SOU 2003:105

Ett levande kulturlandskap - en halvtidsutvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet

Till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet

Regeringen bemyndigade den 29 augusti 2002 chefen för Jordbruksdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en utvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet efter halva programperioden. Enligt direktiven (dir. 2002:109) skall den särskilde utredaren senast den 15 november 2003 till regeringen redovisa resultaten av utvärderingen.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 30 augusti förre generaldirektören, professor Per Wramner som särskild utredare. Den 24 september förordnades som experter enhetschef Johan Bodegård, Naturvårdsverket, departementsråd Karin Hermanrud, Jordbruksdepartementet, lantbruksdirektör Sven Lingegård, Länsstyrelsen i Västerbottens län, lantbruksdirektör Jan Lundegrén, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, ställföreträdande programchef Camilla Sjölund, Lantbrukarnas riksförbund, docent Hans Westlund, Institutet för tillväxtpolitiska studier och enhetschef Lars Wilson, Riksantikvarieämbetet.

Den 16 oktober förordnades avdelningschef Harald Svensson, Jordbruksverket som expert. Samma dag anställdes jordbruksekonom Stina Levin, Riksgäldskontoret som sekreterare.

Den 17 december entledigades Camilla Sjölund från uppdraget att vara expert i utredningen. Samma dag förordnades agronom Göran Olsson, Lantbrukarnas riksförbund som expert.

Den 10 februari anställdes fil. mag. Marija Milivojevic som biträdande sekreterare och Stina Levin blev huvudsekreterare.

Den 8 maj entledigades departementsråd Karin Hermanrud, Jordbruksdepartementet från uppdraget att vara expert i utredningen. Samma dag förordnades departementssekreterare Mathilda Åberg, Jordbruksdepartementet som expert.

Härmed överlämnas betänkandet Ett levande kulturlandskap (SOU 2003:105). Uppdraget är därmed slutfört.

Särskilt yttrande har enligt medgivande från den särskilde utredaren lämnats av experten Göran Olsson.

Stockholm den 15 november 2003

Per Wramner

/Stina Levin

Marija Milivojevic

Förkortningar

CAP Common Agricultural Policy CDB Centrala djurdatabasen EUGFJ Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket FADN Farming Accountancy Data Network

GAR Gemensamma administrativa rutiner

GATT General Agreement on Trade and Tariffs GRO Gröna näringens riksorganisation IAHS Income of Agricultural Household Sectors IAKS Integrerat administrations- och kontrollsystem IEEP Institute for European Environment Policy IFOAM International Federation of Organic Agricultural Movement KULM Kompetensutveckling av lantbrukare inom Insatsområde I

K2 Kompetensutveckling inom Insatsområde II

LAG Lokala aktionsgrupper

LBU Landsbygdsutveckling

LIP Lokala investeringsprogram

LUI Livsmedel, undersökningar, insikt

LUPG The Land Use Policy Group MGO Mindre gynnade områden NOLA Naturvårdsinsatser i odlingslandskapet NUTS Nomenclature des Unit et Territoriales Statistiques OMB Områden med miljöbetingade begränsningar

PLO Pris- och löneomräkningar pSCI proposed Sites of Community Interest REJO Resurseffektivt jordbruk REKO Resurshushållande konventionellt jordbruk RTP Regionalt tillväxtprogram RUP Regionalt utvecklingsprogram SAM Samlad ansökan SOILNDP inkl. SOIL Dataprogram för att beräkna och SOIL – N kväveutlakning SPD Samlat programdokument STINS Stödinstrument UID Utveckling, information, demonstration UNCED United Nations Conference on Environment and Development WTO World Trade Organisation

Sammanfattning

Miljö- och landsbygdsprogrammet

Miljö- och landsbygdsprogrammet antogs av riksdagen 2000 och omfattar perioden 2000–2006. Det består av två delar – insatsområde I med åtgärder för att främja en ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden och Insatsområde II med åtgärder för att stärka en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden.

Programmet inrymmer ersättningar till jordbrukare som utför tjänster för samhällets räkning, t.ex. hävd av betesmarker med rik biologisk mångfald och ersättningar för miljövänliga jordbruksmetoder. Det inrymmer också kompensationsbidrag till jordbrukare inom mindre gynnade områden, dvs. sådana som har ett strängare klimat än genomsnittligt i landet. Utöver ersättningar och bidrag omfattar programmet struktur- och projektstöd samt kompetensutveckling. Strukturstöden (investerings-, start- och förädlingsstöd) syftar till att förbättra konkurrenskraften hos företag inom jordbruket eller trädgårdsnäringen. Projektstöd ges dels till restaurering av betesmarker och slåtterängar samt anläggning av våtmarker, dels till åtgärder för att stödja andra insatser i programmet. Kompetensutveckling genomförs också för att stödja andra insatser i programmet och vidare för att generellt höja kompetensnivån hos jord- och skogsbrukare och andra med anknytning till dessa näringar.

Utvärderingen

Halvtidsutvärderingen av programmet omfattar de insatser som genomförts under 2000–2002. I uppdraget ingick att utvärdera programmet gentemot de nationella målen, redovisa svar enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver samt utvärdera det

administrativa genomförandet. Utvärderingen inkluderar huvuddelen av jordbruksåtgärderna i Mål 1-programmen.

I enlighet med utredningsdirektiven har Jordbruksverket och Skogsstyrelsen lämnat underlag för utvärderingen. Särskilda enkätundersökningar har gjorts till landets länsstyrelser och till ett urval lantbrukare. Underlag har också erhållits från andra myndigheter, organisationer m.fl.

Svårigheter i utvärderingen har bl.a. varit den korta tid under vilken programmet har löpt, komplexiteten i EU-kommissionens frågor, bristen på kvalitativ information och att underlaget har levererats sent och varit av varierande kvalitet.

Utredningens bedömning

Måluppfyllelse för programmet

Miljö- och landsbygdsprogrammet har i huvudsak fungerat väl. Anslutningen till de olika ersättningsformerna är överlag hög och prioriteringar har behövt införas i stödprocessen. Programmet har bidragit till uppfyllelsen av mål på samtliga nivåer, även om undantag finns. Flera av de operativa målen inom Insatsområde I har uppnåtts redan vid halvtidsutvärderingen. En betydande del av de specifika målen bedöms komma att uppnås. Programmet har på ett påtagligt sätt bidragit till uppfyllelsen av de övergripande miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. Det har även bidragit till uppfyllelsen av andra relevanta miljökvalitetsmål.

Inom Insatsområde II är bilden något mer otydlig. De operativa målen bedöms till övervägande del komma att uppnås. Tiden för genomförande av programmet är för kort för att med säkerhet kunna fastställa måluppfyllelsen för de mer långsiktiga specifika och övergripande målen. Med utgångspunkt i tillgänglig information bedömer dock utredningen att åtgärderna har bidragit till uppfyllelsen av flera av målen. Djupare analyser är emellertid nödvändiga.

Programmet kan emellertid förbättras på en rad punkter. En kort redogörelse av utredningens förslag till förbättringar följer längre fram i sammanfattningen. Denna omfattar endast förslag som kan genomföras under innevarande programperiod. Betänk-

andet redovisar också förslag eller idéer som kan genomföras först under den kommande perioden.

Administration av programmet

Administrationen har i stort sett fungerat tillfredsställande. Programmet är omfattande och komplext, men handläggningstiderna har kunnat kortas och administrationskostnaderna minskas. Förbättringarna gäller framför allt IT, handläggarstöd, samordning och information.

Ytterligare förbättringar kan göras framför allt i fråga om samordning och kontroll. Dessa redovisas längre fram i sammanfattningen.

Mål 1

Även i Mål 1 har jordbruksåtgärderna i princip fungerat väl. Måluppfyllelsen är hög. Målen förefaller dock vara för lågt satta och det finns risk för att resurser binds upp och kanske inte kommer till bästa användning.

Förslag till förbättringar

Miljöersättningar

Utredningen har funnit att ersättningsnivåerna avseende tilläggsersättning för slåtterängar och lieslåtter behöver höjas för att fastställda mål skall kunna uppnås.

Mer av ett landskapsperspektiv föreslås tillämpas avseende bl.a. ersättningen för att bevara betesmarker och slåtterängar. Med ett landskapsperspektiv bedöms värdefulla marker och sammanhängande landskapsavsnitt uppmärksammas på ett bättre sätt än idag.

Projektplaner för restaurering föreslås upprättas gemensamt av länsstyrelserna och jordbrukarna som ett led i insatserna för kompetensutveckling.

En sänkning av kvalifikationsgränsen för ersättningen för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet föreslås för att underlätta anslutning för mindre jordbruk och på så sätt få en bättre regional spridning.

Vidare föreslås åtgärdsplaner införas även för landskapselement när dessa har särskilt höga värden eller då särskild skötsel krävs. Analogt med miljöersättningen avseende betesmarker och slåtterängar föreslås även en tilläggsersättning för dessa element.

Ytterligare effektberäkningar föreslås när det gäller minskningen av växtnäringsläckage genom fånggrödor och vårbearbetning, med hänsyn tagen till de variationer i åtgärder inom ramen för åtagandet som förekommer. Frågan om ersättningen styrs till de jordar, där läckaget är som störst, bör också studeras ytterligare.

Utredningen föreslår att insatserna för kompetensutveckling intensifieras avseende våtmarker för att öka anslutningen under återstoden av programperioden.

Ersättningen för miljövänlig odling av sockerbetor på Gotland föreslås upphöra, eftersom miljönyttan med denna ersättningsform bedöms vara låg.

Kompensationsbidrag

Bidraget föreslås utökas till att också omfatta pensionärer.

Kompetensutveckling

Resultatinformationen föreslås förbättras avseende kompetensutvecklingen i Insatsområde II så att tydliga kopplingar till andra insatser inom programmet framgår.

Grönare Skog föreslås fortsätta efter 2003 för att förstärka andra skogliga insatser och nå uppsatta mål för programperioden.

Investeringsstöd

Utredningen föreslår att startstödets medel överförs till investeringsstödet. Inom detta föreslås prioriteringar till förmån för yngre jordbrukare m.fl. Utredningen anser också att resultatinformationen beträffande investeringsstödet behöver förbättras och omfatta regelbundna analyser av investeringarnas effekter avseende miljö, sysselsättning, inkomst, jämställdhetsaspekter och kompletterande verksamhet.

Startstöd

Startstödet föreslås upphöra eftersom det har visat sig vara mindre effektivt för att främja en föryngring av jordbrukarkåren. Medlen föreslås överföras till investeringsstödet.

Projektstöd

De övergripande målen föreslås brytas ned på regional nivå och ingå i projektstödens genomförandeplaner. Därigenom kan effekter identifieras och utvärderas på länsnivå.

Resultatinformationen föreslås förbättras och en resultatanalys göras gentemot de mål som fastställs i de regionala genomförandeplanerna.

Förädlingsstöd

En effektstudie av förädlingsstödets långsiktiga effekter föreslås genomföras mot slutet av programperioden.

Ytterligare inriktning på jordbruksföretag och småskalig verksamhet i övrigt föreslås införas i stödprocessen om prioriteringar blir nödvändiga under resten av programperioden.

Administration av programmet

Utredningen föreslår att ytterligare förbättringar görs av administrationen genom att införa gemensam IT-access för bl.a. riskanalyser och uttag i EU-kontroller.

Vidare föreslås en ökad användning av fjärranalys, t.ex. för kontroll av igenväxningsgrad och betestryck.

1. Inledning

1.1. Utredningsuppdraget

Utredningen har haft till uppgift att genomföra en halvtidsutvärdering av det EU-stödda Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006. I uppdraget ingick att utvärdera programmet gentemot de olika nationella mål som finns angivna, redovisa svar enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver samt utvärdera det administrativa genomförandet av programmet, främst gentemot stödmottagarna. Vid behov får förslag lämnas till förbättringar av programmet inom den av riksdagen beslutade ekonomiska ramen och avseende dess genomförande. Utvärderingen skall inkludera de jordbruksåtgärder i Mål 1-programmen, som finansieras av jordbruksfondens utvecklingssektion, utom vissa åtgärder enligt artikel 33 (projektstöd). Utredningens direktiv i sin helhet återges i bilaga 1.

EU-kommissionen har utarbetat särskilda riktlinjer för medlemsländernas utvärdering av sina respektive program.1 Syftet är att förbättra programmens kvalitet, relevans och genomförande samt att ge underlag för de justeringar som kan krävas för att nå uppsatta mål. Utvärderingen kan också bidra till att man kan identifiera sådana inslag i programmet som skulle vinna på en uppföljning utanför detta eller under nästa programperiod. Enligt riktlinjerna skall utvärderingen bl.a. bedöma:

  • Relevansen hos de gemensamma frågorna och indikatorerna samt behovet av anpassningar, tillägg etc. för att utvärderingssystemet skall fungera på programnivå.
  • Giltigheten av den analys som låg till grund för programmet, målens relevans i förhållande till behoven, graden av koppling mellan programmets olika mål liksom mellan målen och andra offentliga åtgärder samt förekomsten av nya faktorer eller

andra förändringar som påverkar måluppfyllelsen och effektiviteten i genomförandet.

  • Behovet av särskilda bestämmelser för programmets genomförande, lämpligheten av den rådande avgränsningen av ansvarsområden för genomförandet, övervakningens utformning och omfattning i relation till genomförandets och utvärderingens krav, effektivitet, öppenhet och måluppfyllelse i projekturvalet samt medelsåtgång i förhållande till tidsplanen.
  • Måluppfyllelse och effektivitet i programmet samt behov av programjusteringar för att förbättra dessa.

Utvärderingen omfattar i huvudsak genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet under perioden 2000–2002, den period för vilken underlag för bedömning finns tillgängligt. Viss information om genomförandet under första halvåret 2003 har också kunnat utnyttjas i utvärderingen. Vidare har vissa tillbakablickar gjorts på den föregående programperioden (1995–1999), framför allt vad gäller stöd till fleråriga åtaganden från denna period som sträcker sig in i den nuvarande, och för att få jämförelser med det gällande programmet.

Miljö- och landsbygdsprogrammet består av två delar – Insatsområde I med åtgärder för att främja en ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden och Insatsområde II för att stärka en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Genom Insatsområde I ges stöd till åtgärder i hela landet. Genom Insatsområde II ges stöd till åtgärder i de delar av landet som inte ingår i Mål 1, dvs. syd- och mellansverige. Stöd motsvarande Insatsområde II ges i Mål 1-området genom Mål 1- programmen. Vissa åtgärder inom Insatsområde I ingår också i Mål 1.

Enligt utredningens tolkning av direktiven skall utvärderingen av det administrativa genomförandet inte innefatta administrationen av Mål 1-programmen. Denna utvärderas i annan ordning. Detsamma gäller för svaren enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver. Utredningens redovisning av dessa omfattar således inte Mål 1-programmen. Inom Mål 1 finns delvis andra mål för åtgärderna än i Miljö- och landsbygdsprogrammet och redovisningen är annorlunda. Frågorna och indikatorerna är dessutom inte anpassade till Mål 1-programmen.

1.2. Metoder och underlag för utvärderingen

Utredningen har enligt regeringens direktiv till uppgift att genomföra en utvärdering som består av tre delar. Var och en av dessa kräver sin metodik. Utredningen skall för det första bedöma i vilken utsträckning Miljö- och landsbygdsprogrammet – efter halva programperioden – uppfyllt de nationellt uppställda målen. För det andra skall utredningen bedöma hur programmet genomförts administrativt – främst gentemot stödmottagarna. För det tredje skall utredningen redovisa svar på ett antal frågor och indikatorer från EU-kommissionen.

I detta kapitel beskrivs metodiken för utvärderingen i generella termer, uppdelad på utredningens tre huvuduppgifter. Den specifika metodiken för utvärderingen av de enskilda ersättningsformerna beskrivs i samband med behandlingen av dessa. Beskrivningen av den specifika metodiken innefattar dels utvärderingen av måluppfyllelsen, dels arbetet med att besvara EU-kommissionens utvärderingsfrågor.

Utredningens experter har spelat en viktig roll i utvärderingen, bl.a. genom att bistå med underlagsmaterial och aktivt ta del i arbetet. Detta gäller för samtliga tre huvuduppgifter. Samtidigt är det den särskilde utredaren som ensam står för betänkandets slutliga utformning.

1.2.1. Måluppfyllelsen

Miljö- och landsbygdsprogrammets mål finns i de flesta fall angivna i det ursprungliga programdokumentet2 och motsvarande dokument för Mål 1-stödet. I vissa fall finns mål angivna i andra dokument knutna till programmet – framför allt mål som reviderats eller tillkommit efter programmets start – eller i fristående dokument. Det senare gäller framför allt miljökvalitetsmålen. Målen är både kvalitativa och kvantitativa. De är uppdelade i en hierarki bestående av tre nivåer. Det bör framhållas att målhierarkin och de enskilda målen inte alltid är tydliga. I vissa fall saknas de helt. Där det varit möjligt har utredningen försökt att formulera om allmänna diskussioner om mål, syfte etc. i konkreta måltermer.

Målen sammanfattas i betänkandets avsnitt 3.3 och specificeras i inledningen till de avsnitt där respektive ersättningsform behandlas.

Därefter beskrivs och analyseras varje ersättningsform för sig, framför allt i fråga om måluppfyllelse.

Denna metodik innebär att utvärderingen inriktas på en insamling av all relevant information om genomförandet av och resultatet för programmets olika delar samt en analys som främst innefattar en bedömning av utfallet och dess relation till de uppställda målen.

Informationen har hämtats från ett flertal källor vilka har angetts i betänkandet. De viktigaste är:

officiella rapporter och redovisningar, bl.a. vissa utvärderingar, från framför allt Statens jordbruksverk (hädanefter benämnt Jordbruksverket), länsstyrelserna samt andra myndigheter m.fl.,

underhandsmaterial från myndigheter m.fl., framför allt Jordbruksverket och länsstyrelserna,

särskilda sammanställningar åt utredningen från framför allt Jordbruksverket och Skogsstyrelsen,

officiell statistik,

tidskriftsartiklar och dylikt,

vetenskapliga rapporter,

muntlig information från tjänstemän vid myndigheter, lantbrukare och andra stödmottagare, organisationsföreträdare, oberoende forskare m.fl.,

skrivelser till utredningen från myndigheter, organisationer m.fl.,

enkät från utredningen till samtliga länsstyrelser och

enkät från Statistiska centralbyrån till 3 200 lantbrukare på utredningens uppdrag.

Ett antal omständigheter kan påverka informationen eller på annat sätt försvåra analysen. Utredningen har i analysarbetet beaktat dessa och strävat efter att minimera deras effekter. De viktigaste är:

  • Den korta tid under vilken programmet löpt. Därigenom blir det svårt eller i vissa fall omöjligt att konstatera vilka effekter insatserna haft. Detta gäller särskilt i relation till de kvalitativa målen.
  • Avsaknaden av information som erfordras för utvärderingen. I de fall det varit möjligt har sådan information, som inte fanns tillgänglig från början, tagits fram genom särskilda insatser, framför allt av Jordbruksverket. I vissa fall har emellertid så inte kunnat ske, åtminstone inte inom utredningens

ekonomiska och tidsmässiga ramar. När detta är fallet anges det i texten.

  • Svårigheten att skilja programmets effekter från andra effekter som påverkar utvecklingen och måluppfyllelsen, framför allt för de kvalitativa målen.
  • Beroendet av information från de myndigheter – framför allt

Jordbruksverket och länsstyrelserna – som svarar för genomförandet av programmet och vars arbete med detta ingår i utvärderingen. Utredningen har inte funnit några tendenser till att den erhållna informationen varit ”anpassad” till detta förhållande (inte ens när det gäller rapporter av utvärderingskaraktär) men har beaktat dess principiella betydelse för utvärderingen. Däremot har det ibland varit svårt att få fram material från dessa myndigheter – åtminstone inom rimlig tid – och kvaliteten har inte alltid varit tillfredsställande. Dessa förhållanden har påverkat utvärderingsarbetet negativt.

  • De förändringar som programmet hela tiden genomgått, särskilt vid övergången från föregående till innevarande programperiod år 2000. Därigenom försvåras tidsmässiga jämförelser.
  • Den i vissa avseenden oklara målstrukturen. Utvärderingen har försvårats av att målhierarkin inte alltid är logisk och tydlig, t.ex. genom att övergripande mål kan brytas ned till specifika. En svårighet är också att programmets roll för att uppnå uppsatta mål är oklar, särskilt när det gäller övergripande miljökvalitetsmål där insatser inom andra områden ofta är viktigare för måluppfyllelsen. Utvärderingen skulle vidare ha underlättats om indikatorer för att mäta måluppfyllelsen angivits redan i samband med att målen formulerades.

1.2.2. Det administrativa genomförandet

Det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet – främst gentemot stödmottagarna – har bedömts på i princip samma sätt som måluppfyllelsen. En skillnad är dock den större vikt som lagts vid hur stödmottagarna upplevt kontakterna med de stödbeviljande myndigheterna liksom deras inställning till myndighetsarbetet i övrigt.

Administrationen av programmet och dess föregångare har varit föremål för flera utredningar under de senaste åren. Dessa utredningar har utgjort en viktig grund och utgångspunkt för utvärd-

eringen. Grundläggande information för utvärderingen har också erhållits från officiella dokument (periodiska rapporter, ekonomiska redovisningar etc.) och särskilda sammanställningar till utredningen som upprättats av framför allt Jordbruksverket och länsstyrelserna. Viktiga parametrar att beakta har i det avseendet varit resursåtgången för olika ärenden, hur tilldelade medel utnyttjats, hur ålagda uppgifter fullgjorts, ärendebalansen och kvaliteten på arbetet – i den mån denna kunnat bedömas. Diskussioner med ett flertal tjänstemän på Jordbruksverket och länsstyrelserna har också givit information och synpunkter av stort värde för utvärderingen.

Stödmottagarperspektivet har belysts genom i första hand enkäten till lantbrukare men också genom länsstyrelseenkäten och genomgång av skriftlig dokumen