Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över 1990-talet (direktiv 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet ”Kommittén Välfärdsbokslut”. Under år 2000 överlämnade kommittén delbetänkandet Välfärd vid vägskäl, utvecklingen under 1990-talet (SOU 2000:3) och de sex forskarvolymerna; Välfärdens förutsättningar (SOU 2000:37), Välfärd, vård och omsorg (SOU 2000:38), Välfärd och skola (SOU 2000:39), Välfärd och försörjning (SOU 2000:40), Välfärd, ofärd och ojämlikhet (SOU 2000:41) samt Two of a Kind? Economic crisis, policy responses and well-being during the 1990s in Sweden and Finland (SOU 2000:83).

Under år 2001 har kommittén kompletterat de tidigare beskrivningarna med uppgifter om utvecklingen under 1990-talets sista år och arbetat med att täcka en del av de kunskapsluckor som identifierats. Kommittén har här strävat efter att ta fram fördjupad kunskap om såväl välfärdens nyckelområden som socialpolitiskt viktiga samhällsgrupper. Detta forskningsarbete publiceras nu i en serie betänkanden och utgör därmed en väsentlig grund för det slutbetänkande som kommittén skall överlämna i oktober år 2001. Hittills har kommittén överlämnat Välfärdstjänster i omvandling (SOU 2001:52), Välfärd och arbete i arbetslöshetens årtionde (SOU 2001:53), Ofärd i välfärden (SOU 2001:54), Barns och ungdomars välfärd (SOU 2001:55) och Funktionshinder och välfärd (SOU 2001:56).

Föreliggande volym, Välfärdens finansiering och fördelning, är den sjätte och sista i serien av skrifter där nya forskarunderlag presenteras. I fokus för uppmärksamheten står denna gång frågor kring välfärdstatens finansiering och legitimitet samt olika aspekter på välfärdens fördelning.

Kommitténs ledamöter tar inte ställning till innehållet i de enskilda kapitlen. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och författarna ansvarar själva för innehållet. Vår förhoppning är att föreliggande forskarvolym skall bidra till en nyanserad diskussion, baserad på kunskap kring välfärdens tillstånd och utveckling i Sverige.

Stockholm i september 2001

Joakim Palme

Åke Bergmark /Felipe Estrada Johan Fritzell Olof Bäckman Olle Lundberg Michael Gähler Lena Sommestad Ola Sjöberg Marta Szebehely Gun-Britt Trydegård

1. Välfärdsstatens finansiering under 1990-talet

Ola Sjöberg

1.1. Inledning

I direktiven till Kommittén Välfärdsbokslut (Dir. 1999:7) står att läsa att beskrivningen av välfärdsutvecklingen i Sverige under 1990talet skall göras mot bakgrund av förändringar i de socialpolitiska systemen. Ett system som utgör en grundläggande förutsättning för att kunna bedriva socialpolitik, men som sällan räknas direkt till de socialpolitiska systemen, är de skatter och avgifter som förser den offentliga sektorn med de ekonomiska resurser som är nödvändiga för att den skall kunna bedriva sina åtaganden på välfärdsområdet. Traditionellt sett har välfärdens finansiering spelat en undanskymd roll i forskningen inom välfärdsområdet, en forskning som istället utmärkts av en kraftig slagsida mot utgifts- eller förmånssidan av olika typer av sociala program.

Inom politiken har emellertid frågan om hur kostnaderna för välfärden skall betalas och fördelas i samhället varit en ständig källa till diskussion och konflikt. Inte minst fick frågan om välfärdens finansiering förnyad aktualitet i och med de försämrade statsfinanserna i Sverige under 1990-talets första hälft. Införandet av ett nytt pensionssystem i Sverige under detta årtionde kom också att aktualisera frågan om hur framtida transfereringssystem skall finansieras för att klara såväl kortsiktiga svängningar i statsfinanser och ekonomisk tillväxt som mer långsiktiga demografiska förändringar. Många menar också, att den ökade internationella rörligheten hos både arbete och kapital och s.k. skattekonkurrens mellan länder kommer att ställa välfärdens finansiering, och därmed hela välfärdsstaten, inför nya utmaningar. Mot denna bakgrund synes det viktigt att klargöra hur finansieringen av den svenska välfärden faktiskt ser ut och har förändrats under 1990-talet.

En rad olika perspektiv kan anläggas på de skatter och avgifter som finansierar välfärden. I ekonomiskt hänseende är en grundläggande uppgift för dessa skatter och avgifter att finansiera de

offentliga utgifterna och att skapa ett realekonomiskt utrymme för den offentliga sektorns resursanspråk. Ur ett ekonomiskt perspektiv kommer det sätt på vilket kostnaderna för olika sociala program betalas och fördelas i samhället att påverka sådana faktorer som det fördelningsmässiga nettoutfallet av dessa program, ekonomisk tillväxt, arbetskraftsdeltagande och sparande i ekonomin. Men det vore ett misstag att begränsa välfärdens finansiering till enbart en ekonomisk fråga. Historien ger oss många exempel på att hur välfärdspolitiska program finansieras också kommer att ha betydelse för legitimiteten hos dessa program (Sjöberg 1998). I vilken grad olika välfärdspolitiska system upplevs som legitima kommer till en icke oväsentlig grad att bero på om människor upplever att det finns en rimlig och rättvis koppling mellan de förmåner eller ersättningar människor får och vad människor betalar eller sedan tidigare har betalat för dessa förmåner och ersättningar.

1.1.1. Syfte och avgränsningar

Det övergripande syftet med detta kapitel är att ge en översikt över hur de offentliga välfärdssystemen finansieras i Sverige samt även att ge en bild av hur stabila dessa system var ur finansieringshänseende under 1990-talets dubbla tryck av ökande utgifter och vikande skatteunderlag. Förhoppningsvis kan en sådan översikt även ge en antydning om vilka handlingsalternativ som står politiker, väljare och andra till buds inför framtiden. Det är rimligt att anta att framtida vägval när det gäller välfärdens finansiering inte kan göras oberoende av existerande lösningar och strukturer på detta område. Fokus i denna översikt kommer att ligga på en redogörelse av finansieringen av de offentligt finansierade välfärdssystemen, dvs. socialförsäkringssystemen och kommunernas verksamheter inom välfärdsområdet.1 När det gäller socialförsäkringssystemen kommer huvuddelen av framställningen att koncentreras på frågan hur kostnaderna för dessa system fördelats mellan arbetsgivare (via arbetsgivaravgifter) och löntagare (via egenavgifter), och hur stor del som finansierats via allmänna skattemedel. Även när det gäller finansieringen av kommunernas verksamheter inom välfärdsområdet kommer fokus att ligga på de inkomstkällor som används för att finansiera dessa verksamheter

1 Fortsättningsvis kommer i detta kapitel termen kommuner att användas som ett samlingsnamn för både landsting och primärkommuner.

samt på hur dessa inkomstkällor förändrats under 1990-talet. Detta innebär att denna del av kapitlet kommer att innehålla en översikt av den kommunala skattebasen och kommunernas skatteinkomster, statsbidrag och utjämningssystem samt avgifters betydelse för finansieringen av kommunernas åtaganden inom välfärdsområdet.

Kapitlets beskrivande karaktär och breda anslag innebär att en rad viktiga dimensioner som kan anläggas på välfärdens finansiering inte kommer att behandlas. Exempel på sådana dimensioner är fördelningsmässiga konsekvenser av välfärdens finansiering samt finansieringens effekter på arbetsmarknadsdeltagande, ekonomisk tillväxt och sparande i ekonomin. Inte heller kommer finansieringen av den välfärd som ligger utanför socialförsäkringssystemet och kommunerna eller obetalt arbete som en källa för att finansiera olika former av välfärd och omsorg att behandlas. Socialförsäkringssystemets samverkan med privata försäkringar och avtalsförsäkringar avhandlas dock i ett annat kapitel i denna volym (se Grip i denna volym). Även betydelsen av vinstsyftande driftformer (Trydegård 2001) och frivilliga organisationer (Svedberg 2001) för produktionen av olika välfärdstjänster avhandlas inom ramen för denna kommitté. Uppgifterna i kapitlet grundar sig på befintlig och publicerad statistik.

1.2. Välfärdsstatens finansiering – Sverige i ett historiskt och jämförande perspektiv

I den jämförande välfärdsstatsforskningen brukar man ofta dela in de länder man studerar i ett mindre antal modeller eller idealtyper som anses fånga väsentliga drag i dessa länders socialpolitiska system. Den tidigare nämnda slagsidan mot förmåns- eller utgiftssidan inom den socialpolitiska forskningen har inneburit att frågan om hur välfärden finansieras ofta har varit en försummad dimension vid konstruktionen av dessa typologier. De jämförande studier som trots allt gjorts (se t.ex. Bonoli 1997; Sjöberg 1998; Kautto 2001) tyder dock på att det även gällande välfärdens finansiering kan vara fruktbart att dela in länder i ett mindre antal modeller som delar vissa grundläggande kännetecken. Tabell 1 visar hur finansieringen av socialförsäkringar (pensioner, sjuk- och arbetslöshetsförsäkring) från 1960 till 1990 fördelat sig mellan arbetsgivare, löntagare samt det offentliga (stat och kommun) via allmänna

skattemedel i Sverige, Danmark, Finland, Tyskland, och USA, länder som ofta brukar hänföras till olika socialpolitiska modeller.

Tabell 1. Finansieringen av socialförsäkringar 1960–1990 (procent)

Löntagare

(Egenavgifter)

Arbetsgivare

(Arbetsgivaravgifter)

Allmänna skatter

1960 1975 1990 1960 1975 1990 1960 1975 1990

Sverige 45 9 4 10 45 81 44 45 15

Finland 33 25 10 19 53 63 48 23 27

Danmark 44 4 8 0 21 2 56 75 90

Tyskland 47 46 43 41 46 43 12 9 14

USA 28 26 26 72 73 73 0 1 0

Genomsnitt 39 22 18 28 48 52 32 31 29

Källa: SCIP-databasen. Se Sjöberg 1998 för en presentation av denna databas.

I Sverige är den mest iögonfallande trenden över tid den ökade betydelse som arbetsgivarna har fått för att finansiera socialförsäkringssystemet. Allmänna skatter och löntagarna (via egenavgifter) bidrog mest till finansieringen av socialförsäkringarna i Sverige 1960, medan arbetsgivarna svarade för en betydligt mindre del av finansieringen. De svenska folkpensionerna var vid denna tid finansierade dels via en särskild inkomstskatt, dels via det offentliga där staten stod för cirka 50 procent av de totala kostnaderna och kommunerna för cirka 15 procent. Både sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen var finansierad via löntagarnas avgifter till arbetslöshets- och sjukkassor, statliga bidrag till dessa kassor samt för sjukförsäkringen även en avgift betald av arbetsgivarna.

Expansionen av det svenska socialförsäkringssystemet under efterkrigstiden innebar att en allt större finansiell börda kom att läggas på arbetsgivarna. Det nya ATP-systemet finansierades helt via arbetsgivaravgifter, i arbetslöshetsförsäkringen minskade successivt betydelsen av löntagarnas avgifter och sjukförsäkringssystemet har sedan mitten av 1970-talet i huvudsak finansierats via arbetsgivaravgifter. Finland brukar vanligtvis sägas ha en liknande socialpolitisk modell som Sverige, och även när det gäller finansieringen av socialförsäkringarna har Finland under efterkrigstiden

haft en utveckling som liknar den i Sverige: löntagarnas andel av finansieringen via egenavgifter och finansiering via allmänna skatter har minskat medan arbetsgivarnas andel har ökat.

Förklaringen till detta är i hög grad att de inkomstrelaterade försäkringar som introducerades under denna period i Finland i huvudsak kom (liksom i Sverige) att finansieras via arbetsgivaravgifter. Det tredje nordiska landet i denna jämförelse, Danmark, har ett socialförsäkringssystem som på viktiga punkter skiljer sig från övriga nordiska länders. Detta gäller inte minst finansieringen av detta system, där utvecklingen i Danmark över tid gått mot en allt större grad av finansiering via generella (inkomst) skatter. I Danmark har också förmånssidan av socialförsäkringssystemet haft en betydligt större betoning på grundersättningar och mindre inslag av inkomstersättningar jämfört med Sverige och Finland. Tyskland har, sedan de första socialförsäkringslagarna introducerats under det sena 1800-talet av Bismarck, kännetecknats av i huvudsak korporativa lösningar på socialförsäkringsområdet. Ur finansieringssynpunkt har detta inneburit att avgifter från löntagare och arbetsgivare svarat för huvuddelen (och i allmänhet ungefär lika stora delar) av finansieringen, medan det finansiella bidrag som kommit från allmänna skatter i allmänhet varit mindre. I USA, slutligen, finansieras socialförsäkringssystemet i huvudsak genom avgifter från arbetsgivare och löntagare, medan allmänna skatter bara står för en marginell del av finansieringen.

Produktionen av välfärdstjänster såsom omsorgen om äldre och sjuka har i Sverige (liksom till övervägande del även i övriga nordiska länder) traditionellt sett varit en angelägenhet för det offentliga, och framför allt och över tid i allt högre grad för landsting och primärkommuner. Fram till slutet av 1960-talet stod kommuner och landsting för cirka 70 procent av finansieringen av den offentliga sjukvården i Sverige, medan staten stod för resterande del. Sedan dess har landstingens och primärkommunernas andel ökat ytterligare (Olsson 1990:144). Under 1990-talet skedde dessutom viktiga förskjutningar mellan primärkommuner och landsting som innebar att primärkommuner fick ett större ansvar, inte minst ur finansieringssynpunkt, för omsorgen om äldre och sjuka.

Omsorgen om äldre och sjuka har i Sverige traditionellt sett alltså inte betraktats som en försäkringsfråga, utan snarare setts som en del av statens eller kommunernas sociala ansvar för medborgarna. Det innebär att finansieringen av denna del av den

offentliga välfärden i huvudsak har skett via generella skatter (såsom kommunal- eller landstingsskatten), och bara en mindre del har finansierats via direkta avgifter eller överföringar av egenavgifter och arbetsavgifter från sjukförsäkringssystemet till hälsovården. I vår omvärld finns dock exempel på andra sätt att lösa frågan om hur omsorgen om äldre och sjuka ska finansieras. I USA, till exempel, finns det inte någon allmän sjuk- eller hälsovårdsförsäkring, utan den övervägande delen av befolkningen får istället förlita sig på privata försäkringslösningar som finansieras via premier betalda av de försäkrade själva eller deras arbetsgivare. Ett annat exempel på hur finansieringen av omsorgen om äldre och sjuka kan ordnas står att finna i Tyskland, som 1995 införde en omvårdnadsförsäkring (Pflegeversicherung). Detta är en kollektiv, offentlig och obligatorisk försäkring, där arbetsgivare och löntagare bidrar lika mycket till finansieringen (även pensionärer bidrar till finansieringen). I detta system är riskerna fullständigt poolade och förmånerna helt oberoende av tidigare inbetalningar. Försäkringen är avgiftsbestämd, vilket innebär att de årliga utbetalningarna inte får överskrida vad som flyter in i form av avgiftsintäkter.

1.3. Den offentliga sektorns inkomster och utgifter under 1990-talet

Den offentliga sektorn i Sverige är, som redan antytts, i hög grad beroende av allmänna skattemedel, och främst då inkomstskatt, samt socialavgifter för att finansiera sina åtaganden på välfärdsområdet. Tabell 2 redovisar, enligt nationalräkenskapernas indelning, den offentliga sektorns inkomster som andel av den offentliga sektorns utgifter samt de offentliga utgifterna som andel av BNP. Vanligtvis brukar i dessa sammanhang den offentliga sektorn delas upp i den statliga sektorn, den kommunala sektorn samt socialförsäkringssektorn. I Tabell 2 har dock för enkelhetens skull socialförsäkringssektorn och den statliga sektorn slagits ihop. 1990 svarade skatt på arbete, dvs. direkta skatter (främst inkomstskatter) samt socialavgifter, för över 50 procent av den statliga sektorns inkomster som andel av dess utgifter; i kommunerna var motsvarande andel över 60 procent.

Den offentliga sektorns beroende av skatt på arbete för sina inkomster innebär att den offentliga välfärden för sin finansiering i högsta grad är beroende av utvecklingen av samhällsekonomin i

stort och i synnerhet då utvecklingen av sysselsättning och arbetslöshet. Den ekonomiska kris, och framför allt nedgången i sysselsättning och ökningen i arbetslöshet, som Sverige genomled under början av 1990-talet, fick stora konsekvenser för såväl inkomst- som utgiftssidan i statens finanser. Nedgången i sysselsättning innebar att statens inkomster från skatt på arbete (dvs. arbetsgivaravgifter och inkomstskatt) minskade kraftigt, medan den ökande arbetslösheten innebar att statens utgifter för transfereringar, främst till de arbetslösa, ökade. När arbetslösheten steg minskade dessutom hushållens konsumtionsutgifter, vilket i sin tur minskade statens övriga skatteinkomster, och främst då skatt på varor och tjänster (som t.ex. mervärdesskatten).

Därutöver innebar skattereformen 1991 troligen både ett visst skattebortfall för staten och en omfördelning av dess skatteinkomster, även om det är mycket svårt att isolera effekterna av denna reform från effekterna av den vikande konjunkturen (Agell, Englund & Södersten 1998). För kommunerna ökade däremot den andel av deras inkomster (som andel av kommunernas utgifter) som kom från skatt på arbete i början av 1990-talet. Tabell 2 visar vidare hur hårt trängda statens finanser var under krisåren i början av 1990-talet. Vid ingången till 1990-talet visade statens budget, enligt den indelning som redovisas här, ett överskott, medan statens inkomster bara räckte till för att täcka omkring 85 procent av dess utgifter i mitten av 1990-talet. Under senare delen av 1990talet förbättrades dock statens finanser kraftigt, vilket bland annat visas av att statens inkomster återigen översteg dess utgifter 1999. I synnerhet var det inkomsterna från skatt på arbete som ökade under senare delen av 1990-talet, vilket framför allt var en effekt av den ökade sysselsättningen. Kommunernas ekonomi har visat mindre variation under hela 1990-talet, och kommunsektorn har dragits med ett mindre underskott under hela denna period.

Tabell 2. Den offentliga sektorns inkomster som andel av dess utgifter samt offentliga sektorns utgifter i förhållande till BNP (procent)

1990 1995 1999

Stat Kommuner Stat Kommuner Stat Kommuner

Direkta skatter 18,7 60,6 12,6 67,6 16,0 69,9 Övriga skatter 40,3 0,3 29,8 0,2 41,9 0,0 Socialavgifter 33,9 – 29,1 – 32,8 – Statsbidrag – 20,1 – 17,9 – 18,3 Övrigt 17,4 16,6 14,3 14,0 14,2 11,4

S:a inkomster som andel av utgifter

110,3 97,6 85,8 99,7 104,9 99,6

Offentliga utgifter (i förhållande till BNP)

57,2 64,4 58,8

varav offentliga transfereringar

22,2 27,8 23,5

varav kommuners konsumtionsutgifter

21,2 19,2 20,5

Årlig utveckling av BNP (periodgenomsnitt)

0,6 2,7

Förändring i sysselsättning (periodgenomsnitt)

-1,2 0,9

Källa: Ekonomistyrningsverket, 1990, 1995, 1999, SCB Arbetskraftsundersökningar, SCB National-

räkenskaper.

Om vi tittar på utgiftssidan av den offentliga sektorn ser vi att i slutet av 1990-talet var de offentliga utgifterna som andel av BNP i stort sett tillbaka på samma nivå som i början av 1990-talet. Tidigare har Palme (2000) visat att även räknat i fasta priser var utgifterna för de viktigaste socialförsäkringsprogrammen i slutet av 1990-talet tillbaka på ungefär den nivå de låg på vid ingången till 1990-talet. Även konsumtionsutgifterna i kommuner och landsting var, räknat i fasta priser, i slutet av 1990-talet på ungefär samma nivå som vid decenniets början (Regeringen 2000). Under 1990talets första hälft ökade dock den offentliga sektorns utgifter i förhållande till samhällets samlade resurser kraftigt. Detta berodde dels på att utgifterna reellt sett ökade, främst på grund av den ökande arbetslösheten och ökande räntor för statens upplåning,

men också på grund av att samhällets samlade resurser (mätt som BNP) ökade förhållandevis måttligt under denna period. Den ekonomiska krisen under 1990-talets första hälft verkar också ha drabbat olika delar av den offentliga välfärden olika hårt. Medan kommunernas och landstingens konsumtionsutgifter som andel av BNP sjönk, steg transfereringsutgifterna som andel av BNP kraftigt. I det följande avsnittet kommer vi att titta närmare på hur dessa ökande transfereringsutgifter finansierades.

1.4. Socialförsäkringarnas finansiering i Sverige under 1990-talet

Socialförsäkringarna i Sverige finansieras främst genom socialavgifter betalda av arbetsgivare (hädanefter arbetsgivaravgifter), egenavgifter (vilka betalas av löntagare), allmänna skattemedel samt avkastning från fonder.2 I den genomgång av socialförsäkringssystemets finansiering som följer kommer denna uppdelning på olika finansieringskällor för enskilda försäkringsprogram att vara ett bärande tema. Det skall dock påpekas att denna uppdelning inte är problemfri. Dels är det inte alltid självklart vad som är skatt och vad som är avgift, särskilt inte om den senare är obligatorisk. Man kan dock argumentera för att vad som skiljer de obligatoriska avgifterna (i detta fall arbetsgivar- och egenavgifter) från skatter är att de förra är förenade med bestämda förmåner.3 Dels säger denna uppdelning inte med nödvändighet vem som i slutändan bär bördan av en skatt eller avgift. Enligt konventionell ekonomisk analys kommer företagen endast i begränsad utsträckning att bära bördan av de arbetsgivaravgifter de betalar, vilka på lång sikt istället fördelas på företagens kunder (genom höjda priser) och/eller de anställda (genom lägre löner). Dessutom kan det argumenteras för att en redovisning av inkomster respektive utgifter för enskilda försäkringsprogram skapar en fiktiv bild av finansiell autonomi för dessa program, när det i själva verket inte finns någon sådan enkel

2 Ofta brukar socialavgifter som tas ut av egenföretagare kallas egenavgifter medan socialavgifter som tas ut av löntagare brukar benämnas allmänna egenavgifter. Denna uppsats kommer emellertid enbart att behandla socialavgifter betalda av arbetsgivare respektive löntagare (och alltså inte egenföretagare), och socialavgifter betalda av löntagare kommer att benämnas egenavgifter. 3 I enlighet med detta kan det även argumenteras för att bara ersättningar eller förmåner som finansieras via avgifter (arbetsgivar- eller egenavgifter) är socialförsäkringar i egentlig mening. I detta kapitel kommer dock för enkelhetens skull alla program som redovisas i Tabell A1 (Appendix) att benämnas socialförsäkringsprogram.

koppling mellan inkomster och utgifter för enskilda försäkringsprogram.

En redogörelse för hur kostnaderna för enskilda försäkringsprogram fördelat sig mellan allmänna skattemedel, arbetsgivare och löntagare är dock viktig att göra av åtminstone tre olika anledningar. För det första har frågan om hur kostnaderna för den offentliga välfärden fördelas i samhället en vad man kan kalla för pedagogisk betydelse, vilket inte minst visas av de utredningar och den debatt som föregick den senaste pensionsreformen. Ett grundläggande motiv för att införa egenavgifter i det nya pensionssystemet var att tydliggöra sambandet mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet: om människor såg till vilket ändamål deras skattepengar gick skulle också deras betalningsvilja öka (SOU 1994:20). Flertalet av de remissinstanser som tillfrågades i samband med denna pensionsreform underströk också det angelägna i detta motiv (Socialdepartementet 1994).

För andra har det i debatten om socialförsäkringssystemets framtid från många håll framhållits det önskvärda i att olika socialförsäkringsprogram ges en mer fristående ställning i förhållande till statsbudgeten än vad som är fallet i dag (se t.ex. Ds 1994:81; SOU 1996:113). En sådan ordning skulle, enligt de argument som framförts, göra det lättare att utläsa en viss försäkrings finansiella ställning och därmed ge beslutsfattare och andra ett mer entydigt underlag vid bedömningen av behov av förändringar. I Sverige har en rad olika redovisningsmodeller för enskilda socialförsäkringsprogram funnits under 1990-talet, från fristående fondlösningar av det slag som finns i ATP-systemet, till fiktiva fonder av det slag som tillämpats inom sjuk- och föräldraförsäkringen till den form av redovisning som dominerar i dag, där ingen formell koppling finns mellan inkomster och utgifter för ett visst socialförsäkringsprogram.4 Genom att finansieringen för olika försäkringsprogram i detta kapitel redovisas separat kan läsaren få en indikation på hur försäkringens finansiering över en längre skulle ha fungerat om den varit fristående, trots att så inte varit fallet.

För det tredje kommer frågan om hur kostnaderna för socialförsäkringssystemet fördelas mellan arbetsgivare, löntagare och allmänna skattemedel att vara en viktig bestämningsfaktor för framtida finansieringsmöjligheter. Dels är avgiftsväxlingar mellan t.ex. arbetsgivar- och egenavgifter inte okomplicerade att göra rent

4 För en översikt över de olika alternativ som finns och har använts i Sverige i detta avseende, se SOU 1996:113:533–537.

tekniskt, och många av remissvaren till det reformerade pensionssystemet uttryckte sina tvivel om huruvida avgiftsväxlingen mellan arbetsgivar- och egenavgifter som skulle ske inom ramen för denna reform skulle kunna genomföras med ett neutralt kostnadsutfall (Socialdepartementet 1994). Dels är inte valet mellan arbetsgivar- och egenavgifter nödvändigtvis fördelningsmässigt neutralt mellan löntagare i olika inkomstlägen. Arbetsgivaravgifter belastar sedan 1982 hela lönesumman, medan egenavgifter tas ut på de inkomstdelar som ger förmåner i socialförsäkringssystemet (för närvarande upp till 7,5 basbelopp). Detta innebär att arbetsgivaravgifter har en större omfördelande effekt än egenavgifter. Dessutom innebär det faktum att arbetsgivaravgiften tas ut på lönesumman, medan egenavgiften även belastar transfereringar, att en avgiftsväxling mellan arbetsgivar- och egenavgifter på kort sikt kommer att reducera transfereringsmottagares inkomster. Att växlingar mellan arbetsgivar- och egenavgifter kan vara svåra att göra fördelningsmässigt neutrala innebär att olika finansieringslösningar kommer att upplevas som mer eller mindre rättvisa av olika grupper i samhället och därmed påverka legitimiteten för dessa lösningar.

Den övervägande delen av de svenska socialförsäkringarna finansieras, helt eller delvis, via avgifter från arbetsgivarna, särskilt inom områdena ”ersättning vid sjukdom och handikapp” och ”ersättning vid ålderdom” (se Tabell A1 i Appendix). Däremot svarar löntagarna via egenavgifter för finansieringen av ett relativt fåtal program, även om löntagarna naturligtvis svarar för en stor del av de allmänna skattemedel som finansierar ett flertal socialförsäkringsprogram. Även i volymtermer är avgifter från arbetsgivarna mycket viktiga när det gäller finansieringen av de svenska socialförsäkringarna. Figur 1 visar hur socialförsäkringssystemets totala inkomster fördelat sig mellan sociala avgifter från arbetsgivare (arbetsgivaravgifter), egenavgifter (betalda av löntagare) samt allmänna skattemedel under perioden 1991/92 till år 2000.5

5 Utfallet av en beräkning av hur socialförsäkringens inkomster fördelat sig mellan arbetsgivare, löntagare och allmänna skattemedel kommer naturligtvis att bero på vilka ersättningar eller förmåner som ingår i beräkningsunderlaget. I Figur 1 har jag valt att inkludera alla de ersättningar eller förmåner som redovisas i Tabell A1 (Appendix). Vidare är alla siffror i denna figur, liksom i resten av kapitlet, så långt som möjligt rensade för finansieringen av administrationskostnader.

Figur 1. Andel av socialförsäkringarnas inkomster som kommer från arbetsgivaravgifter, egenavgifter och allmänna skatter (procent)

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

P rocent

Arbetsgivaravgifter Egenavgifter Allmänna skattemedel

Källa: RFV Årsredovisningar

Som vi såg i det inledande avsnittet har arbetsgivaravgifter länge varit en viktig inkomstkälla för att finansiera socialförsäkringarna i Sverige, och de var så även under 1990-talet. Arbetsgivarnas andel av de totala inkomsterna till socialförsäkringen var över 70 procent budgetåret 1991/92, en andel som sjönk stadigt fram till budgetåret 1994/95 då den var nere i cirka 60 procent. När det gäller enskilda socialförsäkringsprogram minskade arbetsgivarnas andel av inkomsterna till såväl folkpensionen som sjuk- och föräldraförsäkringen under denna period. Även om minskningen inte var dramatisk i någon av dessa program var de volymmässigt viktiga. Mellan budgetåren 1994/95 och 1995/96 steg arbetsgivarnas andel av inkomsterna till socialförsäkringssystemet till nära 63 procent, och denna andel var relativt stabil fram till 1998. Efter en mindre nedgång 1999 steg arbetsgivaravgifternas andel av socialförsäkringssystemets inkomster till 65 procent år 2000. Under de sista åren av 1990-talet är det främst förändringar i finansieringen av pensioner och sjukförsäkring som förklarar variationen i den andel som arbetsgivarna betalar av de totala inkomsterna till socialför-

säkringssystemet. Dessutom infördes under 1998 en delpensionsavgift och en föräldraförsäkringsavgift som båda betalas av arbetsgivarna.

Egenavgifternas andel av inkomsterna till socialförsäkringssystemet uppvisar en klart stigande trend under 1990-talet fram till 1999, då en viss avmattning kan skönjas. Mellan 1994 och 1999 steg dessa avgifter från noll till 17,8 procent. Fram till 1998 är det egenavgiften i form av sjukförsäkringsavgift som står för denna ökning, men 1998 tas denna avgift bort och ersätts med en egenavgift i form av pensionsavgift (se nedan).

Den del av socialförsäkringssystemets totala inkomster som finansieras via allmänna skattemedel steg markant under 1990talets första hälft, från cirka 27 procent 1991/92 till nära 38 rocent budgetåren 1994/95 och 1995/96. Framför allt är det den andel av arbetslöshetsförsäkringen som finansieras via allmänna skattemedel som ökar under denna period, men även ökande kostnader för läkemedelsersättning, bostadsbidrag och assistansersättning bidrar till denna utveckling. Under senare delen av 1990-talet är den andel av socialförsäkringssystemets totala inkomster som finansierades via allmänna skatter betydligt lägre: mellan 1997 och 1999 låg den andel mellan 20 och 23 procent, för att år 2000 sjunka ytterligare till 18 procent. Framför allt är det statens minskade börda för att finansiera ersättning till arbetslösa som förklarar den kraftiga minskningen mellan budgetåret 1995/96 och 1997.

Inkomster från arbetsgivaravgifter är alltså på aggregerad nivå den viktigaste inkomstkällan för att finansiera socialförsäkringarna i Sverige. Underlaget för arbetsgivaravgifter är i princip lön och annan ersättning för utfört arbete, dock inte pension och andra skattepliktiga förmåner, medan underlaget för egenavgifter i princip utgörs av pensionsgrundande inkomster, dvs. förutom lön även inkomster från ett flertal transfereringar. Tabell 3 visar hur nivån på arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna som procent av bruttolönen har utvecklats under 1990-talet.

Tabell 3. Arbetsgivar- och egenavgifter 1990–2000 (i procent av bruttolönen)

Arbetsgivaravgifter 1990 1992 1994 1996 1998 2000

ATP 13,00 13,00 13,00 13,00 6,40 10,21 Sjuk- och föräldra- försäkring

10,10 7,80 8,43 5,28 7,90 8,50

Folkpension 7,45 7,45 5,86 5,86 6,83 - Arbetsmarknad 2,16 2,14 2,12 5,42 5,42 5,84 Arbetsskadeförsäkring 0,90 1,14 1,38 1,38 1,38 1,38 Delpension 0,50 0,35 0,20 0,20 0,20 - Arbetarskydd 0,35 0,35 0,17 0,17 0,17 - Allmän löneavgift 0,34 - - 1,50 4,48 3,09 Lönegaranti 0,20 0,20 0,20 0,20 0,25 - Föräldraförsäkring ----- 2,20 Efterlevandepension ----- 1,70

Summa 35,00 32,43 31,36 33,01 33,03 32,92

Egenavgifter

Sjukförsäkring -

-0,95 3,95 - -

Pension -

-- 1,00 6,95 7,00

Arbetslöshet -

-1,00 - - -

Summa

-

-1,95 4,95 6,95 7,00

Inte bara storleken utan också sammansättningen på de sociala avgifter som arbetsgivarna betalar har varierat relativt kraftigt under 1990-talet. ATP-avgiften, som används för att finansiera den inkomstrelaterade tilläggspensionen (ATP), var 13,00 procent av lönesumman under perioden 1990–1997, sänktes till 6,40 procent under 1998 och 1999 för att under år 2000 ligga på 10,21 procent. Sjukförsäkringsavgiften, som fram till 1998 även finansierade föräldraförsäkringen, sänktes i omgångar från 10,10 procent 1990 till 4,04 procent 1997, för att därefter öka till 8,50 procent år 2000. Arbetsmarknadsavgiften, som bl.a. skall täcka statens bidrag till erkända arbetslöshetskassor, steg från 2,60 till 5,84 procent mellan 1990 och 2000. Arbetsskadeavgiften ökade från 0,90 till 1,38 procent mellan 1991 och 1993, en nivå som denna avgift behållit under resten av 1990-talet. Under 1998 och 1999 förändrades avgiftsstrukturen på arbetsgivaravgifterna kraftigt. Fyra avgifter försvann;

folkpensionsavgiften, delpensionsavgiften, lönegarantiavgiften samt arbetarskyddsavgiften. Samtidigt tillkom två arbetsgivaravgifter; föräldraförsäkringsavgiften samt efterlevandepensionsavgiften. Föräldraförsäkringsavgiften (som låg på 2,20 procent 1999 och 2000) finansierar föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning, medan efterlevandepensionsavgiften (som låg på 1,70 procent 1999 och 2000) finansierar efterlevandepensioner.

1994 infördes två olika former av egenavgifter, dels en sjukförsäkringsavgift på 0,95 procent och dels en arbetslöshetsförsäkringsavgift på 1,00 procent. Året efter infördes även en pensionsavgift på 1,00 procent, samtidigt som arbetslöshetsförsäkringsavgiften försvann. Åren som följde steg sjukförsäkringsavgiften för att 1997 nå 4,95 procent. 1998 omvandlades den allmänna egenavgiften till sjukförsäkringen till en pensionsavgift som 1998 uppgick till 6,95 procent. Genom omvandlingen av egenavgiften i sjukförsäkringen till en egenavgift i pensionssystemet hoppades regeringen dels komma tillrätta med det kraftiga överuttaget i sjukförsäkringen (se nedan), och dels lösa problemet i pensionsreformen med hur avgiftsväxlingen mellan egenavgifter och arbetsgivaravgifter skulle ske.

Efter denna inledande översikt över finansieringen av socialförsäkringarna på aggregerad nivå kommer jag i det följande mera i detalj gå in på finansieringen av specifika försäkringsprogram.

1.4.1. Ekonomisk trygghet för familjer och barn

Ett flertal av de förmåner som avser ekonomisk trygghet för familjer och barn finansieras via allmänna skatter. Barnbidrag, bidrag till vissa adoptivbarn, adoptionskostnadsbidrag samt vårdbidrag för handikappade barn finansierades alla via allmänna skattemedel under hela 1990-talet. 1994 övertog staten genom försäkringskassorna även ansvaret för bostadsbidragen från kommunerna.

Fram till 1999 hade sjuk- och föräldraförsäkringen gemensam finansiering. Inkomster från arbetsgivaravgifter (i form av sjukförsäkringsavgift) och från 1994 till 1997 också egenavgifter betalda av löntagare var fram till budgetåret 1995/96 avsedda att täcka 85 procent av utgifterna för sjuk- och föräldraförsäkringen. Statsbidrag var ämnade att täcka de resterande 15 procenten av utgifterna. Fr.o.m. budgetåret 1995/96 skall 100 procent av utgifterna i sjuk- och föräldraförsäkringen täckas med avgifter, och

allmänna skattemedel skall användas till finansieringen av dessa förmåner endast om utgifterna överstiger inkomsterna. Från budgetåret 1993/94 gav sjuk- och föräldraförsäkringen stora avgiftsöverskott som tillfördes statsbudgeten (Tabell 4). En viktig förklaring till dessa överskott är att arbetsgivarna 1992 tog över kostnadsansvaret för korttidsfrånvaron genom införandet av en sjuklöneperiod, vilket minskade de statliga utgifterna för sjukfrånvaron.

Tabell 4. Sjuk- och föräldraförsäkringens finanser 1991/92–1998 (löpande priser)

Källa: RFV, Årsredovisningar.

Överskotten i sjuk- och föräldraförsäkringen var som störst i mitten av 1990-talet, medan avskaffandet av egenavgiften till sjuk- och föräldraförsäkringen 1998 fick underskottet att minska. 1999 innebar, som redan påpekats, stora förändringar inte minst gällande finansieringen av föräldraförsäkringen. En föräldraförsäkringsavgift, betald av arbetsgivarna, på 2,2 procent infördes för att finansiera föräldraförsäkringen och den tillfälliga föräldraförsäkringen. Havandeskapspenningen finansierades dock fortfarande från sjukförsäkringsavgiften. Trots dessa förändringar i finansiering har föräldraförsäkringen fortsatt att gå med stora avgiftsöverskott. Under 1999 betalade arbetsgivare 16 476 miljoner kronor i form av föräldraförsäkringsavgift. Under detta år var försäkringskostnaden

1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998

Inkomster

Arbetsgivar- avgifter

63 552 50 541 51 968 49 737 60 144 31 668 59 335

Egenavgifter

0 0 9 366 12 875 40 207 38 461 2 630

Statsbidrag

10 794 9 351 8 154 8 012 0 0 0

Utgifter

67 530 57 831 54 373 53 409 73 173 49 025 54 236

Avgiftsöverskott

-3 978 -7 290 6 961 9 203 27 178 21 104 7 729

-6,2 -14,4 11,3 14,7 27,1 30,1 12,5

Avgiftsöverskott som andel av avgiftsinkomsterna (%)

för föräldraförsäkringen 11 382 miljoner kronor och för tillfällig föräldraförsäkring 3 033 miljoner kronor, vilket innebär att föräldraförsäkringsavgiften gav ett överskott på 2 061 miljoner kronor. Under år 2000 betalade arbetsgivarna 19 141 miljoner kronor i föräldraförsäkringsavgift, utgifterna för föräldraförsäkring och tillfällig föräldraförsäkring var 11 850 respektive 3 132 miljoner kronor, vilket innebär ett överskott på 4 159 miljoner kronor för detta år.

Underhållsstöd, eller bidragsförskott som det hette fram till 1997, kan lämnas för barn under 18 år som är bosatta i Sverige och som bor tillsammans med en förälder (som också har den rättsliga vårdnaden om barnet), om den förälder som är underhållsskyldig betalar ett lågt eller inget underhållsbidrag. Den andel av kostnaderna för underhållsstöd/bidragsförskott som finansieras av de underhållsskyldiga uppvisar ett mönster som tydligt sammanfaller med den allmänna ekonomiska konjunkturen (Figur 2).

Figur 2. De underhållsskyldigas andel av finansieringen av underhållstöd/bidragsförskott (procent)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

P rocent

Källa: RFV Årsredovisningar

1991/92 svarade de underhållsskyldiga för 29 procent av de totala kostnaderna för underhållsbidragen, och allmänna skattemedel svarade alltså för resterande andel. Den djupa lågkonjunkturen med därtill hörande lägre betalningsförmåga hos många grupper, orsakad framför allt av högre arbetslöshet och men också av sänkta ersättningsnivåer i bl.a. sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, bidrog till att de underhållningsskyldigas andel av kostnaderna sjönk till 26 procent av de totala kostnaderna för underhållsbidragen 1993/94. Under 1990-talets andra hälft ökade inbetalningsgraden för att år 2000 nå strax över 41 procent.

1.4.2. Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp

Jämfört med området “ekonomisk trygghet för familjer och barn” är det bara ett mindre antal bidrag och förmåner inom området “ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp” som under hela 1990-talet finansierades helt via allmänna skatter. Både handikappersättningen och bilstöd till handikappade finansieras i sin helhet via allmänna skattemedel. Assistansersättningen, som infördes 1994, var från början helt finansierad av staten, men från den 1 november 1997 finansierar kommunerna de 20 första assistanstimmarna varje vecka medan resterande del finansieras av staten. Kostnadsansvaret för läkemedel, läkemedelersättningen, övergick 1998 till landstingen i och med den så kallade läkemedelsreformen. Genom denna reform övertog landstinget kostnadsansvaret för läkemedel, inklusive den öppna vårdens läkemedelskostnader, från staten. I den öppna vården delas därför kostnaden mellan landstingen och den enskilde patienten. Läkemedel och andra produkter för den slutna vården betalas helt av landstinget och finansieras främst via landstingsskatten. Genom ett system av specialdestinerade statsbidrag får dock landstingens kompensation för sina kostnader för läkemedel. Detta statbidrag fastställs i årliga förhandlingar mellan staten och landstingen baserade på föregående års faktiska läkemedelskostnad.

Som tidigare nämnts hade sjuk- och föräldraförsäkringen gemensam finansiering fram till 1999, med statsbidrag (15 procent av kostnaderna fram till 1995, därefter eventuella underskott), sjukförsäkringsavgifter från arbetsgivare samt egenavgifter (under perioden 1994 till 1997). En viktig del i finansieringen av sjukförsäkringen är också den sjuklöneperiod, betald av arbetsgivarna,

som infördes 1992. Fram till 1991 fanns en sjukförsäkringsfond, som hade till syfte att dels att utgöra en reserv vid tillfälliga påfrestningar på försäkringens finanser, dels att ge information om inkomsterna var tillräckliga för att finansiera 85 procent av sjukförsäkringens kostnader. Återföring från eller insättning till fonden bestämdes av regeringen. Efter regleringen av 1981 års överskott gjordes inga nya avsättningar till sjukförsäkringsfonden. Sjuk– försäkringsfondens storlek den 30 juni 1991 var 4,9 miljarder kronor, och i början av juli 1991 överfördes detta belopp till statsbudgeten för budgetåret 1991/92 så att fonden efter detta blev nollställd och i praktiken avvecklades. Som tidigare visats gick sjuk- och föräldraförsäkringen med stora överskott under i stort sett hela 1990-talet. Sedan en separat föräldraförsäkringsavgift (betald av arbetsgivarna) infördes 1999, och finansieringen av sjuk- och föräldraförsäkringen därmed i praktiken skildes åt, har sjukförsäkringen uppvisat stora avgiftsunderskott. 1999 var inkomsterna från arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen (inklusive slutregleringen av egenavgiften till sjukförsäkringen som alltså togs bort 1998) 62 271 miljoner kronor, medan utgifterna var 70 114 miljoner kronor. Avgiftsunderskottet var alltså detta år 7 843 miljoner kronor. År 2000 var avgiftsinkomsterna 74 574 miljoner kronor, utgifterna 80 068 miljoner kronor vilket således innebar ett avgiftsunderskott på 5 494 miljoner kronor. Som ett led i att komma tillrätta med dessa avgiftsunderskott har arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen höjts, från 7,5 procent 1999 till 8,5 procent år 2000 och till 8,8 procent år 2001.

1990-talet var ett turbulent årtionde när det gäller arbetsskadeförsäkringen, inte minst då finansieringen av de ersättningar och förmåner som ingår i denna försäkring. Från och med 1 juli, 1993 upphörde i huvudsak rätten till arbetsskadesjukpenning, och de förmåner som efter detta utgavs från arbetsskadeförsäkringen var i allt väsentligt livräntor och i viss mån även sjukvårdsersättning. Fram till 1998 fördes arbetsskadeavgifterna, betalda av arbetsgivarna, till arbetsskadefonden med vars tillgångar kostnaden för ersättningar enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och motsvarande äldre bestämmelser täcktes. Arbetsskadefondens tillgångar tog emellertid slut under 1987, och under perioden 1988 till 1992 uppvisade fonden stora underskott. Dessa underskott täcktes via lån från statsbudgeten. Mellan 1991 och 1993 höjdes arbetsskadeavgiften stegvis från 0,9 till 1,38 procent. Dessutom gjordes en överföring av 8,3 miljarder kronor från delpensionsfonden till

arbetsskadefonden under budgetåret 1992/93. Som ett led i att minska utgifterna begränsades som påpekats även de försäkringsförmåner som utbetalades via arbetsskadefonden under 1993. De ökade inkomsterna och minskade utgifterna bidrog till att arbetsskadeförsäkringen började ge ett överskott, vilket användes till att minska fondens ackumulerade underskott och betala tillbaka de tidigare tagna lånen från staten (Figur 3).

Figur 3. Arbetsskadefondens finanser (miljoner kronor, löpande priser)

-30 000 -25 000 -20 000 -15 000 -10 000

-5 000

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000

1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998

Mi ljoner kronor

Inkomster

Utgifter Fond 31 december

Källa: RFV Årsredovisningar

Arbetsskadefonden togs bort 1998, och arbetsskadeförsäkringen finansieras därefter från ett anslag i statsbudgeten. Skulden till statsbudgeten uppgick till 6 894 miljoner kronor den 31 december 1998. Skulden avskrevs på bokslutsdagen enligt regeringens beslut den 26 mars 1998. Arbetsskadeavgiften finns dock kvar, och finansierar skador enligt lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF) och motsvarande äldre förmåner, t.ex. lagen om yrkesskadeförsäkring.

1.4.3. Ekonomisk trygghet vid ålderdom

Utgifter för ekonomisk trygghet vid ålderdom är den mest kostnadskrävande delen av det svenska socialförsäkringssystemet. Det är också en del av socialförsäkringssystemet där stora förändringar har skett gällande finansieringen av olika bidrag och ersättningar. Folkpensionerna finansieras formellt med anslag över statsbudgeten. Fram till 1999 fanns det dock en folkpensionsavgift, betald av arbetsgivarna, som finansierade en stor del av kostnaden för folkpensioner. Fram till dess avskaffande täckte folkpensionsavgiften omkring 50–60 procent av statens utgifter för folkpensioner. Sedan 1999 finansieras folkpension till ATP-pensionärer från AP-fonden, och endast folkpension för de pensionärer som inte har ATP finansieras via anslag över statsbudgeten. Tilläggsförmånerna (pensionstillskott till ålderspension, barntillägg till ålderspension och hustrutillägg samt särskilt pensionstillägg för långvarig vård av sjukt och handikappat barn) finansieras dock även efter 1999 via anslag i statsbudgeten oavsett om pensionären är berättigad till ATP eller inte.

Den allmänna tilläggspensionen (ATP) infördes 1960 och finansierades t.o.m. 1994 helt via arbetsgivaravgifter som betalades av arbetsgivarna (ATP-avgifter) samt avkastning från Allmänna Pensionsfonden (AP-fonden). ATP-systemet är ett så kallat fördelningssystem som bygger på att varje års pensionsutbetalningar finansieras genom avgifter på den aktiva befolkningens förvärvsinkomster under samma år. Trots att ATP-systemet utformades som ett fördelningssystem fann man när systemet skulle introduceras det motiverat att få till stånd en betydande fondbildning. Motiven var dels att bidra till sparandet i ekonomin, dels att bygga upp en buffert för att klara perioder då avgiftsinkomsterna eventuellt skulle understiga pensionsutbetalningarna. Från och med 1995 finansieras ATP även av egenavgifter vilka inbetalas av löntagarna. Under 1998 skedde en avgiftsväxling mellan arbetsgivaravgifter och egenavgifter i så måtto att de förstnämnda sänktes från 13 till 6,4 procent samtidigt som de senare höjdes från 1 till 6,95 procent. Under år 2000 höjdes arbetsgivaravgifterna till ATP från 6,4 till 10,21 procent. Tabell 5 visar inkomsterna till och överföringarna från ATP-systemet under 1990-talet.

Tabell 5. ATP-systemets finanser 1991/92–2000 (procent)

År Inkomster (andel av utgifter) Till Riksgälden (premiereserv)

Till statsbudgeten

Arbetsgivaravgift Egenavgift (Procent av avgifter) (Procent av avgifter)

1991/92 91,1 – 1992/93 83,2 – 1993/94 77,2 – 1994/95 77,5 2,8 11,0 7,0 1995/96 79,4 6,5 11,0 7,0 1997 80,3 6,4 11,0 7,0 1998 44,5 41,7 22,4 7,0 1999 40,0 44,1 32,3 5,4 2000 63,0 45,9 18,5 9,0

Källa: RFV Årsredovisningar.

Kostnaderna för ATP-pensionen översteg avgiftsinkomsterna under alla år på 1990-talet fram till år 2000. Detta berodde i hög grad på ett ökande antal pensionärer med ATP och högre medel-ATP för de pensionärer som kvalificerade sig för denna förmån. Skillnaden mellan inkomsterna från avgifter och utgifterna fick därmed täckas med avkastningen från AP-fonden. Den kraftiga ökningen av egenavgifterna till pensionssystemet 1998 (från 1 till 6,95 procent) ökade visserligen egenavgifternas andel av inkomsterna, men inte de totala avgiftsinkomsterna eftersom arbetsgivaravgifterna till ATP-systemet samma år sänktes (från 13 till 6,4 procent). Från och med 1995 överförs också en del av inkomsterna från arbetsgivar- och egenavgifterna till Riksgäldskontoret i avvaktan på att tillföras det nya premiepensionssystemet. Denna andel var 11 procent 1995/96, men steg till hela 32,3 procent 1998. Dessutom har sedan 1995 en viss del av avgiftsinkomsterna (mellan 5,4 och 9 procent) tillförts statsbudgeten. Denna andel anses motsvara avgiftsmedel över 7,5 förhöjda basbelopp som är taket vid beräkning av pensionspoäng. Utöver detta har statsbudgeten kompenserats för den försvagning av densamma som pensionsreformen anses ha gett upphov till. Både 1999 och 2000 överfördes därför 45 miljarder kronor till statskassan från AP-fonden. En ytterligare överföring om 155 miljarder kronor skedde den 1 ja– nuari 2001 och under 2004 ska en slutlig prövning ske om ytterligare medel ska överföras 2005.

1999 trädde det nya pensionssystemet formellt i kraft, och de första utbetalningarna av ålderspension från det nya systemet kommer att äga rum 2001. Det nya pensionssystemet kommer att bestå av en inkomstgrundad ålderspension och en garantipension. Garantipensionen är avsedd för dem som haft låga eller inga inkomster alls och kommer som helhet att finansieras via allmänna skatter. Den inkomstgrundade ålderspensionen kommer att bestå av inkomstpension, premiepension, och s.k. tilläggspension som omfattar tidigare ATP-pensioner samt folkpension för de ålderspensionärer som har rätt till ATP. Inkomstpensionen kommer (liksom det nuvarande ATP-systemet) att vara ett fördelningssystem, där de avgifter (arbetsgivar- och egenavgifter) som kommer in slussas vidare som pension till dem som är pensionärer i dag. Inkomstpension och tilläggspension kommer att finansieras från den allmänna pensionsfonden (första t.o.m. sjätte delfonden). Premiepensionen är ett s.k. premiereservsystem som kommer att administreras av Premiepensionsmyndigheten (PPM). Premiereservsystemet innebär att de pengar som avsätts till premiepensionen inte betalas ut till dagens pensionärer utan sparas (placeras i värdepappersfonder) för att användas när de som betalat in pengarna själva går i pension. Varje blivande pensionär får själv bestämma i vilken fond (av de fonder som är registrerade hos PPM) de pengar som avsätts till premiepensionen skall placeras. För dem som inte gör något aktivt val kommer premiepensionsmedlen att placeras hos Premiesparfonden, som förvaltas av sjunde AP-fonden. Till premiepensionen betalades mellan 1995 och 1998 en avgift på 2 procent av den pensionsgrundande inkomsten, en avgift som 1999 höjdes till 2,5 procent.

Fram till 1999 fanns en delpensionsavgift som skulle finansiera inkomstbortfallet för de individer som beviljats deltidspension. Fram till 1998 finansierades dock folkpensionsdelen av förtidspensionen från folkpensionsavgiften, för att efter detta år finansieras via sjukförsäkringsavgiften. Delpensionsavgiften (betald av arbetsgivarna) var 0,5 procent av avgiftsunderlaget fram till 1992, då avgiften sänktes till 0,2 procent. Influtna avgifter överfördes till delpensionsfonden som förvaltades av Riksförsäkringsverket. Efter budgetåret 1992/93, då 8 300 miljoner kronor från Delpensionsfonden överfördes till Arbetsskadefonden, var behållningen i denna fond relativt stabil runt 5–6 miljarder kronor. Under hösten 1998 avvecklades Delpensionsfonden, och sedan 1999 finansieras del-

pensioner helt med allmänna skattemedel via anslag i statsbudgeten.

1999 infördes en särskild arbetsgivaravgift på 1,7 procent för att finansiera efterlevandepensioner (barnpension, särskild efterlevandepension, omställningspension, förlängd omställningspension och änkepension) från såväl folkpensioneringen som ATP. År 2000 inflöt 14 790 miljoner kronor i efterlevandepensionsavgifter. Utgifterna för dessa pensioner var 13 806 miljoner kronor, vilket innebar att år 2000 gav ett avgiftsöverskott på 935 miljoner kronor. År 1999 inflöt 12 730 miljoner kronor i efterlevandepensionsavgifter, medan utgifterna för dessa pensioner var 13 597 miljoner kronor. Om avgifterna periodiserats till rätt år hade emellertid även 1999 givit ett avgiftsöverskott.

Den som har ålderspension, förtidspension, änkepension, omställningspension, särskild efterlevandepension eller hustrutillägg kan få bostadstillägg. Fram till 1995 hette detta kommunalt bostadstillägg (KBT) och var fram till 1993 till ca 75 finansierat av kommunerna, medan staten stod för resten av finansieringen. 1993 skedde en regeländring som innebar att statens andel av kostnaderna för det kommunala bostadstillägget steg från 25 till 75 procent. Den 1 januari 1995 ersattes det kommunala bostadstillägget med ett statligt bostadstillägg till pensionärer (BTP) och förmånen blev i och med det helt finansierad av staten via allmänna skattemedel.

1.4.4. Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet

Ersättning vid arbetslöshet lämnades fram till 1998 i två former, dels som dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen, dels som kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Sedan 1998 består arbetslöshetsförsäkringen av två delar, en grundförsäkring och en frivillig inkomstrelaterad försäkring. Grundförsäkringen ersatte KAS som fanns tidigare. Ersättning från den frivilliga inkomstrelaterade försäkringen får den som är medlem i en arbetslöshetskassa och som uppfyller arbetsvillkoret.

Såväl den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen som grundförsäkringen (och tidigare KAS) har under 1990-talet i huvudsak finansierats via inkomster från arbetsmarknadsavgiften. Fram till 1995 överfördes avgiftsinkomsterna från arbetsmarknadsavgiften löpande till ett konto i Riksgäldskontoret, den s.k. Arbets-

marknadsfonden. Från detta konto, som disponerades av Riksförsäkringsverket, finansierades bl.a. arbetslöshetsersättning och KAS. Underskott på detta konto täcktes via en kredit i Riksgäldskontoret. Arbetsmarknadsfonden tillfördes också medel från den egenavgift i form av en arbetslöshetsavgift som fanns under andra halvåret 1994. Budgetåret 1995/96 avskaffades arbetsmarknadsfonden, och från detta år redovisas arbetsmarknadsavgiften på statsbudgetens inkomstsida medan utgifterna för ersättning vid arbetslöshet redovisas på statsbudgetens utgiftssida. Figur 6 visar hur stor del av utgifterna för ersättning vid arbetslöshet (inkomstrelaterade ersättningar samt grundersättning/KAS) som under 1990-talet finansierats via arbetsmarknadsavgiften, via krediten i Riksgäldskontoret samt via egenavgifter. Dessa siffror är rensade från de belopp som fram till budgetåret 1995/96 överfördes från Arbetsmarknadsfonden till statsbudgeten för att finansiera utbildningsbidrag.6

Figur 4. Finansiering av ersättning vid arbetslöshet 1991/92–1997 (procent)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997

P rocent

Inkomster arbetsmarknadsavgift Inkomster egenavgift Kredit i Riksgälden

Källa: RFV Årsredovisningar

6 De belopp som överfördes från kontot i Riksgäldskontoret till statsbudgeten för finansiering av utbildningsbidrag var (i miljoner kronor): 1991/92: 7 505, 1992/93: 4 038, 1993/94: 5 000, 1994/95: 5 200.

Mellan budgetåren 1991/92 och 1994/95 sjönk den andel av utgifterna för ersättning vid arbetslöshet som täcktes via inkomster från arbetsmarknadsavgiften från 81 till 34 procent i samband med den snabbt ökande arbetslösheten. Under samma period ökade det underskott i arbetsmarknadsfonden som fick täckas via krediten i Riksgäldskontoret från 19 till 60 procent. Mellan 1994 och 1996 höjdes arbetsmarknadsavgiften kraftigt (från 2,12 till 5,42 procent), vilket tillsammans med den minskade arbetslösheten fick den andel av utgifterna för arbetslöshet som finansieras via arbetsmarknadsavgiften, att öka kraftigt.

Som synes kom de egenavgifter som fanns under andra halvåret 1994 att få en marginell finansiell betydelse. De avgifter som medlemmar i arbetslöshetskassorna betalar skall främst täcka arbetslöshetskassornas förvaltningskostnader samt kostnader för utjämningsbidrag och finansieringsavgift. Utjämningsbidraget används för att utjämna skillnader i nivån på arbetslöshetskassornas medlemsavgifter. Kassorna betalar in avgiften till staten i början av året, och sedan går den tillbaka till vissa kassor i form av utjämningsbidrag. Under 1999 erhöll 23 arbetslöshetskassor utjämningsbidrag med sammanlagt 65,8 miljoner kronor, och den totala storleken på utjämningsbidraget har hållit sig runt detta belopp under hela 1990-talet. Finansieringsavgiften utgjorde under 1999 131 procent av kassans genomsnittligt utbetalda dagpenning per månad gånger kassans medlemsantal den sista december föregående år. Under 1999 betalade A-kassorna totalt 2,53 miljarder kronor till staten i form av finansieringsavgift. Denna finansieringsavgift används bl.a. för statens tillsyn av arbetslöshetskassornas utbetalning av arbetslöshetsersättning.

1.5. Finansieringen av kommunernas och landstingens välfärdsåtaganden under 1990-talet

Kommunerna i Sverige har traditionellt sett haft ett betydande ansvar för olika offentliga åtaganden inom välfärdsområdet, och en mycket stor del av den offentliga produktionen av välfärdstjänster inom t.ex. vård och omsorg sker i kommunal regi. Kommunerna har också ett visst utrymme att själva bestämma utformningen på dessa åtaganden. Det kommunala självstyret har djupa rötter i Sverige, och en viktig komponent i detta självstyre är den (begränsade) autonomitet visavi staten som uppkommer genom

kommunernas beskattningsrätt (Bergmark 2001). Trots att det lokala självstyret är starkt, har staten emellertid ensam rätt att stifta lagar som styr kommunsektorns uppgifter och verksamhetsformer. Det är också staten som har den offentliga finansmakten, och decentraliseringen av makt från staten till kommuner och landsting kan därmed sägas vara en decentralisering under villkor.

1990-talet innebar svåra påfrestningar på den kommunala ekonomin, såväl på intäkts- som på utgiftssidan. På intäktssidan innebar den vikande sysselsättningen under 1990-talets första hälft att kommunernas skatteintäkter urholkades. Samtidigt innebar förändringar i relationen mellan staten och kommunerna att kommunernas ekonomiska handlingsutrymme beskars i viktiga avseenden. De skattestopp och restriktioner mot skattehöjningar som staten ålade kommunerna under delar av 1990-talet innebar att kommunernas möjlighet att via ökade skattesatser kompensera för de vikande intäkterna minskade.

Samtidigt innebar det balanskrav som trädde i kraft 1 januari, 2000, och som enkelt uttryckt innebär att kommunerna åläggs att för varje år ha en budget i balans, att de ökande intäkter som många kommuner fick ta del av under senare delen av 1990-talet snarare gick åt till att täcka de underskott som uppstod under första hälften av 1990-talet än till att förbättra eller bygga ut verksamheten.7 Vikande intäkter under första hälften av 1990-talet kombinerades också med en ökad efterfrågan på kommunernas tjänster. Efterfrågan på platser inom den kommunala barnomsorgen ökade, fler barn började skolan, de äldre blev fler och kostnaderna för socialbidrag ökade kraftigt. Dessutom gjorde en rad reformer, såsom t.ex. barnomsorgsgarantin och gymnasiereformen, att trycket ökade ytterligare på kommunernas utgifter (Svenska Kommunförbundet 2000a).

Vilka finansiella förutsättningar hade då kommuner och landsting för att möta denna utveckling under 1990-talet? Tabell 6 redovisar primärkommunernas och landstingens resultaträkning för valda år under 1990-talet. Som synes är skatteintäkter den absolut största inkomstkällan för både primärkommuner och landsting. Skatteintäkter har under hela 1990-talet svarat för mellan hälften och två tredjedelar av primärkommunernas intäkter, motsvarande

7 Mer precist innebär balanskravet att kommunernas resultat efter extraordinära poster skall vara positivt. Ett eventuellt negativt resultat vid räkenskapsårets slut skall återställas inom två år. Det är därmed först efter utgången av år 2002 som efterlevandet av balanskravet kan utläsas.

siffra för landstingen är något högre. Den näst största inkomstkällan för både primärkommuner och landsting är statsbidrag. Dessa statsbidrag är både riktade (eller specialdestinerade) och generella, där de riktade statsbidragen innebär att de resurser som tillförs kommunerna följer de krav som ställs på utökad verksamhet. Det generella statsbidraget är däremot inte knutet till bestämda verksamhetsområden. I Tabell 6 ingår de riktade statsbidragen i posten “verksamhetens intäkter”, och minskningen av denna post och motsvarande ökning av de generella statsbidragen i början av 1990-talet beror på omläggningen av statsbidragssystemet 1993.8 Den tredje viktigaste inkomstkällan för primärkommuner och landsting är olika former av avgifter, som också de ingår i posten “verksamhetens intäkter”.

8 Den kraftigt ökade inkomsten för landsting från posten ”verksamhetens intäkter” i slutet av 1990-talet härrör från omläggningen av läkemedelsförmånen (se avsnittet ”Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp”).

Tabell 6. Primärkommunernas och landstingens resultaträkningar 1991–2000 (miljarder kronor, löpande priser)

Primärkommuner Landsting 1991 1994 1997 2000a 1991 1994 1997 2000a

Verksamhetens intäkter

114,5 81,7 74,8 80,1 18,9 23,3 22,5 41,0

Verksamhetens kostnader och avskrivningar

-245,1 -283,3 -314,5 -343,3 -127,4 -126,3 -120,5 -163,7

Verksamhetens netto- kostnader

-130,6 -201,6 -239,7 -263,3 -108,5 -103,0 -98,0 -122,6

Skatteintäkter 126,8 168,8 197,2 225,9 94,3 87,5 86,3 107,8 Generella statsbidrag 5,0 31,2 37,4 41,3 16,1 9,0 6,8 10,8 Finansnetto -4,3 -1,8 0,3 1,4 -1,0 0,8 0,9 0,2

Resultat efter skatteintäkter och finansnetto

-3,1 -3,4 -4,9 5,3 0,9 -5,7 -4,0 -3,9

Extraordinära intäkter 6,6 5,9 9,3 7,4 0,4 0,5 0,1 0,0 Extraordinära kostnader

-7,6 -1,4 -1,5 -3,6 -1,9 -0,2 -0,1 -0,1

Årets resultat (förändring av eget kapital)

-4,0 1,1 2,9 9,2 -0,6 -5,3 -4,0 -3,9

a

2000-års skatteintäkter har periodiserats enligt nya redovisningsprinciper. Prognostiserad slutavräkning för år 2000 ingår. Resultatet för år 2000 är preliminärt.

Källa: Regeringen 2000, samt bearbetningar av Landstingsförbundets och Svenska

Kommunförbundets bokslutsstatistik.

Primärkommunsektorn uppvisade ett relativt stabilt positivt resultat under perioden 1994–1999, medan resultatet i början av 1990talet var betydligt sämre. Under varje enskilt år från mitten av 1990-talet fram till 1999 är det emellertid de extraordinära posterna som bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt.9 Det kraftigt förbättrade resultatet för primärkommunsektorn för år 2000 beror främst på de stora retroaktiva skatteintäkter som primärkommunerna får för detta år p.g.a. den oväntat positiva sysselsättningsutvecklingen under 1998 och 1999.

Landstingssektorns resultat har under hela 1990-talet varit negativt frånsett 1992 och 1993, då landstingen sammanlagt upp-

9 Typexempel på extraordinära intäkter är den reavinst som uppkommer vid försäljning av ett kommunägt företag.

visade ett mindre överskott främst beroende på att den goda inkomstutvecklingen under 1990 gav höga skatteintäkter med några års eftersläpning. Den förbättring av landstingssektorns resultat som kan skönjas mot slutet av 1990-talet beror också den till stor del på en positiv utveckling av skatteunderlaget p.g.a. det förbättrade arbetsmarknadsläget. Observeras skall dock att trots denna förbättring är landstingssektorns resultat fortfarande negativt. Frapperande är också att landstingens nettokostnader minskade även i nominella termer fram till slutet av 1990-talet. Denna bild av primärkommuns- och landstingssektorns finanser som helhet döljer också stora variationer i resultatet för enskilda primärkommuner och landsting. Som exempel kan nämnas att år 2000, då primärkommunsektorn som helhet uppvisade ett jämförelsevis stort överskott, uppvisade över en tredjedel av kommunerna ett negativt resultat.

I följande avsnitt skall vi titta lite närmare på hur kommunernas inkomster utvecklades under 1990-talet. Redovisningen kommer att disponeras efter de viktigaste inkomstkällorna för kommunerna, dvs. först kommer en genomgång av den kommunala skattebas som är underlaget för kommunens skatteintäkter, följt av en redovisning av statsbidrag och utjämningssystem, och sist kommer en genomgång av avgifternas betydelse för den kommunala ekonomin.

1.5.1. Den kommunala skattebasen och kommunernas skatteintäkter

Som redan nämnts finansieras den absolut största delen av kommunens verksamhet med egna skattemedel via kommunalskatten. Kommunalskatten är en proportionell skatt som tas ut på den till kommunalskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten (skattebasen). Tabell 7 visar den relativa betydelsen av olika komponenter i denna skattebas (siffrorna avser bruttoskattebasen, dvs. skatteunderlaget före avdrag) för åren 1980, 1990 samt 1998.

Tabell 7. Den kommunala och landstingskommunala skattebasen (procent)

1980 1990 1998

Lön inklusive förmåner

72,8

70 72,6

Inkomst av näringsverksamhet

3,7

3

2,2

Pensioner 16,9 18,6 21,2 Bidrag till arbetslösa och studerande

1,6 1,6 5,2

Sjuk- och föräldrapenning

5

6,8

3,6

Egenavgifter –

– -4,9

Summa 100 100 100

Källa: Svenska Kommunförbundet 1999:23.

Sedan 1980 har de beskattningsbara transfereringarna, och framför allt pensioner och ersättningarna till arbetslösa, ökat i betydelse i den kommunala skattebasen. Ökningen i pensionernas andel av skattebasen beror både på ett ökat antal pensionärer och att genomsnittspensionären fått det bättre genom högre inkomst från ATP-systemet. Att betydelsen av beskattning av bidrag till arbetslösa och studerande ökade under 1990-talet är inte förvånade med tanke på den högre arbetslösheten och att fler personer börjat studera under denna period. Noterbart är också att arbetsinkomsternas andel av skattebasen minskade från 76,5 till 74,8 procent mellan 1980 och 1998, en minskning som i praktiken är större än så eftersom de införda egenavgifterna reducerat löneinkomstens del av skattebasen.10

Lönernas dominerande betydelse för den kommunala skattebasen innebär att utvecklingen av sysselsättning och löner kommer att vara av avgörande betydelse för hur kommunernas inkomster utvecklas. Men löneökningar i sig innebär inte med nödvändighet att det blir mer resurser över till den kommunala verksamheten.

10 De närmaste åren kommer kommunernas skatteunderlag att öka på grund av regelförändringar i skattesystemet. De skattesänkningar som löntagarna kommer att få som kompensation för avgifterna till pensionssystemet kommer att minska avdragsrätten för dessa avgifter. År 2003 ökar dessutom kommunernas skatteunderlag kraftigt (med 2,5 procent) då den obeskattade folkpensionen ersätts med en beskattad garantipension. Skatteunderlaget kommer dock att minska från år 2001 p.g.a. det höjda grundavdraget. Dessa förändringar kommer dock att neutraliseras med minskade generella statsbidrag (Svenska Kommunförbundet 2000b:7).

Kommunernas verksamheter är personalintensiva, vilket innebär att kommunernas kostnader till stor del består av lönekostnader.11 Om löneökningar för anställda i den kommunala sektorn följer löneutvecklingen för anställda utanför den kommunala sektorn kommer ökade kommunala skatteintäkter till följd av ökande löner därför till stor del att “ätas upp” av de ökande kostnaderna för de kommunalanställdas löner.

Det är därför sysselsättningen, räknat i antalet arbetade timmar, som i praktiken kommer att bestämma vad löneinkomsterna i skattebasen ger för resurser till den kommunala verksamheten. Bara om sysselsättningen (i arbetade timmar) ökar kommer kommunernas skatteinkomster att öka utan att (löne) kostnaderna ökar i motsvarande mån. Under de senaste tre senaste decennierna har en långsiktig trend varit de fallande relativlönerna för anställda i offentlig sektor (Le Grand, Szulkin & Tåhlin 2001). Även om kommunerna vid en given sysselsättningsnivå därigenom har fått ett visst utrymme att öka sina skatteinkomster med mer än sina lönekostnader, kan dock denna utveckling vara problematisk för rekryteringen av kvalificerad personal till kommunernas verksamheter. Denna problematik ligger dock utanför detta kapitels frågeställning.

Inkluderingen av transfereringsinkomster, och framför allt då pensioner, i den kommunala skattebasen gör också att denna skattebas potentiellt kan växa snabbare än vad som följer av sysselsättningsutvecklingen. En ökning av antalet pensionärer och en över tid högre genomsnittlig pensionsnivå kommer att innebära att, allt annat lika, kommunernas skatteinkomster ökar. Beskattningen av de framtida premiepensionerna kommer också att ge kommunerna del av avkastningen på kapitalinvesteringar. Eftersom de två viktigaste komponenterna i den kommunala och landstingskommunala skattebasen är löner och beskattning av transfereringar är skattebasen också konjunkturstabiliserande på kort sikt. Vid en lågkonjunktur ökar utbetalningarna av skattepliktiga transfereringar i form av arbetslöshetsersättningar, vilket mildrar effekten av minskade löneinkomster när sysselsättningen faller. Det omvända gäller i en högkonjunktur, dvs. de minskande inkomsterna av skatt på arbetslöshetsersättning kommer mer än väl att kompenseras av ökningen i löneinkomster. Detta innebär emellertid att den

11 Till exempel ökade primärkommunernas kostnader med totalt 44 miljarder kronor under perioden 1996–2000. Av denna kostnadsökning förklarade löneökningar 34 miljarder (Svenska Kommunförbundet 2001:21).

kommunala ekonomin inte förbättras i lika hög utsträckning som de statliga finanserna i en högkonjunktur. I en högkonjunktur kommer statens inkomster att förstärkas både av ökande skatteinkomster och minskande utgifter för transfereringar.

På den ovan redovisade skattebasen tas en proportionell (primär) kommunal- och landstingsskatt ut. Dessa båda skatter uppgick sammanlagt till i genomsnitt strax över 30 kronor för varje beskattningsbar inkomstdel om 100 kronor år 2000, varav kommunalskatten utgjorde något mer än 20 kronor och landstingsskatten knappt 10 kronor (Figur 5).

Figur 5. Kommunala skattesatser 1990–2000 (kronor)

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

K ronor

Kommunalskatt, medel Lägsta kommunalskatt

Högsta kommunalskatt Landstingsskatt, medel

Lägsta landstingsskatt Högsta landstingsskatt

Den kommunala skattesatsen ökade med 3 kronor och 20 öre (från 17,31 till 20,51 kronor) mellan 1990 och år 2000, samtidigt som den landstingskommunala skattesatsen minskade med 4 kronor och 9 öre (från 13,96 kronor till 9,87 kronor). Skillnaden mellan den kommun med högst respektive lägst kommunalskatt ökade med över 50 öre mellan 1990 och år 2000, medan motsvarande siffra för

landstingen var oförändrad mellan dessa båda år.12 Från 1990-talets början fram till mitten av 1990-talet ökade dock skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats för både kommuner och landsting, för att därefter sjunka. Under hela 1990-talet var det främst kommuner i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö samt förorter till dessa storstadskommuner som hade de lägsta skattesatserna, medan de högsta skattesatserna framför allt återfanns i glesbygdskommuner.

En viktig del i det kommunala självstyret och i kommunernas förmåga att själva påverka sin ekonomi och därigenom bestämma omfattningen och utformningen av sina verksamheter är inflytandet över skattesatsens storlek. Under 1990-talet lade staten dock viktiga restriktioner på det kommunala skatteuttaget. Under perioden 1991 till 1993 rådde ett skattestopp i kommuner och landsting.13 Under perioden 1997–99 tillämpades även statliga sanktioner mot kommunala och landstingskommunala skattehöjningar.14Sanktionerna innebar att för de kommuner som höjde skatten, reducerades statsbidraget med ett belopp som motsvarade halva den inkomstökning som följde av skattehöjningen. De ökningar i kommunalskatten och motsvarande minskningar i landstingsskatten som trots skattestopp kan noteras mellan 1991 och 1992 berodde främst på den skatteväxling som skedde i samband med den s.k. Ädelreformen. Som ett led i att huvudmannaskapet för stora delar av landstingens omsorg och vård av äldre överfördes till primärkommunerna ålades landstingen enligt lag att sänka sina skattesatser med mellan 1,80 och 3,20 kronor per skattekrona, medan primärkommunerna i samma län kunde höja sina skattesatser i motsvarande grad (Riksskatteverket 1996:87). Mellan 1994 och 1996 gjordes ytterligare skatteväxlingar mellan primärkommuner och landsting, främst med anledning av att de senare lämnade över ansvaret för ytterligare verksamheter till kommunerna i samband med handikapp- och psykiatrireformerna. Nedgången i landstingens genomsnittliga skattesats 1999 beror främst

12 Även spridingen i skattesatser för kommuner mätt som standardavvikelsen ökade mellan 1990 och 2000, medan den var oförändrad för landsting mellan dessa båda år. För landsting var dock standardavvikelsen större i mitten av 1990-talet än den var både i början och slutet av 1990-talet. 13 Under 1994 rådde ett ”frivilligt” skattestopp, vilket innebar att de kommuner som fastställde en högre skattesats för detta år än den som gällde för 1993 fick återföra den ökade skatteinkomst som uppkommit till följd av att grundavdraget minskade 1994 (Riksskatteverket 1996:87). 14 Lågskattekommunerna Täby, Danderyd och Lidingö var undantagna från dessa sanktioner (Riksskatteverket 1999:49).

på ytterligare skatteväxlingar med primärkommunerna i samband med överförandet av huvudmannaskapet för naturbruksgymnasierna samt på skattesänkningen i Stockholms län.

1.5.2. Statsbidrag och skatteutjämningssystem

Staten har en rad olika styrinstrument till förfogande för att kontrollera den välfärdsproduktion som sker i kommunernas regi och för att bestämma de ekonomiska ramar kommunerna har till förfogande för att bedriva denna verksamhet (Bergmark 2001). Restriktioner mot kommunala skattehöjningar är, som vi sett, ett viktigt sådant styrinstrument. Ett annat viktigt styrinstrument är utformningen av det kommunala utjämningssystemet och de statsbidrag som staten lämnar till primärkommuner och landsting.

Utan ett system för att utjämna kostnader och intäkter i primärkommuner och landsting skulle dessas ekonomiska förutsättningar att driva sina lagstadgade verksamheter inklusive sina åtaganden på välfärdens område variera kraftigt. Som visats ovan är den absolut största inkomstkällan för kommuner beskattning av förvärvsinkomster. Kommunernas inkomster kommer därför att variera i enlighet med variationer i sysselsättning (arbetade timmar) och löner mellan kommuner. Till exempel, eftersom skattekraften (inkomsten per invånare) är 2,5 gånger större i Danderyd jämfört med Borgholm skulle kommunalskattesatsen behöva var 2,5 gånger större i Borgholm jämfört med Danderyd om båda kommunerna skulle få likvärdiga skatteintäkter per invånare. Samtidigt kommer kommunernas kostnader för att utföra olika åtaganden inom välfärdsområdet att variera i enlighet med variationer i t.ex. ålderssammansättning och social sammansättning. För att utjämna dessa skillnader i invånarnas förmåga att betala skatt och invånarnas behov av kommunalt finansierade tjänster har det sedan länge funnits olika former av utjämningssystem i Sverige. Redan 1917 fattade riksdagen beslut om ett generellt system för statsunderstöd åt synnerligt skattetyngda kommuner (Svenska Kommunförbundet 2000c). Det första utjämningssystemet i egentlig mening infördes dock 1966 och byggde i stor utsträckning på det förslag som 1964 lades fram av Skatteutjämningskommittén (SOU 1964:19). Detta utjämningssystem bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög

utdebitering. Dessutom fanns ett flertal specialdestinerade statsbidrag.

I samband med den kommunalekonomiska reformen 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner och landsting (SOU 1991:98). Ett viktigt inslag i denna reform var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen till kommuner och landsting ersattes med ett generellt bidrag, den s.k. “påsen” (Regeringens proposition 1991/92:150). De specialdestinerade bidragen uppgick 1993 till 40 procent av de totala statsbidragen, och reformen innebar att cirka 85 procent av de statliga bidragen stoppades i denna “påse” (Svenska Kommunförbundet 2000b:27). När “statsbidragspåsen” knöts ihop undantogs dock vissa bidrag som betraktades som ersättningar för tjänster som primärkommunerna utförde åt staten. De kanske viktigaste av dessa bidrag var flyktingbidraget och de arbetsmarknadspolitiska bidragen. Ett nytt utjämningssystem för primärkommunerna infördes också detta år (för landstingen gjordes endast små förändringar i utjämningssystemet vid denna tidpunkt).

Själva utjämningssystemet kom att bestå av tre olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg för befolkningsminskning. Inkomstutjämning innebar ett bidrag med syfte att utjämna primärkommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå. Kostnadsutjämning innebar ett tillägg till eller ett avdrag från ovanstående bidrag baserat på opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden. Den tredje delen av utjämningssystemet var ett tillägg som utbetalades beroende på om kommunens befolkning minskade med mer än 2 procent under en femårsperiod. Kritken mot detta system var emellertid stark. Framför allt ifrågasattes metoden för att beräkna sambandet mellan strukturfaktorerna och primärkommunerna kostnader. Även beaktandet av klimat som ett strukturellt förhållande kritiserades. Dessutom kom inte alla kommuner att omfattas av systemet, eftersom flera kommuner hade en skattekraft som låg över eller mycket nära garantinivån.

Ett antal nya utredningar (SOU 1993:53; SOU 1994:70; SOU 1994:144) tillsattes i början av 1990-talet för att göra en översyn av utjämningssystemet, och det system som infördes 1996 och är i bruk i dag består av fyra delar; inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler (Rege-

ringens proposition 1995/96:64).15 Syftet med inkomstutjämningen är att alla kommuner ska garanteras ett lika stort skatteunderlag oavsett storleken på det egna skatteunderlaget. Utjämningen sker genom att den beskattningsbara inkomsten i varje primärkommun respektive landsting jämförs med den beskattningsbara inkomsten per invånare i landet. De kommuner vars skattekraft är lägre än medelskattekraften får ett tillskott av skattekraft medan de kommuner som har en högre skattekraft än riksgenomsnittet får ett avdrag. Den del av skattekraften som ligger över eller under riksgenomsnittet multipliceras med den så kallade länsvisa skattesatsen, som utgörs av 95 procent av primärkommunernas respektive landstingens genomsnittliga skattesats i landet justerat för de skatteväxlingar som gjorts. Användandet av länsvisa skattesatser innebär att kommuner inte kan påverka sina bidrag eller avgifter i systemet genom att ändra den egna skattesatsen. Förändringar i den egna skattesatsen resulterar endast i att de egna skatteintäkterna ökar eller minskar.

Kostnadsutjämningen utgör den andra delen av det utjämningssystem som är i bruk i dag. Syftet med kostnadsutjämningen är att det ska utjämna kostnader mellan kommuner som dessa själva inte kan påverka. Den metod som ligger till grund för kostnadsutjämningen kallas standardkostnadsmodellen, och metoden är utformad enligt samma principer i primärkommun- respektive landstingssektorn. Denna metod innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller (i primärkommunerna sexton delmodeller, i landstingen fyra delmodeller). Varje sådan modell avser antingen en verksamhet (t.ex. grundskola) eller kostnader som återfinns i samtliga eller flertalet verksamheter (t.ex. uppvärmningskostnader). Till exempel beräknas standardkostnaden för grundskolan utifrån följande komponenter; andelen ungdomar i skolåldern, andelen utomnordiska och finska elever samt barnens geografiska fördelning inom kommunen.16 De fyra delmodellerna för landstingens kostnadsutjämning är hälso- och sjukvård, kallort,

15 Finansdepartementet tillkallade 1995 en kommitté med uppgift att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det system för statsbidrag och utjämning för kommuner som trädde i kraft 1996. Kommittén antog namnet Kommunala utjämningsutredningen och överlämnade sitt slutbetänkande 1998 (SOU 1998:151). Riksdagen beslutade i juni 1999 att nuvarande principer för utjämningssystemet skall ligga fast. 16 De övriga femton delmodellerna för kommunerna i kostnadsutjämningssystemet är: äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, barnomsorg, gymnasieskola, kollektivtrafik, befolkningsunderlag, näringsliv och sysselsättning, befolkningsminskning, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, gator och vägar, byggkostnader, kallort, vatten och avlopp, administration m.m., samt uppvärmning.

högskoleutbildning och kollektivtrafik. Summan av standardkostnaderna för alla delmodeller kallas för kommunens strukturkostnad. Om strukturkostnaden är högre än genomsnittet för riket anses kommunen ha en ogynnsam struktur och kommunen får ett bidrag motsvarande skillnaden gentemot riksgenomsnittet.17

Införandet till ett nytt utjämningssystem 1996 medförde stora bidragsförändringar för många primärkommuner och landsting. Till exempel innebar det faktum att det geografiska läget inte fick samma betydelse i 1996 års system som det hade haft tidigare att en del kommuner i norra Sverige fick kraftigt minskade bidrag i den nya kostnadsutjämningen. Särskilda införanderegler skulle därför se till att kommuner fick möjlighet att under en övergångsperiod anpassa sig till de nya ekonomiska villkoren. De kommuner som fick ökade intäkter i och med det nya utjämningssystemet fick ökningen successivt under en period av tre år, 1996 till 1998, och för de kommuner som fick minskade intäkter begränsades intäktsminskningen.18

Både inkomst- och kostnadsutjämningssystemen är i princip självfinansierande, i den meningen att summan av bidrag i princip motsvarar summan av avgifter. Tabell 8 visar storleken på de summor som omfördelas i inkomst- och kostnadsutjämningssystemet under perioden 1996 till 2000. Totalt omfördelade inkomstutjämningen år 2000 nära 10 miljarder kronor mellan primärkommunerna och 3,6 miljarder kronor mellan landstingen. Samma år erhöll 232 primärkommuner bidrag som finansierades genom avgifter från övriga 57 primärkommuner. Flertalet avgiftsbetalande kommuner är förortskommuner till storstäderna, medan de primärkommuner som fick de största bidragen från inkomstutjämningssystemet återfanns framför allt i gles- och landsbygden. Av landstingen är det bara Stockholms läns landsting som år 2000 betalar en avgift medan övriga landsting får ett bidrag. I likhet med inkomstutjämningen är kostnadsutjämningen i princip statsfinansiellt neutral, dvs. summan av bidragen motsvarar summan av avgifterna. År 2000 omfördelades 4,8 miljarder kronor mellan primärkommunerna i kostnadsutjämningssystemet och 1,1 miljarder kronor mellan landstingen.

17 Inför år 2000 har regeringen fattat beslut om vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Dessa förändringar kommer dock inte att redovisas här. 18 De förändringar i kostnadsutjämningen som regeringen beslutat om inför år 2000 kommer också att påverka införandereglerna. Inte heller dessa förändringar kommer att redovisas här.

Tabell 8. Omfördelningen inom utjämningssystemet, statsbidragens storlek samt höjda statsbidrag och bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting 1996–2000 (miljarder kronor, löpande priser)

Primärkommuner Landsting 1996 1998 2000 1996 1998 2000

Inkomstutjämning 8,1 8,3 9,7 3,2 3,2 3,6

Kostnadsutjämning 4,7 5,0 4,8 5,0 4,7 1,1

Generella statsbidrag (brutto)

44,8 57,5 59,2 12,0 17,4 18,9

Specialdestinerade statsbidrag 12,5 13,6 12,0 3,4 2,7 3,6

Höjda statsbidrag och resurstillskott jämfört med 1996 års statsbidragsnivå

– 7,6 13,2 – 3,6 7,3

Bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting (totalt för kommuner och landsting)

0,4 1,1 1,1 – – –

Källa: SCB 2000, Svenska Kommunförbundet 2000b.

Statsbidragen ligger vid sidan av systemen för inkomst- och kostnadsutjämning. Statsbidragen består som nämnts tidigare dels av en generell och dels av en riktad, eller specialdestinerad, del. Sedan 1993 tillämpas finansieringsprincipen mellan stat och kommuner, vilket innebär att primärkommuner och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än med höjda skatter.19 Regleringen sker via höjningar eller sänkningar av statsbidragen. Vid det nuvarande utjämningssystemets införande fördelades de generella bidragen med ett lika stort belopp per invånare till alla kommuner, 1997 tillkom även ett åldersbaserat bidrag. 1996 utbetalades nästan 45 miljarder kronor i generella statsbidrag till primärkommunerna, en summa som år 2000 växt till nära 60 miljarder kronor (Tabell 8). Motsvarande siffror för landstingen var 1996 12 miljarder kronor och år 2000 18,9 miljarder kronor. Vid sidan av de ökade generella statsbidragen under senare delen av 1990-talet har primärkommuner och landsting dessutom fått ytter-

19 Om finansieringsprincipen även skall omfatta regelförändringar som leder till förändringar i skatteunderlaget har varierat under åren. Till exempel innebar arbetsgivarnas erbjudande till sina anställda om hemdatorer mot löneavdrag att kommunernas skatteinkomster minskade p.g.a. beslutet om att förmånen av hemdatorer inte skulle beskattas (Landstingsförbundet 1998:25).

ligare resurstillskott från staten. År 2000 uppgick dessa statsbidrag och resurstillskott till sammanlagt drygt 20 miljarder kronor, varav drygt 13 miljarder kronor gick till primärkommunerna och drygt 7 miljarder kronor gick till landstingen.20

När dessa tillskott till de generella bidragen först kom 1997 uttalade regeringen att huvuddelen av pengarna skulle gå till skolan, vården och omsorgen. Denna prioritering syns i de principer som styr fördelningen av dessa medel: hälften av resurstillskottet fördelas efter antalet barn, ungdomar och äldre i var kommun med syfte att kommuner som på grund av sin demografiska profil hade särskilda behov ska få särskilda resurstillskott. Efter år 2000 kommer dessutom ytterligare tillskott från staten till primärkommuner och landsting att knytas till särskilda satsningar. Från år 2001 får primärkommunerna särskilda bidrag till personalförstärkningar inom skolan, och från år 2002 utgår ett särskilt bidrag för kvalitetssäkrande insatser i förskolan som alla primärkommuner som ansluter sig till maxtaxesystemet inom barnomsorgen får ta del av.21 Dessutom har regeringen föreslagit att 8 miljarder kronor skall satsas på vård och omsorg under perioden 2002 till 2004 inom den de s.k. försvarsuppgörelsen. Dessutom kommer de generella statsbidragen till kommuner och landsting att höjas med ytterligare 4 miljarder kronor mellan år 2000 och 2001. Av detta avser cirka en miljard kronor den nationella handlingsplanen för vården (Regeringens proposition 2000/01:100).

Vid sidan av höjda statsbidrag och resurstillskott har sedan 1995 statliga medel avsatts för särskilda insatser i vissa kommuner. Kravet att primärkommuner och landsting senast år 2000 skall ha en budget i balans har medfört stora påfrestningar på ekonomin i många kommuner. 1999 visade 105 kommuner (av 289) och 2 landsting (av 20) ett positivt resultat, motsvarande siffror år 2000 var 177 kommuner och 6 landsting (Regeringen 2000). De kommuner som haft svårigheter att få balans i sin ekonomi har kunnat ansöka om medel hos Kommundelegationen. Dessutom har primärkommuner med kommunalägda bostadsbolag som uppvisat stora ekonomiska underskott kunnat ansöka om medel från

20 En del av denna resursförstärkning utgörs av att de 200 kronor alla inkomsttagare betalat i statlig inkomstskatt från år 2000 tillfaller kommuner och landsting. Dessa 200 kronor tillföll kommuner och landsting även 1999, men då som en kompensation för engångsvisa retroaktiva pensionsutbetalningar till följd av Arbetsdomstolens dom om det kommunala pensionsavtalet (den s.k. Törling-domen). 21 De satsningar som görs på skolan kommer dock, enligt regeringen, att så småningom överföras till det generella statsbidraget (Regeringens proposition 2000/01:100).

Bostadsdelegationen. Regeringen tecknade under år 2000 överenskommelser med 36 primärkommuner och 4 landsting som innebar att kommunerna och landstingen åtar sig att sänka sina bruttokostnader med ett bestämt belopp och att uppnå ekonomisk balans senast år 2002. Regeringen åtog sig å sin sida att betala bidrag till dessa kommuner om sammanlagt 1,3 miljarder kronor.22 De kommuner som fick medel från Kommun- och/eller Bostadsdelegationen var i huvudsak små eller medelstora kommuner utanför tillväxtregionerna som drabbats av stora befolkningsminskningar, och vars möjligheter till inkomstförstärkningar är små (t.ex. på grund av en redan hög skattesats). Vid sidan om dessa satsningar har under senare delen av 1990-talet bidrag även utgått till större kommuner med syfte att arbeta med integrationsfrågor inom den s.k. Storstadsdelegationen (se Regeringens proposition 1997/98:165) samt till kommuner med stor andel flyktingar. Sammanlagt betalades år 2000 över en miljard kronor ut till primärkommuner och landsting under anslaget “Bidrag till särskilda insatser för vissa kommuner och landsting”.

Primärkommunernas specialdestinerade statsbidrag utgjorde 1992 ca 21 procent av de totala inkomsterna. 1993, då statsbidragssystemet gjorts om, hade denna siffra sjunkit till 14 procent vilket i absoluta tal motsvarade ca 23 miljarder kronor (SCB 1993:22). Som visas av Tabell 8 sjönk de specialdestinerade statsbidragen ytterligare fram till mitten av 1990-talet och uppgick 1996 till drygt 12 miljarder kronor, en nivå som sedan var stabil under resten av 1990-talet. Viktiga förklaringar till denna minskning är att staten tog över ansvaret för bostadsbidragen 1994 samt att antalet arbetslösa och flyktingar sjönk under andra hälften av 1990-talet vilket minskat de specialdestinerade bidragen till primärkommunerna avsedda för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och flyktingmottagande.

De specialdestinerade statsbidragen till landstingen ingår främst i de s.k. Dagmaröverenskommelserna, som är årliga överenskommelser mellan regeringen och landstingen om principer för fördelning av riktade statsbidrag (den kommunala vården och omsorgen omfattas inte av dessa överenskommelser). Vid sidan av den allmänna sjukvårdsersättningen har det i alla Dagmaröverens-

22 Av bidragen till kommuner med avsikt att dessa skall uppnå det s.k. balanskravet kommer 25 procent att utbetalas i början av 2002 medan resterande medel kommer att utbetalas senast 2003, under förutsättning att kommunerna och landstingen uppfyllt sina åtaganden enligt överenskommelsen med regeringen.

kommelserna funnits särskilda ersättningar vars syfte varit att underlätta utvecklingen av vissa prioriterade insatser enligt sjukvårdspolitiska målsättningar (Anell & Svarvar 1999). År 1990 var Dagmarmedlen totalt nära 15 miljarder kronor, en siffra som 1999 sjunkit till 1,2 miljarder kronor vilket motsvarar endast ca 1 procent av landstingens hälso- och sjukvårdskostnader. Den kraftiga minskningen beror främst på omläggningar av statsbidrags- och utjämningssystemen samt finansieringen av Ädelreformen.

Vid det nya utjämningssystemets införande förändrades även utformningen av det s.k. kommunkontosystemet (SOU 1999:133). Bakgrunden till detta system är att i och med skattereformen 1990/91 blev fler tjänster än tidigare belagda med en högre enhetlig mervärdesskatt. Med rådande system skulle detta ha inneburit att konkurrenssnedvridningar uppstod mellan kommuner och privata entreprenörer till fördel för kommunal verksamhet i egen regi. För att uppnå konkurrensneutralitet i detta avseende lät man därför den offentliga sektorn få generell rätt att få all ingående mervärdeskatt (dvs. mervärdesskatt på inköp och investeringar i verksamheten) återbetald via ett mervärdesskattesystem. Fram till 1995 hanterades det generella kommunala momsavdraget inom det statliga skattesystemet. 1996 infördes ett system med kommunal självfinansiering, vilket innebär att all moms som återbetalas till kommunerna finansieras via kommunala avgifter baserade på invånarantal. När systemet infördes höjdes också de generella statsbidragen till kommuner och landsting; 1996 med 14 miljarder kronor, år 2000 med 16 miljarder kronor (Svenska Kommunförbundet 2001:31).

I slutet av 1990-talet ökade underskottet i kommunkontosystemet då avgifterna inte höjts i den takt som uttagen ökat. Detta underskott uppgick år 2000 till strax över 2 miljarder kronor. För att lösa problemen med dessa underskott avser regeringen att återkomma i budgetpropositionen för år 2002 med förslag till ett nytt system för de kommunala momsavdragen (Regeringens proposition 2000/01:100).

1.5.3. Kommunernas avgiftsfinansiering

Den tredje viktigaste inkomstkällan för primärkommuner och landsting (vid sidan om posten “övrigt”) är inkomster från avgifter. Mycket tyder på att avgifternas betydelse för att finansiera offentliga välfärdstjänster har ökat under 1990-talet, såväl hos primär-

kommunerna som hos landstingen. På grund av de förändringar i verksamhetens innehåll och huvudmannaskap samt i redovisningsprinciper som skett under 1990-talet är dock meningsfulla jämförelser över tid av avgiftsfinansieringens betydelse för enskilda verksamhetsområden mycket svåra att göra. Inte heller är det meningsfullt att med hjälp av befintlig statistik göra jämförelser över tid över avgifternas totala betydelse för den kommunala ekonomin. Vid sidan om förändringar i huvudmannaskap har stora delar av den främst primärkommunala affärsmässiga verksamheten som kännetecknas av hög avgiftsfinansiering, som t.ex. VAverksamhet, fjärrvärme, el- och gasverksamhet samt avfallshantering, förts över till kommunägda företag. Samtidigt har omsorgsverksamheterna, med jämförelsevis låg avgiftsfinansiering, ökat i omfattning under samma period. Vi får därför i detta avsnitt nöja oss med att titta på avgiftsfinansieringens betydelse för olika verksamheter inom välfärdsområdet för ett enskilt år (1999) samt diskutera utvecklingen av avgifternas konstruktion inom enskilda verksamhetsområden under 1990-talet.

När det gäller primärkommunerna var 1999 avgifternas betydelse störst inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, där de stod för 16,9 procent av bruttokostnaderna (Regeringen 2000:32). Inom den kommunala barnomsorgen får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Någon definition av begreppet “skäliga avgifter” finns inte i lagstiftningen, men avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. I de flesta kommunerna är avgifterna beroende såväl av föräldrarnas inkomst som av barnens närvaro i verksamheten. Kartläggningar gjorda av bl.a. Socialstyrelsen (Socialstyrelsen 1994; 1997a) och Skolverket (Skolverket 1999) tyder på att avgiftsskillnaderna mellan olika familjetyper och kommuner är stora och dessutom har ökat under 1990-talet. Avgifternas betydelse och andel av kommunernas intäkter kommer dock troligtvis att minska i framtiden på grund av den “frivilliga” maxtaxan inom barnomsorgen.

Av primärkommunernas bruttokostnader för äldre- och handikappomsorg täcktes 7,8 procent av avgifter 1999 (Regeringen 2000:32). Kommunerna har sedan 1993 stor frihet att själva bestämma vilka avgifter som skall tas ut inom äldre- och handikappomsorgen (Socialstyrelsen 2000a). Det åvilar kommunen att bevaka att den enskilde har tillräckliga medel kvar för sina behov (förbehållsbelopp). Kartläggningar gjorda av Socialstyrelsen (Socialstyrelsen 1997b; 2000b) visar att antalet kommuner där

inkomstens och förmögenhetens storlek har betydelse för avgifternas storlek har ökat under 1990-talet. Dessutom har progressiviteten i avgiftssystemen ökat och avgiftstaken höjts i många kommuner. Detta har lett till att skillnaderna såväl inom som mellan kommuner gällande avgiftssystemens utformning har ökat under 1990-talet. Även inom äldreomsorgen planerar dock regeringen ett förslag till maxtaxa vilket kan komma att minska avgifternas betydelse som finansieringskälla inom denna del av primärkommunernas verksamhet.

När det gäller landstingens verksamhet har avgifterna störst betydelse som finansieringskälla inom tandvården, där de 1999 stod för 1,5 procent av de externa intäkterna. Förändringar i tandvårdsförsäkringen har successivt medfört ökade avgifter för patienterna, och det reformerade tandvårdsstöd som infördes 1999 innebar att vårdgivarnas prissättning blev fri (Socialstyrelsen 2000a). Patientens avgift i detta nya system är skillnaden mellan det pris tandläkaren begär för behandlingen och den ersättning som Försäkringskassan lämnar vårdgivaren.

Näst stört betydelse som finansieringskälla för landstingen har avgifterna inom den öppna vården, där de 1999 utgjorde 1,2 procent av landstingens externa inkomster. Genom 1990 års Dagmaröverenskommelse slopades från 1991 det avgiftstak som regeringen fastställt inom den öppna vården, och varje sjukvårdshuvudman fick därefter möjlighet att själv utforma sitt avgiftssystem inom den öppna sjukvården. Patientavgifterna har som en konsekvens höjts under 1990-talet, och dessutom varierar dessa avgifter mellan olika landsting (Socialstyrelsen 1999:319–320). Nationella högkostnadsskydd begränsar emellertid möjligheterna för landstingen att öka inkomsterna denna väg. Dessutom är samtliga barn och ungdomar under 20 år avgiftsbefriade i såväl öppen som sluten sjukvård.

Inom den slutna vården, slutligen, utgjorde avgifterna endast 0,4 procent av landstingens externa inkomster 1999 (Regeringen 2000). Inom den slutna vården finns det bestämmelser om vilken maximal patientavgift lanstingen får ta ut (för närvarande 80 kronor för varje vårddag), något som begränsar betydelsen av avgifter inom den slutna vården som finansieringskälla för landstingen. Mellan landsting varierar dock storleken på patientavgiften i sluten vård, samtidigt som olika landsting tillämpar olika system för att bestämma avgifterna för t.ex. förtidspensionärer, patienter med låga inkomster eller för patienter som stannar en längre tid inom den slutna vården (Socialstyrelsen 1999:321).

Olika former av avgifter spelar alltså en relativt blygsam roll som finansieringskälla för de välfärdstjänster som primärkommuner och landsting producerar. Avgifternas betydelse inom dessa områden är snarare att påverka konsumtionen och efterfrågan av dessa tjänster (Socialstyrelsen 2000a). Höjningar av olika avgifter kan därför bli mycket kännbara för de enskilda konsumenterna av primärkommunernas och landstingens tjänster utan att dessa avgifter för den skull ökar kommunernas inkomster i nämnvärd grad. Genomgången av regelförändringarna ovan pekar också på att variationen mellan kommuner i fråga om avgiftsfinansieringens betydelse har ökat under 1990-talet. Med de ovan redovisade reservationerna för statistikens tillförlitlighet i åtanke visar en jämförelse mellan primärkommunerna över tid av avgiftsfinansieringens faktiska betydelse inom den kommunala barn- och äldreomsorgen att skillnaderna mellan primärkommunerna har ökat under 1990-talet.23Motsvarande jämförelse mellan verksamheter i landstingens regi visar att de relativa skillnaderna mellan landstingen vad gäller betydelsen av avgiftsfinansiering inom tandvården har ökat, men minskat inom öppenvården och slutenvården.24

1.6. Sammanfattande diskussion

Syftet med detta kapitel har varit att utifrån en beskrivning av välfärdsstatens finansiering under 1990-talet dels ge en bild av hur stabila de offentliga välfärdssystemen visat sig vara ur finansieringshänseende under denna period, dels även antyda vilka handlingsalternativ som står politiker, väljare och andra till buds i detta avseende inför framtiden. Gällande den första frågan tyder denna genomgång på att någon radikal förändring av finansieringsformerna för socialförsäkringssystemet under 1990-talets dubbla tryck av ökande utgifter och vikande inkomster inte skett. Det stora undantaget från denna generella slutsats är reformeringen av pensionssystemet. Ett fonderat system av det slag som premiereservsystemet representerar har inte använts i stor skala i Sverige tidigare. När det gäller övriga delen av socialförsäkringssystemet

23 Standardavvikelsen för avgifternas andel av bruttokostnaderna 1992 för den kommunala barnomsorgen var 2,17 och inom äldreomsorgen 3,0. 1999 var motsvarande siffror 3,3 respektive 5,9. 24 Standardavvikelsen för avgifternas andel av bruttokostnaderna 1992 inom landstingens öppenvård var 0,5, för slutenvården 0,4 och för tandvården 0,2. Motsvarande siffror för 1999 var 0,2, 0,1 samt 0,3.

var reaktionen på det försämrade statsfinansiella läget under 1990talets första hälft i hög utsträckning att sänka kostnaderna, även om egenavgifter som finansieringskälla för socialförsäkringssystemet har ökat i betydelse under 1990-talet, en utveckling som stämmer väl överens med utvecklingen i övriga Europa (Sjöberg 1999).

Pensionsreformen, och speciellt då införandet av premiereservsystemet, samt den ökade betydelsen av egenavgifter kan tolkas som en väg att införa de “rakare rör” mellan avgifter och förmåner i socialförsäkringssystemet som många efterlyst. En trend som emellertid gått i motsatt riktning under 1990-talet är att finansiering av förmåner eller ersättningar via fonder eller konton, dvs. där avgifter helt eller delvis förs över till en fond eller ett konto utanför statsbudgeten, har minskat i betydelse. Under 1990-talet försvann bl.a. Arbetsskadefonden, Delpensionsfonden, Sjukförsäkringsfonden samt Arbetsmarknadsfonden. De ersättningar som tidigare finansierades via dessa fonder eller konton finansieras numer direkt över statsbudgeten. Den direkta ekonomiska betydelsen av dessa fonder eller konton var inte stor, och dessa fonder skall inte förväxlas med ett fonderat system av det slag som premiereservsystemet representerar. Det kan dock argumenteras för att användningen av denna typ av fonder eller konton gör det lättare för såväl enskilda individer som beslutsfattare att se det långsiktiga sambandet mellan inkomster och utgifter för enskilda socialförsäkringsprogram. Det är därför för tidigt att svara på frågan om det nya pensionssystemet är det första steget i en mer allmän utveckling mot en tydligare koppling mellan avgifter och förmåner i socialförsäkringssystemet som helhet. Pensionssystemet är dock av en sådan vikt, i såväl utgiftstermer som i antalet människor som får sin inkomst från detta försäkringssystem, att förändringar i detta system är betydelsefulla i sig.

Den debatt som föregick pensionsreformen visar också att hur kostnaderna för den offentliga sektorns välfärdsåtaganden fördelas i samhället har stor betydelse för legitimiteten för olika välfärdsprogram och därmed också för framtida handlingsalternativ när det gäller reformer av välfärdssystemet. Till exempel var ett genomgående tema i de motioner som behandlade socialförsäkringssystemets finansiering inför socialdemokraternas partikongress 1996 att egenavgifter ansågs vara ett avsteg från den traditionella svenska välfärdsmodellen (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti 1996). Detta pekar på att eventuella reformer eller

förändringar i existerande finansieringssystem, vid sidan av den faktiska påverkan olika finansieringslösningar har på t.ex. inkomstfördelningen, även bör beakta huruvida en viss finansieringslösning uppfattas som mer eller mindre “rättvis” av olika grupper i samhället. Dessa uppfattningar är avhängiga fler aspekter än de rent ekonomiska konsekvenserna av en viss finansieringslösning.

Utvecklingen under 1990-talet visade också hur beroende både stat och kommuner är av sysselsättningsläget för sina inkomster. För statens del innebär högre arbetslöshet dels att transfereringsutgifterna ökar, dels att skatteinkomsterna minskar. Kommunernas ekonomi har emellertid inneboende konjunkturstabiliserande element som gör dem något mindre känsliga för svängningar i konjunkturen och sysselsättningsläget. Detta innebär å andra sidan att kommunernas ekonomi inte förbättras lika snabbt som statens i en högkonjunktur. Dessutom innebär den kommunala sektorns stora beroende av skatt på arbete för sina inkomster att det i princip inte skapas något ytterligare utrymme för tillväxt i den kommunala verksamheten när full sysselsättning nåtts. I detta läge kan därför inte den kommunala verksamheten växa utan att skatterna höjs eller staten tillför ytterligare resurser. Att den ekonomiska krisen i slutet av 1990-talet, trots den förbättrade konjunkturen, fortfarande är högst reell för många kommuner visas inte minst av det stora antalet kommuner som har svårt att få balans i sin budget och därmed uppfylla det s.k. balanskravet. Detta pekar på att även om kommunernas ekonomiska problem möjligen var något mindre akuta jämfört med statens i början av 1990-talet, har dessa problem för många kommuner i gengäld visat sig vara betydligt mer långlivade. Det finns också en stor variation mellan enskilda kommuner i fråga om deras ekonomiska situation.

När det gäller kommunernas och landstingens finansiering av sina verksamheter på välfärdsområdet har de viktigaste kvalitativa förändringarna under 1990-talet skett i relationen mellan stat och kommun. Restriktioner mot kommunala skattehöjningar och kravet på en balanserad budget har i praktiken fungerat som ett utgiftstak för primärkommuner och landsting och därmed begränsat deras handlingsmöjligheter på välfärdens område. Från kommunalt håll har det även uttryckts farhågor för att statens bidrag till kommunerna håller på att ändra karaktär till ett allt större inslag av riktade bidrag (se t.ex. Svenska Kommunförbundet 2000b). Om dessa farhågor är riktiga är det ett ytterligare uttryck för att staten finansiellt har kringskurit kommunerna på ett sätt som inneburit en

kvalitativ förändring av förutsättningarna för kommunal verksamhet.

En viktig fråga att ställa sig inför framtiden är vad de processer som vanligen brukar betecknas som globalisering och internationalisering kommer att få för konsekvenser för finansieringen av den svenska välfärden. Vilka hot och möjligheter innebär dessa processer och vilka förutsättningar har staten och kommunerna att möta denna utveckling?25 Om man med ökad globalisering och internationalisering menar en tilltagande geografisk rörlighet för olika verksamheter, har detta hittills främst manifesterat sig i ökade kapitalflöden över gränserna. Att även arbetskraftens rörlighet ökar i framtiden kan dock inte uteslutas. Den svenska välfärden är för sin finansiering till stor del beroende av beskattning av arbete; egenavgifter och den kommunala inkomstskatten för hushåll och arbetsgivaravgifter för företag. En ökad rörlighet för arbetskraft kan därmed potentiellt få viktiga konsekvenser för finansieringen av den offentliga välfärden.

Men det är viktigt att komma ihåg att skattetryck bara är en av många faktorer som påverkar människors benägenhet att röra sig över gränserna. Viktiga faktorer som den offentliga sektorn kan påverka i detta avseende är också omfattningen och kvaliteten på de tjänster denna producerar. Det är i detta sammanhang viktigt att komma ihåg att det troligen är samspelet mellan vad människor betalar och vad de tycker sig få för dessa pengar som har betydelse för människors benägenhet att röra sig över gränserna. Detta pekar på att en förståelse av välfärdsstatens finansiering är en omistlig del av förståelsen för välfärden som helhet, både enskilda individers välfärd och välfärdssystemens samspel med såväl nationella som internationella institutioner.

25 En viktig anledning till att det är svårt att föra en insiktsfull diskussion om konsekvenserna av den ökande rörligheten för arbete och kapital för den svenska skattebasen och därmed för den offentliga välfärdens finansiering är att det är mycket svårt att få en uppfattning om såväl nuvarande som framtida omfattning av denna rörlighet. Förhoppningsvis kan den av regeringen tillsatta s.k. skattebasutredningen (dir. 2000:51), som skall analysera internationaliseringens betydelse för svenska skattebaser och svensk skattestruktur, ge svar på några av dessa frågor.

Referenser

Agell, J., P. Englund & J. Södersten, 1998. Incentives and

Redistribution in the Welfare State – The Swedish Tax Reform.

London: Macmillan Press. Anell, A. & P. Svarvar, 1999. Statlig styrning av hälso- och

sjukvården genom Dagmaröverenskommelsen. Bilaga 5 till SOU 1999:66. Stockholm: Fakta info direkt.

Bergmark, Å. 2001. ”Den lokala välfärdsstaten? Decentraliserings-

trender under 1990-talet”, i M. Szebehely (red.), Välfärdstjänster i omvandling. SOU 2001:52. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Bonoli, G. 1997. ”Classifying Welfare States: a Two-dimension

Approach”, Journal of Social Policy, 26(3):351–372. Dir. 1999:7. Socialdepartementet. Välfärdsbokslut över 1990-talet.

Beslut vid regeringssammanträde den 4 februari 1999. Dir. 2000:51. Finansdepartementet. Utredningen om internationali-

seringens betydelse för svenska skattebaser och framtida skattestruktur (Skattebasutredningen). Beslut vid regeringssammanträde den 13 oktober 2000.

Ds 1994:81. En social försäkring. Rapport till Expertgruppen för

studier i offentlig ekonomi (ESO). Finansdepartementet. Ekonomistyrningsverket. 1990. Statens finanser. Stockholm: Eko-

nomistyrningsverket. Ekonomistyrningsverket. 1995. Statens finanser. Stockholm: Eko-

nomistyrningsverket. Ekonomistyrningsverket. 1999. Statens finanser. Stockholm: Eko-

nomistyrningsverket. Kautto, M. 2001. “Moving Closer? Diversity and Convergence in

Financing of Welfare States”, i M. Kautto, J. Fritzell, B. Hvinden, J. Kvist, H Uusitalo (red.), Nordic Welfare States in the European Context. London: Routledge. Landstingsförbundet. Olika år. Bokslutsstatistik. Stockholm:

Landstingsförbundet. Landstingsförbundet. 1998. Landstingens ekonomi december 1998.

Stockholm: Landstingsförbundet. Le Grand, C., R. Szulkin & M. Tåhlin, 2001. ”Lönestrukturens

förändring i Sverige”, i J. Fritzell, M. Gähler och O. Lundberg (red.), Välfärd och arbete i arbetslöshetens årtionde. SOU 2001:52. Antologi från kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.

Olson, S. E. 1990. Social Policy and Welfare State in Sweden. Lund:

Arkiv. Palme, J. 2000. ”Socialförsäkringar och kontanta familjestöd”, i

SOU 2000:40, Välfärd och försörjning. Stockholm: Fritzes. Regeringen, 2000. Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

Regeringens skrivelse 2000/01:102. Stockholm. Regeringens proposition 1991/92:150. Med förslag om slutlig

reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition).

Regeringens proposition 1995/96:64. Ett nytt utjämningssystem för

kommuner och landsting, m.m.

Regeringens proposition 1997/98:165. Utveckling och rättvisa – en

politik för storstaden på 2000-talet.

Regeringens proposition 2000/01:100. 2001 års ekonomiska vår-

proposition.

Riksförsäkringsverket. Olika år. Årsredovisningar. Riksskatteverket, 1996. Skattestatistisk årsbok. Stockholm: Riks-

skatteverket. Riksskatteverket, 1999. Skattestatistisk årsbok. Stockholm: Riks-

skatteverket. SCB, olika år. Arbetskraftsundersökning (AKU). SCB, olika år. Nationalräkenskaper. SCB, 1993. Kommunernas finanser. Stockholm: SCB. SCB, 2000. Årsbok för Sveriges kommuner. Stockholm: SCB. Sjöberg, O. 1998. Paying for Social Rights. Licentiatserien nr. 12

Stockholm: Institutet för social forskning, Stockholms universitet. Sjöberg, O. 1999. “Financing Social Protection in Europe: an

Historical Outline”, i Ministry of Social Affairs and Health,

Financing Social Protection in Europe. Helsinki: Ministry of

Social Affairs and Health Publications 1999:21. Skolverket, 1999. Avgifter i förskola och fritidshem 1999. Skolverkets

rapport nr. 174. Stockholm: Skolverket. Socialdepartementet, 1994. Sammanställning av remissyttranden

över pensionsarbetsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (Ds 1994:82). Stockholm: Socialdepartementet.

Socialstyrelsen, 1994. Daghemsavgifternas utveckling 1993 och 1994.

SoS-rapport 1994:20. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 1997a. Råd med barnomsorg? En kartläggning av

avgifterna i dag- och fritidshem för 14 typfamiljer. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:5. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen, 1997b. Kommunernas avgiftsregler för äldre- och

handikappomsorg 1997. Äldreuppdraget 1998:2. Stockholm:

Socialstyrelsen Socialstyrelsen, 1999. Hälso- och sjukvårdsstatistisk årsbok 1999.

Statistik hälso- och sjukvård 1999:1. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 2000a. Patientavgifter och vårdefterfrågan – en kun-

skapsöversikt. SoS-rapport 2000:8. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen, 2000b. Taxor och avgifter för vård och omsorg.

Äldreuppdraget 2000:1. Stockholm: Socialstyrelsen. SOU 1964:19. Kommunal skatteutjämning. Betänkande av 1958 års

skatteutjämningskommitté. Stockholm: 1958 års skatteutjämningskommitté. SOU 1991:98. Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans:

statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer.

Betänkande av Kommunalekonomiska kommittén. Stockholm: Allmänna förlaget. SOU 1993:53. Kostnadsutjämning mellan kommuner. Betänkande

av Strukturkostnadsutredningen. Stockholm: Allmänna förlaget. SOU 1994:20. Reformerat pensionssystem. Betänkande av Pensions-

arbetsgruppen. Stockholm: Fritzes. SOU 1994:70. Inomkommunal utjämning. Betänkande av Lands-

tingsekonomiska utredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 1994:144. Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner

och landsting. Betänkande från Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn. Stockholm: Fritzes.

SOU 1996:113. En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och

rehabilitering. Betänkande av Sjuk- och arbetsskadekommittén.

Stockholm: Fritzes. SOU 1998:151. Kostnadsutjämning för kommuner och landsting: en

översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet. Betänkande från

Kommunala utjämningsutredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 1999:133. Kommunkontosystemet och rättvisan – momsen,

kommunerna och konkurrensen. Slutbetänkande från utredningen om utvärdering av kommunkontosystemet. Stockholm:

Fakta info direkt. Svedberg, L. 2001. ”Spelar ideella och informella insatser någon roll

för svensk välfärd?”, i M. Szebehely (red.), Välfärdstjänster i omvandling. SOU 2001:52. Antologi från kommittén Välfärdsboksluten. Stockholm: Fritzes.

Svenska Kommunförbundet, olika år. Bokslut (Vad kostar verk-

samheten i din kommun?). Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Svenska Kommunförbundet, 1999. Skattebasens historia. PM från

finanssektionen. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Svenska Kommunförbundet, 2000a. Kommunernas ekonomiska läge

mars 2000. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Svenska Kommunförbundet, 2000b. Kommunernas ekonomiska läge

oktober 2000. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Svenska Kommunförbundet, 2000c. Växa och krympa. Flytt-

strömmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konsekvenserna. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Svenska Kommunförbundet, 2001. Kommunernas ekonomiska läge

mars 2001. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Sveriges socialdemokratiska arbetareparti, 1996. Välfärdens vägval.

Motionerna nummer 0325–0704 till kongress 15–17 mars 1996, Stockholm. Stockholm: Socialdemokraterna.

Trydegård, G.-B. 2001. ”Välfärdstjänster till salu. Privatisering och

alternativa driftformer under 1990-talet”, i M. Szebehely (red.),

Välfärdstjänster i omvandling.SOU 2001:52. Antologi från

Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.

Appendix

Tabell A1. Finansieringskällor för det svenska socialförsäkringssystemet

Ersättning/förmån Finansieringskällor

Barnbidrag Allmänna skattemedel

Ekonomiskt stöd till barnfamiljer

Underhållsstöd/Bidragsförskott Allmänna skattemedel, underhållskyldiga Bidrag till vissa adoptivbarn Allmänna skattemedel Bostadsbidrag Allmänna skattemedel (kommunerna

fram till 1994, därefter staten)

Adoptionskostnadsbidrag Allmänna skattemedel Barnpension Arbetsgivarea, allmänna skattemedel Vårdbidrag för handikappat barn Allmänna skattemedel Föräldraförsäkring (Föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning)

1990-1998: Gemensam finansiering med sjukförsäkringen. Allmänna skattemedel, arbetsgivareb, löntagare (1994-1997) 1998-2000: Arbetsgivarec

Ersättning vid sjukdom och handikapp

Sjukpenning 1990-1998: Gemensam finansiering med föräldraförsäkring (se ovan). 1998-2000: ArbetsgivarebNärståendepenning ArbetsgivarebRehabiliteringsersättning ArbetsgivarebArbetsskadesjukpenning ArbetsgivaredArbetsskadelivränta ArbetsgivaredFörtidspension Arbetsgivaree, allmänna skattemedel Sjukbidrag Arbetsgivaree, allmänna skattemedel Handikappersättning Allmänna skattemedel Bilstöd till handikappade Allmänna skattemedel Assistansersättning Allmänna skattemedel (stat och kommun) Läkemedel Arbetsgivareb (1990-1997), allmänna

skattemedel (landsting och stat) (1998-2000)

Folkpension Allmänna skattemedel, arbetsgivaref

Ersättning vid ålderdom

Tilläggspension Arbetsgivareg, löntagare (1995-2000) Änkepension Arbetsgivarea, Allmänna skattemedel Omställningspension Arbetsgivarea, Allmänna skattemedel Särskild efterlevandepension Arbetsgivarea, Allmänna skattemedel Delpension Arbetsgivareh (1990-1998), stat (1999-

2000)

Bostadstillägg Allmänna skattemedel (stat och kommuner)

Ersättning vid arbetslöshet

KAS/Grundersättning och arbetslöshetsersättning

Arbetsgivarei, allmänna skattemedel, löntagare

Noter a 1990–1998 finansierades folkpensionsförmånerna för respektive ersättning via folkpensionsavgiften och med allmänna skattemedel medan ATP-förmånerna finansierades via AP-fonden. 1999–2000 finansierades dessa förmåner via efterlevandepensionsavgiften. b Via sjukförsäkringsavgiften c Via föräldraförsäkringsavgiften. Havandeskapspenningen finansieras även efter 1999 via sjukförsäkringsavgiften. d Via arbetsskadeavgiften e Folkpensionsdelen av förtidspension och sjukbidrag finansierades fram till 1998 via folkpensionsavgiften. 1998 finansierades dessa förmåner via sjukförsäkringsavgiften. 1999–2000 finansierades dessa förmåner via sjukförsäkringsavgiften endast om förtidspensionären även har rätt till ATP. Förmåner för de med rätt till enbart folkpensionsdelen av förtidspension och sjukbidrag bekostas från 1999 av allmänna skattemedel. ATP-delen av förtidspensionen finansierades fram till 1998 via ATP-avgiften. Från 1999 finansieras denna förmån via sjukförsäkringsavgiften. f Via folkpensionsavgiften g Via ATP-avgiften h Via delpensionsavgiften i Via arbetsmarknadsavgiften

2. Social, avtalad och privat försäkring i Sverige under 1990-talet

Gunvall Grip

2.1. Inledning

Ett flertal mer eller mindre sammanfallande ekonomiska kriser drabbade Sverige under de första åren av 1990-talet. Krisen drabbade också de finansiella institutionerna – bankkris med omfattande samhälleliga räddningsaktioner, kreditförsäkringskris med svenska kreditförsäkringsbolag i konkurs och livförsäkringsbolagens konsolideringskris (hösten 1992) som alla djupt oroade finansinspektionen(Grip 1992, Lindgren, Wallander och Sjöberg 1994,). Lägg därtill fastighetskris och naturligtvis det som kan kallas för den statsfinansiella krisen. Med dessa olika kriser följde arbetslöshet, nedskärningar inom den offentliga välfärdstjänstesektorn (SOU 2000:38; SOU 2001:52), otaliga förändringar och ändrade villkor inom socialförsäkringssystemet (SOU 2000:40) samtidigt som efterfrågan på ersättningar från vissa transfereringssystem successivt ökade. Först ökade utgifter i samband med arbetslöshet och sedan ökade utgifter både för kort och mer långvarig sjukdom (SOU 2000:3).

Sett i ett perspektiv från 1950-talet skiljer sig 1990-talet från tidigare årtionden genom det faktum att tidigare årtiondens olika välfärdspolitiska reformer minskade den privata försäkringens marknadsutrymme, medan 1990-talet karaktäriserades av det motsatta. År 1955 infördes den allmänna sjukförsäkringen som minskade försäkringsbolagens sjukförsäkringsmarknad; genom ATP 1960 minskade pensionssparmarknaden; genom tjänstegrupplivförsäkringen år 1963 minskade behovet av individuell dödsfallsförsäkring och genom andra nya avtalade försäkringar inom LOkollektivet under 1970-talet minskade marknaden för privatpensions- och sjukförsäkring ytterligare.

Under 1990-talet har alltså den sociala försäkringen förändrats ett flertal gånger.1 Även de på arbetsmarknaden avtalade försäkringarna (arbetsmarknadsförsäkringarna) har i flera avseenden förändrats, inte minst pensionssystemen. Därtill har även annan privat försäkring förändrats genom bland annat nya produkter och nya uppgifter, delvis som en följd av förändringar inom den sociala försäkringen. Det kan naturligtvis på goda grunder antas, att förändringar inom den sociala försäkringen direkt påverkar utformningen och utvecklingen av både avtalad och privat försäkring. Försämringar i form av lägre sjukersättningsnivåer (kompensationsgrader) inom den sociala försäkringen lämnar naturligen ökat utrymme för kompletteringar. Objektivt påvisbara försämringar inom t.ex. det allmänna pensionssystemet kan antas motivera ökat pensionssparande inom både avtalad och privat pensionsförsäkring, osv.

Att förändringar inom de allmänna försäkringarna har återverkningar på spelrummet för privata försäkringar har uppmärksammats av bl.a. Riksförsäkringsverket, som redovisat sin syn på vilka effekter förändringarna inom den sociala försäkringen kan leda till. RFV skriver:

Reglerna för de olika socialförsäkringsförmånerna har förändrats mycket ofta under de senaste åren. En del av dessa förändringar har dessvärre varit kortsiktiga. Ett exempel är sjukpenningförsäkringen där kompensationsnivåer har höjts och sänkts om vartannat. Det finns risk för att medborgarna tappar förtroendet för socialförsäkringen om villkoren fortsätter att variera kraftigt. Detta fortsätter. Man kan spekulera i vad som kommer att hända. Många kommer kanske att spara extra mycket eller teckna egna försäkringar. Det kanske blir allt vanligare med åsikter att den offentliga sjukpenningförsäkringen ska tas bort och ersättas med avtalsförsäkringar eller privata försäkringar. Om man vill slå vakt om en offentlig socialförsäkring är det viktigt att

denna har medborgarnas förtroende. 2 (RFV 2001)

RFV pekar alltså på tre effekter av förändringarna: Ökat marknadsutrymme för privat och avtalad försäkring, ökad benägenhet att spara också i andra former än försäkring, men också risk för minskat allmänt förtroende för välfärdssystemen överhuvudtaget.

1 Med social försäkring menas vanligen de förmånsslag som hanteras av Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. Här inkluderas också den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen i resonemanget om den sociala försäkringen. Om ändringar inom den sociala försäkringen, se RFV ”Förändringar i regelsystemen under de senaste 30 åren” som utlagts också på RFV:s hemsida (http:/www.rfv.se). 2 Frågan om individernas tilltro till socialförsäkringen, se också Riksförsäkringsverket 1999:61 ff. Det kan vara av intresse att peka på att även inom den privata försäkringen finns en diskussion om förtroende- och legitimitetsfrågor, se G Grip 1991:121 ff.

Företrädare för de privata försäkringsbolagen påminner gärna allmänheten om de förändringar (försämringar) som skett inom bl.a. den sociala försäkringen. Försäkringsbolagen annonserar om att pensionen knappast kommer att räcka till, man anordnar seminarier och skriver debattartiklar. Försäkringsbolag inrättar numera särskilda välfärdsenheter och försöker utveckla välfärdsprodukter med syfte att fånga in den marknad som den offentliga sektorn, inklusive socialförsäkringen, anses ha lämnat eller snart kommer att bli tvingad att överlämna till den privata försäkringens aktörer. Det påpekas att vi inte endast behöver spara i egen ålderspensionsförsäkring utan också till egen föräldraförsäkring, till våra barns skolgång och till äldrevården.3

I den allmänpolitiska debatten har under 1990-talet påpekats, att behovet av kompletterande trygghetslösningar ökat på grund av de nedskärningar i välfärdssystemen som, som man menat, resulterat i välfärdssamhällets allmänna förfall. Den s.k. ”förfallsdebatten” har varit relativt omfattande – inte minst i massmedia och på det politiska planet. Till det hävdas att den kompletterande tryggheten allt mera måste bli den enskilde individens eget val. Anledningen till det är att varken det politiska systemet eller parterna på arbetsmarknaden kommer att kunna orka besluta om ökade välfärdskostnader. Skälet till det, i sin tur, är det redan höga allmänna skattetrycket. Den s.k. marknaden, globaliseringen, EMU-integrationen, konvergenskrav i Maastricht fördraget, det finansiella kapitalets rörlighet, frihandel eller andra liknande faktorer – gärna på internationell nivå – anses förklara nödvändigheten av lägre skatter och avgifter vilket därmed försvårar eller omöjliggör de allmänna och generella välfärdssystemens finansiering i den utsträckning vi varit vana vid.4

Det är mot den bakgrunden det finns anledning att närmare försöka beskriva utvecklingen av den sociala, den avtalade och den privata försäkringen under 1990-talet, vilka förändringar som vidtagits och hur dessa förändringar kan tänkas ha påverkat utvecklingen inom de övriga försäkringsområdena. Kapitlet innehåller därför en deskriptiv del med tyngdpunkt på de olika försäkringarnas utveckling och en resonerande del med inriktning på frågan om framför allt den sociala försäkringens tänkbara effekter på de övriga två försäkringsområdena. Kapitlet inleds med en kort-

3 Intervju med försäkringsdirektör i tidningen Expressen den 5/12 1999. 4 Om några inlägg i socialförsäkringsdebatten, se Ds 1992:26,; Riksförsäkringsverket 1993; Ds 1994:81; Grip 1996. Om välfärden och den allmänna samhällsdebatten, se Lindberg 1999.

fattad beskrivning av de tre försäkringssystemen – social försäkring, avtalad försäkring och annan privat försäkring. Sedan följer ett avsnitt om relationen mellan social och annan försäkring. Därpå redovisas förmånsslagsvis de förändringar som skett inom den sociala försäkringen, de förändringar som vidtagits inom den avtalade försäkringen och den privata försäkringens utveckling under 1990-talet. Därnest kommer ett avsnitt om alternativa trygghetsmodeller. Rapporten avslutas med ett resonemang om tänkbara samband kring implikationerna av de observationer som gjorts av den faktiska utvecklingen inom och mellan avtalad och privat försäkring i Sverige på 1990-talet.

2.2. De tre försäkringssystemen

Genom årtiondena har i Sverige utvecklats tre var för sig relativt skilda försäkringssystem – ett offentligt system, ett system knutet till aktörerna på arbetsmarknaden och ett mer renodlat privat försäkringssystem. Individens anslutning till respektive försäkringssystem är direkt beroende av riksdagsbeslut (den sociala försäkringen), beslut av arbetsmarknadens parter i form av kollektivavtal (avtalad försäkring) och på beslut av den enskilde individen själv (privat försäkring). En första avgörande skillnad när det gäller dessa tre försäkringssystem är alltså respektive systems beslutsarena. Ett annat särskiljande karaktärsdrag är anslutningsformerna till systemen. Anslutningsformen är nära knuten till beslutsarenan. Till social och avtalad försäkring är de försäkrades anslutning i de allra flesta fall obligatorisk; till privat försäkring är anslutningen i de flesta fall frivillig.5

Gränserna mellan dessa tre system var tidigare relativt strikta, men har under det senaste årtiondet blivit mindre entydiga. Numera handhar även privata försäkringsbolag förmånsslag knutna till avtalad försäkring. Likaså handhar privata försäkringsbolag (och andra privata kapitalförvaltare) premiepensionen inom den sociala försäkringen.

5 Trafikförsäkringen är dock av obligatorisk natur.

2.2.1. Social försäkring

Med social försäkring menas vanligen de förmånsslag som hanteras av Riksförsäkringsverket, försäkringskassorna och AP-fonden. Med 1990-talets pensionsreform har därtill kommit Premiepensionsmyndigheten (om pensionsreformen, se nedan). Här inkluderas också den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen som handhas av särskilda arbetslöshetskassor. Med avseende på storleken på både inkomster och utgifter är det offentliga försäkringssystemet – den sociala försäkringen – dominerande. Även när det gäller antalet förmånsslag är den sociala försäkringen omfattande. Den sociala försäkringen indelas vanligen i förmånsslag och ersättningar knutna till familjer och barn (som föräldraförsäkring, barnbidrag, bostadsbidrag till barnfamiljer, barnpension och underhållsstöd), ersättningar och förmånsslag knutna till sjukdom och handikapp (som sjukpenning, sjukbidrag, förtidspension, arbetsskador och assistansersättning) och ersättningar och förmånsslag knutna till ålderdom (som ålderspension, änkepension, bostadstillägg till ålderspensionärer och delpension). Under år 1990 utgavs 263 miljarder kronor inom den sociala försäkringen med en höjning till 293 miljarder kronor året därpå. Därefter har utgifterna legat på ungefär samma nivå fram till år 2000 då återigen en höjning av utgifterna är skönjbar. Till det bör noteras ökningen av arbetslöshetsersättningen redan från 1991 som därefter till 1993 snabbt ökade till över 36 miljarder kronor för att mot slutet av perioden successivt minska till ca 30 miljarder kronor.

Utbetalningarna till familjer och barn har under en stor del av perioden 1991 till 2000 legat på en stabil nivå, dvs. på mellan ca 45 och 53 miljarder kronor årligen. Inom sjukförsäkringens olika förmånsslag uppvisas däremot relativt stora förändringar. Sjukpenningersättningen sjönk kraftigt från 1990 till 1997 för att därefter åter öka. Ersättningarna för förtidspension och sjukbidrag uppvisar en viss trendmässig ökning om än begränsad – från drygt 27 miljarder kronor år 1990 till ca 39 miljarder kronor under 2000. Ersättningarna från det under år 1994 beslutade förmånsslaget assistansersättning har från 1994 till 2000 ökat från 1,7 till närmare 7 miljarder kronor. Det bör också noteras att den administrativa hanteringen av den sociala försäkringen (Riksförsäkringsverket, försäkringskassorna, AP-fonden och Premiepensionsmyndigheten) uppvisar successivt ökade kostnader från drygt 5,5 miljarder kronor år 1990 till 9 miljarder kronor år 2000. Förklaringarna till de

administrativa kostnadsökningen torde främst vara ökade hanteringskostnader på grund av ökad ärendemängd inom den sociala försäkringen och den nya pensionsreformen.

Av Tabell 1 framgår alltså att den sociala försäkringens utveckling avseende (skade)utbetalningar åren från 1991 till slutet av 1990-talet varit relativt stabil. Inkluderas arbetslöshetsersättningen blir ökningen av utgifterna under periodens början trots allt påtaglig.

Under slutet av perioden steg utbetalningarna åter för de allt fler sjukfallen och nådde återigen den nivå som gällde vid periodens början. Den under mitten av 1990-talet införda förmånen Assistansersättning har successivt ökat och nådde under slutet av perioden närmare 7 miljarder kronor. Arbetsskadeersättningarna har på grund av reformerna i början av årtiondet minskat successivt. Pensionsutbetalningarna uppvisar en jämn ökning under praktiskt taget hela perioden.

I tabellen bör uppmärksammas att läkemedelsutgifterna har förts till annan huvudman fr.o.m. 1998, vilket påverkar utbetalningarna mot slutet av perioden med 15–20 miljarder kronor.

Tabell 1. Social försäkring, utbetalt belopp (mkr) 1990–2000 (exklusive ålderspensionsavgifter)

Förmånsslag 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Familjer och barn

Föräldraförsäkring 1 5727 17 917 18 917 19 093 18 713 18 004 14 210 13 282 14 129 14 720 15 305 Barnbidrag 1 2296 16 387 16 676 16 979 17 265 16 959 14 577 14 424 16 830 16 766 18 878 Bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. 3 140 5 065 5 928 7 164 8 669 9 220 8 373 6 195 5 749 5 067 4 373 Vårdnadsbidrag - - - - 1 755 - - - - - - Vårdbidrag för funktionshindrade barn 725 819 1 014 1 265 1 369 1430 1 496 1 567 1 656 1 752 1 814 Bidragsförskott

m.m. 1)

3246 3 628 3 892 4 121 4476 4 585 4 648 4 538 4 604 4 613 4 853

Särskilt bidrag till ensamstående - - 336 338 46 - - - - - - Barnpension, totalt 698 793 825 842 874 898 911 917 920 938 941

Summa milj. kronor 35832 44 609 47 588 49 802 53 167 51 096 4 4215 40 923 43 888 43 856 46 164

Sjukdom och handikapp

Sjukförsäkring 2) 34 974 31 858 20 040 17 904 19 267 19 534 17 117 15 877 20 755 26 733 33 714 Sjukvårds- förmåner 3) 25 501 27 872 26 233 19 260 16 146 15 802 15 686 15 390 1 880 1 899 2 001 Förtidspension/sjukbidrag 27 293 30 244 32 771 34 948 37 306 37 506 36 650 36 989 37 164 37 906 39 006 Bostadstillägg till förtidspensionärer 1 193 1 514 1 685 2 050 2 150 2 297 2 183 2 233 2 346 2498 2 564 Handikappersättning 703 826 877 912 935 945 968 979 996 1 012 1 036 Arbetsskador 10 164 11 678 12 046 11 383 7 999 6 793 6 334 6 080 6 009 5 775 5 742 Bilstöd 223 159 186 183 153 164 257 214 212 201 209 Assistansersättning - - - - 1 771 3 717 4 184 4 496 5 192 6 039 6 960

Summa milj. kronor 100 051 104 151 93 838 86 640 85 727 86 758 83 379 82 258 74 554 82 063 91 232

Tabell 1. Forts.

Ålderdom (exkl.

frivillig pension och sjömanspension)

Ålderspension 4) 99 843 11 1678 119 550 122 588 127 854 132 112 135 875 138 826 141 517 146 494 149 680 Änkepension 8 712 9 767 10 558 10 868 11 454 11 924 12 426 11 910 11 937 12 379 12 575 Omställningspens. 5) 56 163 209 242 277 311 330 308 257 280 290 Hustrutillägg 358 376 348 327 307 240 166 105 57 19 2 Bostadstillägg till ålderspension 4 971 6 281 6 621 7 804 8 778 8 142 7 740 7 311 7 245 7 437 7 055 Delpension 1 654 1 759 2 233 2 514 2 564 2 370 1 710 1065 585 284 200

Summa milj. kronor 115 594 130 024 139 519 144 343 151 234 155 099 158 247 159 525 161 598 166 893 169 802

Annan utbetalning

Utbildningsbidrag 6) 3 690 6 153 11 990 12 464 12 438 11 200 9 761 9575 8 737 10 192 8 511 KAS 7) 255 698 1 420 1 960 2 250 2 600 2 412 1 865 0 0 0 Dagpenning VPL m.fl. 321 218 119 226 174 88 36 25 10 16 12 Familjebidrag till VPL 0 0 135 226 218 192 185 337 260 103 87 Företagshälsovård 987 957 966 194 - - - - - - - Övrigt 498 307 454 530 556 606 473 459 469 420 108

Summa milj. kr

5 751 8 333 15 084 15 600 15 636 14 686 12 867 12 261 9 476 10 731 8 718

Administration

Försäkringskassan 4 581 4 800 5 051 4 740 5 002 5 081 5 374 5 198 5 080 5 466 6 341 Riksförsäkringsverket 742 780 824 797 826 741 869 913 947 1 229 1 285 AP-fonden 275 282 293 335 383 396 366 494 450 470 746 PPM - - - - - - - - 42 246 635

Summa milj. kr

5 598 5 862 6 168 5 872 6 211 6 218 6 609 6 605 6 519 7 411 9 007

TOTALT, MILJ. KR 262 826 292 979 302 197 302 257 311 975 313 857 305 317 301 572 296 034 310 954 324 923

Utbet. från arbetslöshetskassor 6 556 11 986 24 071 36 631 36 286 36 068 35 200 35 864 32 633 30 885 27 872

SUMMA MILJ. KR 269 382 304 965 326 268 338 888 348 261 349 925 340 517 337 436 328 667 341 839 352 795 SUMMA MILJ. KR exkl. administration 263 784 299 103 320 100 333 016 342 050 343 707 333 908 330 831 322 148 334 428 343 788

a) Inkl. underhållsstöd och adoptionsbidrag. b) Avser sjukpenning, rehabiliteringsersättning och närtståendepenning. c) T.o.m. 1997 ingick även läkemedel förmånen. Kostnadsansvaret för läkemedel övertogs fr.o.m. 1998 av sjukvårdshuvudmännen. d) Inklusive pensionstillägg. e) Inklusive efterlevandepension. f) Inklusive starta eget-bidrag.

g) Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) ersattes 1998 av ny arbetslöshetsförsäkring som utbetalas av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).

Källa: RFV, direkt information till Kommittén Välfärdsbokslut; Arbetsmarknadsverket.

2.2.2. Avtalad försäkring

Avtalad försäkring är alltså försäkring avtalad mellan arbetsmarknadens parter och bygger på kollektivavtal.6 Avtalad försäkring betraktas i allt väsentligt som ett direkt komplement till den sociala försäkringen. Detta komplement gäller främst sjukförsäkring och ålderspensionsförsäkring. Andra viktiga komplement är trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA), avgångsbidragsersättning vid arbetslöshet (AGB el. motsvarande) och tjänstegrupplivförsäkring (TGL), som är ren dödsfallsersättning. I Sverige finns fyra större avtalsförsäkringsområden, nämligen avtal mellan SAF och LO, mellan PTK och SAF, avtal som gäller för kommunal- och landstingsanställda samt för statsanställda. En stor del av den svenska arbetskraften är knuten till dessa avtal. Hanteringen av den avtalade försäkringen sköts på uppdrag av parterna på arbetsmarknaden av bolag som AMF Pension, AFA, SPP (Alecta), SPV och KPA.7 Tabell 2 ger en översikt över den avtalade försäkringen och dess förmånsslag.

Tabell 2. Avtalad försäkring – en översikt

Privatanställda Privatanställda Kommun- och Statligt

arbetare tjänstemän landstingsanställda anställda Sjukdom AGS Sjuklöneavtal och ITP

Sjuklöneavtal och AGS-KL

Sjuklöneavtal och PA91

Arbetsskada TFA TFA TFA-KL PSA

Arbetslöshet AGB AGE och AGF-KL Trygghetsavtal Trygghetsrådet Dödsfall TGL TGL TGL-KL TGL

Pension Avtalspension ITP

PFA 98

PA91

SAF-LO

Inom den avtalade försäkringen har under 1990-talet vidtagits en del strukturella förändringar. I samband med bolagiseringen av det

6 Avtalad försäkring, eller kollektivavtalad försäkring, är en företeelse som vuxit fram främst under senare delen av 1900-talet. Tidigare kan sägas att förmåner knutna till arbete främst bestod av ensidiga utfästelser från arbetsgivarnas sida. 7 AMF står för Arbetsmarknadsförsäkringar; AFA för Arbetsmarknadens försäkringsaktiebolag, SPP för Svenska personal- och pensionskassan, SPV för Statens pensionsverk och KPA står för Kommunernas pensionsanstalt.

ömsesidiga försäkringsbolaget Trygg-Hansa (bolaget förändrades från ömsesidigt försäkringsbolag till försäkringsaktiebolag) under slutet av 1980-talet, skedde en samordning av organisationerna Trygg-Hansa och SPP under början av 1990-talet. Samarbetet upphörde dock relativt snabbt. AMF sjukförsäkring har samordnats med AFA-försäkring, som handhar bl.a. tjänstegrupplivförsäkring för att nu verka under företaget AFA arbetsmarknadsförsäkring. Det tidigare helt kommun- och landstingsägda KPA har till 60 procent köpts av Folksam. Därutöver har SPP:s liv- och fondförsäkringsverksamhet sålts till Handelsbanken. Den del av gamla SPP:s verksamhet som avser avtalad försäkring går numera under bolagsnamnet Alecta.

Dessa strukturella förändringar – dock inte alla – speglar högst sannolikt de förändringar som skett inom den avtalade försäkringsmarknaden, dvs. det faktum att pensionssystemen börjat konkurrensutsättas till följd av att de avtalade pensionssystemen tillåter val av olika kapitalförvaltare.

Tabell 3. Avtalad försäkring. Skadeutbetalningar (mkr) från vissa arbetsmarknadsförsäkringar 1990–2000

AGS TFA AGB TGL

1990

1 659,5

1 269,1

81,5

542,1

1991

1 648,4

1 344,9

150,6

582,1

1992

1 991,8

1 081,0

377,6

560,7

1993

2 235,9

1 207,6

635,4

554,7

1994 2 491,0 994,8 585,7 514,5 1995 2 865,8 747,2 420,9 559,8 1996 3 034,0 781,0 284,4 534,3 1997 3 286,0 762,0 288,6 508,7 1998 3 791,0 841,0 255,9 474,0 1999 4 726,0 884,0 273,5 463,6 2000 5 405,0 964,0 250,9 520,0

Källa: Afa arbetsmarknadsförsäkring, Årsredovisningar 1990 till 2000 avseende bolagen AFA,

AMF sjukförsäkring och AMF trygghetsförsäkring.

Av Tabell 3 framgår att avtalssjukförsäkringen (AGS) successivt ökat, främst mot slutet av perioden, vilket förklaras av att ökade sjuktal får direkta effekter också på den avtalade försäkringen. Det omvända gäller arbetsskadeförsäkringen (TFA) där sjunkande kostnader är märkbara. Avgångsbidragsförsäkringen följer till dels

arbetslöshetens utveckling och uppvisar alltså ökade kostnader under periodens inledande skede. Tjänstegrupplivförsäkringen (TGL) uppvisar inget nämnvärt förändrat förlopp under 1990-talet, vilket speglar att dödsfallstalen inte ökat, men heller inte drastiskt minskat.

Tabell 4. Avtalad försäkring. Avgifter i procent av lönesumman inom respektive förmånsslag 1990–2000

Källa: Afa Arbetsmarknadsförsäkring, Årsredovisningar 1990 till 2000 avseende bolagen AFA, AMF

sjukförsäkring och AMF trygghetsförsäkring. Av tabellen framgår att flera förmånsslag avser olika grupper anställda med olika kollektivavtal.

Avgifternas utveckling (se Tabell 4) följer i allt väsentligt förloppet av skadeutbetalningarna (enligt Tabell 3). Av intresse är att uppmärksamma avgiftsskillnaderna mellan olika försäkrade. Särskilt märkbar är skillnaden inom arbetsskadeförsäkringen, vilket naturligtvis främst förklaras av skillnader i försäkringsrisk.

2.2.3. Privat försäkring

Den privata försäkringen är ytterligare ett komplement till den sociala försäkringen och naturligtvis också ett komplement till den avtalade försäkringen. Den privata försäkringen består av två skilda verksamheter, dels livförsäkring dels skadeförsäkring eller sakförsäkring. Här kommer sakförsäkring (hem-, villahem- och bilför-

AGS

TFA

AGB TGL

SAF/LO KL SAF/LO/PTK Kommunal Kooperationen

Arbetare Övriga Arbetare Övriga

1990 0,40 0,20 0,60 0,05 0,21 0,59 0,04 0,10 0,35 1991 1,60 1,10 0,85 0,05 0,30 0,84 0,04 0,10 0,62 1992 1,10 0,80 0,85 0,05 0,35 0,84 0,04 0,10 0,67 1993 0,95 0,80 0,75 0,05 0,35 0,74 0,04 0,17 0,67 1994 0,95 0,97 1,00 0,05 0,48 0,99 0,04 0,37 0,55 1995 0,95 0,97 1,00 0,05 0,48 0,99 0,04 0,15 0,50 1996 0,95 1,10 0,50 0,03 0,25 0,49 0,02 0,15 0,42 1997 1,55 1,10 0,50 0,03 0,20 0,49 0,02 0,25 0,04 1998 1,20 0,78 0,02 0,01 0,02 0,01 0,01 0,07 0,18 1999 1,20 0,78 0,02 0,01 0,02 0,01 0,01 0,23 0,20 2000 1,30 1,18 0,02 0,01 0,02 0,01 0,01 0,09 0,34

säkring o.dyl.) att beröras marginellt. Huvudfokus riktas av naturliga skäl mot det privata pensionssparandet och utvecklingen av andra till den sociala och avtalade försäkringen näraliggande försäkringsområden.

Den privata försäkringen domineras av ett fåtal större försäkringsbolag. Under 1990-talet har den privata försäkringen delvis omstrukturerats. Trygg-Hansas liv- och fondförsäkringsverksamhet har inlemmats i SEB-banken, medan företags- och civilskadeförsäkringsverksamheterna sålts till utländska bolag. En fortsatt koncentration präglar branschen med uppköp och samgåenden. Så har t.ex. Länsförsäkringsbolagen införlivat Wasa försäkring (som tidigare sammanslagit t.ex. Valand och Vegete). Trots avreglering av marknaden när det gäller såväl försäkring som den finansiella marknaden i övrigt, domineras svensk försäkring av blott en handfull försäkringsbolag (Skandia, Länsförsäkringsbolagen, Trygg-Hansa, if, Folksam).

Tabell 5. Premieinkomst och skadeersättning i svensk försäkring 1991–1999. Avtalad och privat försäkring i relation till utgifterna i socialförsäkring (inkl. arbetslöshetsersättningar)

Premieinkomst i

Skadeersättning i

Liv och fondförsäkring i % av socialförs. ers.

Livförsäkring i % av socialförs. ers.

Avtalsförsäkring i % av socialförs. ers.

Fondförsäkring i % av socialförs. ers.

Social förs.

1990 16,41 2,54 7,35 0,00 263784 1991 15,94 2,68 7,80 0,00 299103 1992 15,49 4,56 6,90 0,01 320100 1993 15,31 4,38 7,85 0,07 333016 1994 16,24 3,97 7,13 0,14 342050 1995 17,04 3,46 8,91 0,19 343707 1996 18,93 3,54 10,10 0,37 333908 1997 21,12 4,03 10,35 0,76 330831 1998 25,14 4,89 10,09 1,51 322148 1999 30,72 5,40 13,24 2,15 334428

39,03 6,15 11,13 3,26

343788

Källa: SFÅ 1992–2000 Livförsäkring inkluderar AMF-sjuk Avtalsförsäkring är AMF sjuk, AMF pension, SPP, AFA, KFA/KPA

Den övergripande utvecklingen av de tre försäkringssystemen under 1990-talet kan sammanfattas på följande sätt:

För det första: 1990-talet har inneburit en stagnation i den sociala försäkringens utgiftsexpansion (arbetslöshetsersättningarna undan-

tagna) även om en utgiftsökning är skönjbar under slutet av årtiondet. En översiktlig betraktelse av den sociala försäkringen ger vid handen att den avgörande förändringen under 1990-talet inte består i en omfattande ”slakt” av förmånsslag. Däremot blir bilden av 1990-talets sociala försäkring annorlunda när fokus riktas på ändringarna inom respektive förmånsslag, dels vad gäller villkor, dels vad gäller ersättningsnivåer se nedan.

För det andra: Den sociala försäkringen är dominerande både till antalet förmånsslag och till volym. Både avtalad försäkring och privat försäkring kan fortfarande betraktas som komplement.

För det tredje: Den sociala, den avtalade och den privata försäkringen handhas i allt väsentligt av relativt få organisationer som dominerar inom respektive område. En förändring är i det avseendet skönjbar under främst slutet av perioden då både avtalspensioner och pensionssparande inom den sociala försäkringen kan handhas av i princip valfri kapitalförvaltare.

2.3. Perspektiv på relationen offentlig och privat försäkring

Innan vi mer i detalj diskuterar den sociala, avtalade och privata försäkringens utveckling under 1990-talet finns det anledning att diskutera relationen mellan offentlig och privat försäkring på ett mer principiellt plan. Relationen mellan offentlig och privat försäkring är nu över hundra år gammal och kan hypotetiskt uppfattas på olika sätt. Här ska flera aspekter diskuteras:

Från den privata försäkringens sida har ”intrånget” av offentlig försäkring från tid till annan setts som ett intrång på det egna rättmätiga arbetsfältet. Mot detta synsätt – från den privata försäkringens sida att se sin verksamhet som det rättmätiga verksamhetsfältet – kan naturligtvis ställas det som i demokratisk ordning beslutas av riksdagen och som därmed rimligen inte behöver uppfattas som mindre legitimt. Oavsett utsiktspunkt utgår man här från tanken att både offentlig och privat försäkring utgör en del av en sammanhållen marknad, dvs. risk- eller försäkringsmarknaden. Kampen har alltså gällt ett givet utrymme på marknaden. Större socialpolitiska reformer har också genom årtiondena på ett eller annat sätt motarbetats av den privata försäkringens företrädare – i alla händelser har man inte alltid sett välvilligt på sådana reformer.

I kampen om det rättmätiga arbetsfältet har de privata försäkringsföreträdarna pekat på behovet av privat försäkring samtidigt som man pekat på dess effektivitet. Sambandet mellan behov och effektivitet uttrycks så att den privata försäkringen mest effektivt svarar mot kundernas/medborgarnas faktiska behov. Emellertid har den privata försäkringens företrädare också pekat på att offentlig försäkring kan öka marknadsutrymme även för privat försäkring. Så sker, har man menat, genom att den offentliga försäkringen genom sin blotta existens uppmärksammar medborgarna på ett behov som kanske tidigare inte uppfattats som uppenbart. Genom den offentliga försäkringen sker ett informationsutbyte om behov som annars kanske inte skulle ha uppmärksammats. Utvecklingen av den offentliga försäkringen är enligt detta synsätt inget nollsummespel. Ett sentida exempel är naturligtvis informationen till de svenska medborgarna om det nya reformerade pensionssystemet, där relativt inträngade information om framtida ålderspensionsnivåer presenteras, vilket direkt kan öka intresset även för privat försäkring och/eller annat privat sparande.

En ytterligare aspekt knuten till frågan om det rättmätiga arbetsfältet har att göra med både den offentliga och privata försäkringens deltagande i den allmänpolitiska och särskilt den socialpolitiska debatten. Troligtvis uppfattas detta deltagande (i form av seminarier, utgivning av utredningar, förslag på förändringar inom olika förmånsslag etc.) som en del av bevakningen och förstärkningen av det egna, som man uppfattar det, rättmätiga arbetsfältet.

Ett perspektiv på kampen om det rättmätiga arbetsfältet utgörs av idén om att det ena försäkringssystemet undantränger det andra. Särskilt tydlig är naturligtvis den effekten där motivet för införande av en offentlig försäkring med obligatoriska anslutningsformer bygger på det faktum att den privata försäkringen skapar stora grupper oförsäkrade. Genom offentliga försäkring trängs då också sådana grupper undan som eljest skulle ha försäkrats inom den privata försäkringen (Kangas & Palme 1996).

Även den omvända undanträngningseffekten är uppenbar: Om t.ex. den särskilda formen av privat försäkring – nämligen avtalad försäkring – tillskapar en stor grupp individer visst försäkringsskydd, blir motiven för offentlig försäkring inom samma försäkringsområde naturligtvis mindre bärkraftiga (Esping-Andersen 1990).

En hypotes när det gäller relationen offentlig och privat försäkring är att se dessa former av försäkring som i princip utbytbara

storheter, alltså som funktionella ekvivalenter. Med det menas att det inte spelar så stor roll hur den offentliga försäkringen utformas, eftersom privata lösningar mer eller mindre med automatik kommer att täcka de resterande försäkringsbehov som uppstår. Privat och offentlig försäkring ses därmed som kommunicerande kärl (Forsell m.fl. 2000).

Till viss del är det synsättet rimligt av det enkla skälet, att det kan antas att den offentliga försäkringens olika förmånsslag utformats på grundval av att behov av ett sådant förmånsslag varit för handen. Om ett behovsgrundat förmånsslag inom den offentliga försäkringen lagstiftas bort, kommer den privata försäkringen att träda i den offentliga försäkringens ställe. Avgörande för hållbarheten i tesen om den funktionella ekvivalensen blir då den privata försäkringens kompensations- och täckningsnivåer. Här kan antas att framförallt täckningsgraden knappast blir densamma i privat försäkring som med i offentlig. Skälet till det är självfallet den offentliga försäkringens obligatoriska anslutningsform. Här kan vidare antas att också kompensationsnivåerna kommer att kunna variera beroende bland annat av medborgarnas olika riskprofil och betalningsförmåga (Kangas & Palme 1996).

Ett alternativt synsätt när det gäller relationen mellan offentlig och privat försäkring pekar på att även om det finns viss utbytbarhet mellan offentlig och privat försäkring så är de långt ifrån kommunicerande kärl. Det här perspektivet ser snarare de offentliga och privata systemen som funktionella alternativ, snarare än ekvivalenter. Ett mer omfattande offentligt försäkringssystem uppfattas få mer gynnsamma fördelningsmässiga konsekvenser. Skälet till det är att olika individer och grupper har olika förhandlingsstyrka på de privata respektive offentliga arenorna. I princip förväntas detta leda till att ju lägre man befinner sig i samhällshierarkin, desto mindre kommer man att kunna kompensera sig för eventuella brister i det offentliga systemet.

En viktig faktor knuten till individers och gruppers förhandlingsstyrka är de olika individernas och gruppernas försäkringsmässiga riskprofil. Det visas enklast i det att den som redan är sjuk (eller bär på stor risk för att bli sjuk) knappast erhåller sjukförsäkring på den privata försäkringsmarknaden. De grupper som bär högre försäkringsmässiga risker torde heller inte vara de grupper som det privata försäkringssystemet först erbjuder sina tjänster till. Vissa kundgrupper kommer alltså inte i åtnjutande av

den privata försäkringens marknadsföring, eller produkter (för den delen).

Ytterligare ett perspektiv på relationen mellan privat och offentlig försäkring har med det idémässiga utbytet att göra. Här kan således antas att de olika försäkringssystemen på ett idé- eller produktutvecklingsmässigt plan drar ömsesidig nytta av varandra. Flera exempel tyder på det: Den privata försäkringens utveckling av gruppförsäkringslösningar kan ses som ett utflöde av den sociala eller offentliga försäkringens framväxt under början av 1900-talet. Utformningen av ATP, befruktades till viss del av det pensionssystem som hade utformats för de privata industritjänstemännen. Pensionssystem inom den privata försäkringsmarknaden som utformats med valfri placeringsinriktning har utgjort förebilder för motsvarande utformning av offentlig försäkring. Ett tydligt exempel på det idémässiga utbytet gäller den avgiftsbestämda utformningen av det svenska offentliga reformerade pensionssystemet. Den avgiftsbestämda formen har också spridit sig i de avtalade pensionssystemen – om än inte i sin helhet ännu. Premiepensionens utformning som en fondförsäkringslösning med valfri kapitalplaceringsinriktning har idéursprung i s.k. unit-link lösningar och i industritjänstemännens ITPK-försäkring.

När det gäller det avtalade försäkringsområdet är förändringarna inom det området vanligen inte är så dramatiska som de kan tyckas vara inom övrig privat försäkring. Ett viktigt skäl till det är att parterna på arbetsmarknaden vid t.ex. försämringar inom den sociala försäkringen inte omedelbart agerar för att komplettera sådan försämring inom sitt eget avtalsområde. Innan sådan komplettering sker försöker man vanligen få en uppfattning om hur pass långsiktigt stabil förändringen inom den sociala försäkringen är. Till det kommer att de fackliga representanterna i dessa avtal vanligen förordar social försäkring framför kompletterande alternativ, därför att alltför omfattande trygghetslösningar inom respektive avtalsområde med stor säkerhet skulle resultera i avgiftsdifferentieringar på grund av skillnader i försäkringsrisk mellan avtalsområdena. Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet kanske märks en viss förskjutning i det synsättet (se exemplet kompletterande arbetslöshetsförsäkring, nedan).

2.4. Förändringar i respektive förmånsslag

Hur har då de tre försäkringsområdena utvecklats under 1990-talet och vad har dessa förändringar haft för återverkningar? Beskrivningen nedan följer respektive förmånsslag med början i ålderspensioner.8 Beskrivningen följs därpå av sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, arbetslöshetsförsäkring, tandvårdsförsäkring och sjukvårdskostnadsförsäkring.

2.4.1. Ålderspension

Den sociala försäkringen

De utgående ålderspensionerna inom den sociala försäkringen har under 1990-talet påverkats av en rad förändringar i framförallt indexeringen av förmånerna (Palme 2000). Detta har minskat det reala värdet av de lagstadgade pensionerna. Detta kan ha påverkat det allmänna förtroendet för de framtida offentliga åtagandena på pensionsområdet och därför ökat intresset för avtalade och andra privata pensionslösningar. Samtidigt har det pågått ett mer grundläggande reformarbete med pensionssystemet med större potentiell betydelse för de framtida offentliga pensionerna och därmed för de andra försäkringsområdena. Detta motiverar varför den följande texten helt ägnas åt den ”stora” pensionsreformen. 9

Reformerna av det allmänna pensionssystemet har ventilerats åtminstone sedan mitten av 1980-talet.10 De bakomliggande motiven för den reform som genomfördes under 1990-talet är flera. Det mest avgörande motivet torde ha varit medvetenheten om de kommande kostnadsökningarna inom det gamla ATP-systemet. Den demografiska utvecklingen i kombination med antaganden om framtida tillväxt skulle enligt vissa beräkningar resultera i pensionsavgifter på över 30 procent.11 Det allmänna pensionssystemet skulle således riskera att ta en allt större del av det

8 Här har i första hand valts förmånsslag som kan antas ha direkt relevans för även andra försäkringsområden. Det innebär att t.ex. barnbidragens utveckling inte redovisas här. Av det bör dock inte dras den slutsatsen att ändringar av förmånsslag som inte har direkt relevans för privat försäkring inte påverkar alternativa försäkrings- och sparandeformer. 9 Det reformerade allmänna pensionssystemet bygger på ett omfattande underlag. Den promemoria som varit styrande för en stor del av utvecklingen är Pensionsarbetsgruppens Ds 1992:89, Ett reformerat pensionssystem – bakgrund, principer och skiss, som presenterades hösten 1992. 10 Se Pensionsberedningens slutbetänkande SOU 1990:76. 11 Se SOU 1994:20, särskilt Tabellerna 2.8 och 2.9.

framtida löneutrymmet, samtidigt som pensionskostnaderna skulle tränga undan andra angelägna socialpolitiska utgiftsområden. Ett annat inte oväsentligt motiv som framfördes, var att det gamla systemet ansågs vara till nackdel för personer med lång tid i arbete, medan systemet å andra sidan skulle vara till fördel för personer med kortare tid i arbete i kombination med snabb lönetillväxt. Argumenteringen i det avseendet byggde således på ett slags rättviseresonemang. Ett ytterligare motiv var att det gamla pensionssystemet riskerade att förvandlas till ett folkpensionssystem ifall tillväxten i ekonomin skulle bli långvarigt hög; allt fler skulle alltså erhålla löner över taket.

Ett viktigt inslag i pensionsreformen blev därför en systemförändring från det tidigare förmånsbestämda systemet till ett avgiftsbestämt. Därmed skulle intjänandet av pension ske från i princip första intjänade krona. Intjänandetiden skulle alltså i princip bli obegränsad, vilket ansågs gynna dels dem inträder i arbetsmarknaden tidigt, dels dem som utträder sent. Systemet skulle således skapa incitament till arbete. Ett viktigt inslag blev således att försöka skapa ett system med överblickbara fasta avgifter till skillnad från det förra systemet som hade utformats med principen om fasta förmåner.

Tre pensionsslag infördes: En inkomstpension vars avgift bestämdes till 16 procent av pensionsgrundande inkomst; en premiepension med avgift på 2,5 procent och därtill en garantipension, som kan betraktas som en utfyllnadspension vid låga eller inga alls intjänade pensionsrättigheter. Inkomstpensionen skulle alltjämt vara ett ofonderat system (bortsett från buffertfonderna i AP-fonden) medan premiepensionen utformades som en renodlad fonderad del, där var och en försäkrad själv väljer både fondinriktning på sparandet och kapitalförvaltare. Den delen av systemet utformades alltså som en fondförsäkring med den nya myndigheten Premiepensionsmyndigheten som försäkringsgivare. Första val av sparande och kapitalförvaltare skedde år 2000. Över fyra miljoner pensionssparare erhöll försändelse för val av fonder.

En annan egenskap i det nya pensionssystemet är att ålderspensionssystemet skulle utformas fristående från andra delar, som förtidspension och efterlevandepension. Dessa förmånsslag skulle läggas vid sidan om finansieringen av ålderspensionen.

Ett återkommande inslag i debatten om det nya ålderspensionssystemet har varit i vad mån det ger högre eller lägre pension än det gamla. Svaret på den frågan är självfallet beroende av vilka förut-

sättningar som sådana beräkningar bygger på. Med de standardantaganden som görs av finansdepartementet ger dock pensionsreformen högre utgifter än ett oförändrat system (SOU 1994:20). Att se reformen som en ensidig nedskärningspolitik är därför missvisande. Däremot kan reformen med andra scenarier – längre livslängd och/eller lägre tillväxt – ge betydligt lägre förmåner.

Delpension

Delpensionssystemet infördes 1976 och innebar att förvärvsarbetande i åldrarna 60–64 år kunde erhålla delpensionsbelopp under förutsättning att man arbetade minst 17 timmar i veckan samtidigt som arbetstidsminskningen motsvarade minst 5 timmar i veckan. Det inkomstbortfall som nedtrappningen i arbetstid medförde ersattes fr.o.m. 1987 med 65 procent. Under 1980-talet utbetalades årligen mellan 1 och 1,5 miljarder kronor från delpensionssystemet till mot slutet av 1980-talet ca 40 000 delpensionärer.

Från och med juli 1994 ändrades reglerna så att förvärvsarbetande kunde erhålla delpension i åldrarna 61–64 år. Det inkomstbortfall som nedtrappningen av arbete medförde ersattes nu med 55 procent. Med dessa regeländringar sjönk antalet delpensionsärer successivt. År 2000 upphörde rätten att söka delpension, vilket innebär att delpensionsutbetalningarna kommer att upphöra i sin helhet år 2005.

Efterlevandepension

Före 1990 fanns inom den allmänna försäkringen en familjepension bestående av änkepension och barnpension, dvs. ersättningar i samband med dödsfall. Systemet förvandlades år 1990 till en könsneutral efterlevandepension, där den livslånga änkepensionen ändrades till en temporär ersättning under ett år (omställningspension), med den kompletteringen att pension kunde utgå så länge som den efterlevande hade barn under 12 år. I april 1997 infördes återigen en nyhet i det att änkepension från folkpension blev inkomstprövad, en regel som, märkligt nog, också skulle gälla för redan pågående skadefall. Samtidigt sänktes ersättningstiden för

omställningspension från 12 till 6 månader, dock med bibehållen rätt till pension om den försäkrade hade barn under 12 år.

2.4.2. Avtalad pensionsförsäkring

De avtalade pensionerna var tidigare utformade som förmånsbestämda pensionssystem. En viss förändring inleddes med kompletteringspensionen, ITPK, inom avtalspension ITP för de privata tjänstemännen. Under slutet av 1980-talet kunde varje ITP-försäkrad välja att placera sin extra pensionsavgift på 2 procent av lönen i SPP eller i annat försäkringsbolag. Under början av 1990talet avsattes 1,5 procent av lönen för motsvarande pensionsförmån inom pensionsavtalet PA 91 för statsanställda. Den anställde kunde dock inte välja särskild pensionsförvaltare.

Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet reformerades två andra av de fyra större avtalspensionssystemen, nämligen det från 1970-talet gällande STP-systemet inom SAF-LO-området och pensionssystemet inom kommuner och landsting, PAKL.12 Båda dessa system ändrades till avgiftsbestämda system med avgifter som var och en pensionsförsäkrad får placera hos valfri kapitalförvaltare (liv- eller fondförsäkringsbolag). Den pensionssparare som avstår att välja får sitt pensionssparande placerat i AMF Pension respektive KPA. Inom SAF-LO-området avsätts 3,5 procent av inkomsten för framtida avtalspension och inom kommunal- och landstingsområdet kommer att avsättas 4 procent efter en uppgörelse under våren 2001. Inom SAF-PTK-området pågår förhandlingar om den s.k. ITP-planen. Denna kommer möjligen att förvandlas till ett avgiftsbestämt system i kombination med vissa förmånsbestämda delar inom olika inkomstintervall.

Inom de nya avgiftsbestämda avtalspensionerna finns möjligheter för var och en pensionssparare att välja efterlevandeskydd, delvis i olika former. Därtill finns möjligheter att välja tidpunkt för utbetalning av pension. Dessa två villkor knutna till avtalspensionerna kan möjligen ses som effekter av förändringar inom den sociala försäkringens efterlevandepensioner och till det successiva borttagandet av delpension.

Inom det avtalade försäkringsområdet finns också sedan 1960talet en tjänstegrupplivförsäkring (TGL) som ger ersättning i samband med dödsfall. Under 1990-talet har inga väsentliga för-

12 Avtalspensionssystemet för statsanställda reformerades 1991.

ändringar skett i denna försäkringsform annat än att försäkringsbeloppen justerats genom basbeloppsförändringar. Inom försäkringsbolaget AFA har det årliga försäkringsersättningarna under hela 1990-talet motsvarat ca 500 miljoner kronor årligen.

Arbetstidskonto – en specialvariant

Mot slutet av 1990-talet utformades inom vissa avtalsområden s.k. arbetstidskonto.13 Sådant konto ger den anställde möjligheter att byta avtalad arbetstidsförkortning mot pensionssparande. Arbetstidskontot är således en kollektivavtalad arbetstidsförkortning med en avsättning motsvarande 1,5 procent av lönen. Den avsättningen kommer successivt att höjas för att år 2004 motsvara 3 procent. Genom denna konstruktion finns alltså möjligheter för anställda att ytterligare komplettera den ordinarie avtalspensionen.

2.4.3. Privat pensionsförsäkring

Att bedöma den allmänna pensionsreformens effekter på den privata försäkringens utveckling är långt ifrån enkelt. Liv- och fondförsäkringsbolagens premieintäkter har successivt stigit under 1990-talet samtidigt som allt fler inkomsttagare dragit av pensionsförsäkringspremie i sin självdeklaration, se Tabell 6. Detta skulle i så fall kunna indikera ett ökat intresse för kompletterande pensionssparande som en direkt följd av de allmänna och mycket omfattande diskussionerna om reformerna inom det allmänna pensionssystemet.

13 Arbetstidskonto med möjligheter att byta arbetstidsförkortning mot pensionssparande finns bl.a. i vissa LO-förbund, som inom delar av Industrifacket, inom Metall-, Pappers-, Skogs- och Träfacket.

Tabell 6. Individuellt pensionssparande 1980, 1985–1999. Andel (%) av befolkningen inom respektive åldersgrupp med individuellt pensionssparande, män och kvinnor

År 18-34 35-44 45-54 55-64 18-64 18-64

män kv män kv män kv män kv män kv samtl.

1980 2 1 9 3 10 2 7 1 6 4 4 1985 3 2 14 4 13 5 11 4 9 3 6 1986 3 2 16 5 17 6 13 6 11 4 7 1987 5 3 17 9 20 10 12 6 12 6 9 1988 6 6 21 14 24 17 14 7 14 10 12 1989 8 9 25 19 28 22 18 13 18 15 16 1990 9 11 22 21 29 25 18 13 18 17 17 1991 9 12 23 26 27 28 17 15 18 19 19 1992 11 13 21 27 27 29 17 16 18 20 19 1993 12 14 23 28 28 32 21 17 19 22 21 1994 14 16 27 32 28 38 23 22 22 26 24 1995 16 18 27 35 29 41 22 27 22 29 26 1996 19 21 26 38 31 40 22 31 24 31 28 1997 19 22 29 41 33 46 26 30 26 34 30 1998 19 22 32 43 34 47 29 36 29 37 33 1999 21 24 35 46 36 49 31 39 31 40 35

Källa: SCB, särskild bearbetning av inkomstfördelningsundersökningen

Av Tabell 6 framgår att individuellt pensionssparande i avdragsberättigad pensionsförsäkring ökade från 1980-talets början. Under 1980-talets inledande skede var en större del av pensionsspararna män, ett förhållande som över tiden förändrats. Under praktiskt taget hela 1990-talet har andelen kvinnliga pensionssparare överstigit andelen män. Av tabellen framgår också att pensionssparandet successivt gått ner i åldrarna. Av Tabell 7 framgår de samband som tycks finns mellan andel med pensionssparande, pensionsspararens inkomst och ålder.

Tabell 7. Andel med individuellt pensionssparande och pensionssparandets medelvärde efter förvärvsinkomst (1999). Män och kvinnor

Samman- räknad förvärs- inkomst (tkr)

Män Andel (%) med Medel- pensions- värde (tkr) sparande

Kvinnor Andel (%) med Medel- pensions- värde (tkr) sparande

1-99.9 3,8 4,4 6,2 4,5 100,0-119,9 6,1 4,8 17,6 4,8 120,0-139,9 6,5 5,0 25,0 4,8 140,0-159,9 10,4 5,2 32,8 4,8 160,0-179,9 16,5 4,8 38,6 4,9 180,0-199,9 23,5 4,7 43,9 5,2 200,0-219,9 29,2 4,9 47,6 5,8 220,0-239,9 33,3 5,3 50,7 6,5 240,0-259,9 36,7 6,0 54,4 7,4 260,0-279,9 40,7 7,0 58,2 8,5 280,0-299,9 42,7 7,5 58,6 8,8 300,0-339,9 44,7 8,5 59,7 9,3 340,0-399,9 47,7 9,7 61,7 10,5 400,0-499,9 52,7 11,9 65,0 12,3 500,0-999,9 56,6 17,2 65,7 16,7 1000,0- 49,9 27,4 51,3 24,7

Källa: SCB

Av Tabell 7 framgår att pensionssparandet både vad gäller andel och storlek, mätt i medelvärde, tycks vara korrelerat med pensionsspararens förvärvsinkomst.

Emellertid bör påpekas att tillväxten i det privata pensionssparandet påbörjades redan under 1980-talet. Dessförinnan (1970talet) hade tillväxten i det privata pensionssparandet varit relativt svag, troligen främst beroende på införande av ATP 1960 och avtalspension för LO-kollektivet under början av 1970-talet, men också på grund av förändrade skatteregler, som t.ex. begränsningar i rätt till avdrag för pensionsförsäkringspremie.

Förklaringarna till den begynnande tillväxten av pensionssparande under 1980-talet står sannolikt inte att finna i 1990-talets pensionsreform av det enkla skälet, att den reformen till sina beståndsdelar var helt okänd åtminstone fram till början av 1990-

talet. Det var sannolikt andra faktorer som påverkade den utvecklingen.

För det första: Under 1980-talet exponerades sparande i försäkring mycket aktivt av både banker och försäkringsbolag. Ett viktigt skäl till det var de stigande återbäringsräntorna, som var en effekt av aktiebörsens positiva utveckling. Under vissa perioder gav livförsäkringsbolagen återbäring på 25 procent av sparvärdet.

För det andra: Under 1980-talet började allt fler kvinnor att spara i pensionsförsäkring. Orsaken till det var att de allmänna pensionsförmånerna för kvinnorna började diskuteras. Lägre lön, kortare tid i arbete och skilsmässor kunde inte sällan resultera i att kvinnors pensioner uppfattades som högst otillräckliga. Därutöver bör noteras att allt fler kvinnors inträde på arbetsmarknaden var en förutsättning också för eget pensionssparande. Under slutet av 1980-talet märks, så att andelen kvinnor som pensionssparar privat överstiger andelen män. Från att tidigare ha varit en manlig beteende hade 1980-talet visat att privat pensionssparande också blev ett kvinnligt, till och med i högre grad.

För det tredje: Den demografiska strukturen anses ha inverkan på sparandets utveckling. Allt fler personer i sparbenägen ålder, dvs. personer i åldrarna runt 45 år och äldre, har möjligheter att spara mera (barnen har flyttat hemifrån, skulder har kunnat amorteras, man har varit i arbetslivet under längre tid m.m.), vilket också påverkar pensionssparandet – data visar att andelen pensionssparare är som högst i de åldrarna. Ett ytterligare skäl till det är naturligtvis att tidpunkten för ålderspensioneringen närmar sig – tiden fram till pensionsdagen börjar bli överblickbar.

För det fjärde: Ytterligare en faktor som förklarar tillväxten i (pensions)sparande är utbudet av sparandeprodukter. Under början av 90-talet lanserades en ny form av pensionssparande, nämligen fondförsäkring.14 Till skillnad från pensionssparande i traditionellt livförsäkringsbolag ges spararen möjligheter att välja sparinriktning i olika fonder i form av aktier, räntebärande papper etc. Ytterligare en ny pensionssparprodukt presenterades under början av 1990talet – det individuella pensionssparandet (IPS). Det sparandet har samma skatteregler som annat privat pensionssparande, men till

14 Om fondförsäkring, se Ds 1989:35 och Grip 1991. Om faktorer som påverkar sparande, se Berg 2000, 2001.

skillnad från pensionssparande i försäkring saknar IPS försäkringsmoment.15

När det gäller pensionssparandet finns också skäl att peka på ett omvänt påverkansförhållande, nämligen att den privata försäkringen kan tänkas ha påverkat utformningen av den sociala försäkringen. Under 1980-talet och delvis under 1990-talet kunde vi konstatera relativt kraftig tillväxt på aktiebörserna. Aktiekurserna steg – med undantagsperioder – praktiskt taget oavbrutet. Den privata försäkringen är till sin natur alltid fonderad, vilket betyder att försäkringsbolagen placerar en inte liten del av tillgångarna i aktier. Utvecklingen när det gäller avkastningen har också varit synnerligen positiv under 1980- och stora delar av 1990-talet. Detta har med viss säkerhet också påverkat utformningen av det allmänna pensionssystemet i dess fonderade del, nämligen premiepensionen. Premiepensionen i det allmänna pensionssystemet är utformad som en fondförsäkring.

Ytterligare en faktor som kan ha påverkat valfrihetsmomentet inom det allmänna pensionssystemet är införandet av placeringsfrihet inom ITPK (ITPK är en avgiftsbestämd del av avtalspension för industritjänstemän, SAF-PTK-avtal) under slutet av 1980-talet. Genom detta avtal kunde en mindre del av avgiften placeras av den försäkrade själv på försäkringsmarknaden, sedermera också på fondförsäkringsmarknaden.

2.4.4. Sjukförsäkring

Den sociala sjukförsäkringen

Sjukförsäkringens uppgift är att ersätta inkomstbortfall vid kortare eller längre tids sjukdom. Under hela 1990-talet genomfördes relativt omfattande förändringar i den allmänna sjukförsäkringen.

Ersättningsnivåerna. I mars 1991 sänktes sjukpenningnivån från tidigare 90 procent till 65 procent för de tre första dagarna med ersättning; från och med fjärde dagen fastställdes nivån till 80 procent, och från och med 91:a dagen i ersättningsperioden till 90 procent. 1992 infördes sjuklönen, vilket innebar att arbetsgivarna skulle betala ersättning vid sjukdom till de anställda under de första 14 dagarna av en sjukperiod. Ersättningsnivån fastställdes till 75

15 Om IPS, se Ds 1992:45, Individuellt pensionssparande. Vid utgången av 1994 fanns knappt 2 miljarder på IPS-konton; vid utgången av 1995 närmare 4 miljarder, 1996 7 miljarder, 1997 över 10 miljarder, 1998 14,6, 1999 24,8 och 2000 26,2 miljarder kronor.

procent för de tre första dagarna och 90 procent för de återstående. 1993 sänktes nivån på sjukpenning till 70 procent efter den 365:e dagen i en sjukperiod. 1996 sänktes ersättningen till 75 procent både för sjuklön och sjukpenning för att åter höjas till 80 procent år 1998.

Ersättningsnivån avgörs dock inte bara av den fastställda procentsatsen för sjukpenningnivån. En faktor är hur inkomstunderlaget för sjukpenningen beräknas. Fr.o.m. år 1997 ingår inte längre skattepliktiga förmåner såsom kost, logi, bilförmån m.m. i sjukpenningunderlaget. Inte heller semesterlönetillägg är från denna tidpunkt sjukpenninggrundande. Dessa ändringar har sänkt sjukpenningen i viss grad. En annan väsentlig faktor är konstruktionen av inkomsttaket i sjukpenningförsäkringen. Taket är bestämt till 7,5 prisbasbelopp. Det följer alltså prisutvecklingen. När reallönerna ökar, vilket varit fallet under senare år, får allt fler inkomster över 7,5 prisbasbelopp. Cirka 1 100 000 personer har nu inkomster över den nivån och får därför inte ersättning med 80 procent av inkomstbortfallet vid sjukdom.

Ersättningstid. År 1993 infördes karensdag för sjuklön och sjukpenning. För att motverka vissa negativa effekter av återkommande kortare sjukfall infördes samtidigt ett särskilt högkostnadsskydd. Regeln om sjuklön trädde som nämnts i kraft 1992, vilket innebar att arbetsgivaren skulle svara för kostnaderna under sjukperiodens första 14 dagar. I januari 1997 förlängdes perioden till 28 dagar. Efter relativt omfattande diskussion på grund av viss samordning med den avtalade försäkringen sänktes sjuklöneperioden åter till 14 dagar i april 1998.

Vissa särskilda ersättningsformer. Inom den allmänna sjukförsäkringen infördes 1992 s.k. förebyggande sjukpenning, dvs. sjukpenning för att genomgå medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering i syfte att förebygga sjukdom. Omfattning av denna del av den allmänna sjukförsäkringen är i det närmaste försumbar – 1999 betalades 62 miljoner kronor i förebyggande sjukpenning, vilket kan jämföras med 24 miljarder för sjukpenning under samma år. Samma år, 1992, infördes också rehabiliteringsersättningen som gav 100 procents kompensation för inkomstbortfall under 1992 för att sänkas till 95 procent under 1993. Ersättningen ändrades återigen 1996 till 75 procent för att året därpå uppgå till 80 procent, dvs. i nivå med både sjuklön och sjukpenning.

Förtidspension. Förtidspensionen är en förlängning av sjuklön och sjukpenning om sjukdomen eller arbetsoförmågan förutsätts

vara bestående. Under 1970- och 1980-talen nybeviljades runt 50 000 förtidspensioner per år. I början av 1990-talet uppbar ca 400 000 personer förtidspension. Fram till slutet av 1991 kunde förtidspension beviljas inte endast på grund av varaktig arbetsoförmåga, orsakad av sjukdom och olycksfall, utan också, som det hette, av arbetsmarknadsskäl. Regelverket ändrades 1991, vilket från år 1993 och till slutet av 1990-talet bidrog till färre nybeviljade förtidspensioner. Ett viktigt inslag i förändringen avsåg en stegvisa prövning av rätt till förtidspension, vilket åtminstone formellt resulterade i en mer hårdhänt prövning.

De olika sjukförsäkringsreformerna under 1990-talet har naturligtvis haft flera syften. Det mest framträdande har varit att försöka minska kostnadsökningarna genom att skapa incitament både för arbetsgivare och anställda att förebygga och rehabilitera sjukdom. Reformarbetet inom den allmänna sjukförsäkringen har dock fortsatt. År 2000 föreslog Sjukförsäkringsutredningen förlängd sjuklöneperiod till 60 dagar. Allt mer diskuteras också både prevention och rehabilitering i mer samordnade och integrerade former, samtidigt som det föreslås att den allmänna sjukförsäkringen utformas mer försäkringsmässigt.16

2.4.5. Avtalad sjukförsäkring

Flertalet anställda omfattas av kompletterande sjukförsäkring som parterna på arbetsmarknaden träffat kollektivavtal om. Denna avtalade sjukförsäkring har under 1990-talet påverkats genom lagstiftning. Regler har införts som begränsar avtalsförmånerna under sjukpenningtid. Innan dessa begränsningsregler infördes kunde parterna avtala om att ersättningen tillsammans med den allmänna sjukpenningen skulle uppgå till 100 procent av inkomstbortfallet.

Från 1992 infördes en regel som innebär att kompletterande sjukförsäkring enligt avtal inte medges under den lagstadgade sjuklöneperioden. Vidare begränsades ersättningen både i fråga om nivå och under vilken tid komplettering kunde utges. Avtalskomplettering kunde utges med högst 10 procent under dagarna 15–90 i en sjukperiod (dagarna 29–90 under perioden januari 1977 – mars 1998). Om parterna avtalade om att kompletterande

16 Se SOU 2000:72; SOU 2000:121, Om utvecklingen inom sjuk- och förtidspensionsförsäkringen i övrigt, se Ds 1992:49, SOU 1994:148., Om den preventiva inriktningen, se SOU 2000:91, särskilt kapitel 6.

ersättning skulle utges med högre nivå eller under längre tid skulle avdrag göras på den allmänna sjukpenningen i motsvarande mån. Fr.o.m. april 1998 ändrades begränsningsregeln så att inskränkningen under vilken tid komplettering kunde utges under sjukpenningtid slopades. Begränsningen vad gäller nivån kvarstår dock. Den samlade ersättningen i form av sjukpenning och avtalad sjukförsäkring kan alltså utgå med högst 90 procent (Riksförsäkringsverket 1999:153).

Under tid sjukbidrag/förtidspension utges har inte införts några regler som begränsar parternas möjligheter att ingå avtal om kompletteringar.

Gällande avtal för olika grupper på arbetsmarknaden

Privatanställda arbetare – avtalsgruppsjukförsäkring (AGS)

Ersättning från AGS utges fr.o.m. 15:e dagen t.o.m. längst 360:e dagen i en sjukperiod. Ersättning lämnas med 12,5 procent av sjukpenningen från försäkringskassan, vilket motsvarar 10 procent av sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Den samlade ersättningsnivån blir alltså 90 procent. Under tid en person, som omfattas av avtalet, uppbär sjukbidrag eller förtidspension enligt den allmänna försäkringen utges månadsersättning från AGS. Denna ersättning bestäms med utgångspunkt från den försäkrades SGI vid tidpunkten för insjuknandet och omfattar inkomster upp till inkomsttaket i den allmänna sjukförsäkringen. Månadsersättning kan längst utges till 65 års ålder.

Privatanställda tjänstemän – sjuklön enligt avtal samt sjukpension enligt ITP

Privatanställd tjänsteman erhåller under sjukpenningtid sjuklön enligt avtal under dagarna 15–90 i en sjukperiod. Sjuklönen utges med 10 procent upp till inkomsttaket 7,5 prisbasbelopp för sjukpenningförsäkringen. Den som har inkomster över detta tak får sjuklön med 90 procent för den lönedelen. Den totala ersättningen blir därmed 90 procent av inkomstbortfallet för lönedelar både över och under 7,5 prisbasbelopp.

Är tjänstemannen sjuk längre än 90 dagar har han eller hon rätt till sjukpension från ITP för lönedelar över 7,5 prisbasbelopp

fr.o.m. dag 91 i sjukfallet. Samma gäller om den försäkrade varit sjuk sammanlagt minst 105 dagar under en tolvmånadersperiod. Sjukpension utges med 65 procent i löneintervallet 7,5 till 20 prisbasbelopp. För inkomster mellan 20 och 30 prisbasbelopp är ersättningsnivån 32,5 procent. Ersättning enligt avtal för lönedelar upp till 7,5 prisbasbelopp utges inte fr.o.m. dag 91 i sjukfallet under sjukpenningtid.

Sjukpension enligt ITP under tid tjänstemannen uppbär sjukbidrag eller förtidspension utges med 15 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp. För inkomster mellan 7,5 och 20 prisbasbelopp samt mellan 20 och 30 prisbasbelopp är sjuk-pensionen samma som under sjukpenningtid, alltså 65 procent respektive 32,5 procent av inkomsten.

Statsanställda – sjuklön enligt avtal samt sjukpension enligt PA 91

Statsanställd har rätt till sjuklön enligt avtal under dagarna 15–90 i en sjukperiod. Sjuklönen utges med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och för inkomster däröver med 90 procent. Totala ersättningen blir alltså 90 procent på lönedelar både under och över 7,5 prisbasbelopp.

Statsanställd som beviljats sjukbidrag eller förtidspension erhåller sjukpension enligt pensionsavtalet PA 91. Sjukpensionen utges med 21 procent av pensionsunderlaget som motsvarar 7,5 prisbasbelopp, 81 procent av pensionsunderlag mellan 7,5 och 20 prisbasbelopp samt med 40,5 procent av pensionsunderlag mellan 20 och 30 prisbasbelopp.

Kommunalt och landstingskommunalt anställda – sjuklön enligt avtal samt AGS-KL

Sjuklön enligt avtal utges under dagarna 15–90 med 10 procent upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 procent för inkomst däröver. Under dagarna 91–360 i ett sjukfall ges ersättning för inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp i form av AGS-KL med 10 procent. Den som har inkomster däröver får under denna tid sjuklön från arbetsgivaren med 80 procent för den delen av inkomsten.

Under tid med sjukbidrag eller förtidspension utges ersättning för inkomster upp till 7,5 prisbasbelopp med månadsersättning

enligt AGS-KL efter samma regler som gäller för privatanställda arbetare. För inkomster över 7,5 prisbasbelopp utges enligt AGS-KL ersättning med 65 procent i löneintervall mellan 7,5 och 20 prisbasbelopp och med 32,5 procent för inkomstbortfall mellan 20 och 30 prisbasbelopp.

2.4.6. Privat sjukförsäkring

Den privata sjukförsäkringen, som således kompletterar både den sociala och avtalade sjukförsäkringen, är endera utformad som ren individuell försäkring (individuell anslutning) eller som gruppförsäkring. Ersättningen påbörjas vanligen efter längre tids sjukskrivning, dvs. när sjukbidrag eller förtidspension inträder eller vid den tidpunkt som den avtalade försäkringen upphör – t.ex. som komplement när AGS-ersättningen upphör.

Under slutet av år 1999 fanns inom den privata försäkringen 370 000 individuella sjukförsäkringar och 900 000 gruppsjukförsäkringar med sammanlagda premieinkomster på knappt 1,5 miljarder kronor. Sjukförsäkringen inom den privata försäkringen har expanderat under 1990-talet. Som exempel kan nämnas Folksam som år 1991 innehade 8 000 gruppsjukförsäkringsuppdrag, 32 000 sådana uppdrag 1996, men hela 450 000 år 1999. Beståndet inom den individuella sjukförsäkringen i Folksam var under början av 1990-talet måttliga knappt 10 000 försäkringar medan motsvarande bestånd var över 60 000 försäkringar vid utgången av årtiondet, motsvarande utveckling när det gäller individuell sjukförsäkring skönjs hos Länsförsäkringar, Skandia och SEB Trygg (se Tabell 8).

Tabell 8. Antalet individuella sjukförsäkringar i privat försäkring.

Vissa svenska försäkringsbolag 1992–2000

År Folksam Liv

LF Liv Skandia Liv SEB Trygg

1992

7533

44 396

55 998

63 157

1993

7699

51 391

80 162

61 009

1994

11 447

65 661

97 567

71 054

1995

28 262

70 672 135 936

85 293

1996

47 238

65 102

ds

86 000

1997

59 783

56 423

ds 112 000

1998

62 514

50 974 126 708 108 000

1999

64 078

69 584 131 254 115 000

2000

63 433

63 500 138 507 128 000

LF Liv avser också Wasa Liv

Källor: Bolagens aktuarieredogörelser och av bolagen lämnade uppgifter

Det kan antas att utvecklingen av privat tecknad sjukförsäkring i individuella eller gruppmässiga former är en direkt följd av ändringarna inom den allmänna sjukförsäkringen.

2.4.7. Arbetsskadeförsäkringen

Arbetsskadeförsäkring inom social försäkring

Arbetsskadeförsäkringen, som är vår äldsta socialförsäkring, uppvisade betydande kostnadsökningar under 1980- och början av 1990-talet.17 Arbetsskadefonden tömdes och ärendena hopade sig på försäkringskassorna. 1992 förlängdes samordningstiden mellan sjukpenningförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen från 90 till 180 dagar. Året därpå ändrades arbetsskadebegreppet, vilket resulterade i att antalet godkända arbetsskador kom att minska drastiskt. Från den 1 juli 1993 upphörde i princip också rätten till arbetsskadesjukpenning, vilket resulterat i att arbetsskadeförsäkringen numera innehåller livränta (vid bestående eller varaktig skada) samt ersättning för kostnader som tandvård, sjukvård och särskilda hjälpmedel.

Inom arbetsskadeförsäkringen är definitionen av arbetsskada och krav på bevisbörda helt avgörande för att försäkringsfall skall upp-

17 Om arbetsskadeförsäkringen, se Sund & Åmark (1990).

komma. Här brottas lagstiftaren med en svår balansgång, särskilt när det gäller arbetssjukdomar.18

Avtalad arbetsskadeförsäkring – trygghetsförsäkring vid arbetsskada

En stor del av den svenska arbetskraften har kompletterande arbetsskadeförsäkring i form av trygghetsförsäkring vid arbetsskada. Försäkringen administreras av AFA arbetsmarknadsförsäkring och utger ersättning för viss del av inkomsten (numera från 91:a sjukskrivningsdagen), kostnader i samband med arbetsskada, ersättning för sveda och värk samt lyte och men i samband med invaliditet. Vid dödsfall kan ersättning lämnas för begravningskostnader. Försäkringsersättningarna låg i början av 1990talet på ca 2 miljarder kronor. Genom den förändring som genomfördes av arbetsskadeförsäkringen inom den sociala försäkringen i början av 1990-talet har ersättningarna från den kompletterande arbetsskadeförsäkringen successivt minskat. Även antalet nyanmälda skador har minskat.

Emellertid bör nämnas att en skiljedom från 1993 mellan å ena sidan SAF och å andra sidan LO och PTK resulterade i betydande avsättningar (reserveringar) för kommande skadekostnader. Skiljedomen innebar att TFA ålades att betala ersättning för vad som skulle ha ersatts av den allmänna arbetsskadeförsäkringen om den försäkringen inte hade ändrats. TFA:s extra reservering uppgick till närmare 10 miljarder kronor. Försäkringsvillkoren anpassades till den allmänna arbetsskadeförsäkringens villkor, vilket medförde färre skador och sedermera också en del s.k. avvecklingsvinster. Avgiften för TFA är numera närmast försumbar.

Privat arbetsskadeförsäkring

Privat arbetsskadeförsäkring saknas, se dock avsnittet Försäkringsförbundet, nedan.

18 Om arbetsskadebegreppet, se SOU 1992:39.

2.4.8. Arbetslöshetsförsäkring

Lagstadgad arbetslöshetsförsäkring

Lagstiftningen på arbetslöshetsförsäkringens område går tillbaka till 1934 och är genom sin konstruktion ett komplement till de statsunderstödda arbetslöshetskassorna.19 Det kan nämnas att så sent som år 1970 stod nära hälften av arbetskraften utan statsunderstödd inkomstförsäkring vid arbetslöshet. Idag är ca 90 procent av arbetskraften medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Numera finansieras arbetslöshetsförsäkringen praktiskt taget helt av skattemedel, och reglerna för ersättning är lagstadgade. Arbetslöshetskassorna är dock fortfarande knutna till fackföreningarna (och vissa egenföretagargrupper) och har alltså institutionellt inte införlivats i socialförsäkringen.

Arbetslöshetsförsäkringen uppfattas vanligen som en omställningsförsäkring, dvs. som en försäkring som skall underlätta för den anställde att ställa om sig från ett arbete till ett annat. Därav följer också att arbetslöshetsförsäkringen har åtminstone formella villkor med begränsningar i ersättningstid. Försäkringen är därtill en inkomstrelaterad försäkring, dvs. försäkringen avser att ge ersättning i relation till den försäkrades förutvarande inkomst.

Arbetslöshetsförsäkringen har under 1990-talets utsatts för betydande ekonomiska påfrestningar till följd av den stigande arbetslösheten. Samtidigt har förändringarna i avseende på nivåerna i allt väsentligt följt förändringarna inom sjukpenningen, dvs. från 90 till 80 procent för att ytterligare sänkas till 75 procent för att därpå åter höjas till 80 procent. Ersättningen från försäkringen har också debatterats och diskuterats i betydande omfattning även av andra skäl. Till detta har bidragit att den stipulerade ersättningsnivån på 80 procent av inkomsten i realiteten urholkas genom försäkringens s.k. takbestämmelser. Det kan uppskattas att fler än hälften av de heltidsarbetande är försäkrade för en ersättning som ligger under 80-procentsnivån eftersom vi har inkomster över det förmånsgrundande taket. Till det kommer karensdagarna, som är fem, som naturligtvis resulterar i ännu lägre kompensationsnivå, särskilt vid kortare tids arbetslöshet.

19 Om arbetslöshetsförsäkringen, se Ds 1999:58.

Avtalad arbetslöshetsförsäkring

Inom den avtalade försäkringen finns en form av avgångsbidragsförsäkring (AGB el. motsv.), som egentligen inte är en traditionell arbetslöshetsförsäkring utan ett ekonomiskt skydd för anställd som mister sitt arbete på grund av att företaget säljs, flyttas eller läggs ner. Ersättningsvolymen (på några hundra miljoner kronor årligen) inom denna del är jämfört med den traditionella arbetslöshetsförsäkringen av mindre betydelse, även om ersättningsvolymen också här ökade i takt med den stigande arbetslösheten under 1990-talets första hälft. Avgifterna till systemet är relativt blygsamma.

Privat arbetslöshetsförsäkring

Förändringarna inom den allmänna arbetslöshetsförsäkringen har i princip varit föremål för samma slag av förändringar som den allmänna sjukförsäkringen. Från ett behovstäckningsperspektiv är det kompensationsnivåerna som ändrats men också det s.k. taket för högsta ersättningsgrundande inkomst. Framförallt tycks det vara bestämningen av taket som varit utgångspunkt för lanseringen av kompletterande arbetslöshetsförsäkring på den privata försäkringsmarknaden.

Under slutet av 1990-talet lanserade försäkringsbolaget Accept en ny arbetslöshetsförsäkring på den svenska marknaden. Försäkringen avsåg att ge arbetslöshetsersättning på månadsinkomster upp till 53 000 kronor. Under slutet av år 2000 lanserade SACO tillsammans med försäkringsbolaget SalusAnsvar (SACO Inkomstförsäkring) en arbetslöshetsförsäkring med en månadsinkomst på 40 000 kronor som maximalt försäkrat belopp.

Kvalificeringsreglerna i dessa försäkringar är relativt strikta med 270 dagars respektive 18 månaders kvalificeringstid (innan försäkringen kan börja gälla). Även karenstiderna är relativt väl tilltagna (40 respektive 20 dagar) samtidigt som utbetalningstiden bestämts till maximalt ett år. Dessa vidtagna försiktighetsmått (och andra här inte nämnda) i utformningen av den privata arbetslöshetsförsäkringens villkor är naturligtvis ett utslag av försäkringsekonomiskt risktänkande. Arbetslöshetsförsäkringen är en svårberäknad försäkringsrisk eftersom arbetslöshetsrisken är beroende av ett flertal faktorer, som varken den försäkrade eller

försäkringsbolaget är herre över – främst förstås den allmänna konjunkturen på arbetsmarknaden. Och återigen, även en arbetslöshetsförsäkring med frivillig individuell anslutning framtvingar från försäkringsbolagets sida vissa regler för att minska moturvalsproblemet, dvs. risken för att endast de i riskzonen för arbetslöshet ansluter sig.

Anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen i det ena bolaget (Accept) torde vara minimal eftersom de årliga premieintäkterna under år 1999 uppgick till endast 3,5 miljoner kronor och försäkringsersättningarna till 269 580 kronor medan driftskostnaderna motsvarade närmare 1,2 miljoner kronor. Verksamheten i det andra bolaget för arbetslöshetsförsäkring (SACO Inkomstförsäkring) startade så sent som hösten 2000 och har fram till våren 2001 drygt 5 000 försäkringstagare. Till dags dato är alltså komplementären privat arbetslöshetsförsäkring en synnerligen begränsad företeelse.

Med tanke på det takproblem som vidhäftar den lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen i det att allt fler inkomsttagare överskrider taket samtidigt som arbetslöshet inte endast är kännetecknande för enbart lågutbildade med lägre inkomster, är det emellertid inte osannolikt att det kan komma att framföras krav på mer omfattande kompletteringar (försäkring med högre täckningsgrad, flera försäkrade) av de lagstadgade arbetslöshetsförsäkringen. I maj/juni 2001 har Svenska Industritjänstemannaförbundet (SIF) inte endast framfört tankar på en kompletterande arbetslöshetsförsäkring utan också begärt koncession för att driva sådan verksamhet.

2.4.9. Tandvårdsförsäkring

Allmän tandvårdsförsäkring

Den allmänna tandvårdsförsäkringen infördes 1974. Dessförinnan tillämpades inom den privata tandvården en fri prissättning med prestationsanknutna arvoden. I folktandvården betalade patienterna enligt en taxa. Syftet med tandvårdsreformen under 1970talet var att det skulle vara möjligt för stora delar av befolkningen att erhålla tandvård. Motsvarande motiv framfördes vid införande av folktandvården under slutet av 1930-talet.

Sedan den infördes har tandvårdsförsäkringen succesivt kommit att ersätta en allt mindre del av de samlade kostnaderna. Under

1990-talet har frågan om reform av tandvårdsförsäkringen återkommande diskuterats. Inom socialdepartementet tillsattes 1992 en arbetsgrupp för översyn. En proposition med förslag till riktlinjer för ett förändrat ersättningssystem avlämnades i 1994, men propositionen avslogs av riksdagen. I beslutet ingick dock en beställning till regeringen på ett nytt förslag. Återigen drogs proposition tillbaka. I vårpropositionen (1995/96:150) redovisade regeringen sin avsikt att tandvårdsförsäkringen väsentligt skulle begränsas från och med 1998 samtidigt som regeringen skulle föreslå en reviderad åtgärdstaxa från 1996. 20

Tandvårdsförsäkringens budgetram sänktes från 1993 års nivå på 3,8 miljarder kronor till 1,9 miljarder kronor för år 1997. I den nya taxan betalade patienten hela arvodet för tandvårdsbehandlingen upp till och med 700 kronor. Därefter betalade patienten 65 procent och försäkringskassan 35 procent upp till en total arvodeskostnad på 13 500 kronor. Ovanför denna gräns betalade patienten 30 procent och försäkringen 70 procent av arvodeskostnaden. Under 1999 reformerades tandvårdsförsäkringen återigen, nu med en föreslagen budgetram på 1,3 miljarder kronor. Varje tandvårdsåtgärd subventioneras med ett fast belopp för varje åtgärd. Högkostnadsskydd infördes och även fortsättningsvis är tandvården för barn och ungdomar kostnadsfri (Riksförsäkringsverket 1999:169).

Avtalad tandvårdsförsäkring

Inom det avtalade försäkringsområdet finns ingen särskild tandvårdsförsäkring.

Privat tandvårdsförsäkring

Mot bakgrund av de förändringar som vidtagits inom den allmänna tandvårdsförsäkringen lanserade ett par svenska försäkringsbolag i mitten av 1990-talet individuell tandvårdsförsäkring. Anslutningen skulle vara individuell och prövas mot den försäkrades tandstatus. Försäkringen syftade till att täcka vissa tandvårdskostnader, men också till att förmå den försäkrade att bete sig preventivt, dvs. att återkommande göra tandläkarbesök. Lanseringen av försäkringen

20Ds 1997:16, Burén & Lagercrantz 1998.

fick en viss uppmärksamhet, men både omfattningen på anslutningen och tandvårdsförsäkringens ekonomi resulterade i att de bolag som lanserade försäkringen relativt snabbt drog sig bort från denna delmarknad.

Tandvårdsförsäkringen speglar den privata försäkringens balansgång i fråga om försäkringsrisk och moturval. Motsvarande problematik kännetecknar för övrigt också andra försäkringsområden som sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring, om än kanske inte i lika hög grad. Det kan nämligen antas att de kunder som lockas av tandvårdsförsäkring är kunder med redan dålig tandstatus, vilket snabbt kunde resultera i försäkringsfall (skadefall). Att enbart erhålla kunder med dålig tandstatus är försäkringsekonomiskt ogynnsamt för ett försäkringsbolag. Därför fordras särskilda inträdes- eller anslutningsregler. Med allt för hårda eller restriktiva sådana inträdesregler i försäkringen (t.ex. hälsoprövning) riskerar de kunder som mest intresserar sig för försäkringen att inte medges inträde (anslutning) alls. Alltså riskerar anslutningen till försäkringen att bli begränsad.

De kunder som å andra sidan är mer eller mindre medvetna om sin relativt goda tandstatus finner ingen lockelse i att ansluta sig till försäkringen eftersom de redan på förhand vet att behovet av försäkringen knappast är akut. De finner det privatekonomiskt mer fördelaktigt att vänta med anslutningen, vilket resulterar i att försäkringsbolaget inte i tillräcklig omfattning kan sprida de ekonomiska riskerna. Försäkringsgrenen läggs ner.

Den privata och individuella tandvårdsförsäkringen speglar alltså den frivilliga försäkringens klassiska dilemma: Att verka som komplementär till den sociala försäkringen är försäkringsekonomiskt ogörligt, om inte försäkringsriskerna kan spridas mellan både hög- och lågrisker.

2.4.10. Sjukvårdsförsäkring och övrigt

I denna rapport ingår inte en beskrivning av hälso- och sjukvårdens utveckling under 1990-talet (om den utvecklingen, se SOU 2000:3). Utvecklingen inom hälso- och sjukvården har dock haft bäring på den privata försäkringen. Debatten om den svenska sjukvårdens kvalitet

och tillgänglighet har nämligen under senare år varit ihållande. Flera privata försäkringsbolag har också sedan länge försökt att bryta sig in på den marknaden genom att erbjuda sjukvårds-

försäkring, en försäkring som främst bör betraktas som en ”tillgänglighetsförsäkring”. Det centrala med den försäkringen är således att den försäkrade vid sjukdom snabbt och obehindrat skall erhålla undersökning och behandling. Det innebär att försäkringsbolaget har avtal med en sjukvårdsproducent. Det kanske helt avgörande inslaget i försäkringen är således, att den försäkrade slipper ställa sig i kö för behandling och vård.

Anslutningen till försäkringen är frivillig och individuell. Omfattningen av anslutningen till försäkringen på den svenska marknaden är fortfarande begränsad – om än tillväxttakten i försäkringsbeståndet varit relativt stabil under åren. Det bör också noteras att sjukvårdsförsäkringen måhända främst efterfrågas av verkställande ledningspersonal eller andra nyckelpersoner i företag, alltså är försäkringen relaterad till anställningskontrakt.

I Sverige lanserades sjukvårdsförsäkring under 1980-talet. År 1985 fanns 2000 sådana försäkringar, 1990 ca 23 000, i mitten av 1990-talet hade antalet fördubblats till 47 000 försäkringar och år 2000 hade antalet försäkringar stigit till ca 115 000 försäkringar (se Figur 1). Det är numera en handfull försäkringsbolag som marknadsför sådan försäkring. Nära knuten till hälso- och sjukvårdens utveckling är frågan om äldrevården och –omsorgen. Även här har den privata försäkringen visat visst intresse, se Försäkringsförbundet nedan.

Figur 1. Antalet privata sjukvårdsförsäkringar 1990–2000

Källa: Data direkt från Folksam och Länsförsäkringar

Inom den sociala försäkringen har andra förmånsslag utsatts för olika förändringar dels i villkor för ersättning, men också i ersättnings- eller kompensationsnivåer. Det gäller t.ex. föräldraförsäkringen, barnbidragen, underhållsstöd, andra bidrag som bostadsbidrag och vårdbidrag. Det bör också nämnas att läkemedelsförmånen reformerats vilket resulterat i ökade kostnader för de läkemedelsbehövande.21

2.5. Förändringarna och relationer mellan försäkringsområdena

2.5.1. Huvuddragen i förändringarna

Inom varje viktigt förmånsslag var ändringarna många under 1990talet. Villkor ändrades efter det att skadefall inträffat (vilket i försäkringssammanhang betraktas som anmärkningsvärt), ersättningsvillkor försämrades (särskilt när det gäller sjukersättningen under periodens inledande skede och inom arbetsskadeförsäkringen), diskussionen om ersättningsgrundande inkomst (den s.k. golv- och takdiskussionen) tog fart och allt fler grupper fick

21 Om läkemedelskostnadernas utveckling m.m., se SOU 2000:86. 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000

1990 1992 1994 1996

2000

svårt att kvalificera sig för försäkringsskydd (främst måhända på grund av att särskilt yngre fick svårigheter att komma in på arbetsmarknaden och stora flyktingkohorter tillkom). Till det kom medvetenheten om den demografiska utvecklingen som resulterade i en diskussion om de långsiktigare problemen att finansiera socialförsäkringen och andra offentliga åtaganden. Sammantaget resulterade detta i en uppfattning om att den sociala försäkringen var otydlig, osäker och instabil både vad gällde omfattning och täckningsgrad. En följd av detta kan vara att attraktionskraften i andra försäkringslösningar tilltagit som en konsekvens.

Ändringarna inom de olika förmånsslagen skall naturligtvis sättas i samband med den statsfinansiella krisen. Med närmast skenande underskott i statsfinanserna utgjorde socialförsäkringssystemet och transfereringarna till hushållen viktiga områden för översyn. Inom särskilt tre områden har förändringarna varit betydelsefulla – ändringarna av ersättningsnivåerna inom den allmänna sjukförsäkringen under periodens inledande skede, de ändrade villkoren inom arbetsskadeförsäkringen och naturligtvis den omfattande pensionsreformen. Sjukersättningsnivåerna kom emellertid att justeras uppåt igen. Till det bör noteras att en stor del av individerna i arbete innehar kompletterande ersättning inom ramen för den avtalade försäkringen – detta gäller individer med inkomster såväl under som över 7,5 prisbasbelopp.

Inom arbetsskadeförsäkringen har regelförändringarna under början av 1990-talet resulterat i dramatiskt fallande antal godkända arbetsskador, särskilt då inom området arbetssjukdomar. Arbetsskadeförsäkringen har med avseende på arbetssjukdomar i det närmaste blivit en nullitet. Här lämnas ett uppenbart utrymme för annan försäkring när det gäller arbetssjukdomar. Likaså lämnas utrymme på ersättningsnivåsidan, inte endast när det gäller arbetsskador, utan också när det gäller sjukpenning. Dock infördes särskilda begränsningsregler i början av årtiondet, som begränsade utrymmet för avtalade tillägg. Mot slutet av årtiondet kom allt fler över de förmånsgrundande taken men dessa torde med automatik ha kompenserats av existerande avtal för dem som omfattats av dessa.

Det tredje området med betydande förändringar är pensionssystemet. Debatten kring denna systemförändring har varit omfattande i form av kritik, dels kring själva förändringsprocessen,

dels till systemets faktiska utformning.22 Emellertid bör påpekas att det nya reformerade pensionssystemet utformats med syfte på stabilitet i avgifterna, dvs. med motivet att få kontroll över systemets framtida kostnadsutveckling.23 Inte minst av demografiska skäl är det syftet självfallet vällovligt. Till det bör noteras att reformen är ett resultat av politiska kompromisser (fempartiöverenskommelse). Inom pensionssystemet är två områden värda uppmärksamhet: Systemutformningen riskerar resultera i att kunskapen om framtida pensionsnivåer blir otillräcklig. Systemet är således genomskinligt i avseende på avgifterna, men mindre genomskinligt i avseende på förmånerna, särskilt gäller detta naturligtvis för yngre försäkrade. Det andra området värt uppmärksamhet är systemets knytning till aktiemarknaden i form av val av kapitalförvaltare och olika slag av fonder. Här bör påpekas att sådant sparande generellt sett är mycket informationskrävande, vilket också kan resultera i begränsad genomskinlighet i systemet.24Minskad genomskinlighet kan resultera i ökad osäkerhet om de framtida pensionsnivåerna, vilket i sin tur kan resultera i att pensionsspararna lockas till kompletterande alternativa pensionslösningar på den privata marknaden.

2.5.2. Återverkningarna

Den fråga som nu kan ställas är om förändringarna inom den sociala försäkringen resulterat i omvälvande förändringar inom de övriga två försäkringssystemen avtalad och annan privat försäkring. Den kanske viktigaste förändringen inom avtalad försäkring är systemförändringarna i pensionssystemen i form av en fortgående förändring från förmånsbestämt till avgiftsbestämt system. Den förändringen torde i allt väsentligt vara en effekt av motsvarande förändring inom den sociala försäkringens pensionssystem.

En avgörande effekt av de förändringarna, sammantagna, torde bli att de framtida pensionsnivåerna blir svåra att överblicka, åtminstone för den pensionssparare som har relativt lång tid kvar till pensionen. Ytterligare en viktig effekt är att informationsbehovet runt de nya pensionssystemen kommer att öka i betydande

22 Se t.ex. Scherman 2000. 23 För den stabiliteten står ändringen från förmånsbestämt till avgiftsbestämt system, indexeringen under intjänandetiden och det s.k. delningstalet som med ändringar i återstående livslängder automatiskt justerar pensionsnivåerna. 24 Om information och sparande i aktier, se Rydén & Norgren, DN-Debatt, 2001.06.07.

utsträckning. Ett avgörande skäl för det är, att var och en har möjligheter att pensionsspara i fonder av olika slag.

Det är dock sannolikt så, att det privata pensionssparandet knappast ökat enbart som en direkt följd av 1990-talets pensionsreform. Andra faktorer som också har varit avgörande för den sparandeökningen identifierades ovan.

Inom annan privat försäkring har förändringarna inom den sociala försäkringen resulterat i ökade aktiviteter från de privata försäkringsbolagens sida. De aktiviteterna har varit synliga på flera plan i form av att olika försäkringsbolag och Försäkringsförbundet (se nedan) lämnat förslag på alternativa trygghetslösningar, att man deltagit i den allmänpolitiska debatten (den försäkringspolitiska särskilt) och satsat på relativt omfattande marknadsföringsaktiviteter kring olika kompletterande försäkrings- och sparandeprodukter.

Inom områdena arbetslöshetsförsäkring och tandvårdsförsäkring har marknadsframgångarna för nya produkter praktiskt taget uteblivit. Här har de privata försäkringsbolagen misslyckats. Inom sjukvårds(kostnads)försäkringens område tillväxer marknaden, men antalet försäkrade är fortfarande vid 1990-talets slut relativt begränsat. Försäkringen riktas högst sannolikt främst till egenföretagargrupper. Det har inom ramen för denna rapport inte varit möjligt att undersöka om ökningen av antalet sjukvårdskostnadsförsäkringar varit ett resultat av nedskärningar inom vård och omsorg eller om tillväxten, om än begränsad, står i relation till faktiska förändringar inom sjukvården. Återigen kan möjligen antas att en inte obetydlig del av försäkringens utveckling förklaras av den privata försäkringens marknadsföring och den allmänna debatten om sjukvårdsområdet. Inom den frivilliga sjukförsäkringens område har tillväxten varit markerad, vilket med stor säkerhet är en direkt följd av förändringar inom den sociala sjukpenningförsäkringen.

Den mest omvävlande förändringen torde ha varit en effekt av reformeringen av det allmänna pensionssystemet med införande av premiepensionen, som de privata försäkringsbolagen och andra kapitalförvaltare gavs möjligheter att hantera. Därmed kan det finnas anledning att belysa ytterligare ett par områden knutna till den försäkringsmässiga utvecklingen under 1990-talet, nämligen att något beröra Försäkringsförbundets agerande och några av de alternativa trygghetsmodeller som diskuterats under 1990-talet.

2.5.3. Försäkringsförbundet

En inte obetydlig aktör för att försöka få till stånd överföringar av försäkringsrisker (och därmed överföring av avgifter/premier) från det allmänna systemet till den privata försäkringens sfär är Försäkringsförbundet, dvs. intresse- eller branschorganisationen för privata försäkringsbolag på den svenska försäkringsmarknaden. Tre försäkringsområden tycks särskilt stå i centrum för Försäkringsförbundets intresse: arbetsolycksfallsförsäkring, vårdförsäkring i olika former och överflyttat ekonomiskt ansvar i samband med trafikskada.

Arbetsolycksfallsförsäkring. Försäkringsförbundet förordar en uppdelning av arbetsskadeförsäkringen för att skapa en renodlad arbetsolycksfallsförsäkring att handhas av privata försäkringsgivare.

Arbetsskada som leder till sjukdom skulle således inte ingå i denna försäkring. Den beräknade premie- eller avgiftsvolymen för en sådan försäkring uppskattas till mellan 7 och 8 miljarder kronor per år. De viktigaste motivet för ett sådant förslag anses vara den privata försäkringens incitament för att förebygga skador. I det sammanhanget kan antas att avgifterna/premierna kommer att sättas differentierat. När det gäller arbetsskadeförsäkring har även Skandia presenterat ett förslag till reformerad arbetsskadeförsäkring (Skandia 1994).25

Privata vårdförsäkringar. Försäkringsförbundet förespråkar utökning av marknaden för vårdförsäkringar av olika slag. Inriktningen skulle resultera i ökad valfrihet för kunderna och kanske framförallt snabbare vård. Man menar också att intresset för sådana lösningar kan komma att öka också hos arbetsmarknadens parter.

Sannolikt antar man att vårdförsäkring kan komma att bli ett allt mer viktigt inslag i löne- och anställningsförhållandet. I Försäkringsförbundets regi har också äldreomsorgsförsäkring diskuterats (Örtendahl & Grip 2000). Motiven för en sådan försäkring skulle bygga på resonemang kring effekterna av den demografiska utvecklingen som riskerar att ekonomiskt belasta den yngre generationen särskilt hårt, den medicinska utvecklingen som kan resultera i ökade medellivslängder än de antagna och att de framtida äldres krav på kvalitet i boende, omsorg och vård kommer att vara betydligt skarpare än de krav som ställs av dagens äldre.

Utökat trafikskadeansvar. Vid trafikskada finansieras vissa kostnader av det allmänna, t.ex. sjukvårdskostnader. Idén är att trafiken

25 Skandia presenterade också förslag till pensionsreform, se Skandia 1991.

och trafikförsäkringsbolagen ska överta vissa av dessa kostnader efter den akuta sjukperioden, främst den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Därigenom skulle försäkringsbolagens kostnader, dvs. försäkringstagarnas kostnader, ökad från 5 till närmare 9 miljarder kronor per år. Förslaget skulle alltså minska det allmännas kostnader medan motsvarande kostnader skulle belasta försäkringsbolag och trafikanter. Från ett statsfinansiellt perspektiv skulle ett sådant förslag kunna verka lockande, men förslaget är inte oantastligt. Kostnadsökningen skulle naturligtvis inte fördelas jämnt på de trafikförsäkrade. Högrisktrafikanter, särskilt de yngre, skulle få vidkännas betydande avgiftshöjningar samtidigt som selekteringen av trafikriskerna med stor säkerhet skulle öka.

Sammantaget kan alltså sägas att Försäkringsförbundet driver vissa specifika försäkringsfrågor för att vidga de privata försäkringsbolagens verksamhetsfält. De aktiviteterna från Försäkringsförbundets sida är naturligtvis fullt legitima och ligger rimligen inom ramen för en intresse- eller branschorganisations uppgifter. Försäkringsförbundet kan därför förväntas företräda de privata försäkringsbolagens intressen i syfte att vidga den privata försäkringens roll – oavsett vad som händer med de offentliga systemen.26 Återigen bör noteras att mot dessa legitima branschsträvanden står en annan högst legitim samhällelig kraft, nämligen de på demokratiska grunder beslutade offentliga försäkringslösningarna. Det är i samspelet och konflikterna mellan dessa olika sfärer som utseendet på det samlade försäkringsskyddet formas.

2.6. Tre alternativa trygghetsmodeller

Vid sidan om huvudfåran i debatten om utformningen av den framtida svenska välfärden pågår också en mer undanskymd diskussion, nämligen den om alternativa trygghetsmodeller som medborgarlön, medborgarkonto och den s.k. grundtrygghetsmodellen. Dessa tre modeller till reformering av välfärdssystemen, särskilt då transfereringarna, har olika karaktär. Medborgarlön kan betraktas som ett renodlat fördelningssystem medan medborgarkontot mera inriktas på fördelning av resurser över livscykeln. Grundtrygghetsmodellen kan (beroende hur den utformas) snarast ses som ett mellanting mellan dagens system och medborgarlön.

26 I det sammanhanget bör kanske också individuellt kompetenssparande nämnas, se SOU 2000:51 och SOU 2000:119.

Något bör nämnas om dessa modeller eftersom de – i likhet med avtalad och privat försäkring – ventilerats som alternativ till den sociala försäkringen.

2.6.1. Medborgarlön

Den internationella debatten om medborgarlön – medborgarlön (i litet olika tappningar) kallas bl.a. basic income (BI), state bonus, social wage, guaranteed income, citizen’s wage, existence income, bürgergeld – har under några årtionden varit relativt omfattande, kanske främst i Holland, och har historiska rötter långt tillbaka i tiden. Det var också i Holland som debatten om medborgarlön tog fart i mitten av 1970-talet. Även politiker, fackföreningsrörelse och framstående nationalekonomer som Jan Tinbergen, James Meade och Milton Friedman har visat frågan intresse.27 Sedan 1986 anordnas till och med kongresser under temat medborgarlön. Den 8:e medborgarlönekongressen hölls i Berlin i oktober 2000.

Här redogörs i korthet för medborgarlön såsom idén presenterats i Sverige. Och utmärkande för ett medborgarlönesystem i denna tappning kan sägas vara följande28 :

1. Medborgarlön utges till alla vuxna medborgare (från 18 års ålder) och skall betraktas som en medborgerlig rättighet. Medborgarlönen utbetalas oavsett privata förhållanden och oberoende om man har (eller vill ha) ett fast arbete eller inte. Medborgarlönen är alltså inte en rättighet man tillskansar sig genom traditionellt lönearbete utan som medborgare. Medborgarlön är inte en förmån enligt inkomstbortfallsprincipen.

2. Medborgarlönen skall vara så stor att den är möjlig att leva på, om än på en begränsad materiell nivå. Beloppet bör kunna ligga på ca 7 000 kronor skattefritt per månad eller 84 000 kronor

27 Miljöpartiet i Sverige arbetar för en form av medborgarlön, som Per Garthon redan under 1980-talet propagerade för. Ett förslag om en allmän medborgarlön har därtill föreslagits av vänsterpartiets Carin Högstedt och moderaternas Bo Frank, se DN-debatt 2000.01.11. I tidningen Arbetet 2000.01.26 rubricerades en artikel av doktoranden i historia Hans Dahlkvist med orden: ”Medborgarlön – den största idén och den viktigaste reformfrågan sedan demokratins införande.” Genom medborgarlön, påpekas det, frigörs människans lutherans-ka plikt att arbeta. Åke Elmér påpekar i Arbetet den 2000.02.10 att medborgarlön började diskuteras på 1960-talet i Sverige och att diskussionen då redan pågått i England sedan 1940-talet, där benämnd som ”national dividend”. 28 Här följs Ekstrand 1996 och 1995. En sammanställning över den svenska debatten om medborgarlön, se Jansson 2000. Intressanta inlägg om medborgarlön, se nyutkomna boken

Den sociala frågan; om arbete, inkomst och rättvisa. Se Kildal 2001.

skattefritt per år. Här är det kanske alltför lätt att associera förslaget till ett mer renodlat socialbidrag; storleken på medborgarlönen blir då en parallell diskussion till socialbidraget och den s.k. socialbidragsnormen. Utgångspunkten är således ett slags grundskydd, eller grundlön, lika till alla vuxna medborgare.

Införande av medborgarlön resulterar, anser förespråkarna, i flera positiva effekter: Den första: Medborgarlönen ger en större personlig frihet för den enskilde, var och en kan inrätta sin tillvaro efter eget önskemål; medborgarlön ger större möjligheter för den enskilde att själv välja att arbeta eller inte. Det centrala i denna punkt är således önskan om ökad medborgerlig frihet, medborgarna kommer att kunna välja livsprojekt på ett friare sätt än idag. Den andra: Medborgarlönen förstärker det sociala skyddsnätet, vilket innebär att en stor del av det arbete som idag utförs av den offentliga sektorn kommer att utföras som oavlönat arbete. Med medborgarlön måste vi, vare sig vi vill det eller inte, ta ett större direkt ansvar för varandra. Det centrala här tycks vara återupprättandet, eller återskapandet, av det civila samhället. Den tredje: Medborgarlönen förhindrar social utslagning och bidrar till social integration och därmed till social fred. Ett samhälle där människor inte utesluts, påpekas det, är ett samhälle som hänger ihop. Denna effekt av medborgarlön är således en konsekvens av förstärkningen av det lokala samhället.

Dessa punkter betraktas som centrala för idén om medborgarlön. Det avgörande är kanske att medborgarlön är en resa långt från det traditionella lönearbetet. Idén om medborgarlön bygger på att vi lagt industrialismen bakom oss och redan gått in i det postindustriella samhället. De värderingar vi förbundit med industriellt arbete betraktas inte som relevanta i framtiden. Arbetssamhällets tid är förbi. Och förespråkare för medborgarlön uppmärksammar oss på samhällsvetare som anser att arbetslösheten mycket väl kan vara 50 procent inom en inte alltför avlägsen framtid. Medborgarlön är alltså en metod för att avdramatisera arbetslösheten – och, tydligen, en metod för att finansiera arbetslösheten (i dagens termer). Medborgarlön, likt andra modeller, kan naturligtvis utformas på olika sätt. Det vanligaste är dock att medborgarlönen utges villkorslöst, dvs. utan direkta motprestationer från medborgarnas sida, men den kan också avräknas mot inkomst, vilket alltså är ett annat slag av medborgarlön än den direkt villkorslösa.

2.6.2. Medborgarkonto

När medborgarlönen framstår som en ren fördelningspolitisk operation – lika grundlön till alla – framstår medborgarkontot som en betydligt mer renodlad individualisering av dagens socialförsäkringssystem. Medborgarkontots karaktärsdrag är att dagens avgifter och skatter som disponeras av staten (i t.ex. socialförsäkringssystemet) i stället för att inbetalas till statskassan skall inbetalas på ett individuellt sparkonto, som var och en individ själv därefter disponerar över. Dispositionsrätt över kontot ges vid sjukdom, läkarbesök, vid barnafödande, vid arbetslöshet osv. De medel som kvarstår på kontot vid tidpunkten för ålderspensioneringen skall nyttjas som pension. I de fall medlen på kontot inte räcker till, skall det individuella kontot kompletteras med en form av utfyllnad på viss lägsta nivå både under aktiv period och under ålderspensioneringen.29

Det karaktäristiska för medborgarkonto kan sägas vara följande:

1. Ett medborgarkonto är för det första ett tvångssparande. SAF föreslår att avgiften till kontot bör ligga på 20 procent av lönen, dock högst 50 000 kronor i årlig insättning, vilket betyder ett lönetak på 250 000 kronor. Obligatoriet är centralt när det gäller kontoidén. Kontoidén skiljer sig på denna punkt inte alls från nuvarande svenska socialförsäkringssystem som också det är helt obligatoriskt. I det avseendet ökar inte medborgarnas frihetsgrad med medborgarkonto.

2. Medborgarkonto är dessutom avgifts- och skatteväxling: I stället för avgifter (eller skatter) till ålderspensionsförsäkring, sjukförsäkringspremier och avgifter till arbetslöshetsförsäkring sätts motsvarande medel in på konto. Medborgarkonto innebär en växling från skatter och avgifter till statskassan till avgifter i form av tvångssparande som inbetalas på ett individuellt konto. Medborgarkontot innebär alltså en växling från betalning till statskassan (allas konto) till betalning till en individkassa (det egna kontot). Kontoinnehavaren skall därefter använda tillgångarna på kontot när t.ex. sjukdom, arbetslöshet och ålderdom inträffar. Medlen på kontot kan också användas för läkemedel och sjukvårdsavgifter o.dyl., eller för framtida utbildning eller kompetensutveckling – om man så vill.

29 Om medborgarkonto, se Fölster 1994a, 1994b och 1996. Se SAF 1998 och Skattebetalarnas förening 1997.

3. Man kan också säga att ett medborgarkonto i allt stort liknar, eller är, ett flexibelt pensionssparande i den meningen att uppsamlat sparkapital, som annars skulle användas för ålderdomen, också kan användas för andra händelser i livet, t.ex. vid sjukdom och föräldraskap eller för betalning av vissa samhälleliga avgifter. Det är knappast någon dramatisk skillnad mellan medborgarkonto och ett helt vanligt, traditionellt, men flexiblare, pensionssystem.

2.6.3. Grundtrygghetsmodellen

Modellen för grundtrygghet i transfereringssystemen bygger på en annan inriktning än medborgarkonto, och kan samtidigt till viss del sägas likna medborgarlönen. Huvudinriktningen är att försöka skapa ett ersättningssystem där var och en individ erhåller en grundersättning på sådan nivå, att den täcker det väsentligaste för varje individ att leva på. Ersättningen bör utformas lika till alla, vilket därmed vanligen innebär lägre ersättning för medel- och höginkomsttagare och vanligen något högre ersättning för dem med lägre inkomster.

Grundtrygghetsmodellen kan i likhet med de andra alternativa trygghetsmodellerna utformas litet olika.30 Den avgörande tanken med grundtrygghet är dock att staten eller det offentliga skall svara för ett system som värnar vissa grundersättningsnivåer. Ersättningar utöver dessa nivåer bör enligt förespråkarna lämnas till andra försäkringsområden, dvs. till marknaden.

2.6.4. Trygghetsmodellernas likhet

De olika alternativa trygghetsmodellerna förefaller vid första påseendet relativt olika. Emellertid finns också påtagliga likheter mellan modellerna. Till det kommer att förespråkare för de alternativa modellerna väger in både inkomstrelaterade ersättningar och kontantpåfyllnadsprincipen (en form av minimiersättning) i

30 De politiska partier som föreslagit någon form av grundtrygghetsmodell är centerpartiet och miljöpartiet. Miljöpartiet vill låta grundtrygghetsmodellen vara en övergångslösning till medborgarlön, som man menar bör kunna införas senare. Centerpartiet tycks föreslå en grundtrygghetsmodell med obligatorisk komplettering liknande dagens socialförsäkringssystem. Andra förespråkare för någon form av grundtrygghetsmodell, se Feldt (1994) och Isaksson (1993; 1994).

systemen. I alla tre systemen medborgarlön, medborgarkonto och grundtrygghet kan var och en medborgare komplettera sitt försäkringsskydd endera privat eller genom avtalade försäkringslösningar. Centerpartiet menar till och med att de inkomstrelaterade ersättningarna i princip skall utformas som dagens, dvs. i obligatoriska former. Även när det gäller alternativen medborgarlön och medborgarkonto ges utrymme för kompletterande försäkringslösningar. Det noterbara är dock att förespråkarna för samtliga modeller tycks anamma en grundersättningsnivå, alltså en form av miniminivå. Till det kommer att förespråkarna inte bortser från kompletterande inkomstrelaterade förmåner.

Emellertid, vid en närmare granskning av respektive alternativ modell tycks effekten kunna bli den, att de mest riskutsatta individerna (långtidsarbetslösa och långtidssjuka) systematiskt tycks hamna på just minimiersättningsnivåer (möjligen med undantag av grundtrygghetsmodell med obligatorisk komplettering av inkomstrelaterade ersättningar).

2.7. Sammanfattande slutsatser

Ett försök att nedteckna vissa slutsatser om 1990-talets utveckling när det gäller försäkring på välfärdsområdet måste i hög grad bli tentativa till sin karaktär. Fokus är i det följande riktat på de förändringar som skett inom den sociala försäkringen och dess effekter och påverkan på den privata försäkringens område. Det bör också uppmärksammas att företeelser inom den privata försäkringen sannolikt påverkat utformningen av delar av den sociala försäkringen under 1990-talet. Här iakttar vi således en ömsesidig påverkan.

1990-talet skiljer sig från tidigare årtionden efter andra världskriget i så måtto att den privata försäkringen erövrat nya områden från den sociala försäkringen. Under tidigare årtionden gällde det omvända. Med den allmänna sjukförsäkringsreformen 1955, ATP 1960 och med kompletterande reformer under 1970-talet som tandvårdsförsäkringsreformen, fångade den sociala försäkringen in tidigare viktiga områden för den privata försäkringen. På motsvarande sätt (om än inte i lika stor utsträckning) har den avtalade försäkringen genom årtiondena minskat på den privata försäkringens arbetsfält genom kompletterande sjukförsäkrings-, ålderspensions- och efterlevandeskydd (som ITP, STP och TGL).

I flera avseenden är 1990-talet således ett trendbrott. Under 1990-talet har utrymme för kompletteringar av försäkring inom det privata området ökat. Så har skett inom sjukförsäkringen, ålderspensionen, efterlevandeskyddet och inom området arbetslöshet. Så har skett också inom arbetsskadeförsäkringsområdet och inom tandvårdsförsäkringens område. Även tycks försäkringsbolagens marknadsföring av privat sjukvårdsförsäkring ha ökat, samtidigt som också behovet av en äldreomsorgsförsäkring i privat regi diskuterats.

Omfattningen av de kompletteringsbehov som uppkommit är ibland svår att uppskatta, särskilt gäller detta inom pensionsområdet. I flera fall är det också komplicerat att avgöra i vad mån en negativ socialförsäkringsreform (striktare villkor för ersättning och/eller lägre kompensationsnivåer) per automatik kompenseras inom den privata försäkringens område. Det kan antas att det individuella pensionssparandet ökat till viss del beroende på 1990talets pensionsreform (åtminstone torde fokus på pensionsfrågan kunna ha viss betydelse), men samtidigt bör noteras att ökningen av pensionssparandet påbörjades redan under tidigt 1980-tal. Andra faktorer än 1990-talets pensionsreform har sannolikt varit minst lika, om inte mera, avgörande för det ökade pensionssparandet. Sådana faktorer är ökat produktutbud – fondförsäkring, IPS, och annat fondsparande. Lägg därtill den omfattande marknadsföringen av produkterna från försäkringsbolagens och den övriga finansiella sektorns sida. En annan faktor är av demografisk natur i det att allt fler individer nått sparbenägen ålder. En tredje är kvinnornas ökade intresse för pensionssparande.

Inom andra områden har kompletteringsutrymmet varit mera påtagligt. Detta gäller kanske särskilt inom sjukpenningförsäkringens område, där den privata försäkringen haft något av en renässans under 1990-talet. Här har inte endast individuella försäkringslösningar ökat i volym utan också marknaden för gruppsjukförsäkring. Orsaken till det senare är att vissa fackförbund varit måna om att kompensera sina medlemmar för försämringar inom den sociala försäkringen.

Den avtalade försäkringen har dock inte fångat in alla områden där behovet torde ha ökat under 1990-talet. Skälen till det är troligen främst fyra: För det första är försäkringslösningar, knutna till parterna på arbetsmarknaden, kollektivavtalsbundna. Det ligger i kollektivavtalets natur att inte allt för snabbt vidta förändringar av befintliga avtal. Förändringar av t.ex. pensionsavtalen är vanligen en

relativt långvarig, i alla händelser en flerårig, process. Ett andra viktigt skäl, särskilt från fackföreningarnas sida, är att man inte allt för snabbt önskar kompensera en försämring inom den sociala försäkringen, eftersom en sådan åtgärd sannolikt kan komma att sätta hinder i vägen för en förbättring inom den sociala försäkringen. Detta resulterar vidare i att den privata försäkringen ges ett visst handlingsförsprång, åtminstone kortsiktigt. Ett tredje skäl är att kompletteringar inom det avtalade försäkringsområdet är ett led i förhandling mellan parterna på arbetsmarknaden. Ökade avgifter inom förhandlingsområdet tär på det direkt förhandlingsbara löneutrymmet. Och att de grupper som bär på de största riskerna, och får de högsta premierna, också är de som har de lägsta lönerna. Ett fjärde skäl är att lagstiftaren förbjudit viss komplettering av den sociala försäkringen, såsom skett när det gäller sjukförsäkringen.

Här bör dock påpekas att de senare årens förändringar inom avtalspensionsområdet – SAF-LO-området och inom kommuner och landsting – till dels kan ses som direkta kompletteringar av den allmänna pensionen. Nyligen har parterna inom kommuner och landsting kommit överens om en avsättning på 4 procent av lönen för framtida pension, vilket, jämfört med premiepensionens 2,5 procent, bör betraktas som ett inte obetydligt komplement och dessutom en betydande del av förhandlingsutrymmet.

Inom pensionsområdet kan vi därutöver iaktta en viss följsamhet i produkt- och systemutformningen. Tendensen är en övergång från förmånsbestämda system till avgiftsbestämda. Därtill fonderas avgifterna med valfrihet för pensionsspararen att inte endast välja pensionsförvaltare utan också sparinriktning. Utformningen av det allmänna systemets premiepension har alltså fått sin parallell inom det avtalade försäkringsområdet. Den modellen (med rätt för den försäkrade att välja kapitalförvaltare/försäkringsbolag) skapades dock först inom det avtalade området, nämligen inom ITPsystemet under slutet av 1980-talet (ITPK). Andra influenser eller påverkan är skönjbara. Genom införande av fondförsäkring under början av 1990-talet har den formen för pensionssparande också kunnat nyttjas inte endast inom den sociala försäkringen utan också inom det avtalade försäkringsområdet.

En nyhet under 1990-talet är att den privata försäkringen givits möjligheter att handha delar av den sociala försäkringen. Så har skett inom det allmänna pensionssystemets premiepension där försäkringsbolag och andra kapitalförvaltare efter pensions-

spararnas val sköter placeringarna. Det torde vidare stå klart att de privata försäkringsbolagen strävar efter att ta över eller komplettera den sociala försäkringen och att den privata försäkringsbranschen i vissa fall driver frågor i den riktningen. Skandia presenterade i början av 1990-talet ett (fullfonderat) pensionsförslag, som inte var alldeles olikt den kommande allmänna pensionsreformen. Även inom andra områden lämnas förslag på nya eller nygamla lösningar – t.ex. om kompetenssparande, ett förslag som utretts av statlig utredning och som för närvarande är föremål för remissbehandling (hearing). Det kan antas att förslaget snart kan komma att ligga på lagstiftarens bord. Även har från branschens sida diskuterats en äldreomsorgsförsäkring. I andra sammanhang driver branschorganisationen Försäkringsförbundet frågor om privatisering av vissa försäkringsområden, som arbetsolycksfallsförsäkring, utökat trafikskadeansvar och ökning av antalet vårdförsäkringar. Kampen är klassisk och kan sägas gälla de olika försäkringssfärernas rättmätiga arbetsfält.

Genom förändringar inom den sociala försäkringen har alltså utrymmet för avtals- och privat försäkring ökats. I viss utsträckning har dessa försäkringsområden övertagit detta utrymme, dock inte för alla och inte på alla områden.

Rena misslyckanden och tillkortakommanden från den privata försäkringens sida kan också noteras. Det gäller lanseringen av tandvårdsförsäkringen som snart befanns vara synnerligen bristfällig. Produkten speglade på ett tydligt sätt den privata försäkringens avgörande balansgång, nämligen den mellan hög- och lågriskkunder. Inom arbetslöshetsförsäkringens område har de privata försäkringsbolagen varit återhållsamma. De två bolag som intresserat sig för området har hittills varit måttligt lyckosamma på marknaden. Inom arbetsskadeförsäkringens område vill man uttalat (åtminstone från Försäkringsförbundets sida) överta en arbetsolycksfallsförsäkring, men är knappast alls intresserad av att försäkra arbetssjukdomar.

Inom sjukvårdsförsäkringens område har de svenska försäkringsbolagen nu efter 15 års verksamhet ett försäkringsbestånd på ca 120 000 försäkringar. Tillväxttakten har ökat under senare år, vilket rimligen förklaras av debatten om sjukvården – främst köerna, men också av att den privata sjukvårdsförsäkringen (som i allt väsentligt kan ses som en ”tillgänglighetsförsäkring”) allt mer torde ses som en anställningsförmån för företagsledningar

och nyckelpersoner i företag. En privat sjukvårdsförsäkring på bredden saknas dock.

Den privata sjuk(penning)försäkringen har expanderat under 1990-talet. Den allmänna sjukförsäkringens utformning har i allt väsentligt skapat det utrymmet. Det gäller både kompensationsnivån och framförallt det s.k. takproblematiken. Allt fler har sjukförsäkrat sig individuellt eller i gruppsjukförsäkring. Inom detta försäkringsområde bör noteras att även den privata sjuk(penning)försäkringen har belastats till den grad att kraftiga avgiftshöjningar aviserats.

Efterlevandeskyddet i den allmänna efterlevandepensionen har försämrats vilket objektivt skapat ökat utrymme för ren dödsfallsförsäkring. Om så har skett har inte varit möjligt att uttala sig om eftersom data kring dödsfallsförsäkringar är svårtillgängliga av det skälet att de ofta kombineras med andra försäkringsprodukter. Däremot bör nämnas att ålderspensionerna i avtalad försäkring ofta kombineras med både ett extra familjeskydd och ett s.k. återbetalningsskydd, vilket tyder på att effekterna av försämringarna naturligtvis uppmärksammats också inom den avtalade försäkringsområdet.

1990-talets relativt omfattande ändringar inom den sociala försäkringen kan givetvis få konsekvenser också på socialförsäkringssystemet självt. Det myckna ändrandet riskerar att underminera systemets trovärdighet. Om allt för stort utrymme för kompletteringar av systemet lämnas till den privata försäkringen finns risk att den sociala försäkringens legitimitet ytterligare undermineras. Det bör också nämnas att den sociala försäkringens bristande genomskinlighet har kritiserats. Delar av lagstiftningen betraktas som en av de mest komplicerade inom svenskt rättsväsende. Samtidigt bör observeras att praktiskt taget samtliga förmånsslag, som fanns år 1990, också finns kvar vid utgången av årtiondet.

Volymen inom socialförsäkringen är fortfarande betydande – för år 2001 prognosticeras utgifter på 360 miljarder kronor (a-kassan undantagen). Det är alltså fortfarande så att den sociala försäkringen är dominerande när det gäller trygghet mätt i utbetalningar – den statsfinansiella krisen under 1990-talet till trots. Den sociala försäkringen står alltså i det avseendet förvånande intakt.

Till vissa delar har den avtalade försäkringen följt den sociala i avseende på utgifter – så märks t.ex. inom avtalsgruppsjukförsäkringen, vars kostnader ökat och inom arbetsskade-

försäkringen, vars kostnader har minskat. Den privata försäkringen har fått ökat handlingsutrymme under 1990-talet. De privata sjukpenningförsäkringarna har ökat, detsamma gäller pensionssparandet och framryckningar har gjorts inom flera andra förmånsslag som inom arbetslöshetsförsäkringen, tandvårdsförsäkringen och inom sjukvårdskostnadsförsäkringen – dock inte alltid med lyckade resultat.

Referenser

Berg, L. 2000. Sparandets guldålder. Stockholm: Merita Nord-

banken. Berg, L. 2001. I slott och koja. De svenska hushållens

förmögenhetsfördelning. Stockholm: Nordbanken. Burén P-O. & R. Lagercrantz. (red.) 1998. Tandhälsan. Samhälls-

ekonomin och det personliga ansvaret. Stockholm: Norstedts.

Ds 1989:35. Livförsäkringar med fondanknytning. Förslag från

Bank- och försäkringsrörelsegruppen. Finansdepartementet. Stockholm: Allmänna förlaget. Ds 1992:49. Karensdagar vid sjukersättning. Stockholm: Allmänna

förlaget. Ds 1992:89. Ett reformerat pensionssystem: bakgrund, principer och

skiss. Stockholm: Allmänna förlaget.

Ds 1994:81. En social försäkring. Rapport till expertgruppen för

studier i offentlig ekonomi – ESO. Stockholm: Fritzes.

Ds 1994:91. Rätten till förtidspension och sjukpenning. Stockholm:

Fritzes. Ds 1997:16. Tandvårdsförsäkring i omvandling. Tandhälsan,

samhällsekonomin och det personliga ansvaret. Stockholm:

Fritzes. Ds 1999:58. Kontrakt för arbete: rättvisa och tydliga regler i

arbetslöshetsförsäkringen. Stockholm: Fritzes.

Ekstrand, L. 1995. Den befriade tiden; om arbete och medborgarlön.

Göteborg: Bokförlaget Korpen. Ekstrand, L. 1996. Arbetets död och medborgarlön. En essä om det

goda livet. Göteborg: Bokförlaget Korpen. Esping-Andersen, G. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism.

Cambridge: Polity Press. Expressen den 5/12 1999, Intervju med försäkringsdirektör. Feldt, K-O. 1994. Rädda välfärdsstaten. Stockholm: Norstedts. Forsell, Å., M. Medelberg & A-C. Ståhlberg. 2000. ”Olika

transfereringssystem men lika inkomster. De äldres ekonomiska situation i ett internationellt perspektiv”, Ekonomisk

Debatt 28, (2), 143–158.

Fölster, S. 1994a. Verkliga och skenbara socialförsäkringsreformer i

Sveriges framtida socialförsäkringssystem. Stockholm: City

University Press. Fölster, S. 1994b. ”Socialförsäkring genom medborgarkonto: Vilka

är argumenten?”, Ekonomisk Debatt 1994:4.

Fölster, S. 1996. ”Social insurance based on personal savings

accounts: A possible reform strategy for overburdened welfare states?” Stockholm: The Industrial Institute for Economic and Social Research. Grip, G. 1991. Den försäkringsbehövande allmänhetens förtroende.

Sju uppsatser om svensk försäkring. Stockholm: Assurans förlag.

Grip, G. 1991. Fondförsäkringsfrågan. Om livförsäkringar med

anknytning till värdepappersfonder. Stockholm: Assurans förlag.

Grip, G. 1996. Reform eller systemskifte; ett inlägg i

socialförsäkringsdebatten. Stockholm: Folksam och Försäkringskasseförbundet.

Grip, G. 199X. Opublicerad Promemoria. Folksam. Stockholm. Isaksson, A. 1992. När pengarna är slut. Stockholm: Brombergs

förlag. Isaksson, A. 1994. Alltid mer, aldrig nog. Om medborgaren, staten

och välfärden. Stockholm: T. Fischer & Co.

Jansson, P. 2000. Basic Income and the Swedish Welfare State. Lund:

Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. Kangas, O. & J. Palme 1996. ”The Development of Occupational Pensions in Finland and Sweden. Class Politics and Institutional Feedbacks”, i M. Shaleu (red.), The Privatization of Social Policy. London: MacMillan. Kildal, N. (red.) 2001 Den sociala frågan; om arbete, inkomst och

rättvisa. Göteborg: Daidalos.

Lindberg, I. 1999. Välfärdens idéer, Globaliseringen, elitismen och

välfärdsstatens framtid. Stockholm: Atlas.

Lindgren, H., J. Wallander & G. Sjöberg, 1994. Bankkrisen.

Rapporter utgivna av bankkriskommittén. Finansdepartementet.

Stockholm: Fritzes. Palme, J. 2000. ”Socialförsäkringar och kontanta familjestöd” i Å.

Bergmark, (red.) Välfärd och försörjning.SOU 2000:40. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Riksförsäkringsverket, 1993. En ny socialförsäkring. Rapport till

Ekonomikommissionen. Stockholm: Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket, 1999. Socialförsäkringsboken 1999: socialför-

säkringens idé. Stockholm: Riksförsäkringsverket. Riksförsäkringsverket, 2000. Socialförsäkringsboken 2000: Efter 55

– välfärd, arbete och fritid. Stockholm: Riksförsäkringsverket. Riksförsäkringsverket 2000b. ”Förändringar i regelsystemen under

de senaste 30 åren”, www.rfv.se

Riksförsäkringsverket 2001. ”Yttrande över slutbetänkandet Sjuk-

frånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag (SOU 2000:21)” /dnr 1131/01/. Rydén, B. & C. Norgren, 2001. ”Naiva kunder dumpingplats för

aktier” DNdebatt 2001-06-07. SAF, 1998. Proportionell skatt med trygghetskonton – för enkelhet och

ökad valfrihet. Stockholm: SAF.

Scherman, K-G. 2000. Den nya pensionen. En reform med stora

problem. Sveriges Pensionärsförbund. Stockholm: SPF förlag.

Skandia, 1991. ATP i nytt ljus. Stockholm: Skandia. Skandia, 1994. Arbetsskadeförsäkring i nytt ljus. Stockholm: Skandia. Skattebetalarnas förening, 1997. Liberala välfärdskonton; modell för

framtidens samhälle. Stockholm: Skattebetalarnas förening.

SOU 1990:76. Allmän pension. Huvudbetänkande från Pensions-

beredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 1992:39. Begreppet arbetsskada. Delbetänkande från Arbets-

skadeförsäkringsutredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 1994:22. Reformerat pensionssystem. Betänkande från

Pensionsarbetsgruppen. Stockholm: Fritzes. SOU 1994:148. Förtidspension – en arbetsmarknadspolitisk ventil?

Rapport från Sjuk- och arbetsskadeberedningen och Arbetsmarknadspolitiska kommittén. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:38. Välfärd, vård och omsorg, Szebehely, M. (red.),

Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:40. Välfärd och försörjning, Bergmark, Å. (red.),

Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:51. Individuellt kompetenssparande. IKS – en stimulans

för det livslånga lärandet. Delbetänkande från Utredningen om individuellt kompetenssparande. Stockholm: Fritzes.

SOU 2000:72. Sjukförsäkringen: basfakta och utvecklingsmöjligheter.

Delbetänkande från Sjukförsäkringsutredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:86. Den nya läkemedelsförmånen. Slutbetänkande från

Utredningen om läkemedelsförmånen. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:91. Hälsa på lika villkor - nationella mål för folkhälsan.

Slutbetänkande från Nationella folkhälsokommittén. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:119. Individuellt kompetenssparande – med start år 2002.

Slutbetänkande från Utredningen om individuellt kompetenssparande. Stockholm: Fritzes.

SOU 2000:121. Sjukfrånvaro och sjukskrivning: fakta och förslag.

Betänkande från Sjukförsäkringsutredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 2001:52. Välfärdstjänster i omvandling, Szebehely, M. (red.),

Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Sund, B. & K. Åmark, 1990. Makt och arbetsskador under 1900-talet.

Stockholm: Carlssons. Svensk Försäkrings Årsbok (SFÅ). 1991–2001. Örtendahl, C. & G. Grip, 2000. Lovar och försäkrar. De äldres väl-

färd i en balanserad samhällsekonomi. Stockholm: Sveriges Försäkringsförbund.

Appendix

Förkortningar

AFA AFA Arbetsmarknadens Försäkringsaktieboloag AGB Avgångsbidragsförsäkring AGS Avtalsgruppsjukförsäkring AGS-KL Avtalsgruppsjukförsäkring för kommuner och landsting ATP Allmän tilläggspension IKS Individuellt kompetenssparande IPS Individuellt pensionssparande ITP Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän ITP-K Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän – Komplettering KL Kommuner och Landsting PFA 98 Pensions- och föräsäkringsavtal –98 PA-KL Pensionsavtal för kommun- och landstingsanställda PA 91 Pensionsavtal för statsanställda PSA Avtal om ersättning vid personskada för statligt anställda PTK Privattjänstemannakartellen RFV Riksförsäkringsverket SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SGI Sjukpenninggrundande inkomst SPV Statens pensionsverk STP Särskild tilläggspension TFA Trygghetsförsäkring vid arbetsskada TFA-KL Trygghetsförsäkring vid arbetsskada för kommuner och landsting TGL Tjänstegrupplivförsäkring TGL-KL Tjänstegrupplivförsäkring för kommun- och landstingsanställda

deras i de mätta inkomsterna. Vi ska i den avslutande diskussionen återkomma till året 1990, eller vilka förändringar vi kan anta ägde rum mellan 1990 och 1991, men analyserna baseras på årliga data under perioden 1991–1999 även om det stundtals i texten kommer att hänvisas till 1990-talet.

3.4 Den allmänna inkomstutvecklingen och inkomstför- delningens övergripande förändringar 1991–1999

Under i stort sett hela efterkrigstiden har vi i Sverige varit vana vid att såväl de nominella som reala inkomstnivåerna ökat. I denna långsiktiga trend finns naturligtvis kortsiktiga fluktuationer som i huvudsak följer konjunkturcykelns svängningar. Dessa svängningar utjämnas dock utav de välfärdsstatliga programmen, i Sverige liksom i andra moderna västländer. Det gör att de genomsnittliga marknadsinkomsterna tenderar att uppvisa en betydligt högre volatilitet, dvs. kraftiga upp- och nedgångar mellan tidsperioder, jäm– fört med hur de genomsnittliga disponibla inkomsterna för befolkningen förändras.

Den recession som Sverige drabbades av i början av 1990-talet innebar att vi fick ett dramatiskt fall i sysselsättningsnivåerna och så småningom också sänkta ersättningsnivåer och höjda kvalifikationskrav i socialförsäkringar och bidragssystem. Egenavgifter infördes till socialförsäkringarna i olika steg (se Sjöberg i denna volym). Ovanpå detta höjdes också inkomstskatterna för dem med högre inkomster i och med införandet av den s.k. värnskatten 1995. Med allt detta i åtanke är den genomsnittliga inkomstutvecklingen för befolkningen måhända mindre dramatisk än vad man skulle kunna tro.

I Figur 2 visas hur befolkningens reala ekvivalerade disponibla inkomster utvecklats från 1991 till och med 1999. Det som redovisas är medianinkomsten, dvs. den inkomstnivå som föreligger vid inkomstfördelningens mittpunkt eller för att uttrycka det annorlunda den inkomstnivå där hälften av befolkningen har högre och hälften lägre inkomster. I figuren har dessa medianinkomster indexerats så att den reala medianinkomsten för år 1991 är satt till 100. Vi nämnde tidigare att det inte är givet hur vissa kapitalinkomster ska betraktas. Så kallade realisationsvinster som taxeringsmässigt uppstår ett specifikt år kan vara resultat av en värdetillväxt som pågått under lång tid och dessutom utgår taxering från

nominella förändringar och ej reala. Av detta skäl redovisas befolkningens inkomstutveckling såväl inklusive som exklusive realiserade kapitalvinster. När uppgifter exklusive realiserade kapitalinkomster redovisas har också skattesidan justerats, dvs. den skatt som avser dessa inkomster ingår ej.

Som framgår av figuren minskade den disponibla inkomsten för ett genomsnittligt hushåll successivt under första halvan av 1990talet. Mellan 1991 och 1995 var minskningen totalt sett drygt åtta procent oberoende av om vi inkluderar eller exkluderar realiserade kapitalvinster. Även om marknadsinkomsternas nedgång var betydligt kraftigare än så, och den makroekonomiska bakgrunden innebar att man skulle kunna tänka sig ett än mer dramatiskt fall, torde denna nedgång vara oöverträffad under efterkrigstiden. Under andra halvan av 1990-talet sker en återhämtning men faktum är att denna är mycket blygsam fram till och med 1998. Under decenniets sista år sker dock en mer betydande ökning av befolkningens inkomster. Detta innebär samtidigt att medianinkomsten når precis över den nivå som rådde 1991. I 2000 års priser var medianinkomsten enligt datamaterialet 125 700 och år 1999 127 300 vilket motsvarar en genomsnittlig årlig förändring på obetydligt mer än 0,1 procent.

Figur 2. Real disponibel inkomst per kostenhet (inklusive respektive exklusive realiserade kapitalvinster), medianinkomst 1991–1999, indexerade 1991=100

86 88 90 92 94 96 98 100 102

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Medianinkomster, inkl. reavinster Medianinkomster, exkl. reavinster

Hur inkomstens nivå genomsnittligt förändrades under 1990-talet ger en bakgrund till, men säger långtifrån allt om, hur 1990-talets välfärdsutveckling varit från ett inkomstperspektiv. Frågor om fördelning och ofärd måste då också besvaras och det är till dessa aspekter av befolkningens inkomster vi nu vänder oss.

I Figur 3 återges grafiskt hur Gini-koefficienten har utvecklats mellan 1991 och 1999.10 Gini-koefficienten är det kanske vanligaste övergripande måttet på inkomstspridning och kan variera mellan noll (alla har lika inkomster) och ett (en person har alla inkomster). Återigen redovisas här vid sidan av det gängse förfaringssättet också förändringar i Gini-koefficienten när vi helt utesluter realiserade kapitalvinster. Om vi här bortser från vissa årliga variationer som har specifika orsaker (just kopplade till dessa realiserade kapitalvinster) råder det inget tvivel om att inkomstspridningen ökat. Gini-koefficienten stiger med från 0,219 till 0,251 mellan det första och sista året vi studerar vilket motsvarar 14,6 procent.11 När reavinster exkluderas sjunker inkomstskillnaderna generellt sett, vilket beror på att dessa är så skevt fördelade, men vi finner också en mer modest förändring från 0,207 till 0,220. Ökningen stannar då med andra ord vid 6,2 procent.12

Ser vi lite närmare på förändringarna under decenniet, och bortser på 1994 års puckel, finner vi att under 1990-talets första hälft, präglat av lågkonjunktur och ett dramatiskt fall i sysselsättningsnivåerna, händer i stort sett ingenting med den övergripande inkomstspridningen, något som gäller oavsett hur vi förhåller oss till kapitalinkomsterna. Undantaget 1994 förklaras i all väsentlighet av att förändrade skatteregler gjorde det lönsamt att realisera kapitalvinster detta år. Från 1995 däremot tycks det som om spridningen ökar. Att inkomstfördelningen relaterar sig på detta sätt till konjunkturerna strider egentligen mot vad man borde förvänta sig men mönstret har under senare tid visat sig också i andra länder (se exempelvis Kautto 2000; Uusitalo 2001 för detta mönster i Finland

10 Som nämndes tidigare är talen för 1992 skattade utifrån den tidigare hushållsdefinitionen. 11 År 2001 redovisades för första gången inkomstfördelningen med s.k. kosthushåll i den officiella statistiken (SCB 2001). Detta gjordes för åren 1996 1999. Om man jämför spridningens nivåer i Figur 3 med de som SCB redovisat finner man en diskrepans så tillvida att Gini-koefficienten här är lägre. Detta beror främst på att vi här har individer som analysenhet medan den officiella statistiken bygger på fördelningen av hushåll. Också smärre variationer beträffande inkomstbegrepp och ekvivalensskala kan marginellt påverka. Trenderna är dock i stort sett identiska. 12 Om vi enbart inkluderar personer 20-64 år är ökningstakten något större, eller totalt sett mellan 1991 och 1999 15,9 respektive 9,4 procent. Den relativa betydelsen av realisationsvinster tycks m.a.o. något lägre inom detta åldersintervall.

och Myles & Picot 2000 för motsvarande mönster i Kanada beträffande en analys av fattigdom). Många av de kommande analyserna syftar till att öka vår förståelse om vad som ligger bakom dessa två kontraintuitiva förändringar. Varför förändras inte inkomstfördelningen under decenniets första hälft så präglat av recession och sysselsättningsfall? Och: Varför tenderar spridningen att öka under decenniets andra hälft?

Figur 3. Inkomstojämlikhetens utveckling under perioden 1991– 1999. Ginikoefficienter, disponibel inkomst per kostenhet, inklusive och exklusive reavinster

Genom att studera inkomstnivåernas förändringar i olika delar av fördelningen kan vi få en första inblick om vad som ligger bakom denna utveckling. I Figur 4 redovisas hur den relativa inkomsten i nedre och övre delen av fördelningen har utvecklats under decenniet i relation till medianinkomsten. Detta görs genom att vi först rangordnar alla individer efter inkomst. Det 10:de percentilvärdet (P10) motsvarar då inkomsten vid den punkt i fördelningen där 90 procent har högre inkomster och 10 procent lägre. På motsvarande sätt är P90 inkomstnivån där 10 procent har högre inkomster och 90 procent lägre. Den övre figuren (P10/P50) rela-

0,200 0,210 0,220 0,230 0,240 0,250 0,260 0,270 0,280 0,290 0,300

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

inkl. reavinster exkl. reavinster

terar sålunda inkomsten vid den tionde percentilen till medianvärdet medan den undre figuren relaterar inkomsten vid den nittionde percentilen till samma medianvärde (P90/P50). Om den övre kurvan går nedåt har spridningen med andra ord ökat i meningen att de med låga inkomster har tappat. Om den nedre kurvan går uppåt har spridningen också ökat men då som ett utslag att av gapet mellan dem med höga inkomster och dem med medelinkomster ökat.

I figuren ser vi att under krisens inledande fas pekar förändringarna i den nedre delen av inkomstfördelningen snarast mot en inkomstutjämning, medan i stort sett ingenting händer beträffande kvoten P90/P50 (återigen med undantag för 1994). Under decenniets andra hälft ser vi att utvecklingen mot ökade inkomstklyftor i all väsentlighet är en följd av vad som händer i den övre delen av inkomstfördelningen. År 1995 var inkomsten ungefär 61,5 procent högre vid det nittionde percentilvärdet jämfört med inkomsten vid inkomstfördelningens mittpunkt, fyra år senare hade denna skillnad växt till dryga 74 procent. Går vi ännu högre upp i fördelningen är denna trend än starkare och exempelvis kvoten P95/P50 ökar mellan dessa år från 1,85 till 2,09 (redovisas ej i figuren).

Figur 4. Relativa förändringar av inkomstojämlikheten i nedre respektive övre delen av inkomstfördelningen. Låga inkomster (P10) respektive höga inkomster (P90) i förhållande till medianinkomsten (P50), 1991–1999. Procent

Låga inkomster (P10/P50)

Höga inkomster (P90/P50)

61 62 63 64 65 66 67 68 69

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr ocent

158 160 162 164 166 168 170 172 174 176

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr ocent

Det är viktigt att komma ihåg att fördelningsanalysen helt utgår från relativa skillnader och dess förändringar. När det ovan sades att i stort sett ingenting händer med inkomstspridningen under recessionen i början av 1990-talet är det förstås samtidigt viktigt att komma ihåg den redovisade negativa realinkomstutvecklingen under dessa år. Detta leder oss över till frågan om förekomsten av låga inkomster eller relativ fattigdom.

3.5 Ofärdsutvecklingen: förekomsten av låga inkomster

Utifrån ett socialpolitiskt perspektiv är det onekligen så att inkomstfördelningens nedre del är av speciellt intresse. Hur många som har mycket låga inkomster och vilka sociala grupper som är överrepresenterade i en sådan avgränsad kategori samt hur detta förändras över tid är med andra ord grundläggande tillståndsbeskrivningar för socialpolitiken. Först då en rättvisande beskrivning är gjord bör orsaksanalyser och åtgärdsdiskussioner ta vid. Det mest centrala begreppet för socialpolitiken, och det politiskt mest laddade, är sannolikt fattigdom. Om någon är fattig implicerar det för de allra flesta ett misslyckande och att åtgärder bör vidtagas, därav följer att begreppet är så värdeladdat (jfr Travers och Richardsson 1993). Detta är åtminstone en grundläggande orsak till de närmast oändliga diskussionerna, inom såväl forskning som politik, om hur fattigdom skall definieras och studeras (för översikter se t.ex. Jäntti och Danziger 2000; för kritik mot att använda inkomst som grund se Sen 1992).

I detta avsnitt skall vi inledningsvis nyttja två olika angreppssätt för att studera förekomsten av låga inkomster. Det ena utgår, i linje med en överväldigande majoritet av de teoretiska diskussionerna kring fattigdomsbegreppet ända sedan Adam Smiths dagar, från ett strikt relativt perspektiv. Fattigdom kan bara förstås med hänsyn tagen till den sociala kontexten och därav följer att om inkomsterna används som grund för fattigdom måste en låginkomstgräns relateras till den normala inkomsten i det specifika samhället.13Detta görs exempelvis genom att sätta gränsen för låga inkomster vid en specifik procent av medel- eller medianinkomsten i landet (oftast 50 procent). Inom komparativ forskning har denna ansats

13 Det finns numer också en omfattande litteratur där mer direkta indikatorer på ofärd används för att på olika sätt studera fattigdom ofta med avstamp i Townsends (1979) och Mack och Lansleys (1985) inflytelserika arbeten (för ett svenskt exempel se Halleröd 1995).

varit den mest framträdande och under senare tid har också EU mer officiellt börjat tillämpa denna ansats. Den avgränsning som görs i det följande utgår från medianinkomsten av de ekvivalerade disponibla inkomsterna för respektive år men utöver en 50-procents gräns, tillämpar vi också en annan gränsdragning där de som lever i hushåll med inkomster understigande 60 procent av medianinkomsten ingår i låginkomstgruppen. Detta är ett sätt att öka informationen kring låginkomstförhållanden men kan också ses som en känslighetsanalys av valet av fattigdomsgräns.

Det andra angreppssättet, och det tredje måttet, utgår istället från den socialbidragsnorm som gällde före 1998 och individer i hushåll med inkomster under denna norm ingår i gruppen med låga inkomster.14 Vi applicerar denna norm till varje enskilt undersökningsår vilket innebär att gränsen blir absolut i den meningen att den inte förändras över tidsaxeln (teoretiskt är den relativ eftersom socialbidragsnormen utgår från vad som bedömts vara skäligt i förhållande till samhället i stort). I så motto kan man säga att en sådan gräns också påminner om det amerikanska fattigdomsstrecket som i grunden utgår från de beräkningar av kostnaderna för en ”nödvändig varukorg” som Mollie Orshansky (1965) gjorde på 1960-talet, och därefter tillämpas i årliga mätningar av mer officiell karaktär än vad som är fallet i andra länder, exempelvis Sverige.

En gräns som utgår från socialbidraget kan sägas ha ett stort intresse eftersom det är den inkomstgräns som statsmakten vid en specifik tidpunkt ansett vara skälig för alla medborgare. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att det fortfarande rör sig om ett inkomstmått. Som exempelvis Halleröd (2000) visat är det ganska vanligt att personer med socialbidrag har årliga disponibla inkomster över en sådan gräns men också att många med årliga inkomster under socialbidragsnormen inte uppbär socialbidrag. Orsakerna till detta är flera men en av de viktigare för den första typen av händelse är att vi här mäter inkomster på årsbasis medan socialbidrag utbetalas vid en specifik tidpunkt. Den andra typen av fenomen beror i många fall på att man inte har rätt till socialbidrag pga. ekonomiska tillgångar av olika slag, men kan också bero på att man inte söker socialbidrag.

I Tabell 1 framgår hur stora andelar i befolkningen som faller under respektive gräns vid respektive år enligt inkomstför-

14 Förändringen av socialbidragsnormen 1998 innebar framförallt att allt fler kostnader lyftes ur normen och bestäms utifrån en individuell prövning. Detta gör det betydligt svårare att korrekt tillämpa den nya socialbidragsnormen för att beräkna en låginkomstgräns.

delningsundersökningen.15 Andel personer med årliga hushållsinkomser under socialbidragsnormen ökar kraftigt fram till och med 1996 och ligger kvar på en mycket hög nivå till och med 1998 men sjunker också påtagligt under decenniets sista år. De helt relativa gränserna, som utgår från medianen vid respektive år, är per definition mindre konjunkturberoende och jämför vi andelen vid ingången av decenniet med avslutningen är skillnaderna, räknat i procentenheter, relativt liten. Det förefaller dock som om andelen har ”etablerat” sig på en något högre nivå under andra halvan av 1990-talet. Detta är kanske mest tydligt om man sätter gränsen vid 50 procent av medianen, men tendensen är i huvudsak densamma vid den högre gränsen.

Tabell 1. Andelen individer som lever i hushåll med låga disponibla inkomster enligt tre olika definitioner, 1991–1999

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Inkomsten lägre än 50 % av medianen

2,7 2,8 2,6 2,7 2,7 3,0 3,0 3,1 3,5

Inkomsten lägre än 60 % av medianen

6,8 6,5 5,9 5,3 6,4 7,7 7,7 7,5 7,5

Inkomsten lägre än socialbidragsnorm

5,3 6,3 7,3 7,1 9,8 11,1 10,7 10,0 7,7

Sammantaget bör det nämnas att de svenska fattigdomstalen i ett internationellt perspektiv är mycket låga (se t.ex. Jäntti och Danziger 2000; Fritzell 2001).16 Detta gäller också för de procentandelar för slutet av 1990-talet som redovisas i tabellen. Samtidigt är det så att sett över hela decenniet visar alla tre måtten på en ökning av andelen i befolkningen med låga inkomster. Huruvida dessa förändringar skall anses stora eller små är i mångt och mycket en bedömningsfråga. I avsnitt 3.8 skall vi återkomma till frågan om hur riskerna för låga inkomster utvecklats för olika befolkningsgrupper.

15 I likhet med de tidigare analyserna är analysenheten fortfarande individer trots att inkomsterna mäts på hushållsnivå. 16 Det kan nämnas att de ovan refererade studierna använder den tidigare hushållsdefinitionen vilket med all sannolikhet leder till att skillnaderna mellan svenska fattigdomstal och andra underskattas. Till viss del kan detta åtgärdas exempelvis genom att exkludera 18 19 åringar från analyserna (se Fritzell 2001).

3.6 Förändrade inkomstrelationer mellan sociodemografiska grupper

I det följande skall vi närmare studera hur inkomstutvecklingen – på gruppnivå – under perioden 1991–1999 varit för ett antal olika befolkningskategorier. Det är viktigt att komma ihåg att också bakom en relativ stabilitet i den övergripande inkomstfördelningen – såsom var fallet under 1990-talets första hälft – kan relationen mellan grupper förändras påtagligt. Som vi såg ovan har den reala ekvivalerade disponibla inkomsten i befolkningen i genomsnitt varit så gott som totalt oförändrad sett över hela tidsperioden. Detta gäller i princip oavsett om vi inkluderar eller exkluderar realiserade kapitelvinster även om självfallet inkomstnivåerna blir något lägre när vi exkluderar realiserade kapitalvinster.

Det bör understrykas att när begreppen inkomstutveckling eller inkomstförändring används här eller annorstädes i detta kapitel avser vi gruppens utveckling. För att följa den individuella inkomstutvecklingen krävs longitudinella data medan vi här bygger analysen på upprepade tvärsnittsdata. Att ålderspensionärer som grupp fått det bättre innebär självfallet inte nödvändigtvis att enskilda pensionärer har fått det mycket bättre under 1990-talet.17

Från tidigare analyser som avsett delar av 1990-talet vet vi också att relativt stora förändringar mellan olika demografiska grupper skett. Sålunda har ett flertal studier samstämmigt konstaterat att yngre personer och barnfamiljerna tappat relativt sett, och då i synnerhet ensamföräldrarna, emedan ålderspensionärer som grupp betraktat klarade sig igenom recessionens följder bäst utifrån ett ekonomiskt perspektiv (Fritzell och Lundberg 2000; Jansson 2000; SOU 2000:3; Socialstyrelsen 2001). Utöver att se hur de genomsnittliga (i betydelsen medianinkomster) inkomstnivåerna har förändrats för individer kategoriserade efter familjesituation och livscykel, skall förändringar också redovisas för olika arbetsmarknadspositioner – klassposition bland dem med förvärvsarbete och därutöver särskiljs dem utan förvärvsarbete – samt invandrarskap efter två dimensioner, där den första dimensionen utgår från individens födelseland och den andra efter vistelsetid i landet. Eftersom periodens huvuddrag är relativt välkända kommer speciellt intresse att riktas mot de förändringar som skett under de senaste åren.

17 Denna distinktion analyserades närmare för ett par år sedan i en skrift från Socialdepartementet (1999) med den passande titeln: “Bättre för oss, sämre för mig”.

3.6.1 Familj och livscykel

I Tabell 2 visas medianinkomsterna för åren 1991, 1993, 1995, 1997 och 1999 för 14 olika livscykelgrupper där indelningsgrunderna är ålder, om man är gift/sammanboende eller ej, samt om barn finns i hushållet. I kolumnerna längst till höger redovisas dels den procentuella förändringen mellan 1991 och 1999, dels motsvarande förändring mellan 1997 och 1999. Sett över hela 1990-talet bekräftas i huvudsak den bild som skisserades ovan. Yngre ensamstående utan barn, varav relativt många är studerande, har som grupp haft en påtagligt negativ inkomstutveckling. En viktig förklaring både till de låga inkomstnivåerna och till den negativa utveckling för gruppen är att de studerande utgör en stor, och under decenniet ökande andel, i denna grupp.18

Tabell 2. Disponibel inkomst per kostenhet för individer i respektive hushållstyp. Medianvärdet i tusen kr per kostenhet i 2000 års prisnivå

1991 1993 1995 1997 1999 99/91% 99/97%

Ensamst u barn 18-29

116,6 104,1 96,4 98,8 103,3 -11,4 4,6

Ensamst u barn 30-49

139,1 127,7 121,6 125,1 135,6 -2,5 8,4

Ensamst u barn 50-64

134,8 128,2 125,1 132,7 133,8 -0,7 0,8

Ensamst u barn 65-75

100,4 102,4 102,3 105,3 105,9 5,5 0,6

Ensamst u barn 75-

85,2 90,2 91,5 91,7 97,1 14,0 5,9

Ensamst med barn 0-19 101,4 100,5 93,6 90,5 98,3 -3,1 8,6 G/S utan barn 18-29 158,0 144,7 138,2 141,2 154,7 -2,1 9,6 G/S utan barn 30-49 181,5 171,8 167,4 172,9 187,7 3,4 8,6 G/S utan barn 50-64 179,9 172,4 169,9 177,4 188,3 4,6 6,1 G/S utan barn 65-75 138,5 131,4 135,3 139,2 150,0 8,2 7,8 G/S utan barn 75- 100,9 102,9 111,8 113,8 121,1 20,0 6,4 G/S m barn 0-19 år 1barn 144,2 131,1 129,7 134,3 141,6 -1,8 5,4 G/S m barn 0-19 år 2 barn 122,3 113,6 110,5 114,5 123,5 1,0 7,9 G/S m barn 0-19 år 3+barn 100,7 95,1 90,7 90,5 102,7 1,9 13,5

Samtliga 0- år

125,7 118,7 115,3 118,8 127,3 1,2 7,2

18 Det bör kanske poängteras att ungdomar som bor i föräldrahemmet inte ingår i gruppen eftersom vi använder oss av kosthushåll.

Också ensamstående med barn har en lägre medianinkomst 1999 än 1991 men för denna grupp liksom för andra barnfamiljer ter sig 1990-talet något mindre nattsvart än vad som varit fallet i tidigare studier (se vidare Gähler 2001). Detta beror på att vi här också inkluderar 1990-talets sista år. Som framgår av tabellens sista kolumn har utvecklingen under perioden 1997–1999 varit bättre för barnfamiljer och då i synnerhet för flerbarnsfamiljer, men också för ensamstående med barn. Samtidigt kan det noteras att också under denna period har gifta/sammanboende med ett barn en sämre inkomstutveckling än alla olika grupper av gifta/sammanboende utan barn. De livscykelgrupper som under decenniet som helhet har haft den mest positiva inkomstutvecklingen är de fyra grupper av ålderspensionärer som urskiljs. En exemplifiering av detta skeende är att gruppen gifta/sammanboende 75 år eller äldre idag har en ekvivalerad disponibel inkomst på samma nivå som den som gäller totalt för alla tvåförälderhushåll. Vid början av 1990-talet var medianinkomsten ungefär 20 procent högre bland tvåförälderhushåll jämför med motsvarande grupp äldre.

3.6.2 Skillnader efter födelseland och vistelsetid

Att välfärdsskillnaderna generellt under 1990-talet i många fall har vidgats mellan invandrare och personer födda i Sverige är tämligen väl belagt (för exempel på inkomstanalyser, vid sidan av löner, efter födelseland se Andersson 2000; Fritzell och Lundberg 2000; Edin och Åslund 2001;; Socialstyrelsen 1999 och 2001). I Tabell 3 visas hur den disponibla hushållsinkomsten utvecklats för personer grupperade i kategorier efter födelseland samt efter vistelsetid i Sverige. Vi särredovisar de parhushåll som består av en utrikesfödd och en person född i Sverige och i övrigt skiljer vi på tre kategorier av utrikesfödda efter födelseland. För det första personer födda i Norden (exklusive Sverige), för det andra personer födda i Övriga EU eller sex andra rika västliga nationer, samt en tredje kategori från alla övriga länder. Denna tredje kategori består till stor del av flyktinginvandrare och är vid slutet av decenniet den överlägset största av de tre grupperna. Den andra indelningen görs istället efter vistelsetid i landet. Många studier har visat att denna tidsfaktor är central för att förklara möjligheter på arbetsmarknaden och därigenom löner och inkomster.

Tabell 3. Disponibel inkomst per kostenhet efter födelseland och vistelsetid i Sverige. Medianvärde i tusen kronor per kostenhet i 2000 års prisnivå

Födelseland samt antal år i Sverige

1991 1993 1995 1997 1999 99/91 % 99/97 %

Födelseland Födda i Sverige1)127,3 119,8 117,2 121,0 129,8 1,9 7,3 En utrikes född och en född i Sverige2)136,6 125,3 121,6 127,3 129,4 -5,3 1,6 Utrikes födda3)103,3 101,3 90,8 89,1 104,2 0,9 16,9

Norden exklusive Sverige 115,9 115,9 108,0 119,7 132,0 13,9 10,3 Övriga EU15 + 6 4)118,7 122,3 103,3 113,0 101,2 -14,7 -10,4 Övriga länder 91,0 89,4 81,2 82,5 98,5 8,2 19,4

Antal år i Sverige5)

1-5 år 84,9 75,7 75,5 72,8 84,2 -0,8 15,7 6-12 år 92,5 90,0 90,8 81,9 92,9 0,4 13,4 13-20 år 96,9 104,9 95,6 92,0 100,4 3,6 9,1 20- år 125,2 116,9 111,2 113,6 121,7 -2,8 7,1

Samtliga 125,7 118,7 115,3 118,8 127,3 1,2 7,2

1) Individer i hushåll där urvalspersonen och ev. sammanboende är födda i Sverige. 2) Individer i sammanboende-hushåll där en är född i Sverige och en är utrikesfödd. 3) Individer i hushåll där urvalspersonen och ev. sammanboende är utrikesfödd. 4) Australien, Japan, Kanada, Nya Zeeland, Schweiz, USA samt EU exkl. Sverige, Danmark och Finland. 5) Om utrikesfödd.

Om man räknar ut gapet i disponibla inkomster mellan inrikes och utrikesfödda utifrån tabellen ser man att detta gap ökar successivt ända fram till slutet av 1990-talet. Under det sista året sker dock en påtaglig förbättring, också relativt, för de utrikesfödda, vilket leder till att gapet 1999 faktiskt är av ungefärligen samma storlek som 1991. Personer födda utanför västvärlden har klart lägst inkomster men trenden är ungefärligen densamma som för gruppen i stort. När vi istället utgår från antal år i Sverige finner vi ännu större skillnader. Relativt nyanlända invandrare har dramatiskt lägre inkomster men också för dem med 6–12 års och 13–20 års vistelsetid i Sverige är inkomsterna avsevärt lägre jämfört med den inrikesfödda befolkningen. Fram till åtminstone 1997 vidgas det här gapet närmast oavbrutet men denna trend bryts i slutet av decenniet. Mellan 1997 och 1999 finner vi att de relativa förändringarna går åt andra hållet (se kolumnen längst till höger). Den mest positiva utvecklingen gäller då för gruppen med kort vistelsetid, om än från extremt låga nivåer. Här bör dock en varning utfärdas för bristande jämförbarhet. Trots att vi här söker att

kontrollera för vistelsetid genom att urskilja olika grupper har vi inte lyckats fullt ut. Genom att antalet invandrare varierat så kraftigt under senare tid består gruppen med 1–5 års vistelsetid i Sverige i ovanligt hög utsträckning av personer med just fem års vistelsetid 1999. Det föreligger med andra ord en slags sammansättningseffekt här som gör att utvecklingen för gruppen tecknas i alltför ljus dager.

3.6.3 Klass och förvärvsarbete

Klasskillnaderna i inkomst presenteras i Tabell 4 på motsvarande sätt. Vi utgår här från dem i åldrarna 20–64 år och bland anställda separerar vi fyra kategorier: arbetare, lägre tjänstemän, tjänstemän på mellannivå och högre tjänstemän. Vi särskiljer vidare egenföretagare, vars inkomster tenderar att vara ett relativt dåligt mått på de ekonomiska resurserna, och därutöver två grupper: dels personer som är förvärvsarbetande men ej kunnat klassindelas i materialet, dels dem som inte är förvärvsarbetande. Som framgår av tabellen är skillnaderna betydande och följer ett välkänt mönster. Samtidigt är det väl värt att notera att utvecklingen för arbetare och tjänstemän är mycket lika varandra och att dessa gruppers medianinkomster 1999 är snarlika de som rådde 1991.19 Gapet mellan förvärvsarbetande och andra har dock vidgats något vilket främst beror på att de studerande har halkat efter. Under decenniets sista period (1997–1999) finns dock en klar tendens till att högre tjänstemän har en mer positiv utveckling än andra anställda, ett resultat i linje med Fritzell och Lundbergs (2000) resultat baserat på ett annat datamaterial.

19 Om vi exkluderar realiserade kapitalinkomster är likheten i trenderna än mer påfallande i trenderna för arbetare och högre tjänstemän.

Tabell 4. Disponibel inkomst per kostenhet 20–64 år. Medianvärde i tusen kr per kostenhet i 2000 års priser

1991 1993 1995 1997 1999 99/91 %

99/97 %

Arbetare 134,9 126,7 123,8 128,2 135,7 0,6 5,9 Lägre tjänstemän 150,8 145,3 138,5 144,6 154,6 2,5 6,9 Tjänstemän, mellan 160,2 149,9 142,0 153,1 162,8 1,6 6,3 Högre tjänstemän 187,1 172,8 168,1 174,8 189,8 1,5 8,6 Företagare 125,4 116,4 118,4 122,1 136,3 8,7 11,6 Övriga förvärvsarbetande 126,8 116,6 111,2 115,9 127,6 0,6 10,1 Ej förvärvsarbetande 116,0 112,2 100,9 102,6 110,6 - 4,6 7,8

Samtliga 20- 64 år

140,9 130,2 124,8 130,8 138,9 -1,4 6,2

Även om det följaktligen går att urskilja vissa förändringar av klasskillnaderna är det sammantaget stabiliteten i klasskillnaderna som är mest frapperande. Denna stabilitet återfinns också beträffande löneskillnaderna efter klassposition som mellan år 1991 och år 2000 är konstanta enligt analyser av le Grand, Szulkin och Tåhlin (2001).

3.7 Dekomponering av inkomstojämlikheten efter befolkningsgrupper

I det föregående har vi dels konstaterat hur den sammantagna inkomstojämlikheten utvecklats under decenniet men också sett hur den aggregerade inkomstutvecklingen varit för olika befolkningsgrupper. Det är då rimligt att ställa sig två frågor: I vilken utsträckning kan inkomsternas spridning förklaras, statistiskt sett, av de gruppskillnader vi just redovisat? Och: I vilken utsträckning är inkomstfördelningens förändring orsakad av de olika trender vi sett för olika befolkningsgrupper? Det bör kanske noteras att en i sig viktig ojämlikhetsaspekt inte nödvändigtvis behöver ha en viktig roll när vi ska försöka förklara förändringar. I princip kan vi tänka oss att den totala inkomstojämlikheten kan delas upp i en skillnad som beror på skillnader mellan grupper och en annan som beror på skillnader inom grupperna. Med andra ord:

Total ojämlikhet= mellangruppsojämlikhet + inomgruppsojämlikhet

Alla mått är dock inte möjliga dekomponera på detta sätt, exempelvis är inte Ginikoefficienten additivt uppdelbar på detta sätt (däremot efter inkomstslag, se vidare nedan). Det finns dock andra mått som är vad som brukar kallas additivt dekomponerbara. Ett av de mått som kanske använts mest i forskningen under senare tid, och som också används här, när det gäller dekomponeringsanalyser av detta slag är vad som brukar benämnas MLD (mean log. deviation) (för exempel på tillämpningar och mer formella beskrivningar av såväl ojämlikhetsmåttet som analysmetoden se t.ex. Jenkins 1995; Jäntti 1997; Johansson 1999).20

Inomgruppsojämlikhet är i detta fall en vägd summa av ojämlikheten inom varje grupp (t.ex. social klass eller liknande) där vikten är beroende av gruppens numerära storlek. Mellangruppsojämlikheten kan förstås så att det är den ojämlikhet som skulle råda, allt annat lika, om varje individ exakt hade sin respektive grupps medelinkomst. Inomgruppsojämlikheten är i stort sett alltid den största av dessa komponenter.21

Analysen utförs vid tre tidpunkter, i början (1991), mitten (1995) och slutet (1999) av 1990-talet och resultaten presenteras i Tabell 5.22 Som vi tidigare såg i Figur 3 var ojämlikheten enligt Gini-koefficienten i stort sett identisk mellan 1991 och 1995 för att därefter öka. Eftersom ett annat mått används här finns det till att börja med skäl att studera om bilden av inkomstskillnadernas förändring under 1990-talet är likartat enligt detta mått. Detta framgår av tabellens översta rad (måttet är multiplicerat med 1000 för att öka åskådligheten). Även enligt MLD är inkomstspridningen totalt sett i stort sett identisk när vi jämför 1991 med 1995. Och också i detta fall visar analysen på en klar ökning av ojämlikheten 1999 gentemot 1995, i procentuella termer faktiskt starkare än Gini-koefficienten. De befolkningsgrupper vi använder

20 Mean log deviation är, precis som det låter, medelvärdet av den logaritmerade avvikelsen från medelvärdet. Måttet tillhör statistiskt “samma familj” som Theils index, de s.k. generaliserade entropimåtten. Motsvarande analyser har också utförts med såväl Theils index som kvadraten av variationskoefficienten. Alla väsentliga slutsatser förblir desamma också med dessa mått. 21 För den som är van vid tolkning av regressionsanalyser kan det ses som analogt med det faktum att man med individdata i samhällsvetenskapliga sammanhang sällan förklarar mer än 50 procents variation med en variabel i en regressionsanalys. 22 De tre årtalen är förvisso valda med omsorg. Det ska ändå framhållas att mer eller mindre alla år under 1990-talet innehåller vissa specifika egenskaper. Inte minst beträffande kapitalinkomsterna. År 1991 var ett år när regelförändringar innebar att kapitalinkomsterna var ovanligt stora med den tidens mått. År 1995 var kapitalinkomsterna måttliga inte minst som en effekt av realiserade kapitalvinster var stora året innan. År 1999 slutligen var kapitalinkomsterna betydande inte minst beroende på en extrem utveckling på aktiemarknaden.

oss av är de som vi redovisat tidigare, dvs. livscykel, klass eller arbetsmarknadsposition och födelseland respektive vistelsetid i landet. Den relativa betydelsen av olika faktorer kan egentligen inte exakt jämföras eftersom frågan om hur mycket av den totala spridningen som beror på skillnader mellan grupper påverkas av hur många grupper vi urskiljer. Detta är kanske enklast att förstå om vi tänker oss att varje enskild individ bildade en egen grupp. I så fall skulle ju alla skillnader beror på den s.k. mellangruppskomponenten. Däremot kan vi, både absolut och relativt, studera i vilken mån skillnaderna mellan kategorier inom en faktor har ökat inkomstspridningen eftersom indelningarna är identiska över åren.

Tabell 5. Dekomponering av inkomstojämlikheten efter befolkningsgrupper. Ojämlikhetsmått: ”mean log deviation” (MLD) * 1000.

1991 1995 1999

Total ojämlikhet

87

86

113

Livscykel

Varav inom grupper 66 66 90

mellan grupper 21 21 23

Mellan grupper, relativt % 24,3

24,0

20,6

Födelseland

Varav inom grupper 84

83

110

mellan grupper 2,6 3,6 3,5

Mellan grupper, relativt % 3,1

4,1

3,1

Vistelsetid i Sverige

Varav inom grupper 83

82

110

mellan grupper 3,1 4,3 3,5

Mellan grupper, relativt % 3,6

5,0

3,1

Klass och förvärvsarbete, 20-64 år, totalt

89 92 115

Varav inom grupper 78 77 98

mellan grupper 11 15 17

Mellan grupper, relativt % 12,4

16,7

14,4

I tabellen redovisas överst den övergripande spridningen och därefter presenteras för varje faktor hur mycket av denna som finns inom respektive mellan grupper samt därefter mellangrupps-

skillnadernas relativa betydelse i procent. Om vi inleder med kategoriseringen efter livscykel urskiljer vi de sexton grupper vars utveckling vi sammanfattade i Tabell 2. Trots att inkomstnivåerna förändras mycket mellan olika livscykelgrupper finner vi att såväl inom- som mellangruppsskillnaden är konstant mellan 1991 och 1995. Därefter ökar skillnaderna mellan grupper något absolut sett. Relativt sett, dvs. hur stor procentandel av den totala ojämlikheten som beror på skillnader mellan grupper, finner vi emellertid att betydelsen har minskat. Detta leder fram till den generella slutsatsen att ökningen främst står att finna i ökade skillnader inom var och en av de olika livscykelgrupperna, något som framgår av den första raden.

I grova drag kan man säga att denna beskrivning också gäller för de andra dekomponeringar som redovisas i tabellen. Studerar vi de olika mellangruppsskillnaderna mer i detalj ser vi att mellan 1991 och 1995 ökar dessa tydligt för de båda dimensioner av invandrarskap som används, för att därefter minska något. Denna utveckling indikerar också att invandrare drabbades särskilt hårt under lågkonjunkturen. Givet de betydande skillnader som finns mellan inrikes och utrikes födda kan det kanske tyckas märkligt att de olika dimensioner som särskiljer olika grupper av invandrare förklarar en så pass ringa del av den totala ojämlikheten. Att de totala inkomstskillnaderna i huvudsak står att finna i skillnader inom grupperna är dock inte så konstigt om vi betänker att mer än 80 procent av alla i analysen tillhör samma kategori, nämligen de som är födda i Sverige. Slutligen beträffande klass och förekomsten av arbete ser vi att skillnaderna mellan grupper absolut sett har ökat klart (notera att vi här återigen begränsar analysen till dem mellan 20 och 64 år varför också den totala ojämlikheten redovisas på raden ovanför resultatet från dekomponeringsanalysen). Den andel som beror på skillnader mellan grupper förändras mindre men ökar ändå tydligt mellan 1991 och 1995 för att därefter minska något.

Även om mellangruppskomponenten har ökat i alla fyra fallen när vi jämför 1999 med 1991 visar resultaten från dekomponeringsanalysen att de skilda inkomsttrender som i vissa fall finns för de här analyserade grupperna inte kan ses som huvudförklaringen till den ökade inkomstspridningen mellan 1995 och 1999. När vi jämför dessa år finner vi istället en påtagligt ökad spridning inom de grupper vi studerat.

Att inomgruppsojämlikheten är det som främst förklarar den ökade spridningen när vi jämför 1999 och 1991 reser frågan om

spridning inom alla grupper ökat eller om något särskilt mönster kan urskiljas. När det gäller indelningar av materialet efter klass och livscykel visar sig det sig att spridningen ökat inom i stort sett alla grupper. När det istället gäller indelningen efter födelseland och vistelsetid gäller dock inte detta. Beträffande födelseland visar det sig att den ökade ojämlikheten främst gäller svenskfödda personer. När det gäller vistelsetid finner vi därutöver också en påtagligt ökad spridning för dem som varit i Sverige i mer än 20 år.

3.8 De låga inkomsternas sociala fördelning

I avsnitt 3.5 visades hur stora andelar av befolkningen totalt sett som har låga inkomster. Tre olika avgränsningar av en låginkomstgrupp gjordes där. I det följande skall vi belysa hur vissa utsatta befolkningsgruppers utveckling varit enligt två av dessa mått, nämligen andelen under socialbidragsnormen och andelen under 60 procent av medianinkomsten. I det delbetänkande som Kommittén Välfärdsbokslut gav ut år 2000 påpekade vi speciellt att barns välfärd synes ha drabbats under decenniet även om också kunskapsluckorna härvidlag var stora (SOU 2000:3). En anledning till den slutsatsen utgjorde de inkomstanalyser vi då presenterade. De visade dels att barnfamiljer rent generellt hade halkat nedåt i inkomstfördelningen, och än mer oroande, att andelen barn som levde i familjer med inkomster under socialbidragsnormen ökade avsevärt fram till 1997 och i högre grad än motsvarande andelar för befolkningen i stort. Vi har nu möjlighet att följa upp dessa analyser och visa på hur kurvorna ser ut för hela 1990-talet.

Av Figur 5 framgår tydligt den dramatiska ökning som skedde vad gäller andelen barn under denna låginkomstgräns.23 Framförallt gäller detta för de yngsta barnen (0–6 år). Under de sista åren av 1990-talet minskar andelarna, och för de äldre barnen, som förstås har något äldre föräldrar, tycks denna minskning ske betydligt snabbare än för de yngre barnen. Denna diskrepans mellan yngre och äldre barn framgår än tydligare om motsvarande analys görs med 60 procent av medianinkomsten som grund för att avgränsa gruppen med låga inkomster. Då finner man t.o.m. en ökning av andelen barn 0–6 år i familjer med låga inkomster mellan 1998 och 1999 medan motsvarande andelar minskar bland äldre barn. Som vi

23 Än en gång bör det understrykas att talen för 1992 är skattade utifrån en modell och har en högre grad av osäkerhet.

såg i Tabell 1 var andelen densamma (7,5 procent) för befolkningen i stort dessa två år. Det är alltid svårt att säkert uttala sig om en förändring i en serie när det är sista mättidpunkten och framtiden får utvisa om detta enbart är en temporär fluktuation eller en mer långsiktig förändring.

Figur 5. Andelen barn mellan 0–6 respektive mellan 7–17 år som lever i hushåll med inkomster som understiger socialbidragsnormen samt motsvarande befolkningstal, 1991–1999. Procent

För att mer tydligt åskådliggöra hur barnen färdats under 1990talet i förhållande till befolkningen i stort redovisas i Figur 6 risken att tillhöra låginkomstgruppen för barn i förhållande till motsvarande risk för hela befolkningen, och framförallt hur denna relation har förändrats under 1990-talet. Det är med andra ord barnens relativa risk som visas i figuren (enligt båda måtten). Om barnen inte var överrepresenterade, dvs. att andelen barn som levde i låginkomsthushåll skulle vara densamma som för befolkningen i stort, skulle den kvot som redovisas i figuren vara lika med ett. Som framgår är dock barnen klart överrepresenterade även vid 1990-talets inledning. Denna relativa risk har dock ökat betydligt under 1990-talet och når sin topp 1996 därefter sker en viss förbättring. Att barnfamiljernas ekonomiska situation, också rela-

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr ocent

0-6 år

7-17 år

Alla

tivt, har en tydlig koppling till konjunkturerna är inte så konstigt i och med att föräldrar tenderar att förvärvsarbeta i mycket hög utsträckning. Sammantaget visar analyserna ändock att sett över hela 1990-talet har risken att tillhöra en låginkomstfamilj ökat för barnen inte bara absolut sett utan också i relationen till befolkningen i stort.

Figur 6. Barns (0–17 år) risk att tillhöra låginkomsthushåll relativt risken för befolkningen i stort. Låginkomsthushåll definierade som inkomster under 60 procent av medianinkomsten respektive under socialbidragsnormen, 1991–1999

Utöver barnen har tidigare analyser visat att unga vuxna, ensamstående mödrar och invandrare är tre kategorier som drabbades särskilt hårt under 1990-talet. Vi väljer därför att i Figur 7 också redovisa bilden under hela 1990-talet för dessa tre grupper och med de två låginkomstavgränsningar vi tidigare redogjort för. I den övre figuren avgränsas gruppen utifrån medianinkomsten och i den nedre utifrån socialbidragsnormen. Inte helt överraskande finner vi i dessa grupper mycket höga relativa fattigdomsnivåer.

1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

relativ risk

under 60% av medianinkomsten under socialbidragsnormen

Figur 7. Andelar med inkomster under 60 procent av medianinkomsten respektive under socialbidragsnormen i vissa utsatta grupper, 1991–1999. Procent

Under 60% av medianinkomsten

Under socialbidragsnormen

0 5 10 15 20 25

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr ocent

18-24 år ensamstående mödrar utrikes födda Alla

0 5 10 15 20 25 30 35

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr oc e n t

18-24 år ensamstående mödrar utrikes födda Alla

Om vi inledningsvis studerar kurvorna avseende andelarna under 60 procent av medianinkomsten för respektive år finner vi att ungdomars risker ökat betydligt och det finns heller inga tecken på någon märkbar nedgång i slutet av decenniet. En sådan kan istället noteras för ensamstående mödrar där vi, i linje med vad vi fann beträffande de genomsnittliga inkomsterna, noterar att andelarna sjunker under slutet av 1990-talet. Utrikesfödda har de allra högsta andelarna av de grupper som presenteras i Figur 7. I den indelning vi redogjorde för tidigare kunde vi notera att gruppen födda ”utanför västvärlden” har de klart lägsta inkomsterna. Dessa har också ännu högre andelar än de som redovisas i Figur 7 (som avser samtliga födda utrikes) men trenden är ungefärligen densamma.

Om vi istället utgår från socialbidragsnormen finner vi betydligt kraftigare uppgångar men också en tydligare förbättring i slutet av decenniet. För alla tre grupperna gäller dock att klart större andelar har disponibla inkomster under socialbidragsnormen 1999 jämfört med 1991.

Beträffande utrikes födda vet vi att tid i landet är mycket betydelsefullt för att förklara skillnader i arbetsmarknadsläge liksom för skillnader i disponibla inkomster. I Figur 8 har vi därför än en gång tagit ut gruppen som vistats här i 6–12 år. Denna grupp är speciellt intressant i och med att tidigare forskning indikerat att den ökning som normalt sker av den individuella arbetsinkomsten de första åren efter migration tenderar att avta efter fem år (se diskussion i Edin och Åslund 2001). Genom att fokusera på denna grupp fångar vi också över tidsaxeln upp en allt större andel av den stora flyktingsinvandring som skedde i slutet av 1980-talet och än mer i början av 1990-talet.

Figur 8. Andelen med inkomster under 60 procent av medianinkomsten respektive under socialbidragsnormen bland utrikes födda med sex till tolv års vistelsetid i Sverige, 1991–1999. Procent

Som framgår kan vi här se tydliga försämringar under decenniets gång. Andelen med låga inkomster är förvisso mycket hög redan i början av decenniet men stiger under andra halvan av 1990-talet dramatiskt. Detta gör att över 30 procent av utrikesfödda med en vistelsetid i Sverige på sex till tolv år lever i hushåll med disponibla inkomster under 60 procent av medianinkomsten under perioden 1996–1999, och omkring 40 procent har inkomster under socialbidragsnormen en siffra som dock sjunker kraftigt 1999. Detta talar för att vi idag har en mycket stor andel invandrare som varit länge i landet men som trots detta har mycket knappa inkomster. De två möjliga framtida scenarion utifrån dessa resultat är antingen att dessa grupper antingen kommer att uppvisa ett annorlunda mönster vad gäller inkomster och vistelsetid så att ”inkomstassimileringen” tar betydligt längre tid eller alternativt att dessa grupper i hög utsträckning kommer att fastna i mycket låga inkomster (jfr Edin och Åslund 2001).

Sammantaget visar analysen av låga inkomster att andelen i befolkningen som lever i hushåll med inkomster under socialbidragsnormen ökat påtagligt under recessionen så att detta från

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr ocent

under 60% av medianinkomsten under socialbidragsnormen

1995 ungefär gällde var tionde person i landet. Denna nivå kvarstår ända till 1999 då andelen minskar påtagligt. Ökningen bland barnen, och då i synnerhet yngre barn, är än mer markant. Inte minst det förbättrade arbetsmarknadsläget har inneburit att den ekonomiska situationen för barnfamiljer förbättrats under senare år. Sett över hela decenniet kvarstår dock det faktum att barnens risker för att växa upp i familjer som åtminstone temporärt har mycket låga inkomster har ökat betydligt både absolut sett och i relation till riskerna för den övriga befolkningen. Vi har också funnit att invandrare har betydande överrisker för låga inkomster och att detta framförallt gäller för personer som kommit från länder utanför västvärlden samt för de individer och familjer som invandrat under de senaste tio–femton åren. Dessa grupper är förstås i mycket hög grad överlappande och likaledes i mycket hög grad flyktinginvandrare.

3.9 Inkomststrukturen under 1990-talet

Så här långt har vi i all huvudsak betraktat hushållens sammanlagda inkomster efter det att vi lagt till olika former av transfereringar men också dragit ifrån skatter. I detta avsnitt riktas istället intresset till den relativa betydelsen av olika inkomstslag eller inkomstkällor dels i olika skikt av inkomstfördelningen, dels för olika befolkningsgrupper. Analysen kommer, på samma sätt som dekomponeringsanalysen, att begränsas till tre år: 1991, 1995 och 1999.

Det finns en mängd olika skäl till varför inkomststrukturen kan förändras, exempelvis kan storleksförändringar av olika befolkningsgrupper leda till att betydelsen av vissa inkomstskällor ökar eller minskar (om exempelvis andelen ålderspensionärer ökar kraftigt borde pensionsinkomsterna öka osv.). Men konjunkturskiftningar spelar också en stor roll. Inte minst genom den kraftiga recessionen i början av 1990-talet bör vi därför förvänta oss att den relativa betydelsen av olika inkomstslag har ändrats.

3.9.1 Inkomstslag och metodik

Följande inkomster kommer särskiljas: Inkomster från arbete, kapital, pension, övriga socialförsäkringar, generella bidrag, bostadsstöd, socialbidrag.24 Det bör speciellt noteras att vissa, men inte alla, av dessa inkomstslag är skattepliktiga. Detta får som följd att en inkomst på samma nivå egentligen har olika betydelse beroende på om inkomsten är skattefri, t.ex. barnbidraget, eller skattepliktig och vidare också beroende på skattesatsen. I denna analys har vi tagit hänsyn till detta genom att beräkna en skatt för varje inkomstslag och på så vis presenteras inkomsterna efter skatt (jfr Jansson 2000). Därmed får vi en struktur som motsvarar den disponibla inkomsten och kan mer korrekt beskriva inkomststrukturen i procentenheter.25 Det begrepp som kommer att användas är inkomststruktur, netto för att på så vis understryka att skatten är fråndragen. Däremot beaktar inte denna metod skatternas separata påverkan på inkomstfördelningen. Detta skall vi återkomma till i senare omfördelningsanalyser.

3.9.2 Inkomststrukturen i olika inkomstklasser

Att inte bara inkomsternas storlek varierar utan också inkomstkällorna är välbekant. Här beskrivs hur den relativa betydelsen av de olika inkomstslagen varierar i inkomstfördelningens olika skikt. Detta görs genom att först ordna samtliga individer från låga till höga inkomster och utifrån varje decilvärde indela befolkningen i tio lika stora grupper, vad som ofta kallas ”decilgrupper”. För varje sådan inkomstgrupp beräknas därefter medelvärdet för vart och ett av inkomstslagen och procentandelar beräknas utifrån dessa.

I Figur 9 visas i tre diagram den på så vis skattade inkomststrukturen i inkomstfördelningen vid de tre tidpunkterna. Som framgår med all önskvärd tydlighet är den relativa betydelsen av olika inkomstkällor mycket olika i olika inkomstskikt. Generellt sett gäller att arbetsinkomsterna ökar, också relativt, ju högre upp fördelningen man kommer. Undantaget är ibland de allra högsta

24 Vad dessa inkomstslag inkluderar säger sig självt i vissa fall. Några förtydliganden är dock på sin plats. Inkomster från arbete inkluderar lön, inkl. sjuklön, och företagarinkomst men ej några socialförsäkringar. Generella bidrag inkluderar skattefria bidrag undantaget bostadsstöd och socialbidrag. Också studiestöd och lånedelen vid lån från CSN ingår (se vidare Jansson 2000: 42-43). 25 Också andra negativa transfereringar dras ifrån vilket görs proportionellt mot storleken på varje inkomstslag.

inkomsterna, den andel som utgörs av arbetsinkomster sjunker väsentligen när vi jämför ”decilgrupp 9” med de tio procent som har högst ekvivalerad disponibel inkomst. Detta gäller vid alla tre mättillfällena men det är mest markerat år 1999 då det för den högsta inkomstgruppen är så att arbetsinkomsterna endast utgör drygt hälften av de sammanlagda inkomsterna. Det bör dock sägas att arbetsinkomsterna i kronor räknat är högst i denna grupp vid alla tillfällena. Beträffande kapitalinkomsterna ser vi tydligt den extremt skeva fördelning som dessa inkomster har. Den förändring som sker mellan 1991 och 1999 är att betydelserna av dessa inkomster något förvånande har minskat för den nedre delen av inkomstfördelningen. Däremot är kapitalinkomsterna betydligt större 1999 jämfört med 1991, både absolut och relativt, i inkomstfördelningens översta skikt. Tidigare analyser där jämförelsen gjordes mellan 1997 och 1993 påvisade samma förändring (SOU 2000:3). Om kapitalinkomster tenderar att bli allt viktigare i inkomstfördelningen översta skikt är det under 1990-talet en helt annan inkomstkälla som vuxit i betydelse för dem med lägst inkomster. Grovt räknat fördubblas socialbidragens andel i den lägsta inkomstklassen mellan 1991 och 1995. Jämför vi istället de två senare mättillfällena finner vi att socialbidragens andel fortsätter att vara oförändrat hög i den lägsta inkomstgruppen. En viss ljusning ser vi dock i den näst lägsta ”decilgruppen” där socialbidragens andel mer tydligt sjunker i slutet av decenniet.26

26 Tidigare analyser visar dock att socialbidragens relativa betydelse i decilgrupp 1 tycks vara som störst 1997 då de utgör ca 12 procent av inkomsterna (SOU 2000:3; för socialbidragens generella utveckling se Bergmark 2000). De andelar som redovisas i Figur 9 är 10,5 procent för år 1995 och 10, 9 procent för år 1999.

Figur 9. Inkomststruktur, netto. Olika inkomstslags andelar av totalinkomsterna (procent) i olika inkomstgrupper indelade efter decilvärden med hänsyn tagen till skatter, 1991, 1995 och 1999

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1995

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1999

Arbete Kapital Pension Övriga socialförsäkringar

Generella bidrag Bostadsstöd

Socialbidrag

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1991

Pensionsinkomsternas betydelse blir mindre i den nedre delen av inkomstfördelningen, vilket avspeglar att allt färre ålderspensionärer finns i de nedersta skikten av inkomstfördelningen. Beträffande övriga socialförsäkringar finner vi att dess betydelse är störst i mitten av decenniet. Detta är inte en effekt av en ökad generositet utan av att lågkonjunkturen, och den därtill hörande massarbetslösheten, ledde till att fler människor i högre grad erhöll sina inkomster via socialförsäkringssystemen.

3.9.3 Dekomponering och omfördelning efter inkomstkällor

I avsnitten ovan har inkomstens sammansättning i olika delar av fördelningen studerats. I vilken utsträckning bidrar då dessa olika inkomstslag till den övergripande inkomstspridningen? Denna fråga har inte minst studerats inom välfärdsstatsforskningen men är inte helt enkel att besvara. Det vanligaste sättet att belysa frågan, och då framförallt betydelsen av välfärdsstatens omfördelning, är att utgå från den inkomstbildningsprocess som grafiskt presenterades i Figur 1. Man gör då vad som kan kallas en stegvis studie och fokuserar på hur ojämlikheten förändras när vi lägger till olika transfereringar och drar ifrån skatter. Man bortser då helt från de olika återkopplingar som skatte- och bidragssystem kan ha på den initiala fördelningen vilket, menar många, leder till att omfördelningseffekten överdrivs. En ytterligare nackdel är att det är långtifrån givet vilken ordning de olika inkomstslagen skall ha i denna process och att detta kommer att påverka storleken på omfördelning. Dess fördel är att det trots allt belyser den faktiska omfördelningen av kontanta medel som sker under den specifika tidsperioden (Uusitalo 1989). Komparativ forskning har också visat att den omfördelningseffekt som denna relativt grova metod skattar har en påtaglig samvariation med länderskillnader i inkomstojämlikhet (Mitchell 1991) och att omfördelningseffekten i huvudsak består också när vi följer individers inkomster under en längre tidsperiod (se Björklund, Palme och Svensson 1995).

Vi skall här dels redovisa hur inkomstojämlikheten förändras när vi stegvis lägger till olika inkomstslag, dvs. det som kan sägas vara standardmetoden, dels nyttja en annan teknik där vi simultant beräknar inkomstslagens bidrag till den totala spridningen.

Eftersom den inverkan som olika transfereringar har kan bero på när i den stegvisa analysen vi väljer att inkludera ett inkomstslag

kommer resultat från två olika modeller att presenteras. I den första redovisas den klassiska standardmodellen, där vi utgår från faktorinkomsternas fördelning, dvs. inkomster från arbete och kapital. Vi lägger därefter till alla positiva transfereringar och därpå dras skatter ifrån. Det bör nämnas att alla inkomster är justerade med ekvivalensskalan, dvs. i jämförelse med den illustration vi visade i Figur 1 har vi justerat för hushållens storlek och sammansättning betydligt tidigare i fördelningsprocessen. Denna klassiska metod används inte minst inom välfärdsstatsforskningen för att belysa välfärdsstatens omfördelningseffekt. En av bristerna med metoden är att den inte särskiljer skattepliktiga och skattefria transfereringar vilket istället görs i modell B.

Resultaten från dessa båda analyser redovisas i Tabell 6 och i linje med tidigare studerar vi åren 1991, 1995 och 1999. I tabellen ges på de övre raderna för respektive modell storleken på Gini-koefficienten och på de nedre raderna visas hur denna förändras i procent. Båda modellerna utgår från fördelningen av faktorinkomsterna och slutar med fördelningen av de disponibla inkomsterna. Detta gör alltså att den totala reduktionen blir densamma i de båda modellerna men att exempelvis skatternas inverkan blir olika. Detta eftersom skatterna i modell A dras ifrån först när samtliga transfereringar är tillagda medan skatterna i modell B dras ifrån före det att skattepliktiga bidrag adderas till hushållens inkomster.27

27 Det senare tillvägagångssättet torde bättre fånga skatternas omfördelande effekt eftersom skatterna inte påverkas av skattefria bidrag.

Tabell 6. Absoluta och procentuella förändringar av Ginikoefficienten, succesiva förändringar efter tillägg av olika transfereringar och skatter. Åren 1991, 1995 och 1999

Modell A: A. Faktorinkomst = inkomster från arbete och kapital B. Bruttoinkomst = A + alla positiva transfereringar C. Disponibel inkomst = B – skatter och andra negativa transfereringar Modell B: A = Faktorinkomst = inkomster från arbete och kapital B = A + socialförsäkringar och andra skattepliktiga transfereingar C = B – skatter och andra negativa transfereringar D = C + Skattefria bidrag = disponibel inkomst

Låt oss allra först notera hur faktorinkomsternas fördelning förändras eftersom detta ej tidigare har redovisats. Som framgår sker en markant ökning faktorinkomsterna grad av ojämlikhet under krisåren. Detta är inte en följd av kapitalinkomsterna utan fördelningen av arbetsinkomsterna (syns ej i tabellen), vilket i sin tur väsentligen var en följd av att färre individer hade arbeten. Faktorinkomsterna fortsätter att öka något mellan 1995 och 1999 vilket däremot är en effekt av kapitalinkomster, i själva verket sker i takt

1991 1995 1999

Modell A

Gini-koefficient

Faktorinkomst 0,439 0,474 0,483 Bruttoinkomst 0,256 0,259 0,291

Disponibel inkomst

0,219

0,216

0,251

Reduktion i procent

Transfereringar 41,7 45,4 39,8

Skatt m.m.

14,5

16,6

13,7

Totalt 50,1 54,4 48,0

Modell B

Gini-koefficient

A = Faktorinkomst 0,439

0,474

0,483

B = A + Social-försäkringar

m.m.

0,290 0,305 0,330

C = B – Skatt m.m.

0,266

0,282

0,309

D= C + Skattefria bidrag

m.m.

0,219 0,216 0,251

Reduktion i procent

Socialförsäkringar m.m.

33,9

35,7

31,7

Skatt m.m.

8,3

7,5

6,4

Bidrag m.m.

17,7

23,4

18,8

Totalt 50,1 54,4 48,0

med de bättre tiderna en marginell minskning av spridning i arbetsinkomster (redovisas ej i tabellen).

När vi i Modell A lägger till alla transfereringar, i all väsentlighet via olika välfärdsstatliga program, sjunker Gini-koefficienten dramatiskt. Vi ser här en orsak till de blygsamma förändringar beträffande de generella inkomstskillnaderna som skedde under krisåren. Ett sätt att uttrycka detta på är att transfereringssystemen fungerade som dessa är tänkt att fungera, dvs. de skall skydda för inkomstbortfall i samband med oförutsedda händelser som sjukdomar, arbetslöshet osv. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att detta inte skall tolkas som att de välfärdsstatliga programmen fick en mer generös karaktär. Vi vet i själva verket att det motsatta hände (se Palme 2000). Att reduktionen i Gini-koefficienten är så pass mycket högre 1995 jämfört med 1991 är snarast en direkt effekt av vad som hände på arbetsmarknaden. Också skatternas inverkan är med denna metod som störst 1995. Detta torde däremot, åtminstone delvis, kunna tolkas i termer av förändrade skatteregler. Den s.k. värnskatten infördes detta år och hade rimligen en utjämnande effekt. Mellan 1995 och 1999 sjunker den sammanlagda reduktionen i Gini-koefficienten av såväl transfereringar och skatter.

Den mer sofistikerade analysen i modell B ger ytterligare kunskap om omfördelningsprocessens förändringar. Här kan vi istället se att en huvudorsak till den stabilitet i de disponibla inkomsternas fördelning vi finner mellan 1991 och 1995 kan tillskrivas de skattefria bidragen (barnbidrag, bostadsbidrag, socialbidrag m.m.). Totalt sett ger dock modellerna en relativt samstämmig bild. Betydelsen av transfereringar, och då framförallt de skattefria, är som störst 1995. När vi jämför situationen 1999 med 1995 ser vi att reduktionen av Gini-koefficienten är mindre i alla de olika steg vi separerar.

Låt oss så gå över till den mer simultana teknik där en dekomponering av Gini-koefficienten efter inkomstslag utförs (för en pedagogisk beskrivning och empirisk tillämpning se t.ex. Pedersen 1999). Enkelt uttryckt kan man säga att inkomstslagens betydelse beror på fördelningsprofilen men också, och i stor utsträckning, på dess storlek. Vi urskiljer i princip samma inkomstslag som i analysen av inkomststrukturen, dvs. fler inkomstslag än i den stegvisa omfördelningsanalysen, men urskiljer också skatternas betydelse som betecknas som en negativ inkomst. I likhet med tidigare utförs analysen för tre år 1991, 1995 och 1999 och resultaten

presenteras i Tabell 7. Inkomstslagens relativa storlek presenteras i den första kolumnen. Detta görs som procentandelar av den ekvivalerade disponibla inkomsten. Procenttalen summerar med andra ord till 100 och bygger på medelvärdet för respektive inkomstslag. Den andra kolumnen presenterar det absoluta bidraget till Gini-koefficienten vilket alltså bygger på såväl en storlekseffekt som en fördelningsprofil.28 Också denna är additiv och det hela summerar med andra ord till den faktiska inkomstspridningen för respektive år (den sista raden i tabellen). Från tidigare vet vi att denna var i stort sett konstant när vi jämför 1991 och 1995 och klart högre år 1999.

Tabell 7. Dekomponering av inkomstojämlikheten, inkl. reavinster, efter inkomstslag. 1991, 1995 och 1999. Ojämlikhetsmått: Ginikoefficienten * 1000

1991 1995 1999

Medelvärde i % av disponibel inkomst/ke

Bidrag till Gini-koefficienten

Medelvärde i % av disponibel inkomst/ke

Bidrag till Gini-koefficienten

Medelvärde i % av disponibel inkomst/ke

Bidrag till Gini-koefficienten

Arbete 86,9 299 89,3 309 91,3 311 Kapital 11,6 58 9,4 51 14,5 102 Pensioner 21,6 9 24,8 50 24,9 47 Övr. socialförsäkringar

10,9 3 12,6 -11 11,1 -4

Generella bidrag

4,8

-9

5,0 -13

4,8 -12

Bostadsstöd 1,4 -8 2,0 -10 1,4 -8 Socialbidrag 0,6 -3 1,3 -8 1,0 -7 Skatter m.m. -35,7 -122 -42,4 -144 -46,9 -170 Övriga neg. transfereringar

-2,0 -8 -2,1 -7 -2,2 -8

Ginikoefficienten (ekvivalerad disponibel inkomst)

100 219 100 216 100 251

Vad visar då denna dekomponering beträffande olika inkomstkällors betydelse för den totala inkomstspridningen och framförallt vilka förändringar kan vi skönja? Om vi inleder med arbetsinkomsterna framgår med all önskvärd tydlighet dess stora betydelse, vilken förstås framförallt bygger på dess stora andel av den totala inkomstsumman. Den ökning i bidraget till Gini-koefficienten som vi kan skönja bygger i stort sett helt på förändringar av

28 Vi redovisar inte fördelningsprofilen i sig men kommenterar de väsentliga drag och förändringar som sker härvidlag.

denna (relativa) storlekskomponent. Kapitalinkomsternas bidrag till den övergripande spridningen är näranog fördubblad 1999 jämfört med de två andra åren. Intressant nog är detta inte bara en storlekseffekt utan beror också på en mer ojämn fördelningsprofil (något som också kunde skönjas i den tidigare inkomststrukturanalysen, se Figur 9).

Vi finner vidare att pensioner i högre grad påverkar inkomstspridningen vid de två senare mättillfällena. I någon mån är detta en storlekseffekt men främst har pensionsinkomsterna en annan fördelningsprofil under senare år. I övrigt kan man som väntat notera att de behovsprövade bidragen är störst vid mitten av 1990-talet. Fördelningsprofilen är tydlig alla åren och mellan 1995 och 1999 ökar koncentrationen av dessa bidrag till dem med lägst inkomster. Beträffande skatternas omfördelning finner vi för det första att storlekseffekten successivt ökar. Med detta sätt att studera hur ojämlikheten påverkas av skatterna finner vi också en ökad negativ inverkan på Gini-koefficientens storlek. Detta beror dock enligt analysen inte bara på det ökade skatteuttaget utan också på en mer progressiv profil 1999 jämfört med de två tidigare åren, dvs. den s.k. koncentrationskoefficienten är högre 1999 än tidigare år (syns ej i tabellen). En förklaring till detta kan vara de höga och skeva kapitalinkomsterna och att skatteuttaget på dessa inkomster i all väsentlighet enbart berör inkomstfördelningens översta skikt.29Sammantaget kan vi ändock konstatera att den stegvisa och den simultana analysen ger en något annorlunda bild av huruvida skatternas förmåga att utjämna har förändrats under decenniet.

3.10 Sammanfattning och slutdiskussion

Detta kapitel har syftat till att analysera och beskriva hur den svenska befolkningens inkomster har gestaltat sig under 1990-talet. Med hjälp av nya och förbättrade datamaterial har vi kunnat precisera bilden av utvecklingen i flera viktiga avseenden. Även om en mängd nyanseringar är möjliga att göra till de nedan uppräknade punkterna kan de mest centrala resultaten sammanfattas i punktform på följande sätt:

29 Man bör här notera att utöver att metodologin är annorlunda i denna analys jämfört med de stegvisa fördelningsanalyserna (Tabell 6) redovisas här också de absoluta bidragen till Gini-koefficienten medan de stegvisa analyserna redovisade de procentuella, dvs. relativa, förändringarna av Gini-koefficienten.

N Befolkningens genomsnittsinkomster minskade under decenn-

iets första hälft och ökade därefter. Medianinkomsten för befolkningen är 1999 obetydligt högre än medianinkomsten år 1991. N Samtidigt med dramatiskt fallande sysselsättning under låg-

konjukturen förblev fördelningen av inkomster i stort sett oförändrad, därefter har dock inkomstspridningen ökat. Detta har främst skett genom en ökning i toppen av inkomstfördelningen. N Under decenniet har andelen med låga inkomster ökat något.

Detta gäller oavsett om vi använder socialbidragsnormen som gräns eller utgår från 50 eller 60 procent av medianinkomsten. N Andelen barn som växer upp i familjer med knappa inkomster

har ökat under decenniet, medan ålderspensionärerna som grupp betraktat har klarat sig bäst. N Också i andra avseenden har det skett stora förskjutningar

mellan olika sociodemografiska gruppers inkomstnivåer. Yngre personer, invandrare och ensamstående med barn har under 1990-talet fått sänkta inkomstnivåer och ökad risk för låga inkomster. Många av de grupper som har förlorat mest i inkomster tycks ha tagit igen en del under decenniets sista år, dock utan att nå sina ursprungliga nivåer vid årtiondets inledning. N Ökningen av inkomstspridningen under decenniets andra hälft

förklaras inte i huvudsak av förändringar mellan grupper utan tycks väsentligen ske inom de olika grupperna. N Inkomstens sammansättning har genomgått betydande föränd-

ringar, inte minst som en följd av lågkonjunkturen. I inkomstfördelningens lägre skikt har betydelsen av selektiva bidrag, främst socialbidrag, ökat. Man kan också notera en påtaglig förskjutning uppåt i inkomstfördelningen vad gäller pensionsinkomster. N Kapitalinkomsternas betydelse har ökat kraftigt i de översta

skikten av fördelningen, men ej för övriga. N Genom analyser av inkomstbildningsprocessen och hur ojämlik-

heten förändras pga. olika inkomstslag kan vi konstatera att faktorinkomsterna, dvs. inkomster från arbete och kapital, blev klart mer ojämnt fördelade under decenniets första hälft. Detta fick dock inte genomslag i ökad spridning av de disponibla inkomsterna. Såväl skattepliktiga transfereringar och skatter som skattefria bidrag synes ha varit betydelsefulla motverkande

krafter härvidlag. I denna mening kan man alltså säga att välfärdsstatens olika system fungerade.

En fråga som ur Kommittén Välfärdsboksluts synvinkel är särskilt viktig är att samtliga analyser i detta kapitel har haft 1991 som startår. Det finns två skäl till detta. För det första har SCB än så länge inte haft möjlighet att analysera inkomsternas fördelning med s.k. kosthushåll för detta år. För det andra innebar den omfattande skattereform som huvudsakligen genomfördes mellan 1990 och 1991, utöver dess mer substantiella effekter, att det rent mättekniskt är mycket svårt att skapa jämförbara inkomstvariabler. Samtidigt är det självfallet så att också denna reform, de effekter den kan ha haft och alla övriga förändringar som kan ha skett mellan decenniets två första år är intressanta. Den officiella statistiken är den enda egentliga vägledningen i detta sammanhang. SCB har i tidigare analyser sökt modellera inkomsternas nivåer och fördelning 1990 med de nya inkomstbegrepp som kom att tillämpas från 1991 års statistik. Dessa korrigeringar innebar både att nivåerna för år 1990 höjdes och att spridningen för år 1990 ökade. Med dessa justeringar ökade inkomstspridningen, enligt SCB, mellan 1990 och 1991 relativt kraftigt. Simuleringsanalyser har visat att detta sannolikt inte var beroende på regelförändringar (Palme 1996). Vidare tyder SCB:s analyser på att medianinkomstens nivå var något högre det första året (se t.ex. SCB 1999, Tabell 2). En försiktig slutsats är därför att den ökade inkomstspridning som har presenterats i detta kapitel inte skulle ha blivit mindre om vi också haft möjlighet att inkludera decenniets första år och inte heller skulle bilden av befolkningens reala inkomstutveckling ha förbättrats. I analyserna ovan har vi enbart studerat utvecklingen av de årliga inkomsterna med hjälp av s.k. upprepade tvärsnittsdata. Det finns därför avslutningsvis skäl att notera några intressanta iakttagelser utifrån longitudinell forskning:

Komparativa studier indikerar att Sveriges position som ett land med relativt små inkomstskillnader inte ändras om man också förlänger tidsperioden (se t.ex. Aaberge m.fl. 1999). När man förlänger tiden över vilken inkomsterna mäts minskar inkomstojämlikheten, men välfärdsstatens skatte- och transfereringssystem har en fortsatt påtagligt utjämnande effekt (se t.ex. Björklund, Palme och Svensson 1995). Välfärdsstatens skatte- och transfereringssystem utjämnar också fördelningen av risker för att hamna i relativ fattigdom (Fritzell och Henz, kommande).

Sammanfattningsvis finns det skäl att understryka att det utifrån ett välfärdsperspektiv är påkallat med en fortsatt uppmärksamhet på inkomstskillnadernas storlek och inte minst på hur riskerna för relativ fattigdom fördelas och förändras. Det framstår som särskilt angeläget att följa upp utvecklingen för de grupper som haft en ogynnsam utveckling under 1990-talet. Den långsiktiga betydelsen av kapitalinkomsternas ökade vikt för resursfördelningen behöver också studeras närmare. Det finns också skäl att fortsätta bedriva longitudinell forskning om ovanstående socialpolitiskt relevanta och andra centrala frågor, som exempelvis i vilken utsträckning bestående låga inkomster har blivit vanligare.

Referenser

Aaberge, R., A. Björklund, M. Jäntti, M. Palme, P.J. Pedersen, N.

Smith & T. Wennemo, 1999. “Income inequality and income mobility in the Scandinavian Countries compared to the United States”, mimeo, Statistics Norway m.fl. Andersson, R. 2000.”Etnisk och socioekonomisk segregation i

Sverige 1990-1998“ i Fritzell, J. (red.) Välfärdens förutsättningar, SOU 2000:37. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Atkinson, A.B. 2000. “Is rising income inequality inevitable? A

critique of the transatlantic consensus”, 1999 WIDER Annual Lecture, Helsinki: UNU/WIDER. Atkinson, A.B., L. Rainwater & T.M. Smeeding, 1995. Income

Distribution in OECD Countries. OECD Social Policy Studies

No. 18. Paris: OECD. Bergmark, Å. 2000. “Socialbidragen under 1990-talet”, i Bergmark,

Å. (red.), Välfärd och försörjning, SOU 2000:40. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Björklund, A. 1993. "A comparison between actual distributions of

annual and lifetime income: Sweden 1951–89", Review of Income and Wealth, 39:377–386. Björklund, A. 1998. ”Income distribution in Sweden: What is the

achievement of the welfare state?”, Swedish Economic Policy

Review, 5:39–80.

Björklund, A., M. Palme & I. Svensson, 1995. ”Tax Reforms and

Income Distributions”, Swedish Economic Policy Review, 2: 259–266. Buhmann B., L. Rainwater, G. Schmaus & T. Smeeding,

1988.”Equivalence Scales, Well-being, Inequality and Poverty: Sensitivity Estimates across Ten Countries using the Luxembourg Income Study Database”, Review of Income and

Wealth, 34:115–14

Cowell, F.A. 1984. ”The structure of American income inequality”,

Review of Income and Wealth, 30:351–375.

Edin, P-A. & O. Åslund, 2001 ”Invandrare på 1990-talets

arbetsmarknad”, i Bergmark, Å. (red.) Ofärd i välfärden, SOU 2001:54. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.

Erikson, R. & M. Tåhlin, 1984. ”Samgång mellan välfärdsproblem”,

i Erikson, R. & R. Åberg (red.), Välfärd i förändring. Stockholm: Prisma. Everaers, P., P. Van der Laan & M.K. McDonald, 2000.

”Conceptual overview”, uppsats presenterad vid Canberra Gruppens möte i Luxembourg, Maj 2000. Statistics Netherlands och Australian Bureau of Statistics. Expert Group on Household Income Statistics – The Canberra

Group, 2001. Final Report and Recommendations. Ottawa. Fritzell, J. 1991. Icke av marknaden allena: Inkomstfördelningen i

Sverige. Stockholm: Almqvist & Wiksell International.

Fritzell, J. 1999. ”Incorporating Gender Inequality into Income

Distribution Research”, International Journal of Social Welfare, 8: 56–66. Fritzell, J. 2001. ”Still different? Income distribution in the Nordic

Countries in a European Comparison”, i Kautto, M., J. Fritzell, B. Hvinden, J. Kvist & H. Uusitalo (red.) Nordic Welfare States in the European Context. London: Routledge. Fritzell, J. & U. Henz, (kommande) ”Household income

dynamics: mobility out of and into low income over the lifecourse”, kommande i Jonsson, J.O. & C. Mills (red.), Cradle to

Grave, Durham: Sociologypress.

Fritzell, J. & O. Lundberg, 2000. Välfärd, ofärd och ojämlikhet,

SOU 2000: 41. Betänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Gottschalk, P. & T.M. Smeeding, 1997. ”Cross-national

Comparisons of Earnings and Income Inequality”, Journal of

Economic Literature, Vol. XXXV: 633–687.

Gottschalk, P. & T.M. Smeeding, 2000. ”Empirical evidence on

income inequality in industrialized countries”, i Atkinson, A.B. & F. Bourguignon (red.) Handbook of Income Distribution. North Holland: Elsevier Science. le Grand, C., R. Szulkin & M. Tåhlin, 2001. ”Lönesstrukturens

förändring i Sverige”, i Fritzell, J., M. Gähler & O. Lundberg (red.) Välfärd och arbete i arbetslöshetens årtionde, SOU 2001:53. Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Gustafsson, B. & E. Palmer, 1997. ”Changes in Swedish

Inequality”, i Gottschalk, P., B. Gustafsson & E. Palmer,

Changing Patterns in the distribution of Economic Welfare.

Cambridge: Cambridge University Press.

Gähler, M. 2001. ”Bara en mor”, i Bergmark, Å. (red.) Ofärd i

välfärden, SOU 2001:54. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.

Halleröd, B. 1995. ”The truly poor: Indirect and direct measure-

ment of Consensual Poverty in Sweden”, Journal of European

Social Policy, 5:111–129.

Halleröd, B. 2000. ”Socialbidragstagande och fattigdom”, i Puide,

A. (red.), Socialbidrag i forskning och praktik. Stockholm: Gothia. Hicks, J.R. 1946. Value and Capital. Oxford: Clarendon Press. Jansson, K. 1998, Översyn av ekvivalensskalor vid

inkomstfördelningsstudier, PM. Örebro: SCB.

Jansson, K. 2000. ”Inkomstfördelningen under 1990-talet”, i

Bergmark, Å. (red.), Välfärd och försörjning, SOU 2000:40. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut Stockholm: Fritzes. Jenkins, S.P. 1991. ”Poverty measurement and the within-

household distribution: agenda for action”, Journal of Social

Policy, 20: 457–483.

Jenkins, S.P. 1995. ”Accounting for Inequality Trends: Decompo-

sition analyses for the UK, 1971–86”, Economica, 62: 29–63. Johansson, M. 1999. Empirical studies of income distribution, ak.

avh. Göteborg: Nationalekonomiska institutionen, Handelshögskolan. Johansson, S. 1970. Om levnadsnivåundersökningen. Stockholm:

Allmänna förlaget. Jäntti, M. 1997. ”Inequality in Five Countries in the 1980s: The

Role of Demographic Shifts, Markets and Government Policies”, Economica, 64: 415–440. Jäntti, M. & S. Danziger, 2000, ”Income poverty in advanced

countries”, i Atkinson, A.B. & F. Bourguignon (red.) Handbook of Income Distribution. North Holland: Elsevier Science. Kautto, M. 2000. Two of a Kind? Economic crisis, policy responses

and well-being during the 1990s in Sweden and Finland.SOU 2000:83, forskarrapport från Kommittén Välfärdsbokslut.

Stockholm: Fritzes. Korpi, W. 2000. ”Faces of Inequality: Gender, Class, and Patterns

of Inequalities in Different Types of Welfare State”, Social

Politics, 7: 127–191.

Mack, J. & S. Lansley, 1985. Poor Britain. London: Allen & Unwin. Mitchell, D. 1991. Income Transfers in Ten Welfare States.

Aldershot: Avebury.

Millar, J & C. Glendinning, 1989. ”Gender and poverty”, Journal of

Social Policy, 18: 363–381.

Myles, J. & G. Picot, 2000. ”Poverty indices and policy analysis”,

Review of Income and Wealth, 46.

Orshansky, M. 1965. ”Counting the Poor”, Social Security Bulletin,

28:3–29. Palme, J. 2000. ”Socialförsäkringar och kontanta familjestöd”, i

Bergmark, Å. (red.), Välfärd och försörjning, Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut, SOU 2000: 40. Stockholm: Fritzes. Palme, M. 1996. ”Income Distribution Effects of the Swedish 1991

Tax Reform: An analysis of a Microsimulation Using Generalized Kakwani Decomposition”. Journal of Policy

Modeling, 18:419-443.

Pedersen, A.W. 1999. The taming of inequality in retirement.

Doctoral dissertation. Oslo: Fafo. Pollak, R.A. & T.J. Wales, 1979.”Equity: the individual vs. the

family. Welfare comparisons and equivalence scales”, American

Economic Review, 69:216–221.

Rowntree, S. 1901. Poverty: A Study of Town Life. London:

Macmillan. SCB, 1999. Inkomstfördelningsundersökningen 1997, Statistiska

meddelanden IF 21 SM 9901, Örebro: SCB. SCB, 2001. Inkomstfördelningsundersökningen 1999, Statistiska

meddelanden IF 21 SM 0101, Örebro: SCB. Sen, A. 1992. Inequality Reexamined. Cambridge, Mass.: Harvard

University Press. Smeeding, T.M. & D.H. Weinberg, 2001. ”Toward a uniform

definition of household income”, Review of Income and Wealth, 47. Socialdepartementet, 1999. Sämre för mig, bättre för oss. Ds 1999:5.

Stockholm: Socialdepartementet. Socialstyrelsen, 1999. Social och ekonomisk förankring bland

invandrare från Chile, Iran, Polen och Turkiet. SoS-rapport 1999:9. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen, 2001.Social rapport 2001. Stockholm:

Socialstyrelsen. SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under 1990-talet.

Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.

Sutherland, H. 1997. ”Women, Men and the Redistribution of

Income”, Fiscal Studies, 18: 1–22. Townsend, P. 1979. Poverty in the United Kingdom. Penguin:

Harmondsworth. Travers, P. & S. Richardson, 1993. Living Decently. Material Well-

being in Australia. Melbourne, Oxford: Oxford University

Press. Uusitalo, H. 1989. Income distribution in Finland. Helsinki:

Central Statistical Office of Finland. Uusitalo, H. 2001. ”Changes in income distribution during a deep

recession and after”, Memorandum ,Helsinki. Central Pension Institute.

Appendix A: Angreppssätt, definitioner och metodologiska diskussioner

Inkomstbegreppet

Disponibel inkomst

Den beräknade disponibla inkomsten för hushållet består av följande komponenter: löner + företagarinkomster + ränta och utdelningar+ reavinster (se också nedan) + inkomst av eget hem + olika typer av socialförsäkringar + erhållet underhållsbidrag + skattefria transfereringar, inkl. studielån från CSN – skatt och allmänna egenavgifter samt justering för skattereduktion för ränteutgifter för eget boende – övriga negativa transfereringar, dvs. betalt underhållsbidrag, återbetalt studielån, pensionspremier och periodiskt understöd.

Definitionen är densamma som använts i Kommittén Välfärdsboksluts tidigare analyser av inkomstfördelningsundersökningen (se SOU 2000: 3 och Jansson 2000). I den senare ges en utförlig beskrivning av det exakta förfaringssättet och på vilka sätt denna definition av disponibel inkomst avviker från den officiella statistikens definitioner. Framförallt innebär tillvägagångssättet att vi söker göra inkomsten neutral i förhållande till olika typer av boende. Att studielån inräknas i inkomsten är tveksamt utifrån teoretiska definitioner men är gängse praxis i Sverige, och som framgår ovan räknas också återbetalningar av dessa lån som negativ inkomst.

Kapitalinkomster

Sedan mitten av 1980-talet uppvisar kapitalinkomster dels mycket starka årliga variationer, dels en trend mot allt större vikt i den totala inkomstsumman. Det har lett till en diskussion om kapitalinkomster som härrör från realiserade vinster vid olika former av försäljning av kapital bör inräknas i inkomsten eller ej.

De två grundproblemen är att de realiserade kapitalinkomster som i inkomststatistiken avläses under ett år i själva verket kan ha byggts upp över en mycket lång tidsperiod och för det andra att kapitalinkomsterna bör betraktas justerat för inflation och inte nominellt. I den officiella statistiken idag räknas realiserade vinster från kapital med när inkomsten beräknas och i likhet med andra

kapitalinkomster (räntor m.m.) utgår man från nominella och inte reala inkomster.

Om man strikt följer den klassiska definition av inkomster som Hicks (1946) gav (se fotnot 5) borde man för det första utgå från reala inkomster och för det andra inte bara inkludera realiserade vinster utan också icke-realiserade värdeökningar (se Everaers m.fl. 2000). Detta torde för det första vara extremt svårt att genomföra i något land. För det andra skulle det leda till både extremt höga och extremt låga, dvs. starkt negativa, ”inkomster” för relativt många hushåll i tider av skarpa förändringar på olika marknader, t.ex. aktiemarknaden.

Den ovan nämnda Canberra-gruppen tycks däremot i sitt slutdokument snarast luta åt att exkludera såväl realiserade som ickerealiserade kapitalvinster. Främst förefaller dock praktiska mätproblem vara orsaken och man noterar att Sverige, till skillnad från de flesta andra länder, har möjligheten av via taxeringsregister inkludera realiserade kapitalvinster (se Expert Group on Household Income Statistics – The Canberra Group 2001). I en nyligen publicerad artikel av Smeeding och Weinberg (2001) hävdar författarna att man bör göra åtskillnad mellan inkomster och förmögenheter och att realiserade kapitalvinster bör inkluderas i inkomsten men ej icke-realiserade värdestegringar. De förra, menar Smeeding och Weinberg, kan användas för konsumtion eller återinvesteringar, vilket ej gäller de senare (vilka först måste realiseras och också kan försvinna om priserna faller). Sammanfattningsvis är frågan svår men vi har i linje med den senare argumentationen och med det gängse förfaringssättet valt att i huvudsak inkludera realiserade vinster från kapital i kapitalinkomsterna. I en del övergripande analyser kommer dock inkomsterna exklusive realiserade vinster från kapital också att redovisas.

Individer, hushåll och försörjningsbördor

Inkomstenheten

Närmast uteslutande brukar inkomstfördelningsanalyser utgå från hushållet (eller någon form av familjebegrepp) när inkomsterna beräknas. Detta leder vidare till ett viktigt grundantagande om att inkomsternas fördelas lika inom hushållet. Detta är givetvis en förenkling och antagandet har kritiserats inte minst för att neglige-

ra frågan om makten över pengarna och särskilt utifrån ett genusperspektiv har frågan setts som betydelsefull (Millar och Glendinning 1989; Sutherland 1997; för en utförlig diskussion i frågan se Jenkins 1991). I en ren inkomstfördelningsanalys, teoretiskt utgående från fördelningen av konsumtionsmöjligheter och/eller sparande, är det svårt att frångå antagandet beroende på att vi närmast alltid saknar kunskap om den fördelningen inom hushållet. Mycket talar vidare för att inkomstrelationen mellan könen inte skulle påverkas i någon nämnvärd utsträckning i och med att en stor del av hushållens utgifter kan sägas vara kollektiva.30 Däremot finns sannolikt större könsskillnader när det gäller hur ekonomin organiseras inom familjen. Som påpekas av Jäntti och Danziger (2000) skulle en uppluckring av antagandet om lika fördelning inom hushållet alltid leda till en ökad inkomstojämlikhet medan däremot effekterna på fattigdomens omfattning kan gå åt båda hållen.

Analysenheten

Om hushållet utgör grunden för att mäta inkomsterna är det fortfarande viktigt att framhålla att individen bör och kommer att vara analysenhet. Utifrån den grundläggande demokratiska principen om alla människors lika värde bör vi studera graden av ofärd och ojämlikhet på individnivå även om vi mäter inkomsterna på hushållsnivå. I annat fall tilldelar vi, i vår välfärdsbedömning, varje individ ett värde som i princip är beroende av antalet personer som finns i hennes hushåll och vi skulle alltså med andra ord tillmäta personer i stora familjer/hushåll mindre vikt än personer som finns i enpersonshushåll.31

30 Om man istället utgår från socialt rättighetsperspektiv kan det vara av intresse att studera kvinnors och mäns egna inkomster, oavsett den intrafamiljära fördelningen (för en allmän diskussion se Korpi 2000; för en empirisk applikation se Fritzell 1999). 31 Det bör betonas att detta potentiellt också kan ha effekt på fördelningen eller på graden av ofärd. Så är fallet om hushåll med många medlemmar har lägre ekvivalerade disponibla inkomster jämfört med hushåll med få medlemmar. Låt oss exempelvis antaga att 20 procent av hushållen i en befolkning är fattiga och dessa i genomsnitt består av fyra personer medan de 80 procent av hushållen som inte är fattiga i genomsnitt består av två personer. I sådana fall är andelen fattiga personer i befolkningen inte 20 procent utan 33,3 procent.

Ekvivalensskalan

Även om vi således i huvudsak kommer att studera varje individs disponibla inkomster mätta på hushållsnivå återstår två frågor. Hushåll har olika försörjningsbördor och en individs ekonomiska situation ter sig därför olika ut om hon måste dela sin inkomst med fem andra eller om hon själv kan konsumera eller spara inkomsten ifråga. Eftersom hushållen har olika sammansättning och storlek används i inkomstfördelningsstudier en s.k. ekvivalensskala för att göra inkomsterna jämförbara i olika hushåll. Den ekvivalensskala som används i det följande innebär att inkomsterna för ensamboende personer sätts till ett, för varje övrig vuxen person lägger man till 0,55 och för varje barn 0,47 (Jansson 1998 och 2000). Grunden för dessa vikter kan sägas vara de normerade utgifter som gällde för den tidigare socialbidragsnormen. Hushållets disponibla inkomster delas därefter med den på så sätt erhållna skalan för att få hushållets ekvivalerade disponibla inkomst, dvs. det inkomstmått som i huvudsak används i analyserna. Individerna i ett hushåll bestående av två vuxna och med en sammanlagd årlig inkomst på 310 000 kronor i årlig inkomst får härigenom en ekvivalerad inkomst på 200 000 kronor medan, individerna i ett hushåll med två vuxna och två barn behöver ha en sammanlagd årlig disponibel inkomst på nästan 500 000 kronor för att anses ha lika hög jämförbar inkomst.

Det bör betonas att det inte råder, och rimligen aldrig kommer att råda, någon konsensus kring frågan om vilken som är den ”korrekta ekvivalensskalan” eller ens på vilket sätt en sådan skall tas fram (se t.ex. diskussioner i Buhmann m.fl. 1988; Atkinson, Rainwater och Smeeding 1995). Just detta faktum kan dock inte tas till intäkt för att man överhuvudtaget inte bör justera inkomsten. Implicit kan man säga att om så inte görs används en extrem skala där vi antar att försörjningsbördan är helt orelaterad till antalet personer i hushållet. Valet av ekvivalensskala är framförallt betydelsefullt när vi jämför grupper vars hushållsstorlek varierar, exempelvis barnfamiljer och pensionärer. När det gäller trender över tid för olika grupper är däremot sällan valet av ekvivalensskala särskilt betydelsefullt.

Kosthushåll

En stor brist i många analyser av den svenska situationen är att det hushållsbegrepp som oftast har använts ej har överensstämt med det faktiska kosthushållet. Framförallt har en person från och med 18 års ålder betraktas som tillhörande ett eget hushåll också i de fall där personen fortfarande bor i föräldrahushållet. Detta förfaringssätt leder till att inkomstsituationen för unga personer underskattas men också i viss mån till en överskattning av inkomstnivån för de barnfamiljer där dessa personer bor. Också i många internationella jämförelser har detta skapat problem, i och med att Sverige ensamt tillämpat denna något märkliga hushållsdefinition. Genom ett mödosamt och omfattande arbete av Statistiska Centralbyråns inkomstfördelningsenhet, i samarbete med Kommittén Välfärdsbokslut, har vi nu möjlighet att presentera tillförlitliga data baserade på vad vi kallat kosthushåll för i stort sett hela 1990-talet.32

Inkomstens tidsaspekt

Mer av praktiska skäl än något annat brukar fördelningen av inkomster studeras på årsbasis. Det finns däremot inga tungt vägande skäl för att just denna tidsenhet skulle vara bättre än någon annan. Som exempelvis Björklund (1998) påpekat kan man hävda att studiet av livsinkomster är det enda som är centralt under antaganden om att hushåll har perfekt information och tillgång till perfekta kapitalmarknader (för empiriska analyser, se också Björklund 1993; Cowell 1984). Eftersom antagandet dock inte kan anses speciellt rimligt (vilket också Björklund påpekar) blir slutsatsen att också fördelningen av inkomster efter något annan tidsenhet är av intresse. Om man som i Sverige inhämtar huvuddelen av uppgifterna från olika register är årsinkomster av praktiska skäl att föredra eftersom uppgifterna oftast finns i detta tidsintervall.

Man kan vidare hävda motsatsen att tidsenheten snarare är för lång. Om en person är absolut fattig och exempelvis svälter under en eller flera veckor är det inte givet att hans välfärd är opåverkad även om hans årliga inkomst överstiger någon uppsatt fattigdomsgräns på årsbasis. Även om slutsatsen av detta blir att fördelningen

32 I nuläget är det inte heller möjligt att utifrån de datamaterial som helt utgår från register, och som förtjänstfullt byggts upp i Sverige under senare år, belysa inkomsternas fördelning utifrån kosthushåll.

av årliga inkomster äger ett berättigat intresse är givetvis frågan om fördelning vid en tidpunkt å ena sidan och rörlighet över tidsaxeln i inkomstfördelningen å andra sidan viktiga element när vi skall utvärdera sociala ojämlikheter.

4. Konsumtionsmönster och välfärd under 1990-talet

Peter Dellgran och Niklas Karlsson

4.1. Inledning

1

Försörjningssituationen och inkomstutvecklingen för olika befolkningsgrupper i Sverige under 1990-talet har blivit relativt väldokumenterade (t.ex. SOU 2000:3). Även de bakomliggande orsakerna, och några av de välfärdsmässiga implikationerna och konsekvenserna av denna utveckling, har beskrivits och analyserats. Bilden av vilka grupper som drabbades hårdast av den inledande krisen och dess efterdyningar är relativt entydig. Särskilt utsatta blev t.ex. ensamstående med barn, ungdomar och nyanlända invandrare på den krympande arbetsmarknad som blev en påtaglig källa till välfärdsmässiga försämringar (SOU 2000:3). Överhuvudtaget kom den kraftiga ökningen av arbetslösheten att få stora negativa konsekvenser för många personer och hushåll, vilket inte minst visade sig i snabbt stigande socialbidragssiffror. Konsekvensen blev att de grupper som generellt sett är mest beroende av välfärdsstaten och dess socialpolitiska kapaciteter också blev de som kanske drabbades värst. Dessa effekter uppstod genom såväl den samhällekonomiska utvecklingen i sig som välfärdsstatens reaktioner på denna i form av budgetsaneringar och nedskärningar i transfereringssystemen och på de sociala tjänsteområdena. Men även många andra grupper kom att drabbas av inkomstförsämringar och förändrade försörjningsvillkor samtidigt som inkomstskillnaderna fortsatte att öka under en stor del av årtiondet (Jansson 2000a).

Under senare delen av decenniet förbättrades sedan situationen successivt vad gäller tillväxten, sysselsättningen och inkomsterna. Den svenska ekonomin – och därigenom statsfinanserna och de socialpolitiska förutsättningarna – tycktes sakta men säkert återhämta sig från det dramatiska skeendet under 1990-talets inledning.

1 En del av underlagsmaterialet till detta kapitel är framtaget inom ramen för ett pågående forskningsprojekt med stöd från Socialvetenskapliga forskningsrådet.

Det handlar dock inte om en fullständig återhämtning i jämförelse med situationen under slutet av 1980-talet. Tillväxt och arbetsmarknadsförbättringar leder inte heller självklart och automatiskt till lika stora eller lika snabba förbättringar för alla grupper.

Vi ska i detta kapitel belysa en viktig, men tidigare mindre uppmärksammad dimension av förändringarna under 1990-talet, nämligen hur konsumtionen av varor och tjänster utvecklade sig för olika grupper. Det huvudsakliga syftet är att göra en genomgång av hushållens konsumtionsmönster och utgiftsförändringar ur ett socialpolitiskt, fördelningspolitiskt och välfärdsmässigt perspektiv. En central fråga är vilka effekter som inkomstmässiga och andra förändringar fick för konsumtionsutrymme och konsumtionsmönster. Hur påverkade dessa förändringar hushållens totala konsumtion och fördelning av resurser på olika typer av konsumtion? Hur ser eventuella förändringar under 1990-talet ut i vad olika typer av hushåll har och tar på sig för utgifter, och vilka bakomliggande faktorer till dessa förändringar är möjliga att urskilja? Särskilt kommer vi att undersöka hur starka sambanden är mellan realinkomstförändringar och faktiska konsumtionsutgifter, i vilken grad inkomstförsämringar påverkar utgifter för nödvändig och annan konsumtion, i vilken mån inkomstskillnaderna slår igenom i konsumtionsskillnader samt i vilken utsträckning det sistnämnda har förändrats under 1990-talet, dvs. om och på vilket sätt vi kan bevittna ökade eller minskade konsumtionsklyftor.

En grundläggande utgångspunkt – som vi kommer att utveckla i nästföljande avsnitt två – är att konsumtionen i form av köp, användning eller tillgång till olika typer av varor och tjänster har fått en allt större betydelse för hur materiella och sociala behov faktiskt blir tillgodosedda. En stor del av vår välfärd genereras genom våra möjligheter att med hjälp av inkomster från lönearbete eller socialpolitiska försörjningsstöd (och andra resurser) agera på konsumtionsmarknaderna för att införskaffa det som krävs för såväl livsuppehället som för att leva upp till en viss förväntad materiell levnadsstandard eller med andra ord till de sociala krav och förväntningar som präglar våra liv som samhällsmedborgare, förvärvsarbetande, förälder osv. I detta ligger naturligtvis fördelningspolitiska aspekter. Skilda inkomst- och andra resursmässiga förutsättningar innebär skilda villkor att på marknaderna realisera det man behöver (eller anser sig behöva) och det man vill ha för att upprätthålla eller förbättra betingelserna för att leva ett gott liv.

I det tredje avsnittet kommer vi att presentera de hushållsutgiftsundersökningar som SCB har genomfört och som här utgör ett viktigt grundmaterial. I avsnitt fyra beskrivs i korta drag den allmänna konsumtionsutvecklingen under hela 1990-talet med speciell tonvikt vid några av de samhälleliga och politiska förändringar som har påverkat hushållens konsumtionsvillkor och utgiftsmönster särskilt mycket. I avsnitt fem följer en beskrivning och analys av konsumtionsmönstret för olika grupper. Vi kommer här att koncentrera oss på mönster och förändringar mellan åren 1988, 1992 och 1996. De årliga nationalräkenskaperna ger oss inga möjligheter att göra gruppvisa jämförelser varför den offentliga statistik vi har att förlita oss till är SCB:s utgiftsundersökningar från just dessa år. Den senast genomförda utgiftsundersökningen gjordes 1999 men publicerades först i samband med färdigställandet av denna studie. Grundmaterialet från denna undersökning har i skrivande stund inte varit tillgängligt och bearbetningsbart på samma sätt som tidigare undersökningar. De tre tillgängliga undersökningsåren ger oss möjlighet att på ett mer grundligt sätt fånga effekterna under två viktiga faser, dels högkonjunkturen och den snabbt växande konsumtionen runt decennieskiftet 1980–1990, dels den kraftiga ekonomiska försämringen i början av 1990-talet. Våra möjligheter att uttala oss om hur konsumtionsmönstret för olika grupper utvecklar sig under decenniets sista år av ekonomiska förbättringar är mer begränsade. På ett par viktiga punkter har vi dock använt oss av 1999 års undersökning, nämligen bostadskonsumtionens betydelse och frågan om konsumtionsskillnader mellan vissa grupper.

När det gäller vilka befolkningsgrupper som kan jämföras är vi hänvisade till de möjligheter som står till buds i utgiftsundersökningarna. Dessa uppgifterna följer i stort sett den konventionella och traditionella synen i Sverige på vilka grupper som är socialpolitiskt och fördelningspolitiskt relevanta, såväl i SCB:s statistiska verksamhet i övrigt som i den socialpolitiska forskningen och debatten i stort. Emellertid kan man konstatera att utgiftsundersökningarna hittills inte har inkluderat den socialpolitiskt allt viktigare dimension som handlar om invandrare och etnicitet. Detta framstår som en viktig kunskapslucka. Avslutningsvis ska vi i avsnitt sex uppmärksamma en av de implikationer av förändringar i konsumtionsmönster som har fått särskilt stor uppmärksamhet under de senaste två decennierna, nämligen det som ibland benämns som skuldproblem. Det handlar med andra

ord om de svårigheter som kan följa i kölvattnet av en ökad skuldsättning, kreditköp etc. Detta kan ses som en form av särskilt riskabel konsumtion i den meningen att den ökar sårbarheten för inkomstbortfall vid t.ex. arbetslöshet, sjukdom, separationer osv.

Två metodproblem förtjänar att framhållas så här inledningsvis. Ett första problem är hur man ska tolka utgiftsförändringar hos olika grupper med hjälp av, som här, median- och medelvärden. Om t.ex. bostadskostnaderna i genomsnitt, i kronor eller i andelar av totala utgifter, minskar eller ökar för en viss grupp, vad är detta då ett resultat av? I princip kan sådana förändringar vara en effekt av yttre faktorer som att relativpriserna har förändrats men det kan också bero på att några hushåll har minskat respektive ökat sin volymmässiga konsumtion (dvs. ökat eller minskat ”mängden” bostad i termer av bostadsyta och/eller annan standard). En minskning kan i sin tur antingen bero på att en del hushåll av inkomst- och/eller kostnadsskäl har tvingats till detta men det kan också ha andra orsaker. Det finns således skäl att påkalla en viss försiktighet i tolkningen av vilka orsaker som ligger bakom de aktuella utgiftsförändringarna.

Ett annat tolkningsproblem gäller sambanden mellan utgifter, konsumtion och välfärd. Konsumtionen består av såväl köpet som användningen och i vissa fall tillgången till varor och tjänster, och även själva bruket och tillgången kan ha betydelse för livskvalitet och behovstillfredsställelse. Uppgifter om utgifter ger oss därför en begränsad bild av konsumtionen, eftersom vi inte genom utgifterna vet vad de enskilda hushållen i alla avseenden faktiskt har tillgång till. Än mindre kan vi genom utgifterna mäta konsumtionens välfärdsmässiga effekter. Vi känner med andra ord inte till i vilken mån de enskilda, upplevda behoven av materiell standard, mat, kläder, boende eller sociala aktiviteter (som tarvar olika typer av utgifter) i realiteten blir tillfredsställda. Detta är inte bara ett problem för vår del, det är i högsta grad en komplikation som all forskning kring välfärd och fattigdom har att brottas med. Grundproblemet handlar om huruvida man ska mäta välfärd som förfogande över resurser eller välfärd som tillfredsställelse av behov och hur det sistnämnda i så fall ska göras (se t.ex. Fritzell och Lundberg 2000). Detta tangerar ytterligare en viktig potentiell fråga, nämligen om, och i så fall med vilken måttstock och utifrån vilka kriterier vi ska angripa två tänkbara och mer grundläggande socialpolitiska problem: att konsumtionen av vissa varor och tjänster kan uppfattas vara för låg respektive alltför orättvis eller

ojämnt fördelad i befolkningen. Lösningen på liknande problem i fattigdomsforskningen har som bekant varit att standardisera behoven och den nödvändiga konsumtionen genom att via befolkningens uppfattningar, vetenskapliga studier eller politiskt fastlagda normer ange gränserna för vad som ska uppfattas som tillräckligt. Bortsett från att vi även i denna rapport utgår från t.ex. nödvändig konsumtion i deskriptionen av konsumtionsmönster är vårt uppsåt dock inte att analysera dessa konsumtionsmönster utifrån frågan om otillräcklig konsumtionsnivå. I förgrunden ligger i stället den mer begränsade ambitionen att beskriva konsumtionsmönster för olika grupper, att undersöka vilka faktorer som påverkar dessa mönster samt på vilket sätt de har förändrats under 1990-talet.

4.2. Konsumtion och välfärd – några utgångspunkter

En vanlig teoretisk utgångspunkt i samhällsvetenskaplig forskning kring t.ex. livsformer, välfärd och fattigdom är att livsvillkoren formas och fördelas i ett samspel mellan tre mer eller mindre sammanflätade resurssystem eller arenor: staten (eller offentliga system), marknaderna för produktion och konsumtion samt familjen (eller om man så vill hushållet och de informella systemen). Försörjningsvillkor, levnadsstandard och välfärd blir i det här perspektivet ett resultat av vilka positioner (gynnade eller missgynnade) de enskilda individerna och hushållen har eller kan nå i dessa system. Av tradition har välfärdsforskningen fått en mycket stark betoning på fördelningen av inkomster och andra resurser som härrör sig från arbetsmarknaden eller välfärdsstaten och dess socialpolitiska verksamheter. Den stora betydelse som hushållens konsumtionsbetingelser har för välfärden och dess fördelning har i många stycken fått en mer undanskymd position i det här sammanhanget (Dellgran 1996; Hjort 2000).2 Även inom ramen för forskning kring fattigdom har inslaget av konsumtionscentrerade studier varit relativt blygsamt då sådan forskning, både i Sverige och internationellt, dominerats av undersökningar av inkomstförhållanden i syfte att mäta fattigdomens omfattning, fördelning

2 I viss mån har konsumtionsaspekten berörts i levnadsnivåundersökningarna genom att man där t.ex. undersöker innehavet av vissa tillgångar eller möjligheter att ha en viss typ av konsumtion (bostadsyta, bil, semesterresa, daglig tidning m.m.) eller hur många som har svårt att klara sin löpande utgifter (se t.ex. Vogel & Häll 1997; Fritzell & Lundberg 2000; Åberg & Nordenmark 2000). Intresset och avsikten har dock inte i dessa sammanhang varit att studera hushållens utgiftsstruktur i sin helhet.

och förändring. Just de kunskapsbrister som idag finns om hur fattigdom och konsumtion hänger samman, eller hur utsatta grupper hushållar med sina resurser, har föranlett Hjort & Salonen (2000) att närmare studera hur konsumtionsmönster och konsumtionsvillkor ter sig för hushåll med särskilt knappa omständigheter.

Samtidigt kan man notera att konsumtionen både i Sverige och internationellt har blivit ett minst sagt expanderande forskningsfält under de senaste decennierna. Såväl inom nationalekonomi, företagsekonomi, psykologi och sociologi som inom kulturgeografi, socialantropologi och etnologi har intresset för konsumentbeteende och konsumtionsrelaterade frågor resulterat i en växande mängd teoretiska och empiriska studier. Ett nytt nav för dessa studier kan numera sägas vara det sedan 1970-talet snabbt växande, mer tvärfackligt orienterade, kultursociologiska perspektivet. Särskilt inom den internationella litteraturen kring postmodernismen spelar just konsumtionen och konsumtionskultur ofta en mycket central roll (för översikter se t.ex. Miller 1995; Shield 1994; Bocock 1993; Cross 1993 eller Featherstone 1991). Även inom den moderna konsumentpsykologin har kulturperspektivet blivit allt vanligare (se t.ex. Elliot 1994). Gemensamt för den här typen av forskning är dock att den inte i första hand har varit orienterad mot välfärdsmässiga eller socialpolitiska aspekter. Därför har den inte heller ägnat särskilt stort utrymme åt att ställa frågor kring konsumtionens betydelse för den moderna fattigdomens gestalt eller vilken roll skillnader i inkomster och andra resurser spelar för hushållens konsumtionsmöjligheter.3

Med tanke på välfärdsforskningens knapphändiga behandling av konsumtionsaspekterna och konsumtionsforskningens motsvarande milda intresse för välfärdsfrågor finns det ett påfallande behov av forskning kring konsumtionens betydelse för välfärdens nivå, fördelning och förändring. Därmed inte sagt att studier av hushållens utgiftsmönster och konsumtionsvillkor skulle fånga alla välfärdsdimensioner. Den vanliga infallsvinkeln i välfärdsundersökningar i Sverige idag är att denna bör inkludera en lång rad olika aspekter. Förutom sysselsättning, arbetsvillkor, ekonomiska resurser och materiella tillgångar handlar det om hälsotillstånd och

3 Kanske lite förvånande finns det åtminstone i Sverige dessutom relativt lite empirisk forskning om konsumtionsmönster. Några sena undantag finns inom sociologin. Carle & Sjöstrand (1995) analyserar t ex ungdomars ekonomi och konsumtion genom studier av hur utgifter hänger samman med livsstil och livssituation. Ett annat exempel är Bihagens (2000) studier av vilken roll klass och socioekonomiska skillnader spelar för konsumtionsmönstret.

tillgång till sjukvård och omsorg, kunskaper och utbildningsmöjligheter, rekreationsmöjligheter och kultur, säkerhet och trygghet, sociala relationer och gemenskap, politiska resurser osv. De behov och de livsomständigheter som välfärdsbegreppet på det här viset syftar till att fånga är således långt ifrån bara materiella. Samtidigt kan man hävda att möjligheterna till tillfredsställelse av även immateriella behov faktiskt går via köp, användning och innehav av olika typer av varor och tjänster. Även det sociala livet och dess umgängesformer och möjligheterna till vissa typer av fritidsorienterade och kulturella aktiviteter kostar med andra ord pengar och är därmed en fråga om ekonomiska möjligheter och konsumtionsvillkor. Konsumtionen får på det här viset en viktig medierande funktion – den är en förbindelselänk mellan resurser och behovstillfredsställelse. Och på samma sätt som utsatta och sårbara grupper kan ha missgynnade positioner på arbetsmarknaden eller i socialförsäkringssystemet kan enskilda individer, hushåll och grupper ha en sådan på konsumtionsmarknaderna, vilket påverkar välfärdsbetingelserna för dessa grupper.

4.2.1. Konsumtionens drivkrafter, komplexitet och förändring

Det finns anledning att understryka att hushållens konsumtionsmönster, på samma sätt som deras ekonomiska villkor, påverkas av en mängd olika faktorer och förändringar både av kortsiktig och mer långsiktig karaktär. Inledningsvis kan man säga att hur det enskilda hushållet fördelar sina utgifter och hushållar med sina resurser – förutom de uppenbara villkor som dikteras av inkomster och priser på olika varor och tjänster – är en fråga om behov, intressen, preferenser och anspråk. På ett övergripande plan är detta i sin tur influerat av den uppsättning av socialt och kulturellt bestämda livsformer och livsstilar som är under mer eller mindre konstant förändring. Ett sätt att beskriva hur konsumtionsmönster skapas i skärningspunkten mellan det enskilda hushållet och dessa livsformer är att utgå ifrån att konsumtionen har flera olika typer av motiv eller drivkrafter. För det första handlar det om en anpassning till föreställningar om vad som är nödvändig konsumtion för att tillgodose de basala behoven av t.ex. mat, kläder och bostad men också en lång rad andra varor som man uppfattar som nödvändiga. Vad som är basala behov och nödvändigheter förändras emellertid över tid, inte minst i takt med det ständigt växande varutbudet och

etableringen av nya varor och tjänster som – speciellt om de sprider sig till en stor del av befolkningen – kan komma att betraktas som nödvändigheter av allt fler individer och hushåll.

Det allmänna konsumtionsmönstret blir på det viset allt bredare i sin uppsättning av produkter som vi alla mer eller mindre uppfattar oss behöva för en normal livsföring. Detta innebär i sin tur att vi kan peka på en annan drivkraft bakom konsumtionen, nämligen den ständiga utvidgning av anspråksnivåer som innebär att vi alla – genom den så kallade sociala emulationen – i varierande grad följer efter i den allmänna standardutvecklingen. Denna mekanism handlar i mångt och mycket om vårt intresse och behov av att vara som alla andra, att känna tillhörighet och gemenskap, att undvika utanförskap eller att behöva uppleva skamkänslor för att inte kunna uppfylla omgivningens krav och förväntningar på vad man borde ha eller borde kunna göra. Livsformerna och den till dessa hörande konsumtionen står under en ständig revideringsprocess som innebär successiva justeringar av det som vi – av såväl funktionella och praktiska som sociala skäl – mer eller mindre tvingas att följa och faktiskt följer. Några illustrativa exempel på detta under det senaste decenniet är den snabba spridningen av mobiltelefoner, hemdatorer och internetanslutningar.

En tredje drivkraft som också fokuserar på inslaget av sociala jämförelser handlar om intresset att inte bara vara som alla andra, utan kanske speciellt som vissa andra, dvs. att via konsumtion av vissa typer av varor och tjänster uppnå och signalera tillhörighet till en viss grupp. Den här typen av motiv har sedan länge varit ett forskningsintresse inom sociologin där man t.ex. har studerat den socialpsykologiska betydelsen av referensgrupper, hur samspelet mellan livsstil och konsumtion ter sig (t.ex. bland ungdomar) och i vilken mån det finns kulturella skillnader i konsumtionsmönster mellan olika samhällsklasser (för en nyligen gjord översikt se Bihagen 2000). Det sistnämnda diskuteras ofta i termer av social distinktion, dvs intresset hos olika grupper av att med hjälp av specifika, varupräglade livsstilar och konsumtionsmönster skapa, uttrycka och upprätthålla gränser mellan sig och andra grupper. Därmed har vi berört en ytterligare drivkraft bakom konsumtionen, nämligen dess betydelse för personlig identitet (Lunt & Livingstone 1992). I allt större utsträckning blir det genom konsumtionen och allt mindre inom produktionssfären eller utifrån traditionella yrkes- eller klasstillhörigheter som identiteten skapas hävdas det. Konsumtionskulturen skulle därigenom ha inneburit

att en tidigare arbetsetik har förbytts mot en ny varu- eller konsumtionsestetik för att referera Bauman (1998).

Om man får tro den här typen av resonemang genomgår konsumtionen stora förändringar i sina sociala och kulturella dimensioner. Den är inte längre bara en fråga om livsuppehälle och allmänt deltagande i samhällslivet utan blir i växande utsträckning något som handlar om våra behov av att skapa, uttrycka och upprätthålla betingelserna för social tillhörighet, gemenskap, livsstil, självbild och identitet. Även om inslaget av empirisk forskning kring den här typen av teser om nya konsumtionsmotiv kanske inte är så stor finns det åtminstone skäl att misstänka att en viktig generell förändring av konsumtionsmönstret kan formuleras som att vi över tiden tycks behöva och önska allt fler varor av allt fler skäl. Inslaget av allt fler nödvändigheter i det allmänna konsumtionsmönstret kan också ge upphov till en form av etableringssvårigheter för grupper som t.ex. ungdomar och invandrare som inte i lika hög grad har de ekonomiska förutsättningarna att genom konsumtion i form av inköp och tillgång till olika typer av varor och tjänster kan leva upp till de normer som präglar de senmoderna livsformerna. Ju bredare uppsättning av varor som karakteriserar det allmänna konsumtionsmönstret, desto högre blir med andra ord den tröskel som enskilda individer och hushåll måste passera för att nå upp till och kunna delta i de livsmönster som det omgivande samhället befinner sig i, och som man önskar kunna uppnå för att undvika utanförskap och relativ fattigdom.

Förutom den inverkan som allmänna, konventionella konsumtionsmönster har för hushållens utgiftsstrukturer påverkas anspråken och preferenserna också av de konsumtionsbehov som har att göra med olika stadier i livscykeln. Behovet av vissa typer av varor ökar och minskar i takt med att familjen och hushållet förändras i storlek och sammansättning. Inte minst gäller detta den stora utgiftsposten för bostad. Detta innebär i sin tur att vi också kan göra en distinktion mellan inre och yttre faktorer som påverkar konsumtionen. Till de yttre hör marknadsmässiga och politiska pris- och kostnadshöjningar på varu- och kreditmarknader, influenser från allmänna normförändringar av vad som är nödvändigheter osv. De inre faktorerna handlar mer om hur konsumtionsmönster och utgifter är sammanflätade med långsiktiga planer, strategier och beslut vad gäller bostadsval, husköp och familjebildning, vilka prioriteringar som görs (eller måste göras) mellan konsumtion av olika varor men också mellan köp och sparande.

Sparandet kan i sin tur ha olika motiv, inriktning och karaktär över livscykeln (Gärling 2001) och kan tillsammans med nuvarande, tidigare och förväntade inkomster ha stor betydelse för framför allt konsumtionens omfattning (Karlsson 1998). En del konsumtionsbeslut har särskilt att göra med intresset och möjligheterna att låna, vilket i princip innebär att man tar förväntade, framtida inkomster i anspråk. Därtill kommer att konsumtionsmönstret också är ett resultat av hur man inom det enskilda hushållet i form av prioriteringar och förhandlingar väljer att fördela sina utgifter mellan hushållsmedlemmarnas individuella behov, intressen och önskningar.

Det kan också vara av värde att inledningsvis nämna några förändringar som har påverkat konsumtionsvillkoren under det 1990tal som denna rapport fokuserar på. Några sådana förändringar som vi ska återkomma till längre fram är avregleringen av kreditmarknaden vid mitten 1980-talet (och de effekter som detta skapade en bra bit in på 1990-talet), skattereformerna, fastighetskrisen och prisförändringarna på småhus samt bostadspolitikens omvandling som innebar en ökad privatisering av boendekostnaderna. En annan viktig förändring är det generellt sett ökade inslaget av nya varianter av kreditköp på varumarknaderna. Till en väsentlig del är denna utveckling kopplad till att vi har fått en allt större mängd nya teknikintensiva kapitalvaror som vid valet av produkt framtvingar en jämförelse av en lång rad olika alternativa funktioner och finesser. Den tekniska utvecklingen innebär en strukturell förändring av konsumtionsmönstret genom att många nytillkommande konsumtionsvaror får en utpräglad investeringskaraktär – vi köper dem för en initialt hög kostnad för att bruka dem under en längre tid (Gershuny 1983). Avregleringarna av tele- och elmarknaderna, utvecklingen mot ökat inslag av privata sociala försäkringar och reformeringen av pensionssystemet har sammantaget inneburit att fler hushåll har blivit (eller tvingats att bli) konsumenter på allt fler marknader. Till detta kan läggas ett ökat spektrum av sparformer, varav inte minst aktie- och aktiefondssparandet har ökat det antal överväganden som allt fler hushåll sannolikt uppfattar att man borde göra i sin hushållsekonomi.

Därtill kommer två ytterligare fenomen som har gett upphov till allt mer komplexa vardagsekonomiska och konsumtionsmässiga villkor. Det är dels den elektroniska revolutionen vad gäller betalningssätt och monetära transaktioner (med olika former av plastkort, betalningar av räkningar via internet, autogirosystem m.m.),

dels själva talet om en allt mer komplex hushållekonomi. Det sistnämnda har bland annat resulterat i att privat- eller hushållsekonomisk rådgivning blivit en allt vanligare företeelse i det moderna marknadssamhället.

4.2.2. Tilltagande sårbarhet och ökade krav på kunskap och kompetens

En uppenbar och, om man så vill, positiv konsekvens av alla dessa konsumtionsförändringar är att valmöjligheterna för hushållen ökar vad gäller t.ex. köpsätt och att allt fler hushåll kan komma att tillgodogöra sig den flexibilitet, frihet och det ökande inflytande över sina utgifter som utvecklingen potentiellt kan medföra. Därigenom kan vissa grupper få förbättrade villkor och på det viset uppleva välfärdsvinster. Samtidigt innebär dessa förändringar nya och växande krav på kunskaper, kompetens och andra resurser som behövs för att agera som en rationell konsument. De ökade kraven förstärker tillsammans med konsumtionens ökade sociala betydelse och privatekonomins tilltagande komplexitet sannolikt sårbarheten för allt fler hushåll. En sådan sårbarhet riskerar självfallet att drabba mer utsatta och resursfattigare grupper hårdast. Utvecklingen kommer med andra ord att kunna få mer negativa effekter för vissa grupper, vilket i allra högsta grad är en socialpolitiskt och fördelningspolitiskt viktig fråga.

Förmågan att vara en rationell konsument, och få tillgång till de möjligheter till en god hushållsekonomi som erbjuds, kräver vissa typer av resurser. Att köpa komplicerade kapitalvaror, att ta ställning till alternativa köp- och finansieringssätt eller att agera på de nya marknaderna innebär krav på kunskaper och möjligheter att söka och tillägna sig information. Att agera på kreditmarknaden för att få lån och förhandla fram bra villkor kräver kreditvärdighet (fast arbete, gärna sparade pengar och absolut inga betalningsanmärkningar) samt eventuellt goda kontakter. Att handla livsmedel i stor skala kräver en god likvid situation (och eventuellt tillgång till bil). Vi har idag ingen kunskap om hur den här typen av strategiska resurser är fördelad i befolkningen, med det finns starka skäl att anta att de inte är jämnt fördelade. Om så är fallet, innebär det att vi kan tala om att enskilda individer, hushåll och grupper har svagare positioner även på konsumtionsmarknaderna. Tidigare amerikansk forskning har visat att just avsaknaden av vissa resurser

tillsammans med låga inkomster gör att fattiga diskrimineras och tvingas att betala mer och dessutom för sämre varor (jämför Caplovitz 1979 eller Alwitt & Donley 1996). Inte minst torde detta vara fallet på kreditmarknaden där fattiga hushåll riskerar att bli hänvisade till sämre och dyrare lånealternativ. De kanske mest dramatiska konsekvenserna av den här utvecklingen är att vissa grupper därigenom löper större risk att få betalningsproblem som, om de blir alltför stora, innebär en påtaglig risk för marginalisering och social utestängning. Dels finns den högst påtagliga risken att genom de mekanismer som idag finns på varu- och kreditmarknaderna bli exkluderad från normala konsumtionsmöjligheter på dessa marknader, dels kan det innebära svårigheter att ha råd till den typ av konsumtion som på ett mer övergripande plan innebär att man kan delta i samhälls- och socialt liv.

4.3. Underlagsmaterial och bearbetning

4.3.1. Utgiftsundersökningarnas innehåll och begränsningar

Undersökningar av hushållens konsumtion och utgifter har en relativt lång men oregelbunden historia i Sverige. Över tid har de förändrats i flera avseenden vad gäller omfattning, urvalsförfarande och metoder för materialinsamling. Intresset för mer systematiska undersökningar startade redan 1907–1908 då SCB gjorde sina första statistiska undersökningar av utgifterna bland låginkomsthushåll i Stockholms stad. Huvudintresset var under hela perioden fram till slutet av 1940-talet att på det här viset studera fattigdomen och dess utbredning. I princip användes bara bokföringsmetoder och undersökningarna omfattade endast så kallade ”normalhushåll” (dvs. familjer bestående av man, kvinna och minderåriga barn). Först i samband med de levnadskostnadsundersökningar som gjordes 1948-1952 introducerades ett urvalsförfarande via mantalslängderna. Då började man också komplettera bokföringsmetoden med besöksintervjuer och låta undersökningarna omfatta alla typer av hushåll. Den första undersökningen med ett för befolkningen representativt urval gjordes 1958. Från och men denna har SCB publicerat sammanlagt nio större undersökningar. Dessa kallades inledningsvis för hushållsbudgetundersökningar (1958, 1969 och 1978) för att därefter benämnas som Hushållens utgifter (HUT) åren 1985, 1988 och 1992. Under 1995 och 1996 bantades

ambitionerna något och undersökningarna fick namnet Utgiftsbarometern (UTB). I och med detta minskades urvalet från tidigare 6 000 hushåll till 2 000. Urvalens storlek, svarsfrekvens och bortfall för några år återfinns i Tabell 1.

Tabell 1. Antal hushåll, svarsfrekvens och bortfall i SCB:s hushållsutgiftsundersökningar 1985, 1988, 1992, 1996 och 1999

1985 års HUT 1988 års HUT 1992 års HUT 1996 års UTB 1999 års UTB

antal % antal % antal % antal % antal %

Nettourva l

6 004

5 999 6 007

2 026

3 031

Svarande 4 354 72,5 3 764 62,5 3 806 63,4 1 104 54,5 1 606 53,2 Bortfall 27,5 37,5 36,6 44,5 46,8

Arbetet med det som ursprungligen planerades som löpande, årliga utgiftsundersökningar från och med 1995 avbröts sedermera för revision i mitten av 1997. Anledningen var framför allt att man började få ett alltför stort bortfall (enligt SCB över 50 procent). Verksamheten påbörjades dock igen under våren 1999 och SCB publicerade 1999 års utgiftsbarometer under våren 2001. Undersökningen är nu återigen fristående i den meningen att den inte, som i fallet med 1996 års undersökning, är sammankopplad med inkomstundersökningarna. I den nya undersökningen har urvalet ökats till 3 000 hushåll och de tidigare hembesöken för introduktionsintervju har ersatts av telefonintervjuer. Dessutom har man förenklat uppläggningen genom att t.ex. förkorta bokföringsperioden från fyra veckor till två.

Undersökningarna för 1985, 1988 och 1992 är direkt jämförbara med varandra, men i flera avseenden svårare att jämföra med tidigare undersökningar. I dessa undersökningar och i dess efterföljare under 1990-talet samlades materialet in på flera sätt: via intervjuer, bokföring och andra register. Bokföringsmetoden används för att samla in uppgifter om hushållens löpande utgifter och består i att de utvalda hushållen själva för anteckningar över samtliga hushållsmedlemmars utgifter under en fyraveckorsperiod i en för ändamålet speciellt framtagen kassabok. Detta material har sedan komp-

letterats med registeruppgifter om inkomster, fastighetsskatt, skattepliktiga förmåner, tomträttsavgäld m.m. 4

Konsumtionen mäts i utgiftsundersökningarna i termer av utlagda utgifter för varor och tjänster. Undersökningarna inrymmer ett flertal överväganden, t.ex. kring de principiellt viktiga gränsdragningsproblemen mellan konsumtion av varor och tjänster som härstammar från den formella respektive den informella ekonomin samt mellan konsumtion och utgifter som är tjänsterelaterade och/eller hänförbara till egen rörelse kontra sådana som har med hushållsekonomin att göra. Därtill kan nämnas att undersökningarna inte inkluderar konsumtionen av icke avgiftsbelagda offentliga tjänster. Ett annat problem rör gränsdragningen mellan konsumtion och investering, vilket framför allt har berört bostadsutgifter. Inköp av fastigheter eller bostadsrättslägenheter och utgifter för ny-, till- eller ombyggnationer har betraktats som investeringar medan utgifter för reparationer och underhåll klassificeras som konsumtion. Andra typer av varaktiga konsumtionsvaror, som ju i vissa fall kan ses som hushållsinvesteringar i den meningen att man köper något som ska brukas under en längre period och vars värde därmed är mer varaktigt, bokförs som konsumtion. Man bör i det här sammanhanget också observera hur kreditköp hanteras i undersökningarna. Vid köp helt eller delvis på kredit eller avbetalning anges regelmässigt varans kontantpris. Med tanke på expansionen av den här typen av köp under t.ex. andra halvan av 1980-talet och framåt är frågan om vi inte därmed får en ökad osäkerhet om utgifter för mer sällan köpta varor med längre varaktighet.

När vi är inne på bostadsutgifterna bör också påpekas att redovisningen av dessa innefattar bruttoräntor för lån på egna hem och bostadsrätter. Skatteeffekten av dessa är i och för sig medtagna vid beräkningen av hushållens disponibla inkomster, men det inne-

4 När det gäller 1996 års undersökning bör nämnas att urvalet samordnades med och ingick som en del av den större inkomstfördelningsundersökning (HINK) och den bostads- och hyresundersökning (BHU) som genomfördes 1997. Insamlingsförfarandet innebar att fullständiga bostadsutgifter kom att saknas för 29 % av de medverkande hushållen i 1996 års undersökning. SCB har hanterat detta genom att tillskriva dessa hushåll utgifter från hushåll med liknande bostadsförhållanden med avseende på region, bostadsform och bostadsyta. Det väsentligt mindre urvalet av hushåll i 1996 års undersökning begränsar också möjligheterna till en mer fingraderad och detaljerad analys av konsumtionsmönster för olika hushållsgrupper. Sammantaget ger 1996 års undersökning därför ett intryck av att, åtminstone på några punkter, vara såväl mindre jämförbar med de två föregående undersökningarna som mer osäker, vilket reser vissa frågor om undersökningens kvalitet och tillförlitlighet.

bär samtidigt, om man så vill, en överskattning av de faktiska bostadskostnaderna för hushåll boende i ägda småhus och i bostadsrätter. En annan komplikation gäller hanteringen av amorteringar för t.ex. egnahemslån. Dessa medräknas regelmässigt inte i bostadsutgifterna och redovisas överhuvudtaget inte i utgiftsundersökningarna. Å ena sidan kan man rent principiellt se hushållens amorteringar som en form av sparande eftersom avbetalningar på egnahems- och bostadsrättslån ökar det egna kapitalet i bostaden. Sett ur ett slags soliditetsperspektiv bör därför inte amorteringar betraktas som en kostnad. Å andra sidan innebär amorteringar ändå att hushållet normalt sett måste ta en del av sina löpande inkomster för att betala dessa. Likviditetsmässigt kan de med andra ord ha stor betydelse för enskilda hushåll och de facto innebära ett begränsat utrymme för annan typ av konsumtion.5 En annan typ av hushållsutgifter som reser frågan om vad som är konsumtion och vad som är sparande rör utgifter för pensions- och livförsäkringar som i utgiftsundersökningarna inte är medräknade. I likhet med principdiskussionen kring amorteringar skulle man kunna hävda att den här typen av utgifter i och för sig är en form av sparande men att de å andra sidan är regelbundna utgifter som påverkar hushållsekonomin och de likvida förutsättningarna för konsumtion. Man bör också observera att hushållens totala försäkringssparande expanderar kraftigt under 1990-talet.

4.3.2. Bearbetning och nya varugruppsindelningar

Utgiftsundersökningarna erbjuder genom sin finfördelning och hierarkiska uppbyggnad stora möjligheter att genomföra analyser på såväl övergripande som mer detaljerade nivåer. Här kommer emellertid beskrivningen och analysen av konsumtionsmönster och förändringarna att begränsa sig till sig till två typer av mer aggregerade utgiftsstrukturer. Den ena följer den huvudindelning som SCB använder sig av, dvs. utgifter för bostad, livsmedel, transporter, fritid och kultur etc. Den andra bygger på en ny indelning av samtliga utgifter i två dimensioner, dels med avseende på nödvändiga och önskvärda varor och tjänster, dels med avseende på

5 Det innebär också att materialet ger en underskattning av det som många hushåll boende i småhus och bostadsrätter i vardagsmässig mening ändå skulle uppfatta som reella bostadsutgifter. För att ta hänsyn till detta har SCB i samband med bearbetningarna av bostads- och hyresundersökningarna också laborerat med en nettobostadskostnad som inbegriper såväl amorteringar som bostadsbidrag.

icke varaktiga och varaktiga sådana. Distinktionen mellan nödvändiga och andra, mindre nödvändiga varor, utgår från att det finns allmänna normer och föreställningar om att vissa typer av utgifter är mer nödvändiga än andra och att det dessutom råder en någorlunda enighet i befolkningen, och i det politiska systemet, om att alla hushåll bör kunna ha möjligheter till en viss konsumtionsstandard. Åtskillnaden mellan icke varaktiga och varaktiga varor baserar sig snarare på en föreställning om att det finns betydelsefulla skillnader i köpsätt mellan olika typer av varor och tjänster.6

Indelningen av nödvändigheter och önskvärdheter hämtar både sin teoretiska utgångspunkt och sin empiriska bas från den utveckling inom fattigdomsforskningen som ibland benämns som konsensuell fattigdom. Den med tiden omfattande fattigdomsforskning som bland annat syftar till att beräkna antalet fattiga i olika befolkningsgrupper och länder – och för att studera förändringar i detta över tid – har dominerats av så kallade indirekta beräkningar. Dessa bygger på att man definierar ett fattigdomsstreck som baserar sig på beräkningar av vad man behöver ha för inkomster för att inte vara fattig. Till detta använder man ibland socialbidragsnormer eller andra socialpolitiska instrument som är fastlagda i det politiska systemet (existensminimum, förbehållsbelopp etc.). Som ett alternativ till detta har en del forskare sedan mitten av 1980-talet utvecklat en metod som istället tar fasta på befolkningens uppfattningar. Metoden, som ibland benämns som konsensuell fattigdom eller ”majority deprivation index”, utgår från stora intervjuundersökningar till ett urval i befolkningen. På en lång lista av möjliga saker ett hushåll kan ha eller göra ska de intervjuade ange dels vilka av dessa man bedömer vara nödvändigheter av sådant slag att de ingår i en minimistandard som alla i samhället bör ha råd med, dels vilka man faktiskt har eller kan göra av de uppräknade sakerna. Därefter kan man definiera ett fattigdomsstreck genom att säga att

6 Avgränsningen av vad som ska betraktas som nödvändigheter låter sig naturligtvis inte göras utan komplikationer och invändningar. Synen på vad som tillhör det självklara och nödvändiga i konsumtionshänseende och materiell levnadsnivå varierar sannolikt såväl över tid som mellan individer, grupper, generationer och samhällen. Att finna en invändningsfri definition på vad som ska anses vara en nödvändighet får anses vara ett fruktlöst företag. Men icke desto mindre tror vi att det åtminstone råder en hög grad av konsensus om själva tanken på att det faktiskt finns, eller åtminstone bör finnas, någon form av uppfattning av det här slaget som i det politiska systemet ledsagar t.ex. preciseringar av bidragsnivåerna i socialbidragssystemet eller andra socialpolitiska system.

de hushåll eller individer som saknar ett visst antal av det som t.ex. minst 50 procent av befolkningen anger som en nödvändighet är fattiga. Metoden bygger med andra ord på direkta beräkningar av fattigdom och utgår från att fattigdom ses som en fråga om relativ deprivation i form av en påtvingad avsaknad av socialt bestämda nödvändigheter.

Ansatsen tar således sin utgångspunkt i den definition av fattigdom som ursprungligen formulerades av Mack & Lansley (1985) och en motsvarande studie gjordes sedermera i Sverige av Halleröd m.fl. (1993).7 Denna omfattade närmare 800 personer och listan omfattade omkring 40 olika utgifter för sådant som man kan ha eller göra, allt från kläder, tidning, hemförsäkring, bil, TV och telefon till möjligheter att klippa sig, köpa presenter, ha en extra påkostad måltid någon gång i veckan osv. I likhet med tidigare undersökningar hade de intervjuade till uppgift att ange vilka saker på listan som man tyckte var nödvändiga och som alla vuxna borde ha råd med. Materialet användes sedan för att undersöka fattigdomens omfattning och karaktär, men kan också ses som en empirisk studie av befolkningens attityder till konsumtion och syn på vad de ser som nödvändigheter. Med utgångspunkt i nyssnämnda undersökning har vi gått igenom drygt 200 olika utgiftsposter i de tre utgiftsundersökningar som vi här har bearbetat. Metoden har bestått i att så långt det har varit möjligt översätta de poster som återfinns i attitydundersökningen till posterna i SCB:s material och göra en bedömning av vilka av dessa som kan klassificeras som nödvändiga respektive önskvärda (eller icke nödvändiga). Kriteriet har varit att minst 50 procent av de tillfrågade ska ha angett en viss utgift som nödvändig. Ett problem i sammanhanget är att attityder av det här slaget förändras över tiden, inte minst genom att konsumtionens faktiska sammansättning förändras.

Tillvägagångssättet, som beskrivs närmare i Dellgran m.fl.(2001), har på några punkter varit relativt bekymmersfritt och på andra mer komplicerat. Ett av flera problem är att attitydundersökningen inte innehåller alla poster i utgiftsundersökningarna. En annan komplikation gäller hur man ska se på varu- och tjänstetyper som i SCB:s redovisning både har inslag av nödvändighet och önskvärdhet. Om vi tar exemplet bostadsutgifter finns det troligtvis en viss uppfattning hos en majoritet i befolkningen om att bostad är något

7 Se också Halleröd (1994;1995).

nödvändigt men bara till en viss nivå. Eftersom det inte har varit möjligt att precisera en gräns för nödvändig andel som är användbar för våra ändamål har vi klassificerat all bostadskonsumtion som nödvändig (se Tabell 2). Så har vi också nödsakats att göra på några andra punkter. Det är viktigt att påpeka att termen önskvärda utgifter inte står för något annat än att det är den typen av utgifter som hushållen i varierande grad har, men som inte uppfattas vara lika nödvändiga som bostad, mat, kläder, telefon, sjukvård etc.

Indelningen av utgifterna för varaktiga och mindre varaktiga varor har följt principen att varor som man köper regelbundet och/eller som man betalar löpande har angetts som icke varaktiga. Varaktiga har således bedömts sådana varor och tjänster som köps mer sällan, som är relativt kostsamma och som oftare betalas med sparade medel och/eller via kreditköp, avbetalning eller lån. Utgångspunkten är således att köp av varaktiga varor, i större utsträckning än icke varaktiga, inte bara inbegriper hushållets aktuella ekonomiska situation utan också tidigare och/eller förväntade framtida inkomster och konsumtionsutrymmen. Det är också en typ av varor och tjänster som ett enskilt hushåll i varierad grad kan eller måste skjuta på framtiden om inkomsterna inte räcker till, jämfört t.ex. med löpande utgifter för mat, tandkräm och andra mindre varaktiga varor. Som stöd för klassificeringen av varaktighet har vi använt de principer som SCB använder sig av i nationalräkenskaperna och i utgiftsundersökningarna.

Tabell 2. Indelning av varor och tjänster efter nödvändighet och varaktighet (några exempel)

Icke varaktiga Varaktiga

Nödvändiga

Bostad, el, livsmedel, förbrukningsartiklar, dagstidning, telefon, TV-licens, sjukvård, social hemhjälp, hemförsäkring, olycksfallsförsäkring, barnomsorg, fackavgift, kläder och skor (med vissa undantag), drift av bil, kollektivtrafik, hårklippning m.m.

Möbler, viss dyrare hushållsutrustning, radio och TV, semesterresor (i Sverige), vissa dyrare kläder, inköp av begagnad bil

Önskvärda

CD-skivor, kassett- och videoband, böcker, tidskrifter, alkohol, tobak, restaurangbesök, tips/lotteri, nöjen och underhållning (bio, teater, idrott), föreningsavgifter m.m.

Video, parabol, elverktyg, diskmaskin, mikrovågsugn, trädgårdsmaskiner, ur, fotoutrustning, hemdatorer, musikinstrument, sportutrustning, mobiltelefon, inköp av ny bil

4.4. Den allmänna konsumtionsutvecklingen under 1990-talet

Vi ska i detta avsnitt mycket kort beskriva huvuddragen i den privata konsumtionens utveckling under 1990-talet i sin helhet. Avsikten är också att ge en mer översiktlig makroekonomisk bakgrund till de förändringar i hushållsutgifter och konsumtionsmönster som vi ska presentera senare. Detta innebär att vi kommer att beröra några av de faktorer och omständigheter som har påverkat hushållens ekonomiska förutsättningar och konsumtionsvillkor under decenniet. Även om vi startar med förändringarna i några centrala makroekonomiska indikatorer, ska vi inte reda ut faktiska orsakssamband mellan dessa eller i detalj utreda specifika händelseförlopp.

Låt oss börja med att konstatera följande. Andra delen av 1980talet kännetecknades av en snabb ekonomisk tillväxt, en positiv utveckling på arbetsmarknaden i form av ökande sysselsättning och låg arbetslöshet samt kraftigt växande disponibla inkomster och privata konsumtionsutgifter. Under 1990-talets inledning förändrades scenbilden radikalt. Som framgår av Tabell 3 minskade då parallellt såväl BNP som hushållens disponibla inkomster och konsumtion i reala termer. Just mellan åren 1990 och 1993 skedde också en kraftig arbetslöshetsökning och en minskning av antalet sysselsatta, vilket begränsade konsumtionsmöjligheterna för vissa grupper särskilt mycket. Från 1994 ökade återigen tillväxten i BNP-termer och i viss mån hushållens konsumtion. Den disponibla inkomsten fortsatte dock att falla fram till 1996 för att under slutet av decenniet vända uppåt. Under perioden 1996–1999 får vi återigen en utveckling som präglas av tillväxt, arbetsmarknadsförbättringar, inkomstökningar och ett växande konsumtionsutrymme för en stor del av hushållen. Bara under 1999 ökade BNP i fasta priser med drygt 4 procent och hushållens konsumtionsutgifter med 3,8 procent.

Tabell 3. Procentuella förändringar i BNP, privat konsumtion och disponibel inkomst 1985–98 (baserat på fasta priser)

Period

BNP

Disponibel inkomst/

konsumtionsenhet

Hushållens totala konsumtionsutgifter

1985–90 13,1 14,9 14,5

1990–93 -4,6 -4,8 -3,2 1993–96 9,1 -3,5 3,8

1996–98 5,7

3,0

4,8

Källa: SCB, nationalräkenskaperna och inkomstfördelningsundersökningen.

Den snabbskisserade utvecklingen av den totala privata konsumtionen har också gett upphov till vissa förändringar i konsumtionens sammansättning. Framför allt har den inneburit förskjutningar i de relativa konsumtionsandelarna för olika typer av varor och tjänster, både under recessionen i decenniets inledning och i samband med den avslutande konjunkturuppgången. I Figurerna 1–2 kan man skönja en real minskning i konsumtionen av mer varaktiga konsumtionsvaror under den första fasen. En av de största posterna bland dessa är bilar, där konsumtionsnedgången började redan 1989. Under de värsta krisåren 1990–1993 minskade också konsumtionen i fasta priser av fritid, kultur och underhållning, kläder och skor och en lång rad andra varor och tjänster. Däremot är det tydligt hur bostadskonsumtionen, framför allt i löpande priser men också i reala termer, ökade successivt ända fram till 1996. Detta innebar att just bostadskonsumtionen tog ett allt större utrymme av hushållens totala utgifter under dessa år, något som också kommer att visa sig längre fram när vi studerar vilket genomslag dessa förändringar fick för olika befolkningsgrupper.

Figur 1. Hushållens totala konsumtionsutgifter i mkr för olika typer av varor och tjänster 1980–1998 (1991 års priser)

0

50000 100000 150000 200000 250000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Livsmedel, drycker, to bak B eklädnad, sko r B o stad, bränsle, el

M ö bler, hushållsartiklar Hälso -, sjukvård Transpo rt, samfärdsel

Fritid, underhållning, kultur Diverse varo r o ch tjänster

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Mkr

Livsmedel, drycker, tobak Beklädnad, skor

Bostad, bränsle, el Möbler, hushållsartiklar

Hälso-, sjukvård Transport, samfärdsel

Fritid, underhållning, kultur Diverse varor och tjänster

Figur 2. Hushållens totala konsumtionsutgifter i mkr för olika typer av varor med avseende på varaktighet samt tjänster 1980–1998 (1991 års priser)

För att ge en bild av hur den totala hushållskonsumtionen fördelar sig på olika typer av varor och tjänster presenteras i Tabell 4 situationen under 1999. Som synes dominerar utgifter för bostad och livsmedel som tillsammans svarade för drygt 43 procent av de totala utgifterna under det här året. I tabellen kan man också se hur konsumtionen utvecklar sig under perioden 1996–1999. Tre områden växer kraftigt under denna period, nämligen fritid, kultur och underhållning, möbler och hushållsartiklar samt transporter. Särskilt snabba var ökningarna av utgifter för bilar och hemelektronik som t.ex. TV, radio, CD, video och datorer. Ytterligare tre andra områden har en något snabbare tillväxt jämfört med genomsnittet: hotell, caféer och restauranger (som domineras av de två sistnämnda), tjänster (där framför allt försäkringstjänsterna växer kraftigt med drygt 30 procent) samt kläder och skor. Däremot är det tydligt hur konsumtionen av de stora posterna bostad och livsmedel tillsammans med hälso- och sjukvård, har en klart

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Mkr

Tjänster Delvis varaktiga varor

Icke varaktiga varor Varaktiga varor

lägre tillväxttakt under slutet av 1990-talet. Inkomstökningarna under slutet av decenniet har med andra ord i allt mindre utsträckning gått till nödvändig konsumtion av det här slaget, vilket bekräftar en vanlig tes inom den nationalekonomiska forskningen, nämligen att efterfrågan på olika typer av varor och tjänster är olika känsliga för inkomstförändringar (dvs. har olika grad av inkomstelasticitet).

Tyvärr vet vi som vi tidigare har påpekat inte med säkerhet hur denna allmänna förskjutning i konsumtionsmönstret i slutet av 1990-talet, eller hur ökningarna på de snabbast växande områdena, fördelar sig på olika hushållsgrupper. Det finns starka skäl att misstänka att den inte har varit jämnt fördelad i befolkningen. Inte minst skillnaderna i inkomstutveckling mellan olika grupper talar för att så faktiskt är fallet. I Jansson (2000a) visas att inkomstskillnaderna ökade mest under den senare delen av decenniet, bland annat på grund av att det framför allt var höginkomsttagare som kunde skörda frukterna av den generella förbättringen av samhällsekonomin. Framför allt skedde detta genom ökade kapitalinkomster. Eftersom grupper med högre inkomster vanligtvis lägger en större andel av sina utgifter på den typen av varor där konsumtionen ökar under slutet av 1990-talet torde dessa också stå för en relativt större del av konsumtionsökningen på dessa områden. Som vi senare ska se finns det också indikationer på att så har varit fallet (avsnitt 4.5.3).

Tabell 4. Hushållens konsumtionsutgifter fördelade på ändamål 1999 i mkr (1995 års priser) samt procentuell förändring 1996-99

Ändamål Utgifter 1999 mkr

Andel, % Förändring 1996–99, %

Fritid, kultur, underhållning därav: TV, radio, CD, IT

109 045

26 890

11,8

25,9

85,3

Möbler och hushållsartiklar 45 424

4,9

22,2

Transporter därav: fordon

121 467

45 012

13,2

18,2

76,7

Hotell, caféer, restauranger 45 713

4,9

14,1

Tjänster 59 140 6,4 12,5 Kläder och skor 49 536 5,4 10,3 Livsmedel 127 261 13,8 2,9 Hälso- och sjukvård 18 583 2,0 2,7 Bostad (inkl. el och värme) därav: faktisk hyra

273 629

86 948

29,6

0

3,0

Totala konsumtionsutgifter 923 690

8,9

Källa: SCB, nationalräkenskaperna.

Den stora betydelse som bostadsutgifterna har för majoriteten av hushåll och de förändringar som vi nyss kunde notera vad gäller just bostadskonsumtionen ger oss anledning att kommentera utvecklingen under 1990-talet ytterligare. Bostadspolitiken blev under efterkrigstiden en viktig hörnpelare i den svenska välfärdsstaten genom sina ambitiösa sociala och fördelningspolitiska målsättningar och sin uppbyggnad av en komplex arsenal av medel. Omfattande statliga räntesubventioner till bostadsbyggandet, bostadsbidrag, skattelättnader för egnahemsägare, en stor allmännyttig sektor samt en långtgående reglering av bostadsmarknaden kom med tiden att få stor betydelse för bostadskonsumtionens nivå och fördelning. Ansträngningarna att reglera bostadskostnaderna innebar t.ex. att dessas genomsnittliga andel av hushållens inkomster minskade stadigt fram till slutet av 1970-talet. Detta gav i sin tur upphov till ett ökat utrymme för annan konsumtion. Det brukar också hävdas att bostadspolitiken var lyckosam i att reducera inkomstskillnadernas genomslag i bostadskonsumtionens fördelning, även om det råder olika mening om hur stor denna reduktion i realiteten har varit, speciellt under de perioder då prisökningarna, och därmed förmögenhetstillväxten, har varit särskilt stor på småhusmarknaden.

Redan under 1980-talet började bostadskostnaderna att röra på sig i relation till priserna på flera andra varuområden. Utvecklingen

accentuerades dock rejält under 1990-talets inledning. Enligt beräkningarna av konsumentprisindex låg boendekostnadernas ökning i paritet med den allmänna prisutvecklingen under i stort sett hela 1980-talet med en viss påtaglig ökning under de sista 2–3 åren. Under perioden 1990–1993 ökade däremot boendepriserna dubbelt så mycket som KPI totalt (dvs. med 30 procent respektive 15 procent). Enligt bostads- och hyresundersökningarna ökade t.ex. genomsnittshyran för kommunägda trerumslägenheter med 23 procent mellan åren 1990–1994, för att under 1980-talet bara ha ökat med totalt 14 procent (motsvarande ökning under hela 1970talet var knappt 5 procent). Den snabba prisökningstakten på bostadsområdet mattades av något under perioden 1993–1996 då ökningen stannade vid totalt 6 procent mot lite drygt 4 procent för KPI i sin helhet. Efter 1996 sjönk så bostadskostnaderna mätt på det här viset med totalt 4 procent, vilket innebar sjunkande relativpriser eftersom KPI totalt sett fortsatte att öka, om än i relativt långsam takt.

Prisökningarna på bostadsområdet under början av 1990-talet gav tillsammans med en lång rad andra förändringar på bostadsområdet upphov till en generell ökning av hushållens boendekostnader. En väsentlig del av prisökningarna är för det första hänförbar till skattereformen i början av 1990-talet då man dels bytte ut den tidigare byggmomsen mot vanlig momsbeskattning, dels momsbelade drifts- och underhållsutgifterna i bostadsförvaltningen. Därtill genomgick alla de tre större formerna av bostadspolitiska subventioner en dramatisk utveckling. Räntesubventionerna till nyproduktionen av bostäder var i och för sig omfattande under hela 1980-talet och dubblerades dessutom i reala termer i samband med den kraftiga byggexpansionen mellan åren 1988 och 1992 och de då snabbt stigande byggkostnaderna. För att få bukt med den press som dessa subventioner satte på statsfinanserna ändrades sedermera reglerna för räntebidragen. Tillsammans med ett snabbt minskat byggande innebar detta att räntesubventionerna minskade från och med 1993. De tidigare så stora skattesubventionerna till egnahemsägare reducerades i flera steg, dels successivt under perioden 1982–1985, dels i samband med skattereformen 1991 då skattesatsen för underskottsavdrag fastställdes till 30 procent. I samband med detta förändrades även principerna för fastighetsbeskattningen. Den sistnämnda höjdes dessutom några år senare, vilket fördyrade boendet ytterligare.

Ambitionen med minskningen av skattesubventionerna och sedermera räntebidragen var att hushållen skulle få bära en allt större del av bostadskostnaderna själva och så blev också fallet. Däremot lät man från statens sida kompensera något för effekterna av detta genom att parallellt med ovannämnda förändringar stärka bostadsbidragssystemet. Genom denna förstärkning, och den samtidiga ekonomiska försämringen för många hushåll under 1990talets inledning, kom utgifterna för bostadsbidragen att i det närmaste tredubblas i löpande priser mellan 1990 och 1995. Under 1995 fick totalt 576 000 hushåll bostadsbidrag. Under 1996 lades bostadsbidragssystemet om, vilket innebar en minskning av antalet hushåll som fick bidrag. Under den senare delen av 1990-talet minskade såväl kostnaderna som antalet bidragshushåll ytterligare, bland annat genom att fler hushåll föll ut ur systemet på grund av att realinkomsterna ökade och för att man bibehöll inkomstgränserna för bidragen.8

Under 1990-talet har således statens utbetalningar av räntebidrag och bostadsbidrag minskat, och fastighetsskatten ökat. Därtill har räntorna på bostadslån nominellt sett blivit betydligt lägre än tidigare genom utvecklingen på kreditmarknaden i stort. Prisutvecklingen på både bostadsrätter och småhus stagnerade först under 1990-talets inledning för att under slutet av decenniet öka. Det är nu inte alldeles lätt att överblicka de sammantagna konsekvenserna av dessa förändringar under 1990-talet för bostadskonsumtionens utveckling i sin helhet eller för olika grupper men låt oss ändå peka på följande. Utvecklingen på bostadsmarknaden under 1980-talet och början av 1990-talet fick bland annat uppenbara fördelningspolitiska implikationer. Som vi senare ska se kom nämligen boendekostnadernas ökning under 1990-talets inledning att drabba olika hushållsgrupper och boendeformer olika mycket, varför skillnaderna i boendekostnader mellan t.ex. hög- och låginkomsthushåll växte (se också Turner 1996). På det viset kom förändringarna på bostadsmarknaden och i bostadspolitiken att bidra till den tilltagande polariseringen mellan olika grupper under 1990-talets inledning (jämför också Halleröd 1996). Samtidigt innebar de ökade bostadsutgifterna för många hushåll ett kraftigt minskat utrymme för såväl konsumtion av andra varor och tjänster som sparande Detta torde ha fått påtagliga välfärdmässiga

8 Bostadsbidragens förändring och konsekvenserna av denna beskrivs mer grundligt i SOU 2001:24. Här framkommer bland annat att bostadsbidragen framför allt har blivit ett stöd till ensamstående med barn.

konsekvenser i det att vissa hushåll fick allt svårare att få sin ekonomi att gå ihop och därmed begränsade möjligheter att tillfredsställa andra viktiga behov. Förutom den här typen av undanträngningseffekter innebär ökade boendekostnader rent principiellt en ytterligare ökad sårbarhet för framtida, marknadsmässiga och bostadspolitiska förändringar.

Vare sig man vill beskriva konsumtionsmönster i allmänhet eller konsumtionsutvecklingen under 1990-talet kommer man inte förbi att beakta hushållens skuldsättning och sparande och de villkor och omständigheter som påverkar detta. Det handlar med andra ord om hur hushållen hanterar sin ekonomi och sina inkomster i stort samt vilka faktorer som kringgärdar behov, intressen och möjligheter att spara i olika former och för olika ändamål. Lån och skuldsättning innebär i princip en inteckning av framtida inkomster och påverkar den löpande hushållsekonomin genom räntor och amorteringar. De två senaste decennierna har kanske långt mer än tidigare under 1900-talet sett prov på hur just hushållens skuldsättning kopplats till konsumtionsutvecklingen.

Förändringarna av hushållens sammanlagda låneskulder beskrivs kortfattat i Figur 3. Efter en trendmässig ökning med vissa smärre variationer av de totala hushållsskulderna under 1970-talet (då dessa ökade från 42 procent av BNP år 1970 till 53 procent 1980) fick vi en spektakulär ökning under andra delen av 1980-talet. Låntagandet ökade i och för sig mycket hos bostadsinstituten som en följd av den kraftiga efterfråge- och prisökningen på småhus, men det var kanske framför allt det ökade banklånandet som kom att få mycket stor uppmärksamhet. Bakom denna expansion låg en lång rad faktorer på både efterfråge- och utbudssidan. Bland de förstnämnda kan nämnas uppdämda lånebehov, förmögenhetsökningar hos många hushåll, de ökade realinkomsterna och positiva framtidsförväntningar. Till detta kom låga realräntor och relativt gynnsamma skatteavdragsregler. Det handlar också om ett tidevarv som präglades av en snabb tillväxt av finansbolag och kontokortssystem – i allt större utsträckning kom detaljhandeln att präglas av köp med hjälp av konto- och kreditkort. Bakom kreditexpansionen fanns också en stor tillgång till likvida medel och att det var lätt för många hushåll att få lån genom ökad konkurrens mellan banker och finansbolag, en utveckling som var orsakad av avregleringen av kreditmarknaden. Under 1985 upphävdes det tidigare lånetaket för banker och bostadsinstitut som bland annat handlade om så kallade oprioriterad utlåning, dvs. till annat än köp av nybyggda småhus.

Tidigare studier har påvisat att skuldökningen under andra delen av 1980-talet i väsentlig grad användes till ökad konsumtion av dyrare, mer varaktiga konsumtionsvaror. Så var t.ex. en stor del av lånen av medelstorlek (mellan 50 000 och 250 000 kr) tagna av vissa hushållsgrupper som t.ex. äldre småhusägare (som nu kunde belåna sina fastigheter) och yngre hushåll i hyresrätter (Englund 1998). Däremot har det funnits olika tolkningar av vilken betydelse avregleringen hade på konsumtionsboomen under slutet av 1980talet, och i vilken mån den sistnämnda bara var en fortsättning på en mer långsiktig trend av en ökad skuldkvot (dvs. skuldernas andel av tillgångarna) och/eller ökad konsumtion betingad av inkomst- och förmögenhetstillväxt.

Figur 3. Hushållens totala skulder i mkr 1980–2000 (1991 års priser)

Alldeles oavsett hur man ser på orsakerna till vad som sedan händer i början av 1990-talet, kan man lugnt konstatera att den totala utlåningen hos banker, bostadsinstitut och finansbolag till hushållen minskar dramatiskt och att hushållssektorn från och med 1991 dessutom minskar sina totala skulder. Det sistnämnda innebar

0

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Mkr

Totala hushållsskulder Hushållskulder hos banker

Hushållskulder hos bostadsinstitut

således att det totala hushållsparandet istället ökade. En lång rad faktorer ligger rimligtvis bakom även det här skeendet, varav realinkomstminskningar, arbetslösheten, förändringarna på fastighetsmarknaden och realränteökningen bara är några viktiga inslag i bilden. I krisens spår följer också en tydlig osäkerhet och mer negativa framtidsförväntningar, såväl hos hushållen som hos banker och andra kreditinstitutioner. Kreditmarknadens aktörer tvingas dra öronen åt sig och blir på det hela taget mer försiktiga och restriktiva i sin utlåning. Den här utvecklingen började vända vid mitten av 1990-talet då hushållens sparande återigen minskade och utlåning och skuldsättning på motsvarande vis ökade successivt under resten av 1990-talet. Även här kan man fundera över betydelsen av ökande fastighetspriser och de möjligheter till ökad belåning för konsumtionsändamål som detta normalt sett innebär.

En sak som är viktig att ha i åtanke i det här sammanhanget är att vi har relativt begränsade kunskaper om hur dessa allmänna rörelser i sparbeteende och skuldsättning har sett ut för olika grupper i befolkningen. Det saknas t.ex. löpande offentlig statistik som på ett bra sätt kan beskriva skuldernas omfattning, karaktär och förändring i olika hushållstyper. Än mindre kan vi beskriva den ekonomiska betydelsen och den roll för konsumtionsutveckling och konsumtionsmönster som skulderna har och hade för olika hushåll under 1990-talet. De få studier som finns på området antyder att det framför allt var de rikare hushållen som minskade sina skulder och sparade genom t.ex. amorteringar under 1990talets inledning medan fattigare hushåll hade mer begränsade möjligheter att minska sina lånebelopp. En viktig effekt av utvecklingen under perioden 1985–1995 var att allt fler hushåll snarare fick stora problem med sina skulder, antingen i form av att betalningarna för dessa trängde undan utrymmet för annan konsumtion eller att man inte hade råd att betala dem.

4.5. Konsumtionsmönster: förändringar och skillnader mellan olika grupper

I det här avsnittet beskriver vi skillnader och förändringar i hushållens konsumtionsmönster för olika grupper under 1990-talet så som dessa framträder i utgiftsundersökningarna. Analysen görs här i två steg. Först jämförs konsumtionsmönster för respektive grupp och därefter görs en multipel regressionsanalys för att mer

systematiskt och statistiskt pröva sambanden mellan t.ex. disponibel inkomst, hushållssituation, socioekonomisk tillhörighet, boendeform och utgifterna för olika typer av varor och tjänster. Dessförinnan kan vi konstatera att även utgiftsundersökningarna bekräftar den bild av inkomstutveckling och inkomstfördelning under 1990-talet som Kommittén Välfärdsbokslut tidigare har presenterat (Jansson 2000a, Fritzell & Lundberg 2000). För samtliga hushållstyper sker en inkomstmässig förbättring mellan åren 1988 och 1992, en utveckling som för de flesta hushållstyper förbyts i en klar försämring fram till 1996. Nedgången i disponibel inkomst var dock mest dramatisk för ensamstående med barn och något mer lindrig för t.ex. sammanboende utan barn. Generellt sett har barnhushållen också mer begränsade konsumtionsmöjligheter.

Hushållens utgifter och konsumtionsnivå sammanhänger relativt starkt med inkomster. Sambandet mellan konsumtion och inkomster för olika grupper beskrivs i Tabell 5 med hjälp av två mått. Det första är en beräkning av differensen mellan totala disponibla inkomster och totala hushållsutgifter och kommer fortsättningsvis att kallas för inkomstöverskott respektive inkomstunderskott. Det andra måttet består av kvoten mellan disponibel inkomst och totala hushållsutgifter, här fortsättningsvis benämnt konsumtionsandel.

Även om man bör vara försiktig med att utifrån det här materialet dra alltför långtgående slutsatser kring samband och utvecklingstendenser, kan ett rimligt antagande vara att hushåll som har ett inkomstunderskott, och därmed en konsumtionsandel över 1, antingen använt tidigare sparade medel och/eller på olika vis lånat pengar till sina konsumtionsutgifter (i den formella ekonomin i form av kreditköp, banklån o.dyl. eller som informella lån av familj, vänner etc.). Omvänt skulle ett inkomstöverskott och en konsumtionsandel under 1 kunna tolkas som indikationer på sparande.

Utifrån detta vill vi peka på några resultat. För det första kan man skönja en generell tendens i att det tidigare inkomstunderskott och de höga konsumtionsandelar som präglar situationen under 1988 förbyts till ett inkomstöverskott 1992. Detta bekräftar den allmänna bild som vi tidigare beskrev vad gäller generella förändringar i hushållens konsumtion, sparande, låntagande och skuldsättning under den här perioden. Men detta gäller med undantag för tre grupper: ensamstående med barn, låginkomsthushåll samt företagare/lantbrukare. Siffrorna antyder att ensamstående med barn och gruppen med de fattigaste hushållen (som ju

delvis överlappar varandra) fortsätter att ha ett inkomstunderskott fram till 1996, vilket borde kunna tolkas som mycket stora problem för dessa grupper att få hushållsekonomin att gå ihop. På det här viset illustreras också tilltagande skillnader mellan olika hushållsgrupper under 1990-talets inledande halva. Framför allt sammanboende utan barn, höginkomsthushåll och högre tjänstemannahushåll hade, beräknat på det här sättet, stora överskott 1992 som i fallet med den rikaste hushållsgruppen dessutom ökade ytterligare fram till 1996.9

Tabell 5. Medianvärden för differens och kvot mellan totala utgifter och disponibel inkomst för olika hushållsgrupper 1988, 1992 och 1996 (1991 års priser)

1988

1992

1996

Differens Kvot Differens Kvot Differens Kvot

Hushållstyp Ensamstående -2 100 1,02 400 1,00 600 0,99 Ensamstående med

barn

-11 100 1,07 -2 000 1,01 -500 1,01

Parhushåll 13 200 0,92 29 600 0,87 22 700 0,88 Parhushåll med barn -12 400 1,05 11 300 0,96 14 900 0,94

Inkomstgrupp Mindre än 70 000 -15 000 1,10 -7 900 1,05 -7 000 1,06

70 000–90 000 -3 000 1,02 5 300 0,97 6 900 0,96 90 000–110 000 7 800 0,96 15 700 0,92 17 800 0,90 Mer än 110 000 17 300 0,92 34 500 0,86 44 900 0,82

Socioekonomisk Ej facklärda arbetare -1 300 1,01 10 600 0,96 10 700 0,90 grupp Facklärda arbetare 0 1,00 11 200 0,93 19 100 0,93

Lägre tjänstemän -3 600 1,02 10 600 0,95 9 400 0,95 Tjänstemän mellannivå -7 400 1,04 14 000 0,94 20 500 0,90 Högre tjänstemän -4 900 1,02 29 200 0,91 24 300 0,89 Företagare/ Lantbrukare -30 400 1,16 -20 500 1,09 -38 800 1,25 Pensionärer 11 600 0,90 22 200 0,96 9 600 0,94

Källa: SCB, hushållsutgiftsundersökningarna, egna bearbetningar.

9 Relationen mellan hushållens inkomster och utgifter studeras också på ett annat vis i SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden (ULF). Av dessa framgår att det skedde en konstant ökning under hela perioden 1988–96 av andelen personer som uppger att man saknar en viss kontantmarginal för oförutsedda utgifter. De visar också en parallell och successiv ökning av andelen som anger att man har svårt att klara sina löpande utgifter (vilket i undersökningarna preciseras till att handla om ”mat, hyra och räkningar”). Det förstnämnda minskar något efter 1996 medan det sistnämnda fortsätter att öka också fram till 1998.

4.5.1. Konsumtionsmönster hos olika hushållstyper

Det mest iögonfallande när det gäller hushållens konsumtionsmönster och utgifter är den stora betydelse som bostadskostnaderna har. Dessa är för i stort sett alla typer av hushåll genomsnittligt den i särklass största enskilda utgiftsposten. Bostadsutgifterna för olika hushållstyper beskrivs i Tabell 6, såväl i absoluta som andelsmässiga termer. Som man kan förvänta sig är bostadsutgifterna genomgående större för ensamstående hushåll. För ensamstående med barn svarade de för nästan 38 procent av de totala utgifterna under 1996 medan motsvarande andel för sammanboende låg runt 30 procent. Av tabellen framgår dessutom klart och tydligt hur bostadskostnadernas relativa andel ökade trendmässigt för samliga fyra hushållskategorier under åren 1988– 1996, vilket också innebar att bostadsutgifterna tog en allt större del av hushållens inkomster i anspråk.

Enligt bostads- och hyresundersökningarna ökade också nettobostadsutgiften (som inkluderar bostadsbidrag och skattesubventioner och amorteringar till egnahemsägare) kraftigt under perioden 1989–1997 men olika snabbt för olika upplåtelseformer och hushållstyper. Medan bostadskostnaderna för hushåll med egnahem bara ökade med knappt 6 procent uppgick motsvarande ökning till hela 39 procent för hushåll boende i hyresrätt och närmare 37 procent för hushåll med bostadsrätt. Den viktigaste anledningen till dessa skillnader torde vara att räntesänkningarna på kreditmarknaden under andra halvan av 1990-talet kom egnahemsägare till större del än övriga hushåll. Detta medförde i sin tur att skillnaderna i bostadsutgifterna mellan de olika upplåtelseformerna, som kanske främst beror på skillnader i hushållstorlek och bostadsutrymme, minskade under den aktuella perioden. År 1989 låg bostadsutgiften för hushåll i egna hem i genomsnitt 89 procent över motsvarande utgift för hushåll i hyresrätt. År 1997 hade denna skillnad krympt till 47 procent. Bakom dessa genomsnittssiffror döljer sig dock mycket stora variationer mellan olika hushåll. Mest betalade 1997 sammanboende med barn i egnahem för sitt boende (74 000 kr) och minst ensamstående pensionärer i egnahem (29 900 kr). En stor del av denna skillnad härrör sannolikt från att det i det sistnämnda fallet rör sig om personer som har bott i sitt småhus under lång tid och därför har mindre skulder och lägre amorteringar och räntekostnader. Man ska också komma ihåg att det rent generellt finns stora variationer mellan olika hushåll

boende i såväl bostadsrätter som i småhus, skillnader som är avhängiga av hur stora lån och vilka amorterings- och räntevillkor o.dyl. man har. Lånens storlek är i sin tur avhängiga sådana faktorer som hur länge sedan man förvärvade bostaden, hur dyr denna var (vilket bland annat beror på var den är situerad), den egna kontantinsatsen etc.

Tabell 6. Medelvärden och andelar av total konsumtion för olika typer av utgifter uppdelat på hushållstyper 1988, 1992 och 1996 (1991 års priser)

1988

1992

1996

Typ av utgift Hushållstyp

Kr % Kr % Kr %

Bostad Ensamstående

26 700 25,9 33 400 30,3 38 300 36,7

Ensamstående med barn 47 000 29,4 58 000 33,1 55 400 37,9 Parhushåll 41 700 24,7 49 100 25,3 56 000 29,8 Parhushåll med barn 66 500 25,1 77 900 29,1 68 000 30,3

Livsmedel Ensamstående

16 600 16,3 16 300 15,3 14 000 13,1

Ensamstående med barn 36 000 22,2 35 200 20,2 24 600 17,4 Parhushåll 34 600 20,1 33 100 18,1 26 800 14,3 Parhushåll med barn 51 400 20,6 46 500 18,3 36 600 16,3

Transporter Ensamstående

16 900 10,3 13 100 9,6 13 400 9,8

Ensamstående med barn 14 500 7,7 20 000 8,8 11 700 7,5 Parhushåll 31 800 13,6 25 800 11,9 31 100 13,9 Parhushåll med barn 39 700 13,6 30 500 10,8 27 700 11,3

Fritid och kultur

Ensamstående

21 600 17,0 20 800 17,1 19 600 16,5

Ensamstående med barn 23 000 12,2 24 600 11,6 21 400 11,5 Parhushåll 30 400 15,0 33 700 15,7 35 600 16,8 Parhushåll med barn 35 300 12,2 37 000 12,9 37 000 14,4

Övriga utgifter Ensamstående

36 300 27,3 33 700 26,3 27 800 24,8

Ensamstående med barn 49 700 29,2 50 700 27,5 40 200 24,8 Parhushåll 58 800 29,6 62 000 29,0 53 800 26,0 Parhushåll med barn 51 400 30,6 79 100 31,0 67 400 27,6

Totala utgifter Ensamstående 118 100 100,0 117 400 100,0 113 000 100,0

Ensamstående med barn 170 300 100,0 188 500 100,0 153 400 100,0 Parhushåll 197 300 100,0 203 700 100,0 203 300 100,0 Parhushåll med barn 270 300 100,0 271 100 100,0 236 700 100,0

Källa: SCB, hushållsutgiftsundersökningarna, egna bearbetningar.

Boendets ökande betydelse för hushållens ekonomi är således inte bara ett fenomen som kan relateras till krisen på 1990-talet. Den ökade sårbarhet och den risk för undanträngningseffekter som

följer av bostadskostnadernas utveckling är också hänförbar till tidigare förändringar på bostadsmarknaden och inom bostadspolitiken. Just bostadskonsumtionens förändring för olika hushållstyper kan vi också uttala oss om fram till slutet av 1990-talet. Av 1999 års utgiftsundersökning framgår att bostadsutgifternas andel av den totala konsumtionen i genomsnitt minskar för samtliga fyra hushållsgrupper. Andelen minskar till 28 procent för ensamstående utan barn, till 21 procent för sammanboende utan barn och till 22 procent för sammanboende med barn. Däremot är minskningen något mindre för ensamstående utan barn: från 38 procent under 1996 till 33 procent år 1999. Detta har inneburit ett generellt sett ökat konsumtionsutrymme för andra ändamål och är sannolikt ett kombinerat resultat av förbättrade realinkomster och minskade relativkostnader för boendet.

En annan mycket stor post bland hushållsutgifterna är livsmedel som 1996 svarade för mellan 13 och drygt 17 procent av utgifterna för de olika hushållsgrupperna. Genomsnittligt sett spelar livsmedelskostnaderna något större andelsmässig roll för barnfamiljerna. Å andra sidan uppvisar livsmedelsutgifterna en successiv och mycket kraftig minskning under hela perioden 1988–1996. Särskilt stor är minskningen för just barnhushållen: för ensamstående med barn minskar utgifterna för mat från 35 000 kr under 1992 till 24 600 1996, vilket betyder en minskning med 30 procent. För parhushåll med barn är motsvarande minskning drygt 20 procent. Med utgångspunkt i det material vi här studerar är det svårt att veta i vilken mån dessa minskningar kan hänföras till att hushållen tvingades dra ned på livsmedelsutgifterna för att kompensera ökade bostadsutgifter, eller i vilken utsträckning det beror på livsmedelsprisernas relativa utveckling (som var mycket gynnsam under en stor del av 1990-talet).

En självklar konsekvens av att barnhushåll lägger en större andel av sina konsumtionsutgifter på bostad och livsmedel jämfört med hushåll utan barn är att de lägger relativt sett mindre på andra utgiftsslag. Av Tabell 6 framgår att andra stora utgifter som transporter, fritid och kultur är sådana exempel. När det gäller transportutgifter så hade t.ex. parhushåll utan barn tre gånger så stora utgifter jämfört med ensamstående med barn, vilket bland annat sammanhänger med skillnader i bilinnehav mellan dessa två grupper. I det aktuella hushållsurvalet hade 1996 endast 59 procent av de ensamstående med barn bil. Varken för transportutgifter eller för utgifter för kultur och fritid under perioden 1988–1996 finner

man dock några påfallande, entydiga utvecklingstendenser. Andelarna för dessa utgifter uppvisar bara smärre fluktuationer mellan de olika hushållsgrupperna under den aktuella perioden. Bland de övriga utgifter som redovisas i Tabell 6 svarar normalt sett hushållstjänster av olika slag (barnomsorg, försäkringar, fackavgifter, föreningsavgifter, hårvård, social hemhjälp m.m.) samt kläder och skor för relativt stora andelar. Störst betydelse har dessa utgifter för barnfamiljerna: för ensamstående med barn uppgick 1996 utgiftsandelarna till 7,2 procent respektive 5,3 procent och för sammanboende med barn till 7,7 procent respektive 5,7 procent. Mellan åren 1992 och 1996 minskade båda dessa utgiftsposter för samtliga hushållsgrupper med ett undantag: tjänsteutgifterna ökade något andelsmässigt för ensamstående med barn.

Om vi istället går över till att beskriva skillnader och förändringar i konsumtionsmönstret med avseende på de två dimensionerna nödvändiga/önskvärda respektive icke varaktiga/varaktiga utgiftsposter kan man konstatera följande. Eftersom både bostads- och livsmedelsutgifter ingår i kategorin icke varaktiga nödvändigheter så svarar dessa för en mycket stor del av utgifterna för samtliga hushållstyper och dessutom genomgående något högre för barnhushållen (se Tabell 7). För ensamstående med barn tar dessa nödvändigheter och basala utgifter närmare 80 procent av de totala utgifterna i anspråk och för parhushåll utan barn omkring 70 procent. Detta innebär i sin tur att det som vi här har benämnt som önskvärdheter får ett mycket mer begränsat utrymme i hushållsbudgeten för t.ex. ensamstående med barn. Medan dessa år 1996 i genomsnitt lade 20 000 kr på sådana saker som böcker, CD-skivor, tidningar, underhållning, restaurangbesök, tobak och alkohol var genomsnittet för parhushåll utan barn 32 000 kr för sådan konsumtion.

Tabell 7. Medelvärden och andelar av total konsumtion för utgifter klassificerade som nödvändigheter/önskvärdheter och icke varaktiga/varaktiga uppdelat på hushållstyp 1988, 1992 och 1996 (1991 års priser)

1988

1992

1996

Typ av utgift Hushållstyp

Kr % Kr % Kr %

Icke varaktiga Ensamstående 70 500 64,5 78 200 69,3 79 700 73,3 nödvändigheter Ensamstående med barn 124 600 75,1 141 000 77,8 116 100 79,7

Parhushåll 123 600 66,2 132 900 69,2 134 100 70,3 Parhushåll med barn 186 400 71,5 193 900 74,7 173 400 76,4

Varaktiga Ensamstående

12 000 7,4 8 900 6,5 8 400 5,8

nödvändigheter Ensamstående med barn 14 000 7,2 13 700 6,5 9 700 5,4

Parhushåll

20 200 8,9 19 100 8,7 15 000 6,4

Parhushåll med barn

27 100 9,3 22 300 7,7 17 700 6,6

Icke varaktiga Ensamstående 25 400 20,6 21 100 17,8 18 800 16,3 önskvärdheter Ensamstående med barn 20 400 12,0 19 600 10,5 20 000 12,0

Parhushåll 32 300 16,0 31 000 15,1 32 300 15,2 Parhushåll med barn 31 400 11,6 30 200 11,2 26 900 11,0

Varaktiga Ensamstående

11 900 7,5 8 400 6,3 6 000 4,6

önskvärdheter Ensamstående med barn 12 100 5,6 13 600 5,2 7 100 2,9

Parhushåll

22 800 8,9 17 600 7,1 19 800 8,2

Parhushåll med barn

25 100 7,7 19 500 6,4 16 400 6,0

Källa: SCB, hushållsutgiftsundersökningarna, egna bearbetningar.

Däremot tycks det som om utgifter för önskvärdheter av mer löpande karaktär inte påverkades särskilt mycket av den ekonomiska krisen under 1990-talets inledning, möjligtvis med undantag för sammanboende med barn vars konsumtion av det här slaget minskade med ca 10 procent mellan åren 1992 och 1996. Några utgifter som istället uppvisar en mer tydlig och generell nedgång är sådana som kan relateras till varaktiga konsumtionsvaror. Framför allt kan man se en successiv minskning av dem som här har betecknats som nödvändigheter. Det handlar egentligen om en mycket kraftig minskning, såväl i absoluta som relativa termer, i konsumtionen av möbler, hushållsutrustning, TV, inrikes resor, bilar, viss typ av mer sällan köpta kläder osv. Här kan man misstänka en viss undanträngningseffekt: minskade inkomster och en därigenom mer ansträngd hushållsekonomi gör att man tvingas skjuta upp en viss form av mer kostsamma investeringar som kräver antingen tillgång till sparade medel och/eller möjligheter att köpa på kredit och med lånade medel. Det senare kräver i sin tur

också en mer positiv syn på framtida ekonomiska villkor och konsumtionsutrymmen, något som allt färre hushåll av förklarliga skäl fick under de sämsta åren under 1990-talet.10 Därtill kommer de höga realräntor och andra mindre gynnsamma förutsättningar som då präglade kreditmarknaden (som t.ex. bankernas skärpta restriktivitet vad gäller utlåning jämfört med den senare delen av 1980-talet). Sammantaget innebar detta att många hushåll, framför allt naturligtvis de med lägre inkomster, under åren 1992–1996 varken kunde, ville eller fick låna pengar för konsumtionsändamål.

Av det hittills sagda kan vi dra flera slutsatser. För det första att det på flera punkter rör sig om rätt stora skillnader mellan de olika hushållstyperna vad gäller konsumtionsutgifterna. Så kan t.ex. sammanboende med barn lägga långt mer än dubbelt så mycket pengar på varaktiga önskvärdheter som t.ex. video, dyrare hushållsmaskiner, semesterresor utomlands, båtar, datorer, sport- och fritidsutrustning, nya bilar och mobiltelefoner år 1996 jämfört med ensamstående med barn. Det visar sig dessutom att alla hushållsgrupper förutom sammanboende utan barn minskar sin konsumtion av det här slaget mellan åren 1992 och 1996. Allra mest drar ensamstående med barn ned på dessa utgifter, varför de i genomsnitt för den här gruppen endast svarar för knappt 3 procent av de totala utgifterna år 1996. Vi ska i nästföljande avsnitt undersöka i vad mån man kan prata om ökande konsumtionsklyftor under den studerade perioden men det är, för det andra, tydligt att just ensamstående med barn också i konsumtionshänseende drabbas särskilt hårt. För det tredje framstår hushållens utgiftsstrukturer och konsumtionsmönster på olika vis som en spegelbild av deras livssituation och livsform. Barnfamiljerna har t.ex. vanligtvis ett relativt sett mer bostads- och hemrelaterat konsumtionsmönster medan hushåll utan barn generellt sett lägger en större del av sin konsumtion på fritids- och kulturaktiviteter utanför hemmet.

10 Ett exempel på detta är de årliga uppgifterna som publiceras av SCB om hur många personer som är oroliga för sin eller sin familjs ekonomi. Den trendmässiga ökning som där kan observeras (17 % uppgav sådan oro 1980 mot 30 procent 1995) är sannolikt en spegling av såväl erfarenhet av faktiska bekymmer (i spåren av trängd ekonomi, arbetslöshet osv.) som den då allmänt rådande bilden av samhällsutvecklingen.

4.5.2. Konsumtionsmönster hos olika inkomst- och socioekonomiska grupper

När vi nu ska gå över till att beskriva konsumtionsmönster och förändringarna i dessa mellan olika inkomst- och socioekonomiska grupper koncentrerar vi oss på de mest iögonfallande skillnaderna mellan dessa grupperingar. För alla inkomstgrupper gäller att bostadsutgifter och andra icke varaktiga och nödvändiga utgiftsslag väger tyngst i hushållsbudgeten (se Tabell 8). Generellt sett kan man dock säga att ju lägre inkomst ett hushåll har, desto större andel av sina totala utgifter lägger man på bostad, livsmedel och andra nödvändigheter. För den lägsta inkomstgruppen gick 1996 drygt 52 procent av de totala hushållsutgifterna till bostad och livsmedel. Inbegriper vi andra nödvändigheter av mer löpande utgiftskaraktär går andelen upp till närmare 79 procent (se Tabell 9). Motsvarande andelar för de rikaste hushållen var samma år drygt 41 procent respektive knappt 68 procent. För samtliga inkomstgrupper gäller att bostadsutgifternas relativa andel ökade under perioden 1988–96, men klart mer för de två lägsta inkomstgrupperna. Av Tabell 9 framgår också att utgiftsandelarna för icke varaktiga nödvändigheter fortsätter att öka 1992–1996 för de två lägsta inkomstgrupperna men ligger kvar på samma nivå för de två högsta inkomstgrupperna. Ett annat sätt att formulera detta är att säga att de sämre ställda hushållen tvingades att i större utsträckning koncentrera sina utgifter på nödvändig konsumtion under den här perioden, något som inte drabbade de bättre ställda.

Tabell 8. Medelvärden och andelar av total konsumtion för olika typer av utgifter uppdelat på inkomstgrupper 1988, 1992 och 1996 (1991 års priser)

1988

1992

1996

Disponibel inkomst Typ av utgift per konsumtionsenhet

Kr % Kr % Kr %

Bostad Mindre än 70 000 48 400 26,2 53 200 29,1 51 000 34,7

70 000–90 000 50 500 24,5 61 100 29,7 55 700 33,4 90 000–110 000 51 500 24,5 59 400 28,6 55 900 30,9 Mer än 110 000 56 500 23,0 65 900 26,4 61 000 28,8

Livsmedel Mindre än 70 000 41 800 23,1 39 000 21,3 27 600 17,7

70 000–90 000 40 600 19,9 38 000 18,7 26 600 15,0 90 000–110 000 36 600 18,1 34 200 16,8 26 300 13,9 Mer än 110 000 37 000 15,7 35 000 14,9 27 400 12,6

Transporter Mindre än 70 000 25 500 11,5 22 800 10,4 16 700 9,5

70 000–90 000 31 500 12,8 24 000 10,2 24 000 11,8 90 000–110 000 33 000 12,7 25 200 11,4 26 400 12,8 Mer än 110 000 42 500 14,5 29 100 11,4 32 800 13,0

Fritid och kultur

Mindre än 70 000 22 400 11,9 24 700 12,9 22 300 13,4

70 000–90 000 29 600 13,7 29 700 13,9 28 300 15,1 90 00–110 000 33 800 15,0 30 500 14,1 34 700 16,4 Mer än 110 000 43 500 16,3 42 600 16,3 41 900 18,0

Övriga utgifter Mindre än 70 000 53 200 27,3 51 400 26,3 40 200 24,8

70 000–90 000 62 900 29,2 59 700 27,5 47 200 24,8 90 000–110 000 64 200 29,6 63 500 29,0 53 200 26,0 Mer än 110 000 79 900 30,6 79 600 31,0 66 200 27,6

Totala utgifter Mindre än 70 000 191 400 100,0 191 000 100,0 157 700 100,0

70 000–90 000 215 100 100,0 212 500 100,0 181 800 100,0 90 000–110 000 219 000 100,0 212 800 100,0 196 500 100,0 Mer än 110 000 259 400 100,0 252 200 100,0 229 300 100,0

Källa: SCB, hushållsutgiftsundersökningarna, egna bearbetningar.

Tabell 9. Medelvärden och andelar av total konsumtion för utgifter klassificerade som nödvändigheter/önskvärdheter och icke varaktiga/varaktiga uppdelat på inkomstgrupp 1988, 1992 och 1996 (1991 års priser)

1988

1992

1996

Disponibel inkomst

Typ av utgift per konsumtionsenhet

Kr % Kr % Kr %

Icke varaktiga Mindre än 70 000 138 600 73,5 142 300 76,1 121 700 78,7 nödvändigheter 70 000–90 000 145 900 69,1 153 900 74,3 132 600 75,5

90 000–110 000 141 400 67,0 148 100 71,8 134 700 71,7 Mer än 110 000 154 700 63,1 161 700 67,7 146 400 67,7

Varaktiga Mindre än 70 000

19 200 8,5 15 200 7,0 10 100 5,4

nödvändigheter 70 000–90 000

21 800 9,0 18 200 7,6 12 900 6,0

90 000–110 000

22 300 8,6 19 100 8,3 14 500 6,6

Mer än 110 000

24 900 8,6 20 900 8,0 19 000 7,2

Icke varaktiga Mindre än 70 000 22 000 12,1 20 900 11,4 17 900 11,6 önskvärdheter 70 000–90 000 29 200 14,5 24 900 12,4 22 700 12,4

90 000–110 000 32 300 15,9 26 800 13,6 29 000 15,2 Mer än 110 000 42 400 16,8 38 100 15,9 37 800 16,7

Varaktiga Mindre än 70 000

12 900 5,9 11 900 5,5 7 800 4,3

önskvärdheter 70 000–90 000

19 500 7,3 13 500 5,7 13 100 6,1

90 000–110 000

23 200 8,5 15 300 6,3 16 400 6,5

Mer än 110 000 36 800 11,5 24 300 8,4 22 400 8,4

Källa: SCB, hushållsutgiftsundersökningarna, egna beräkningar.

För samtliga inkomstgrupper kan man observera en kraftig minskning av den totala konsumtionen från 1992 till 1996. Samtidigt är det i högsta grad anmärkningsvärt att låginkomsthushållen, vars totala konsumtionsutgifter minskade i reala termer under denna period med hela 17 procent, ändå hade de stora inkomstunderskott 1996 som vi tidigare kunde konstatera. För den näst lägsta inkomstgruppen stannade motsvarande utgiftsminskning vid 14 procent och gruppen hade i genomsnitt dessutom ett inkomstöverskott. Samtidigt kan man konstatera att alla inkomstgrupper, med undantag för den näst högsta, minskade sin reala konsumtion i krontal under perioden 1992–1996 av samtliga de fyra utgiftsslag som redovisas i Tabell 9. Men eftersom minskningen procentuellt sett var större för de fattigaste hushållen ökade skillnaderna mellan hög- och låginkomsttagare de facto under perioden vad gäller alla fyra utgiftsslagen, vilket framgår av Tabell 10.

Vidare kan man påstå att ju högre inkomst ett hushåll har desto större andel av den totala konsumtionen går i allmänhet till transporter (som totalt sett domineras av bilutgifter), fritid och kultur samt det som här har betecknats som önskvärdheter och varaktiga konsumtionsvaror. Särskilt stora skillnader kan man observera i konsumtionsmöjligheterna vad gäller både icke varaktiga önskvärdheter som skivor, böcker, tidningar, utemåltider, biobesök och andra former av underhållning m.m. samt mer varaktiga sådana som dyrare hushållsapparater, semesterresor utomlands, sport- och fritidsutrustningar osv. I kronor innebar detta t.ex. att de rikaste hushållen under 1996 kunde lägga nästan tre gånger så mycket på sådan konsumtion jämfört med den fattigaste gruppen (eller 22 400 kr mot 7 800 kr, se Tabell 10).

Tabell 10. Skillnader i utgifter för olika typer av varor och tjänster mellan hushåll i olika inkomstgrupper 1988, 1992 och 1996.

Utgifter för den högsta inkomstgruppen i relation till den lägsta (= 100)

Typ av utgift

1988

1992

1996

Icke varaktiga nödvändigheter

112

114

120

Varaktiga nödvändigheter

130

138

188

Icke varaktiga önskvärdheter

192

182

211

Varaktiga önskvärdheter

285

204

287

Källa: SCB, hushållsbudgetundersökningar, egna bearbetningar.

Vid en jämförelse av konsumtionen hos olika socioekonomiska grupper (se Tabell 11) känner vi igen en hel del av vad som tidigare har framkommit. För det första ser vi återigen prov på den allmänna utvecklingen vad gäller t.ex. den ökande totala konsumtionen 1988–1992. Här måste man dock göra undantag för två grupper: både de högre tjänstemannahushållen och företagarhushållen (som här inkluderar lantbrukare) minskade sina reala utgifter under den här perioden (framför allt genom minskade transportutgifter). De flesta grupper hade en minskad konsumtion i reala termer mellan åren 1992 och 1996, undantaget är här pensionärshushållen som fortsatte att öka sin reala konsumtion. Sämre klarade sig istället ej facklärda arbetarhushåll och lägre tjänstemannahushåll, vilket bland annat visade sig genom en kraftigt minskad konsumtion och som sannolikt återspeglas i de stora

utgiftsminskningar som vi nyss kunde notera för hushållen med de lägsta inkomsterna. Vidare svarar bostadsutgifterna återigen för stora och ökande andelar av de totala utgifterna under perioden 1988–1996. Bostadsutgifternas stora betydelse slår också igenom i stora och ökande andelar för nödvändigheter (se Tabell 11). Det är egentligen bara hos de högre tjänstemannahushållen som man kan notera en minskning av andelen av dessa utgifter under perioden 1992–1996.

Tabell 11. Medelvärden och andelar av total konsumtion för utgifter klassificerade som nödvändigheter/önskvärdheter och icke varaktiga/varaktiga uppdelat på socioekonomisk grupp 1988, 1992 och 1996 (1991 års priser)

1988

1992

1996

Socioekonomisk Typ av utgift grupp

Kr % Kr % Kr %

Icke varaktiga Ej facklärda arbetare 141 100 68,1 153 500 73,7 115 500 77,8 nödvändigheter Facklärda arbetare 120 400 68,6 133 800 74,1 136 300 74,2

Lägre tjänstemän 144 100 68,5 155 400 70,9 136 500 73,2 Tjänstemän mellannivå 161 700 68,0 169 800 70,9 154 800 71,4 Högre tjänstemän 191 100 67,0 195 400 70,1 172 300 68,1 Företagare/ Lantbrukare 164 600 70,4 169 700 74,1 157 000 75,2 Pensionärer 94 500 72,2 104 200 73,1 116 900 75,0

Varaktiga Ej facklärda arbetare 24 000 10,4 17 600 7,4 7 900 4,7 nödvändigheter Facklärda arbetare 19 100 8,6 15 500 7,6 15 600 6,9

Lägre tjänstemän

20 100 8,5 19 700 8,4 13 600 6,5

Tjänstemän mellannivå 22 800 8,5 21 500 8,2 16 700 6,6 Högre tjänstemän 26 500 8,4 23 000 7,2 26 400 8,6 Företagare/ Lantbrukare 30 500 10,5 21 200 7,9 15 300 5,7 Pensionärer 12 400 7,3 13 600 7,6 10 300 5,3

Icke varaktiga Ej facklärda arbetare 27 900 14,3 25 700 12,7 18 600 12,0 önskvärdheter Facklärda arbetare 26 200 15,9 23 100 13,6 24 400 13,5

Lägre tjänstemän 30 400 14,7 30 200 14,3 25 600 13,7 Tjänstemän mellannivå 33 200 14,4 30 500 12,9 32 300 14,8 Högre tjänstemän 41 600 14,1 40 200 14,2 39 000 14,7 Företagare/ Lantbrukare 28 900 12,0 29 000 12,6 27 600 13,1 Pensionärer 21 300 14,6 21 700 13,6 24 900 13,8

Varaktiga Ej facklärda arbetare

17 000 7,2 13 800 6,1 9 800 5,5

önskvärdheter Facklärda arbetare

15 100 6,8 9 900 4,7 10 500 5,4

Lägre tjänstemän

21 600 8,3 15 300 6,4 16 700 6,5

Tjänstemän mellannivå 26 000 9,1 22 500 8,0 18 900 7,2 Högre tjänstemän 35 800 10,5 26 400 8,6 26 700 8,6 Företagare/ Lantbrukare 23 500 7,1 19 100 5,4 15 400 6,0 Pensionärer 21 200 5,9 10 500 5,7 12 100 5,9

Källa: SCB, hushållsutgiftsundersökningarna, egna bearbetningar.

Ett sätt att mäta och belysa skillnaderna i konsumtionsnivå mellan olika grupper som vi redan har introducerat återges i Tabell 12 för en jämförelse av socioekonomiska grupper. I denna är konsumtionen av olika varor för högre tjänstemannahushåll relaterade till motsvarande utgifter för ej facklärda arbetarhushåll för de tre undersökningsåren. Den bild som därvid framträder reflekterar naturligtvis i viss mån de skillnader som nyss framträdde vid samma typ av jämförelse mellan fattiga och rika hushåll. Av tabellen framgår bland annat att de högre tjänstemannahushållen lägger större utgifter på samtliga fyra typer av konsumtion men att de största skillnaderna gäller varaktiga konsumtionsvaror. Den rimliga tolkningen är att detta avspeglar de bättre ställda hushållens möjligheter att göra hushållsinvesteringar både genom ett mer omfattande och reguljärt sparande och/eller beroende på att man har större möjligheter att handla på kredit eller låna pengar till konsumtion. Med andra ord återspeglar detta skillnader mellan bättre och sämre ställda hushåll vad gäller långsiktiga hushållsekonomiska förutsättningar och kreditmarknadspositioner. Vi har också tidigare noterat att de högre tjänstemannagrupperna och de allra rikaste hushållen under 1996 hade klart större och, i fallet med de senare, växande inkomstöverskott under perioden 1988–1996.

Tabell 12. Skillnader i utgifter för olika typer av varor och tjänster mellan hushåll i olika socioekonomiska grupper 1988, 1992 och 1996. Utgifter för högre tjänstemannahushåll i relation till ej facklärda arbetarhushåll (= 100)

Typ av utgift

1988

1992

1996

Icke varaktiga nödvändigheter

135

127

134

Varaktiga nödvändigheter

110

131

334

Icke varaktiga önskvärdheter

149

156

210

Varaktiga önskvärdheter

211

191

272

Källa: SCB, hushållsbudgetundersökningarna, egna bearbetningar.

För att någon mån undersöka hur konsumtionsskillnaderna utvecklar sig under slutet av 1990-talet presenteras i Tabell 13 en jämförelse mellan olika inkomstgrupper inom hushållstypen sammanboende med barn. För det första kan vi återigen notera stora skillnader: den rikaste kvartilen av hushåll med avseende på

disponibel inkomst har en större konsumtion av alla typer av varor och tjänster. För det andra finner vi att skillnaderna, studerade på det här viset, fortsätter att öka under slutet av 1990-talet, både vad gäller konsumtionen totalt och på flertalet områden. Särskilt markanta är de ökade skillnaderna i konsumtionen av kläder, skor, möbler, husgeråd och transporter (vilket framför allt motsvaras av en kraftig ökning av bilinköp hos de rikaste hushållen). Däremot minskar skillnaderna vad gäller konsumtionen av hushållstjänster, fritid och kultur. Man ska dock ha i åtanke att den högsta kvartilen fortfarande har närmare dubbelt så stor fritids- och kulturmässig konsumtion som den lägsta. Vad gäller bostadskonsumtionen ser vi än en gång hur denna faller tillbaka något, såväl i absoluta tal som i andel av den totala konsumtionen. Det tycks dock som det billigare boendet framför allt har kommit de mer välbeställda hushållen till del, vilket sannolikt beror på att fler av dessa äger sin bostad och därigenom har gynnats mer av den gynnsamma ränteutvecklingen.

Tabell 13. Genomsnittliga utgifter för olika typer av varor och tjänster hos sammanboende med barn i olika inkomstgrupper 1999 och förändringar 1996–99 (medelvärden)

Utgifter 1999

Ändamål

Disponibel inkomst, kvartil

Kr Andel (%)

Förändring 1996-99, %

Bostad

1:a

59 600 22,7

-1,8

4:e 86 100 19,9 -7,3 Livsmedel och förbrukningsvaror 1:a 57 300 27,9 27,9 4:e 70 900 33,8 33,8 Hushållstjänster 1:a 18 600 7,1 25,7 4:e 30 400 7,0 4,1 Kläder och skor 1:a 12 700 4,8 7,6 4:e 25 500 5,9 15,4 Möbler och husgeråd 1:a 7 800 3,0 -1,3 4:e 27 300 6,3 53,4 Transporter 1:a 41 600 15,9 43,4 4:e 72 500 16,8 91,8 Fritid och kultur 1:a 43 200 16,5 46,9 4:e 83 800 19,4 24,8 Övrig konsumtion 1:a 21 200 8,1 25,4 4:e 35 600 8,2 2,0 Totalt 1:a 262 000 100,0 21,7 4:e 432 000 100,0 23,2

Källa: SCB, utgiftsundersökningarna 1996 och 1999.

4.5.3. Konsumtionsmönster och sysselsättning

Med tanke på den uppmärksamhet som arbetslöshetsproblemet fick under 1990-talets ekonomiska kris och de inkomstproblem och andra välfärdskonsekvenser som följer av arbetslöshet är det i högsta grad relevant att undersöka om och på vilket sätt arbetslösheten fick konsumtionsmässiga effekter. På den här punkten tvingas vi dock göra vissa reservationer eftersom det använda materialet ger oss begränsade möjligheter. För det första går det inte i 1988 och 1992 års undersökningar att utan komplikationer särskilja de hushåll som inkluderar en eller flera arbetslösa. Vi får med andra ord stanna vid att enbart beskriva situationen så som den kom till uttryck under 1996. För det andra bygger följande beskrivning och jämförelse på en kategorisering efter urvalspersonens sysselsättningsstatus. Detta innebär att vi i vår sammanställning missar de parhushåll där den andra vuxna personen är drabbad av arbetslöshet. Med tillgängligt material kan vi inte heller göra en distinktion med avseende på arbetslöshetens längd eller inkomstmässig ersättningsgrad. Det är ju t.ex. högst tänkbart att en längre arbetslöshet får större konsekvenser i det här avseendet än en kortare.

Den ekonomiska situationen och de relativa utgiftsandelarna för arbetslösa jämförs i Tabell 14 med motsvarande för anställda, företagare, studerande och pensionärer. Genomsnittligt sett hade arbetslösa jämte studerande en klart lägre disponibel inkomst per konsumtionsenhet än övriga grupper 1996, vilket knappast framstår som särskilt överraskande. Av detta följer begränsade konsumtionsmöjligheter och en lägre total konsumtionsnivå: anställda hade totala hushållsutgifter på i genomsnitt 245 000 kr mot 193 000 kr för de arbetslösa. En bättre ekonomisk situation för anställda jämfört med arbetslösa indikeras också av att de förstnämnda hade ett fem gånger så stort inkomstöverskott (i genomsnitt närmare 15 000 kr per hushåll jämfört med 3 000 kr).

I likhet med de tidigare observationer vi gjort vad gäller t.ex. ensamstående med barn, låginkomsttagare och arbetarhushåll innebär detta att arbetslösa lade en större andel av sina utgifter på bostad och andra nödvändigheter jämfört med anställda, företagare och studerande. Detta innebar i sin tur ett mer begränsat konsumtionsutrymme för såväl det vi har kallat för önskvärdheter som investeringar i mer varaktiga konsumtionsvaror. Av Tabell 14 framgår att anställda lade ned närmare 21 procent på önskvärdheter mot

enbart 16 procent för arbetslösa, vilket motsvarar drygt 51 000 kr respektive drygt 30 000 kr. Det är i det här sammanhanget viktigt att ha i åtanke att just inköp av varaktiga och mer kostsamma varor inte bara kräver inkomster utan också lånemöjligheter i termer av kreditvärdighet, något som kan vara kraftigt beskuret om man är arbetslös. Det är dessutom rimligt att anta att arbetslöshetssituationen präglas av osäkerhet och negativa framtidsförväntningar av sådana mått att man blir ytterst försiktig med att t.ex. handla på kredit eller låna pengar.

Tabell 14. Medianvärden för disponibel inkomst per konsumtionsenhet (k.e.) och andelar av olika typer av utgifter för hushåll med olika sysselsättning 1996 (1991 års priser)

Nödvändigheter Önskvärdheter

Disponibel Sysselsättning inkomst

per k.e.

Icke varaktiga Varaktiga Icke varaktiga Varaktiga

Anställda 92 500 72,3 6,8 14,0 6,9 Företagare/Lantbrukare 85 500 71,0 7,1 14,0 8,0 Studerande 65 000 72,1 6,1 15,0 6,8 Arbetslösa 69 000 77,8 6,1 12,0 4,1 Pensionärer/hemarbetande 87 300 75,2 5,5 13,6 5,8

Källa: SCB, hushållsutgiftsundersökningarna, egna bearbetningar.

4.5.4. Inkomst och andra faktorers betydelse för konsumtion – multivariata analyser

Vi har så här långt endast givit en beskrivning av hur inkomst, hushållstyp och socioekonomisk grupp påverkar konsumtionen och konsumtionsutvecklingen. I det följande görs multivariata analyser för att statistiskt pröva vilken betydelse dessa och andra faktorer har för hur mycket ett hushåll konsumerar. Förtjänsten med de multivariata analyserna är att vi utifrån dessa kan säga något om vilken eller vilka faktorer som har störst förklaringsvärde, liksom att vi kan få en uppfattning om varje enskild faktors bidrag till variationerna. De faktorer som inkluderas i analysen är utöver disponibel inkomst hushållstyp, socioekonomisk grupp, under-

sökningsår, förfogandesätt över bostad, region och ålder. Att just dessa faktorer ingår bestäms i stor utsträckning av att de var de relevanta faktorer som fanns att tillgå i hushållsbudgetundersökningarna. Vi använder disponibel inkomst och inte disponibel inkomst per konsumtionsenhet eftersom ett användande av den senare skulle innebära att det inte går att separera ut betydelsen av hushållstyp. Värt att notera är också att vi jämför olika åldersgrupper istället för att använda ålder som en kontinuerlig variabel. Detta gör vi därför att konsumtionen inte kan förväntas ha ett linjärt samband med ålder utan snarare kan förväntas vara större för medelålders hushåll än för yngre och äldre hushåll (jfr. Shefrin och Thaler 1988).

I Tabell 15 presenteras resultaten av separata multivariata regressionsanalyser för total konsumtion samt för utgifter för icke varaktiga och varaktiga nödvändigheter och icke varaktiga och varaktiga önskvärdheter. Förutom disponibel inkomst är samtliga faktorer dummykodade och för varje faktor finns en referensgrupp mot vilken övriga grupper kan jämföras. I tabellen står referensgruppen överst under varje faktor. I tabellen presenteras vidare korrelationskoefficienter (vilket ger ett mått på en faktor eller grupps samband med den beroende variabeln utan att det kontrolleras för betydelsen av övriga faktorer), standardiserade betakoefficienter (vilket ger ett mått på hur mycket en enskild faktor eller grupp kan förklara utöver vad som kan förklaras av övriga faktorer), samt t-värden (vilket är en signifikansprövning av de standardiserade betakoefficienterna).

Tabell 15. Korrelationer och regressionsanalys för prediktorer av total konsumtion och olika typer av varor och tjänster (*=p<0,05, **=p<0,01)

Nödvändigheter Önskvärdheter Total konsumtion Icke varaktiga Varaktiga Icke varaktiga Varaktiga

Prediktorvariabel r beta t r beta t r beta t r beta t r beta t Disponibel inkomst 0,64** 0,42 37,66** 0,64** 0,33 31,63** 0,18

**

0,11 7,29

**

0,31

**

0,29 19,48** 0,26** 0,26 17,08**

Hushållstyp Ensamstående Ensamstående med barn -0,09** 0,06 5,78** -0,06** 0,12 14,19** -0,05

**

0,01 0,64 -0,08

**

-0,07 -5,40** -0,04** -0,02 -1,46

Parhushåll -0,08** 0,13 9,72** -0,17** 0,16 13,14** -0,01 0,09 4,99

**

0,08

**

0,06 3,63** 0,03* 0,01 0,31

Parhushåll med barn 0,46** 0,25 16,43** 0,58** 0,44 31,28** 0,15

**

0,11 5,39

**

0,06

**

-0,08 -3,78** 0,08** -0,07 -3,17**

Socioekonomisk grupp Ej facklärda arbetare Facklärda arbetare -0,13** -0,01 -0,64 -0,12** -0,01 -0,84 -0,03

**

-0,01 -0,36 -0,07

**

0,00 -0,09 -0,07** 0,00 -0,40

Lägre tjänstemän

0,01 0,02 2,27* 0,01 0,02 1,58 0,00 0,00 -0,06 0,02 0,03 1,97* 0,00 0,02 1,15

Tjänstemän mellannivå 0,13** 0,05 4,67** 0,13** 0,03 2,71** 0,04

**

0,01 0,55 0,06

**

0,04 2,79** 0,07** 0,05 3,40**

Högre tjänstemän 0,19** 0,11 10,15** 0,26** 0,07 7,09** 0,08

**

0,03 1,76 0,19

**

0,10 6,75** 0,13** 0,06 4,05**

Företagare/ Lantbrukare 0,09** 0,06 5,64** 0,09** 0,02 2,14* 0,06

**

0,04 2,95

**

0,00 0,03 2,11* 0,02 0,04 2,88**

Pensionärer -0,24** -0,04 -2,32* -0,26** -0,04 -2,53* -0,09

**

-0,03 -1,59 -0,11

**

-0,04 -2,00* -0,07** 0,00 -0,01

Övriga -0,14** 0,00 -0,37 -0,14** 0,00 -0,48 -0,07

**

-0,02 -1,44 -0,07

**

-0,01 -0,57 -0,05** 0,01 0,77

Urvalsår 1988 1992 0,04** -0,04 -4,29** 0,08** 0,02 2,64** -0,03* -0,07 -5,57

**

-0,02 -0,07 -5,89** -0,04** -0,10 -7,97**

1996 -0,08** -0,04 -4,64** -0,07** 0,00 -0,21 -0,07

**

-0,07 -5,61

**

-0,03

**

-0,04 -3,58** -0,04** -0,06 -4,70**

Bostad Hyr lägenhet Äger lägenhet -0,09** 0,01 0,51 -0,12** 0,01 0,86 -0,04

**

0,00 -1,44 0,01 -0,02 -1,33 0,00 0,01 1,00

Äger hus 0,36** 0,13 11,82** 0,44** 0,19 19,01

**

0,12

**

0,05 3,33

**

0,04

**

-0,06 -4,22

**

0,09** 0,02 1,36

Region Landsbygd Medelstor stad -0,02* 0,04 3,75

**

-0,02 0,02 2,80

**

0,02 0,03 2,30

*

-0,05

**

0,01 0,80 0,00 0,02 1,63

Storstad 0,10** 0,10 9,63

**

0,06** 0,08 9,25

**

0,00 0,02 1,28 0,13

**

0,09 6,53

**

0,06** 0,03 2,37*

Ålder (urvalsperson) Yngre än 30 år 30 – 44 år 0,27** 0,03 2,41

*

0,35** 0,09 7,04

**

0,07

**

-0,06 -3,16** 0,03

*

0,02 0,89 0,05** -0,01 -0,72

45 – 60 år 0,10** 0,01 0,43 0,09** 0,05 4,21

**

0,01 -0,07 -4,24** 0,10

**

0,03 1,68 0,05** -0,02 -0,97

Äldre än 60 år -0,24** -0,04 -2,44

*

-0,27** 0,01 0,31 -0,09

**

-0,07 -2,92** -0,09

**

-0,03 -1,32 -0,07** -0,04 -1,68

R2adj.

0,50 0,58 0,06 0,14 0,08

Som framgår av Tabell 15 kan de sju faktorer som ingår i analysen förklara en ganska stor del av den totala konsumtionen (R2 adj. = 0,50). Den faktor som har störst betydelse för total konsumtion är som väntat disponibel inkomst. Hushållstyp är en annan betydande faktor och i jämförelse med ensamstående konsumerar alla hushållstyper, men framför allt parhushåll med barn, signifikant mer efter kontroll för skillnader i disponibel inkomst och andra faktorer. Ser vi till socioekonomisk grupp är det framför allt högre tjänstemän som har en signifikant högre medan pensionärer har en signifikant lägre total konsumtion. I jämförelsen av de olika urvalsåren bekräftas den utveckling som tidigare beskrivits i form av en svag ökning i total konsumtion från 1988 till 1992 och en minskning 1996. Det finns en svagt positiv men signifikant korrelation för 1992 och negativ korrelation för 1996 jämfört med 1988. Om däremot hänsyn tas till förändringar i disponibel inkomst och övriga faktorer, visar betavikterna på en viss men signifikant minskning i total konsumtion för såväl 1992 som 1996 jämfört med 1988. Detta kan eventuellt tolkas som att framför allt konsumtion som kräver låntagande minskade (jämför med den skiftning från inkomstunderskott till inkomstöverskott som omnämndes tidigare). Vad gäller övriga faktorers betydelse kan framhållas att den totala konsumtionen är större för dem som äger sitt hus; är större för de som bor i en storstad; och är något större för åldersgruppen 30–44 år och något mindre för de som är äldre än 60 jämfört med dem som är yngre än 30. Med en liten tillspetsning kan man således säga att sammanboende högre tjänstemannahushåll i 40-årsåldern med barn som bor i villa i storstad är den mest konsumerande hushållsenheten (dvs. även när inkomsteffekterna är borttagna) och att ensamstående pensionärer med tidigare arbetaryrke och boende i hyreslägenhet på en mindre ort på motsvarande vis är den minst konsumtionsbenägna hushållskategorin.

Går vi sedan över till att se i vilken utsträckning olika typer av konsumtion kan förklaras av de faktorer som här ingår framgår det klart att konsumtionen av icke varaktiga nödvändigheter (som t.ex. bostad, livsmedel och kläder) kan förklaras i stor utsträckning medan annan typ av konsumtion endast kan förklaras i mycket liten utsträckning. Som framgår i tabellen kan 58 procent av variansen förklaras för konsumtionen av dessa icke varaktiga nödvändigheter. Däremot förklaras endast 6 procent av konsumtionen av varaktiga nödvändigheter (som t.ex. möbler och TV), 14 procent

av icke varaktiga önskvärdheter (som t.ex. tidskrifter och bio) och 8 procent av varaktiga önskvärdheter (som t.ex. diskmaskin och ny bil). Disponibel inkomst är genomgående en av de viktigaste faktorerna men har störst betydelse för konsumtion av icke varaktiga nödvändigheter och minst betydelse för konsumtion av varaktiga nödvändigheter. För konsumtion av icke varaktiga nödvändigheter framkommer dock att hushållstyp är den faktor som kan förklara mest. Ensamstående med barn konsumerar signifikant mer av icke varaktiga nödvändigheter som t.ex. bostad och signifikant mindre av icke varaktiga önskvärdheter som t.ex. biobesök jämfört med ensamstående. Parhushåll konsumerar signifikant mer än ensamstående för all typ av konsumtion med undantag av varaktiga önskvärdheter. Parhushåll med barn har framför allt en betydande högre konsumtion av icke varaktiga nödvändigheter (som t.ex. bostad och livsmedel), men konsumerar även mer än ensamstående av varaktiga nödvändigheter (som t.ex. möbler och TV). Däremot konsumerar parhushåll med barn signifikant mindre av önskvärdheter, icke varaktiga såväl som varaktiga, vilket vi redan tidigare har varit inne på.

Socioekonomisk grupp tycks vara en faktor som inte har så stor betydelse för att förklara någon av de olika typerna av konsumtion. Det är i första hand högre tjänstemän som avviker med en högre konsumtionsbenägenhet. Att vi inte finner en större variation i det här avseendet kan ha att göra med att analysen är alltför grovkornig för sådana ändamål. Här kan man t.ex. jämföra med Bihagens (2000) observationer att klassdimensionen spelar en påtaglig och signifikant roll för konsumtionen av t.ex. utlandsresor, restaurangbesök, vissa former av kulturella evenemang, böcker och tidningar.

Störst betydelse för att förstå konsumtion av icke varaktiga nödvändigheter har boendeform. De hushåll som äger hus har signifikant högre konsumtion av icke varaktiga och i viss utsträckning varaktiga nödvändigheter medan deras konsumtion av icke varaktiga önskvärdheter (som t.ex. bio- och restaurangbesök) är signifikant lägre. Att bo i storstad tycks speciellt kunna bidra till att förklara en högre konsumtion av icke varaktiga nödvändigheter (som eventuellt kan förklaras av högre boendekostnader i sådana regioner) och icke varaktiga önskvärdheter. Ålder hos urvalspersonen har endast signifikant betydelse för att förklara konsumtion av nödvändigheter. För icke varaktiga nödvändigheter (som t.ex. bostad) är konsumtionen signifikant lägre för åldersgrupperna 30–44 år och 45–60 år, medan samtliga konsumerar

signifikant mindre av varaktiga nödvändigheter (som t.ex. möbler) jämfört med gruppen yngre än 30 år.

4.6. Den riskabla konsumtionen

4.6.1. Skuldproblemens framväxt och orsaker

Vi ska i detta avsnitt behandla en viktig implikation av konsumtionsförändringarna under de senaste decennierna, nämligen de ökade risker för betalningsproblem och den faktiska ökning av hushåll med sådana problem som vi kunde bevittna under 1990-talets inledning. Till en stor och växande del har diskussionen och förståelsen av detta kretsat kring den ökade skuldsättning för konsumtionsändamål som kunde noteras under slutet av 1980-talet. Tolkningen av vilken roll just den här typen av förändring i konsumtionsmönstret hade för ökningen av de skuldrelaterade problemen har dock, som vi strax ska se, varierat.

Det kan inledningsvis vara på sin plats att poängtera att det finns olika skäl till skuldsättning. För det första kan det handla om en form av långsiktig investering i mer bestående tillgångar som t.ex. bostad och utbildning. Att ta lån för detta ändamål får väl anses vara så pass normalt att skuldsättningen här har en mycket hög legitimitet. För det andra kan lån användas för köp av konsumtionsvaror som ökar den materiella levnadsstandarden (bil, möbler, vitvaror, TV, stereo, semesterresor). Sannolikt är det idag (under förutsättning att man bedöms ha råd med det) mer socialt accepterat att låna pengar till vissa typer av sådana varor och mindre legitimt för andra. Skuldsättning kan för det tredje också vara ett mer eller mindre påtvingat medel för att upprätthålla en standard eller för att undvika deprivationsrisker i samband med minskade inkomster eller ökade utgifter, antingen genom att låna av släkt, vänner, arbetskamrater etc. eller att ta nya banklån och utnyttja kontoköp och kreditkort till bristningsgränsen. Det är kanske framför allt detta som har blivit innebörden i begreppet skuldfällan. Just i studier av hushåll med skuldproblem och/eller låga inkomster pekas detta ut som en mycket vanlig företeelse (Dellgran 2000). Detta betyder i sin tur att vi kan se kausaliteten mellan skuldsättning och ekonomiska problem åt båda hållen: dålig ekonomi kan både vara orsakad av (stora och dyra) skulder och en orsak till (stora och dyra) skulder och betalningsproblem. En viktig fråga är också vad vi överhuvudtaget ska mena med skuldproblem.

Med detta kan man naturligtvis mena att ett hushåll får svårt att till fullo betala sina löpande räkningar och lånekostnader i form av amorteringar och räntor. Det kan också betyda det omvända: att man faktiskt betalar för lånen men att det tränger undan utrymmet för annan nödvändig konsumtion. Åtminstone bland de hushåll som har sökt sig i den ekonomiska rådgivningen har dessa två varianter i princip varit lika vanliga (Dellgran 2000).

Den allmänna debatten på det här området har stundtals präglats av bristfälliga kunskaper om vilka hushåll som får problem med skulder och/eller söker sig till rådgivning och skuldsanering och vilka orsaker som ligger bakom problemen. Forskningen på området har inte heller varit av nämnvärd omfattning i Sverige. Skuldfrågorna har sällan varit explicita föremål för studier och har dessutom haft en relativt undanskymd och underordnad roll i forskningen kring låginkomstproblem, försörjningsproblem, socialbidragstagande och fattigdom.11 De undersökningar och större kartläggningar som ändå har gjorts i Sverige under 1990-talet ger en relativt samstämmig och entydig bild av vilka hushåll som söker rådgivning och skuldsanering (Dellgran 2000). I likhet med socialbidragstagandet finns det för det första en mycket stor övervikt av ensamstående hushåll. Ensamstående med barn är också i jämförelse med befolkningen i stort kraftigt överrepresenterade. När det gäller försörjningssituationen präglas denna vanligtvis av att man inte har sysselsättning i reguljärt förvärvsarbete – enbart en fjärdedel av hushållen har enligt de flesta undersökningar heltidsarbete när man söker hjälp. Istället domineras problembilden av arbetare och lägre tjänstemän i marginalpositioner, dvs. arbetslöshet, långtidssjukskrivning, förtidspensionering o.dyl. (se Tabell 16).

Tabell 16. Hushåll i ekonomisk rådgivning, procentuell fördelning på socioekonomisk grupp och försörjningssituation (n=227)

Socioekonomisk grupp Heltidsanställd I marginalpositiona Totalt

Arbetare och lägre tjänsteman 26,5

48,8

75,3

Mellan- och högre tjänsteman

7,0

17,7

24,8

Totalt 33,5 66,5 100,0 a arbetslös, långtidssjukskriven, förtidspensionerad etc.

Källa: Dellgran (2000).

11 En fråga som på senare tid har fått en viss uppmärksamhet i Sverige och andra länder, och som bland annat har kopplats till skuldproblemen, är sambanden mellan ekonomiska problem, så kallad ekonomisk stress och hälsoproblem (se t.ex. Starrin m.fl. 1995; Underlid 1997).

Även på skuldsidan finns en relativt samstämmig bild mellan gjorda undersökningar. För det första har i stort sett alla hushåll som söker rådgivning skulder, även om både antalet och storleken på dessa varierar kraftigt. För det andra är den i särklass vanligaste skuldtypen banklån. Till detta kan läggas förekomsten av specifika bostadsproblem under perioden med stagnerade fastighetspriser (dvs. att ett hushåll antingen fick stora lånekostnader för att man inte fick sålt sin bostadsrätt eller sitt egna hem eller att man efter försäljning hade kvarstående låneskulder då försäljningspriset inte motsvarade lånen) och företagsrelaterade problem (dvs. egenföretagare som gått i konkurs).

Trots att inkomsterna bland de rådsökande hushållen varierar, är den sammanlagda bedömningen att de allra flesta som söker ekonomisk rådgivning och skuldsanering lever under mycket knappa ekonomiska villkor. Att ensamstående, arbetare, lägre tjänstemän och hushåll i marginalpositioner är ett såpass dominerande inslag betyder också att det som ofta beskrivs som ett skuldproblem rimligtvis lika gärna kan benämnas som ett låginkomst- och/eller inkomstbortfallsproblem. Den överdrivna fokuseringen på just skulderna har att göra med att såväl diskussionen om dessa problem som den ekonomiska rådgivningen idag är så genomsyrad av begrepp som skulder och skuldsanering att inget annat är att vänta. Problemet är bara att vi därmed riskerar att få en skev bild av problemens karaktär – inkomstaspekterna döljs av talet om konsumtionskrediter, och strukturella problem som låga inkomster och arbetslöshet underskattas.

4.6.2. Nya risker och marginaliseringsfenomen?

I debatten och forskningen har olika perspektiv på varför enskilda hushåll får skuldproblem förts fram. Ett första perspektiv har betonat inkomstsidan och bygger på att ”vem som helst” kan drabbas och hamna i obestånd om man har otur med inkomstbortfall i samband med arbetslöshet, sjukdom etc. Ett andra perspektiv betonar istället myntets andra sida, dvs. att betalningsproblemen först och främst har att göra med konsumtionsmönster och skuldsättning. Här finner man inte minst en hel del individcentrerade förklaringsmodeller – det handlar med andra ord ”inte om vem som helst” utan snarare om en slags avvikelse från mer normala köp- och konsumtionsbeteenden. Så tolkas t.ex.

ibland ett överdrivet köpande som ett tröstfenomen i samband med kriser av olika slag eller som materiell kompensation för immateriell fattigdom. Sitt mest patologiska drag har avvikelseperspektivet fått i talet om så kallad ”shopolism” eller konsumtionsmissbruk. En annan individualiserande förklaring utgår från att skuldproblemen kan kopplas till brister i självdisciplin eller förmåga till ekonomisk planering, vilket för tankarna till begrepp som oansvarighet, slarvighet och obetänksamhet.

Den uppenbara risken med talet om riskabla konsumtionsbeteenden, särskilt om betoningen ligger på karaktärssvagheter eller dylikt, är att i grunden komplexa fenomen psykologiseras allt för mycket och kulturellt präglade konsumtionsmönster får en alltför enkel socialpatologisk klädedräkt. Ett tredje mycket vanligt och mer strukturellt perspektiv utgår från att skuldbördan måste falla på alla de aktörer på kreditmarknaden och inom detaljhandeln som har utvecklat och salufört nya betalningssätt, eller de banker som alltför lättvindigt – utan kontroll och i form av blancolån – lånar ut pengar. Detta tillsammans med en stark, manipulativ marknadsföring av såväl nya varor som betalningssätt skulle därmed ha gjort många till offer under devisen köp nu – betala sedan. Den kritiska udden riktar sig således mot konsumtionssamhällets grundmekanismer: företagens intressen av att ständigt skapa nya och ”falska” konsumtionsbehov och att många lockas till köpsätt som är svåra att förstå villkoren för, eller att överblicka de framtida konsekvenserna av.

Det är med andra ord vanligt att man antingen lägger skulden på den enskilde för att han eller hon har hamnat i överskuldsättning eller på det motsatta, dvs. faktorer som ligger utanför det enskilda hushållets kontroll. Men bakom sådana förenklade perspektiv döljer sig också vissa allmänna förändringar i konsumtionsmönstret som vi har nämnt tidigare. Den under efterkrigstiden ständigt ökande materiella levnadsstandarden innebär ett löpande tillskott av varor som i takt med att de sprids i befolkningen uppfattas som nödvändigheter. Det allmänna konsumtionsmönstret blir allt bredare i sin uppsättning av produkter som hushållen uppfattar sig behöva för en normal livsföring. Detta innebär en ständig utvidgning av anspråksnivåer och att vi i varierande grad följer efter i konsumtionsmönstrets förändring och den allmänna standardutvecklingen. Den tekniska utvecklingen innebär dessutom en strukturell förändring av konsumtionsmönstret genom att allt fler av de nytillkommande konsumtionsvarorna får en utpräglad

investeringskaraktär – vi köper dem för en initialt hög kostnad för att bruka dem under en längre tid. Den viktigaste konsekvensen av dessa förändringar blir att allt fler hushåll i princip måste låna eller handla på kredit, om man vill följa normala och generella förändringar i det allmänna konsumtionsmönstret, vilket innebär att en allt större del av hushållen riskerar att få en mer uppbunden utgiftsstruktur i form av räntor, amorteringar och avbetalningar. Det sistnämnda leder i sin tur till ökade krav på hushållen vad gäller t.ex. ordnade och stabila inkomstförhållanden (vilket i sin tur kräver en stabil förankring på arbetsmarknaden).

Alla dessa perspektiv rymmer en del rimliga hypoteser om skuldproblemens orsaker. Vi har att göra med dels ett antal grundläggande förhållanden och processer på makroplanet – fördelningen av inkomster, kunskaper och andra resurser i befolkningen, den ökande levnadsstandarden, konsumtionens kapitalisering, ökade kreditmöjligheter och nya betalformer. Vi har dels en lång rad av individuella och strukturella faktorer och mekanismer som på mikroplanet ytterligare ökar risken för och/eller utlöser betalningsproblem: sjukdom, arbetslöshet, företagskonkurser, bostadsproblem, oförutsedda utgifter eller ett allför omfattande och riskabelt bruk av konsumtionskrediter. I framför allt brittisk forskning talas om två huvudvägar in i skuldproblemet. Den första präglas av fattigdom och ”hardship”, den andra av ”over credit use” eller ”consumerism” (Dellgran 2000). De allra flesta är dock överens om att det är försörjningsproblemen och fattigdomen och dess följder som är den dominerande mekanismen bakom skuldproblemen, medan inslaget av kreditmissbruk och överkonsumtion är klart mer begränsat. Ungefär samma bedömning kan man göra utifrån de undersökningar som är gjorda i Sverige. Vi kan konstatera att de hushåll som söker rådgivning domineras av utsatta och i flera bemärkelser trängda hushåll. Till stor del handlar det om sårbara hushåll (ensamstående, låginkomsttagare osv.) som får ekonomiska svårigheter i samband med inkomstbortfall vid arbetslöshet eller långtidssjukdom, ökad försörjningsbörda vid separationer och skilsmässor, bostadsproblem, ökade utgifter etc. Mycket ofta är de ekonomiska problemen ett resultat av en kombination av arbetslöshet, sjukdom, skilsmässa och andra utlösande faktorer och besvärliga omständigheter.

Att inte betala en räkning har sedan länge inneburit en stor risk att få det man kallar för betalningsanmärkning hos kronofogden, något som kan få mycket stora konsekvenser för den enskilde

personen och hans eller hennes hushåll. Genom att dessa anmärkningar hamnar hos kreditupplysningsföretag innebär de för det första att den som drabbas utestängs från kreditmarknaden genom att man inte får banklån, inte kan öppna kontokort eller köpa på avbetalning. Konsumtionsmöjligheterna begränsas därmed och även på bostadsmarknaden försämras chanserna genom att man kan få svårt att hyra lägenhet. Till detta kan läggas risken för utestängning på arbetsmarknaden eftersom betalningsanmärkningar kan försvåra möjligheterna att få anställning. Om de långsiktiga tendenser som vi har antytt tidigare faktiskt präglar konsumtionsutvecklingen och det allmänna konsumtionsmönstrets förändring – t.ex. att en allt större del av konsumtionen består av kapitalvaror och att benägenheten att låna för köp av sådana varor ökar över tid – kan det innebära en förstärkning av den här typen av utestängningsfenomen. Ett ökat och mer diversifierat utbud av nya köpsätt kan resultera i ett tilltagande kommersiellt tryck på att inteckna de framtida inkomsterna. Ett växande inslag av krediter i hushållsekonomin ökar sårbarheten för oförutsedda händelser som att inkomsterna sinar eller andra utgifter ökar. Särskilt stora risker torde föreligga för hushåll med mer knappa resurser eller som har en inkomst- och försörjningssituation som Micheli (1996) kallar för ”den kritiska normaliteten”. Just hushåll med låga inkomster och/eller skuldproblem har en klart svagare och mer missgynnad position som konsument. Kanske kan vi nu tala om att vissa mer utsatta grupper löper en dubbel utestängningsrisk – varumarknaderna och konsumtionen har i likhet med arbetsmarknaden och produktionen fått sina specifika marginaliseringsmekanismer.

4.7. Några slutsatser och avslutande kommentarer

Först och främst kan vi konstatera att den offentliga statistiken på konsumtionsområdet ger oss begränsade möjligheter att beskriva utvecklingen för olika grupper under 1990-talet. De årliga nationalräkenskaperna innehåller ingen information om hur konsumtionen ser ut för olika grupper och det har bara genomförts tre speciella hushållsutgiftsundersökningar under decenniet: 1992, 1996 samt 1999. Eftersom den sistnämnda undersökningen inte var färdigställd under arbetet med denna studie har utvecklingen under 1990talet framför allt handlat om en jämförelse mellan åren 1988, 1992 och 1996. Därtill kommer att 1996 års undersökning – förutom att

den hade ett klart mindre omfattande hushållsurval – kännetecknas av en del problem jämfört med tidigare undersökningar, bland annat vad gäller uppgifter om bostadsutgifterna.

Efter de expansiva åren i slutet av 1980-talet minskade hushållens totala konsumtionsutgifter i samband med den ekonomiska krisen i 1990-talets inledning. Inom ramen för denna utveckling, som dels hade att göra med inkomstförsämringar och ökad arbetslöshet, dels med att möjligheterna till och intresset av att låna till konsumtion minskade dramatiskt, påverkades konsumtionen olika mycket för olika grupper. Genomgående drabbades barnfamiljer särskilt mycket av en tillbakagång i disponibla inkomster, och av dessa allra mest ensamstående med barn som hade en mycket negativ inkomstutveckling mellan åren 1992 och 1996. Följden blev en särskilt stor konsumtionsminskning för dessa grupper. På motsvarande vis minskade konsumtionen också särskilt mycket för låginkomsthushållen och för icke facklärda arbetarhushåll. En grupp som däremot ökade sin konsumtion i reala termer mellan 1992 och 1996 var pensionärerna.

En ytterligare slutsats är att det generellt sett är mycket stora skillnader i konsumtionsutrymme och konsumtionsmönster mellan olika grupper. Barnhushåll lägger t.ex. en klart större andel av sina konsumtionsutgifter på bostad och livsmedel jämfört med hushåll utan barn. Ett genomgående drag är vidare att ju sämre ekonomiska förutsättningar ett hushåll har, desto mindre belopp och desto större andel av utgifterna läggs på mindre varaktiga nödvändigheter som bostad, livsmedel, kläder m.m. På motsvarande vis blir utrymmet mindre för konsumtion av önskvärdheter eller för inköp av mer varaktiga konsumtionsvaror. Detta innebär normalt sett också, att när inkomsterna minskar går en större del av konsumtionsutgifterna till de mer basala nödvändigheterna. Ensamstående med barn hade därigenom ett klart mindre utrymme för det som vi här har benämnt som önskvärdheter som t.ex. fritidsaktiviteter, böcker, skivor, tidningar, biobesök och andra former av underhållning. Jämfört med t.ex. sammanboende utan barn kunde ensamstående med barn dessutom i än mindre utsträckning investera i mer varaktiga önskvärdheter som mobiltelefoner, datorer, sport- och fritidsutrustningar eller åka på utlandssemester.

Liknande skillnader i konsumtionsmönster och utgiftsnivåer får vi också när vi jämför inkomstgrupper och socioekonomiska grupper. Rikare hushåll kan som väntat generellt sett lägga mer pengar på alla de fyra huvudtyper av konsumtion som vi här har

specialstuderat, men allra störst är skillnaderna i konsumtion av varaktiga och önskvärda varor och tjänster. Både beträffande inkomstgrupper och socioekonomiska grupper kan man dessutom säga att sådana konsumtionsskillnader ökade under hela perioden 1988–1996. I likhet med situationen för ensamstående med barn, låginkomsttagare och arbetarhushåll lade arbetslösa år 1996 en klart större andel av sina utgifter på bostad och andra nödvändigheter jämfört med anställda, företagare och studerande. Detta innebär i sin tur ett mer begränsat konsumtionsutrymme för såväl det vi har kallat för önskvärdheter som investeringar i mer varaktiga konsumtionsvaror.

Vad som händer i dessa avseenden efter 1996 kan vi p.g.a. bristande datatillgänglighet bara i begränsad utsträckning uttala oss om. Först genom en motsvarande bearbetning av utgiftsundersökningen för år 1999 kan vi studera vilka konsekvenser inkomstökningarna, de ökade inkomstskillnaderna och den kraftigt ökande konsumtionen under slutet av 1990-talet fick för olika hushållsgrupper. Så vore det t.ex. av särskilt intresse att undersöka vilka effekter på konsumtionsmönstret för olika grupper som den ökade skuldsättningen, de minskade relativa priserna för bostad eller den mycket kraftiga ökningen av konsumtionen av varaktiga varor kan ha fört med sig. En första faktor som vi emellertid har haft möjlighet att specialgranska fram till 1999 gäller bostadskonsumtionen. På grund av dels inkomstförbättringarna, dels en mer gynnsam relativprisutveckling för boendet har bostadsutgifternas andel av den totala konsumtionen minskat för det stora flertalet hushåll, vilket har resulterat i ett visst ökat konsumtionsutrymme för andra ändamål mellan åren 1996 och 1999. Det tycks dock som det billigare boendet framför allt har kommit de mer välbeställda hushållen till del, vilket sannolikt beror på att fler av dessa äger sin bostad och därigenom har gynnats mer av den positiva ränteutvecklingen under senare delen av 1990-talet. Sammantaget har analysen här visat den mycket stora roll som boendet, förändringarna på bostadsmarknaden och den statliga bostadspolitiken spelar för konsumtionsmönster och konsumtionsutrymme. En annan slutsats som vi kan dra vad gäller utvecklingen under decenniets senare del är att skillnaderna mellan olika grupper tycks fortsätta att öka, dels vad gäller konsumtionen totalt, dels särskilt mycket på områden som t.ex. kläder, skor, möbler, husgeråd och transporter. Däremot tycks skillnaderna mellan fattiga och rika hushåll minska något vad gäller konsumtionen av hushållstjänster, fritid och kultur. Man ska

dock komma ihåg att den rikaste hushållsgruppen fortfarande har närmare dubbelt så stor fritids- och kulturmässig konsumtion som den fattigaste.

Samtidigt kan man konstatera att utgiftsundersökningarna i sin nuvarande tappning trots allt inte räcker som underlag för att öka våra kunskaper om konsumtionen och dess betydelse. För det första framstår konsumtionens bestämningsfaktorer som mycket komplexa. En lång rad olika typer av omständigheter och villkor påverkar hushållens konsumtionsmönster. Även om den totala konsumtionsnivån delvis kan förklaras av mer konventionella faktorer som inkomster och hushållstyp så förslår inte dessa faktorer särskilt långt när det gäller att förstå vissa typer av konsumtionsutgifter. Konsumtionen av det som vi i denna rapport har talat om i termer av önskvärdheter och varaktigheter påverkas t.ex. också av förväntade och tidigare inkomster (som tillsammans med tillgångar ger olikartade förutsättningar på kreditmarknaden), anspråksnivåer och, kanske inte minst, sociala jämförelser av olika slag. Därtill kommer betydelsen av de strategier och de olika former av ekonomisk planering som hushållen använder sig av för sin hushållning med resurser. För det andra vet vi idag inte hur konsumtionsvillkoren, t.ex. i termer av betydelsen av strategiska resurser som sparmöjligheter, kunskap, kontakter och kreditmöjligheter, har förändrats eller hur dessa resurser och villkor är fördelade i befolkningen. Med tanke på alla de genomgripande förändringar som har präglat konsumtionsområdet under de senaste två decennierna handlar det bland annat om att beskriva och förstå villkoren för de grupper som är mer utsatta och har en mer missgynnad position på såväl varu- och tjänstemarknaderna som kreditmarknaden. Inte minst på denna punkt återstår att öka våra kunskaper om konsumtionens välfärdsmässiga och fördelningspolitiska betydelse.

Referenser

Alwitt, L. & T. Donley, 1996. The low-income consumer – adjusting

the balance of exchange. Thousand Oaks: Sage.

Bauman, Z. 1998. Work, consumerism and the new poor.

Buckingham: Open University Press. Beck, U. 1992. Risk society. Towards a new modernity. London:

Sage. Bihagen, E. 2000. The significance of class. Studies of class

inequalities, consumption and social circulation in contemporary Sweden. Department of Sociology, Umeå University:Akad.avh.

Bocock, R. 1993. Consumption. Key Ideas. London: Routledge. Caplovitz, D. 1967. The Poor Pay More. New York: The Free

Press. Carle, J. & P. Sjöstrand, 1995. Från diskotek till hypotek. Ung-

domars ekonomi och konsumtion. Stockholm: Ungdomsstyrelsen.

Cross, G.1993. Time and Money. The Making of Consumer Culture.

London: Routledge. Dellgran, P. 1996. Låga inkomster eller stora skulder? Om hushåll

som söker ekonomisk rådgivning. Rapport, Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet.

Dellgran, P. 2000. Skuldproblem, ekonomisk rådgivning och

skuldsanering i Puide, A. (red.) Socialbidrag i forskning och praktik. Stockholm: Gothia. Dellgran, P. N. Karlsson, B. Klingander, T. Gärling, 2001. ”Does

the economic situation of households determine their consumption pattern?” Opublicerat manus. Göteborg: Psykologiska institutionen, Göteborgs universitet. Elliot, R. 1994. New Directions in Consumer Psychology. From

Cognition to Culture. London: Routledge.

Englund, P. 1998. ”Var avregleringen av kreditmarknaden en

efterfrågechock?”, i Ekonomisk Debatt, 26,5: 376–380. Featherstone, M. 1991. Consumer Culture & Postmodernism.

London: Sage. Fritzell, J. & O. Lundberg, 2000. Välfärd, ofärd och ojämlikhet.

SOU 2000:41. Betänkande av Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm:Fritzes Gershuny, J. 1983. Social Innovation and the Division of Labour.

Oxford University Press.

Gärling, T. 2001. ”Hur konsumenter fattar beslut”, under

publicering. Göteborg: Psykologiska institutionen, Göteborgs universitet. Halleröd, B., S. Marklund, A. Nordlund & M. Stattin, 1993.

Konsensuell fattigdom – en studie av konsumtion och attityder till konsumtion. Umeå Studies in Sociology No 104, Umeå universitet.

Halleröd, B. 1994. Poverty in Sweden: A New Approach to Direct

Measurment of Consensual Poverty. Umeå Studies in Sociology

No 106, Umeå University. Halleröd, B. 1995. "Making Ends Meet: Perceptions of Poverty in

Sweden". Scandinavian Journal of Social Welfare 4: 174–189. Halleröd, B. 1996. ”När har Sverige blivit nog ojämlikt?”, i

Ekonomisk Debatt 24,4: 267–79.

Hjort, T. 2000. Konsumtion under knapphet. Stockholm:

Forskningsrådsnämnden. Hjort, T. & Salonen, T. 2000. Knapphetens boningar. Om fattiga

barnfamiljers boende och ekonomi. Rapport, Socialhögskolan,

Lunds universitet. Jansson, K. 2000a. ”Inkomstfördelningen under 1990-talet”, i

Bergmark, Å. (red.) Välfärd och försörjning. SOU 2000:40. Betänkande av Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Jansson, K. 2000b. ”Inkomstfördelning för svenska hushåll.

Utvecklingen under 1990-talet och med en tillbakablick till 1975”, i Lindberg, I. (red.) Den glömda krisen. Om ett Sverige som går isär. Stockholm: Agora. Karlsson, N. 1998. Influences of prior outcomes on intertemporal

choices. Akad. avh. Psykologiska institutionen, Göteborgs universitet.

Lunt, P. & S. Livingstone, 1992. Mass Consumption and Personal

Identity. Buckingham: Open University Press.

Mack, J. & S. Lansley, 1985. Poor Britain. London: George Allen

and Unwin. Micheli, G. 1996. ”Downdrift: Provoking agents and symptom-

formation factors in the process of impoverishment”, i Mingione, E. (ed) 1996. Urban Poverty and The Underclass. Oxford: Blackwell Publ. Miller, D. 1995. Acknowledging Consumption. A Review of New

Studies. London: Routledge.

Salonen, T. & T. Hjort, 2001. Att förstå knapphetens konsumtions-

villkor. Under publicering.

Shefrin, H. M., & R. H. Thaler, 1988. ”The behavioral life-cycle

hypothesis”. Economic Inquiry, 26: 609–643. Statistiska Centralbyrån, 1991. Hushållens utgifter. Shields, R. (ed) 1992. Lifestyle Shopping: The subject of Con-

sumption. London: Routledge.

Starrin, B., A. Beckman, C. Hagqvist, U. Rantakeisu 1995. Tyngda

av skulder. Om att leva under ekonomisk stress. Research Reports no 2, Karlstad: Centrum för folkhälsoforskning,.

SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under 1990-talet.

Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. SOU 2001:24. Ur fattigdomsfällan. Stockholm: Fritzes. Turner, B. 1996. ”Vad hände med den sociala bostadspolitiken?”, i

Ekonomisk Debatt, 24, 7: 591–99

Vogel, J. & L. Häll, (red.) 1997. Välfärd och ojämlikhet i 20-

årsperspektiv 1975–1995. Stockholm: Statistiska centralbyrån, rapport nr 91.

Wärneryd, K.-E.1989. ”On the psychology of saving: an essay on

economic behavior”, Journal of Economic Psychology, 10: 515–541. Underlid, K. 1997. ”Personal financial situation during unemploy-

ment and mental health” Scandinavian Journal of Social Welfare, 6: 2–12. Åberg, R. & M. Nordenmark, ”Arbetslöshet och levnadsvillkor”, i

SOU 2000:37Välfärdens förutsättningar. Stockholm: Fritzes.

5. Incitament och arbetsutbud – En diskussion och kunskapsöversikt

Ola Sjöberg och Olof Bäckman

5.1. Inledning

I debatten om den svenska välfärdsstaten har under 1990-talet diskussionen om ekonomiska incitament och deras betydelse för såväl ekonomins funktionssätt som enskilda individers livssituation getts en framträdande plats. Ett ofta framfört argument i denna debatt är att incitamentsstrukturen, i form av olika typer av transfereringar och de skatter som behövs för att finansiera dessa, har snedvridande effekter som minskar effektiviteten och därmed de samlade resurserna i ekonomin. De resurser som kan avsättas för att lindra fattigdom och tillförsäkra alla individer en acceptabel levnadsstandard skulle därmed sjunka på lång sikt. Därigenom, har det hävdats, kommer själva de principer som välfärdsstaten bygger på att försvåra att några av dess mest centrala mål uppnås. Samtidigt har det gjorts gällande, att förekomsten av olika typer av transfereringar och den beskattning av arbete som i stor utsträckning finansierar dessa transfereringar, minskar människors vilja och förmåga att genom lönearbete och utbildning själva påverka sin livssituation. Även här kan därför föreligga ett grundläggande dilemma: välfärdsstatens förmåga att hjälpa utsatta grupper i samhället kan bara ske på bekostnad av människors vilja och möjlighet att själva förbättra sin ekonomiska situation.

Det finns dock ett annat sätt att se på sambanden mellan skatte- och transfereringssystemet, ekonomisk effektivitet och social rörlighet, ett synsätt som måhända fått mindre plats i såväl den politiska som den vetenskapliga diskussionen i Sverige om socialpolitikens utformning under 1990-talet. Detta synsätt förnekar inte att olika former av skatter och transfereringar kan ha negativa effekter på människors vilja och/eller förmåga att genom arbete och utbildning själva påverka sin ekonomiska position och också bidra till de samlade resurserna i ekonomin. Men välfärdsstatliga arrangemang kan enligt detta perspektiv också ha positiva effekter

på såväl ekonomisk effektivitet och tillväxt som social rörlighet. Tillgång till ett visst mått av ekonomiska och materiella resurser kan vara en förutsättning för att människor skall uppnå god fysisk och psykisk hälsa och därmed kunna utnyttja sin produktiva potential i olika avseenden. Välfärdsstatliga arrangemang kan också utgöra ett ekonomiskt skyddsnät som gör människor mer benägna att ta risker, t.ex. i form av utbildning eller byte av position på arbetsmarknaden, vilket i sin tur kan leda till att ekonomins resurser tas tillvara på ett bättre sätt. Alltför ojämlika levnadsförhållanden kan därmed begränsa utsatta gruppers livschanser och bidra till att det mänskliga kapitalet i ekonomin inte utnyttjas på ett optimalt sätt, vilket i sin tur kan leda till såväl lägre social rörlighet som lägre ekonomisk effektivitet och tillväxt. Enligt detta synsätt har således välfärdsstatliga arrangemang både positiva och negativa effekter på ekonomisk effektivitet och social rörlighet, och den avgörande frågan blir därmed hur skatte- och transfereringssystem skall utformas för att minimera kostnaderna och maximera fördelarna av dessa system för såväl enskilda individer som samhället i stort.

Syftet med detta kapitel är, att mot bakgrund av den diskussion som förts om sambanden mellan å ena sidan välfärdsstatens storlek och utformning och å andra sidan ekonomisk effektivitet och tillväxt, beskriva incitamentsstrukturens utseende inom centrala delar av det svenska välfärdssystemet under 1990-talet samt att ge en översikt över den forskning som bedrivits rörande incitamentens betydelse för individers arbetsutbud. Avsikten är inte att ge en fullständig redovisning av alla de studier som gjorts inom dessa områden, utan snarare att peka på möjligheter och problem med denna forskning och försöka utröna om det finns någon konsensus gällande incitamentens storlek och betydelse i den svenska välfärdsstaten under 1990-talet. När vi refererar till såväl teoretiska som empiriska arbeten har vi därför ingen ambition att vara fullständiga; vi kommer enbart att referera till arbeten som illustrerar vad vi uppfattar som centrala resonemang. Vidare är vår ambition att framställningen skall kunna förstås utan ingående kunskap i de många gånger komplicerade teoretiska och metodologiska resonemang som ofta kännetecknar litteraturen på detta område.

En viktig avgränsning för detta kapitel är att vi enbart kommer att diskutera incitamentens utseende och betydelse på arbetsmarknaden och för individers arbetsutbud. I ljuset av att stora delar av välfärdsstaten är relaterad till de försörjningsmöjligheter och

försörjningsproblem medborgarna möter på arbetsmarknaden och den dramatiska utvecklingen på arbetsmarknaden under 1990-talet är detta ett viktigt område att belysa. Men det måste också påpekas att i ett dynamiskt perspektiv har även incitamenten för sparande, kapitalbildning och utbildning en avgörande betydelse för ekonomisk effektivitet och tillväxt och därmed också för de resurser som välfärdsstaten kan ta i anspråk. Dessa aspekter har vi emellertid inte möjlighet att behandla i detta kapitel.

Om det är lätt att se att incitamentens betydelse har getts en framträdande plats i såväl den politiska som den vetenskapliga diskussionen under senare år, är det svårare att nå klarhet om vad som mer precist innefattas i begreppet incitament. En vid och övergripande definition som emellertid kan hållas i åtanke vid läsningen är att man med incitament vanligtvis avser det system av ekonomiska belöningar som finns i ekonomin. Denna definition pekar också på en viktig avgränsning som implicit finns i debatten om incitamentens betydelse. Det är, med få undantag, de ekonomiska incitamentens betydelse som diskuteras. Att avgränsa incitament till enbart ekonomiska belöningar är inte orimligt, eftersom dessa i många situationer spelar en viktig roll för människors beteende. Men man skall samtidigt komma ihåg att det finns en rad andra belöningar och bestraffningar, inte minst av moralisk natur, som också påverkar människors beteende.

Kapitlet är upplagt på följande sätt: I det första avsnittet kommer vi att försöka sammanfatta huvuddragen i den diskussion som förts om sambanden mellan välfärdsstatens storlek och utformning å ena sidan och ekonomiskt effektivitet och tillväxt å den andra. Därefter följer en genomgång av centrala resonemang och empiriska resultat inom några specifika delar av det svenska skatte- och transfereringssystemet. Dessa delar är (i tur och ordning) arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring och förtidspensioner samt skattesystemet. De olika skatte- och transfereringssystemens samlade effekt kommer att behandlas i ett avslutande avsnitt om de olika typer av incitament och marginaleffekter som barnfamiljer möter. Kapitlet avslutas som brukligt är med en diskussion.

5.2. Incitament, ekonomisk effektivitet och social rörlighet

Den djupa ekonomiska kris som Sverige genomled i början av 1990-talet tolkades av många som ett uttryck för att den offentliga sektorns, och framför allt välfärdsstatens, åtaganden blivit alltför omfattande. Välfärdssystemet hade, enligt detta synsätt, i början av 1990-talet fått en utformning och vuxit till en omfattning som på ett allvarligt sätt hämmade den ekonomiska effektiviteten och tillväxten. Den ekonomiska krisen var därför primärt ett utslag av underliggande strukturella fel i den svenska ekonomin, och inte en övergående kris som hade sin orsak i tillfälligt förändrade ekonomiska konjunkturer eller villkor.

Ett grundläggande antagande, som delas av många av dem som anlägger detta perspektiv på den svenska ekonomisk krisen i början av 1990-talet, är att alltför långtgående statliga ingrepp i marknadsprocessen i syfte att främja en mer jämn fördelning av inkomster och resurser på sikt kommer att hämma effektiviteten och därmed tillväxten hos det ekonomiska systemet.1 En inflytelserik företrädare för detta synsätt är den amerikanska ekonomen Arthur Okun, som i sin bok ”Equality and Efficiency. The Big Tradeoff” (Okun 1975: 48) uttryckte detta förhållande på följande sätt:2

[W]hile the provision of equal political and civil rights often imposes costs on society, the attempt to enforce equality of income would entail a much larger sacrifice. In pursuing such a goal, society would forgo any opportunity to use material rewards as incentives to production. And that would lead to inefficiencies that would be harmful to the welfare of the majority. Any insistence on carving the pie into equal slices would shrink the size of the pie. That fact poses the tradeoff between economic equality and economic efficiency

Analogin med en tårta (”pie”) som Okun framför i detta citat är välkänd för dem som följt den svenska politiska debatten under senare år. Om bara tårtan (dvs. samhällsekonomin) växer kommer alla på sikt att kunna få en större tårtbit, även om vissa får en större

1 Avsikten med denna inledning är att i pedagogiskt syfte renodla två delvis konkurrerande synsätt på statliga ingrepp i marknadsprocessen. Det ska påpekas att man naturligtvis kan hävda att sådana ingrepp leder till effektivitetsförluster utan att för den skull hävda att dessa effektivitetsförluster är av den storleksordningen att de skapar det slag av ekonomiska nedgångar som den svenska ekonomin upplevde under början av 1990-talet. 2 Okun diskuterade bara den avvägning som han menar finns i alla marknadsekonomier mellan ekonomisk effektivitet och jämlikhet, och diskuterade alltså inte specifikt Sverige i detta sammanhang. Värt att notera är också, att även om Okun underströk marknadens effektivitet i många avseenden, var han själv välvilligt inställd till omfördelande åtgärder riktade till den fattigaste femtedelen i samhället (Okun 1975: 118).

tårtbit än andra. Men om den befintliga tårtan skärs i lika stora delar finns det en uppenbar risk att tårtan som helhet kommer att minska i storlek. Enligt detta synsätt är det främst skatte- och transfereringssystemets påverkan på priserna i ekonomin som leder till att tårtan minskar i storlek.

Enligt traditionell neoklassisk ekonomisk analys ger skillnader i priser signaler till de ekonomiska aktörerna (t.ex. producenter, konsumenter, säljare av arbetskraft) var de skall satsa sina knappa resurser.3 Om resurserna i ekonomin skall utnyttjas på bästa sätt bör de sättas in där de ger som störst effekt, där de är som mest produktiva. Det är genom stigande eller sjunkande priser som de ekonomiska aktörerna får signaler om förändringar i ekonomin och därigenom anpassar sitt beteende och satsar sina resurser (t.ex. pengar eller arbetskraft) där de ger som mest utbyte. Förutom sin funktion som ”signalsystem” kommer priserna även att fungera som ett ”belöningssystem”, som fördelar ekonomiska belöningar i enlighet med de ekonomiska aktörernas produktivitet. Ju mer priserna avviker från de priser som skulle uppstå i en perfekt fungerande marknadsekonomi, ju mindre effektiva blir priserna som signaler om var de ekonomiska aktörerna skall satsa sina resurser.

Den springande punkten i traditionell ekonomisk analys är just att olika former av transfereringssystem och de skatter som behövs för att finansiera dessa system kommer att snedvrida den uppsättning priser som skulle uppkomma i en perfekt fungerande marknadsekonomi. Därmed kan förekomsten av skatte- och transfereringsprogram leda till att vissa för samhället lönsamma transaktioner inte kommer till stånd. Ta arbete som exempel: genom att beskatta lönearbete och satsa dessa skattemedel på olika former av transfereringar (t.ex. till de arbetslösa) kommer lönearbete att bli förhållandevis mindre lönsamt och kostnaden av att inte arbeta (eller den belöning som uteblir då man inte arbetar) bli förhållandevis mindre. Detta kan leda dels till att människor arbetar och utbildar sig för lite (och på fel sätt) för att resurserna i ekonomin skall utnyttjas på ett optimalt sätt, dels till att människors förmåga och möjlighet att själva förbättra sin ekonomiska situation minskar.

Man brukar i detta sammanhang ofta tala om marginaleffekter, med vilket avses hur stor nettobelöningen är av att t.ex. öka sitt

3 För en introduktion till neoklassisk ekonomisk teori, se Mansfield (1982) och Samuelson (1982).

arbetsutbud eller att utbilda sig. Ju större dessa marginaleffekter är, dvs. ju större andel av en inkomstökning som avgår som skatter och avgifter och reducerade transfereringar och bidrag, ju mindre kommer nettobehållningen av och därmed incitamenten för att öka sitt arbetsutbud eller utbilda sig att vara. Problemet med dessa ”marginaleffekter” är dels att de ekonomiska fördelarna av att öka sitt arbetsutbud är mindre för den enskilde individen än för samhället i stort, vilket gör att samhällets resurser inte utnyttjas fullt ut. Men, har det hävdats, dessa marginaleffekter ökar också sannolikheten för att människor blir permanent bidragsberoende genom att fastna i så kallade ”fattigdomsfällor”. Enligt detta synsätt innebär förekomsten av dessa ”fattigdomsfällor” att människor inte nämnvärt kan påverka sina ekonomiska förhållanden genom att förkovra sig och arbeta mer. Speciellt allvarliga anses dessa ”fattigdomsfällor” vara eftersom de i hög grad drabbar redan utsatta grupper i samhället (se t.ex. SOU 2001:24, sid. 162–163).

De som delar denna syn på förekomsten av en grundläggande konflikt mellan omfördelning och effektivitet behöver för den sakens skull inte argumentera för att staten skall avhålla sig från alla typer av ingrepp i ekonomin. I traditionell neoklassisk ekonomisk analys brukar olika former av s.k. marknadsmisslyckanden pekas ut som exempel på när statliga ingrepp i marknadsprocessen kan motiveras utifrån effektivitetsskäl. Ett sådant marknadsmisslyckande är så kallade externa effekter, som innebär att företags priser och kostnader inte avspeglar de samhälleliga effekterna av en viss typ av produktion. Ett exempel på en sådan negativ extern effekt är de extra kostnader i form av föroreningar av miljön som kan uppstå av ett företags produktion och som företaget inte behöver betala. Utöver dessa marknadsmisslyckanden som motiv för statliga ingrepp i ekonomin i syfte att främja en mer jämn fördelning av materiella resurser kommer emellertid ekonomisk effektivitet och ekonomisk jämlikhet enligt detta synsätt att stå i en motsatsställning till varandra: det ena kan inte uppnås utan att man ger avkall på det andra. Därmed blir frågan om hur mycket ekonomisk jämlikhet människor är villiga att uppnå på bekostnad av ekonomisk effektivitet och tillväxt att i huvudsak vara en fråga om värderingar.

Att anse att det finns en grundläggande konflikt mellan statliga ingrepp i ekonomin och det ekonomiska systemets effektivitet behöver således inte med nödvändighet betyda att man är emot dessa ingrepp. Men det betyder att konflikten mellan utjämning

och effektivitet anses vara en i huvudsak politisk konflikt. Forskare och andra kan försöka identifiera storleken på de kostnader (dvs. förlusten i ekonomisk effektivitet) som skatte- och transfereringssystem ger upphov till, men det är sedan upp till det politiska systemet att värdera, huruvida dessa kostnader är större eller mindre än nyttan (dvs. en jämnare fördelning av inkomster) som ingreppet ifråga ger upphov till. Bara undantagsvis ses skatte- och transfereringssystemet i sig kunna bidra till en förbättrad ekonomisk effektivitet. Som Agell (1999:181) uttrycker det: ”I den neoklassiska tillväxtmodellen är det rent av svårt att överhuvudtaget se några skäl för en offentlig sektor, och än mindre för en välfärdsstat”.

Denna syn på konflikten mellan ekonomisk omfördelning och effektivitet präglade en lång rad av de utredningar och rapporter som under 1990-talet analyserade den svenska ekonomin. I 1992 års långtidsutredning (SOU 1992:19, sid. 404) står det t.ex. att läsa:

Motsättningen mellan utjämning och effektivitet är central för avvägningen och utformningen av många offentliga ingripanden. Ingreppen medför en betydande omfördelning av de inkomster som förtjänas på marknaden. Denna omfördelning kan ha ett pris i termer av ekonomisk ineffektivitet. Det är i grunden en politisk fråga vilket pris man är villig att betala för vad som uppfattas som en rättvis fördelning.

En liknande syn på avvägningen mellan utjämning och effektivitet har 1995 års långtidsutredning (SOU 1995:4, sid. 19), som identifierar frågan om hur den offentliga sektorns ingripanden i marknaden påverkar incitamentsstrukturen och därmed den långsiktiga ekonomiska tillväxten som den kanske viktigaste i denna utredning. Den så kallade Ekonomikommissionen (SOU 1993:16, sid. 68) pekar också i sin rapport på behovet av att staten utformar sina åtaganden på ett sådant sätt att konflikten mellan marknadens effektivitet och fördelningspolitiska mål minimeras.

Påverkan på incitamentsstrukturen, dvs. den uppsättning ”piskor och morötter” som i form av skillnader mellan priser och belöningar existerar i ekonomin, är alltså enligt det ovan redovisade synsättet den huvudsakliga mekanism varmed statliga ingrepp i ekonomin, t.ex. i form av ett skatte- och transfereringssystem, leder till såväl minskad ekonomisk effektivitet som lägre social rörlighet. Den tidigare nämnda amerikanska ekonomen Arthur Okun har i detta avseende liknat välfärdsstatliga arrangemang i syfte att omfördela resurser i samhället vid en läckande hink

(”leaky bucket”). Bara en del av de inkomster som tas från de övre skikten i inkomstfördelningen kommer att komma de ekonomiskt utsatta grupperna i samhället till godo, resterande del kommer att försvinna genom hålen i hinken. Även om det finns många typer av hål i hinken (den byråkrati som behövs för att omfördela inkomster är ett exempel på ett sådant hål) är det incitamentsförändringar (dvs. minskade skillnader mellan de priser och belöningar som existerar i ekonomin) som utgör det största hålet i hinken.

Den bild som gavs ovan av välfärdsstatens effekter på ekonomisk tillväxt tar så gott som ensidigt upp de negativa effekterna av statliga ingrepp i marknadsmekanismerna (Agell 1999:181; Atkinson: 1999:8). Såväl den ekonomiska historien som konkurrerande vetenskapliga synsätt pekar dock på att välfärdsstatliga arrangemang även kan medföra betydande samhällsekonomiska intäkter. En viktig utgångspunkt för detta perspektiv på sambandet mellan välfärdsstaten och ekonomisk effektivitet och tillväxt är att det kan finnas positiva externa effekter av statliga ingrepp i marknadsmekanismerna, dvs. effekter som verkar vid sidan om marknadspriserna.4I de fall, när de samlade positiva effekterna för samhället av att producera en viss vara eller tjänst inte avspeglas i priserna på marknaden, kommer produktionen av varan eller tjänsten ifråga att bli mindre och priset högre än vad som är samhälleligt önskvärt.

Det typexempel som ofta brukar anföras i detta avseende är utbildning: många människor skulle inte ha råd att skaffa sig en utbildning eller utbilda sig i den grad som är samhälleligt önskvärt om priset på utbildning bestämdes på marknaden. Men om en person skaffar sig utbildning är det inte bara bra för henne, utan för hela samhället, bland annat eftersom de samlade produktionsmöjligheterna kan öka då utbildningsnivån i samhället stiger. När den samhällsekonomiska avkastningen på utbildning överstiger den privatekonomiska kan det därför på lång sikt vara samhällsekonomiskt lönsamt för staten att subventionera produktionen och/eller konsumtionen av utbildning.

På liknande sätt går det att argumentera för att inte bara människors möjlighet att utbilda sig, utan även deras produktiva förmåga i vid mening, har ett samband med deras tillgång till mate-

4 Nyare varianter av sådana tillväxtmodeller brukar ofta sammanfattas under benämningen ’endogena tillväxtmodeller’. För klassiska bidrag, se Romer (1986) och Lucas (1988). Som Agell (1999) påpekar bygger dessa modeller i stor utsträckning vidare på neoklassisk tillväxtteori.

riella resurser.5 Under senare år har en rad studier publicerats som betonat att en jämnare fördelning av förmögenheter och inkomster kan ha positiva effekter på de samlade investeringarna i såväl humankapital som fysiskt kapital i ekonomin, och att dessa investeringar i sin tur är av avgörande betydelse för ekonomisk effektivitet och tillväxt (för en översikt, se Aghion m.fl. 1999). Ett skatte- och transfereringssystem som överför materiella resurser från hög- till låginkomsttagare kan därför inte bara ha positiva effekter på enskilda individers levnadsnivå utan även på deras produktivitet, vilket i sin tur kan öka samhällets samlade produktionsmöjligheter.

Ett flertal av de transfereringsprogram som existerar i Sverige reducerar också den osäkerhet som människor möter under sina liv. Det kan argumenteras för att människor har större benägenhet att ta risker i livet, att t.ex. byta arbete eller utbilda sig, om det finns ett ekonomiskt skyddsnät som kan skydda dem om detta risktagande inte lyckas. Till exempel kommer en försäkring, som ekonomiskt kompenserar en individ ifall denne blir arbetslös, att mildra de ekonomiska konsekvenserna av arbetslöshet. Detta kan i sin tur påverka människors vilja att byta arbete och t.ex. söka sig till expansiva men mer osäkra sektorer av ekonomin, vilket i sin tur kan leda till att samhällets resurser utnyttjas på ett bättre sätt. Ett utbyggt trygghetssystem kan även mildra de sociala påfrestningar som strukturomvandlingar i ekonomin kan ge upphov till. Förekomsten av en arbetslöshetsförsäkring kan också leda till att människor har ”råd” att vara arbetslösa tills de hittar ett arbete som svarar mot deras kvalifikationer, vilket också kan bidra till ett mer effektivt utnyttjande av arbetskraften i ekonomin.

Enligt detta perspektiv blir olika former av välfärdsstatliga arrangemang därför en del i ett intrikat optimeringsproblem: dessa arrangemang kan både främja och hindra att resurserna i ekonomin utnyttjas på ett optimalt sätt. De tillväxtbefrämjande effekterna som dessa arrangemang kan ge upphov till måste därför balanseras mot de negativa effektivitetseffekter som de potentiellt inbegriper. Korpi (1985; se även Myrdal 1970) har i detta sammanhang argumenterat för att de hål i Okun’s hink som representerar skatte- och transfereringssystemet istället skulle kunna ses som ett bevatt-

5 I detta sammanhang är det mycket viktigt att påpeka, att en överföring av resurser till utsatta individer som på olika sätt har potentialen att förbättra kvaliteten på dessa människors liv (t.ex. genom insatser för att förbättra folkhälsan eller utbildningsnivån i ett land), naturligtvis kan vara något eftersträvansvärt i sig, utan att dessa åtgärder för den skull förbättrar människors produktivitet eller samhällets samlade produktionsmöjligheter (se t.ex. Sen 1998).

ningssystem (”irrigation system”), som kan utgöra en stimulans och kanske också en förutsättning för att även mer utsatta grupper i samhället skall kunna utnyttja den fulla potentialen av det humankapital de besitter, och därmed bidra till att de samlade resurserna i ekonomin ökar.

Om vi nu försöker sammanfatta huvudlinjerna i den debatt som under 1990-talet förts i Sverige om incitamentens betydelse för ekonomisk effektivitet och tillväxt ser vi en samling teoretiskt härledda påståenden som ofta framställs stå i ett kausalt förhållande till varandra. Vid en närmare skärskådning visar det sig emellertid att varken riktningen eller styrkan på dessa kausala samband är självklar. Lika väl som det går att argumentera för att välfärdsstatliga arrangemang har negativa incitamentseffekter, som både leder till lägre ekonomisk tillväxt och minskad social rörlighet i samhället, lika väl går det att argumentera för att dessa arrangemang kan bidra till att humankapitalet tas bättre till vara i ekonomin, och att dessa system ger ökade möjligheter för utsatta grupper i samhället att avancera i inkomsthierarkin.

Ett stort antal studier har publicerats som, genom att jämföra länder, försökt uppskatta sambanden mellan de sociala utgifternas storlek eller graden av ojämlikhet och ekonomisk tillväxt. I den internationella empiriska litteraturen är den dominerande slutsatsen att det finns ett negativt samband mellan ojämlikhet och ekonomisk tillväxt: ju ojämlikare den ekonomiska fördelningen i ett land är, desto lägre är tillväxten. När det gäller sambandet mellan de sociala utgifternas storlek och ekonomisk tillväxt är slutsatserna mer osäkra, men något robust negativt samband mellan dessa båda variabler (dvs. att länder med höga sociala utgifter har lägre ekonomisk tillväxt) har inte kunnat beläggas (för en översikt över dessa studier, se Bénabou 1996; Aghion m.fl. 1999, Atkinson 1999; Temple 1999).

Även om denna typ av studier bidrar med mycket intressant information, reser de också viktiga frågor (Agell 1999; Atkinson 1999). Dessa länderjämförelser arbetar med högt aggregerade mått på såväl de sociala utgifternas storlek som inkomstfördelning och ekonomisk tillväxt. Det är dock rimligt att anta att eventuella kausala effekter inte verkar direkt mellan å ena sidan andelen av ett samhälles ekonomiska resurser som avdelas till sociala utgifter och å andra sidan ekonomisk effektivitet och tillväxt, utan att dessa effekter istället verkar genom den institutionella utformningen av skatte- och transfereringssystem, i form av t.ex. ersättningsnivåer,

karensdagar, kvalificeringsvillkor och marginalskatter. För att få en mer fullständig bild av sambanden mellan välfärdsstatens utseende och utformning och ekonomisk effektivitet och tillväxt är det därför viktigt att också undersöka, i vilken mån de grundläggande mekanismerna bakom de påstådda sambanden på makronivå kan beläggas. Med andra ord och med detta kapitels syfte i åtanke, på vilket sätt påverkar skatte- och transfereringssystemets utseende individers arbetsutbud? Först då vi klarlagt sambanden på såväl makro- som mikronivå kan vi med bättre precision uttala oss om på vilket sätt storleken på och utformningen av den svenska välfärdsstaten inverkar på den svenska ekonomins funktionssätt, och vilken roll incitamenten i skatte- och transfereringssystemet spelat för den på många sätt dramatiska utvecklingen i ekonomin och på arbetsmarknaden i Sverige under 1990-talet.

5.3. Incitamentsstrukturer och incitamentseffekter i de svenska skatte- och transfereringssystemen

I följande avsnitt kommer vi att beskriva utseendet på och viktiga förändringar i centrala delar av det svenska skatte- och transfereringssystemet under 1990-talet, samt redovisa resultat från studier som försökt uppskatta dessa systems betydelse för individers beteende, och främst då deras arbetsutbud. Som inledningsvis nämnts kommer vi inte att göra en genomgång av alla relevanta studier, utan begränsa oss till studier som belyser vad vi uppfattar som centrala resonemang. De system vi kommer att gå igenom är (i tur och ordning) arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring och förtidspensioner, samt skattesystemet. I det avslutande avsnittet kommer vi att med utgångspunkt i familjepolitiken och de ekonomiska incitament som barnfamiljer möter, försöka ge en bild av hur olika skatte- och transfereringssystem samverkar.

5.3.1. Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige består av två delar; en grundförsäkring som utgår med ett belopp som är lika för alla mottagare och en frivillig inkomstrelaterad försäkring, där storleken på ersättningen beror på den inkomst man hade innan man blev arbetslös. Grundförsäkringen har ersatt det kontanta arbets-

marknadsstödet (KAS) som fanns till 1998. Vilket form av ersättning som en arbetslös person är berättigad till beror på vilka villkor hon eller han uppfyller. För att vara berättigad till den inkomstrelaterade ersättningen måste den arbetslöse uppfylla tre villkor; grundvillkoret, arbetsvillkoret samt medlemsvillkoret.6

Grundvillkoret innebär i huvudsak att den arbetslöse skall vara anmäld som arbetssökande hos arbetsförmedlingen, aktivt söka arbete samt vara beredd att ta ett lämpligt arbete om sådant erbjudande ges eller börja i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som arbetsförmedlingen anvisar.

Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse för att få rätt till ersättning måste ha arbetat ett visst antal månader under en viss period (referensperiod) före arbetslöshetsperioden.

Medlemsvillkoret, slutligen, innebär att en person måste ha varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa under en sammanhängande tid av minst 12 månader för att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning. De arbetslösa som uppfyller grund- och arbetsvillkoret men inte medlemsvillkoret kan ansöka om ersättning från grundersättningen (tidigare KAS). Tabell 1 ger en översikt över utvecklingen av grundersättningen och den inkomstrelaterade ersättningens storlek under 1990-talet samt förändringar i arbetsvillkoret för den inkomstrelaterade ersättningen.

6 Det finns även ett s.k. studerandevillkor, som innebär att grundbeloppet kan betalas till dem som fullföljt och avslutat utbildning på heltid över grundskolenivå, som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiestöd.

Tabell 1. Ersättningsnivåer i grundersättning/KAS och inkomstrelaterad ersättning samt arbetsvillkor i det inkomstrelaterade systemet

År Grundersättning Inkomstrelaterad ersättning

Ersättning

(kr./dag)

Ersättningsnivå (procent av tidigare lön)

Maximal ersättning (kr./dag)

Arbetsvillkor (arbetade månader/ referensperiod)

Övrigt

1990 174

90 495

4a/12

1991 191

90 543

4a/12

1992 198

90 564

4a/12

1993 210/198 b 80 598/564c4a/12 Karensperiod

om 5 dagar återinförs

1994 245

80 564 5d/12 Avgiftsvillkor

införs

1995 245

80 564

5e/12

1996 230

70 564

5e/12

1997 240 70/80f 580 5g/12 1998 240 80 580 5g/12 Ny lag om arbetslöshetsförsäkring 1999 240 80 580

5g/12

2000 240

80 580

5g/12

a 75 dagars arbete (minst tre timmar per dag) över en period om 4 månader. b Mellan 2 januari och 1 juli var den maximala ersättningen i KAS 210 kronor, därefter 198 kronor. c Mellan 2 januari och 1 juli var den maximala ersättningen i arbetslöshetsersättningen 598 kronor, därefter 564 kronor. d 75 timmar i arbete/månad i 5 månader eller minst 65 timmar/månad i 10 månader. e 80 dagars arbete (minst tre timmar per dag). f Ersättningen var 70 procent fram till 29 september 1997.g 70 timmar i arbete varje månad under 6 månader (dessa månader behöver ej vara sammanhängande) eller totalt 450 timmar i arbete under en sammanhängande period av6 månader (varav som minst 45 timmar/månad).

Som synes sänktes den formella ersättningsnivån i det inkomstrelaterade systemet stegvis från 90 procent av den arbetslöses tidigare lön 1990 till 70 procent 1996, för att 1997 höjas till 80 procent. Förekomsten av en gräns för den maximala ersättning som kan utgå i händelse av arbetslöshet (det s.k. ”taket”) innebär dock att den faktiska ersättningsnivån för en stor andel arbetslösa är

lägre än vad den formella procentsatsen anger.7 Som visas av Tabell 2 har denna andel ökat under 1990-talet.

Tabell 2. Andel över inkomsttak (procent) och genomsnittlig ersättningsnivå (procent av tidigare lön) för olika socioekonomiska grupper 1992 och 1997

1992 1997 Andel över

inkomsttak

Genomsnittlig ersättningsnivå

Andel över inkomsttak

Genomsnittlig ersättningsnivå

Okvalificerade arbetare 22,8 87,4 26,2 77,0 Kvalificerade arbetare 38,5 84,8 44,7 74,4 Lägre tjänstemän 37,8 83,6 40,9 74,2 Tjänstemän på mellannivå 61,7 78,1 61,4 68,1 Högre tjänstemän 84,1 64,7 86,2 54,5 Alla 44,7 81,3 49,5 70,5

Källa: Socialstyrelsen 2001:102

Andelen löntagare med en inkomst över inkomsttaket är betydande i alla socioekonomiska grupper redan 1992; från nästan en fjärdedel i gruppen okvalificerade arbetare upp till över fyra femtedelar i gruppen högre tjänstemän. Andelen löntagare över inkomsttaket ökade också i alla socioekonomiska grupper (förutom i gruppen ”tjänstemän på mellannivå” där andelen var i princip konstant) mellan 1992 och 1997. Noterbart är att ökningen var störst inom arbetaryrken och bland lägre tjänstemän. Dessa grupper, som normalt inte ses som höglönegrupper, har alltså i ökad utsträckning fått ett urholkat inkomstskydd vid arbetslöshet. Förekomsten av ett inkomsttak gör också att den faktiska ersättningsnivån ligger under den formella för alla socioekonomiska grupper, och i genomsnitt var den faktiska ersättningsnivån nära 10 procentenheter under den formella både 1992 och 1997.

Diskussionen rörande eventuella incitamentseffekter av arbetslöshetsförsäkringen har främst rört den inkomstrelaterade ersättningen. En viktig fråga är därför hur många av de arbetslösa som täcks av denna typ av ersättning. Under perioden 1990–1995 var i genomsnitt cirka 65 procent av de arbetslösa som var registrerade hos arbetsförmedlingen berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen (SOU 1996:51, sid. 51). Under senare delen av 1990-

7 2001-07-02 höjdes den maximala ersättningen i grundersättningen till 270 kronor per dag, och i den inkomstrelaterade ersättningen till 680 kronor per dag under de första 100 dagarna.

talet steg denna andel, men i slutet av detta decennium var det fortfarande cirka 30 procent av de arbetslösa som inte var berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen (SOU 2000:3, sid. 77).8Bland individer som nyligen blivit arbetslösa är den andel som erhåller den inkomstrelaterade ersättningen ännu lägre; enligt Carling m.fl. (1996) mottog bara 43 procent av dessa inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning under 1991. Liknade siffror rapporteras av Carling m.fl. (1998) för perioden 1994 1996. Det faktum, att inte alla arbetslösa är berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen vid händelse av arbetslöshet samtidigt som de empiriska studierna av arbetslöshetsersättningens eventuella incitamentseffekter framför allt behandlar detta system, måste tas i beaktande när man försöker översätta de empiriska skattningarna till effekter på den aggregerade arbetslöshetsnivån.9

De incitamentsproblem som förknippas med arbetslöshetsförsäkringen brukar, i brist på en svensk översättning, sammanfattas under det engelska begreppet ”moral hazard”. ”Moral hazard”, som föreligger på många försäkringsmarknader men kanske framträder med extra tydlighet i fallet arbetslöshetsförsäkring, innebär att individer själva kan påverka sannolikheten för den händelse som försäkringen avser skall inträffa (i arbetslöshetsförsäkringen är denna händelse arbetslöshet). I fallet arbetslöshetsförsäkring kan en individ dels säga upp sig för att bli arbetslös, dels påverka sannolikheten att få ett arbete när han eller hon väl blivit arbetslös.

Sedan 1980-talet har så kallade ”sökmodeller” (”job-search models”) kommit att dominera den empiriska forskningen om arbetslöshetsförsäkringens effekter på individers beteende och problemet med ”moral hazard” (för en beskrivning av denna typ av modell, se Mortensen 1977 och 1990; Atkinson och Micklewright 1991; Holmlund 1998). Ett grundläggande antagande i denna typ av modell är att individer ser den ”fritid” som uppstår på grund av

8 Att det kan förekomma betydande regionala och lokala variationer i den andel arbetslösa som är berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen demonstreras av den s.k. Stockholmsstudien, som visar att av de som under 1998 varit inskrivna vid arbetsförmedlingen i Stockholms kommun fick bara 28 procent någon gång under året sin försörjning via den inkomstrelaterade ersättningen (Ds 1999:54, sid. 68). 9 En möjlig effekt av arbetslöshetsförsäkringen som inte kommer att behandlas i detta avsnitt är att en generös arbetslöshetsersättning kan leda till ett tryck uppåt på lönerna (och därmed högre arbetslöshet), eftersom en generös arbetslöshetsförsäkring kan lindra de ekonomiska konsekvenserna av arbetslöshet (se t.ex. Snower 1996). Om man i en modell som försöker beräkna denna effekt inte räknar med att arbetslöshetsförsäkringen inte täcker alla löntagare kommer man att överskatta arbetslöshetsförsäkringens effekt på reservationslönen och därmed på trycket på lönerna (Manning 1998).

arbetslöshet som något positivt, samtidigt som lönearbete värderas negativt. Vidare antas de arbetslösa ha en reservationslön, och en arbetslös individ kommer bara att acceptera ett jobberbjudande om lönen som är förknippad med detta jobberbjudande överstiger denna reservationslön. I praktiken jämställs den ersättning som betalas ut i händelse av arbetslöshet med denna reservationslön, vilket alltså innebär att arbetslösa individer bara kommer att acceptera jobberbjudanden med en lön som överstiger ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen.

Tre hypoteser som kan härledas från denna typ av modell har väglett de empiriska studierna av arbetslöshetsersättningens incitamentseffekter. Den första hypotesen är att de arbetslösas reservationslön kommer att stiga i takt med att arbetslöshetsersättningen blir mer generös, dvs. ju högre ersättningsnivån i arbetslöshetsersättningen är, desto högre lön måste de jobberbjudanden som en arbetslös möter ha för att den arbetslöse ska acceptera dessa.

Den andra hypotesen är att de arbetslösas reservationslön kommer att sjunka då de arbetslösa närmar sig den tidpunkt då hon eller han blir utförsäkrad. Eftersom den arbetslöse då antingen blir helt utan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller, vilket kanske är mer troligt, tvingas söka behovsprövade bidrag (i Sverige socialbidrag) för att trygga sin försörjning, kommer hon eller han dels att acceptera jobberbjudanden med en lägre lön, dels att söka efter arbete mer intensivt. Detta innebär också att ersättningsperiodens varaktighet är en viktig komponent i arbetslöshetsförsäkringen – ju kortare varaktighet, desto mer intensivt kommer de arbetslösa att söka efter arbete (se t.ex. Ackum Agell m.fl. 1995).

Den tredje hypotesen är att en ökning i generositeten hos arbetslöshetsersättningen kommer att göra det mer attraktivt för individer (både arbetslösa och de utanför arbetskraften) att genom arbete att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsförsäkringen kan ses som ett sätt för individer att försäkra sig mot risken för inkomstbortfall i händelse av arbetslöshet. Om man antar att individer, åtminstone till en viss del, vill minimera de risker de möter i sina liv, är det rationellt för människor att genom arbete kvalificera sig för arbetslöshetsersättning och därmed skaffa sig denna försäkring mot inkomstbortfall. Denna mekanism innebär också att en ökning i arbetslöshetsersättningens nivå kommer att få en arbetslös individ, som erhåller arbetslöshets-

ersättning och som närmar sig utförsäkring, att acceptera jobberbjudanden med en lägre lön (m.a.o. sänka sin reservationslön). Denna effekt uppkommer genom att det för individer som närmar sig utförsäkring kommer att vara attraktivt att ta ett jobb även med lägre lön för att därigenom kvalificera sig för ytterligare ersättningsperioder.

Förutom de ovan redovisade effekterna har på senare år även stort intresse riktats mot de eventuella ”varaktighetseffekter” (”duration effects”) som längre sammanhängande arbetslöshetsperioder kan medföra (se t.ex. Layard m.fl. 1991; Blanchard och Diamond 1994; Eriksson 2001). Med dessa ”varaktighetseffekter” avses vanligtvis förändringar i de arbetslösas färdigheter, motivation eller den intensitet varmed de söker arbete som en funktion av varaktigheten av deras arbetslöshet.10 Dessa ”varaktighetseffekter” pekar på att eftersom längre perioder av arbetslöshet kan medföra att människors förlorar färdigheter och/eller motivation, kommer arbetslösa att ha mindre möjlighet att få ett nytt arbete ju längre tid de tillbringar i arbetslöshet. De totala effekterna på flödena in i och ut ur arbetslöshet av dessa ”varaktighetseffekter” är emellertid inte entydiga. Å ena sidan kan förekomsten av dessa ”varaktighetseffekter” minska inflödet från arbete till arbetslöshet, eftersom personer med arbete inser att de kommer att ha betydande svårigheter att få ett nytt jobb om de skulle bli arbetslösa, särskilt i perioder med hög arbetslöshet. Å andra sidan kommer de som nyss blivit arbetslösa att ha större chans att få arbete än de som varit arbetslösa en längre tid, vilket kan öka inflödet från arbete till arbetslöshet. Den eventuella förekomsten av dessa ”varaktighetseffekter” pekar på att inte bara ersättningsnivån, utan även ersättningsperiodens längd kan ha betydelsefulla effekter på arbetslösheten och kanske speciellt på hur långtidsarbetslösheten utvecklas efter en ekonomisk lågkonjunktur.

Hur arbetslöshetsersättningen är utformad, bl.a. i termer av ersättningsnivåer och varaktighet, kan alltså påverka individers beteende på olika sätt, och det är inte möjligt att på förhand teoretiskt bestämma vilken av dessa effekter som kommer att dominera. Intuitivt är det inte orimligt att tänka sig att förekomsten av arbetslöshetsförsäkring tillåter arbetslösa att vara mer ”kräsna” ifråga om vilka arbeten de är villiga att acceptera, eller att en gene-

10 De arbetslösa behöver de facto inte drabbas av dessa ’varaktighetseffekter’, utan det räcker med att arbetsgivarna tror att de arbetslösa förlorar t.ex. sina färdigheter ju längre tid de är arbetslösa för att dessa effekter skall ha betydelse.

rös arbetslöshetsersättning bidrar till att de arbetslösa söker arbete något mindre intensivt än om ersättningen varit mindre generös. Men det är inte heller orimligt att tänka sig att många människor ser det inkomstbortfall som är förknippat med arbetslöshet som ett stort problem och ett reellt hot och att de därför anstränger sig att genom arbete kvalificera sig för denna försäkring. Man kan också tänka sig att det behövs en viss inkomst för att effektivt kunna söka jobb och att arbetslöshetsförsäkringen därför ökar de arbetslösas förmåga och möjlighet att få ett jobb.

De förändringar som skett i arbetslöshetsersättningen under 1990-talet, främst då i ersättningsnivåer, borde utgöra en bra grund för att testa de olika hypoteserna om arbetslöshetsförsäkringens incitamentseffekter. De flesta studier har undersökt ersättningsnivåns effekt, eller effekten av förändringar i ersättningsnivån, på den tid individer tillbringar i arbetslöshet. Resultaten från dessa studier är blandade: ett flertal studier baserade på svenska data pekar på att det finns ett positivt samband mellan dessa båda variabler, dvs. att individer tenderar att tillbringa längre tid i arbetslöshet ju högre ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen är (se t.ex. Carling m.fl. 1998), men det finns också studier som tyder på att arbetslöshetsförsäkringens generositet inte har någon eller endast en försumbar effekt på den tid individer är arbetslösa (se t.ex. Björklund & Holmlund 1989; Gustafsson & Klevmarken 1993). En samlad bedömning av forskningen inom detta fält är att en majoritet av studierna hittar de teoretiskt förväntade effekterna, men att dessa effekter är relativt svaga och att uppskattningarna ofta är utan större precision (Atkinson & Micklewright 1991; Bean 1994; Holmlund 1998; Manning 1998; Strøm 1998). Dessa slutsatser gäller även de s.k. varaktighetseffekterna av arbetslöshet (se t.ex. Eriksson 2001). Noterbart är också att vi inte funnit någon studie som undersökt huruvida förändringar i generositeten i arbetslöshetsförsäkringen har en effekt på sökintensiteten eller viljan att acceptera jobberbjudanden hos individer, som inte är kvalificerade för arbetslöshetsersättning, i syfte att därigenom kvalificera sig för denna ersättning (dvs. hypotes 3 ovan).

Svårigheter med såväl det teoretiska ramverk inom vilket dessa empiriska prövningar är gjorda som de datakällor som används vid dessa prövningar kan möjligen förklara avsaknaden av robusta empiriska resultat. För det första är, som vi sett, ett grundläggande antagande i den typ av modell som dominerar den empiriska forskningen, att den fritid som uppstår på grund av arbetslöshet värderas

positivt av den arbetslöse. Många studier inom bl.a. sociologi pekar dock på att värdet av denna fritid, på grund av de negativa psykosociala effekterna av arbetslöshet för den arbetslöse, är negativt. Därutöver beaktas sällan det faktum att lönearbete för många individer har ett positivt värde utöver själva lönen (se t.ex. Jahoda 1982; Tåhlin 1987; Alm 2001).

För det andra ignoreras i dessa studier ofta arbetsgivarnas beteende och mer generellt efterfrågesidan i ekonomin. Det är rimligt att anta att applicerbarheten av modeller som bygger på sökintensitet och reservationslön har begränsad giltighet under perioder med hög arbetslöshet och få lediga jobb, något som kännetecknat Sverige under stora delar av 1990-talet (Åberg 2001).

För det tredje har de negativa effekterna som kan uppkomma av en arbetslöshetsförsäkring på människors vilja att söka arbete varit kända för lagstiftarna alltsedan den första arbetslöshetsförsäkringen infördes i Sverige. För att i ett och samma system kunna förena skydd mot inkomstbortfall i händelse av arbetslöshet med starka incitament att arbeta, eller att söka arbete i händelse av arbetslöshet, har det alltid ställts hårda krav för att kvalificera sig för arbetslöshetsförsäkring. Det finns också ett regelverk för de sanktioner som kan tillgripas mot dem som inte följer dessa regler.11 Förekomsten av dessa regler och sanktioner gör det rimligt att ifrågasätta ett grundläggande antagande i många av de modeller som försöker uppskatta incitamentseffekterna av arbetslöshetsförsäkringen, nämligen att individer har ett fritt val mellan att arbeta och att uppbära ersättning från arbetslöshetsförsäkringen (Kvist 1998).

För det fjärde pekar mycket på att olika positioner både på och utanför arbetsmarknaden är betydligt mer heterogena än vad som vanligen medges i denna typ av studier. Till exempel varierar den

11 Det är i huvudsak arbetsförmedlingen som har ansvaret för att det s.k. grundvillkoret efterlevs (dvs. att arbetssökande skall aktivt söka arbete samt ta lämpligt arbete om sådant erbjuds). Denna kontroll sker främst genom att sökande som uteblir från avtalat besök avanmäls och genom att meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt skall skrivas, om den arbetslöse avvisar lämpligt arbetserbjudande eller åtgärd. Enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring är avstängningstiden mellan 10 och 60 ersättningsdagar; Arvidsson (1999) anger att 60 dagars avstängning är den vanligaste påföljden. En enkätundersökning utförd av Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) under 1999 visar att 49 procent av tjänstemännen på arbetsförmedlingarna avanmäler sökande om dessa inte dyker upp vid det första tillfället och 64 procent om detta inträffar senare under inskrivningsperioden (Lundin 2000). När det gäller benägenheten att skriva rapport säger nästan 70 procent av tjänstemännen att de skriver en rapport om en arbetslös vid upprepade tillfällen avvisar erbjudande om lämpligt arbete; motsvarande siffra för dem som första gången avvisar ett lämpligt arbete är cirka 30 procent.

typ av arbeten som de arbetslösa både kommer ifrån och därför rimligen söker under sin arbetslöshetsperiod (Atkinson & Micklewright 1991).

Den analys som genomfördes av Carling m.fl. (1998) av effekterna av sänkningen i den inkomstrelaterade arbetslösersättningens nivå 1996 och som reanalyserats av Johansson och Selén (2000), illustrerar några av svårigheterna med att empiriskt uppskatta incitamentseffekter av förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. I Carling m.fl. (1998) används en ansats där man särskiljer mellan berörda (experimentgrupp) och icke-berörda (kontrollgrupp) av sänkningen i ersättningsnivån. Man jämför sedan övergångsfrekvensen från arbetslöshet till arbete före respektive efter sänkningen i ersättningsnivå för både experimentgrupp och kontrollgrupp. Förändringen i övergångsfrekvensen för experimentgruppen jämförs sedan med motsvarande förändring för kontrollgruppen. Skillnaden i förändringen i övergångsfrekvens mellan dessa båda grupper anses sedan utgöra effekten av sänkningen av ersättningsnivån. Det huvudsakliga resultatet i denna studie är att sänkningen i ersättningsnivå ledde till en ökning i övergången från arbetslöshet till arbete om 10 procent för dem som drabbades av sänkningen.

Johansson och Seléns (2000) reanalys av samma datamaterial pekar emellertid på att kontroll- och experimentgrupp i denna studie i väsentliga avseenden var mycket olika – medan experimentgruppen till övervägande del bestod av yngre kvinnor som friställts från den offentliga sektorn bestod kontrollgruppen av äldre högavlönade män. Detta innebär dels att de arbetsmarknadsförhållanden som kontroll- och experimentgrupp stod inför de år som det empiriska materialet är hämtad ifrån (mitten av 1990-talet) troligen är väsentligt olika, dels att det troligen finns betydande beteendeskillnader mellan dessa båda grupper – yngre kvinnor respektive äldre män som just blivit arbetslösa har sannolikt olika syn på att uppta reguljära studier eller att övergå till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. När det faktum att de arbetslösa övergår till olika positioner på arbetsmarknaden (reguljärt arbete, återgång till annat arbete, tillfällig timanställning, ”annat”) tas i beaktande, försvinner effekten av sänkningen i arbetslöshetsersättning.

De motstridiga resultat, baserade på samma datamaterial och samma grundläggande modell, som nåtts av Carling m.fl. (1998) respektive Selén och Johanson (2000) bekräftar den allmänna bild som framträder vid en genomgång av empiriska studier av arbets-

löshetsersättningens incitamentseffekter gjord på såväl svensk som utländsk data: de effekter man hittar är vanligtvis i den förväntade riktningen men så svaga och utan precision att några mer exakta slutsatser inte kan dras angående arbetslöshetsersättningens effekt på individers beteende och arbetsmarknadens funktionssätt.

5.3.2. Sjukförsäkring och förtidspensioner

Inom sjukfrånvaroforskningen brukar ersättningsnivån och konjunkturläget – framför allt arbetslöshetsnivån – framhållas som avgörande för incitamentsstruktur och beteende. Även om fokus här ligger på försäkringssystemet måste därför också konjunktureffekter beröras, i synnerhet när vi diskuterar beteendeeffekter.

Incitamentsstrukturen inom sjukförsäkringssystemet och dess beteendeeffekter kan inte heller diskuteras isolerat från andra system. Sannolikt påverkas sjukskrivningsmönster av förändrade regler för förtidspension (Lidwall & Skogman Thoursie 2000). Likaledes finns det åtminstone teoretiska skäl att tro att sjuförsäkringssystemets incitamentsstruktur till viss del är beroende av hur reglerna för tillfällig föräldrapenning ser ut (se t.ex. Edgerton 1997). Det går också att argumentera för att sjukskrivning är kopplat till andra system, som t.ex. arbetslöshetsförsäkringen. Det här gör att även andra system i viss mån måste diskuteras. Av utrymmesskäl kommer dock diskussionen nedan endast att röra samspelet mellan sjukförsäkringen och förtidspensionssystemet.

Sjukfrånvaro som ”beteende”

Att diskutera sjukfrånvaro i termer av ”beteende” och ”handlingsalternativ” är inte helt oproblematiskt. Man väljer inte att bli sjuk och inte heller kan man alltid välja huruvida man ska gå till jobbet eller inte när man är sjuk. För vissa svårare sjukdomstillstånd kan alternativet att gå till jobbet knappast betraktas som tillgängligt. Av analytiska skäl kan det dock vara fruktbart att betrakta sjukfrånvaro som resultatet av en beslutsprocess, där de svåra sjukdomsfallen placeras i en ände av en axel, där sannolikheten att gå till jobbet är oändligt liten. I den andra änden finner vi lättare sjukdomstillstånd vid vilka närvaroalternativet är mer attraktivt. Däremellan kommer det att finnas en mängd sjukdoms- och andra tillstånd där närvaro i

högre eller lägre utsträckning är möjlig. För dessa tillstånd kommer tillgängligheten att variera över jobbtyper, befolkningsgrupper, försäkringssystem m.m. (Nicholson 1977; Bäckman 1998).

Huruvida en händelse eller ett sjukdomstillstånd kommer att leda till sjukskrivning är således beroende av en mängd faktorer, utöver sjukdomstyp. Den viktigaste av dessa torde vara arbetets karaktär, där exempelvis ett fysiskt krävande arbeten kan omöjliggöra närvaro under ett visst sjukdomstillstånd samtidigt som det i andra arbeten är fullt möjligt att gå till jobbet. Därutöver kan vi givetvis tänka oss en mängd faktorer, utöver de som redan nämnts, som kan påverka utfallet. Såväl yttre faktorer, såsom den allmänna attityden gentemot sjukfrånvaro, konjunkturläge och försäkringssystemets utformning och faktorer i hemmiljön, som individuella faktorer såsom kön, ålder och den personliga attityden gentemot sjukfrånvaro. I detta sammanhang är det också viktigt att komma ihåg att ett beslut om sjukfrånvaro har en återkoppling på framtida förutsättningar och risker för sjukfrånvaro. Denna återkoppling kan verka på olika sätt. Exempelvis kan omfattande sjukfrånvaro leda till omplacering eller andra former av jobbyten, vilket i sin tur kan förändra det framtida frånvaromönstret för den drabbade. Att inte sjukskriva sig trots att man är sjuk kan få hälsokonsekvenser på lång sikt vilket då ökar risken för långvarig sjukskrivning.12 En hög frånvaronivå i samhället kan också få policyeffekter dels genom att det sätter press på ekonomin i systemet, vilket kan tvinga fram sänkta ersättningsnivåer eller andra begränsningar, dels genom att det kan påverka opinionen och i förlängningen beslutsfattare i riktning mot restriktivare regler, vilket i sin tur kan reducera frånvarobenägenheten.

Man kan tänka sig att förändringar i sjukförsäkringssystemet förskjuter sjukdomstillstånd och händelser längs nämnda axel. Om ersättningsnivåerna sänks kan man förvänta sig en förskjutning i riktning mot den punkt där närvaroalternativet framstår som mer attraktivt i förhållande till frånvaro. I vilken grad ett givet sjukdomstillstånd förskjuts torde dock vara beroende av just de faktorer som bestämmer dess läge (se ovan), men också av läget självt. Det senare betyder att ju svårare ett sjukdomsfall är desto mindre påverkbart är det av förändringar i försäkringssystemet. Känsligheten för incitamentsförändringar kan därför förväntas vara såväl individuellt som strukturellt betingad, ett antagande som också fått

12 Detta negativa samband mellan korttids- och långtidsfrånvaro har påtalats av den s.k. coping-teorins företrädare (se t.ex. Kristensen 1995).

stöd i tidigare studier där strukturella faktorers inverkan på känsligheten analyserats (Bäckman 1998) och där hänsyn tagits till individuella variationer i preferenser (Johansson & Palme 2000).

Den hittills förda diskussion gäller beslutet huruvida man ska sjukskriva sig eller inte och det är också framför allt denna beslutssituation som behandlas här. De beteendeförändringar i en sådan beslutssituation som man rimligen kan förvänta sig av förändringar i sjukförsäkringssystemet torde i första hand röra sådana fall som, om de materialiseras i form av sjukfrånvaro, leder till sjukfall av högst en veckas längd. Eftersom läkarintyg krävs först fr.o.m. den sjunde sjukdomsdagen efter sjukanmälan är det under dessa dagar som subjektiviteten och handlingsutrymmet är som störst. Sjukdomsfall som resulterar i längre sjukskrivningsperioder befinner sig i allmänhet nära den punkt på ovan nämnda axel där sannolikheten för närvaro är mycket liten, vilket indikerar att handlingsutrymmet är begränsat. Det bör dock understrykas att även beslutet att friskskriva sig kan påverkas av försäkringssystemets utformning, och där kan även de långvarigt sjukskrivna i viss mån tänkas svara på förändringar i incitamentsstrukturen. Beslutet att friskskriva sig från en långvarig sjukskrivningsperiod är emellertid en långt mer komplicerad process än i det kortvariga fallet. Sjukersättningssystemets utformning kan rimligtvis endast ha en begränsad inverkan på det beslutet (se nedan om långvarig sjukskrivning). Förhållanden inom exempelvis förtidspensionssystemet torde ha ett minst lika stort inflytande, men framför allt bör ändå hälsotillståndet och tillgången på lämpliga arbetsuppgifter vara det avgörande.

Sjukförsäkringens utformning och förändringar under 1990talet

Vid 1990-talets inledning var ersättningsnivån inom sjukförsäkringssystemet 90 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Därutöver hade de flesta anställda via avtal ytterligare 10 procents ersättning. Dessa nivåer infördes den 1 december 1987.

När ersättningsnivåerna i sjukförsäkringen sänktes i mars 1991 var det första gången under efterkrigstiden som villkoren i en allmän försäkring försämrades (Bäckman 1998). Därefter har en rad förändringar av ersättningsnivåer och övrig utformning av systemet ägt rum. De viktigaste av dessa förändringar redovisas i Tabell 3.

Tabell 3. Total sjukersättning för anställda (ersättning från socialförsäkring alternativt arbetsgivare samt eventuella tillägg från avtalsförsäkring i procent av inkomsten) 1987–1999.

Sjukdag

8712-9102

9103-9112

9201-9303

9304-9306

9307-9512

9601-9612

9701-9712

9801-9803 9804-

1 90+10 a 65+10 a 75 a, b0 a, b0 a, b0 a, b0 a, b0 a, b0 a, b

2-3 90+10 a 65+10 a 75 a, b 75 a, b 75 a, b 75 a, b 75 a, b 80 a, b 80 a, b

4-14 90+10 a 80+10 a 90 a, b 90 a, b 90 a, b 75 a, b 75 a, b 80 a, b 80 a, b

25-28 90+10 80+10 80+10 80+10 80+10 75+10 75 b 80 b 80+10

29-90 90+10 80+10 80+10 80+10 80+10 75+10 75+10 80+10 80+10

91-365 90+10 90 90 90 90 75 75 80+10 80+10

366- 90+10 90 90 90 70 75 75 80+10 80+10

a Fram t.o.m. sjuklönereformens genomförande 1992 gäller för avtalsförsäkringar att de träder i kraft endast om sjukperioden pågår i minst åtta dagar. För privattjänstemän samt offentliganställda gäller dock att kompletterande ersättning för inkomster överstigande 7,5 basbelopp upp till ca 30 basbelopp utgår under de första dagarna direkt från arbetsgivaren på så sätt att ersättningen i dessa inkomstklasser motsvarar den för lägre inkomstklasser. För privatanställda inom LO-kollektivet finns inget sådant avtal. b Sjuklöneperiod.

Källa: Lidwall och Skogman Thoursie 2000; RFV 2001a.

Som framgår av tabellen har mycket hänt inom sjukförsäkringsområdet under 1990-talet.13 Att empiriskt uppskatta vad var och en av dessa förändringar betytt för sjukfrånvaronivån framstår som en oöverstiglig uppgift. De kraftiga konjunktursvängningar som årtiondet inneburit gör knappast saken enklare.

I och med att det framför allt är för de kortvariga fallen som vi kan förvänta oss beteendeeffekter av incitamentsstrukturen i ersättningssystemet, fokuserar vi till att börja med på sådana fall. I Figur 1 framgår hur ersättningsnivåerna för tre- respektive femdagarsfallen sett ut. Vill vi kunna betrakta ersättningsnivåer som en spegling av incitamentsstrukturen måste dock en rad antaganden göras. För det första tar vi endast hänsyn till kortsiktiga ekonomiska belöningar. Det innebär ett antagande om att individen i beslutssituationen inte bryr sig om mer långsiktiga konsekvenser av närvaro respektive frånvaro. Dessutom innebär det, liksom i

13 Det här innebär givetvis att det även för den enskilde kan vara svårt att avgöra hur ersättningssystemet ser ut vid en given tidpunkt, vilket i sin tur påverkar möjligheten att agera utifrån den incitamentsstruktur hon eller han står inför.

arbetslöshetsförsäkringsexemplet ovan, att arbetet är något negativt och att fritid är något positivt. Eventuella icke-materiella belöningar från arbete bortser vi således ifrån. Vidare antar vi att sjuklönereformen inte inneburit några förändringar av incitamentsstrukturen utifrån den försäkrades perspektiv 14samt att det endast är sjukförsäkringssystemets utformning som har betydelse, dvs. andra socialförsäkringar och skattesystemet bortser vi från. Att studera sjukförsäkringssystemet isolerat och med dessa begränsningar innebär att ersättningsnivån är detsamma som marginaleffekten av att arbeta.

Att på detta sätt begränsa redovisningen till fall som är kortare än åtta dagar innebär att avtalsförsäkringarna inte påverkar den lagstadgade ersättningsnivån. Fram till den sista februari 1991 var ersättningsnivåerna (och därmed också marginaleffekten) 90 procent för båda sjukfallslängderna. Sedan ser vi två stora nedgångar i ersättningsnivåerna för denna typ av sjukfall. Det första inträffar 1 mars 1991 då ersättningsnivån för tredagarsfallen landar på 65 procent medan ersättningen för ett femdagarsfall blir 71 procent. Därefter sker en uppgång då sjuklönereformen genomförs 1992. Ersättningsnivåerna för de tre första dagarna höjs då till 75 procent och för de två sista dagarna i femdagarsfallen från 80 till 90 procent. Ersättningsnivån för tredagars fallen blir således 75 procent under 1992 och fram till karensdagens införande i april 1993. Ersättningen för femdagarsfallen var 81 procent under perioden. Nästa stora nedgång inträffar 1993 då karensdagen införs, vilket givetvis påverkar de kortare fallen mest. Ersättningen för tredagarsfallen blir då 50 procent och för femdagarsfallen 66 procent. När den enhetliga ersättningsnivån om 75 procent infördes 1996 påverkades endast femdagarsfallen, vars ersättning då sjönk till 60 procent (karensdagen behölls). År 1998 höjdes den enhetliga ersättningsnivån till 80 procent. Karensdagen behölls även då, vilket gjorde att ersättningsnivån för ett tredagarsfall steg till 53 procent och för ett femdagarsfall till 64 procent. Dessa nivåer kvarstod sedan årtiondet ut. Vid 1990-talets utgång är således ersättningsnivån för ett tredagarsfall 37 procentenheter lägre än vad den var vid dess ingång. För femdagarsfallen är minskningen 26 procentenheter.

14 Sjuklönereformen i sig påverkar inte ersättningsnivåerna. Däremot kan systemet med sjuklön skapa incitament för arbetsgivaren att skapa en god arbetsmiljö, vilket också var det kanske viktigaste syftet med reformen.

Figur 1. Ersättningsnivå för tre- respektive femdagarsfallen 1990–1999

Liksom när det gäller arbetslöshetsförsäkringen kan ”Moral hazard-begreppet” användas för att sammanfatta incitamentsproblem i sjukförsäkringen. Eftersom individen själv avgör huruvida han eller hon uppfyller kraven för att vara berättigad till sjukpenning/sjuklön under de sju första sjukskrivningsdagarna, kan individer uppenbarligen även här påverka sannolikheten att en händelse ska inträffa. Det är uppenbart att andra faktorer än ersättningsnivån påverkar sjukskrivningarna. Däremot är det rimligt att förvänta sig att förändrade ersättningsnivåer kan ”dra” den samlade sjukfrånvaronivån åt olika håll och detta kommer – allt annat lika – att synas i statistiken som förändrad sjukfrånvaronivå.

Sjukförsäkringssystemets effekter på sjukskrivningsbeteendet

Hur känsligt är då sjukskrivningsbeteendet för förändrade ersättningsnivåer? Det har gjorts ett flertal försök att skatta sådana effekter. Bäckman (1992) analyserar tidsserier från perioden 1935–90 där förändringar i ersättningssystemen kontrolleras med s.k. dummyvariabler. Konjunktureffekter kontrolleras genom att serier över reallöneutvecklingen samt arbetslösheten inkluderas i modellerna. Det visar sig att 1987-års reform då den kvarvarande

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

5 dagars frånvaro

3 dagars frånvaro

karensdagen togs bort ökade sjuktalet (det genomsittliga antalet sjukdagar per försäkrad) med ca 2,5 dagar. Precisionen i det estimatet är dock något osäker eftersom den analyserade tidsserien endast sträcker sig till 1990, vilket gör att antalet årsobservationer efter reformen blir få. För män har även sjukpenningreformen 1967 effekt, då ersättningsnivåerna höjdes och två av tre karensdagar togs bort. Det faktum att Bäckman använder sjuktalet som beroendevariabel i sina analyser försvårar möjligheterna att bedöma vad hans resultat betyder för kortvariga sjukfall. Sjuktalet domineras nämligen av de långa sjukfallen och dessa kan som sagt inte förväntas vara lika känsliga för förändringar av ersättningsnivåer och framför allt inte av antalet karensdagar.

Liknande problem med den beroende variabeln finner vi i Broses analys av den s.k. HUS-panelen (Brose 1995). Där är det sannolikheten att inte ha några frånvaroveckor under 1983 respektive 1985 som analyseras. Frånvaro av ett till två dagars varaktighet räknas dock inte som frånvaro i dessa analyser. Därmed inkluderas inte de fall som kan antas vara mest känsliga för förändringar i incitamentsstrukturen i den beroendevariabeln. Brose analyserar inte effekten av några specifika sjukförsäkringsreformer, istället är det marginalkostnaden för sjukfrånvaro, dvs. skillnaden mellan arbetsinkomsten och sjukersättningen, som står i fokus för analysen. Genom att estimera effekter av denna kostnad kan, inom det teoretiska ramverk studien befinner sig, eventuella beteendeeffekter av förändringar i ersättningssystemet prediceras. Ett antal olika statistiska modeller testas, men ett huvudresultat är att en tioprocentig sänkning av ersättningsnivåerna skulle öka sannolikheten att inte ha någon frånvarovecka med ca 2,5 procentenheter. Att värdera vad denna skattning betyder i verkligheten är svårt med tanke på att ett- och tvådagarsfallen inte räknas som frånvaro.

Johansson och Palme (1996) analyserar data från Levnadsnivåundersökningen 1981 samkört med sjukskrivningsdata från Riksförsäkringsverket (RFV) för samma år. Studien liknar Broses på så sätt att det är marginalkostnaden för frånvaro som utgör den centrala förklaringsfaktorn. Dessa författare analyserar dock endast arbetare under perioden 1981–84, för att undvika problem med att olika grupper på arbetsmarknaden omfattas av olika typer av avtalsförsäkringar. Den beroende variabeln utgörs av antalet sjukdagar per år (dvs. sjuktalets motsvarighet på individnivå). Den kontroll för heterogenitet som genomförs resulterar dock i att de

långvarigt sjukskrivna faller ur analysen, vilket gör att problemen med att använda sjuktalet som beroende variabel inte är lika stora som i den ovan refererade studien av Bäckman. Johansson och Palmes resultat tyder på att en sänkning av ersättningsnivån med en procent skulle sänka sjuktalet med 4,6 procent för män. För kvinnor lyckas man inte estimera någon modell som är konsistent med teorin. När detta resultat jämförs med den förändring av sjukfrånvaron som skedde 1991 då ersättningsnivåerna sänktes, visar det sig att resultatet kraftigt överskattar effekten av ersättningsnivån. Resultaten indikerar att sänkningen av ersättningsnivån 1991 borde ha resulterat i en reduktion av sjuktalet om ca 30 procent. I verkligheten sjönk det med ca sex procent. Till viss del kan dock denna överskattning förklaras av att ersättningsnivåerna 1991 sänktes från en högre nivå än den som Johansson och Palmes resultat baseras på. Dessutom kan det faktum att deras resultat baseras på förhållanden tio år tidigare innebära att det skett förändringar i samhället som påverkat sjukfrånvaron och dess bestämningsfaktorer på ett sätt som inte fångas upp av deras modell. Detta är dock inte möjligt att veta, men klart är att resultatet på 1981 års data kraftigt överskattar effekterna i början av 1990-talet.15

Bäckman (1998) studerar övergången från arbete till sjukfrånvaro av högst tre dagars varaktighet med s.k. intensitetsregression. I analysen används data från Levnadsnivåundersökningen 1991 samkört med registerdata från RFV. De RFV-data som används är dock inte årsaggregerade som i Johansson och Palmes (1996) studie. Istället finns information om start- och slutdatum för varje sjukfall. Det här gör att man mycket detaljerat kan studera in- och utflöden i sjukfrånvaro. I studiens fokus står effekten av sänkningen av ersättningsnivåerna den 1 mars 1991, vilken kontrolleras med en dummyvariabel i modellerna. Anledningen till att endast 1– 3 dagarsfall studeras är att den största sänkningen skedde för dessa fall. I den teoretiska modell som byggs upp görs prediktionen att känsligheten för förändringar i ersättningssystemet skiljer sig åt mellan socioekonomiska grupper och mellan könen. Detta beror på skilda uppsättningar av kostnader och belöningar från arbete och fritid. Tjänstemän jämfört med arbetare liksom män jämfört med kvinnor har större långsiktiga materiella belöningar att vänta från arbetet i form av t.ex. befordringsmöjligheter. Tjänstemän kan också i högre utsträckning än arbetare förväntas ha större icke-

15 Det bör understrykas att i såväl Johansson och Palme (1996) som i Brose (1995) kontrolleras för individ- och jobbkaraktäristika i analysmodellerna.

materiell nytta av arbetet i form av självutvecklande arbetsuppgifter och en trevligare arbetsmiljö. Kvinnors större ansvar för hemarbete gör att man kan förvänta sig att de är känsligare än män för förändringar av arbetsfria inkomster. Beteendeförändringarna förväntas således vara större för kvinnor än för män liksom ju längre ner i den socioekonomiska hierarkin man befinner sig. Resultaten från den statistiska analysen ger i princip stöd för dessa hypoteser: Effekten av sänkta ersättningsnivåer är större för arbetare än för tjänstemän liksom för kvinnor jämfört med män, även om den skillnaden i det senare fallet är liten i relativa termer. Effekterna reformen estimeras till mellan 20 och 30 procents minskning av risken för sjukfall av högst tre dagars varaktighet. I absoluta tal innebär det minskningar med mellan 0,85 och 1,3 fall per 1 000 riskdagar.16 Den indikator på arbetslöshet som inkluderats i modellerna ger ingen effekt förutom för lägre tjänstemän.

Johansson och Palme (2000) analyserar samma reform med samma data som Bäckman (1998), men med en något annorlunda modellspecifikation, där de också tar hänsyn till effekten av skattereformen samma år. Även här visar sig kostnaden för frånvaro påverka dess incidens. Liksom i Bäckmans studie kan inte den förväntade negativa effekten av arbetslöshet påvisas.

Edgerton (1997) analyserar effekten av införandet av karensdagen 1993 på data från SCB:s Arbetskraftsundersökningar (AKU). Här utgörs den beroende variabeln av ett mått på hur stor del av mätveckan som intervjupersonen varit frånvarande pga. sjukdom. Införandet av karensdagen representeras av en dummyvariabel i modellerna. Såväl nationell som regional arbetslöshet hålls under kontroll, liksom ett antal jobb- och individkaraktäristika. Edgerton finner att införandet av karensdagen minskar sjukfrånvaron (såsom den operationaliserats i studien) med en procent. Effekten varierar över värden på andra variabler, i synnerhet ålder. Effekten av arbetslöshet är svag, men i förväntad riktning.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att samtliga författare som på ett eller annat sätt försökt skatta effekten av kostnaden för frånvaro också funnit sådana effekter i förväntad riktning (se även Gustafsson & Klevmarken 1993; Andrén 2001), dvs. att frånvaron sjunker då individens kostnad för denna ökar. Det går givetvis att finna svagheter i samtliga av dessa studier, men eftersom den mångfald av modellspecifikationer som använts alla pekar i samma

16 Med ”riskdagar” avses de dagar en person befinner sig under risk för sjukfrånvaro, vilket hon gör när hon är närvarande på arbetet.

riktning förefaller det vara riskfritt att påstå att sambandet är reellt. Däremot tycks det vara mycket vanskligt att avgöra storleksordningen på dessa effekter.

Viktiga resultat i sammanhanget är de som levereras av Edgerton (1997), Bäckman (1998) och Johansson och Palme (2000), där man finner svaga, inga eller motsägelsefulla effekter av arbetslöshet på frånvaroincidensen under 1990-talet. Det finns ett flertal såväl svenska som internationella studier som påvisat ett negativt samband mellan arbetslöshet och sjukfrånvaro, dvs. att när arbetslösheten stiger så sjunker frånvaron och vice versa (t.ex. Lantto & Lindblom 1987; Drago & Wooden 1992; Gustafsson & Klevmarken 1994; Kaivanto 1997). Även om vissa av dessa studier lider av metodologiska tillkortakommanden tycks ändå bevisningen överväldigande.17 Inga av dessa analyserar dock Sverige på 1990talet och de studier som gör det finner alltså i princip inte något sådant samband.18 Det här stärker intrycket av att de förändrade incitamenten i sjukförsäkringen faktiskt har haft en beteendeeffekt på så sätt att frånvarotalen drivits ner jämfört med vad fallet skulle ha varit med ett oförändrat system.

Den kraftigt ökande sjukfrånvaron som vi sett under 1990-talets sista år kan dock tyckas vara en försvårande omständighet för en sådan slutsats. Enligt sjukförsäkringsutredningen tyder emellertid alla tecken på att de senaste årens ökning uteslutande är ett resultat av ett ökat antal långvariga sjukskrivningar. Utredningen finner inga indikationer på att den korta frånvaron skulle ha ökat under perioden (SOU 2000:121). Som redan nämnts finns det starka skäl att förvänta sig att incidensen av långvarig sjukskrivning är svårare att påverka med förändrade incitament (se dock nedan). Resultaten från Johansson och Palme (1994) tyder också på att så är fallet, även i praktiken. Förklaringen till de senaste årens explosionsartade utveckling bör snarare sökas i försämrade psykosociala arbetsförhållanden för framför allt kvinnor i offentlig sektor (Bäckman 2001).

Sammantaget vågar vi därför påstå att ersättningsnivåerna påverkat sjukfrånvaron på det sätt vi kan förvänta oss, dvs. att de lägre ersättningsnivåerna under 1990-talet hållit åtminstone korttidsfrånvaron nere. Effekten av att hålla korttidsfrånvaron nere

17 Att analysera och tolka resultat från tidsserier kräver stor försiktighet och särskilda statistiska metoder, något som det inte tas hänsyn till i några av de refererade studierna (se Bäckman 1992 för en diskussion). 18 Gustafsson och Klevmarken (1993) analyserar visserligen perioden 1970–1992, men det är svårt att avgöra om det finns någon effekt under den senare delen av analysperioden.

försvinner dock i den remarkabla ökning av den totala sjukfrånvaron som de senaste åren inneburit. Att förändra ersättningsnivåer i sjukförsäkringen är förhållandevis enkla åtgärder som uppenbarligen också påverkar sjukskrivningsbeteendet hos de försäkrade. Dessa effekter är dock inte av den storleken att de märkbart kan påverka utvecklingen under perioder med kraftigt ökande sjuktal. För att komma åt en sådan utveckling krävs sannolikt mer ingående förändringar av arbetslivet.

Utträde ur kortvarig sjukskrivning

Liksom när det gäller beslutet att sjukskriva sig gäller rimligtvis även för beslutet att avsluta ett sjukfall, att det framför allt är för de kortvariga fallen som vi kan förvänta oss beteendeförändringar till följd av förändringar i incitamentsstrukturen. Som nämndes ovan är det sannolikt så att det i de längre fallen är så pass mycket andra faktorer som spelar in att utrymmet för incitamenten att verka torde vara tämligen begränsade. I den utsträckning ersättningssystemets utformning har någon betydelse för denna process i de långvariga fallen är det troligast så att det påverkar frågan om när ett sjukfall avslutas snarare än om det avslutas.

Det faktum att läkarintyg krävs fr.o.m. den sjunde sjukdagen utgör givetvis en viktig restriktion för det spelrum individen har när det gäller beslutet av avsluta ett sjukfall. Detta är en av flera anledningar till att korta och långa sjukfall i sjukfrånvarolitteraturen ofta behandlas som två skilda fenomen. Johansson och Palme (1996) visar t.ex. att sannolikheten att avsluta ett sjukfall stiger fram t.o.m. den sjunde sjukdagen (för män), därefter sjunker sannolikheten över varaktighetstid.

Det är också svårare även i de kortare fallen att teoretiskt avgöra hur de olika förändringarna kan tänka slå i termer av beteendeeffekter. Reformen 1991 innebar, som nämnts, att ersättningen för de första tre dagarna blev lägre (65 procent) än de resterande (80/90 procent, se Tabell 3). Om vi ser skillnaden mellan arbetsinkomst och ersättning som kostnaden för sjukfrånvaro, innebär det att i och med denna reform kostar varje ytterligare dag 35 procent av lönen dag ett och två. Fr.o.m. dag tre t.o.m. dag sex är kostnaden för varje ytterligare dag endast tio procent. Om individen omfattas av en avtalsförsäkring som innebär att åtta dagars sjukskrivning ger ytterligare tio procents ersättning också

för de första sju dagarna, är givetvis incitamenten starka för ytterligare en dags sjukskrivning vid dag sju. Givetvis innebär kravet på läkarintyg fr.o.m. den dagen att utrymmet för fria val minskar, men den förväntade effekten av ett sådant ersättningssystem är ändå att det sker ett hopp i sannolikheten för återgång i arbete dag tre och dag fyra samt dag sju. Johansson och Palme (2000) finner en antydan till ett sådant mönster för kvinnor, men inte för män.19 Johansson och Palme separarerar dock inte dessa effekter före och efter 1991 års reform, varför det är svårt att veta om det här är något som uppstår efter reformen eller om det är ett mönster som gäller kvinnor oavsett ersättningssystem. Effekten vid dag sju är svår att värdera av ytterligare ett skäl, nämligen att läkarintyg krävs fr.o.m. den dagen. Har man väl ett läkarintyg är sannolikheten att man ska återgå i arbete nästa dag mindre också av den anledningen och detta torde vara den avgörande orsaken till denna effekt.

Sjuklönereformen 1992 ändrade inte den faktiska ersättningen. Det gjorde däremot införandet av karensdagen 1993. Vad denna förändring innebar för incitamenten för återgång i arbete när väl ett sjukfall inletts är oklart. Om man som exempel betraktar beslutet om huruvida man ska vara hemma en dag till efter en dags sjukskrivning, så är det å ena sidan så att ytterligare en dags sjukskrivning gör att man förlorar ytterligare inkomst, förutom den som går förlorad i och med karensdagen. Å andra sidan blir den relativa förlusten för två dagars sjukfrånvaro lägre (60 procent vid 80 procents ersättningsnivå) än för en dag (100 procent). Vilken av dessa två effekter som dominerar är en empirisk fråga. Några studier som belyser just detta finns dock inte.

Långvarig sjukskrivning och förtidspension

Samma år som karensdagen infördes i sjukförsäkringen sänktes också ersättningsnivån fr.o.m. den 366:e sjukdagen från 90 till 70 procent. Huruvida denna förändring hade några beteendeeffekter går inte att avgöra utifrån befintlig statistik. Antalet pågående sjukfall av minst 365 dagars längd minskade visserligen kraftigt mellan 1992 och 1993 (RFV 2001b), men det berodde

19 Att kvinnor tycks mer känsliga för incitamentsförändringar än män stöds av resultat i Bäckman (1998) med avseende på sjukförsäkring och i Skogman Thoursie (1999) med avseende på förtidspension.

framför allt på att många långtidssjukskrivna fick förtidspension eller sjukbidrag under 1992 och 1993 (RFV 2000:120).

Efter 1993 har ersättningen för de långvariga sjukfallen ökat i två steg. Dels då den enhetliga ersättningsnivån om 75 procent infördes 1996, dels då denna höjdes till 80 procent av SGI 1998. Antalet långvariga sjukskrivningar har visserligen ökat kraftigt fr.o.m. 1997, men som påpekades ovan står orsakerna till detta framför allt att finna utanför själva försäkringssystemet.

Vissa effekter av förändringar i sjukersättningssystemet har dock rapporterats i litteraturen. Johansson och Palme (2000) finner exempelvis att sjukfallens genomsnittliga varaktighet ökar efter reformen 1991. Samma resultat rapporteras av Andrén (2001). Vad detta beror på är svårt att säga, men en förklaring kan vara, att om de kortvariga fallen minskar i antal, vilket var fallet efter 1991 års reform (Bäckman 1998), samtidigt som antalet längre fall förblir oförändrat kommer den genomsnittliga varaktigheten för samtliga sjukfall att öka. En annan förklaring kan vara att när ersättningsnivåerna för kortvariga fall reduceras minskar möjligheterna till ”förebyggande” korttidsfrånvaro, vilket skulle kunna få till effekt att de långvariga fallen ökar (se not 12). Den senare förklaringen är dock mindre sannolik i just dessa studier eftersom datamaterialen i såväl Johansson och Palmes studie som i Andréns studie endast sträcker sig till den 31 december 1991, och detta torde vara en alltför kort tid för att en sådan effekt ska kunna slå igenom.

Viktigare för utvecklingen av de långvariga sjukfallen än förändrade procentsatser i sjukförsäkringen, torde regler och praxis inom förtidspensionssystemet vara. Vissa av de förändringar som skett inom detta system är dock inte av den arten att de kan kallas förändringar av incitamentsstrukturen. Det gäller exempelvis det kraftigt ökade antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag under åren 1992 och 1993, vilket som redan nämnts tycks ha haft förväntade effekter på antalet långvarigt sjukskrivna, dvs. antalet långvariga sjukfall minskade. Det gäller också de förändringar av kvalifikationskraven för förtidspension/sjukbidrag som genomförts. År 1991 avskaffades möjligheten till förtidspension av rena arbetsmarknadsskäl. Året därpå infördes en fast åldersgräns för de s.k. äldrereglerna, på 60 år. Äldrereglerna innebar att äldre försäkrade kunde ges en mildare bedömning vid prövning av rätten till förtidspension. Dessa regler togs bort helt 1997. I oktober 1995 infördes vissa förändringar som innebar hårdare regler för prövning av rätten till förtidspension. Denna förändring har inneburit lägre

andelar nybeviljade förtidspensioner (Palme 2000). Förändringar av lagtexten 1997 innebar en än tydligare skrivning om att förtidspension endast ska beviljas vid medicinskt grundad ohälsa.

Även om dessa förändringar endast gäller ur Försäkringskassan behandlar ansökningar om förtidspension och därmed inte direkt kan sägas påverka incitamentsstrukturen så kan de ändå sägas inverka på de strikt ekonomiska incitamentens möjligheter att påverka beteendet.

Nivåerna på förtidspensionsersättningen är svårare att få en överblick över. I princip har förändringarna av dessa följt förändringarna inom ålderspensionssystemet, vilka under 1990-talet framför handlat om ändrade indexeringsregler. Effekterna av detta skiljer sig dock åt mellan ålders- och förtidspensionssystemet framför allt genom att förtidspensionärer med folkpension får dubbelt pensionstillskott (PTS) medan ålderspensionärer får enkelt PTS (Palme 2000). När PTS för ålderspensionärer 1990 höjdes till 50 procent av basbeloppet, blev höjningen för förtidspensionärer således 100 procent. Indexeringen för beräkning av pensioner har förändrats på flera olika sätt under 1990-talet, vilket sammantaget inneburit att de reala ersättningsnivåerna i pensionssystemet är lägre vid decenniets utgång än vid dess inledning.20

Som redan påpekats finns det anledning att tro att förtidspensionssystemets utformning påverkar även utnyttjandet av sjukförsäkringen, men även det omvända förhållandet torde råda, dvs. att sjukersättningssystemets utformning har betydelse för förtidspensionering. Om exempelvis sjukersättningen minskar utan att någon motsvarande förändring sker i förtidspensionssystemet kan man förvänta sig en ökad benägenhet att stanna kvar i sjukskrivning och vice versa. I Tabell 4 visas därför en grov skiss av detta förhållande 1990, 1995 och 1999. Uppgifterna i tabellen gäller bruttoinkomster, dvs. inga skatteeffekter finns med. Siffrorna gäller dessutom endast (i) en person med en inkomst motsvarande en genomsnittlig industriarbetarlön 1990 utan ATP, (ii) en person med dubbla den genomsnittliga industriarbetarlönen 1990 med full

20 År 1993 infördes ett minskat basbelopp för beräkning av pensioner om 98 procent av det ordinarie basbeloppet. I juli 1995 sänktes folkpensionens ATP-del med sex procent. Samtidigt höjdes PTS för förtidspensionärer med låg eller ingen ATP med sex procentenheter. Fr.o.m. 1999 beräknas pensionerna återigen på det fulla basbeloppet. Reglerna för uppräkning av det ordinarie basbeloppet hade dock ändrats 1995 på så sätt att om budgetunderskottet översteg en viss nivå ska inte basbeloppet räknas upp fullt ut efter konsumentprisindex. Det här har inneburit, att trots den återställda ordningen 1999 med beräkning enligt det ordinarie basbeloppet, har pensionärerna inte kompenserats fullt ut för nedskärningarna under 1990-talet.

ATP samt (iii) en person med en inkomst motsvarande 7,5 basbelopp 1990 och som har full ATP vid pensionstillfället.21 Ingen hänsyn tas heller till eventuella avtals- eller privata försäkringar.

Tabell 4. Sjukpenning (SP) samt förtidspension (FP) som andel av inkomst (AI). Bruttoinkomster 1990, 1995 och 1999 för en person med genomsnittlig industriarbetarlön 1990 (GIA) utan ATP, en person med dubbel GIA 1990 (GIAx2) och full ATP samt en person med en årsinkomst motsvarande 7,5 basbelopp i 1990-års penningvärde och full ATP

GIA, ej ATP GIAx2, full ATP 7,5 bb 1990, full ATP

SP som andel av AI

a

FP som andel av AI

SP som andel av AI

a

FP som andel av AI

SP som andel av AI

a

FP som andel av AI

1990 90% 38% 65% 47% 90% 65% 1995 70% 38%

b

50% 43%

b

68% 59%

b

1999 80% 40% 57% 44% 79% 61%

a Sjukfallslängd > 365 dagar. b Beräknat enligt de regler som gällde fr.o.m. juli 1995. Källa: RFV 2001a; Socialstyrelsen 2001; Palme och Svensson 2001; Palme 2000, egna beräkningar.

Tabell 4 förmedlar således en förenklad bild, men ger ändå en fingervisning om hur förhållandena sett ut under 1990-talet i dessa inkomstskikt. Anledningen till att ersättningsnivåerna 1995 och 1999 faller något under de officiella nivåerna (70 procent 1995 och 80 procent 1999) för personen med 7,5 basbelopp i inkomst enligt 1990-års penningvärde är den försämrade indexeringen av basbeloppet. En inkomst motsvarande 7,5 basbelopp 1990, som räknas upp med konsumentprisindex, överstiger denna nivå 1995 och 1999 och här tar vi som sagt inte någon hänsyn till eventuella avtalsförsäkringar.

Föga förvånande följer skillnaderna i ersättningsnivåer mellan de två officiella ersättningssystemen utvecklingen av ersättningsnivån i sjukförsäkringen. Skillnaderna är som störst 1990 då sjukpenningen var 90 procent av SGI och som lägst 1995 då ersättningen var som lägst (70 procent). Det här beror givetvis på att förändringarna inom sjukförsäkringen varit större än inom förtidspensionssystemet. Då skillnaden mellan ersättningen för långvarig sjukskrivning och förtidspension är som störst 1995, skulle detta kunna ses som

21 Inkomsterna gäller 1990, men är uppräknade med konsumentprisindex för de övriga åren.

ökade incitament för förtidspension i mitten av 1990-talet. Å andra sidan är ersättningsnivåerna i båda systemen som lägst dessa år vilket gör att återgång i arbete samtidigt är som mest gynnsamt då. Men för den där det sistnämnda alternativet inte är tillgängligt framstår alltså förtidspensionsalternativet som minst ofördelaktigt detta år.

För personen med en genomsnittlig industriarbetarlön och ingen ATP ser vi dock att det inte sker någon nedgång i förtidspensionens ersättningsnivå mellan 1990 och 1995. Det här beror på att förändringen av beräkningsgrunderna för förtidspension innebar en nedskärning endast i ATP-delen, medan PTS-delen höjdes i motsvarande mån. Detta gör också att skillnaden mellan sjukpenning och förtidspension minskar minst för denna grupp mellan 1990 och 1995. Det bör påpekas att avtalsförsäkringar och bostadstillägget har utvecklats på ett sådant sätt under 1990-talet att förtidspensionering, för denna grupp, blivit mer fördelaktigt i förhållande till sjukpenning också av dessa skäl.

Det faktum att det endast är de lagstadgade ersättningsnivåerna i sjukförsäkringen och förtidspensionssystemet som speglas i Tabell 4, gör således att bilden blir något snedvriden. Framför allt underskattas de verkliga ersättningsnivåerna. Detta gäller dock båda systemen och tendenserna inom och mellan grupper torde därför inte, utöver det som nämnts, påverkas särskilt av detta.

I Figur 2 redovisas 1990-talsutvecklingen av antalet långa sjukfall och antalet nybeviljade förtidspensioner. Här ser vi att mönstret knappast följer de skillnader vi sett i förhållandet mellan de båda ersättningssystemen. Antalet nybeviljade förtidspensioner sjunker mellan 1993 och 1995 efter en kraftig uppgång åren dessförinnan. Därefter sker en utplaning av kurvan åren 1996 och 1997. Mellan 1997 och 1998 faller kurvan återigen, vilket som redan nämnts beror på de striktare villkor för förtidspension som infördes 1997. Till 1999 stiger kurvan något igen, vilket kan ses som ett svar på det kraftigt ökade antalet långvariga sjukfall.

Figur 2. Utveckling av antalet långa sjukfall och antalet nybeviljade pensionärer under 1990-talet

Källa:SOU 2000:72; RFV 1999.

Eventuella beteendeeffekter av förhållandet mellan ersättningsnivåerna framgår således inte av Figur 2. Möjligen kan en del av uppgången i antalet långa sjukfall fr.o.m. 1997 bero på minskat antal nybeviljade förtidspensioner (SOU 2000:72), men detta skall uppenbarligen inte ses som en effekt av förändrad incitamentsstruktur. Det betyder inte att sådana effekter inte existerar, utan att i den mån de gör det, försvinner de pga. allt annat som påverkar utvecklingen.

Skogman Thoursie (1999) finner exempelvis en effekt av förhållandet mellan individens förtidspensionsnivå och dennes potentiella arbetsinkomst. Den kvantitativa effekten på benägenhet att söka (beviljas) förtidspension är dock liten. Om ersättningen från förtidspension ökar med 1 000 kr/år skulle sannolikheten för en person att bli förtidspensionär öka med 0,1 procentenheter. Studien omfattar dessutom endast åren 1981–1990, en period då alternativet förtidspension av arbetsmarknadsskäl fortfarande var

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Sjukfall > 1 år

Nybeviljade fp

tillgängligt. Rimligen har utrymmet för individens möjligheter att själv välja reducerats sedan dess.22

Palme och Svensson (2001) finner i en analys, där även avtalsförsäkringar inkluderats, att ekonomiska incitament har en förhållandevis stark effekt på beslutet att lämna arbetsmarknaden. I studien har dock utträde från arbetsmarknaden definierats utifrån alla former för detta. Det här innebär att exempelvis ålderspension och förtidspension inkluderats i samma utfall. Uppenbarligen finns det i ålderspensionssystemet ett större utrymme för fria val än inom förtidspensionssystemet. Det visar sig också i studiens deskriptiva delar att förtidspension är betydligt vanligare som utträdesväg bland arbetare än bland övriga. Detta skulle kunna tolkas som ytterligare en illustration av att förtidspension i hög utsträckning bestäms av hälsoläget.

Incitamenten för arbete för de långvarigt sjukskrivna har ökat något under 1990-talet, vilket visas i Tabell 4. Detsamma kan vi säga om förtidspensionen. Ett undantag från det sistnämnda finner vi emellertid för individer utan ATP, där en svag ökning av ersättningsnivån kan iakttas. Effekterna av ekonomiska incitament på förtidspensionering framstår dock som svaga, även om det är tydligt att de existerar. För de långvariga sjukfallen finns inga säkra indikationer på beteendeeffekter i litteraturen. Däremot tycks det klart att regel- och praxisförändringar påverkat förtidspensionsnivåerna. Dessa förändringar handlar dock om tillgängligheten snarare än om attraktiviteten och kan därför också sägas ha påverkat de ekonomiska incitamentens möjlighet att överhuvudtaget ha någon effekt.

5.3.3. Skattesystemet

Det svenska skattesystemet omfattar en mängd olika skatter och avgifter. Den skatt som vanligtvis anses ha störst betydelse för individers arbetsutbud, och den skatt som kommer att behandlas i detta avsnitt, är skatt på arbete. I Sverige utgörs den direkta skatten på arbete idag av den kommunala och statliga inkomstskatten samt en allmän pensionsavgift.

22 Det betyder dock inte att individen inte har något inflytande över ett förtidspensionsbeslut. Ett sådant beslut tas i samråd med flera parter däribland läkare (Andrén 2001).

Kommunalskatten är, förutom ett fast belopp om 200 kronor, en proportionell skatt som tas ut på den beskattningsbara förvärvsinkomsten23, vilket innebär att i princip alla inkomsttagare betalar en lika stor procentuell andel av sin inkomst i kommunalskatt. Kommunalskatten varierar från kommun till kommun; år 2000 var den genomsnittliga kommunalskatten 30,38 procent (SCB 2001).

Den statliga inkomstskatten är stegvis progressiv; år 2000 betalade den som hade en beskattningsbar förvärvsinkomst under 232 600 kronor ingen statlig skatt, den som tjänade över 232 600 kronor betalade 20 procent och den som tjänade över 374 000 kronor betalade ytterligare 5 procent i statlig skatt. Inom de olika inkomstintervallen finns m.a.o. ingen progressivitet, men däremot mellan dessa intervall. Den allmänna pensionsavgiften, slutligen, utgör år 2000 7 procent av lönen upp till en gräns som år 2000 låg på drygt 300 000 kronor om året.24

I fokus för de flesta studier som undersökt skatternas påverkan på individers arbetsutbud har varit den marginalskatt individer betalar på en inkomstökning, ett begrepp som kan definieras på lite olika sätt. Den kanske vanligaste definitionen på marginalskatt är förändringen i inkomstskatt (kommunal och statlig) och avdrag (grundavdrag och allmän pensionsavgift) som andel av en ökning av inkomsten före inkomstskatt och avdrag (bruttoinkomst). Men i marginalskattebegreppet kan även inkluderas arbetsgivaravgifter samt den andel som går bort i konsumtionsskatter och andra skatter då individen konsumerar sin inkomstökning. Ett sådant utvidgat marginalskattebegrepp brukar ofta kallas för skattekil.

Skattereformen 1990/1991 innebar en genomgripande förändring av det svenska skattesystemet, och ett viktigt inslag i denna reform var den lägre formella progressiviteten i inkomstskatteskalan, vilket i huvudsak åstadkoms genom lägre marginalskatter.25 Skatte-

23 För att få fram den beskattningsbara förvärvsinkomsten minskar man den taxerade förvärvsinkomsten med avdrag för allmän pensionsavgift och med grundavdrag. Grundavdraget är knutet till prisbasbeloppet och den taxerade förvärvsinkomsten. Avdraget var år 2000 som lägst 8 700 kronor och som högst 18 200 kronor. Folkpensionärer får särskilt grundavdrag, som varierar från 8 700 till 55 900 kronor beroende på bl.a. pensionärens inkomst, men som aldrig kan understiga det grundavdrag som en löntagare med motsvarande inkomst får. 24 Mer precist betalas år 2000 den allmänna pensionsavgiften på inkomster upp till 8,07 gånger det förhöjda prisbasbeloppet, som detta år var 37 300 kronor. 25 Huvudsyftena med skattereformen 1990/1991 kan sammanfattas i tre punkter; (i) att reducera skatten på arbete och höja skatten på konsumtion och lånande, (ii) att åstadkomma en skattemässigt likvärdig behandling av arbetsinkomster och inkomster av kapital, samt (iii) motverka skatteplanering och skattefusk. Avsikten var att dessa mål skulle åstadkommas utan negativa fördelningspolitiska konsekvenser (Regeringens proposition 1989/90:110, sid. 294).

reformen innebar att en enhetlig inkomstskatt om 20 procent infördes på den del av den beskattningsbara inkomsten som översteg skiktgränsen för statlig skatt, vilket medförde att marginalskatten minskade med 14 procentenheter för en genomsnittlig industriarbetarlön och med 22 procentenheter för en genomsnittlig tjänstemannalön mellan 1989 och 1991 (SOU 1995:104, sid. 50). Bakom dessa genomsnittliga siffror döljer sig dock stora variationer mellan individer i olika inkomstlägen. Mellan 1985 och 1992 minskade marginalinkomsten som en konsekvens av förändringar i inkomstskatter och avdrag för individer i den 25:e percentilen med mellan 0,6 och 6,8 procent beroende på hushållstyp, medan marginalinkomsten för individer i den 75:e percentilen ökade med mellan 30 och 40 procent beroende på hushållstyp (Agell m.fl. 1998: 115).26

Efter skattereformen 1990/1991 har det skett en ökning av marginalskatterna för de flesta inkomsttagare fram till slutet av 1990-talet. Mellan 1995 och 1998 fanns det en s.k. värnskatt i form av en temporär höjning av den statliga inkomstskatten från 20 till 25 procent. 1999 togs denna värnskatt bort och ersattes av det system som finns idag där den statliga inkomstskatten tas ut i två skikt. Dessa höjningar har gjort att marginalskatten i slutet av 1990-talet var högre i de flesta inkomstlägen än de var omedelbart efter skattereformen (Figur 3).27 Den andel av befolkningen som betalar statlig inkomstskatt har också ökat med cirka 5 procentenheter under slutet av 1990-talet (Riksskatteverket 1999:48). De allmänna egenavgifter som införts under 1990-talet har dock haft mindre marginaleffekter eftersom de är avdragsgilla, vilket medför att deras genomslag blir mindre än avgiftssatsen.

26 För att få fram den 25:e percentilen rangordnar vi först alla hushåll efter inkomst, och den 25:e percentilen motsvarar den inkomst i fördelningen där 75 procent av hushållen har högre inkomst och 25 procent lägre inkomst. 27 Med början år 2000 inleddes en skattereform som innebär att löntagare och andra med pensionsgrundande inkomst kompenseras för effekterna av den allmänna pensionsavgiften, vilket lett till en sänkning av marginalskatten för de flesta inkomsttagare.

Figur 3. Marginalskatter vid olika inkomstskikt 1991 och 1999

De genomgripande förändringar av skattesystemet som skattereformen 1990/1991 innebar har generat en lång rad studier som försökt uppskatta dessa förändringars inverkan på individers eller hushålls arbetsutbud, där de flesta studier har fokuserat på marginalskatternas inverkan på antalet arbetade timmar. Den teoretiska utgångspunkten för dessa empiriska studier är att individer eller hushåll antas välja den arbetstid som genererar mest nytta (för en presentation av denna modell, se Gustafsson & Klevmarken 1993; Agell m.fl. 1998). Nytta erhålls dels av konsumtionen av fritid, och dels av den konsumtion av varor och tjänster som blir möjlig genom inkomsterna från arbete. Kombinationen av möjliga val av konsumtion av varor och tjänster respektive fritid beror på individens eller hushållets nettoinkomst, och dessa möjliga val kallas för individens budgetmängd.

Eftersom marginalskatten varierar med inkomsten är budgetmängden olika i olika inkomstskikt, närmare bestämt är budgetmängden linjär inom inkomstintervall men lutningen är olika mellan dessa inkomstintervall.28 Hur mycket arbetstid som indivi-

28 Förekomsten av transfereringar och avgifter som varierar med inkomsten (t.ex. social- och bostadsbidrag och daghemsavgifter) och som vid sidan av inkomstskatten påverkar omvandlingen av individers bruttoinkomst till disponibel inkomst eller konsumtionsförmåga

0 10 20 30 40 50 60

5 0 0 0 0

1 0 0 0 0 0

1 5 0 0 0 0

2 0 0 0 0 0

2 5 0 0 0 0

3 0 0 0 0 0

3 5 0 0 0 0

4 0 0 0 0 0

Bruttoinkomst

Pro cen t

1991

1999

den eller hushållet väljer att arbeta beror dels på budgetmängden och dels på hur den relativa nyttan av fritid respektive arbete värderas. Arbete värderas inte som något positivt i sig, utan den nytta som individen erhåller från arbete kommer från de varor och tjänster individen kan köpa med sin löneinkomst. Däremot värderas fritid som något positivt i sig.

I denna typ av modell kan effekten på arbetsutbudet av en förändring i marginalskatten delas upp i en substitutionseffekt och en inkomsteffekt. Substitutionseffekten innebär att en sänkning av marginalskatten (vilket är samma sak som en ökning av marginallönen) gör det dyrare att konsumera fritid, eftersom priset på fritid är inkomsten från den mängd arbete som går förlorad när man inte arbetar.29 Substitutionseffekten medför alltså att individers arbetsutbud ökar om deras marginallön ökar eftersom de kommer att ersätta (substituera) fritid med arbete – det blir helt enkelt förhållandevis mer lönsamt att arbeta.

Inkomsteffekten innebär att en sänkning av marginalskatten medför att människors konsumtionsmöjligheter ökar vid en given arbetsinsats. Frågan i detta sammanhang är om fritid är en normal ”vara”, dvs. någonting som människor väljer att konsumera mer utav om deras inkomst ökar. Om så är fallet kommer en skattesänkning att innebära att människor både vill arbeta mer (substitutionseffekten) och arbeta mindre (inkomsteffekten) som en konsekvens av att deras inkomst ökar. Om däremot fritid inte är en normal vara, dvs. någonting som människor väljer att inte konsumera mer utav om deras inkomst ökar, kommer både inkomst- och substitutionseffekten att verka i samma riktning, mot att individen ökar sitt arbetsutbud. Det faktum att inkomst- och substitutionseffekten kan verka i motsatt riktning gör det till en empirisk fråga i vilken mån en sänkning av marginalskatten ökar eller minskar individers arbetsutbud.30 Det teoretiska ramverket utesluter alltså inte att högre marginalskatter kan leda till ett ökat arbetsutbud.

Detta teoretiska ramverk kan modifieras på olika sätt. Det faktum att beslut om arbetsutbud ofta fattas gemensamt inom familjen har inkorporerats på i huvudsak två olika sätt i dessa

gör att individers budgetmängd får ett betydligt mer komplicerat utseende. Dessa s.k. ’marginaleffekter’ kommer att behandlas mer utförligt i senare avsnitt. 29 Vid beräkningen av substitutionseffekten antar man att individens inkomst minskar så att individen är kvar på samma välfärdsnivå (eller har samma nytta) som före förändringen i marginallönen. 30 Noteras bör att denna grundläggande arbetsutbudsmodell bygger på att individer faktiskt känner till sin egen budgetbegränsning och sin marginalskatt.

modeller. I enklare modeller har man låtit makens/makans inkomst ingå i de ”övriga inkomster” som vid sidan av arbetsinkomsten bestämmer en individs budgetmängd. I många familjer läggs dock familjens samlade resurser samman till en gemensam budget. Detta har man försökt fånga i modeller där förändringar i marginalskatten för en individ i hushållet får inkomst- och substitutionseffekter på övriga medlemmar i hushållet. Det kan även tänkas att medlemmarna i en familj är i konflikt med varandra angående hur familjens resurser skall fördelas, vilket i sin tur kan få effekter på individers arbetsutbud.

Standardmodellen har heller inte någon tidsdimension. Det finns dock modeller (s.k. livscykelmodeller) där man antar att individer maximerar nyttan över hela sin livstid. I dessa modeller definieras individers nytta som en funktion av konsumtion och fritid i samtliga perioder av livet, något som begränsas av deras sammanlagda inkomst under hela sin livstid. I denna typ av modell blir individers beslut om sitt arbetsutbud en komplex funktion av både nutida och förväntade framtida inkomster, vilka bl.a. beror på storleken på förväntade framtida löneinkomster, skatter och transfereringar. I ett livscykelperspektiv kommer även andra val än valet mellan fritid och arbete att bli centrala, kanske mest intressant i detta sammanhang är individers investeringar i utbildning.

Skattereformen 1990/1991 innebar som sagt stora förändringar i skattesystemet och i marginalskatterna, och borde därför utgöra ett idealiskt sammanhang för att testa teorier om skattesystemet inverkan på individers beteende och deras arbetsutbud. Genom att jämföra individers beteende (arbetsutbud) före och efter de incitamentsförändringar som skattereformen innebar, skulle man kunna få en uppfattning om vilken betydelse förändringar i skattesystemet har för individers beteende (arbetsutbud). Olyckligtvis sammanföll dock tidpunkten för denna skattereform med den ekonomiska krisen och uppgången i arbetslöshet i början av 1990talet, vilket gör det mycket svårt att isolera effekterna av skattereformen från effekterna av den vikande konjunkturen och därigenom erhålla precision i de empiriska skattningarna av reformens effekter på individers arbetsutbud.31

31 Dessutom är en viktig fråga om skattereformen och den ekonomiska krisen skall behandlas som två isolerade fenomen; skattereformen var underfinansierad, och en viktig del i de dynamiska effekter som skulle råda bot på denna underfinansiering var de ökade skatteintäkter som skulle bli resultatet av att individer ökade sitt arbetsutbud.

En alternativ strategi för att i någon mån ”rensa ut” effekterna av den ekonomiska krisen som sammanföll med skattereformen är att på basis av empirisk data från tiden före skattereformen uppskatta hur individer reagerar på förändringar i skattesystemet, och sedan sammanfatta de incitamentsförändringar som skattereformen 1990/1991 medförde. Genom att applicera uppskattningarna av beteendereaktionerna från tiden före skattereformen på de incitamentsförändringar som skattereformen innebar kan man sedan i viss mån neutralisera effekterna av den ekonomiska krisen. Man bör dock vara på det klara med att denna typ av simulering inte mäter de faktiska effekterna på arbetsutbudet av skattereformen.

För den grupp som studerats mest, gifta kvinnor och män i åldern 20–55 år, pekar en majoritet av studierna på att arbetsutbudet (i termer av antalet arbetade timmar) ökade som en konsekvens av skattereformen men att storleken på dessa effekter är relativt små. För män är effekterna i storleksordningen att en ökning av nettolönen med en procent ökade deras arbetsutbud med 0,1 procent, medan storleken på effekterna för kvinnor i ett flertal studier är något större men också varierar mer mellan olika studier.32 Agell m.fl. (1998; se även SOU 1996:117) gör bedömningen att skattereformen sammantaget ökade arbetsutbudet med ett par procent, och att effekterna var störst för individer som arbetar full tid.33 För individer med låg inkomst och/eller som arbetade deltid var effekterna betydligt mindre och ibland till och med i motsatt riktning. Givet att sänkningen i marginalskatt var störst för individer i den övre delen av inkomstfördelningen är dessa resultat inte förvånande. Beslut att delta i arbetskraften eller inte påverkades troligen mycket lite av skattereformen (Agell m.fl. 1998: 115). Det har också visat sig att resultaten, särskilt för vissa grupper i befolkningen, är känsliga för vilka tekniker som används för att beräkna individers förändrade arbetsutbud i samband med skatteförändringar (se t.ex. Ackum Agell & Apel 1991; Gustafsson och Klevmarken 1993).

Det finns också studier som motsäger eller åtminstone modifierar denna bild; bl.a. fann Aronsson & Palme (1994) i en

32 För ett urval av studier som studerat skattereformens effekt på arbetsutbudet, se Gustafsson och Klevmarken 1993; Ackum Agell & Meghir 1995; Aronson & Walker 1995; Hansen 1996; Agell m.fl. 1998. Se också Agell m.fl. (1995:271) för en förteckning över de utvärderingsrapporter av skattereformen som publicerats. 33 Noteras bör att dessa siffror refererar till försöken att uppskatta den isolerade effekten av skattereformen. Sammantaget minskade antalet arbetade timmar (per vecka) med nära sex procent mellan 1990 och 1992 (AKU, SCB).

modell med gifta par, där båda makarnas arbetsutbud bestäms gemensamt, att kvinnor tenderar att minska sitt arbetsutbud då maken ökar sitt. Detta tyder på att i den mån kvinnor hade en partner med hög inkomst, som genom skattereformen fick en stor marginalskattesänkning, kan det ha varit rationellt för hushållet att mannen ökade sitt arbetsutbud medan kvinnan, som en konsekvens av mannens ökade marginallön, minskade sitt arbetsutbud och i ökad grad övergick till hushållsproduktion.

De flesta studier, vilket även inkluderar de studier som undersökt effekterna av skattereformen, tyder på att arbetsutbudet är relativt okänsligt för skatteförändringar. Som påpekats är det teoretiska ramverk som de flesta av dessa studier bygger på inte heller entydigt när det gäller effekten på arbetsutbudet av skatteförändringar. Man ska även komma ihåg att det finns andra faktorer vid sidan av skatt på arbete som styr individers arbetsutbud. Till exempel är familjepolitiska institutioner (i form av t.ex. barnomsorg) viktiga för möjligheten för många föräldrar att förena yrkesrollen med föräldrarollen. Sänkta marginalskatter kommer antagligen att ha en liten effekt på föräldrars arbetsutbud om inte familjepolitiska institutioner ger dem en möjlighet att svara på dessa incitamentsförändringar. Dessutom är det viktigt att påpeka att många individer har begränsade möjligheter att fritt välja den mängd tid de vill lägga på sitt arbete. Dels måste deras arbetskraft efterfrågas, och dels är det få typer av anställningar som tillåter ett helt fritt val av arbetstid.

5.4. Marginaleffekter – exemplet barnfamiljer

I tidigare avsnitt har vi beskrivit incitamentsstrukturens utseende och förändringar och diskuterat forskning som analyserat effekterna på främst arbetsutbudet av enskilda socialförsäkringsprogram samt skattesystemet. Vi har då inte tillräckligt beaktat det faktum att dessa system många gånger samverkar med varandra, och att välfärdssystemet i sin helhet utgörs av ett komplicerat lapptäcke av system med olika regler. Det är rimligt att tänka sig att inkomströrligheten för dem med lägst inkomster främst kommer att bero på valet mellan att arbeta eller inte arbeta alls eller att gå upp i arbetstid från del- till heltid. Det är också rimligt att anta att sådana beslut inte enbart, eller ens huvudsakligen, påverkas av hur progressiv inkomstskatten är eller hur hög ersättningsnivån är för olika

socialförsäkringsförmåner, utan att individer och hushåll i samband med denna typ av beslut kommer att väga in storleken på den bruttolön de erhåller från sitt arbete och hur denna bruttolön påverkar storleken på såväl nuvarande som framtida skatter, avgifter och socialförsäkringsförmåner samt eventuella inkomstprövade bidrag såsom bostadsbidrag och socialbidrag.

Den samlade effekten av skatter, avgifter och transfereringar på en individs eller ett hushålls inkomstökning brukar kallas för marginaleffekt. Marginaleffekt mäter i vilken utsträckning en förändring av bruttoinkomsten leder till förändrad disponibel inkomst eller konsumtionsförmåga, och tar (i princip) i beaktande alla förändringar i skatter, avgifter och transfereringar som denna ökning i bruttoinkomsten ger upphov till. För att ta ett konkret exempel: om ett hushåll av en inkomstökning på 100 kronor får betala 30 kronor i kommunalskatt, 4 kronor i olika avgifter (t.ex. barnomsorgsavgift) och får minskade bidrag (t.ex. bostadsbidrag) med 12 kronor blir marginaleffekten 46 procent (30+12+4/100=0,46).

För bidrag, skatter och avgifter som inte förändras med inkomsten är marginaleffekten lika med noll; för barnfamiljer är barnbidraget 950 kronor per barn och månad oavsett föräldrarnas inkomst. Det är därför skatter, avgifter och transfereringar, relaterade till individens eller hushållets inkomst, som ger upphov till marginaleffekter. Om skatter och avgifter ökar och/eller bidrag minskar, då en individs eller ett hushålls inkomst ökar, kommer den ekonomiska belöningen av arbete, och därmed de ekonomiska incitamenten att öka arbetsutbudet, att vara mindre än om dessa skatter, avgifter och bidrag inte vore inkomstrelaterade.

I Sverige finns ett antal skatter, avgifter och bidrag som varierar med individernas eller hushållens inkomst, och under 1990-talet är det framför allt de marginaleffekter som drabbar barnfamiljer som tilldragit sig störst intresse (se t.ex. Ds 1991:66; Ds 1992:25; SOU 2001:24). Detta beror på att barnfamiljer är överrepresenterade i många av de välfärdssystem där storleken på transfereringar eller bidrag är beroende av hushållets inkomst. Utöver den skatt på arbete som barnfamiljer (liksom alla hushåll) betalar, är barnfamiljer de huvudsakliga mottagarna av de inkomstrelaterade bostadsbidragen. Ett förhållandevis stort antal hushåll med barn (främst ensamstående mödrar) är även mottagare av socialbidrag. Storleken på underhållsstöd och avbetalningar av studiemedel är också beroende av inkomst, vilket kan bidra till de marginaleffekter barnfamiljer möter. Dessutom är avgifterna till barnomsorgen i en

överväldigande majoritet av kommunerna beroende av såväl föräldrarnas inkomst som den tid barnen tillbringar inom barnomsorgen. Men barnfamiljer är också en grupp i samhället där man kan förvänta sig att det finns ett relativt stort utrymme att öka arbetsutbudet, även om variationerna i detta avseende naturligtvis är betydande inom denna grupp.

Vad kan vi då säga om marginaleffekterna för barnfamiljer? Vi har i tidigare avsnitt avhandlat incitamentsförändringar i inkomstskattesystemet och viktiga delar av socialförsäkringssystemet under 1990-talet. När det gäller marginalskatten minskade denna för i stort sett alla grupper i samhället som en konsekvens av skattereformen 1990/1991, även om sänkningen var störst för dem med höga inkomster. För barnfamiljer generellt har denna sänkning troligen inneburit ökade incitament att öka arbetsutbudet, även om dessa incitamentsförändringar har varit relativt små för barnfamiljer med låga inkomster. Vi har också sett resultat som tyder på att i familjer, där ena parten (vanligtvis mannen) har en hög inkomst, kan sänkningarna av marginalskatten ha gett upphov till en omfördelning av arbetsutbud inom familjen i riktning mot att den med högst inkomst ökat sitt arbetsutbud medan den med lägst inkomst ökat sin andel av hushållsproduktionen.

I flertalet av socialförsäkringarna och arbetslöshetsförsäkringen är ersättningsnivåerna lägre i slutet av 1990-talet jämfört med vad de var i början av decenniet. Dessutom har det faktum att de maximala ersättningsnivåerna inte justerats uppåt i takt med löneutvecklingen gjort att skillnaden mellan den faktiska och den formella ersättningsnivån har ökat för flertalet individer. Detta tyder på att den ekonomiska kompensation som individer erhåller från transfereringssystemet i händelse av sjukdom eller arbetslöshet generellt sett har minskat under 1990-talet. Viktigt att påpeka i detta sammanhang är också att det i det svenska socialförsäkringssystemet finns starka incitament att delta i arbetskraften och arbeta heltid, eftersom förmånerna i socialförsäkringssystemet är starkt relaterade till individers inkomst.

När det gäller bostadsbidragen innebar skattereformen 1990/1991 att hushållen fick bära en större andel av bostadskostnaderna, bl.a. genom ökad fastighetsbeskattning, minskade skatteeffekter av ränteavdrag och minskade räntebidrag. De kraftigt ökade boendekostnaderna, som framför allt drabbade hyreshussektorn, parerades delvis genom en kraftig ökning av bostadsbidragen, bl.a. ökade det maximala bostadsbidraget med cirka 55 procent

(SOU 2001:24). Skattereformen och den allmänt försämrade samhällsekonomin innebar att både utgifterna och antalet bidragshushåll ökade kraftigt under 1990-talets första hälft; som framgår av Tabell 5 ökade antalet bidragshushåll med cirka 25 procent mellan 1992 och 1996.

En omläggning av bostadsbidragen trädde ikraft den 1 juli 1996 med syfte att vända kostnadsutvecklingen och stärka kostnadskontrollen (Regeringens proposition 1995/96:186). Denna omläggning innebar bl.a. ett nytt inkomstprövningssystem, en begränsning av den bidragsgrundande bostadsytan, införandet av individuella inkomstgränser för makar och sambor samt att förmögenhetsprövning återinfördes. Under senare delen av 1990-talet minskade antalet bidragshushåll, vilket delvis förklaras av dessa regelförändringar men också av att hushållen har ökat sina inkomster, medan varken inkomst- eller hyresgränserna för bostadsbidrag har förändrats. Eftersom det främst är hushåll bestående av ensamstående föräldrar som har höga bostadskostnader i kombination med låga inkomster (Turner 2000), har bostadsbidragen alltmer kommit att fungera som ett ekonomiskt stöd för denna grupp; som framgår av Tabell 5 var det nästan två tredjedelar av bidragshushållen som 1999 tjänade mindre än 160 000 kronor om året.

Tabell 5. Andel bidragshushåll efter hushållstyp 1992–2000, storlek på bostadsbidrag 2000 samt andel bidragshushåll efter inkomst 1999

Andel bidragshushåll efter hushållstyp Bostadsbidrag (kr./månad) efter årlig inkomst (kr.) år 2000

a

Andel bidragshushåll efter inkomst (tusen kr.) år 1999

1992 1994 1996 1998 2000 50 000 150 000 250 000

Sambo/gift 1 barn

9,0 9,4 9,1 7,0 5,8 2 200 600 0 0 9,8

Sambo/gift 2 barn

17,0 18,6 17,4 11,3 8,2 2 700 1 200 500 1-40 6,8

Sambo/gift 3 el. fler barn

21,1 22,4 21,5 14,8 12,1 3 100 1 500 800 40-80 7,4

Ensamst. 1 barn

30,1 24,8 24,9 29,7 31,1 2 500 1 600 0 80-120 14,3

Ensamst. 2 barn

17,0 17,5 18,8 25,0 18,2 2 700 2 100 500 120-160 26,0

Ensamst. 3 el. fler barn

5,9 7,3 8,3 12,1 14,6 3 100 2 500 800 160-200 21,4

Totalt antal bidragshushåll (1000-tal)

289 371 362 256 206 - - - > 200 14,2

a Bostadsbidragen är beräknade för en bostadsyta på 85 m2 och en hyra på 5 000 kronor per månad. För gifta/sambo antas bara en person ha en inkomst för hushåll som tjänar 50 000 respektive 150 000 kronor per år, medan i hushåll med en inkomst på 250 000 kronor per år antas ena parten tjäna 150 000 kronor medan den andra parten antas tjäna 100 00 per år Källa: RFV 2001c; egna beräkningar

Att bostadsbidragen innebär marginaleffekter framstår med all tydlighet av Tabell 5; en ökning av inkomsten innebär en minskning av bostadsbidraget vilket minskar det ekonomiska utbytet av att t.ex. gå upp i arbetstid. Det framgår också att det främst är de ekonomiskt svaga hushållen som drabbas av dessa marginaleffekter (se även SOU 2001:24).

Hur storleken på de marginaleffekter bostadsbidragen ger upphov till har förändrats under 1990-talet är det dock svårare att uttala sig om. Det är i detta sammanhang viktigt att skilja mellan marginaleffekternas utveckling över tid vid en given inkomst och

hur stor del av befolkningen som drabbas av dessa marginaleffekter. Eftersom reglerna för bostadsbidrag i princip har varit oförändrade under senare delen av 1990-talet har marginaleffekterna vid en given inkomst under denna period varit i stort sett oförändrade. Att färre hushåll kvalificerar sig för bostadsbidrag innebär dock att de marginaleffekter som bostadsbidragen ger upphov till under 1990-talet fått konsekvenser för ett allt mindre antal hushåll. Denna utveckling har ytterligare förstärkt bilden av att bostadsbidrag främst utgör en inkomstförstärkning för hushåll med låga inkomster, vilket innebär att det främst är denna grupp som också drabbas av de marginaleffekter bostadsbidraget ger upphov till.

En starkt bidragande orsak till de marginaleffekter som barnfamiljer möter är de avgifter som finns inom den kommunala barnomsorgen, där marginaleffekterna främst uppstår genom att avgifterna är inkomst- och/eller tidsrelaterade. Barnomsorgsavgifterna har generellt sett ökat under 1990-talet, vilket illustreras i Tabell 6 för ett antal typfamiljer. Som visas av denna tabell är dock variationen i barnomsorgsavgifternas storlek och avgiftssystemets konstruktion mellan olika kommuner betydande, vilket gör det mycket svårt att ge en generell bild av storleken på de marginaleffekter som dessa avgifter ger upphov till. Exempelvis visar Skolverkets kartläggning av avgifterna inom barnomsorgen 1999 (Skolverket 1999) att det skiljer så mycket som 620 procent mellan kommunen med lägst respektive högst avgift för en lågavlönad ensamstående förälder med ett barn i förskola 46 timmar i veckan (skillnaden i årsavgift är 24 400 kronor). För en medelinkomstfamilj med två barn där båda föräldrarna yrkesarbetar och där barnen är i förskola 40 timmar i veckan är skillnaden 270 procent mellan kommunen med lägst respektive högst avgift (skillnaden i årsavgift är 31 700 kronor).

Tabell 6. Barnomsorgsavgifternas utveckling 1996–1999 för olika typfamiljer

Vistelsetid

(timmar)

Bruttoinkomst

1996

Bruttoinkomst

1999

Ökning av avgift i

procent 1996-1999a

Kommunal variation

i avgiftsökningb

Ensamst. 2 barn 40

12 000

13 150

13

5-38

Ensamst. 1 barn 46

13 100

14 550

12

4-28

Sambo 2 barn 40

29 300

32 900

16

6-30

Sambo 2 barn 46

39 300

44 100

15

0-34

a Medelvärde för 256 kommuner b De 10 kommunerna med högst respektive lägst avgiftsökningar är ej medtagna i beräkningen. Källa: Skolverket 1999

Inte bara de genomsnittliga barnomsorgsavgifterna har ökat under 1990-talet, utan även det antal kommuner som använder någon form av inkomstrelatering. Skolverket (1999:9) uppger att cirka 75 procent av kommunerna tillämpade någon form av inkomstrelatering i början av 1990-talet, motsvarande siffra 1999 var runt 90 procent. I de flesta kommuner finns dock en begränsning för den högsta avgift som kan tas ut, antingen i form av ett inkomsttak (över vilket inte barnomsorgsavgifter tas ut) eller i form av en maximal avgift.

Alltfler kommuner har under 1990-talet kopplat avgifternas storlek till barnens vistelsetid. År 1991 hade en majoritet av kommunerna en tvådelad taxa med en avgift för heltidsvistelse och en annan för deltidsvistelse. Endast cirka 15 kommuner hade en avgiftskonstruktion med fler än två tidsintervall. År 1999 hade nära 250 kommuner fler än två tidsintervall för förskolan och cirka 185 kommuner hade fler än två tidsintervall för fritidshem. Även den mest långtgående formen av tidsrelatering, timtaxa, har ökat markant under 1990-talet (Skolverket 1999).

Kartläggningar som gjorts visar också att marginaleffekterna av barnomsorgsavgifter främst kommer via ökade vistelsetider för barnen, snarare än via högre inkomster för föräldrarna (se t.ex. Ds 1999:53). Detta innebär att marginaleffekterna är större vid en övergång från arbetslöshet eller en position utanför arbetskraften till arbete eller vid en övergång från deltid till heltid, än vid en ökning av inkomsten och oförändrad arbetstid.

De totala marginaleffekter som barnfamiljer möter utgörs av en komplex interaktion mellan hur en inkomstökning påverkar de

skatter och avgifter ett hushåll betalar och de transfereringar det erhåller. Förutom de system vi gått igenom ovan kommer t.ex. storleken på socialbidrag att påverkas av förändringar i bruttoinkomsten. Eftersom socialbidraget trappas av proportionerligt med inkomstökningen (en krona mer i löneinkomst minskar socialbidraget med en krona) är marginaleffekten för socialbidrag 100 procent. Även t.ex. återbetalning av studielån och storleken på underhållsstöd påverkas av förändringar i inkomsten. Utsträcks analysperioden över en längre tidsperiod kommer en förändring i nuvarande inkomst även att påverka framtida inkomster från t.ex. de delar av socialförsäkringssystemet där förmånernas storlek beror på tidigare inkomst (t.ex. arbetslöshetsersättning, sjukersättning och ålderspension). Eftersom både kommunalskatt och framför allt barnomsorgsavgifter uppvisar betydande regionala skillnader kommer även bostadsort att påverka storleken på marginaleffekterna.

Även om det är lätt att definiera marginaleffekter (den ökning i skatter och avgifter och den minskning i transfereringar som blir resultatet av en inkomstökning) är det svårare att empiriskt beräkna dessa. I huvudsak tre olika metoder har använts i detta sammanhang. Den första metoden är att beräkna marginaleffekterna för olika typfamiljer, på liknande sätt som i exemplet ovan. Problemet med detta angreppssätt är representativiteten, dvs. varje hushålls ekonomiska situation är i stort sett unik vilket gör att dessa typfall inte kommer att fånga komplexiteten i den ekonomiska situation som olika hushåll möter. T.ex. visar ESO-studien Lönar sig arbete (Ds 1997:73) att de mycket höga marginaleffekter som ofta visas med denna typ av enkla typfallsberäkningar inte är statistiskt vanliga.

Den andra metoden är en simuleringsansats där utgångspunkten är de skatter, avgifter och transfereringar som ett representativt urval hushåll av befolkningen betalar och erhåller ett visst år. Sedan antar (simulerar) man att dessa hushåll får en inkomstökning av en viss storleksordning och räknar sedan ut hur mycket av denna inkomstökning som avgår i skatter och avgifter samt minskade bidrag och transfereringar. Nackdelen med denna ansats är dels att beräkningen av den absoluta storleken på marginaleffekterna är känslig för hur stor inkomstökning man antar att hushållen får, dels att en sådan beräkning av marginaleffekter över tid kommer att återspegla såväl förändringar i själva incitamentsstrukturen som demografiska och ekonomiska förändringar. En viss hushållstyp

kan möta samma incitamentsstruktur (dvs. samma uppsättning regler för skatter, avgifter och transfereringar) för två år, men om denna hushållstyp i genomsnitt får ökad inkomst mellan dessa båda år kommer den genomsnittliga storleken på de inkomstskatter och barnomsorgsavgifter denna hushållstyp betalar att öka. I en sådan situation kommer denna typ av simuleringsansats att visa att marginaleffekterna ökat trots att incitamentsstrukturen varit oförändrad.

Det tredje sättet är att mäta de faktiska marginaleffekter som individer möter, dvs. i ett representativt urval av befolkningen som man följer över tid undersöka hur förändringar i inkomsten för dessa individer påverkar de skatter, avgifter och transfereringar de betalar och erhåller. Denna metod ställer dock stora krav på de data som används vid beräkningarna (detaljerade uppgifter om inkomster, skatter och avgifter måste finnas över en längre period), och dessutom kan det vara svårt att isolera marginaleffekterna från andra förändringar i individers omgivning.

Kan vi då säga något om hur stora marginaleffekterna för barnfamiljer är och hur de har förändrats under 1990-talet? I Tabell 7 återges resultatet av ett försök att beräkna marginaleffekternas storlek för ett antal hushållstyper. Resultaten i denna tabell följer i stort sett simuleringsansatsen ovan, vilket innebär att man antagit att alla personer i förvärvsaktiv ålder ökat sin arbetsinsats motsvarande ett värde om 12 000 kronor per år och sedan räknat hur stor andel av denna inkomstökning som de olika hushållstyperna fått behålla. Beräkningarna av marginaleffekterna avser det belopp som faller bort i inkomstskatt, pensionsavgift, barnomsorgsavgift, minskat bostadsbidrag och arbetsmarknadsstöd som en konsekvens av denna inkomstökning.

Tabell 7. Marginaleffekter 1996–2001 för olika familjetyper (procent)

Totala marginaleffekter Regelförändringars betydelse för marginaleffekternas förändring 1998-2001

Familjetyp 1996 1998 2001 Ensamstående utan barn 53,5 51,8 44,7 Inkomstskatt

-2,8

Ensamstående 1 barn 66,8 65,0 57,5 Barnomsorgsavgift -0,2

Ensamstående 2 eller fler barn

69,7 66,2 58,6 Bostadsbidrag 0,1

Gifta/sambo utan barn 48,7 48,9 42,5 Socialbidrag

0,1

Gifta/sambo 1 barn

51,9 52,6 47,0 Underhållsstöd

0,0

Gifta/sambo 2 barn

53,7 53,6 47,5 Arbetsmarknadsstöd 0,0

Gifta/sambo 3 eller fler barn

57,1 55,5 49,5 Totalt

-2,9

Samtliga 53,2 52,2 47,7

Som synes har marginaleffekterna sjunkit för alla hushållstyper, speciellt mellan 1998 och 2001. Vi kan också se att denna utveckling i högre grad är ett resultat av ekonomiska och demografiska förändringar än förändringar i incitamentsstrukturen – av minskningen av de genomsnittliga marginaleffekterna på 6,7 procentenheter mellan dessa båda år svarar ekonomiska och demografiska förändringar för 3,8 procentenheter. Den regelförändring som haft störst effekt på marginaleffekterna mellan 1998 och 2001 är förändringar i inkomstskatten, där en skattereduktionen för den allmänna pensionsavgiften införts. För de system som skapar de stora marginaleffekterna för barnfamiljer, nämligen bostadsbidragen, barnomsorgsavgifterna och socialbidragen, har marginaleffekterna emellertid varit i stort sett oförändrade under slutet av 1990-talet.

Väl så intressant som utvecklingen över tid är de skillnader i marginaleffekter som finns mellan olika grupper eller hushållstyper. Tabell 7 visar dels att barnfamiljer har högre marginaleffekter än hushåll utan barn, men framför allt att ensamstående med barn är den grupp i samhället som möter de högsta marginaleffekterna. Denna slutsats stämmer också väl överens med andra studier (se t.ex. Riksskatteverket 1999; SOU 2001:24).

Kommittén Välfärdsbokslut har tidigare påvisat de ensamstående mödrarnas utsatta ekonomiska situation och sämre förankring på arbetsmarknaden relativt andra grupper i samhället (Gähler 2001). I den mån utbudsfaktorer spelar en roll i detta sammanhang framstår de höga marginaleffekterna som en viktig faktor för att förklara de ensamstående mödrarnas situation. Noterbart i detta sammanhang är dock att mycket få studier försökt uppskatta de sammanlagda marginaleffekternas betydelse för denna grupps arbetsutbud. För att få en heltäckande förståelse av de ensamstående mödrarnas situation på arbetsmarknaden är det dessutom nödvändigt att också belysa efterfrågesidan på denna marknad. Det vill säga, i vilken mån beror de ensamstående mödrarnas svaga ställning på arbetsmarknaden på att denna grupps arbetskraft av olika orsaker efterfrågas i mindre utsträckning än andra gruppers?

5.5. Sammanfattande diskussion

Syftet med detta kapitel har varit att beskriva incitamentsstrukturens utseende och förändring inom centrala delar av det svenska välfärdssystemet under 1990-talet samt att ge en överblick över vad forskningen har att säga om vilken effekt denna incitamentsstruktur haft på individers beteende, och främst då deras arbetsutbud.

Gällande incitamentsstrukturens utseende och förändring har vi funnit att incitamenten för arbete sannolikt har ökat i arbetslöshets- och sjukförsäkringen, inklusive de program som finns för långvarigt sjuka. Dessa förändringar kan till stora delar tillskrivas de sänkningar i ersättningsnivåerna som skett under 1990-talet. Det faktum att inkomstgränserna (de s.k. ”taken”) i flertalet transfereringssystem inte justerats upp i takt med löneökningarna under 1990-talet gör också att den faktiska ersättningsnivån från de offentliga systemen varit lägre än den formella för en stor, och allt större, andel löntagare. Traditionellt innehåller också det svenska socialförsäkringssystemet starka incitament till arbete då transfereringarna i dessa system är starkt knutna till lönearbete. Värt att notera i detta sammanhang är den paradox som kan uppkomma genom nedskärningar i transfereringssystemet: då transfereringsprogram blir mindre generösa, minskar också incitamenten att genom arbete kvalificera sig för dem.

När det gäller skattesystemet har vi i detta kapitel endast behandlat inkomstskatternas förändring under 1990-talet. Skattereformen 1990/1991 kan sägas utgöra ett trendbrott i och med att marginalskatterna sänktes för flertalet löntagare, och speciellt då för dem med högre inkomster. Sedan dess har emellertid marginalskatterna höjts för de flesta inkomsttagare, dels beroende på införandet av egenavgifter och dels beroende på en höjning av den statliga inkomstskatten och att allt fler löntagare tvingats betala denna skatt. Med början år 2000 inleddes dock en skattereform som innebär att löntagare och andra med pensionsgrundande inkomst kompenseras av effekterna av den allmänna pensionsavgiften, vilket kommer att leda till en sänkning av marginalskatten för de flesta inkomsttagare.

Under 1990-talet har mycket intresse riktats mot de avgifter och transfereringar vars storlek beror på individens eller hushållets inkomst och som därigenom kan ge upphov till s.k. marginaleffekter. Vi har i detta kapitel främst riktat intresset mot de marginaleffekter, främst i form av bostadsbidrag och barnomsorgsavgifter, som barnfamiljer möter. När det gäller bostadsbidragen har inga genomgripande förändringar skett efter omläggningen av detta system 1996. Under slutet av 1990-talet har de marginaleffekter detta system ger upphov till troligen varit relativt oförändrade vid en given inkomst. Det faktum att utvecklingen gått mot att färre hushåll mottar bostadsbidrag innebär dock att allt färre hushåll blivit utsatta för dessa marginaleffekter.

När det gäller barnomsorgsavgifterna är det svårt att ge en allmän bild av utvecklingen, mycket beroende på de stora lokala skillnader som finns i dessa avgifters utformning och storlek. Den ökade användningen av inkomst- och tidsrelaterade avgifter inom barnomsorgen pekar möjligen på att de marginaleffekter som kan uppkomma av dessa avgifter har ökat något under 1990-talet, och att dessa marginaleffekter snarare uppkommer via ökat nyttjande (i timmar) än ökad inkomst.

Den exakta storleken på de marginaleffekter som finns i välfärdssystemet, och hur storleken på dessa har förändrats över tid, är det svårare att få en uppfattning om. Det står dock klart att i slutet av 1990-talet är storleken på marginaleffekterna väsentligt olika för olika grupper i samhället. Speciellt utsatta grupper är i detta avseende barnfamiljer, och i synnerhet ensamstående föräldrar.

Ett sätt att minska de marginaleffekter som inkomstberoende transfereringar kan ge upphov till är att omvandla dessa till

generella transfereringar. Detta var en del av det förslag som Familjeutredningen lade fram för att minska marginaleffekterna av bostadsbidraget (SOU 2001:24).34 Även om det finns möjligheter att omvandla vissa av de transfereringar som idag är knutna till inkomst till generella bidrag, är det sannolikt att det kommer att finnas ett behov av någon form av riktade stöd till ekonomiska utsatta grupper i Sverige för överskådlig tid framöver.

I vår omvärld finns exempel på andra sätt att försöka minska de marginaleffekter som riktade ekonomiska transfereringar kan ge upphov till. Ett sådant exempel är den s.k. Earned Income Tax Credit (EITC) i USA, som skapades 1975 och riktar sig till individer med arbete och låga inkomster.35 Under 1990-talet har detta program expanderat i storlek och betydelse, och 1999 var nära 20 miljoner människor berättigade till EITC. EITC fungerar i korthet på följande sätt:36 för personer med låga inkomster ger varje intjänad dollar cirka 40 procent i skatteåterbäring på den federala skatt personen betalar upp till en viss brytpunkt, som 1999 var 9 540 dollar. Mellan denna brytpunkt och den övre brytpunkten, som 1999 var 12 460 dollar, erhåller personen en maximal återbäring på 3 816 dollar. Efter den övre brytpunkten, som ligger i nivå med den summa en person tjänar som arbetar heltid för den lagstadgade minimilönen, trappas återbäringen av i en takt av 21 procent per intjänad dollar tills EITC är utfasad vid en inkomst på 30 580 dollar. Om inkomsttagaren inte betalar någon federal inkomstskatt erhåller hon/han en kontant summa motsvarande storleken på EITC.

En omfattande litteratur har försökt utvärdera effekterna av EITC på arbetsutbudet, och mycket tyder på att denna reform haft en positiv effekt på vissa gruppers arbetsutbud, t.ex. ensamstående mödrar (se t.ex. Meyer och Rosenbaum 1999), men att effekterna inte är lika tydliga (och ibland även är i negativ riktning) för andra grupper (för en översikt av dessa studier, se Hotz och Scholz

34 Att olika välfärdspolitiska dimensioner kan vara i konflikt med varandra visas av Boverkets remissvar på Familjeutredningen (Boverket 2001). Där det poängteras att bostadsbidraget spelar en viktig roll för att hushåll med låga inkomster skall få möjlighet till en rimlig bostadsstandard, och att ett bostadsbidrag som riktas till hushåll med låga inkomster därmed har en viktig roll att spela om man vill förverkliga de bostadspolitiska målen att skapa förutsättningar för alla att bo i goda bostäder till rimliga kostnader. 35 Ett liknande system, kallat ” Working Families’ Tax Credit”, finns även i Storbritannien. 36 Siffrorna avser inkomsttagare med två barn och är hämtade från Hotz och Scholz (2001). Brytpunkter och den takt varmed EITC trappas av beror på inkomsttagarens familjesituation. I ett flertal stater finns också delstatliga EITC som komplement till det federala EITC.

2001). Kritiker har dessutom påpekat att även EITC medför marginaleffekter, speciellt för de inkomsttagare som befinner sig i den del av inkomstfördelningen då EITC börjar trappas ned. Det är också viktigt att komma ihåg att den fundamentalt olika utformningen av socialpolitiken och institutionerna på arbetsmarknaden i Sverige respektive USA gör att de resultat som erhållits angående effekterna av EITC inte automatiskt går att översätta till svenska förhållanden. I detta sammanhang kan nämnas att det i Sverige redan idag inom ramen för det s.k. introduktionsbidraget för nyanlända invandrare finns möjlighet för kommunerna att tillåta viss arbetsinkomst utan att bidraget reducerats fullt ut, dvs. utan att marginaleffekten blir 100 procent (Socialstyrelsen 1999). För närvarande är det emellertid frivilligt för kommunerna att utbetala introduktionsbidrag i stället för socialbidrag till nyanlända invandrare. Socialtjänstutredningen föreslår dock att detta ska bli obligatoriskt (SOU 1999:97).

När det gäller genomgången av litteraturen om incitamentsstrukturens betydelse för individers arbetsutbud visar det sig att de förväntade effekterna uppstår överlag, dvs. om exempelvis ersättningsnivåerna i en försäkring sjunker minskar också utnyttjandet av densamma. Det är dock stor osäkerhet i skattningarna av storleken på dessa effekter. Detta gäller i synnerhet inom arbetslöshetsförsäkringen där effekterna är svaga och ibland t.o.m. motsägelsefulla. När det gäller effekterna av sjukförsäkringssystemets utformning är det tydligt att åtminstone kortvarig sjukskrivning påverkas av kostnaden för frånvaro. Effekten av detta är dock nästan inte observerbar i den totala sjukfrånvarostatistiken p.g.a. den kraftiga ökningen av antalet långvariga sjukskrivningar under den senare delen av 1990-talet. Den långvariga sjukfrånvaron förefaller dessutom svår att påverka med förändrade ersättningsnivåer. Förtidspension tycks, å andra sidan, i viss mån kunna påverkas med ekonomiska incitament, men även här är effekterna mycket små.

Av de studier som analyserat skattereformens effekter pekar en majoritet på att arbetsutbudet ökade, men att effekterna återigen var små. Effekterna var tydligast för heltidsarbetande, medan de för deltidsarbetande och låginkomsttagare var betydligt mindre och i vissa fall t.o.m. i motsatt riktning.

På frågan hur den samlade effekten av skatter, avgifter och transfereringar påverkar individers arbetskraftsutbud har vi inte funnit några svar i den befintliga litteraturen. I och med att

beteendeeffekter identifierats för de övriga områden som behandlas i kapitlet är ändå en rimlig bedömning att vissa beteendeeffekter torde finnas även här. Det är trots detta förvånande att ett så livligt debatterat område som exempelvis ensamma mödrars möjligheter till förvärvsarbete endast utvärderats med fokus på incitamentsstrukturen medan beteendeeffekterna av denna förefaller i princip outforskade. Det framstår som en viktig uppgift för framtida forskning att utvärdera även den sidan av ekvationen.

Ett annat område där ytterligare forskning tycks viktig gäller efterfrågesidan på arbetsmarknaden. Det är svårt att värdera vad förändringar i framför allt arbetslöshetsförsäkring och skattesystem betyder för arbetskraftsutbudet utifrån modeller där efterfrågan på arbetsmarknaden inte inkluderas. Dessutom kommer förändringar på arbetsmarknaden att ha stora återverkningar på andra marknader. De flesta modeller som behandlar incitament och arbetsutbud kan därför sägas vara ”partiella partiella” analyser: det första partiella syftar på frånvaron av arbetsgivarnas beteende för arbetsutbudet, och det andra partiella syftar på frånvaron av effekter av förändringar på arbetsmarknaden på andra marknader i ekonomin (Atkinson 1993: 22). Det faktum att många studier bara behandlar utbudsfaktorerna på isolerade marknader gör att vi bör vara försiktiga med att formulera alltför långtgående policyrekommendationer på grundval av dessa analyser.

Ytterligare en kunskapslucka som kan identifieras utifrån genomgången i detta kapitel gäller de kortvariga sjukskrivningarnas utveckling under 1990-talet. Denna lucka är dock svårare att täppa till eftersom det saknas registerdata om de kortvariga sjukfallen fr.o.m. sjuklönereformens genomförande 1992. Det här gör att den form av detaljerad analys av kortvarig sjukskrivning som kunde göras och gjordes innan dess omöjliggjorts. Det är därför angeläget att Riksförsäkringsverket i framtiden ges möjlighet att på något sätt åter kunna införliva även de korta sjukfallen i sin statistikproduktion.

Ett genomgående resultat i kapitlet är således att en nedskärning i exempelvis en socialförsäkring kommer att leda till ett mindre utnyttjande av densamma. Det här betyder att minskade ersättningsnivåer kan reducera kostnaden för försäkringen på två olika sätt. Dels via en direkt effekt då varje enskild utbetalning blir mindre, dels via en indirekt effekt genom att utbetalningarna blir färre. Det kan därför framstå som att den här typen av nedskärningar är effektiva. Man bör dock beakta att de effekter på

beteendet som sådana åtgärder får är små. Exempelvis kan beteendeeffekterna definitivt inte förklara de stora svängningar vi kan observera när det gäller arbetslöshet och sjukfrånvaro under 1990-talet. Därtill måste läggas de ”parerande” effekter som avtalsförsäkringar kan ha på förändringar av ersättningsnivåerna. Det här kan ibland innebära att kostnadsbesparingar i den offentliga sektorn dyker upp som kostnadsökningar i avtalsförsäkringarna, vilket i sin tur talar för att incitamentsstrukturen och dess effekter bör analyseras sammanhållet för både social- och annan försäkring. Samtidigt bör nedskärningar i försäkringssystemen sättas i relation till de välfärdsförluster de kan ge upphov till. De allmänna försäkringarna utgör, i likhet med andra typer av försäkringar, en viktig resurs vars tillgänglighet med fog kan påstås vara en viktig del av människors allmänna välfärdsnivå. Detta gäller inte bara dem som kommer i direkt åtnjutande av förmånerna utan i minst lika hög grad alla dem som genom blotta vetskapen om systemen ges en större långsiktig trygghet och därmed också ett större handlingsutrymme.

Referenser

Ackum Agell, S. & M. Apel. 1991. Female Labour Supply and Taxes

in Sweden – a Comparison of Estimation Techniques. Working

Paper 1991:17. Uppsala: Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Ackum Agell, S., A. Björlund & A. Harkman. 1995.

”Unemployment Insurance, Labour Market Programmes and Repeated Unemployment in Sweden”. Swedish Economic Policy

Review 2(1):101–128.

Ackum Agell, S. & C. Meghir. 1995. Male Labour Supply in

Sweden: Are Incentives Important? Tax Reform Evaluation

Report No. 12, Ekonomiska Rådet. Agell, J., P. Englund & J. Södersten. 1995. ”Svensk skattepolitik i

teori och praktik”. Bilaga 1 till SOU 1995:104 (Skattereformen 1990–1991. En utvärdering). Stockholm: Fritzes. Agell, J., P. Englund & J. Södersten. 1998. Incentives and

Redistribution in the Welfare State. London: Macmillan.

Agell, J. 1999. ”Välfärdsstat, tillväxt och samhällsekonomisk

effektivitet”, i Calmfors, L. & M. Persson (red.), Tillväxt och ekonomisk politik. Lund: Studentlitteratur. Aghion, P., E. Caroli & C. García-Peñalosa. 1999. ”Inequality and

Economic Growth: The Perspective of the New Growth Theories.” Journal of Economic Literature, 37(4): 1615–1660. Alm, S. 2001. The Resurgence of Mass Unemployment. Studies on

Social Consequences of Joblessness in Sweden in the 1990s.

Stockholm: Institutet för social forskning avhandlingsserie nr. 53, Stockholms universitet. Andrén, D. 2001. Work, Sickness, Earnings, and Early Exits from the

Labor Market. An Emiprical Analysis Using Swedish Longitudinal Data. Göteborg: Ekonomiska studier nr. 107, Nationalekonomiska institutionen, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet.

Aronsson, T. & M. Palme. 1994. A Decade of Tax and Benefit

Reforms in Sweden – Effects on Labour Supply, Welfare and Inequality. Tax Reform Evaluation Report No. 3, Ekonomiska

Rådet. Aronsson, T. & J. R. Walker. 1995. ”Välfärdsstatens effekter på

arbetsutbudet”, i R. B. Freeman, B. Swedenborg & R. Topel (red.), Välfärdsstat i omvandling. Amerikanskt perspektiv på den svenska modellen. Stockholm: SNS förlag.

Arvidsson, M. 1999. Arbetslöshetsförsäkringen i praktiken. Rapport

från LO. Atkinson, A. B. & J. Micklewright. 1991. “Unemployment

Compensation and Labour Market Transitions: A Critical Review”. Journal of Economic Literature, 29(4):1679–1727. A. B. Atkinson. 1993. ”Work incentives”. I A. B. Atkinson & G. V.

Mogensen (red.), Welfare and Work Incentives. A North

European Perspective. Oxford: Clarendon Press.

Atkinson, A. 1999. The Economic Consequences of Rolling Back the

Welfare State. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press.

Bean, C. R. 1994. ”European Unemployment: A Survey”. Journal

of Economic Literature, 32(2):573–619.

Bénabou, R. 1996. Inequality and Growth. Working Paper 5658.

Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research. Björklund, A. & B. Holmlund. 1989. ”Effects of Extended

Unemployment Compensation in Sweden”, in B. Gustafsson and A. Klevmarken (red.), The Political Economy of Social

Security. Amsterdam: North-Holland.

Blanchard, O. J. & P. Diamond. ”Ranking, Unemployment

Duration and Wages”. Review of Economic Studies, 61: 417–434. Boverket. 2001. Remissvar till slutbetänkandet av Familje-

utredningen (SOU 2001:24), 2001-06-18.

Brose, P. 1995. Sickness Absence: An Empirical Analysis of the HUS-

Panel. Working paper Series 1995:12. Uppsala: Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Bäckman, O. 1992. ”Sjukfrånvaro och arbetslöshet – samband eller

skensamband?” Sociologisk forskning, nr. 4: 38–49. Bäckman, O. 1998. Longitudinal Studies on Sickness Absence in

Sweden. Stockholm: Institutet för social forskning avhandlingsserie nr. 34, Stockholms universitet.

Bäckman, O. 2001. ”Med välfärdsstaten som arbetsgivare –

arbetsmiljön och dess konsekvenser inom välfärdstjänsteområdet på 1990-talet”. I M. Szebehely (red.), Välfärdstjänster i omvandlig. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2001:52. Stockholm: Fritzes. Carling, K., P.-A. Edin, A. Harkman & B. Holmlund. 1996.

”Unemployment Duration, Unemployment Benefits, and Labour Market Programs in Sweden”. Journal of Public

Economics, 59:313–334.

Carling, K., P.-A. Edin & A. Vejsiu. 1998. Do Benefit Cuts Boost

Job Findings? Swedish Evidence from the 1990s. Working Paper 1998:8. Uppsala: Institutet för Arbetsmarknadspolitisk

Utvärdering (IFAU). Drago, R. & M. Wooden. 1992. “The Determinants of Labor

Absence: Economic Factors and Work Group Norms across Countries”. Industrial and Labor Relations Review, 45:764–778. Ds 1991:66. Marginaleffekter och tröskeleffekter – barnfamiljerna och

barnomsorgen. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO). Stockholm: Allmänna förlaget

Ds 1992:25. Fattigdomsfällor. Rapport till Expertgruppen för

studier i offentlig ekonomi (ESO). Stockholm: Allmänna förlaget. Ds 1997:73. Lönar sig arbete? Rapport till Expertgruppen för

studier i offentlig ekonomi (ESO). Stockholm: Allmänna förlaget. Ds 1999:53. Maxtaxa och allmän förskola. Stockholm: Fakta info

direkt. Ds 1999:54. Samverkan för färre bidrag och fler i jobb. Stockholm:

Fakta info direkt. Edgerton, D. 1997. The Effects of Cutbacks in Swedish Sickness

Benefits. An Analysis Using the Labour Force Survey. Working

Paper Series 73/97. Lund: Nationalekonomiska institutionen, Lunds Universitet. Eriksson, S. 2001. Skill Loss, Ranking of Job Applicants, and the

Dynamics of Unemployment. Working Paper 2001:4. Uppsala:

Institutet för Arbetsmarknadspolitisk Utvärdering (IFAU). Gustafsson, B. & A. Klevmarken. 1993. ”Taxes and Transfers in

Sweden: Incentive Effects on Labour Supply”, i A. B. Atkinson & G. B. Mogensen (red.), Welfare and Work Incentives. A North

European Perspective. Oxford: Clarendon Press.

Gähler, M. 2001. ”Bara en mor – ensamstående mödrars eko-

nomiska levnadsvillkor i 1990-talet Sverige” I Å. Bergmark (red.), Ofärd i välfärden. Delbetänkande från Kommittén välfärdsbokslut. SOU 2001:54. Stockholm: Fritzes. Hansen, J. 1996. Labour Supply, Taxes and Unemployment: An

Application to Young Females in Sweden. Memorandum no. 228.

Göteborg: Nationalekonomiska Institutionen Handelshögskolan, Göteborgs universitet. Holmlund, B. 1998. “Unemployment Insurance in Theory and

Practice”. Scandinavian Journal of Economics, 100(1):113–141.

Hotz, V. J. & J. K. Scholz. 2001. The Earned Income Tax Credit.

Working Paper 8078. Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research. Jahoda, M. 1982. Employment and Unemployment: A Social-

Psychological Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.

Johansson, P. & M. Palme. 1996. “Do Economic Incentives Affect

Work Absence? Empirical Evidence Using Swedish Micro Data”. Journal of Public Economics, 59: 195–218. Johansson, P. & M. Palme. 2000. Assessing the Effect of Public

Policy on Worker Absenteeism. Stencil. Handelshögskolan i Stockholm. Kommande i Journal of Human Resources. Johansson, S. & J. Selén. 2000. Arbetslösheten och arbetslösheten – en

reanalys av IFAUs studie. Arbetsrapport Nr. 162. Stockholm:

Stiftelsen Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning (FIEF). Kaivanto, K. 1997. ”An Alternative Model of Pro-Cyclical

Absenteeism”. Economic Letters, 54:29–34. Korpi, W. 1985. ”Economic Growth and the Welfare State: Leaky

Bucket or Irrigation System”. European Sociological Review, 1(2):97–118. Kristensen, T. S. 1995. ”Sygefravær som coping”. Socialmedicinsk

tidskrift, 1:12–17.

Kvist, J. 1998. ”Complexities in Assessing Unemployment Benefits

and Policies”. International Social Security Review, 51(4):33–55. Lantto, K. & E. Lindblom, E. 1987. ”Är arbetslösheten hälsosam?”

Ekonomisk debatt, nr. 4:333–336.

Layard, R., S. Nickell & R. Jackman. 1991. Unemployment:

Macroeconomic Performance and the Labour Market. Oxford:

Oxford university Press. Lidwall, U. & P. Skogman Thoursie. 2000. ”Sjukskrivning och

förtidspensionering under de senaste decennierna”. I S. Marklund (red.), Arbetsliv och hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetslivsinstitutet. Lucas, R. 1988. “On the Mechanics of Economic Development”.

Journal of Monetary Economics, 22:3–42.

Lundin, M. 2000. Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringens

regelverk vid arbetsförmedlingarna. Stencil 2000:1. Uppsala:

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU).

Manning, A. 1998. ”Comment on B. Holmlund, ’Unemployment

Insurance in Theory and Practice’.” Scandinavian Journal of

Economics 100(1):143–145.

Mansfield, E. 1982. Microeconomics. Theory and Applications. New

York: Norton. Meyer, B. D. & D. T. Rosenbaum. 1999. Welfare, the Earned

Income Tax Credit, and the Labour Supply of Single Mothers.

Working Paper 7363. Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research. Mortensen, D. 1977. ”Unemployment Insurance and Job Search

Decisions”. Industrial and Labour Relations Review, 30: 505–517. Mortensen, D. 1990. ”A Structural Model of Unemployment

Insurance Benefits Effects on the Incidence and Duration of Unemployment”, i Y. Weiss & G. Fishelson (red.), Advances in the Theory and Measurement of Unemployment. London: Macmillan. Myrdal, G. 1970. The Challenge of World Poverty. New York:

Pantheon. Nicholson, N. 1977. ”Absence Behaviour and Attendance

Motivation: A Conceptual Synthesis”. Journal of Management

Studies, 14:231–252.

Okun, A. M. 1975. Equality and Efficiency. The Big Tradeoff.

Washington, D.C.: The Brookings Institution. Palme, J. 2000. Socialförsäkringar och kontanta familjstöd. I Å.

Bergmark (red.), Välfärd och försörjning. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2000:40. Stockholm: Fritzes. Palme, M. & I. Svensson. 2001. Income Security Programs and

Retirement in Sweden. Stencil. Handelshögskolan i Stockholm.

Regeringens proposition 1989/90:110. Om reformerad inkomst- och

företagsbeskattning.

Regeringens proposition 1995/96:186. Nya regler för bostadsbidrag. Regeringens proposition 2000/01:100. 2001 års ekonomiska vårpro-

position.

Riksskatteverket. 1999. Skattestatistisk Årsbok 1999. Stockholm:

Riksskatteverket. Romer, P. M. 1986. ”Increasing Returns and Long Run Growth”.

Journal of Political Economy, 94(5): 1002–1038.

RFV. 1999. Myndighetsunderlag till Kommittén Välfärdsbokslut. RFV. 2000. Socialförsäkringsboken 2000. Stockholm: Riksför-

säkringsverket.

RFV. 2001a. http://www.rfv.se/social/forandr/. RFV. 2001b. http://www.rfv.se/stat/arsstat/sjukh/sjpag.htm. RFV. 2001c. http://www.rfv.se/stat/socfakt/famba/bobid.htm. Samuelson, P. A. 1982. Foundations of Economic Analysis.

Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. Sen, A. 1998. ”Human Development and Financial Conservatism”.

World Development, 26(4):733–742.

Skogman Thoursie, P. 1999. Disability and Work in Sweden.

Stockholm: Institutet för social forskning avhandlingsserie nr. 39, Stockholms Universitet. Skolverket 1999. Avgifter i förskola och fritidshem 1999. Skolverkets

rapport nr. 174. Snower, D. J. 1996. ”Evaluating Unemployment Policies: What do

the Underlying Theories tell us?”. I D. J. Snower & G. de la Dehesa (red.), Unemployment Policy: Government Options for the Labour Market. Cambridge: Cambridge University Press. Socialstyrelsen. 1999. Långvarigt socialbidragstagande under 1990-

talet. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1999:5.

Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen 2001. Social rapport 2001. Stockholm: Social-

styrelsen. SOU 1992:19. Långtidsutredningen 1992. Stockholm: Allmänna

förlaget. SOU 1993:16. Nya villkor för ekonomi och politik. Betänkande av

Ekonomikommissionen. Stockholm: Allmänna förlaget. SOU 1995:4. Långtidsutredningen 1992. Stockholm: Fritzes. SOU 1995:104. Skattereformen 1990–1991. En utvärdering.

Betänkande av Kommittén för utvärdering av skattereformen (KUSK). Stockholm: Fritzes. SOU 1996:51. Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring:

alternativ och förslag. Betänkande av Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning. Stockholm: Fritzes.

SOU 1996:117. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén.

Delbetänkande av Skatteväxlingskommittén. Stockholm: Fritzes SOU 1999:97. Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande från

Socialtjänstutredningen. Stockholm: Fakta info direkt. SOU 2000:3Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande från Kommittén

Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:72. Sjukförsäkringen – Basfakta och utvecklings-

möjligheter. Delbetänkande från sjukförsäkringsutredningen.

Stockholm: Fritzes.

SOU 2000:121. Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag.

Slutbetänkande från sjukförsäkringsutredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 2001:24. Ur Fattigdomsfällan. Slutbetänkande från Familje-

utredningen. Stockholm: Fritzes. SCB. 2001. http://www.scb.se/databaser/makro/SaveShop.asp. Strøm, S. 1998. ”Comment on B. Holmlund, ’Unemployment

Insurance in Theory and Practice’.” Scandinavian Journal of

Economics 100(1):146–152.

Temple, J. 1999. ”The New Growth Evidence”. Journal of

Economic Literature, 37(1):112–156.

Turner, B. 2000. ”Hemlöshet och bostadspolitik för alla”, i W.

Runqvist & H. Swärd (red.), Hemlöshet. Om olika perspektiv och förklaringsmodeller. Stockholm: Carlsson. Tåhlin, M. 1987. Arbetets värde och kostnader. En studie av löne-

arbetets konsekvenser för individen. Stockholm: Institutet för social forskning avhandlingsserie nr. 2, Stockholms universitet.

Åberg, R. 2001. ”Equilibrium Unemployment, Search behaviour

and Unemployment Persistency”. Cambridge Journal of

Economics, 25: 131–147.

6. Etnisk segregation i skolan

– effekter på ungdomars betyg och övergång

till gymnasieskolan

1

Helen Dryler

Etnisk boendesegregation är för Sverige ett tämligen nytt fenomen som har uppträtt i kölvattnet på den relativt höga invandringen från 1960-talet och framåt (SOU 1991:60; Olsson Hort 1992; SOU 1996:55; Molina 1997). Innebörden är att svenskar och invandrare till någon del bor rumsligt åtskilda (t.ex. i skilda bostadsområden) inom ett visst geografiskt område, såsom exempelvis en stad. Det ligger nära till hands att tro att livet och välfärden utvecklas annorlunda för människorna i de invandrartäta områdena än vad det gör på andra håll. Om detta vet vi dock mycket lite, och vidare forskning har efterlysts om dessa frågor (Socialstyrelsen 1997; SOU 2000:3). Nära kopplat till den etniska boendesegregationen är den etniska skolsegregationen. Anledningen är att majoriteten av eleverna i ett bostadsområde vanligtvis går i den skola som ligger närmast.2 Men också kring effekter av etnisk segregation i skolan är vår samlade kunskap i högsta grad rudimentär.

Föreliggande studie avser att studera effekter av etnisk skolsegregation på skolframgång. Eftersom en individs utbildningskarriär har mycket stor betydelse för hans eller hennes levnadsvillkor i vuxen ålder är det en i högsta grad välfärdsrelevant aspekt att studera. Exempelvis minskar hög utbildning risken för arbetslöshet samtidigt som chansen till ett arbete högt uppe i yrkeshierarkin ökar (Erikson och Jonsson 1993, kap. 9). Med sådana arbeten följer i allmänhet ett antal fördelar, bland annat har de ett positivt samband med hälsa (Lundberg 1991), lön (le Grand 1994) och arbetsförhållanden (Åberg 1987; Szulkin och Tåhlin 1994). Såväl högre utbildning som högre befattningar ökar också chanserna för

1 Det är flera personer som kommenterat text och analys i denna uppsats, eller på annat sätt varit till hjälp, av dessa vill jag främst tacka Åke Bergmark, Marie Evertsson, Robert Erikson, Johan Fritzell, Jan O. Jonsson, Joakim Palme och Miljan Vuksanovic. 2 Detta förhållande säger dock ingenting om huruvida den etniska skolsegregationen skulle vara större, mindre eller oförändrad om föräldrar och barn fritt valde skola. Sådana valmöjligheter har blivit större under 1990-talet, men i allmänhet går dock fortfarande en absolut majoritet av eleverna i den geografiskt sett mest näraliggande skolan.

att de egna barnen ska genomgå högre utbildning, och därmed kunna åtnjuta de belöningar som detta ofta för med sig. Därutöver kan hög utbildning också ses som en politisk resurs; exempelvis anser sig högutbildade individer ha förmågan att överklaga myndighetsbeslut i större utsträckning än lågutbildade (Erikson och Jonsson 1993, kap. 9).3

Eftersom utbildning är så starkt bestämmande för människors välfärd skulle vi kunna säga att fördelningen av utbildning bland människor med skilda etniska ursprung, och utvecklingen av denna fördelning, hänger ihop med om vi närmar oss ett etniskt stratifierat samhälle eller inte. Förvisso är de politiska intentionerna att så inte ska ske; i målen för integrationspolitien (tidigare invandrarpolitiken) anges att den ska innefatta ”…lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för.” (Proposition 1997/98:16). Men i verkligheten är det möjligen så att den etniska segregationen inom skolans värld motverkar detta mål, t.ex. om elever i invandrarrika skolor inte studerar vidare i samma utsträckning som elever gör i övriga skolor. Ett sådant förhållande skulle också, förutom att vara uppenbart orättvist, innebära en begåvningsförlust för samhället som helhet.

Denna studie ska söka bringa viss klarhet i om effekterna av skolors etniska segregation är sådana att de medverkar till ett etniskt stratifierat samhälle. Enklare uttryckt, påverkas utbildningskarriären negativt av att man går i en skola där många elever har invandrarbakgrund? Att svaret inte är givet kan illustreras med följande tre citat, där de två inledande tyder på att invandrarrika skolor fungerar undermåligt medan det sista tyder på motsatsen. ”Jag gick i en klass med bara kurder och turkar, inte en svensk. Det var en så dålig skola. Jag fick läsa nybörjarsvenska fast jag är född i

Sverige. Jag har så mycket brytning att jag skäms för att prata framför folk.” (Aftonbladet, 26 september 1999, sagt av flicka 16 år boende i

Fittja och som inte kom in på gymnasiet). ”Elever som växer upp i invandrardominerade områden klarar alltså skolan klart sämre än andra elever.” (SOU 1997:61, sid. 106). ”Vi finner vidare att i

3 Notera att hög utbildning, och även höga yrkespositioner, i allmänhet medför fördelar. Detta innebär dock inte att det alltid förhåller sig så. En högskoleutbildad bibliotekarie kan till exempel tjäna mindre än en byggnadsarbetare. Den generella tendensen är dock att det är mer fördelaktigt för livssituationen att ha genomgått en högre utbildning.

skolområden med många invandrare tenderar relativt många elever fortsätta till teoretiska gymnasiestudier” (Erikson 1994: 160).

Då denna studie genomförs inom ramen för Kommittén Välfärdsboksluts arbete – där det är välfärdens utveckling under 1990-talet som står i fokus – är det framför allt eventuella förändringar under detta decennium som ska belysas. Är sambandet detsamma mellan etnisk skolsegregation och utbildningsframgång i början och slutet av 1990-talet? Eftersom det svenska samhället har omdanats på en mängd områden under decenniet – inte minst har de ekonomiska åtstramningarna blivit kännbara inom skolans värld – finns det skäl att tro på förändrade effekter av etnisk skolsegregation.

6.1. Tidigare studier

Innan vi går in på tidigare studier om skoleffekter på utbildningsframgång, och mer specifikt på sådana som behandlat effekter av etnisk sammansättning, ska något sägas om vad utländsk bakgrund (t.ex. föräldrar födda utomlands) betyder för skolframgång. Sammanfattningsvis går det både bra och dåligt i utbildningshänseende för individer med invandrarbakgrund. Detta kan bero på ett antal faktorer. Tidigare forskning skiljer sig åt bland annat i vad man studerat (prestationer, betyg, val till gymnasieskolan, examen från gymnasieskolan etc.), vad man kontrollerat för i den statistiska analysen (social bakgrund etc.), vilka födelsekohorter som ingått samt hur invandrare definierats och kategoriserats. Då social bakgrund har en betydande påverkan på utbildningsframgång samtidigt som svenskar och invandrare skiljer sig åt över denna dimension, är det av central betydelse i analyser av etnicitet och utbildningsframgång att man kan kontrollera för individernas sociala bakgrund (både föräldrarnas utbildning och samhällsklass). I analyser som tillämpat denna mall finner vi att fler ungdomar med invandrarbakgrund än med svensk sådan har låga matematikbetyg (Lindmark 1998; Arai, Schröder & Vilhelmsson 2000) och inte läser vidare på någon gymnasieutbildning överhuvudtaget (Similä 1994). Men vi finner även en ljusare bild, nämligen att barn till invandrare inte skiljer sig i någon större utsträckning från barn till infödda svenskar i andelen som genomgått en 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje, alternativt tagit en högskoleexamen (Similä 1994). Kontrollerat för social bakgrund nådde istället barn från

vissa invandrarkategorier t.o.m. längre i utbildningskarriären. Andra analyser har visat att individer födda i Sverige med antingen en eller två utländska föräldrar uppnår lika höga, eller högre, betyg både genomsnittligt och i flera enskilda ämnen (Lindmark 1998; Arai, Schröder & Vilhelmsson 2000).4

De refererade resultaten beskriver betydelsen av att växa upp i en viss typ av (etnisk) familj. Forskningen har dock visat att ungdomar även påverkas av andra sociala miljöer, framför allt den skola de studerar i och det bostadsområde de lever i. Betydelsen av sådana kontexteffekter på utbildningsframgång har allt sedan Colemans inflytelserika rapport om utbildningsojämlikheter i USA (Coleman m.fl. 1966) varit centrala i internationell forskning (för översikter se t.ex. Heyns 1986; Gamoran 1992; Lee, Bryk & Smith 1993; Hannan m.fl. 1996; svenska studier se Arnman & Jönsson 1983; Grosin 1991; Erikson 1994; Härnqvist 1994; Dryler 1999). När man talar om skoleffekter i dessa sammanhang är det skillnader i effekt som avses, till exempel om skolor är olika bra/dåliga på att förmedla kunskap till eleverna. Sammanfattningsvis visar tidigare studier att sådana variationer i skoleffekt existerar, även om individers utbildningsframgångar är mer avhängigt familjetillhörighet. Varför skolor i viss utsträckning är mer eller mindre framgångsrika är ändå i högsta grad intressant att söka förstå. Skolan är också mer öppen för politisk intervention än vad familjen är.

Vilka egenskaper hos skolor ”förklarar” då att det finns en variation i deras inflytande över individers utbildningsframgångar? Exempel på egenskaper hos skolor som hänger ihop med hur väl eleverna lyckas med sin utbildning är lärarnas undervisningserfarenhet, tillgången till bra studiematerial, elevernas socio-ekonomiska sammansättning, könssammansättningen (flickskolor, pojkskolor och könsblandade skolor) och i vilken utsträckning eleverna lever i enföräldershushåll. Har då också den etniska sammansättningen av elever i skolan någon effekt på utbildningsframgång? En första reflexion är att det finns få kvantitativa studier som undersökt denna frågeställning, såväl i Sverige som internationellt. Och de studier som finns har vanligtvis en annan huvudfrågeställning än den om effekter av etnisk sammansättning, en effekt som så att säga ”kommer med på köpet”. I syfte att bredda

4 Denna blandade beskrivning av betydelsen av etnicitet för utbildningsframgång i Sverige stämmer överens med empiriska studier i andra europeiska länder (Roelandt, Martens & Veenman, 1991; Alba, Handle & Müller, 1994; Vallet & Caille 2000).

underlaget något sammanfattas därför även studier som analyserat andra kontexter än skola, exempelvis område eller skolklass. Dessa studier är ändå intressanta eftersom det finns ett starkt samband mellan att gå i en invandrartät skola och att bo i ett sådant bostadsområde/gå i sådan skolklass. Vidare torde även de mekanismer som genererar effekter av invandrarsammansättning på utbildningsframgång delvis vara desamma för de skilda kontexterna. När vi önskar dra lärdom av de empiriska bidragen är det av stor vikt att söka bedöma deras kvalitet samt att ta hänsyn till om studierna genomförts i Sverige eller i ett annat land.5

Svenska studier om den etniska segregationens effekter på skolframgång har använt skilda metodologiska ansatser. Studien i SOU 1997:61, varifrån vi inledningsvis hämtade ett citat, får tjäna som ett pedagogiskt exempel på en studie som inte har underlag för att uttala sig om kontextuella effekter. Om vi rekapitulerar citatet så sa det att ungdomar som vuxit upp i områden med en stor del invandare klarade skolan klart sämre än ungdomar i andra områden. Till grund för detta påstående ligger en jämförelse mellan olika typer av bostadsområden i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. Vad man har gjort är att räkna ut hur stor andel av eleverna i de olika områdena som slutade årskurs 9 (år 1994) med antingen ofullständiga betyg eller ett genomsnittsbetyg under 2,0. Det stora metodologiska problemet med denna studie – om man önskar uttala sig om effekter av att bo i ett invandrartätt område (gå i sådan skola) – är att enbart aggregerade data använts. Därmed är det fullt möjligt att resultatet endast beskriver vad som kan vara sammansättningen av individer i de olika områdena (’vad som finns i ett område’). I detta fall beror resultatet troligen i stor utsträckning på att många elever i de invandrartäta områdena har arbetarklassbakgrund eller lågutbildade föräldrar. Eftersom sådan bakgrund har ett klart negativt samband med betyg kommer vi naturligtvis även att finna att en stor andel individer i invandrartäta områden har dåliga betyg. Studien förmedlar därför ingen information om områdeseffekter i sig (’den skillnad som ett område gör’). 6

5 Vissa ord och uttryck i texten som följer, såsom t.ex. standardfel, kan vara främmande för många läsare. Man behöver dock inte förstå innebörden av varje enskild term för att i stort kunna förstå vilka studier som kan anses tillförlitliga, och varför de är det. 6 Detta var kanske inte studiens syfte heller, möjligen ville författarna endast visa att det fanns problem i områden med många invandrarbarn. Men samtidigt implicerar ändå texten att det skulle finnas ett samband mellan att växa upp i invandrartäta bostadsområden och få studiesvårigheter i skolan.

I en annan svensk studie (Lindmark 1998) har analyser genomförts på individdata för de elever som gick ut årskurs 9 i Storstockholm åren 1991 och 1992. Efter analysjusteringar för elevernas sociala bakgrund med mera finner Lindmark ingen effekt av bostadsområdens invandrarsammansättning på vare sig elevers betygsgenomsnitt eller enskilda ämnesbetyg. Man kan resa metodologiska invändningar även mot denna studie, men dessa är dock av ett betydligt modestare slag jämfört med den förra. Problemet med denna undersökning är att den inte gör någon analytisk åtskillnad på individ- och kontexteffekter. För den kontextuella effekten av invandrarsammansättning innebär detta att standardfelet kommer att beräknas på antalet elever och inte på antalet områden, vilket vore det korrekta (Kreft och de Leeuw 1998). Detta kan leda till att kontextuella effekter bedöms som signifikanta utan att vara det. I Lindmarks studie förefaller dock detta problem att vara utan betydelse eftersom han faktiskt inte finner någon effekt av invandrarkoncentration. Även om det inte är givet att man kan generalisera resultaten från en studie om Storstockholm är det en rimlig hypotes att graden av invandrartäthet i bostadsområden faktiskt inte har något samband med grundskoleelevers avgångsbetyg (under de studerade åren).7

Den metodologiskt mest relevanta svenska studien har genomförts av Erikson (1994) och inkluderar elever som lämnade grundskolans årskurs 9 åren 1991 och 1992. Analyserna är genomförda med en metod som tar hänsyn till att invandrartäthet är en kontextuell variabel. Efter kontroll av olika skolområdens elevsammansättning pekar resultaten mot att fler elever fortsätter till teoretiska gymnasielinjer i invandrartäta skolområden.

Det är osäkert huruvida studier i andra länder är generaliserbara till svenska förhållanden. Men eftersom de få kvantitativa svenska studier som genomförts på individdata enbart fann inga eller positiva effekter av invandrartäthet kan det ändå vara belysande att visa att den internationella forskningen också funnit andra typer av samband. Analyser av franska data (Vallet 1996; 1997) visar att elever, som år 1991 gick i en skolklass med många invandrarbarn, i något lägre utsträckning påbörjade studieförberedande inriktningar inom den obligatoriska skolan. I en studie av amerikanska skolbarn finner Pong (1998) att elevers provförbättringar i matematik och

7 Möjligen finns det dock en viss risk att signifikanta kontextuella effekter (här bostadsområdens invandrartäthet) faktiskt inte alltid framträder i denna typ av modell (se Kreft och de Leeuw 1998: 28-29).

läsning (registrerade mellan åren 1988 och 1990, årskurs 10 år 1990) är beroende av andelen minoritetselever i skolan. Elever från skolor med en hög koncentration av minoritetselever (minst 40 procent svarta, asiater och latinamerikaner) förbättrade sina testpoäng i lägre utsträckning än vad barn från andra skolor gjorde.

Sammanfattningsvis kan vi utifrån de refererade svenska studierna förvänta oss en positiv effekt av skolors invandrartäthet på teoretiska gymnasieval i början av 1990-talet, men ingen effekt på betyg. De internationella erfarenheterna talar dock för att andra samband är möjliga. Kanske är detta en fingervisning om att 1990talets samhällsförändringar kan ha lett fram till förändrade samband mellan etnisk skolsegregation och studieframgång?

6.2. Invandrarsammansättning som skoleffekt: mekanismer

Förvisso är empiriska studier som analyserat om etnisk segregation på skolnivå påverkar utbildningsframgång lätt räknade. Men vi bör ändå dröja oss kvar ett tag vid frågan varför den etniska sammansättningen i skolor kan inverka på individers utbildningskarriär. Vi kan också uttrycka det som att vi här intresserar oss för en diskussion kring (sociala) mekanismer (jfr Hedström & Swedberg 1998). Till att börja med ska det klargöras, att den effekt av skolors etniska sammansättning som vi vill förstå och diskutera hänför sig till en genuin kontexteffekt, en effekt som verkar ”utöver” den som sammansättningen av de enskilda individerna genererar.

En vattendelare vid diskussioner om kontextuella skoleffekter går ofta mellan så kallade kamrateffekter och effekter som hänför sig till exempelvis skolans organisation, verksamhet och resurser.8Kamrateffekter handlar, som namnet antyder, om vilken påverkan klasskamrater och andra skolkamrater har på till exempel prestationer och utbildningsval. Dessutom kan kamraternas nätverk, i form av exempelvis föräldrar och syskon, utöva inflytande: dels indirekt genom att påverka skolkamraterna, dels mer direkt i kontakter ansikte mot ansikte. När man resonerar kring effekter av skolors invandrarsammansättning utifrån kamrateffekter, menar man att kamratpåverkan ser annorlunda ut i invandrartäta skolor än

8 Terminologin för dessa skilda effekter är inte samstämmig. Inom den anglosaxiska litteraturen används till exempel begreppen ”peer group effect”, ”school composition effect” och ”aggregate effect of the family” ungefär synonymt med vad vi här benämner kamrateffekt.

vad den gör i invandrarglesa. Orsaken är att en så stor andel av eleverna har invandrarbakgrund och att denna ”egenskap” särskiljer dessa elever från dem med helsvensk bakgrund. Den naturliga följdfrågan blir då, på vilket sätt invandrareleverna (och deras släktingar) är så ”annorlunda”? Vi ska här inte utveckla diskussionen i detalj, utan endast översiktligt diskutera några förhållanden som kan vara av betydelse.

Vid en diskussion kring invandrarsammansättningens kamrateffekter är det svårt att frångå den betydelse som kultur och språk kan ha. I detta sammanhang kan kultur till exempel stå för att människor i olika länder genomsnittligt har olika syn på hur viktigt det är att vara framgångsrik i skolarbetet, var ribban för goda prestationer ligger samt vad som frambringar dessa (Husén 1999). Huruvida man påverkas positivt eller negativt av att gå i en invandrartät skola, relativt en invandrargles, kan därför vara avhängigt hur de dominerande kulturella värderingarna av utbildning ser ut. När det gäller språket i invandrartäta skolor begränsas naturligt nog möjligheterna att kommunicera med kamrater som har svenska som modersmål. Rimligtvis borde detta leda till en ”fattigare” svenska. Detta antagande stöds av forskning som visat att brister i landets modersmål kan uppstå i invandrartäta områden, samt att ett begränsat svenskt språk skapar svårigheter och hinder inom fler skolämnen än svenskan, såsom exempelvis matematiken (Parszyk 1999).

En annan mekanism som skulle kunna verka genom nätverket av skolkamrater i skolan är kunskap om det svenska samhället och utbildningssystemet. Sannolikt är denna landsspecifika kunskap mer begränsad bland eleverna i invandrartäta skolor (givet utbildningsnivå och klassposition) till följd av att många elevers föräldrar är utbildade och uppvuxna i utlandet. Man kan även tänka sig positiva effekter, t.ex. om man beaktar att de föräldrar som invandrat till Sverige kan vara en selekterad grupp med avseende på till exempel ambitioner och företagsamhet, vilket avspeglar sig i det faktum att de har flytt eller flyttat till ett annat land. De invandrare som kommer till Sverige kan så att säga ha större ambitioner och framåtanda än vad som är genomsnittligt för det land och den kultur de kommer ifrån. Under förutsättning att de överför dessa egenskaper (eller förväntningar därom) på sina barn, kommer jämförelsevis många elever i invandrartäta skolor att inneha höga utbildningsaspirationer vilket skulle kunna generera positiva spridningseffekter på kamraterna.

Utöver dessa kamrateffekter har vi också effekterna av skolans egenskaper i form av resurser och så vidare. Invandrartäta skolor tillförs ofta mer resurser per elev på grund av de speciella behov som uppstår i dessa, framför allt vad gäller hemspråksundervisning.9 Men sannolikt kan positiva effekter uppstå först om dessa skolor tillförs mer resurser än vad invandrarbarnens speciella behov ”kräver”. Negativa effekter kan uppstå om det är stor omsättning inom lärarkåren och svårare att få behöriga och erfarna lärare till skolor med många invandrarbarn.10

Sammanfattningsvis finns det en mosaik av mekanismer som kan ligga bakom en eventuell effekt av skolors invandrarsammansättning på utbildningsframgång.11 Det är också möjligt att flera av dessa mekanismer verkar samtidigt, vilket medför att de både kan förstärka och ta ut varandra. Till exempel skulle effekten av invandrartät skola kunna utebli om effekten av språk (att inte ha möjlighet att kommunicera på svenska med kamrater av helsvenskt ursprung) på betyg är negativ medan effekten av kultur är positiv (krav att plugga hårt etc.).

6.3. Förändringar 1990-talet

Fokus i denna rapport ligger på eventuella förändringar under 1990talet av sambandet etnisk skolsegregation och utbildningsframgång. Till grund för detta ligger en föreställning om att 1990-talets samhälleliga förändringar kan ha inverkat på detta samband, eller mer precist, de mekanismer som genererar sambandet. Vilka samhällsförändringar är då av intresse i detta sammanhang? Två huvudsakliga förändringsområden kan urskiljas – där det ena handlar om skolan och det andra om invandring och etnisk segregation.

9 I vilken utsträckning det verkligen är så kan variera. Till exempel beskriver Bunar (1999) att en invandrartät skola kan gå miste om extra resurser om den sammanförs med annan skola i samma stadsdel när resurstilldelningen beräknas. 10 Vi bör också notera att den socio-ekonomiska sammansättningen i invandrartäta bostadsområden och skolor ofta är mindre fördelaktig. Det har visat sig att skolkamrater med gynnsamma sociala hemförhållanden (högutbildade föräldrar etc.) påverkar utbildningsframgång positivt (t.ex. Willms 1986; Erikson 1994). När man vill studera den unika effekten av invandrartäthet kan det därför vara högst väsentligt att i analyserna kontrollera för kontextuella effekter med grund i skolors eller områdens sociala sammansättning. 11 Rasism är ett begrepp som ofta diskuteras i anslutning till invandrarfrågor, men som vi här inte tagit upp. Orsaken är dess oklara koppling till den etniska skolsegregationens effekter på studieframgång. Till exempel finns det inga formella hinder för intagning till gymnasieskolan för elever som läst i en invandrartät skola. Rasism i detta sammanhang skulle således behöva verka genom mer indirekta kanaler.

Den svenska grundskolan har under det föregående decenniet fått vidkännas ekonomiska åtstramningar. Till exempel har undervisningskostnaden per elev gått ner. Mer konkret innebär detta att lärartätheten minskat och att andelen lärare utan pedagogisk utbildning ökat. Därutöver har elever med invandrarbakgrund erfarit en ytterligare åtstramning i form av reducerade lärartimmar i både hemspråk (undervisning i modersmålet) och svenska som andraspråk.

Den sannolikt mest genomgripande förändringen för skolans del var den kommunalisering som trädde i kraft åren omkring 1990 när det statliga inflytandet successivt minskade. Den nya situationen innebär, i sammandrag, att riksdag och regering anger målen för skolan medan kommunerna lokalt bestämmer hur dessa mål bäst ska uppfyllas, det vill säga hur skolans verksamhet ska utformas. Det är också kommunerna som, inom vissa givna ramar, bestämmer hur de ekonomiska resurserna ska fördelas. Samtidigt som kommunerna övertagit detta ansvar har också valfriheten ökat för föräldrar och barn. Dels har kommunerna ålagts större skyldighet att söka tillgodose föräldrars önskemål om vilken grundskola deras barn ska gå i (i mån av plats, närhetsprincipen har företräde i grundskolan), dels har de fristående skolorna sedan år 1992 rätt till kommunala bidrag. Eftersom de ekonomiska villkoren härmed blivit mer likvärdiga mellan kommunala och fristående skolor har detta drivit på en ökad etablering av fristående skolor, vilka har en icke-offentlig huvudman.12,13

Det skulle krävas mer än en studie för att mer exakt klargöra på vilket sätt dessa förändringar påverkat de mekanismer vi tidigare diskuterade. Vad får det till exempel för konsekvenser i olika skolor när invandrarbarnens hemspråksundervisning (modersmålsundervisning) tilldelas mindre resurser? Givet att sådana besparingar till exempel innebär en försämrad språkutveckling, kommer betydligt fler elever i invandrartäta skolor jämfört med invandrar-

12 En annan stor förändring inom skolväsendet inleddes i och med 1991 års gymnasiereform. En skillnad mot tidigare är att de yrkesinriktade programmen, tidigare yrkeslinjerna, har förlängts från två till tre år och fått ett ökat inslag av undervisning i teoretiska ämnen. De yrkesinriktade programmen ger numer, liksom de teoretiska, allmän behörighet till högskolestudier. Denna gymnasiereform torde dock inte vara av intresse i detta sammanhang eftersom det är svårt att se hur den kan ha förändrat sambandet etnisk segregation i grundskolor och utbildningsframgång. 13 Styckena om skolans förändringar under 1990-talet bygger till stor del på uppgifter i SOU 2000:3 och SOU 2000:39. Se dessa för mer detaljerad information om förändringar inom skolan och vidare litteraturhänvisningar.

glesa att drabbas.14 Möjligen kan detta leda till att kamrateffekterna blir mindre gynnsamma för skolprestationerna i de invandrartäta skolorna. Ett annat förhållande man kan resonera kring är vilka konsekvenser det decentraliserade ansvaret för skolverksamhet och resursfördelning har fått för skolor med skilda etniska elevsammansättningar. Kan exempelvis skolledningarna i de invandrartäta skolorna lättare påverka de styrande och få sina speciella behov tillgodosedda när makten förts ner på en lägre nivå?

Vilka förändringar har då inträtt vad gäller invandring och etnisk segregation? Med början efter andra världskrigets slut och fram till 1970-talets inledande år utgjordes invandringen till Sverige huvudsakligen av arbetskraftsinvandring. Sedan dess har såväl flykting- som anhöriginvandringen ökat allt eftersom. I många fall kommer dessa invandrare från andra länder än arbetskraftsinvandrarna. Medan de senare huvudsakligen anlänt från länder som Finland, Tyskland, Italien, Jugoslavien och Grekland kommer många flyktingar från tredje världen och Östeuropa. För invandrare från vissa länder gäller dock att man invandrat av huvudsakligen olika skäl över tid. Invandrarna från Turkiet kom till exempel ofta till Sverige av arbetsskäl på 1960-talet, och av flykting- eller familjeskäl från 1970-talet och framåt (Lundh och Ohlsson 1999). Jämsides med dessa förändringar har också den etniska segregationen ökat och sammansättningen av invandrarpopulationen i de invandrartäta områdena efterhand förändrats. Om vi ser till 1990-talet, ökade den etniska boendesegregationen i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö under första hälften av decenniet för att senare plana ut. Enligt en studie av sexton mellanstora kommuner ökade den etniska segregationen under decenniet i tolv av dessa (Andersson 2000).

En mängd frågor kan ställas kring hur dessa förändringar av invandringsorsaker, grad av etnisk skol- och boendesegregation m.m., kan ha påverkat den etniska skolsegregationens effekter på studieframgång. Medför till exempel en förstärkt grad av invandrarkoncentration i de invandrartäta områdena minskade möjligheter att tala svenska med ungdomar som har helsvensk bakgrund? Och om så är fallet, vad får detta för konsekvenser för studieresultaten? Om allt fler elever kommer från kulturer som är mer ”avlägsna” det

14 När politikerna genomdrev den så kallade hemspråksreformen under 1970-talet fanns en föreställning om att undervisning i annat modersmål än svenska bland annat skulle ha positiva effekter på den kognitiva utvecklingen. Bland språkpedagogerna presenteras dock skilda uppfattningar om vad undervisning i annat modersmål än svenska har för påverkan på till exempel barns språkutveckling, dels i modersmålet, dels i svenska (Löfgren 1986).

svenska genomsnittet, skapar detta svårigheter i undervisningen som lärarna inte förmår överbrygga? Eller är det tvärtom så att motivationen bland barn från till exempel tredje världen att lyckas inom skolans ramar är väldigt stark? Ser de skolan som sin främsta möjlighet att lyckas ta sig in i och uppåt i det svenska samhället – ambitioner som de kanske överför på sina klasskamrater?

Om de analyser vi ska genomföra visar på förändringar av sambandet etnisk skolsegregation och skolframgång under 1990-talet kan vi anta att någon eller några av ovan beskrivna samhälleliga förändringar ligger bakom. Vi kan i sådana fall föra en diskussion om händelseutvecklingen men dock inte säkert uttala oss om exakt vilka förändringar som inverkat, eller i vilken grad de gjort det. Det är också tänkbart att olika förändringar har haft effekt var och en för sig, men att det studerade sambandet ändock förblir konstant. Detta kan ske om olika förändringseffekter tar ut varandra.

6.4. Datamaterial

Datamaterialet innehåller information om elever som gick ut grundskolans årskurs nio åren 1990/91 respektive 1997 och har ställts samman av Statistiska Centralbyrån (SCB) i Örebro på uppdrag av Institutet för social forskning vid Stockholms universitet och Kommittén Välfärdsbokslut. Uppgifter är hämtade från tre olika typer av register: folk- och bostadsräkningarna 1985 och 1990 (Fob 85 och Fob 90), årskurs 9-elevregistret samt registret över sökande och intagna till gymnasieskolan. För avgångskohorten 1997 har uppgifter om föräldrars utbildning hämtats från RTB (register över totalbefolkningen) år 1996.

Urvalen skiljer sig åt mellan de två avgångskohorterna då datamaterialet för de elever som lämnade grundskolan åren 1990/91 har ställts samman vid en tidigare tidpunkt än datamaterialet för avgångseleverna år 1997. För de elever som gick ut grundskolans årskurs 9 åren 1990 och 1991 har ett slumpmässigt urval dragits på 25 procent av hela rikets skolor (där samtliga elever i dessa skolors årskurs 9 ingår). Fristående skolor, internationella skolor, riksinternat och särskolor ingick ej i urvalet. I sitt ursprungliga skick ingick samtliga elever och skolor (dock ej särskolor) i datamaterialet för de elever som gick ut årskurs 9 våren 1997. Från denna population har ett urval dragits enligt följande. De kommuner vars skolor ingick i urvalet för avgångskohorterna 1990/91 har valts ut

även för avgångskohorten 1997. Kommunerna innehåller dock ofta fler skolor än vad som ingick i urvalet 1990/91 (då urvalet drogs på skolnivå), varför antalet skolor blir större i 1997 års urval. De ganska få friskolor som finns med 1997 har exkluderats eftersom materialet från 1990/91 inte innehåller några sådana. Skolor med färre än 30 elever i årskurs 9 har även de uteslutits eftersom det är mindre tillförlitligt att skapa aggregerade variabler när få elever ingår.

I sitt ursprungliga skick består datamaterialet för åren 1990/91 av 49 870 elever medan 1997 års dragna urval inkluderar 64 588 elever. I analyserna har dock antalet elever reducerats något beroende på bortfall i en eller flera variabler. Antalet elever i modellerna skiljer sig också något åt beroende på vilken utfallsvariabel som analyseras. Det går till exempel inte att analysera betygsgenomsnitt som utfallsvariabel för de elever som inte erhållit något betyg.

Slutligen bör det påpekas att majoriteten av eleverna med invandrarbakgrund är antingen födda i Sverige av utländska föräldrar eller har invandrat senast vid cirka 10 års ålder ungefär. För avgångseleverna 1990/91 saknas uppgifter om föräldrarna för de ungdomar som invandrat efter genomförandet av folk- och bostadsräkningen 1985.15 För de elever som lämnade grundskolan år 1997 har vi hämtat uppgifter om föräldrarnas födelseland från Fob 90, varför vi inte har uppgifter om föräldrarna till de elever som invandrat efter år 1990.16

6.5. Variabler

6.5.1. Utfall

Tre olika utfall ska studeras. De tre utfallen, de s.k. beroendevariablerna är:

Betygsgenomsnitt. Motsvarar medelvärdet för avgångsbetyg i årskurs 9 i ämnena matematik, svenska, engelska, samhällskunskap, historia, religion, geografi, fysik, kemi och biologi. Vid bortfall på

15 Av någon anledning har vi inte erhållit uppgifter om föräldrarna till dessa elever från Fob 90. För några elever som invandrat vid en högre ålder finns dock uppgifter. Troligen har de bott i Sverige tidigare och därför registrerats i Fob 85. 16 Vi skulle kunna finna uppgifter om dessa föräldrar i RTB. Det har dock inte varit möjligt att inom givna tidsramar genomföra detta. Samtidigt verkade det mindre angeläget med hänsyn till att det tidigare insamlade datamaterialet (1990/91), som vi ska göra jämförelser med, inte innehåller sådana uppgifter.

något/några enskilda betyg har medelvärdet beräknats på dem som finns. Betygen 1, 2, 3, 4 och 5 kan erhållas i de enskilda ämnena (5 = högsta betyg), varför variabeln kan variera mellan 1–5.

Övergång till 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje/program.

Dikotom variabel som antar två värden, antagning vid någon av gymnasieskolans 3- eller 4-åriga teoretiska linjer/program (värde 1) eller ej (värde 0). De 3- eller 4-åriga teoretiska gymnasielinjerna motsvaras av Teknisk, Naturvetenskaplig, Samhällsvetenskaplig, Ekonomisk och Humanistisk linje enligt äldre ordning. För avgångskohorten 1997 motsvaras de tidigare 3- eller 4-åriga teoretiska linjerna av Samhällsvetenskapsprogrammet, Naturvetenskapsprogrammet och några specialutformade program som ligger nära dessa båda program.

Låga betyg/ofullständiga betyg. Dikotom variabel där de elever som har högst 2,0 i betygsgenomsnitt eller som inte erhållit betyg i ett eller flera av de centrala ämnena (de tio som ingår i beroendevariabeln betygsgenomsnitt) får värde 1, och övriga får värde 0.

Som orsak till att man inte har erhållit betyg räknas till exempel att man har haft stor frånvaro eller anpassad studiegång. Om orsaken är att ämnet har ersatts med undervisning i hemspråk, att eleven gått miste om undervisning i ämnet på grund av flytt eller att eleven har varit befriad från undervisning i ämnet räknas detta inte.

6.5.2. Oberoende variabler

De oberoende variablerna återfinns på två nivåer, nivå 1 som motsvarar elever och nivå 2 som motsvarar skolor. Variabler på elevnivå benämns även individvariabler medan variabler på skolnivå ofta kallas kontextuella variabler. Nivå 1: elever

Invandrarbakgrund. Baserar sig på föräldrarnas (eller förälderns om det endast finns uppgift om en förälder) födelseland. Ett antal dummyvariabler representerar varje födelseland (eller världsdel/kluster av länder). Antalet föräldrar som invandrat från olika länder varierar, vilket medför att landsindelningarna skiljer sig åt i precision. Till exempel kommer många invandrare från Turkiet varför

Turkiet kan urskiljas som enskilt land.17 De bredaste kategoriseringarna är världsdelarna/klustren Afrika, Asien och Latinamerika tillsammans med vad som benämns Västvärlden (motsvaras i huvudsak av Belgien Frankrike, Irland, Nederländerna, Schweiz, Storbritannien, forna Västtyskland, Österrike, Canada, USA, Australien och Nya Zeeland). Östeuropa inkluderar Albanien, Bulgarien, Rumänien, Tjeckoslovakien, Ungern, forna Östtyskland, forna Sovjetunionen (inklusive de baltiska staterna Estland, Lettland och Litauen). I Sydeuropa ingår främst Italien, Portugal och Spanien. Finland, Danmark/Island, Norge, Grekland, Polen, Jugoslavien (det forna Jugoslavien, som även inkluderar de nya staterna Slovenien, Kroatien etc.) och Turkiet anger födelselandet exakt (dock har ingen hänsyn tagits till skilda etniska tillhörigheter inom ett och samma land).

I familjer med två föräldrar har kategoriseringar i enlighet med dessa ursprungsländer endast genomförts då föräldrarna kommer från samma landskategori. De elever som antingen har en förälder som är född i Sverige och en förälder som är född utomlands (Sverige + Utland) eller två föräldrar födda utomlands men i skilda länder (utland A + utland B), är representerade i varsin ytterligare kategori. Referenskategori är elever som själva är födda i Sverige och har föräldrar som också är födda i Sverige.18

Social bakgrund. Konstruerad utifrån en sammanvägning av föräldrarnas (eller förälderns i förekommande fall) samhällsklass, högsta utbildning och inkomst.19 Egentligen har tre slags variabler för social bakgrund skapats – en för varje beroendevariabel. Varje elev har tillskrivits värden utifrån summan av effekterna av samhällsklass, högsta utbildning och inkomst (i regressioner med de tre skilda utfallsvariablerna). Vid bortfall på en eller ett par ursprungsvariabler erhölls ändå ett värde eftersom bortfall hade kategoriserats och tagits med i respektive regression.

Övriga variabler som ingår i analyserna är familjetyp (en eller två föräldrar i hushållet), antal syskon, kön och invandringsålder.

17 I praktiken är grunden för indelningen de kategorier som SCB hade befogenhet att lämna ut vid det första datauttaget (avgångskohorterna 1990/91). 18 I referenskategorin ingår således ej adoptivbarn som är födda utomlands. 19 Konstruktionerna av samhällsklass, högsta utbildning och inkomst bygger på ganska detaljerade indelningar som tar hänsyn till både mammans och pappans (i tvåföräldershushåll) sociala tillhörighet och inkomst (inkomstmåttet tar även hänsyn till antal barn).

Nivå 2: skolor

De kontextuella variablerna har aggregerats utifrån tillgänglig information om eleverna i datamaterialet. Konstruktionerna är baserade på alla elever som det finns uppgifter om, och inte endast på de elever som ingår i analyserna.

Andel invandrare. Kontinuerlig variabel som anger andel elever med invandrarbakgrund i skolan. Invandrarbakgrund har här definierats som liktydigt med att ha två föräldrar födda utomlands (eller en i enföräldershushåll), oberoende av om man själv är född i

Sverige eller inte.

Social sammansättning. Kontinuerlig variabel som är aggregerad direkt utifrån variabeln social bakgrund på elevnivå (skolans medelvärde för social bakgrund har beräknats). Eftersom variabeln social bakgrund på elevnivå egentligen är tre olika variabler gäller detta också för social sammansättning, varför spridningsmåtten varierar för de tre variablerna.20 Det man framför allt bör uppmärksamma är att den sociala sammansättningsvariabel som används i analyserna av låga betyg/ofullständiga betyg har en annan riktning än motsvarande variabler har i analyserna av de två andra beroendevariablerna. Medan höga positiva värden på variabeln social sammansättning i analyserna av antingen betygsgenomsnitt eller övergång till 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje/program innebär en ”hög” social bakgrund (föräldrar med hög utbildning, inkomst och yrkesbefattning) innebär höga positiva värden på denna variabel i analysen av låga betyg/ofullständiga betyg att föräldrarna har en ”låg” social hemvist.21

6.6. Metod

I syfte att samtidigt estimera elev- och skoleffekter kommer analyserna att genomföras med hjälp av flernivåmodeller (Goldstein 1995; Snijders och Bosker 1999). I tabellerna kommer variablerna att vara uppdelade på fixerade och stokastiska. Tolkningen av de

20 Man skulle kunna använda ”enklare” kontextuella variabler för att mäta den sociala sammansättningen, exempelvis andel elever från arbetarhem. Ett sådant mått skulle vara lättare att förstå (och att förklara). Men det sammanvägda mått vi här använder borde mer ”fullständigt” mäta en skolas sociala sammansättning. 21 Om man erinrar sig de enskilda effekter som dessa kontextuella variabler ursprungligen bygger på så förstår man varför. Till exempel genererar föräldrar med hög utbildning en positiv effekt på betygsgenomsnitt men en negativ effekt på låga betyg/ofullständiga betyg (i förhållande till referenskategorin föräldrar med folkskola/grundskola).

fixerade variablerna är densamma i flernivåmodeller som i modeller på endast en nivå. För de stokastiska variablerna beräknas variansen (82) för respektive residualterm. I flernivåmodellerna i denna studie kommer varianser att beräknas på dels elevnivå och dels skolnivå. Om skolorna skiljer sig åt till exempel i hur stor andel elever som läser vidare på teoretiska gymnasielinjer kommer variansen, hur övergångssannolikheten varierar mellan skolor, att skilja sig signifikant från noll. Denna variation kan, förutom att vara slumpartad, exempelvis bero på skolors egenskaper: kanske lärarnas undervisningserfarenhet, eller, vilket vi ska undersöka här, hur elevernas etniska bakgrund ser ut.

6.7. Empiriska analyser

Betydelsen av etnisk skolsegregation för individers utbildningsframgång kommer att studeras med hjälp av tre utfallsvariabler: (1) betygsgenomsnitt, (2) övergång till 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje/program och (3) låga betyg eller ofullständiga betyg.22

Betyg är en bra värdemätare på hur väl elever presterar i grundskolan. Samtidigt har de också en stor inverkan på valet av gymnasielinje eller program. Med högre betyg ökar sannolikheten att läsa vidare på mer teoretiskt inriktade linjer och program, framför mer praktiskt inriktade (eller inga alls). Betygen är dock inte ensamt bestämmande för utbildningsvalen; även givet samma betyg kommer elever att i viss utsträckning göra olika typer av val. Till exempel visar forskningen kring social snedrekrytering att den sociala bakgrunden (föräldrarnas samhällsklass och utbildning) inverkar på gymnasievalen även när man jämför barn på samma betygsnivå (Erikson och Jonsson 1993). Följaktligen är det både viktigt och intressant att också studera övergången till gymnasieskolan.

Medan betygsgenomsnitt, liksom också övergång till teoretiska gymnasiestudier, söker fånga in vilka elever som det går bra för, mäter låga/ofullständiga betyg en mer negativ dimension. Uttryckt på annat sätt, de elever som erhåller ofullständiga betyg, eller endast mycket låga sådana, kan sägas vara en indikator på ofärd. Då det finns studier som antyder en polariseringstendens bland barn med invandrarbakgrund – exempelvis att dessa barn antingen inte läser vidare på någon gymnasieutbildning alls eller att de väljer de

22 Flernivåmodellerna är estimerade i programmet MLwiN (Rasbash m.fl. 2000).

längre teoretiska inriktningarna (Similä 1994) – är det intressant att se om en sådan här polariseringstendens också uppträder för effekter av skolors invandrartäthet. Kanske är det så att i skolor med många invandrarelever förekommer ofta både framgångar och misslyckande bland eleverna? Och framför allt, kanske har de samhällsförändringar som vi inledningsvis diskuterade främst lett till negativa konsekvenser för de elever i invandrartäta skolor som på ett eller annat sätt ligger i riskzonen att misslyckas med sina studier. Om så är fallet kanske vi kommer att utläsa en negativ förändring över tid av effekten etnisk skolsegregation på låga/ofullständiga betyg men inte nödvändigtvis på betygsgenomsnitt och gymnasieövergångar.

Den centrala frågan för samtliga beroendevariabler är om skolors grad av invandrartäthet har samma inverkan i början och slutet av 1990-talet. För att kunna utläsa effekten av den kontextuella variabeln andel invandrare är det dock nödvändigt att också kontrollera för andra relevanta variabler på såväl elev- som skolnivå. Denna ”fullständiga” analys presenteras för samtliga beroendevariabler i modell C. Några enklare modeller redovisas också (modellerna A och B). Detta bland annat mot bakgrund av att det är intressant att se hur variationen mellan skolor – vad gäller betygsgenomsnitt etc. – förändras (och kan ”förklaras”) efter det att variabler på elev- och skolnivå läggs in. För de elevkohorter som lämnade grundskolans årskurs 9 åren 1990/1991 och 1997 kommer följande modeller att presenteras för samtliga tre aspekter på utbildningsframgång.23

Modell A: En slags basmodell (ofta kallad nollmodell) som övriga modeller bygger vidare på och kan jämföras med. Från denna modell kan variationen på såväl elev- som skolnivå utläsas för betygsgenomsnitt, övergång teoretiska gymnasiestudier och låga betyg/ofullständiga betyg.

Modell B: Som modell A med tillägget att samtliga fixerade elevvariabler inkluderas, dvs. elevernas invandrarbakgrund, invandringsålder, sociala bakgrund, kön, familjetyp och antal syskon.

Modell C: Som modell B med tillägg av de två kontextuella variablerna (fixerade skolvariabler) andel invandrare och social sammansättning.

23 Separata analyser har genomförts för de två tidpunkterna. Detta medför att ingen signifikanstestning kan genomföras vad gäller förändringar. En anledning till detta är att datamaterialet för år 1997 inkom mycket sent. Men även om de separata analyserna som här presenteras inte kan ange om förändringarna är signifikanta eller ej pekar de ändå ut i vilken riktning sambanden har gått under 1990-talet.

6.7.1. Betygsgenomsnitt

I modell A i Tabell 1 kan vi utläsa om det finns någon variation mellan skolor i elevers betygsgenomsnitt, och ifall denna variation är densamma 1997 som 1990/91.

Tabell 1. Betygsgenomsnitt. Effekter estimerade i flernivåmodeller (OLS-regression) för 46 936 elever i 216 skolor år 1990/91 och 58 721 elever i 634 skolor år 1997. a

a En effekt bedöms signifikant på 5 % nivå om den är minst två gånger så stor som

sitt standardfel. Om de fixerade effekterna på elevnivå är signifikanta i enlighet härmed markeras detta med en asterisk (*). För övriga effekter skrivs standardfelen ut inom parantes.

b

Sverige är referensland (= 0).

c

Övrigt motsvarar kontrollvariablerna social bakgrund, kön, familjetyp, antal

syskon och invandringsålder.

Modell A

Modell B

Modell C

1990/91 1997 1990/91 1997 1990/91 1997

Fixerade Nivå 1:elever Intercept 3,18* 3,22* 3,12* 3,10* 3,11* 3,10*

Invandrarbakgrundb

Finland -0,02 -0,01 -0,01 0,00 Danmark/Island -0,16* -0,12 -0,16* -0,12 Norge -0,16* -0,01 -0,16* -0,01 Västvärlden 0,06 0,16* 0,07 0,16* Grekland 0,09 0,09 0,10 0,10 Sydeuropa -0,23* -0,13 -0,22* -0,13 Polen 0,15* 0,17* 0,16* 0,17* Jugoslavien 0,12* 0,02 0,12* 0,03 Östeuropa 0,05 0,10 0,05 0,10* Turkiet 0,03 0,05 0,04 0,06 Afrika 0,01 0,06 0,02 0,07 Asien 0,26* 0,22* 0,26* 0,23* Latinamerika -0,20* -0,16* -0,19* -0,16* Utland A + B -0,06 0,05 -0,05 0,06 Sverige + Utland -0,04* -0,03* -0,03* -0,03*

Övrigtc Ingår Ingår Ingår Ingår

Nivå 2:skolor Andel invandrare

-0,18 (,06) -0,05 (,04)

Social sammansättning

0,00 (,00) 0,05 (,08)

Stokastiska Nivå 2: skolor ( 82)

0,013 (,002) 0,024 (,002) 0,004 (,001) 0,007 (,001) 0,004 (,001) 0,007 (,001)

Nivå 1: elever (

82)

0,556 (,004) 0,608 (,004) 0,459 (,003) 0,490 (,003) 0,459 (,003) 0,490 (,003)

-2loglikelihood 106061 138396 96851 125246 96842 125242

För år 1990/91 motsvaras variationen av variansen (82) 0,013 kring det genomsnittliga betygsmedelvärdet 3,18 och är klart signifikant.24 Slutsatsen blir därför att den observerade variationen mellan skolor i betygsmedelvärde skiljer sig så pass mycket åt detta år att den sannolikt inte beror på slumpen. Betygsvariationen mellan elever inom skolor är dock betydligt större (jämför t.ex. 0,556 med 0,013), men det är skolvariationen i betygsgenomsnitt som är intressant för våra syften. Denna skolvariation kan till exempel till viss del bero på att en del skolor har få elever med invandrarbakgrund medan andra har många elever med sådan bakgrund. År 1997 har variationen mellan skolors betygsgenomsnitt ökat jämfört med i början av decenniet, och är nu 0,024. Huruvida denna ökning är signifikant eller inte kan vi inte utläsa från två separata modeller, men den förefaller ändå vara så pass betydande (nära dubbelt så stor) att en god gissning är att variationen mellan skolor i betygsgenomsnitt verkligen har stigit mellan de två studerade tidpunkterna.

Vad den större spridningen år 1997 i skolors medelbetyg beror på kan vi inte säga på basis av dessa analyser. Men vi kan kanske gissa att en förklaring är att sammansättningen av eleverna – exempelvis med avseende på deras sociala bakgrund – varierar mer detta år än tidigare mellan skolorna. Möjligheten att välja skola har ju ökat under 1990-talet, vilket kan ha medfört en allt starkare social och etnisk skolsegregation. Det finns anledning att tro att resursstarka föräldrar i större utsträckning väljer skola för sina barn. Andra orsaker till den ökade variationen kan vara större skillnader i skolors kvalitet, kanske beroende på att det kommunala ansvaret innebär större skillnader i hur man lyckas med skolverksamheten.

Även om modell A visade på signifikanta skillnader mellan skolor i elevers betygsgenomsnitt kvarstår möjligheten att dessa skillnader helt och hållet beror på sammansättningen av elever. Skolvariationen skulle då kunna liknas vid en artefakt, det vill säga den framträder endast därför att elever med vissa egenskaper går i skolan (till exempel en stor andel elever från akademikerhem osv.).

24 Variansen 0,013 är 6.5 gånger större än standardfelet 0.002. Tumregeln är att en parameter bedöms som signifikant om den är minst dubbelt så stor som sitt standardfel. För stokastiska parametrar bör signifikans egentligen inte beräknas på detta sätt, utan genom att jämföra ”-2loglikelihood” från en modell till en annan. Vi skulle därför behöva jämföra modell A med en ännu enklare modell, en som inte innehåller variansen för skolor. Om urvalet är stort, som är fallet här, brukar en sådan jämförelse i hög grad överensstämma med en signifikanstestning med hjälp av standardfel.

Och kanske kan det därför vara så att den större variationen år 1997 jämfört med 1990/91 endast framträder därför att sammansättningen av elever, och deras egenskaper, över tid blivit alltmer homogen inom skolor och alltmer heterogen mellan skolor. I modell B kan vi utläsa hur det förhåller sig med de här sakerna. I denna modell ingår samtliga elevvariabler som vi valt att inkludera.25 Effekterna av dessa elevvariabler är inte av primärt intresse i denna studie varför de flesta inte presenteras i tabellen. Dock bedömdes effekterna av invandrarbakgrund, det vill säga att vara uppvuxen i en familj med utlandsfödda föräldrar, som intressant att redovisa. Indelning efter föräldrarnas födelseland kan, tack vare det stora datamaterialet, göras på en ovanligt detaljerad nivå jämfört med flertalet andra studier.

Flera invandrargrupper har betyg i paritet med elever med helsvensk familjebakgrund (som är referenskategori).26 Men för både avgångsåren 1990/91 och 1997 har elever med latinamerikanskt ursprung sämre betygsgenomsnitt än sina helsvenska kamrater (effekten är negativ).27 Detsamma gäller även elever som har en svensk och en utländsk förälder. Denna effekt är dock synnerligen svag (-0,04 respektive –0,03).28 För båda avgångskohorterna gäller att ungdomar från polska och asiatiska hem erhåller bättre betyg än ungdomar från helsvenska hem. Därutöver verkar det som om den negativa effekten av att ha danska, norska eller sydeuropeiska föräldrar inte längre gäller år 1997. Vi ska dock inte fästa allt för stor vikt vid förändringar av enskilda individestimat och avlägsna oss från vårt huvudsakliga spörsmål om kontextuella förändringseffekter. På det stora hela är betygsskillnaderna små mellan barn av olika etniska bakgrund. De skill-

25 Valet av variabler har skett utifrån tidigare forskning som visat vilka individ- och familjeförhållanden som brukar påverka betyg; se fotnot till tabellen. 26 Ifall vi inte hade kontrollerat för elevernas sociala bakgrund hade effekterna av etniskt ursprung sett avsevärt annorlunda ut. Många barn uppvuxna i invandrarfamiljer hade då erhållit sämre betyg än barn från helsvenska hem beroende på att invandrarfamiljer oftare tillhör de socialt sett lägre samhällsskikten. 27 Om vi tar effekten -0,16 som exempel (1997) betyder detta att betygsmedelvärdet för elever med latinamerikanskt ursprung i genomsnitt är 0,16 enheter lägre än vad det är för elever som har helsvenska föräldrar, när eleverna i övrigt liknar varandra vad gäller kön och familjeförhållanden. Det betyder exempelvis att om en pojke från en helsvensk familj med genomsnittlig social bakgrund, som inte har några syskon, som bor med bägge sina föräldrar erhåller betygsgenomsnittet 3,10 år 1990/91 så erhåller en pojke med latinamerikanska rötter med i övrigt liknande hemförhållanden som den helsvenska pojken, betyget 2,94. Huruvida detta är en stor eller liten effekt är till viss del en bedömningsfråga, förslagsvis är det en ganska liten effekt, om än inte betydelselös. 28 Att den ändå är signifikant beror på att det finns ganska många elever med denna föräldrakonstellation.

nader som ändå finns har förblivit ganska lika över tid, eller till och med minskat något.

Har då variansen på elev- och skolnivå påverkats av att vi inkluderar ett antal individvariabler? Svaret är: i högsta grad. Skillnaderna mellan skolors betygsgenomsnitt är betydligt mindre såväl 1990/91 som 1997 när elevernas egenskaper ingår i modellen. Variationen har minskat med 69 procent för avgångseleverna 1990/91 mellan modell A och B (från 0,013 till 0,004), och med 71 procent för avgångseleverna 1997 (från 0,024 till 0,007).29Varianserna är dock fortfarande signifikanta, och fortfarande kvarstår en större variation mellan skolor år 1997 än 1990/91, som vi inte kunnat hänföra till sammansättningen av eleverna.30 Man bör dock ha i åtanke att det kan finnas sammansättningseffekter som vi ej kunnat kontrollera för. Även om modellen innehåller omfattande kontroller – inte minst är den sociala bakgrunden och elevernas etniska bakgrund mätt med stor precision – så är det inte möjligt att med tillgängliga data till exempel mäta skillnader i elevers ambitioner och studiebegåvning. I och med de ökade möjligheterna att välja skola 1997 i jämförelse med 1990/91 kanske fler ambitiösa föräldrar (oberoende av t.ex. samhällsklass) väljer annan skola för sitt barn under decenniets slutskede. Sådan självselektion är också den svår att kontrollera för.

Modell C är den för våra syften mest intressanta modellen, då den redovisar effekten på betyg av skolors etniska sammansättning. I modellen ingår även effekten av skolans sociala sammansättning. Denna effekt har dock inte någon signifikant påverkan på elevers betygsmedelvärde för någon avgångskohort.31 Däremot har den etniska sammansättningen viss effekt för de kohorter som lämnade grundskolan åren 1990/91, men inte för kohorten som gick ut 1997: för avgångseleverna i början på decenniet påverkades betygsmedelvärdet negativt av att gå i invandrarrika skolor (-0,18). Eftersom variabeln andel invandrare varierar mellan 0 (0 procent) och 1 (100 procent) innebär detta att en elev i en skola med enbart

29 Detta är ett litet förenklat och ungefärligt sätt att bedöma hur stor del av skolvariationen som förklaras av de individuella prediktorerna. Om man vill vara statistiskt mer exakt bör man tillämpa de beräkningar som till exempel Snijders och Bosker (1999) anvisar. 30 Den elevegenskap som har den absolut största inverkan på minskningen av variationen mellan skolor är social bakgrund (detta syns ej i tabellen). 31 Möjligen kan detta tyckas märkligt med tanke på att social bakgrund har en sådan stark individuell effekt. Kom dock ihåg att denna effekt är vad vi kan kalla skolans effekt i sig av social sammansättning, dvs. den effekt som den sociala sammansättningen har när vi tagit hänsyn till varje individs sociala bakgrund. Om de individuella effekterna av social bakgrund inte inkluderas i modellen blir effekten av social sammansättning i skolan starkt positiv.

elever med invandrarbakgrund erhåller ett betygsgenomsnitt som är 0,18 enheter lägre än vad en jämförbar elev får i en skola helt utan invandrarbarn. Anta att en skola istället har 50 procent elever med utländsk bakgrund (ett mer realistiskt exempel). I en sådan skola skulle eleverna i genomsnitt erhålla betyg som låg 0,09 betygsenheter under eleverna i skolan utan invandrarbarn (0,18/100 * 50) och år 1997 har den lilla skillnad som fanns 1990/91 alltså helt försvunnit.

De samhällsförändringar som vi diskuterat i tidigare avsnitt – minskad modersmålsundervisning, minskad lärartäthet, ökad enisk segregation etc. – har i dessa analyser inte visat sig ha några negativa effekter på sambandet etnisk skolsegregation och elevers betygsgenomsnitt. Om något har förändringarna varit positiva, det vill säga skillnaden i betyg mellan de elever som studerar i invandrartäta respektive invandrarglesa skolor har försvunnit vid decenniets slut. Detta är den utveckling vi kunnat registrera, men vi kan inte säga vad den beror på. Kan det vara så att de invandrartäta skolorna, trots en generell minskning av resurser till hemspråksundervisning och annan undervisning, ändå i större utsträckning än andra skolor lyckats behålla sina resurser?32

Skolvariationerna kvarstår intakta mellan modellerna B och C. Effekten av den etniska sammansättningen har inte inverkat på denna variation, vilket också är ett tecken på att dess effekt år 1990 är svag. Vad den återstående variationen mellan skolor, där eleverna i vissa skolor erhåller bättre betyg än i andra, beror på kan vi inte uttala oss om. Det kan vara en kombination av faktorer, kanske slumpmässiga variationer i begåvning, skillnader i betygssättning givet samma begåvning och skolfaktorer som vi ej kunnat mäta (resurser, lärarnas kvalitet etc.).

6.7.2. Övergång till 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje eller program

I Tabell 2 redovisas resultaten från en analys av övergång till 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje eller program. Analysstrategin är densamma som i den tidigare analysen av betygsgenomsnitt (jämför modellerna A, B och C). Den stora analystekniska förändringen är att vi nu genomför en serie logistiska regressioner. Den beroende variabeln antar endast värdena 1 (övergång till 3- eller

32 Notera att detta inte säger någonting om att eleverna presterade bättre, eller uppnådde bättre kunskaper, 1997 än 1990/91.

4-årig teoretisk gymnasielinje/program) och 0 (ej övergång). Estimaten i modellerna motsvarar nu logaritmerade oddskvoter (kategorivariabler) och logaritmerade odds (kontinuerliga variabler).33

I modell A, den så kallade nollmodellen, kan vi utläsa att intercepten skiljer sig åt ganska mycket mellan åren. Detta beror på att det har skett en generell ökning av andelen elever som läser vidare på längre teoretiska gymnasieprogram år 1997 jämfört med tidigare. Enligt modell A blev 43 procent av grundskoleeleverna under åren 1990/91 antagna till teoretiska gymnasiestudier,34 medan 50 procent antogs år 1997. Variationen kring dessa skilda genomsnitt synes dock vara väldigt lika mellan åren. Det framgår också klart att elever från olika grundskolor läser vidare på 3- eller 4-åriga teoretiska gymnasielinjer alternativt program i olika hög grad: för 1990/91 års avgångselever är variansen 0,251 och för eleverna som gick ut skolan 1997 är variansen 0,241.35

33 Man behöver inte förstå den exakta innebörden av logaritmerade odds och oddskvoter för att följa med i resultatbeskrivningen, det bör framgå av texten hur estimaten ska tolkas. 34 (e-0.27/1+e-0.27) 35 Variansen på elevnivå är satt till 1, vilket betyder att vi anpassar en modell med en binomial fördelning. Om vi estimerar variansen så kommer den att ligga väldigt nära 1.

Tabell 2. Övergång till 3–4-årig teoretisk gymnasielinje/program.

Effekter estimerade i flernivåmodeller (logistisk regression) för 46 936 elever i 216 skolor år 1990/91 och 58 721 elever i 634 skolor år 1997.ab

Modell A

Modell B

Modell C

1990/91 1997 1990/91 1997 1990/91 1997

Fixerade

Nivå 1:elever Intercept -0,27* 0,00 -0,46* -0,15* -0,43* -0,13*

Invandrarbakgrundc

Finland 0,00 0,04 -0,01 0,04 Danmark/Island -0,12 -0,26 -0,11 -0,26 Norge 0,29 -0,15 0,30 -0,15 Västvärlden 0,02 0,60* 0,01 0,57* Grekland

0,80* 0,83* 0,78* 0,81*

Sydeuropa

0,10 0,18 0,09 0,16

Polen

0,82* 0,76* 0,80* 0,74*

Jugoslavien

0,81* 0,48* 0,80* 0,48*

Östeuropa

0,87* 0,28* 0,86* 0,26

Turkiet

0,83* 0,78* 0,79* 0,76*

Afrika

1,06* 0,96* 1,04* 0,94*

Asien 1,11* 1,17* 1,09* 1,15* Latinamerika 0,64* 0,38* 0,61* 0,36* Utland A + B 0,30 0,44* 0,28 0,42* Sverige + Utland 0,05 0,00 0,04 -0,02

ÖvrigtdIngår Ingår Ingår Ingår

Nivå 2:skolor Andel invandrare 0,57 (,21)

0,44 (,11)

Social sammansättning

0,57 (,05) 0,59 (,05)

Stokastiska

Nivå 2: skolor ( 82)

0,251 (,027) 0,241 (,016) 0,070 (,009) 0,103 (,009) 0,038 (,006) 0,076 (,007)

Nivå 1: elever (

82)

1 1 1 1 1 1

a Estimeringsteknik är PQL andra ordningen. b En effekt bedöms signifikant på 5 % nivå om den är minst två gånger så stor som sitt standardfel. Om de fixerade effekterna på elevnivå är signifikanta i enlighet härmed markeras detta med en asterisk (*). För övriga effekter skrivs standardfelen ut inom parantes. c Sverige är referensland (= 0). d Övrigt motsvarar kontrollvariablerna social bakgrund, kön, familjetyp, antal syskon och invandringsålder.

Från modell B kan vi utläsa i vilken utsträckning dessa rätt så betydande skillnader mellan skolor i gymnasieövergångar beror på att grundskolorna i Sverige är segregerade med avseende på elevers skilda individ- och familjekarakteristika. Såväl år 1990/91 som 1997 kan en stor del av skolvariationen i övergångar hänföras till att elever med liknande egenskaper delvis tenderar att gå i samma skola. Precis som fallet var med betygsgenomsnitt är det framför allt skillnader mellan skolor i elevernas sociala bakgrund som ligger bakom skolvariationen. Effekten av att vara uppvuxen i en invandrarfamilj på övergång till teoretiska gymnasiestudier är på det hela taget positiv. Faktum är att samtliga elever med invandrarbakgrund påbörjade längre teoretiska gymnasiestudier i lika stor eller större utsträckning, som elever med svenska föräldrar gjorde.36Ungdomar med helsvensk bakgrund är referenskategori och motsvarar värde 0. De länder som har positiva och signifikanta värden (t.ex. Grekland) visar alltså att chansen att läsa vidare på någon 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje eller program ökar om man har föräldrar som är födda i dessa länder.

Från modell C kan vi återigen utläsa resultatet av vår huvudfrågeställning kring förändrade effekter av etnisk skolsegregation på skolframgång. Men vi kan börja med att konstatera att den sociala sammansättningen i skolan har en tydlig och signifikant positiv effekt såväl åren 1990/91 som 1997. Med andra ord, när många elever på en skola har föräldrar som är högutbildade, högre tjänstemän och har goda inkomster, kommer detta att öka sannolikheten för alla eleverna i skolan att välja en 3- eller 4-årig teoretisk gymnasielinje eller program. Ingen förändring har registrerats för denna effekt mellan skilda avgångskohorter.

Också andelen elever med utländsk bakgrund utövar en signifikant positiv inverkan på övergång till längre teoretiska gymnasiestudier såväl 1990/91 som 1997. Om många elever med invandrarbakgrund går i en grundskola ökar detta således sannolikheten för att eleverna i denna skola ska fortsätta att studera på någon av de längre teoretiska gymnasielinjerna. Denna positiva effekt uppkommer dock endast om kontroller även genomförs för den sociala sammansättningen i skolan. Anledningen är att det finns ett samband mellan dessa två kontextuella variabler: många invandrarbarn i en grundskola innebär ofta en ”mindre gynnsam” social sammansättning (dvs. lågutbildade föräldrar, föräldrar i

36 Modellanpassning med hjälp av –2loglikelihood är inte tillämpbart i denna logistiska analys och redovisas ej (se t.ex. Snijders och Bosker 1999).

arbetaryrken och med förhållandevis låga inkomster), och vice versa. Den positiva effekten av invandrartät skola verkar dock vara något mindre för 1997 års avgångselever än vad den var för de tidigare, den är dock fortfarande klart signifikant positiv. Eftersom analyserna genomförs i två separata modeller bör man vara försiktig vid tolkningen av om denna skillnad är reell eller inte.

För båda avgångskohorterna har variansen på skolnivå sjunkit något ytterligare i modell C jämfört med modell B. Detta tyder på att skillnaderna mellan skolor i övergångssannolikhet, förutom att bero på egenskaper hos varje enskild elev, också till viss del beror på kamrat- och/eller skoleffekter. Sammanfattningsvis är den kontextuella effekten av andel elever med invandrarbakgrund positiv för teoretiska gymnasieval, såväl år 1990/91 som 1997, när hänsyn har tagits till andra effekter på elev- och skolnivå. Det är osäkert att uttala sig om en förändring i denna effekt, men möjligen är effekten något mindre positiv vid decenniets slut. Sammantaget finns det således en liten antydan om att de förändrade samhällsförhållandena som trätt i kraft mellan åren 1990/91 och 1997 försämrat möjligheterna att studera vidare för de elever som går i invandrartäta skolor. Dock är det fortfarande ändå till fördel att gå i en sådan skola, allt annat lika. Allt annat lika är ett viktigt tillägg här, för i verkligheten har många invandrartäta skolor en ofördelaktig social sammansättning. Det innebär att om man vill räkna ut hur ”bra” det är att totalt sett att gå i en viss skola bör man utöver skolans etniska sammansättning också ta hänsyn till dess sociala sammansättning.

6.7.3. Låga eller ofullständiga betyg

Så här långt har analyserna visat att ungdomars utbildningsframgång påverkats förhållandevis lika av skolans invandrarsammansättning i slutet och början av 1990-talet. Vi har således inga belägg för att de invandrarrika skolorna har förändrats mer till det sämre under perioden än vad de invandrarglesa gjort. Betygsgenomsnitt och övergång till gymnasieskolan lyckas dock inte riktigt beskriva hur sambanden ser ut för de ungdomar som det går allra sämst för. I denna analys söker vi därför ringa in utsatthet för ofärd med hjälp av måttet låga/ofullständiga betyg. Eftersom utfallsvariabeln endast antar två värden (1 för låga betyg/ofullständiga betyg, och 0 för övriga) genomförs även denna gång logistiska regressioner.

Tabell 3. Låga betyg/ofullständiga betyg. Effekter estimerade i flernivåmodeller (logistisk regression) för 47 189 elever i 216 skolor år 1990/91 och 58 877 elever i 634 skolor år 1997.ab

Modell A

Modell B

Modell C

1990/91 1997 1990/91 1997 1990/91 1997

Fixerade

Nivå 1:elever Intercept -2,52* -2,56* -2,34* -2,46* -2,34* -2,46*

Invandrarbakgrundc

Finland 0,15 0,12 0,08 0,05 Danmark/Island 0,24 0,26 0,23 0,24 Norge 0,75* 0,15 0,73* 0,12 Västvärlden 0,16 -0,66 0,14 -0,68 Grekland -0,76 0,04 -0,86* -0,09 Sydeuropa 0,02 0,31 -0,04 0,23 Polen -0,34 -0,42 -0,40 -0,47* Jugoslavien -0,37* -0,06 -0,42* -0,16 Östeuropa 0,11 -0,13 0,07 -0,18 Turkiet -0,26 -0,42* -0,35 -0,56* Afrika -0,39 -0,48* -0,46 -0,57* Asien -0,96* -0,74* -1,02* -0,83* Latinamerika 0,04 0,24 -0,03 0,16 Utland A + B -0,06 0,15 -0,11 0,07 Sverige + Utland 0,15* 0,28* 0,13 0,26*

ÖvrigtdIngår Ingår Ingår Ingår

Nivå 2:skolor Andel invandrare 1,08 (,31)

0,58 (,18)

Social sammansättning

0,11 (,09) 0,22 (,08)

Stokastiska

Nivå 2: skolor ( 82)

0,175 (,024) 0,319 (,028) 0,079 (,015) 0,176 (,020) 0,069 (,014) 0,158 (,019)

Nivå 1: elever (

82)

1 1 1 1 1 1

a Estimeringsteknik är PQL andra ordningen. b En effekt bedöms signifikant på 5 % nivå om den är minst två gånger så stor som sitt standardfel. Om de fixerade effekterna på elevnivå är signifikanta i enlighet härmed markeras detta med en asterisk (*). För övriga effekter skrivs standardfelen ut inom parantes. c Sverige är referensland (= 0). d Övrigt motsvarar kontrollvariablerna social bakgrund, kön, familjetyp, antal syskon och invandringsålder.

I modell A i Tabell 3 framgår en tydlig skillnad mellan åren för skolvariationen. Medan variansen år 1990/91 ligger på 0,175 så stiger den till 0,319 år 1997. Det är således, precis som också var fallet med betygsgenomsnitt, större skillnad mellan skolorna 1997 än 1990/91 med avseende på hur stor andel av skolans elever som erhåller låga/ofullständiga betyg. Även om det i genomsnitt är ungefär lika många elever som drabbas av denna slags ofärd och hinder i utbildningskarriären 1997 som tidigare (intercepten är lika), är alltså eleverna som det går dåligt för mer ojämnt fördelade mellan skolorna år 1997 jämfört med 1990/91.

Mot bakgrund av vad som tidigare sagts om att det kan finnas en polariseringstendens bland barn till utländska föräldrar – på så sätt att det visserligen går bra för många men att det också finns en relativt stor grupp som klarar skolan mycket dåligt – är effekterna av invandrarbakgrund i modell B högst intressanta. Man bör betänka att beroendevariabeln här är ”omvänd” jämfört med tidigare analyser, det vill säga vi studerar nu risken att drabbas av något negativt istället för något positivt. Detta betyder att negativa estimat i modellerna i Tabell 3 minskar risken att utsättas för ofärd (dvs. ett negativt estimat är i substantiell mening positivt för eleven). Effekten av de olika invandrarkategorierna visar att majoriteten av eleverna med invandrarföräldrar inte skiljer sig från sina helsvenska kamrater i risken att få låga eller ofullständiga betyg. Sambandet mellan etnisk bakgrund och låga/ofullständiga betyg skulle dock sannolikt vara mer till invandrarbarnens nackdel om även barn som invandrat under högstadietiden inkluderats i analysen (se t.ex. SOU 2000:39, sid. 149–150). Men om man, som vi har gjort här, jämför barn som har gått större delen av sin grundskoletid i den svenska skolan, finner man inget stöd för att det skulle gå väldigt illa i utbildningshänseende för en relativt stor grupp barn med invandrarbakgrund. Om vi tar år 1997 som exempel är det endast barn med en svensk och en utländsk förälder som har en överrisk att få låga eller ofullständiga betyg, relativt barn från helsvenska familjer, och samtidigt är risken förhållandevis mindre för de elever som har föräldrar från Turkiet, Asien eller Afrika. Precis som vid de tidigare analyserna av betygsgenomsnitt och gymnasieövergång minskar skolvariationen även för låga/ofullständiga betyg när hänsyn har tagits till såväl elevernas invandrarbakgrund som deras kön och familjeförhållanden i övrigt. Variationen som kvarstår är dock långt ifrån negligerbar, speciellt inte år 1997.

I modell C sjunker variationen mellan skolor ytterligare när de kontextuella variablerna tas med, dock ganska marginellt. Den sociala sammansättningen ökar risken år 1997, men inte år 1990/91, för att få låga eller ofullständiga betyg: en mer ”ofördelaktig” social sammansättning (lågutbildade föräldrar, föräldrar i arbetarklassyrken etc.) ökar risken att utsättas för ofärd (signifikansen är dock inte speciellt stark). Effekten av andel invandrare förefaller å andra sidan vara sådan att den ökar risken mer för låga/ofullständiga betyg vid decenniets inledande skede än vid dess avslut (jämför 1,08 med 0,58). Därmed förefaller det som om 1990-talets samhällsomdaningar närmast har minskat skillnaden mellan invandrartäta och invandrarglesa skolor vad gäller risken att drabbas av ofärd i utbildningshänseende. Dock, att komma ihåg, att gå i en skola där många elever har utländska föräldrar medför fortfarande en förhöjd risk för att hamna i en utbildningsmässig återvändsgränd. Och möjligen är inte den positiva trenden heller så positiv som den verkar. Anledningen är att risken för låga/ofullständiga betyg är större 1997 än 1990/91 om den sociala sammansättningen är ”låg”, vilket den ju ofta är i invandrartäta skolor.

6.8. Slutsatser och diskussion

I denna studie har tre skilda mått på framgång inom utbildningssystemet använts i syfte att studera förändringar under 1990-talet av sambandet etnisk skolsegregation och utbildningsframgång. För de elever som lämnade grundskolans årskurs 9 åren 1990 och 1991 gäller följande: Betygsgenomsnittet var något lägre i skolor där många elever kom från invandrarfamiljer i jämförelse med skolor där få elever hade sådan utländsk bakgrund. Samtidigt fanns det också en klar överrisk att erhålla ofullständiga eller mycket låga betyg i invandrartäta skolor. Men trots det sämre ”utgångsläget” läste eleverna i de invandrarrika skolorna oftare än elever i andra skolor vidare på teoretiska gymnasielinjer. Sex till sju år senare, det vill säga år 1997, kan vi registrera ett par positiva förändringar. Elevers betygsgenomsnitt påverkas nu inte längre negativt av att gå i en invandrartät skola, och risken för att erhålla låga eller ofullständiga betyg i denna slags skola har minskat, även om den alltjämt är högre än i andra skolor. Fortfarande är chansen att gå över till teoretiska gymnasiestudier större i invandrartäta skolor än vad den är i övriga. Även om en liten nedgång kan skönjas i detta

avseende får den betraktas som liten och statistisk osäker. En minskning av denna effekt behöver inte heller ses som något negativt, målet kan ju knappast vara att det ska vara bättre att gå i en invandrarrik skola än i en invandrargles.

Hur tillförlitliga är då resultaten? I denna uppsats har förtjänsterna med metodvalet framhävts. Genom att i de statistiska beräkningarna estimera så kallade flernivåmodeller kan vi med större säkerhet uttala oss om vilka effekter i sig som olika slags skolor kan ha på skolframgång. Medan metoden fått en ganska stor spridning i länder som t.ex. USA och Storbritannien har den mer sällan tillämpats inom svensk utbildnings- och segregationsforskning för att studera skoleffekter och andra kontextuella effekter. Studien innehåller dock en del begränsningar, av vilka några ska nämnas. Till att börja med är det en översiktlig bild av förändringarna som presenterats. Mer detaljerade frågeställningar kring utvecklingen för specifika grupper, till exempel med avseende på etnicitet eller kön, i olika typer av skolor (”flernivåinteraktioner”) har lämnats obesvarade.37 Vidare skulle precisionen i mätningen av en del variabler kunna förbättras. Detta gäller också vår ”huvudvariabel” andel invandrare. För avgångseleverna såväl 1990/91 som 1997 saknas uppgifter om ursprungsland för de invandrare som anlänt efter cirka tio års ålder. Även om det kan finnas skäl till att inte inkludera elever som invandrat efter sju års ålder i analyserna, mot bakgrund av att det är effekter av den svenska skolan vi vill studera, kan det ändå vara av viss vikt att ta med dessa elever när vi konstruerar en variabel för skolors etniska sammansättning. Visserligen torde skolorna spridningsmässigt fördela sig väldigt lika vare sig de ”nyanlända” invandrarna medräknas eller ej – det vill säga, de skolor som beräknas ha en stor andel invandrarbarn när de ”nyanlända” invandrarbarnen medräknas har vanligtvis också en stor andel invandrarbarn när de inte medräknas – men förvisso kan det finnas en del skolor som skiljer sig från detta huvudsakliga mönster. Därutöver kan man kanske tycka att måttet på skolors invandrarsammansättning är väl ”trubbigt”, exempelvis med tanke på att ingen hänsyn har tagits till vilka ursprungsländer som eleverna eller deras föräldrar kommer ifrån.

37 Preliminära analyser visar till exempel att för avgångseleverna 1990/91 är effekten av invandrartät skola på övergång till teoretiska studier mer positiv för pojkar än vad den är för flickor. Även om flickorna i de invandrartäta skolorna mer sannolikt läser vidare på teoretiska gymnasielinjer än vad flickorna gör i mer invandrarglesa skolor, är denna skillnad större mellan pojkar i invandrartäta och invandrarglesa skolor.

Självfallet bör också mer komplicerade modeller i framtida forskning prövas för att se om huvudsambanden är robusta.

Invändningarna ovan ger vid handen att man bör tolka resultaten med viss försiktighet, detta också mot bakgrund av bristen på liknande studier. Men en inte alltför våghalsig slutsats är denna: Vi ser inga alarmerande tecken som tyder på att utvecklingen för barnen i utbildningshänseende i de invandrarrika skolorna varit sämre än vad den varit i andra skolor under 1990-talet. Istället visar den sammantagna bilden snarare på motsatsen, en tendens till att de invandrarrika och invandrarglesa skolornas effekt på elevers skolframgång närmat sig varandra under de studerade åren.38 Med dessa resultat har vi sålunda kunnat följa utvecklingen under decenniet. Men även om vi också har kunskap om ett antal samhälleliga förändringar som har kommit till stånd under perioden, har vi inte kunnat uttala oss om vad utvecklingen mer exakt beror på. Däremot har vi kunnat besvara den empiriska frågan vad den totala summan eller resultatet blir av alla dessa samhällsförändringar.

Men även om utbildning är en mycket central välfärdskomponent finns det andra aspekter att beakta när man vill uttala sig om effekter av etnisk segregation. Möjligen skulle den bild vi här presenterat, som inte tyder på några stora skillnader i utbildningsframgång mellan barn från skolor med skilda etniska sammansättning, modifieras om möjligheten att få ett arbete eller vara vid god hälsa är sämre i invandrarrika områden än vad den är i invandrarglesa, och har utvecklats i en mer negativ riktning över tid. Det kan också vara viktigt att fundera över om sambanden mellan etnisk segregation och människors olika levnadsvillkor ger oss hela svaret på vad det betyder för samhället som helhet att människor med skilda etniska ursprung i ganska stor utsträckning bor rumsligt åtskilda. Anta till exempel att vi genomgående skulle finna positiva eller inga effekter av att bo i invandrartäta områden, gå i sådan skola, på ett antal välfärdsaspekter (utbildning, lön, arbete, hälsa, sociala kontakter etc.). Trots detta kan negativa effekter framträda om exempelvis en hög grad av tillit uppstår inom

38 Vi bör dock observera att därav följer inte att eleverna i de invandrartäta skolorna har större framgångar inom skolan i slutet av 1990-talet än vad de hade i dess början. En ökning av övergången till teoretiska gymnasiestudier kan visserligen noteras för elever generellt sett under decenniet, men detta betyder t.ex. inte att de har uppnått bättre kunskaper i grundskolan än vad tidigare generationer gjort. Se vidare Gustafsson m.fl. (SOU 2000:39, sid. 203-204) om problem med nuvarande uppföljnings- och utvärderingssystem för grundskolan.

den egna etniska gruppen i invandrartäta områden men tilliten samtidigt är låg till andra grupper i samhället, speciellt till dem som bor i andra områden. På detta sätt kan ett samhälles sociala sammanhållning undermineras (OECD 2000). Motsvarande resonemang kan givetvis föras beträffande invandrarglesa områden.

För den framtida forskningen finns en hel del uppgifter att ta sig an. Till exempel kan det vara en god idé att försöka åtgärda en del av de tillkortakommanden som omnämnts i anslutning till denna studie. Det är också angeläget att fortsätta följa utvecklingen av sambandet etnisk segregation och skolframgång för senare kohorter. De elever som i denna undersökning gick ut grundskolans årskurs 9 år 1997 har till exempel inte gått samtliga nio grundskoleår i 1990-talets skola med alla dess organisatoriska förändringar och ekonomiska åtstramningar. Också mot bakgrund av att det är mycket som talar för att den etniska, liksom också den sociala, skolsegregationen kommer att öka till följd av den större möjligheten att välja skola, förefaller det väsentligt att fortsätta studera utvecklingen. Även studier som mer ingående förmår studera vilka mekanismer som genererar olika samband, eller avsaknaden av sådana, mellan etnisk skolsegregation och utbildningsframgång vore mycket värdefulla. Slutligen skulle det också vara intressant att utvärdera effekterna av den segregerade gymnasieskolan. En hel del av de ungdomar som studerat i invandrartäta grundskolor kommer sedermera att också gå i invandrartäta gymnasieskolor. Vad får detta för konsekvenser på till exempel valet till högskola eller deras chanser på arbetsmarknaden?

Referenser

Alba, D.R., J. Handl & W. Müller, 1994. ”Etnische Ungleichheit im

Deutschen Bildungssystem”, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 46:209–237. Andersson, R. 2000. ”Etnisk och socioekonomisk segregation i

Sverige 1990–1998”, i Fritzell, J: (red.), Välfärdens förutsättningar – Arbetsmarknad, demografi och segregation. SOU 2000:37. Stockholm: Fritzes. Arai, M., L. Schröder & R. Vilhelmsson, 2000. En svartvit arbets-

marknad: en ESO-rapport om vägen från skola till arbete,

Ds 2000:47. Stockholm: Fritzes. Arnman, G. & I. Jönsson, 1983. Segregation och svensk skola. Lund:

Arkiv. Bunar, N. 1999. Skolan mitt i förorten: Skola, segregationen och

integrationen, Partnerskap för multietnisk integration nr 1/99.

Umeå: Sociologiska institutionen, Umeå universitet. Coleman, J.S., E. Campbell, C. Hobson, J. McPartland, A. Mood,

F. Weinfeld & R. York, 1966. Equality of Educational Opportunity Report. Washington: US Government Printing Office. Dryler, H. 1999. ”The impact of school and classroom

characteristics on educational choices by boys and girls: A multilevel analysis”, Acta Sociologica, 42: 299–318. Erikson, R. 1994. ”Spelar valet av skola någon roll? Effekter av

grundskola och omgivning på övergången till gymnasiet”, i Erikson, R. & J.O. Jonsson (red.), Sorteringen i skolan: studier av snedrekrytering och utbildningens konsekvenser. Stockholm: Carlssons. Erikson, R. & J.O. Jonsson, 1993. Ursprung och utbildning. Social

snedrekrytering till högre studier,SOU 1993:85. Stockholm:

Fritzes. Gamoran, A. 1992. ”Social Factors in Education”, i Alkin, M.C.

(red.), Encyklopedia of Educational Research (6th ed.). New York: Macmillan. Grosin, L. 1991. Skolklimat, prestation och uppförande i åtta hög-

stadieskolor. Stockholm: Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet.

Hannan, D. F., E. Smyth, J. McCullagh, R. O’Leary & D.

McMahon, 1996. Coeducation and Gender Equality: Exam Performance, Stress and Personal Development. Dublin: Oak Tree Press.

Hedström, P. & R. Swedberg, 1998. ”Social mechanisms: An

introductory essay”, i Hedström, P. & R. Swedberg (red.),

Social Mechanisms: An Analytical Approach to Social Theory.

Cambridge: Cambridge University Press. Heyns, B. 1986. ”Educational Effects: Issues in Conceptualization

and Measurement”, i Richardson, J.G. (red.), Handbook of

Theory and Research for the Sociology of Education. Westport,

Conn: Greenwood Press. Husén, T. 1999. Insikter och åsikter om utbildningssamhället.

Stockholm: Gothia. Härnqvist, K. 1994. ”Social selektion till gymnasium och hög-

skola”, i Erikson, R. & J.O. Jonsson (red.), Sorteringen i skolan: studier av snedrekrytering och utbildningens konsekvenser. Stockholm: Carlssons. Kreft, I. & J. De Leeuw, 1998. Introducing Multilevel Modeling.

London: SAGE. Lee, V.E., A.S. Bryk & J.B. Smith, 1993. ”The Organization of

Effective High Schools”, Review of Research in Education, 19:171–267. le Grand, C. 1994. “Löneskillnaderna i Sverige: förändring och

nuvarande struktur”, i Fritzell, J. & O. Lundberg (red.), Vardagens villkor: Levnadsförhållanden i Sverige under tre decennier. Stockholm: Brombergs. Lindmark, E. 1998. Olika ursprung – skilda resultat? En analys av

invandrarungdomars betyg i den svenska skolan, C-uppsats i sociologi. Stockholm: Sociologiska institutionen, Stockholms universitet.

Lundberg, O. 1991. ”Causal Explanations for Class Inequality in

Health – an Empirical Analysis”, Social Science & Medicine, 32: 385–393. Lundh, C. & R. Ohlsson, 1999. Från arbetskraftsimport till flykting-

invandring. Stockholm: SNS Förlag.

Löfgren, H. 1986. Tvåspråkig undervisning av elever med annat

hemspråk än svenska. Malmö: Institutionen för pedagogik,

Lärarhögskolan. Molina, I. 1997. Stadens rasifiering. Etnisk boendesegregation i

folkhemmet. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

OECD, 2000. Human and Social Capital and Sustained Growth

and Development, Reconciling New Economies and Societies: the Role of Human and Social Capital. Paris: OECD.

Olsson Hort, S.E. 1992. Segregation – ett svenskt dilemma? Social-

politiska och sociologiska synpunkter, Bilaga 9 till Långtidsutredningen 1992. Stockholm: Allmänna förlaget.

Parszyk, I.-M. 1999. En skola för andra: minoritetselevers upplevelser

av arbets- och livsvillkor i grundskolan. Stockholm: HLS Förlag.

Pong, S.-L. 1998. “The School Compositional Effect of Single

Parenthood on 10th-Grade Achievement”, Sociology of

Education, 71:23–42.

Proposition 1997/98:16. Sverige, framtiden och mångfalden – från

invandrarpolitik till integrationspolitik.

Rasbash, J., W. Browne, H. Goldstein, M. Yang, I. Plewis, M.

Healy, G. Woodhouse, D. Draper, I. Langford & T. Lewis, 2000. A user’s guide to MLwiN, version 2.1. London: Institute of Education, University of London. Roelandt, T., E. Martens & J. Veenman, 1991. “Ethnic Minority

Children in Dutch Education: Ethnic Stratification, Social Class and Migration”, The Netherlands’ Journal of Social Sciences, 27:92–107. Similä, M. 1994. ”Andra generationens invandrare i den svenska

skolan”, i Erikson R. & J.O. Jonsson (red.), Sorteringen i skolan: studier av snedrekrytering och utbildningens konsekvenser. Stockholm: Carlssons. Snijders, T.A.B. & R.J. Bosker, 1999. Multilevel Analysis: An intro-

duction to basic and advanced multilevel modeling. London:

SAGE. Socialstyrelsen, 1997. Social rapport 1997. SoS-rapport 1997:14.

Stockholm: Fritzes. SOU 1991:60. Olika men ändå lika. Om invandrarungdomar i det

mångkulturella Sverige. Betänkande av Ungdomskommittén.

Stockholm: Allmänna förlaget. SOU 1996:55. Sverige, framtiden och mångfalden. Slutbetänkande

från Invandrarpolitiska kommittén. Stockholm: Fritzes. SOU 1997:61. Att växa bland betong och kojor. Delbetänkande från

Storstadskommittén. Stockholm: Fritzes.