD:s Employment Outlook. Även om dessa statistikredovisningar bygger på en enhetlig behandling av varje enskilt lands uppgifter, kvarstår problemet att länderna tillämpar olika definitioner och olika metoder för statistikinsamling. I det följande har bearbetad statistik från Labour Force Survey utnyttjats.
2.2.1. Genomsnittlig faktisk veckoarbetstid
Nedan visas den genomsnittliga faktiskt arbetade veckoarbetstiden för några länder inom och utom EU.
Tabell 2.1 Genomsnittlig faktisk veckoarbetstid år 2000 Timmar
Samtliga
Kvinnor Män
USA
1
39,6 36,5 42,4
Japan
2
42,7 36,1 47,3
Tyskland 36,6 31,6 40,6 Storbritannien 35,5 29,5 40,7 Frankrike 36,8 33,6 39,5
Sverige
3
35,7 33,0 38,3
Nederländerna 30,4 23,8 35,3 Norge 33,4 30,0 36,3
1 Exklusive anställda inom jordbrukssektorn. 2 Avser anställda i privat sektor. 3 Skillnaden mellan värdet i tabellen, 35,7 timmar för samtliga, och det värde på 37,3 timmar som redovisas i anslutning till diagram 2.1 uppkommer p.g.a. att det i Labour Force Survey ingår fler grupper i beräkningsunderlaget. I Statistiska centralbyråns Arbetskraftsundersökningar ingår enbart anställda.
Källa: SOU 2002:22.
Det kan noteras att Sverige tillhör den grupp av länder som befinner sig i mellanskiktet när det gäller längden på medelarbetstiden. Till denna grupp hör också Tyskland, Frankrike och Storbritannien. I Norge är medelarbetstiden lägre och i
Nederländerna, där deltidsarbete är mycket utbrett, väsentligt lägre. USA och Japan har i alla avseenden betydligt längre arbetstider än de europeiska länderna.
Skillnaderna mellan män och kvinnor i olika länder avspeglar grundläggande skillnader i könsrelaterade förhållanden på arbetsmarknaden, exempelvis avseende hur stor andel av de båda grupperna som förvärvsarbetar samt andelen som arbetar deltid och deltidsarbetets genomsnittliga längd. I Sverige är andelen kvinnor i arbetskraften hög samtidigt som deltidsarbetet är tämligen utbrett. Vidare har kvinnor i Sverige ökat sin genomsnittliga arbetstid sedan första delen 1990-talet.
Veckoarbetstiden för svenska kvinnor ligger tillsammans med franska kvinnors veckoarbetstid på den högsta nivån i Europa. Även om svenska män arbetar förhållandevis mycket, 38,3 timmar i veckan, uppvisar Sverige den minsta skillnaden mellan kvinnor och män av samtliga länder.
2.2.2. Hur många – hur mycket?
Genom att visa hur stor andel av de anställda som arbetar olika många timmar per vecka, tillförs ytterligare en dimension när det gäller jämförelsen av arbetstid mellan Sverige och andra länder. Nedan redovisas fördelningen av olika faktiska veckoarbetstider.
Tabell 2.2 Genomsnittlig faktisk arbetstid per vecka för anställda, fördelning inom vissa timintervall Procent
–14
timmar
15–24
timmar
25–34
timmar
35–39
timmar
40–44
timmar
45–54
timmar
55– timmar
Spanien 3 9 14 12 53 8 2 Frankrike 3 9 10 50 12 11 4 Tyskland 6 9 7 33 31 10 5 EU 6 10 12 28 29 11 4
Sverige 5 11 19 10 39 13 3
Storbritannien 9 13 15 22 18 15 8 Finland 5 9 27 23 22 9 4 Danmark 9 13 24 33 9 9 3 Nederländerna 17 14 21 17 19 7 3
Källa: SOU 2002:22.
Det mest anmärkningsvärda i denna arbetstidsfördelning är att Sverige förefaller mer tudelat än andra länder. I Sverige finns stora grupper med en ganska lång veckoarbetstid, 40 till 44 timmar. Denna andel är väsentligt högre än i de flesta andra länder. Samtidigt finns i Sverige tämligen många med en veckoarbetstid på 25 till 34 timmar. I alla andra länder, förutom Spanien, är den grupp som arbetar 35–39 timmar i veckan större eller väsentligt större än i Sverige. Frankrike är exempel på ett land där hälften av samtliga anställda arbetar mellan 35 till 39 timmar per vecka samtidigt som andra veckoarbetstidsvolymer är av begränsad omfattning.
I de följande avsnitten redogörs för två faktorer som påverkar den faktiskt arbetade tiden i olika riktning: övertid och sjukfrånvaro.
2.3. Övertid
Övertidsarbetets omfattning är en faktor som bidrar till en ökad faktisk arbetstid.
2.3.1. Varför förekommer övertid?
Övertidsarbete förekommer inom de flesta verksamheter. Enligt arbetstidslagen får högst 200 timmar övertid per år tas ut, med en begränsning till 50 timmar per månad. För att anpassa dessa bestämmelser till de förhållanden som gäller inom olika branscher kan möjlighet till ytterligare övertid överenskommas i kollektivavtal. EG:s arbetstidsdirektiv sätter den yttersta gränsen för hur mycket övertid som får tas ut. EG-direktivet behandlas i kapitel 9.
Syftet med att tillåta övertidsarbete är att verksamheter skall kunna klara tillfälliga ökningar i produktionen eller att i övrigt klara av arbetstoppar. Övertidsarbetet är med andra ord en lösning som olika verksamheter kan tillgripa vid ett kortsiktigt ökat behov av arbetsmängd, så att inte flaskhalsar uppstår i produktionen.
Alternativet till att utnyttja övertid är att nyrekrytera personal på fast eller tillfällig basis. Skälen till att använda övertid i stället för nyrekryteringar är flera. Övertid ger företagen en möjlighet till flexibilitet i arbetskraftsutnyttjandet. Alla anställda arbetar inte övertid utan detta varierar mellan arbetstagarkategorier. Arbetskraften är inte homogen, vilket innebär att det inte är givet att en
arbetslös kan ersätta en viss person med viss kompetens vid behov av extra arbete. Tillgången på arbetskraft är inte heller jämnt fördelad över landet. Omställningskostnaden kan bli för hög för nyrekrytering vid korta tillfälliga behov av mer arbete. Företag inom vissa verksamheter kan även välja att erbjuda deltidsanställda att utöka sin arbetstid. För företag som producerar tjänster och service gäller att de har ett komplext förhållande till kunden eller beställaren, exempelvis genom att en tjänst eller service ofta är kopplad till en person som inte är utbytbar i verksamheten.
2.3.2. Betalt och obetalt övertidsarbete
Arbetstidslagen definierar begreppet övertid och anger det högsta tillåtna uttaget av övertid, utifrån det ordinarie veckoarbetstidsmåttet. Ersättningen för övertidsarbetet regleras framför allt i kollektivavtal och ges antingen i form av pengar eller som ledig tid, kompensationsledighet. I vissa fall kan den anställde och arbetsgivaren, med stöd av kollektivavtal, komma överens om att särskild ersättning för övertid inte skall utgå. Den anställde erhåller i stället extra semesterdagar eller högre lön. Sådana överenskommelser förekommer framför allt för tjänstemän. Vissa högre tjänstemän omfattas inte heller av rätten till särskild övertidsersättning, utan erhåller i stället längre semester. Vid överenskommelser av detta slag förekommer det också att tjänstemannen undantas från reglerad arbetstid, dvs. att ingen registrering av arbetstiden sker.
Obetalt övertidsarbete verkar förekomma främst av två skäl. Ett skäl är att den anställde inte hinner med sitt arbete under ordinarie arbetstid utan sitter kvar på arbetsplatsen eller tar med arbete hem. Det andra är att den anställde befinner sig ”i karriären” och känner att det förväntas, rätt eller fel, att han/hon arbetar mer än ordinarie tid.
2.3.3. Övertidens omfattning
Det mest illustrativa måttet på övertidens omfattning är dess andel av faktiskt arbetad tid, dvs. hur många procent av faktiskt arbetade timmar som utgörs av övertid. Vidare är det så att inte all övertid ersätts utan utförs av arbetstagaren utan betalning av olika skäl. För
deltidsarbetande kallas det arbete som utförs utöver överenskommet arbetstidsmått för mertid.
I tabell 2.3 redovisas omfattningen av övertidsarbetet under 2001, fördelat på kön och facklig organisationstillhörighet.
Tabell 2.3 Kalkylerad ”sann” övertid och mertid för anställda Årsmedeltal 2001, procent av faktisk arbetad tid
Övertid med ersättning Mertid med ersättning Övertid/mertid utan ersättning
Båda könen
LO 2,9 0,6 0,2 TCO 3,4 0,3 1,3 SACO 3,6 0,2 3,3 Övriga 5,5 0,3 3,8 Ej anslutna 3,2 0,5 2,3
Summa 3,3 0,4 1,3
Män
LO 3,7 0,1 0,2 TCO 4,7 0,1 2,0 SACO 4,0 0,0 3,7 Övriga 6,1 0,2 4,3 Ej anslutna 4,1 0,3 2,8
Summa 4,1 0,1 1,7
Kvinnor
LO 1,7 1,3 0,2 TCO 2,5 0,5 0,8 SACO 3,2 0,6 2,8 Övriga 3,2 0,0 1,2 Ej anslutna 1,8 1,4 1,6
Summa 2,2 0,9 0,9
Anm.: Övertid och mertid avser huvudsysslan för åldersgruppen 20–64 år. Källa: Statistiska centralbyrån, Arbetskraftsundersökningar, specialbeställt material.
Den betalda övertiden uppgår till drygt tre procent av den faktiska arbetstiden. Det gör drygt en timme på en fyrtiotimmarsvecka. Den obetalda övertiden uppgår till ca 1,3 procent. Mertidsarbetet har tämligen begränsad omfattning.
Det kan konstateras att vissa skillnader finns vad gäller arbetstagare som tillhör olika organisationer. Det betalda övertidsarbetet är något högre bland TCO- och SACO-anslutna jämfört med LOanslutna. Det gäller i än högre grad för det obetalda övertidsarbetet, där SACO-medlemmar arbetar så mycket som 3,3 procent obetald övertid.
Övertidsarbetet är högre för män än för kvinnor. I genomsnitt arbetar män fyra procent betald övertid, vilket är det dubbla jämfört med kvinnor. Kvinnor arbetar dock väsentligt mer mertid, vilket förklaras av den högre andelen deltidsanställningar bland kvinnor jämfört med män. Män arbetar något mer obetald övertid än kvinnor.
Inom grupperna män och kvinnor finner man motsvarande fördelning vad avser organisationstillhörighet som för den totala populationen. Män inom TCO- och SACO-området arbetar mer betald övertid än manliga LO-medlemmar och väsentligt mer obetald övertid. Detsamma gäller för kvinnor, utom vad beträffar mertid som i stor utsträckning utförs av LO-anslutna kvinnor.
Statistikmetod
Statistiska centralbyrån (SCB) genomför kontinuerligt Arbetskraftsundersökningar (AKU). I dessa tillfrågas intervjupersonerna om vanligen arbetad tid samt faktisk arbetstid. Överstiger den faktiska arbetstiden den arbetstid som vanligen utförs uppstår övertid. Frågor ställs också om ersättningen för övertiden.
SCB har noterat en allvarlig brist i detta sätt att mäta övertiden. Det uppkommer av att det värde på faktisk arbetad tid som intervjupersonerna anger är ett netto som även innefattar eventuell frånvaro, t.ex. vid sjukdom. Förekomsten av övertid kan i värsta fall helt suddas ut av eventuell frånvaro under samma mätvecka. SCB:s slutsats är att ordinarie AKU därför generellt underskattar omfattningen av övertidsarbetet.
För att överkomma detta problem genomförde SCB under 1997 en evalueringsstudie som syftade till att beräkna hur stort mätfel som finns i ordinarie AKU. Det gjordes genom en enkätstudie till 18 000 personer där frågor om övertid respektive frånvaro ställdes var för sig. Resultaten i denna studie jämfördes sedan med resultaten i ordinarie AKU för 1997, varvid det kunde bestämmas hur mycket värdena i den senare måste räknas upp för att nå ett mått på ”sann kalkylerad” övertid. Dessa omräkningsfaktorer har därefter applicerats på ordinarie AKU 2001. I tabell 2.3 visas ett resultat av ordinarie AKU 2001, korrigerad med dessa omräkningsfaktorer.
2.3.4. Hur många arbetar övertid?
Förutom övertidens omfattning kompletteras bilden med förekomsten eller utbredningen av övertidsarbete bland de anställda. Tabell 2.4 visar hur stor andel av de anställda som arbetat övertid under mätveckan, fördelat på kön och facklig organisation.
Tabell 2.4 Andel anställda som arbetar övertid och mertid Årsmedeltal 2001, antal respektive andel av antal anställda (procent)
Samtliga
anställda, antal
Övertid med ersättning
Mertid med ersättning
Övertid/mertid utan ersättning
Båda könen
LO
1 494 100
6,4
0,9
0,3
TCO
1 005 500
8,5
0,8
2,7
SACO 381 300 9,0 0,6 6,8 Övriga 81 400 11,3 0,4 5,6 Ej anslutna 732 400 7,9 1,1 4,6
Summa
3 694 700 7,6 0,9 2,6
Män
LO 777 800 9,5 0,2 0,4 TCO 376 700 11,7 0,2 4,4 SACO 194 900 10,7 0,1 8,4 Övriga 68 900 12,1 0,2 6,2 Ej anslutna 420 400 10,0 0,6 5,9
Summa
1 838 700 10,3
0,3
3,5
Kvinnor
LO 716 300 3,1 1,6 0,3 TCO 628 800 6,5 1,1 1,7 SACO 186 400 7,3 1,0 5,1 Övriga 12 500 6,7 1,6 2,1 Ej anslutna 312 000 4,9 1,8 3,0
Summa
1 856 000
5,0
1,4
1,7
Anm.: Övertid och mertid avser huvudsysslan för åldersgruppen 20–64 år. Källa: Statistiska centralbyrån, Arbetskraftsundersökningar, specialbeställt material.
Av nästan 3,7 miljoner anställda arbetar 7,6 procent betald övertid. Andelen för män, ca 10 procent, är dubbelt så hög som för kvinnor. Förekomsten av mertidsarbete är begränsad. 1,4 procent av
anställda kvinnor arbetar mertid och 2,6 procent av de anställda arbetar obetald övertid eller mertid. Även vad gäller det obetalda övertids- och mertidsarbetet är andelen män dubbelt så stor som andelen kvinnor, 3,5 procent.
Fördelningen på facklig organisation följer tämligen väl det mönster som kunde iakttas när det gäller övertidens omfattning. Bland centralorganisationer har TCO och SACO högre andelar av sina medlemmar som arbetar såväl betald som obetald övertid. Vad avser den obetalda övertiden har SACO en andel som väsentligt överstiger de övrigas.
2.4. Sjukfrånvaro
Utvecklingen av sjukfrånvaron är relevant i detta sammanhang eftersom sjukfrånvaro minskar den faktiska arbetstiden.
2.4.1. Sjukfrånvarons längd
Sjukfrånvarons längd per sjukfrånvarande är en viktig variabel för att avgöra den faktiska arbetstiden. Måttet visar hur många timmar per vecka som den sjuke har varit frånvarande. Utvecklingen av denna variabel redovisas i diagram 2.2.
Diagram 2.2 Sjukfrånvarons längd per sjukfrånvarande enligt
Arbetskraftsundersökningar, 12 månader glidande medelvärden
Timmar per vecka
Amn.: Diagrammet baseras på uppgifter i Arbetskraftsundersökningarna som beskriver förhållanden under en regelbundet återkommande mätvecka då intervjuer genomförs.
Diagrammet visar således hur stor del av denna mätvecka som de personer som uppgav sig vara sjuka, var frånvarande.
Källa: Regeringens proposition 2001/02:100, egen bearbetning.
Av diagrammet framgår att sjukfrånvarons längd per sjukfrånvarande har ökat från 25 timmar till nästan 27 timmar per vecka under perioden från 1998 till 2001, en ökning med åtta procent.
2.4.2. Långa sjukskrivningar
Den kanske mest dramatiska utvecklingen när det gäller ohälsan rör de långa sjukskrivningarna. I diagram 2.3 visas utvecklingen av antalet personer som har varit sjukskrivna längre än ett år.
24,0 24,5 25,0 25,5 26,0 26,5 27,0 27,5 28,0
1998
1999
2000
2001
Diagram 2.3 Sjukskrivningar som varat längre än ett år enligt
Riksförsäkringsverket, 12 månader glidande medelvärden
Tusentals personer
Källa: Regeringens proposition 2001/02:100, egen bearbetning.
Antalet personer som har varit sjukskrivna längre än ett år, har mer än fördubblats under fyraårsperioden mellan 1998 och 2001 och är i dagsläget uppe i drygt 110 000 personer.
Effekten av att såväl sjukfrånvarons längd som antalet personer med långa sjukskrivningar har ökat, innebär en minskning av den faktiska arbetstiden.
2.4.3. Sjuka utanför arbetskraften
Ohälsa för även med sig att människor lämnar arbetskraften. Detta har ingen direkt påverkan på faktiskt arbetad tid hos anställda. Däremot påverkas arbetsmarknaden i stort genom att utbudet av arbetskraft sjunker. Som framgår av diagram 2.4 har utvecklingen av antalet sjuka utanför arbetskraften varit dramatisk under det senaste året, då antalet har ökat med nästan 40 000 personer.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
1998
1999
2000
2001
Diagram 2.4 Sjuka utanför arbetskraften enligt Arbetskraftsundersökningar, 3 månader glidande medelvärden Tusental personer
Källa: Regeringens proposition 2001/02:100, egen bearbetning.
2.5. Slutsats – faktisk arbetstid
Medelarbetstiden per vecka är ca 37 timmar. En trendmässig ökning av medelarbetstiden har skett sedan början av 1980-talet, även om årsvisa fluktuationer har förekommit. I Sverige är den faktiskt arbetade veckoarbetstiden ungefär lika lång som i flera jämförbara europeiska länder. Det är dock många i Sverige som arbetar 40 timmar eller mer samtidigt som en stor grupp arbetar 25 till 34 timmar. I andra europeiska länder har utvecklingen inneburit att de flesta arbetar mellan 35 och 39 timmar. Övertiden i Sverige utgör totalt sett cirka fyra procent av den faktiskt arbetade tiden. Tjänstemannagrupperna står för merparten av övertidsarbetet, såväl det betalda som det obetalda. Män arbetar mer övertid än kvinnor. Kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män.
Sjukfrånvaron har ökat markant under de senaste fyra åren. Det har skett dels genom att sjukfrånvarons längd har ökat och dels genom att antalet långa sjukskrivningar har stigit.
310 315 320 325 330 335 340 345 350 355 360
1998
1999
2000
2001
2.6. Arbetstidsreglering i kollektivavtal
Regleringen av arbetstidens längd och förläggning är i den svenska lagstiftningen i stort sett helt semidispositiv. Det betyder att de centrala parterna på arbetsmarknaden är fria att söka lösningar som är anpassade till olika verksamheters särskilda förutsättningar. Parterna kan dessutom i de centrala riksavtalen överenskomma om i vilken omfattning lokala parter och/eller den enskilde anställde och arbetsgivaren kan träffa överenskommelser om andra lösningar.
Det är av stor betydelse för lagstiftaren att ha grund för att bedöma hur en ändring av lagstiftningen kan hanteras i förhandlingssystemet. För att få en bred översikt över kollektivavtalens regler om arbetstider och ledighet samt för att få ett underlag för hur lagändringar påverkar existerande kollektivavtalslösningar, har sekretariatet genomfört en undersökning för att få en sammanställning över gällande arbetstidsregler i de centrala kollektivavtalen vid årsskiftet 2001/2002.
I undersökningen ombads de fyra huvudorganisationerna på arbetsgivarsidan att vidarebefordra ett enkelt frågeformulär till alla medlemmar som är bärare av ett riksavtal. Formuläret innehöll frågor om faktiska uppgifter i kollektivavtalen. Frågorna avsåg avtalens regler om arbetstidens längd och avtalade ledigheter. Frågor om förhandlingsregler såsom stupstockar och uppgifter om olika ersättningars storlek omfattades inte av formuläret.
Uppgifter avseende 88 olika riksavtal, vilket motsvarar 1,5 miljoner anställda, har inkommit till sekretariatet. I dessa ingår inte uppgifter om anställda som arbetar under lokala avtal, s.k. ”hängavtal” som är likalydande med riksavtalet. Uppgifter om hur många dessa är saknas i den svenska statistiken. Det innebär att undersökningen inte är heltäckande. Alla viktigare avtal ingår dock i undersökningen och det är sannolikt att övriga avtal inte avviker på principiella punkter. Det är därför möjligt att dra kvalitativa slutsatser om de regler om arbetstider som idag gäller i kollektivavtalen.
Det kan konstateras att arbetstidslagen och semesterlagen är starkt normerande när det gäller arbetstidens och ledigheternas längd, trots parternas stora frihet att söka andra lösningar. Två viktiga undantag finns dock. Det gäller semesterns längd inom den offentliga sektorn och omfattningen av så kallad betald ledig tid inom framför allt industrisektorn.
2.6.1. Arbetstid per vecka
Arbetstidslagens regler om 40 timmars arbetsvecka tolkas inom i stort sett samtliga avtal som 40 timmar per helgfri vecka. Detta betyder att arbetstiden i genomsnitt är 38,5 timmar per vecka i årsgenomsnitt, om hänsyn tas till helgdagar som infaller på vardagar.
Ett litet antal avtal, inom framför allt den offentliga sektorn, innehåller regler om kortare arbetstid än 40 timmar per helgfri vecka. De avtal som reglerar skiftarbete innehåller en kortare arbetstid för intermittent och kontinuerliga 3-skift. Vanligt är i genomsnitt 38/36 timmar vid intermittenta skift och 36/34 timmar vid kontinuerliga skift. Vid tvåskift är arbetstiden i regel 38 timmar per vecka i genomsnitt.
2.6.2. Semesterns längd
Semestern är 25 dagar per år för i princip hela den privata arbetsmarknaden, dvs. motsvarande semesterlagen. Inom den offentliga sektorn är semestern längre, på den kommunala sidan upp till 32 dagar och på den statliga upp till 35 dagar. Semesterns längd ökar i båda fallen från 25 dagar och uppåt med den anställdes ålder. Omkring 97 procent av de statligt anställda och 74 procent av de anställda i kommuner och landsting har mer än 25 dagars semester
I och med “Avtal 2001” har det inom den kommunala och den landstingskommunala sektorn införts regler som gör det möjligt för de anställda att ta ut semesterdagar utöver 25 som ledighet under del av dag.
2.6.3. Annan ”betald ledighet”
Under mitten av 1980-talet ställde de fackliga organisationerna krav på en förkortning av arbetstiden för tvåskiftsarbete, på samma sätt som tidigare skett för treskiftsarbete. Kravet var 38 timmar per vecka. Inom verkstadsindustrin, där de anställda i första hand drev kravet, var arbetsgivarnas motstånd inledningsvis starkt. Arbetsgivarna hävdade att kostnaderna för en arbetstidsförkortning, som också innebar en kortare driftstid, var för stora.
Lösningen som parterna enades om var innovativ och har kommit att starkt påverka diskussionen om minskad arbetstid under hela 1990-talet. Lösningen var en arbetstidsbank med
kompensationstid där varje vecka på tvåskift gav en rätt till två timmars betald kompensationsledighet. Resultatet blev att driftstiden låg kvar på 40 timmar men att varje anställd upparbetade ett tillgodohavande på två timmar betald ledig tid per arbetad vecka.
Lösningen uppfattades av många anställda som positiv. Det gav ”en trygghet att ha timmar på banken” som kunde användas vid ett senare tillfälle. När de fackliga organisationerna inom industrin i mitten av 1990-talet krävde en förkortning av arbetstiden också för dagtidsanställda låg kompromissen från tvåskiftsarbete nära till hands.
Från 1995 års avtalsrörelse då systemet infördes för dagtidsanställda under verkstadsavtalet har denna lösning spritt sig i de följande två avtalsrörelserna till allt fler avtalsområden. De detaljerade tekniska lösningarna i avtalen har dock blivit allt mer olika mellan avtalsområdena även om den grundläggande tanken från tvåskiftslösningen består, nämligen att arbetad tid ger en upparbetad rätt till betald ledighet.
Avtalens omfattning och innehåll
Olika varianter av system, där den anställde upparbetar en annan rättighet än lön för varje arbetad timme, har efter avtalsrörelsen år 2001 införts inom hela industrisektorn samt inom byggsektorn. Efter 2001 års avtalsrörelse omfattas omkring 800 000 arbetstagare av någon form av avtalad arbetstidsminskning och när avtalsperioden är slut kommer troligen 900 000 arbetstagare omfattas3. Viktiga områden som inte omfattas av denna form av avtal är privat service samt den offentliga sektorn.
När den nu löpande avtalsperioden är slut blir den vanligaste omfattningen av annan betald ledighet 3 procent på lönesumman, vilket motsvarar cirka sex betalda lediga dagar per år. Variationer finns beroende på när systemen började byggas upp inom olika avtalsområden. Avsättningen till systemen sker i samtliga fall med en takt av 0,5 procentenheter av löneutrymmet per år.
Vad gäller de avtalade ledighetssystemen finns fyra viktiga skillnader i förhållande till den ledighet som semesterlagen ger rätt till: det är endast arbete som kvalificerar till ledighet, ersättningen är densamma som vid arbete, ledigheten kan tas ut som timmar,
3SOU 2001:91 och Medlingsinstitutet [2001].
dvs. som del av dag. Slutligen innehåller avtalen inga regler som stärker den enskildes rätt att förlägga den lediga tiden om inte arbetsgivaren samtycker. Arbetsgivaren kan å andra sidan inte lägga ut ledighet utan den anställdes samtycke.
Systemen ger även möjlighet för arbetstagaren att ta ut den upparbetade tiden på annat sätt än genom en minskning av arbetstiden. Avtalen innehåller flera olika lösningar, men det finns två principiella metoder utöver betald ledig tid. Den första innebär att den anställde årligen, eller efter att ha sparat en viss mängd ledig tid, väljer att avsättning inte skall ske till timbanken utan att lönen skall höjas med motsvarande belopp. Den andra innebär att arbetstagaren kan välja att avsättning görs till en privat pensionsförsäkring, som kan falla ut som del- eller förtidspension.
2.6.4. Slutsats – arbetstid i kollektivavtal
Slutsatsen är att arbetstidslagen och semesterlagen fortfarande har en stark normerande effekt på arbetstidens längd. Historiskt har den viktigaste avvikelsen varit semesterns längd inom den offentliga sektorn. Under de senaste åren har det dock skett en förändring när det gäller omfattningen av rätten till betald ledighet för i första hand anställda inom industrin med 40 timmars arbetsvecka, dvs. normal dagarbetstid.
3. Minskad arbetstid – samband och effekter
I arbetstidsdebatten framförs olika argument för en förkortad arbetstid, där de vanligaste argumenten anges nedan1: N Individernas önskemål, det vill säga att arbetstagarna vill ha
mera fritid. Många individer skulle förmodligen uppleva en ökad livskvalitet vid kortare arbetstid i och med att ökad fritid ger mer utrymme för social samvaro och avkoppling. Stora skillnader råder dock mellan olika individers preferenser.
N Hälsoskäl, det vill säga att arbetskraften skulle få en bättre
hälsa vid sänkt arbetstid. Kortare arbetstid kan sannolikt medföra bättre hälsa för vissa grupper på arbetsmarknaden. Det finns emellertid inga vetenskapliga belägg för ett generellt samband mellan arbetstidens längd och hälsan.
N Jämställdhetsskäl, det vill säga en jämnare fördelning mellan
könen av det avlönade och oavlönade arbetet. Möjligheterna för arbetstagare att kombinera yrkesliv och familjeliv har också betydelse.
N Sysselsättningsskäl, det vill säga att antalet sysselsatta
personer ökar och antalet arbetslösa minskar om en generell förkortning av arbetstiden genomförs. Ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet är i dagsläget inte de mest framträdande argumenten för en arbetstidsförkortning, men diskussionen om det finns ett samband eller ej är ständigt aktuell.
I detta kapitel belyses de olika argumenten som förekommer i debatten. Samband mellan arbetstidens längd och olika faktorer på
1 Se t.ex. Anxo, D. [1999] och Bergström, J. & Olofsdotter, S. [2000] för en översikt av debatten om arbetstiden.
arbetsmarknaden analyseras. Relevanta faktorer rör såväl ekonomiska som sociala samband. Argumenten i debatten grundas ofta på situationen för den enskilde individen, vilket innebär ett snävt synsätt. I samhället finns ett antal olika individer och hur varje enskild individ agerar påverkar andra individer, företaget eller verksamheten som individen arbetar i samt samhället som helhet. Konsekvenserna av arbetstidens längd och därmed effekterna av en förkortad arbetstid skiljer sig åt beroende på ur vilken synvinkel ett visst samband analyseras. För att analysen av samband och effekter vid en minskad arbetstid skall bli så heltäckande som möjligt, görs beskrivningen i detta kapitel utifrån individens, företagets eller organisationens samt samhällets perspektiv. Avslutningsvis redovisas några empiriska studier för att ge en bild av samband och effekter vid några genomförda arbetstidsförkortningar.
Beskrivningen i detta kapitel utgår till stor del från samband och effekter vid en förkortad normalarbetstid. Orsaken till denna begränsning är att forskningen på arbetstidsområdet främst behandlar normalarbetstidsförkortningar. Skillnader beträffande samband och effekter av en minskad arbetstid genom förkortad normalarbetstid respektive utökad ledighet diskuteras i kapitel 4.
3.1. Individen
Ur ett historiskt perspektiv har individen successivt kunnat få en höjd levnadsstandard tack vare hög ekonomisk tillväxt. Den ökade levnadsstandarden har till viss del tagits ut i form av ökad lön och till viss del i form av kortare arbetstid. Utökat antal semesterdagar har främst motiverats av rättviseskäl för att utjämna mellan olika fördelaktiga villkor i kollektivavtal. Därtill har ledigheter som har varit riktade till en särskild grupp och med ett särskilt syfte införts och utökats. Arbetstiden har minskats genom successiva förkortningar av veckoarbetstiden, ökat antal semesterdagar samt en utbyggnad av olika ledigheter såsom föräldra- och studieledighet.
Avsnittet behandlar hur arbetstidens längd påverkar individen. Förenklat kan sägas att individens liv består av arbetstid och fritid. Inom fritidens ram skall allt annat på sidan om lönearbetet rymmas såsom umgänge med familj och vänner, omsorg om barn och andra anhöriga, vård av det egna hemmet, handla och laga mat, resor till och från arbetet samt fritid i form av vila och rekreation. För att en individ skall uppleva välbefinnande krävs att det råder balans mellan
tid för arbete och tid för fritid. En allmän uppfattning är ofta att om arbetstiden minskas, ökas välbefinnandet eftersom mer tid blir över till fritid. Detta gäller dock endast under förutsättning att tiden med fritid upplevs som mer meningsfull än tiden i arbete. Det kan också vara så att om tiden för arbete blir för kort, förlorar arbetet meningsfullt innehåll och blir dessutom svårare att utföra på ett bra sätt. Vad som är rätt och fel är inte enkelt att utröna och varje enskild individ har olika preferenser. Avsikten med detta avsnitt är att belysa en rad centrala aspekter på det individuella planet.
3.1.1. Privatekonomin påverkar agerande
Om individen vill ta ut ökad välfärd i form av mindre arbetstid eller ökad ledighet i stället för högre lön avgörs rimligen av individens arbetssituation samt om individen har ekonomiskt utrymme att avstå en del av löneökningen. Hushållens ekonomi påverkas av om det finns en eller två inkomster samt av den totala disponibla inkomstens storlek. Även om en arbetstidsförkortning införs genom lagstiftning så att den skall komma alla till del, kan vissa individers privatekonomi medföra att de tvingas arbeta mer än normal arbetstid genom övertidsarbete eller ”extraknäck”. Det faktum att förkortad arbetstid i allmänhet medför en relativt lägre årsinkomst kan också medföra att individernas krav på höjd lön kan bli starkare. Flera olika skäl gör att det är rimligt att förvänta sig att lönekraven kan bli starka: arbetstagaren har vant sig vid en viss löneökningstakt och har svårt att se en svagare löneutveckling i samband med att arbetstiden förkortas, arbetstagarens ekonomi har försämrats till följd av arbetstidsförkortningen och arbetstagaren upplever att samma arbete utförs som tidigare men i ett högre tempo, dvs. att samma jobb görs på kortare tid. Här har arbetsmarknadens parter en mycket viktig roll att fylla. Löneökningar utöver löneökningsutrymmet med justering för den minskade arbetstiden, verkar inflationsdrivande och får således återverkningar på hela ekonomin (se vidare under Samhället).
Individens inkomstutveckling
Arbetstagarens privatekonomi påverkas av hur lönen utvecklas vid en arbetstidsförkortning. Inom ekonomisk teori är graden av lönekompensation i samband med en förkortad arbetstid av stor vikt. Förenklat kan begreppet lönekompensation beskrivas genom de två ytterligheterna full lönekompensation respektive utebliven lönekompensation.2
Full lönekompensation innebär att arbetstagarens timlön justeras upp i samband med att arbetstiden kortas så att årsarbetsinkomsten inte påverkas av att antalet arbetade timmar är lägre än vad som skulle ha varit fallet utan arbetstidsförkortningen. Vid utebliven lönekompensation sker ingen uppjustering av timlönen i samband med att arbetstiden kortas, vilket resulterar i att arbetstagaren får en lägre årsinkomst än vad som hade varit fallet med oförändrat antal arbetade timmar. Eftersom lönerna i Sverige fastställs genom avtal mellan arbetsmarknadens parter, kommer graden av lönekompensation i verkligheten troligen bli någonstans mellan de två ytterligheterna. 3
Eventuell lönekompensation vid en förkortad arbetstid utgör emellertid endast en del av de faktorer som bestämmer hur löneutvecklingen ser ut för arbetstagaren. Arbetstagarens löneutveckling påverkas till stor del av utfallet av förhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter. Det löneökningsutrymme som finns i företaget påverkas av produktiviteten i företaget, dvs. hur mycket som kan produceras med givna resurser. Arbetstagarnas löneutveckling är samtidigt ett sätt att stimulera en fortsatt produktivitetsutveckling, genom att motiverad arbetskraft generellt sett presterar bättre. Prisutvecklingen i ekonomin har också betydelse för löneutvecklingen. En annan viktig faktor för löneökningar är relationen mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft, där arbetskraftsbrist medför att löneökningarna blir relativt större.
När arbetstiden förkortas kommer arbetsmarknadens parter att väga in den förkortade arbetstiden, och därmed ökade fritiden, som en fördel för arbetstagaren. Detta innebär att resultatet av förhandlingarna rimligen innebär att löneutvecklingen blir relativt lägre när arbetstiden har förkortats än den skulle har blivit vid oförändrad arbetstid. Arbetstagaren kommer att få fortsatta löneökningar,
2 Se t.ex. Eriksson, S. [1996] för en teoretisk beskrivning av lönekompensation. 3 Empiriska studier visar på att löneökningar uppstår i samband med arbetstidsförkortning, se t.ex. Hunt, J. [1999] och Nordström Skans, O. [2001].
givet att det finns företagsekonomiskt utrymme för det, men de blir något lägre än de hade kunnat bli utan en minskning av arbetstiden.
Lönekompensation
Fullständig lönekompensation innebär att arbetstagarens löneökningstakt inte påverkas av att antalet timmar är lägre. Årsinkomsten blir densamma som den hade varit vid oförändrat antal arbetade timmar. Kostnaden för det lägre antalet arbetstimmar övervältras i detta fall från arbetstagaren till arbetsgivaren.
Utebliven lönekompensation innebär att löneökningsutrymmet för arbetstagaren minskas motsvarande värdet av det färre antalet arbetstimmar. Arbetstagaren får en mindre löneökning än vad som hade varit fallet om arbetstiden hade varit oförändrad. Kostnaden för minskningen av arbetstimmar bärs i detta fall av arbetstagaren.
Även personer som inte arbetar påverkas av lönernas genomsnittliga utveckling, då pensioner och flera transfereringar till hushållen är inkomstbaserade. Detta gäller såväl de transfereringar som grundar sig på hushållets inkomst såsom bostadsbidrag, som transfereringar som baseras på den generella löneutvecklingstakten i ekonomin.
För individer och hushåll innebär en utebliven eller låg grad av lönekompensation en lägre disponibel inkomst än vad som hade varit fallet utan en förkortad arbetstid, vilket ger relativt mindre möjligheter till konsumtion av varor och tjänster. En fullständig lönekompensation innebär emellertid på lite längre sikt ett ökat inflationstryck i ekonomin vilket i sin tur leder till sänkt köpkraft för individen (se vidare i avsnittet om Samhället).
3.1.2. Mer eller mindre arbete
Förutom den förändring av arbetsutbudet som beror av arbetstidsreformen, kan förkortad arbetstid påverka arbetsutbudet genom att individer förändrar sitt beteende. Hur individer väljer att agera kan bero på ålder, livssituation, familj och privatekonomi. En person som tidigare har arbetat deltid kan ges möjlighet att öka sin arbetstid eller att arbeta heltid genom att kollegorna efter en
arbetstidsreform arbetar färre timmar och arbetstimmarna behöver täckas upp. Individer som har starka preferenser för en kort arbetsdag och som tidigare inte har arbetat, kan komma att söka sig ut på arbetsmarknaden. När förvärvsfrekvensen i ekonomin är hög, kommer den totala effekten av ökat arbetsutbud hos deltidsarbetande och personer utanför arbetskraften troligen att bli liten. Om arbetstiden kortas utan lönekompensation kan vissa vilja arbeta oförändrat antal timmar, för att på så viss upprätthålla sin inkomst. Det oförändrade antalet arbetstimmar kan då komma att ske i form av övertid eller bisyssla. En förkortad arbetstid innebär att den genomsnittliga arbetstiden minskar, även om bortfallet av arbetstimmar totalt inte kommer att bli i proportion till arbetstidsminskningen. Hur den faktiska arbetstiden blir, beror till viss del på individernas preferenser och agerande.4
Individens arbetsutbud påverkas också av vilka ekonomiska incitament det finns för att arbeta. Marginaleffekterna vid arbete påverkar individernas vilja att arbeta. Med marginaleffekter avses den del av inkomstökningen som går bort i skatt, minskade bidrag och höjda avgifter. Ökad arbetsinkomst kan i vissa fall innebära ganska obetydlig förändring av den disponibla inkomsten p.g.a. marginaleffekter. Barnfamiljer och särskilt ensamstående föräldrar drabbas ofta av marginaleffekter, eftersom de i högre grad än andra påverkas av såväl inkomsttak i ersättningsnivåer och avgifter grundade på inkomst. Transfereringar till hushållen såsom bostadsbidrag baseras på inkomsten storlek. Om inkomsten ökar till följd av ett högre arbetsutbud, dvs. fler arbetade timmar, kan det medföra att bostadsbidragets storlek reduceras så att hushållets disponibla inkomst blir oförändrad eller till och med lägre. Avgifter för barnomsorg är en annan faktor som har stor betydelse för barnfamiljers ekonomi. Ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen påverkar arbetsutbudet, även om empiriska studier visar på olika stor effekt. Det har också visat sig att ersättningsnivån i sjukförsäkringen påverkar antalet korta sjukskrivningar, medan längre sjukskrivningsperioder inte tycks påverkas av ersättningsnivån. Vidare påverkas förtidspensioneringar av regler och ersättningsnivå.5
Till sist är det viktigt att påpeka att individens arbetsutbud också påverkas av efterfrågan på arbetskraft på arbetsmarknaden och om individen har den kompetens som efterfrågas. Det är också få
4 Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996]. 5 Se t.ex. Sjöberg, O. & Bäckman, O. [2001] och Regeringens proposition 2000/01:100.
anställningar som tillåter ett fritt val av arbetstid, varför vissa individers arbetsutbud inte motsvarar den önskade nivån. För barnfamiljer kan dessutom tillgången till barnomsorg påverka arbetsutbudet.6
3.1.3. Arbetstidens betydelse för hälsa och välbefinnande
I dagens arbetsliv är stora arbetsrelaterade ohälsonivåer, negativ stress och utmattningssymptom stora problem. De psykosocialt betingade sjukskrivningsdiagnoserna har ökat mest under 1990talet. Muskelvärk i rygg och nacke är emellertid fortfarande den vanligaste diagnosen för sjukskrivning som varar i mer än två månader.7
Enligt en sammanställning av 21 olika studier om arbetsplatsrelaterade psykologiska faktorer, finns det starka samband mellan arbetstillfredsställelse, monotont arbete, arbetsförhållanden, krav i arbetet, stress och upplevd möjlighet att arbeta och framtida ryggsmärtor. Graden av kontroll, arbetstempo, upplevelsen av arbetsuppgifter som farliga och emotionella ansträngningar bidrar också till risken för framtida ryggsmärtor. Arbetsuppgifterna visade sig inte ha betydelse för framtida ryggsmärtor. Slutsatsen av forskningssammanställningen är att psykologiska faktorer i arbetet har betydelse för framtida ryggproblem.8 Det finns enligt denna forskning inte något samband mellan ryggsmärtor och arbetstid.
Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) har gjort en evidensbaserad kunskapssammanställning när det gäller smärta i ryggen och nacken. Individuellt relaterade faktorer såsom kön, ålder, kroppslängd, vikt, anatomiska förändringar i ryggraden och rökning har analyserats för att utröna om samband finns med ryggvärk. Resultaten av studier av dessa faktorer visar att det inte finns några samband. Fysiskt tungt arbete och dålig arbetsmiljö framförs ofta som orsaker till smärtor i ryggen. Studier visar också på ett klart samband mellan ryggbesvär och under längre tid ofta återkommande tunga lyft, böjda och vridna arbetsställningar samt arbete som innebär skakiga underlag. För nackbesvär har det visat sig finnas klara samband med repetitiva och monotona arbetsmoment samt med låsta arbetsställningar. Det finns vidare samband
6 Sjöberg, O. & Bäckman, O. [2001]. 7 Marhold, C. [2002] och Ds 2000:54. 8 Linton, S. J. [2001].
mellan rygg- och nackbesvär och psykosociala förhållanden både i privatlivet och på arbetsplatsen, inklusive arbetstillfredsställelse. Vetenskapliga belägg finns också för att flera psykologiska faktorer kan påverka utvecklingen och varaktigheten av såväl akut som kronisk smärta i ryggen och nacken. Påverkande faktorer är sinnestillstånd, känslor och beteenden som beror av förhållanden som arbetskrav, tidspress, monotoni i arbetet, låg grad av inflytande över situationen, dåligt socialt stöd, smärtupplevelse, stress, oro och ängslan.9
I relation till arbetstiden är det vissa faktorer som kan leda till hälsoproblem. Det gäller bland annat för stor arbetsbelastning och liten möjlighet att passa in arbetsuppgifterna inom arbetstidens gränser, vilket leder till ett ökat övertidsarbete som i många fall också är självvalt. Har arbetstagaren små möjligheter att styra över arbetstidens förläggning, och att anpassa den till sina och familjens behov kan det leda till ökade stressnivåer.10 Individualiserade arbetsvillkor som innebär att arbetet är svårt att avgränsa och därmed att arbetstagaren måste avgöra när arbetet är slutfört, kan under vissa förutsättningar innebära en risksituation.11 Många och långa arbetspass efter varandra, så att arbetstiden komprimeras är en annan riskfaktor, liksom oförutsägbara arbetstider och få möjligheter till paus och återhämtning. Studier har visat att en avgörande faktor verkar vara möjligheten att få tillräcklig återhämtning mellan arbetspass.12
För individen kan en minskning av arbetstiden innebära ett sätt att minska stressnivån genom bättre möjlighet att balansera krav från arbetsliv och hemsfär. En förkortning av arbetstiden kan vara positivt ur hälsosynpunkt för grupper som har mycket ansträngande arbete eller obekväma arbetstider. Det finns inga studier som visar med säkerhet att en generell minskning av arbetstiden, till exempelvis sex timmar om dagen, leder till förbättrad hälsa i medicinsk mening eller till minskad sjukfrånvaro i ett längre perspektiv. Däremot finns samband mellan individens sociala välbefinnande och en minskning av arbetstiden. Möjligheten till återhämtning och ett individuellt inflytande över arbetstiden menar forskare är de viktigaste aspekterna på arbetstiden ur ett hälsoperspektiv.13
9 SBU [2000]. 10 Härenstam, A. et. al. [2000]. 11 Allvin, M. et al. [1999]. 12 Åkerstedt, T. [2001]. 13 Hearing ”Arbetstid och hälsa”.
Slutsatsen av detta är att en arbetstidsförkortning som innebär att individen får en ökad möjlighet att hantera sin livs- och arbetssituation kan öka individens välbefinnande och i vissa fall också ge positiva hälsoeffekter. Om minskningen i arbetstid i stället skulle medföra ökade stressnivåer för den enskilde, men också på arbetsplatsen generellt genom exempelvis högre arbetsintensitet i arbetet, kan förändringen av arbetstiden få negativ inverkan på hälsan.
Faktorer som kan orsaka negativ stress i arbetslivet
N
Höga krav, bristande befogenheter och dåliga resurser
N
För låga krav
N
För stor arbetsbörda
N
För liten arbetsbörda
N
Tidsbrist
N
Brist på inflytande
N
Dålig kontroll över den egna arbetssituationen
N
Oregelbundna arbetstider eller ”osociala arbetstider”
N
Dubbelarbete
N
Brist på socialt stöd, i hemmet och på arbetet
N
Oklar arbetsroll och oklar arbetssituation
N
Osäker arbetssituation
N
Brist på återhämtning (ledighet, semester, sömn, paus och vila)
Källor: Arbetslivsinstitutet [2002] och Arbetsmiljöverket & Statistiska centralbyrån [2001].
3.1.4. Fördelning av det obetalda arbetet
Män och kvinnor i Sverige arbetar i dag totalt sett lika mycket, men det oavlönade och det avlönade arbetet är ojämnt fördelat mellan könen. Män ägnar mer tid åt förvärvsarbete än kvinnor, medan kvinnor lägger större del av sin tid på det oavlönade arbetet. Den ojämna ansvarsfördelningen ger också upphov till könspräglade arbetstidsmodeller, det vill säga att kvinnor själva bekostar en minskad förvärvsarbetstid genom att arbeta deltid, något som mycket få män gör. Följden blir att kvinnors försörjningsmöjlighet och ekonomiska oberoende begränsas, något som inte bara påverkar deras inkomstnivå, utan också nivån på inkomstgrundande socialförsäkringar och pensionen. En förutsättning för
jämställdhet i hem och i arbetsliv är alltså en omfördelning mellan könen av det betalda och obetalda arbetet.
Förkortad arbetstid skulle kunna innebära en minskad arbetsbelastning för individen, genom att mer tid frigjordes till annat än förvärvsarbete. För många kvinnor skulle en sådan förändring innebära positiva effekter i form av minskad stress och större möjligheter att anpassa olika ansvarsområden. Skillnader i hälsotillstånd är också en fråga om könens lika villkor och det är ur detta perspektiv angeläget att utjämna skillnader mellan män och kvinnor. Studier visar att långtidssjukskrivna kvinnor mycket oftare än män uppger kombinationen av hem- och arbetsrelaterade stressorer som bidragande till sjukdom.14 En arbetstidsförkortning skulle i detta perspektiv vara ett sätt att lösa ”kvinnors problem”. Med ett annat sätt att se vore emellertid en sådan utveckling tveksam, eftersom det inte självklart skulle innebära någon utjämning av det oavlönade arbetet mellan könen. Kritiker har invänt att en minskning av lönearbetstiden lika gärna skulle kunna innebära att kvinnor ”får två timmar till att dubbelarbeta på”15, och på så vis snarare motverka en utveckling mot ökad jämställdhet. Det finns inga självklara samband mellan en arbetstidsförkortning och ökad jämställdhet genom mäns ökade deltagande i hem- och omsorgsarbete. Ser man till de statistiska sambanden tycks den avgörande faktorn för en omfördelning av det obetalda arbetet i familjen snarare vara omfattningen av kvinnors förvärvsarbete. Ju högre kvinnlig förvärvsnivå, desto mindre tid ägnar kvinnor åt obetalt hemarbete. Det gör att mäns relativa andel av hemarbetet ökar statistiskt sett.16
På individnivå kan dock inte bortses ifrån att kortare arbetstid kan leda till bättre möjligheter att kombinera familj och förvärvsarbete. Inte enbart arbetstidens omfattning utan även dess förläggning är central. En förutsättning för att individen skall kunna tillgodogöra sig en reform är att hon eller han har möjlighet att anpassa minskningen av arbetstiden till vardagspusslet och familjens behov. Det innebär att ett visst inflytande över hur den minskade tiden förläggs och används är viktigt.
En sänkning av arbetstiden för både kvinnor och män ger förutsättningar för en jämnare fördelning av det obetalda arbetet, men är ingen tillräcklig betingelse för att så sker. En omfördelning
14Ds 2001:28. 15 Ulmanen, P. [2002]. 16 Nyberg, A. [1996].
mellan män och kvinnor är beroende av fler faktorer. Samhälleliga normer kring ”manligt” och ”kvinnligt” föräldraskap och förvärvsarbete, liksom skillnader i position på arbetsmarknaden påverkar mäns och kvinnors förhållningssätt och möjligheter att ta del i både förvärvs- och familjeliv. Forskning visar att möjligheterna att utforma arbetstiden efter familjens behov i dag är ojämnt fördelade mellan könen, då ”föräldraflexibilitet” i större utsträckning är en möjlighet för kvinnor.17 En förändring i riktning mot ökad jämställdhet i samband med en förkortning av arbetstiden skulle kräva tydliga incitament för män att förändra sitt beteende och ta större del av det obetalda arbetet. Det skulle också behöva ställas krav på arbetsplatser att ta del i omförhandlingsprocessen genom att möjliggöra och uppmuntra till ett aktivt manligt föräldraskap.
Jämställdhet i arbetsliv och hemliv
Grundläggande förutsättning är att kvinnor och män har lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter; N
att ha ett arbete som ger ekonomiskt oberoende.
N
att vårda hem och barn.
N
till lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor och utveckling i arbetet.
N
till makt och inflytande i samhället.
Källor: Ds 2000:1 och Statistiska centralbyrån.
3.2. Företaget
I detta avsnitt beskrivs konsekvenserna av förändringar i arbetstiden utifrån företagets eller organisationens perspektiv.18Omständligheterna kan skilja sig åt beroende på vilken bransch eller sektor ett företag tillhör. Om verksamheten är varuproducerande eller tjänsteproducerande, om produktionen i huvudsak sker med hjälp av arbetskraft eller kapital (se faktaruta) samt om företaget är stort eller litet, har betydelse för hur en förkortad arbetstid påverkar företaget samt möjligheterna till anpassning. I
17 Tyrkkö, A. [2001]. 18 Det mesta som skrivs om konsekvenser för företag gäller även andra verksamheter som bedrivs i annan verksamhetsform. Verksamhetens art är det som ytterst avgör konsekvenserna.
möjligaste mån tas olika aspekter av denna karaktär upp, men bilden som ges blir naturligtvis en förenkling och täcker troligen inte in alla tänkbara olika förhållanden.
Produktionsfaktorer
Inom ekonomisk teori beskrivs produktionen som ett resultat av produktionsfaktorerna arbetskraft och kapital. Med kapital avses produktionsfaktorer i form av lokaler, maskiner, transportutrustning, datorer m.m. Beroende på med vilken produktionsfaktor som produktionen huvudsakligen sker, beskrivs företaget som arbetsintensivt eller kapitalintensivt.
3.2.1. Näringslivets sammansättning
Strukturomvandlingen i ekonomin har påverkat fördelningen mellan privat och offentlig sektor samt mellan industri- och tjänstesektorn när det gäller sysselsättningen. 19
Antalet anställda inom industrin och byggsektorn utgör ca 23 procent av den totala sysselsättningen. Den privata tjänstesektorn motsvarar 40 procent och offentliga sektorn ca 30 procent av det totala antalet anställda. Undervisning och vårdyrken utgör en stor del av den offentliga sysselsättningen, där omkring 25 procent av de kommunalt anställda arbetar inom undervisningsyrken och ca 40 procent inom vården.20
År 1999 fanns det omkring 500 000 företag inom näringslivet och de flesta av dessa var små. 98 procent av tjänsteföretagen och 95 procent av de varuproducerande företagen hade inga eller färre än 20 anställda. Näringslivet utgörs till 20 procent av dessa småföretag, som i genomsnitt har 4 anställda.21
Inom näringslivet har tjänstesektorn gradvis ökat sin andel av sysselsättningen. Mellan åren 1980 och 1998 ökade andelen sysselsatta i tjänstesektorn från 46 till 57 procent samtidigt som industrisektorn minskade sin andel av de anställda från 35 till 29 procent. En bidragande faktor till denna utveckling har varit en ökad avknoppning av industrins interna tjänsteverksamheter. Finans- och företagstjänster har vuxit mest under perioden, men
19 Se t.ex. Magnusson, L. [1999] för en översikt av strukturomvandlingen i Sverige. 20 Konjunkturinstitutet [2001]. 21 Statistiska centralbyrån [2001a].
även privat utbildning, hälso- och sjukvård samt omsorg har expanderat om än från en låg nivå.22
Tjänstesektorn är heterogen med avseende på utbildningsstruktur i olika branscher, arbets- och kapitalintensitet samt förekomsten av småföretag. Generellt sett är tjänstesektorn arbetskraftsintensiv. Under 1990–talet skedde stor del av den totala sysselsättningsökningen inom små företag. Tjänstesektorn stod under denna period också för stor del att nettotillskottet (nyetableringar minus konkurser) av företag, medan industrisektorn och byggindustrin utvecklades svagt. Den internationella konkurrensen inom tjänstesektorn har ökat, även om tjänster inte i samma utsträckning som industriprodukter kan exporteras. Elektronisk handel och ökad IT-användning understödjer en ökad internationalisering i tjänstesektorn, eftersom internationaliseringsmönstren förändras då kravet på marknadsnärvaro minskar i betydelse.23
I Sverige utgör tjänstesektorn en allt viktigare del av ekonomin. När det gäller arbetstidsfrågan och konsekvenser av en förkortad arbetstid, finns emellertid mycket lite information att hämta ur forskningen. En förklaring till detta är förmodligen svårigheterna att finna bra underlag för studier eftersom tjänstesektorn är mycket heterogen och till viss del består av små företag. Kanske är en viktigare förklaring att den offentliga statistiken för tjänstesektorn är bristfällig. I en översikt av svensk forskning om arbetstidens längd och förläggning konstateras att rena arbetstidsförkortningar över huvud taget är sällsynta inom den privata sektorn och att det när de finns är kopplade till omorganisation av verksamheten och förändring av produktionssystem.24 Bristen på forskning om arbetstidsrelaterade faktorer när det gäller företag inom tjänstesektorn, medför att fakta i detta kapitel i hög utsträckning är hämtade från forskning utifrån förhållanden inom industrin. Faktorer som är särskilt relevanta inom tjänstesektorn och som kan tänkas påverka konsekvenserna av en förkortad arbetstid i form av ökade kostnader för verksamheten, är att verksamheten generellt sett är arbetskraftsintensiv, att lönekostnader utgör en stor del av de totala kostnaderna, att verksamheten är starkt beroende av personalens kompetens och upparbetade kundkontakter samt att
22SOU 2000:7. 23 Ibid. 24 Anxo, D. & Lundström, S. [1997].
tjänster i allmänhet måste produceras i anslutning till efterfrågan eftersom tjänster inte kan lagras.
3.2.2. Intäkter och kostnader
25
Gemensamt för de flesta företag och organisationer är att de måste generera vinst eller åtminstone bära sina egna kostnader för att kunna fortsätta sin verksamhet. Om kostnaderna per producerad enhet ökar måste intäkterna ökas genom att priset på varan eller tjänsten höjs. För offentlig sektor är möjligheterna att öka intäkterna begränsade eftersom varje enskild verksamhet inte kan fatta sådana beslut. Intäkterna kan endast ökas genom omprioriteringar mellan olika verksamheter eller genom ökade skatteintäkter och båda dessa möjligheter är beroende av politiska ställningstaganden. Offentliga verksamheter är ofta tvungna att upprätthålla en viss servicenivå och kan inte i någon större utsträckning bemöta en arbetstidsförkortning med en sänkning av servicen i form av öppettider eller ökad trängsel/köer. Detta innebär att en kortare arbetstid medför införande av eller utökande av skift- eller övertidsarbete, alternativt att mer personal anställs. Privata företag har till skillnad från offentlig verksamhet valmöjligheten att minska produktionen. Företag som konkurrerar på en internationell marknad har begränsade möjligheter att höja priset. Högre pris kan medföra förlorade marknadsandelar, vilket leder till minskad vinst. Företag som i första hand har avsättning av sina varor och tjänster inom landet eller inom ett lokalt område där det inte finns någon direkt konkurrens, har däremot större möjligheter att parera förhöjda kostnader med höjda priser. Eftersom det för de allra flesta företagen finns begränsade möjligheter att genom höjt pris säkerställa en vinst, blir det viktigt att i stället hålla kostnaderna så låga som möjligt för att företaget skall fortsätta att utvecklas positivt.
Kostnaderna för ett företag brukar delas upp i fasta kostnader, som inte är beroende av produktionsvolymen, och rörliga kostnader som beror av produktionsvolymen. Fasta kostnader kan bestå av kostnader för kapital, såsom lokaler, maskiner, arbetsutrustning, samt fasta kostnader för personal i form av anställningskostnader, upplärningskostnader, organisatoriska och admini-
25 Se t.ex. Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996] och Anxo, D. [1988] för en genomgång av företagsekonomiska konsekvenser.
strativa kostnader vid personalavdelningen. De rörliga kostnaderna har ett direkt samband med produktionsvolymen och utgörs oftast av material och råvaror, men de kan också bestå i t.ex. övertidskostnader om personalen tvingas arbeta övertid för att uppnå viss produktionsvolym.
När arbetstiden förkortas blir andelen fasta kostnader per produktionstimme högre än de skulle har varit vid oförändrad arbetstid. Vid oförändrad eller lägre produktionsvolym blir de fasta kostnaderna per producerad enhet högre för företaget. Om de rörliga kostnaderna kan sänkas genom att produktionen sker mer effektivt så att kostnaderna per producerad enhet sänks, kan de totala kostnaderna för företaget till följd av den minskade arbetstiden per anställd hållas nere. Företagets ökade kostnader per producerad enhet till följd av det färre antalet arbetstimmar kan motverkas genom ökad driftstid eller höjd produktivitet (se vidare under 3.2.3 Driftstid och produktivitet).
Företagets lönekostnader
Lönekostnader utgör en betydande del av företagens kostnader för arbetskraft. Inom tjänstesektorn och inom den offentliga sektorn är lönekostnaderna en mycket stor del av de totala kostnaderna för verksamheten. Dessutom är möjligheterna att ersätta arbetskraften med teknik små inom dessa sektorer.
Företags kostnader för anställd personal kan i huvudsak karaktäriseras som fasta kostnader, eftersom lönekostnaderna är oberoende av produktionsvolymen när arbetskraften arbetar ordinarie arbetstid. Vid arbetstoppar, exempelvis i samband med en stor order eller vid högsäsong, kan företaget emellertid behöva anställa extra personal eller beordra befintlig personal att arbeta övertid. De lönekostnader som uppstår till följd av arbetstoppar kan anses vara rörliga, då de beror av produktionsvolymen. De totala lönekostnaderna för företaget är således ett mellanting mellan fasta och rörliga kostnader. Personalstyrkan kan varken utökas eller minskas i direkt anslutning till förändringar i produktionsvolymen, bl.a. till följd av att rekrytering är tidskrävande samt anställningsskyddslagens regler, vilket innebär att utvecklingen av de totala lönekostnaderna i ett företag sker stegvis.
Löneökningstakten påverkas främst av prisutvecklingen och produktiviteten. Den långsiktigt hållbara löneökningstakten ur
samhällsekonomiskt perspektiv bestäms av den långsiktiga produktprisutvecklingen och produktivitetstillväxten och ligger nu på mellan 3,6–4,3 procent26. Därutöver har tillgången på arbetskraft stor betydelse för lönebildningen.
Lönekostnader vid minskad arbetstid
För företagen är en arbetstidsförkortning utan lönekompensation den mest önskvärda. En förkortad arbetstid utan lönekompensation innebär att arbetstagaren får en lägre lön än vad som hade varit fallet utan en arbetstidsförkortning. Detta innebär dock inte att lönen minskar utan snarare att löneökningen blir mindre än vad som hade varit fallet vid en oförändrad arbetstid. Eftersom företagets lönekostnader per arbetstimme inte ökar samtidigt som arbetstiden minskas, kan bortfallet av produktionstimmar kompenseras antingen genom att fler personer anställs eller genom att befintlig personal arbetar övertid. Vilket val företaget gör beror av relationen mellan fasta och rörliga kostnader – dvs. om nyrekrytering eller övertidsarbete är mest kostnadseffektivt på kort respektive lång sikt, möjligheten att rekrytera rätt kompetens samt om personalen kan och vill arbeta övertid. Vid full lönekompensation får företagen ökade produktionskostnader, eftersom företaget får lika stora lönekostnader som innan arbetstidens sänktes samtidigt som antalet arbetstimmar och därmed produktionsmöjligheterna är lägre än tidigare. Full lönekompensation för med sig en minskad produktionsvolym, åtminstone på kort sikt. Produktionsvolymen anpassas till befintliga personalresurser och personal kan eventuellt friställas till följd av att de fasta kostnaderna för personalen blir för höga. På lite längre sikt kan de relativt högre kostnaderna för arbetskraft medföra att företaget ersätter arbetskraft med maskiner. I vilken utsträckning det sker beror på kostnaden för arbetskraft i relation till kapital samt om människor kan ersättas med maskiner. Förkortad arbetstid medför att kostnaderna för arbetskraften blir relativt högre i jämförelse med kostnaderna för kapital, vilket ger incitament för att ersätta arbetskraft med kapital när så är möjligt.27
Hur företagen agerar är delvis beroende av i vilken utsträckning de använder arbetskraft i sin verksamhet, m.a.o. om verksamheten
26 Konjunkturinstitutet [2001]. 27 Se t.ex. Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996] och Anxo, D. [1988].
är arbetskrafts- eller kapitalintensiv. Arbetskraftsintensiva företag har större incitament att försöka motverka de ökade produktionskostnaderna till följd av den förkortade arbetstiden genom att ändra sammansättningen av produktionsfaktorer. Beroende på verksamhetens art, tillverkning respektive tjänster, finns det naturligtvis också olika möjligheter att förändra produktionsfaktorerna.28
Lönebildning
Lönebildningen beror till stor del på utbud och efterfrågan av arbetskraft. Den svenska modellen för lönebildning innebär att arbetsmarknadens parter i förhandlingar enas om löneökningar. Vid en arbetstidsförkortning är balanserade löneökningar av stor vikt för att företagens kostnadsökningar inte skall bli alltför stora, då det skulle kunna resultera i att företagen riskerar att slås ut från marknaden. Om en arbetstidsförkortning genomförs genom lagstiftning visar forskning att det finns risk för att arbetsmarknadens parter inte förmår genomföra tillräckligt restriktiva löneökningar ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta kan bli resultatet eftersom fackförbundens huvuduppgift är att skapa bästa möjliga villkor för sina medlemmar och därmed kan fackförbunden finna det svårt att argumentera för en måttlig löneutveckling.29
Om det råder brist på viss kompetens hos tillgänglig arbetskraft eller om efterfrågad kompetens inte finns inom den region där verksamheten finns, kan arbetsgivaren tvingas betala relativt högre löner för att kunna rekrytera. Vidare leder brist på efterfrågad kompetens till att arbetsgivarens s.k. sökkostnader blir högre i form av att mer tid och resurser går åt för att finna rätt arbetskraft.30
3.2.3. Driftstid och produktivitet
Om driftstiden och/eller produktiviteten kan öka i samband med att arbetstiden förkortas, kan det bidra till att motverka ökade kostnader som uppstått till följd av den kortare arbetstiden.
28 Ibid. 29 Bergström, J. & Olofsdotter, S. [2000] och Eriksson, S. [1996]. 30 Anxo, D. [1988] och Bergström, J. & Olofsdotter, S. [2000].
Inom vissa verksamheter kan det vara möjligt att genom att upprätthålla eller öka driftstiden behålla samma produktionsvolym även vid en arbetstidsförkortning. Det avgörande är om arbetstidsförkortningen kan fogas in i produktionsprocessen genom att skiftarbete införs eller utvidgas. Om driftstiden kan upprätthållas behöver inte kostnaden per producerad enhet stiga och företagen drabbas därmed inte av så stora kostnader till följd av den kortare arbetstiden. En förutsättning för att företaget inte skall drabbas ekonomiskt är att omstruktureringen som krävs inte är alltför kostsam samt att kapitalförslitningen inte beror på driftstiden. Vidare krävs att verksamhetens organisation är så flexibel att en förändring är möjlig och att arbetskraften accepterar att arbetstiderna förläggs annorlunda. Verksamhetens art har betydelse för om skiftarbete kan vara ett sätt att upprätthålla driftstiden.31
Arbetsproduktivitet, dvs. produktion per arbetad timme, används ofta som mått på produktivitetsutvecklingen.32 Om en förkortad arbetstid kan genomföras utan att produktionen minskar, innebär det en ökad produktivitet mätt som producerad volym per arbetad timme. Minskad produktionsvolym till följd av en arbetstidsförkortning innebär en oförändrad eller sänkt produktivitet.
Om produktiviteten kan ökas i samband med att arbetstiden kortas, motverkar det företagens kostnadsökning per producerad enhet till följd av den kortare arbetstiden. Ökad produktivitet innebär också att företaget inte behöver lika mycket arbetskraft som annars hade varit fallet vid upprätthållen produktionsvolym. Ju längre arbetstiden är i ursprungsläget, desto större är förutsättningarna för en ökad produktivitet. Om förkortningen av arbetstiden är stor, blir förutsättningarna för höjd produktivitet successivt mindre.33 Det är emellertid svårt att avgöra om det uppstår positiva produktivitetseffekter i samband med en förkortning av arbetstiden. Vidare är det svårt att bedöma om effekterna är tillfälliga eller bestående samt om produktivitetsökningen är tillräcklig för att kompensera för de ökade produktionskostnader som uppstår vid en reduktion av arbetstiden.34
Hur förkortad arbetstid påverkar produktiviteten beror till viss del på inom vilken typ av företag eller bransch förkortningen sker. Inom industrin kan mänsklig arbetskraft till viss del ersättas med
31 Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996]. 32SOU 1991:82. 33 Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996]. 34 Anxo, D. [1988].
maskiner. Detta kan ske på olika sätt, exempelvis genom att vissa arbetsmoment sköts av maskiner eller genom att befintlig maskinpark utnyttjas mer effektivt genom annorlunda skiftläggning, dvs. att driftstiden upprätthålls. För verksamhet där arbetsuppgifterna är mer knutna till det mänskliga arbetet är det emellertid inte lika enkelt att höja produktiviteten. Viss effektivisering av arbetet kan naturligtvis ske exempelvis genom användning av moderna kommunikationsmedel, men arbetskraften inom tjänstesektorn eller den offentliga sektorn kan inte i lika stor utsträckning som inom industrin ersättas med maskiner och i begränsad utsträckning kan arbetet utföras snabbare. Dessutom påverkas arbetstidens möjliga förläggning av när tjänsterna efterfrågas, eftersom mänskliga tjänster inte kan lagras. Detta gäller framför allt tjänsteyrken som präglas av mänsklig service samt offentliga åtaganden såsom vård, skola och omsorg. 35
Ökad eller minskad produktivitet?
Vid en minskad arbetstid finns det faktorer som talar för såväl ökad som minskad produktivitet. Här anges vanligt förekommande argument.
Argument för ökad produktivitet
N
Trötthetseffekten – innebär att arbetströttheten anses minska och arbetsprestationen öka. Hur stor effekten kan bli beror av arbetstiden längd i utgångsläget samt arbetets karaktär.
N
Frånvaro – om en lång arbetstid är förknippad med hög sjuklighets- och olycksfallsfrekvens, kan förkortad arbetstid förbättra arbetskvaliteten, minska olycksfallsfrekvensen samt sjukfrånvaron.
N
Rationaliseringar – innebär effektivare utnyttjande av arbetskraften och kapitalet samt förbättring av produktionsprocessen.
Argument för minskad produktivitet
N
Utnyttjandegraden av kapitalet – minskad arbetstid leder till minskad kapitalutnyttjandetid.
N
Produktiva och improduktiva delar av arbetspasset – andelen förberedelse-, ställ- och avslutandetid blir större i förhållande till den produktiva tiden.
35 Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996].
Empirisk forskning visar motstridiga resultat angående frågan om produktiviteten ökar vid förkortad arbetstid. Flera studier visar att en kortare arbetstid medför en minskad produktionsvolym, om ingen annan förändring såsom nyanställningar eller investeringar i maskiner genomförs samtidigt som arbetstiden minskas. Vidare verkar förutsättningarna för produktivitetsökningar vara lägre ju kortare arbetstiden är i utgångsläget.36 En studie av svensk tillverkningsindustri har analyserat om produktiviteten ökar när arbetstiden förkortas. Slutsatsen av studien är att en minskning av arbetstiden inom svensk tillverkningsindustri sannolikt inte kommer att påverka produktiviteten.37
3.2.4. Friskare arbetskraft
Om sänkt eller förändrad arbetstid medför minskad sjukfrånvaro hos personalen, skulle det innebära minskade kostnader för företaget som till viss del kan uppväga de kostnader som arbetstidsförkortningen för med sig. Det finns inte några generella samband mellan arbetstidens längd och ohälsa. Enskilda försök med arbetstidsförkortning på vissa arbetsplatser har visat tendenser till minskad sjukfrånvaro hos personalen. Eftersom de flesta försöksverksamheter som har bedrivits också har inneburit en ökad flexibilitet i arbetstidens förläggning och ett ökat inflytande för personalen, är det omöjligt att veta hur stor betydelse förkortningen av arbetstiden egentligen har haft. Det vore felaktigt att dra generella slutsatser från enskilda försök som dessutom i huvudsak har skett inom vård och omsorg inom den offentliga sektorn, varför effekter inom andra sektorer är svåra att förutsäga.38 Lokala försök med förkortad arbetstid har dessutom ofta inneburit en stor sänkning av arbetstiden så att den genomsnittliga veckoarbetstiden legat mellan 30–35 timmar. Utifrån dessa försök går det inte att bedöma effekterna av relativt mindre förkortningar av arbetstiden.
36 Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996], Anxo, D. [1988] och Konjunkturinstitutet [2002]. 37 Anxo, D. & Bigsten, A. [1989]. 38 Anxo, D. & Lundström, S. [1997] och Lundström, S. [1996].
3.2.5. Olikheter hos arbetskraften
I argumentationen för en kortare arbetsdag förs ofta fram att det inte är möjligt att uppnå jämställdhet så länge det manliga sättet att arbeta utgör normen för arbetsmarknaden och i hushållen. Vid generaliseringar av situationen på arbetsmarknaden sägs ofta att män arbetar i den privata varuproducerande sektorn, medan kvinnorna arbetar i den offentliga tjänsteproducerande sektorn. Majoriteten av männen arbetar heltid, hela veckan, hela året och hela sitt yrkesverksamma liv, medan de ägnar relativt lite tid åt hemarbete. För kvinnor är det svårt att konkurrera på lika villkor på arbetsmarknaden när denna norm råder, eftersom kvinnor ofta har huvudansvaret för och utför merparten av hemarbetet.39
Att kortare arbetstid för heltidsarbetande skulle bidra till att stärka kvinnors möjligheter att konkurrera på lika villkor är inte särskilt realistiskt, i alla fall inte på kort sikt. Orsaken är att kvinnor och män inte utgör en homogen arbetskraft, varför kvinnor och män inte utan vidare kan byta arbetsuppgifter på arbetsmarknaden och inte heller i hemmet. Detta beror på att män och kvinnor i hög grad finns på olika delar av arbetsmarknaden och att även hemarbetet är fördelat efter kön. Om skillnaderna i arbetstider mellan kvinnliga och manliga yrken samt näringsgrenar vore mindre, skulle det vara lättare att, i alla fall på lång sikt, öka rörligheten mellan olika delar av arbetsmarknaden.40
Arbetsmarknaden är inte heller homogen när det gäller skillnader mellan olika sektorer och regionala förhållanden. Studier av hur förkortad arbetstid påverkar sysselsättningen visar exempelvis att sysselsättningen minskar i konkurrensutsatt tillverkningsindustri. Detta gäller även om ingen lönekompensation har skett samt om produktiviteten antas öka. Däremot ökar sysselsättningen inom den privata tjänstesektorn samt inom den offentliga sektorn. Ökningen av sysselsättningen inom dessa sektorer är dock inte tillräckligt stora för att kompensera sysselsättningsminskningen i industrin. Eftersom näringslivets sammansättning varierar regionalt, kan efterfrågan på arbetskraft vid en förkortad arbetstid skilja sig mellan regioner. En analys över regionala skillnader visar att arbetskraftsbehovet kan komma att bli störst i de regioner som har en låg arbetslöshet initialt. Arbetskraften är inte homogen när det gäller kompetens och inte heller särskilt rörlig. En förkortad
39 Nyberg, A. [1996]. 40 Ibid.
arbetstid utan lönekompensation kommer att medföra förstärkta obalanser i de olika regionerna, även om arbetskraften vore homogen och rörlig. Vid låg rörlighet hos arbetskraften kan flaskhalsar uppstå som kan orsaka att företagen tvingas minska produktionen.41
3.2.6. Anpassning till minskad arbetstid
Förändringar i omvärlden ställer krav på företagens flexibilitet och anpassningsförmåga till de nya omständigheterna. Konsekvenserna i form av ökade kostnader för företaget till följd av en allmän förkortning av arbetstiden beror på möjligheterna att anpassa och förändra verksamheten. Företagets eller verksamhetens art i form av produktion av varor eller tjänster, om produktionen sker med hjälp av maskiner eller arbetskraft samt om verksamheten är i privat eller offentlig sektor har betydelse för anpassningsförmågan. Vidare inverkar arbetskraftens sammansättning och arbetskraftens kompetens och utbildningsnivå. Kulturella faktorer såsom personalens inställning till arbetet, frånvaro, övertidsarbete samt lojalitet mot arbetsgivaren har också betydelse för arbetsgivarens möjlighet att genomföra förändringar. Teknisk nivå på maskiner och hjälpmedel samt resurser för investering i ny teknik samt tillgång till infrastruktur för kommunikation och transporter påverkar också företagets möjligheter.42
Inom ett stort företag kan det finnas bättre möjligheter att på olika vis kompensera för det minskade antalet arbetstimmar per anställd än det gör inom ett litet företag. Samtidigt kan det vara svårt och ta lång tid att göra organisatoriska förändringar i stora organisationer. Organisatoriska problem inom ett mindre företag kan möjligen uppvägas av en stark lojalitet med kollegorna och arbetsgivaren.
En förkortad arbetstid för med sig organisatoriska konsekvenser för företaget eller organisationen när det gäller att lägga om verksamheten till de nya förutsättningarna. Administrationskostnaderna kan också öka övergångsvis till följd av nya arbetsscheman, information till arbetstagare, nya lönesystem etc. Beroende på hur de ökade kostnaderna som uppstår kan pareras
41 Anxo, D. [1988]. 42SOU 1991:82.
samt hur pass sårbart företaget är, blir de långsiktiga konsekvenserna av en förkortad arbetstid olika omfattande.
Förekomsten av olika lokala varianter, som t.ex. 3-3-modellen, tvättstugemodellen, timbanker och poängsystem, när det gäller arbetstidens förläggning och ibland också arbetstiden längd, tyder på att det går att finna olika lösningar som är anpassade till förhållanden i verksamheten. Variationen i lokala lösningar kan vara tecken på att generella lösningar som är tillämpbara inom alla typer av verksamheter och arbetsplatser är svåra att finna. En slutsats som kan dras utifrån detta är att det är viktigt att finna lokala lösningar oavsett arbetstidens längd. En förkortning av den lagstiftade arbetstiden ställer nya krav på alla former av verksamheter att finna funktionella lösningar för såväl arbetsgivare som arbetstagare. Samtidigt är det viktigt att lagstiftningen blir av sådan art att lokala lösningar kan inrymmas inom ramen för lagen.
Forskningen ger en otydlig bild av konsekvenserna av förkortad arbetstid för företagen. En arbetstidsförkortning kan medföra en positiv injektion så att företag initierar en modernisering av produktionsmetoderna vilket stärker dess konkurrenskraft. Vilka effekter som kan uppnås beror på använd teknik, investeringsnivå och marknadsförutsättningar. Skiftarbete kan vara ett sätt att mer effektivt utnyttja befintliga resurser effektivare och därigenom kunna producera mer och öka vinsten. Bäst förutsättningar finns för företag som lyckas förbättra användningen av sitt kapital i form av lokaler, maskiner, datorer och annan utrustning samt finner vägar att omorganisera verksamheten på ett effektivare sätt så att kostnader minskas.43
Att en allmän lagstiftad förkortning av arbetstiden för med sig stora tekniska och organisatoriska problem, påtalas av andra forskare. Även om vissa företag kan motverka ökningen av produktionskostnaderna genom att rationalisera och/eller genom att omstrukturera produktionsprocessen mot en ökad driftstid, är det inte givet att så kan ske i alla företag och därmed inte i ekonomin som helhet. Däremot kan arbetstidsförändringar som har förhandlats fram medföra flexibla och innovativa produktionssätt som kan förenas med en reducerad arbetstid. Exempel i såväl Sverige som utomlands visar på att många företag har lyckats kombinera en förkortad arbetstid med en omstrukturering av produktionsprocessen och dessutom utökat personalstyrkan.
43 Olsson, B. [2000].
Tillfälligt minskad arbetstid har visat sig vara ett effektivt medel att bevara kompetens inom företaget vid en konjunktursvacka samt minska transaktionskostnaderna vid en konjunkturuppgång. De empiriska kunskaperna om effekterna av arbetstid på företagsnivå är begränsade, men det kan konstateras att arbetstidsflexibilitet kan stabilisera och gynna såväl företagets växkraft som personaltätheten.44
3.3. Samhället
På samhällsnivå uppstår en sammanvägning av olika individers agerande samt de sammanlagda konsekvenserna för olika företag. Konsekvenser som uppstår på samhällsnivå, får i sin tur återverkningar för individer och företag. Nedan redogörs för konsekvenser av en förkortad arbetstid ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, där utvecklingen på arbetsmarknaden utgör en viktig aspekt. Vidare redovisas påverkan på välfärdssamhället beträffande fördelningen av samhällets resurser, ohälsan i arbetslivet samt jämställdhet. För en samhällsekonomisk konsekvensanalys av förkortad arbetstid, hänvisas till kapitel 5 där kommitténs uppdrag till Konjunkturinstitutet redovisas.
3.3.1. Samhällsekonomiska samband 45
Ekonomisk tillväxt mäts genom bruttonationalprodukten, BNP, vilket är värdet av alla varor och tjänster som produceras under ett år. Måttet ger inte en fullständig beskrivning eftersom det exkluderar hemarbete och verksamheter inom den offentliga sektorn värderas med hjälp av tumregler. Trots BNP-måttets begränsningar visar det på ett samband mellan BNP och materiell standard. Om den ekonomiska tillväxten är högre än befolkningsökningen, innebär det att fler varor och tjänster blir tillgängliga för landets invånare. Tillväxten i ekonomin säger dock ingenting om hur den ökade tillgången på varor och tjänster fördelas.
God produktivitet innebär att stort utbyte fås av tillgängliga resurser. Ökad produktivitet kan därmed medföra ökad produktion, dvs. ekonomisk tillväxt. Det kan också innebära att
44 Anxo, D. & Lundström, S. [1998]. 45 Se t.ex. Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996], Anxo, D. [1988] och Konjunkturinstitutet [2002].
resursåtgången för en given produktionsvolym blir mindre, vilket t.ex. kan innebära minskat slitage på naturen eller ökad fritid för dem som arbetar. Därigenom kan ökad produktivitet bidra till ökad välfärd.
Produktiviteten på samhällsnivå är summan av alla verksamheters produktivitet. Hur produktiviteten utvecklas i genomsnitt i samhället till följd av en förkortad arbetstid är svårt att veta. Inom vissa företag och verksamheter kommer det att kunna ske en ökning av produktiviteten. Förkortad arbetstid kommer samtidigt att medföra en minskad produktionsvolym inom en del företag och verksamheter. Den sammanvägda produktivitetsökningen till följd av arbetstidsförkortningen blir troligen liten eller obefintlig i ekonomin som helhet, i alla fall på lång sikt. (se även under 3.2 Företaget)
På kort sikt kommer en förkortning av arbetstiden troligen leda till fler sysselsatta personer. En högre sysselsättning medför höjda timlöner. Högre timlöner i Sverige än i omvärlden innebär att avkastningen på kapitalinvesteringar i Sverige blir lägre i jämförelse med andra länder, vilket in sin tur dämpar de inhemska investeringarna. Under förutsättning att Riksbanken har friheten att föra en penningpolitik i enlighet med inflationsmålet, kommer de höjda lönenivåerna ge Riksbanken anledning att höja styrräntan (den s.k. reporäntan) för att motverka en stigande inflation. En höjd reporänta får en hämmande effekt på den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen. En arbetstidsförkortning leder således inte till någon varaktigt lägre arbetslöshetsnivå.
En lagstadgad förkortning av arbetstiden medför att den faktiska arbetstiden minskar. Genomslaget av en allmän arbetstidsförkortning kommer inte att bli fullt ut på den faktiska arbetstiden, då faktisk arbetstid påverkas av övertidsarbete, sjukfrånvaro och individernas arbetsutbud till följd av preferenser.
På kort sikt dämpas vinsterna hos företagen till följd av en förkortad arbetstid. Därmed får såväl svenska som utländska kapitalägare bära kostnaderna av en förkortad arbetstid i inledningsskedet. Under en längre tidsperiod kan emellertid inte vinsterna i svenska företag avvika från vinstnivån i omvärlden. Detta innebär att på lång sikt medför den kortare arbetstiden en lägre årslön för arbetstagarna medan såväl svenska som utländska kapitalägare blir skadelösa.
3.3.2. Arbetslöshet och sysselsättning
Beträffande sambanden mellan arbetstidsförkortning och minskad arbetslöshet finns det skilda uppfattningar. En del förespråkare för arbetstidsförkortning hävdar att arbetsdelning, dvs. att flera personer delar på de arbetsuppgifter som finns, skulle medföra att en förkortad arbetstid skulle minska arbetslösheten.
Argument för att en arbetstidsförkortning kommer att leda till fler arbetstillfällen bygger i allmänhet på antagandet att företagens efterfrågan på arbetstimmar är konstant och inte påverkas om en förkortning av arbetstiden genomförs. Utgångspunkten är att kakan av arbetstimmar kan delas på fler personer och att arbetslösheten således kan minskas om arbetstiden förkortas. Det krävs dock att ett antal faktorer är uppfyllda för att arbetslösheten skall minska och sysselsättningen öka på lång sikt till följd av en förkortad arbetstid. De mest centrala villkoren som måste vara uppfyllda är att46: N En lagstadgad arbetstidsförkortning leder till en minskad
faktisk arbetstid.
N En kortare arbetstid reducerar efterfrågan på arbetade timmar
proportionellt mindre än arbetstiden per person så att antalet efterfrågade personer ökar.
N Arbetskraften är homogen och rörlig, så att en ökad efter-
frågan på arbetskraft kan mötas av ett effektivt arbetsutbud.
Utfallet av en arbetstidsförkortning, oavsett på vilket vis den genomförs, påverkas av hur företag och anställda reagerar på förändringen. Om exempelvis normalarbetstiden för heltidsanställda förändras genom lagstiftning, påverkar det även deltidsanställda. Vissa av dem som arbetar deltid kan vilja arbeta samma timantal som innan förändringen och ökar därmed sin sysselsättningsgrad, medan andra deltidsanställda kan se en möjlighet att gå upp till heltidstjänst utan att behöva arbeta lika många timmar som innan arbetstidsförkortningen. Ytterligare andra, kanske främst de som arbetar enstaka dagar i veckan, kan komma att minska sin arbetstid. Nettoeffekten av olika beteendeförändringar hos de anställda blir troligen att den faktiska arbetstiden förkortas mindre än proportionellt mot normalarbetstidsförkortningen.47
46 Se t.ex. Anxo, D. [1988], Anxo, D. [1999] och Forslund, A. [1996]. 47 Forslund, A. [1996].
För att en generell arbetstidsförkortning skall ge positiva sysselsättningseffekter bör det vara gynnsamma förutsättningar på arbetsmarknaden såsom högkonjunktur eller ske i regioner med låg arbetslöshet. Det ställs krav på att arbetskraften i hög grad är utbytbar och rörlig, m.a.o. att hög flexibilitet råder i ekonomin. Enligt forskningsstudier är det främst konjunkturell arbetslöshet som i vissa situationer kan avhjälpas genom arbetstidsförkortning, men det finns inga studier som visar på att strukturell arbetslöshet kan minskas genom kortare arbetstid.48
Strukturell arbetslöshet
Med strukturell arbetslöshet avses arbetslöshetens nivå på lång sikt. Andra synonyma benämningar är jämviktsarbetslöshet eller friktionsarbetslöshet. Strukturell arbetslöshet beror på förhållanden mellan antalet arbetstillfällen och antalet personer i arbetskraften samt matchningen mellan lediga arbeten och arbetssökande personer. När matchningen på arbetsmarknaden inte fungerar kan det bero på stelheter i pris- och lönebildningen, vilket kan medföra att den reallön som råder inte är förenlig med full sysselsättning. Bristande matchning på arbetsmarknaden beror bl.a. på ofullständig information som medför att arbetssökanden och lediga platser inte omedelbart kan matchas med varandra.
Konjunkturell arbetslöshet
På kort sikt fluktuerar arbetslösheten kring sin jämviktsnivå. Konjunktursvängningar och därmed variationer i efterfrågan på arbetskraft påverkar arbetslösheten under kortare tidsperioder.
Källa: Björklund, A. et. al. [1996].
Om en lagstiftad arbetstidsförkortning medför att företagens efterfrågan på arbetskraft ökar, leder det inte nödvändigtvis till att arbetslösheten minskar och att sysselsättningen ökar. För att detta skall vara möjligt krävs att matchningen på arbetsmarknaden är god så att de arbetssökandes kompetens motsvarar de krav som företagen har för efterfrågad arbetskraft. Förutom att efterfrågan på och utbudet av arbetskraften skall överensstämma beträffande kvalifikationer, skall arbetskraften även befinna sig i rätt region. Med tanke på att vi har låg regional rörlighet i vårt land kan detta vara ett stort problem.49 Av dem som flyttar är det få som flyttar av
48 Se t.ex. Eriksson, S. [1996]. 49 Anxo, D. [1988] och Forslund, A. [1996].
arbetsmarknadsskäl. De som flyttar anger oftast familjeskäl som anledning till byte av bostadsort.50 När matchningen på arbetsmarknaden inte fungerar uppstår arbetskraftsbrist inom vissa yrken och vissa regioner, vilket kan orsaka tryck på ökade löner utöver de löneökningar som skulle ha kommit till stånd på en homogen arbetsmarknad.51 För närvarande råder störst problem med att rekrytera personal inom offentlig sektor och särskilt inom kommunerna.52 Eftersom lönekostnaderna utgör den största delen av offentlig sektors kostnader, uppstår svårigheter att höja lönerna när verksamheten måste utföras inom givna ramar. När det råder brist på viss kompetens tillkommer eventuellt komplementaritet mellan olika befattningar. Om ett företag inte lyckas rekrytera viss specialistkompetens, kan det orsaka att ett antal andra anställningar inte kommer till stånd inom företaget och på orten där företaget finns, då exempelvis efterfrågeökning på lokal service uteblir.53
3.3.3. Arbetsutbud
Det samlade arbetsutbudet i ekonomin beror av hur många människor det finns i arbetsför ålder, hur många av de arbetsföra som vill och kan arbeta samt hur mycket de som arbetar vill och kan arbeta. Som tidigare beskrivits beror arbetsutbudet på individnivå vid en förkortad arbetstid på hur mycket den ursprungliga arbetstiden förändras samt privatekonomiska faktorer. Arbetstagarnas arbetsutbud påverkas också av vilka ekonomiska incitament det finns för att arbeta. Den faktiska arbetstiden efter arbetstidsreformen visar hur mycket befolkningen arbetar. På samhällsnivå summeras individernas agerande till en genomsnittlig faktisk arbetad tid i ekonomin (se kapitel 2 för en beskrivning). Därtill kommer den demografiska utvecklingen och antalet människor som deltar i arbetskraften som två viktiga faktorer för hur många i befolkningen som arbetar. Arbetsutbudets totala storlek har betydelse för konsekvenserna av en förkortad arbetstid för samhället som helhet, eftersom möjligheterna att upprätthålla välfärdssamhället påverkas.
50SOU 2000:36. 51 Anxo, D. [1988], Calmfors, L. [2000] och Forslund, A. [1996]. 52 Konjunkturinstitutet [2001]. 53 Anxo, D. [1988] och Forslund, A. [1996].
Demografisk utveckling
54
Befolkningsutvecklingen är av betydelse för arbetskraftens utveckling och därmed framtida produktionsmöjligheter. Till den arbetsföra befolkningen räknas vanligen personer mellan 16 och 64 år. Eftersom olika åldersgrupper i befolkningen är aktiva på arbetsmarknaden i olika stor utsträckning, är inte bara den arbetsföra befolkningens storlek av betydelse utan också dess sammansättning. Befolkningen i arbetsför ålder kommer enligt Statistiska centralbyråns (SCB) prognos att fortsätta att växa under några år framöver, men det innebär inte någon större ökning av antalet arbetade timmar under förutsättning att den enskilde individen inte ökar sitt arbetsutbud. Med utgångspunkt från den demografiska utvecklingen och vid oförändrat beteende, är arbetsutbudet mer eller mindre oförändrat under de närmaste tio åren och minskar sedan fram till år 2030.
Tabell 3.1 Befolkningens ålderssammansättning och förändring
1950 2000 2050 1950–2000 2000–2050
Nivå i miljoner Förändring i tusental
Befolkning 7,0 8,9 9,8 1 840 890 0–19 år 2,1 2,1 2,1 70 –20 20–64 år 4,3 5,2 5,3 950 70 65–79 år 0,6 1,1 1,5 460 400 80+ år 0,1 0,5 0,9 350 450
Källa: Statistiska centralbyrån [2001b].
Enligt SCB:s befolkningsprognos kommer folkmängden i Sverige att öka med omkring 900 000 personer mellan år 2000 och 2050. I tabell 3.1 visas hur befolkningsökningen fördelar sig i olika åldersgrupper för åren 1950, 2000 och 2050 samt hur stor förändringen är i respektive åldersgrupp mellan åren 1950–2000 respektive 2000-2050.
Den mest betydande förändringen under tidsperioden 2000-2050 består i att ålderssammansättningen hos befolkningen ändras. Ökningen av antalet invånare i landet kommer enligt prognosen i stort sett enbart ske bland personer som är 64 år eller äldre. Den förändrade ålderssammansättningen innebär en kraftig ökning av
54 Statistiska centralbyrån [2001b] och Seminarium ”Demografisk utveckling och dess konsekvenser”. Se även bilaga 3 i detta betänkande.
äldrekvoten, dvs. kvoten mellan antalet personer över 64 år och antalet personer i yrkesverksam ålder (20–64 år). Äldrekvoten är ett grovt mått på samhällets försörjningsbörda för den äldre befolkningen. Befolkningssammansättningens förändring mellan år 1950 och 2000 har inneburit nära en fördubbling av äldrekvoten, från omkring 16 procent till 30 procent. År 2050 beräknas äldrekvoten uppgå till 45 procent, dvs. de som är 65 år och äldre bedöms motsvara 45 procent av befolkningen i arbetsför ålder. Annorlunda uttryckt innebär det ungefär sex respektive tre personer i arbetsför ålder per ålderspensionär, år 1950 respektive år 2000. Befolkningsutvecklingen beräknas innebära att det år 2050 finns två personer i arbetsför ålder per person över 65 år. Genom att det svenska välfärdssystemet innehåller en relativt hög grad av ekonomisk försörjning av äldre genom pensioner och även en hög ambitionsnivå vad gäller sjukvård och äldreomsorg, kommer den höga äldrekvoten att medföra ökade offentliga utgifter.
Genom att kombinera befolkningsstatistik med data över arbetskraftsdeltagande och arbetstid erhålls ett annat mått; mängden utfört arbete i relation till totalbefolkningen. Antalet arbetade timmar per person kan med andra ord ses som ett alternativt mått på försörjningsbördan, där hänsyn tas till om personen är i arbete eller inte. Beräkningar visar att de demografiska förändringarnas påverkan på arbetskraftens storlek och sammansättning är så pass omfattande att ganska stora ökningar i arbetskraftsdeltagande och genomsnittlig arbetstid krävs för att antalet arbetade timmar per capita inte skall minska på sikt. Konsekvenserna av den demografiska utvecklingen kan till viss del mötas med en ökning av produktiviteten, dvs. produktionen per arbetad timme. Utvecklingen kan dock bli problematisk för sektorer som är arbetsintensiva och därmed har en begränsad produktivitetspotential såsom vård, skola och omsorg.
Arbetskraftsdeltagande
55
Parallellt med utvecklingen mot en åldrande befolkning, är det allt fler av de äldre som lämnar arbetskraften. År 1999 fanns endast fyra av tio män och en fjärdedel av kvinnorna i arbetskraften vid 64 års ålder. Orsakerna är bl.a. påfrestningar i arbetsmiljön, många arbetsgivares negativa inställning till äldre yrkesverksamma och arbets-
55 Riksförsäkringsverket [2001].
tagarnas värdering av sin fritid. Vid en internationell jämförelse har Sverige ändå ett högt arbetskraftsdeltagande jämfört med andra europeiska länder. Svenska kvinnor arbetar fler år än kvinnorna i andra OECD-länder.
Av dem som lämnar arbetslivet i åldern 55–64 år gör de flesta det på grund av ohälsa. Förtidspension är den vanligaste inkomsten som kan förknippas med utträde från arbetsmarknaden. Både förtidspension och sjukpenning är vanligare bland kvinnor än bland män och skillnaden har ökat över tiden. Fram till 1993 ökade andelen förtidspensionärer och omfattade då en tredjedel av 60–64åringarna. En trolig förklaring till att andelen har minskat sedan dess, är att kraven för att få förtidspension skärptes under 1990talet.
Den näst vanligaste inkomsten vid ett förtida utträde från arbetslivet är tjänstepension. Under perioden 1983–1999 blev tjänstepension allt vanligare i åldersgruppen 60–64 år. Andelen som lämnade arbetskraften med tjänstepension ökade från omkring en femtedel till en fjärdedel bland såväl kvinnor som män.
Arbetsutbudet bland äldre måste öka kraftigt för att påverka försörjningskvoten56 och den ekonomiska tillväxten i positiv riktning, enligt beräkningar vid Riksförsäkringsverket. För att samhällsekonomin skall kunna fortsätta att utvecklas positivt, krävs att fler utnyttjar rätten att stanna kvar i anställning till 67 års ålder. Utvecklingen mot en förbättrad hälsa på äldre dagar talar för att det i framtiden kommer att vara möjligt för fler äldre att arbeta längre än i dag. Vidare innebär det nya pensionssystemet att individen får en högre pension om personen väljer att arbeta under fler år eller ökar graden av förvärvsarbete. Möjligheten att ta partiell pension från 61 års ålder och uppåt ger dessutom många alternativ för dem som vill arbeta längre men inte vill arbeta på heltid. För dem som under en begränsad period väljer att kombinera partiellt uttag av pension med förvärvsarbete, försämras pensionen inte särskilt mycket när de sedan går i pension på heltid.
Riksförsäkringsverket gör bedömningen att det troligen krävs ett antal förändringar i arbetslivet för att arbetskraftsdeltagandet för dem över 55 år skall kunna öka. Arbetsklimatet för äldre i arbetslivet behöver förbättras, vilket skulle kunna bidra till att minska antalet förtidspensionärer och antalet långtidssjukskrivna. Detta
56 Försörjningskvoten definieras som antal icke yrkesarbetande i relation till antal yrkesarbetande.. Riksförsäkringsverket analyserar antal ålderpensionärer och förtidspensionärer i relation till befolkningen i arbetsför ålder.
kommer dock inte att räcka för att upprätthålla försörjningskvoten på dagens nivå. En ökad arbetskraftsinvandring kan bidra till lösning av problemet. Hela västvärlden står dock inför samma problem med arbetskraftsbrist, varför konkurrensen om kvalificerad arbetskraft kommer att bli hård.
Högt arbetsutbud nödvändigt
57
Den demografiska utvecklingen innebär att antalet personer i arbetsför ålder minskar. Allt fler äldre i befolkningen innebär också att det kommer att behövas ökade resurser för vård och omsorg. Ohälsa i arbetslivet, som på lång sikt kan leda till förtidspension, påverkar också det totala arbetsutbudet. För att en hög välfärdsnivå skall kunna upprätthållas, är ett högt arbetsutbud en förutsättning. Reformer som leder till minskad arbetstid är ur denna synvinkel mindre bra för ekonomin som helhet.
Det är viktigt att alla grupper i samhället ges möjlighet att delta i arbetslivet. En väl fungerande arbetsmarknad med god matchning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft har stor betydelse. För att arbetskraften skall kunna skaffa sig relevant kompetens är det viktigt att utbildningssystemen håller hög kvalitet och ger relevanta kunskaper. Vidare är det viktigt att rörligheten såväl mellan branscher som mellan regioner kan öka. En generell minskning av arbetstiden ställer ökade krav på arbetsmarknaden och att arbetsmarknadspolitiken ger befolkningen förutsättningar och incitament att arbeta. Även om arbetsmarknaden fungerar väl, finns det risk för arbetskraftsbrist inom en snar framtid.
3.3.4. Välfärdssamhället
I avsnittet om samhällsekonomiska samband konstaterades att kapitalägare på lång sikt går skadelösa vid en förkortad arbetstid, medan arbetstagare får betala i form av en lägre årsinkomst. En förkortad arbetstid innebär också försvårade möjligheter att upprätthålla välfärden i samhället på dagens nivå. De grupper i samhället som inte arbetar, exempelvis pensionärer, studerande och arbetslösa, får inte del av den välfärd som ökad fritid kan innebära
57 Se t.ex. SOU 2000:7.
men berörs av nackdelarna till följd av den offentliga sektorns minskade resurser.
I detta avsnitt behandlas fördelningsekonomiska aspekter av en kortare arbetstid, samt hur hälsa och jämställdhet kan påverkas av arbetstiden sett ur ett samhällsperspektiv. De samhällsekonomiska kostnaderna vid en förkortad arbetstid belyses i kapitel 5.
Fördelningen av samhällets resurser
58
Den demografiska utvecklingen innebär att det blir allt färre personer i arbetsför ålder och allt fler äldre personer som skall försörjas av dem som arbetar. Antalet arbetade timmar i ekonomin som helhet kommer i framtiden att bli lägre dels till följd av den demografiska utvecklingen och dels till följd av att arbetstiden per anställd minskas. Ett lägre antal arbetade timmar i ekonomin som helhet för med sig att lönesumman blir lägre och därmed blir skatteintäkterna lägre. Skatt på arbete utgör den viktigaste skattebasen och har mycket stor betydelse för de samlade skatteintäkterna och därmed resurserna för offentlig konsumtion.
Lönekostnader för personal utgör en stor del av de offentliga utgifterna, särskilt i kommunerna, och möjligheterna till produktivitetsökning är begränsade. Om timlöneökningar ökar i samma takt i offentlig och privat sektor kommer lönekostnaderna i den offentliga sektorn att öka ungefär i takt med timlöneökningarna, även om volymen offentliga producerade tjänster är oförändrad. Transfereringar till hushållen utgör en annan viktig del av de offentliga utgifterna. Många transfereringar är kopplade till löneutvecklingen. Även de transfereringar som inte är direkt inkomstrelaterade kan tänkas öka om det finns en politisk vilja att behålla en jämn inkomstfördelning i samhället.
Den ökade andelen äldre i befolkningen kommer troligen att medföra en ökad efterfrågan på välfärdstjänster såsom äldreomsorg och sjukvård. Även om det finns tendenser till en ökad medellivslängd och att de äldre kan tänkas bli friskare, kommer behovet av vård och omsorg att öka. Kommunerna får bära en stor del av de ökade behoven hos den äldre delen av befolkningen.
Sysselsättningsläget och antalet arbetade timmar i den privata delen av ekonomin är avgörande för möjligheterna att bibehålla och eventuellt förbättra den offentliga sektorns verksamhet. Om
58SOU 2000:7.
utbudet och kvaliteten på välfärdstjänster skall kunna öka i samma takt som övriga ekonomin krävs att sysselsättningen i den privata sektorn ökar eller att skattesatserna höjs. Att höja skattesatserna kan vara svårt eftersom den ökade internationaliseringen sätter gränser för hur höga skatterna kan vara. Dessutom orsakar höga skatter en oönskad snedvridning i ekonomin, särskilt om skatteuttaget i utgångsläget är högt, och därmed en mindre optimal allokering av resurser. Exempelvis kan höga skatter på arbete leda till ökade marginaleffekter, vilket i sin tur har en negativ effekt på arbetskraftsdeltagande och arbetsutbud i form av antal arbetade timmar.
De svenska omfördelningssystemen är skapade under en period då förhållandena på arbetsmarknaden varit gynnsamma med en stor andel personer i arbetsför ålder och med en hög sysselsättningsgrad. Omfördelningen via den offentliga sektorn är mycket omfattande och bygger till stor del på beskattning av arbetsinkomster. Utvecklingen mot en åldrande befolkning och ett färre antal arbetade timmar i ekonomin som helhet, förändrar förutsättningarna för de omfördelningssystem som finns i dag och kan därmed tvinga fram regelförändringar.59
Ohälsan i arbetslivet
Hälsoskäl har inte använts som argument för kortare arbetstid sedan 1950-talet. I dag höjs emellertid åter röster för minskning av arbetstiden som en del i kampen mot ohälsan. Målet är att skapa förutsättningar för ett hållbart arbetsliv, där arbetstagarna kan och vill arbeta ända fram till pensionen och där kostnaderna för sjukskrivningar minskar.
Riskfaktorer med avseende på arbetstiden rör både arbetstidens längd och förläggning. I dag finns en trend i samhället mot en, i många fall självvald, komprimering av arbetstiden till många och långa arbetspass i rad.60 En sådan utveckling kan leda till ökad belastning på arbetstagaren, om det inte ges möjlighet till återhämtning. Det finns också inom vissa sektorer på arbetsmarknaden en utveckling mot en ökad ”gränslöshet” och individualisering av arbetsvillkor och ansvar som under vissa förutsättningar kan leda
59SOU 2000:7. 60 Hearing ”Arbetstid och hälsa”.
till ökad stress.61 Arbetsmarknaden ser också en ökning av arbeten med obekväma och oförutsägbara arbetstider och ett ökat dygnetrunt-arbete, liksom av osäkrare anställningsvillkor för många grupper. Arbetstiden kan inte ses som en enskild faktor, då samspelet mellan arbetstidens längd och förläggning och arbetstagarens krav och åtaganden i den privata sfären spelar en viktig roll för om arbetstiden kommer att vara en riskfaktor för ohälsa. Kvinnor erfar oftare stressproblem i arbetslivet, på grund av att de upplever gränslösa krav från både arbete och familj.62 Det går alltså att identifiera vissa risksituationer vad gäller arbetstid och ohälsa, samtidigt som det svårt att renodla och säkerställa arbetstidens betydelse för ohälsoproblemen i dagens arbetsliv. Typ av arbete och arbetsorganisation, position på arbetsmarknaden, liksom livsfas och genuskontrakt samspelar alla med arbetstiden. Det är inte osannolikt att en minskning av arbetstiden skulle kunna bidra till ett ökat välbefinnande hos delar av arbetskraften, men i många fall hänger problemen troligen snarare på otillfredsställande arbetsorganisatoriska villkor och tungt arbete snarare än arbetstidens längd. Det finns inte heller studier som med säkerhet visar på att ohälsan (i medicinsk mening) minskar vid en förkortning av arbetstiden. Däremot har man kunnat se att en minskning av arbetstiden i kombination med ökat inflytande över arbetstidens förläggning leder till ökat socialt välbefinnande bland de anställda.63Generellt är en god balans mellan arbetsliv, familj och fritid att eftersträva för en god folkhälsa.
Kvinnor och mäns deltagande i arbetslivet
Huruvida en minskning av arbetstiden leder till ökad jämställdhet i samhället är beroende av en rad faktorer. En av de positiva effekter som eftersträvas är en jämnare fördelning av det obetalda arbetet mellan könen. Den jämnare fördelningen antas i allmänhet kunna leda till att kvinnors position på arbetsmarknaden förstärks samt att deras förutsättningar till ekonomiskt oberoende i ett livsperspektiv förbättras. Vidare antas kortare arbetstid leda till att mäns ansvarstagande för hushålls- och omsorgsarbete skall öka,
61 Se t.ex. Allvin M. et al. [1999]. 62 Härenstam, A. [2000] och Hearing ”Arbetstid och hälsa”. 63 Åkerstedt, T. [2001].
och på så vis utjämna villkoren mellan kvinnor och män. En minskning av arbetstiden förväntas också ibland leda till strukturella förändringar i arbetslivet som gör det lättare att kombinera arbete och familj. Förenklat uttryckt kan det ifrågasättas huruvida minskningen i arbetstid kommer att innebära att kvinnor kommer att arbeta mer och män mindre. Kan kvinnor stärka sin position på arbetsmarknaden, och kan män stärka sin position i hemarbetet?
Vad gäller frågan om kvinnors ekonomiska oberoende och möjligheter att gå upp i arbetstid finns några olika sätt att resonera. Utgångspunkten är att kvinnor i högre grad kommer att kunna arbeta heltid i stället för deltid om arbetstiden sänks i tillräcklig grad. Det hävdas att en arbetstidsförkortning ger incitament för arbetsgivare att i högre utsträckning använda sig av heltidstjänster i stället för deltidstjänster. Inom vård- och omsorgssektorn, där deltidstjänster är mycket vanliga, finns särskilt stora förväntningar på en sådan förändring. Det är emellertid osäkert huruvida en omläggning från deltider till heltider självklart blir konsekvensen av en sänkning av arbetstiden. Ett annat sätt att resonera är att vid en nedjustering av arbetstidsnormen kommer en deltidstjänst att utgöra en större procentuell andel av en heltidstjänst.
Ytterligare en faktor som kan tänkas påverka huruvida en minskning av arbetstiden kan leda till en jämnare fördelning av det betalda arbetet mellan könen är om kvinnor ökar sitt arbetsutbud. Ökningen skulle i första hand gälla en omfördelning från deltider till heltider. Om en minskning av arbetstiden leder till att män och fäder tar ökad del i det obetalda arbetet och föräldraskapet, skulle kvinnors minskade arbetsbörda i hemmet kunna innebära att de blir mer benägna att fortsätta arbeta heltid även efter att paret har fått barn. Om kvinnor generellt ökar sitt utbud av arbetskraft kan också tänkas bero i vilken form en minskning av arbetstiden tas ut. Ökade möjligheter för individen att själv påverka sin arbetstid skulle möjligtvis kunna innebära att fler kvinnor väljer att gå upp i arbetstid. Oavsett hur sänkningen utformas bör det påpekas att det troligen krävs en tämligen stor kvantitativ och kvalitativ förändring för att kvinnors arbetsutbud skall förändras. Vidare är en stor del av deltidsarbetet s.k. ofrivilligt deltidsarbete beroende av arbetsorganisatoriska faktorer och arbetsgivarstrategier, som inte heller tycks påverkas av att många kvinnor redan i dag är villiga att gå upp
i arbetstid. Det finns därför anledning att tvivla på om en ökad benägenhet till heltid hos kvinnor skulle få några effekter i berörda sektorer. Däremot finns en allmän trend till färre och längre deltider generellt.64
Som diskuterats tidigare, finns det ingenting som självklart talar för att en minskning av arbetstiden skulle leda till att män skulle ta en större del av omsorgsarbetet. Beroende av såväl normativa som institutionella faktorer skulle en förkortning av arbetstiden kunna få olika genomslag för män och kvinnor vad gäller ansvaret för hem- och omsorgsarbetet. Könssegregeringen på arbetsmarknaden innebär att män och kvinnor i många fall arbetar på olika arbetsplatser, eller med olika arbetsuppgifter. De arbetsorganisatoriska förutsättningarna för ett aktivt föräldraskap skiljer sig också mellan mans- och kvinnodominerade arbetsplatser. I kvinnodominerade arbetsorganisationer finns ofta ett större ”barnspecifikt handlingsutrymme”, medan mäns föräldraskap inte på samma sätt är synligt i arbetslivet eller uppfattas som en mer flexibel skyldighet.65Skillnader mellan könen vad gäller anställningsvillkor, förekomsten av oreglerad arbetstid eller arbetsformer som kräver långa arbetstider och mycket obetald övertid, har också betydelse för i vilken utsträckning en minskning av arbetstiden får ett reellt genomslag. I dag förhåller det sig så att den grupp som arbetar mest övertid är småbarnsfäder, och även i fråga om den obetalda övertiden ligger män i topp. För att jämställdheten i hemlivet skall öka verkar det i så fall krävas förändringar i såväl arbetstid som arbetsorganisation och arbetsplatskultur, liksom av de samhälleliga normer som utgör ramen för manlighet och kvinnlighet.
Ovan har aspekter av ökad jämställdhet med avseende på en förändring av relationerna mellan könen på en strukturell nivå diskuterats. En aspekt som är i högsta grad central, men som i sig inte automatiskt innebär en omförhandling av könens maktrelationer, är hur föräldraskap och familjebildande påverkas av en förkortning av arbetstiden. På ett övergripande plan är en grundförutsättning för ett jämställt samhälle att det går att kombinera förvärvsarbete och familj, för både män och kvinnor. Vårt samhälle är för dess långsiktiga försörjningsbehov beroende av människors vilja att skaffa barn, liksom det är beroende av att både män och
64 Nyberg, A. [1996]. 65 Bekkengen, L. [1997] och Näsman, E. [1997].
kvinnor är del av arbetskraften här och nu. Det är därför i högsta grad ett samhällsintresse att underlätta för det ”förvärvsarbetande föräldraskapet”. Det krävs reformer som öppnar för ett gemensamt föräldraskap och som motverkar att kvinnor drar sig tillbaka från arbetsmarknaden under småbarnsåren. Naturligtvis är det också ett samhällsintresse att skapa ett så barnvänligt samhälle och arbetsliv som möjligt, genom att underlätta samvaron mellan barn och föräldrar. En sänkning av arbetstiden som gör det lättare för både män och kvinnor att anpassa sin tid efter föräldraskapets krav skulle vara en reform för en fortsatt utveckling av jämställdheten på samhällsnivå.
En sista aspekt av hur en arbetstidsförkortning kan tänkas påverka jämställdheten i samhället är om könssegregeringen på arbetsmarknaden kommer att luckras upp, som framförs från vissa håll. Det finns inte mycket som tyder på att könssegregeringen i sig skulle kunna motverkas som en direkt konsekvens av en förkortning av arbetstiden. I ett långsiktigt perspektiv kan en homogenisering av arbetstider och arbetstidsmodeller, särskilt med avseende på ”föräldraflexibilitet”, på kvinnliga och manliga sektorer på arbetsmarknaden leda till att män och kvinnor lättare kan röra sig däremellan.66
3.4. Empiriska studier
Ett antal forskare har sökt reda ut de empiriska sambanden mellan förkortad arbetstid och olika förhållanden i arbetslivet och på arbetsmarknaden. I avsnittet nedan redovisas några forskningsresultat. Ambitionen har inte varit att göra en heltäckande forskningsöversyn. Det bör också påpekas att det i allmänhet är svårt att dra några generella slutsatser utifrån enstaka empiriska studier.
3.4.1. Hälsa och välbefinnande
Åkerstedt har gjort en forskningsöversikt över arbetstider, hälsa och säkerhet.67Skiftarbete med nattskiftsinslag medför en kraftig störning av sömnen som medför att sömnen kortas med 2–3
66 Nyberg, A ,[1996]. 67 Åkerstedt, T. [2001].
timmar. Störningen av sömnen höjer olyckrisken framför allt under sen natt och på morgonen. Orsaken till detta är att den biologiska dygnsrytmen störs. Jourarbete bland läkare, vilket förkommer bland hälften av läkarkåren, har visat på nedsatt prestationsförmåga. Det finns enligt denna studie ingen kunskap om konsekvenserna för patientsäkerheten eller för läkarnas hälsa.
Långa arbetspass är vanliga inom vården och blir allt vanligare inom andra yrkesområden. Enligt forskningen finns det inga negativa effekter vid arbetspass upp till 10–12 timmar för grupper med bra arbetsförhållanden, dvs. lätt, självstyrt arbete med tillfälle till spontana vilopauser samt strategisk utläggning av återhämtningsdygn. För andra arbetsgrupper uppstår en accelererad olycksrisk vid arbetspass mellan 8 och 10 timmar, särskilt inom transportområdet. Övertidsarbete har inte några hälsoeffekter när övertiden inte överstiger 10 timmar per vecka, åtminstone om det sker i begränsade perioder. Det har konstaterats att personal i arbetsgrupper med övertidsarbetet ofta har bättre hälsa, vilket förklaras av att dessa grupper ofta har bättre arbetsmiljö och delvis är självselekterade. Kortare arbetstid har visat sig ge starka positiva sociala effekter, men hälsoeffekter har inte kunnat påvisas.
Dessutom är forskningen på detta område mycket begränsad.
Förkortad dygnsvila (8–10 timmar) börjar bli vanligt inom vissa områden (vård, viss industri och transport). Vilotiden per dygn bör enligt forskningen om återhämtning vara minst 11 timmar, vilket stämmer överens med EG-direktivet om arbetstider. Kort sömn höjer olycksrisken och påverkar hälsan negativt på lång sikt. Graden av inflytande påverkar personalens inställning till arbetstiderna och till arbetssituationen som helhet. Om inflytandet har någon effekt på hälsan (i medicinsk mening) är enligt denna studie inte känt.
Samband mellan arbetstidens längd och hälsa har studerats i ett svenskt försök med 6 timmars arbetsdag.68 I studien ingick två barnstugor, en hemtjänstenhet, en enhet för omsorg om vuxna psykiskt handikappade och en sjukhemsavdelning. Fyra enheter av samma typer som de undersökta användes som jämförelsegrupper. Undersökningen gjordes vid tre tillfällen ett år före förändringen, samt ett respektive två år efter förändringen. Arbetstidsförkortningen i försöket visade sig framför allt ha effekt när det gällde ökad tid för fritidsaktiviteter inklusive avkoppling. Den ökade
68 Olsson, B. et. al. [1999].
fritiden användes främst till mer tid med vänner, avkoppling och i viss mån till motion. Den ökade fritiden medförde en kraftig ökning av tillfredsställelsen med arbetstiden. Individernas egen bedömning av hälsan visade inte på några tydliga effekter. Hälsoundersökningar visade inte heller på några tydliga medicinska resultat av den förkortade arbetstiden. I rapporten spekuleras om positiva hälsoeffekter möjligen skulle kunna visa sig efter en längre tid sedan förkortningen genomförts, då vissa stressrelaterade symtom först uppstår, eller i detta fall eventuellt minskar, efter en längre tid. De individer som upplevde den ursprungliga arbetstiden som negativ upplevde en större förbättring än de som i initialskedet var nöjda med arbetstiden. Föräldrar med barn under 17 år uppfattade den kortare arbetstiden som mycket positiv och småbarnsföräldrar upplevde den största förbättringen. Slutsatsen av studien är att förkortningen av arbetstiden till 6 timmars arbetsdag medför en bättre social situation, men påverkan på den psykosociala arbetsmiljön eller hälsan (frånvaro, somatiska symptom, förekomst av sjukdom) kan inte påvisas efter två år. Viss positiv effekt på sömnen kunde identifieras i studien.
En utvärdering av olika arbetstidsmodeller inom vården med avseende på välbefinnande och hälsa har genomfört utifrån olika arbetstidsmodeller vid 6 kliniker vid olika sjukhus.69 Personalens inställning till arbetet visade sig i första hand bero av inställningen till arbetstiden. Andra faktorer som hade betydelse var krav och kontroll, socialt stöd samt lön och förmåner. Ålder, civilstånd och andra bakgrundsfaktorer visade sig inte ha någon betydelse.70 Hur personalen uppfattade arbetstiden berodde i sin tur på graden av inflytande på arbetstiden. När det gäller sjukdom och fysiska besvär kunde man i studien inte finna någon större variation mellan klinikerna, men de skillnader som ändå kunde påvisas var starkt relaterade till stress. De kliniker där inflytandet över arbetstiden var störst visade på mest positiva resultat, medan kliniker med traditionella arbetstidsmodeller hade de mest negativa värdena. Slutsatsen av studien är att en hög nivå av inflytande och ett flexibelt arbetstidssystem har övergripande positiva effekter på upplevelsen av arbetsmiljön. Dessa effekter tolkas som att den upplevda stressen har reducerats dels till följd av ett ökat medbestämmande, dels p.g.a. de ökade möjligheterna att anpassa arbetets längd och förläggning efter vardagens händelser, och den
69 Westerlund, M. [1996] och Åkerstedt, T., Westerlund, M. & Andersson, G. [1996]. 70 Liknande resultat har även fåtts vid studier av kabinpersonal och bilmontörer.
förbättring av det sociala klimatet på arbetsplatsen som följer av en ökad trivsel. Resultaten av denna studie bör dock tolkas med viss försiktighet då endast ett fåtal utvalda kliniker har studerats. Det gjordes inte heller någon undersökning innan eller efter arbetstidsmodellerna infördes på respektive klinik. Vidare saknas jämförelsekliniker vid samma sjukhus, varför skillnaderna mellan klinikerna kan bero på lokal samhällsstruktur, personalstruktur, arbetsuppgifter m.m.
3.4.2. Sysselsättning, lön och faktisk arbetad tid
Erfarenheter från länder i Europa visar att generell förkortning av arbetstiden med syfte att öka sysselsättningen ofta inte fått någon större effekt (t.ex. i Danmark, Finland, Norge och Storbritannien) eller att effekterna har blivit lägre än förväntat (t.ex. i Belgien, Frankrike och Nederländerna). I Tyskland har man funnit positiva effekter, men effekternas storlek varierar mellan olika studier. I Sverige har vissa selektiva minskningar av arbetstiden som har haft som huvudsyfte att minska arbetsbelastningen eller att trygga framtida personalförsörjning, visat sig ha medfört en del nyanställningar och att deltidsanställda har kunnat öka sin arbetstid. Slutsatsen av detta är att det är möjligt att en förkortad arbetstid kan medföra en ökad sysselsättning inom vissa företag, branscher eller viss typ av verksamhet, men det medför inte per automatik att sysselsättningen i samhället som helhet ökar.71
Jacobson & Ohlsson har studerat svenska data från den privata sektorn 1970-1990.72 Enligt Jacobson & Ohlsson finns de inget samband mellan sysselsättning och antal arbetade timmar på lång sikt. De fann emellertid ett tydligt långsiktigt samband mellan lagstiftad normalarbetstid och faktisk arbetad tid. Vidare fann de att det är ett negativt samband mellan reallön och arbetade tid, vilket enligt Jacobson & Ohlsson tyder på att inkomsten har lika stor betydelse som substitutionen mellan arbete och fritid när det gäller arbetsutbudet.
Nordström Skans har undersökt effekterna av en arbetstidsförkortning från 40 till 38 timmar som genomfördes för tvåskiftsarbetare under 1980-talet.73 Enligt resultaten i studien förkortades
71 Eriksson, S. [1996]. 72 Jacobson, T. & Ohlsson, H. [1996]. 73 Nordström Skans, O. [2001].
den faktiska arbetstiden med omkring 45 minuter när skiftarbetstiden sänktes med två timmar, dvs. effekten var endast 40 procent. Timlönerna för tvåskiftsarbetarna som fick förkortad arbetstid steg med 15–18 procent per procent som normalarbetstiden minskade. Löneökningarna visade sig också vara störst för de arbetare som fick den största minskningen i faktisk arbetstid. Nordström Skans drar slutsatsen att lönekraven ökade som ett resultat av arbetstidsförkortningen. Detta resultat strider emot uppfattningen om att lönetrycket skulle minska om arbetstiden förkortas. Enligt Nordström Skans pekar resultaten snarare på att lönekraven skulle öka, då lönerna ökade mest för de som fick den största reella minskningen av arbetstiden. Författaren anser att det faktum att arbetstidsförkortningen driver på löneutvecklingen indikerar att arbetstidsförkortningen inte är en bra metod för att sänka jämviktsarbetslösheten, men att det kan finnas andra skäl för att förkorta arbetstiden.
En studie av arbetstidsförkortningar via avtal inom den tyska metallindustrin avseende effekter på sysselsättningen samt löneutvecklingen har gjorts av Hunt.74 I artikeln konstateras att teorin säger att ju större genomslag en sänkning av standardarbetstiden får på den faktiska arbetstiden, desto större är sannolikheten för positiva sysselsättningseffekter. Enligt Hunts studie av heltidsarbetande metallarbetare medförde en timmes förkortad normalarbetstid en minskning av den faktiska arbetstiden med 0,88–1 timme. Vid en översyn av löneutvecklingen visade det sig att de som hade fått arbetstiden förkortad förhandlade till sig höjda timlöner med 2–2,4 procent, vilket medförde att månadslönen endast blev något lägre i jämförelse med dem som inte hade fått förkortad arbetstid. Hunt finner inget stöd för en ökad sysselsättning till följd av arbetstidsförkortningen, men däremot finner hon tecken på minskad sysselsättning för män. Slutsatsen av studien är att de arbetare som erhållit arbetstidsförkortning samt högre timlöner fick denna förmån på bekostnad av andras sysselsättning.
74 Hunt, J. [1999].
4. Olika metoder – olika konsekvenser?
Arbetstiden kan minskas genom olika metoder. Metoder som genom historien har givit en lagstiftad allmän förkortning av arbetstiden för samtliga anställda är normalarbetstidsförkortning och utökning av antalet semesterdagar. Olika former av selektiva förkortningar av arbetstiden har riktats till specifika grupper och med ett särskilt syfte, exempelvis föräldraledighetslagen och studieledighetslagen.
Utöver förkortning av arbetstiden genom lagstiftning, har olika kollektivavtalade lösningar medfört kortare arbetstid för arbetstagare (se kapitel 2). Kommitténs uppdrag består i att pröva olika metoder för en lagstiftad förkortning av arbetstiden. I kommitténs direktiv finns angivet att två generella metoder skall prövas: utökad ledighet med fem dagar och normalarbetstidsförkortning. Därutöver har kommittén möjlighet att pröva andra metoder. Kommittén har valt att fokusera arbetet på att analysera de två metoder som finns angivna i direktivet.
Forskningen angående konsekvenser av förkortad arbetstid rör i första hand en förkortad normalarbetstid. Det finns så vitt kommittén känner till inga vetenskapliga studier av om konsekvenserna blir annorlunda vid en utökad ledighet än vid en kortare normalarbetstid. I vissa fall kan det vara rimligt att anta att konsekvenserna kan skilja sig åt, även om det är svårt att med säkerhet säga hur utfallet skulle bli i verkligheten.
I det följande kapitlet diskuteras konsekvenser beroende på om en lagstiftad minskning av arbetstiden sker genom sänkning av normalarbetstiden eller utökad rätt till ledighet. Beträffande utökad ledighet görs analysen utifrån idén om en individuell möjlighet att ta ut ledigheten som del av dag eller som enstaka timmar. Möjligheten att ta ut ledighet som enstaka timmar för med sig att graden av inflytande för individen aktualiseras, liksom frågan om
flexibilitet ur arbetstagarens och arbetsgivarens perspektiv.1 En mer omfattande genomgång av samband och effekter av en minskad arbetstid redovisades i kapitel 3. Fokus i detta kapitel läggs på de faktorer där val av metod för förkortning av arbetstiden bedöms kunna ha betydelse. Beskrivningen görs utifrån individens, företagets och samhällets perspektiv.
Flexibilitetsbegreppet
I samband med arbetstidsfrågan talas det ofta om vikten av att arbetstiden är flexibel. Innebörden av flexibiliteten beror av om arbetstagarens eller arbetsgivarens flexibilitet avses.
Flexibilitet för arbetstagaren – innebär möjlighet för arbetstagaren att kombinera arbete och fritid på ett för arbetstagaren optimalt sätt. I allmänhet avses möjlighet att vid särskilda behov ta ledigt från arbetet för att få livspusslet att gå ihop.
Flexibilitet i form av flextid innebär att arbetstagaren kan påbörja och avsluta arbetspasset inom ett tidsintervall.
Flexibilitet för arbetsgivaren – avser arbetsgivarens möjlighet att anpassa produktionen efter efterfrågan och kan exempelvis innebära att arbetstiderna anpassas efter säsongsvariationer eller att övertid kan beordras vid arbetstoppar.
4.1. Individen
Nyttan av kortare arbetstid och mer fritid ser olika ut för olika grupper i samhället. För småbarnsföräldrar kan det vara svårt att få kombinationen av arbetstid och tid för hemmet och familjen att fungera. En kortare normalarbetstid kan möjligen underlätta detta, men troligen måste arbetstiden kortas ganska mycket för att det skall ge någon egentlig effekt. Under olika faser i livet prioriterar individen olika och äldre arbetstagare har rimligen andra behov och önskemål än yngre, vilket talar för individuellt ökad flexibilitet och stärkt inflytande över arbetstidens förläggning. Olika yrken och arbetsplatser medför också olika önskemål hos arbetstagaren och olika möjligheter för arbetsgivaren att förändra verksamheten så att enskilda arbetstagare inte drabbas negativt av en genomförd arbetstidsförkortning.
1 Se faktaruta för en beskrivning av innebörden av begreppet flexibilitet.
På individnivå bedöms främst hälsa och jämställdhet vara faktorer som kan påverkas av metodvalet. Om valet av metod kan tänkas ha någon betydelse för individens löneutveckling diskuteras inledningsvis.
4.1.1. Löneutveckling för arbetstagaren
Individens löneökning bestäms oftast i avtal mellan arbetsmarknadens parter, dvs. de fackliga företrädarna för arbetsgivaren och arbetstagaren. Vid en normalarbetstidsförkortning blir antalet arbetade timmar per månad lägre, liksom det totala antalet arbetade timmar per år. Om timlönen för arbetstagaren inte har påverkats av arbetstidsförkortningen, dvs. om lönekompensation2 inte har skett, innebär det att månadsinkomsten blir lägre när normalarbetstiden är kortare. Färre antal arbetade timmar och oförändrad timlön ger en lägre månads- och årsinkomst. Om löneförhandlingarna sker utifrån timlönen, innebär en normalarbetstidsförkortning således att arbetstagarens lön per månad blir lägre än den skulle ha blivit om arbetstiden hade varit oförändrad, även om löneökning ges i vanlig storleksordning.
När arbetstiden kortas genom utökad ledighet går det inte att på samma vis konstatera att inkomsten blir lägre till följd av att det är färre arbetstimmar som skall avlönas, eftersom det är oklart när ledigheten kommer att tas ut. När löneökningen bestäms kommer hänsyn rimligen att tas till att arbetstagaren arbetar mindre på ett år, eller åtminstone inte behöver arbeta lika mycket som tidigare. Arbetstagaren kommer troligen att ges en relativt lägre löneökning till följd av den utökade ledigheten, än vad som hade blivit fallet vid oförändrad årsarbetstid.
Slutsatsen av detta är att arbetstagarens årsinkomst kommer att öka något mindre till följd av den förkortade arbetstiden både i fallet med normalarbetstidsförkortning och i fallet med en utökad ledighet. Om den kvantitativa minskningen av arbetstiden är lika stor, är det svårt att veta i vilken utsträckning årsinkomsterna kommer att skilja sig åt mellan de båda modellerna. En möjlig utveckling är dock att det kan bli svårare för arbetsgivaren att hålla emot arbetstagarens önskemål om högre lön i fallet med utökad ledighet. Kopplingen mellan minskningen i arbetstid och den relativt lägre löneökningen är inte lika tydlig som i fallet med
2 Se kapitel 3 för en beskrivning av begreppet lönekompensation.
normalarbetstidsförkortning, där den lägre lönen förklaras av det mindre antalet arbetstimmar. I denna beskrivning har dock antagits att månadsinkomsten vid en normalarbetstidsförkortning grundas på timlön, vilket gör att årsinkomsten blir lägre främst till följd av det lägre antalet arbetstimmar. Inom flera yrkesområden betalas lönerna i form av fasta månadslöner. Om månadslönen inte har en direkt koppling till antalet arbetade timmar, är det rimligt att anta att löneutvecklingen vid normalarbetstidsförkortning blir mer lik eller identisk med löneutvecklingen vid utökad ledighet.
4.1.2. Arbetstagarens hälsa
Två aspekter på arbetstid som har betydelse för individens hälsa och välbefinnande är möjligheten till återhämtning genom t.ex. pauser, sömn, ledighet och semester och i vilken utsträckning individen har möjlighet att påverka sina arbetstidsförhållanden. Ur hälsosynpunkt kan det därmed ha betydelse på vilket sätt en minskning av arbetstiden tas ut, om det sker genom en sänkt normalarbetstidsnorm eller via en modell med utökad ledighet. Vilken typ av förkortning som är mest ändamålsenlig beror också på arbetets art och arbetsorganisationen. För många grupper med tungt arbete eller oregelbundna och obekväma arbetstider, såsom vid skift- och permanent nattarbete, innebär arbetstiden en riskfaktor för ohälsa samt en ökad olycksrisk. Många av dessa grupper har redan i dag reducerad arbetstid genom kollektivavtal. Försök med förkortning av arbetsdagens längd som har gjorts inom andra områden har visat att arbetstagarnas allmänna välbefinnande ökade, men det har inte kunnat iakttas några säkra medicinska effekter av förkortningen. Den dagliga förkortningen innebar att arbetstagarna fick ökad tid för återhämtning, familj och fritidsintressen.
Den faktor som i forskningen lyfts fram som en av de viktigaste ur hälso- och välbefinnandesynpunkt är arbetstagarens inflytande över arbetstidens förläggning. Ett ökat individuellt inflytande innebär att arbetstagaren lättare kan kombinera arbete och privatliv. Stress i arbetet beror ofta på att arbetstagaren har små resurser att manövrera sin arbets- och livssituation samtidigt som han eller hon upplever höga krav. Ges individen möjlighet att ta ut och anpassa ledig tid efter personliga behov skulle det kunna leda till att upplevelsen av stress minskar.
Försök med arbetstidsförkortningar som har gjorts, har visat att en sänkning av arbetstiden till sex timmar per dag i många fall medförde att arbetstagarna upplevde att deras sociala situation förbättrades markant. I flera försök med förkortad arbetstid har månadslönen varit oförändrad, vilket kan ha påverkat arbetstagarnas upplevelse av situationen efter reformen. Möjligheten att påverka sina arbetstidsförhållanden har i andra utvärderingar visat sig vara en central aspekt för arbetstagarnas upplevelse av arbetsvillkoren. För att en förkortning av normalarbetstiden skall ge effekter på individens hälsa och välbefinnande är det rimligt att anta att det fordras en tämligen stor kvantitativ förändring. En modell som kombinerar en minskning av arbetstiden med ökat inflytande och arbetstagarstyrd flexibilitet, skulle kunna ge positiva effekter även vid en liten minskningsvolym.
4.1.3. Kvinnors och mäns tid
I samband med en minskning av arbetstiden finns förväntningar på ökad jämställdhet inom främst tre områden: att kvinnors position på arbetsmarknaden förstärks, att män ägnar mer tid åt omsorgs- och hemarbete, samt att förutsättningarna att kombinera förvärvsarbete och familj förbättras för såväl kvinnor som män. Beroende på om minskningen i arbetstid tas ut i form av en normalarbetstidsförkortning eller via utökad ledighet kan effekterna av reformen skilja sig åt inom de olika områdena. Gemensamt för de två modellerna är dock att varken normalarbetstidsförkortning eller utökad ledighet med någon automatik leder till att det sker en omfördelning av det obetalda och det betalda arbetet mellan könen.
En normalarbetstidsförkortning, förutsatt att den får samma genomslag i mans- och kvinnodominerade sektorer på arbetsmarknaden, skulle kunna leda till en ökad homogenisering av mäns och kvinnors arbetstidsvillkor, vilket i sin tur skulle kunna vara en förutsättning för en mer jämlik fördelning av obetalt och betalt arbete. För att detta skall ske krävs troligen, förutom förändringar i normer i samhälle, familj och på arbetsplatser, en tämligen stor nedjustering av arbetstidsnormen.
En modell med utökad ledighet öppnar inte för samma genomgripande förändring av könens positioner i hem och arbetsliv som en normalarbetstidsförkortning har potential att göra. Däremot skulle en ledighetsmodell, om den utformas på sådant sätt att den
möjliggör en arbetstagarstyrd flexibilitet, på ett effektivt sätt kunna underlätta för individen att parera krav från hem- och förvärvsarbete. En ”föräldravänlig” reform skulle t.ex. kunna innebära att fäder och mödrar i större utsträckning kan anpassa sina arbetstider efter barnens behov, för att t.ex. hämta barnen tidigare från förskolan under vissa perioder.
4.2. Företaget
De långsiktiga konsekvenserna för företaget vid en förkortad arbetstid beror till stor del på dess förmåga att anpassa verksamheten till nya förutsättningar. Viktiga faktorer för företagets möjligheter att kunna kompensera för bortfallet av arbetstimmar är driftstiden och produktiviteten. Om verksamheten inte kan anpassas till det minskade antalet timmar, kan företaget drabbas ekonomiskt och riskera att slås ut från marknaden. Troligen är det ingen skillnad för företaget om de negativa konsekvenserna uppkommer till följd av en lägre normalarbetstid eller en utökad ledighet. I det följande behandlas skillnader på företagsnivå till följd av hur arbetstiden förkortas.
4.2.1. Anpassningsbehov till följd av minskad arbetstid
För ett företag eller en organisation innebär en minskning av normalarbetstiden att arbetsmetoder och arbetsscheman måste ses över. Omfattningen och därmed kostnaden för att omorganisera verksamheten beror av verksamhetens art och storlek. Om normalarbetstidsminskningen är liten kan produktionen tillfälligt minskas eller bristen på arbetstimmar täckas med övertid. På lite längre sikt är det dock rimligt att anta att någon form av organisatoriska förändringar, såsom ändringar i schemaläggning och skiftsystem, måste ske. Utöver organisatoriska förändringar kan företaget behöva anställa mer arbetskraft alternativt anpassa produktionen efter den tillgängliga mängden arbetstimmar. Detta avgörs av en övervägning mellan potentiella intäkter och befintliga kostnader.3Behovet av förändringar beror naturligtvis också på storleken på normalarbetstidsminskningen och om den genomförs i ett steg eller i etapper.
3 Se avsnittet om företaget i kapitel 3 för resonemang om företagets kostnader.
Om en arbetstidsminskning sker genom utökad ledighet är det troligen svårare för företaget att planera och genomföra en omorganisation av verksamheten i jämförelse med om en förkortning av normalarbetstiden genomförs. Om rätten till den utökade ledigheten skall kunna disponeras av arbetstagaren och denne kan välja att spara ledigheten, ta ut ledigheten i olika omgångar och i olika stor omfattning, ta ut regelbunden ledighet eller ledighet vid enstaka tillfällen etc., blir det svårare för företaget att planera verksamheten. Ur företagets synvinkel kan arbetstagarnas uttag av ledighet innebära en störning i produktionen som måste pareras. Möjligheterna att parera störningen på ett för företaget effektivt sätt ökar ju större framförhållning arbetstagaren har med sin ledighetsförfrågan, dvs. hur lång varseltiden är. För lång varseltid kan dock medföra att såväl arbetsgivare som arbetstagaren har svårt att förutse framtida behov av arbetskraft respektive ledighet. Företaget påverkas också i hög grad av arbetstagarens inflytande över hur ledigheten skall förläggas, varför styrkan i en inflytanderegel kopplad till rätten till ledighet blir viktig. Utifrån detta resonemang kan konstateras att en utökad ledighet troligen ställer krav på en flexibel organisationsmodell. Vidare behövs en flexibel arbetskraft som kan ställa upp på verksamhetens behov.
Vid ledigheter kan företaget täcka det minskade antalet arbetstimmar genom att begränsa produktionen eller servicen, beordra annan personal att ta över arbetsuppgifter och kanske arbeta övertid eller att ta in vikarie under ledighetsperioden. Hur företaget väljer att agera påverkas bl.a. av hur lång ledigheten är, om den är av kontinuerlig eller tillfällig karaktär, i vilken utsträckning befintlig arbetskraft kan utnyttjas samt möjligheterna att rekrytera vikarier. Det faktum att företaget i alla fall under en övergångsperiod har svårt att överblicka hur arbetstagarna kommer att utnyttja ledigheten, försvårar möjligheterna till förberedelser. Behovet att vidta omorganisationer och förändringar i produktionen kan förmodligen vara mindre när störningen av verksamheten är av mer tillfällig karaktär i jämförelse med en normalarbetstidsförkortning.
Företagets eller verksamhetens manöverutrymme när det gäller såväl normalarbetstidsförkortning som utökad ledighet påverkas av vilken typ av verksamhet som bedrivs. Industri som t.ex. stålindustri och pappersmassaindustri har höga uppstartskostnader, varför kontinuerlig drift är en förutsättning för att lönsamhet skall kunna uppnås. Behov av kontinuerlig bemanning gäller också andra arbetsplatser som t.ex. kraftverk och hamnar. Inom vissa delar av
den offentliga sektorn måste också verksamheten vara igång med viss bemanning så att säkerhet och samhällsservice kan garanteras. Detta gäller exempelvis räddningstjänsten, polisen, äldreomsorg samt sjukhus. För verksamheter som av olika anledning måste upprätthållas, innebär en allmän förkortad arbetstid genom lagstiftning att verksamheten måste anpassas så att den fungerar vid de nya förutsättningarna. I dessa fall finns det begränsade möjligheter att genom minskningar i produktionen eller tillhandahållandet av tjänster kompensera för bortfallet i arbetstimmar.
4.2.2. Effekter av minskad arbetstid
En översyn av verksamheten kan i vissa fall öppna möjligheter till effektiviseringar och förändringar. Exempelvis kan företaget lägga om arbetsscheman på ett sådant vis som inte hade accepterats av arbetstagarna utan en kompensation i form av kortare arbetstid. Det är också möjligt att företaget kan skapa en mer flexibel organisation och därigenom utnyttja arbetskraften och kapitalet mer optimalt utifrån efterfrågan. När möjligheter till effektiviseringar finns, blir således inte kostnaderna för företaget till följd av arbetstidsförkortningen så stora eller kan till och med utebli. Arbetstidsförkortning kan leda till positiva företagsekonomiska effekter i företag där en förändring av verksamheten kan leda till en förbättring i kapitalanvändningen och en modernisering av arbetsorganisationen. Detta betyder att om företaget kan upprätthålla eller öka driftstiden samt öka produktiviteten, kan bättre resultat uppnås än innan arbetstiden förkortades.
Eftersom en förkortning av normalarbetstiden troligen ställer större krav på företagens översyn av organisationen i jämförelse med vid utökad ledighet, skulle det tala för att det är mer företagsekonomiskt fördelaktigt med en normalarbetstidsförkortning. Generellt sett innebär dock kortare normalarbetstid en sänkning av driftstiden, om inte antalet anställda utökas och/eller skiftarbete införs eller utökas. Förutsättningar för omorganisationer är också mycket olika i olika typer av företag och verksamheter samt vid olika storlek på arbetsplatsen. Dessutom innebär omorganisationer kostnader som inte alltid kan kompenseras genom effektivitetsvinster, i alla fall inte på kort sikt.
Vid kortare normalarbetstid är personalen troligen mer utvilad inför varje arbetspass, vilket kan innebära att arbetet kan utföras
med färre fel samt på ett snabbare och effektivare sätt, dvs. att produktiviteten kan öka. Kortare normalarbetstid kan emellertid också medföra att varje enskilt arbetspass innebär en högre stressnivå än tidigare, vilket kan inverka negativt på såväl individens prestationsförmåga som företagets produktion. Även om utökad ledighet kan bidra till bättre möjligheter till återhämtning för den arbetstagare som är ledig, kan det få motsatt effekt för de arbetande kollegorna. De som är i tjänst under ledigheten kan tvingas täcka upp för den lediga kollegan alternativt behöva ägna tid och kraft åt att introducera en vikarie i arbetet. Företagets strävan att upprätthålla driftstiden kan också inverka negativt på arbetskraftens välbefinnande och hälsa om ofördelaktiga arbetstider måste accepteras.
Arbetskraftens frånvaro p.g.a. sjukskrivning eller sänkt arbetskapacitet till följd av ohälsa inverkar negativt på företagens produktion och således på företagets resultat. För att ohälsan i arbetslivet skall kunna minska genom att arbetstiden kortas, krävs förmodligen att arbetstagarens möjligheter till inflytande och flexibilitet när det gäller arbetstidens förläggning ökar. Detta ställer i sin tur krav på företagets eller verksamhetens arbetsorganisation. Om företaget kan uppnå långsiktiga positiva effekter genom att förändra arbetsformer och arbetsmiljö, borde det stimulera företaget att på eget initiativ genomföra förändringar. Osäkerheten om hur målet med minskad ohälsa skall kunna uppnås och att det kan ta lång tid innan resultat blir synliga, kan dock minska företagens vilja till att genomföra förändringar. Vid avsaknad av ekonomiska incitament för företaget, finns generellt sett risk för kortsiktigt tänkande. Hälsoeffekter till följd av arbetsmiljön och arbetsförhållanden uppkommer först på lite längre sikt, varför det är svårt för arbetsgivaren att ur ett kortsiktigt perspektiv se resultat av gjorda investeringar eller förändringar. Det finns risk för att behovet av att genomföra förändringar i arbetsgivarens perspektiv inte blir lika stort vid en utökad ledighet som vid en förkortning av normalarbetstiden. Om arbetsgivaren inte i tillräcklig grad anpassar verksamheten kan arbetstagare drabbas av ökad arbetsbelastning och stress när kollegor är lediga. Lokala försök med flexibel förläggning av arbetstider tyder emellertid på att arbetstagare upplever tillfredsställelse av eget inflytande och att det går att finna bra lösningar för arbetstidens förläggning.
Slutsatsen av ovanstående resonemang blir att det är svårt att dra någon generell slutsats av om en sänkt arbetstid kan medföra
positiva effekter som kan motverka konsekvenserna av det minskade antalet arbetstimmar och i vilken utsträckning det sker. Troligen förhåller det sig dock så att ju större minskningen av arbetstiden är i kvantitativa mått, desto större krav ställs på att arbetsgivaren omorganiserar verksamheten. Större förändringar av verksamheten kan bidra till att de positiva sidorna för arbetstagarna ökar och slutligen kommer företaget till del i form av bättre arbetsprestationer. Om fördelar som uppstår vid en omorganisation kan uppväga kostnaderna för omorganisationen är emellertid osäkert.
En skillnad mellan normalarbetstidförkortning och utökad ledighet för företaget kan sägas vara att en normalarbetstidsförkortning innebär en mindre flexibel metod att minska arbetstiden, men samtidigt en metod som är mer planeringsbar. Utökad ledighet innebär en ur verksamhetssynpunkt mer flexibel minskning, där frånvaro i många fall kan mötas av att arbetskamrater får ta på sig mer arbete, snarare än ändringar i organisationen. Ledighet blir svårare att planera inför och anpassa organisationen till. Samtidigt finns skäl att tro att ledigheten kommer att kunna styras mot tillfällen när verksamheten i högre grad medger frånvaro.
Arbetsintensiv verksamhet
För verksamheter där produktionen av varor eller tjänster främst sker med hjälp av arbetskraft, dvs. om verksamheten är arbetsintensiv, kan en förkortad arbetstid få större konsekvenser än för ett varuproducerande företag där maskiner utgör en viktig del av produktionen, dvs. där verksamheten är kapitalintensiv. Arbetsintensiv verksamhet utgörs främst av offentlig sektor och privata tjänsteföretag. Den privata tjänstesektorn är heterogen, men generellt sett är arbetskraften tjänsteföretagens viktigaste produktionsfaktor (se kapitel 3). Arbetsintensiv verksamhet innebär att bortfallet i arbetstimmar vid en arbetstidsförkortning inte kan kompenseras med investeringar i maskiner och inte heller i särskilt stor utsträckning kompenseras genom effektiviseringar av arbetsmetoder.
Normalarbetstidsförkortning kan medföra att bortfallet av arbetstimmar måste täckas upp genom att ytterligare personal anställs eller att befintlig personal arbetar övertid. Längre arbetstid hos befintlig personal kan också tas ut genom att deltidsanställda ökar sitt arbetsutbud. Hur bortfallet av arbetstimmar hanteras av
arbetsgivaren beror rimligen av storleken på förkortningen av arbetstiden och om den genomförs i etapper eller i ett steg. Det är troligt att övertidsarbete kan vara ett sätt för arbetsgivaren att hantera förändringen vid en kortare minskning av arbetstiden samt under en period med successivt genomförande. Kraven på de anställda kan öka, så att relativt mer arbete förväntas utföras på kortare arbetstid eller med mindre personal. På en arbetsplats med många anställda finns det naturligtvis större möjligheter att finna personal som av olika anledningar är intresserade av att arbeta mer. Mer flexibla lösningar när det gäller bemanning och personalens arbetsuppgifter kan vara ett sätt att finna nya lösningar. När det gäller mindre företag kan det vara svårare att finna lösningar på bortfallet av timmar. Om en viss minimibemanning måste hållas inom exempelvis vissa öppettider, för kortare arbetspass per anställd med sig att luckor uppstår. Eventuella fördelar som kan finnas inom mindre verksamheter, kan vara att personalen känner varandra väl och också har en bred kompetens så att de kan täcka upp för varandra.
Om en normalarbetstidsförkortning medför behov av att rekrytera mer personal, innebär fler anställda att de administrativa kostnaderna i form av lönehantering och personalfrågor i allmänhet ökar. I samband med att ytterligare personal måste rekryteras uppkommer också rekryteringskostnader för företaget i form av annonsering, intervjuer, upplärning av personal etc. Rekryteringskostnader till följd av att arbetstiden har förkortats är en kostnad som uppkommer på kort sikt. För att nya tjänster skall kunna skapas krävs också att arbetsscheman kan läggas om så att alla anställda ges rimliga arbetstider. Kostnader i form av schemaläggning och annan administration i anslutning till att arbetstidsreformen genomförs, kan ses som engångskostnader och har därmed ingen större betydelse för företagets omkostnader på längre sikt.
Utökad ledighet kan innebära såväl mindre som större konsekvenser för arbetsgivaren beroende på hur arbetskraften kommer att utnyttja sin möjlighet till ledighet. Den utökade ledigheten kan sparas och sedan tas ut i form av en regelbunden förkortning av arbetstiden, varvid konsekvenserna för företagen skulle bli liknande dem som kan uppstå vid en normalarbetstidsförkortning. Om ledigheten tas ut som en längre sammanhängande ledighet, får det liknande konsekvenser som uttag av semester kan få. Beroende på tidpunkten för ledigheten, kan konsekvenserna för företaget bli
olika omfattande. Om enstaka arbetstagare tar ut ledighet i perioder när arbetsbelastningen inte är hög, kan troligen arbetande kollegor täcka upp inom ordinarie arbetstid eller genom övertid under en begränsad period. Det kan också tänkas att företaget väljer att ta in en vikarie, om personalens antal är kritiskt för verksamheten. Liksom vid en normalarbetstidsförkortning, har ett mindre företag förhållandevis mindre möjligheter att anpassa verksamheten vid ledigheter. Därmed kommer personalens möjligheter att ta ut ledigheten att behöva anpassas till verksamhetens förutsättningar i högre grad.
I jämförelse med normalarbetstidsförkortning, medför utökad ledighet mindre administrativa konsekvenser i samband med att lagen träder i kraft. En lag om utökad ledighet medför dock administrativa konsekvenser genom att omfattningen av ledigheten måste räknas fram för varje år och bokföras. Dessutom kan administration uppstå i samband med att ledigheter tas ut, framför allt om extra personal behöver anställas.
Ovanstående resonemang leder fram till att det är svårt att förutsäga konsekvenserna av förkortad arbetstid i form av administrativa kostnader och om det råder någon större skillnad mellan de olika metoderna. Det bör också påpekas att konsekvenser i form av administrativa kostnader också kan uppkomma inom kapitalintensiva verksamheter. Arbetsintensiva verksamheter är möjligen mer sårbara till följd av att de inte har möjlighet att ersätta arbetskraft med kapital. Dessutom utgör kostnader kopplade till arbetskraften en stor andel av de totala kostnaderna för arbetsintensiva verksamheter. Möjligen kan det vara så att en normalarbetstidsförkortning för med sig relativt större administrativa kostnader i samband med införandet och att dessa är av övergående karaktär. Utökad ledighet för inte på samma vis med sig kortsiktiga kostnader i samband med genomförandet av arbetstidsreformen. I detta fall kan de kortsiktiga kostnaderna uppstå stötvis och vara svårare att förutse.
4.3. Samhället
Förenklat kan sägas att det ur samhällsekonomiskt perspektiv inte har någon betydelse om en förkortning av arbetstiden sker genom en normalarbetstidsförkortning eller om ledigheten utökas. Det är det totala antalet arbetade timmar i ekonomin som har betydelse.
Konsekvenserna på samhällsnivå utgör dock en sammanvägning av de konsekvenser som uppstår på individ- och företagsnivå. Två viktiga faktorer för samhällsekonomin, där det eventuellt kan finnas en skillnad beroende på metod för förkortning av arbetstiden, är arbetsutbudets utveckling och arbetsrelaterad ohälsa.
4.3.1. Ökat eller minskat arbetsutbud
Arbetsutbudet i ekonomin som helhet har en avgörande betydelse för den ekonomiska tillväxten och därmed för befolkningens levnadsstandard. Minskningen av antalet arbetade timmar i ekonomin till följd av en förkortad arbetstid kan motverkas om individer som i dag inte arbetar börjar arbeta tack vare förändringen, om de som arbetar deltid väljer att arbeta mer, om arbetstagare orkar arbeta längre så att den faktiska pensionsåldern höjs samt om arbetstagare arbetar övertid eller om ohälsan i arbetslivet kan minskas. Hur den sammanlagda effekten av detta blir är svårt att veta eftersom det beror av individers och företags agerande. Dessutom innebär en lagstiftad förkortning av arbetstiden i sig en minskning av det totala arbetsutbudet. Det innebär att även om arbetsutbudet skulle öka, krävs att den totala arbetsutbudsökningen är större än den totala minskningen i arbetstimmar till följd av lagstiftningen, för att en positiv effekt på samhällsekonomin i jämförelse med om ingen arbetstidsreform hade genomförts. Om ökningen av arbetsutbudet blir mindre än bortfallet av arbetstimmar blir effekten en begränsning av de samhällsekonomiska konsekvenserna till följd av arbetstidsreformen. Nedan förs resonemang om eventuella positiva effekter på arbetsutbudet av en minskad normalarbetstid respektive utökad ledighet.
Ökat arbetsutbud har en positiv effekt på samhällsekonomin som helhet dels genom att skatteintäkterna från arbetsinkomster kan öka dels genom att transfereringarna till hushållen kan minska. Ökad efterfrågan på arbetskraft och därmed ett ökat arbetsutbud bidrar till en högre produktion i företagen som i sin tur bidrar till ekonomins samlade produktion och därmed den ekonomiska tillväxten.
En förutsättning för att arbetsutbudet skall kunna öka vid en normalarbetstidsförkortning är att företagen efterfrågar mer arbetskraft till följd av den förkortade arbetstiden. Om det
minskade antalet arbetade timmar per anställd i stället kompenseras genom kapitalinvesteringar, effektivare arbetsmetoder eller om företagen minskar produktionen till den nivå som befintlig personal kan producera, uppstår inga nya arbetstillfällen eller möjligheter för de som arbetar att arbeta mer. Inom tjänstesektorn och inom offentlig sektor finns sämre möjligheter att ersätta arbetskraft med kapital och att anpassa arbetsmetoderna så att mindre arbetstimmar behövs, varför det är troligt att antalet anställda måste öka alternativt att de som är anställda tvingas utföra fler arbetsuppgifter. Inom offentlig sektor, och särskilt inom kommunala verksamheter, är intäkterna via skatter och statsbidrag givna och lönekostnader för personalen utgör den tyngsta utgiftsposten, varför möjligheterna att öka personalstyrkan ändå kan vara begränsade. Även utökad ledighet kan skapa större efterfrågan på arbetskraft, vilket i hög grad beror på hur ledigheten tas ut samt hur arbetsgivaren har möjlighet och resurser att parera den störning i produktionen som ledigheten innebär (se avsnittet om företaget ovan).
En slutsats som möjligen kan dras, är att en förkortad normalarbetstid innebär en varaktig förändring som framtvingar förändringar i verksamheten. Om det i sin tur leder till ökad efterfrågan på arbetskraft är emellertid osäkert. Forskning på området visar att det blir olika effekter beroende på verksamhetens art, vilket talar för att den sammanvägda effekten för samhället blir liten eller obefintlig. Vid utökad ledighet är inte kraven på förändringar lika stora eftersom arbetstidsminskningen huvudsakligen kan antas bli av tillfällig karaktär. I detta fall är det mer sannolikt att befintlig personal får täcka upp för personal som är ledig. Om ledigheten tas ut i sammanhängande perioder eller om verksamhetens art kräver viss bemanning, kan efterfrågan på arbetskraft tänkas öka. Sannolikt blir efterfrågan på arbetskraft mindre om förkortningen av arbetstiden genomförs genom utökad ledighet i jämförelse med vid normalarbetstidsförkortning. Här bör påpekas att det inte är särskilt troligt att arbetslösheten minskar till följd av den förkortade arbetstiden, vilket beskrevs i kapitel 3. Det kan bli så att en minskad arbetstid inte alls leder till ökad sysselsättning eller att sysselsättningen rent av minskar.
För vissa som i dag står utanför arbetsmarknaden, kan det tänkas vara mer attraktivt att arbeta när arbetstiden är kortare. Med personer utanför arbetsmarknaden, eller personer ej i arbetskraften, avses personer som är i arbetsför ålder men som av olika skäl inte
arbetar och inte heller söker arbete. Till denna grupp räknas studerande, hemarbetande, och förtidspensionärer. Om individer som inte arbetar väljer att träda in på arbetsmarknaden bidrar det positivt till det samlade arbetsutbudet. En lägre normalarbetstid är möjligen lättare att värdera än en rätt till ledighet, eftersom kännedom om de faktiska möjligheterna att ta ut ledigheten kan saknas när individen inte är etablerad på arbetsmarknaden. Presumtiva arbetstagare kan också tänkas se fördelar i möjligheterna att flexibelt ta ut lediga timmar eller dagar. Slutsatsen blir att det inte går att dra några säkra slutsatser om hur de som i dag inte arbetar kan komma att agera till följd av respektive metod för förkortning av arbetstiden. För att de som står utanför arbetsmarknaden ska kunna börja arbeta krävs dessutom att den kompetens som dessa personer besitter efterfrågas på arbetsmarknaden.
Förutsättningarna för ett ökat arbetsutbud varierar mellan olika regioner i landet till följd av skillnader i befolkningssammansättning och näringslivets struktur. I vissa regioner uppstår inte ökningar i arbetsutbudet trots att efterfrågan på arbetskraft finns. När brist på arbetskraft med rätt kompetens råder, kan s.k. flaskhalsar uppstå. Flaskhalsar innebär att företag inte kan utöka verksamheten i den utsträckning de vill och kan i värsta fall leda till att verksamheten läggs ned eller flyttas. Om matchningen mellan utbud av och efterfrågan på arbetskraft inte fungerar, får det flera negativa effekter för samhället som helhet. I de fall när företag och verksamheter behöver rekrytera personal till följd av arbetstidsminskningen, är eventuell brist på arbetskraft med rätt kompetens ett problem. Det är emellertid svårt att se om det råder någon skillnad mellan normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet i detta avseende.
Det kan konstateras att det är tveksamt om en arbetstidsreform kan leda till att arbetsutbudet påverkas i positiv riktning. Att en eventuell ökning av arbetsutbudet blir tillräckligt stor för att motverka den initiala minskningen av antalet arbetstimmar i ekonomin är inte särskilt troligt. Till detta kommer att Sverige inom en snar framtid riskerar att få brist på arbetskraft till följd av den demografiska utvecklingen som beskrevs i kapitel 3. Sammantaget är det osäkert om det samlade arbetsutbudet i ekonomin kan bli tillräckligt stort för att upprätthålla dagens nivå i välfärdssamhället.
4.3.2. Ohälsan i arbetslivet
Om förkortad normalarbetstid eller utökad ledighet leder till att ohälsan hos arbetskraften minskar och att sjukskrivningarna därmed kan minska, vore det en stor samhällsekonomisk fördel. Som tidigare beskrivits är sambanden mellan arbetstidens längd och ohälsa osäkra.4 Det går inte att visa på klara samband mellan arbetstidsförkortningar och en förbättrad hälsa hos arbetstagarna. Däremot har det gått att iaktta att arbetstagarnas sociala välbefinnande ökat vid olika typer av arbetstidsreformer, både till följd av sänkt arbetstid och ökade möjligheter att anpassa sina arbetstider efter individuella behov. Arbetstagarnas inflytande över sina arbetstidsförhållanden framstår som en av de viktigaste förutsättningarna för ökat välbefinnande genom arbetstidsreformer. Troligen skulle det krävas en ganska stor förkortning av arbetstiden för att det skulle kunna ge någon påvisbar positiv effekt på hälsan. Vilka möjligheter det finns att kombinera arbetstidsminskningen med inflytande för individen har troligen betydelse för vilken förkortningsmetod som är den bästa ur hälso- och välbefinnandesynpunkt.
En minskad arbetstid kan för de äldre i arbetskraften innebära att de orkar arbeta längre innan de går i pension och att den faktiska pensionsåldern kan höjas tack vara minskat antal förtidspensioneringar. Det är emellertid svårt att avgöra om en förkortning av normalarbetstiden eller utökad ledighet med möjligheten att ta ut ledighet som del av dag, är mer eller mindre fördelaktig när det gäller att få äldre att stanna kvar i arbetslivet. Rimligen är det stora individuella skillnader beroende på individens preferenser samt beroende på hur arbetssituation och arbetsuppgifter ser ut.
4 Se kapitel 3 för en mer fullständig redovisning.
5. Samhällsekonomiska konsekvenser vid förkortad arbetstid
Enligt kommittédirektivet har kommittén i uppdrag att pröva olika vägar till förkortning av arbetstiden. Två metoder anges, dels en minskning av arbetstiden genom utökad ledighet om fem dagar, dels en förkortning av den s.k. normalarbetstiden.
5.1. Kommitténs uppdrag till Konjunkturinstitutet
Kommittén gav Konjunkturinstitutet i uppdrag att göra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av fyra alternativa lagstiftade minskningar av arbetstiden. En makroekonomisk konsekvensanalys ger en bild av hur en minskad arbetstid påverkar utvecklingen på arbetsmarknaden, den långsiktiga ekonomiska tillväxten samt den privata och den offentliga sektorns ekonomi. Konjunkturinstitutet redovisade sitt uppdrag vid kommitténs sammanträde den 6 mars 2002.
I uppdraget till Konjunkturinstitutet specificerades vissa grundförutsättningar. Analysperioden bestämdes till åren 2002–2020, vilket innebär att utgångspunkten är statistik från 2001. Att arbetstiden skall förkortas förutsattes bli känt i januari 2003 och minskningen av arbetstiden antogs påbörjas 2004. I de olika beräkningsalternativen antogs det inte ske någon direkt lönekompensation.1Lönerna bestäms i kollektivavtal under analysperioden.
1 Med direkt lönekompensation menas att timlönen justeras upp i motsvarande utsträckning som arbetstiden förkortas så att årsinkomsten inte påverkas av den kortare arbetstiden. Direkt lönekompensation används här som begrepp för full lönekompensation. Se kapitel 3 för en beskrivning av begreppet lönekompensation.
5.1.1. Fyra beräkningsalternativ
Konjunkturinstitutet har på kommitténs uppdrag genomfört beräkningar av följande fyra alternativ:
1. AT38 – Den lagstiftade veckoarbetstiden enligt arbetstidslagen förkortas med två timmar till 38 timmar för en heltidsanställd. Förkortningen införs under en fyraårsperiod (år 2004–2007) med en halvtimme per år. För dem som arbetar 40 timmar eller mer i genomsnitt per vecka antas genomslaget bli två timmar. De som arbetar mellan 35 och 40 timmar i genomsnitt per vecka antas få en förkortning av arbetstiden med 5 procent av den ursprungliga arbetstiden. För dem som arbetar mindre än 35 timmar i genomsnitt per vecka antas förkortningen motsvara 2,5 procent av den ursprungliga arbetstiden.
2. AT35 – Den lagstiftade veckoarbetstiden enligt arbetstidslagen förkortas med fem timmar till 35 timmar för en heltidsanställd. Förkortningen införs under en tioårsperiod (år 2004– 2013) med en halvtimme per år. För dem som arbetar 40 timmar eller mer i genomsnitt per vecka antas genomslaget bli fem timmar. De som arbetar mellan 35 och 40 timmar i genomsnitt per vecka antas få en förkortning av arbetstiden med 12,5 procent av den ursprungliga arbetstiden. För dem som arbetar mindre än 35 timmar i genomsnitt per vecka antas förkortningen motsvara 6,25 procent av den ursprungliga arbetstiden.
3. SEML – Ledigheten per år förlängs med fem dagar genom en ändring i semesterlagen. Ledigheten ökar med två dagar år 2004 och med en dag per år under perioden 2005–2007. De samhällsekonomiska effekterna av detta alternativ begränsas genom att de som är offentligt anställda och genom sina kollektivavtal har mer än 25 dagars semester endast antas få del av de utökade semesterdagarna upp till totalt 30 semesterdagar. För dem som innan reformen har fler än 30 semesterdagar antas ingen förändring ske.
4. LBL – Ledigheten per år förlängs med fem dagar genom införande av en ny lag, ”Lag om betald ledighet”.2 Ledigheten ökar med två dagar år 2004 och med en dag per år under perioden 2005–2007. I detta alternativ antas genomslaget inte påverkas av antalet semesterdagar i kollektivavtal. Den årliga ledigheten förlängs i proportion till sysselsättningsgraden, vilket exempelvis innebär att personer som arbetar 30 timmar per vecka får ledigt med betalning i fem 6-timmarsdagar.
Enligt kommittédirektivet skall kommittén pröva alternativen med en utökad ledighet på fem dagar och en sänkning av normalarbetstiden som alternativa metoder för en kortare arbetstid. De olika varianterna av utökad ledighet, ändring i semesterlagen och lag om betald ledighet, har arbetats fram utifrån olika preferenser; antingen skall den utökade ledigheten ökas för i första hand dem som i dag inte har så många semesterdagar, eller så skall den utökade ledigheten ges till samtliga arbetstagare oavsett antalet semesterdagar i utgångsläget. En utökning av ledigheten med fem lediga dagar motsvarar ungefär en normal arbetsvecka på 39 timmar. De samhällsekonomiska konsekvenserna av utökad ledighet med fem dagar respektive en normalarbetstidsförkortning till 39 timmar hade i Konjunkturinstitutets analys blivit i princip desamma. I den politiska diskussionen är det snarare större minskningar av normalarbetstiden än en timma per vecka som förespråkas. Kommittén har därför valt att låta Konjunkturinstitutet analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av en normalarbetstid på 38 timmar respektive 35 timmar per vecka.
5.2. Utgångspunkter för analysen
Konjunkturinstitutet utgår i sin analys från att det är tillgången på arbetstimmar i ekonomin och produktiviteten som sätter gränsen för den totala produktionsvolymen och därmed den ekonomiska tillväxten på lång sikt. Nedan redogörs för de utgångspunkter som är mest centrala för Konjunkturinstitutets analys.
2 När uppdraget till Konjunkturinstitutet gavs var kommitténs arbetsnamn på den nya lagen ”Lag om betald ledighet”. Kommittén har sedan valt att kalla den nya lagen om fem dagar utökad ledighet för ”Lag om flexibel ledighet”.
5.2.1. Arbetslöshet och sysselsättning
För att antalet arbetslösa i ekonomin skall kunna minska genom att arbetstiden kortas krävs att den samlade efterfrågan på arbetstimmar i ekonomin inte påverkas särskilt mycket av arbetstidens längd. Därtill krävs att det är möjligt att öka antalet sysselsatta personer genom s.k. arbetsdelning, vilket innebär att ett givet antal arbetstimmar kan fördelas på flera arbetstagare. Om en arbetsdelning kan komma till stånd beror på en rad olika faktorer såsom om arbetskraften kan ersättas med alternativa produktionsfaktorer som t.ex. maskiner och datorer, om den totala efterfrågan på produktionsfaktorer kommer att minska samt storleken på de fasta kostnaderna för arbetskraften i jämförelse med arbetskraftens rörliga kostnader. När de fasta kostnaderna för arbetskraften är större än de rörliga, kan arbetsgivaren välja att öka övertidsuttaget i stället för att anställa mer arbetskraft. Nettoeffekten av en allmän arbetstidsförkortning på antalet sysselsatta personer är således oklar även om timlönerna inte ökar i samband med förkortningen av arbetstiden. Dessutom skiljer sig effekterna åt på kort och lång sikt konstaterar Konjunkturinstitutet.
Om timlönerna justeras uppåt i samband med att arbetstiden kortas, exempelvis genom att timlönen ökar exakt så mycket att årslönen förblir opåverkad av den kortare arbetstiden, kommer utvecklingen av antalet sysselsatta personer att dämpas. Sysselsättningen påverkas ytterligare nedåt om Riksbanken tvingas höja reporäntan för att motverka de inflationsimpulser som blir följden av de högre timlönerna.
5.2.2. Bedömning av genomslag – faktisk arbetad tid
Det är rimligt att tro att en kortare standardarbetstid leder till en kortare faktisk arbetstid.3 Konjunkturinstitutet pekar emellertid på att det finns forskning som visar att påtvingad arbetstidsförkortning kan leda till att arbetsgivaren ökar övertidsuttaget så mycket att den faktiska arbetstiden inte minskar samt att antalet anställda till och med kan minska även om produktionen är oförändrad. Genomslaget av en sänkning av standardarbetstiden på
3 Med standardarbetstid avses i Konjunkturinstitutets rapport den arbetstid exklusive övertidsuttag som är bestämd antingen i avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller i lag. S.k. bisyssla ingår inte i måttet. Med faktisk arbetstid avses standardarbetstid justerad för frånvaro och övertidsuttag.
antalet faktiskt arbetade timmar kan också tänkas påverkas av sjukfrånvaron. När det gäller sjukfrånvaron har Konjunkturinstitutet inte funnit något stöd i forskningen för att kortare arbetstid leder till förbättrad hälsa och därmed lägre sjukfrånvaro. Konjunkturens utveckling kan också ha betydelse för genomslaget av en förkortad standardarbetstid på den faktiskt arbetade tiden.
Troligen skiljer sig genomslaget av en förkortad arbetstid mellan olika sektorer och yrkeskategorier samt mellan olika regioner. Graden av genomslag varierar också mellan kort och lång sikt. Empirisk forskning har visat på att en förkortad arbetstid får ett genomslag på 40–100 procent. Ju längre tidsperiod sedan arbetstidsreformen genomförts desto större genomslag. Konjunkturinstitutet gör en sammanvägd bedömning att en minskning av standardarbetstiden kommer att slå igenom till 80 procent i faktisk arbetad tid. Detta innebär att en förkortning av standardarbetstiden med exempelvis 60 minuter ger en förkortning av den faktiska arbetstiden med 48 minuter.
5.2.3. Produktivitet
Förutom effekten på antalet sysselsatta och den faktiska arbetstiden i ekonomin, bestäms den samlade produktionsvolymen i ekonomin vid en förkortad arbetstid av den genomsnittliga arbetsproduktiviteten4. När det är möjligt att ersätta arbete med kapital5kommer en arbetstidsförkortning som medför en högre arbetskraftskostnad per timme på kort sikt att resultera i en höjd kapitalintensiteten, dvs. kvoten mellan kapitalstocken och det faktiska antalet arbetade timmar blir större. Högre kapitalintensitet innebär högre produktion per timme eller med andra ord att produktiviteten ökar. Produktiviteten kan också tänkas öka genom att mer utvilad arbetskraft orkar arbeta mer effektivt. Det faktum att en större andel av arbetstiden kommer att upptas av administration samt påbörjande och avslutande av arbetet talar dock emot en ökad produktivitet.
Konjunkturinstitutet har i sitt arbete beaktat såväl teoretisk som empirisk forskning och funnit att det är oklart i vilken riktning
4 Arbetsproduktivitet definieras som produktion per arbetstimme. 5 Med kapital avses i första hand produktionsfaktorer i form av fysiskt kapital såsom maskiner, robotar, datorer etc. Kapitalinvesteringar skulle också kunna utgöras av humankapital i form av högre utbildad arbetskraft som medför att ett fåtal högutbildade personer kan ersätta flera personer med lägre utbildning.
arbetsproduktiviteten påverkas av en lagfäst arbetstidsförkortning. Analysen baserar därför på ett antagande om att arbetsproduktiviteten på lång sikt inte påverkas av den förkortade arbetstiden i något av de analyserade fallen.
5.2.4. Demografisk utveckling
Antalet sysselsatta personer i ekonomin som helhet beror dels på antalet personer i åldern 16–64 år i befolkningen och dels på den s.k. sysselsättningsgraden.6 Sysselsättningsgraden skiljer sig åt mellan olika åldersgrupper. Den demografiska utvecklingen medför en naturlig minskning av det totala antalet sysselsatta i ekonomin. Antalet arbetstimmar i ekonomin som helhet kommer enligt Konjunkturinstitutets beräkningar att minska med 0,15 procent per år som en följd av minskad befolkning i åldersgruppen 16–64 år samt ändrad ålderssammansättning inom denna grupp. Det minskade antalet arbetstimmar till följd av demografin begränsar tillväxtmöjligheterna för svensk ekonomi.
5.2.5. Ekonomisk politik
När det gäller den ekonomiska politiken utgår Konjunkturinstitutet från att nu gällande förhållande kommer att bestå under analysperioden. Sverige antas stå utanför EMU och Riksbanken antas därmed kunna bedriva en självständig penningpolitik med utgångspunkt från det nu gällande prisstabilitetsmålet som innebär att inflationen skall ligga omkring 2 procent.7
Finanspolitiken antas föras utifrån regeringens och riksdagens saldomål, dvs. att den offentliga sektorns finansiella sparande8 skall uppgå till 2 procent i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottet utöver detta mål tillförs hushållen i form av skattesänkningar, alternativt ökade transfereringar, så att överskottet vid frånvaro av störningar uppgår till två procent. I de beräkningsalternativ där den förkortade arbetstiden medför att det offentligt finansiella sparandet understiger saldomålet, sker en gradvis
6 Personer i åldern 16–64 år räknas till den arbetsföra befolkningen. Sysselsättningsgraden definieras som antalet sysselsatta personer i förhållande till befolkningens storlek. 7 I slutversionen av rapporten från Konjunkturinstitutet redovisas en översiktlig beskrivning av anpassningen i ekonomin vid ett EMU-medlemskap, se bilaga 2 i detta betänkande. 8 Offentliga sektorns finansiella sparande definieras som skillnaden mellan offentliga sektorns inkomster och utgifter.
anpassning av det offentliga sparandet mot den målsatta nivån. Den offentliga konsumtionen och transfereringarna blir lägre än vid frånvaro av en arbetstidsförkortning. Dessa anpassningar liksom andra effekter av den kortare arbetstiden får återverkningar på storleken på de skattesänkningar som säkerställer att överskottet förblir två procent efter anpassningsförloppet.
5.3. Resultaten av analysen
Konjunkturinstitutet har redovisat sina resultat i en rapport som överlämnades till kommittén den 6 mars 2002. Rapporten finns som bilaga 2 till detta betänkande.9 I det följande avsnittet redovisas det viktigaste resultaten i Konjunkturinstitutets rapport.
5.3.1. Utveckling i ekonomin på kort och lång sikt
Referensscenarier
Analysen av de makroekonomiska konsekvenserna av en förkortad arbetstid görs enligt uppdraget utifrån två olika referensscenarier. De två referensscenarierna motsvarar två skilda beskrivningar av hur utvecklingen skulle kunna bli om arbetstiden inte förkortas via lagstiftning. I referensscenario 1 (REF1) antas att arbetstiden förkortas genom kollektivavtal under analysperioden, medan det inte sker någon sådan förkortning i referensscenario 2. De två olika referensscenarierna kan ses som två ytterligheter i en beskrivning av den framtida utvecklingen. Det är möjligt att den verkliga utvecklingen skulle kunna innebära att det inte sker någon kollektivavtalad förkortning av arbetstiden under den period när den lagstiftade förkortningen genomförs, men att det efter några år påbörjas en förkortning av arbetstiden genom kollektivavtal. Hur arbetsmarknadens parter kommer att agera när en lagstiftad förkortning av arbetstiden införs är svårt att förutsäga och det finns inte heller någon forskning som kan ge stöd för i vilken utsträckning de kollektivavtalade förkortningar som i dag sker kommer att upphöra eller sprida sig till andra yrkesområden. När det är svårt att bedöma hur utvecklingen kan komma att se ut, ger
9 Analysen och beräkningarna är desamma som när uppdragets redovisades. Vissa förtydliganden och tillägg har gjorts av Konjunkturinstitutet sedan redovisningen av uppdraget i mars 2002.
en beskrivning av två ytterligheter en indikation om inom vilka gränser en framtida utveckling kan komma att ske.
Konjunkturinstitutet håller referensscenario 1 som den mest troliga beskrivningen av den framtida utvecklingen och fokuserar därmed sin redovisning av uppdraget på detta scenario, även om beräkningar för referensscenario 2 också finns redovisade i rapporten.
Referensscenario 1 innebär att den ekonomiska tillväxten är balanserad med en inflation på 2 procent, omkring 4 procents löneökningar och ett offentligt finansiellt sparande motsvarande 2 procent av BNP. Arbetslösheten sjunker långsamt och ligger hela tiden mellan 3,5 och 4 procent. Sysselsättningsutvecklingen bestäms av den demografiska utvecklingen och avtar med ungefär 0,15 procent per år. Medelarbetstiden minskar med totalt 0,1 procent per år som en följd av bl.a. kollektivavtalade arbetstidsminskningar. Antalet arbetstimmar i ekonomin totalt minskar med 2,1 procent under perioden 2001 till 2020. Nedgången är snabbare under den senare delen av perioden (år 2011–2020) som en följd av den ofördelaktiga demografiska utvecklingen. Den årliga genomsnittliga ekonomiska tillväxten beräknas bli 1,9 procent mellan år 2002 och 2010 samt 1,6 procent mellan år 2011 och 2020. Ur ett historiskt och internationellt perspektiv är detta låga tillväxttal.
Utveckling på lång sikt
Eftersom varken arbetslösheten eller sysselsättningen antas påverkas på lång sikt, kommer såväl medelarbetstiden som det totala antalet arbetade timmar att minska i lika stor utsträckning som den genomförda förkortningen av arbetstiden. Sverige är en liten öppen ekonomi med en internationellt integrerad kapitalmarknad. Detta medför att avkastningen på investeringar i Sverige på lång sikt kommer att vara internationellt styrda, vilket innebär att avkastningen på lång sikt är opåverkad av en arbetstidsförkortning. Minskningen i antal arbetstimmar kommer således att påverka kapitalvolymen i lika stor utsträckning. Om såväl arbets- som kapitalinsatser reduceras i samma storleksordning som antalet arbetade timmar, kommer den samlade produktionen, dvs. BNPnivån, att minska i samma procentuella storleksordning som arbetstiden (se tabell 5.1). Konjunkturinstitutet konstaterar att jämförelse av de olika förkortningsalternativen mot referens-
scenario 1 ger samma procentuella avvikelser som jämförelse av de olika förkortningsalternativen mot referensscenario 2. De procentuella avvikelser år 2020, som redovisas i tabell 5.1, gäller således för såväl referensscenario 1 som referensscenario 2.
Tabell 5.1 Långsiktiga effekter på arbetade timmar och BNP Avvikelse i procent från referensscenario år 2020
AT38 AT35 SEML LBL Medelarbetstid –3,6 –9,1 –1,2 –1,5 Sysselsättning 0 0 0 0 Arbetade timmar –3,6 –9,1 –1,2 –1,5 BNP –3,6 –9,1 –1,2 –1,5
Anm.: Den procentuella avvikelsen mellan alternativen och referensscenario 1 respektive alternativen och referensscenario 2 är lika stor. Källa: Konjunkturinstitutet [2002].
I diagram 5.1 visas utvecklingen av BNP för referensscenario 1 samt de olika förkortningsalternativen och i diagram 5.2 visas utvecklingen utifrån referensalternativ 2. Utvecklingen i referensscenario 2 ligger på en högre BNP-nivå i jämförelse med referensscenario 1 till följd av att det i referensscenario 2 inte sker någon kollektivavtalad förkortning av arbetstiden. Utvecklingsmönstren för referensscenarierna och alternativen är lika, men på olika nivå. Differensen mellan referensscenario och förkortningsalternativen är som nämnts desamma. Av diagrammen framgår att BNP utvecklas positivt för samtliga förkortningsalternativ under perioden, men att tillväxten i båda fallen ligger på en lägre nivå i jämförelse med referensscenarierna. Således är den ekonomiska tillväxten vid en förkortning av arbetstiden lägre än den hade kunnat vara. I diagrammen avviker kurvan för alternativet när arbetstiden kortas till 35 timmars normalarbetstid mer från referensscenariot till följd av att förkortningen är mer omfattande och att genomförandeperioden är mycket längre än för de andra alternativen.
Diagram 5.1 BNP i referensscenario 1 samt alternativen 2002–2020 (2001 års priser) Miljarder kronor
Källa: Konjunkturinstitutet [2002].
Diagram 5.2 BNP i referensscenario 2 samt alternativen 2002–2020
(2001 års priser)
Miljarder kronor
Källa: Konjunkturinstitutet [2002].
2 000 2 100 2 200 2 300 2 400 2 500 2 600 2 700 2 800 2 900 3 000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
REF1
AT38
AT35
SEML
LBL
2 000 2 100 2 200 2 300 2 400 2 500 2 600 2 700 2 800 2 900 3 000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
REF2
AT38
AT35
SEML
LBL
Den lägre BNP-nivån till följd av den minskade arbetstiden fördelar sig enligt Konjunkturinstitutets beräkningar jämnt i ekonomin. Detta innebär att offentlig och privat konsumtion påverkas i ungefär lika stor utsträckning av det lägre antalet arbetade timmar och således av den lägre ekonomiska tillväxten i jämförelse med om arbetstidsförkortningen inte hade införts. Lägre privat konsumtion vid förkortad arbetstid i jämförelse med vid oförändrad arbetstid, innebär att individer och hushåll får lägre disponibel inkomst och därmed relativt sämre möjlighet att köpa varor och tjänster. För den offentliga sektorn innebär den lägre ekonomiska tillväxten att den offentliga konsumtionen blir lägre vid en förkortad arbetstid i jämförelse med om arbetstiden inte hade förkortats genom lag. Det betyder att servicenivån och transfereringarna till hushållen blir lägre, än vad som annars hade varit fallet. I referensscenario 1 blir den ackumulerade volymökningen i offentlig sektor 10 procent år 2020, medan den vid en förkortning av arbetstiden till 38 timmar blir ca 6 procent och vid 35 timmars arbetsvecka ca 2 procent. Utökad ledighet medför en ackumulerad volymökning i offentlig konsumtion på 8,4– 8,8 procent år 2020. Hur mycket lägre den privata respektive offentliga konsumtionen beräknas bli år 2020 för de olika alternativen i jämförelse med referensscenariot redovisas i tabell 5.2.
Även för privat och offentlig konsumtion gäller att de procentuella avvikelserna mellan de olika alternativen och referensscenario 1 respektive referensscenario 2 är desamma.
Tabell 5.2 Långsiktiga effekter för BNP samt privat och offentlig konsumtion Avvikelse i procent från referensscenario år 2020
AT38 AT35 SEML LBL BNP –3,6 –9,1 –1,2 –1,5 Privat konsumtion –3,7 –8,8 –1,2 –1,5 Offentlig konsumtion –4,1 –8,1 –1,2 –1,6
Anm.: Den procentuella avvikelsen mellan alternativen och referensscenario 1 respektive alternativen och referensscenario 2 är lika stor. Källa: Konjunkturinstitutet [2002].
Konjunkturinstitutet utgår i sina beräkningar från att skattekvoterna inte höjs under perioden. Om skatterna i stället hade höjts när det offentliga sparandet understiger saldomålet hade
resultaten blivit annorlunda. Vidare hade andra resultat erhållits om exempelvis den kommunala konsumtionsutvecklingen för skola, vård och omsorg hade bestämts enbart utifrån den demografiska utvecklingen, vilket hade inneburit att kommunalskatterna hade höjts vid en lägre ekonomisk tillväxt. Konjunkturinstitutet gör bedömningen att höjda skattekvoter inte är möjligt med hänsyn till den internationella integrationen, då den ökar de svenska skattebasernas känslighet för skattesatserna. Höga skattesatser medför dessutom ofta oönskade snedvridningar i ekonomin.
Välfärdseffekterna av kortare arbetstid och därmed mer fritid kan enligt Konjunkturinstitutet uppskattas genom att fritiden värderas till lönen efter skatt. Genom att väga de negativa välfärdseffekterna i form av lägre privat och offentlig konsumtion mot den positiva effekten i form av ökad fritid fås ett negativt saldo (se tabell 5.3). Slutsatsen är att värdet av den längre fritiden är lägre än värdet av den uteblivna privata och offentliga konsumtionen, vilket innebär att förkortningen av arbetstiden är en samhällsekonomisk förlust på lång sikt. En förklaring till detta är stora skattekilar, som gör att obeskattad fritid är billig i jämförelse med privat och offentlig konsumtion.
Tabell 5.3 Långsiktiga välfärdseffekter av förkortad arbetstid Avvikelser mot referensscenario 1 i miljarder kronor år 2020 (2002 års priser)
AT38 AT35 SEML LBL Konsumtion av fritid 33,6 86,4 11,8 14,5 Privat konsumtion –62,6 –148,9 –20,3 –25,4 Offentlig konsumtion –34,5 –68,1 –8,4 –13,5 Total effekt –63,4 –130,6 –17,0 –24,4
Total effekt, procent av BNP
–2,1 –4,2 –0,5 –0,8
Anm.: Vid beräkningen av värdet av ökad fritid har en marginalskattesats på 35 procent använts. Avvikelsen i miljarder kronor är beräknad utifrån att BNP i referensscenario 1 enligt Konjunkturinstitutet beräknas öka med ca 780 kronor under perioden 2002–2020 och uppgå till 2 940 miljarder kronor år 2020 (2001 års priser). Källa: Konjunkturinstitutet [2002].
Utveckling på kort sikt
På kort sikt kommer troligen arbetsgivarna att, åtminstone delvis, kompensera för den kortare arbetstiden genom att anställa fler personer för att motverka minskningen av det totala antalet arbetstimmar. Sysselsättningen ökar därmed på kort sikt, vilket leder till högre nominella timlöneökningar jämfört med om arbetstiden inte hade förkortats.
Högre timlöneökningar ökar inflationstrycket och därmed Riksbankens prognoser för framtida inflation vid oförändrad reporänta, vilket ger Riksbanken anledning att höja reporäntan. Reporäntan höjs i sådan utsträckning att inflationen nedbringas till målet på omkring 2 procent. I Konjunkturinstitutets beräkningar höjs reporäntan övergångsvis till 6,5–7 procent.
Den högre reporäntan dämpar tillväxten så att inflationen sänks. Lägre tillväxt medför ökad arbetslöshet, vilket i sin tur dämpar de nominella löneökningarna.
Högre reallön per timme på kort sikt innebär att arbetsgivarna inledningsvis bär en del av kostnaden för arbetstidsförkortningen. Avkastningen på investeringar i Sverige blir lägre än i utlandet, vilket leder till att investeringarna i Sverige minskar. Investeringarna minskar också som ett resultat av den högre reporäntan och utgör också en förklaring till varför den högre räntan leder till lägre ekonomisk tillväxt.
De olika alternativen för förkortad arbetstid innebär olika stor minskning av antalet arbetade timmar och därmed olika stora kortsiktiga effekter på arbetslösheten, lönerna och priserna. I fallet när normalarbetstiden kortas till 35 timmar per vecka är genomförandeperioden längre och anpassningsförloppet mer utdraget. När den förkortade arbetstiden har genomförts, anpassas såväl arbetslöshet som löneökningstakt till samma nivåer som hade ägt rum utan förkortningen av arbetstiden, dvs. som i referensscenariot. Effekterna på BNP, privat konsumtion, offentlig konsumtion och investeringar anpassas därmed successivt mot de långsiktiga effekterna.
Potentiell tillväxt under genomförandeperioden
Ett sätt att beskriva de kortsiktiga kostnaderna för kortare arbetstid är att ange hur stor del av den potentiella tillväxten som tas i anspråk under genomförandeperioden (se tabell 5.4). Med potentiell tillväxt avses den ekonomiska tillväxt som hade varit fallet om arbetstiden inte hade förkortats genom lagstiftning. Skillnaden mellan den potentiella tillväxten i referensscenario 1 och tillväxten vid respektive alternativ under genomförandeperioden utgör kostnaden för förkortningen av arbetstiden på kort sikt.
Den potentiella tillväxten antas vara lika med den genomsnittliga tillväxten i referensscenario 1 under perioden 2002–2011, dvs. 1,9 procent. Här är det viktigt att påpeka att genomförandeperioden för AT35 är tio år (2004–2013), medan de andra alternativen har en genomförandeperiod på fyra år (2004–2007). Detta medför att även om den årliga ekonomiska tillväxten är densamma för alternativen AT38 och AT35 under genomförandet, innebär alternativet AT35 större konsekvenser totalt eftersom förkortningen av arbetstiden är större och genomförandeperioden
därmed längre.
Tabell 5.4 Potentiell tillväxt under genomförandeperioden Årlig procentuell förändring
REF1 AT38 AT35 SEML LBL
Genomförandeperiod
2004–2007 2004–2013 2004–2007 2004–2007
Potentiell BNP 1,9 1,0 1,0 1,6 1,5 Potentiell BNP per sysselsatt
1,8 0,9 0,9 1,5 1,4
Potentiell BNP per person 1,7 0,8 0,8 1,4 1,3
Anm.: Kostnaden per år i form av utebliven potentiell tillväxt blir densamma för AT38 och
AT35 eftersom minskningen av arbetstiden görs med en halvtimme per år i båda fallen. Genomförandeperioden för AT35 är betydligt längre i jämförelse med genomförandeperioden för de andra tre alternativen till följd av den större totala minskningen.
Källa: Konjunkturinstitutet [2002].
Alternativet med en normalarbetstid på 38 timmar (AT38) minskar medelarbetstiden och därmed den potentiella tillväxten med 3,6 procent, dvs. 0,9 procentenheter per år. Den potentiella tillväxten reduceras därmed från 1,9 till 1,0 procent. Av den potentiella tillväxten används således nästan hälften för att förkorta arbetstiden.
Sysselsättningen ökar med i genomsnitt 0,1 procent under perioden 2002–2011, vilket innebär att potentiell BNP per sysselsatt växer med 1,8 procent per år. Detta medför att hälften av den potentiella tillväxten per sysselsatt används för att förkorta arbetstiden i AT 38.
Det mest relevanta måttet för hela befolkningen är potentiell BNP per capita. AT 38 reducerar denna tillväxt från 1,7 till 0,8 procent, dvs. drygt hälften av den potentiella tillväxten tas i anspråk för arbetstidsförkortning.
5.3.2. Fördelningsekonomiska konsekvenser
Konjunkturinstitutets analys mynnar ut i att en förkortad arbetstid på lång sikt kommer att leda till en sänkning av årsinkomsten för arbetstagare i procentuellt sett samma storleksordning som minskningen i arbetstid.10 På lång sikt påverkas inte avkastningen på kapital eftersom kapitalägare har möjlighet att göra investeringar i andra länder. Innebörden av detta är att den som är tillräckligt flexibel inte behöver bära någon kostnad av bortfall i produktionen. Eftersom kapitalägarna kan vara flexibla medan arbetskraften inte är flexibel i samma utsträckning, kommer arbetstagarna att tvingas bära de långsiktiga kostnaderna för den förkortade arbetstiden.
Lägre produktion och lägre löner medför att underlaget för skatteintäkter, de s.k. skattebaserna, blir mindre. Exempelvis minskar intäkterna från arbetsgivaravgifter, inkomstskatter och mervärdesskatt. Lägre skatteintäkter för staten och kommunerna medför försämrade möjligheter att finansiera det som brukar kallas välfärdstjänster, dvs. utrymmet för den offentliga konsumtionen blir mindre (se tabell 5.2). Utrymmet för transfereringar till hushållen begränsas också. Detta sker under en period då behovet av offentlig konsumtion troligen ökar till följd av den demografiska utvecklingen.
Löntagarna får del av den positiva sidan av en förkortad arbetstid genom att de ges mer fritid. De negativa konsekvenserna till följd av den offentliga sektorns försämrade resurser påverkar emellertid alla invånare i samhället, även dem som inte arbetar såsom barn, pensionärer, arbetslösa och studerande. De individer som i hög utsträckning är i behov av välfärdstjänster såsom skola, vård och
10 En minskning av årsinkomsten med 3,6 procent vid AT38, 9,1 procent vid AT35, 1,2 procent vid SEML och 1,5 procent vid LBL.
omsorg påverkas naturligtvis i större utsträckning av relativt lägre kvalitet eller tillgänglighet i dessa tjänster.
5.4. Diskussion
Konjunkturinstitutets analys visar på att de samhällsekonomiska konsekvenserna blir mer omfattande ju mer arbetstiden förkortas i ekonomin som helhet. Detta innebär att en förkortning av arbetstiden till 35 timmars arbetsvecka är det mest kostsamma alternativet när det gäller ekonomisk tillväxt, medan en förkortning genom semesterlagen är det minst kostsamma alternativet (se tabell 5.5). För att en utökad ledighet genom förändring av antalet semesterdagar i semesterlagen skall bli mindre kostsam än utökad ledighet genom en ny lag om betald ledighet, krävs emellertid att kommitténs antagande om att de offentliganställda som har fler än 25 semesterdagar i kollektivavtal endast får del av förändringen upp till 30 dagar stämmer överens med den verkliga utvecklingen. Antagandet innebär att arbetstagare som enligt avtal exempelvis har 28 semesterdagar, efter en förändring i semesterlagen skulle få två nya lediga dagar. Utökad ledighet genom en ny lag skulle ge samme arbetstagare fem nya lediga dagar.
Anpassningsförloppet i ekonomin som helhet när det gäller lönernas utveckling, sysselsättning och arbetslöshet, priser m.m. är kvalitativt desamma för de olika alternativen, även om storleken på olika förändringar samt omställningsperiodens varaktighet skiljer sig mellan olika beräkningsalternativ.
För att kunna tolka resultaten av analysen på rätt sätt, är det viktigt att förstå den analysmetod som Konjunkturinstitutet har använt sig av. Metoden innebär att ett referensscenario, som beskriver utvecklingen när situationen i ekonomin inte påverkas av något politiskt beslut om förkortad arbetstid, används som jämförelse för de olika beräkningsalternativen. Referensscenariot beskriver i detta fall den ekonomiska utvecklingen i Sverige under perioden 2002–2020 utan en lagstiftad förkortning av arbetstiden. De fyra olika beräkningsalternativen representerar fyra olika tänkta politiska beslut som kan komma att genomföras enskilt, dvs. endast ett av besluten genomförs under analysperioden. Genom att jämföra skillnaden mellan respektive beräkningsalternativ och referensscenariot erhålls de konsekvenser för samhällsekonomin som respektive alternativ för en förkortning av arbetstiden för med
sig. Skillnaden i form av lägre ekonomisk tillväxt är således den samhällsekonomiska kostnaden för en lagstiftad minskning av arbetstiden.
I Konjunkturinstitutets analys har två olika referensscenarier analyserats, vilka beskriver två olika tänkbara utvecklingsvägar för ekonomin. De olika alternativen med förkortad arbetstid analyseras sedan utifrån respektive referensscenario. Konjunkturinstitutet har gjort bedömningen att referensscenario 1, som innebär att kollektivavtalade förkortningar av arbetstiden sker under analysperioden, är den mest realistiska beskrivningen av framtiden. I Konjunkturinstitutets rapport fokuseras redovisningen på jämförelser mot referensalternativ 1. I avsaknad av information om hur den verkliga utvecklingen kommer att se ut, ger beskrivningen med två olika referensscenarier en bild av möjliga utvecklingsvägar. Av Konjunkturinstitutets analys framgår också att valet av referensscenario inte påverkar den procentuella avvikelsen mellan respektive alternativ och referensscenario 1 respektive referensscenario 2. Detta faktum medför att valet av referensscenario inte heller påverkar kommitténs val av alternativ för att förkorta arbetstiden, eftersom det är avvikelsen mellan alternativen och referensscenariot som är intressant att jämföra.
Tabell 5.5 Långsiktiga effekter av en förkortad arbetstid på BNP Avvikelse från referensscenario 1 år 2020
AT38 AT35 SEML LBL Avvikelse, procent –3,6% –9,1%
–1,2% –1,5%
Avvikelse, miljarder kronor (2001 års priser) –106 mdkr –267 mdkr –35 mdkr –44 mdkr
Anm.: Avvikelsen i miljarder kronor är beräknad utifrån att BNP i referensscenario 1 enligt
Konjunkturinstitutet beräknas öka med ca 780 kronor under perioden 2002–2020 och uppgå till 2 940 miljarder kronor år 2020 (2001 års priser).
Källa: Konjunkturinstitutet [2002] och egna beräkningar.
Enligt Konjunkturinstitutets beräkningar utifrån 2001 års prisnivå, kommer BNP att utvecklas från knappt 2 160 miljarder kronor år 2002 till omkring 2 940 miljarder kronor år 2020 i referensscenario 1. Om arbetstiden förkortas genom lagstiftning kommer BNP att utvecklas på en lägre nivå än vad om hade varit fallet utan en arbetstidsreform, vilket åskådliggjordes i diagram 5.1. I tabell 5.5 redovisas skillnaden i BNP-nivå mellan de olika alternativen för kortare arbetstid och referensscenario 1 år 2020. Skillnaden utgörs
av differensen mellan den samlade produktionen i ekonomin i slutet av analysperioden för respektive förkortningsalternativ och referensscenariot, dvs. situationen utan en lagstiftad förkortning av arbetstiden. Differensen kan uttryckas som en avvikelse från referensscenariot och anges i procent samt som differens i BNPnivå uttryckt i miljarder kronor.
Under genomförandeperioden beskriver Konjunkturinstitutet kostnaden för respektive alternativ som bortfall i potentiell tillväxt, där potentiell tillväxt motsvarar tillväxten i referensscenario 1 (se tabell 5.4) Vid en normalarbetstidsförkortning används omkring hälften av den potentiella tillväxten per år till arbetstidsförkortning. Om normalarbetstiden kortas till 35 timmar per vecka blir genomförandeperioden längre och därmed det totala bortfallet större. Utökad ledighet med fem dagar innebär ett bortfall på omkring en fjärdedel av potentiell tillväxt under genomförandeperioden.
Den ekonomiska tillväxten kommer enligt Konjunkturinstitutets analys att fortsätta även vid en förkortning av arbetstiden, men tillväxten blir på en lägre nivå (se diagram 5.1 och 5.2). Att ekonomin även fortsättningsvis utvecklas i positiv riktning, behöver dock inte innebära att den ekonomiska standarden höjs mätt som BNP per person. Befolkningsutvecklingen påverkar BNP fördelat per person. Därtill kommer att befolkningens ålderssammansättning påverkar möjligheterna att upprätthålla befolkningens välfärd.
Diagram 5.3 Utveckling av BNP och BNP per person 1980–2001 Index 1980=100
Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaper.
I diagram 5.3 visas utvecklingen av BNP samt BNP per person för perioden 1980–2001. Av diagrammet framgår att BNP under denna period har ökat avsevärt mer än BNP per person.
Enligt Konjunkturinstitutets beräkningar kommer den årliga ekonomiska tillväxten i referensscenario 1 i genomsnitt att ligga på 1,9 procent under den första delen av analysperioden och på 1,6 procent i den senare delen av analysperioden. Historiskt har de årliga tillväxttalen varierat kraftigt i konjunktursvängningar (se diagram 5.4). Tillväxttal på mellan 1,6 och 1,9 procent framstår som låga tal i jämförelse med den årliga tillväxten i de perioder under åren 1980–2001 som ekonomin utvecklades positivt. Under senare hälften av 1980-talet, 1994–1995 samt 1998–2000 var tillväxttalen betydligt högre. År 2001 var den ekonomiska tillväxten i Sverige, men också utomlands, mycket låg och tillväxten detta år var 1,2 procent. I genomsnitt var den årliga tillväxttakten i ekonomin 2 procent under perioden 1980–2001.
0 100 200 300 400 500 600 700 800
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
BNP BNP per person
Diagram 5.4 Årlig procentuell tillväxt i BNP 1981–2001
Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaper.
I Konjunkturinstitutets analys fördelas samhällets samlade produktion, dvs. BNP, i ungefär samma proportioner mellan privat och offentlig konsumtion som i dag. Detta innebär att en lägre BNP-nivå medför såväl lägre privat som offentlig konsumtionsnivå, än vad som hade varit fallet om arbetstiden inte hade förkortats genom lagstiftning (se tabell 5.2). En relativt lägre årlig ekonomisk tillväxt under perioden, medför således sämre möjligheter till höjd levnadsstandard i termer av ökad konsumtion av varor och tjänster. Det är i detta sammanhang även viktigt att betona att en relativt lägre ekonomisk tillväxt inte bara minskar möjligheterna till en högre levnadsstandard. En förhållandevis låg ekonomisk tillväxtnivå kan också innebära att Sverige får svårt att upprätthålla den välfärdsnivå och den levnadsstandard som vi har i dag.
Det faktum att ålderssammansättningen i landet till följd av den demografiska utvecklingen kommer att blir sådan att färre unga skall försörja fler äldre, innebär att den ekonomiska tillväxten är av stor vikt för befolkningens välfärd. Konsekvenserna av att den offentliga konsumtionen ges mindre resurser kan bli att exempelvis kvaliteten och personaltätheten i vården och omsorgen reduceras. Detta sker samtidigt som det kan förväntas finnas ett stort vård- och omsorgsbehov genom det stora antalet äldre i befolkningen.
Att bedöma värdet av den ökade fritiden är svårt. Konjunkturinstitutet visar i sin rapport ett exempel på hur fritiden kan
-1,8
1,2
3,3
2,7
4,1
4,5
1,1
1,2
2,2
1,9
4,3
-3 -2 -1
0 1 2 3 4 5
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
värderas. Värdet av den ökade fritiden mäts som lön efter skatt. Från lönesumman som motsvarar fritiden dras värdet av det minskade utrymmet för privat och offentlig konsumtion. Saldot blir negativt. Det negativa saldot som andel av BNP blir större ju mer arbetstiden förkortas. Enligt denna värderingsmetod är en arbetstidsförkortning en samhällsekonomisk förlust på lång sikt.
Den välfärdsökning som en förkortning av arbetstiden kan innebära genom att mängden fritid ökar, måste vägas av mot de försämrade möjligheterna att finansiera samhällets välfärdstjänster. Konjunkturinstitutet gör bedömningen att det till följd av den ökade internationella integrationen inte är rimligt att höja de svenska skattesatserna utan att skattesatserna på sikt i stället bör sänkas. När skattesatserna inte kan höjas är storleken på statens och kommunernas skatteintäkter beroende av skattebasernas storlek, dvs. underlaget för beskattningen. Arbetskraften utgör den viktigaste skattebasen i svensk ekonomi11. Om arbetstiden minskar, minskar således också skatteintäkterna. Det blir därmed inte möjligt att upprätthålla samma service- och kvalitetsnivå i den offentliga sektorn som hade varit möjlig om arbetstiden inte hade minskats.
Genom de system för omfördelning av de ekonomiska resurserna som finns i Sverige, kommer relativt sett lägre löneinkomster för löntagare att påverka även dem som inte arbetar. Som nämnts ovan kommer staten vid en lägre ekonomisk tillväxt att få relativt mindre resurser. För de grupper i samhället som är beroende av olika transfereringar såsom sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, bostadsbidrag m.m., får mindre resurser för transfereringar även privatekonomiska konsekvenser. Dessutom är storleken på flera transfereringar direkt kopplade till förvärvsinkomsten. De minskade resurserna i den offentliga sektorn påverkar främst dem som är i störst behov av att nyttja offentlig service och offentliga tjänster. Slutsatsen av detta är att de relativt mindre resurserna i ekonomin påverkar alla invånare, men främst de som arbetar får del av den positiva sidan av reformen genom den förkortade arbetstiden.
I samband med diskussioner om förkortning av arbetstiden lyfts ofta möjligheten att minska den arbetsrelaterade ohälsan fram. Eventuella samband mellan arbetstid och ohälsa har diskuterats i tidigare kapitel. Även Konjunkturinstitutet finner det svårt att
11 Se t.ex. SOU 2000:7 för en beskrivning av framtida möjligheter att finansiera välfärden samt skattebasernas betydelse för statens och kommunernas intäkter.
utifrån forskning på området finna stöd för samband mellan arbetstidens längd och ohälsa. Om ohälsan skulle kunna minskas och därmed antalet sjukskrivningar, skulle det bidra positivt till det totala arbetsutbudet. Ökat arbetsutbud till följd av förkortad arbetstid skulle medföra att den genomförda förkortningen inte får fullt genomslag, m.a.o. blir minskningen av det totala antalet arbetade timmar i ekonomin mindre. Om så skulle bli fallet vore det av många skäl mycket önskvärt. En annan osäker faktor som kan påverka det totala arbetsutbudet är övertidsarbete. Det är enligt Konjunkturinstitutets bedömning rimligt att anta att en förkortad arbetstid kan öka övertidsuttaget dels till följd av att företag inte har lyckats anpassa verksamheten till den nya arbetsmängden och dels för att vissa individer väljer att arbeta mer av privatekonomiska skäl. Då Konjunkturinstitutet inte har funnit något stöd i teoretisk och empirisk forskning för hur mycket det totala arbetsutbudet påverkas av en minskad ohälsa eller ett ökat övertidsuttag, har dessa båda aspekter vägts in i bedömningen av vilket genomslag en förkortning av standardarbetstiden får på den faktiska arbetstiden. Konjunkturinstitutet har gjort bedömningen att en förkortad standardarbetstid får ett 80-procentigt genomslag på den faktiska arbetstiden.12 Bedömningen av graden av genomslag baseras till viss del på empiriska studier av genomslaget vid olika arbetstidsförkortningar.
Om en annan bedömning av genomslaget hade gjorts, hade omfattningen av konsekvenserna av en arbetstidsförkortning naturligtvis blivit annorlunda. Konjunkturinstitutet anger i rapporten att om genomslaget i stället hade antagits bli 60 procent, hade konsekvenserna av en förkortad arbetstid blivit 75 procent av dem som redovisas.13 Ju längre tidshorisont som väljs för analysen, desto större blir sannolikheten att den faktiska arbetstiden blir nära standardarbetstiden efter genomförd förkortning, dvs. att genomslaget blir mer fullständigt. Vid 100 procents genomslag skulle konsekvenserna därmed ha blivit större än vad som redovisas i rapporten. Det är emellertid viktigt att påpeka att de kvalitativa sambanden blir desamma oavsett vilket antagande om genomslaget som görs.
12 Det faktum att arbetstidslagen är dispositiv till förmån för kollektivavtal har också vägts in i bedömningen. 13 Konjunkturinstitutets beräkningar bygger på ett antagande om 80 procents genomslag. Om genomslaget i stället hade antagits vara 60 procent hade effekterna av den förkortade arbetstiden blivit 75 procent av de redovisade, eftersom 60 procent utgör tre fjärdedelar eller 75 procent av 80 procent.
Vid en makroekonomisk analys av den karaktär som Konjunkturinstitutet har genomfört krävs en rad grundläggande antaganden om den framtida utvecklingen. I denna analys är antaganden om löneutveckling, arbetslöshet och sysselsättning samt produktivitet av särskilt stor vikt. Vidare måste vissa förenklingar av verkligheten göras för att uppdraget skall kunna utföras. När det exempelvis inte finns prognoser för hur individer kommer att förändra sitt beteende i framtiden, är det brukligt att som Konjunkturinstitutet anta att de i dag gällande beteendemönstren fortsätter i framtiden. Nödvändigheten av antaganden gör att makroekonomiska analyser ibland ifrågasätts och kritiseras när det gäller dess trovärdighet som beskrivning av utvecklingen. I kommitténs specifikation av uppdraget till Konjunkturinstitutet betonades därför vikten av att de antaganden som görs i analysen tydligt redovisas och motiveras. Kommitténs uppfattning är att Konjunkturinstitutet har gjort väl motiverade antaganden som ger hög trovärdighet åt redovisade resultat. Konjunkturinstitutet har beaktat relevant forskning på området samt använt sig av den erfarenhet och kompetens som institutet besitter när det gäller att göra ekonomiska scenarier med lång tidshorisont. Antaganden och överväganden finns tydligt redovisade i Konjunkturinstitutets rapport.
Beträffande antaganden i denna typ av analys, utgör de olika antaganden som gjorts grund för såväl referensscenario som de olika alternativen för förkortning av arbetstiden. Det är differensen mellan respektive alternativ och referensscenario som är av intresse för slutsatser utifrån analysen. Därigenom påverkas inte de slutsatser som kan dras om konsekvenserna på lång sikt, när det gäller skillnader mellan alternativen för arbetstidsförkortning ur samhällsekonomiskt perspektiv, av de grundläggande antaganden som gjorts i analysen.
Den ekonomiska tillväxten under perioden 2002–2020 kommer enligt Konjunkturinstitutets beräkningar att vara måttlig även utan en lagstiftad förkortning av arbetstiden, sett ur ett historiskt perspektiv. En viktig orsak till detta är den demografiska utvecklingen mot allt större andel äldre i befolkningen. Om arbetstiden förkortas genom lagstiftning kommer tillväxtmöjligheterna i ekonomin att försämras i jämförelse med om ingen lagändring hade genomförts.
Tillväxten i ekonomin under den närmaste 20-årsperioden förutspås bli låg, vilket gör att samhällsekonomiska argument talar
emot att införa en generell lagstiftad arbetstidsförkortning. Dessutom ligger kapacitetsutnyttjandet i ekonomin enligt Konjunkturinstitutets bedömning för närvarande på en sådan nivå att arbetslösheten är nära den långsiktigt hållbara nivån. Med långsiktigt hållbar arbetslöshetsnivå avses den nivå som är förenlig med en stabil inflation14. Lönebildningens funktion är en viktig faktor, då en fungerande lönebildning innebär att arbetslösheten kan vara låg utan stigande löne- och prisökningar. När arbetslösheten ligger nära den lägsta hållbara nivån, innebär en förkortning av arbetstiden en potentiell arbetskraftsbrist, vilket kan resultera i högre löneökningar. Detta leder i sin tur till en snabb och förhållandevis stor höjning av reporäntan för att stabilisera inflationen. Konjunkturinstitutet påpekar i rapporten till kommittén att år 2003 och 2004 är en mindre lämplig tidpunkt för genomförande av en arbetstidsförkortning med hänsyn till kapacitetsutnyttjandet i ekonomin.
Kommitténs slutsats av den analys som Konjunkturinstitutet har presenterat är att det finns samhällsekonomiska konsekvenser av en genom lagstiftning förkortad arbetstid som inte kan förbises. Det faktum att Sverige står inför en period med framtida påfrestning på den offentliga sektorn och välfärdssamhället till följd av den demografiska utvecklingen, medför att ett beslut om en förkortad arbetstid noga måste övervägas. Kommittén har i uppdrag att föreslå en metod för en lagstiftad förkortning av arbetstiden. Med hänsyn tagen till den information som framkommit av Konjunkturinstitutets rapport, bör ett alternativ med en förkortad arbetstid som får relativt små samhällsekonomiska konsekvenser föreslås. Förslaget om hur arbetstiden kan förkortas grundas emellertid också på andra faktorer såsom individens inflytande, graden av flexibilitet samt eventuella effekter på hälsan och jämställdheten. I det följande kapitlet görs en sammanvägning av de olika faktorer som ligger till grund för kommitténs ställningstagande.
14 Se Konjunkturinstitutet [2001] för en mer utförlig beskrivning om långsiktigt hållbar arbetslöshet och lönebildning.
6. Vilken metod att minska arbetstiden bör väljas?
Kärnan i kommitténs uppdrag beträffande arbetstidens längd är att jämföra normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet som två olika metoder för att uppnå samma sak, en minskning av arbetstiden. Som nämndes i avsnitt 1.2 diskuterade kommittén inledningsvis även andra metoder, men valde sedan att fokusera arbetet på de två som anges i direktivet.
I föregående kapitel redovisades olika aspekter på generella minskningar av arbetstiden. Först redogjordes i kapitel 3 för de viktigaste sambanden mellan kortare arbetstid i sig och en rad ekonomiska och sociala faktorer, utifrån hur dessa beskrivs i forskning, i ekonomisk och annan samhällsvetenskaplig teori samt i empiriska studier. Därefter gjordes ett försök att i kapitel 4 bedöma om det finns några kvalitativa skillnader mellan de båda metoderna. I kapitel 5 redogjordes sedan för den samhällsekonomiska analys av fyra olika minskningar av arbetstiden som Konjunkturinstitutet gjort för kommitténs räkning.
Därmed har kommittén uppfyllt vad som kan sägas vara den första delen i uppdraget, att pröva de olika metoderna. Nästa del i detta uppdrag är att utifrån den beskrivna bakgrunden dra slutsatser om vilken metod som bör förordas och hur ett konkret förslag om minskad arbetstid kan utformas.
6.1. Kvalitativa skillnader mellan metoderna?
Förutsatt att allt annat hålls lika, dvs. att metoderna innebär samma tidsmässiga minskning av arbetstiden och att minskningen ses isolerad från andra åtgärder på arbetstidsområdet, går det knappast att säga att den ena metoden är bättre än den andra. Det finns mot bakgrund av beskrivningen i kapitel 4 inga tungt vägande skäl för att hävda att utökad ledighet leder till mer positiva effekter än en normalarbetstidsförkortning och vice versa, med avseende på livs-
kvalitet, hälsa och jämställdhet – dvs. de ändamål som oftast lyfts fram som skäl för en arbetstidsförkortning.
Att det inte går att hävda några avgörande kvalitativa skillnader mellan de båda metoderna hänger samman med diskussionen i kapitel 3, dvs. att det är svårt att påvisa några samband mellan minskad arbetstid i sig (oberoende av metod) och konsekvenser för exempelvis hälsa och jämställdhet mellan könen. Att så är fallet beror förmodligen på frågornas komplexitet. Hälsoproblem i arbetslivet beror sällan på en enskild orsak, utan är snarast en följd av flera orsaker, där just längden på arbetstiden antagligen har underordnad betydelse. Inte heller finns det något direkt samband mellan kortare arbetstid och jämställdhet mellan män och kvinnor. Det kan hävdas att kortare arbetstid skapar förutsättningar för en mer jämlik fördelning av betalt yrkesarbete och obetalt hemarbete. Mer jämlik fördelning kräver dock ändrade sociala och ekonomiska normer och strukturer, som i sin tur leder till ändringar i kvinnors och mäns beteenden.
Arbetstidsförkortning är inte något universalmedel för att komma till rätta med hälsoproblemen i arbetslivet, eller bristerna i jämställdheten mellan kvinnor och män. Däremot kan minskad arbetstid leda till större livskvalitet om man med livskvalitet avser mer tid fri från lönearbete, och hänsyn samtidigt tas till en relativt sett lägre materiell standard och relativt lägre offentlig konsumtion. Vilken metod att minska arbetstiden som ger mest i livskvalitetsavseende torde emellertid vara en rent individuell fråga vars svar varierar från person till person.
Det finns inte heller några tungt vägande skäl när det gäller konsekvenser för företagen eller för samhällsekonomin som helhet som talar för eller emot någon av metoderna.
Enligt kommitténs uppfattning är frågor om arbetstidens förläggning ur reformsynpunkt lika viktiga som arbetstidens längd, t.ex. med avseende på i vilken omfattning enskilda arbetstagare kan påverka sina arbetstider. Här kan frågan om metod att minska arbetstiden ha betydelse, vilket diskuteras längre fram i detta kapitel. Dessförinnan behandlas den kvantitativa aspekten på minskad arbetstid.
6.2. I vilken omfattning bör arbetstiden minskas?
Som redogjordes för i kapitel 5 innebär en generell minskning av arbetstiden kostnader, på ett samhälleligt plan, för företag och offentliga verksamheter och för individen. Över tid är det fråga om relativa kostnader, inte kostnader i absoluta tal. Skälet är att ekonomin och värdet av allt som produceras i samhället växer, det sker en tillväxt. Hur stor tillväxten blir beror på produktivitetsutvecklingen (om personalen blir mer effektiv, om ny teknik utvecklas m.m.) och antalet arbetstimmar i ekonomin. Den ekonomiska tillväxt som förutses i framtiden är lägre än under tidigare år, även utan en minskning av arbetstiden.
Förkortning av arbetstiden medför en lägre tillväxttakt i ekonomin än vad som annars hade varit fallet. Den lägre tillväxttakten vid en minskning av arbetstiden har stor betydelse i sig. Den betyder relativt sett lägre inkomster och därmed lägre ekonomisk standard för löntagare, än vad som hade blivit fallet utan en arbetstidsminskning. Relativt sett lägre inkomster för individer leder till mindre skatteintäkter (så vitt inte skattesatserna höjs) och därmed mindre resurser till transfereringar, vård och omsorgsverksamhet samt skola och utbildning, än vad som annars hade blivit fallet. Förenklat kan sägas att alla i samhället får en relativt sett lägre materiell standard som en konsekvens av en arbetstidsminskning. Hur mycket lägre levnadsstandarden blir i jämförelse med vad som hade varit fallet utan en arbetstidsförkortning går emellertid inte att säga med exakthet. De negativa konsekvenserna påverkar således alla invånare, medan de som arbetar också får glädjen av minskningen i arbetstid. En relativt sett lägre tillväxt leder också till ett förhållandevis mindre utrymme för andra samhälleliga reformer än minskad arbetstid.
Argument för att kortare arbetstid kan leda till ett förbättrat hälsoläge i arbetslivet och att sjukskrivningar därmed skulle minska framförs ibland. Antalet arbetstimmar i ekonomin som helhet skulle därmed kanske inte minska i samma omfattning som om hälsoläget inte hade påverkats. Förbättrad hälsa skulle kunna leda till mindre kostnader för både företag, offentliga verksamheter och för samhället i sin helhet. Som tidigare nämnts finns det emellertid inga generella samband mellan minskad arbetstid och hälsoeffekter. Det finns ingen anledning att tro att några större effekter på ohälsan, för enskilda och för samhället som helhet, finns att hämta som en följd av generellt kortare arbetstid.
Osäkerheten är stor om hur människors beteenden påverkas av generella arbetstidsminskningar. Vissa, som arbetar relativt sett mindre i dag, kommer antagligen inte att minska sin arbetstid lika mycket som heltidsanställda, andra kan välja att gå upp i arbetstid. Åter andra kan komma att arbeta mer övertid, av privatekonomiska skäl eller för att det kommer att krävas i den verksamhet de befinner sig.
Således finns det en betydande osäkerhet om vilket genomslag en arbetstidsminskning får. Det finns faktorer (om ohälsan minskar, om deltidsarbetande ökar sitt arbetsutbud, om övertidsarbetet ökar) som talar för att minskningen som beslutats inte får fullt genomslag i faktisk arbetad tid. Konjunkturinstitutet har bedömt genomslaget till 80 procent.
En mycket betydelsefull faktor som kan förutspås med större säkerhet än den ekonomiska utvecklingen är den demografiska utvecklingen. Inom ett tiotal år kommer antalet äldre i befolkningen att öka markant och bedömningen är att i framtiden kommer antalet ”äldre äldre” också att öka. Befolkningssammansättningen kommer att förändras så att fler äldre kommer att behöva försörjas av färre i yrkesverksam ålder. Detta kommer att innebära påfrestningar både vad gäller ekonomiska resurser till vård och omsorg och personalbemanningen inom dessa områden. Behoven kommer med stor sannolikhet att öka, både vad gäller ekonomiska resurser och antalet hjälpande händer.
Kommittén har arbetat utifrån tanken att ett införande av en generell förkortning av arbetstiden skall orsaka så små störningar på arbetsmarknaden som möjligt. Merparten av nu gällande kollektivavtal löper ut år 2004. För att mildra konsekvenserna för arbetsmarknadens parter, bör en förkortning av arbetstiden få effekt tidigast detta år. Parterna kan då förhålla sig till de nya villkoren när nya avtal sluts. Ambitionen att införandet av en förkortad arbetstid bör orsaka så små störningar som möjligt, gör också att ett successivt genomförande är att föredra.
Konjunkturinstitutets samhällsekonomiska analys, som beskrevs i kapitel 5, visar att år 2003 och år 2004 är mindre lämpliga år för ett genomförande av arbetstidsförkortning. Det främsta skälet för bedömningen är att kapacitetsutnyttjandet i ekonomin vid denna tidpunkt innebär att arbetslösheten ligger på en sådan nivå att en lagstiftning om förkortad arbetstid leder till ett starkt inflationstryck, vilket i sin tur får återverkningar på ekonomins tillväxt. Eftersom arbetslöshetsnivån i Konjunkturinstitutets analys bedöms
ligga på ungefär samma nivå under hela tidsperioden fram till år 2020, finns det med hänsyn till kapacitetsutnyttjandet emellertid inga bättre år för införande inom en överskådlig framtid. Det faktum att konsekvenserna av den demografiska utvecklingen kommer att bli mycket påtagliga om omkring 10 år, innebär att det knappast är lämpligt att skjuta upp ett införande av en förkortad arbetstid. Konjunkturinstitutets beräkningar visar att den ekonomiska tillväxten, sett ur ett historiskt perspektiv, kommer att utvecklas svagt fram till år 2020. Utifrån detta kan konstateras att det i dag finns sämre ekonomiska förutsättningar för en arbetstidsreform än under perioderna med högkonjunktur på 1980- och 1990-talet.
En samlad bedömning av redovisade överväganden, särskilt i kapitel 5, leder fram till att kommittén bör förorda en minskning av arbetstiden som är förhållandevis begränsad. Då kan den framtida ekonomiska tillväxten möjligen räcka till för en kortare arbetstid och kanske också andra angelägna reformer och människor kan tillförsäkras en rimlig standardutveckling. En begränsad arbetstidsreform ter sig mer hanterbar i ljuset av den framtida demografiska utvecklingens betydelse för välfärden och omsorgen om de äldre i befolkningen.
Kommitténs uppfattning är att en minskning bör föreslås om en timmes förkortning av veckoarbetstiden, den s.k. normalarbetstiden, alternativt en utökad ledighet med fem dagar per år. De båda alternativen är tidsmässigt ungefär lika stora. Reformen bör genomföras stegvis.
6.3. Minskad arbetstid och stärkt inflytande
Har valet av metod att minska arbetstiden betydelse för vilka övriga åtgärder som kan eller bör vidtas på arbetstidsområdet? Hur påverkar andra åtgärder som kan behöva vidtas valet av metod att minska arbetstiden?
Ett skäl för att låta metodvalet påverkas av övriga åtgärder och angränsande frågor är att arbetstidsfrågan inte enbart handlar om arbetstidens längd. I en rad avseenden är frågor om arbetstidens förläggning lika viktiga eller viktigare.
Ur individsynpunkt är möjligheten att påverka sin egen arbetstid mycket viktig för en fungerande livssituation i stort, dvs. för att få livspusslet att gå ihop. Vidare menar forskare att möjligheterna till
återhämtning mellan arbetspass och individuellt inflytande över arbetstiden är de viktigaste aspekterna på arbetstiden ur ett hälsoperspektiv och ur välbefinnandesynpunkt.
Ur företags- och verksamhetssynpunkt måste den arbetstid som tas ut förläggas på mest kostnadseffektiva sätt. Arbetstiden bör vara flexibel, och samtidigt vara förenlig med en god arbetsmiljö för samtliga på arbetsplatsen.
Går det att säga något om vilken metod som skapar bäst förutsättningar för förbättrade möjligheter för arbetstagaren att påverka sina arbetstider, respektive flexibilitet ur verksamhetssynpunkt? Har frågan om förläggningen av arbetstiden, med de aspekter som därtill hör i form av inflytande och flexibilitet, någon betydelse för valet av metod att minska arbetstiden?
Vad gäller inflytande kan först konstateras att det finns en mängd olika modeller för förläggning av arbetstid, inte minst inom offentlig sektor, som visar att det går att komma mycket långt i att få verksamhetsbehoven tillfredsställda trots att de anställda lägger sina egna scheman i hög omfattning. Det finns på de flesta arbetsplatser en mycket stor lojalitet med de verksamheter man arbetar i och med arbetskamraterna, samt en medvetenhet om vad som är möjligt. Ytterst är det emellertid arbetsgivaren som avgör om de arbetstider som personalen själv har lagt leder till en fungerande organisation. Det är arbetsgivaren som har bestämmanderätten över arbetstidens förläggning (om inte annat har avtalats), och det är arbetsgivaren som har att se till att exempelvis arbetsmiljöregler efterlevs.
Förstärkta möjligheter för enskilda arbetstagare att påverka sin egen arbetstidsförläggning är en mycket angelägen fråga, men möjligheterna för staten att lagstifta fram en sådan ordning är begränsade. I kapitel 9 redogörs för två förslag i syfte att förbättra möjligheterna för anställda att kombinera förvärvsarbete med livet utanför arbetet.
Utökad ledighet skulle kunna kombineras med en möjlighet för arbetstagare att ta ut ledighet efter egna önskemål, med beaktande av kollegors önskemål och behov i den verksamhet man arbetar i. Nödvändigheten av att beakta kollegors önskemål och de krav verksamheten ställer är redan något som gäller i ett antal ledighetslagar där arbetstagares möjligheter att påverka ledighetens förläggning lyfts fram.
En slutsats kan då vara att utökad ledighet i kombination med möjligheter till inflytande för den enskilde över den utökade
ledighetens förläggning, talar för den metoden snarare än för normalarbetstidsförkortning. Samtidigt kan naturligtvis hävdas att det inte krävs utökad ledighet för att förbättra inflytandet för enskilda arbetstagare. Exempelvis skulle en möjlighet att omvandla den femte semesterveckan till ledighet i del av dag med stärkta inflytanderegler för förläggningen av denna ledighet kunna åstadkomma samma sak. Minskningen i form av en normalarbetstidsförkortning kan dock inte i sig sägas åstadkomma en förbättrad situation för arbetstagaren ur förläggnings- och inflytandesynpunkt. Alla heltidsanställda garanteras en timma kortare arbetstid per vecka, men individen ges inga valmöjligheter att ta ut förkortningen på annat sätt, t.ex. att samla ihop timmarna och ta ut en ledig eftermiddag eller en hel ledig dag.
Vad gäller ”flexibilitet” ur verksamhetssynpunkt gäller att ju färre antal arbetstimmar som kan tas ut, desto större blir behovet av att kunna förlägga arbetstiden optimalt. Detta visas av de byten mellan större flexibilitet ur verksamhetssynpunkt och kortare arbetstid som gjorts såväl i Sverige som utomlands (t.ex. i Tyskland och Frankrike, i avtal och i lag). I princip bör detta gälla oavsett hur arbetstiden minskas.
Blir det någon skillnad mellan de båda metoderna vad gäller förutsättningarna till flexibilitet i verksamheten? Å ena sidan kan konstateras att en normalarbetstidsförkortning är mindre flexibel. Generellt sett försvinner en timma per vecka för alla heltidsanställda, oavsett om det ur verksamhets- och produktionssynpunkt hade varit önskvärt att, under i varje fall vissa veckor, ta ut fyrtio timmar. Vid en utökad ledighet kan tänkas att förläggningen av ledigheten styrs mot tidpunkter när verksamheten bättre klarar frånvaron. En normalarbetstidsförkortning kan därför sannolikt innebära krav på att arbetstiden tillåts variera, från vecka till vecka eller säsongvis.
Utökad ledighet, å andra sidan, innebär inte att ledigheten schemaläggs. Det skapar därmed förhållanden som är svårare att förutse och planera inför. Förmodligen innebär det att ledigheter i många fall får täckas av arbetskamrater, vilket togs upp i kapitel 4.
Vad gäller förhållandet till de kollektivavtal om arbetstider som överenskommits på arbetsmarknaden, om arbetstidsbanker, kompensationsledighet m.m., är det kommitténs bedömning att en lagstiftad minskning av arbetstiden genom utökad ledighet ansluter väl till de principer som avtalen bygger på. Därmed inte sagt att det
inte kommer att finnas olikheter mellan lagstiftningen och avtalen. En beskrivning av detta finns i kapitel 7.
Sammanfattningsvis, i valet mellan normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet, förordar kommittén utökad ledighet eftersom det ger bättre förutsättningar att kombinera två aspekter på arbetstidsfrågan som sammantaget kan sägas innebära en verklig reform; minskad arbetstid och större möjlighet för arbetstagaren att påverka sina arbetstidsförhållanden. En utökad ledighet motsvarande fem arbetsdagar garanterar visserligen inte alla en timmas kortare arbetstid per vecka. Tvärtom måste förläggningen av ledigheten vägas mot vad verksamheten kräver. Ledigheten öppnar dock för fler valmöjligheter för den enskilde än en normalarbetstidsförkortning. I nästa kapitel redogörs för hur en ny lagstiftning om utökad betald ledighet om fem dagar, med möjlighet att individuellt påverka förläggningen av ledigheten, kan utformas.
7. Lag om flexibel ledighet
I det föregående kapitlet förordade kommittén att minskningen av arbetstiden bör uppnås genom en utbyggd ledighet om fem dagar. I detta kapitel redogörs för hur en ny lagstiftning om ledighet kan utformas. Förutom ledigheten i sig är den enskilde arbetstagarens möjlighet att påverka förläggningen av ledigheten av central betydelse. Först diskuteras vilken ”lagform” den nya ledigheten bör ges. Därefter beskrivs den nya lagens innehåll och utformning. Sist i kapitlet diskuteras förslagets konsekvenser i olika avseenden.
7.1. Ledighetens form – semester eller annan betald ledighet
Kommittén har diskuterat två alternativa former för den utökade ledigheten. Den ena skulle innebära att semesterlagen utökas med fem dagar till sammanlagt trettio dagar. Den andra att en ny lag införs som ger rätt till ledighet motsvarande fem dagar. I båda fallen har en viktig förutsättning varit att ledigheten skall kunna disponeras som del av dag, t.ex. i timmar.
Konjunkturinstitutet har i sin analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika arbetstidsminskningar räknat på båda varianterna. Som redogjordes för i kapitel 5 innebär en reform inom semesterlagens ram att färre arbetstimmar försvinner i ekonomin som helhet i jämförelse med en ny ledighetslag, vilket är en följd av kommitténs antagande om genomslag. Antagandet innebär att inte alla kommer få mer ledigt om den utbyggda ledigheten ges formen av semester, i vart fall inte i samma omfattning. Det beror på att den allra största delen av de offentliganställda i dag har längre semester än tjugofem dagar enligt kollektivavtalet; 97 procent av de statligt anställda och 74 procent av anställda i landsting och kommuner. En reform inom
semesterlagens ram skulle därmed bli relativt sett mindre kostsam än en ny ledighetslag.
Genomslaget av fem ytterligare dagar i semesterlagen för de offentliganställda arbetstagarnas del avgörs av avtalsparterna på de områdena. Det får dock betraktas som i hög grad sannolikt att genomslaget av en reform blir mindre om den görs inom semesterlagens ram än om en ny lag införs. En ny lag kommer att innebära mer ledighet för alla, oavsett omfattningen av exempelvis extra semesterdagar i befintliga avtal. Detta är det ena skälet till varför kommittén väljer att föreslå en ny lag för införandet av ledigheten.
Det andra skälet är att denna reform syftar till att skapa något nytt. Det handlar inte om semester, utan om ledighet som skall kunna användas mer flexibelt, t.ex. i syfte att under vissa perioder kunna minska den dagliga arbetstiden eller arbetstiden per vecka. Samtidigt skall ledigheten kunna tas ut som enstaka timmar eller lediga halva eller hela dagar om arbetstagaren så önskar. Detta nya och bredare användningsområde för ledigheten gör att den inte bör ges formen av fem ytterligare semesterdagar.
Kommittén har även diskuterat en tredje variant vad gäller formen för den nya ledigheten; en ny lag om ”semester och annan betald ledighet”. Det finns möjligen en del att vinna i förenklingshänseende om de båda ledighetsformerna samlas i en lag, med tanke på de likheter i beräkning m.m. som nedan skall redogöras för. Samtidigt skulle semesterledigheten skiljas från den andra ledigheten genom en kapitelindelning i en sådan lag. Med tanke på att kommitténs nästa betänkande eventuellt kommer att innehålla förslag till ändringar i semesterlagen (se avsnitt 1.5), dras i detta skede slutsatsen att den nya ledigheten nu bör ges formen av en särskild lag. Med ett undantag (som vi återkommer till i kapitel 8) hålls därmed semesterlagen tills vidare intakt. I det utredningsarbete som återstår kan frågan om en gemensam lag åter bli aktuell.
7.2. Lagens innehåll och utformning
Reformen har två syften. Den skall dels möjliggöra minskad arbetstid och dels underlätta för arbetstagare att påverka sina arbetstidsförhållanden. Kommittén föreslår att lagen benämns ”Lag om flexibel ledighet”.
Kommittén har strävat efter att ge de nya lagreglerna en så enkel och ändamålsenlig utformning som möjligt. Förslaget innebär inte
samma detaljeringsgrad som i t.ex. semesterlagen. Samtidigt måste reglerna tillgodose likabehandling och skydd av intjänade förmåner.
En viktig aspekt på den nya lagen är också att bestämmelserna till största delen bör vara dispositiva till förmån för kollektivavtal. Det skall vara möjligt för de kollektivavtalsslutande parterna att anpassa bestämmelserna till olika förutsättningar och behov inom olika avtalsområden, t.ex. med avseende på lön under ledigheten och hur förläggningen av ledigheten skall bestämmas. Avtalsfriheten skall emellertid vara begränsad på så sätt att rätten till ledighet inte kan avtalas bort, inte heller bör i avtal kunna överenskommas att intjänad ledighet tas ut på annat sätt än som ledig tid. Ledig tid skall endast kunna bytas mot pengar i samband med anställnings upphörande. Bestämmelserna måste naturligtvis kunna tillämpas även utan anpassningar i kollektivavtal. Enligt 1995 års arbetsrättskommission står ca 40 procent av företagen i Sverige utan kollektivavtal. Dessa företag sysselsätter ca 15 procent av landets anställda.1
7.2.1. Ledighetens omfattning och genomförandeperiod
Som nämnts föreslås att den nya ledighetens omfattning skall motsvara fem dagar. Utlagt under året motsvarar detta ungefär en timmas kortare arbetstid per vecka. Reformen kommer att påverka arbetsmarknaden på flera sätt, t.ex. i kommande avtalsförhandlingar. I syfte att underlätta införandet och låta arbetsmarknadens aktörer, företag och offentliga verksamheter förbereda sig, föreslås ett successivt genomförande av reformen. Lagen föreslås träda i kraft den 1 april 2003. Rätten till ledighet föreslås successivt införd med två dagar år 2004 och sedan med en ytterligare dag per år under de följande tre åren.
7.2.2. Rätten till och intjänandet av ledigheten
Ledigheten bör bygga på ett intjänande. Lagen skall alltså inte ge rätt till uttag av ledighet förrän efter viss period. Detta gäller enligt semesterlagen, i vad avser betalda semesterdagar, och enligt de kollektivavtal som ger rätt till ledighet i relation till arbetad tid. Det kan också sägas vara principen i ledighetslagar såsom föräldraledig-
1 Slutförslag från 1995 års arbetsrättskommission, sid. 54.
hetslagen och studieledighetslagen. Rätten till ledighet enligt dessa lagar bygger på en viss minsta anställningstid.
En huvudfråga vad gäller intjänandet är om endast arbetad tid skall tillgodoräknas arbetstagaren för beräkning av ledigheten eller om även frånvaro från arbetet bör räknas. Det först nämnda är fallet enligt de kollektivavtal som ger rätt till ledighet, det senare gäller enligt semesterlagen. Kommittén anser att det i och för sig är angeläget att förenkla bestämmelserna i möjligaste mån. Samtidigt bör emellertid inte de arbetstagare som under perioder t.ex. är föräldralediga eller sjuklediga förlora på detta. Vi föreslår därför att samma intjänandesystem bör gälla för denna ledighet som för semesterledighet. Det betyder att frånvaro p.g.a. semesterledighet, permittering och sådan frånvaro som enligt 17 § semesterlagen är semesterlönegrundande (t.ex. sjukledighet, föräldraledighet och studieledighet) kommer att tillgodoräknas arbetstagaren vid uträkning av ledighet även enligt denna lag.
En fördel med ett sådant system är att arbetsgivaren kan använda samma beräkningsunderlag för att beräkna ledighet enligt denna lag som i alla fall måste tas fram för att semesterdagar med semesterlön skall kunna räknas fram. Att samma beräkningsunderlag skall kunna användas förutsätter emellertid att intjänandeperioderna också är de samma. Ledigheten enligt lagen om flexibel ledighet bör således tjänas in under perioden den 1 april till den 31 mars. Rätt till uttag av ledigheten föreligger fr.o.m. den 1 april.
I princip bör samtliga arbetstagare omfattas av den nya lagen. I förenklingssyfte föreslås emellertid att korta anställningar – de som varar upp till en månad – undantas från lagen. Det innebär att de arbetstagare som har flera på varandra följande anställningar hos olika arbetsgivare som understiger en månad inte kommer att erhålla någon ledighet (eller ”ledighetsersättning”, se författningskommentaren till 10 § i den nya lagen). Kommittén bedömer att en sådan schablonregel behövs för att undvika merarbete för företag och verksamheter i de fall där den ledighet som det hade blivit fråga om kan tyckas tämligen försumbar. Om en arbetstagare har flera korta anställningar hos samma arbetsgivare bör emellertid den samlade anställningstiden tillgodoräknas arbetstagaren, förutsatt att uppehållen mellan anställningsperioderna inte är för långa.
Vidare föreslås att praktik- och feriearbetare undantas från lagens tillämpningsområde. Även här är skälet att minska arbetsgivarens administrativa hantering av ledigheten. Arten av dessa anställningar är dessutom annorlunda än andra anställningar. Vid
praktik- eller feriearbete handlar det om arbete som del i en utbildning eller under ett uppehåll i utbildning. De personer som omfattas torde därmed inte ha samma behov av den ledighet som här diskuteras.
Enligt kommitténs uppfattning är de nämnda undantagen förenliga med EG:s s.k. visstidsdirektiv.2 Direktivet syftar till ickediskriminering av visstidsanställda vad gäller anställningsvillkor, men medger undantag om de kan motiveras på objektiva grunder. Kommittén anser att nämnda praktiska hänsyn vid mycket korta anställningar samt vid praktik- och feriearbete måste anses utgöra sådana objektiva grunder.
7.2.3. Hur ledigheten kan disponeras – förläggning och inflytande
Ledigheten räknas i timmar
Ett syfte med den nya lagen är som nämnts att möjliggöra för enskilda arbetstagare att med hjälp av ledigheten påverka sin arbetstidssituation. Detta kräver till att börja med att ledigheten kan disponeras i såväl hela dagar som i del av dag och i timmar. Kommittén anser att ledigheten bör beräknas i timmar. Det blir mest exakt och rättvist. Om man skulle räkna i hela dagar och därmed avrunda uppåt till hela dagar får t.ex. en arbetstagare som tjänat in något mer än en dag nästan en hel dag till i ledighet. En beräkning i timmar innebär att om arbetstagaren vill ta ut en hel dags ledighet kommer så många timmar behövas som arbetsdagen varar.
Förslaget innebär att alla arbetstagare kommer få en slags timbank hos sin arbetsgivare med intjänad ledighet. Det föreslås inte någon årsbegränsning för sparande av denna ledighet, i likhet med semesterlagens femårsbegränsning eller att viss ledighet måste tas ut varje år. Den ledighet som sätts in bör kunna sparas och tas ut vid tillfälle som passar arbetstagaren. Ett tak för ledigheten på fyra hundra timmar föreslås, vilket exempelvis kan innebära att fyrtio timmar per år sätts in under tio år, alternativt att åttio timmar sätts in under fem år. Det senare exemplet hänger samman med kommitténs förslag i nästa kapitel – att arbetstagare skall ges en rätt att
2 Rådets direktiv 1999/70/EG om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICEF och CEEP.
omvandla del av semestern till ledighet i timmar. Då kan fyrtio timmar per år komma från den nya ledighetslagen och lika många timmar från omvandlade semesterdagar. Kommittén anser det vara lämpligt med ett tak för ledigheten för att begränsa riskerna för förlust av intjänad ledighet vid exempelvis konkurs, och för att allmänt sett hålla ledighetens omfattning på en hanterbar nivå.
Arbetstagarens inflytande
Vad gäller möjligheten att påverka förläggningen, kan konstateras att behoven kan finnas både på kort och lång sikt. På kort sikt – från den ena dagen till den andra, eller inom någon eller några veckor – kan ledighet behöva tas ut för att ett ärende behöver uträttas, barnen hämtas från skolan när make eller maka fått förhinder eller dylikt. På längre sikt – om några månader – kan arbetstagaren vilja lägga ut ledighet för att under en period minska arbetstiden per dag eller vecka eller kanske för att bara vara ledig några dagar.
Den ledighet som kommittén föreslår införs skall kunna användas till allt detta. Poängen är att den skall kunna användas oavsett syfte och oavsett om uttaget ligger nära i tid eller längre fram.
En bestämmelse som skall ge arbetstagaren inflytande över förläggningen måste emellertid balanseras mot arbetsgivarens möjlighet att leda verksamheten på mest rationella sätt och arbetskamraternas behov och önskemål. I den avvägning som då måste göras ligger t.ex. frågan om perspektivet ”kort och lång sikt”. Det är naturligt att möjligheten för arbetstagaren att påverka är större om ledigheten skall tas ut en bit framåt i tiden. Då ges arbetsgivaren möjlighet att vidta åtgärder så att verksamheten inte påverkas negativt. En bestämmelse om arbetstagarens inflytande över ledighetens förläggning bör således innehålla en slags varselperiod.
En grundläggande aspekt på inflytandefrågan är att ledighet inte skall kunna läggas på andra tider än de arbetstagaren vill. Om arbetsgivaren rent av ålades en skyldighet att lägga ut den ledighet som arbetstagaren har tjänat in, eller viss del därav, såsom fallet är med semesterledighet, skulle en viktig del i reformen gå om intet. En annan fråga är dock om arbetstagaren skall kunna lägga ledighet vid tidpunkter som inte arbetsgivaren vill.
Ett rimligt antagande är att ju längre tid i förväg arbetstagaren säger till desto bättre möjlighet har arbetsgivaren att planera bemanning och organisation så att arbetstagarens önskemål kan tillgodoses. Omvänt torde gälla att en kort framförhållning inte ger samma förutsättningar att göra eventuella anpassningar av organisationen, varför det kan vara svårare att tillgodose önskemålen.
Om dessa två antaganden läggs till grund för en inflytanderegel leder det till att på kort sikt måste arbetstagaren komma överens med arbetsgivaren om förläggningen. På längre sikt borde det däremot vara svårare att neka arbetstagarens önskemål. Arbetsgivaren bör då vara tvungen att hänvisa till att ledigheten medför ett problem för verksamhetens bedrivande för att önskemålen skall kunna nekas.
Kommittén har övervägt olika modeller för en bestämmelse som ger arbetstagaren ett stärkt inflytande förutsatt att en ”varseltid” iakttas. Det ligger nära till hands att söka ledning i de modeller för uttag och förläggning av ledighet som finns i de olika ledighetslagarna, t.ex. föräldraledighets- och studieledighetslagarna. En viktig skillnad mellan den ledighet som här föreslås och de ledigheter som gäller enligt ledighetslagarna är dock att de senare avser ledighet för ett särskilt, av samhället prioriterat ändamål. Det har gjort att uttaget av dessa ledigheter åtföljs av bestämmelser som ger arbetstagarna betydande möjlighet att påverka uttag och förläggning. Bevekelsegrunden för sådana bestämmelser torde vara att lagarnas syften, t.ex. att underlätta förenandet av föräldraskap med yrkesarbete, så kräver eller i vart fall har större förutsättningar att uppnås om arbetstagaren själv kan styra ledighetens förläggning.
Ett exempel kan hämtas från föräldraledighetslagen. Enligt den lagen skall arbetsgivaren förlägga delledighet enligt arbetstagarens önskemål, såvitt det inte skulle medföra ”påtaglig störning” i arbetsgivarens verksamhet. Enligt förarbetena till föräldraledighetslagen3 är inte meningen att varje störning skall berättiga arbetsgivaren att neka önskemålen. Det bör endast kunna åberopas om verksamheten utsätts för stora påfrestningar.
Den ledighet som kommittén lägger förslag om avser annorlunda förhållanden än de som täcks av föräldraledighetslagen. Det är endast småbarnsföräldrarna på arbetsplatsen som har rätt till föräldraledighet. Ledighet enligt den lag som nu föreslås kommer däremot i princip alla anställda att få rätt till och arbetsgivaren blir
3 Prop. 20000/01:44, sid. 37 ff.
därmed tvungen att försöka tillgodose förläggningen av en stor mängd ledighetstillfällen varje år.
Den rent kvantitativa aspekten på ledigheten är ett skäl för att inte formulera alltför strikta krav på möjligheterna för arbetsgivaren att neka förläggningen. Det är därför inte lämpligt att utforma bestämmelsen så att innebörden blir att arbetsgivarens verksamhet får tåla vissa påfrestningar, såsom enligt föräldraledighetslagen, varje gång en ledighet skall tas ut. Även om inte de enskilda ledighetstillfällena var för sig leder till mer än vissa eller mindre påfrestningar för verksamheten, kan den sammanlagda effekten av ledighet som läggs ut bli mer problematisk. Arbetsgivaren skulle i en sådan situation inte kunna neka enskilda förläggningstillfällen trots att de sammantaget kanske innebär stora påfrestningar för verksamheten.
Ett annat skäl för att formulera kraven på arbetsgivaren på ett annorlunda sätt än enligt ledighetslagarna är att ledighet enligt den lag som nu föreslås inte ges i ett specifikt syfte. Tvärtom är ju en av poängerna med den ledighet som kommittén föreslår att den skall kunna användas fritt – det är upp till var och en att bestämma vad ledigheten skall användas till. Det ligger då i sakens natur att de bestämmelser som skall ge arbetstagaren ledighet enligt befintliga ledighetslagar är skarpare formulerade än vad gäller ledighet enligt den nya lag som kommittén föreslår. Kommittén förslår därmed att bestämmelsen utformas så att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att lägga ut ledigheten enligt arbetstagarens önskemål såvitt inte det medför ”störning” i verksamheten.
Vad gäller den varseltid som arbetstagaren skall iaktta för att den stärkta inflytandemöjligheten skall aktiveras, anser kommittén att denna inte bör sättas för långt fram i tiden. Tidpunkten bör ligga inom en rimlig planeringshorisont, som dels möjliggör för arbetsgivaren att bedöma om ledigheten medför problem för verksamheten och dels gör det möjligt att vidta nödvändiga åtgärder för att ledigheten skall kunna tillgodoses. Vidare är det viktigt att arbetstagarens möjligheter att påverka förläggningen av ledigheten inte kräver en alltför lång framförhållning. Kommittén föreslår därmed att perioden blir två månader.
För bestämmelsens närmare utformning och innebörd hänvisas till författningsförslaget och författningskommentaren.
7.2.4. Lön under ledigheten
Kommitténs förslag innebär att ledigheten skall vara betald. Olika modeller för en ”ledighetslön” har diskuterats. Ett näraliggande exempel är den semesterlön arbetstagare har rätt till enligt semesterlagen. Att tillämpa ett sådant system på den ledighet det här är fråga om skulle emellertid innebära mycket komplicerade uträkningar. I lagen skulle då införas en procentfaktor med vilken ledighetslönen räknas fram, t.ex. att arbetstagaren ges rätt till x procent av lönen under den tid som motsvarar semesterårets intjänandeår. Eftersom det är fråga om en ledighet som räknas fram i timmar eller del av dag, skulle det inte gå att beräkna en ledighetslön på samma sätt som semesterlönen. I vart fall skulle först lönen för en ledighetsdag behöva räknas fram och lönen per dag sedan översättas till lön per timma. För varje uttagstillfälle skulle sedan arbetsgivaren behöva ta bort den del av den ordinarie lönen som motsvarar den tid som arbetstagaren är ledig, och lägga till ledighetslönen.
Ett alternativ kunde vara att arbetstagaren får sin vanliga timlön samt ett tillägg om y procent. En sådan procentfaktor skulle dock bli helt skönsmässig och kunna betyda både mer och mindre pengar än vad nämnda bestämmelse som baseras på semesterlagens system skulle ge.
Kommittén har stannat vid att föreslå att ledighetslönen bör motsvara den lön arbetstagaren skulle ha fått om arbete hade utfört under den tid han eller hon är ledig. Arbetstagaren ges alltså rätt till den löpande lönen. Detta blir enklast och innebär att ledighet kan tas ut utan att någon särskild uträkning av vilken lön som skall gälla under ledigheten behöver göras. Det bör tilläggas att den ledighetslön som på detta sätt föreslås utbetalas enligt lagen om flexibel ledighet kommer att utgöra en del i beräkningsunderlaget för nästa års semesterlön.
7.3. Konsekvenser av förslaget
7.3.1. Hälsa, välbefinnande och jämställdhet
Vi har i kapitel 3 och 4 redogjort för vilka effekter en minskad arbetstid kan ha på människors hälsa och välbefinnande. Det har konstaterats att sambanden mellan kortare arbetstid och effekter på människors hälsa är oklar. Något förenklat kan diskussionen om
hälsoaspekterna delas in i två grupper: medicinska respektive psykosociala aspekter. Därtill kommer aspekter på individens välbefinnande. Dessa områden påverkar emellertid varandra.
I medicinskt avseende har inte forskningen påvisat positiva hälsoeffekter av minskad arbetstid, men forskningen är begränsad. Medicinskt tycks arbetstidens förläggning vara viktigare än arbetstidens längd, t.ex. möjligheten till återhämtning mellan arbetspass. I psykosocialt avseende är det främst arbetstagarens mölighet att hantera de krav som ställs och kontrollera arbetssituationen som påverkar hälsan. Forskning visar att minskad arbetstid kan ge positiva sociala effekter och ökat allmänt välbefinnande. Förbättrade möjligheter att hantera livssituationen kan leda till positiva hälsoeffekter. Kommitténs konstaterar att en möjlighet att påverka förläggningen av den ledighet som föreslås, kan innebära vissa positiva effekter ur allmän välbefinnandesynpunkt.
Vad gäller frågan om en minskning av arbetstiden får några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män finns, som nämnts i kapitel 3 och 4, inga säkra samband. Ökad jämställdhet förutsätter en omfördelning mellan könen av det betalda och obetalda arbetet. Minskad arbetstid skulle kunna leda till en jämnare fördelning, men om så verkligen sker beror även på andra faktorer, såsom samhälleliga normer för mäns och kvinnors beteenden samt ekonomiska förhållanden.
I kapitel 4 konstaterades att förutsättningarna för att den minskade arbetstiden skall ge några positiva jämställdhetseffekter torde vara större vid en förkortning av normalarbetstiden än vid en utökad ledighet. Kommittén föreslår en ledighet för individuella val, vilket alltså innebär en möjlighet att använda ledigheten till att under perioder korta arbetstiden per dag eller vecka och på så sätt få effekter som liknar en normalarbetstidsförkortning. Eftersom valen är avsedda att vara individuella kommer effekterna bli olika från person till person.
Inflytandekomponenten i den nya lagen har möjligen större betydelse än den minskade arbetstiden/utökade ledigheten för eventuella jämställdhetseffekter. Om arbetstagare ges möjligheter att påverka sina arbetstidsförhållanden och detta underlättar kombinationen av förvärvsarbete och familjeliv, skulle t.ex. kvinnor kunna öka sitt förvärvsarbete och män samtidigt få bättre möjligheter att anpassa sina arbetstider till hem- och omsorgsarbetets krav. Det måste dock betonas att, även om ledig
tid som omvandlats från semester (se kapitel 8) läggs till, handlar det om förhållandevis få timmar. Som nämnts är det dessutom även andra faktorer som avgör åt vilket håll utvecklingen går vad gäller jämställdheten mellan kvinnor och män.
7.3.2. Företag och offentliga verksamheter samt arbetsorganisation
I kapitel 3 diskuterades sambanden mellan en generell minskning av arbetstiden (oavsett metod) och effekter på företags- och verksamhetsnivå. På kort sikt kan företagens kostnader stiga. Om varje anställd jobbar färre timmar och företagen behöver rekrytera ny personal alternativt ta ut övertid av den befintliga personalen, medför det högre kostnader för samma produktionsvolym. Ökade kostnader för företaget ställer krav på dess förmåga till anpassning för att konkurrenskraften skall kunna upprätthållas. Ökad produktivitet och flexibel förläggning av arbetstider kan i viss mån motverka de negativa konsekvenser som uppstår för företagen. Som påpekats tyder forskningen på att timlöner tenderar att öka relativt sett mer vid en arbetstidsförkortning än annars, som ett resultat av att arbetstagarsidan söker kompensera för det färre antalet arbetade timmar. På längre sikt kan företag som konkurrerar på en internationell marknad inte ta ut högre priser än konkurrenterna och avkastningen på gjorda investeringar måsta vara i nivå med omvärlden. Utvecklingen kan leda till att icke konkurrenskraftiga företag slås ut från marknaden.
Vidare kan företaget eller den offentliga verksamheten behöva anpassa sin organisation till de nya förutsättningarna. Vilka ändringar som föranleds beror naturligtvis på arten av verksamhet; tjänste- eller varuproduktion, litet eller stort företag, offentligt eller privat verksamhet, etc. Det kan handla om att arbetstidens förläggning behöver ändras, såsom att lägga om scheman, att lägga in längre eller tätare arbetspass för att kompensera för färre arbetstimmar. Ledighet av det slag som kommittén föreslår kan vara svår att schemalägga, eftersom initiativet till uttag kommer från den enskilde arbetstagaren. De organisatoriska konsekvenserna av uttag av ledig tid en bit framåt i tiden, t.ex. med en timma per vecka under en viss period är planerbara och möjliga att anpassa bemanningen till. Uttag på kortare sikt blir dock svårare att anpassa organisationen till och det finns, som nämndes i kapitel 4, risk för
att arbetskamrater i viss omfattning måste ”täcka upp” för de som får ledigt.
Kommitténs förslag innebär att den enskilde arbetstagaren skall ges bra möjligheter att själv påverka förläggningen av ledigheten. Företag och offentliga verksamheter kan därmed behöva hantera ledigheter som ur verksamhetssynpunkt inte förläggs vid de lämpligaste tidpunkterna. Den föreslagna bestämmelsen är emellertid så utformad att den dels skall ge arbetsgivaren tid att vidta nödvändiga åtgärder för att lösa eventuella problem för verksamheten, dels skall arbetsgivaren kunna neka förläggningen om den ändå bedöms medföra en störning av verksamheten.
7.3.3. Små företags särskilda förutsättningar
I huvudsak torde de resonemang om kostnader och arbetsorganisation på företagsnivå som beskrevs ovan gälla för både större och mindre företag. Det är dock allmänt accepterat att storleken kan ha betydelse och de mindre företagens förutsättningar måste därför uppmärksammas särskilt.
En reform av det slag som föreslås i detta betänkande medför en viss mängd administration. Arbetsgivaren måste räkna fram ledighet för var och en på arbetsplatsen, i tillägg till de uträkningar som redan måste göras för semesterledighet. Även om beräkningen av ledigheten kan göras med hjälp av samma underlag som för semestern och med samma metod, innebär det naturligtvis ett merarbete jämfört med i dag. Den typen av administrativa uppgifter innebär vanligtvis en större belastning för små företag än stora, då de små inte har samma resurser i form av personal- och lönehandläggare. Det är ofta ägaren av det lilla företaget som själv får göra dessa arbetsuppgifter. Likaså innebär en ny lag att arbetsgivaren måste sätta sig in i ett nytt regelverk, vad gäller t.ex. frågor om förläggning av den nya ledigheten. Förslaget innebär också att de anställda får en timbank, där ledigheten bokförs, som måste administreras. Dessa aspekter på förslaget är också sådant som kan vara mer betungande för ett litet företag än ett stort. Det kan nämnas att enligt statistik från OECD uppgår kostnaden för att administrera regelverket inom områdena beskattning, miljö och arbetsmarknad i Sverige till 30 000 kronor per anställd och år i företag med en till nitton anställda. Motsvarande kostnad för företag med 50 till 500 anställda är 6 000 kronor per anställd och år.
Likaså kan intjänandebestämmelser som innebär att även en betydande del av den frånvaro från arbetet som förekommer skall ge rätt till ledighet enligt denna lag, bli mer kännbart för små företag än för stora. I den omfattning frånvaron täcks med vikariat innebär det, på samma sätt som beträffande semester, att arbetsgivaren måste betala ledighetslön (eller ledighetsersättning) både för den som varit frånvarande och för den som ersatt den frånvarande. Vad gäller den senare måste emellertid anställningen ha varat minst en månad för att ledighetslön (eller ledighetsersättning) skall utgå. Det medför att de kortare vikariaten inte kommer ge rätt till denna lags förmåner.
Vad gäller förläggningen av ledigheten har redan nämnts att verksamhetens storlek kan ha betydelse för förutsättningarna att tillgodose arbetstagarens önskemål. För den typ av ”störning” som åsyftas i den ovan beskrivna bestämmelsen om förläggning av ledighet kan i vissa fall verksamhetens storlek ha betydelse. Ett litet företag kan ha mindre möjligheter att anpassa organisationen så att önskemålet kan tillgodoses.
7.3.4. Påverkan på kollektivavtal
I avsnitt 2.6 redovisade vi översiktligt arbetstidsregleringen i kollektivavtal, i avsnitt 2.6.3 särskilt med avseende på de kollektivavtal som träffats om minskad arbetstid. Kommitténs förslag om en ny lag om flexibel ledighet ansluter till de principer som senare års avtal bygger på, dvs. att minskad arbetstid åstadkoms genom ledighet. Icke desto mindre kommer en ny lagstiftning om ledighet att innebära vissa störningar.
I de avtal som i dag endast har semester och permission som ledighet är problemet främst av administrativ art. Den nya lagen kolliderar inte med befintliga system. Ledigheten enligt den lag som kommittén föreslår kan fastställas ur samma beräkningsunderlag som gäller för semestern.
Ett större problem uppstår inom de avtalsområden som påbörjat uppbyggnaden av betalda lediga timmar, dels som kompensationsledighet vid tvåskift och dels de nya system som införts som en minskning av arbetstiden i övrigt. Ledigheten enligt den lag som kommittén föreslår skiljer sig på två punkter från de avtalade ledigheterna. Den första skillnaden är att den lag som föreslås inte ger en rätt för parterna eller de anställda att omdisponera den upp-
arbetade rättigheten till lön eller pensionspremie, vilket är möjligt enligt vissa kollektivavtal. Orsaken är att det grundläggande syftet är att åstadkomma en minskning av arbetstiden för alla anställda.
Den andra skillnaden är att kommittén föreslår att den anställde ska ha ett starkare inflytande över rätten att förlägga dessa timmar utifrån egna önskemål. Det betyder att arbetsgivaren i princip måste särskilja den ”lagstiftade ledigheten” från den ”avtalade ledigheten”. Detta innebär en viss ökad administration. Den föreslagna inflytanderegeln avses dock bli dispositiv och det är därför möjligt för parterna att skapa ett enhetligt system för inflytande över förläggningen av ledigheten inom avtalsområdet.
Kommitténs förslag innebär att lagen får effekt år 2004. I mars 2004 löper flertalet av nu gällande avtal ut. Hur parterna i nästa avtalsrörelse kommer att förhålla sig till den föreslagna nya lagstiftningen är svårt att förutse. Det blir sannolikt olika lösningar inom olika avtalsområden.
7.3.5. Samhällsnivå
De samhällsekonomiska konsekvenserna av en generell minskning av arbetstiden beskrevs i kapitel 5. I korthet innebär det förslag som kommittén lägger att de ekonomiska tillväxtmöjligheterna försämras i jämförelse med om ingen lagstiftad minskning av arbetstiden hade genomförts. Visserligen pekar Konjunkturinstitutets beräkningar på att ekonomin kommer att växa även vid en arbetstidsförkortning, men tillväxten under perioden 2004–2020 blir lägre än den hade varit om ingen arbetstidsreform hade genomförts. Fortsatt ekonomisk tillväxt behöver emellertid inte innebära en standardökning mätt per person. De årliga tillväxttalen fram till år 2020 förutspås bli låga sett i ett historiskt perspektiv, bl.a. beroende på den demografiska utvecklingen, även utan en förkortning av arbetstiden.
Om den offentliga sektorn ges relativt sett mindre resurser och dessutom antalet arbetstimmar inom vård och omsorg minskar, kan det innebära att kvalitet och personaltäthet inom dessa områden reduceras samtidigt med den förväntade ökningen av vårdbehovet p.g.a. den demografiska utvecklingen. En relativt sett lägre tillväxt leder också till att utrymmet för transfereringar i form av sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, bostadsbidrag m.m. blir lägre än vad de hade varit utan en arbetstidsförkortning. Således påverkas
alla i samhället av de relativt mindre resurserna inom den offentliga sektorn.
De flaskhalsproblem som finns inom vissa delar av arbetsmarknaden kan förstärkas vid en arbetstidsförkortning. I den utsträckning det finns regionala skillnader i detta avseende, t.ex. brist på vårdpersonal i vissa regioner, kan vissa områden i landet drabbas mer än andra av sådana problem.
8. Mer flexibel användning av semester
Kommitténs uppdrag vad gäller semesterlagen är att lämna förslag som ger arbetstagare rätt att ta ut semester överstigande fyra veckor och sparad semester som del av dag. Vidare skall kommittén föreslå förenklade regler för intjänande av betald semester och i förenklingssyfte se över reglerna om semesterlönegrundande frånvaro. Lagen skall även i övrigt ses över i förenklingssyfte, särskilt med målet att göra lagen lättare att tillämpa för små företag.
Som nämndes i kapitel 1 lägger kommittén i detta delbetänkande inga andra förslag till ändringar i semesterlagen än vad avser rätten att ta ut semester som del av dag. Frågan om regelförenkling återkommer vi till i slutbetänkandet. Då tas också genomförandet av EG:s arbetstidsdirektiv upp, direktivets bestämmelse om semester.1 EU-kommissionen skickade i mars i år en s.k. formell underrättelse till regeringen i vilken man förklarade att vissa av direktivets bestämmelser inte är korrekt genomförda i svensk lag, bl.a. bestämmelsen om semester.2 Enligt EG-direktivet skall alla arbetstagare ges rätt till en årlig betald semester, om minst fyra veckor. Kommissionen anser att det svenska systemet med intjänandeår och semesterår, enligt vilket en nyanställd kan få vänta upp till tolv månader på att erhålla betald semester inte är förenligt med direktivet. En viktig fråga för kommittén blir därmed att se över lagens intjänanderegler i ljuset av kommissionens formella underrättelse. Till övriga delar i EG-direktivet, dvs. de som handlar om arbetstid och arbetsmiljö, återkommer vi i nästa kapitel.
1 Rådets direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden. 2 ”Formell underrättelse” i brev till utrikesminister Anna Lindh, C (2002) 1052, daterat 20 mars 2002.
8.1. Omvandling av semester till ledighet i del av dag
Semesterledighet tjänas in och tas ut i hela dagar. Lagen innehåller ingen bestämmelse om semester i del av dag. Syftet med att ge arbetstagare en rätt att ta ut semester som del av dag är att möjliggöra en mer flexibel användning av semestern. Det är då viktigt att skilja mellan den del av semestern som fortfarande behövs för vila, återhämtning och rekreation, och den del som skall kunna användas mer flexibelt. Uppdraget avser som nämnts att lägga ett förslag om den del som överstiger fyra veckor samt sparad semester.
I delbetänkandet ”Timsemester – ett diskussionsunderlag”3konstaterade kommittén att utgångspunkten för en ändring i semesterlagen måste vara att huvudregeln fortfarande är att semester avser hela dagar. Till denna huvudregel bör fogas en möjlighet för de arbetstagare som så vill att få del av semestern omvandlad till delar av dag. Initiativet skall således komma från den enskilde arbetstagaren.
En sådan ändring av semesterlagen innebär att arbetstagare varje år har att ta ställning till om all semester skall läggas ut under semesteråret, om semester skall sparas till senare år och om semesterdagar skall omvandlas till ledighet i del av dag. Om semester omvandlas till ledighet i del av dag bör denna kunna användas tillsammans med den ledighet som kommittén föreslog i kapitel 7, i den nya lagen om flexibel ledighet. Med hjälp av semesterledighet kan arbetstagaren därmed samla fler timmar på timbanken.
Som nämnts skall rätten att ta ut semesterledighet i del av dag enligt uppdraget även omfatta sparade semesterdagar. Om sparade semesterdagar skall omvandlas till ledighet i del av dag måste sådan omvandling ske inom fem år efter det att dagen sparades, eftersom semesterdagar får sparas högst fem år enligt i 18 § semesterlagen. Möjligheten att omvandla sparade semesterdagar till ledighet i del av dag kan sägas betyda att femårsgränsen något tappar i betydelse. Den gäller fortsatt för sparade semesterdagar som skall tas ut som sådana. Genom att omvandla den sparade dagen till timmar behöver inte den ledighet som dagen representerar läggas ut inom fem år. I stället förs de lediga timmarna till vilka semesterdagen har omvandlats, till den timbank som arbetstagaren har hos arbetsgivaren genom lagen om flexibel ledighet.
8.2. Semesterdagarna blir flexibel ledighet
Enligt nuvarande bestämmelser skall arbetstagaren i samband med att förläggningen av årets semester bestäms säga till om han eller hon vill spara dagar till senare år. Detta förutsätter att besked ges om hur många betalda dagar arbetstagaren har rätt till, eftersom det endast är de betalda dagarna som kan sparas.
Det föreslås att samma bestämmelse skall gälla för besked om omvandling av semesterdagar till del av dag. En annan ordning bör naturligtvis kunna tillämpas i kollektivavtal. Endast betalda dagar bör kunna omvandlas till timmar, annars måste det hållas ordning på vilka timmar på timbanken som är betalda och vilka som är obetalda. Om arbetstagaren inte säger till att semesterdagar skall omvandlas till ledighet i del av dag, blir dagarna ”vanliga” semesterdagar som skall läggas ut under semesteråret.
När semesterdagar omvandlats till ledighet i del av dag bör denna ledighet kunna användas tillsammans med ledigheten enligt den nya lagen om flexibel ledighet. Det betyder att bestämmelserna i den nya lagen om t.ex. förläggningen av ledigheten skall tillämpas även på semesterledighet som omvandlats till ledighet i del av dag. En aspekt på detta är att det från timbanken kan tas ut så många timmar som det går åt för att få en hel ledig arbetsdag. Ledighet som kommer från en till timmar omvandlad semesterdag, kan därmed tas ut i sådan mängd att arbetstagaren får en hel ledig dag. Jämfört med en semesterdag blir det dock fråga om andra bestämmelser om förläggning och lön när ledigheten kommer från timbanken. Detta kan tyckas vara en motsägelsefull aspekt på förslaget, men i den praktiska tillämpningen bör inte detta medföra några problem.
Att tillämpa bestämmelserna i lagen om flexibel ledighet innebär att arbetstagaren inte får semesterlön enligt semesterlagens principer för de semesterdagar som omvandlats till timmar. Tekniskt skulle det gå att tillämpa semesterlagens semesterlönesystem även för ledighet i del av dag, men det skulle bli en mycket komplex hantering. Kommittén anser i likhet med vad som anfördes om lön under ledigheten i avsnitt 7.2.4 att enkelhet och tillämpbarhet talar för ett system med ”löpande” lön under ledigheten. För att systemet med en timbank skall bli praktiskt tillämpbart måste dessutom samma bestämmelser om lön under ledigheten gälla oavsett om den timma som läggs ut kommer från lagen om flexibel ledighet eller
från en omvandlad semesterdag. All ledighet på timbanken måste kunna hanteras på samma sätt.
I övrigt hänvisas till författningsförslaget och författningskommentarerna.
8.3. Konsekvenser av förslaget
Det torde inte bli fråga om några särskilda konsekvenser i hälsohänseende av möjligheten att omvandla semesterdagar till ledighet i del av dag. För såväl de medicinska som de psykosociala aspekterna på förslaget torde samma resonemang som anfördes i avsnitt 7.3.1 kunna föras även här. Att i någon mån kunna påverka sin arbetstidssituation med hjälp av den ledighet som avses i kapitel 7 och 8 torde underlätta läggandet av ”livspusslet” och öka ett allmänt välbefinnande. Likaså torde resonemangen i avsnitt 7.3.1 om inflytandemöjlighetens eventuella jämställdhetseffekter kunna åberopas även i detta sammanhang.
Vad gäller konsekvenser för företag, stora som små, och offentliga verksamheter kan konstateras att förslaget innebär att arbetsgivare måste hålla reda på ytterligare ett användningsområde för semesterledighet. Eftersom hanteringen av ledigheten föreslås ske enligt bestämmelserna i den nya lagen om flexibel ledighet begränsas dock det merarbete som förslaget medför till att arbetsgivaren måste räkna fram hur många timmar semesterdagen skall omvandlas till. Särskilt viktigt ur administrativ synpunkt är att lönen under ledigheten föreslås vara den löpande. Arbetsgivaren behöver därmed inte göra några särskilda beräkningar för detta.
9. Nya bestämmelser om arbetstid
Kommitténs uppdrag i denna del är att med betänkandena från 1995 års arbetstidskommitté och därpå lämnade remissyttranden som underlag föreslå en ny arbetstidsreglering. Förslaget skall ge den enskilde arbetstagaren ett större inflytande över arbetstidens förläggning, men samtidigt ge en god flexibilitet i produktionen. Uppdraget innefattar också att föreslå ett tydligare genomförande av EG:s arbetstidsdirektiv1 i svensk lag.
I de följande avsnitten redovisas först kortfattat den förra arbetstidskommitténs förslag och redogörs därefter för de ändringar i svensk lag som kommittén bedömer behövs i syfte att förtydliga genomförandet av EG-direktivet. Det handlar främst om ändringar i arbetstidslagen (ATL). Därefter redovisas kommitténs överväganden när det gäller att stärka den enskilde arbetstagaren i arbetstidshänseende. Det återknyts därvid till de tidigare förda resonemangen om inflytande över förläggning av ledighet.
I kommitténs uppdrag ingår också att se över regleringen av övertidsarbete. I kapitel 2 redovisade vi omfattning av och orsaker till övertidsarbetet. Kommittén tar sist i detta kapitel upp frågan om ändrade övertidsregler till diskussion.
9.1 1995 års arbetstidskommitté
Kommittén lämnade två betänkanden. Det första innehöll ett förslag till ett provisoriskt genomförande av EG-direktivet i svensk lag (SOU 1995:92). Slutbetänkandet ”Arbetstiden – längd, förläggning och inflytande” (SOU 1996:145) innehöll ett förslag om en ny arbetstidslag, med följande huvudsakliga komponenter.
Lagen föreslogs bli civilrättslig för att markera arbetsmarknadens parters ansvar för arbetstidsfrågorna. Förslaget var också en konse-
1 Rådets direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.
kvens av att den överväldigande majoriteten av arbetsmarknaden omfattas av kollektivavtal med arbetstidsbestämmelser som i varierande utsträckning avviker från lagen. Där avvikelse har gjorts bortfaller myndighetstillsynen och de andra offentligrättsliga inslagen i form av straffbestämmelser m.m. Förslaget innebar att dessa delar i lagen togs bort. Överträdelser av lagen skulle hanteras enligt lagen om rättegång i arbetstvister, dvs. prövning i tingsrätt eller arbetsdomstol.
Avvikelser från lagen föreslogs kunna ske genom kollektivavtal utan krav på medverkan av central facklig organisation.
Kommittén föreslog att den enskilde arbetstagarens ställning skulle stärkas på två sätt. Dels genom att det i lagen skulle införas en ”arbetsorganisatorisk princip” enligt vilken arbetsgivaren åläggs att förlägga arbetstiden, utifrån de krav verksamheten ställer, med hänsyn till arbetstagares olika önskemål och behov, dels genom att arbetsgivaren åläggs en skyldighet att sakligt pröva arbetstagares önskemål om arbetstidens längd och förläggning.
Vidare föreslogs nya EU-anpassade bestämmelser om arbetstidens totala omfattning och nattarbete samt längd och förläggning av raster, dygnsvila och veckovila.
Kommittén förslog också att den ordinarie arbetstiden skulle kunna genomsnittsberäknas under en beräkningsperiod på tio veckor och att övertidstaket skulle sänkas från 200 timmar till 100 timmar. Dessutom föreslogs att kompensationsledighet inte längre skulle räknas som arbetstid vid beräkningen av övertid.
I korthet innebar den efterföljande remissomgången att förslaget om genomsnittsberäkning av den ordinarie arbetstiden kritiserades från fackligt håll och övertidssänkningen kritiserades av arbetsgivarsidan. Från de fackliga organisationerna framfördes också kritik mot en del av de nya EU-anpassade bestämmelserna, som man menade innebar försämringar för arbetstagarna, t.ex. förslaget om ett slopat nattarbetsförbud. Genomgående, både av arbetsmarknadens parter och Arbetarskyddsstyrelsen, välkomnades förslaget om att låta arbetstidslagen vila på civilrättslig grund.
9.2. EG:s arbetstidsdirektiv
9.2.1. Direktivets huvudsakliga innehåll
EG:s arbetstidsdirektiv innehåller minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstid. Minimikraven ger en yttre ram för medlemsländernas regelsystem och hindrar inte mer långtgående skyddsbestämmelser i nationell lagstiftning.
Direktivet innebär att den totala arbetstiden får uppgå till högst 48 timmar per vecka i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst fyra månader. I vissa fall får beräkningsperioden förlängas till sex månader. I kollektivavtal kan bestämmas att beräkningsperioden får uppgå till högst tolv månader. Direktivet innehåller emellertid ingen bestämmelse om ordinarie arbetstid.
Direktivet innehåller vidare bestämmelser om raster, dygnsvila och veckovila, samt en särskild begränsning av arbetstiden för nattarbetande. Dessutom ingår ett antal bestämmelser som för svenska förhållanden snarast motsvaras av bestämmelserna i arbetsmiljölagen, t.ex. om hälsoundersökning av nattarbetande och andra åtgärder för att anpassa arbetsmiljön till skift- och nattarbete.
En viktig bestämmelse i direktivet är också den som säger att alla arbetstagare årligen skall ha minst fyra veckors betald semesterledighet. Denna bestämmelse har berörts i kapitel 8.
Direktivet förhandlades under tre år i ministerrådet. Resultatet är en kompromiss mellan olika traditioner, synsätt och regelsystem, vilket bl.a. kommer till uttryck i rätt omfattande möjligheter till avvikelser från direktivets huvudregler. Möjligheten att avvika från huvudreglerna är generellt sett störst om det sker genom överenskommelser i kollektivavtal. Medlemsstaterna ges mindre utrymme för avvikelser direkt i lag. Ett generellt villkor för avvikelser oavsett om de bestäms direkt i lag eller genom att den lag som genomför direktivet medger att parterna kommer överens om avvikelser i kollektivavtal, är att arbetstagarna skall erhålla ”motsvarande kompensationsledighet” eller, om det inte går, ”lämpligt skydd”.
9.2.2. Utvecklingen efter ikraftträdandet
Direktivet skulle ha varit genomfört i medlemsländerna senast år 1996. I den lägesrapport2 som EU-kommissionen presenterade år 2000 redovisades översiktligt på vilket sätt bestämmelserna hade genomförts i de olika länderna. Kommissionens preliminära slutsatser var att direktivet i stora delar tycktes väl genomfört i flertalet länder. De största bristerna ansågs gälla bl.a. begränsningen av veckoarbetstiden till i genomsnitt 48 timmar, vissa länders bestämmelser om intjänande och andra villkor för beviljande av betald semester samt regleringen av nattarbete.
För svensk del genomfördes direktivet i lag år 1996. Lagändringen innebär att kollektivavtal eller myndighetsdispenser om avvikelser från arbetstidslagen (ATL) inte får innebära att mindre förmånliga regler än EG-direktivets skall tillämpas på arbetstagarna. Förändringen som gjordes på förslag av 1995 års arbetstidskommitté var emellertid provisorisk till sin karaktär. Avsikten var att de ytterligare förändringar i regelsystemet som kunde vara lämpliga att göra med anledning av direktivet skulle göras först när den dåvarande kommittén hade slutfört sitt arbete. I det förslag som kommittén sedermera presenterade fanns, som nyss nämndes, direktivets bestämmelser införda. Förslaget kom dock aldrig att genomföras, så den lagändring år 1996 som avsågs vara provisorisk blev bestående.
I juni 2000 antogs ett nytt direktiv3 om vissa ändringar i det ursprungliga arbetstidsdirektivet. Ändringarna innebar att de sektorer som tidigare hade varit undantagna arbetstidsdirektivets tillämpningsområde kom att omfattas av det direktivet. Bestämmelserna i det nya direktivet skall vara genomförda i medlemsländerna senast i augusti 2003 eller, i ett särskilt avseende, ett år senare. Ytterligare ett direktiv, med särskilda bestämmelser om arbetstid för sjömän, antogs år 1999 .4
Sedan tiden för arbetstidsdirektivets ikraftträdande har några viktiga domar om den närmare innebörden i vissa av direktivets
2 Europeiska kommissionen [2000]. 3 Europaparlamentet och rådets direktiv 2000/34/EG om ändring av rådets direkitv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden för att täcka sektorer och verksamheter som inte omfattas av det direktivet. 4 Rådets direktiv 1999/63/EG om det avtal om arbetstidens organisation som ingåtts av European Community Shipowners´ Association (ESCA) och Federation of Transport Workers´ Union (FST).
bestämmelser avgjorts i EG-domstolen. En sådan dom avser vad som skall anses vara ”arbetstid” i direktivets mening.5
Av särskild betydelse för genomförandet av direktivet i Sverige är, som nämndes i kapitel 8, att EU-kommissionen i mars i år skickade en s.k. formell underrättelse till regeringen.6 I underrättelsen förklarar kommissionen att man anser att direktivets bestämmelser om dygnsvila, begränsning av veckoarbetstiden, semester och nattarbete inte är korrekt genomförda i Sverige.
9.3. Ett tydligare genomförande av EG-direktivet i svensk lag
I detta avsnitt går vi igenom de ändringar i svensk lag som föranleds av kommissionens underrättelse och för att arbetstidsdirektivet i övrigt skall anses korrekt genomfört.
9.3.1. Bestämmelsernas tillämpningsområde
Sedan de nya direktivens ikraftträdande omfattar EU:s arbetstidsbestämmelser nu i princip alla arbetstagare utom viss offentlig verksamhet (försvaret, civilförsvaret och polis) samt arbetstagare som utför sitt arbete i arbetsgivarens hushåll.7 EU-bestämmelserna motsvaras i svensk lag av bestämmelser i arbetstidslagen (ATL), arbetsmiljölagen, semesterlagen, lagen om vilotid för sjömän samt fartygssäkerhetslagen.
Kommissionen tar inte upp lagarnas tillämpningsområde i sin formella underrättelse till regeringen, men kommittén föreslår ändå en ändring. Förslaget innebär att det särskilda undantaget i ATL för arbete i arbetstagarens hem slopas (den första delen i 2 § första punkten). Visserligen medger direktivet i artikel 17.1 att avvikelse kan göras från bestämmelserna om raster, dygns- och veckovila, begränsning av nattarbetstiden samt nattarbete (artiklarna 3–6 samt 8) för arbetstagare när det ”med hänsyn till arbetets särskilda art
5 Den s.k. Simap-domen från oktober 2000, mål C-303/98. 6 ”Formell underrättelse” i brev till utrikesminister Anna Lindh, C (2002) 1052, daterat 20 mars 2002. 7 I kommitténs uppdrag har inte ingått att behandla direktivet om arbetstidsbestämmelser för sjömän. Genomförandet av de bestämmelserna samt de särskilda arbetstidsbestämmelserna för fiskare tas hand om i särskild ordning, av Näringsdepartementet, och behandlas inte vidare här.
arbetstidens längd (the duration of the working time) inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva”.
Direktivets avvikelsemöjlighet bygger således bl.a. på att arbetstagaren har ett visst (stort) mått av självständighet i arbetstidshänseende. Enligt direktivets ordalydelse är det en självständighet beträffande arbetstidens längd som avses, inte beträffande t.ex. arbetstidens förläggning. Men läser man det i ljuset av den engelska språkversionens ”duration of the working time” verkar innebörden snarast vara arbetspassens längd och förläggning under dagen/veckan.
Arbete i hemmet kan vara ett tecken på självständighet i arbetstidshänseende, men behöver inte vara det. Ett undantag enbart baserat på att arbetet utförs i hemmet bör därmed inte anses omfattas av direktivets avvikelsemöjlighet.
Om hemarbetet är ”okontrollerbart” faller det in under ATL:s undantag för sådant arbete (den andra delen i 2 § första punkten) och omfattas inte av lagen. Kommittén menar att detta undantag motsvaras av direktivets avvikelsemöjlighet och därmed kan behållas i lagen. Visserligen är inte lagens undantag och direktivets avvikelsemöjlighet i detta avseende utformade på samma sätt. Undantaget i lagen utgår från om arbetsgivaren kan kontrollera arbetets början och slut. Direktivets utgångspunkt är som nämnts snarast hur pass självständig arbetstagaren är. Man kan tänka sig att arbetstagaren kan vara okontrollerbar för arbetsgivaren även om han inte själv kan bestämma arbetstiden eller den mäts/bestäms i förväg. För en sådan arbetstagare medger inte direktivet att avvikelse görs. Men lagens och direktivets avvikelsemöjligheter torde träffa i stort sett samma situationer och undantaget bör därför anses kunna bibehållas.
Vad gäller direktivets bestämmelser om hälsoundersökning, omplacering, anmälan om regelbunden användning av nattarbetande, skydd av hälsa och säkerhet samt arbetsrytm (artiklarna 9– 13) motsvaras de främst av arbetsmiljölagen. Den lagen omfattar med ett undantag alla kategorier arbetstagare som omfattas av EGdirektivet. Undantaget gäller fartygsarbete.
Vad gäller fartygsarbete motsvaras bestämmelserna i direktivets artiklar 11–13 av bestämmelserna om arbetsmiljö i sjätte kapitlet fartygssäkerhetslagen. Bestämmelser motsvarande direktivets artikel 9 (hälsoundersökning och omplacering för nattarbetande) saknas emellertid. Enligt 5 §, 8 kap.fartygssäkerhetslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utfärda föreskrift
om skyldighet att anordna hälsoundersökning. Ett bemyndigande för sjöfartsverket att utfärda föreskrift finns i 13 § fartygssäkerhetsförordningen.
Avslutningsvis bör nämnas att Arbetsmiljöverket har framfört till kommittén att man anser att undantaget för arbete i arbetsgivarens hem bör slopas i arbetstidslagen och arbetsmiljölagen, och att bestämmelserna om arbetstid och arbetsmiljö samtidigt tas bort ur lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete (den s.k. hembiträdeslagen). Skälet till detta är inte att EG-direktivet så kräver, utan att man anser att hembiträdeslagen är otidsenlig och att exempelvis de personliga assistenter vilka har en vårdnadstagare som arbetsgivare inte bör undantas från vare sig arbetstids- eller arbetsmiljölagen. Dessa arbetstagare bör enligt Arbetsmiljöverket inte ges ett sämre skydd än andra. Frågeställningen omfattas inte av kommitténs uppdrag och har inte behandlats av kommittén.
9.3.2. Dygnsvila och nattarbetsförbud
EU-kommissionen påpekar att ATL saknar bestämmelser som säkerställer att alla arbetstagare får minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod. Enligt lagen skall arbetstagare ha ledigt för nattvila. I ledigheten skall tiden mellan kl. 24 och kl. 5 ingå. Arbete får bedrivas under den tiden om det med hänsyn till arbetets art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter måste bedrivas nattetid.
Enligt kommitténs mening är det uppenbart att ett tillägg måste göras i lagen så att direktivets dygnsvileregel genomförs. När så sker finns det emellertid anledning att fundera på i vilken utsträckning lagens nuvarande bestämmelse om förbud mot arbete under natten bör ändras. Direktivet anger inte mellan vilka klockslag 24timmarsperioden skall infalla. Detta får varje medlemsland bestämma. Inte heller anges i direktivet när under 24-timmarsperioden vilan skall infalla. Även detta är upp till medlemsländerna att bestämma.
Det mest rimliga är att de elva timmarna tillförs lagen så att de knyter an till det nuvarande nattarbetsförbudet. Bestämmelsens syfte är inte att arbetstagare bara skall ha ledigt mellan kl. 24 och 5. Natt/dygnsvilan skall vara längre än så för att anses godtagbar. Att man vid bestämmelsens tillkomst inte valde en minsta period på vilans längd berodde på att det skulle inskränka flexibiliteten.
Dessutom ansågs att en minsta vilotid i lagen skulle riskera att medföra längre arbetspass. Ytterligare ett argument för att lägga samman reglerna på det sättet gäller hälsoaspekten. Arbete på natten strider mot den biologiska dygnsrytmen och bör begränsas.
Om det endast är fem av de elva timmarna som bestämmelsen anger klockslag för innebär det att de resterande sex timmarna kan läggas antingen före eller efter kl. 24 och kl. 5, eller varieras på annat sätt så länge viloperioden inbegriper tiden mellan kl. 24 och
5. Det betyder att vilan om elva timmar kan förläggas i spannet mellan kl. 18–5 och kl. 24–11. Kommittén anser att det bör vara möjligt att förlägga dygnsvilan på en annan tid under 24-timmarsperioden, i samma situationer (om arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens behov etc.) där dagens bestämmelse medger avvikelse från kravet på vila mellan kl. 24 och kl. 5. Däremot anser inte kommittén att det skall vara möjligt att i lag avvika från kravet på elva sammanhängande timmar varje 24timmarsperiod. Direktivet medger en möjlighet för medlemsländerna att i vissa fall tillåta avvikelser direkt med stöd i lag antingen så att arbetstagaren inte får elva timmars vila inom 24timmarsperoden, eller genom att de elva timmarna delas upp i två eller fler perioder. De fall där sådana avvikelser tillåts enligt direktivet överensstämmer i stora drag med de situationer där ATL medger avvikelse från kravet att vilan skall vara förlagd nattetid. Om direktivets avvikelsemöjlighet används blir konsekvensen att samma arbetstagare varken skulle vara tillförsäkrade vila nattetid eller att få minst elva timmars vila per 24-timmarsperiod. Ett tillägg bör dock göras, av annan art än arbetstidsdirektivets avvikelsemöjlighet, för att den nya bestämmelsen inte skall bli för rigid. Kommittén anser det rimligt att bestämmelsen medger avvikelser tillfälligtvis. Det är då fråga om samma situationer där lagen i dag medger avvikelse från bestämmelsen om veckovila, dvs. om avvikelsen föranleds av något särskilt förhållande som inte kunnat förutses av arbetsgivaren. Här är det alltså fråga om rent tillfälliga avvikelser, vid oförutsedda händelser, inte som en del av den planerade eller schemalagda arbetstiden. I övrigt hänvisas till författningsförslaget och författningskommentaren.
9.3.3. Begränsning av veckoarbetstiden
Direktivets regel om begränsning av veckoarbetstiden begränsar den totala arbetstidens omfattning. Den genomsnittliga arbetstiden under varje sjudagarsperiod, inklusive övertid, får inte överstiga 48 timmar. Perioden för genomsnittsberäkning av arbetstiden får vara högst fyra månader. Vid beräkning av genomsnittet likställs semester och sjukfrånvaro med arbetstid.
Enligt ett utslag i EG-domstolen skall även jourtid rymmas inom 48-timmarsramen. I den s.k. Simap-domen uttalar sig domstolen om den jourtid som läkare inom spansk sjukvård fullgör, och som innebär fysisk närvaro på sjukvårdsinrättningen, skall räknas som arbetstid i direktivets mening.8 Domstolen konstaterar (punkt 48 i domen) att ”även om den verksamhet som faktiskt utövas varierar beroende på omständigheterna, skall skyldigheten för dessa läkare att vara närvarande och tillgängliga på arbetsplatsen för att tillhandahålla sina yrkestjänster anses ingå i utförandet av arbetsuppgifterna.” Det förefaller därmed som om domstolen anser att jourtid faller in under direktivets definition av arbetstid (dvs. den del av definitionen som talar om att arbetstagaren ”utför uppgifter”). Domstolen konstaterar samtidigt (punkt 50) att sådan jourtid som inte kräver fysisk närvaro på arbetsplatsen, dvs. det som brukar benämnas ”beredskap”, inte skall räknas som arbetstid. Man skulle kunna se på saken så att den del av jourtiden (på arbetsplatsen) som riskerar att inkräkta på de perioder av vila som garanteras enligt direktivet (främst dygns- och veckovila) bör bedömas vara arbetstid i direktivets mening. Men domstolen avslutar sin dom i denna del med att konstatera att den jourtid som läkare fullgör (med fysisk närvaro på arbetsplatsen) ”i sin helhet skall anses som arbetstid” – dvs. redan den första jourtimman skall räknas som arbetstid, inte bara den del av jourtiden som riskerar inkräkta på viloperioderna.
Enligt ATL får den ordinarie arbetstiden uppgå till högst 40 timmar per vecka. Jourtid får tas ut med högst 48 timmar under en period om fyra veckor eller 50 timmar under en kalendermånad. Samma begränsningar gäller för uttag av övertid. Dock får högst 200 övertidstimmar tas ut under ett kalenderår. Vid beräkning av övertid likställs all ledighet med arbetad tid. Till detta kommer en möjlighet att ta ut nödfallsövertid vid olyckshändelse eller liknande som medfört risk för avbrott eller skada på hälsa och egendom.
8 En uppfattning som bekräftas i en senare dom, daterad 3 juli 2001, mål C-241/99.
Sådan övertid får tas ut ”i den utsträckning som förhållandena kräver”, dock längst under två dygn utan att dispens har sökts hos Arbetsmiljöverket. Av deltidsanställda får tas ut högst 200 timmar mertid samt nödfallsövertid enligt nyss nämnda regel.
Kommissionen påpekar i sin underrättelse att direktivets bestämmelse om begränsning av veckoarbetstiden inte är korrekt genomförd i Sverige. Man konstaterar att uttag av ordinarie arbetstid och övertid kan innebära att 48-timmarsgränsen överskrids. Däremot tar man inte upp möjligheterna enligt ATL att utöver ordinarie arbetstid och övertid ta ut jourtid. I den frågan säger man i underrättelsen att man ”håller på att studera konsekvenserna av EG-domstolens dom och att denna skrivelse inte inverkar på åtgärder som kan komma att vidtas till följd av denna dom”.
Kommittén gör följande bedömning. Innebörden i EG-domstolens dom förefaller klar. Gällande EG-rätt i detta avseende innebär därmed att jourtid som är förlagd till arbetstagarens arbetsplats skall anses vara arbetstid. I de överväganden om genomförandet av 48-timmarsbegränsningen som kommittén nedan redogör för utgår vi därmed från att jourtid skall omfattas av 48-timmarsbegränsningen. Om de överväganden som nu pågår inom kommissionen leder fram till att EG-rätten kommer att ändras på denna punkt kommer naturligtvis saken i ett annat läge. Då måste det förslag som kommittén lämnar vad gäller genomförandet av 48-timmarsbegränsningen omprövas i det avseendet.
Mot denna bakgrund gör kommittén följande överväganden. EG-direktivet innebär att en begränsning av veckoarbetstiden till maximalt 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod. Begränsningen skall enligt nyss nämnda förklaring inkludera sådan jourtid som förläggs på arbetsstället.
För verksamheter som inte använder jourtid blir därmed bestämmelsen en ”förläggningsregel” som begränsar uttaget av övertid under en fyramånadersperiod till högst 138 timmar (EGdirektivet medger maximalt 48 timmar x 17,3 veckor = 830 timmar, ATL medger maximalt uttag av ordinarie arbetstid om 40 timmar x 17,3 veckor = 692 timmar.) Mer övertid, upp till årsbegränsningen om 200 timmar, kan tas ut när fyramånadersperioden löpt ut.
För verksamheter som använder jourtid innebär bestämmelsen inte bara en begränsning av hur mycket arbetstid som får förläggas under fyramånadersperioden. Den blir också en absolut begränsning sett över året. Jourtid används framför allt inom offentlig
sektor. På de landstingskommunala området handlar det särskilt om läkare och, i viss omfattning, ambulanspersonal. På det kommunala området används jourtid inom t.ex. räddningstjänsten, äldreomsorg och annan omsorgsverksamhet. Inom det statliga området förekommer jourarbete i mycket liten omfattning, likaså i affärsverken. I privat sektor förekommer jourarbete inom t.ex. drift och underhåll av kraftförsörjning.
I dag medger lagen att 1092 timmar arbetstid tas ut under en fyramånadersperiod (692 timmar ordinarie arbetstid + 200 timmar övertid + 200 timmar jourtid). Direktivets 48-timmarsbegränsning innebär som nämnts att endast 830 timmar kan tas ut. Över ett kalenderår blir motsvarande siffror enligt dagens ATL 2880 timmar (2080 timmar ordinarie arbetstid + 200 timmar övertid + 600 timmar jourtid). Direktivet medger 2496 timmar under tolv månader.
Kommittén anser inte att den möjlighet som direktivet erbjuder att i lag förlänga beräkningsperioden för vissa kategorier arbetstagare och för vissa verksamheter bör utnyttjas. Skälet härtill är att lagen inte bör kompliceras med en uppräkning av olika kategorier arbetstagare eller verksamheter där det skall vara tillåtet, eftersom 48-timmarsbestämmelsen i verksamheter som inte tillämpar jourtid får förhållandevis begränsad betydelse, och i verksamheter som tillämpar jourtid innebär inte den förlängda beräkningsperioden någon nämnvärt större möjlighet att ta ut mer arbetstid. En förlängd beräkningsperiod skulle också kräva att de villkor som direktivet anger för avvikelser från huvudbestämmelserna (”motsvarande kompensationsledighet” och ”lämpligt skydd”) måste tas in i lagen. Som vi återkommer till nedan (under rubriken Förtydligande av lagens EG-spärrar) anser kommittén att detta är mindre lämpligt.
Inte heller anser kommittén att bestämmelsen bör införas i lagen med den innebörd som direktivet har vad gäller vilka ledigheter som skall likställas med arbetstid. Även för tillämpningen av 48timmarsbegränsningen bör alltså all ledighet likställas med arbetstid. Ett viktigt undantag föreslås dock i detta avseende, för att begränsa bestämmelsen ingripande effekter på de verksamheter som tillämpar jourtid. Vi föreslår därför att kompensationsledighet för fullgjord jourtid, som förläggs till arbetstagarens ordinarie arbetstid eller jourtid, inte skall räknas som arbetstid vid tillämpningen av den nya 48-timmarsbestämmelsen. Kommittén har diskuterat en modell för denna bestämmelse som innebär att
kompensationsledighet för fullgjord jourtjänstgöring inte skall räknas som arbetad tid vid tillämpningen av 48-timmarsbestämmelsen. En sådan modell hade inneburit att kompensationsledighet för både ”passiv jourtid” och ”aktiv jourtid”, dvs. även sådan tid under jourtjänstgöringen där arbetstagaren faktiskt arbetar och som normalt innebär att den arbetade tiden blir övertid, skulle ha borträknats vid tillämpningen av 48-timmarsregeln. Kommittén stannade dock vid att endast kompensationsledighet för ”passiv jourtid” skall frånräknas. Konsekvensen hade annars blivit att kompensationsledighet för viss övertid skulle undantas från tillämpningen av 48-timmarsbestämmelsen för jourarbetande arbetstagare, medan kompensationsledighet för övertid skulle ha räknats för alla andra arbetstagare. En sådan olikhet i synen på kompensationsledighet för övertid mellan olika arbetstagargrupper anser kommittén inte vara lämplig. En annan mindre lämplig konsekvens hade blivit att kompensationsledighet för övertid skulle ha räknats på olika sätt även inom den grupp arbetstagare som arbetar jour. Den hade borträknats från 48-timmarsbegränsningen om övertiden hade fullgjorts under jourtjänstgöring, men räknats in i om övertiden inte hade något samband med jourtjänstgöring.
Nödfallsövertid
Skall nödfallsövertid (9 § ATL) omfattas av den nya 48-timmarsbegränsningen? Sådan övertid är arbetstid i direktivets mening och skall därmed i princip räknas in i de 48 timmarna. Det framgår bl.a. av möjligheten att förlänga beräkningsperioden till sex månader i exempelvis nödsituationer.
Det kan dock argumenteras för att nödfallsövertid bör ligga utanför 48-timmarsbegränsningen. För att nödfallsövertid skall få tas ut krävs enligt ATL att en natur- eller olyckshändelse har inträffat som inte har kunnat förutses, och som vållat avbrott i verksamheten eller medfört fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom. Bestämmelsen innebär att sådan övertid får tas ut i högst två dagar utan tillstånd från arbetsmiljöverket.
Uttag av nödfallsövertid kan därmed sägas ligga under myndighetskontroll, vilket gör tillämpningen striktare. Bestämmelsen syftar till att möjliggöra uttag av extra arbetstid i nödfall och liknande situationer. Det är svårt, för att inte säga olämpligt, att ha samma
sorts begränsningar i dessa situationer som för uttag av ”normal” arbetstid och övertid.
Direktivets 48-timmarsregel syftar rimligen främst till att sätta en EU-nivå för sådan ”normal” arbetstid. Även om det får sägas vara rätt tydligt att arbetstid i nödsituationer omfattas av direktivets begränsning torde det saknas starka skäl för att på EU-nivå genomdriva hur mycket arbetstid som får tas ut i nödfallssituationer. Denna uppfattning styrks av det faktum att kommissionen inte tar upp denna fråga i sin underrättelse.
Med tanke på det olämpliga i att låta denna övertidsform omfattas av direktivets begränsning, trots att direktivet enligt sin lydelse så kräver, och med tanke på att uttaget av sådan övertid är kringgärdat av särskilt restriktiva bestämmelser i lagen förordar därmed kommittén att bestämmelsen om nödfallsövertid hålls utanför den nya 48-timmarsbegränsningen. Vår bedömning är att detta inte kan anses vara brist i det svenska genomförandet som kommer att föranleda några rättsliga åtgärder på EU-nivå.
Mertid
Kommittén anser däremot att mertid (10 § ATL) för deltidsanställda bör omfattas av den nya begränsningen. Ett exempel på antal arbetstimmar vid byte från heltid till deltid kan belysa. En arbetstagare som arbetar 40 timmar/veckan i tre månader samt 150 timmar övertid (totalt 666 timmar) övergår sedan till att arbeta deltid, 35 timmar/veckan under den följande månaden. Då återstår endast 14 timmar till 830-timmarstaket under den fyramånadersperioden, trots att mertidsbestämmelsen egentligen medger ett betydligt större uttag än så.
Sammanfattning om begränsning av veckoarbetstiden
Den nya 48-timmarsbegränsningen bör sammanfattningsvis begränsa hur mycket ordinarie arbetstid, jourtid, övertid och mertid som får tas ut under en fyramånadersperiod. Vad gäller jourtid hänvisas till vad som ovan sagts om behovet att ompröva förslaget i den delen, om det visar sig att innebörden i begreppet ”arbetstid” i direktivet ändras. I övrigt hänvisas till författningsförslaget och författningskommentaren.
9.3.4. Begränsning av arbetstiden för nattarbetande
Bestämmelsen om begränsning av arbetstiden för nattarbetande hör till direktivets mer svårtolkade. Den består av två delar. Enligt den första delen skall den ”normala arbetstiden” för nattarbetande inte överstiga ett genomsnitt av åtta timmar under varje 24-timmarsperiod. Enligt den andra delen får de nattarbetande vars arbete innebär ”särskilda risker eller stor fysisk/mental ansträngning” inte arbeta mer än åtta timmar inom en 24-timmarsperiod när de utför nattarbete.
Kommissionen har i ovan nämnda lägesrapport om genomförandet av direktivet förklarat att den ”normala arbetstiden” om åtta timmar/24-timmarsperiod skall inbegripa övertid.
I sin formella underrättelse till regeringen anser kommissionen att det svenska genomförandet av bestämmelsens första del inte är korrekt.
Bestämmelsens första del
Denna del av bestämmelsen kan ges olika innebörd beroende på hur man väljer att formulera basen för genomsnittsberäkningen.
För det första medger direktivet att den genomsnittliga arbetstiden beräknas på veckans alla dygn utom ett, som skall innehålla veckovila om minst 24 timmar. Innebörden blir att nattarbetandes arbetstid får uppgå till 48 timmar i genomsnitt per vecka.
För det andra skulle ”varje 24-timmarsperiod” kunna betyda varje kalenderdygn när nattarbete är utlagt (om arbetspasset går över dygnsgränsen blir det därmed två 24-timmarsperioder), eller, för det tredje, att antalet 24-timmarsperioder är lika med antalet arbetspass.
Den första tolkningen innebär att bestämmelsen inte tillför mer än vad som redan gäller enligt 48-timmarsregeln. Den andra tolkningen medför att bestämmelsen får större effekter på ett diskontinuerligt skiftschema med både kortare och längre pass, än vad det får på ett schema med enbart långa pass som går över dygnsgränserna. En sådan effekt kan knappast varit avsikten att bestämmelsen skulle få. Den tredje tolkningen leder till att enbart långa nattarbetspass inte längre kommer tillåtas. Kortare pass måste läggas in för att snittet skall gå ned.
Bestämmelsen syfte borde rimligen vara att begränsa (den totala) arbetstiden mer för nattarbetande än för de med arbetet förlagt på dagtid, men ingen av innebörderna ovan ger ett särskilt rimligt resultat. Trots att den ordinarie arbetstiden för arbetstagarna i de exempel som kommittén har tittat på (livsmedelsindustri och väktare) ligger under 40 timmar/vecka är inget av de båda skiftschemana förenliga med den andra eller tredje tolkningen ovan.
Ett fjärde sätt att se på basen för genomsnittsberäkning kan vara en vanlig arbetsvecka, dvs. att fem av veckans dygn bör ingå. Då blir 40 timmar i genomsnitt per vecka gränsen för nattarbete. Eftersom nattarbetande normalt har mindre än 40 timmars genomsnittlig arbetsvecka borde i stort sett alla skiftscheman, turlistor etc. ligga under taket.
Därmed skulle inte denna del av bestämmelsen få någon effekt på nattarbetandes ordinarie arbetstid. Men eftersom övertiden skall inkluderas skulle bestämmelsen betyda att de nattarbetande inte kan arbeta lika mycket övertid som dagarbetande. De nattarbetandes totala arbetstid skulle därmed bli lägre. Om samma beräkningsperiod väljs för denna regel som för 48-timmarsregeln, dvs. fyra månader, skulle endast 692 timmar maximalt kunna tas ut, inklusive övertid.
Att mindre övertid kan tas ut för nattarbetande skulle kunna motiveras ur hälsosynpunkt. Ett större övertidsuttag under perioden skulle kräva kollektivavtal. En fråga som aktualiseras är dock vilka effekter en sådan bestämmelse får för verksamheter där – utöver ordinarie arbetstid (och övertid) – jourtid används. I den utsträckning det finns nattarbetande i verksamheter med jour (läkare, vårdpersonal i kommuner, räddningstjänst, elförsörjning m.m.) kan därmed begränsningen bli särskilt ingripande och besvärligt att förena med verksamheten. För de arbetstagare som skulle omfattas blir effekten att de inte kan arbeta mer än 40 timmar i genomsnitt per vecka, inklusive övertid. Inte heller den fjärde tolkningen av bestämmelsen tycks alltså ge rimliga konsekvenser.
Bestämmelsens andra del
Enligt denna del av bestämmelsen skall arbetspassens längd begränsas till åtta timmar vid arbeten som innebär ”särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning”. Det låter sig dock knappast
göra att i lag definiera vilka arbeten som skall omfattas av bestämmelsen. Arbetsmiljöverket har framhållit till kommittén att det inte heller är lämpligt eller ens möjligt att en sådan definition görs i en myndighetsföreskrift. Att i lag eller myndighetsföreskrift ange vilka arbeten som skall omfattas hade inneburit att staten skulle göra en kartläggning av alla arbeten som förekommer och för var och en av dem bedöma om de faller inom den föreslagna bestämmelsen.
Slutsats rörande nattarbete
Kommissionen påpekar som nämnts att bestämmelsens första del inte är införd i svensk lag. Det är otvivelaktigt så. Men kommittén anser som ovan anförts att ett införande av den delen av bestämmelsen i arbetstidslagen, med annan innebörd än att beräkningsunderlaget skall inkludera sex av veckans sju dagar, riskerar leda till konsekvenser som ter sig svårhanterbara. Eftersom direktivet medger att länderna räknar sex av veckans dagar i beräkningsunderlaget för den genomsnittliga arbetstiden om åtta timmar per 24timmarsperiod, och eftersom gränsen för den totala arbetstiden då blir 48 timmar i genomsnitt per vecka, anser kommittén att denna del av bestämmelsen skall anses genomförd i och med införandet av den ovan nämnda 48-timmarsbegränsningen.
Den andra delen av bestämmelsen måste emellertid införas, eftersom den inte motsvaras av vare sig någon bestämmelse i den nu gällande lagen eller någon av de nya bestämmelser som föreslås tillföras lagen. Begränsningen av arbetspassens längd vid ansträngande arbeten bör emellertid som nämnts inte definiera vilka arbeten som avses. Här måste den närmare innebörden överlåtas till rättstillämpningen, något som direktivet särskilt nämner vad gäller denna bestämmelse. Se vidare i författningskommentaren.
9.3.5. Förtydligande av ATL:s ”EG-spärrar”
Den nuvarande ”EG-spärren” för undantag och avvikelser genom kollektivavtal (3 § ATL) ger inget besked om för vilka bestämmelser i lagen spärren gäller, och inte heller vilka villkor och gränser
spärren innebär. Ett förtydligande av spärren skulle kunna avse båda dessa aspekter.
Ett argument mot att ange spärrarna i lagen är dock att det är komplicerat att ange direktivets yttersta gränser i lagtext. Vad gäller 48-timmarsbegränsningen kan den yttersta begränsningen sägas vara 48 timmar per vecka i genomsnitt under en tolvmånadersperiod, där endast sjukfrånvaro och fyra veckors semesterledighet likställs med arbetstid. Ett villkor för en tolvmånaders beräkningsperiod är att ”motsvarande kompensationsledighet eller lämpligt skydd” ges arbetstagarna och att det föreligger ”sakliga, tekniska eller arbetsorganisatoriska skäl” (artikel 17.4 i direktivet). Det senare villkoret gäller inte för en förlängd beräkningsperiod upp till sex månader. Båda villkoren skulle emellertid behöva framgå av lagen och det borde också framgå att det endast är sjukfrånvaro samt fyra veckors semester som skall inräknas i arbetstiden, annars skulle parternas avtalsfrihet inskränkas mer än vad direktivet kräver. Den yttre gränsen för direktivet i detta avseende skulle alltså medföra en tämligen komplex bestämmelse.
Ett argument mot att ange spärrarna vad gäller villkoren för avvikelser från viloperioderna och begränsningen av nattarbete är att avtalsfriheten riskerar att inskränkas även här. Exempelvis kräver inte direktivet rast förrän efter sex timmar, jämfört med ATL:s fem timmar. Att avvika från lagens rastbestämmelse så att rast förläggs efter fem och en halv timme innebär alltså inget krav på ”motsvarande kompensationsledighet” osv. Det är först när rasten förläggs senare än efter sex timmars arbete som direktivet kräver detta.
Ytterligare en komplikation med att skriva in direktivets gränser och villkor i lagen är att lagen då måste tillföras begreppen ”motsvarande kompensationsledighet” och ”lämpligt skydd”. Dessa begrepp är inte definierade i direktivet. Som lagens EG-spärr nu är utformad innebär den att parterna ges ansvaret att komma överens om innebörden i begreppen. Likaså måste parterna bestämma hur de båda villkoren skall förhållas till varandra – dvs. när kan ”motsvarande kompensationsledighet” ersättas av ”lämpligt skydd”. Den närmare innebörden i dessa villkor och förhållandet dem emellan bör kunna variera från avtal till avtal och bransch till bransch. Inte heller i detta avseende bör alltså avtalsfriheten begränsas mer än vad direktivet kräver.
Slutsatsen av detta resonemang är att lagens EG-spärr för kollektivavtal endast bör preciseras så att det av lagen framgår för
vilka bestämmelser direktivet utgör en yttre gräns för avvikelser. Även fortsättningsvis måste man alltså leta i direktivet för att se var gränserna går och vilka villkoren är. Detta bör emellertid kunna hanteras av de avtalsslutande parterna.
Dessutom föreslår kommittén att lagens bestämmelse om dispens (19 §) preciseras så att det av lagen framgår att dispens för vissa bestämmelser endast medges i vissa fall. Se vidare i författningskommentaren.
Det bör tilläggas att EG-spärrarna även innefattar det i avsnitt 9.2.2 nämnda direktivet 2000/34/EG om ändring i det ursprungliga arbetstidsdirektivet.
9.3.6. ATL:s rättsliga karaktär
Den förra arbetstidskommittén föreslog att ATL skulle bli civilrättslig. Myndighetstillsyn, dispenser och straffrättsliga bestämmelser skulle därmed tas bort ur lagen. Ett viktigt skäl för förslaget var att lagen inte längre tillämpas för flertalet arbetstagare, eftersom den i mycket stor utsträckning har ersatts av bestämmelser i kollektivavtal. Statens roll vad gäller tillsyn och efterlevnad har minskat drastiskt sedan bestämmelserna infördes och kommittén ansåg att det därför fanns anledning att ändra lagens rättsliga karaktär. Man ansåg också att parternas ansvar för arbetstidsfrågorna därmed kunde förtydligas ytterligare. Även inflytandet för den enskilde var en aspekt på ändringen.
Om lagen görs civilrättslig blir frågor om efterlevnad ytterst en sak mellan arbetsgivaren och den enskilde arbetstagaren. En arbetstagare som anser att hans rättigheter enligt lagen inskränks kan stämma arbetsgivaren inför domstol. Där kollektivavtal har ersatt lagens bestämmelser skulle, i likhet med situationen i dag, talan mot brott mot avtalet föras avtalsparterna emellan.
Av central betydelse för frågan om en sådan förändring bör göras är lagens karaktär av skyddslagstiftning. Det bör, enligt kommittédirektiven, vara en utgångspunkt för kommitténs förslag.
Det verkar rimligt att anta att skyddet för arbetstagare skulle riskera att bli sämre på arbetsplatser utan kollektivavtal om myndighetstillsyn och därtill kopplade sanktionsbestämmelser slopades. Detta är det främsta argumentet mot en sådan förändring.
Ett annat argument är att flexibiliteten på arbetsplatser utan kollektivavtal blir sämre. Det skulle där inte längre finnas möjlighet att t.ex. ta ut mer övertid efter dispens av arbetsmiljöverket.
Det är möjligt att statens tillsyn och möjlighet att ingripa mot missförhållanden i arbetstidshänseende skulle kunna lagregleras på ett annat sätt än enligt det system som finns i dagens ATL. Med den tid som stått till förfogande har emellertid inte kommittén haft möjlighet att utreda om och på vilket sätt en sådan ändring kan göras. Det föreslås därför inga ändringar vad gäller lagens rättsliga grund.
9.3.7. Omplacering av nattarbetande
Enligt direktivet skall nattarbetande arbetstagare som får hälsoproblem av nattarbetet ”om det är möjligt omplaceras till lämpligt dagarbete”.
Arbetsmiljölagens (AML) regler innebär att arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall samt anpassa arbetsförhållandena till arbetstagarens särskilda förutsättningar. Det finns ingen uttrycklig lagbestämmelse som ålägger arbetsgivaren att om möjligt omplacera en nattarbetande till dagarbete vid hälsoproblem som beror på nattarbetet. I vissa fall kan enligt AML:s förarbeten en omplacering från natt- till dagarbete vara den lämpligaste åtgärden.
Enligt Arbetsmiljöverkets föreskrift om skyldighet att anordna läkarundersökningar för nattarbetande, skall en läkarundersökning utmynna i en bedömning av arbetstagarens tjänstbarhet i nattarbete. Enligt de allmänna råden till denna föreskrift, som inte är rättsligt bindande, bör den som vid läkarundersökning visat sig ha hälsoproblem som beror på nattarbetet inte sysselsättas i nattarbete. Samtidigt påpekas att omplacering till arbete med andra arbetstider är en fråga som kräver hänsynstagande till en lång rad faktorer, inte bara det fysiska hälsotillståndet.
Frågan är om arbetsgivaren, vid den bedömning av arbetstagarens tjänstbarhet i nattarbete som skall göras efter läkarutlåtandet, har en skyldighet att ”om det är möjligt” erbjuda arbetstagaren en omplacering till dagarbete om läkarutlåtandet visar på ohälsa som beror på nattarbetet? Eller medger de svenska reglerna att arbetsgivaren i en sådan situation i stället kan välja andra åtgärder (arbetsorganisatoriska, tekniska e.dyl.), som i och för sig
ur hälsosynpunkt kan ge ett likvärdigt resultat, trots att en omplacering till dagarbete skulle vara möjlig att göra.
Direktivet verkar kräva att frågan om en omplacering skall göras eller inte skall avgöras av om det är ”möjligt”. Den närmare innebörden förklaras inte i direktivet, men skulle t.ex. kunna vara att arbetstagaren kan sysselsättas med motsvarande arbetsuppgifter på dagtid. Om det är möjligt att omplacera verkar direktivet innebära att problemen inte skall åtgärdas på annat sätt (genom arbetsorganisatoriska, tekniska åtgärder e.dyl.) som i och för sig skulle ge ett ur hälsosynpunkt likvärdigt resultat.
Då de svenska reglerna ger arbetsgivaren ett manöverutrymme som direktivet inte medger anser kommittén att en precisering av de svenska reglerna kan övervägas. Precisering kan avse vilken åtgärd arbetsgivaren främst skall vidta i dessa situationer, dvs. en skyldighet att ”om det är möjligt” erbjuda arbetstagaren en omplacering till dagarbete. En sådan preciseringen skulle kunna göras i nämnda föreskrift. Det bör dock avslutningsvis nämnas att kommissionen inte tar upp denna fråga i sin formella underrättelse.
9.4. Förbättrade villkor för arbetstagaren i arbetstidshänseende
I kapitel 6 konstaterades att utrymmet för att ”lagstifta fram” en ordning som ger den enskilde arbetstagaren rätt att bestämma över sina arbetstider är begränsad. I kapitel 7 och 8 föreslogs emellertid åtgärder som, tillsammans med förslaget att minska arbetstiden, syftar till att ge den enskilde arbetstagaren möjlighet att påverka sina arbetstidsförhållanden genom att förfoga över ledighet på ett för individen flexibelt sätt. I detta kapitel skall vi redogöra för två ändringar i arbetstidslagen som syftar till att ytterligare stärka den enskilde arbetstagarens situation i arbetstidshänseende.
Förslagen i detta kapitel handlar om vilka krav som kan ställas på arbetsgivarens agerande, dels när arbetstagaren har önskemål om ändrad längd på eller förläggning av arbetstiden, dels när arbetsgivaren beslutar om ändringar av arbetstidens förläggning.
9.4.1. Skyldighet att pröva arbetstagarens önskemål
Arbetstidens förläggning är en arbetsledningsfråga. Det är arbetsgivaren som bestämmer över förläggningen av arbetstiderna på arbetsplatsen. Vissa inskränkningar i arbetsgivarens bestämmanderätt följer av lag (framför allt ATL) och arbetsrättslig praxis. Begränsningar kan också följa av det enskilda anställningsavtalet och av tillämpligt kollektivavtal.
Kommittén föreslår i likhet med den förra arbetstidskommittén att en bestämmelse införs i lagen som ålägger arbetsgivaren att sakligt pröva arbetstagarens önskemål om arbetstidens längd och förläggning. Bestämmelsen tar inte sikte på att förändra arbetsgivarens bestämmanderätt. Det blir snarare fråga om en slags ordningsregel med krav på innehållet i arbetsgivarens prövning.
Det föreslås att arbetsgivaren skall pröva önskemål från de anställda och tillgodose dem om de är förenliga med vad han eller hon bedömer vara verksamhetens krav. Att arbetsgivarens prövningsskyldighet kopplas till ”verksamhetens krav” är naturligt. Det är verksamhetens krav som utgör utgångspunkten för all förläggning av arbetstider. Det vore därför inte lämpligt att kravet att tillgodose arbetstagaren kopplades till att det inte skulle medföra ”störning” av verksamheten, såsom föreslagits beträffande den nya ledighetslagen i kapitel 7.
Om arbetsgivaren bedömer att önskemålen inte kan tillgodoses föreslås att arbetsgivaren åläggs motivera på vilket sätt önskemålen inte är förenliga med verksamheten. Kravet att motivera gör att önskemålen inte bara kan avfärdas med hänvisning till verksamhetens krav. I skyldigheten att motivera varför önskemålen inte kan tillgodoses torde ligga att arbetsgivaren blir tvungen att redovisa hur han eller hon har bedömt situationen.
Önskemål om arbetstidens längd och förläggning kan medföra olika konsekvenser. Ändrad längd på arbetstiden torde i normalfallet innebära att ett nytt anställningsavtal måste träffas, medan ändrad förläggning av arbetstiden normalt bör kunna hanteras inom anställningsavtalets ram. Även om frågan om arbetstidens längd snarast hör till det kontraktsrättsliga förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren, och därmed inte helt naturligt kan sägas höra hemma i en offentligrättslig lag, är det angeläget att båda aspekterna på arbetstiden kan omfattas av en prövningsskyldighet för arbetsgivaren.
Se vidare i författningskommentaren till den nya 10 a §.
9.4.2. Besked om ändringar av arbetstidens förläggning
Ändringar av arbetstidens förläggning, som görs i samband med omorganisationer, för att möta ändrad efterfrågan eller dylikt, kan innebära påfrestningar för arbetstagarnas familjeliv eller sociala liv i övrigt. Tider för lämning och hämtning på förskola eller i skola, för skjuts av barn till fritidsaktiviteter eller för planeringen av egna aktiviteter utom arbetet, hänger ofta nära samman med och är planerade efter vilka arbetstider man har. Arbetstiderna är för väldigt många människor den mest centrala delen i det ”livspussel”, som tillvaron i övrigt kretsar kring. En ändring av arbetstiderna kan därmed göra att pusslet måste läggas om, inte bara för den i familjen vars arbetstider ändras utan även för övriga familjemedlemmar. Dessutom kan det i nästa led påverka makens eller makans arbetssituation, planeringen på fritidshem m.m. om familjen måste ändra tider för hämtning och lämning.
Dagens ATL (12 §) ålägger arbetsgivaren att informera om ändrade arbetstider två veckor i förväg. Kommittén anser att denna tid bör förlängas för att underlätta för människor att planera sin tillvaro och göra nödvändiga ändringar av rutiner m.m. Ändringar som, som nämnts, kan påverka fler personer i arbetstagarens omgivning.
En längre framförhållning måste vägas mot arbetsgivarens möjlighet att snabbt kunna anpassa sin organisation till förändrad efterfrågan eller dylikt. Det bör också nämnas att medbestämmandelagen (MBL) ålägger kollektivavtalsbundna arbetsgivare, som vill göra viktigare förändringar av sin verksamhet eller av arbetsförhållandena för arbetstagare, att på eget initiativ fullgöra förhandling med facket innan beslut fattas. Många arbetsgivare har därmed inte bara att iaktta ATL:s tidsfrister vad gäller information om kommande förändringar, utan måste även iaktta den framförhållning som följer av MBL:s bestämmelser. En MBL-förhandling leder normalt till att alla som berörs får information om att förändringar kan komma att ske, men ett besked om att arbetstidens förläggning skall ändras kan i dessa fall knappast lämnas innan MBL-förhandling har genomförts.
Trots arbetsgivarens behov av att snabbt kunna ställa om och att åliggandena enligt MBL gör att arbetsgivare i vissa situationer måste iaktta en längre framförhållning än de två veckorna enligt ATL, anser kommittén att skyddet av arbetstagarnas sociala situation gör att den tidsfrist som arbetsgivaren skall iaktta inför för-
ändringar bör förlängas. Kommittén anser att fyra veckor bör gälla i stället för två. Dock bör detta endast avse sådana förändringar som påverkar arbetstagarnas förhållanden utanför arbetet, såsom ändring av arbetsdagens början eller slut, omläggning av skiftscheman och turlistor m.m. Ändringar under arbetsdagen, såsom ändrade tider för raster och dylikt bör kunna beslutas utan krav på särskilda tidsfrister enligt lagen.
9.5. Konsekvenser av förslagen
Anpassningarna till EG-direktivet innebär fler begränsningar än enligt nuvarande arbetstidslag. Begränsningarna följer framför allt av de nya bestämmelserna om dygnsvila och begränsning av veckoarbetstiden till högst i genomsnitt 48 timmar. De nya bestämmelserna kan sägas innebära ett visst stärkt skydd ur social synpunkt och i viss utsträckning också ur hälsosynpunkt.
Samtidigt kan förslagen sägas innebära minskad flexibilitet för företag och offentliga verksamheter. Det införs t.ex. begränsningar av hur mycket arbetstid som kan förläggas per dygn och vecka. Genomslaget av de nya begränsningarna avgörs i mycket av i vilken utsträckning avvikelser kommer att göras i kollektivavtal. Som tidigare nämnts omfattas den överväldigande majoriteten av arbetstagare av kollektivavtal med arbetstidsbestämmelser som i varierande grad avviker från lagens bestämmelser. Och som tidigare redovisats innebär inte förslagen någon förändring av möjligheterna att träffa kollektivavtal om avvikelser.
Maximalt. uttag av arbetstid Nuvarande ATL
Ny ATL
per dygn/24-timmarsperiod
19 timmar
13 timmar
per vecka (veckans 168 timmar minus natt-/dygns- och veckovila)
107 timmar
77 timmar
per månad (ordinarie arbetstid + övertid) (ordinarie arbetstid + jourtid + övertid)
222 timmar 1 092 timmar
222 timmar 830 timmar
per fyramånadersperiod (ordinarie arbetstid + övertid) (ordinarie arbetstid + jourtid + övertid)
892 timmar 1 092 timmar
830 timmar 830 timmar
per år (ordinarie arbetstid + övertid) (ordinarie arbetstid + jourtid + övertid)
2 280 timmar 2 880 timmar
2 280 timmar 2 490 timmar
Schematiskt kan de kvantitativa förändringarna i uttag av arbetstid som en följd av de nya bestämmelserna om dygnsvila och 48timmarsregeln beskrivas enligt uppställningen i tabellen.
De andra ändringar som föreslås i lagen – skyldigheten för arbetsgivaren att pröva önskemål om arbetstidens längd och förläggning samt skyldighet att ge tidigare besked om ändringar av arbetstidens förläggning – får inga ”kvantitativa” effekter. Konsekvenserna av de förslagen ur arbetstagarsynpunkt ligger på ett socialt plan, i betydelsen välbefinnande och möjligheter att kombinera förvärvsarbete med privatliv. I dessa avseenden torde förslagen tillsammans med det i kapitel 7 redovisade förslaget om utökad ledighet med stärkt inflytande över ledighetens förläggning samt förslaget i kapitel 8 om att kunna omvandla semester till ledighet i timmar, innebära förbättringar.
Nedan redogörs för tänkbara konsekvenser av förslagen till ändringar i lagen i ett antal avseenden.
9.5.1. Hälsa och välbefinnande
Det bör först nämnas att avgörande för personer hälsa kopplad till arbetslivet är de sammantagna effekterna av personers individuella förutsättningar (såväl medicinska och fysiologiska som sociala), typ av arbete samt arbetsmiljöfaktorer i stort, där arbetstiden endast är en komponent. Förutsättningarna för att lösa hälsoproblem med åtgärder enbart på arbetstidsområdet är därför begränsat.
Icke desto mindre finns det aspekter på arbetstid som är viktiga ur hälsosynpunkt. Som tidigare redovisats pekar den forskning som finns på att det framför allt är två aspekter på arbetstid som har betydelse för hälsa och, mer allmänt, välbefinnande. För det första möjligheten till återhämtning mellan arbetspass. För det andra möjligheten att själv påverka sina arbetstidsförhållanden så att dessa kan anpassas till livssituationen i övrigt.
Längden på arbetspasset i sig, särskilt vid betungande arbeten, har betydelse. Men viktigare ändå torde just möjligheten till återhämtning efter arbetspasset vara. Förslaget om en sammanhängande ledighet om elva timmar under varje 24-timmarsperiod torde innebära ett bättre skydd för arbetstagarna i detta avseende. Bestämmelsen om dygnsvila innebär också att inte lika mycket arbetstid kan koncentreras per vecka som enligt nuvarande bestämmelser.
Ytterligare en iakttagelse från forskningen är att arbetspassens längd är som mest betydelsefull när arbetet utförs nattetid och när arbetet är särskilt betungande. En särskild bestämmelse som beaktar båda dessa förhållanden är därför positiv ur hälsosynpunkt.
Bestämmelsen om högst 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod torde ha begränsade eller inga effekter vad gäller hälsa i de verksamheter där arbetstagare inte arbetar jourtid. I verksamheter där de anställda arbetar jour kan dock begränsningen få positiva konsekvenser ur välbefinnandesynpunkt. För dessa arbetstagare innebär som nämnts den nya bestämmelsen en absolut begränsning för hur mycket arbetstid som får tas ut. Enligt nuvarande bestämmelser medges under ett kalenderår för en arbetstagare som arbetar jour totalt 2680 arbetstimmar. Därtill finns möjlighet att ta ut 200 timmar övertid. Direktivet sätter en yttersta gräns på 830 timmar per fyramånadersperiod. Det finns som tidigare påpekats inga säkra belägg för att kortare arbetstid, som det ju här kan bli fråga om, i sig har positiva medicinska effekter. Men samtidigt pekar mycket på att kortare arbetstid kan ge positiva effekter på ett socialt plan.
Tillsammans med förslaget i kapitel 7 om utökad ledighet med möjligheter att själv påverka förläggningen av ledigheten, syftar bestämmelserna om en skyldighet för arbetsgivaren att pröva önskemål och att ge besked tidigare om ändringar i arbetstidens förläggning till att förbättra möjligheten att anpassa förvärvsarbetet med livssituationen i övrigt. Som nämnts finns det inga särskilda belägg för att detta ger positiva effekter ur medicinsk synvinkel. De positiva konsekvenserna ligger framför allt på ett annat plan. Det handlar om att underlätta för människor att få ”livspusslet” att gå ihop och på så vis öka det allmänna välbefinnandet”.
9.5.2. Jämställdhet
Vad gäller de kvantitativa begränsningarna skulle man resonemangsvis kunna säga att tydligare bestämmelser om t.ex. sammanhängande ledighet varje dygn, och mindre möjligheter att koncentrera en stor mängd arbetstid per vecka, kan skapa förutsättningar för ett större deltagande av männen i det obetalda hemarbetet. Det går emellertid inte att säga om detta verkligen blir följden. Som tidigare påpekats påverkas mäns och kvinnors beteenden av andra
samhälleliga och ekonomiska faktorer och normer vid sidan av arbetstidens längd och förläggning.
Vad gäller de kvalitativa förändringarna finns det möjligen större anledning att anta positiva konsekvenser ur jämställdhetssynpunkt. Lagar och regler som syftar till att underlätta förenandet av förvärvsarbete med privatliv torde typiskt sett innebära förbättrade förutsättningar för jämställdhet. Bestämmelserna om en skyldighet att pröva önskemål och att ge besked tidigare om förändringar i arbetstidens förläggning syftar till att just underlätta för både män och kvinnor att förena arbete med familjeliv och socialt liv i övrigt. Huruvida dessa förslag får någon faktisk effekt på jämställdheten är emellertid även här en fråga om även andra saker: de ekonomiska och samhälleliga faktorer och normer som styr mäns respektive kvinnors fördelning av betalt och obetalt arbete.
9.5.3. Konsekvenser på företags- och verksamhetsnivå; påverkan på arbetsorganisation
Som påpekades inledningsvis i detta avsnitt innebär förslagen typiskt sett mindre flexibilitet ur verksamhetssynpunkt. Färre arbetstimmar kan förläggas per dygn och vecka än enligt nuvarande bestämmelser. Den kvantitativa aspekten på dygnsvileregeln bör emellertid inte överdrivas. Per 24-timmarsperiod finns fortfarande tretton timmar att förlägga arbetstid på. Per vecka kan 77 arbetstimmar förläggas. Det torde inte vara annat än i mycket begränsade undantagsfall som mer arbetstid behöver läggas ut och det finns möjlighet att avtala om avvikelser i kollektivavtal.
Kravet på elva timmars sammanhängande ledighet varje 24timmarsperiod kan emellertid förutses leda till att turlistor och andra schematyper måste ses över och läggas om. Det finns t.ex. inom vårdsektorn exempel på scheman som inte är förenliga med den nya bestämmelsen. Det är dock svårt att bedöma om och vilka konsekvenser detta medför vad gäller bemanning och kostnader.
Vad gäller 48-timmarsregeln kan konstateras att denna, i verksamheter som inte tillämpar jourtid, endast får den effekten att högst 138 timmar övertid kan förläggas under en fyramånadersperiod. Enligt nuvarande bestämmelser kan 200 timmar tas ut. När fyramånadersperioden löpt ut kan återstoden av övertiden tas ut. Konsekvensen av 48-timmarsregeln för dessa verksamheter bedöms därmed vara begränsad.
Som beskrivits innebär bestämmelsen en större begränsning i verksamheter där de anställda arbetar jour. Då handlar det inte längre om enbart en begränsning av hur mycket arbetstid som får tas ut under en fyramånadersperiod. Det handlar också om en absolut begränsning.
Jourtid används framför allt inom offentlig sektor. På de landstingskommunala området handlar det särskilt om läkare och, i viss omfattning, ambulanspersonal. På det kommunala området används jourtid inom t.ex. räddningstjänsten, äldreomsorg och annan omsorgsverksamhet. Inom det statliga området förekommer jourarbete i mycket liten omfattning, likaså i affärsverken. I privat sektor förekommer jourarbete inom t.ex. drift och underhåll av kraftförsörjning.
Kommittén har genom partsrepresentanterna i referensgruppen försökt få fram underlag för att göra en bedömning av konsekvenserna för de verksamheter som använder jourtid av den nya bestämmelsen om en 48-timmarsbegränsning. Detta har emellertid visat sig vara mycket svårt. Arbetsförhållanden och scheman varierar inte bara verksamhetsområdena emellan utan också i hög grad inom i vart fall en del av verksamhetsområdena (t.ex. vad gäller läkare), från arbetsplats till arbetsplats och från person till person. Antalet lokala varianter är mycket stort.
En allmän bedömning vad gäller de kommunala och landstingskommunala områdena är att den föreslagna begränsningen i lag kommer få mest ingripande konsekvenser i de verksamheter där det krävs att personal är på plats för att snabbt utföra åtgärder för avhjälpande eller förhindrande av fara för liv eller egendom. Där förhållandena är sådana kan alltså inte jourtid på arbetsstället ersättas med beredskap i t.ex. hemmet. Det kan nämnas att av ca 5 500 anställda inom räddningstjänsten har en dryg tiondel en genomsnittlig tjänstgöringstid om 48 timmar per vecka inklusive jourtid. Även verksamhet med kraftförsörjning är organiserad så att arbetstagarna befinner sig på arbetsstället flera dygn i följd, eftersom arbetsplatsen kan befinna sig på långt avstånd från arbetstagarnas hem. Även här kan det alltså vara svårt att ersätta jourarbete på arbetsplatsen med beredskap i hemmet.
Jourtid övergår ibland i faktiskt arbete och det är därmed inte längre jourtid i lagens mening. Kommittén har inhämtat att vad gäller jourtjänstgöringens innehåll bland läkare tycks större delen av tiden ägnas åt faktiskt arbete.
Inom de kommunala och landstingskommunala områdena förutses rekryteringsbehov som en följd av 48-timmarsbegränsningen. Kommittén har inhämtat att man inom de kommunala verksamheterna, med undantag för den nämnda delen av räddningstjänsten, antagligen kommer att kunna förändra arbetsorganisationen så att arbetstiden ryms inom 48-timmarsbegränsningen. Hur stora problemen blir och i vilken omfattning det krävs ökad personalstyrka är mycket svårt att bedöma eftersom förutsättningarna varierar från verksamhet till verksamhet. På det landstingskommunala området kan den föreslagna bestämmelsen att kompensationsledighet för jourtid inte skall inräknas i 48-timmarsbegränsningen i viss mån göra denna begränsning mindre ingripande på de arbetsplatser där det förekommer mycket ”passiv jourtid”, dvs. sådan jourtjänstgöring där arbetstagaren inte utför något arbete. Bestämmelsen om att inte räkna kompensationsledighet för jourtid tycks däremot sakna betydelse för de kommunala verksamheterna eftersom sådan kompensationsledighet i princip inte förekommer där.
Slutligen, beträffande jourtid och 48-timmarsregeln, erinras om att kommittén tidigare påpekat (avsnitt 9.3.3) att om det skulle ske en förändring av vad som enligt EG-rätten skall anses vara arbetstid, måste förslaget till ny 10 a § självfallet omprövas i det avseendet.
Vad gäller konsekvenserna av den nya bestämmelsen om maximalt åtta timmars arbetspass för nattarbetande med betungande arbeten är konsekvenserna svårbedömbara. Framför allt beroende på att det inte i lag kan preciseras vilka arbeten som skall omfattas av bestämmelsen. En mycket allmän kommentar är att arbetspass som är förlagda på natten inte sällan är längre än ett normalt arbetspass på dagen. Att så är fallet kan bero både på verksamhetens krav och på de anställdas önskemål att få längre sammanhängande arbetspass för att samtidigt få längre ledighetsperioder. I den utsträckning de längre arbetspassen utförs i arbeten som skall anses vara betungande, får naturligtvis bestämmelsen genomgripande konsekvenser. Konsekvenserna kan avse både kostnadsaspekter (större bemanning, ändrad organisation och dyl.) och svårigheter att rekrytera personal till nattarbete med sådana arbetstider.
Förslagen att ålägga arbetsgivaren en prövningsskyldighet beträffande önskemål om arbetstid och en skyldighet att ge besked tidigare om ändringar i arbetstidens förläggning, förmodas kunna
klaras av inom ramen för en rimlig organisation och verksamhetsplanering. Kommittén har inhämtat att inom större verksamheter är besked om ändringar av arbetstidens förläggning i huvudsak något som klaras av inom ramen för medbestämmandeförhandlingar enligt MBL, dvs. arbetstidslagens bestämmelse är ofta undantagen genom kollektivavtal.
9.5.4. Konsekvenser för små företag
De konsekvenser som just beskrivits vad gäller företag och verksamheter i allmänhet kan i huvudsak sägas gälla även för mindre företag. Dock har mindre företag särskilda förutsättningar som måste uppmärksammas.
Ett grundläggande krav som inte bara gäller mindre företag, men där storleken på verksamheten kan ha betydelse, är att lagbestämmelser är tydligt utformade så att de går att begripa och tillämpa. De förslag till nya begränsningar som läggs innebär att fler lagbestämmelser måste iakttas och att arbetstidsregleringen sammantaget blir mer komplex. Att förslagen läggs beror emellertid på Sveriges åtaganden som medlem i EU. Att inga bestämmelser helt tas bort beror, som tidigare nämnts, på att kommittén gör den bedömningen att det skulle innebära försämringar ur skyddssynpunkt.
När det konstaterats vilka bestämmelser som måste tillföras blir nästa steg att ge de nya bestämmelserna en så tydlig och begriplig utformning som möjligt. Bland de förslag som kommittén lägger är det förslaget om arbetspassens längd för nattarbetande som torde vara mest otydligt och leda till störst tveksamhet om innebörden. Att innebörden i en lagbestämmelse är otydlig kan förväntas leda till störst problem i en (mindre) verksamhet som inte har någon administrativ funktion i form av jurister m.m. Den oklara innebörden är emellertid i det här fallet en konsekvens av att det knappast låter sig göras att definiera innebörden i lag eller förarbeten. Se vidare i författningskommentarerna.
Innehållsligt gör kommittén den allmänna bedömningen att de konsekvenser som beskrivits ovan på företags- och verksamhetsnivå i allt väsentligt torde gälla även för mindre företag. En skillnad kan dock vara att mindre företag kan ha svårare att ändra bemanning och organisation så att t.ex. den nya bestämmelsen om dygnsvila efterlevs. Ytterligare en skillnad kan vara kravet på att ge
besked tidigare om ändringar i arbetstidens förläggning. Möjligen kan efterlevnaden av den bestämmelsen leda till större svårigheter i små företag än i stora. En anledning är att små företag i mindre omfattning har kollektivavtal om avvikelser från lagen. En annan är att små verksamheter kan ha sämre förutsättningar att lösa variationer i arbetsmängd och dylikt genom andra åtgärder än att ändra i arbetstiderna, t.ex. genom att ta in vikarier, än större verksamheter.
Förslaget om en ny bestämmelse om en skyldighet för arbetsgivaren att pröva arbetstagares önskemål om arbetstidens längd och förläggning kan förväntas leda till visst organisatoriskt merarbete. Bestämmelsen syftar till att arbetsgivaren skall söka finna lösningar som tillgodoser arbetstagaren. Det torde vara svårbedömt om detta innebär större påfrestningar på ett litet företag än på ett större. Möjligen kan förutsättningarna för att tillgodose önskemålen vara bättre i en större organisation än i en liten. Men i den större organisationen torde samtidigt krävas en mer utförlig sondering av om önskemålen kan tillgodoses.
9.5.5. Regionalpolitiska konsekvenser
Typiskt sett torde inte förslagen innebära några olikheter i konsekvenser regionalt. Vissa variationer kan dock tänkas. Om det är så att den föreslagna begränsningen av den genomsnittliga veckoarbetstiden till 48 timmar leder till behov av rekrytering av ny personal, kan det tänkas att förutsättningarna att finna personal är sämre i vissa delar av landet än andra. Det råder redan vissa svårigheter att finna personal inom exempelvis vården. Även inom privat sektor finns flaskhalsproblem som kan vara olika stora regioner emellan. Är det så att förslagen kommer leda till att antalet arbetstimmar kommer att minska kan naturligtvis dessa svårigheter förstärkas.
9.6. Övertidsregleringen
I den debatt som förts under senare år om övertidsarbetet har det hävdats att en kvalitativt ny situation gradvis uppkommit. Från att ha varit en lösningsmekanism för tillfälliga produktionstoppar, har övertidsarbetet kommit att bli en permanent del av den faktiska
arbetstiden för många grupper. Med en hög grad av regelbundenhet har övertidstimmar, i större eller mindre utsträckning, kommit att läggas till den ordinarie arbetstiden för många människor. Kritikerna av denna utveckling hävdar att de grundläggande principerna för övertidsarbetet då har åsidosatts och att nyanställningar istället borde ske i detta läge, snarare än att låta medarbetare regelbundet arbeta övertid.
Flera debattörer vill också koppla denna kvalitativa förändring till grundläggande förskjutningar i näringsstrukturen. I den mer traditionella industriproduktionen fungerar övertiden fortfarande huvudsakligen som det ursprungligen var tänkt, medan den i nya huvudsakligen tjänsteproducerande verksamheter har antagit den nya skepnaden. Det antas bero på ett mer individualiserat arbetsinnehåll, oklarare arbetsledning och arbetsplanering samt den utveckling mot individualiserade anställningsvillkor som karakteriserar dessa verksamheter.
Utifrån undersökningar som gjorts på företagsnivå förefaller det finnas ett samband mellan företagens storlek och dess förmåga att ersätta bortfall av övertid med nyanställningar. Vid småföretag kan övertidsvolymen vara otillräcklig för att motivera en anställning av en heltidsarbetande.9 Detta innebär då att ett sådant företag får sänka sin produktionsvolym. Eftersom en betydande del av Sveriges företag är just småföretag kan en begränsning av övertidstaket vara av stor betydelse.
Effekten av en begränsning av det lagstadgade utrymmet för övertid har effekter som liknar en allmän minskning av arbetstiden på företagens produktionskostnader. Företagens agerande kommer att bero på hur avgränsningen påverkar den relativa betydelsen av de fasta arbetskraftskostnaderna samt hur den påverkar produktiviteten och driftstiden.
Det har inte varit möjligt att i detalj undersöka hur pass relevant ovanstående diskussion är för de faktiska förhållandena i arbetslivet. Det skulle kräva ingående empiriska studier av arbets- och produktionsflöde inom flera branscher. Den redovisning som gjordes i avsnitt 2.3 av övertidens förekomst och omfattning ger inte tillräcklig vägledning.
Om ovanstående resonemang i någon mån accepteras och om man i detta hänseende önskar se en återgång till tidigare principer för övertidsarbetet, följer vissa slutsatser vad gäller förändringar i
9 Agnarsson, S. & Anxo, D. [1995].
regelverket. För att övertidsarbetet skall kunna fungera som lösningsmekanism vid produktionstoppar är det påkallat med möjlighet till också ett betydande uttag av övertid på kort sikt. Vill man å andra sidan förhindra att alltför mycket övertid blir en permanent del av anställningen och i stället premiera nyrekrytering, är det totala nettouttaget av övertid över en viss period den viktigaste faktorn. Den principiella slutsatsen är i så fall att övertidsuttag bör kompenseras med ledighet.
Kommittén anser emellertid att det i ett läge där det införs en ny lagstadgad ledighet, enligt förslaget i kapitel 7, finns anledning att vara återhållsam med andra förslag som får ingripande effekter för företag och verksamheter, såsom en sänkt gräns för uttag av övertid. Kommittén förordar vidare att mer kunskap inhämtas om övertidens användning än vad som varit möjligt inom ramen för detta utredningsuppdrag, innan eventuella förändringar av reglerna genomförs.
Författningskommentarer
Förslag till lag om flexibel ledighet
1 §
Lagen omfattar alla arbetstagare, med undantag för dem som utför praktikarbete eller feriearbete samt dem vars anställning varar högst en månad. Undantagen är praktiskt betingade och innebär att arbetsgivaren inte behöver räkna fram ledighet vid helt korta anställningar där den ledighet som hade tjänats in hade varit av relativt liten betydelse. (Månadsgränsen kan jämföras med bestämmelsen i sjuklönelagen, enligt vilken arbetsgivaren i vissa fall inte behöver betala någon sjuklön i anställningar kortare än en månad.)
En månads anställning skulle ge rätt till 1,28 timmars ledighet när ledigheten maximalt kan uppgå till motsvarande två genomsnittliga arbetsdagar (30 dagar x 2 dagar = 60/365 = 0,16 av en genomsnittlig arbetsdag om åtta timmar). Motsvarande anställningstid ger 3,28 timmar när ledigheten maximalt kan uppgå till fem dagar.
Om en anställning som avsetts vara högst en månad pågår längre tid än en månad skall intjänandet av ledigheten räknas från första anställningsdagen.
De särskilda undantagen för praktik- och feriearbete motiveras av att det då handlar om anställningar som är en del av en utbildning (praktik) eller syftar till att ge inkomst under t.ex. skollov. Ledighetsrätten blir därmed inte relevant i dessa fall.
2 §
Enligt första stycket är avtal som inskränker arbetstagarens rätt enligt lagen ogiltigt i den delen. Mer förmånliga avtalsbestämmelser
är däremot tillåtna. Ett avtal som möjliggör uttag av ledighet innan intjänandeperioden är slut (intjänandeperioden = intjänandeåret enligt semesterlagen), motsvarande de avtal inom delar av arbetsmarknaden där man träffat överenskommelse om sammanfallande intjänandeår och semesterår, är alltså förenligt med lagen.
Enligt andra stycket kan emellertid avvikelser från bestämmelserna i 4–10 §§ i lagen bestämmas i kollektivavtal som slutits eller godkänts av central arbetstagarorganisation. Likaså skall det i kollektivavtal vara möjligt att bestämma en metod för beräkning av den genomsnittliga arbetsdagens ”värde” i timmar (3 §). Det är alltså tillåtet att komma överens om t.ex. schablonbestämmelser såsom att sysselsättningsgraden vid intjänandeårets slut skall utgöra grunden för att räkna fram den ”genomsnittliga arbetsdagen”. I övrigt är inte 3 § dispositiv. Rätten till ledighet i sig är alltså inte möjlig att avtala bort, inte heller kan intjänad ledighet tas ut på annat sätt än som ledighet, annat än när anställningen upphör (se 10 §).
3 §
Ledigheten tjänas in på samma sätt som betald semesterledighet. Hänvisningen till 7 § semesterlagen innebär att ledigheten skall räknas fram på samma sätt som semesterdagar med semesterlön. Det betyder att det är arbetstagarens anställningstid hos arbetsgivaren under perioden mellan 1 april och 31 mars som avgör hur omfattande ledigheten blir, upp till motsvarande fem genomsnittliga arbetsdagar. I anställningstiden inräknas frånvaro som beror på semesterledighet, ledighet p.g.a. permittering eller s.k. semesterlönegrundande frånvaro enligt 17 § semesterlagen. Annan frånvaro utan lön frånräknas anställningstiden för beräkning av ledigheten.
Att rätten gäller årligen betyder inte att det är kalenderåret som avses. Eftersom intjänandet skall ske på samma sätt som enligt semesterlagen, räknas det mellan 1 april och 31 mars, vilket motsvarar semesterlagens intjänandeår. Arbetsgivaren kan alltså använda sig av samma beräkningsunderlag och beräkningstillfälle för att räkna fram både antalet betalda semesterdagar och omfattningen av ledigheten enligt denna lag.
Ledigheten enligt denna lag bör beräknas i timmar. Följande exempel visar hur mycket ledighet arbetstagaren tjänar in när
ledigheten maximalt kan bli motsvarande två genomsnittliga arbetsdagar:
Om arbetstagaren exempelvis varit anställd under halva intjänandeåret får han en dags ledighet. Var han anställd fyra månader får han vid heltidsanställning 5,28 timmar (120 dagar x 2 dagar/365 dagar = 0,66 av en genomsnittlig arbetsdag om 8 timmar). Var han anställd nio månader får han vid heltidsanställning 11,84 timmar (270 dagar x 2 dagar/365 = 1,48 av en genomsnittlig arbetsdag om 8 timmar). Var han anställd hela intjänandeåret har han vid heltidsanställning rätt till 16 timmar.
När ledigheten sedan successivt ökas upp till fem dagar enligt övergångsbestämmelsen, ökas den ”faktor” som antalet arbetsdagar multipliceras med till 3, 4 respektive 5.
Ordet ”genomsnittlig” avser arbetstagarens normala arbetsdag. Är arbetstidsmåttet 40 tim/vecka är den genomsnittliga arbetsdagen åtta timmar. Arbetar man halvtid blir den genomsnittliga arbetsdagen fyra timmar. Om arbetstagarens sysselsättningsgrad varierar, t.ex. så att han tidigare under intjänandeperioden har arbetat heltid, men vid tillfället för när beräkning sker arbetar halvtid, skall den genomsnittliga arbetsdagen räknas fram mot ett genomsnitt under intjänandeperioden, dvs. intjänandeåret enligt semesterlagen.
Tas en hel ledig dag ut med tid från timbanken enligt denna lag räknas den dagen som arbetad och utgör grund för beräkningen av antalet semesterdagar med semesterlön nästa semesterår (7 § SemL). Därmed blir ledigheten också att räkna som arbetad för beräkning av ledighet nästa år enligt denna lag.
4 §
När antalet timmar uppgår till fyra hundra skall ytterligare timmar inte kunna tillföras arbetstagarens timbank. Den tillkommande ledighet som tjänas in hanteras enligt bestämmelsen i 6 §. När taket på fyra hundra timmar är nått kan inte fler semesterdagar omvandlas till timmar enligt den nya bestämmelsen i semesterlagen.
5 §
Uttag på kortare sikt skall kräva att arbetstagaren och arbetsgivaren är överens (första stycket). Säger arbetstagaren till minst två månader i förväg (andra stycket) skall dock arbetsgivaren besluta enligt arbetstagarens önskemål om det inte innebär störning för verksamheten. Ett viktigt syfte med lagen är att möjliggöra uttag av ledighet för att t.ex. minska antalet arbetstimmar per dag eller vecka under en viss period. Avsikten med bestämmelsen i 5 § andra stycket är att förbättra förutsättningarna för arbetstagaren att kunna ta ut ledigheten på det sättet, eller på annat sätt disponera ledigheten efter egna önskemål. Om anmälan lämnas två månader i förväg skall det alltså krävas att problem uppkommer som inte kan lösas på ett rimligt sätt, för att arbetsgivaren skall kunna neka den förläggning som arbetstagaren önskar.
För att förläggningen skall kunna nekas krävs att det problem som uppkommer är av viss art, att en störning uppstår. Kravet på ”störning” innebär att arbetsgivaren får acceptera att göra vissa anpassningar av bemanning och organisation för att önskemålen skall kunna tillgodoses. Hur stora anpassningar som får tålas kan t.ex. bero på verksamhetens storlek. Det går inte i lag eller motiv exakt ange var gränserna skall gå för vad som bör tålas, det kommer i hög grad bero på omständigheterna i det enskilda fallet.
En ”störning” kan anses uppstå när arbetsgivaren trots rimliga ansträngningar inte finner ersättare eller lämpliga organisatoriska åtgärder och övriga på arbetsplatsen därmed belastas på ett sätt som ur arbetsmiljösynpunkt inte bör accepteras, eller om kostnaderna för de åtgärder som måste vidtas innebär ekonomiska påfrestningar på verksamheten som inte är försumbara. Den bedömning som arbetsgivaren gör kan arbetstagaren ytterst få prövad i domstol.
Ledighet kan aldrig förläggas på sätt som arbetstagaren inte önskar (tredje stycket).
6 §
När taket på fyra hundra timmar nåtts föreslås den ledighet som därefter tjänas in läggas samman med huvudsemestern, om inte arbetstagaren och arbetsgivaren kommer överens om annat. ”Annat” avser emellertid inte att lägga dem i timbanken, taket är satt till fyra hundra timmar. Eftersom bestämmelserna i både 4 och
6 §§ är dispositiva kan det i kollektivavtal överenskommas om andra gränser för taket för ”timbanken” och hur överskjutande timmar skall förläggas.
7 och 8 §§
Dessa bestämmelser motsvarar vad som gäller enligt semesterlagen, dels när arbetstagaren blir permitterad eller uppsagd, dels vid s.k. semesterlönegrundande frånvaro enligt 17 § semesterlagen. I dessa fall ges arbetstagaren en möjlighet att upphäva redan utlagd ledighet.
9 §
Arbetstagare har rätt till den lön som hade utgått om han inte hade varit ledig. För de som inte har en fast tidlön eller där tidlönen fylls ut av ackordstillägg eller dyl., får timmans ekonomiska värde beräknas i förhållande till ett genomsnitt av den vanliga förtjänsten under en dag, vecka eller månad. De närmare bestämmelserna om detta kan behöva preciseras i kollektivavtal.
Eftersom vanlig lön utgår blir ledighetslönen del av beräkningsunderlaget för nästa semesterårs semesterlön.
10 §
Bestämmelsen motsvarar semesterlagens bestämmelse om semesterersättning (28 § första stycket), men innebär inte att något påslag på lönen skall göras. Även ersättningen skall utgöras av den löpande lönen.
11 §
Även denna bestämmelse har en motsvarighet i semesterlagen. Enligt första stycket skall förvärvaren av ett företag, verksamhet eller del av verksamhet ta hänsyn till tiden före övergången vid beräkningen av de anställdas ledighetsförmåner.
Enligt det andra stycket, dvs. när arbetstagaren på eget initiativ byter arbetsgivare inom samma koncern, får han under vissa
förutsättningar ta med sig den ledighet som är innestående hos den tidigare arbetsgivaren.
12 §
Bestämmelsen motsvarar semesterlagens skadeståndsbestämmelse, vilket alltså innebär att brott mot lagen kan leda till skadestånd både för ekonomiskt och ideell skada.
13 §
Om arbetstagaren inte erhåller ledighetslön eller ledighetsersättning, eller vill yrka skadestånd av arbetsgivaren för annat brott mot lagen, skall talan om detta väckas inom två år efter det att lönen/ersättningen skulle ha betalats, eller brottet mot lagen i övrigt begicks.
14 §
Mål om tillämpningen av lagen handläggs i likhet med annan arbetsrättslig lagstiftning enligt lagen om rättegången i arbetstvister.
Lagens ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Lagen föreslås träda ikraft den 1 april 2003. Då påbörjas intjänandet av ledigheten enligt den nya lagen. Rätten till ledighet infaller den 1 april 2004. Enligt övergångsbestämmelsen har man då rätt till ledighet i motsvarande två genomsnittliga arbetsdagar. Ledigheten byggs under de följande tre åren ut till fem dagar.
Författningskommentarer
Förslag till lag om ändring i semesterlagen
2 §
Den nya bestämmelsen om en rätt att förfoga över semesterdagar som del av dag föreslås vara dispositiv till förmån för kollektivavtal i vad avser en möjlighet att i sådant avtal komma överens om en metod för beräkning av den genomsnittliga arbetsdagens ”värde” i timmar. Denna möjlighet är den samma som finns i 2 § i den nya lagen om flexibel ledighet. Det är alltså även här tillåtet att komma överens om t.ex. schablonbestämmelser såsom att sysselsättningsgraden vid intjänandeårets slut skall utgöra grunden för att räkna fram den ”genomsnittliga arbetsdagen”.
17 a §
I denna bestämmelse införs rätten för arbetstagare att förfoga över semester överstigande tjugo dagar och sparade semesterdagar som del av dag. Ordet ”genomsnittlig arbetsdag” i andra stycket avser liksom i förslaget till lag om flexibel ledighet arbetstagarens normala arbetsdag. Är arbetstidsmåttet 40 tim/vecka är den genomsnittliga arbetsdagen åtta timmar. Arbetar man halvtid blir den genomsnittliga arbetsdagen fyra timmar. Om arbetstagarens sysselsättningsgrad varierar, t.ex. så att han tidigare under intjänandeperioden har arbetat heltid, men vid tillfället för när beräkning sker arbetar halvtid, skall den genomsnittliga arbetsdagen räknas fram mot ett genomsnitt under intjänandeperioden, dvs. intjänandeåret enligt semesterlagen. Samma metod skall tillämpas för att räkna fram den genomsnittliga arbetsdagen vid omvandling av sparade semesterdagar.
För användandet av den ledighet som enligt 17 a § omvandlats till del av dag gäller enligt tredje stycket bestämmelserna i den nya lagen om flexibel ledighet. Lön under ledigheten inräknas i beräkningsunderlaget för nästa års semesterlön och den tid man är ledig räknas som arbetad tid för beräkning av antalet betalda semesterdagar och för ledighet enligt lagen om flexibel ledighet påföljande år.
Lagens ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Lagen föreslås träda ikraft den 1 april 2004. Då kommer arbetstagare att från samma tidpunkt kunna omvandla semesterdagar till ledighet i del av dag och ha rätt att ta ut ledighet enligt den nya lagen för flexibel ledighet. Vad gäller sparade semesterdagar föreslås en begränsning i rätten att omvandla till ledighet i del av dag. Rätten att omvandla sparad semester föreslås gälla endast de semesterdagar som sparas från 1 april 2004 och framåt.
Författningskommentarer
Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673)
2 §
Det särskilda undantaget för arbete i arbetstagarens hem stryks. Om det arbete som utförs i hemmet är sådant att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat är det fortfarande undantaget lagen.
3 §
Bestämmelserna i lagen kan avvikas från genom kollektivavtal, antingen genom att lagen i sin helhet undantas eller genom att avvikelser kan göras från enskilda bestämmelser. I det första stycket läggs de nya paragraferna (10 a, 12 a och 13 a) till i den uppräkning av bestämmelser från vilka det kan avtalas om avvikelser i kollektivavtal.
Det fjärde stycket förtydligas så att det av lagen framgår för vilka bestämmelser i lagen den s.k. EG-spärren gäller. EG-spärren avgörs ytterst av direktivets artikel 17.2–4. Förtydligandet innebär ingen materiell förändring.
7 §
I andra stycket föreslås en enklare lydelse. Detta innebär inte någon materiell förändring. ”Ledighet” betyder all ledighet enligt lag och avtal, dvs. samma innebörd som i dag. Ordet ”kompensationsledighet” används därmed bara i den nya 10 a §.
10 a §
I 10 a § införs direktivets bestämmelse om begränsning av den genomsnittliga veckoarbetstiden till högst 48 timmar. Arbetstid enligt 5 § (ordinarie arbetstid), 6 § (jourtid), 8 § (övertid) och 10 § (mertid) får summera till högst 48 timmar per vecka i genomsnitt under en beräkningsperiod om högst fyra månader. Som påpekades i kapitel 9 menar kommittén att direktivets bestämmelse om att nattarbetandes arbetstid får uppgå till högst åtta timmar i genomsnitt under varje 24-timmarsperiod skall anses vara införd i lagen genom 48-timmarsbegränsningen.
I lagen bestäms inte om beräkningsperioden skall vara fyra kalendermånader. Det går alltså att tillämpa brutna kalendermånader. Bestämmelsen innebär emellertid att beräkningsperioden skall vara fast och inte ”rullande”, dvs. att alla fyramånadersperioder ligger mellan samma tidpunkter.
I 9 kapitlet har redovisats skälen för varför mertid bör ingå i ”48timmarsregeln” och varför s.k. nödfallsövertid föreslås läggas utanför.
För arbetstagare som inte arbetar jourtid blir bestämmelsen en begränsning för hur mycket arbetstid (ordinarie arbetstid, övertid och ev. mertid) som får förläggas under en fyramånadersperiod. När perioden är slut kan återstoden av årets övertid/mertid tas ut.
För arbetstagare som arbetar jourtid blir regeln jämfört med dagens bestämmelser också en absolut begränsning. Inte under någon fyramånadersperiod kan man ta ut mer än 830 timmar. För dessa arbetstagare innebär bestämmelsen därmed en begränsning inte bara inom fyramånadersperioden utan även över kalenderåret.
I andra stycket föreslås att kompensationsledighet för jourtid inte skall betraktas som arbetstid vid tillämpningen av 48timmarsregeln. För tillämpningen av övertidsbestämmelsen i 7 § skall dock kompensationsledighet precis som idag räknas som arbetstid. Om t.ex. en arbetstagare erhåller åtta timmars kompensationsledighet för jourtid minskar den sammanlagda arbetstiden med åtta timmar vid tillämpning av 48-timmarsbestämmelsen. Om arbetstagaren sedan arbetar två timmar extra, utöver ordinarie arbetstid eller jourtid enligt 6 §, blir de två extra timmarna övertid (som i sin tur räknas in i den sammanlagda arbetstiden enligt 10 a §). Att kompensationsledighet inte likställs med arbetstid vid tillämpningen av 48-timmarsregeln betyder inte att man kan ta ut
mer än 48/50 timmar jourtid under en fyraveckorsperiod/kalendermånad.
12 §
Ändringen innebär att arbetsgivaren måste ge besked tidigare än enligt nuvarande bestämmelser om ändringar i arbetstidens förläggning. Den förlängda tiden tar sikte på viktigare eller mer ingripande förändringar i arbetstidens förläggning, såsom omläggning av skiftscheman, turlistor och dylikt, som t.ex. innebär en ändring av tiden för arbetsdagens början eller slut. Om det är fråga om mindre ingripande förändringar, t.ex. ändrad tidpunkt för eller längd på rast, skall besked kunna lämnas kortare tid i förväg. Avsikten med förändringen är att ge längre ”omställningstid” när ändringar i arbetstidens förläggning är så ingripande att arbetstagarnas privata förhållanden utanför arbetet påverkas. Ändringar i arbetstiden ”under arbetsdagen” där arbetsdagens början och slut inte påverkas, eller där början eller slut endast ändras marginellt skall inte kräva fyra veckors framförhållning.
Likaså skall på samma sätt som enligt nuvarande bestämmelse besked om ändringar kunna ges senare om verksamhetens art ger anledning till det eller vid händelser som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren.
12 a §
Enligt bestämmelsen skall arbetsgivaren pröva arbetstagarens önskemål. I detta ligger en skyldighet att faktiskt undersöka om det går att tillgodose önskemålen. Prövningen skall ske på sakliga grunder och endast avse för frågan relevanta omständigheter. Att önskemålen avfärdas t.ex. med motiveringen att de inte framförts i viss form, i viss tid eller att arbetstagaren inte har förklarat varför han eller hon vill ha viss förläggning, är inte relevanta omständigheter eftersom bestämmelsen inte ställer sådana formkrav eller kräver att arbetstagaren motiverar sig. I prövningen ligger också att ta hänsyn till andra anställdas önskemål samt de krav som lagar och avtal kan ställa vad gäller arbetstidens förläggning, arbetsmiljö m.m.
Arbetsgivaren skall tillgodose önskemålen om de enligt hans bedömning är förenliga med verksamhetens krav. Arbetsgivarens bedömning av vad verksamheten kräver kan inte överprövas. Eventuella avslag skall motiveras av arbetsgivaren. I detta ligger att arbetsgivaren måste förklara hur han har bedömt situationen och på vad sätt önskemålen inte är förenliga med verksamheten. Arbetstagarens fackliga organisation kan begära förhandling med arbetsgivaren i dessa frågor enligt medbestämmandelagen, om man anser det vara påkallat. Arbetsgivarens förhandlingsskyldighet enligt den lagen påverkas inte av den nya bestämmelsen i arbetstidslagen.
Bestämmelsen blir tillämplig både när det är arbetstagaren som vill ändra arbetstiden och när det är arbetsgivaren. Gemensamt för båda situationerna är dock att det är arbetstagaren som måste ta initiativet till att få en prövning till stånd. Arbetsgivaren blir alltså inte skyldig att fråga arbetstagaren om denne har några önskemål i samband med att arbetsgivaren vill ändra arbetstidens förläggning.
Arbetsmiljöverket skall ha tillsyn även över denna bestämmelse (enligt 20–22 §) och straffbestämmelsen i 24 § kan bli tillämplig.
Förslaget placeras i den del av lagen som handlar om arbetstidens förläggning. Bestämmelsen föreslås dock avse önskemål både om längd och förläggning.
13 §
Den nya bestämmelsen genomför EG-direktivets dygnsvileregel. Alla arbetstagare skall enligt första stycket ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod. I bestämmelsen införs en möjlighet till rent tillfälliga undantag. En sådan möjlighet finns beträffande veckovilan och det är samma, mycket restriktiva innebörd som åsyftas. Det skall röra sig om enstaka tillfälle och handla om ett förhållande som inte har kunnat förutses, såsom olycksfall, maskinhaveri eller dylikt. Oväntade större order och liknande är enligt praxis inte grund för undantag.
Bestämmelsens andra stycket innebär att dygnsvila skall förläggas så att tiden mellan kl. 24 och kl. 5 alltid ingår. Från den förläggningsregeln får göras avvikelser i samma situationer som dem där den nuvarande bestämmelsen medger avvikelser från nattarbetsförbudet. Denna avvikelsemöjlighet innebär dock inte att vilan om elva timmar per 24-timmarsperiod kan inskränkas eller delas upp.
24-timmarsperioden behöver inte vara ett kalenderdygn utan kan sägas ”följa” ledighetens förläggning. Liksom är fallet med fyramånadersperioden i 10 a § bör emellertid 24-timmarsperioden vara ”fast” och inte rullande, vilket dock i sin tur inte innebär att man inte kan byta 24-timmarsperiod i samband med att scheman läggs om eller dylikt.
13 a §
Här införs EG-direktivets bestämmelse om att nattarbetspassens längd för arbetstagare vars arbete innebär särskilda risker eller stor ansträngning får uppgå till högst åtta timmar. Definitionen av ”natt” i andra stycket är hämtade från direktivet. Även definitionen av ”nattarbetande”, de vars dagliga arbetstid till viss del är förlagd nattetid, tas från direktivet. Andelen nattarbete på årsbasis är en ungefärlig motsvarighet till andelen nattarbete per dag.
Det är inte möjligt att i lag eller förarbeten ange vilka arbeten som skall omfattas av bestämmelsen. En allmän riktlinje är att de arbeten som avses är sådana som oavsett tidpunkten för utförandet innebär relativt sett högre risk för ohälsa eller olycksfall. Det kan avse arbeten där maskiner eller annan utrustning handhas som i sig innebär särskilda risker eller där arbetsmomenten i sig innebär stor fysisk eller mental ansträngning, och där dessa risker i kombination med den ansträngning som arbete på natten i sig innebär gör att arbetspassens längd måste begränsas. En praxis för vad som skall omfattas av denna bestämmelse måste utvecklas i rättstillämpningen. Det bör tilläggas att enligt Arbetsmiljöverkets praxis finns möjlighet att begära ett rådgivande yttrande från verkets arbetstidsnämnd.
Det erinras om att den del av direktivets bestämmelse om nattarbete som innebär att arbetstiden får genomsnittsberäknas anses införd genom den nya 10 a §.
19 §
Ett nytt stycke läggs till för att markera att bestämmelserna om dygnsvila, veckovila, raster samt nattarbete får avvikas ifrån i form av dispens endast i den utsträckning det medges i EG-direktivet. Begränsningen innebär att avvikelser endast tillåts vid vissa arbeten
och situationer (direktivets artikel 17.2: säkerhets och övervakningsarbeten, arbeten som kräver kontinuitet i servicen, m.m.). För dessa bestämmelser kan det alltså inte finnas någon generell dispensmöjlighet.
Dessutom bör noteras att ytterligare övertid/mertid kan medges men att förläggningen av högst 48 timmar per vecka i genomsnitt under en fyramånadersperiod måste iakttas. En dispens som innebär att fler arbetstimmar skall kunna tas ut inom en fyramånadersperiod förutsätter att beräkningsperioden förlängs. Även här gäller emellertid att det endast får ske i vissa arbeten och situationer (direktivets artikel 17.2). Beräkningsperioden får förlängas till högst sex månader. Denna begränsning i direktivet skall anses följa av lydelsen i paragrafens tredje stycke.
Gemensamt för alla avvikelser från bestämmelser som har sin motsvarighet i direktivet är att arbetstagarna då skall erbjudas motsvarande ledighet eller, i undantagsfall, lämpligt skydd. Detta krav får anses omfattas av lydelsen i tredje stycket.
24 §
Konsekvensändringar beroende på de tre nya paragraferna.
Reservationer och särskilda yttranden
Reservation av ledamoten Rolf Kenneryd (c)
Bakgrund
En lagstadgad arbetstidsförkortning har debatterats under en lång följd av år. De ivrigaste förespråkarna har ofta gett intryck av att en ytterligare generell, lagstiftad förkortning av arbetstiden inte skulle kosta den enskilde arbetstagaren något i minskad lön i förhållande till om ingen förkortning genomförs. ”Någon annan” skulle betala, ofta samhället i form av mindre kostnader.
Argumenten för samhällets finansiering av en lagstadgad arbetstidsförkortning har varierat över tiden beroende på vid varje tidpunkt rådande omständigheter. Sålunda framställdes arbetstidsförkortning av de ivrigaste förespråkarna som ett sätt att lösa arbetslösheten under den tid vi hade hög arbetslöshet. Minskade kostnader för arbetslösheten skulle stå för den huvudsakliga finansieringen. När nu sjukkostnaderna skjuter dramatiskt i höjden framställs minskad arbetstid som ett sätt att minska ohälsan och därmed genom minskade sjukförsäkringskostnader finansiera arbetstidsförkortningen.
Under senare år har närmare en miljon arbetstagare kommit att beröras av minskad arbetstid genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. På olika delar av arbetsmarknaden tillämpas olika varianter av arbetstidsförkortning och av arbetstidens förläggning. Många av dessa schemaläggningsvarianter har visat sig framgångsrika och produktivitetsfrämjande.
De direktiv och den tidplan som utgjort grund för kommitténs arbete har uppenbarligen haft som sitt huvudsakliga syfte att ge regeringspartiet en valfråga inför höstens val och att eliminera de spänningar som funnits mellan i regeringsunderlaget ingående partier. Det har försvårat kommitténs arbete och forcerat fram förslag
som på grund av tidsbrist är otillräckligt analyserade och underbyggda.
Ett sådant exempel är direktivens bestämmelser om att avge ett delbetänkande i september 2001. Som framgår av min reservation till det delbetänkandet insåg jag redan då den tempoförlust som kommittén gjorde till följd av detta förfaringssätt. Jag ansåg då ”att kommittén bort ha kurage att avstå” framläggandet av ett delbetänkande för att skapa tid för angelägnare fördjupningar och analyser. Jag har blivit än mer styrkt i denna uppfattning.
Som framgår i kapitel 1.2 har kommitténs uppdrag inte varit om arbetstiden skall minskas utan hur en minskning ska genomföras. En minskning av arbetstiden genom avtal mellan arbetsmarknadens parter skulle enligt min mening kunnat rymmas inom direktivets uppdrag till kommittén – en tolkning som dock ej vunnit gehör hos kommitténs majoritet och därför inte på allvar diskuterats i kommitténs arbete.
Mina ställningstaganden
Förkortning av arbetstid genom avtal – ej genom lagstiftning
Konjunkturinstitutet (KI) har på ett övertygande sätt visat att en lagstadgad arbetstidsförkortning inte kan genomföras utan att de som berörs av arbetstidsförkortningen får vara med och betala kostnaderna för dess genomförande. Även de som inte berörs av förkortningen – och sålunda inte heller har någon fördel av densamma – får vara med och betala, t.ex. nutida och framtida pensionärer. Samhället i stort är också med och betalar genom lägre tillväxt och mindre resurser för vård, skola och omsorg, såväl ekonomiskt som personellt.
Med stor sannolikhet kommer kvinnor som grupp att drabbas mera av de negativa konsekvenserna av en arbetstidsförkortning än män som grupp. Det hänger samman med att kvinnor av tradition och alltjämt arbetar i låglöneyrken inom t.ex. vård och omsorg och handel. Det leder i sig till att kostnaden för en arbetstidsförkortning blir proportionellt större i dessa grupper. Det sammanhänger också med att resurserna till bl.a. vård och omsorg blir mindre vid en förkortning än de annars skulle ha blivit. Istället för en påtvingad arbetstidsförkortning lika för alla skulle jämställdheten främjas genom sänkt inkomstskatt för låga och normala inkomster.
En av de stora utmaningar vi står inför i framtiden är att lösa det arbetskraftsbehov som blir en följd av demografiska förändringar. Andelen av befolkningen i arbetsför ålder kommer att minska och andelen äldre öka. Därmed ökar också vårdbehovet inom vård och omsorg. Vi står av allt att döma inför en påtaglig arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden i sin helhet och särskilt inom vård- och utbildningssektorn. Att genomföra en lagstadgad arbetstidsförkortning i ett sådant läge framstår som mindre välbetänkt.
En av de viktigaste politiska uppgifterna är istället att vidta åtgärder för att minska sjukfrånvaro och förtidspensionering för att därigenom öka arbetsnärvaron, inte minska den. Av KI:s analys framgår klart att den totala mängden arbetade timmar har avgörande betydelse för välfärdsutvecklingen. Utrymmet för arbetstidsförkortning måste därför hanteras med såväl varsamhet som flexibilitet.
Min slutsats blir därför att under överblickbar tid låta arbetsmarknadens parter ta ansvaret för arbetstidsförkortningen. Vi får då en större följsamhet till såväl produktivitetsutvecklingen under olika perioder som till de olika förhållanden och förutsättningar som råder på arbetsmarknaden med avseende på t.ex. bransch, på företagsstorlek med mera. Det ger också förutsättningar för att den flexibilitet och uppfinningsrikedom som dokumenterats när det gäller olika system för schemaläggning kan blomstra vidare.
Även i detta sammanhang är mångfald att föredra framför lagstiftade, mera ensartade och stelbenta lösningar.
Individens inflytande över arbetstidens förläggning
I utredningsdirektivet anges att kommittén skall framlägga förslag som stärker individens inflytande över arbetstidens förläggning. Redan här kan skönjas uppfattningen att individer är arbetstagare vars inflytande bör stärkas mot stora företag och organisationer som arbetsgivare. Detta synsätt har också präglat majoritetens resonemang och diskussioner.
Det förtjänar därför påpekas att den stora merparten företag/arbetsgivare består av en i företaget arbetande ägare/företagare med ett begränsat antal anställda. Om man ensidigt ökar arbetstagarnas inflytande över arbetstidens förläggning begränsar man samtidigt den individuella frihet som företagaren själv har att för-
lägga sin egen arbetstid. Han eller hon får ta den tid för ledighet som ”blir över”.
Jag bejakar att individen får större inflytande över sin arbetssituation inklusive arbetstidens förläggning. Jag bedömer att just ökat inflytande och självbestämmande har en positiv effekt i kampen mot ohälsa. Jag anser emellertid att kommittén bort ha mera tid för analys och dialog för att avväga balansen mellan individen/arbetstagarens och individen/företagarens intressen i detta hänseende.
Över huvud taget anser jag att just småföretagens och småföretagarens speciella förutsättningar inte analyserats och beaktats tillräckligt Det innebär återigen ett avsteg från intentionerna i det s.k. SIMPLEX-arbetet som särskilt skall belysa just effekterna av olika förslag för småföretagen.
Sammanfattningsvis anser jag att
 kommittén enligt sina direktiv haft att framlägga ett socialis-
tiskt valdokument  arbetstidsförkortningen under överblickbar tid bör anförtros åt
arbetsmarknadens parter  kommitténs förslag till lag om flexibel ledighet kan komma att
aktualiseras om parterna inte kan leva upp till sitt ansvar  kommitténs analys, dialog och utvärdering på grund av tidsbrist
varit klart bristfällig  effekterna för mindre företag behandlats styvmoderligt.
Kommitténs förslag till lag om flexibel ledighet bör därför inte nu komma till genomförande på sätt som majoriteten föreslår. Med den knytning till denna lag som förslaget till ändring i semesterlagen har fått bör inte heller det förslaget läggas på sätt som kommittén nu föreslår, utan behandlas vidare i kommitténs fortsatta arbete.
Reservation av ledamoten Maria Larsson (kd)
Arbetstidsförkortning och lag om flexibel ledighet
Sammanfattning
Kristdemokraterna anser att arbetstidsförkortningar bäst hanteras i avtalslösningar av arbetsmarknadens parter. Vi ser positivt på att individen kan välja mellan att ta ut ett löneutrymme i högre lön eller ökad fritid. Vi säger nej till generell lagstadgad förkortad arbetstid, och därmed också nej till förslaget om införande om en ny lag om flexibel ledighet som inkluderar en lagstadgad arbetstidsförkortning om fem nya lediga dagar. Människor har olika önskemål, en del önskar inte mer fritid utan högre lön. De samhällsekonomiska kostnaderna för en generell arbetstidsförkortning innebär en försämrad välfärd som även arbetslösa och pensionärer får vara med och betala. Den demografiska utvecklingen pekar på arbetskraftsbrist även utan en arbetstidsförkortning. Nackdelarna för företag, inte minst för små företag, är betydande.
Kristdemokraternas generella syn på arbetstid
Det är en viktig och angelägen fråga för alla människor att få balans i livet mellan förvärvsarbete och fritid. Människor har olika behov under olika tider av livet. Mer tid för barnen, familjen och det sociala livet är ett önskemål som delas av många människor. Exempelvis finns oftast önskemål om kortare arbetstider från småbarnsföräldrar som önskar mer tid med sina barn. Många äldre vill gärna korta sin arbetsdag men kan vara beredda att fortsätta på deltid bortom pensionsstrecket. Under andra perioder av livet kan det finnas rakt motsatta önskemål om arbetstiden. En del vill arbeta mesta möjliga övertid under något år för att kunna förverkliga drömmen om den egna villan. Gemensamt för alla är att behoven ser olika ut under en livscykel och att mycket skulle kunna lösas med flexiblare arbetstider.
Kristdemokraterna anser att arbetstidsförkortningar bäst hanteras i avtalslösningar av arbetsmarknadens parter. De kollektiva lösningar som uppnås genom generell lagstiftning blir alltför trubbiga för att passa olika branschers och företags behov. Dessutom måste människor under olika skeden av livet kunna välja att arbeta olika mycket. Avtal bör därför slutas på lokal nivå med hänsynstagande
till den enskilde individens behov, parat med rimliga förutsättningar för företagande. Svenska Pappersindustriarbetareförbundets avtal med Skogsindustrierna är ett bra exempel på avtal där alla ges möjlighet att använda ett ökat löneutrymme till ökad lön, kortare arbetstid eller pensionsförsäkring. En tredjedel valde respektive lösning vilket tydligt visar att människors önskemål är olika.
Avtal kontra lag
Majoriteten av de politiska partierna har under senare år understrukit att arbetstidsfrågorna, inte minst vad gäller en förkortning av arbetstiden, är frågor som bäst förhandlas fram mellan arbetsmarknadens parter. Det har hänvisats till att parterna har bäst förutsättningar att hitta lösningar som tillgodoser både minskningen som sådan och det sätt på vilket den kan betalas. Samtidigt har det förklarats från regeringshåll, att om parterna inte kommer överens kan det bli aktuellt med lagstiftning. I senaste avtalsrörelsen har avtal om kortare arbetstid träffats för betydande delar av svensk arbetsmarknad. Redan i dag har cirka 800 000 arbetstagare någon form av arbetstidsminskning och innan den nuvarande avtalsperiodens slut beräknas 900 000 arbetstagare omfattas. Trots detta tillsätts en utredning med uppdrag att lägga förslag om generell lagstadgad arbetstidsförkortning.
Kommitténs uppdrag handlar om hur en minskning ska genomföras. Inte om den ska genomföras eller om det samhällsekonomiska utrymmet tillåter det. Två modeller skulle jämföras med varandra: normalarbetstidsförkortning och utökad ledighet. Uppdraget medgav att även pröva andra metoder för arbetstidsförkortning, riktat till särskilda grupper. Så har dock inte skett. Vi vet dock av undersökningar att småbarnsföräldrar önskar mer tid med barnen varför utökad föräldraledighet kunde ha varit en riktad arbetstidsförkortning värd att undersöka.
Kristdemokraterna är positiva till arbetstidsförkortningar via avtalslösningar som betalas ur ett löneutrymme, men säger nej till generell lagstadgad förkortad arbetstid. Vi säger därmed också nej till förslaget om införande om en ny lag om flexibel ledighet som inkluderar en lagstadgad arbetstidsförkortning om fem nya lediga dagar. Vi gör det av flera olika skäl som anförs i avsnittet nedan.
Kristdemokraterna menar dock att utökat lagstöd för ledighet riktat till vissa grupper behövs. Med sådana lösningar blir den sam-
hällsekonomiska belastningen betydligt mindre. Exempelvis finns behovet av att möjliggöra mer tid tillsammans med barnen för småbarnsföräldrar. Vi driver sedan länge kravet på rätt till tre års tjänstledighet för vård av barn. Också för äldre arbetstagare är behovet och önskemålet stort att kunna korta sin arbetsdag eller arbetsvecka. En lagstadgad förändring i den riktningen skulle med all säkerhet leda till att fler äldre blir kvar längre i arbetslivet och att arbetskraftsutbudet därmed ökar. Möjligheten för äldre att minska sin arbetstid kommer att behandlas i kommitténs nästa betänkande, men redan nu vill kristdemokraterna markera vikten av att en sådan lagstiftning kommer till stånd.
Generell lagstiftning om arbetstidsförkortning ger många nackdelar för individ och samhälle
Nackdelar för individen
Lagen om betald ledighet föreslås inte bli dispositiv fullt ut. Det blir alltså inte möjligt att byta ytterligare fem dagars ledighet mot högre lön. Det innebär att människors valmöjlighet decimeras rejält. Många avtal om utökad ledighet och semester finns redan. För den som redan har 35 semesterdagar genom kollektivavtal är kanske inte ytterligare ledighet det mest önskvärda. Den fyrkantighet som alltid präglar centrala lösningar blir mycket tydlig i detta förslag till lagstiftning.
Löneutvecklingen blir också relativt sett lägre för alla än den skulle ha blivit vid oförändrad arbetstid. För individen innebär en sämre löneutveckling minskad möjlighet till konsumtion av såväl varor som tjänster. Detta drabbar särskilt människor med låg lön, exempelvis kvinnor i offentlig sektor.
Förespråkarna för generell arbetstidsförkortning hävdar att den stigande ohälsan skulle kunna avhjälpas med kortare arbetstid. Det finns inga studier som med säkerhet visar att en generell minskning av arbetstiden leder till förbättrad hälsa i medicinsk mening eller till minskad sjukfrånvaro i ett längre perspektiv. Möjligheten till återhämtning och ett individuellt inflytande över arbetstiden, menar forskare, är de viktigaste aspekterna på arbetstiden ur ett folkhälsoperspektiv. Vissa studier visar till och med att ohälsan riskerar att öka vid förkortad arbetstid då effektiviteten på arbetet måste öka ytterligare av lönsamhetsskäl.
Utfallet av generellt förkortad arbetstid drabbar alla. Det blir generellt sett lägre nivåer i fråga om löner, offentlig service, pensioner m.m. än om arbetstiden inte hade förkortats. Löntagarna får del av en ökad fritid, men de negativa konsekvenserna av en arbetstidsförkortning inom offentlig sektor påverkar alla invånare i samhället, även dem som inte arbetar. Lägre årslöner medför lägre kommunala skatteinkomster och därmed lägre kommunal service i form av skola, vård och omsorg. En arbetstidsförkortning leder även till lägre pensioner och lägre ersättning i sjuk- och föräldraförsäkring. Också barn, pensionärer, arbetslösa och studerande drabbas alltså av en lägre kvalitet och lägre tillgänglighet i välfärdstjänster som skola, vård och omsorg, då det samhällsekonomiska utrymmet totalt krymper.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Konjunkturinstitutets beräkningar visar att en arbetstidsförkortning alltid kostar. Den ekonomiska tillväxten blir lägre vid en förkortning av arbetstiden än den skulle ha varit vid oförändrad arbetstid. En lägre ekonomisk tillväxt minskar inte bara möjligheten till en högre levnadsstandard utan innebär också att Sverige får svårt att upprätthålla den välfärdsnivå och levnadsstandard som vi har i dag. De negativa välfärdseffekterna är således betydande.
Åren 2002–2020 förutspås i KI:s beräkningar att den ekonomiska tillväxten blir relativt låg även med bibehållen arbetstid. En viktig orsak till detta är den demografiska utvecklingen med allt fler äldre i befolkningen. KI pekar i sin rapport till kommittén på att år 2003 och 2004 är en mindre lämplig tidpunkt för genomförande av en arbetstidsförkortning. Trots detta väljer majoriteten i kommittén att föreslå en arbetstidsförkortning med start år 2004.
Sverige har redan i dag kort arbetstid jämfört med t.ex. USA och Japan. Vi har även kortare faktisk arbetstid än t.ex. Frankrike som nyligen genomfört en arbetstidsförkortning.
Demografisk utveckling talar emot arbetstidsförkortning
Befolkningsutvecklingen är av stor betydelse för arbetskraftens utveckling och därmed för framtida produktionsmöjligheter. Enligt SCB:s befolkningsprognos kommer folkmängden i Sverige att öka
med omkring 900 000 personer mellan år 2000 och 2050. Ökningen kommer att ske bland personer som är 64 år eller äldre. Allt fler äldre i befolkningen innebär att det kommer att behövas ökande resurser för vård och omsorg. För att en hög välfärdsnivå ska kunna upprätthållas är ett högt arbetsutbud en förutsättning. Reformer som leder till minskad arbetstid motverkar ett högt arbetsutbud.
Det minskade antalet arbetstimmar till följd av den demografiska utvecklingen begränsar tillväxtmöjligheten för svensk ekonomi, enligt Konjunkturinstitutet. Sverige riskerar alltså inom en snar framtid, utifrån de demografiska förutsättningarna, att få brist på arbetskraft. Liknade förhållanden råder i en stor del av Europa. Också detta skäl talar mot genomförande av en generell lagstadgad arbetstidsförkortning.
Nackdelar för småföretagare
Vid en arbetstidsförkortning blir företagens lönekostnader högre. Om en arbetstidsförkortning genomförs genom lagstiftning visar forskning att det finns risk för att företaget inte kan kompensera bortfallet av arbetstimmar. Företaget kan drabbas ekonomiskt och riskera att slås ut från marknaden. Därmed skadas hela samhällsekonomin.
År 1999 fanns cirka 500 000 företag. 98 procent av tjänsteföretagen och 95 procent av de varuproducerande företagen hade färre än 20 anställda (SCB).
De små företagen kan få stora problem att också organisatoriskt genomföra en förkortad arbetstid. Den nu föreslagna lagen om flexibel ledighet komplicerar regelverket genom att tillskapa ytterligare en lag, utöver semesterlagen, för ledighet. Detta är direkt motstridigt kommitténs direktiv att förenkla regelverket speciellt med tanke på små företag.
Nackdelar för arbetsmarknaden
Erfarenheter från länder i Europa visar att generell förkortning av arbetstiden med syfte att öka sysselsättningen ofta inte fått någon större effekt. Konjunkturinstitutet gör samma bedömning i sina beräkningar.
För att en generell arbetstidsförkortning ska ge positiva sysselsättningseffekter bör det vara gynnsamma förutsättingar på arbetsmarknaden vid själva genomförandet, alltså högkonjunktur och låg arbetslöshet. Detta är inte för handen då konjunkturläget för närvarande är avmattat och arbetslösheten hög.
På svensk arbetsmarknad råder dessutom låg rörlighet. För närvarande råder stora svårigheter att rekrytera personal inom offentlig sektor. En arbetstidsförkortning ställer krav på att arbetskraften i hög grad är rörlig och utbytbar. När brist på arbetskraft med rätt kompetens råder i en viss region, uppstår en s.k. flaskhals. Flaskhalsar innebär att företag inte kan utöka verksamheten i den utsträckning de vill och kan i värsta fall leda till att verksamheten läggs ned eller flyttas. Flaskhalsproblematiken riskerar att tillta om arbetstiden förkortas.
Ändring i semesterlagen
Kristdemokraterna ser positivt på att stärka den enskildes möjlighet att påverka förläggning av arbetstid och ledighet för att på så sätt få livspusslet att gå ihop. Forskning visar att individuellt inflytande över arbetstiden är en av de viktigaste faktorerna för att minska risken för stress och ohälsa.
Kristdemokraterna har drivit förslaget om att semester utöver fyra veckor ska kunna tas ut som del av dag. Detta förslag blev sedemera ett av direktiven till KNAS-kommittén och är i överensstämmelse med det förslag till lag som nu läggs fram av en majoritet i utredningen. Kristdemokraterna tillstyrker självfallet förslaget.
Reservation från ledamoten Gunilla Carlsson (m)
Jag reserverar mig mot
1. förslaget till lag om flexibel ledighet
2. hur EG:s arbetstidsdirektiv (93/104/EG) föreslås bli införlivat i
den svenska lagstiftningen
Jag tillstyrker ändringarna i semesterlagen.
Moderata utgångspunkter
Dagens arbetsmarknad förändras snabbt. Unga människor ställer helt andra krav på ett arbetes organisation och innehåll. Snabba förändringar och rörlighet i arbetslivet uppfattas för många som något positivt. Projektanställningar och egenföretagande ökar. Tjänsteföretagandet växer, om än i för långsam takt, men service och tjänstesektorns krav förändrar också företagandets strukturer och organisation.
Arbetstagares individuella behov och krav blir allt mer framträdande. Människor är olika, har olika mål och vill förverkliga sina egna livsprojekt. Önskemålen i livet skiftar över tiden, och krav på flexibilitet och möjlighet att påverka blir alltmer framträdande.
Vi lever inte längre i industrialismens tidevarv, där människor var lätt utbytbara och kunde betraktas som delar av ett kollektiv. Moderna företag ser varje anställd som en unik medarbetare. Detta är en positiv utveckling, som också medför att lagstiftningen behöver anspassas efter dagens realiteter istället för att bygga vidare på det gamla arbetslivets strukturer.
Inte minst när det gäller arbetstid är det önskvärt med ökad flexibilitet. Önskemålen och kraven skiftar från individ till individ, och för de enskilda mellan olika skeden i livet. En del vill ha mer ekonomiskt utbyte, andra vill bättre kunna fördela sin tid. Därför är en tvingande och kollektivistisk lagstiftning fel väg att gå. Frågan om arbetstidens längd och utformning lämpar sig sällsynt illa för att beslutas av regering och riksdag. Den ska avgöras ute på arbetsplatserna, i individuella eller kollektiva förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter.
Sverige har världens högsta skattetryck. Av tio intjänade kronor går sex kronor i olika skatter. Av tio arbetade timmar jobbar man sex timmar för det gemensamma, åt annat än ens egna behov. Detta präglar arbetsmarknaden.
Genom att sänka inkomstskatten för alla, med tyngdpunkt på låg- och medelinkomsttagare, skapas ekonomiska möjligheter för den som vill förkorta sin arbetstid. Moderaterna vill göra det möjligt för människor att arbeta mindre, samtidigt som det skall löna sig att arbeta mer. Framförallt måste både skatte- och regelsystem medge ökat utrymme för enskilda människors önskemål och behov.
Grunden för att kunna minska stressen i både arbets- och vardagslivet handlar om att skapa förutsättningar för alla människor att kunna känna att de får tiden och pengarna att räcka till.
För min del finns det betydligt mer angelägna reformer att använda för det tillväxtrymme som nu intecknas för en tvingande arbetstidsförkortning.
Verkligheten
Svenska medborgare arbetar inte mer än människor i andra jämförbara länder. Men vi ägnar en stor del av vår tid åt oavlönat arbete som tar tid, pengar och utrymme från vårt övriga liv. Det skapar i sin förlängning ett land där vi inte specialiserar oss och utför det arbete vi kan bäst.
Sverige har en låg faktisk arbetstid. Av arton undersökta jämförbara länder befinner sig Sverige på plats tolv, enligt European Labour Force Survey. Den lagstadgade arbetstiden i Frankrike är 35 timmar per vecka jämfört med 40 timmar i Sverige, men den faktiska arbetstiden är ändå i genomsnitt en dryg timme mer per vecka i Frankrike än i Sverige.
Däremot ägnar kvinnorna i genomsnitt dubbelt så mycket tid varje vecka åt oavlönat egenarbete än männen. Den nya ledighetslagen som nu föreslås, med möjlighet att ta ut tid i dagar eller timmar riskerar att bli en kvinnofälla. Erfarenheter från europeiska arbetstidsförkortningar tyder på att kvinnorna har ökat sitt engagemang i hemmet jämfört med männen som funnit mer tid för fritidsintressen. De drömmar som vävs i utredningsarbetet om att en arbetstidsförkortning skulle kunna öka jämställdheten finns det inga belägg för.
Beräkningar från Statistiska centralbyrån (SCB) visar att speciellt föräldrar med små barn har en mycket omfattande arbetsvecka. Den utgörs inte bara av det avlönade arbetet på arbetsplatsen utan i lika hög utsträckning av det oavlönade hemarbetet. En vanlig låg- eller medelinkomsttagarfamilj där båda arbetar heltid lägger ned ungefär 80 timmar i veckan på jobbet samt 76 timmar i veckan på oavlönat egenarbete.
Av dessa 76 timmar är det kvinnorna som lägger ned flest antal timmar i form av hemarbete. Varje vecka arbetar kvinnorna ungefär 50 timmar och männen 26 timmar i form av oavlönat egenarbete. Mindre än hälften av de närmare 14 miljarder timmar som
svenskarna jobbar per år består av avlönat arbete, enligt tjänstebeskattningsutredningen. En uppskattning ger vid handen att av dessa 14 miljarder får vi betalt för att utföra 6 miljarder timmar.
En mer eftersträvansvärd utveckling på en allt mer kunskapsintensiv och specialiserad arbetsmarknad vore att den oavlönade arbetstiden minskar.
Kortare arbetstid minskar inte sjukskrivningarna
Sverige brottas idag med växande hälsoproblem bland arbetstagare och företagare. Långtidssjukskrivningarna ökar dramatiskt och frånvaron på arbetsplatserna är det stora svarta hål som slukar statens finanser, bromsar tillväxten och skapar lidande för enskilda individer. Varje dag, just nu, ökar utgifterna för långtidssjukskrivningarna med 25 miljoner kronor1 och kostnaderna spås öka. Det är framförallt kvinnor, inom offentliga sektorn som drabbas hårt och rehabiliteringssystemen fungerar illa. Regeringen står handfallen inför detta problem, som nu accelererar. Många människor hamnar utanför arbetsmarknaden och visar sig få allt svårare att återkomma till arbetslivet. Detta är en illustration av hur illa den svenska arbetsmarknaden fungerar.
En ny undersökning baserad på intervjuer med 130 000 personer har nyligen genomförts av Svensk Näringsliv. Materialet bygger på datamaterial som SCB tar fram genom sina månatliga arbetskraftsundersökningar. Resultatet av undersökningen visar att en sänkning av arbetstiden inte skulle minska varken stressen på jobben eller den kraftigt ökande sjukfrånvaron. En tvingande förkortning av arbetstiden med fem timmar i veckan leder till fem miljoner förlorade arbetstimmar, men ändå till fortsatt ökad sjukfrånvaro.
SCB:s datamaterial visar att de med längst ordinarie arbetstid har lägst sjukfrånvaro. Fakta visar samtidigt att arbetslösa är kraftigt överrepresenterade när det gäller sjukskrivningar. De som är arbetslösa stod för 22 procent av kostnaderna för sjukersättningen under 1999. Det mesta tyder därmed på att bristen på arbete är en större riskfaktor för sjukskrivning än för mycket arbete.
Tidigare, då debatten handlade om den öppna arbetslösheten, var argumenten för en arbetstidsförkortning att fler skulle få jobb om vi delade på de arbeten som väl fanns. Nu är det mer populära
1 dvs. den sammantagna kostnaden för sjukpenning, rehabilitering och förtidspensionering
budskapet från dem som ivrar för en kortare arbetstid att de alarmerande sjukskrivningarna kommer att minska. Inget i utredningens arbete har kunnat belägga detta.
I alla tider har Sverige byggt sitt samlade och individernas välstånd på arbete. Att tro att vi får det bättre genom att arbeta mindre är falskt. Däremot skulle många människor må bättre om de fick mer rådighet över sina egna liv.
Moderaterna förordar avtalslösningar
Det gemensamma agerandet från fackföreningarna TCO, SACO och LO har i utredningsarbetet burit frukt. Företagsamheten och dess företrädares argument har inte vunnit gehör. Resultatet är nu ett förslag som innebär ytterligare krångel, inte minst för de små och växande företagen, och som minskar tillväxtpotentialen för såväl enskilda människor och organisationer som svensk ekonomi.
Traditionellt har svensk arbetsmarknad präglats av att parterna kommit fram till hur löneutrymme och ledighet ska fördelas. Nu föreslås ett större ingrepp i avtalstraditionen, vilket är en nackdel för det fria näringslivet.
De nya, bransch- och företagsanpassade lösningar som vuxit fram under senare tid, via avtal och till stor fördel för arbetstagarna och deras möjligheter att påverka sin arbetstid och arbetsplats underkänns nu helt. Kommittén har inte belyst vilka konsekvenser en tvingande lagstiftning får för de moderna arbetstidslösningar som utvecklats och befästs i avtal.
Jag anser att frågan om arbetstidsförkortning ska vara en fråga mellan parterna, mellan arbetstagare och arbetsgivare och lösas genom avtal, inte lagstiftning.
Öka flexibilitet på annat sätt än att introducera en ny, tvingande lag
Ledighetslagen blir krånglig att tillämpa, både för arbetstagare och arbetsgivare. Inte minst för småföretag och tjänsteföretag är den nya lagen bekymmersam. Majoriteten i kommittén har inte förmått förstå företagsamhetens förutsättningar och villkor. Majoriteten har fastnat för denna lösning för att dels tillmötesgå samtliga
fackförbunds krav, dels för att en lagstiftad arbetstidsförkortning ska komma alla till del.
Jag hade gärna sett att de som idag har minst möjlighet att påverka sitt eget val mellan lön och ledighet, och ledighetens förläggning, hade givits bättre utrymme, bl.a. genom att göra semesterlagen mer flexibel. Med den föreslagna lagen får de som idag via lag har fem veckors ledighet lika mycket utökad ledighet som de som redan har förhandlat sig till sex, sju eller kanske fler veckors semester.
Inom det statlig avtalsområdet har det ofta saknats pengar för att attrahera arbetstagare. Detta har kompenserats genom en generös ledighetsmöjlighet, med längre semestrar. Följden kan bli att anställda känner en stress över ärenden och arbetsbelastning som ökar, samtidigt som man har rätt till ledighet, som ska tas ut. Någon möjlighet att växla från ledig tid till pengar medges inte i den föreslagna lagen.
Den brist i välfärden där många arbeten inte blir utförda alls, eller efter alldeles för lång tid, torde nu öka. Den tvingande ökade lediga tid som nu lastas på t.ex de rättsvårdande instanserna motverkar möjligheterna att lösa andra angelägna samhällsproblem.
Förutom denna omedelbara effekt av en lagstiftad ledighetslagstiftning finns en demografisk utveckling som talar för att svenskarna borde arbeta mer, inte mindre. Inom många yrken spås en brist på arbetstagare i framtiden. Inom dessa sektorer krävs ett nytänkande för att attrahera arbetskraft. Människor vill ha ökat inflytande över sin egen arbetssituation. Detta kan påverkas inom nuvarande regelverk. Inte minst inom offentlig sektor, där politiker är arbetsgivare, vittnar människor om svårigheter att påverka sin egen arbetssituation. Stora, byråkratiska system lämnar mindre utrymme till enskilda individers önskemål och förutsättningar.
Jag har inget emot att människor får mer semester. Det är dock inte politikens uppgift att styra enskildas möjligheter att fördela löneutrymme mellan tid och pengar, oavsett individuella önskemål. Jag är emot den föreslagna tvingande ledighetslagen eftersom jag vill att människor själva ska få bättre möjligheter att påverka sin egen tillvaro. Jag vill medverka till att öka arbetstagarnas möjlighet att disponera sin egen tid. Den föreslagna ändringen i semesterlagen, där tid ska kunna tas ut i timmar eller delar av dag biträder jag, och skulle kunna vara beredd att utveckla.
Ekonomiska konsekvenser
Sverige som nation halkar efter i välståndsutveckling. Detta medför mindre utrymme för enskilda och familjer i vårt land, och det minskar ambitionen och möjligheterna för vad vi gemensamt kan spendera för att förbättra skolan, vården och omsorgen. Att nuvarande regeringspartis representanter i utredningen i detta läge kan ställa sig bakom, och driva, frågan om lagstiftad arbetstidförkortning för alla, vittnar om antingen djup oförståelse vad gäller ekonomiska förutsättningar alternativt bristande vilja att förbättra för vårt lands långsiktiga välfärd. Konjunkturinstitutets rapport till kommittén visar med stor tydlighet vad den nya ledighetslagstiftningen kostar för individer och samhälle.
Jag kan inte medverka till att vi lagstiftar bort tillväxt och möjligheten till ett ökande välstånd i Sverige.
EG-direktiv (93/104/EG)
Vad gäller EG-direktivet ser moderaterna som en av fördelarna med EU-medlemskap att det skapas en regel istället för femton olika, allt i syfte att öka utbytet mellan människor i unionen och underlätta rörligheten. Att använda EU-lagstiftning för att ytterligare komplicera, inte förenkla, svensk lag kan jag inte ställa mig bakom.
Jag skulle därför förorda att EG-direktivet i sin nuvarande form införlivades i svensk lag, utan komplicerande tillägg och med den dispositivitet som direktivet medger. Framförallt hade jag önskat att det generella nattarbetsförbudet i nuvarande svensk lagstiftning hade försvunnnit. Framöver måste Sverige mycket mer kraftfullt påverka EU i liberal riktning för en modernare syn på arbetsmarknadslagstiftningen.
Reservation av ledamoten Erik Ullenhag (fp)
1. Sänkt arbetstid hotar välfärden
Kommittén har i sitt arbete funnit att sänkt normalarbetstid utgör ett hot mot välfärden och den enskildes privatekonomi. När allt fler blir äldre och allt färre kommer att arbeta och finansiera välfär-
den framstår det som föga genomtänkt att de som arbetar skall arbeta mindre. Dessutom bygger en normalarbetstidsförkortning på tanken att politiker och inte arbetstagaren själv skall bestämma hur mycket den enskilde skall arbeta. Folkpartiet liberalerna motsätter sig därför en lagstadgad normalarbetstidsförkortning.
Socialdemokraterna har under lång tid hävdat att arbetstidsfrågorna och en eventuell arbetstidsförkortning bäst löses av arbetsmarknadens parter. I bakgrunden har det dock funnits ett hot om att lagstiftning kan bli aktuell om parterna inte når en avtalslösning. Avtal om kortare arbetstid har på senare år träffats för betydande delar av arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund är kommitténs uppdrag att föreslå olika vägar att förkorta arbetstiden minst sagt paradoxalt. Folkpartiet liberalerna anser att kommittén aldrig borde ha tillsatts med de direktiv den nu haft.
Även om kommitténs majoritet inte föreslår en förkortning av den lagstadgade arbetstiden per vecka är det faktum att majoriteten innehåller två partier som kraftigt vill sänka arbetstiden bekymmersamt. Det finns en uppenbar risk för att kommitténs förslag kommer att ses som ett första steg på en omfattande arbetstidsförkortning.
2. Mer makt till den enskilde
Folkpartiet liberalerna vill ge den enskilde mer makt över sin arbetstid och stödjer därför förslagen om att semester skall kunna tas ut som del av dag och om att införa en lag om flexibel ledighet. Folkpartiet liberalerna menar dock att den enskilde skall få rätt att själv bestämma om hon eller han vill ta ut tiden i timbanken som lediga timmar, hela lediga dagar eller i pengar. Möjlighet att ta ut ledighet i enstaka timmar bör införas alldeles oavsett om en reform om fem nya lediga dagar genomförs. Förutsättningarna för att folkpartiet skall kunna stå bakom ett förslag om fem nya lediga dagar är dels att de nya lediga dagarna finansieras inom löneutrymmet dels att den enskilde skall kunna ta ut den upparbetade tiden i timbanken i pengar. Det finns, utöver att det ger den enskilde mer inflytande över hur mycket hon eller han vill arbeta, tre goda skäl för att arbetstagaren själv skall kunna byta ledighet mot pengar.
För det första: Införandet av de nya lediga dagarna kommer självklart att minska det framtida löneutrymmet varför arbets-
tagarna kommer att få betala de nya dagarna genom relativt sett lägre löner. I ljuset av detta borde den enskilde själv kunna välja att kompensera den minskade relativa lönen genom att ta ut tiden i timbanken som pengar.
För det andra: Många människor har i dag svårt att få tiden att räcka till. De slits mellan familj, arbete och andra uppgifter. För att minska stressen är det centrala att ge den enskilde mer makt över sin vardag. Men stressen handlar inte bara om en tidspress utan för många människor skapas stressen av små ekonomiska marginaler. En möjlighet att ta ut tiden i timbanken som pengar skulle kunna ge den enskilde en ”buffert” i form av såväl tid som pengar. Timbanken skulle då minska såväl tidsstressen som den ekonomiska stressen.
För det tredje: Som kommittén funnit ger flera av de kollektivavtal som slutits om flexibel ledighet den enskilde arbetstagaren rätt att omdisponera den upparbetade ledigheten till lön eller pensionspremie. Det förslag som kommitténs majoritet nu lägger kommer därmed att skapa stora problem på de delar av arbetsmarknaden som redan träffat sådana avtal. Här framstår socialdemokraternas agerande som särskilt märkligt. Först sades att arbetstidsfrågan skulle lösas av parterna och om så inte skedde skulle lagstiftning bli aktuell. När vissa parter har slutit avtal är det inte nog med att lagstiftning ändå föreslås – den föreslagna lagstiftningen kommer dessutom att förändra innehållet i de politiskt önskade avtalen.
3. Regler skall inte staplas på varandra
Avseende EU-direktivet om arbetstiden betonar folkpartiet att EU endast skall syssla med de frågor som EU behövs för. Arbetstidsregler är inte den typ av frågor som Bryssel bör besluta om – det är en typ av fråga som varje enskilt land kan klara på egen hand. Nu finns dock EU-direktivet och då skall Sverige självklart följa detsamma.
Kommitténs majoritet väljer att genomföra EU-direktivet såvitt avser dygnsvileregeln genom att ”stapla” denna ovanpå befintliga svenska regler. Detta skapar en krångligare lagstiftning och riskerar att leda till en kraftig fördyring för de arbetsgivare som är beroende av nattarbete. Folkpartiet liberalerna reserverar sig därför till för-
mån för ett lagförslag som genomför EU-direktivets regel om dygnsvila utan att behålla de tidigare svenska reglerna.
Särskilt yttrande av ledamoten Barbro Feltzing (mp)
Bakgrund
Så har ännu en arbetstidsförkortningsutredning missat sitt syfte. Utredningen är den tredje på kort tid på ungefär samma tema, men samtidigt knappast den sista i ordningen med tanke på det blygsamma resultatet. Utredningen skulle enas om ett livskvalitetsförbättrande, sysselsättningsskapande, hälsobefrämjande och jämställdhetsskapande arbetstidsförkortningsförslag. Miljöpartiet de Gröna anser att svaret på frågan om vad som är levnadsstandardsförbättrande, sysselsättningsskapande, hälsobefrämjande och jämställdhetsskapande är en daglig, märkbar arbetstidsförkortning, till skillnad från utredningen som finner att svaret är en extra ledighetsvecka, som kan tas ut i delar om 2–3 minuter per dag och år om man så önskar.
Livskvalitetsförbättrande
Vi i Miljöpartiet de Gröna tror att en höjd livskvalitet erhålls genom en bättre balans i vardagen, inte i balansen arbetsveckor – semesterveckor. En bättre balans i vardagen får man inte genom en arbetstidsförkortning med två–tre minuter per arbetsdag, så att man efter fem år kan gå hem tolv minuter tidigare. Givetvis innebär en sådan ledighetsvecko- (tolv minuter om dagen-) reform att lönekuvertet blir lite tjockare än om man genomför en verklig arbetstidsförkortning som folk märker av, som påverkar ens sätt att balansera dagen och livet, som påverkar arbetets organisation, och därigenom hur mycket vi orkar och hur vi mår både på jobbet och hemma. En verklig arbetstidsförkortning skulle innebära att vi prioriterar det som det råder mest brist på i dag – fri tid, och att det vi har i överflöd, materiella ting, får stå tillbaka.
De arbetstimmar som inte kan ersättas med att arbetstidsförkortningen i sig ökar arbetsproduktiviteten (att folk jobbar bättre eller organisationerna fungerar effektivare) eller att arbetslösa bereds jobb, att sjukskrivningarna minskar, att förtidspensionerade kan återvända till arbetslivet, och att folk kan, vill och orkar jobba
högre upp i åldrarna än i dag leder till minskade produktionsökningar och lägre reallöneutveckling. Följaktligen tar en verklig arbetstidsförkortning mer reallöneökningsutrymme i anspråk, men å andra sidan får man något påtagligt tillbaka – en levnadsstandardshöjning i tid och livsbalans, inte i pengar och grejer. En verklig arbetstidsförkortning är livskvalitets- och levnadsstandardshöjande i ett hållbarhetsperspektiv, om än kanske inte i ett traditionellt BNP-perspektiv, där fritid, hälsa och ökad jämställdhet inte ger utslag.
Sysselsättningsskapande
När arbetslösheten var högre och sysselsättningsgraden lägre var det lättare att argumentera för att en arbetstidsförkortning skulle leda till, och t.o.m. (delvis) finansieras av, minskad arbetslöshet och ökad sysselsättning. På riktigt lång sikt påverkas jämviktsarbetslösheten troligen inte av förändringar i arbetstidens längd, men givetvis svarar arbetslösheten/sysselsättningen på kort sikt på förändringar av arbetstiden. Om man vill uppnå en sysselsättningseffekt med en arbetstidsförkortning, må vara att det inte blir permanent, gäller det att utforma reformen på ett sådant sätt att det går att anställa någon på det utrymme som friställs. En extra ledig vecka eller 2–3 minuters förkortning per dag skapar inga som helst friställda anställningsutrymmen. För att få ihop en heltidstjänst så krävs det att 200 anställda minskar sin arbetstid med 2–3 minuter. Om ledigheten istället tas ut i form av en ledighetsdag, och på sikt en ledighetsvecka, behöver det läggas upp ett rullande schema över året för att en nyanställd ska beredas plats.
Vi i Miljöpartiet de Gröna tror att en daglig arbetstidsförkortning med en timme skulle kunna skapa nya jobb i en helt annan utsträckning än förslaget där man kortar arbetstiden med några minuter per dag eller inför extra ledighetsdagar. På var sjunde anställd skulle det i princip uppstå ett nytt jobb, men produktivitetsutveckling, t.ex. i form av en översyn av scheman skulle säkert göra att behoven skulle skifta. Vad som är viktigt är dock att en sådan utformning av arbetstidsförkortningen möjliggör nyanställningar och befrämjar organisationsutveckling, t.ex. i form av effektivare sätt att lägga upp verksamheten på. En arbetstidsförkortning med några minuter om dagen, eller i form av fler lediga dagar,
åstadkommer ingen förändring, och därigenom heller inga fler jobb eller andra effektivitetsvinster.
Hälsobefrämjande
Ohälsan (i arbetslivet) har seglat upp som den stora gökungen i offentlig ekonomi. Alla önskar sig själva och andra hälsa och välbefinnande. På det personliga planet skulle säkert de sjukskrivna ange en rad andra skäl för att återfå hälsan före skälet att deras ekonomiska situation skulle förbättras. Den största kostnaden för ohälsan betalas av individen, framför allt på det personliga planet, inte på det ekonomiskt/finansiella planet. Utredningen erkänner att en arbetstidsförkortning innebär att det psykiska välbefinnandet ökar, men ökar också det fysiska välbefinnandet, dvs hälsan? I och för sig hänger psykiskt och fysiskt välbefinnande ihop, men för att med kraft kunna argumentera för att en arbetstidsförkortning är hälsobefrämjande vill man gärna använda direkta och inte bara indirekta orsaksverkanssamband. I tidningsartikel efter tidningsartikel förespråkar i och för sig olika stressforskare en kortare, mer flexibel, individ- och livssituationsanpassad arbetstid. De förespråkar även bättre ledarskap och arbetstagarinflytande. En översyn av hur arbetet läggs upp, hur inflytandet sker, hur schemat läggs m.m. underlättas av en arbetstidsförkortningsreform värd namnet, inte en förkortning med några minuter eller någon extra ledig dag, som kan låta allt i övrigt förbli vid det gamla.
Att komma tillrätta med ohälsan i arbetslivet kräver en rad insatser framför allt för att korta köer inom vården och för att försäkringskassan ska kunna möta alla behövande med lämplig rehabilitering. Men framför allt krävs att den arbetsmiljö eller –situation man kommer tillbaka till efter sjukskrivningen inte är densamma som man blev sjukskriven ifrån, för då riskerar man bara en evig rundgång av sjukskrivning och rehabilitering. De hälsobefrämjande åtgärderna ska sättas in där folk ska finnas och verka, det vill säga i arbetslivet, och då är en arbetsorganisationsöversyn i samband med en arbetstidsförkortning värd namnet det enskilt viktigaste åtgärden enligt oss i Miljöpartiet de Gröna.
Jämställdhetsskapande
På många områden utvecklas jämställdheten åt rätt håll, även om det kan tyckas gå långsamt. Alla tidsundersökningar som görs finner att det obetalda hushållsarbetet till största delen görs av kvinnor, och om man slår ihop det betalda och obetalda arbetet så jobbar kvinnor mest. Detta förhållande är antagligen vad som avspeglas i ohälsostatistiken.
Föräldraförsäkringsmånader vikta åt pappan har gjort mycket för att bryta könsmönstrena i hemmet, men för att möjliggöra en mer jämställd fördelning av arbetsuppgifterna i hemmet i vardagen så är en arbetstidsförkortning antagligen det mest verkningsfulla. 2–3 minuter om dagen lär inte göra någon skillnad. En extra ledighetsvecka skulle knappast heller göra det. Vad som kan göra en skillnad i vardagen är bara en daglig märkbar arbetstidsförkortning anser vi i Miljöpartiet de Gröna.
Beskrivningarna av de ekonomiska konsekvenserna
Även om en arbetstidsförkortning av utredningen konstateras ha en massa goda följdverkningar vill man av främst ekonomiska skäl inte förorda en förkortning på mer än 2–3 minuter per dag. Givetvis innebär en förkortad arbetstid att det samhällsekonomiska utrymmet för materiell konsumtion eller för att finansiera olika reformer minskar. Ska det samhällsekonomiska utfallet, BNP-tillväxten, vara vägledande i valet av arbetstid ska man dock snarare öka än minska arbetstiden, om det kan ske på ett sätt som inte för mycket hotar andra politiska mål som livskvalitet, sysselsättning, hälsan och jämställdheten. Risken med en förlängd arbetstid skulle dock kunna vara att man riskerar att urholka den långsiktiga tillväxtkraften i ekonomin ifall folk som en konsekvens i än större utsträckning än i dag skulle må allt sämre och bli allt sjukare.
Om valet står mellan ökat samhällsekonomiskt livsrum å ena sidan och en kortare arbetstid med mer fritid, breddat deltagande på arbetsmarknaden, bättre hälsa och ökad jämställdhet å andra sidan, bör man inte välja några minuters ökad ledig tid per dag, som av praktiska skäl antagligen tas ut i form av lediga dagar, för det ger varken eller. Det kostar pengar utan att det för med sig några kompensatoriska effekter av ökad produktivitet, ökad sysselsättning eller lägre sjuktal, samtidigt som effekten på livskvalitet och jäm-
ställdhet knappast kommer att märkas. Bestämmer man sig politiskt för att det av olika skäl är viktigt att prioritera fri tid, hälsa, jämställdhet, mindre tryck på naturen och människan före hög BNP-tillväxt och reallöneökningar, dvs. i praktiken materiell välfärd, så finns det bara en väg värd namnet att gå – att märkbart korta arbetstiden i vardagen.
Försörjningskvotens utveckling avgör arbetstidsförkortningens ekonomiska konsekvenser
En försörjningskvot är ett mått på hur tung försörjningsbörda de som arbetar har. I täljaren återfinns de sysselsatta (som uppbär lön, vilken kan beskattas för att få inkomster till att finansiera offentliga verksamheter). I nämnaren återfinns de som inte lönearbetar. Transfereringssystemen ger dessa unga, gamla, tillfälligt sjuka, långstidssjuka, förtidspensionerade och arbetslösa en tillfällig eller permanent ”samhällslön”. Kvoten ger en fingervisning hur lätt eller tung börda som vilar på samhällets producerande förmåga (täljaren) genom att denna produktion måste omfördelas för att försörja också alla dem i nämnaren. Alla tal nedan anges i tusental.
I täljaren återfinns de sysselsatta i arbetslivet
I täljaren återfinns ungefär motsvarande 2 500 friska (inte samma personer hela tiden) heltidsarbetande (minst 40 timmar/vecka) och 1 400 personer som arbetar 39 timmar eller mindre, vilket motsvarar 1 000 heltidstjänster. Deras sammanlagda arbetstimmar är vad som, tillsammans med nödvändiga material och energiinsatsvaror, inom det varutillverkande och tjänsttillhandahållande ekonomiska system vi har, producerar BNP, bruttonationalprodukten, värdet av de under det senaste året i Sverige tillverkade varor och tjänster som gått till slutlig användning (konsumtion eller investeringar). Denna BNP har historiskt ökat genom åren, dels pga. att arbetsutbudet har ökat (sammanlagt har fler timmar jobbats genom att Sveriges befolkning vuxit), dels pga. att arbetskraften med hjälp av utbildning och erfarenhet utvecklat sitt yrkeskunnande, vilket tillsammans med teknikutveckling, strukturomvandling, och organisationsutveckling (effektivare företag) gjort arbetskraften mer pro-
duktiv. Arbetsproduktiviteten har historiskt ökat med ungefär 2 % per år.
I nämnaren åter finns de som inte är sysselsatta i arbetslivet
I nämnaren återfinns i runda tal 2 000 barn och studerande, motsvarande 400 heltidssjukskrivna (inte samma personer hela tiden, även om de långtidssjukskrivna ökar i antal), motsvarande 400 förtidspensionerade/sjukbidragstagare, 320 arbetssökande, 100 avtalspensionerade, 200 hemma- eller utlandsvarande, och slutligen runt 1 500 pensionärer, varav några 100 kanske både skulle kunna och vilja delta på hel- eller deltid i arbetslivet om deras behov gällande arbetslivets villkor tillgodosågs.
Produktionen (BNP) kan ändras genom att sysselsättningen, arbetstiden eller produktiviteten förändras
Antalet personer i täljaren multiplicerat med medelarbetstiden avgör produktionen och BNP. Tillväxttakten i produktionen (BNP) avgörs dels av om det tillkommer eller bortfaller folk i täljaren (från eller till nämnaren), dels av om medelarbetstiden per person förändras, och dessutom av om produktivitetsutvecklingen håller sig till de historiska två procenten eller om den utvecklas något snabbare eller långsammare än så. Förs folk från nämnare till täljaren ökar produktionen. Arbetar alla i täljaren färre timmar sjunker produktionen. Kan man åstadkomma produktivitetshöjande åtgärder genom utbildningsinsatser, organisationsförändringar eller en förbättrad folkhälsa som gör att folk orkar åstadkomma mer per arbetstimme, ökar produktionen.
En arbetstidsförkortning syftar förutom att ge folk mer tid till att leva också till att underlätta de processer som flyttar folk från nämnaren till täljaren och ökar produktiviteten. För att minska det produktionsbortfall som en arbetstidsförkortning leder till gäller det ju att i så hög grad som möjligt kompensera nedgången i den genomsnittliga arbetstiden med att flytta arbetslösa och tidigare sjukskrivna och (förtids)pensionerade från nämnaren till täljaren. Kortare, förhoppningsvis mindre betungande, arbetsdagar ska underlätta att återföra långtidssjukskrivna, men framför allt hoppas man att man kan minska nyrekryteringen till nämnaren genom att
de sysselsatta mår så bra att de blir mindre kort- och långtidssjuka och orkar arbeta högre upp i åldrarna. Arbetsproduktiviteten kan förhoppningsvis också ökas genom att folk orkar och kan mer när de väl jobbar genom att folkhälsa förbättrats och folk getts mer tid att vidareutbilda sig. Dessutom leder en arbetstidsförkortning till att verksamheter måste lägga om schemat, något som kan göra det möjligt att bättre utnyttja både sin arbetskraft och sitt realkapital (lokaler och maskiner).
Kvoten mellan täljaren och nämnaren påverkar finansieringsmöjligheterna av offentlig sektor
Framöver kommer demografiutvecklingen, med allt färre födda som på sikt (förhoppningsvis) kan bli sysselsatta, och en allt större andel äldre, att också starkt påverka försörjningskvoten och därigenom de offentliga finanserna och kanske också skattetrycket. För att mildra trycket på de offentliga finanserna (och skattetrycket) krävs antingen en hög produktion i täljaren, vilket inte främjas av en arbetstidsförkortning, eller att man lyckas balansera om kvoten genom att få upp folk från nämnaren och hålla kvar folk i täljaren, vilket en arbetstidsförkortning kan åstadkomma. Om en arbetsförkortning är vad som krävs för att minska nyrekryteringen från täljaren till nämnaren – att folk håller sig friska, och vill och kan (orkar) arbeta högre upp i åldrarna – kan det faktum att försörjningskvoten i och med arbetstidsförkortningen ser bättre ut vara mycket viktigare för framtidens hållbara samhälle än en maximal produktion.
Tumregler för att beräkna effekterna av olika arbetstidsförkortningsalternativ och utfall
A. En tumregel säger att för varje timme arbetsveckan förkortas
minskar arbetsutbudet med 2 procent. Att det inte fullt ut minskar med 1/40 = 2½ procent beror på att alla deltidsarbetandes arbetstid inte minskar. Ju lägre utgångsläget är, desto närmare de 2½ procenten arbetstidsbortfall kommer ytterligare en timmes förkortning att leda till. För varje procent arbetsutbudet (=sysselsatta personer i täljaren multiplicerat med
genomsnittsarbetstiden) går ned går BNP ned ungefär lika mycket. B. En tumregel är att de offentliga finanserna genom sin skatte-
kvot på ungefär 50 % tar in hälften av BNP i skatteintäkter. Hälften av produktionsbortfallet i samhällsekonomin drabbar således stat och kommuner i form av lägre skatteintäkter. Transfereringarna, som utgör ungefär hälften av det offentligas utgifter, följer i stort dock BNP-utvecklingen och skatteinkomsterna. Den andra hälften består av offentlig konsumtion (vård, skola, omsorg, rättsväsende m.m.), varav lönekostnaderna uppgår till 60 %. Vid en arbetstidsförkortning sjunker lönekostnaderna för de redan anställda i samma takt som skatteintäkterna, i avsaknad av löneglidning. De fasta offentliga utgifterna, som inte går ned när skatteintäkterna sjunker pga en arbetstidsförkortning, uppgår alltså bara till 20 % av den offentliga budgeten och 10 % av BNP. C. En tumregel säger att för varje procent-enhet arbetslöshet eller
andelen sjukskrivna sjunker, dvs. om ungefär 40 000 kan personer kan flyttas från nämnaren till täljaren, minskar statens utgifter med 6–7 miljarder kronor per år. Dessutom ökar produktionen, varvid BNP och statens inkomster också ökar, men i och med att dessa personer betalade skatt förut också, måste den skatt de förut betalade, ungefär 2–3 miljarder, räknas bort. Intäktssidan ökar ändå netto med uppskattningsvis 7–8 miljarder i och med att arbetsutbudet och därigenom produktionen och BNP ökat med 20 miljarder, varav hälften går in i skatt. D. En tumregel säger att för varje månad den faktiska pensions-
åldern (antalet aktiva arbetsår sett över hela livet) höjs ökar BNP med ungefär 4 miljarder, och därigenom förstärks de offentliga finanserna med 2 miljarder. Ur pensionssystemets synvinkel fördröjs utbetalningarna, även om summan som ska betalas ut snarare ökar än minskar. Systemet balanseras dock av att försörjningskvoten förbättras, förutom av att bromsen slår till om samhällsekonomin inte utvecklas i den takt som pensionssystemets egentligen utformats för. E. Slutligen, säger en tumregel att för varje procent
(arbets)produktiviteten i samhällsekonomin förbättras med utöver vad den sedvanligen gör av teknisk utveckling m.m., beroende på någon av de ovan omtalade orsakerna, helt eller delvis förorsakade av en arbetstidsförkortning, kommer BNP
att öka med ungefär 20 miljarder, och de offentliga finanserna att stärkas med 10 miljarder.
Sammantaget
2–3 lediga minuter per dag och år, uppsummerat till 12 minuter när reformen är fullt genomförd, är några steg i rätt riktning i arbetstidsförkortningsfrågan, men stegen är så små att de kommer att gå oförmärkt förbi. De saker man vill uppnå i form av ökad livskvalitet, sysselsättning, hälsa, och jämställdhet åstadkommer man istället genom en märkbar förändring av den dagliga arbetstiden. Vi i Miljöpartiet de Gröna kan inte motsätta oss att man tar ett litet steg i rätt riktning, men i och med att vi tror att en verklig förbättring kräver en verklig förändring, i stort kliv, kan vi inte heller fullt ut stödja förslaget.
Särskilt yttrande av ledamoten Rolf Kenneryd (c)
Kommittén lägger förslag till ett tydligare genomförande av EG:s arbetstidsdirektiv i svensk lag. Direktivet reglerar en rad förhållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetstidsområdet.
I enlighet med min principiella inställning har jag pläderat för att implementeringen av direktivet i svenk lag bör vila på ett resultat som parterna gemensamt kan ställa sig bakom snarare än på politiska bedömningar. Jag kan konstatera att kommitténs sekretariat har gjort ett mycket gott arbete för att åstadkomma samsyn mellan parterna.
I slutskedet har majoriteten gjort ett avsteg från den åstadkomna samsynen, nämligen när det gäller förläggningen av nattvila. Avsteget förefaller ha gjorts för att avtalade dispenser skall bli dyrare att avtala fram för arbetsgivarna. Jag ogillar starkt ett sådant förfaringssätt.
Jag har dock inte funnit anledning att reservera mig explicit mot detta, eftersom jag anser det vara ett partsintresse och inte en fråga för politiskt avgörande.
Särskilt yttrande av Maria Larsson (kd)
Ändring i arbetstidslagen
I direktivet för KNAS-kommitténs arbete ingår uppdraget att lämna förslag till en ny arbetstidsreglering utifrån EG:s arbetstidsdirektiv. EU-kommissionen skickade i mars 2002 en ”formell underrättelse” till regeringen där man framför att de förändringar av provisorisk karaktär som genomfördes 1996 i svensk lagstiftning inte är tillfyllest vad gäller dygnsvila, begränsning av veckoarbetstid, semester och nattarbete.
Förslaget till ny lagstiftning innebär ett stärkt skydd för arbetstagaren ur social- och hälsosynpunkt men den ger också minskad flexibilitet för företag och offentliga verksamheter.
Att sammanföra EG:s arbetstidsdirektiv, som till sin karaktär är en minimilagstifting, med detaljerad svensk arbetstidslagstiftning skapar problem. Det ger en dubbel lagstiftning, exempelvis vad gäller dygnsvila och nattarbetsförbud, vilket är olämpligt. Det strider mot kommitténs direktiv om regelförenkling, och gör situationen extra svår för de små företag som inte har tillgång till egna jurister. Det kan också åsamka företag stora organisatoriska problem.
Kristdemokraterna kan se positivt på lagen bara utifrån att den bibehålls dispositiv inom EG-direktivets ramar. Det är det grundläggande skälet till att vi i detta sammanhang inte reserverar oss mot införandet av EG-direktivet. Det innebär att man via kollektivavtal kan hitta andra lösningar vad gäller arbetstid per dygn och per vecka.
I flera avseenden föreligger en bristande konsekvensanalys av förslagen. Detta gäller bl.a. jourtiden. Enligt ett utslag i EG-domstolen skall jourtid gälla som arbetstid om man är fysiskt närvarande på arbetsplatsen. Då jourtid enligt lagförslaget skall inrymmas i 48-timmarsregeln kan det medföra en större begränsning i verksamheten och behov av mer personal inom flera sektorer där arbetskraftsbrist redan råder. Vad detta i praktiken kommer att innebära för exempelvis landstingskommunal verksamhet, särskilt vad gäller läkares jourtid, har kommittén ej kunnat få tillfredsställande kunskap om.
Ej heller är konsekvensanalysen för små företags verksamhet tillräcklig. Helt klart är dock att förslaget till ändringar i arbetstidslagen medför en mer komplicerad lagstiftning att praktiskt hantera
för små företagare, vilket går stick i stäv med kommitténs direktiv om att beakta behovet av regelförenkling i sitt arbete.
Kristdemokraterna kommer att med stort intresse beakta remissvaren på lagförslaget, bl.a. vad beträffar konsekvenser av beräkning av jourtid inom yrkesområden där redan i dag arbetskraftsbrist råder, nattarbetsförbudet samt konsekvenser för små företag.
Kristdemokraterna ser positivt på att inget förslag till förändring av övertidstaket läggs.
Särskilt yttrande av Anders Wiklund (v)
Kommittén skall enligt direktiven pröva olika vägar till förkortning av arbetstiden och ge förslag på hur dessa skulle kunna genomföras. Vidare skall förslagens konsekvenser för jämställdhet och hälsa analyseras samt konsekvenserna för samhällsekonomin.
Som underlag för ställningstagandena har bl.a en rapport lämnats till kommittén i vilken arbetstiderna i Sverige jämförs med arbetstiderna i EU-länderna samt Norge, Japan och USA. Rapporten visar att veckoarbetstiden i lag och avtal är hög i Sverige. Endast Japan och USA har högre arbetstidsmått per vecka. Den faktiska, genomsnittliga veckoarbetstiden i Sverige är varken hög eller låg, men fördelningen av arbetstiden är extrem. Arbetstiden fördelad inom vissa timintervall visar att 55 % av alla anställda i Sverige arbetar 40 timmar eller mer per vecka (genomsnittet i EU är 44 %). Cirka 35 % av alla anställda i Sverige arbetar 34 timmar eller mindre per vecka (EU-genomsnittet är 28 %). Endast 10 % av samtliga anställda i Sverige arbetar mellan 35–39 timmar per vecka (genomsnittet i EU är 28 %). Den internationella jämförelsen av arbetstiderna visar även att den faktiska, genomsnittliga årsarbetstiden i Sverige ökat under 1990-talet. I samtliga övriga länder, förutom USA, har årsarbetstiden minskat mellan 1990 och 2000.
Statistiska jämförelser mellan olika länder är alltid behäftade med osäkerheter. Men den bild som tecknas i rapporten utifrån flera olika jämförelsemått är ändå ganska tydlig. Arbetstiden i Sverige är mycket ojämnt fördelad och andelen anställda med en faktisk veckoarbetstid överstigande 40 timmar är bland de högsta inom EU.
Finns samband mellan arbetstidens längd och hälsan?
Kommittén konstaterar att forskningen på det här området är begränsad, men att de forskningsresultat som trots allt finns ger litet stöd för att hälsan i medicinsk mening förbättras om arbetstiden förkortas. Kommittén konstaterar emellertid att forskningen påvisat positiva samband mellan arbetstidsförkortningar och det sociala välbefinnandet och man pekar också på att forskare i allmänhet är ense om att arbetstidens längd och förläggning har betydelse för hur behovet av vila och återhämtning kan tillgodoses. Och vila och återhämtning är relevanta faktorer i ett hälsoperspektiv. Viktigt att observera är att de forskningsresultat som trots allt finns är hämtade från forskning om förkortningar av veckoarbetstidens eller den dagliga arbetstidens effekter på hälsan. Vilka ev. hälsoeffekter som en rätt till utökad ledighet/kortare årsarbetstid kan ha ger forskningen inget svar på eftersom det saknas sådan forskning.
Mot den bakgrunden är det troligt att ökat socialt välbefinnande och mera tid för vila och återhämtning långsiktigt kan ge positiva effekter på hälsan, även sett ur ett medicinskt perspektiv. Därför är det också ett rimligt antagande att en generell förkortning av veckoarbetstiden eller den dagliga arbetstiden kan ha en positiv påverkan på hälsan, och därmed även på sjukskrivningstal, förtidspensioneringar och samhällets kostnader för ohälsan, även om effekterna av naturliga skäl är svåra att kvantifiera.
Men det har naturligtvis betydelse på vilket sätt arbetstiden förkortas, med hur mycket, och vad som i övrigt görs.
Valet av metod för förkortning av arbetstiden borde därför inte vara svårt om respektive metoders bedömda effekter på hälsan tillåts fälla avgörandet. Skillnaderna mellan metoderna är uppenbara. Medan förkortningar av veckoarbetstiden eller den dagliga arbetstiden kontinuerligt skapar utrymme för att bättre balansera arbetslivets krav med hemsfärens villkor, och tid för vila och återhämtning mellan arbetspassen, så kan givetvis inga sådana effekter förväntas om det är årsarbetstiden som förkortas via fler lediga dagar. Vidare finns historiskt dokumenterade samband mellan normalarbetstidsförkortningar och faktisk minskning av arbetstiden per vecka. Några sådana erfarenheter av fler lediga dagar, exempelvis semesterdagar, finns av naturliga skäl inte.
Normalarbetstidsförkortningars effekter på hälsan får visst stöd i forskningsresultat, medan utökad ledighet/kortare årsarbetstid saknar sådant stöd.
Kommittén menar visserligen att forskningen kan ge visst stöd för ett positivt samband mellan arbetstidsförkortningar (normalarbetstid) och hälsan, men att detta är omöjligt att kvantifiera och att det även finns argument som talar emot ett sådant samband. Men i valet mellan normalarbetstidsförkortning och mera ledighet är kommitténs teknik att för varje argument som talar för en metod redovisa ett annat som talar emot, utan att värdera de olika argumentens styrka. Därför är det inte överraskande att man inte anser det finns några avgörande skillnader i vilka effekter den ena eller den andra metoden kan förutses ha på hälsoläget. Tekniken innebär att kommittén undviker ett ställningstagande.
Men detta till trots vill man ändå rekommendera metoden med fler lediga dagar. Skälet till detta är att dagarna kan omvandlas till timmar, som med ett förstärkt arbetstagarinflytande ska kunna förläggas i enlighet med arbetstagarnas individuella önskemål. Detta menar man sannolikt har en större positiv påverkan på hälsan jämfört med en generell förkortning av veckoarbetstiden. Avgörande för resonemanget och slutsatserna är det förstärkta inflytandet för arbetstagarna över ledighetens förläggning. Det är dock svårt att förstå att en metod för förkortning av arbetstiden som förutsätter nya regelverk för att tillförsäkra arbetstagarna det nödvändiga inflytandet över ledighetens förläggning, är att föredra framför en metod som onödiggör samma regelverk. I synnerhet som det är högst osäkert om tillämpningen av det nya regelverket kommer att ge arbetstagarna det inflytande som avsett.
Kommitténs argumentation är svag och de nödvändiga analyserna saknas.
Slutsatserna om hälsoeffekterna av ett ökat arbetstagarinflytande över ledighetens förläggning saknar överhuvud stöd i forskningen. Här har kommittén endast tyckt till. Dessutom saknas en analys av de verkliga förutsättningarna för ett ökat arbetstagarinflytande. Den inflytanderegel som kommittén föreslår ger inte arbetstagarna samma starka inflytande över ledighetens förläggning som exempelvis reglerna i föräldraledighetslagen och studieledighetslagen. Därmed finns heller inga erfarenheter att dra slutsatser utifrån. Med tanke på den betydelse kommittén tillmäter arbetstagarinflytandet i valet av metod för förkortning av arbetstiden, borde analyser ha gjorts om i vilken utsträckning den nya inflytanderegeln
faktiskt kommer att ge arbetstagarna det avsedda inflytandet, som är en förutsättning för att arbetstagarnas önskemål ska tillgodoses.
Inte heller har analyser gjorts av hur de avtalslösningar med arbetstidsbanker/konton som vuxit fram på stora delar av svensk arbetsmarknad under senare år påverkar förutsättningarna. År 2004 kommer på många avtalsområden, årligen, att finnas mellan 27 och 100 timmar ackumulerade i timbanker. Till det ska läggas 80 timmar ytterligare genom en ny ledighets- och semesterlagstiftning. Lägg därtill timmar i kompbanker som redan finns på många avtalsområden, så blir det inte ovanligt att arbetstagare disponerar 150–200 timmar årligen. Detta skapar helt nya förutsättningar jämfört med i dag och de innebär naturligtvis att växande problem att förena verksamheternas behov med de enskilda arbetstagarnas önskemål kan förutses. Och med den inflytanderegel som föreslås blir det arbetstagarnas önskemål som får stå tillbaka, snarare än att arbetsgivarna tvingas göra de anpassningar av bemanning och organisation som skulle vara nödvändiga för att möta olika önskemål. Skillnaden mellan förväntningar och verklighet är besvikelse, och mycket talar för att det är vad som väntar arbetstagarna om den nya ledighetslagstiftningen med den föreslagna utformningen av inflytanderegeln antas av riksdagen. I konsekvens med den avgörande betydelse som kommittén tillmäter arbetstagarinflytandet i valet mellan de olika metoderna borde givetvis inflytanderegeln utformats så att arbetstagarna garanterats ett inflytande i paritet med det som finns i föräldraledighetslagen.
Finns samband mellan arbetstidens längd och jämställdheten?
Kommittén menar att det är tveksamt om förkortad arbetstid kan leda till att jämställdheten ökar. Man hänvisar till att jämställdheten mellan könen också är en fråga om attityder, normer och värderingar som en förkortad arbetstid inte automatiskt är en lösning på. Detta är naturligtvis riktigt, men i övrigt går kommittén till väga som i fallet med arbetstidsförkortning och hälsa. För varje argument som talar för redovisas ett annat som talar emot, utan att någon egentlig värdering av argumentens bärkraft görs. Men detta till trots landar kommittén i slutsatsen att en förkortad arbetstid sannolikt kan lämna ett bidrag till ett mera jämställt samhälle. Beträffande de olika metodernas respektive effekter för jämställdheten drar kommittén slutsatsen att en förkortning av normal-
arbetstiden sannolikt har en mera positiv effekt på jämställdheten än metoden med fler lediga dagar.
Men skillnaderna tonas ändå ned och hindrar inte kommittén att föreslå en förkortning av arbetstiden via fler lediga dagar. Detta framstår som än märkligare mot bakgrund av de uttalanden som JÄMO gjorde i remissvaren till rapporten ”Arbetstidsförkortning – för och emot”(Ds 2000:22), där det sägs att förkortning som tas ut i form av ledighet riskerar befästa orättvisorna mellan könen medan en förkortning av den dagliga arbetstiden förordas ur jämställdhetssynpunkt.
Kommitténs argumentation och slutsatser i valet mellan normalarbetstidsförkortning och fler lediga dagar sett ur ett hälso- och jämställdhetsperspektiv förefaller mera motiverade av politiska hänsynstaganden än av sakliga analyser av respektive metoders fördelar och nackdelar. Huvudintrycket är att kommittén inte anser normalarbetstidsförkortning vara en politiskt framkomlig väg och därför redan från utredningens början varit inställd på att föreslå en förkortning av arbetstiden via fler lediga dagar.
Samhällsekonomiska konsekvenser
De samhällsekonomiska konsekvenserna av arbetstidsförkortningar har på kommitténs uppdrag utretts av Konjunkturinstitutet. I en rapport lämnad till kommittén har KI analyserat effekterna av fyra olika alternativ och jämfört dessa alternativs effekter på den ekonomiska tillväxten i förhållande till ett referensalternativ i vilket inga lagstadgade arbetstidsförkortningar genomförs. Utredningen omfattar perioden 2002 till 2020.
Inte överraskande finner KI att arbetstidsförkortningar inte är gratis och att kostnaden är avhängig valet av metod och storlek på arbetstidsförkortningen. Utan lagstadgade arbetstidsförkortningar räknar KI med att den ackumulerade ekonomiska tillväxten mellan 2002 och 2020 ska summera till +780 miljarder kronor (2940 – 2160). Om en normalarbetstidsförkortning till 38 timmar per vecka genomförs sänker det tillväxttakten motsvarande 106 miljarder kronor, medan 5 nya lediga dagar minskar tillväxttakten motsvarande 44 miljarder kronor. 13,5 % respektive 5,6 % av tillväxtökningen i referensalternativet ”försvinner” i arbetstidsförkortningar.
KI:s beräkningar är naturligtvis korrekta utifrån de antaganden som beräkningarna vilar på. Men det går naturligtvis att diskutera huruvida vissa av dessa antaganden är rimliga eller ej. KI har exempelvis i varje alternativ som utretts utgått ifrån att effekterna på sysselsättning, produktivitet och hälsa är lika stora, oavsett om veckoarbetstiden eller årsarbetstiden förkortas, och oavsett storleken på arbetstidsförkortningen. KI har valt att behandla alla alternativ lika och antar att inga positiva effekter på sysselsättning, produktivitet och hälsa är att förvänta. I vart fall inga som man bör ta hänsyn till i sina ekonomiska modeller. Det är möjligt att KI har goda skäl för detta, men det kan naturligtvis diskuteras om KI:s förhållningssätt är rimligt.
Allvarligare är att KI även gjort antaganden som är direkt orealistiska och som påverkar det ekonomiska utfallet mycket starkt. KI har sålunda förutsatt att avtalsenliga arbetstidsförkortningar pågår samtidigt som de lagstiftade förkortningarna av arbetstiden genomförs. Detta är naturligtvis ett fullständigt orealistiskt antagande som leder till att kostnaderna överskattas kraftigt. KI har efter påpekanden om detta gjort nya beräkningar som utgår ifrån att alla avtalsenliga förkortningar upphör under den period då de lagstadgade förkortningarna genomförs. Kostnaden för den uteblivna tillväxten i alternativet normalarbetstidsförkortning ned till 38 timmar per vecka beräknas då bli 85 miljarder kronor, och i alternativet 5 lediga dagar 23 miljarder kronor.
Vidare har KI antagit att arbetstidsförkortningarnas genomslag blir 80 % trots den mycket stora osäkerhet som det antagandet vilar på. I KI:s resonemang om detta har denna osäkerhet framgått mycket tydligt och att genomslag på 70 % eller 60 % är lika rätt eller fel. Vid 60 % genomslag reduceras de av KI beräknade kostnaderna för olika alternativ med ca 25 %. Med hänsyn till denna osäkerhet är det mera rimligt att uppskatta kostnaderna ligga i intervallet 60 %–80 %.
Detta skulle innebära att de uppskattade kostnaderna i form av lägre tillväxttakt för alternativet normalarbetstidsförkortning ned till 38 timmar per vecka borde hamna mellan 63–85 miljarder kronor. Och i alternativet 5 lediga dagar mellan 17–23 miljarder kronor.
Som framgår av yttrandet anser vänsterpartiet att övervägande skäl talar för att normalarbetstidsförkortning är den metod som ger de bästa förutsättningarna för en utveckling mot bättre hälsa och jämställdhet. Det har gått 30 år sedan normalarbetstiden senast för-
kortades i lag, och medan Sverige tvekar pågår förkortningar av normalarbetstiden i många länder i vår omvärld. Avsaknaden av sådana arbetstidsförkortningar i Sverige har inneburit att andelen anställda med en faktisk veckoarbetstid överstigande 40 timmar är bland de högsta i EU. Detta är i sig ytterligare ett argument för att en generell förkortning av veckoarbetstiden nu är rätt väg att gå. Vänsterpartiet vill därför se att en förkortning av veckoarbetstiden inleds under kommande mandatperiod.
Särskilt yttrande av experten Kurt Eriksson
I direktiven framhålls på två ställen vikten av att kommitténs förslag utformas på ett sätt som inte hindrar parterna från att bygga vidare på de avtalslösningar på arbetstidsområdet som redan finns. Påpekandet är viktigt. Framför allt har parterna inom industrin sedan 1998 i kollektivavtalets form reglerat olika modeller för att förkorta arbetstiden. Vissa avtalslösningar innebär en valfrihet för den enskilde arbetstagaren. Den som inte önskar förkorta arbetstiden under året kan istället välja mellan pensionspremie med möjlighet till förtida avgång eller kontant ersättning. Denna avtalsmodell bygger på att arbetsgivaren årligen gör en avsättning till varje arbetstagares individuella s.k. arbetstidskonto.
Den föreslagna lagen om flexibel ledighet innebär att ett löneutrymme om 2,5 procent tas i anspråk för att införa de extra fem betalda lediga dagarna. Utrymmet för parterna att komma överens om andra kostnadskrävande åtgärder, t.ex. löneökningar kommer sålunda att minska i motsvarande mån. Lagen blir också tvingande på så vis att det inte blir tillåtet för parterna att i kollektivavtal komma överens om att ledigheten kan få bytas ut mot betalning. Det betyder att t.ex. den ovan nämnda modellen med arbetstidskonton inte kan kombineras med lagens konstruktion. Istället blir det fråga om att tillämpa de båda systemen parallellt om parterna finner detta önskvärt och möjligt.
Vidare kommer det – på de avtalsområden som i dag har olika system med tidbanker, arbetstidskonton och liknande – att finnas två olika lösningar vad gäller arbetstagarnas inflytande över ledighetens förläggning. Det blir alltså en sorts inflytande för uttag av timmar enligt lagen och ett annat för uttag av intjänade timmar enligt kollektivavtal.
Det är tydligt att lagen om flexibel ledighet kommer att påverka kollektivavtalen om än i varierande grad. Avtalsrörelsen år 2001 resulterade överlag i treåriga avtal. Avtalade regler för minskning av arbetstiden infördes på ytterligare områden. De parter som redan tidigare hade avtal byggde vidare på dessa. Inom den privata sektorn har beräknats att omkring 900 000 arbetstagare omfattas av kollektivavtal, i vilka det finns regler om förkortning av arbetstiden. När avtalen slöts var parterna medvetna om kommitténs direktiv och att det var möjligt att lagstiftning om arbetstid kunde komma under avtalsperioden. För den skull innehåller den övervägande delen av avtalen föreskrifter om vad som ska ske med de avtalade arbetstidsförkortningarna i händelse av lagstiftning. Innehållet i dessa föreskrifter varierar. På vissa avtalsområden kan arbetstidsreglerna sägas upp i förtid. Andra avtal upphör automatiskt vid tvingande lagstiftning. På några områden sägs att den avtalade arbetstidsförkortningen ska räknas av mot den lagstadgade. Det finns ytterligare formuleringar i avtalen. Även om det kanske inte kan sägas att en ny lag om flexibel ledighet direkt hindrar parterna från att bygga vidare på sina avtalslösningar på arbetstidsområdet, kommer en fortsatt utveckling av dessa att försvåras. Frågan har inte närmare analyserats i betänkandet.
Vad som hittills sagts leder vidare till den mera övergripande frågeställningen om rollfördelningen mellan lagstiftaren och de avtalsslutande parterna. Det har i och för sig inte ingått i kommitténs direktiv att ta ställning i den delen. Uppdraget har gällt att lämna förslag till en lagstadgad förkortning av arbetstiden. Likväl bör frågan ställas varför staten nu ska gripa in i partsrelationerna. Detta gäller i all synnerhet som avtalade modeller för att minska arbetstiden har vuxit fram i ökad omfattning. På de områden där det saknas sådana avtal synes det inte heller i förhandlingarna ha framförts krav från de fackliga organisationernas sida om att förkorta arbetstiden. Löneutrymmet har istället tagits i anspråk till andra förändringar i avtalen.
Historiskt har lagstiftarens ingripanden på arbetstidens område motiverats med att arbetstagarnas hälsa ska skyddas, att arbetstagarna önskar ta del av standardhöjningen i samhället genom ökad ledighet istället för höjd lön och på senare tid främst som ett led i strävandena att utjämna skillnader i anställningsvillkor mellan olika grupper. Inget av dessa skäl har framhållits i kommitténs direktiv. Istället har andra förväntade positiva effekter av en arbetstidsförkortning lyfts fram. Kommittén har prövat dessa och kommit
fram till att det inte finns några vetenskapliga belägg för att en arbetstidsförkortning – i vart fall av den begränsade omfattning som nu föreslås – skulle ha några effekter på arbetstagarnas hälsa, arbetslösheten eller jämställdheten mellan kvinnor och män. En slutsats av detta konstaterande kan vara att frågan även i fortsättningen ska hanteras av arbetsmarknadens parter. Statens intresse av att ingripa i parternas relationer bör vägas mot parternas intresse av autonomi. Ju svagare skälen är för ett statligt ingripande i avtalsrelationerna, desto starkare torde parternas intresse av att själva få reglera sina mellanhavanden göra sig gällande. I detta ligger parternas rätt att prioritera om löneutrymmet ska användas till att korta arbetstiden eller höja lönerna.
Om lagstiftning ändå ska genomföras bör det beaktas att det inte kan anföras några tungt vägande sociala eller andra skäl för en lagstiftad utökad ledighet. Detta bör återspeglas i lagens konstruktion på så vis att den i större utsträckning görs dispositiv. Härigenom skulle det vara möjligt för parterna att anpassa lagen så att den kan samordnas med befintliga avtalade system för arbetstidsförkortning.
Särskilt yttrande av experten Martina Elfgren Lilja
Enligt kommittédirektivet skall särskild vikt läggas vid att redovisa förslagens konsekvenser för små företag. En metod att få fram dessa konsekvenser är att sammanställa en särskild konsekvensanalys i enlighet med förordning (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor (SimpLexförordningen).
Syftet med en sådan analys är att bidra till framtagandet av enkla, ändamålsenliga och rättvisa regler. För att en analys ska få genomslagskraft och vara behjälplig vid framtagandet av regler, bör den göras i ett så tidigt skede att kommittén kan på ett bra sätt diskutera alternativa lösningar. Kommittén har inte genomfört en sådan analys i tillräckligt god tid. Detta innebär att det inte kan uteslutas att de förslag som utredningen lämnar hade kunnat utformas på ett enklare, mer ändamålsenligt och rättvisande sätt ur ett småföretagsperspektiv.
Kommittén har i ett sent skede genomfört en konsekvensanalys. Denna har följande brister.
Analysen borde på ett tydligare sätt identifiera den målgrupp som träffas av förslagen. Detta som en grund för den fortsatta konsekvensanalysen. Tidigare utredningar visar att ca 65 procent av företagen har kollektivavtal i någon form. Resterande 35 procent av företagen kan inte träffa lokala avtal utifrån lagstiftningens dispositiva delar. Inom denna grupp finns de flesta företag med färre än 20 anställda. Detta visar att lagstiftning till stor del träffar de små företagen, vilka till stor del inte innehar kollektivavtal och följaktligen inte kan träffa alternativa lösningar.
Alternativa metoder till en ny lagstiftning har diskuterats i såväl kapitel ett som kapitel fyra. Konsekvenserna av dessa metoder borde på ett tydligare sätt ha lyfts fram i konsekvensanalysen.
De kvalitativa och kvantitativa konsekvenser förslagen får för de små företagen, som tidsåtgång och kostnad, har inte i tillräckligt hög grad redovisats.
I konsekvensanalysen bör ett resonemang föras kring ikraftträdande av reglerna.
Särskilt yttrande av experten Jens Karlsson
Lag eller avtal?
Den övergripande frågan som kommittén har haft att pröva är olika vägar att förkorta arbetstiden och att föreslå olika lösningar till hur detta skulle kunna genomföras. De två huvudspåren är en lösning genom lagstiftning eller en lösning genom kollektivavtal. Kommittén förespråkar alternativet med lagstiftning och presenterar en modell för detta. Starka skäl talar emellertid för att arbetstidsförkortningar bör ske genom avtal.
Ett skäl är de stora samhällsekonomiska kostnader som är förenade med en allmän lagstiftad reform, inte minst om man värderar dessa i ljuset av de stora demografiska förändringar som Sverige och andra EU-länder står inför. Ett annat skäl är att parterna på arbetsmarknaden framgångsrikt har hanterat frågan om arbetstidsförkortningar. De avtalade lösningarna är anpassade efter branschernas villkor och bärkraft och är därmed inte lika dyra som en lagstiftad lösning. Dessutom erbjuder de avtalade lösningarna i flera fall valfrihet för de enskilda arbetstagarna, som ges möjlighet att tillgodogöra sig inarbetad tid i form av ledighet, kontant ersättning eller bättre pensionsförmåner. Det är tydligt att arbetstidsför-
kortningar genom avtal kan utformas så att de blir såväl mindre kostsamma som mer flexibla jämfört med arbetstidsförkortning genom lagstiftning.
En lag om flexibel ledighet – förläggning och besked
Kommitténs förslag till lagstiftning är inte en allmän arbetstidsförkortning av den normala arbetstiden utan ett alternativ med ett antal dagar som får nyttjas för olika ändamål. Reglerna samlas i en lag om flexibel ledighet. Även om detta är en bättre lösning än den generella förkortningen, finns det ett par punkter i förslaget som kommer att orsaka problem i den praktiska tillämpningen, inte minst för små och medelstora företag.
Till att börja med gäller detta förläggningen av den flexibla ledigheten. Man kan anta att i de flesta fall kommer arbetsgivaren och arbetstagaren överens om detta. Frågan blir vad som gäller då parterna inte kommer överens. Kommittén har här valt en asymmetrisk lösning där arbetsgivaren inte kan förlägga ledigheten på ett sätt som arbetstagaren inte gillar men där denne kan förlägga den på en tidpunkt som arbetsgivaren inte godtar. Begränsningarna i det föreslagna systemet är att arbetstagaren måste anmäla ledigheten två månader i förväg och att arbetsgivaren kan neka ledigheten om den orsakar störning i verksamheten. Om han avser att neka ledigheten ska detta meddelas senast en månad i förväg.
En bättre lösning hade emellertid varit att lagstiftningen krävt samförstånd om ledighetens placering för att den ska få tas ut, men med en skyldighet för arbetsgivaren att se till att ledigheten kommer till användning senast en viss tidpunkt. Så har i stora drag frågan om förläggning av semester lösts. Det är inte känt att detta har lett till några särskilda problem.
Det hade också varit en bättre lösning om arbetsgivarens besked att neka ledigheten hade kunnat lämnas senare än en månad före den planerade ledigheten, förslagsvis två veckor före. Skälet för detta är att lagstiftningen bör underlätta för parterna att nå samförståndslösningar om ledighetens förläggning, och ju närmare man kommer det planerade uttaget, desto lättare är det för arbetsgivaren att bedöma om den kan medges. Det är rimligen bättre med ett något senare men positivt besked än ett tidigt men negativt svar.
Arbetstidslagen – nattarbetsförbudet
Kommittén har vidare haft i uppdrag att se över vilka förändringar i arbetstidslagen som föranleds av EU:s arbetstidsdirektiv. Arbetstidslagen innehåller i dag en regel om dygnsvila som förbjuder nattarbete mellan kl. 24 och kl. 05. EU-direktivets skyddsregel är formulerad så att alla arbetstagare ska ha ledigt minst elva timmar i följd under dygnet. När vi nu ska införa direktivet blir frågan om vi ska ha den svenska skyddsregeln eller EU:s eller båda systemen.
Kommittén har stannat för det olyckliga alternativet att lagra de båda modellerna på varandra. Om den principen tillämpas generellt vid implementering av EU:s sociala skyddsregler, utan anpassning av svenska skyddsbestämmelser, som i regel går längre än EU:s, så blir effekten att vi adderar regelverk på varandra. Vinsterna i arbetarskydd blir små medan förlusterna till följd av ett komplicerat regelverk blir betydande. Den rätta lösningen borde istället vara att välja ett av de båda skyddssystemen, förslagsvis EU-direktivets som är gemensamt för alla EU-länderna.
Referenser
Agnarsson, S. & Anxo, D. [1995], ”Arbetstidsförkortning, driftstid
och sysselsättning – ett internationellt perspektiv”, Memorandum, Nationalekonomiska institutionen, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet; 210. Agnarsson, S. & Anxo, D. [1996], ”Arbetstid och arbetsmarknads-
ekonomi – Rapport till 1995 års Arbetstidskommitté”, Bilaga 8 till SOU 1996:145, Arbetstid – längd, förläggning och inflytande, Slutbetänkande av 1995 års Arbetstidskommitté, Arbetsmarknadsdepartementet. Allvin, M. et al. [1999], ”Frikopplad eller frånkopplad – om
innebörder och konsekvenser av gränslösa arbeten”, Arbete och hälsa; 1999:2, Arbetslivsinstitutet. Anxo, D. [1988], ”Sysselsättningseffekter av en allmän arbetstids-
förkortning”, Ekonomisk Debatt, årg. 16, nr 5. Anxo, D. [1999], ”Tid för arbete”, Tiden, 1. Anxo, D. & Bigsten, A. [1989], ”Working Hours and Productivity
in Swedish Manufacturing”, The Scandinavian Journal of
Economics, 91 (3), 613–619.
Anxo, D. & Lundström, S. [1997], Drivkrafter för flexibla
arbetstider – Kartläggning av svensk FoU om arbetstidens längd och förläggning, Rådet för arbetslivsforskning.
Anxo, D. & Lundström, S. [1998], Arbetstidspolitik – ett europeiskt
perspektiv, Rådet för arbetslivsforskning och Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering.
Arbetsmiljöverket & Statistiska centralbyrån [2001], ”Negativ
stress och ohälsa – inverkan av höga krav, låg egenkontroll och bristande socialt stöd i arbetet”, Information om utbildning och arbetsmarknad; 2001:2. Bekkengen, L. [1997], ”Flexibel och förhandlingsbar eller ett
faktum? – ett genusperspektiv på föräldraledighet inom arbetsorganisationer”, Arbetsrapport; 97:6; Högskolan i Karlstad.
Bergström, J. & Olofsdotter, S. [2000], Arbetstidsförändringar –
möjligheter och konsekvenser, En sammanställning av forskning och utveckling, Rapport till Regeringskansliets arbetsgrupp gällande arbetstidsfrågan, Arbetslivsinstitutet.
Björklund, A. et. al. [1996], Arbetsmarknaden, SNS Förlag. Calmfors, L. [2000], i Bilaga 3 till Ds 2000:22, Kortare arbetstid –
för och emot, Rapport från en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med representanter för regeringspartiet socialdemokraterna och samarbetspartierna miljöpartiet och vänsterpartiet,
Näringsdepartementet. Ds 2000:1, Kommittéhandboken, Statsrådsberedningen. Ds 2000:22, Kortare arbetstid – för och emot, Rapport från en
arbetsgrupp inom Regeringskansliet med representanter för regeringspartiet socialdemokraterna och samarbetspartierna miljöpartiet och vänsterpartiet, Näringsdepartementet. Ds 2000:54, Ett föränderligt arbetsliv på gott och ont – utvecklingen
av den stressrelaterade ohälsan, Delrapport från en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppgift att ta fram en handlingsplan för åtgärder på arbetsmiljöområdet, Näringsdepartementet.
Ds 2001:28, Långsiktig verksamhetsutveckling ur ett arbetsmiljö-
perspektiv – en handlingsplan för att förnya arbetsmiljöarbetet,
Slutrapport från en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppgift att ta fram en handlingsplan för åtgärder på arbetsmiljöområdet, Näringsdepartementet. Eriksson, S. [1996], ”Arbetstidsförkortningars sysselsättnings-
effekter – en översikt av teoretiska och empiriska resultat”, Bilaga 7 till SOU 1996:145, Arbetstid – längd, förläggning och inflytande, Slutbetänkande av 1995 års Arbetstidskommitté, Arbetsmarknadsdepartementet. Europeiska kommissionen [2000], ”Rapport från kommissionen –
Lägesrapport för genomförandet av rådet direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstiden förläggning i vissa avseenden”, KOM 2000/0787. Forslund, A. [1996], ”Arbetstidsförkortning – arbetsdelning eller
raserad välfärd?”, Ekonomisk Debatt, årg. 24, nr 5. Hunt, J. [1999], ”Has Work-Sharing Worked in Germany?”,
Quarterly Journal of Economics, February 1999, 117-148.
Härenstam, A. [2000], ”Framtidens risker i arbetslivet”, ingår i
I väntan på framtiden – rapport från forskarseminarium i Umeå juni 2000, Försäkringskasseförbundet; 2000:2, Stockholm
Härenstam, A. et. al. [2000], ”Hur kan könsskillnader i arbets- och
livsvillkor förstås?”, Arbete och hälsa; 2000:15, Arbetslivsinstitutet. Jacobson, T. & Ohlsson, H. [1999], ”Working Time, Employment,
and Work Sharing – Evidence from Sweden”, Working Paper
Series in Economics and Finance, No. 135, Stockholm School of
Economics. Konjunkturinstitutet [2001], ”Samhällsekonomiska förutsättningar
för lönebildningen i Sverige”, KI-dokument, Nr 9, oktober 2001. Konjunkturinstitutet [2002], ”Samhällsekonomiska effekter av en
allmän arbetstidsförkortning”, Rapport till Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler, Bilaga 2 till SOU 2002:58, Tid – för arbete och ledighet, Delbetänkande av Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler, Näringsdepartementet. Linton, S. J. [2001], ”Occupational Psychological Factors Increase
the Risk for Back Pain – A Systematic Review”, Journal of
Occupational Rehabilitation, Vol. 11, No. 1.
Lundström, S. [1996], ”Nya arbetstidsmönster – Erfarenheter av
arbetstidsflexibilitet och arbetstidsförkortning inom privat och offentlig sektor”, Bilaga 9 till SOU 1996:145, Arbetstid – längd, förläggning och inflytande, Slutbetänkande av 1995 års Arbetstidskommitté, Arbetsmarknadsdepartementet. Magnusson, L. [1999], ”Ett arbetsliv i förändring – Sverige 1950–
2000”, i SOU 1999:69, Individen och arbetslivet – perspektiv på det samtida arbetslivet kring sekelskiftet 2000, Slutbetänkande från Arbetslivsdelegationen, Näringsdepartementet. Marhold, C. [2002], Musculoskeletal Pain and Return to Work – A
Cognitive-Behavioral Perspective, Dissertation for the Degree of
Doctor of Philosophy in Clinical Psychology, Uppsala University. Medlingsinstitutet [2001], ”Avtalsrörelsen och lönebildningen
2001”, Medlingsinstitutets årsrapport. Nordström Skans, O. [2001], ”Arbetstidsförkortning, löner och
arbetslöshet – en studie på svenska individdata”, Forskningsrapport; 2001:6, IFAU – Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering. Nyberg, A. [1996], ”Arbetstider ur jämställdhets- och familje-
synpunkt”, Bilaga 10 till SOU 1996:145, Arbetstid – längd, förläggning och inflytande, Slutbetänkande av 1995 års Arbetstidskommitté, Arbetsmarknadsdepartementet.
Näsman, E. [1997],”Föräldraskapets synlighet i arbetsplats-
kulturer”, i Bonke, J. (red.), Dilemmæt arbeidsliv – familjeliv i
Norden, Nordiska Ministerrådet, Socialforskningsinstitutet; 97:5, TemaNord; 1997:534, Köpenhamn.
Olsson, B. [2000], i Bilaga 3 till Ds 2000:22, Kortare arbetstid – för
och emot, Rapport från en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med representanter för regeringspartiet socialdemokraterna och samarbetspartierna miljöpartiet och vänsterpartiet, Näringsdepartementet.
Olsson, B. et. al. [1999], ”Kortare arbetsdag, hälsa och väl-
befinnande”, Stressforskningsrapport, Nr 281, Institutet för psykosocial medicin (IPM) och Avdelningen för stressforskning vid Karolinska Institutet. Regeringens proposition 2000/01:100, 2001 års Ekonomiska vår-
proposition, Bilaga 2; ”Avstämning av målet om en halverad arbetslöshet till år 2000”.
Regeringens proposition 2000/01:44, Föräldraförsäkring och
föräldraledighet.
Regeringens proposition 2001/02:100, 2002 års Ekonomiska vår-
proposition, Bilaga 1; ”Svensk ekonomi”.
Riksförsäkringsverket [2001], ”Äldres utträde ur arbetskraften”,
Uppdrag från den parlamentariska beredningen Senior 2005 – Äldrepolitik för framtiden, Rapport december 2001. SBU [2000], ”Ont i ryggen, ont i nacken – En evidensbaserad
kunskapssammanställning”, SBU-rapport 2000, Volym I, Statens beredning för medicinsk utvärdering, Rapport nr 145/1. Sjöberg, O. & Bäckman, O. [2001], ”Incitament och arbetsutbud –
En diskussion och kunskapsöversikt”, i SOU 2001:57, Fritzell, J. & Palme, J. (red.), Välfärdens finansiering och fördelning, Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Slutförslag från 1995 års arbetsrättskommission, 1996–05–08. Statistiska centralbyrån [2001a], ”Företagsstatistik för industri-,
bygg- och tjänsteföretag 1999”, Statistiska meddelanden; NV 19 SM 0105. Statistiska centralbyrån [2001b], ”Sveriges befolkning 2001–2050 –
reviderad prognos från SCB”, Statistiska meddelanden; BE 18 SM 0101. SOU 1988:54, Om semester, Betänkande från 1986 års semester-
kommitté, Arbetsmarknadsdepartementet. SOU 1989:53, Arbetstid och välfärd, Betänkande av Arbetstids-
kommittén, Arbetsmarknadsdepartementet.
SOU 1991:82, Drivkrafter för produktivitet och välstånd,
Produktivitetsdelegationens betänkande. SOU 1992:27, Årsarbetstid – ny lag om arbetstid och semester för
produktivitet och valfrihet, Betänkande av Utredningen om flexibla arbetstidsregler m.m.
SOU 1995:92, EG:s arbetstidsdirektiv och dess konsekvenser för det
svenska regelsystemet, Delbetänkande av 1995 års arbetstidskommitté, Arbetsmarknadsdepartementet.
SOU 1996:145, Arbetstid – längd, förläggning och inflytande,
Slutbetänkande av 1995 års arbetstidskommitté, Arbetsmarknadsdepartementet. SOU 2000:7, Långtidsutredningen 1999/2000,
Finansdepartementet. SOU 2000:36, Utgångspunkter för 2000-talets regionalpolitik,
Delbetänkande från regionalpolitiska utredningen, Näringsdepartementet. SOU 2001:69,
Timsemester – ett diskussionsunderlag,
Delbetänkande av Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler (Knas), Näringsdepartementet. SOU 2001:91, Arbetstiden – lag eller avtal, Kurt Eriksson, utgiven
av Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler (Knas), Skrift nr 1. SOU 2002:6, Arbetstiden – pengarna eller livet, Ingemar Göransson,
utgiven av Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler (Knas), Skrift nr 2. SOU 2002:12, Arbetstiden – kortare arbetstid eller mer ledigt,
Mats Essemyr, utgiven av Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler (Knas), Skrift nr 3. SOU 2002:22, Arbetstiden – internationell jämförelse av arbetstid,
Ola Persson, utgiven av Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler (Knas), Skrift nr 4. SOU 2002:49, Arbetstiden – livets gränser. En skrift om
jämställdhets- och hälsoaspekter på arbetstidsförkortning,
Joa Bergold, utgiven av Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler (Knas), Skrift nr 5. Tyrkkö, A. [2001], ”Samspelet mellan arbetsliv och familjeliv”, i
Gonäs, L., Lindgren, G. & Bildt, C. (red.), Könssegregering i arbetslivet, Arbetslivsinstitutet. Ulmanen, P. [2002], ”Moderna mödrar”, Dagens Nyheter,
7 februari 2002.
Westerlund, M. [1996], ”Arbetstider – Valfrihet och flexibilitet i
vården”, Spri rapport; 423, Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut. Åkerstedt, T. [2001], ”Arbetstider, hälsa och säkerhet – samman-
ställning av aktuell forskning”, Stressforskningsrapporter, Nr 299, Institutet för psykosocial medicin (IPM) och Avdelningen för stressforskning vid Karolinska Institutet. Åkerstedt, T., Westerlund, M. & Andersson, G. [1996], ”Mot
bättre tider – en utvärdering av några av vårdens arbetstidsmodeller med avseende på välbefinnande och hälsa”,
Stressforskningsrapporter, Nr 271, Institutet för psykosocial medicin (IPM) och Avdelningen för stressforskning vid
Karolinska Institutet.
Opublicerat material
Arbetslivsinstitutet [2002], Tema stress,
www.niwl.se/stress/inidvid/hur_paverkar.asp (2002–02-12).
Hearing ”Arbetstid och hälsa” den 22 februari 2002, arrangerat av
sekretariatet för Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler; professor Gunnar Aronsson, fil. dr. Annika Härenstam och fil. dr. Michael Allvin (samtliga Arbetslivsinstitutet), professor Torbjörn Åkerstedt (Karolinska institutet), fil. dr. Anita Kissler (Stockholms universitet), samt avdelningsdirektörerna Kurt Baneryd och Anders Englund (Arbetsmiljöverket). Seminarium ”Demografisk utveckling och dess konsekvenser”
den 7 februari 2002, arrangerat av sekretariatet för Kommittén för nya arbetstids- och semesterregler; departementsråd Tomas Nordström och kansliråd Jonas Norlin (Enheten för offentliga finanser vid Finansdepartementet).