Till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet

Regeringen bemyndigade den 29 augusti 2002 chefen för Jordbruksdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en utvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet efter halva programperioden. Enligt direktiven (dir. 2002:109) skall den särskilde utredaren senast den 15 november 2003 till regeringen redovisa resultaten av utvärderingen.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 30 augusti förre generaldirektören, professor Per Wramner som särskild utredare. Den 24 september förordnades som experter enhetschef Johan Bodegård, Naturvårdsverket, departementsråd Karin Hermanrud, Jordbruksdepartementet, lantbruksdirektör Sven Lingegård, Länsstyrelsen i Västerbottens län, lantbruksdirektör Jan Lundegrén, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, ställföreträdande programchef Camilla Sjölund, Lantbrukarnas riksförbund, docent Hans Westlund, Institutet för tillväxtpolitiska studier och enhetschef Lars Wilson, Riksantikvarieämbetet.

Den 16 oktober förordnades avdelningschef Harald Svensson, Jordbruksverket som expert. Samma dag anställdes jordbruksekonom Stina Levin, Riksgäldskontoret som sekreterare.

Den 17 december entledigades Camilla Sjölund från uppdraget att vara expert i utredningen. Samma dag förordnades agronom Göran Olsson, Lantbrukarnas riksförbund som expert.

Den 10 februari anställdes fil. mag. Marija Milivojevic som biträdande sekreterare och Stina Levin blev huvudsekreterare.

Den 8 maj entledigades departementsråd Karin Hermanrud, Jordbruksdepartementet från uppdraget att vara expert i utredningen. Samma dag förordnades departementssekreterare Mathilda Åberg, Jordbruksdepartementet som expert.

Härmed överlämnas betänkandet Ett levande kulturlandskap (SOU 2003:105). Uppdraget är därmed slutfört.

Särskilt yttrande har enligt medgivande från den särskilde utredaren lämnats av experten Göran Olsson.

Stockholm den 15 november 2003

Per Wramner

/Stina Levin

Marija Milivojevic

Förkortningar

CAP Common Agricultural Policy CDB Centrala djurdatabasen EUGFJ Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket FADN Farming Accountancy Data Network

GAR Gemensamma administrativa rutiner

GATT General Agreement on Trade and Tariffs GRO Gröna näringens riksorganisation IAHS Income of Agricultural Household Sectors IAKS Integrerat administrations- och kontrollsystem IEEP Institute for European Environment Policy IFOAM International Federation of Organic Agricultural Movement KULM Kompetensutveckling av lantbrukare inom Insatsområde I

K2 Kompetensutveckling inom Insatsområde II

LAG Lokala aktionsgrupper

LBU Landsbygdsutveckling

LIP Lokala investeringsprogram

LUI Livsmedel, undersökningar, insikt

LUPG The Land Use Policy Group MGO Mindre gynnade områden NOLA Naturvårdsinsatser i odlingslandskapet NUTS Nomenclature des Unit et Territoriales Statistiques OMB Områden med miljöbetingade begränsningar

PLO Pris- och löneomräkningar pSCI proposed Sites of Community Interest REJO Resurseffektivt jordbruk REKO Resurshushållande konventionellt jordbruk RTP Regionalt tillväxtprogram RUP Regionalt utvecklingsprogram SAM Samlad ansökan SOILNDP inkl. SOIL Dataprogram för att beräkna och SOIL – N kväveutlakning SPD Samlat programdokument STINS Stödinstrument UID Utveckling, information, demonstration UNCED United Nations Conference on Environment and Development WTO World Trade Organisation

Sammanfattning

Miljö- och landsbygdsprogrammet

Miljö- och landsbygdsprogrammet antogs av riksdagen 2000 och omfattar perioden 2000–2006. Det består av två delar – insatsområde I med åtgärder för att främja en ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden och Insatsområde II med åtgärder för att stärka en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden.

Programmet inrymmer ersättningar till jordbrukare som utför tjänster för samhällets räkning, t.ex. hävd av betesmarker med rik biologisk mångfald och ersättningar för miljövänliga jordbruksmetoder. Det inrymmer också kompensationsbidrag till jordbrukare inom mindre gynnade områden, dvs. sådana som har ett strängare klimat än genomsnittligt i landet. Utöver ersättningar och bidrag omfattar programmet struktur- och projektstöd samt kompetensutveckling. Strukturstöden (investerings-, start- och förädlingsstöd) syftar till att förbättra konkurrenskraften hos företag inom jordbruket eller trädgårdsnäringen. Projektstöd ges dels till restaurering av betesmarker och slåtterängar samt anläggning av våtmarker, dels till åtgärder för att stödja andra insatser i programmet. Kompetensutveckling genomförs också för att stödja andra insatser i programmet och vidare för att generellt höja kompetensnivån hos jord- och skogsbrukare och andra med anknytning till dessa näringar.

Utvärderingen

Halvtidsutvärderingen av programmet omfattar de insatser som genomförts under 2000–2002. I uppdraget ingick att utvärdera programmet gentemot de nationella målen, redovisa svar enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver samt utvärdera det

administrativa genomförandet. Utvärderingen inkluderar huvuddelen av jordbruksåtgärderna i Mål 1-programmen.

I enlighet med utredningsdirektiven har Jordbruksverket och Skogsstyrelsen lämnat underlag för utvärderingen. Särskilda enkätundersökningar har gjorts till landets länsstyrelser och till ett urval lantbrukare. Underlag har också erhållits från andra myndigheter, organisationer m.fl.

Svårigheter i utvärderingen har bl.a. varit den korta tid under vilken programmet har löpt, komplexiteten i EU-kommissionens frågor, bristen på kvalitativ information och att underlaget har levererats sent och varit av varierande kvalitet.

Utredningens bedömning

Måluppfyllelse för programmet

Miljö- och landsbygdsprogrammet har i huvudsak fungerat väl. Anslutningen till de olika ersättningsformerna är överlag hög och prioriteringar har behövt införas i stödprocessen. Programmet har bidragit till uppfyllelsen av mål på samtliga nivåer, även om undantag finns. Flera av de operativa målen inom Insatsområde I har uppnåtts redan vid halvtidsutvärderingen. En betydande del av de specifika målen bedöms komma att uppnås. Programmet har på ett påtagligt sätt bidragit till uppfyllelsen av de övergripande miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. Det har även bidragit till uppfyllelsen av andra relevanta miljökvalitetsmål.

Inom Insatsområde II är bilden något mer otydlig. De operativa målen bedöms till övervägande del komma att uppnås. Tiden för genomförande av programmet är för kort för att med säkerhet kunna fastställa måluppfyllelsen för de mer långsiktiga specifika och övergripande målen. Med utgångspunkt i tillgänglig information bedömer dock utredningen att åtgärderna har bidragit till uppfyllelsen av flera av målen. Djupare analyser är emellertid nödvändiga.

Programmet kan emellertid förbättras på en rad punkter. En kort redogörelse av utredningens förslag till förbättringar följer längre fram i sammanfattningen. Denna omfattar endast förslag som kan genomföras under innevarande programperiod. Betänk-

andet redovisar också förslag eller idéer som kan genomföras först under den kommande perioden.

Administration av programmet

Administrationen har i stort sett fungerat tillfredsställande. Programmet är omfattande och komplext, men handläggningstiderna har kunnat kortas och administrationskostnaderna minskas. Förbättringarna gäller framför allt IT, handläggarstöd, samordning och information.

Ytterligare förbättringar kan göras framför allt i fråga om samordning och kontroll. Dessa redovisas längre fram i sammanfattningen.

Mål 1

Även i Mål 1 har jordbruksåtgärderna i princip fungerat väl. Måluppfyllelsen är hög. Målen förefaller dock vara för lågt satta och det finns risk för att resurser binds upp och kanske inte kommer till bästa användning.

Förslag till förbättringar

Miljöersättningar

Utredningen har funnit att ersättningsnivåerna avseende tilläggsersättning för slåtterängar och lieslåtter behöver höjas för att fastställda mål skall kunna uppnås.

Mer av ett landskapsperspektiv föreslås tillämpas avseende bl.a. ersättningen för att bevara betesmarker och slåtterängar. Med ett landskapsperspektiv bedöms värdefulla marker och sammanhängande landskapsavsnitt uppmärksammas på ett bättre sätt än idag.

Projektplaner för restaurering föreslås upprättas gemensamt av länsstyrelserna och jordbrukarna som ett led i insatserna för kompetensutveckling.

En sänkning av kvalifikationsgränsen för ersättningen för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet föreslås för att underlätta anslutning för mindre jordbruk och på så sätt få en bättre regional spridning.

Vidare föreslås åtgärdsplaner införas även för landskapselement när dessa har särskilt höga värden eller då särskild skötsel krävs. Analogt med miljöersättningen avseende betesmarker och slåtterängar föreslås även en tilläggsersättning för dessa element.

Ytterligare effektberäkningar föreslås när det gäller minskningen av växtnäringsläckage genom fånggrödor och vårbearbetning, med hänsyn tagen till de variationer i åtgärder inom ramen för åtagandet som förekommer. Frågan om ersättningen styrs till de jordar, där läckaget är som störst, bör också studeras ytterligare.

Utredningen föreslår att insatserna för kompetensutveckling intensifieras avseende våtmarker för att öka anslutningen under återstoden av programperioden.

Ersättningen för miljövänlig odling av sockerbetor på Gotland föreslås upphöra, eftersom miljönyttan med denna ersättningsform bedöms vara låg.

Kompensationsbidrag

Bidraget föreslås utökas till att också omfatta pensionärer.

Kompetensutveckling

Resultatinformationen föreslås förbättras avseende kompetensutvecklingen i Insatsområde II så att tydliga kopplingar till andra insatser inom programmet framgår.

Grönare Skog föreslås fortsätta efter 2003 för att förstärka andra skogliga insatser och nå uppsatta mål för programperioden.

Investeringsstöd

Utredningen föreslår att startstödets medel överförs till investeringsstödet. Inom detta föreslås prioriteringar till förmån för yngre jordbrukare m.fl. Utredningen anser också att resultatinformationen beträffande investeringsstödet behöver förbättras och omfatta regelbundna analyser av investeringarnas effekter avseende miljö, sysselsättning, inkomst, jämställdhetsaspekter och kompletterande verksamhet.

Startstöd

Startstödet föreslås upphöra eftersom det har visat sig vara mindre effektivt för att främja en föryngring av jordbrukarkåren. Medlen föreslås överföras till investeringsstödet.

Projektstöd

De övergripande målen föreslås brytas ned på regional nivå och ingå i projektstödens genomförandeplaner. Därigenom kan effekter identifieras och utvärderas på länsnivå.

Resultatinformationen föreslås förbättras och en resultatanalys göras gentemot de mål som fastställs i de regionala genomförandeplanerna.

Förädlingsstöd

En effektstudie av förädlingsstödets långsiktiga effekter föreslås genomföras mot slutet av programperioden.

Ytterligare inriktning på jordbruksföretag och småskalig verksamhet i övrigt föreslås införas i stödprocessen om prioriteringar blir nödvändiga under resten av programperioden.

Administration av programmet

Utredningen föreslår att ytterligare förbättringar görs av administrationen genom att införa gemensam IT-access för bl.a. riskanalyser och uttag i EU-kontroller.

Vidare föreslås en ökad användning av fjärranalys, t.ex. för kontroll av igenväxningsgrad och betestryck.

1. Inledning

1.1. Utredningsuppdraget

Utredningen har haft till uppgift att genomföra en halvtidsutvärdering av det EU-stödda Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006. I uppdraget ingick att utvärdera programmet gentemot de olika nationella mål som finns angivna, redovisa svar enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver samt utvärdera det administrativa genomförandet av programmet, främst gentemot stödmottagarna. Vid behov får förslag lämnas till förbättringar av programmet inom den av riksdagen beslutade ekonomiska ramen och avseende dess genomförande. Utvärderingen skall inkludera de jordbruksåtgärder i Mål 1-programmen, som finansieras av jordbruksfondens utvecklingssektion, utom vissa åtgärder enligt artikel 33 (projektstöd). Utredningens direktiv i sin helhet återges i bilaga 1.

EU-kommissionen har utarbetat särskilda riktlinjer för medlemsländernas utvärdering av sina respektive program.1 Syftet är att förbättra programmens kvalitet, relevans och genomförande samt att ge underlag för de justeringar som kan krävas för att nå uppsatta mål. Utvärderingen kan också bidra till att man kan identifiera sådana inslag i programmet som skulle vinna på en uppföljning utanför detta eller under nästa programperiod. Enligt riktlinjerna skall utvärderingen bl.a. bedöma:

  • Relevansen hos de gemensamma frågorna och indikatorerna samt behovet av anpassningar, tillägg etc. för att utvärderingssystemet skall fungera på programnivå.
  • Giltigheten av den analys som låg till grund för programmet, målens relevans i förhållande till behoven, graden av koppling mellan programmets olika mål liksom mellan målen och andra offentliga åtgärder samt förekomsten av nya faktorer eller

andra förändringar som påverkar måluppfyllelsen och effektiviteten i genomförandet.

  • Behovet av särskilda bestämmelser för programmets genomförande, lämpligheten av den rådande avgränsningen av ansvarsområden för genomförandet, övervakningens utformning och omfattning i relation till genomförandets och utvärderingens krav, effektivitet, öppenhet och måluppfyllelse i projekturvalet samt medelsåtgång i förhållande till tidsplanen.
  • Måluppfyllelse och effektivitet i programmet samt behov av programjusteringar för att förbättra dessa.

Utvärderingen omfattar i huvudsak genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet under perioden 2000–2002, den period för vilken underlag för bedömning finns tillgängligt. Viss information om genomförandet under första halvåret 2003 har också kunnat utnyttjas i utvärderingen. Vidare har vissa tillbakablickar gjorts på den föregående programperioden (1995–1999), framför allt vad gäller stöd till fleråriga åtaganden från denna period som sträcker sig in i den nuvarande, och för att få jämförelser med det gällande programmet.

Miljö- och landsbygdsprogrammet består av två delar – Insatsområde I med åtgärder för att främja en ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden och Insatsområde II för att stärka en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. Genom Insatsområde I ges stöd till åtgärder i hela landet. Genom Insatsområde II ges stöd till åtgärder i de delar av landet som inte ingår i Mål 1, dvs. syd- och mellansverige. Stöd motsvarande Insatsområde II ges i Mål 1-området genom Mål 1- programmen. Vissa åtgärder inom Insatsområde I ingår också i Mål 1.

Enligt utredningens tolkning av direktiven skall utvärderingen av det administrativa genomförandet inte innefatta administrationen av Mål 1-programmen. Denna utvärderas i annan ordning. Detsamma gäller för svaren enligt de frågor och indikatorer som EU föreskriver. Utredningens redovisning av dessa omfattar således inte Mål 1-programmen. Inom Mål 1 finns delvis andra mål för åtgärderna än i Miljö- och landsbygdsprogrammet och redovisningen är annorlunda. Frågorna och indikatorerna är dessutom inte anpassade till Mål 1-programmen.

1.2. Metoder och underlag för utvärderingen

Utredningen har enligt regeringens direktiv till uppgift att genomföra en utvärdering som består av tre delar. Var och en av dessa kräver sin metodik. Utredningen skall för det första bedöma i vilken utsträckning Miljö- och landsbygdsprogrammet – efter halva programperioden – uppfyllt de nationellt uppställda målen. För det andra skall utredningen bedöma hur programmet genomförts administrativt – främst gentemot stödmottagarna. För det tredje skall utredningen redovisa svar på ett antal frågor och indikatorer från EU-kommissionen.

I detta kapitel beskrivs metodiken för utvärderingen i generella termer, uppdelad på utredningens tre huvuduppgifter. Den specifika metodiken för utvärderingen av de enskilda ersättningsformerna beskrivs i samband med behandlingen av dessa. Beskrivningen av den specifika metodiken innefattar dels utvärderingen av måluppfyllelsen, dels arbetet med att besvara EU-kommissionens utvärderingsfrågor.

Utredningens experter har spelat en viktig roll i utvärderingen, bl.a. genom att bistå med underlagsmaterial och aktivt ta del i arbetet. Detta gäller för samtliga tre huvuduppgifter. Samtidigt är det den särskilde utredaren som ensam står för betänkandets slutliga utformning.

1.2.1. Måluppfyllelsen

Miljö- och landsbygdsprogrammets mål finns i de flesta fall angivna i det ursprungliga programdokumentet2 och motsvarande dokument för Mål 1-stödet. I vissa fall finns mål angivna i andra dokument knutna till programmet – framför allt mål som reviderats eller tillkommit efter programmets start – eller i fristående dokument. Det senare gäller framför allt miljökvalitetsmålen. Målen är både kvalitativa och kvantitativa. De är uppdelade i en hierarki bestående av tre nivåer. Det bör framhållas att målhierarkin och de enskilda målen inte alltid är tydliga. I vissa fall saknas de helt. Där det varit möjligt har utredningen försökt att formulera om allmänna diskussioner om mål, syfte etc. i konkreta måltermer.

Målen sammanfattas i betänkandets avsnitt 3.3 och specificeras i inledningen till de avsnitt där respektive ersättningsform behandlas.

Därefter beskrivs och analyseras varje ersättningsform för sig, framför allt i fråga om måluppfyllelse.

Denna metodik innebär att utvärderingen inriktas på en insamling av all relevant information om genomförandet av och resultatet för programmets olika delar samt en analys som främst innefattar en bedömning av utfallet och dess relation till de uppställda målen.

Informationen har hämtats från ett flertal källor vilka har angetts i betänkandet. De viktigaste är:

officiella rapporter och redovisningar, bl.a. vissa utvärderingar, från framför allt Statens jordbruksverk (hädanefter benämnt Jordbruksverket), länsstyrelserna samt andra myndigheter m.fl.,

underhandsmaterial från myndigheter m.fl., framför allt Jordbruksverket och länsstyrelserna,

särskilda sammanställningar åt utredningen från framför allt Jordbruksverket och Skogsstyrelsen,

officiell statistik,

tidskriftsartiklar och dylikt,

vetenskapliga rapporter,

muntlig information från tjänstemän vid myndigheter, lantbrukare och andra stödmottagare, organisationsföreträdare, oberoende forskare m.fl.,

skrivelser till utredningen från myndigheter, organisationer m.fl.,

enkät från utredningen till samtliga länsstyrelser och

enkät från Statistiska centralbyrån till 3 200 lantbrukare på utredningens uppdrag.

Ett antal omständigheter kan påverka informationen eller på annat sätt försvåra analysen. Utredningen har i analysarbetet beaktat dessa och strävat efter att minimera deras effekter. De viktigaste är:

  • Den korta tid under vilken programmet löpt. Därigenom blir det svårt eller i vissa fall omöjligt att konstatera vilka effekter insatserna haft. Detta gäller särskilt i relation till de kvalitativa målen.
  • Avsaknaden av information som erfordras för utvärderingen. I de fall det varit möjligt har sådan information, som inte fanns tillgänglig från början, tagits fram genom särskilda insatser, framför allt av Jordbruksverket. I vissa fall har emellertid så inte kunnat ske, åtminstone inte inom utredningens

ekonomiska och tidsmässiga ramar. När detta är fallet anges det i texten.

  • Svårigheten att skilja programmets effekter från andra effekter som påverkar utvecklingen och måluppfyllelsen, framför allt för de kvalitativa målen.
  • Beroendet av information från de myndigheter – framför allt

Jordbruksverket och länsstyrelserna – som svarar för genomförandet av programmet och vars arbete med detta ingår i utvärderingen. Utredningen har inte funnit några tendenser till att den erhållna informationen varit ”anpassad” till detta förhållande (inte ens när det gäller rapporter av utvärderingskaraktär) men har beaktat dess principiella betydelse för utvärderingen. Däremot har det ibland varit svårt att få fram material från dessa myndigheter – åtminstone inom rimlig tid – och kvaliteten har inte alltid varit tillfredsställande. Dessa förhållanden har påverkat utvärderingsarbetet negativt.

  • De förändringar som programmet hela tiden genomgått, särskilt vid övergången från föregående till innevarande programperiod år 2000. Därigenom försvåras tidsmässiga jämförelser.
  • Den i vissa avseenden oklara målstrukturen. Utvärderingen har försvårats av att målhierarkin inte alltid är logisk och tydlig, t.ex. genom att övergripande mål kan brytas ned till specifika. En svårighet är också att programmets roll för att uppnå uppsatta mål är oklar, särskilt när det gäller övergripande miljökvalitetsmål där insatser inom andra områden ofta är viktigare för måluppfyllelsen. Utvärderingen skulle vidare ha underlättats om indikatorer för att mäta måluppfyllelsen angivits redan i samband med att målen formulerades.

1.2.2. Det administrativa genomförandet

Det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet – främst gentemot stödmottagarna – har bedömts på i princip samma sätt som måluppfyllelsen. En skillnad är dock den större vikt som lagts vid hur stödmottagarna upplevt kontakterna med de stödbeviljande myndigheterna liksom deras inställning till myndighetsarbetet i övrigt.

Administrationen av programmet och dess föregångare har varit föremål för flera utredningar under de senaste åren. Dessa utredningar har utgjort en viktig grund och utgångspunkt för utvärd-

eringen. Grundläggande information för utvärderingen har också erhållits från officiella dokument (periodiska rapporter, ekonomiska redovisningar etc.) och särskilda sammanställningar till utredningen som upprättats av framför allt Jordbruksverket och länsstyrelserna. Viktiga parametrar att beakta har i det avseendet varit resursåtgången för olika ärenden, hur tilldelade medel utnyttjats, hur ålagda uppgifter fullgjorts, ärendebalansen och kvaliteten på arbetet – i den mån denna kunnat bedömas. Diskussioner med ett flertal tjänstemän på Jordbruksverket och länsstyrelserna har också givit information och synpunkter av stort värde för utvärderingen.

Stödmottagarperspektivet har belysts genom i första hand enkäten till lantbrukare men också genom länsstyrelseenkäten och genomgång av skriftlig dokumentation m.m. Därtill kommer direktkontakt med lantbrukare och andra stödmottagare och kontakter med Lantbrukarnas riksförbund, konsulter som bistår lantbrukare med stödansökningar, tjänstemän vid hushållningssällskap och myndigheter m.fl.

Utredningens studiebesök har givit värdefull information, inte minst genom diskussioner med – och mellan – lantbrukare, länsstyrelsetjänstemän, organisationsföreträdare m.fl. Därigenom har underlaget för bedömningen av det administrativa genomförandet breddats och fördjupats.

1.2.3. Frågor och indikatorer från EU-kommissionen

I utredningens uppdrag ingår att svara på ett stort antal frågor och indikatorer från EU-kommissionen. Dessa är gemensamma för alla EU-länder och täcker i princip hela Miljö- och landsbygdsprogrammet.

Underlag för att svara på frågorna och indikatorerna har i huvudsak tagits fram genom arbetet med att bedöma måluppfyllelsen för och det administrativa genomförandet av programmet. Därutöver har specifika uppgifter för detta ändamål tagits fram av Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Statistiska centralbyrån m.fl. och hämtats ur vetenskapliga rapporter från Sveriges lantbruksuniversitet m.fl. De flesta av de för Sverige relevanta frågorna och indikatorerna har kunnat besvaras med någorlunda precision, men för vissa har det varit omöjligt – trots betydande ansträngningar – att få fram erforderligt dataunderlag.

Genom att frågorna och indikatorerna är gemensamma för hela EU har vissa av dem föga relevans för det enskilda medlemslandet. Ett antal frågor och indikatorer har därför helt eller delvis förbigåtts, med motivering i varje enskilt fall. Det gäller exempelvis sådana som berör erosion och andra huvudsakligen sydeuropeiska problem eller åtgärder som av andra skäl inte fokuseras i det svenska programmet, såsom direkta insatser för att skydda enskilda arter i jordbrukslandskapet.

1.3. Betänkandets disposition

Inledningsvis (kapitel 1) refereras direktiven för utvärderingen och beskrivs den använda metodiken. I kapitel 2 beskrivs huvuddragen av jord- och skogsbrukets utveckling (inklusive politiken för dessa sektorer) med bäring på Miljö- och landsbygdsprogrammet vilket innebär en betoning av miljöfrågorna. Syftet är att sätta in programmet i sitt vidare sammanhang. Därefter beskrivs själva programmet och målen för detta som en bakgrund till behandlingen av dess olika delar (kapitel 3). Huvuddelen av betänkandet ägnas åt utvärderingen av de olika ersättningarna och stöden. Miljöersättningar av olika slag och därtill knutna projektstöd behandlas i kapitel 4, kompensationsbidrag i kapitel 5 och kompetensutveckling i kapitel 6. Dessa ingår i Insatsområde I – ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden. Insatsområde II – ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden omfattar investeringsstöd (kapitel 7) (ingår även i Insatsområde I), startstöd (kapitel 8), projektstöd (kapitel 9) och förädlingsstöd (kapitel 10). Utvärderingen av administrationen redovisas i kapitel 11 och utvärderingen av jordbruksstöden i Mål 1 i kapitel 12. Svaren på EU-kommissionens frågor och indikatorer redovisas i kapitel 13. Så har bedömts lämpligt därför att kommissionen efterfrågar en samlad redovisning och alla frågor inte kan hänföras till specifika ersättningsformer i det svenska programmet. En övergripande analys av programmet och dess effekter ges i kapitel 14. Slutligen redovisas utredningens förslag i kapitel 15.

Källhänvisning sker i notform för varje kapitel med undantag för kapitel 13 där referenser anges för varje delavsnitt. Ambitionen har varit att så långt som möjligt ha kompletta hänvisningar för att redovisa underlaget för bedömningarna, ge läsaren möjlighet att

själv gå till källorna och att underlätta kommande uppföljningar av utvärderingen.

I bilagor redovisas regeringens direktiv (bilaga 1) samt en särskild rapport till utredningen beträffande effekter av miljöersättningen till betesmarker och slåtterängar (bilaga 2), förslag till en samlad ersättningsform för biologisk mångfald och natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet (bilaga 3), ny modell för miljöersättning (bilaga 4) och nytt miljöstöd till Resurseffektivt jordbruk (bilaga 5). Dessa ger bl.a. bakgrund och motiv till vissa av utredningens slutsatser och förslag. De har bedömts vara av sådant värde, inte minst för arbetet med att utveckla nästa program, att en publicering är motiverad.

Utredningen får i en separat förslagsdel lämna förslag på förbättringar av programmet och dess genomförande inom den av riksdagen beslutade ekonomiska ramen. Ett antal sådana förslag till förbättringar under innevarande programperiod redovisas i ett särskilt kapitel. Av naturliga skäl kan de inte bli särskilt genomgripande eller omfattande. Därutöver har utvärderingen gett upphov till ett antal förbättringsförslag eller -idéer, delvis av mer genomgripande art, som skulle kunna genomföras inför nästa programperiod. Dessa redovisas också i förslagskapitlet, även om de ligger på gränsen till att rymmas inom utvärderingens mandat, och i allmänhet kräver ytterligare utredning av en omfattning som går utöver ramen för utvärderingen.

Förslagen och idéerna bedöms kunna utgöra ett underlag för arbetet med att ta fram ett Miljö- och landsbygdsprogram för nästa period. Med tanke på programmets omfattning och komplexitet liksom utvärderingens resultat bedöms det vara motiverat att genomföra de föreslagna utredningarna, trots de betydande arbetsinsatser som kommer att erfordras.

1

Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för jordbruk: Riktlinjer för utvärderingen efter halva tiden av program för utveckling av landsbygden 2000-2006 med stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, Doc. STAR VI/43517/02. 2Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

2. Utvecklingen inom svenskt lantbruk

2.1. Inledning

Jord- och skogsbruk utgjorde länge de viktigaste sysselsättningarna på landsbygden i Sverige. Omkring 1950 var runt 35 procent av landets sysselsatta befolkning verksamma inom jordbruket.1 I både jord- och skogsbruket var politiken starkt produktionsinriktad beroende på att produktionen var i nivå med eller understeg efterfrågan.

I dag ter sig situationen helt annorlunda. Jord- och skogsbruket svarar för omkring 1 respektive 3 procent av Sveriges bruttonationalprodukt och vardera för cirka 2 procent av sysselsättningen.2 Heltidsjordbrukarna var år 2000 omkring 56 000.3 Det totala antalet sysselsatta i jordbruket var 1999 drygt 74 000.4 År 2002 var runt 17 000 personer sysselsatta inom skogsbruket.5Antalet lantbruksföretag med både jord- och skogsbruk var knappt 47 000 år 2000.6 Det finns ett överskott av jordbruksprodukter och inom den konjunkturkänsliga skogsindustrin råder en stark press på priserna.

Om de i jord- och skogsbruket indirekt sysselsatta personerna (livsmedelsindustri, skogsindustri och övrig indirekt sysselsättning) inräknas i ovanstående siffror blir de betydligt högre. Om därtill knutna servicenäringar inräknas blir de än högre. Enligt en sammanställning som Lantbrukarnas riksförbund gjorde under förra året skulle hela jord- och skogsbruksnäringen sysselsätta knappt 10 procent av den yrkesverksamma befolkningen.7 Om sysselsättningseffekter i servicenäringar knutna till jord- och skogsbruket inräknas kan det röra sig om ytterligare 5 procent.

Den övervägande delen av jordbruksföretagen har husdjur där nötkreatur är dominerande med en genomsnittlig besättning på 37 mjölkkor.8 Även växtodlingen spelar en stor roll inom det svenska lantbruket där, förutom vall och grönfoderväxter, vete, korn och havre utgör viktiga grödor. Ett lantbruksföretag omfattar i genom-

snitt 36 hektar men variationerna är stora mellan företag med olika driftsinriktningar.9 Djurhållning är en dominerande driftsinriktning i norrlandslänen liksom i skogs- och mellanbygderna. Växtodling å andra sidan är den dominerande driftsinriktningen i södra Sverige. Närmare 25 procent av landets lantbruksföretag är småbruk, dvs. jordbruk med ett arbetsbehov på mindre än 400 timmar per år. Småbruken är flest i de fyra nordligaste länen och i Värmland, där de uppgår till omkring 45 procent. För de flesta av dessa lantbruksföretag torde inkomsterna från jordbruket spela en mindre roll för hushållsinkomsten.

Enskilda privata skogsägare utgör mer än 50 procent av landets samtliga skogsägare.10 Aktiebolag äger knappt 40 procent av arealen. År 2000 fanns det drygt 354 000 skogsägare i landet och nästan 239 000 skogsbruksföretag. Andelen kvinnliga skogsägare var 38 procent och andelen företag som ägdes av utbor, dvs. boende på annan ort än där skogen är belägen, var 34 procent. Skogsnäringen står för runt 14 procent av Sveriges totala export och skogen är också en viktig bas för nya näringar som upplevelseturism.

Frågor om miljöhänsyn har på senare tid fått genomslag i politiken inom såväl jord- som skogsbruket. Det gäller att bevara och levandehålla ett varierat landskap och mångfalden av växt- och djurarter. Landskapet inrymmer också kulturvärden som äldre odlingsformer, bebyggelse, fornlämningar m.m. Ett öppet och varierat odlingslandskap upplevs ofta ha en vacker natur och har därigenom stora vistelse- och rekreationsvärden. Även skogen inrymmer sådana värden. Miljöhänsynen har medfört en förändring av produktionens inriktning som ställer nya krav på landets jord- och skogsbrukare.

Under 1990-talet har det öppna och varierade odlingslandskapet på allvar börjat diskuteras som en förutsättning för att bevara en levande landsbygd. Detta landskap och de värden det inrymmer är viktiga både för de människor som permanent bor där och för dem som tillfälligt vistas där. Om detta vittnar den ökande inflyttningen till den tätortsnära landsbygden.11 Många familjer väljer att låta barnen växa upp på landsbygden med närhet till djur och natur. Ett annat exempel på odlingslandskapets ökande betydelse är den växande lantgårdsturismen.12

Delar av Sveriges odlingslandskap hotas emellertid av nedläggning och igenväxning. Denna utveckling har ägt rum sedan andra världskriget. Av de 4,6 miljoner hektar jordbruksmark som fanns 1945 har idag omkring en tredjedel lagts ned.13 En uppskattning är

att 150 000 hektar ängs- och betesmark har gått förlorade liksom 800 000 hektar åker.14 Denna utveckling pågår fortfarande, även om den tillfälligt bröts i samband med EU-inträdet.

Nedläggningen av jordbruksmark märks särskilt tydligt i landets norra delar och i skogsbygderna vilket i grunden medför en förändring av kulturlandskapets utseende och funktion. I en rapport om den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter för 2002 framhålls att läget är särskilt allvarligt i Norrlands inland, där nedläggningen av jordbruk inte enbart är en följd av den allmänt förekommande storleksrationaliseringen utan också av att marken helt enkelt tas ur produktion.15 Därtill har ändrade brukningsmetoder medfört en storskalighet och ensidighet i odlingslandskapet. Detta beskrivs närmare i avsnitt 2.2.

Det finns drygt 74 000 jordbruksföretag i landet.16 Ungefär 50 procent av dessa är deltidsjordbruk. Jordbruksföretagen har stadigt minskat i antal under de senaste decennierna. Ett tillfälligt avbrott i nedgången syntes 1996 vilket troligtvis beror på EU-inträdet 1995. Därefter fortsatte företagen på nytt att minska i antal. Diagrammen 2.1 och 2.2 visar utvecklingen av åkerareal respektive jordbruksföretag 1980–2002.

Diagram 2.1. Utveckling av åkerareal 1980–2002

Källa: Statistiska centralbyrån och Jordbruksverket, 2003

.17

Åkerareal

2500000 2600000 2700000 2800000 2900000 3000000

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

År

H ekt ar

Åkerareal

Diagram 2.2. Utveckling av jordbruksföretag 1980–2002

Källa: Statistiska centralbyrån och Jordbruksverket, 2003

.18

Enligt Statistiska centralbyrån har under de senaste fem åren antalet jordbruksföretag minskat med i genomsnitt 3 240 företag per år.19 Av de 56 000 heltidsjordbrukarna 2000 var 55 procent över 50 år.20

Antalet jordbruksföretag med 50–100 hektar och mer än 100 hektar åker har däremot ökat sedan 1980.21 Denna utveckling mot större jordbruk är emellertid inte tillräcklig för att förhindra en omfattande nedläggning av jordbruk och jordbruksmark, särskilt i landets norra och mellersta delar. På senare år har också en storleksrationalisering inom mjölkproduktionen ägt rum. Antalet företag med nötkreatur har minskat med drygt 30 procent i landet mellan 1995 och 2002.22 Mjölkproduktionen har även koncentrerats till ett bälte genom Götaland och två isolerade områden i Jämtland och längs Norrlandskusten.23 Koncentrationen av mjölkkor till Götalands skogs- och mellanbygder kan vara positiv för natur- och kulturvården, eftersom 75 procent av landets värdefulla ängs- och betesmarksobjekt finns i detta område. Diagram 2.3 visar utvecklingen av nötkreatur äldre än ett år 1993–2002.

Jordbruksföretag

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

År

Anta l

Jordbruksföretag

Diagram 2.3. Utveckling av antal nötkreatur äldre än ett år 1993– 2002

Källa: Jordbruksverket, 2003

.24

I förlängningen kan en utveckling med nedläggning av jordbruksföretag samt igenväxning av och ökad ensidighet i odlingslandskapet leda till ett minskat intresse för att vistas och bo i detta landskap. Detta har konsekvenser för landsbygdens utveckling. I en rapport om det fjällnära jordbruket framhålls att i fjällranden är problemet redan akut.25

Den dystra nedläggningsstatistiken till trots har som nämnts det svenska jordbruket fortfarande en betydande roll för sysselsättningen såväl direkt som indirekt. Det är också i ett internationellt perspektiv både effektivt när det gäller produktionskapacitet och långt framme i miljöarbetet. Exempelvis är den svenska mjölkavkastningen i kilo per djur bland de högsta i världen.26 Hos Sveriges jordbrukare finns också en hög miljömedvetenhet som bl.a. yttrar sig i ett ökat intresse för ekologisk produktion.

-

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

År

An ta l

Mjölkkor Am- och dikor Kvigor >1år Tjurar och stutar >1år Ungdjur >1år

2.2. Jordbruket och miljön

Omvandling av jordbrukslandskapet

Jordbrukslandskapet är den dominerande landskapstypen i stora delar av framför allt södra och mellersta Sverige. Det utgör en syntes av natur och kultur som uppkommit till följd av att människan brukat och omformat naturen under mycket lång tid.

Ett traditionellt odlingslandskap karakteriseras av småskalighet och variation, stort inslag av naturliga betesmarker och slåtterängar, rik förekomst av stengärdsgårdar, alléer, öppna diken, fägator, åkerholmar, odlingsrösen, lundar, bryn, kulturlämningar samt andra småbiotoper och landskapselement. Här finns också i allmänhet gott om våtmarker av olika slag. Detta landskap uppvisar en tilltalande landskapsbild, hyser ett rikt växt- och djurliv, utgör en viktig del av vårt kulturarv, erbjuder lämpliga marker för friluftsliv och rekreation och representerar sammantaget stora värden för natur- och kulturvården. För sitt fortbestånd är det beroende av ett traditionellt jordbruk med bl.a. betande djur.

Det traditionella odlingslandskapet har till stora delar försvunnit eller starkt utarmats under 1900-talet.27 Merparten har omvandlats till ett modernt odlingslandskap präglat av rationell jordbruksdrift eller omvandlats till skog. Åkermark har lagts ned och återstående åkerareal utnyttjas på ett mer intensivt sätt så att vidsträckta, sammanhängande åkrar med ett minimum av odlingshinder uppstått. Av de tidigare stora arealerna naturlig fodermark har slåtterängarna praktiskt taget helt försvunnit, medan de naturliga betesmarkerna har reducerats till en bråkdel av sin tidigare areal. Foderproduktionen sker i stället främst på åkermark. Våtmarkerna har till stor del försvunnit. Förekomsten av olika småbiotoper och landskapselement har minskat starkt. Därigenom har stora natur- och kulturvärden gått förlorade, bl.a. genom en långtgående utarmning av den biologiska mångfalden. Odlingslandskapet representerar dock fortfarande den rikaste biotopen av landets landskapstyper utom i utpräglade slättbygder. Ju längre förändringen och utarmningen av detta landskap går, desto större bevarandevärde representerar emellertid de rester av äldre odlingslandskap som återstår.

Det äldre odlingslandskapet har länge uppmärksammats i naturvårdssammanhang. Vissa särskilt värdefulla områden skyddades tidigt som nationalpark eller naturminne, till att börja med utan att

man insåg betydelsen av traditionell hävd för att slå vakt om natur- och kulturvärdena. När detta stod klart fick de skyddade områdena också en aktiv skötsel. När det moderna naturvårdsarbetet kom igång på 1960-talet blev bevarandet av detta landskap en prioriterad fråga som den då etablerade statliga naturvårdsadministrationen tog sig an på ett systematiskt sätt. Allt fler naturreservat och naturvårdsområden med traditionellt odlingslandskap avsattes under 1970- och 1980-talen, men fortfarande rörde det sig om ett begränsat antal mindre objekt av närmast museal karaktär. Den pågående omvandlingen och utarmningen av odlingslandskapet påverkades inte annat än marginellt.

Först genom det statliga stödet för naturvård i odlingslandskapet (NOLA) 1986, som utbetalades för vård av särskilt värdefulla kulturmarker, och det efterföljande stödet för landskapsvårdande åtgärder 1990 började man på bredare front stödja insatser för att slå vakt om resterna av det äldre odlingslandskapet. Satsningen ökade efter hand i volym upp till de stora belopp som nu utbetalas inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet, där också stöd till ekologisk odling m.m. ingår. Av stor betydelse i sammanhanget är vidare det generella, lagstadgade biotopskydd för objekt mindre än ett hektar som infördes 1994 och slår vakt om många småbiotoper och landskapselement i jordbrukslandskapet.

Riksdagen antog 1990 ett miljömål för livsmedelspolitiken med avseende på jordbruket som innebar att politiken skulle bidra till att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap med dess kulturvärden, bevara den biologiska mångfalden och minimera jordbrukets miljöbelastning.28 Följande år bekräftade riksdagen målet samtidigt som miljövårdsarbetet inom jordbruket sattes in i sitt vidare miljöpolitiska sammanhang.29

Nyligen har ett antal nationella miljökvalitetsmål antagits. Bland dessa ingår Ett rikt odlingslandskap som bl.a. slår fast den höga ambitionen att i princip bevara det som återstår av det äldre odlingslandskapet.

Läckage av växtnäringsämnen

Läckage av växtnäringsämnena kväve och fosfor från åkermark utgör en viktig källa till övergödning av sjöar, vattendrag och hav.30Övergödningen är ett av de allvarligaste miljöproblemen i framför allt södra och mellersta Sverige, särskilt i kusthaven. Den ger

upphov till algblomning, syrebrist m.m. och utarmar den biologiska mångfalden, bl.a. fiskbestånden. Vidare förekommer förhöjda kvävehalter i grundvattnet som kan orsaka bl.a. hälsoproblem i många jordbruksområden i södra och mellersta Sverige. Nedfall av luftburet kväve påverkar markvegetationen och ökar tillförseln av kväve till vattenmiljöerna. Jordbruket är den viktigaste källan till kväveutsläpp som belastar havet och bidrar även i stor utsträckning till fosforutsläppen. Jordbruket bidrar också till det luftburna kvävet genom ammoniakutsläpp från framför allt djurhållning.

Frågan om jordbruk och övergödning har länge uppmärksammats och under de senaste tjugofem åren har en rad åtgärder vidtagits inom jordbrukssektorn för att komma till rätta med problemet. Dessa innefattar lagstiftning (om lagring och spridning av stallgödsel, vinterbevuxen mark m.m.), ekonomiska styrmedel (t.ex. skatt på handelsgödselkväve), forskning, information m.m. Riksdagen beslöt 1988 att kväveutlakningen från åkermark skulle halveras till år 2000.31 Genom Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess föregångare utökades de ekonomiska styrmedlen avsevärt. Ersättning utgår nu för ett antal åtgärder, som minskar läckaget av växtnäringsämnen, t.ex. skyddszoner utmed sjöar och vattendrag, odling av fånggrödor och anläggning av våtmarker. Av betydelse är också det stöd som utgår till ekologiska produktionsformer. De olika åtgärderna har haft effekt såtillvida att utsläppen har minskat under senare tid, men fortfarande utgör övergödningen ett allvarligt problem och det mesta återstår att göra. Miljökvalitetsmålet

Ingen övergödning innebär en hög ambitionsnivå för det fortsatta arbetet på detta område.

Användning av bekämpningsmedel

Miljöproblem förknippade med användning av bekämpningsmedel inom jordbruket uppstod tidigt, t.ex. den allvarliga kvicksilverförgiftningen på 1960-talet. Efter hand förbjöds de mest miljöfarliga medlen, men problemen kvarstod i viss mån. Exempelvis bidrar bekämpningsmedlen fortfarande till utarmningen av den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet.32

Tre handlingsprogram för att minska riskerna med användning av bekämpningsmedel i jordbruket har genomförts sedan slutet av 1980-talet och ett fjärde har nyligen antagits. De har innefattat en rad åtgärder, inklusive en särskild skatt på bekämpningsmedel.

Riksdagen beslöt 1988 att användningen av bekämpningsmedel skulle halveras (aktiv substans) mellan 1986 och 1990 med användningen 1981–1985 som utgångspunkt.33 En ytterligare halvering skulle ske till strax efter mitten av 1990-talet.34 Angivna målsättningar har emellertid inte uppfyllts fullt ut även om situationen påtagligt förbättrats. Under det senaste decenniet har försäljningen av bekämpningsmedel varit ungefär konstant, mätt i mängden aktiv substans. Samtidigt har vissa medel som representerar relativt sett större risker tagits ur bruk och ersatts av sådana som representerar mindre risker. Vidare har satsningar på att förbättra hanteringen gjorts.

Miljö- och landsbygdsprogrammet och dess föregångare har genom framför allt stödet till ekologiska produktionsformer bidragit till en minskad användning av bekämpningsmedel. Vissa åtgärder för att begränsa växtnäringsläckaget kan vidare i någon mån bidra till minskad spridning av bekämpningsmedel från åkrar till framför allt känsliga vattenmiljöer. Därtill kommer informationsinsatser för att förbättra hanteringen av bekämpningsmedel inom jordbruket. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär en hög ambitionsnivå för det fortsatta arbetet på detta område.

2.3. Skogsbruket och miljön

Över hälften av Sveriges landareal består av produktiv skogsmark. Hur skogsbruket bedrivs blir därför av stor betydelse för miljövården i landet. Samtidigt påverkas skogen av miljöproblem med sitt ursprung utanför skogssektorn.

Flera av Sveriges miljöproblem såsom försurning av skogsmark och sjöar är gränsöverskridande.35 Ett annat internationellt miljöproblem är växthuseffekten. En viktig fråga i ett internationellt perspektiv är vidare bevarandet av den biologiska mångfalden. Hälften av Sveriges 4 120 rödlistade, dvs. på något sätt hotade, arter finns i skogen.36 Vissa arter finns i så små bestånd att hela deras existens är hotad. Sverige har ambitionen att bevara alla inom landets gränser naturligt förekommande arter.

Sverige antog 1993 en ny skogspolitik med jämställda produktions- och miljömål. Den byggde på resultaten av FN:s stora konferens om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro 1992, framför allt handlingsprogrammet Agenda 21 och

konventionen om biologisk mångfald. Senare antogs miljökvalitetsmålet Levande skogar som innebär att:

skogsmarkernas naturgivna produktionsförmåga skall bevaras,

biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras,

skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd,

hotade arter och naturtyper skall skyddas och

skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas.37

Ett exempel på god naturvård i skogen är att behålla död ved, äldre lövrik skog och gammal, orörd skog eftersom dessa inslag är avgörande för många växt- och djurarters fortlevnad.

Produktionsmålet innebär att skogen skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användningen av det som skogen producerar.38 Exempelvis kan ett effektivt utnyttjande ske genom en väl avvägd gallring liksom en balanserad återbeskogning.

För att nå de angivna målen används en rad skogspolitiska medel av rättslig, ekonomisk och administrativ art. Den formella ramen för brukandet av skogen utgörs av skogsvårdslagen, delar av miljöbalken och kulturminneslagen vilka står för de grundläggande krav som samhället ställer på skogsägaren. I syfte att nå en högre nivå används medel som rådgivning, utbildning och information. Ett annat viktigt medel är inventeringar och andra datainsamlingar som ger kunskap och underlag för verksamhetsplanering samt bidrar till de andra medlens effektivitet. Sedan 1993 utgår vidare ett statligt stöd till skogsbruket i syfte att underlätta för skogsägarna att genomföra åtgärder av natur- och kulturvårdsintresse.

2.4. EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP)

Bakgrund

Romfördraget från 1957 reglerar den gemensamma marknaden inom den europeiska gemenskapen. Det var dock först i samband med Mansholt-planen från 1960 som CAP tog form.39 Hörnstenarna i den gemensamma jordbrukspolitiken är en ökad

produktivitet, en skälig levnadsstandard för producenter, marknadsstabilitet, en tryggad livsmedelsförsörjning samt rimliga livsmedelspriser för konsumenter. För att genomföra CAP användes huvudsakligen tre styrmedel: reglering av den interna marknaden med kvoter och priser, upprätthållande av ett gränsskydd genom rörliga införselavgifter och strukturstöd.

I januari 1962 enades Europeiska rådet om grunden för marknadsordningar avseende spannmål. Överenskommelsen innehöll också regler för finansiering av stödåtgärder i jordbruket genom en garantifond (EUGFJ).40 Regleringarna avseende spannmål utgjorde sedan grunden för andra marknadsordningar.

Inom CAP infördes 1984 mjölkkvoter för att få bukt med den stegrande överproduktionen. 1988 infördes regler om kompensation för träda. Dessa åtgärder var emellertid inte tillräckliga för att få bukt med de alltjämt växande utgifterna för jordbrukspolitiken. Detta ledde fram till den omfattande MacSharry-reformen 1992. De förändringar som beslutades av Rådet – om än inte lika långtgående som Kommissionens förslag – innehöll förändringar såsom prissänkningar för spannmålsprodukter med villkorsbaserat stöd för träda, sänkta interventionspriser för nötkött och höjda stöd till uppfödare med hänsyn tagen till djurtätheten per hektar. Sålunda skedde en förskjutning av prisstöden till förmån för direktstöd. MacSharry-reformen innehöll också ett antal kompletterande åtgärder såsom stöd till miljövänliga brukningsmetoder, stöd för skogsplantering och villkor för förtidspensionering.41 1993 träffades inom Världshandelsorganisationen (WTO) vid ett möte i Uruguay (Uruguay Round Agreement) en överenskommelse inom ramen för GATT om en minskning av nationella stöd, lättnader i importrestriktioner och hårdare restriktioner gällande exportstöd.

Riksdagen beslutade 1990 att avreglera det svenska jordbruket. Denna radikala jordbruksreform skulle genomföras under en femårig övergångsperiod under vilken stöd och kompensation skulle ges till jordbrukare för att underlätta anpassning och omställning.42Syftet med reformen var att anpassa jordbruksproduktionen till avsättningsmöjligheterna i och utanför Sverige. Program med inriktning på miljöåtgärder inom jordbruket var integrerade med reformen. Reformen skrinlades emellertid redan 1991 då den svenska regeringen ansökte om medlemskap i EU.

Agenda 2000

Kommissionen presenterade i juli 1997 ett förslag till ändrad inriktning av jordbrukspolitiken genom Agenda 2000: Ett starkare och större Europa. Ett uttalat syfte var att underlätta utvidgningen av EU i Europas centrala och östra delar och att bevara jordbruket i hela unionen. Några viktiga mål för CAP i Agenda 2000-förslaget var ökad marknadsorientering och ökad konkurrenskraft i jordbruket, säkerhet och kvalitet i livsmedelsindustrin, stabila jordbruksinkomster, integration av miljöhänsyn i jordbrukspolitiken, utveckling av landsbygden, förenklingar och en ökad decentralisering.

Europeiska rådet beslöt 1999, i enlighet med förslagen i Agenda 2000, om en förändring av jordbrukspolitiken men med mindre prissänkningar och högre kompensationsnivåer än vad som ursprungligen föreslagits. Agenda 2000 infördes från och med 2001. Reformen innebar sänkta administrativa priser för spannmål och nötkött vilka i viss mån kompenserades med ökat direktstöd. Extensiva former inom nötköttsproduktionen gynnades av reformen.

I samband med Agenda 2000 antogs rådsförordningen (EG) nr 1257/1999 om stöd till utveckling av landsbygden. I denna förordning fastställs ramarna för EU:s stöd till en hållbar utveckling av landsbygden. Därmed lyftes landsbygdsfrågorna in som en andra pelare i CAP. Sveriges nuvarande Miljö- och landsbygdsprogram bygger på denna förordning som spänner över de olika delarna i den gemensamma jordbrukspolitiken och samlar landsbygdsåtgärderna i en förordning. Denna ställer bl.a. krav på medlemsländerna att vidta miljöåtgärder. Detta kan ske genom allmänna krav i miljölagstiftning, stöd till miljöåtgärder utöver lagstadgade krav eller genom särskilda miljökrav som villkor för direktstöd.

CAP-reformen 2003

Förslag till ytterligare reformering av CAP lades fram av Kommissionen i januari 2003 baserade på den under 2002 genomförda översynen (Mid Term Review).43 Reformen godkändes i juni 2003 och kommer att träda i kraft i januari 2005 med uppskovsrätt för frikopplingen fram till 2007. CAP-reformen går framför allt ut på att öka konkurrenskraften i jordbruket inom EU, åstadkomma ett

mer marknadsorienterat och hållbart jordbruk samt få till stånd en bättre balans mellan de olika stöden och stärka utvecklingen av landsbygden. Den innebär en successiv minskning med 3 procent år 2005, 4 procent år 2006 och 5 procent från och med år 2007 av direktstöden (areal- och djurbidrag) till förmån för stöden för landsbygdsutveckling. Reformen innebär enligt huvudalternativet att direktstöden skall vara baserade på ett genomsnittligt utbetalat stöd för åren 2000–2002 i stället för ett produktionsbaserat stöd med årliga justeringar. Enligt reformen ger det sålunda frikopplade stödet upphov till så kallade betalningsrätter som jordbrukaren kan sälja med eller utan medföljande mark.44

CAP-reformen innebär vidare att landsbygdsförordningen utökas.45 Exempelvis kan högre prioritet ges till unga lantbrukare varvid nivån för dessa stödmottagare i det nuvarande investeringsstödet kan höjas med 5 procent.

CAP-reformens konsekvenser

I en rapport om CAP:s miljöeffekter för 2002 framhålls att produktionen av nötkött och spannmål minskar om areal- och djurbidrag omvandlas till ett stöd utan krav på odling eller djurinnehav.46 Detta påverkar enligt rapporten främst dikorna vilket innebär ett minskat antal betande djur och minskad areal betesmarker. Motsvarande arealminskning gäller för spannmålsodlingen. Bedömningarna gjordes innan reformen beslutats. Dessa är därmed preliminära och ytterligare studier av reformens effekter behövs.

Minskningen av spannmålsarealen bedöms emellertid enligt dessa beräkningar medföra positiva effekter på miljöbelastningen i form av lägre kväveutlakning och användning av bekämpningsmedel. Även ammoniakavgången bedöms minska kraftigt på grund av ett lägre antal djur. Samtidigt får förändringarna negativa konsekvenser för det varierade odlingslandskapet. Frikopplingen behöver avseende betesmark kombineras med tvärvillkor och skötsel för öppethållande av landskapet. Även med sådana tvärvillkor kommer dock arealen betesmark enligt rapporten att minska jämfört med nuvarande ordning.

Diagrammen 2.1 och 2.2 visar att åkerarealen och antalet jordbruksföretag har minskat respektive blivit färre i en stadig takt sedan 1980-talet. En stabilisering skedde under början av 1990-talet med en uppgång strax efter EU-inträdet. Denna uppgång var dock

kortvarig och nedgången i areal och antalet företag tilltog därefter på nytt, även om den tycks ha bromsats upp något under de allra senaste åren. Diagram 2.3 visar att antalet nötkreatur har minskat i motsvarande mån som antalet företag med djurhållning har blivit färre med undantag för am- och dikor där utvecklingen har varit stabil.

Orsakerna till utvecklingen med nedläggning av jordbruk och jordbruksmark är många och hänger samman med samhällsutvecklingen i stort. Det kan konstateras att en nedgång skett både med nuvarande EU-stöd och med tidigare nationella stöd. Det är ännu inte möjligt att med säkerhet fastställa om den nedåtgående trenden varaktigt har bromsats upp.

Utredningen bedömer att utan nuvarande stöd skulle nedläggningen av jordbruk och jordbruksmark ha varit större än den nu är. Det är den kombinerade effekten av generella direktstöd och stöd genom Miljö- och landsbygdsprogrammet som är avgörande i sammanhanget. De hänger också samman på så sätt att lägre generella direktstöd säkerligen resulterar i lägre anslutning till programmet.

2003 års CAP-reform innebär förändringar av de generella direktstöden vars preliminära effekter har redovisats ovan. Fler scenarier har redovisats av andra intressenter. Det är dock för tidigt att avgöra vilka effekterna blir, eftersom det inte är bestämt hur reformen skall tillämpas i Sverige. Flera viktiga tillämpningsfrågor avgörs på den nationella nivån.

Utredningen nöjer sig därför med att konstatera att det blir påtagliga förändringar. Dessa bedöms ha negativa konsekvenser för möjligheten att uppnå målen för Miljö- och landsbygdsprogrammet, framför allt genom en minskad djurhållning. Det är ännu ovisst i vilken mån dessa negativa konsekvenser kommer att kunna mildras genom nationella beslut om tillämpningen i Sverige.

1

När Var Hur, Aktuell uppslagsbok 1948, Förlags AB Svenska Samlingsverk,

Stockholm 1947. 2Jordbruksstatistisk årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån samt

Skogsstatistisk årsbok 2003, Skogsstyrelsen. 3Jordbruksstatistisk årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån. 4 Ibid. 5 Skogsstatistisk årsbok 2003, Skogsstyrelsen. 6Rapporter från lantbrukets företagsregister 2000, Jordbruksföretag, företagare och ägoslag den 1 augusti 2000, Statistiska centralbyråns meddelanden JO 34 SM 0101. 7Jord- och skogsbrukets samhällsekonomiska betydelse, Intern promemoria upprättad av Lantbrukarnas Riksförbund, 2002-03-21, kontaktpersoner Göran

Olsson och Mats Reidius. 8Jordbruksstatistisk årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån och

Husdjur den 13 juni 2002, Statistiska centralbyråns meddelanden JO 20 SM 0202, korrigerad version. 9Jordbruksstatistisk årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån. 10 Skogsstatistisk årsbok 2003, Skogsstyrelsen. 11Jordbrukets utveckling i det fjällnära området 1995–2002, Jordbruksverkets rapport 2003:16 och Glesbygdsverkets årsbok 2002, Glesbygdsverket. 12 Uppgifter om organisationen Bo på lantgård genom en artikel på Sveriges Radio – Ekot:s hemsida, http://www.sr.se/Ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2003-04-27&Artikel=222969. 13Miljökvalitetsmål 9, Ett rikt odlingslandskap, Redovisning av regeringsuppdrag om miljömål, Jordbruksverkets rapport 1999:18. 14Förstärkta miljöinsatser i jordbruket – svensk tillämpning av EG:s miljöprogram,

Betänkande av Jordbrukets miljöprogramutredning, SOU 1994:82. 15Plus och minus för miljön – Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik, Jordbruksverket, 2003. 16Jordbruksstatistisk årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån. 17 Underhandsuppgifter från Statistiska centralbyrån, oktober 2003, kontaktperson Bodil

Mortensson.

18

Ibid. 19 Uppgifter från Statistiska centralbyråns hemsida, juni 2003, http://www.scb.se/statistik/jo0101/jo0101tab1.asp. 20Jordbruksstatistisk årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån. 21 Uppgifter från Statistiska centralbyråns hemsida, juni 2003, http://www.scb.se/statistik/jo0101/jo0101tab1.asp. 22Jordbrukets utveckling i det fjällnära området 1995–2002, Jordbruksverkets rapport 2003:16. 23Plus och minus för miljön – Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik, Jordbruksverket, 2003. 24 Diagrammet är hämtat från Jordbrukspolitiken och miljön, i går – i dag – i morgon, Rapport från projektet CAP:s miljöeffekter, Jordbruksverkets rapport 2003:2. 25Jordbrukets utveckling i det fjällnära området 1995–2002, Jordbruksverkets rapport 2003:16. 26Jordbruksstatistisk årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån. 27Förstärkta miljöinsatser i jordbruket – svensk tillämpning av EG:s miljöprogram, Betänkande av Jordbrukets miljöprogramutredning, SOU 1994:82. 28Prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327. 29Prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338.

30Förstärkta miljöinsatser i jordbruket – svensk tillämpning av EG:s miljöprogram, Betänkande av Jordbrukets miljöprogramutredning, SOU 1994:82. 31Prop. 1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr. 1987/88:374. 32Förstärkta miljöinsatser i jordbruket – svensk tillämpning av EG:s miljöprogram, Betänkande av Jordbrukets miljöprogramutredning, SOU 1994:82. 33Prop. 1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr 1987/88:374. 34Prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327. 35 Uppgifter från Skogsstyrelsens hemsida, juni 2003, http://www.svo.se/mal/agen21.htm. 36Skogsstatistisk årsbok 2003, Skogsstyrelsen. 37 Uppgifter från Skogsstyrelsens hemsida, juni 2003, http://www.svo.se/mal/miljokvalitetsmal.htm. 38Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens effekter, SUS 2001, Skogsstyrelsen 2001. 39 Tracy, Michael, Agricultural Policy in the European Union and other market economies, Second edition 1997, Agricultural Policy Studies (APS), Belgium in association with Agra Focus, Brussels. 40 Även beteckningen FEOGA används. 41 Rådets förordningar (EEG) nr 2078/92, nr 2080/92 och 2079/92 av den 30 juni 1992 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven, om en gemenskapsordning för stöd till skogsbruksåtgärder inom jordbruket och om införande av en stödordning i gemenskapen för förtidspensionering från jordbruk. 42Agenda 2000 – några konsekvenser för svenskt jordbruk, Ds 1998:69. 43 Proposal for a council regulation amending Regulation (EC) No 1257/1999 on support for rural development from the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) and repealing Regulation (EC) No 2826/2000, by the Commission of the European Communities, Brussels January 21, 2003. 44 Uppgifter från Jordbruksdepartementets hemsida, augusti 2003, http://jordbruk.regeringen.se/oversyn/index_ny.htm. 45 Ibid. 46Jordbrukspolitiken och miljön, i går – i dag – i morgon, Rapport från projektet CAP:s miljöeffekter, Jordbruksverkets rapport 2003:2.

3. Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006

I budgetpropositionen för år 2000 föreslog regeringen riksdagen att besluta om ett landsbygdsprogram i enlighet med Rådets förordning om stöd till utveckling av landsbygden.1 Riksdagen biföll regeringens förslag och det nuvarande Miljö- och landsbygdsprogrammet inrättades för programperioden 2000–2006. I en regeringsskrivelse till riksdagen presenterades programmet och det föreslogs även ett nytt mål för den ekologiska produktionen.2

Programmet har utvecklats utifrån det tidigare programmet – Miljöersättningsprogrammet – som omfattade perioden 1995–1999 och Miljöprogramutredningens förslag som lades fram 1999.3Regeringen gav 1999 i uppdrag åt Skogsstyrelsen och Jordbruksverket att ta fram ett förslag till program för skogsåtgärder enligt Agenda 2000 respektive ta fram ett underlag för Miljö- och landsbygdsprogram för perioden 2000–2006 med omvärldsanalys och lämpliga prioriteringar.

Till grund för det nuvarande Miljö- och landsbygdsprogrammet ligger också de utvärderingar av tidigare stöd som genomförts – bl.a. Jordbruksverkets utvärdering av strukturstöden 1998 – och ett antal skrivelser som kommit in till regeringen från intressenter såsom organisationer, mejeriföreningar och kommuner om jordbruksstödens ersättningsnivåer, stödområdesindelning m.m.

3.1. Programmets inriktning

Miljö- och landsbygdsprogrammet följer av de mål som riksdagen har fastslagit för den gemensamma jordbrukspolitiken.4 Dessa innebär bl.a. att åstadkomma en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion och tillhandahålla ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel. Tyngdpunkten ligger på miljöersättningar för kollektiva nyttigheter och andra miljösatsningar för att nå de uppsatta målen.5Stor vikt läggs också vid regionala insatser. För att underlätta en

omställning i samband med reformer av marknadsordningarna görs också speciella satsningar på diversifiering och specialisering.

Även om tyngdpunkten i det svenska Miljö- och landsbygdsprogrammet ligger på miljöfrågor, läggs också stor vikt vid socioekonomiska aspekter, bl.a. genom att miljöersättningarna i hög grad bidrar till jordbrukarnas sysselsättning och inkomst.

Målgruppen är primärt lantbrukare. Andra målgrupper är förädlingsföretag inom livsmedelsindustrin samt personer, företag m.fl. med anknytning till lantbruket. De medel som kommer dessa andra målgrupper tillgodo utgör dock endast omkring 4 procent av det nuvarande programmet.

I fråga om landsbygdsutveckling är programmet därmed i hög grad inriktat på att främja utvecklingen inom lantbruket och i mindre grad på att allmänt främja utvecklingen på landsbygden som inkluderar andra näringar än lantbruk.

Miljö- och landsbygdsprogrammet skall främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden och näringsgrenarna jordbruk, livsmedelsproduktion och skogsbruk.

Programmet är indelat i två insatsområden, Insatsområde I med åtgärder för att främja ett ekologiskt hållbart jordbruk och Insatsområde II med åtgärder för att stärka en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden (se tabellerna 3.1 och 3.2).

Nuvarande program omfattar 25 olika åtgärder. Antalet stöd har minskat jämfört med den tidigare programperioden och förenklingar har skett inom miljöersättningarna vilka bedöms kunna leda till minskade administrativa insatser. Kostnadsramen för det nuvarande Miljö- och landsbygdsprogrammet är 14 702 miljoner kronor för Insatsområde I och 1 342 miljoner kronor för Insatsområde II. Stöden i programmet finansieras till omkring 55 procent av svenska staten och för övrigt av EU:s jordbruksfond (garantisektionen). EU:s medfinansiering varierar beroende på åtgärd och geografiskt område. Flera stödformer har krav på privat medfinansiering.

Det svenska Miljö- och landsbygdsprogrammet är uppbyggt kring två grundläggande utgångspunkter, nämligen ett multisektoriellt synsätt på landsbygdens ekonomi och att lantbruket har en viktig multifunktionell roll på landsbygden. Den första utgångspunkten innebär att man i överväganden om landsbygdens ekonomi måste beakta att flera olika näringar, däribland lantbruket, är viktiga för en hållbar utveckling av denna. Den andra utgångspunkten är att lantbruket har flera roller, t.ex. vårdare av miljö- och

kulturvärden på landsbygden, utöver rollen som livsmedelsproducent. Tabellerna 3.1 och 3.2 visar hur stöden är fördelade på Insatsområde I och II.

Tabell 3.1. Insatsområde I – ekologiskt hållbar utveckling på landsbygden

Åtgärd

Miljoner kronor

2000–2006

Miljöstöd till jordbruket 9 559 ( 8 840)

Delprogram I – bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet – betesmarker och slåtterängar – värdefulla kultur- och naturmiljöer – kultur- och naturmiljöer i renskötselområdet – utrotningshotade husdjursraser

3 088

783

11 16

Delprogram II – öppet och varierat odlingslandskap – miljövänlig vallodling

2 471

Delprogram III – miljöanpassat jordbruk – ekologiska produktionsformer – skötsel av våtmarker inklusive småvatten – minskat kväveläckage – miljövänlig odling av bruna bönor på Öland – miljövänlig odling av sockerbetor på

Gotland – skyddszoner

2 206

24 886

11 16 47

Kompensationsbidrag i mindre gynnade områden

3 420 (3 420)

Kompetensutveckling (KULM) Kompetensutveckling (Grönare Skog)

915 (984)

70 (0)

Miljöinvesteringar i jordbruksföretag 446 (447) Insatser i skogen vilka syftar till att avsevärt höja dess ekologiska värde 55 (55) Projektstöd för utveckling av landsbygden – miljöskydd i samband med jord- och skogs- bruk och bevarande av landskapet samt förbättring av djurens välfärd

237 (262)

Summa 14 702 (14 008)

Anmärkning: Ursprungliga programsiffror anges inom parentes. I både det ursprungliga och det reviderade programmet används eurokursen 8,50. Källa: Jordbruksverket, 2003 och Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.6

Tabell 3.2. Insatsområde II – ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden

Åtgärd Miljoner kronor

2000–2006

Investeringar i jordbruksföretag

301 (297)

Startstöd till unga jordbrukare

220 (220)

Kompetensutveckling

131 (127)

Förbättrad bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter

231 (230)

Projektstöd för utveckling av landsbygden – marknadsföring av kvalitetsprodukter från lantbruket – diversifiering av verksamhet inom och med anknytning till lantbruket – utveckling och förbättring av infrastruktur som är kopplad till lantbrukets utveckling – främjande av turism – byutveckling och bevarande av kulturarvet på landsbygden

459 (470)

Summa 1 342 (1 344)

Anmärkning: Se tabell 3.1. Källa: Jordbruksverket, 2003 och Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000

. 7

För utvärdering finns avsatt 138 (145) miljoner kronor och tidigare ingångna åtaganden motsvarar 5 330 (6 190) miljoner kronor.8Totalt omfattar Miljö- och landsbygdsprogrammet 21 484 (21 687) miljoner kronor inklusive tidigare åtaganden och återkrav.

Miljöersättningar utgår i hela landet medan kompensationsbidrag till jordbruk i mindre gynnade områden utgår i stödområdena 1–5b. Några av stöden är regionalt inriktade och kan endast sökas i regioner som har särskilda strukturella problem, miljöproblem eller naturgivna nackdelar. Den geografiska fördelningen av stöden utgår från stödområdesindelningen i bild 3.1.

Bild 3.1. Stödområden

Källa: Jordbruksverket, 2003.9

Sverige är därtill indelat i geografiska målområden enligt EU:s definitioner för strukturstöd. För investeringsstöd, startstöd, förädlingsstöd, projektstöd och stöd för kompetensutveckling gäller Miljö- och landsbygdsprogrammet i hela landet utanför Mål 1området (se bild 3.2). Även i detta område – som omfattar länen Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorrland samt delar av Dalarna, Värmland och Gävleborg – kan dessa stöd sökas men då inom ramen för särskilda Mål 1-program.

Bild 3.2. Målområden (strukturfondsområden)

Källa: Jordbruksverket, 2003

.

10

Norra Norrland

Södra Skogslänsregionen

3.2. Administration av programmet

Länsstyrelserna beslutar i de flesta fall om ersättningar och stöd till lantbrukare och andra ersättningsberättigade. Ersättning för bevarande av utrotningshotade husdjursraser och stöd till förbättrad bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter beslutas av Jordbruksverket.

Verket beslutar också om fördelning av medel för kompetensutveckling. Den största delen av kompetensutvecklingen utförs sedan i länsstyrelsernas regi. Även projektstöd beslutas av Jordbruksverket när projekten har relevans på nationell nivå. Jordbruksverket är utbetalande myndighet för samtliga stöd.

För insatser i skogen, vilka syftar till att avsevärt höja dess ekoogiska värde, fattar Skogsstyrelsen beslut om stöd, medan Jordbruksverket är utbetalande myndighet. Detta stöd utgår först 2004. Skogsstyrelsen fattar också beslut om kompetensutveckling inom skogsbruket, med undantag för Mål 1-området där länsstyrelserna fattar motsvarande beslut.

Länsstyrelserna och Jordbruksverket utför omfattande kontroller av åtaganden med ersättning och stöd. Administrationen av programmet beskrivs närmare i kapitel 11.

Mål 1

De flesta jordbruksstöden i Mål 1-området handläggs och beslutas av länsstyrelserna. Utbetalning görs av Jordbruksverket. Ett undantag utgör projektstöden som handläggs av länsstyrelserna och beslutas av strukturfondsdelegationen. Utbetalning görs av respektive förvaltningsmyndighet (länsstyrelserna i Norrbottens och Jämtlands län). Kompetensutveckling sker genom särskilda länsprogram vilka beslutas av länsstyrelserna. I dessa program ingår kompetensutveckling inom Insatsområde I och II samt på det skogliga området.

Kontroller av åtaganden görs av respektive länsstyrelse och förvaltningsmyndighet. Genomförande och resultat av jord- och skogsbruksåtgärderna i Mål 1 beskrivs i kapitel 12.

3.3. Mål för programmet

3.3.1. Övergripande mål på EU-nivå

LBU-förordningen

En grundläggande utgångspunkt för Miljö- och landsbygdsprogrammet är Rådets förordning om stöd för utveckling av landsbygden m.m. (LBU-förordningen).11 Inledningsvis i LBUförordningen nämns skälen till att den antagits. Som första punkt anges att en gemensam politik för utveckling av landsbygden bör åtfölja och komplettera andra instrument i den gemensamma jordbrukspolitiken och på så sätt bidra till att uppnå de mål för denna politik som föreskrivs i artikel 33.1 i Romfördraget. Därutöver betonas jordbrukets miljödimension i 1992 års reform av CAP.

I LBU-förordningen hänvisas också till målen för gemenskapens politik för ekonomisk och social sammanhållning i fördragets artikel 158 om strävan att bl.a. minska eftersläpningen i missgynnade regioner och artikel 160 om Europeiska regionala utvecklingsfondens syfte att avhjälpa regionala obalanser. Åtgärder för utveckling av landsbygden bör bidra till denna politik i regioner vars utveckling släpar efter (Mål 1) och står inför strukturella svårigheter (Mål 2).

Den reformerade politiken för utveckling av landsbygden har som mål att återställa och höja landsbygdsområdens konkurrenskraft. För att främja en sådan utveckling har politiken för utveckling av landsbygden inriktats på instrument som dels främjar denna utveckling genom att påskynda anpassningen av jordbruksstrukturen, dels enligt rådets förordning om produktionsmetoder inom jordbruket är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven. Enligt LBU-förordningen utgår stöd och ersättningar till en serie åtgärder inom ramen för en utveckling av landsbygden vilka har beskrivits i avsnitt 3.1.

EU:s mål för miljöpolitiken

I EU:s strategi för hållbar utveckling anges att CAP bör ha som mål att bidra till sådan utveckling. Det bör åstadkommas genom att ytterligare tonvikt läggs vid att främja hälsosamma produkter av god kvalitet, tillverkningsmetoder som är hållbara ur miljösynpunkt inklusive ekologisk produktion, förnybara råmaterial och

skydd av biologisk mångfald. Därtill skall förlusten av biologisk mångfald hejdas med syftet att detta mål skall nås senast 2010 i enlighet med sjätte miljöhandlingsprogrammet.12

I detta läggs fast att natur och biologisk mångfald utgör ett av fyra prioriterade områden inom gemenskapens miljöarbete. Programmet innehåller en temainriktad strategi för området som bl.a. omfattar åtgärder för att främja hänsyn till biologisk mångfald i jordbrukspolitiken och en hållbar utveckling av landsbygden genom ett multifunktionellt och hållbart jordbruk.

Fågeldirektivet samt art- och habitatdirektivet är två bindande rättsakter som ställer långt gående krav på medlemsstaterna när det gäller bevarande av livsmiljöer och arter, bl.a. i jordbruksområden.13

Genom ramdirektivet för vatten läggs grunden för ett gemensamt regelverk inom EU för skyddet av inlandsvatten, kustvatten och grundvatten.14 Direktivet blir av stor betydelse för möjligheten att nå de miljökvalitetsmål som rör vattenfrågor.

Nitratdirektivet syftar till skydd mot att vatten förorenas av nitrater. 15 Medlemsstaterna skall övervaka bl.a. grundvattnets miljöstatus. Genomförandet har stor betydelse för miljökvalitetsmålet

Grundvatten av god kvalitet.

Förslag till kemikaliestrategi för EU lades fram av Kommissionen 2001 och Europaparlamentet antog senare under samma år en resolution om strategin. Förslaget har nyligen remissbehandlats.16

3.3.2. Övergripande mål på nationell nivå

Åtgärderna inom Miljö- och landsbygdsprogrammet skall bidra till att miljömålen för jordbruket uppnås och att den ekonomiska och sociala utvecklingen på landsbygden blir hållbar.17 Tyngdpunkten i programmet ligger därför på åtgärder som syftar till att stödja en ekologiskt hållbar utveckling och på ersättning för de kollektiva nyttigheter som jordbruket producerar. Programmet skall också bidra till en ekologiskt hållbar utveckling inom skogsbruket. Vidare bidrar åtgärderna till att de ekonomiska och sociala målen för jordbrukets utveckling kan uppnås. Detta gäller bl.a. strävandena att finna alternativa möjligheter för landsbygdens ekonomiska och sociala utveckling som en motvikt till att sysselsättningen inom jord- och skogsbruket under lång tid har minskat kraftigt. Jord-

brukssektorns arbete med att förbättra djurskydd och produktkvalitet främjas också genom programmet.

Miljö- och landsbygdsprogrammet skall sammantaget bidra till en uthållig tillväxt i hela Sveriges landsbygd. Prioriterade områden är miljö- och regionalpolitiska hänsyn och en inriktning av livsmedelsproduktionen mot kvalitet före kvantitet. Därmed kan det svenska jordbruket stärkas och grunden läggas för en långsiktigt hållbar utveckling. Jordbruket måste också ges möjlighet att utvecklas och anpassas till nya förhållanden och vara en del av en integrerad utveckling av landsbygden.

Insatsområde I

Insatsområdet syftar till ett ekologiskt hållbart lantbruk, dvs. ett lantbruk som är resursbevarande, miljöanpassat och etiskt godtagbart. Ett grundläggande krav är att handlingsutrymmet bibehålls för framtida generationer. Insatserna skall bidra till att uppfylla de svenska miljökvalitetsmålen.

Riksdagen lade 1998 fast kriterier för ett ekologiskt hållbart jordbruk.18 En ny skogspolitik lades fast 1993 och bekräftades av riksdagen 1998. Den kännetecknas av två jämställda mål, ett miljömål och ett produktionsmål.19

En ny och samlad miljömålsstruktur i form av 15 nationella miljökvalitetsmål av övergripande karaktär antogs genom riksdagsbeslut 1999.20 Målen anger vilket tillstånd för den svenska miljön som miljövårdsarbetet skall sikta mot att uppnå i ett generationsperspektiv. De är formulerade utifrån den miljöpåverkan naturen tål.

I ett senare riksdagsbeslut vidareutvecklades miljömålsstrukturen med delmål, åtgärder och strategier för att nå miljökvalitetsmålen.21 Den nya strukturen ersatte de miljömål som riksdagen antagit före miljömålsbeslutet 1999, bl.a. sektoriella miljömål för jord- och skogsbruk. De nationella miljökvalitetsmålen skall inom varje län brytas ned till regionala miljökvalitetsmål. Detta arbete pågår vid länsstyrelserna.

Insatsområde I är ett viktigt instrument för att uppfylla miljömålen. Särskilt gäller detta Ett rikt odlingslandskap – där miljöersättningarna har helt avgörande betydelse för att målet skall kunna nås – och Ingen övergödning. Insatsområdet bidrar också till åtgärder för Giftfri miljö, Myllrande våtmarker, Levande skogar

samt indirekt till Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Därtill kommer ett bidrag till Storslagen fjällmiljö.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag utarbetat ett förslag till ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald. Det bereds för närvarande i regeringskansliet och avses ge en tydligare målstruktur – eftersom många arter är beroende av flera biotoper – och bidra till att stärka arbetet med bevarandet av biologisk mångfald. Ett sådant mål kan komma att innehålla delmål för vilka Insatsområde I får stor betydelse.

Ett rikt odlingslandskap innebär att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Följande delmål har uppställts:

  • Senast år 2010 skall samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett sätt som bevarar deras värden. Arealen hävdad ängsmark skall utökas med minst 5 000 hektar och arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna skall utökas med minst 13 000 hektar till år 2010.
  • Mängden småbiotoper i odlingslandskapet skall bevaras i minst dagens omfattning i hela landet. Senast till år 2005 skall en strategi finnas för hur mängden småbiotoper i slättbygden skall kunna öka.
  • Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas skall öka till år 2010 med cirka 70 procent.
  • Senast år 2010 skall det nationella programmet för växtgenetiska resurser vara utbyggt och det skall finnas ett tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa bevarandet av inhemska husdjursraser i Sverige.
  • Senast år 2006 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.
  • Senast år 2005 skall ett program finnas för hur lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader kan tas till vara.22

Insatsområde I är det huvudsakliga instrumentet för att nå flertalet av dessa delmål. För att målen skall nås krävs att Miljö- och landsbygdsprogrammet ersätts med ett motsvarande program efter 2006. Regeringen framhåller att med dessa delmål bör förutsätt-

ningarna vara goda att nå miljökvalitetsmålet inom en generation.23Ett stort ansvar vilar på länsstyrelserna att samordna insatserna inom olika politikområden.

Kulturmiljövården är nära sammanlänkad med naturvården i odlingslandskapet vilket beaktas i delmålen. För kulturmiljövården generellt har riksdagen angett följande mål:

bevara, bruka och förmedla kulturarvet,

stärka den lokala och regionala kulturella identiteten,

skapa kontinuitet i utvecklingen av den yttre miljön,

möta hoten mot kulturmiljön och

öka medvetenheten om estetiska värden och historiska sammanhang.24

Ingen övergödning innebär att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte skall ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Bland delmålen märks:

  • Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur god ekologisk status skall nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.
  • Fram till år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt från 1995 års nivå.
  • Senast år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med 30 procent från 1995 års nivå till 38 500 ton.
  • Senast år 2010 skall utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 procent från 1995 års nivå till 51 700 ton. 25

Insatsområde I är ett viktigt instrument för genomförandet. Målen förutsätter kraftfulla insatser inom bl.a. jordbrukssektorn. Regeringen kommer att överväga behovet av mer effektiva styrmedel, bl.a. vid en översyn av skatten på handelsgödsel. Regeringen avser vidare att återkomma med ett kvantitativt och tidsbestämt delmål för fosfor senast år 2005. För de delmål som rör kväve kommer det att bli svårt att nå generationsmålet. Framöver kan det behövas ytterligare ekonomiska medel för att detta mål skall nås. Även andra åtgärder kan bli aktuella.

Myllrande våtmarker innebär att våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Ett delmål är:

  • I odlingslandskapet skall minst 12 000 hektar våtmarker och småvatten anläggas eller återställas fram till år 2010.26

Insatsområde I är det huvudsakliga instrumentet för genomförandet. Regeringen anser att förutsättningarna är goda att nå delmålet inom en generation. För att målet skall nås förutsätts medverkan från jord- och skogsbruket. I framtiden kan det behövas ytterligare ekonomiska medel för anläggande av våtmarker.

Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation. Ett delmål är:

  • Senast år 2005 skall en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.27

Insatsområde I är ett viktigt instrument för genomförandet.

Giftfri miljö innebär att miljön skall vara fri från ämnen som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Delmål har i detta fall endast angivits för förorenade områden. Dessa är inte relevanta för Insatsområde I. Delmål saknas således för t.ex. användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. Effekterna av insatsområdet får i stället utvärderas i relation till tidigare uppsatta mål.

För Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god kvalitet finns heller inga delmål med direkt koppling till Insatsområde I. Däremot har insatsområdet stor betydelse för möjligheterna att nå dessa miljökvalitetsmål via dess nära koppling till målet Ingen övergödning.

Insatsområde II

Insatsområdet syftar till att underlätta en anpassning till de nya ekonomiska och sociala förutsättningar för landsbygden som uppkommer genom förändringar av CAP, handelsregler, efterfrågan m.m. Åtgärderna inom insatsområdet har som syfte att underlätta lantbrukares anpassning till dessa nya förutsättningar liksom att förstärka konkurrenskraften och skapa sysselsättning inom lantbruket och därtill anknutna verksamheter.

Åtgärderna skall medverka till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden genom att jordbrukets, trädgårdsnäringens, skogsbrukets och livsmedelsindustrins konkurrensförmåga förstärks. Som betonats i 1999 års regeringsförklaring är det av stor vikt att hela Sverige utvecklas.28 Det är i detta sammanhang viktigt att det finns ett levande jordbruk i landets alla delar. Jord- och skogsbruket samt förädlingsindustrin har stor betydelse för möjligheten att nå politiska mål som uthållig tillväxt, regional balans, landsbygdsutveckling och ökad sysselsättning. Särskilt i norra Sverige och i skogsbygderna spelar jordbruket en stor roll för den regionala utvecklingen genom sina kopplingar till andra näringar och betydelse för landsbygdens attraktionskraft.

Åtgärderna inom Insatsområde II skall vidare underlätta och främja en diversifiering av näringslivet på landsbygden genom en ny och konkurrenskraftig användning av de traditionella resurserna i lantbruket. Därigenom skall åtgärderna medverka till en utveckling som stödjer både kvinnors och mäns möjligheter till fortsatt sysselsättning och bosättning på landsbygden. För många jord- och skogsbruksföretag och landsbygdsföretag i övrigt finns tillväxtmöjligheter inom andra branscher än produktion och förädling av traditionella råvaror.

3.3.3. Specifika och operativa mål

Miljö- och landsbygdsprogrammet inrymmer en rad specifika och operativa mål för de olika insatserna. Dessa mål redovisas under respektive ersättningsform.

1

Prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:MJU2, rskr. 1999/2000:91. 2Regeringens skrivelse om En hållbar utveckling av landsbygden m.m., Skr. 1999/2000:14. 3Förstärkta miljöinsatser i jordbruket – svensk tillämpning av EG:s miljöprogram, Betänkande av Jordbrukets miljöprogramutredning,, SOU 1994:82 och Jordbruk och miljönytta, Nytt miljöprogram för jordbruket, Betänkande av Miljöprogramutredningen , SOU 1999:78. 4Prop. 1997/98:142, bet. 1997/98:JoU23, rskr. 1997/98:241. 5Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000. 6 Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003 och Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000. 7 Ibid. 8 Ibid. 9 Bilden är levererad av Jordbruksverket, augusti 2003. Det bör nämnas att 5m, 9m och 9s inte utgör stödområden i egentlig mening men i fortsättningen benämns så av förenklingsskäl. Av samma skäl utelämnas fortsättningsvis de kolon som ursprungligen fanns mellan siffror och bokstäver i beteckningen av stödområden. 10 Bilden är levererad av Jordbruksverket, oktober 2003. 11 Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden m.m. 12 Förslaget har publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning av den 10 september 2002 nr. L 242. 13 Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar och Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 14 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 15 Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991, om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (Nitratdirektivet). 16 Uppgifter från Kemikalieinspektionens hemsida, augusti 2003, http://www.kemi.se/Kemi/Kategorier/EUinternationellt/Strategier/1032357436.h tml. 17Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000. 18Prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr 1997/98:116. 19Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352 och Prop.1997/98:158, bet. 1998/99:MJU3, rskr. 1998/99:32. 20Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 21Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:173. 22 Ibid. 23 Ibid. 24Prop.1987/88:104, bet. 1987/88:KrU21, rskr. 1987/88:390 och prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129. 25Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:173. 26 Ibid.

27

Ibid. 28Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

4. Miljöersättningar och projektstöd inom Insatsområde I

Sammanfattning

Utredningen anser att miljöersättningarna och projektstöden sammantaget har fungerat i huvudsak tillfredsställande. Därigenom har dessa ersättningsformer på ett påtagligt sätt bidragit till uppfyllelsen av de övergripande miljökvalitetsmålen samt de specifika och operativa målen. Anslutningen är generellt sett hög. Det finns dock ett antal områden där förändringar av ersättningarnas utformning är påkallade för att de på ett bättre sätt skall bidra till måluppfyllelsen. Detta gäller för mål på samtliga nivåer och framgår av utredningens bedömning för respektive ersättningsform. Utredningen har av denna anledning i det särskilda förslagskapitlet (kapitel 15) föreslagit ett antal sådana ändringar, både inom nuvarande och inför nästa programperiod.

4.1. Inledning

Inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet utbetalas miljöersättning i form av 11 olika stöd. Detta sker i enlighet med artiklarna 22–24 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd till utveckling av landsbygden m.m., rådets förordning om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven samt Jordbruksverkets föreskrifter.1 Projektstöd för restaurering av betesmarker och slåtterängar samt för anläggning av våtmarker och småvatten beviljas i enlighet med samma förordningar som för miljöersättningarna.

Syftet med miljöersättningarna och projektstöden inom Insatsområde I är att stimulera till att den biologiska mångfalden och kulturvärdena i odlingslandskapet bevaras, att landskapet hålls öppet och att produktionen sker på ett miljövänligt sätt.2 Sålunda

kan en jordbrukare eller någon annan brukare av marken få ersättning för de tjänster, som utförs för samhällets räkning, när odlingslandskapet vårdas eller vid övergång till mer miljövänliga brukningsmetoder. För att få del av dessa ersättningar måste jordbrukaren ingå femåriga skötselavtal för varje åtgärd (tioåriga för våtmarker och småvatten). Miljö- och landsbygdsprogrammet gör det också möjligt för jordbrukaren att få kostnadsfri rådgivning och utbildning. Denna kompetensutveckling syftar till att förstärka effekten av miljöåtgärderna.

En jordbrukare måste iaktta god jordbrukarsed för att få ersättning för ett åtagande.3 Detta innebär att jordbrukaren i sin verksamhet under den aktuella stödperioden skall respektera bestämmelserna om:

  • begränsning av antalet djur i ett jordbruk, lagring och spridning av stallgödsel samt krav för att åkermark skall anses höst- eller vinterbevuxen,4
  • försiktighetsåtgärder vid spridning och hantering av gödsel,5
  • andel höst- eller vinterbevuxen mark6 och
  • försiktighetsåtgärder vid spridning av bekämpningsmedel.7

Jordbrukarna är skyldiga att utöver de regler som är definierade enligt god jordbrukarsed i sin verksamhet också iaktta t.ex. de lagar och förordningar som gäller på natur- och kulturvårdsområdet såsom biotopskyddet och skyddet för fasta fornlämningar.8

Endast ett åtagande är tillåtet inom en och samma ersättningsform. Övergång från ett åtagande i förra programperioden (1995– 1999) får ske innan fem år har gått, om det ersätts med ett nytt åtagande med samma syfte i nuvarande programperiod. Åtaganden enligt olika ersättningsformer kan i flertalet fall kombineras, om inte alltid på samma mark så på samma företag.

Länsstyrelserna beviljar ersättning och projektstöd utifrån gällande förordningar och eventuella särskilda regler inom respektive län. Ett undantag är ersättning till utrotningshotade husdjursraser som beviljas av Jordbruksverket. I tabell 4.1 visas de olika miljöersättningarna grupperade efter delområden i programmet.

Tabell 4.1. Miljöersättningarna i Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006

Miljöersättning Beräknat belopp under programperioden (miljoner kronor)

Delprogram 1 Bevarade av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet

Bevarande av betesmarker och slåtterängar

3 088

Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet

783

Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

11

Bevarande av utrotningshotade husdjursraser

16

Delprogram 2 Öppet och varierat odlingslandskap

Miljövänlig vallodling

2 471

Delprogram 3 Miljöanpassat jordbruk

Ekologiska produktionsmetoder

2 206

Minskat kväveläckage

886

Skötsel av våtmarker och småvatten

24

Skyddszoner 47 Miljövänlig odling av bruna bönor på Öland 11 Miljövänlig odling av bruna bönor på Gotland 16 Summa 9 559 Anmärkning: Siffrorna har avrundats uppåt till närmaste heltal.

Källa: Jordbruksverket, 2003.9

4.2. Mål för insatserna

De olika formerna av miljöersättning liksom projektstöden i Insatsområde I skall bidra till uppfyllelsen av de relevanta svenska miljökvalitetsmålen.10 Dessa mål är framför allt Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. Övriga relevanta miljökvalitetsmål är Bara naturlig försurning, Myllrande våtmarker, En storslagen fjällmiljö och Giftfri miljö. Insatserna bidrar även till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljökvalitetsmålen beskrivs närmare tillsammans med specifika och

operativa mål under varje ersättningsform längre fram i detta kapitel.

4.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för samtliga miljöersättningar uppgår till 9 559 miljoner kronor för perioden 2000–2006 enligt Jordbruksverkets bedömning i augusti 2003 (se tabell 4.1).11 Detta skall jämföras med miljöersättningarnas ursprungliga omfattning om 8 840 miljoner kronor vid en eurokurs på 8,5. Till och med 2002 har 2 848 miljoner kronor utbetalats i miljöersättning. Jordbruksverket bedömer att kostnader för åtgärder påbörjade under den tidigare programperioden tillkommer med 5 333 miljoner kronor (ursprungligen 6 190 miljoner kronor). Projektstöden redovisas under avsnitt 4.5.3.

4.4. Utvärderingsmetoder

Miljöersättningarna och projektstöden i Insatsområde I är olika till utformning och syfte varför en enhetlig utvärderingsmetod inte står att finna. I stället har de olika insatserna utvärderats var för sig utifrån de statistiska och andra uppgifter, studier m.m. som finns att tillgå för respektive ersättningsform.

Tidigare studier av de olika ersättningsformernas effekter utförda av framför allt Jordbruksverket och Sveriges lantbruksuniversitets avdelning för vattenvårdslära har använts för att utvärdera de övergripande och specifika målen. Jordbruksverkets, Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets studier om CAP:s miljöeffekter för åren 1999–2002 har också använts som utvärderingsunderlag liksom Jordbruksverkets översynsrapport från 2001.

Uppgifter som framkommit vid underhandskontakter med utredningens experter, övriga berörda myndigheter, intresseorganisationer m.fl. har likaså beaktats.

Utöver detta har en särskild studie utförts på utredningens uppdrag av Centrum för biologisk mångfald vid Sveriges lantbruksuniversitet gällande betesmarker och slåtterängar. Uppdraget redovisas i dess helhet i bilaga 2.

Statistiska centralbyrån har på uppdrag av utredningen genomfört en enkätundersökning till ett urval om 3 000 lantbrukare med

ett flertal olika ersättningsformer och därtill 200 lantbrukare som fått startstöd. Undersökningen genomfördes våren 2003 och svarsfrekvensen var 70 procent. Den relativt höga svarsfrekvensen och svarens träffsäkerhet gör att någorlunda säkra slutsatser kan dras av de lämnade svaren.

Våtmarkscentrum vid Halmstads högskola genomför på uppdrag av Jordbruksverket en fältstudie för att klarlägga anlagda våtmarkers förmåga att minska kväveläckaget till vattendrag liksom deras betydelse för den biologiska mångfalden. En delrapport från denna studie, som skall vara avslutad först efter att utredningen har lämnat sitt betänkande, har använts i utvärderingen.

För uppgifter om areal och antal lantbruk som är anslutna till de olika ersättningsformerna har Jordbruksverkets databas för åren 2001 och 2002 använts. Uppgifterna avser alla anslutna lantbruk och den totalt anslutna arealen, dvs. åtaganden från den förra programperioden som fasas ut under 2003 ingår också. En jämförelse har, där så är möjligt, gjorts med uppgifter från 1999, dvs. den förra programperioden, bl.a. utifrån en rapport om CAP:s miljöeffekter från år 2000 från Jordbruksverket m.fl. myndigheter. När det gäller kostnader för miljöersättningar så avser de endast nuvarande period till och med 2002, eftersom de gamla miljöersättningarna inte särredovisas i nuvarande programperiod.

Det har i flera fall varit svårt att få fram erforderliga uppgifter för utvärderingen, bl.a. beroende på avsaknad av data. En del uppgifter är också behäftade med osäkerhet. Därför har en viss försiktighet i fråga om att dra slutsatser varit nödvändig.

Som exempel på ett område där data saknas kan nämnas vattenmiljön. Olika studier pågår av jordbrukets effekter på vattenkvalitet, växt- och djurliv etc. För vissa ersättningsformer, såsom fånggrödor, våtmarker och småvatten, finns beräkningar av effekten på belastningen. För andra områden, såsom den ekologiska produktionen, finns ännu inte ett helt tillförlitligt underlag för beräkningar av växtnäringsläckage.

De teoretiska beräkningar av växtnäringsläckage, som utförs av Sveriges lantbruksuniversitets avdelning för vattenvårdslära avseende hela landet, görs med utgångspunkt från mer eller mindre omfattande återkommande mätningar i typområden för jordbruksmark. De värden som därigenom tas fram för kväveutlakning från åkermark omräknas sedan till att gälla för hela eller delar av landet. Till detta arbete används modellerna SOIL och SOIL-N samt dataprogrammet SOILNDB.12 I flertalet fall har generaliseringar

kunnat göras för hela landet med hjälp av dessa mätningar och simuleringar. I andra fall har endast tillståndet i ett begränsat område kunnat uppskattas. I de senare fallen har resultaten använts som exempel.

I fråga om bekämpningsmedel har endast en studie över en längre tidsperiod (1985–2001) genomförts avseende halter i svenska vatten. Därutöver har i första hand en tvärsnittsstudie genomförts av halterna i en å i Skåne som ingår i ett av typområdena för jordbruksmark.

Det bör framhållas att det är svårt att härleda t.ex. förändringar i vattenkvalitet till näraliggande jordbruksaktiviteter. Vattenkvaliteten påverkas av vad som sker i hela avrinningsområdet. Än svårare blir det att relatera sådana förändringar till ersättningar och stöd inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet, då effekter på vattenkvalitet av minskad användning av bekämpningsmedel eller växtnäringsämnen visar sig först efter lång tid. Detta innebär att angivna effekter i utvärderingen, i den mån det är möjligt att beräkna dessa, i allmänhet får karaktären av förväntade eller bedömda effekter.

Delprogam 1. Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet

4.5. Bevarande av betesmarker och slåtterängar – miljöersättning och projektstöd

4.5.1. Beskrivning av insatserna

Genom rationaliseringen av jordbruket med nedläggning av areal och förändrad markanvändning har jordbrukslandskapet successivt förändrats.13 1927 utnyttjades 2 021 000 hektar naturliga fodermarker för bete och slåtter. Av dessa utgjordes 500–600 000 hektar av slåtteräng. Motsvarande areal betesmark och slåtteräng 1997 var 445 000 hektar. Av denna areal var omkring 4 500 hektar slåtteräng.

Den ovan redovisade officiella statistiken över betesmarksarealen enligt data från IAKS-systemet14 är baserad på anmäld stödareal och tidigare inventerad areal vilket innebär att felmarginaler omgärdar dessa uppgifter. En uppskattning av den totala arealen betesmark i landet (inklusive igenvuxen men fortfarande restaurerbar

sådan) baserad på tillgänglig information hamnar någonstans mellan 525 000 och 600 000 hektar.15

Ett omväxlande odlingslandskap med ängar och naturbetesmarker har en rik biologisk mångfald. Det gäller flora såväl som fauna (bl.a. fåglar och insekter). Särskilt naturliga ängar, som hävdas på traditionellt sätt med slåtter och efterbete, har en extremt rik biologisk mångfald. Antalet arter av kärlväxter kan uppgå till mellan 40 och 50 per kvadratmeter.16

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier nämns att tillgänglig information pekar på att minskningen och uppsplittringen av det traditionella odlingslandskapet har nått en kritisk gräns när det gäller den biologiska mångfalden, eftersom populationerna för allt fler arter knutna till detta landskap minskar.17 Slutsatsen är att åtminstone nuvarande areal av betesmarker och slåtterängar måste bevaras, dvs. hävdas på traditionellt vis, för att den biologiska mångfalden skall säkerställas. Detta är ett grundläggande mål för den svenska miljövårdspolitiken och i linje med åtagandet enligt konventionen om biologisk mångfald. Av denna anledning finns i Miljö- och landsbygdsprogrammet ett omfattande stöd till bevarande av betesmarker och slåtterängar.

En jordbrukare kan få grundersättning för åtgärder som bevarar och förstärker hävdberoende natur- och kulturmiljövärden i betesmarker, slåtterängar, fäbod-, skogs- samt alvarbeten på Öland och Gotland.18 Grundersättning beviljas inom denna ersättningsform för betesmarker och slåtterängar som hävdas och sköts enligt särskilda villkor. Dessa innebär bl.a. att buskar och träd som medför igenväxning skall ha tagits bort under första stödåret och därefter ha hållits borta under stödperioden och att marken årligen skall skötas så att ingen skadlig ansamling av förna kan ske. För betesmarker gäller att gräset skall betas av och för slåtterängar att det skall slås. Även kultiverade betesmarker och slåtterängar kan kvalificera för grundersättning.19 Tidigare åkermarker som övergått till att brukas som betesmarker eller slåtterängar och inte längre är lämpliga att plöja kan också utgöra grund för ersättning. På slåtterängar får endast skärande och klippande redskap användas.20 För fäbod- och alvarbete gäller särskilda regler. För betesmarker och slåtterängar gäller förbud mot spridning av kemiska bekämpningsmedel, gödsling, kalkning m.m.

Tilläggsersättning lämnas för skötsel av betesmarker och slåtterängar med höga biologiska eller kulturhistoriska värden. Länsstyrelsen bedömer vilka marker som kvalificerar för tilläggsersätt-

ning och får besluta om särskilda skötselvillkor för denna. En åtgärdsplanplan upprättas i allmänhet gemensamt av lantbrukaren och länsstyrelsen. För fäbod-, skogs- och alvarbete utgår inte någon tilläggsersättning. Ersättning för kompletterande åtgärder som lieslåtter, efterbete och lövtäkt kan beviljas för betesmarker och slåtterängar med tilläggsersättning. I tabell 4.2 sammanfattas ersättningsnivåerna.

Tabell 4.2. Stödbelopp vid ersättning för att bevara betesmarker och slåtterängar samt projektstöd för restaurering

Miljöersättning Projektstöd för restaurering

Årlig ersättningsnivå Eget arbete

Grundersättning 1 000 kr/ha 175 kr/timme

Tilläggsersättning +1 400 kr/ha

90% av stödberättigande kostnader (högst 10 000 kr/ha/år)

Ersättning för kompletterande åtgärder

Lövtäkt

+100 kr/träd (max 500 kr/ha)

Lieslåtter

+3 000 kr/ha

Efterbete

+700 kr/ha

Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.

21

För att få miljöersättning för ett skifte måste arealen vara minst 0,1 hektar.22 Detta gäller för flertalet av miljöersättningarna. Den minsta gränsen för utbetalning av ersättning är 1 000 kronor. Detta innebär att kvalificeringsgränsen för grundersättning för t.ex. en betesmark i praktiken blir ett hektar. Dock gäller att om en jordbrukare har ansökt om tilläggsersättning för slåtteräng och därtill för kompletterande åtgärder såsom lieslåtter blir den minsta kvalificeringsgränsen 0,19 hektar. Ersättningen lämnas i hela landet.

Ersättning för restaurering av betesmarker och slåtterängar kan ges i form av projektstöd.23 Syftet med projektstödet är att främja restaurering av slåtterängar, betesmarker, skogs- och fäbodbeten samt alvarbeten så att den hävdbetingade biologiska mångfalden och de kulturhistoriska värdena återskapas.

Projektstöd lämnas i hela landet utanför Mål 1 under förutsättning att det aktuella området är ohävdat eller igenvuxet och tidigare har brukats som betesmark, slåtteräng, skogsbete etc. Området

måste innehålla rester av hävdgynnade vegetationstyper, växt- eller djurarter eller höga kulturhistoriska värden. Andra förutsättningar är att marken endast i liten grad får vara påverkad av gödsling eller andra produktionshöjande åtgärder. Området måste vara minst 0,1 hektar stort och kunna restaureras inom en sexårsperiod. Inom Mål 1 ges motsvarande stöd för restaurering i enlighet med det samlade programdokumentet för respektive Mål 1-område.

Projektstödet lämnas till jordbruksföretag, föreningar eller andra personer som avser att restaurera en slåtteräng eller betesmark. I normalfallet går dessa efter restaureringen in i ett skötselåtagande. Beräkningen av stöd baseras på faktiska kostnader och egen arbetsinsats enligt de nivåer som redovisats i tabell 4.2.

4.5.2. Mål för insatserna

Det övergripande miljökvalitetsmålet enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är Ett rikt odlingslandskap.

De specifika målen är att bevara och upprätthålla den hävdade arealen betesmark och slåtteräng i Sverige och att betesmarkerna och slåtterängarna skall skötas på ett sådant sätt att arternas täthet och mångfald, den typiska vegetationen och djurlivet samt förekomsten av typiska, sällsynta arter bevaras och stärks samt att de kulturhistoriska värdena bevaras och stärks.

Det operativa målet är att ersättningsberättigade betesmarker och slåtterängar skall bevaras och skötas på en areal av cirka 450 000 hektar.

Restaureringen av slåtterängar och betesmarker skall också bidra till att uppfylla det övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

De specifika målen är att återskapa värdefulla kulturmiljöer och hävdberoende markslag samt att skapa förutsättningar för att upprätthålla hävd av betesmarker, slåtterängar och kulturmiljöer.

Några operativa mål har inte angetts för detta stöd. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier anges emellertid, som nämnts i avsnitt 3.3.2, att den genom slåtter hävdade marken skall utökas med minst 5 000 hektar (till 10 000 hektar) och att arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna skall utökas med minst 13 000 hektar fram till år 2010.24 Betesmarker av de mest hotade typerna avser naturliga betesmarker i Norrland, fäbod- och skogsbeten, alvarbeten samt ljunghedar. Miljö- och

landsbygdsprogrammet är det huvudsakliga instrumentet för att uppnå dessa delmål. Om dessa delmål omräknas för programperioden gäller att projektstöd som lämnas under denna period skall bidra till att arealen slåtteräng utökas med minst 3 000 hektar och arealen betesmark av de mest hotade typerna med minst 7 800 hektar.

4.5.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för ersättningen för bevarande av betesmarker och slåtterängar bedömdes av Jordbruksverket i augusti 2003 uppgå till 3 088 miljoner kronor för hela programperioden.25 Hittills har 585 miljoner kronor utbetalats. Kostnaden för projektstödet beräknades vid samma tillfälle bli 73 miljoner kronor under programperioden. Hittills har omkring 24 miljoner kronor betalats ut eller beslutats.

4.5.4. Resultat av insatserna

Arealen betesmarker och slåtterängar med ersättning var för 2002 426 000 hektar. Av dessa ligger 8 000 hektar betesmarker och 200 hektar slåtterängar kvar i miljöstödet från den förra programperioden.26 Utöver grundersättning hade 145 100 hektar dessutom tilläggsersättning. 50 300 hektar utgjordes av specialbete (skogs-, fäbod- och alvarbete) och 6 000 hektar var slåtteräng. Kompletterande åtgärder utfördes på 1 000 hektar avseende lieslåtter och 1 800 hektar avseende efterbete. Lövtäkt hade en omfattning på 10 000 träd (se tabell 4.3).

Antal lantbruk anslutna till åtgärden var 30 100 år 2002 och 28 500 år 2001. Uppgifter för 1999 för det gamla miljöstödet finns men är inte helt jämförbara med den nya miljöersättningen.

Tabell 4.3. Arealer betesmark och slåtteräng med grund- och tilläggsersättning

Betesmark Slåtteräng Skogsbete Fäbodbete Alvarbete Totalt 2001 Grundersättning (ha) 339 600 5 300 8 700 12 300 24 900 390 800 Tilläggsersättning (ha) 136 900 3 600 140 500 Lieslåtter (ha) 900 Efterbete (ha) 1 700 Lövtäkt (antal) 7 700 2002 Grundersättning (ha) 369 700 6 000 9 300 13 800 27 200 426 000 Tilläggsersättning (ha) 145 100 4 200 149 300 Lieslåtter (ha) 1 000 Efterbete (ha) 1 800 Lövtäkt (antal) 10 000

Anmärkning: Siffrorna är avrundade till närmaste hundratal. Källa: Jordbruksverket, 2003.27

År 2001 låg 14 700 hektar betesmarker och 300 hektar slåtterängar kvar i det gamla miljöstödet. Ersättningsformen var inte öppen 2000. Uppgifter från 1999 finns men är inte helt jämförbara.

Arealen betesmark och slåtteräng med ersättning har ökat med 9 procent sedan 2001. Diagram 4.1 visar arealen ansluten betesmark fördelad på stödområden 2002.

Diagram 4.1. Ansluten areal betesmark i olika stödområden 2002

Anmärkning: Ansluten areal från förra programperioden är inte inkluderad. Källa: Jordbruksverket, 2003

.28

Antalet jordbrukare och ansluten areal har ökat i samtliga stödområden 2002 jämfört med 2001. Den största ökningen på 23 procent har skett i stödområde 2b vilket förmodligen förklaras av att ökningen skedde från en relativt sett liten areal. Även i stödområdena 5a, 5b och 9 med en stor andel betesmark har arealen ökat med 8, 6 respektive 11 procent.

Projektstödet för restaurering av betesmarker och slåtterängar har hittills omfattat 200 hektar och knappt 40 jordbruk. Därtill har 200 jordbruk fått beslut om stöd för restaurering av cirka 600 hektar slåtteräng och betesmark men inte hunnit färdigställa restaureringen. Sammantaget blir detta cirka 800 hektar, vars fördelning mellan betesmarker och slåtterängar dock är okänd.

Inom Mål 1-området har i Norra Norrland under 2001 beslut om projektstöd för 5 stycken restaureringar av betesmarker fattats.29För 2002 finns ingen information om sådana stöd. För Södra Skogslänsregionen saknas motsvarande uppgifter för hela programperioden. Med anledning av att antalet restaureringar totalt sett är få kommer inte dessa att närmare beröras i denna utvärdering.

0

20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000

1 2a 2b 3 4 5a 5b 5c 5m 9

Stödområden

Hektar

4.5.5. Tidigare utvärderingar, litteratur och till utredningen inkomna förslag

CAP:s miljöeffekter

Miljöersättningarna till betesmarker och slåtterängar utvärderades av Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet i en studie av CAP:s miljöeffekter för 2001.30 Framför allt har kvalitativa regionala undersökningar bearbetats och sammanställts. Fem regionala studier av betesmarkers och slåtterängars hävd med utgångspunkt i kärlväxter genomfördes i Stockholms, Södermanlands, Kronobergs, Gotlands och Västra Götalands län under 1999– 2000. Utvärderingen inom ramen för CAP:s miljöeffekter visade att marker med miljöersättning hade utvecklats på ett bättre sätt ur biologisk synvinkel än marker utan ersättning. Samtidigt har ersättningarna inte fungerat som någon garanti för att värdefulla marker bevaras. Skillnaderna i hur stor andel av betesmarken som bevaras är stora mellan olika områden. Sålunda hade en större andel marker i Norrland utgått ur produktion än i södra Sverige. Utvärderingen antyder också att särskilt slåtterängarna är i farozonen när det gäller nedläggning av marker. Jordbruksverket skriver i sin översynsrapport av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2001 att en anledning till en minskad areal slåtterängar i Norrland är den relativt sett högre ersättningen för vall på åkermark.31

Även restaurering av slåtterängar har studerats i projektet om CAP:s miljöeffekter för 2001. Ersättningen till sådan restaurering omfattade nästan 1 000 hektar under den förra programperioden vilket kan leda till en väsentlig ökning av landets betesmarker och slåtterängar. Det är dock huvudsakligen öppna ängar som återskapas. Vikten av att stödet leder till att olika typer av slåtterängar restaureras betonas i rapporten. Det är vidare viktigt att ersättningen leder till bevarande av biologisk mångfald. Artdatabanken vid Sveriges lantbruksuniversitet har i ett flertal studier berört denna fråga.

Artdatabankens studier samt artikel i Forskning & Framsteg

Artdatabanken har utfört flera studier av fjärilars, skalbaggars och kärlväxters förekomst i restaurerade betesmarker i Uppsala län.32Vid dessa har framkommit att restaureringen i stället för att allmänt gynna den biologiska mångfalden har haft negativa effekter på vissa

arter. En av orsakerna till detta är att röjningen har varit för kraftig, dvs. för många buskar och småträd har tagits bort. Därvid har bl.a. insekter förvunnit som är viktiga för fortplantningen av andra arter. En annan orsak är att betet har varit för intensivt. Åtskilliga växtarter är beteskänsliga. Av denna anledning anser Artdatabanken att ett restaureringsarbete alltid bör kombineras med krav på förkunskaper, eftersom många restaureringar är komplicerade att utföra, och att hävden tillåts vara svag, framför allt under en övergångsperiod, för att gynna hävdkänsliga arter.

Liknande tankegångar har presenterats i en artikel i Forskning & Framsteg under året.33 Författarna menar att med hjälp av sårbarhetsanalyser för olika arter kan skötseln av betesmarker och slåtterängar med relativt små modifieringar, t.ex. variation av mängden träd och buskar eller bete vartannat år, anpassas till dessa arters krav. Artdatabanken har nyligen tagit fram en rapport rörande analys, prioritering och gruppering av rödlistade arter för arbete med åtgärdsprogram som under hösten 2003 har initierats av Naturvårdsverket och skall genomföras av ett antal länsstyrelser. De första åtgärdsprogrammen skall vara klara den 31 januari 2005 och arbetet med övriga åtgärdsprogram fortgår under kommande år.34

Rapport från Centrum för biologisk mångfald

Centrum för biologisk mångfald vid Sveriges lantbruksuniversitet har på uppdrag av utredningen utvärderat och beskrivit effekter av miljöersättningen till betesmarker och slåtterängar (se bilaga 2). I rapporten slås fast att miljöersättningen har haft en positiv effekt när det gäller att bevara hävden i betesmarker. Vid jämförelser med andra länder framkommer att den långa traditionen av natur- och kulturvårdsinsatser genom NOLA och tidigare miljöstöd har möjliggjort bevarandet av långt större arealer i Sverige än vad som varit möjligt i andra länder. I Värmland och Norrland har dock utvecklingen varit negativ. En betydande del av de marker, som ansågs värdefulla i Ängs- och hagmarksinventeringen 1987–199235, brukades inte tio år senare. Nyligen genomförda studier inom forskningsprogrammet HagmarksMistra pekar på att denna negativa trend består. Sådan information kan lätt förbises i de mer generella redovisningarna av arealutvecklingen.

I rapporten hänvisas till de regionala studier som nämnts under avsnittet om CAP:s miljöeffekter. Av dessa framkom att miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar har haft positiva effekter för hävden. Dessa effekter kan dock inte enbart tillskrivas miljöersättningarna inom nuvarande program utan beror i hög grad på att stöd av något slag har utbetalats under en längre period. Utan dessa insatser skulle ersättningarna under innevarande programperiod knappast ha hunnit ge några påtagliga resultat. Nu kan relativt tydliga trender avläsas tack vare de tidigare stöden.

Även om resultaten från studierna var övervägande positiva, framgår av den gotländska undersökningen liksom den från Västra Götaland att miljöersättning i sig inte är en garanti för att områden skall skötas på ett sådant sätt att natur- och kulturvärden bevaras. Ett åtagande med miljöersättning behöver bl.a. stödjas med insatser för kompetensutveckling. Från Kronobergs län rapporterades att kvävegynnade kärlväxter i naturbetesmarkerna gynnats på bekostnad av mindre kvävegynnade sådana. Denna utveckling bedöms emellertid bero på kvävenedfallet och är alltså inte påverkbar för jordbruket.

När det gäller slåtterängar framgår vidare att situationen är bekymmersam i flera av de undersökta länen. Arter knutna till slåtterängar tycks minska till följd av att hävden både upphör och blir mindre adekvat. Också i betesmarker minskar antalet slåttergynnade arter. Detta beror på ett historiskt förlopp, där ängar överförts till betesmarker i vilka dessa arter missgynnas. Sammantaget visar de fem studierna på behovet av ett effektivt uppföljningssystem, där inte bara arealer ingår utan framför allt också hur hävden bidrar till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen.

Ovan har kärlväxter berörts. För andra grupper, exempelvis fåglar, där relativt pålitliga taxeringssystem finns, framgår att populationen hos en rad arter mer eller mindre knutna till jordbrukslandskapet har minskat signifikant. Stare och ladusvala är exempel på sådana arter. Minskad tillgång på naturbetesmarker och slåtterängar kan vara en av de negativa faktorer som påverkat dessa arter. Viktigare är kanske att minskningen av betesmarks- och ängsarealen ingår i den mer omfattande förändring av jordbrukslandskapet som ägt rum i riktning mot en struktur präglad av storskalighet, förenkling och monotoni med framför allt stora sammanhängande fält och få odlingshinder.

Sannolikt har vissa djur-, växt- och svampgrupper i odlingslandskapet minskat mer än de arter som enbart är knutna till

betesmarkerna. Exempelvis dagfjärilar kan vara en sådan grupp. De gynnas visserligen till stor del av naturbetesmarker men behöver kombinationer av vissa biotoper och substrat för att överleva. Utifrån kunskap om arealmässiga utvecklingstrender, olika organismgruppers hotstatus m.m. kan man förmoda att det är i nordliga trakter, skogsdominerade marginalbygder och i helåkersbygder som situtationen är sämst för många grupper. Studien från Södermanlands län, som nämnts ovan, tyder på detta.

Slutsatsen är att de generella miljöersättningarna har haft en klart positiv effekt kvantitativt när det gäller bevarandet av arealen betesmark. Detta gäller även i ett internationellt perspektiv. Preliminära resultat från den pågående Ängs- och betesmarksinventeringen visar att miljöersättningarna har lett till att gamla ängsmarker har tagits i bruk igen, även om det också är så att värdefulla ängsmarker har försvunnit sedan den förra inventeringen.36 För slåtterängarna och vissa betesmarker i västra och norra Sverige är dock situationen totalt sett oroande.

De kvalitativa effekterna är generellt sett svårare att belägga. Flera mindre studier visar på kvalitativa förbättringar. Avsaknaden av vissa typer av betesmarker och slåtterängar liksom sämre hävdstatus medför dock samtidigt kvalitativt negativa effekter. Exempel på sådana marker är avsides liggande, stenbundna, trädrika betesmarker och slåtterängar. Övergödning kan ha en betydande negativ effekt, trots fortsatt hävd, även om förändringarna går långsamt och kan vara svåra att fastställa. Osäkerheten är stor beträffande de kvalitativa effekterna på biologisk mångfald av miljöersättningen. Antagligen räcker inte miljöersättningen till för att långsiktigt behålla många av de specialiserade arterna och artgrupperna. Sambanden mellan naturbetesmark, annan jordbruksmark och landskapet i stort behöver uppmärksammas mer, då dessa är mycket viktiga för många arter och artgrupper. På motsvarande sätt behöver specifika habitat eller speciella typer av hävd uppmärksammas.

I rapporten bedöms flera olika typer av igenväxningsmark kunna kvalificera för projektstöd till restaurering av betesmarker och slåtterängar. Redan efter Ängs- och hagmarksinventeringen konstaterades att det fanns betydande arealer igenväxningsmark utan hävd som fortfarande var fullt restaurerbara. Detsamma förmodas komma att gälla efter den pågående inventeringen, eftersom även denna till största delen är inriktad på hävdade objekt. I rapporten understryks att det finns långsiktiga strategiska skäl för att försöka få bättre

kunskap om potentiella naturbetesmarker och ängar. Som exempel på sådana marker nämns:

  • mer eller mindre starkt igenvuxen betes- och slåttermark (delvis skog),
  • igenväxande raningsmark,
  • vall och igenväxande vall längs älvdalar i Norrland,
  • skogsbetesmark som idag hävdas mycket svagt eller inte alls där spår finns kvar av skogsbete,
  • starkt gödslingspåverkad mark och
  • åker, kulturbete eller skog som skulle kunna sammanbinda betesmarker.

Markerna kan i många fall vara små och isolerade men innehålla en värdefull flora och fauna. En restaurering och sammankoppling av marker i mer funktionella landskapsavsnitt är i många fall en förutsättning för att värdena skall kunna bevaras på lång sikt. En sammanbindning av marker skapar också värden för rekreation m.m.

Detta resonemang, liksom det som förts tidigare om samband mellan naturbetesmark, annan jordbruksmark och landskapet i övrigt, leder fram till att ett landskapsperspektiv bör anläggas på ersättningen för vård av betesmarker och slåtterängar liksom på vården av kulturlandskapets övriga delar. Med landskapsperspektiv (egentligen landskapsekologiskt perspektiv) menas att man beaktar den rumsliga fördelningen av olika naturtyper och arter i syfte att bättre förstå den ekologiska dynamiken inom såväl det enskilda området som i landskapet i sin helhet. Detta perspektiv saknas i det nuvarande ersättningssystemet trots dess grundläggande betydelse för bl.a. bevarandet av biologisk mångfald. Ett landskapsperspektiv är viktigt av framför allt ekologiska skäl, t.ex. arters spridning.

Ett landskapsperspektiv förespråkas även från flera andra håll, t.ex. av Ahnström (2002).37 Helheten i landskapet har betonats i Englands Miljö- och landsbygdsprogram, där värdefulla betesmarker med gärdesgårdar och våtmarker skall skötas i sin helhet. Knut Per Hasunds förslag till ny modell för miljöersättningar beaktar landskapsperspektivet då jordbrukaren får ersättning för produktionen av kollektiva nyttigheter utifrån ett system av indikatorer som speglar förekomsten av biologiska, kulturella och sociala kvalitéer.38

Viktigt att beakta är också kulturhistoriska och rekreativa aspekter. Fler och mer sammanhängande betes- och slåtterarealer ger en tydligare inblick i hur tidigare agrara landskap har sett ut och en mer tilltalande landskapsbild vilket har stor betydelse för friluftsliv och turism. Ett landskapsperspektiv har också mycket att tillföra kommunernas fysiska planering.

Ett föredömligt exempel på detta är Krokshult i Småland, där en hel bygd har samverkat i restaurering av betes- och slåttermarker med inflyttning och nya arbetstillfällen som resultat. I rapporten från Centrum för biologisk mångfald framhålls att initiativet till skapandet av sammanhängande landskapsavsnitt i första hand bör komma från jordbrukarna. Ett antal principer för urval och vård av sådana landskapsavsnitt redovisas också. Frågan om hur bevarandet av arter kan tillgodoses på ett mer uttalat sätt berörs vidare i rapporten. Det föreslås bl.a. att stora sammanhängande landskapsavsnitt får en gemensam skötselstrategi, där delarna sköts på olika sätt för att gynna olika artgrupper. Generellt bör i denna strategi de olika utgångspunkterna – arter, hävd och rekreation – samspela även om deras tyngd kan differentieras i olika delar av landskapsavsnittet för att uppnå givna mål. Hävden bör också kunna varieras över tiden för att gynna utvecklingen av enskilda arter.

En förutsättning för ett fungerande landskapsperspektiv är enligt utredningen att en övergripande planering finns. I detta fall innebär det först och främst att länsvisa planer bör finnas för hur de övergripande miljökvalitetsmålen nedbrutna på regional nivå skall kunna uppnås. I dessa planer bör definitioner och avgränsningar för landskapsavsnitt ingå som ger ledning för det löpande arbetet med ett landskapsperspektiv. Det gäller bl.a. att definiera områden med särskilt värdefulla odlingslandskap. Därtill bör kopplingar finnas mellan sammanhängande landskapsavsnitt på länsnivå och på kommunal nivå, dvs. kommunernas fysiska planering avseende främst tätortsnära områden bör inkluderas i de länsvisa strategierna. Detta ställer krav på bl.a. samordning.

Förslag angående ersättning för vård av slåtterängar

Det har framkommit i diskussioner med lantbrukare, experter i utredningen m.fl. att tilläggsersättningen i slåtterängar är för låg och bör höjas för att i tillräcklig utsträckning stimulera till vård av särskilt värdefulla marker. Detsamma gäller ersättningen för

lieslåtter. Liknande förslag om höjda ersättningar för hävd av slåtterängar har framförts från länsstyrelserna i utredningens enkätundersökning.39 Jordbruksverket har också tidigare påpekat detta i sin översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2001. Verket har även föreslagit nya ersättningsnivåer och beräknat kostnaden för ändringen. Sålunda föreslog Jordbruksverket att tilläggsersättningen för bevarande av slåtterängar samt ersättningen för den kompletterande åtgärden lieslåtter skulle höjas med 1 000 kronor respektive 3 600 kronor per hektar.

Förslag från Världsnaturfonden

Världsnaturfonden har till utredningen lämnat förslag till ändringar i Miljö- och landsbygdsprogrammet vari bl.a. ingår:

  • att länsstyrelsen skall upprätta projektplaner för restaurering eftersom lantbrukarna i flera fall saknar möjlighet att klassa markerna på erforderligt sätt,
  • att ersättning för bete skall utgå för restaurering som är mycket arbetskrävande och kostsam,
  • att röjning i mycket känsliga marker bör ske manuellt och av särskilt utbildade röjarlag,
  • att förskottering av medel helt eller delvis skall utgå till lantbrukaren för att restaureringsarbetet skall bli möjligt med tanke på det ingångskapital som annars krävs samt
  • att en ny kategori betesmark bör införas – mosaikbetesmark – vari ingår både vanlig betesmark och specialbete liksom hässlen, slånsnår, igenväxta partier m.m. för att åstadkomma ett ekologiskt landskapsperspektiv i utmarker med särskilt höga naturvärden.40

Världsnaturfonden menar vidare, med utgångspunkt i erfarenheterna från de restaureringsprojekt som genomförs i Mittlandsskogen på Öland, att det råder stor osäkerhet kring vad som skall godkännas som skogsbete och att bl.a. krav på en viss andel grässvål tycks finnas. Det finns dock inte några krav i form av procentsatser på en viss andel grässvål i nuvarande ersättningsform.41 Världsnaturfonden menar också att reglerna bör vara mer generösa än som nu är fallet, t.ex. i fråga om röjning, och att miljö- och landskapsnyttan bör vara utgångspunkten. I de aktuella områdena har på vissa ställen, t.ex. i Hönstorp, hittats 81 hotade arter, varav de

flesta gynnas av extensiva störningar som bete och försiktig luckhuggning. Även Artdatabanken och Centrum för biologisk mångfald har påpekat behovet av försiktig röjning.42 Möjlighet till försiktig röjning på och kring landskapselement ges dock redan med nuvarande ersättningssystem.43 Flera av de påtalade problemen beror snarare på brister i myndigheternas tillämpning än på brister i Miljö- och landsbygdsprogrammet.

Förslag från Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet har vid underhandskontakter med utredningen föreslagit att ersättningen för skötsel av slåtterängar kompletteras med ersättning för landskapselement inom dessa.44Ersättningen för skötsel av landskapselement skulle enligt ämbetet kunna motsvara den som redan finns för åkermark.

Riksantikvarieämbetet har vidare till utredningen inkommit med ett förslag till en samlad hantering av natur- och kulturmiljövärden på ett jordbruk (se bilaga 3). Fördelarna med förslaget är framför allt en betoning av ett landskapsperspektiv och en enklare administration.

4.5.6. Utredningens bedömning

Det operativa målet för betesmarker och slåtterängar är att dessa skall bevaras på en areal av 450 000 hektar. I Jordbruksverkets översyn av programmet 2001 bedömdes miljöersättningen för bevarande av betesmarker och slåtterängar ha en måluppfyllelse på 92–96 procent vid programperiodens slut. Med nuvarande anslutning är måluppfyllelsen 96 procent. Mot bakgrund av detta skulle Jordbruksverkets tidigare bedömning av måluppfyllelsen för programperioden kunna revideras upp. Något som förmörkar denna positiva bild är dock den höga andelen skötselfel – cirka 16 procent – som rapporterats av Jordbruksverket under 2003 avseende betesmarker.45 Utredningen anser därför att den tidigare prognosen snarare bör revideras ned. Frågan är av yttersta vikt för den kvalitativa delen av måluppfyllelsen för ersättningsformen. Utredningen förutsätter att de rapporterade skötselfelen följs upp med t.ex. högre kontrollfrekvens och ökade utbildningsinsatser.

Delmålet enligt propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier – att utöka arealen slåtteräng med minst 3 000 hektar – är hittills uppnått till 43 procent (700 hektar i miljöersättning mellan 2001 och 2002 och ytterligare 600 hektar som skall restaureras). Detta är en låg måluppfyllelse, särskilt med tanke på att ännu inte färdigställda restaureringar räknats in. Jordbruksverket skriver i sin översynsrapport från 2001 att delmålet om slåtterängar bör avse de mest värdefulla markerna, dvs. marker med tilläggsersättning. Av rapporten framgår dock att den ökning, som skett av slåtterängsarealen mellan 2000 och 2001, har avsett mindre värdefulla marker. Motsvarande uppgifter från 2002 saknas.

Det andra kvantitativa delmålet är att utöka arealen betesmark av de mest hotade typerna – naturliga betesmarker i Norrland, ljunghedar och specialbetesmarker (skogs-, fäbod- och alvarbeten) – med minst 7 800 hektar. Målet är hittills uppnått till omkring 83 procent för specialbetesmarkerna, vilka har ökat med 4 400 hektar mellan 2001 och 2002, samt för betesmarkerna i Norrland vilka har ökat med 2 100 hektar mellan 2001 och 2002. Detta är en tillfredsställande måluppfyllelse med tanke på att arealerna kan öka än mer under programperioden. Uppgifter saknas för ljunghedar. Dessa finns endast i mindre reservat i västra Sverige och bör därför särskilt uppmärksammas framöver.

Det specifika målet är att bevara den hävdade arealen betesmark och slåtteräng i Sverige och slå vakt om de natur- och kulturvärden dessa representerar. Som tabell 4.3 visar har anslutningen till miljöersättningen för betesmarker – av alla typer – och slåtterängar ökat under programperioden. Detta bör innebära att förutsättningarna att bevara och upprätthålla den hävdade arealen har ökat. Viktigt är vidare att omkring 35 procent av den totala arealen betesmark och slåtteräng 2002 fick tilläggsersättning, dvs. utgör särskilt värdefulla marker. Emellertid är måluppfyllelsen låg när det gäller utökning av arealen ängsmark. Utredningen bedömer att åtgärder på denna punkt måste vidtas omedelbart, om målet skall kunna nås, lämpligen genom att höja ersättningen för den mycket arbetskrävande hävden av slåtterängar. Detta skulle också stimulera vården av befintliga ängar.

Utredningen bedömer att miljöersättningen har påtagligt bidragit till uppfyllelsen av det övergripande miljökvalitetsmålet

Ett rikt odlingslandskap. Ytterligare information behövs emellertid om i vilken utsträckning särskilt värdefulla marker fortfarande saknar ersättning och om biologisk mångfald (inklusive trender) på

marker som ingår i programmet. Pågående utredningar och studier – t.ex. Ängs- och betesmarksinventeringen och HagmarksMistra – kommer inom några år att förbättra denna information. Mycket talar dock för att den tidigare utarmningen av dessa marker åtminstone bromsats upp. När det gäller förekomsten av typiska och sällsynta arter är uppgifterna till en del motstridiga och det saknas ett tillförlitligt underlag för säkra bedömningar. Underlag för allmänna positiva bedömningar har dock presenterats i rapporten från Centrum för biologisk mångfald.

Det finns ytterligare tecken på ett i huvudsak positivt utfall av ersättningen till bevarande av betesmarker och slåtterängar. I utredningens enkätundersökning till länsstyrelserna framkom att dessa anser att ersättningen för bevarande av betesmarker och slåtterängar är den mest effektiva av alla inom programmet, jämte kompetensutvecklingen på miljöområdet, i förhållande till den administrativa kostnaden.46 Positiva resultat har också framkommit i utredningens enkät till lantbrukare.47 Av dessa angav 51 procent att landskapsvården förbättrats och 27 procent att inkomsterna förbättrats genom miljöersättningen.

När det gäller ersättningsnivåerna för att bevara betesmarker så har omkring 41 procent av lantbrukarna i utredningens enkät uppgett att de hade lägre kostnader än ersättningen, 29 procent att kostnaderna motsvarade ersättningen, 14 procent att kostnaderna var högre än denna och resterande andel har inte sökt ersättningen eller svarat på frågan. Ersättningsnivån kan således enligt detta underlag synas vara något i överkant. Samtidigt har många lantbrukare avstått från att ansluta sig för att nivån ansetts vara för låg. Utredningen vill särskilt framhålla vikten av att ersättningen är tillräckligt stor, dvs. innefattar skälig kostnadsersättning plus en incitamentsdel, för att ge hög anslutning. Nivån måste därför anses vara väl avvägd. Ett undantag utgör slåtterängar (se kapitel 15).

Frågan om att bevara typiska, sällsynta arter bör aktualiseras i samband med beredningen av nästa program. Om då tillgänglig information visar att den nuvarande ersättningen inte förmått bromsa utarmningen av arter, bör – utöver införandet av ett landskapsperspektiv som under alla omständigheter bör tillämpas – dess utformning modifieras så att artbevarandet i större utsträckning gynnas.

Redan under innevarande programperiod kan emellertid hänsynen till enskilda arter, liksom till övriga natur- och kulturvärden, öka betydligt. Dagens dominerande hävdperspektiv kan kompletteras

med ett artperspektiv. Reglerna tillåter en mer differentierad, till bevarandet av arter och andra värden bättre anpassad skötsel än vad som i dag tillämpas på många håll. Samverkan över fastighetsgränserna kan ske och mer av ett landskapsperspektiv tillämpas. Samordningen mellan restaurering och fortsatt hävd kan förbättras. Mosaikbetesmarker kan behandlas som sammanhängande enheter och få en därtill anpassad skötsel. En viktig väg till sådana förbättringar är fastighetsövergripande, gemensamma landskapsplaner för skötseln av större områden som kan upprättas på frivillig basis. Utredningen anser det synnerligen angeläget att länsstyrelserna, som har nyckelrollen i detta sammanhang, i ökad utsträckning arbetar på det här angivna sättet, särskilt i områden med stora natur- och kulturvärden, och därigenom bidrar till att förbättra måluppfyllelsen för programmet. Erfarenheterna från Öland, Bråbygden och Krokshult bör tjäna som föredöme (se kapitel 14).

Utredningen bedömer att förslagen och synpunkterna från Riksantikvarieämbetet och Världsnaturfonden bör beaktas. I viss utsträckning kan så ske inom ramen för nuvarande regelverk. I övrigt tas frågorna upp i förslagskapitlet (kapitel 15).

4.6. Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet

4.6.1. Beskrivning av insatserna

Utvecklingen inom jordbruket har under de senaste femtio åren inneburit stora förändringar för landskapet.48 Mekaniseringen har ställt krav på god arrondering och framkomlighet på åkern. Särskilt i slättbygder har åkerskiftena blivit större och färre. Odlingshinder som traditionella landskapselement och småbiotoper har tagits bort. Att nu bevara och vårda återstående landskapselement är därför av stor betydelse för kulturmiljön. Tillsammans med kvarvarande småbiotoper i jordbrukslandskapet representerar landskapselementen också stora värden för naturvården, bl.a. den biologiska mångfalden.

Ersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljövärden i odlingslandskapet avser främst historiska spår från äldre tiders jordbruk samt småbiotoper. Ersättning lämnas för element, som till väsentlig del tillkommit före den storskaliga mekaniseringen av jordbruket, dvs. före cirka 1940. Ersättning lämnas för

skötsel av alla värdefulla landskapselement och småbiotoper på den åkermark som naturligt tillhör företagets brukningscentrum eller annan plats för gårdsbebyggelse. Skötselkraven innebär bland annat att buskar och träd, som medför igenväxning, skall tas bort på och kring landskapselementen.49 Ersättning lämnas då den sammanlagda ersättningsnivån uppgår till 3 000 kronor.50 Tabell 4.4 sammanfattar de ersättningsnivåer som finns.

Odlingslandskapets äldre byggnader omfattas inte av nuvarande ersättning för landskapselement i enlighet med rådsförordningen (1257/1999). Den ersättning som idag lämnas för byggnader omfattar endast hävden kring dessa. Riksantikvarieämbetet har till uppdrag att ta fram ett program för hur kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader i lantbruket kan bevaras. Detta uppdrag skall redovisas 2005.51

Därtill har Jordbruksverket ett regeringsuppdrag att i enlighet med ett av delmålen i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier ta fram en strategi för hur mängden småbiotoper i slättbygderna kan öka. Detta uppdrag skall redovisas 2004.52

Tabell 4.4. Stödbelopp vid ersättning för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet

Årlig ersättningsnivå

Basersättning 100 kr/landskapselementtyp eller småbiotop samt extra ersättning enligt nedan:

6 kr/10 m öppet dike, renar mellan åkerskiften, jord- och gropvallar 26 kr/10 m brukningsvägar, stenmurar, gärdesgårdar av trä, läplanteringar, träd- och buskrader 58 kr/10 m fägator omgärdade av stenmur eller trägärdesgård 60 kr/styck odlingsrösen, stentippar, fornlämingslokaler, byggnadsgrunder, brunnar, källor, allé- och solitärträd 180 kr/styck hamlade pilar i rader eller häckar, hamlade träd, märgelgravar, linsänken, anlagda smådammar, åkerholmar, överloppsbyggnader (kringskötsel), liten svårbrukad åker 1 000 kr/ha traditionella hässjor eller storhässjor i bruk Källa: Jordbruksverket, 2003. 53

4.6.2. Mål för insatserna

Det övergripande miljökvalitetsmålet enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är, liksom för bevarandet av betesmarker och slåtterängar, Ett rikt odlingslandskap.

De specifika målen är att bevara kulturhistoriskt värdefulla jordbruksmiljöer med spår av äldre markanvändning samt biologiskt rika småbiotoper och livsmiljöer i eller anslutning till åkermark. Odlingslandskapets lokala och regionala särdrag skall bevaras i alla delar av landet. Värdefulla landskapselement och biologiskt rika livsmiljöer i eller anslutning till åkermark skall skötas på ett sådant sätt att de kulturhistoriska lämningarna, arternas täthet och mångfald och regionala särdrag bevaras.

De operativa målen är att ersättningsberättigade värdefulla kulturmiljöer och biologiskt rika livsmiljöer i åkermark och i anslutning till denna skall bevaras och skötas på omkring 18 000 av landets jordbruksföretag som brukar omkring 25–30 procent av landets åkerareal.

4.6.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för denna ersättningsform bedömdes av Jordbruksverket i augusti 2003 uppgå till 783 miljoner kronor för hela programperioden. Hittills har 148 miljoner kronor utbetalats.54

4.6.4. Resultat av insatserna

Antalet jordbruk som bevarar och sköter värdefulla kulturmiljöer och biologiskt rika livsmiljöer uppgick till 13 700 år 2002 och 12 700 år 2001.55 Motsvarande siffra för 1999 var 11 100. Den sammanlagda arealen för dessa jordbruk var 766 700 hektar 2002 och 739 600 hektar 2001. Jämförbara siffror för 1999 saknas. Ersättningsformen var inte öppen under 2000. Diagram 4.2 visar fördelningen på stödområden 2002 av den areal på vilken landskapselement sköts liksom dess andel av åkerarealen.

Diagram 4.2. Fördelning av ansluten areal och dess andel av åkerarealen på stödområden 2002

Källa: Jordbruksverket, 2003

.56

Som diagrammet visar finns drygt 50 procent av den ersättningsberättigade areal, på vilken landskapselement vårdas, inom stödområde 9 och mer än 80 procent av arealen inom stödområdena 9, 5a och 5b tillsammans. Arealen i stödområdena 1, 2b och 3 utgör mindre än 1 procent vardera av den anslutna arealen. Som andel av åkerarealen är anslutningen störst i stödområdena 5 och 9.

Omfattningen av anslutna landskapselement är störst för öppna diken, stenmurar och brukningsvägar. De landskapselement, för vilka antalet anslutna jordbruk har ökat mest mellan 2001 och 2002, är överloppsbyggnader (9 procents ökning), gärdesgårdar och åkerholmar (5 procents ökning) samt hamlade pilar, hamlade träd och liten svårbrukad åker (4 procents ökning). Antalet anslutna jordbruk har ökat för 13 av landskapselementen, minskat för 6 och har för övriga varit oförändrat.

I utredningens enkät till länsstyrelserna och vid diskussioner med jordbrukare m.fl. har det framkommit att kvalifikationsgränsen på 3 000 kronor för ersättning enligt denna ersättningsform upplevs vara för hög.57 Många värdefulla objekt kan inte anslutas därför att jordbrukaren inte når upp till kvalifikationsgränsen. Jordbruksverket gör samma bedömning i sin översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2001. Riksantikvarieämbetet har tagit fram ett underlag för denna bedömning och uppskattar att omkring 5 procent av de jordbrukare, som är anslutna till denna ersättningsform, har hoppat av mellan 2000 och 2001 på grund av 3 000kronorsregeln.58 Denna tendens slår tydligast mot norrlandslänen

0 10 20 30 40 50 60

1 2a 2b 3 4 5a 5b 5c 5m 9

Stödområden

Pr ocent

Ansluten arealandel Andel av åkerareal

(Y, X och W län), där andelen avhoppade eller inte kvalificerade är en bit över 10 procent.

4.6.5. Utredningens bedömning

Ersättningsformens operativa mål är att omkring 18 000 jordbruksföretag skall sköta landskapselement och småbiotoper och att deras areal skall omfatta 25–30 procent av landets totala åkerareal. För antalet jordbruk är målet uppnått till 76 procent och för arealen är målet redan uppnått (29 procent av åkerarealen). Detta kan innebära att det företrädesvis är större jordbruk med många landskapselement som är anslutna. Utredningen bedömer att målet för antalet anslutna jordbruk inte kommer att kunna nås inom programperioden med nuvarande regelsystem.

När det gäller den kvalitetsmässiga aspekten, har en övervägande majoritet (61 procent) av de anslutna lantbrukarna i utredningens enkät uppgett att landskapsvården har förbättrats genom denna ersättningsform. Något som motsäger denna positiva bild är dock den höga andel skötselfel som Jordbruksverket har rapporterat avseende vissa element i ersättningsformen (se nedan).

De specifika målen för ersättningsformen är bl.a. att odlingslandskapets lokala och regionala särdrag skall bevaras i alla delar av landet. Detta mål bedömdes av Jordbruksverket i sin översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2001 inte vara uppnått, eftersom anslutningen i Norrland är låg jämfört med övriga landet både i fråga om antal jordbruk och areal. Utredningen instämmer i denna bedömning, som understryks av det som ovan sagts om 3 000kronorsregeln, och anser att åtgärder bör vidtas för att öka anslutningen i hela landet.

Utredningen bedömer att ersättningsformen med nuvarande utformning inte fullt ut kommer att bidra till uppfyllelsen av det övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

I utredningens enkät till länsstyrelserna har framkommit att dessa önskar att ersättningen för skötsel av landskapselement och småbiotoper kombineras med någon form av åtgärdsplan för att jordbrukarna skall få råd och anvisningar om skötseln. En sådan åtgärd skulle enligt länsstyrelserna ta bort den osäkerhet om skötseln av dessa objekt som råder idag. I kontrollarbetet för 2002 hittades skötselfel på 17 procent av byggnadsgrunderna.59 En åtgärdsplan skulle också kunna leda till en högre anslutning. Den

skulle därtill kunna ha positiva effekter för den biologiska mångfalden genom att skötseln kan anpassas till de lokala förutsättningarna på ett bättre sätt än med generella skötselregler. Detta skulle t.ex. kunna innebära att buskar och träd lämnas vilka bedöms vara värdefulla för fåglar, insekter etc.

Utredningen återkommer till de frågor som här tagits upp om kvalifikationsgräns, åtgärdsplaner och äldre byggnader i förslagskapitlet (kapitel 15).

4.7. Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

4.7.1. Beskrivning av insatserna

Renskötseln har en lång tradition i Sverige. Karaktäristiskt för den här typen av extensiv boskapsskötsel är att renarna får ströva omkring på stora områden. Renbetesmarkerna brukas kollektivt medan renarna är privat egendom. I Sverige regleras renskötseln av rennäringslagen.60 De särskilda kultur- och naturmiljövärden som är knutna till vissa anläggningar för renskötseln motiverar en separat miljöersättning.61 Värdena är unika sett ur ett europeiskt perspektiv och riskerar att gå förlorade. Ersättningsformen introducerades 1999 genom ett särskilt ansökningsförfarande.

Ersättning utgår för skötsel som leder till att traditionella renvallar och renhägn bevaras (se tabell 4.5). Renvallarna och renhägnen skall omfatta minst 0,2 respektive 0,05 hektar.62 Särskilda skötselvillkor gäller, bl.a. att buskar och träd som medför igenväxning skall tas bort och att landskapselement och träd som bär spår av renskötsel inte får skadas eller tas bort.63 Ersättning lämnas till samebyar eller deras medlemmar. Ersättning lämnas företrädesvis till områden med renskötsel året runt.

Tabell 4.5. Stödbelopp vid ersättning för att bevara värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

Årlig ersättningsnivå Renvallar 6 300 kr/ha, max 26 475 kr/vall Renhägn 20 kr per löpmeter underhållet hägn Resekostnad 1 275 kr per renvall eller renhägn per år Källa: Jordbruksverket, 2003.

64

4.7.2. Mål för insatserna

Det övergripande miljökvalitetsmålet är enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet En storslagen fjällmiljö.

De specifika målen är att bevara och förstärka skötselbetingade växt- och djursamhällen med tillhörande arter, tydliggöra det kulturhistoriska innehållet och bevara renskötsellandskapets lokala och regionala särdrag.

Det operativa målet är att bevara cirka 1 700 hektar mark med särskilda skötselbetingade natur- och kulturmiljövärden inom fjällområdet.

4.7.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för denna ersättningsform beräknades av Jordbruksverket i augusti 2003 bli 11 miljoner kronor för programperioden. Hittills har 3 miljoner kronor utbetalats.65

4.7.4. Resultat av insatserna

År 2002 fanns omkring 300 hektar renvallar och 30 000 meter (30 hektar) renhägn anslutna till denna ersättningsform.66 Motsvarande siffror var 2001 cirka 280 hektar renvall och 27 000 meter (27 hektar) renhägn. 2000 var omkring 230 hektar renvallar och 22 800 meter (23 hektar) renhägn anslutna.67 År 1999 var siffrorna omkring 150 hektar renvall och 21 800 meter (22 hektar) renhägn. Antalet anslutna samer eller samebyar var cirka 70, 55 och 50 för 2002, 2001 och 2000. Motsvarande siffra för 1999 var omkring 40.

4.7.5. Utredningens bedömning

Enligt ersättningsformens operativa mål skall 1 700 hektar mark med särskilda skötselbetingade natur- och kulturmiljövärden inom fjällområdet bevaras. År 2002 var måluppfyllelsen 19 procent för renvallar och renhägn. Den främsta orsaken till den låga måluppfyllelsen bedömdes av Jordbruksverket i sin översyn av programmet 2001 vara att ersättningarna inte motsvarar kostnaderna för skötseln. Utredningen delar denna bedömning. Jordbruksverket lämnade ett förslag till höjd ersättning för renvallar med 2 100 kronor per hektar och därtill en reseersättning på 1 275 kronor för att öka anslutningen till ersättningsformen. Dessa förslag har genomförts från och med 2003.

Jordbruksverket ansåg även att målet kan vara orealistiskt högt. Samma uppfattning har framförts av länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län.68 Utredningen gör ingen annan bedömning. Detsamma gäller länsstyrelsernas uppfattning att ersättningsformen inte är anpassad efter rådande förhållanden i renskötselområdet.

Merparten av åtagandena finns i Norrbottens län. Här är den samiska traditionen starkare än på många andra håll i renskötselområdet, men den informationskampanj som genomfördes vid tillkomsten av ersättningen kan sannolikt också ha bidragit till detta resultat. Den låga måluppfyllelsen för ersättningsformens operativa mål gör att ersättningsformens specifika mål inte kan anses vara uppfyllda. Detsamma gäller för ersättningsformens bidrag till det övergripande miljökvalitetsmålet. Därtill gäller att ersättningsformen generellt sett endast i ringa mån bidrar till uppfyllelsen av målet En storslagen fjällmiljö.

Utredningen har fått ta del av förslag till förenklingar och anpassningar av ersättningen som bl.a. innebär att:

  • utbetalning görs tidigare än vad som nu är fallet så att den sökande slipper vänta orimligt länge,
  • ersättning, liksom i åkermark, bör utgå för landskapselement, dvs. kåtor, mjölkgropar m.m.,
  • bedömningen av renvallar respektive renhägn görs på samma sätt och utgår från natur- och kulturvärden,
  • renvallarna och renhägnen får skötas med moderna skötselmetoder, dvs. med maskiner och dylikt, eftersom renskötseln har förändrats väsentligt.

Utredningen välkomnar förenklingar och anpassningar av denna ersättningsform och ser det som angeläget att dessa frågor utreds närmare vilket utvecklas i förslagskapitlet (kapitel 15). När det gäller moderna skötselmetoder vill emellertid utredningen framhålla att nuvarande regler inte hindrar användningen av sådana.

4.8. Bevarande av utrotningshotade husdjursraser

4.8.1. Beskrivning av insatserna

Många ursprungliga husdjursraser är lågproducerande och tillväxer långsamt.69 Jordbrukspolitiken gynnar högavkastande raser med snabb tillväxt vilket innebär att ursprungliga raser hotas av utrotning. Samtidigt representerar de ursprungliga husdjursraserna kulturhistoriska värden och utgör värdefulla genetiska resurser med stort bevarandevärde. Detta motiverar en ersättning för att hålla djur av dessa raser och därmed bidra till deras bevarande.

Ersättning betalas ut för fjällko, rödkulla, allmogeko, gutefår, ryafår, svenskt finullsfår, allmogefår, svensk lantrasget, allmogeget och linderödssvin. Krav finns på renrasighet. Besättningar med allmogekor, allmogegetter och linderödssvin skall under hela stödperioden vara anslutna till genbanksverksamhet. Samtliga djur skall vara individmärkta. Uppgifter om nötkreatur hämtas ur den centrala djurdatabasen (CDB) vilken handhas av Jordbruksverket och är en databas i vilken landets samtliga nötkreatur registreras. Får, getter och svin skall hållas i minst 2 månader. Får och getter skall ha satts in i avel för att vara stödberättigande. Jordbrukaren åtar sig att under femårsperioden hålla minst hälften av det antal djurenheter för vilket ersättning beslutats. Av tabell 4.6 framgår hur många djurenheter de olika djurslagen motsvarar. Jordbruksverket ansvarar för handläggning och beslut inom denna ersättningsform.

Tabell 4.6. Stödbelopp vid ersättning för att bevara utrotningshotade husdjursraser

Årlig ersättningsnivå 1 000 kr per djurenhet för nötkreatur, får och getter och 1 500 kr per djurenhet för grisar

Djurslag Antal djur per djurenhet

Mjölkkor, am- och dikor, övriga nötkreatur över 2 år

1,00

Övriga nötkreatur 6 mån–2 år

1,67

Får, getter

6,67

Grisar

3,00

Källa: Jordbruksverket, 2003.

70

4.8.2. Mål för insatserna

Det övergripande miljökvalitetsmålet är enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet Ett rikt odlingslandskap.

Det specifika målet är att uppnå ett tillräckligt stort antal vuxna renrasiga djur av alla utrotningshotade husdjursraser som ingår i ersättningen för att säkra rasernas långsiktiga överlevnad och bevara deras genetiska varitation.

Det operativa målet är att bevara utrotningshotade lokala svenska husdjursraser av nötkreatur, svin, getter och får motsvarande en omfattning av cirka 5 000 djurenheter.

4.8.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för ersättning för bevarande av utrotningshotade husdjursraser bedömdes av Jordbruksverket i augusti 2003 bli 16 miljoner kronor för hela programperioden. Hittills har knappt 4 miljoner kronor betalats ut.71

4.8.4. Resultat av insatserna

Antalet anslutna djurenheter var 3 850 år 2002 och 3 500 år 2001, varav 220 respektive 400 avsåg djur som anslutits i den förra

programperioden.72 Åtgärden var inte öppen under 2000. Uppgifter från 1999 framgår av tabell 4.7.

Antalet lantbruk anslutna till åtgärden var 850 år 2002 och 650 år 2001 varav 90 respektive 150 avsåg lantbruk anslutna i den förra programperioden. I tabell 4.7 har en uppdelning av antalet anslutna djur gjorts per ras för åren 1998–2002.

Tabell 4.7. Antal anslutna djur inom ersättningen till utrotningshotade husdjursraser 1998–2002

Djurras 1998 1999 2000 2001 2002 Nötkreatur Fjällko 2 100 2 092 1 959 2 786 2 605 Rödkulla 465 518 543 900 981 Bohuskulla 9 10 14 9 14 Ringamålako 44 47 46 62 69 Väneko 71 76 73 116 104 Får Dala pälsfår 67 93 20 51 50 Gutefår 2 874 3 067 2 860 3 132 2 904 Finullsfår * 1 518 1 523 1 937 2 065 Roslagsfår 37 82 93 191 186 Ryafår 1 310 1 293 1 134 1 109 1 057 Skogsfår 261 306 382 634 654 Getter Göingeget 14 18 19 9 9 Jämtget 41 55 30 43 23 Lantrasget 1 499 1 564 1 172 1 587 1 379 Svin Linderödssvin * 132 107 195 213

Anmärkning: * Finullsfår och Linderödssvin ingick inte förrän 1999. Källa: Jordbruksverket, 2003

.73

Tabellen visar att antalet djur ökat under perioden 1998–2002 för omkring två tredjedelar av de berörda husdjursraserna. Det kan dock konstateras att för nötkreatur är antalet djur av raserna bohuskulla, ringamålako och väneko begränsat. Det kan vidare konstateras att av raserna dala pälsfår, roslagsfår, göingeget, jämtget och linderödssvin finns inte heller särskilt många djur. Situationen är speciellt känslig när det gäller göingegeten och jämtgeten som båda är akut hotade. Det är utifrån tillgängliga uppgifter inte möjligt att

säga något om djurens ålder. Det är heller inte möjligt att föra ett resonemang om huruvida antalet anslutna djur motsvarar en effektiv populationsstorlek, eftersom uppgifter om djurens ålder och kön saknas.

4.8.5. Utredningens bedömning

Det operativa målet – att 5 000 djurenheter av utrotningshotade husdjursraser skall bevaras – är vid halvtidsutvärderingen uppfyllt till 77 procent. Utredningen bedömer att målet inte kommer att uppnås med nuvarande regelsystem.

Det specifika målet är att uppnå ett tillräckligt stort antal vuxna renrasiga djur av alla utrotningshotade husdjursraser för att säkra rasernas långsiktiga överlevnad och bevara deras genetiska variation. Av tabell 4.7 framgår att beståndet fortfarandet är litet för ungefär hälften av de raser som inkluderats i denna ersättningsform. Det totala antalet djur i landet av de utrotningshotade husdjursraserna överstiger visserligen i flera fall det antal, som är anslutet till ersättningsformen, men behöver därmed inte vara tillräckligt för att säkra rasernas bestånd. Säkra uppgifter om totalantalet djur saknas för flera raser. Av avgörande betydelse för att kunna bedöma måluppfyllelsen är att den effektiva populationsstorleken för varje ras fastställs och bedöms. Målet att uppnå ett tillräckligt stort antal (vuxna) djur av alla utrotningshotade husdjursraser inom ersättningsformen är inte uppnått. Därmed har ersättningsformen hittills endast till en del bidragit till att uppfylla det övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.

Vid kontakt med Föreningen Allmogegeten har det framkommit att ersättningsformen är ett välkommet stöd i djurhållningen, men att den skulle kunna förbättras.74 Föreningen föreslår exempelvis att ersättning skall utgå även för par av getter. Idag är kravet minst 7 vuxna djur. Som läget nu är så kvalificerar inte många lantbruk för denna ersättning, eftersom de flesta väljer att hålla ett mindre antal vuxna djur. Föreningen menar vidare att ersättningsformen borde stimulera till att hålla även bockar vilka kan vara svårare att sköta än getter av honkön. Idag finns enligt föreningen 68 vuxna göingegetter och 18 killingar i landet. Bockarna är i minoritet. Situationen är ofta den att några få eldsjälar håller dessa lantraser. Det är osäkert om någon kommer att ta vid när dessa personer upphör med djurhållning. Därför är det önskvärt med en ersätt-

ningsform som i högre grad än den nuvarande stimulerar till fortsatt djurinnehav. Utredningen delar uppfattningen att ersättningsformen bör stimulera till djurinnehav, även om detta endast omfattar ett par djur. Frågan berörs närmare i förslagskapitlet (kapitel 15).

Det kan vidare ifrågasättas om listan över husdjursraser, för vilka någon form av stöd utgår, är tillräckligt omfattande för att bevara alla traditionella raser. Även denna fråga berörs i förslagskapitlet.

Delprogam 2. Öppet och varierat odlingslandskap

4.9. Miljövänlig vallodling

4.9.1. Beskrivning av insatserna

Ersättningen för miljövänlig vallodling (även benämnd miljöersättning till ett öppet och varierat odlingslandskap) skall genom att främja vallodling i första hand bidra till att det öppna odlingslandskapet, och förutsättningarna för en rik biologisk mångfald och en värdefull kulturmiljö knutna till detta landskap, bevaras i södra Sveriges skogs- och mellanbygder och i norra Sverige.75 Ersättningsformen samverkar i detta med andra stöd, främst kompensationsbidrag och nationellt stöd (gäller stödområdena 1–3).

I andra hand skall ersättningsformen bidra till att läckaget av växtnäringsämnen och erosionen från åkermarken minskar. Ersättningsformen reducerar även användningen av kemiska bekämpningsmedel och dess påverkan på omgivningen. Vidare har vallodling positiva effekter för jordbrukslandskapet genom bl.a. sin betydelse för djurhållningen.

Ersättning lämnas för skötsel av slåtter- och betesvall på åkermark som är minst 0,1 hektar. Särskilda krav för ersättning är bl.a. att vallen ligger obruten i minst 2 vintrar i följd, att den årligen betas eller slås, att skörden förs bort och att inga bekämpningsmedel används. Jordbruksföretagets hela vallareal skall ingå i åtagandet.

Ersättning lämnas inom stödområde 1–5. Inom stödområdena 1– 3 är stödet förenat med miljökrav på djurhållning. Detta krav är motiverat av det norrländska jordbrukets speciella förutsättningar, nämligen en stor överskottsareal. En styrning mot den areal som har störst förutsättningar att brukas på lång sikt, dvs. är knuten till animalieproduktion, är därför önskvärd. Antalet får och getter som

kommer att hållas skall anmälas i ansökan. Uppgifter om antal nötkreatur, som hålls på de ersättningsberättigade lantbruksföretagen, hämtas ur CDB. Ersättningsbeloppen framgår av tabell 4.8.

Tabell 4.8. Stödbelopp vid ersättning för att bevara ett öppet och varierat odlingslandskap

Årlig ersättningsnivå Stödområde 1–3 2 050 kr/ha Stödområde 4 900 kr/ha Stödområde 5 400 kr/ha

Stödområde Antal djurenheter per hektar som krävs för att ersättning skall utgå 1 0,83 2a 0,95 2b 1,00 3 1,05

Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.

76

4.9.2. Mål för insatserna

De övergripande miljökvalitetsmålen är enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ingen övergödning.

Det specifika målet är att förbättra eller upprätthålla odlingslandskapet och förhindra omfattande nedläggning av jordbruksmark i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder.

Det operativa målet är en anslutning om cirka 600 000 hektar åkermark.

4.9.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för denna ersättningsform beräknades av Jordbruksverket i augusti 2003 bli 2 471 miljoner kronor för åren 2000–2006. Hittills har 958 miljoner kronor betalats ut.77

4.9.4. Resultat av insatserna

Antalet lantbruk med stöd för öppet och varierat odlingslandskap uppgick till 30 000 år 2002 och 29 700 år 2001.78 Den anslutna arealen var 610 300 hektar 2002 och 590 000 år 2001. Av dessa anslutna lantbruk och arealer utgjordes 1 000 lantbruk och 6 500 hektar 2002 respektive 2 000 lantbruk och 17 000 hektar 2001 av äldre stöd. Ersättningsformen var inte öppen under 2000. För jämförelse har en uppskattning av antal anslutna lantbruk och ansluten areal för 1999 gjorts. Enligt denna uppgick antalet lantbruk till 34 000 med en areal av 550 000 hektar. Diagram 4.3 visar den anslutna arealens fördelning på stödområden 2002.

Diagram 4.3. Öppet och varierat odlingslandskap – ansluten areal fördelad på stödområden 2002

Anmärkning: Jordbruksföretag i stödområde 9 kan ingå om brukningscentrum är beläget inom stödområde 9 men arealen inom annat stödområde. Källa: Jordbruksverket, 2003.79

Mer än hälften av den areal som ingår i ersättningen ligger inom stödområde 5 (64 procent). Knappt 16 procent av arealen finns i stödområde 2, 12 procent i stödområde 4 och resterande i stödområde 1, 3 och 9. Tabell 4.9 visar ersättningens fördelning på stödområden i relation till områdets slåtter- och vallareal liksom total åkerareal.

0 5 10 15 20 25 30

1 2a 2b 3 4 5a 5b 5c 5m 9

Stödområden

Pr o cen t

Tabell 4.9. Öppet och varierat odlingslandskap – ersättning uppdelad på stödområden 2002

Stödområde

Ersatt areal fördelad på stödområden (%)

Ersatt areal som andel av arealen vall (%)

Ersatt areal som andel av total åkerareal (%)

Förändring av vallarealen 1999–2002 (%)

1 2 63 59 -8 2a 10 63 49 -1 2b 6 57 46 -2 3 4 58 39 -2 4 12 89 50 +5 5a 22 86 67 -2 5b 28 87 52 +1 5c 10 84 47 +1 5m 4 76 27 0 9 1 3 1 +10

Anmärkning: Se diagram 4.3. Källa: Jordbruksverket, 2003

.

80

4.9.5. Utredningens bedömning

Det operativa målet – en anlutning om 600 000 hektar – uppnåddes 2002.

Det specifika målet – att förbättra eller upprätthålla landskapet och förhindra omfattande nedläggning av jordbruksmark i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder – är allmänt formulerat och avser förhållanden som förändras gradvis. Det är därför svårt att bedöma i vilken grad målet uppfyllts, särskilt under den korta tid det nuvarande programmet löpt. Än svårare blir det att bedöma ersättningsformens bidrag till måluppfyllelsen. Anslutningen ökade mellan 2001 och 2002 liksom vallodlingen från år 2000 (se tabell 4.10). Den senare ökningen skedde dock huvudsakligen mellan 2000 och 2001, då ersättningsnivåerna för vall i kompensationsbidraget höjdes påtagligt (se avsnitt 5.1). Kompensationsbidraget och ersättningen för miljövänlig vallodling ger sammantaget den största ersättningen per hektar.

Många jordbruk uppbär olika slags ersättningar samtidigt. Uttag ur Jordbruksverkets databas har visat att omkring 23 procent av jordbrukarna med kompensationsbidrag också uppbär ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar, öppet och varierat odlingslandskap och ekologisk produktion.81 Det är svårt att skilja

ut en ersättningsform från övriga, men sannolikt har alla dessa inkomstkällor betydelse för en fortsatt jordbruksproduktion. Både åker- och vallarealen har betydelse för ett öppet och varierat odlingslandskap. Tabell 4.10 visar åker- och vallarealens utveckling mellan 1999 och 2002.

Tabell 4.10. Åker- och vallarealens utveckling 1999–2002

Stödområden/År 1 2a 2b 3 4 5a 5b 5c 5m 9 Summa

Åkerarealens förändring i procent 1999–2000 -4 -2 -2 -1 -1,5 -0,5 -0,5 -2 -2 -1,5 -1,5 2000–2001 -5 0 -2,5 -0,5 -0,5 -0,5 -0,5 -1 -0,5 0 -0,5 2001–2002 -2,5 0 -1,5 0 -1 -0,5 -1 0 -0,5 -1 -0,5 Vallarealens förändring i procent 1999–2000 -20 -16 -17 -17 -7 -8 -8 -5,5 -4 -2,5 -7 2000–2001 +19 +18 +18 +17 +10 +6,5 +9 +5 +1 +6,5 +9,5 2001–2002 -3 -0,5 0 -0,5 +2 +0,5 +1 +2 +3 +0,5 +0,5

Källa: Jordbruksverket, 2003.

82

Ökningen av vallarealen de senaste åren är enligt Jordbrukverket inte tillräcklig för att behålla åkerarealen på 1999 års nivå.83Vallarealen hade dessförinnan stadigt minskat sedan 1995. Minskningen är störst i stödområde 1, där även ersättningsbeloppen minskat sedan 1995. Ersättningarna genom programmet har därmed inte lyckats förhindra nedläggning av åkermark (inklusive vall). Däremot skulle sannolikt den brukade arealen och antalet jordbruk varit mindre respektive färre idag om inte dessa ersättningar funnits. Det går inte att kvantifiera ersättningsformernas effekter i form av en minskad nedläggning och därmed inte heller att försöka särskilja enskilda ersättningsformers effekter.

Utredningens slutsats är att ersättningen till ett öppet och varierat landskap tillsammans med kompensationsbidraget och nationellt stöd har bidragit till att slå vakt om jordbruket – och därmed till det specifika målet att förhindra nedläggning av jordbruksmark i norra Sverige och i södra Sveriges skogs- och mellanbygder.

De övergripande målen för ersättningen för öppet och varierat odlingslandskap är Ett rikt odlingslandskap, En giftfri miljö och

Ingen övergödning. Utredningen bedömer att ersättningsformen,

tillsammans med andra ersättningar och stöd inom och utanför programmet, har bidragit till att bromsa nedläggningen av jordbruksmark som är ett viktigt steg mot målet Ett rikt odlingslandskap. När det gäller de andra miljökvalitetsmålen har ersättningsformen sannolikt även bidragit till uppfyllelsen av dessa mål, eftersom kemiska bekämpningsmedel inte är tillåtna i samband med detta åtagande och vall minskar kväveläckaget.

Av svaren på utredningens enkät till länsstyrelserna framgår att dessa bedömer att ersättningen för att bevara ett öppet landskap, tillsammans med kompensationsbidraget, har stor betydelse för den regionala utvecklingen. Av svaren på enkäten till lantbrukare framgår att ersättningen för att bevara ett öppet och varierat odlingslandskap har bidragit till att 45 procent av dessa har kunnat fortsätta med jordbruk. Därutöver anger 20 procent att de genom ersättningen har ökat andelen vall jämfört med andra grödor.

Ersättningen har inte haft några avgörande effekter på vare sig djur- eller arbetsmiljön enligt denna undersökning. Däremot har 31 procent angett att de har fått en förbättrad inkomst och 45 procent att landskapsvården har förbättrats. I undersökningen har också framkommit att 51 procent anser att de har haft lägre kostnader än ersättningen, 28 procent att kostnaderna varit i nivå med ersättningen och 10 procent att de har haft högre kostnader. Resterande andel utgörs av lantbrukare som endera inte har svarat på denna enkätfråga eller inte har haft stödet. Ersättningsnivån kan således enligt detta underlag synas vara något i överkant. Av samma skäl som för ersättningen till betesmarker (se avsnitt 4.5.6) anser emellertid utredningen att en sänkning inte är aktuell.

Några länsstyrelser i norrlandslänen har föreslagit att ersättning för öppet och varierat odlingslandskap, liksom i stödområdena 4 och 5, skall kunna ges även till jordbruk utan djur i dessa län.84Utvecklingen i framför allt stödområde 1 tyder på att ytterligare åtgärder behövs för att slå vakt om det öppna landskapet. Det har av bl.a. utredningens experter framhållits att djurkopplingen i nuvarande ersättningsform är mindre lyckad. Exempelvis kan anslutna jordbruk inneha långt större arealer än vad de får ersättning för, eftersom de inte har tillräckligt många djur för att matcha arealen. Å andra sidan finns det jordbruk, där mindre ersättning utgår än vad det finns djur till, eftersom tillräcklig areal inte uppnås. På många håll är det svårt att få ihop större arealer beroende på att skiftena är små och belägna långt ifrån varandra. Jordbruksverket har tagit fram uppgifter i anslutning till denna fråga som visar att

överskottsarealen, dvs. areal som inte matchar ersättningsformen, är omkring 50–60 000 hektar i stödområdena 1–3.85 Utredningen återkommer till denna fråga i förslagskapitlet (kapitel 15).

Länsstyrelserna anger vidare i svaren till utredningens enkät att ersättning bör kunna ges till jordbrukare och andra som har hästar. Jordbruksverket föreslog också att hästar skall vara stödgrundande i sin översyn av programmet 2001. Verket beräknade att denna förändring skulle kosta 104 miljoner kronor under 2003–2006. Förslaget har inte genomförts. Utredningen anser att det vore rimligt att hästar utgjorde stödgrundande djur när syftet är att bevara odlingslandskapet öppet och varierat. En jämförelse kan göras med hävd av betesmarker, där ersättning utgår även när det sker genom hästbete. Utredningen återkommer till denna fråga i förslagskapitlet (kapitel 15).

Delprogam 3. Miljöanpassat jordbruk

4.10. Ekologiska produktionsformer

4.10.1. Beskrivning av insatserna

Enligt riksdagens beslut skall den ekologiska produktionen utgöra en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk.86

IFOAM (International Federation of Organic Agricultural Movement), som är det internationella samarbetsorganet för ekologisk produktion,87 definierar ekologisk odling som ett jordbrukssystem med syftet att främja en miljömässigt, socialt och ekonomiskt acceptabel produktion av livsmedel som bygger på en hög självförsörjningsgrad. Målsättningen med ekologiskt jordbruk kan enligt Jordbruksverket sammanfattas med att:

  • producera produkter av god kvalitet baserade på förnyelsebara resurser,
  • upprätthålla och öka den långsiktiga bördigheten i jorden,
  • bevara biodiversiteten inom produktionssystemet och dess omgivning,
  • skapa ett kretslopp där förlusterna av näringsämnen minimeras,
  • skapa en sund balans mellan växtodling och djurhållning,
  • ge djuren en möjlighet att utöva sina naturliga beteenden och
  • minska alla former av utsläpp.88

Istället för att förlita sig på externa insatsmedel såsom handelsgödsel, kemiska bekämpningsmedel och förebyggande medicinering söker den ekologiske jordbrukaren efter långsiktiga lösningar för att upprätthålla markernas bördighet och en god djurhälsa samt undvika sjukdomar och ogräs. Produktionen bygger på lokala och förnybara resurser89.

Rådets förordning om ekologisk produktion av jordbruksprodukter m.m. anger gemenskapens regler för sådan produktion.90Det svenska ersättningssystemet baseras på dessa. Ersättning lämnas till jordbrukare med ekologisk odling med eller utan ekologisk djurhållning.91 En jordbrukare som vill marknadsföra sina produkter som ekologiska måste ansluta sig till godkänt kontrollorgan, såsom KRAV. I flera avseenden är reglerna enligt detta kontrollorgan striktare än EG-förordningens. Krav på anslutning för att få ersättning finns dock inte.

Den ekologiska odlingen skall bedrivas på samma mark under hela åtagandeperioden.92 Skiftena skall vara klart avskilda från konventionell odling. Jordbrukaren skall kunna lämna uppgifter om odlingen, bl.a. avseende växtföljd och tillförda gödsel- och jordförbättringsmedel. Förökningsmaterial skall vara ekologiskt odlat. Om ekologiskt förökningsmaterial inte finns att tillgå kan Jordbruksverket ge dispens att använda konventionellt obetat förökningsmaterial. Genetiskt modifierade organismer eller produkter får inte användas.

Ogräs och skadedjur bekämpas i första hand genom odling i lämplig växtföljd. Även val av sort och art liksom mekanisk bearbetning har stor betydelse. Markens bördighet och biologiska aktivitet bibehålls av baljrika växtvallar, ettåriga gröngödslingsgrödor och växter med djupt rotsystem samt genom nedbrukning av organiskt material från jordbruksföretag som odlar ekologiskt och tillförsel av gödsel eller biprodukter från ekologiskt hållna djur. För att förebygga skador av insekter, ogräs etc. får, utöver val av lämpliga grödor och växtföljd, användas bl.a. mekanisk bearbetning, värmebehandling och gynnande av naturliga fiender samt i undantagsfall vissa i första hand naturligt förekommande preparat.

För frukt- och bärodlingar finns liknande regler liksom bestämmelser om minsta antalet plantor per hektar, beskärning m.m. Vidtagna åtgärder skall dokumenteras. Ersättningen för ekologisk odling framgår av tabell 4.11.

Ersättning lämnas också för ekologisk djurhållning. Alla djur av samma djurslag skall skötas enligt reglerna om ekologisk djur-

hållning som i vissa avseenden går längre än vad gällande djurskyddslagstiftning föreskriver.

Djurhållningen skall dokumenteras avseende bl.a. omfattningen av djurens utevistelse, fodrets ursprung och foderstat. Det skall också dokumenteras att inköpta djur är uppfödda enligt ekologiska produktionsmetoder. Ekologiskt och konventionellt hållna djur skall hållas åtskilda.

Ersättning för ekologisk djurhållning lämnas i form av extra stöd för ekologiskt odlad slåtter- och betesvall samt grönfodergröda (den senare får inte ingå i arealersättningen).93 För den vall- eller grönfoderareal, som extra ersättning söks för, måste lantbrukaren ha minst en djurenhet per hektar (se tabell 4.11).

Tabell 4.11. Stödbelopp vid ersättning för ekologisk produktion

Årlig ersättningsnivå Vall och grönfoder

500 kr/ha

Spannmål och proteingrödor 1 300 kr/ha Oljeväxter 2 200 kr/ha Potatis 2 200 kr/ha Övriga grödor 2 200 kr/ha Grönsaker 5 000 kr/ha Frukt och bär 7 500 kr/ha

Djurslag Antal djur per

djurenhet

Mjölkkor, am- och dikor

1,00

Ungnöt

1,67

Suggor

2,00

Tackor, getter (hondjur)

6,67

Ersättning per djurenhet är 1 700 kr/ha Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.

94

4.10.2. Mål för insatserna

De övergripande miljökvalitetsmålen enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Indirekt skall ersätt-

ningsformen även bidra till Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Det specifika målet är att miljövänliga produktionsformer skall öka.

De operativa målen är dels att den ekologiskt odlade arealen skall fördubblas till 20 procent år 200595, dels att den ekologiska animalieproduktionen skall öka så att 10 procent av antalet mjölkkor och slaktdjur av nöt och lamm finns i ekologisk produktion år 2005.96 Enligt utredningens tolkning är målet att alla djurslag skall öka, men ökningen preciseras endast för nötkreatur och lamm.

En fördubblad areal motsvarade vid tidpunkten för målsättningen 540 000 hektar. Eftersom åkerarealen har minskat motsvarar 20 procent räknat på 2002 års åkerareal (2 675 800 hektar) 535 000 hektar. 10 procent av antalet djur blir för:

  • mjölkkor – 48 000,
  • slaktdjur av nöt – 64 100 och
  • lamm – 22 900.

Beräkningen av målnivåer är baserad på uppgifter om antal husdjur i landet från Statistiska centralbyrån och Jordbruksverket.97

4.10.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för ersättningen för ekologisk produktion beräknades av Jordbruksverket i augusti 2003 bli 2 206 miljoner kronor för programperioden.98 Hittills har 821 miljoner kronor betalats ut. Åtgärden var öppen under 2000.

4.10.4. Resultat av insatserna

Antalet lantbruk med åtagande inom ersättningsformen uppgick 2002 till 18 48599. År 2001 var motsvarande antal 17 870. Av dessa utgjordes knappt 4 200 och 6 500 av lantbruk med äldre stöd. Den anslutna arealen var 414 200 hektar 2002 och 381 400 hektar 2001, varav 52 100 hektar 2002 och 88 000 hektar 2001 var areal som anslutits i den förra programperioden. Motsvarande areal och antal anslutna lantbrukare 1999 var 310 400 hektar och 16 570. Diagram 4.4 visar den ekologiska arealens fördelning på stödområden.

Diagram 4.4. Ansökt ekologisk areal fördelad på stödområden 2002

Anmärkning: Den ansökta arealen motsvarar i stort sett den ersatta arealen. Källa: Jordbruksverket, 2003

.

100

Som diagrammet visar är den ekologiska odlingen störst i stödområde 9 följt av stödområdena 5b, 5a, 4a, 2a och 2b. Rapporten om CAP:s miljöeffekter för 2001 visade emellertid att som andel av åkermarken är den ekologiska odlingen störst i Norrland och lägst i slättbygder. Av samma rapport framgick att den ekologiska odlingen år 2000 till största delen avsåg vall (232 000 hektar) vilket är nära 70 procent av den totala ekologiska arealen. Detta skall jämföras med en vallareal på 30 procent i den konventionella odlingen.

Tabell 4.12 visar arealen åker med ekologisk produktion, antalet lantbruk med sådan produktion, den totala åkerarealen och den ekologiska åkerarealens andel av den totala åkerarealen fördelat på stödområden 2002.

0

20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000

1 2a 2b 3 4 5a 5b 5c 5m 9

Stödom råden

H ektar

Tabell 4.12. Ekologisk produktion 2002 fördelad på stödområden

Stödområden Ekologisk åkerareal (hektar)

Arealförändring 2001–2002 (%)

Total åkerareal (hektar)

Ekologiska arealens andel av totala åkerarealen (%)

1

10 900

+3 26 200

42

2a

37 800

+8 129 300

29

2b

33 100

+8 79 700

42

3

17 000

+10 72 000

24

4

41 100

+14 167 900

24

5a

49 500

+9 207 200

24

5b

62 200

+12 355 100

18

5c

30 500

+7 147 200

21

5m

14 700

+13 112 900

13

9

119 700

+8 1 378 300

9

Totalt

416 500

+9 2 675 800

16

Anmärkning: Redovisningen avser ansökt areal (se diagram 4.4). Källa: Jordbruksverket, 2003.

101

Den ekologiska arealen har ökat med 9 procent mellan 2001 och 2002. Störst var ökningen i stödområde 4 följt av 5m, 5b och 3. Det bör påpekas att i stödområde 9 skedde ökningen (8 procent) utifrån en förhållandevis stor areal. Tabell 4.13 visar den ekologiska produktionen fördelad på djurslag 2002.

Tabell 4.13. Ekologisk produktion 2002 fördelad på djurslag

Djurslag Antal ansökta djur 2002

Totalt antal djur i landet 2002

Andel ansökta djur 2002 (%)

Ungnöt 6 mån–2 år

72 600

640 900

11

Mjölkkor

32 700

479 800

7

Köttkor

94 100

209 100

45

Suggor

1 400

208 200 Ej angivet (1)

Tackor

62 400

179 200 Ej angivet (35)

Lamm

93 600

229 100

41

Hongetter 1 600

Uppgift saknas Ej angivet

(uppgift saknas)

Anmärkning: Uppgifterna är baserade på antal djur för vilka ansökan om ersättning har gjorts. En differens föreligger mellan ansökta och ersatta djur, framför allt på grund av otillräcklig areal. Ett antagande har gjorts om att hälften av kalvarna under ett år går till slakt. För uppgifter om suggor, tackor och getter har använts Jordbruksverkets stödsystem. Antalet lamm har beräknats utifrån ett antagande om 1,5 lamm per tacka. Källa: Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån, 2003.102

4.10.5. Utredningens bedömning

De operativa målen är att 20 procent av åkerarealen skall vara ekologiskt odlad och 10 procent av de specificerade djurslagen skall vara i ekologisk produktion år 2005. Totalt 414 200 hektar var ekologiskt odlade 2002 vilket motsvarar omkring 16 procent av åkerarealen. Med nuvarande ökningstakt syns inte målet för ansluten areal komma att uppfyllas fullt ut under programperioden.

När det gäller de ekologiskt producerade djuren så uppgick 2002 andelen mjölkkor till 7 procent, slaktdjur av ungnöt till 11 procent, köttkor till 45 procent och andelen lamm till ungefär 30 procent. Den senare siffran bygger på ett antagande om att 75 procent av lammen går till slakt. Samtliga siffror är ungefärliga. För slaktdjuren är således målen uppnådda. För mjölkkorna bedöms inte målet komma att uppnås fullt ut under programperioden.

Antalet ansökta djur kan skilja sig avsevärt från antalet djur med ersättning på grund av regler om minimiareal per djur. Många ekologiska lantbruk har inte tillräcklig areal för att få ersättning för hela sitt djurinnehav. De kanske inte heller har behov av den angivna minimiarealen. Detta missgynnar t.ex. ekologiska mjölkproducenter. Fördelen med krav på areal för att få djurstöd är att gårdar med egen foderförsörjning och med tillräcklig spridningsareal för gödsel gynnas. Ett alternativ är att även betesmark och andra grödor än vall och grönfoder skulle kunna berättiga till djurstöd. Utredningen anser att dessa regler bör ses över i syfte att öka anslutningen för ekologisk djurhållning, framför allt i fråga om mjölkkor.

Anslutningen till KRAV är av särskilt intresse med tanke på de i vissa avseenden något striktare reglerna för sådan produktion. Den KRAV-godkända jordbruksarealen uppgick 2002 till 188 500 hektar vilket motsvarar 7 procent av landets totala åkerareal och en ökning med 14 procent från 2001.103 Som andel av åkerarealen har anslutningen till KRAV ökat med 1 procent mellan 2001 och 2002. Av den totala KRAV-godkända arealen utgjordes 39 procent av vall och bete på åker, drygt 27 procent av spannmål och 19 procent av bete och slåtter. Antalet lantbruk var cirka 3 535. Antalet KRAVgodkända mjölkkor, köttkor, ungnöt och lamm uppgick till 21 680, 13 350, 55 155 och 24 760 år 2002.

KRAV-reglerna anger att torrsubstansintaget under betesperioden för idisslare till mer än hälften skall bestå av bete.104 Undantagna är mjölkkor och ungtjurar som kan tillåtas ha en lägre andel under förutsättning att betet utgör minst hälften av grovfoderintaget.

Detta skulle på sikt kunna ha en effekt på hävden av landets betesmarker, eftersom anslutningen till KRAV ökar. Av jordbruksstatistiken framgår att KRAV-märkta gårdar i genomsnitt har en större andel betesmarker än konventionella gårdar (21 procent jämfört med drygt 16 procent för landet totalt 2000).105 I Jordbruksverkets, Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets studie av denna fråga inom projektet CAP:s miljöeffekter avseende 2001 har man dock inte kunnat påvisa någon ökning av betesmarksutnyttjandet vid övergång till ekologisk produktion. Det pekas i stället i denna rapport på att en risk finns att ersättningen för ekologisk produktion snarare gynnar utnyttjandet av betesvall än naturlig betesmark. Utredningen anser att aktuella regler bör anpassas så att utnyttjandet av naturliga betesmarker stimuleras.

Uppfyllelsen av det specifika målet – att miljövänliga produktionsformer skall öka – liksom av de övergripande miljökvalitetsmålen om bl.a. Ett rikt odlingslandskap hänger samman med i vilken utsträckning ekologisk produktion är mer miljövänlig än konventionell sådan. Denna fråga har inte studerats vetenskapligt i den utsträckning och på det sätt, som dess vikt motiverar, och resultaten av utförda studier är inte i alla avseenden helt entydiga, men vissa generella slutsatser kan dras. Den senaste och mest utförliga sammanfattande litteraturstudien i vårt land, som också omfattar litteratur från andra länder, har genomförts av Livsmedelsekonomiska institutet under 2003.106 Utredningen anser att denna studie – bl.a. genom att vara omfattande och nyligen publicerad – utgör det bästa underlag som står till buds för en bedömning av den ekologiska produktionens miljöeffekter.

De miljökonsekvenser av ekologiskt och konventionellt jordbruk, som i första hand bör jämföras, är övergödning (främst genom kväveföreningar), effekter på biologisk mångfald och spridning av miljögifter (främst genom bekämpningsmedel). Vissa andra miljöeffekter, t.ex. på markbiologi och markkvalitet, där ekologisk odling uppvisar klara fördelar107, har inte beaktats.

Övergödning

Ekologisk odling tenderar att ge mindre läckage av kväve än konventionell sådan genom sin större andel vall, lägre djurtäthet och lägre kväveöverskott. Kväveintensiteten, dvs. mängden insatt kväve per hektar, är lägre än i konventionell odling. Problem med

synkronisering av grödans upptag och kvävetillförseln i ekologisk odling tenderar att ge motsatt effekt, dvs. större läckage. Oavsett odlingsform har dock odlingens närmare utformning, jordbrukarens kunskap och noggrannhet m.m. stor betydelse för hur stort läckaget blir. I såväl teoretiska modellberäkningar som praktiska studier visar sig dock ekologisk odling i allmänhet ge lägre kväveläckage per hektar.108

Ekologisk produktion innebär generellt en lägre avkastning per hektar och därmed lägre skörd per insatt mängd kväve än konventionell sådan. Därigenom blir läckaget per viktsenhet produkt inte lägre än för konventionell odling.109 Samma resonemang kan sägas gälla för djurproduktion, där t.ex. inga skillnader finns i miljöpåverkan (bl.a. avgång av metan och ammoniak) mellan ekologiskt och konventionellt uppfödda kor, men avkastningen per individ är lägre för de senare. Detta resonemang är emellertid inte applicerbart på denna utvärdering, eftersom de i programmet uppsatta målen hänför sig enbart till arealen ekologiskt odlad mark och till antalet ekologiskt uppfödda djur – inte till mängden erhållen produkt.

Biologisk mångfald

Ekologisk odling har gynnsam effekt på den biologiska mångfalden, framför allt på eller i anslutning till åker, till följd av dels en längre och mer varierad växtföljd än i konventionell odling, dels att kemiska bekämpningsmedel inte används.110 En nyligen genomförd litteraturgenomgång visar att den biologiska mångfalden generellt gynnas i åkermark som brukas ekologiskt.111 Det gäller många organismgrupper från markfauna upp till kärlväxter och fåglar. Det bör dock framhållas att antalet studier i Sverige är begränsat och att slutsatserna därför till betydande del baseras på studier i andra länder med hög intensitet i den konventionella odlingen. En sådan studie av särskilt intresse från Schweiz grundas på en tidsserie om hela 21 år.112

Jordbrukslandskapets utformning (heterogenitet, hydrologi, förekomst av småbiotoper m.m.) har vid sidan av odlingsformen stor betydelse för den biologiska mångfalden.113 En nyligen genomförd studie i mellansvenska jordbruksbygder visade på landskapets helt avgörande betydelse i sammanhanget.114 En viktig fråga är om odlingsformen har någon betydelse för jordbrukslandskapets utform-

ning, framför allt förekomsten av landskapselement (åkerholmar, odlingsrösen, stengärdesgårdar, våtmarker m.m.) som gynnar den biologiska mångfalden. De få studier som genomförts tyder på att andra faktorer än odlingsformen är viktigast för förekomsten av sådana element.115 Det finns inget i de ekologiska produktionsprinciperna i sig som talar för att mångfalden av landskapselement skall främjas. Enligt KRAV-reglerna måste dock anslutna lantbrukare visa längre gående hänsyn till skyddsvärda natur- och kulturvärden i jordbrukslandskapet än vad gällande lagstiftning föreskriver vilket givetvis främjar mångfalden. Detta är ett exempel på att det krävs mer för att anslutas till KRAV än för att enbart få ersättning för ekologisk produktion.

Den största biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet finns i naturbetesmarker och slåtterängar. Det är svårt att avgöra i vilken omfattning naturliga betesmarker gynnas av ekologisk produktion, eftersom det saknas närmare studier av frågan. Tre faktorer talar dock för att så kan vara fallet:

  • kravet på egenproducerat foder kan leda till ökat bete på naturbetesmarker för att frigöra åkermark för produktion av vinterfoder,
  • kravet på utevistelse kan leda till ökat bete på naturbetesmarker och
  • den lägre avkastningen från ekologiskt hållna djur kan leda till ökat djurantal och därmed till ökat bete på naturbetesmarker.116

Miljögifter

Användningen av bekämpningsmedel har minskat markant sedan början av 1980-talet liksom antalet tillåtna preparat. Därmed har också riskerna med denna användning minskat kraftigt, även om de moderna medlen är verksamma vid mycket små doser. Fortfarande utgör dock bekämpningsmedlen ett påtagligt miljöproblem i områden med intensivt jordbruk, särskilt vid spridning till mark, vatten etc. utanför det fält som behandlas.117 En nyligen genomförd studie i sådana områden visade på rester av ett flertal bekämpningsmedel i bäckar och åar, även halter som kan inverka negativt på organismer i vattenmiljön.118 Vidare inträffar regelbundet fiskdöd på många håll till följd av förgiftning med bekämpningsmedel. Genom att inte använda bekämpningsmedel har därigenom den

ekologiska produktionen en klar miljöfördel jämfört med konventionell sådan.

Miljöeffekterna i fråga om bekämpningsmedel av en övergång till ekologisk odling hänger givetvis nära samman med hur sådana medel användes före övergången. I en undersökning om användning av bekämpningsmedel i drygt 880 lantbruksföretag vid övergång till ekologisk produktion, som genomförts av Statistiska centralbyrån, framkom att användningen av bekämpningsmedel i dessa lantbruksföretag var låg redan före omställningen.119 Sålunda användes bekämpningsmedel på drygt 10 procent av den totala arealen och på cirka 25 procent av spannmålsarealen. Detta skall jämföras med en genomsnittlig användning av bekämpningsmedel på 48 procent av den totala arealen och på 80 procent av spannmålsarealen i den konventionella odlingen.120

I undersökningen av CAP:s miljöeffekter för 2001 anges att grödfördelningen och ersättningens regionala fördelning med en relativt sett låg anslutningsgrad i de bekämpningsmedelsintensiva slättbygderna sammantaget medför att miljöersättningen för ekologisk produktion hittills har haft en begränsad effekt på användningen av bekämpningsmedel. Till detta bör läggas att anslutningen sedan dess har ökat och att den i absoluta tal största anslutna arealen finns i stödområde 9 (se tabell 4.11).

Upplagring i åkermark av den giftiga tungmetallen kadmium från konstgödsel är ett annat miljögiftsproblem förknippat med konventionell odling som inte förekommer i ekologisk sådan. Kadmiumupplagringen beror dock till största del på luftnedfall och naturgivna förutsättningar. Den utgör ett långsiktigt hot mot miljö och hälsa, men hotet har minskat betydligt under senare år genom att kadmiumhalterna i de aktuella fosforgödselmedlen har nedbringats påtagligt.121

Regionala aspekter

Skillnaden mellan ekologiska och konventionella produktionsformer varierar stort mellan landets olika delar. För de viktigaste miljöaspekterna – övergödning, biologisk mångfald och miljögifter – tilltar skillnaden med intensiteten i jordbruket och är därför störst i södra Sveriges slättbygder.122 Där behovet från miljösynpunkt av en övergång till ekologisk odling är störst, är således anslutningen relativt sett lägst. Samtidigt är dock den totalt anslutna arealen

störst i dessa områden (se tabell 4.11). En återhållande faktor i slättbygderna är den relativt sett stora förekomsten av jordbruk utan djurhållning. I Norrland har ersättningen för ekologisk produktion i viss mån karaktären av ett allmänt stöd till bevarandet av ett extensivt jordbruk med mycket vallodling.

Enkätstudier

I utredningens enkät till lantbrukare framkom att 31 procent har kunnat fortsätta med ekologisk produktion med hjälp av ersättningen, varav knappt 10 procent har kunnat utöka den ekologiskt odlade arealen. Ersättningen har enligt samma undersökning inte haft några avgörande effekter på de ekologiska lantbrukens inkomst eller djur- och arbetsmiljö. En viss effekt kan skönjas avseende landskapsvården och den yttre miljön i övrigt. Det framgår vidare att en majoritet av de svarande anser att de har haft lägre kostnader för sin ekologiska produktion än ersättningens storlek. Det bör påpekas att andelen lantbrukare med ekologisk produktion är förhållandevis liten i denna enkätundersökning, varför uppgifterna bör tolkas med viss försiktighet. Utredningen ser därför ingen anledning att närmare beröra ersättningens storlek i förhållande till kostnadsnivån.

Enligt Statistiska centralbyråns enkätstudie om ekologisk produktion 2003 har 30 procent fått förbättrad ekonomi vid övergång till sådan produktion, i övrigt är den oförändrad (60 procent) eller har försämrats (10 procent).123 60 procent avsåg att fortsätta i nuvarande omfattning och omkring 13 procent att expandera sin ekologiska produktion. De flesta av de lantbrukare, som avsåg att expandera, odlade vall eller spannmål och hörde hemma i södra och mellersta Sverige. Som hinder för expansion angavs låg lönsamhet, stora investeringar och brist på arbetskraft eller succession. Som hinder för KRAV-anslutning angav flera lantbrukare höga avgifter i förhållande till låga produktpriser, omfattande administration m.m. Flertalet av lantbruken med ersättning för ekologisk produktion är inte anslutna till KRAV.124

Omkring 50 procent av lantbruken med ekologisk produktion ansåg att de helt eller delvis fick avsättning för sina ekologiska produkter, medan drygt 30 procent ansåg att det var svårt att finna avsättning för dessa. Bland KRAV-anslutna lantbrukare uppgav flertalet att de ibland hade tvingats sälja sina produkter som

konventionella till lägre priser. Detta gällde i synnerhet för nöt- och lammköttsproducenter.

När det gäller miljön så uppgavs förutsättningarna för att bevara ett öppet och varierat odlingslandskap liksom den biologiska mångfalden ha ökat genom ekologisk produktion.

En majoritet av länsstyrelserna har i utredningens enkät uppgett att ersättningen för ekologisk produktion har en relativt stor miljönytta i förhållande till den administrativa hanteringen. Länsstyrelserna har vidare uppgett att reglerna för djurhållning är krångliga och kan förenklas. Ett utbildningskrav för stödmottagare med ekologisk djurhållning skulle också underlätta detta.

Slutsats

Ersättningen för ekologisk odling har genom att öka förekomsten av miljövänliga odlingsformer125 på ett märkbart sätt bidragit till att uppfylla det specifika målet liksom de övergripande miljökvalitetsmålen, i första hand Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och Ingen övergödning.

Utredningen bedömer att ytterligare insatser krävs för att förbättra måluppfyllelsen i fråga om anslutningsgraden. Det gäller särskilt i slättbygderna och för jordbruk utan djurhållning. En åtgärd kan vara att öka eller på annat sätt ändra reglerna för ersättningen.

Det finns också skäl att i fråga om måluppfyllelsen för flera av de övergripande miljökvalitetsmålen se längre än till denna ersättningsform, dvs. att titta närmare på möjligheterna att föra ekologisk och konventionell odling närmare varandra, bl.a. genom att främja inslag av ekologisk odling i den konventionella. På detta sätt kan åtgärderna få ett större genomslag. Ett sådant förslag till resurseffektivt jordbruk (REJO) lades fram av Ekologiska lantbrukarna och Naturskyddsföreningen 1998 (se bilaga 5). Detta berörs närmare i kapitel 15.

4.11. Minskat kväveläckage

4.11.1. Beskrivning av insatserna

Växtnäringsläckage från jordbruket har en negativ inverkan på den marina miljön.126 Algproduktionen i både Östersjön och Västerhavet har ökat som en konsekvens av övergödningen med syrebrist i vattnet och döda havsbottnar som följd.

Miljöersättningen för minskat kväveläckage skall bidra till att uppfylla det delmål under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning som innebär att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 procent jämfört med 1995 års nivå.

Inom denna ersättningsform lämnas ersättning för insatser med syfte att minska kväveutlakningen under vinterhalvåret. Sådd av fånggröda i samband med sådd av huvudgrödan, vanligen spannmål, eller senast vid sista sådatum berättigar till ersättning. Ersättning lämnas också för sådd av fånggröda efter skörd av potatis, rotfrukter eller grönsaker. Detsamma gäller för vårbearbetning, dvs. ingen bearbetning på hösten efter skörden (se tabell 4.14). Fånggrödan får brytas vid olika tidpunkter beroende på län. Efter skörd av huvudgrödan får inte gödselmedel eller kemiska bekämpningsmedel spridas i fånggrödan fram till brytdatum. Fånggrödan får inte heller utnyttjas för slåtter, bete eller annan produktion förrän efter tidigaste brytdatum.

För ersättning krävs att motsvarande minst 20 procent av den vårsådda arealen odlas med fånggröda eller att höstbearbetning inte sker på motsvarande andel av denna areal. Åtgärderna kan kombineras på samma mark. Utsädet vid sådd av fånggröda skall utgöras av vallgräs, vallgräsblandning eller rajgräs enligt särskilda regler beroende på typ av gröda.

Ersättning för sådd av fånggröda och vårbearbetning lämnas i Skåne, Blekinge, Hallands, Kalmar, Gotlands och Västra Götalands län till skiften som uppgår till minst 0,1 hektar.

Tabell 4.14. Stödbelopp vid ersättning för åtgärder för minskat kväveläckage

Årlig ersättningsnivå Fånggröda 900 kr/ha Vårbearbetning 400 kr/ha Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.

127

4.11.2. Mål för insatserna

Det övergripande miljökvalitetsmålet enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är Ingen övergödning. Åtgärden skall också medföra insatser för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet,

Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Det specifika målet är att minska kväveläckaget från åkermark genom t.ex. odling av fånggröda och vårbearbetning och på så sätt bidra till målet om en minskning av den kvävebelastning på havet som orsakas av mänsklig verksamhet. En satsning på att minska kväveläckaget sker också genom kampanjen Greppa Näringen vilken beskrivs i avsnitt 6.5.1.

Det operativa målet är att 50 000 hektar skall odlas med fånggröda eller vårbearbetas.

Ersättningsformen har i det ursprungliga programdokumentet för Miljö- och landsbygdsprogrammet beräknats medföra en minskning av det vattenburna kväveläckaget från åkermark med cirka 700 ton kväve per år. Tillsammans med riktade informationsinsatser till samtliga jordbrukare har åtgärden senare bedömts minska det vattenburna kväveläckaget till haven med cirka 800 ton kväve per år.

4.11.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för ersättningen för minskat kväveläckage beräknades av Jordbruksverket i augusti 2003 uppgå till 886 miljoner kronor för perioden 2000–2006.128 Hittills har 310 miljoner kronor utbetalats.

4.11.4. Resultat av insatserna

Den anslutna arealen var 181 500 hektar år 2002 och 153 300 hektar 2001. 129 Anslutningen översteg således med mycket bred marginal det uppsatta målet. På 39 respektive 41 procent av arealerna kombinerades fånggrödor och vårbearbetning 2002 och 2001. Ersättningsformen var inte öppen 2000. 1999 fanns endast fånggrödor på 11 600 hektar.

Antalet anslutna jordbruk uppgick till 9 490 år 2002 och 8 710 år 2001. 1999 var motsvarande antal 1 200.

En förändring skedde av villkoren för ersättningen vid övergången till den nuvarande programperioden som till stor del förklarar ökningen i anslutning. Exempelvis har den tidigare kopplingen av fånggrödor till vårbearbetning nu tagits bort. En ansluten jordbrukare kan också under åtagandeperioden välja att under ett år inte ha någon vårsådd gröda varvid kravet på en areal med fånggröda motsvarande minst 20 procent av denna bortfaller detta år. Denna flexibilitet i ersättningsformen underlättar en variation i växtföljden. Även satsningar genom Greppa Näringen har bidragit till ökningen i anslutning.

4.11.5. Tidigare utvärderingar och litteratur

I studien av CAP:s miljöeffekter för 2001 konstaterades att kväveutlakningen från åkermark var oförändrad mellan 1995 och 1999. Avrinning, areal åker och djurtäthet är faktorer av stor betydelse för bruttoutlakningen. Denna var relativt sett störst i Skåne och Västra Götaland beroende på en större avrinning i dessa områden. I Svealands slättbygder och Götalands skogsbygder hade bruttoutlakningen ökat något till följd av en minskad areal vall och träda respektive ett större antal djur per hektar. I Götalands södra slättbygder hade den däremot minskat något till följd av minskad åkerareal. I rapporten framhölls att behovet av åtgärder är stort om det uppsatta målet för minskning av kväveutsläppen från mänsklig verksamhet skall kunna uppnås.

På uppdrag av Jordbruksverket har en studie genomförts vid Sveriges lantbruksuniversitet av vilka effekter miljöersättningen för odling av fånggröda år 2001 haft på kväveutlakningen.130 Insådd fånggröda, som brukas ned på våren respektive hösten, har ingått i beräkningarna liksom vårbearbetning utan insådd. Beräkningarna

har baserats på 1999 års data för olika produktionsområden när det gäller grödfördelning, skördar, gödsling m.m. Medelutlakning och belastning inklusive effekterna av förekommande fånggrödor för år 2001 har beräknats genom att använda arealstatistik för år 2001 kombinerad med data för produktionsområden för 1999. Jordbruksverket har år 2001 genomfört en enkätundersökning om fånggrödor, där dessa bedömts efter en femgradig skala. I beräkningarna har hänsyn tagits till dessa resultat. En alternativ beräkning har gjorts som endast inkluderat den areal där fånggrödan var av god klass.

Reduktionen av kväveutlakningen genom fånggröda och vårbearbetning är enligt dessa beräkningar 1 855 ton med störst effekt i Skåne, Hallands och Västra Götalands län. Om hänsyn tas till den sämre utvecklingen av vissa fånggrödor, är effekten något lägre, 1 624 ton. Arealen med fånggröda och vårbearbetning uppskattades till omkring 11 procent av den totala åkerarealen i det berörda området. I beräkningarna har inte hänsyn tagits till att jordbrukaren kan välja att inte utföra åtgärderna ett år. Diagram 4.5 visar bidraget från respektive åtgärd till den minskade utlakningen samt hur åtgärderna är fördelade arealmässigt.

Diagram 4.5. Olika åtgärders procentuella bidrag till minskad kväveutlakning och respektive arealandel

Källa: Johnsson och Mårtensson, Sveriges lantbruksuniversitet, 2001

131

Diagrammet visar att kombinationen av fånggröda och vårbearbetning är den mest effektiva för att minska utlakningen.

0 10 20 30 40 50 60 70

Fånggröda och vårbearbetning

Fånggröda med höstbearbetning

Vårbearbetning

Åtgärder

B idr ags- och ar ealandel

(%)

Bidrag Arealandel

4.11.6. Utredningens bedömning

Det operativa målet – att 50 000 hektar skall odlas med fånggröda eller vårbearbetas – är redan flerfaldigt uppfyllt. Då ersättningsformen bedöms ha stor effekt på ett allvarligt miljöproblem, är det angeläget att en större omfattning accepteras och finansieras. Ersättning för den nu aktuella arealen syns rymmas inom budgetramen för innevarande programperiod. Inför nästa programperiod bör emellertid det operativa målet höjas till åtminstone dagens anslutningsnivå och budgeten anpassas till denna.

Regeländringar mellan 1999 och 2000 och en intensiv satsning genom Greppa Näringen är de främsta orsakerna till en anslutning långt över det uppsatta målet. Utredningen anser att den ökade flexibilitet som blivit följden av regeländringarna är önskvärd. De hittills genomförda beräkningarna av ersättningsformens bidrag till ett minskat kväveläckage måste emellertid också göras med hänsyn tagen till att omfattningen av åtgärderna inom åtagandet kan variera över tiden, dvs. en jordbrukare kan avstå från åtgärder under ett år (enligt regeln om 20 procent av vårsådd areal). Därtill är det viktigt att åtgärder kommer till stånd på de jordar, där läckaget är som störst, för att uppnå maximal effektivitet. På denna punkt är informationen i dag otillräcklig. Det kan även bli aktuellt – för den händelse att effekterna efter hänsyn tagen till dessa faktorer skulle visa sig vara lägre än tidigare beräknats – att återigen koppla vårplöjning till insådd av fånggröda som gällde under den förra programperioden. En sådan koppling torde vara lättare att genomföra nu, eftersom Greppa Näringen bedöms ha bidragit till en ökad vårbearbetning.132

I svaren på utredningens enkät till länsstyrelserna angav man i fem av de sex län, som var berörda av frågan, att den administrativa kostnaden var begränsad i förhållande till de belopp som betalades ut i ersättning för minskat kväveläckage. Ersättningsformen bedöms sålunda vara kostnadseffektiv.

Utredningen anser att det specifika målet att minska kväveläckaget från åkermark genom odling av fånggröda eller vårbearbetning är uppfyllt. Detsamma gäller för åtgärdens bidrag till uppfyllelsen av det övergripande miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Ersättningsformen har också medfört insatser för miljökvalitetsmålen

Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

En aktuell fråga i sammanhanget är om bruket av fånggrödor leder till en ökad användning av bekämpningsmedlet Glyfosat som är vanligt förekommande vid brytning av fånggröda. Studien om CAP:s miljöeffekter för 2002 har pekat på att en sådan ökning kan ske.159 Miljöbelastningen av en ökad användning av Glyfosat skall då vägas mot miljövinsterna av ett minskat kväveläckage. Utredningen anser det vara för tidigt att nu dra några slutsatser eller föreslå några åtgärder men förutsätter att utvecklingen följs genom de kontinuerliga studierna av CAP:s miljöeffekter framöver.

4.12. Våtmarker inklusive småvatten – miljöersättning för skötsel och projektstöd för anläggning

4.12.1. Beskrivning av insatserna

Våtmarker inklusive småvatten fyller en viktig funktion i det svenska landskapet för de natur- och kulturhistoriska värdena, hydrologin, lokalklimatet och landskapsbilden.133 Våtmarker är betydelsefulla för den biologiska mångfalden och har förmågan att minska de negativa konsekvenserna av växtnäringsläckage från jordbrukmark. Våtmarker hjälper också till att upprätthålla en stabil grundvattennivå och ett varierat landskap. I dagens odlingslandskap finns endast en liten del kvar av alla våtmarker som en gång funnits. Detta är ett resultat av de stora dikningarna och sjösänkningarna som genomfördes under 1800-talets senare hälft i syfte att vinna odlingsbar mark. Uppskattningsvis har arealen våtmarker i södra Sveriges slättbygder minskat med upp till 90 procent.

I Miljö- och landsbygdsprogrammet finns två ersättningsformer som avser våtmarker. Miljöersättning kan utgå för skötsel av befintliga och nyanlagda våtmarker. Projektstöd kan utgå för anläggning av nya våtmarker på jordbruksmark. Våtmarkerna skall skötas på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden ökar och näringsretentionen optimeras.

Skötsel av våtmarker inklusive småvatten

Ersättning för skötsel av våtmarker kan lämnas för våtmarker som länsstyrelsen besiktigat (se tabell 4.15). Länsstyrelsen fastställer också den aktuella arealen som måste uppgå till minst 0,1 hektar för att ersättning skall beviljas.

Särskilda skötselvillkor gäller, bl.a. att dammvallar, brunnar och övriga anläggningar skall underhållas så att deras funktion består under stödperioden och att sly skall tas bort i den utsträckning som länsstyrelsen bestämmer. Om tilläggsersättning lämnas skall den avslagna växtligheten forslas bort från våtmarken. Inom en våtmark är det inte tillåtet att sprida gödselmedel, bekämpningsmedel eller kalk om inte länsstyrelsen beslutar annat.

Åtagandeperioden är 10 år med möjlighet till förlängning för att ge långsiktig miljönytta. En jordbrukare eller någon annan brukare måste dock förbinda sig att hålla våtmarken i befintligt skick under 20 år från det att åtagandet ingås, även om detta upphör efter 10 år.

Tabell 4.15. Stödbelopp vid ersättning för skötsel och anläggning av våtmarker och småvatten

Våtmarker och småvatten Projektstöd för anläggning

Årlig ersättningsnivå Eget arbete

Grundersättning 3 000 kr/ha 175 kr/timme Tilläggsersättning +800 kr/ha 90% av stödberättigade kostnader (högst 100 000 kr/ha/år, Blekinge, Skåne och Halland högst 200 000 kr/ha/år) Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.

134

Anläggning av våtmarker inklusive småvatten

Stöd för anläggning av våtmarker kan sökas som projektstöd. Anläggningen följs av ett 10-årigt åtagande avseende skötsel medan våtmarken skall finnas kvar i ytterligare 10 år.

Projektstöd för anläggning av våtmarker lämnas i hela landet utanför Mål 1. I Jönköpings, Kronobergs, Värmlands, Dalarnas och Gävleborgs län lämnas stöd enbart till anläggningar som av länsstyrelsen bedöms ha särskild betydelse från miljösynpunkt. Förutom detta stöd fanns tidigare statligt stöd för regionalt hållbar utveckling till landets kommuner genom det lokala investerings-

programmet, s.k. LIP-medel, vari bl.a. ingick anläggning av våtmarker.135

Stöd lämnas till jordbrukare eller någon annan brukare av marken för att anlägga en våtmark. Stöd lämnas även till organisationer som samordnar flera projekt eller ett projekt som berör flera markägare.

4.12.2. Mål för insatserna

De övergripande miljökvalitetsmålen är enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning. Utredningen anser att även miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker är centralt i sammanhanget. Ersättningsformen skall även indirekt bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

De specifika målen är en reduktion av utlakningen av växtnäringsämnen till sjöar, vattendrag och hav och en ökad biologisk mångfald. Dessa mål kan delvis stå i konflikt med varandra, exempelvis hyser näringsfattiga våtmarker med låg näringsretention andra arter än näringsrika sådana med hög retentionskapacitet. För att slå vakt om den biologiska mångfalden behövs olika typer av våtmarker. Kvalitetskriterier för hur våtmarker skall placeras, utformas och skötas för att uppnå optimal näringsretention och gynna den biologiska mångfalden utreds för närvarande av Jordbruksverket m.fl. på uppdrag av regeringen. Slutredovisning skall ske i december 2003.136

Miljöersättningen för skötsel och projektstödet för anläggning av våtmarker har som operativt mål att 6 000 hektar våtmarker skall skötas eller vara anlagda under programperioden 2000–2006. Det operativa målet har beräknats med utgångspunkt i att det i miljömålspropositionen anges att 12 000 hektar skall anläggas eller restaureras fram till 2010, varav 2000 hektar skall finansieras genom LIP-medel.

Åtgärderna har i programdokumentet för Miljö- och landsbygdsprogrammet beräknats medföra en minskad kvävebelastning på haven med cirka 1 200 ton kväve per år.

4.12.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för miljöersättningen för skötsel av våtmarker bedömdes av Jordbruksverket i augusti 2003 bli 24 miljoner kronor för programperioden.137 Hittills har knappt 0,5 miljoner kronor betalats ut.

Av de 189 miljoner kronor, som av Jordbruksverket i augusti 2003 beräknats utgå för anläggning av våtmarker under programperioden, har 58 miljoner kronor tecknats in och totalt 35 miljoner kronor betalats ut.

4.12.4. Resultat av insatserna

Den areal som omfattas av miljöersättningen för skötsel och projektstödet för anläggning uppgick till nära 1 000 hektar år 2002 (varav 700 från projektstöd) och 600 hektar 2001.138 Inom det tidigare miljöstödet för anläggande och återskapande av våtmarker och småvatten fanns ytterligare cirka 1 800 hektar under åren 2001–2002. Under 2000 var ersättningsformen stängd för anslutning. 1999 var arealen för det dåvarande miljöstödet cirka 1 500 hektar.

Antalet jordbruk anslutna till den nuvarande miljöersättningen för skötsel var omkring 195 år 2002 och 50 år 2001. Anslutningen till det tidigare miljöstödet under 2001–2002 var runt 455 jordbruk.

Under innevarande programperiod har 700 hektar våtmarker anlagts på 200 jordbruk med hjälp av projektstöd. 140 jordbruk har dessutom fått beslut om projektstöd för anläggning av ytterligare cirka 500 hektar våtmarker. Sammanlagt har således dessa färdigställda och planerade våtmarker en areal av ungefär 1 200 hektar.

Arealen anlagda och skötta våtmarker till och med 2002 uppgår därmed till cirka 3 300 hektar inklusive beslutade men inte slutförda anläggningar.

4.12.5. Tidigare utvärderingar och litteratur

Projektstöd lämnas inte för restaurering av befintliga våtmarker, eftersom stödet är kopplat till miljöersättningen där det krävs att marken före anläggningen är åker- eller betesmark. Jordbruksverket framhöll i sin översynsrapport 2001 att frågan om stöd även för förbättring av befintliga våtmarker bör utredas inför nästa

programperiod. Verket föreslog vidare att medel för rådgivning avsätts och framhöll att ersättningsnivån kan vara för låg och bör höjas för att öka anslutningen och därmed måluppfyllelsen. Kostnaden för de föreslagna förändringarna, som endast delvis har genomförts, beräknades till 10 miljoner kronor för perioden 2003– 2006.

I projektet CAP:s miljöeffekter för 2001 gjordes en första uppföljning av projektstödet för anläggning av våtmarker. Det visade sig att våtmarker anlagda med projektstöd i betydligt högre grad än tidigare anlagts i slättbygder, något som ger en indikation på bättre miljönytta. Ändrade regler anges som möjlig orsak.

I en studie vid Sveriges lantbruksuniversitet av artrikedomen i anlagda våtmarker konstaterades att en ökning av antalet häckande par hade skett för vissa fågelarter, bl.a. storspov, grågås och sånglärka, och att ökningen var mer sannolik om arten fanns representerad i området före restaureringen.139

Riksantikvarieämbetet fann i en studie av anlagda våtmarker och småvatten på jordbruksmark i Södermanland under hösten 2000 att flertalet var utformade som dammar med permanent vattenspegel i stället för att vara grunda och naturligt placerade i landskapet.140Zonering av övergången mellan vatten och fast mark var ovanlig. Hävden hade delvis uteblivit vilket var negativt för miljön. Landskapselement hade dränkts i vissa fall. Flertalet anläggningar bar också spår av grävmaskinsarbete med bl.a. kvarblivna jordmassor. Studien utfördes på en tredjedel av de anlagda våtmarkerna och avsåg stöd som beviljats under den tidigare programperioden.

Enligt studier vid Göteborgs universitet har merparten av de anlagda våtmarkerna en utformning som inte är optimal när det gäller att minska kväveläckaget.141 För att optimera näringsretentionen bör en våtmark vara grund och vattnet måste ha tillräckligt lång uppehållstid i denna. Våtmarken behöver skötas med exempelvis slåtter för att kunna fungera även på längre sikt. Därför är det en fördel om vattennivån kan styras så att slåtter möjliggörs.

4.12.6. Utredningens bedömning

Det operativa målet för ersättningsformerna – att 6 000 hektar våtmarker skall ha anlagts eller skötas – är vid halvtidsutvärderingen uppnått till omkring 55 procent. Måluppfyllelsen är låg i synnerhet med tanke på att en betydande del av dessa våtmarker

anlades och sköttes redan under den föregående perioden. Därtill kommer att en del av de inräknade våtmarkerna inte har färdigställts ännu. Till en viss del beror denna låga måluppfyllelse på att beslut om projektstöd fattades först under programperiodens andra år och att anläggningen oftast tar lång tid. Sannolikt är dock en viktigare orsak att ersättningen för anläggningen inte står i proportion till arbetsinsatsen vilket har påpekats av bl.a. Jordbruksverket.142 Utredningen finner det viktigt att denna fråga blir närmare belyst.

Utredningens experter har framhållit att ersättningsformen i högre grad bör beakta de minskade markvärden som anläggning av en våtmark kan ge upphov till. Utredningen finner även denna fråga viktig att belysa.

De specifika målen är en reduktion av utlakningen av växtnäringsämnen till sjöar, vattendrag och hav och en ökad biologisk mångfald. Dessa mål kan endast till viss del anses vara uppfyllda med hänsyn till arealanslutningen. Länsstyrelserna har i svaren på utredningens enkät angett att miljönyttan med våtmarker är tveksam. Utredningen har uppfattat det som att det snarare är utformningen och lokaliseringen av hittills anlagda våtmarker än syftet med stödet som man ifrågasätter. För att bättre gynna den biologiska mångfalden behöver dock vissa våtmarker anläggas med detta som huvudsyfte. Uppgifter saknas för att bedöma kvaliteten på de våtmarker som anlagts genom programmet.

Våtmarkscentrum i Halmstad har i en delrapport till Jordbruksverket studerat 114 anlagda och skötta våtmarkers retentionskapacitet och biologiska mångfald. Våtmarkernas areal uppmättes till 85 hektar. Av rapporten framgår att:

  • kväveretentionen per våtmarksyta varierade mellan 0 och 700 kilo kväve per hektar och år,
  • mindre våtmarker var generellt effektivare per ytenhet än större och
  • tre fjärdedelar av de undersökta våtmarkerna saknade helt högre arter eller hyste generalistarter.143

De stora variationerna i retentionseffektivitet visar enligt Våtmarkscentrum att betydligt större kväveretention skulle kunna erhållas om lokaliseringen och dimensioneringen av våtmarker skedde med detta som utgångspunkt. Två förklaringar till de låga artantalen angavs, nämligen att våtmarkerna dels kan vara anlagda

sent, dels är av en sådan kvalitet eller konstruktion att de inte kan hysa någon nämnvärd biodiversitet. Utredningen utgår från att dessa frågor tas upp mer ingående i slutrapporteringen i december. Vid behov bör ytterligare studier genomföras, eftersom dessa frågor är av stor vikt.

De övergripande miljökvalitetsmålen är Ett rikt odlingslandskap, Ingen övergödning och Myllrande våtmarker. Utredningen anser att ersättningsformerna hittills endast i viss mån har bidragit till uppfyllelsen av dessa mål. Detsamma gäller för övriga berörda miljökvalitetsmål. Denna bedömning baseras på den förhållandevis låga anslutningen och oklarheterna om betydelsen för kväveretention och biologisk mångfald.

Utredningen bedömer att ytterligare satsningar behöver göras för att öka måluppfyllelsen och undanröja de oklarheter som finns beträffande våtmarkers miljönytta. Först måste dock Jordbruksverkets avrapportering till regeringen i december 2003 avvaktas. Rådgivning om anläggning och skötsel av våtmarker framstår som särskilt angeläget. Betydelsen av

projektstödet för inläggning ökar nu när LIP-medlen har upphört.144

4.13. Skyddszoner

4.13.1. Beskrivning av insatserna

Syftet med ersättningen till skyddszoner är att minska förlusterna av växtnäringsämnen från åkermark till vatten.145 Skyddszonerna har också positiva effekter för växt- och djurlivet.

Ersättning ges för bevuxna remsor av åkermark utmed vattendrag. En skyddszon som gränsar mot ett vattenområde skall vara minst 20 meter lång och 6 meter bred med en sammanlagd areal om minst 0,1 hektar (ersättning lämnas för upp till 20 meter breda skyddszoner). Bland särskilda villkor märks att skyddszonen skall vara bevuxen eller sås med vallgräs eller vallgräs med blandning av vallbaljväxter. Skyddszonen skall också ligga obruten på samma mark under stödperioden. Om skyddszonen skördas får detta ske tidigast 15 juli och skörden skall forslas bort. Före 2003 fanns skötselkrav om att gräset skulle slås av i skyddszonerna. Detta krav har nu tagits bort. Det sista året i åtagandeperioden får skyddszonen brytas vid olika tidpunkter beroende på län. Inom

skyddszonen får varken gödselmedel eller kemiska bekämpningsmedel spridas. Stödet lämnas i hela landet utanför Mål 1 enligt ersättningsnivån i tabell 4.16.

Tabell 4.16 Stödbelopp för ersättning för skyddszoner

Årlig ersättningsnivå 3 000 kr/ha

Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.

146

4.13.2. Mål för insatserna

De övergripande miljökvalitetsmålen enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är Ingen övergödning och Ett rikt odlingslandskap. Utredningen anser att ersättningsformen även bidrar till att målet Giftfri miljö genom att minska riskerna med användning av bekämpningsmedel.

Det specifika målet är att minska läckaget av växtnäringsämnen från åkermark till vatten. Därtill kommer att den biologiska mångfalden gynnas.

Det operativa målet är en anslutning på cirka 5 500 hektar under programperioden.

4.13.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för ersättningen för skyddszoner bedömdes av Jordbruksverket i augusti 2003 uppgå till 47 miljoner kronor för programperioden.147 Hittills har 11 miljoner kronor utbetalats.

4.13.4. Resultat av insatserna

Arealen skyddszoner var 5 700 hektar år 2002 och 5 900 hektar 2001.148 Av dessa utgjordes den största andelen av areal som anslutits under den förra programperioden. Ansluten areal under innevarande programperiod var endast 1 900 hektar 2002 och 1 700 hektar 2001. Jämförbara uppgifter från 1999 saknas.

Antalet anslutna jordbruk enligt nuvarande program uppgick till 1 300 år 2002 och 1 000 år 2001.

Under den förra programperioden fanns det inom REKO-stödet ett krav på att skyddszoner skulle anläggas utmed vissa vattendrag. En grundersättning om 100–225 kronor per hektar utgick och därutöver en extra ersättning på 2 kronor per löpmeter skyddszon för den del som översteg 100 meter. Anslutningen till detta miljöstöd var större än nuvarande anslutning framför allt beroende på en mer förmånlig ersättning.149 Ett krav på skörd infördes också i den nuvarande perioden vilket emellertid har tagits bort från och med 2003 i enlighet med Jordbruksverkets förslag i sin översynsrapport från 2001.

4.13.5. Utredningens bedömning

Det operativa målet för ersättningsformen om en anslutning på cirka 5 500 hektar under programperioden är redan uppfyllt. En stor del av den anslutna arealen anslöts dock redan under den föregående perioden. Det råder viss osäkerhet om i vilken utsträckning denna areal kommer att vara ansluten efter 2003, när samtliga åtaganden enligt den gamla ordningen går ut.

Det specifika målet är att minska läckaget av växtnäringsämnen från åkermark till vatten. Dessutom bidrar skyddszonerna till gynnsamma miljöer för flora och fauna. De övergripande miljökvalitetsmålen är Ingen övergödning, Ett rikt odlingslandskap och

Giftfri miljö. Utredningen kan konstatera att det inte finns tillräckligt med vetenskapliga studier och underlag för en närmare bedömning av graden av ersättningsformens bidrag till uppfyllelsen av dessa mål. Övervägande skäl talar dock, enligt utredningens bedömning, för att skyddszoner bidrar till att minska miljöbelastningen från jordbruket. De är ett etablerat kvalitetsbegrepp i odlingen inom t.ex. Svenskt Sigill. Det kan även konstateras att den administrativa kostnaden för ersättningsformen är förhållandevis låg. Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att de anslutna skyddszonerna har bidragit till uppfyllelsen av det specifika målet liksom de övergripande miljökvalitetsmålen.

Utredningen har studerat alternativa ersättningsformer i samband med att nya möjligheter öppnar sig genom bl.a. CAPreformen. Tiometersträdor inryms redan idag i arealersättningen.150I samband med CAP-reformen diskuteras även möjligheten att införa femmetersträdor kopplade till arealersättningen.151 Trädesersättningen är visserligen lägre än miljöersättningen men innebär

en större flexibilitet för jordbrukaren, eftersom denne själv kan styra åtagandets utformning och längd. Det gäller bl.a. vilken mark som skall läggas i träda och om trädan skall rotera eller ligga fast.

Ett system med större flexibilitet är tilltalande. Emellertid skulle sannolikt miljönyttan bli mindre än med nuvarande system. De flesta jordbrukare torde nämligen välja att lägga trädan, där marginalkostnaden är som lägst, vilket säkerligen inte är utmed vattendrag. Utredningen anser därför att nuvarande utformning bör gälla för denna ersättningsform även framöver.

4.14. Miljövänlig odling av bruna bönor på Öland

4.14.1. Beskrivning av insatserna

Ersättning lämnas till jordbrukare med traditionell odling av lokala sorter, enligt den svenska sortlistan, av bruna bönor på Öland.152Syftet är att främja en traditionell odling i denna region för att bidra till bevarandet av öns kulturarv. Därutöver innehåller ersättningsformen vissa särskilda villkor vilka syftar till att minska riskerna med användning av bekämpningsmedel och minska växtnäringsutlakningen.

Sålunda får kemiska bekämpningsmedel mot insekter och svamp inte användas i odlingen. Odlingen skall göras i rader och med ett sådant avstånd att mekanisk ogräsbekämpning kan utföras. Annan jordbearbetning än mekanisk ogräsbekämpning får inte göras före 15 november. Detta gäller dock inte om en höstsådd gröda sås in samma år. Kväve får endast tillföras med 30 kilo per hektar som startgiva till sådd. En växtodlingsplan skall finnas för varje skifte innehållande tillförd mängd kväve och tidpunkt för tillförseln. All areal bruna bönor på en fastighet skall ingå i åtagandet och jordbruksskiftet måste uppgå till minst 0,1 hektar. Ersättningsnivån redovisas i tabell 4.17.

Tabell 4.17. Stödbelopp för ersättning för bruna bönor på Öland

Årlig ersättningsnivå 2 700 kr/ha

Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000. 153

4.14.2. Mål för insatserna

De övergripande miljökvalitetsmålen enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är Ett rikt odlingslandskap, Giftfri miljö och

Ingen övergödning.

De specifika målen är att bevara lokala sorter och bibehålla traditionell odling av bruna bönor, minska riskerna med användning av bekämpningsmedel och minska växtnäringsläckaget.

Det operativa målet är en anslutning om cirka 1 000 hektar under programperioden.

4.14.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för ersättningen för odling av bruna bönor på Öland beräknades av Jordbruksverket i augusti 2003 bli 11 miljoner kronor under programperioden.154 Hittills har 4 miljoner kronor utbetalats.

4.14.4. Resultat av insatserna

Arealen bruna bönor inom ersättningsformen var drygt 700 hektar under åren 2001–2002.155 Ersättningsformen var inte öppen under 2000. 1999 var motsvarande anslutna areal 1 000 hektar.

Antalet anslutna lantbruk för år 2001 var drygt 70 och inga nya tillkom under 2002. 1999 var motsvarande siffra 130.

Länsstyrelsen i Kalmar län liksom Kalmar-Ölands Trädgårdsprodukter ekonomisk förening bedömer att ersättningen har stor betydelse för den regionala utvecklingen liksom för ett varierat odlingslandskap.156

4.14.5. Utredningens bedömning

Ersättningsformens operativa mål om en anslutning på cirka 1 000 hektar under programperioden är vid halvtidsutvärderingen uppnått till 70 procent. Utredningen bedömer att anslutningen kommer att ligga på denna nivå under återstoden av programperioden.

Anslutningen är förhållandevis låg och har minskat marginellt under programperioden. Utredningen har vid studiebesök i områd-

et erfarit att marknaden för bruna bönor är vikande. Jordbruksverket tog också upp detta i sin översyn av programmet 2001 och skrev att efterfrågan på svenska bruna bönor har minskat till förmån för importerade bönor.

Det specifika målet att bevara lokala sorter och bibehålla traditionell odling av bruna bönor och det övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är sett till ersättningsformens anslutning delvis uppnådda. Detsamma gäller målet att minska riskerna med användning av bekämpningsmedel och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Eftersom inga belägg finns för att ersättningsformen annat än i mindre utsträckning bidrar till att minska växtnäringsläckaget och anslutningen ligger klart under målet, måste måluppfyllelsen för detta specifika mål liksom för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning anses vara begränsad.

Generellt är det svårt att närmare bedöma graden av miljönytta hos denna odlingsform, då det saknas vetenskapligt dataunderlag om effekter på miljön. Det har inte heller gått att få fram uppgifter om alternativa grödor. Utredningen menar dock att jämfört med t.ex. konventionell odling av spannmål har denna odlingsform sannolikt vissa miljöförtjänster, vid sidan av de värden som den innebär för kulturarvet, t.ex. genom att bekämpningsmedel används i mindre utsträckning. Frågan är emellertid om miljönyttan med odlingsformen är större än i motsvarande spannmålsodling, dvs. spannmål med miljörestriktioner. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utvärderingen närmare utreda ett sådant alternativ, men utredningen anser att så bör göras. I synnerhet gäller detta om marknaden för bruna bönor fortsätter att vara vikande, då frågan om alternativ måste aktualiseras. Därtill ställer sig utredningen frågande till nuvarande inriktning och avgränsning av ersättningsformen, eftersom inhemska grödor och sorter av kulturhistoriskt intresse odlas på flera andra ställen i landet utan att uppmärksammas i programmet.

Ett försök att analysera effekterna i förhållande till den totala kostnaden har också gjorts. De direkta och administrativa kostnaderna är totalt sett inte så höga för denna ersättningsform. Ersättningen per hektar är dock bland de högsta i programmet. Utredningen ifrågasätter om inte ersättningsnivån är väl hög i relation till de miljövinster och kollektiva nyttigheter i övrigt som denna ersättningsform medför.

4.15. Miljövänlig odling av sockerbetor på Gotland

4.15.1. Beskrivning av insatserna

Ersättning lämnas till miljövänlig odling av sockerbetor på Gotland. Syftet är att minska riskerna med användning av bekämpningsmedel och minska växtnäringsutlakningen.157 Gotland har en känslig grundvattensituation vilket motiverar särskilda åtgärder mot läckage av skadliga ämnen.

Bland särskilda villkor märks att vid första tillfället för ogräsbehandling med kemiska bekämpningsmedel får bredspridningsteknik användas, därefter bandspridningsteknik. Kemiska bekämpningsmedel får användas i odlingen endast före den 1 augusti. Sockerbetsblasten skall brukas ned eller föras bort senast en vecka efter avslutad skörd. Detta är en skillnad jämfört med traditionellt bruk där blasten får ligga kvar. Detta skötselkrav medför mindre ammoniakavgång till luften. All areal sockerbetor på en fastighet skall ingå i åtagandet och minimiarealen är 0,1 hektar. Ersättning utbetalas enligt tabell 4.18.

Tabell 4.18. Stödbelopp för ersättning för sockerbetor på Gotland

Årlig ersättningsnivå 1 350 kr/ha

Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.

158

4.15.2. Mål för insatserna

De övergripande miljökvalitetsmålen är enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet Ingen övergödning, Bara naturlig försurning och

Giftfri miljö. Jordbruksverket har i sin översyn lagt till målet Ett rikt odlingslandskap, eftersom ersättningen bidrar till en mer varierad växtföljd. Utredningen anser att de relevanta miljökvalitetsmålen bör vara Ingen övergödning, Giftfri miljö, Bara naturlig försurning och Ett rikt odlingslandskap. Det sista målet följer av den varierade växtföljden och de övriga av de begränsningar av bekämpningsmedelsanvändning och amoniakavgång till luft som ersättningen medför.

De specifika målen är följaktligen att bevara ett rikt odlingslandskap, minska riskerna med användning av bekämpningsmedel och minska växtnäringsläckaget.

Ersättningsformens operativa mål är en anslutning om 2 200 hektar under programperioden.

4.15.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för ersättningen för miljövänlig odling av sockerbetor på Gotland beräknades av Jordbruksverket i augusti 2003 bli 16 miljoner kronor för åren 2000–2006.159 Hittills har nära 5 miljoner kronor betalats ut.

4.15.4. Resultat av insatserna

Den anslutna arealen var 3 200 hektar år 2002 och 3 000 hektar 2001, varav cirka 1 900 hektar 2002 och 1 600 hektar 2001 avsåg åtaganden i nuvarande programperiod.160 Ersättningsformen var inte öppen under 2000. För 1999 var den anslutna arealen 2 100 hektar.

Antalet anslutna lantbruk i nuvarande programperiod var 150 år 2002 och 140 år 2001. Motsvarande siffra 1999 var 155.

Ersättningsvillkoren ändrades mellan 1999 och 2000. Tidigare fanns en koppling mellan REKO och stöd för miljövänlig odling av sockerbetor med bl.a. krav på att anlägga skyddszoner.161

Enligt Lantbrukarnas länsförbund på Gotland och Gotlands Betodlarförening har ersättningen medfört en minskning på den anslutna arealen av användningen av bekämpningsmedel med 40 procent och ammoniakavgången med 2,3 ton per år.162

Länsstyrelsen i Gotlands län bedömer att ersättningsformen på ett påtagligt sätt bidrar till den regionala utvecklingen.163

4.15.5. Utredningens bedömning

Ersättningsformens operativa mål om en anslutning av 2 200 hektar under programperioden är uppnått med bred marginal. Skälet anges av Jordbruksverket vara de lättnader i villkor som skedde i och med övergången till den nuvarande programperioden.164

De specifika målen – att bevara ett varierat odlingslandskap, minska riskerna med användning av bekämpningsmedel och minska växtnäringsläckaget – är sett till arealanslutningen uppfyllda. Detsamma gäller för de övergripande miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Arealanslutningen säger emellertid lite om miljönyttan av ersättningsformen. Denna bedöms vara begränsad, särskilt om transporten av producerade betor till sockerbruk på fastlandet beaktas. Tidigare fanns sockerbruk på Gotland, varför betorna inte behövde transporteras någon längre sträcka. Nu krävs förutom transport till fastlandet – som ju gäller för flertalet grödor som odlas på Gotland – även en lång transport av volym- och viktkrävande sockerbetor på fastlandet.

Odling av sockerbetor medför generellt sett en betydande miljöbelastning, t.ex. genom stor användning av bekämpningsmedel. Även om denna, liksom ammoniakavgången, minskat till följd av ersättningen, finns inga vetenskapliga belägg för några större effekter på miljön. Detta gäller inte minst för utläckaget av växtnäringsämnen till grund- och ytvatten. Därför bedömer utredningen att miljönyttan av miljövänlig sockerbetsodling på den anslutna arealen vid en jämförelse med alternativet till sådan odling inte motiverar kostnaden för ersättningsformen. Alternativet är enligt Lantbrukarnas länsförbund på Gotland och Gotlands Betodlarförening i huvudsak spannmålsodling.165

Mot bakgrund av det redovisade materialet drar utredningen slutsatsen att ersättningen framför allt har haft betydelse som ett inkomststöd till jordbrukarna. Därmed har den också påverkat den regionala utvecklingen. Detta är inte helt i linje med målen för ersättningsformen. Utredningen ifrågasätter vidare om inte en större miljönytta skulle erhållas genom exempelvis någon form av särskilt vallstöd till Gotland.

1

Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europe-

iska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden m.m., Förordning (SFS 2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder, utfärdad den 8 juni 2000, rådets förordning (EEG) nr 2078/92 av den 30 juni 1992 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven och Statens jordbruksverks föreskrifter om ersättning för miljövänligt jordbruk (SJVFS 2002:95). Tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 1257/1999 finns i kommissionens förordning (EG) nr 445/2002.

2

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000 2006, Jordbruksdepartementet,

juli 2000.

3

Stöd för miljövänligt jordbruk 2003, Informationsbroschyr från Jordbruksverket,

2003.

4

Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:79) om miljöhänsyn i

jordbruket.

5

Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.

6

Förordning (1998:947) om bekämpningsmedel.

7

Naturvårdsverkets föreskrifter (SNFS 1997:2) om spridning av bekämpnings-

medel.

8

Miljöbalken (SFS 1998:1252) och Kulturminneslagen, Lag (1988:950) om kultur-

minnen m.m.

9

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003,

kontaktperson Per Persson.

10

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

11

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

12

Modellerna för beräkning av kväveutlakning beskrivs utförligt i Naturvårdsverkets rapport nr 5248.

13

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

14

IAKS står för Integrerat Administrations- och Kontrollsystem.

15

Underhandsinformation från Jordbruksverket, april, 2003, kontaktperson Per Persson.

16

Underhandsinformation från Jordbruksverket, augusti 2003, kontaktperson Olof Johansson.

17

Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:173.

18

SJVFS 2002:95.

19

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19 och Jordbruksverkets underlag för utvärdering i augusti 2003, kontaktperson Olof Johansson.

20

SJVFS 2002:95.

21

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

22

SFS 2000:577.

23

SJVFS 2002:95.

24

Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:173.

25

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

26

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson och september 2003, kontaktperson Charlotta Stadig.

27

Ibid.

28

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson.

29

Mål 1 Norra Norrland, Årsrapport 2001, Förvaltningsmyndigheten för Mål 1 Norra Norrland, Länsstyrelsen i Norrbottens län, 2002.

30

Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik, Rapport från projektet CAP:s miljöeffekter 2001, Jordbruksverkets rapport 2002:2.

31

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

32

Underhandsinformation från Artdatabanken i april 2003, kontaktperson Thorleif Ingelög.

33

Lindborg, Regina; Eriksson, Ove och Ehrlén, Johan, Artrikast i världen per m^2, Artikel I Forskning & Framsteg 5/03.

34

Underhandsuppgifter från Naturvårdsverket, kontaktperson Johan Bodegård.

35

Ängs- och Hagmarksinventeringen genomfördes av Naturvårdsverket.

36

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, juni 2003, kontaktperson Kil Persson.

37

Ahnström, Johan, Ekologiskt lantbruk och biologisk mångfald – en litteraturgenomgång, Centrum för uthålligt lantbruk, Sveriges Lantbruksuniversitet, 2002.

38

England Rural Development Programme 2000–2006, Executive summary, Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, 2001, Entry Level Agri-Environment Scheme Pilot, Scheme Guidance Booklet, Department for Environment Food and Rural Affairs (DEFRA), 2003; Hasund, Knut Per, Varför betala för jordbruket?

Om utformning av effektiva miljöstöd, Grønn kunnskap 7(3):192-205 samt

Hasund, Knut Per, Indikatorer och styrmedel för kulturlandskap och biologisk mångfald, Underlag för seminariediskussion (2003-06-04), Institutionen för ekonomi, Sveriges lantbruksuniversitet.

39

Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrative genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson Jan Emmervall, Länsstyrelsen i Stockholms län, maj 2003.

40

Världsnaturfondens (WWF) förslag till förändringar i Miljöersättningsprogrammet, Världsnaturfonden, augusti 2003.

41

Underhandsinformation från Jordbruksverket, augusti 2003, kontaktperson Olof Johansson.

42

Underhandsinformation från Artdatabanken i april 2003, kontaktperson Thorleif Ingelög. Se även Bilaga 4.1.

43

SJVFS 2002:95.

44

Underhandsuppgifter från Riksantikvarieämbetet i juni 2003, kontaktperson Lars Wilson.

45

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, oktober 2003, kontaktperson Harald Svensson.

46

Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson Jan Emmervall, Länsstyrelsen i Stockholms län, maj 2003.

47

Landsbygdsutvärderingen 2003, Enkätundersökning om stöd till lantbrukare, Teknisk rapport från Statistiska Centralbyrån, juli 2003.

48

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

49

SJVFS 2002:95.

50

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

51

Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Riksantikvarieämbetet, Reg. beslut nr. 27, 2002-12-19.

52

Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Statens jordbruksverk, Reg. beslut nr. 1, 2002-12-20.

53

Stöd för miljövänligt jordbruk 2003, Informationsbroschyr från Jordbruksverket, januari 2003.

54

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

55

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson.

56

Ibid.

57

Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson Jan Emmervall, Länsstyrelsen i Stockholms län, maj 2003.

58

Underhandsuppgifter från Riksantikvarieämbetet i juni 2003, kontaktperson Lars Wilson.

59

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, augusti 2003, kontaktperson Malin Engblad.

60

Rennäringslag (1971:437).

61

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

62

SFS 2000:577.

63

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

64

Stöd för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet, Informationsbroschyr från Jordbruksverket, april 2003.

65

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

66

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson.

67

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

68

Underhandsuppgifter från Länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län, augusti 2003, kontaktpersoner Hans-Erik Öster och Lars Göran Brandt.

69

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

70

Stöd för miljövänligt jordbruk 2003, Informationsbroschyr från Jordbruksverket, januari 2003.

71

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

72

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, september 2003, kontaktperson Ulrika Franke.

73

Uppgifter från Djurmiljöenhetens meddelande nr 1/2003 om biologisk mångfald – husdjur, Jordbruksverket, 2003-06-12.

74

Underhandsuppgifter från Föreningen Allmogegeten, juni 2003, kontaktperson Anette Isaksson.

75

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

76

Ibid.

77

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

78

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, september 2003, kontaktperson Jan Smedhagen.

79

Ibid.

80

Ibid.

81

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, juli 2003, kontaktperson Tobias Kärnhall.

82

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson.

83

Jordbrukets utveckling i det fjällnära området 1995–2002, Jordbruksverkets rapport 2003:16.

84

Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson Jan Emmervall, Länsstyrelsen i Stockholms län, maj 2003.

85

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, oktober 2003, kontaktperson Harald Svensson.

86

Prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116 och Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

87

International Federation of Organic Agricultural Movement, http://www.ifoam.org.

88

Jordbruksverket, 1996. Ekologiskt lantbruk. Jordbruksinformation 6 (1995). Andra upplagan 1996.

89

Samhällsekonomisk analys av ekologisk livsmedelsproduktion, Livsmedelsekonomiska institutet , 2003.

90

Rådets förordning (EEG) 2092/91 av den 24 juni 1991 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel, (EGT L. 198, 22.7.1991, s. 1). Reglerna enligt denna förordning är i vissa delar annorlunda utformade än de enligt IFOAM.

91

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

92

SJVFS 2002:95.

93

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

94

Ibid.

95

En hållbar utveckling av landsbygden m.m., Regeringens skrivelse till riksdagen, Skr. 1999/2000:14.

96

Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:173.

97

Antal nötkreatur i december 2002, Statistiska centralbyråns meddelanden JO 23 SM 0301 och Jordbruksstatistisk årsbok 2003, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån.

98

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

99

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, oktober 2003, kontaktperson Lena Söderman.

100

Ibid.

101

Ibid.

102

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, september 2003, kontaktpersoner Lena Söderman och Tobias Kärnhall; Antal nötkreatur i december 2002, Statistiska centralbyråns meddelanden JO 23 SM 0301;

Jordbruksstatistisk årsbok 2003, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån och Husdjur den 13 juni 2002, Statistiska centralbyråns meddelanden, JO 20 SM 0202, korrigerad version 2002-10-18.

103

Jordbruksstatistisk årsbok 2003, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån.

104

Regler för KRAV-godkänd produktion, KRAV:s hemsida, januari 2003,http://krav.se/krav.asp?Id=2&tab=fakta_krav_marke&option=KRAVsregl er&type=markningen.

105

Uppgifter från Statistiska centralbyråns hemsida, augusti 2003, http://www.scb.se/publkat/filer/jo01s%E50101%5F14.pdf och Jordbruksstatistisk

Årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån.

106

Samhällsekonomisk analys av ekologisk livsmedelsproduktion, Livsmedelsekonomiska institutet, 2003.

107

Stoltze, M. et al. 2000. The Environmental Impacts of Organic Farming in

Europe: Economic and Policy, Vol. 6.

108

Samhällsekonomisk analys av ekologisk livsmedelsproduktion, Livsmedelsekonomiska institutet, 2003.

109

Ibid.

110

Ibid.

111

Ahnström, Johan, Ekologiskt lantbruk och biologisk mångfald – en litteraturgenomgång, Centrum för uthålligt lantbruk, Sveriges Lantbruksuniversitet, 2002.

112

Mäder, P. et al. 2002. Soil Fertility and Biodiversity in Organic Farming, Science vol. 296, May 31, 1694-1697.

113

Ahnström, Johan, Ekologiskt lantbruk och biologisk mångfald – en litteraturgenomgång, Centrum för uthålligt lantbruk, Sveriges Lantbruksuniversitet, 2002.

114

Weibull, Ann-Christin; Östman, Örjan and Granqvist, Åsa, Species richness in agroecosystems: the effect of landscape, habitat and farm management, Department of Ecology and Crop Production Science, Swedish University of Agricultural Sciences, Uppsala, 2002, Article in Biodiversity and Conservation 12: 1335-1355, 2003.

115

Samhällsekonomisk analys av ekologisk livsmedelsproduktion, Livsmedelsekonomiska institutet, 2003.

116

Ibid.

117

Ibid.

118

Törnquist, Mirja; Kreuger, Jenny och Ulén, Barbro, Förekomst av bekämpningsmedel i svenska vatten 1985–2001, Sammanställning av en databas, Resultat från monitoring och riktad provtagning i yt-, grund- och dricksvatten, Ekohydrologi 65, Avdelningen för vattenvårdslära, Sveriges Lantbruksuniversitet, 2002.

119

Adolfsson, Rolf och Ivarsson, Anna-Karin, Minskad bekämpningsmedelsanvändning genom övergång till ekologisk odling, Statistiska centralbyrån, Opublicerad rapport till Jordbruksverket, 2003.

120

Bekämpningsmedel i jordbruket 1997/98, Förbrukning i åkergrödor, Statistiska centralbyråns meddelanden MI 31 SM 9902.

121

Samhällsekonomisk analys av ekologisk livsmedelsproduktion, Livsmedelsekonomiska institutet, 2003.

122

Ibid.

123

Ekologisk produktion, Resultat av en enkätundersökning till lantbrukare, Statistiska centralbyrån, september 2003.

124

Ibid.

125

Drake, Lars och Björklund, Johanna, Effekter av olika sätt att producera livsmedel – en inventering av jämförelser mellan ekologisk och konventionell produktion, Centrum för uthålligt lantbruk, Sveriges lantbruksuniversitet, mars 2002.

126

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

127

Ibid.

128

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

129

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, september 2003, kontaktperson Sofia Björnsson.

130

Johnsson, Holger och Mårtensson, Kristina, Beräkning av effekten på kväveutlakningen av miljöersättningen minskat kväveläckage år 2001 med utgångspunkt i

TRK-beräkningarna för år 1999, Sveriges lantbruksuniversitet, Opublicerad rapport till Jordbruksverket, 2003-02-28.

131

Johnsson, Holger och Mårtensson, Kristina, Beräkning av effekten på kväveutlakningen av miljöersättningen minskat kväveläckage år 2001 med utgångspunkt i

TRK-beräkningarna för år 1999, Sveriges lantbruksuniversitet, Opublicerad rapport till Jordbruksverket, 2003-02-28.

132

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket i augusti, 2003, kontaktperson Carl Johan Lidén.

159

Plus och minus för miljön, Miljöeffekter av EU:s jordbrukspolitik, Jordbruksverket, 2003.

133

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

134

Ibid.

135

Lag (1997:1323) om rätt för kommuner att ge stöd till åtgärder i lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället och Förordning (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället.

136

Uppdrag att utveckla kvalitetskriterier för våtmarker i odlingslandskapet, Regeringsuppdrag till Jordbruksverket genom beslut 2002-04-11.

137

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

138

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, september 2003, kontaktperson Ulrika Bergman.

139

Hellström, Magnus, Effects of restoration and management regime on the avifaunal composition on Swedish wet meadows, Examensarbete vid Institutionen för naturvårdsbiologi, Sveriges Lantbruksuniversitet, 2001.

140

Bennet Gårdö, Monica och Wiiburg, Marianne, Anlagda våtmarker och småvatten i jordbruksmark, Rapport från kulturmiljöövervakning, Riksantikvarieämbetets rapport 2001:3.

141

Sammanfattning av resultat från Bergums vattenreningskärr 1996–2002, Olof Pehrsson Ekologi-Konsult, 2002.

142

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

143

Svensson, Jonas; Strand, John; Sahlén, Göran och Weisner, Stefan, Preliminär delrapportering för utvärdering av projektstödsvåtmarker (LBU) med avseende på näringsretention och biologisk mångfald, Våtmarkscentrum, Högskolan i Halmstad, augusti 2003

144

Se Naturvårdsverkets hemsida. http://www.naturvardsverket.se/index.php3?main=/dokument/hallbar/invprog/li p/lip.htm

145

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

146

Ibid.

147

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

148

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson.

149

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket i augusti, 2003, kontaktperson Carl Johan Lidén.

150

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

151

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket i augusti, 2003, kontaktperson Carl Johan Lidén och underhandsuppgifter från Jordbruksdepartementet, September 2003, kontaktperson Carl- Fredrik Lööf.

152

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

153

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

154

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

155

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson.

156

Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrative genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson Jan Emmervall, Länsstyrelsen i Stockholms län, maj 2003 och underhandsmaterial från Kalmar-Ölands Trädgårdsprodukter ekonomiska förening, september 2003

157

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

158

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

159

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

160

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson.

161

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

162

Underhandsuppgifter från Lantbrukarnas Riksförbund och Gotlands Betodlarförening, oktober 2003, kontaktperson, Stig Pettersson, Lantbrukarnas Riksförbund.

163

Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrative genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson Jan Emmervall, Länsstyrelsen i Stockholms län, maj 2003.

164

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

165

Underhandsuppgifter från Lantbrukarnas Riksförbund och Gotlands Betodlarförening, oktober 2003, kontaktperson, Stig Pettersson, Lantbrukarnas Riksförbund.

5. Kompensationsbidrag

Sammanfattning

Utredningen har funnit att kompensationsbidraget tillsammans med andra ersättningsformer har bidragit till att förhindra nedläggning av jordbruk och jordbruksmark. Utan stöden hade sannolikt antalet företag varit färre och den brukade arealen mindre än idag. Bidraget är emellertid inte en tillräcklig åtgärd för att förhindra att nedläggning ändå sker. Detta förhållande märks särskilt i stödområde 1 och de fjällnära kommunerna.

5.1. Beskrivning av insatserna

Kompensationsbidrag lämnas till jordbruk i mindre gynnade områden enligt artiklarna 13–15 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt Jordbruksverkets föreskrifter.1 Beslut om kompensationsbidrag fattas av länsstyrelserna.

Kompensationsbidraget ingick tidigare (1995–1999) i EU:s jordbruksrelaterade strukturpolitik men var då annorlunda utformat.2Exempelvis var stödet tidigare djurbaserat medan det nu är arealbaserat. Stödnivån för spannmål sänktes vid övergången till nuvarande programperiod. Denna sänkning kompenserades dock delvis indirekt i form av ett direktstöd för torkning. Stödnivån för vall höjdes indirekt genom förändringar i stödet vid övergången till nuvarande programperiod.

Det finns även ett nationellt stöd vid sidan av Miljö- och landsbygdsprogrammet enligt artikel 42 i anslutningsfördraget för stödområdena 1–3 med syfte att främja traditionell jordbruksproduktion och förädling som är särskilt lämpad för klimatförhållanden i norra Sverige. 3

I Rådets direktiv av den 23 november 1995 anges att betydande delar av Sveriges jordbruksområden är missgynnade på grund av naturförhållanden.4 Dessa medför högre produktionskostnader och hindrar jordbrukarna från att uppnå skäliga inkomster. Förutom bergsområden omfattas områden med generellt sämre förutsättningar än vad som i genomsnitt råder i jordbruksbygder. Som exempel kan nämnas områden med kullar, kuperad terräng och sönderstyckad jordbruksmark, sanka områden eller områden som är periodvis översvämmade samt skärgårdar. Områden som ligger norr om sextioandra breddgraden ingår också på grund av sina svåra klimatförhållanden.

Kompensationsbidrag beviljas av länsstyrelserna till jordbrukare inom mindre gynnade områden som iakttar god jordbrukarsed. Mindre gynnade områden omfattar stödområdena 1–5c. Kompensationsbidrag lämnas för odling av vall och betesmark i stödområdena 1–5b och för odling av spannmål och potatis i stödområdena 1–3. En prioritering av tillgängliga medel har gjorts varvid stödområde 5c inte har inkluderats i detta bidrag.5 I betesmark ingår slåtteräng, skogs- och fäbodbete. För att få kompensationsbidrag krävs ett åtagande om att i 5 år bruka minst 3 hektar jordbruksmark inom stödområdet. Kompensationsbidrag lämnas till och med det år då lantbrukaren uppbär statlig ålderspension eller hel förtidspension. Finansieringen sker till 25 procent av EU.

För kompensationsbidraget gäller särskilda regler. Exempelvis skall vall ha betats eller slagits och betesmark skall ha betats året före stödåret eller under detta år och potatis skall vara etablerad före utgången av juni under stödåret. Sedan 2003 kan även vändtegar ingå i den stödgrundande arealen.6 Areal som inte omfattas av stödet är bl.a. träda.

Kompensationsbidrag lämnas således per hektar vall och betesmark inom stödområdena 1–5b. Åtgärden riktas till mark som med hjälp av betande djur (nötkreatur, får och getter) kan skötas på ett hållbart sätt. Därmed bidrar åtgärden till att hålla landskapet öppet. Villkoren för stöd speglar de traditionella jordbrukssystemen i de mindre gynnade områdena. Detta innebär ett krav på djurhållning motsvarande det antal djur som krävs för att långsiktigt sköta marken med hänsyn tagen till regionala förutsättningar. I stödområdena 1–3 är den minsta djurtätheten 1 djurenhet per hektar, i 4a och 4b 1,1 och i 5a och 5b 1,3. Jordbrukare med mark i flera stödområden får sina djur fördelade på olika stödområden så att djur först tillgodoräknas mark i stödområdena 1–3, därefter i 4a,

4b, 5a och 5b. Uppgifter om antal nötkreatur hämtas ur CDB. Särskilda regler gäller för den period under vilken djur skall hållas. Stöd lämnas enligt de nivåer som visas i tabell 5.1.

Tabell 5.1. Stödnivåer inom kompensationsbidraget

Stödområde Kronor/hektar upp till 60 hektar

Kronor/hektar över 60 hektar

Vall och betesmark 1–3

1 750

875

4a

1 600

800

4b 800 400 5a 1 000 500 5b 500 250 Potatis 1–3 1 750 875 Spannmål 1–3 1 000 500

Källa: Miljö- och landsbygdsprogrammet, 2000.

7

Därutöver lämnas som nämnts ett nationellt stöd i stödområdena 1–3 för smågris- och slaktsvinsproduktion, uppfödning av getter, ägg- och mjölkproduktion, potatis, bär och grönsaker.8 De produktionsgrenar, där både nationellt stöd och kompensationsbidrag kan betalas ut, är således mjölkproduktion, uppfödning av getter samt odling av potatis.

Miljöersättning till ett öppet och varierat odlingslandskap lämnas i stödområdena 1–5m. Denna ersättning avser vallodling utan användning av kemiska bekämpningsmedel. Åtagandet enligt denna ersättningsform hänger nära samman med det åtagande som sker inom ramen för kompensationsbidraget.

Småbrukens roll

Av de drygt 77 000 registrerade lantbruksföretagen år 2000 var omkring 25 procent småbruk (med upp till 400 arbetade timmar per år).9 Dessa är i huvudsak fritids- och deltidsföretag där företagarna hämtar merparten av sin inkomst från annat håll. Andelen småbruk

är över 40 procent i Värmlands, Västernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län. Företag med husdjursskötsel uppgick totalt till nära 40 procent av landets jordbruksföretag. I landets norra delar, liksom i södra och mellersta Sveriges skogsbygder, är husdjursskötseln dominerande. Ett typiskt lantbruk i de mindre gynnade områdena består således till största del av husdjursskötsel och i många fall är dessa lantbruksföretag små.

5.2. Mål för insatserna

Kompensationsbidraget skall enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet medverka till att det övergripande målet Ett rikt odlingslandskap uppnås genom att bibehålla jordbruksmarken i produktion inom de mindre gynnade områdena.

Det specifika målet är att bibehålla sysselsättningen inom jordbruket i dessa områden samtidigt som jordbruksmetoder som särskilt beaktar miljökraven bevaras och gynnas. Detta innebär att bibehålla jordbruksmarken under extensiva produktionsformer och att bevara de ekonomiska förutsättningarna för jordbruk med inriktning på mjölk- och köttproduktion. Totalt finns 1,9 miljoner hektar åker och betesmark inom dessa områden och 23 000 företag beräknas omfattas av stödet10.

Som operativt mål anges att stödet skall medverka till att jordbruket inom de mindre gynnade områdena kompenseras för negativa produktionsförutsättningar och på så sätt bidra till att en bättre regional balans skapas.

5.3. Kostnad för insatserna

Jordbruksverket beräknade i augusti 2003 att kostnaden för kompensationsbidrag under programperioden kommer att uppgå till 3 420 miljoner kronor vilket är i nivå med den ursprungliga omfattningen vid en eurokurs på 8,5.11 Hittills har 1 691 miljoner kronor betalats ut.

5.4. Utvärderingsmetoder

Ett stöd till mindre gynnade områden som motsvarade det nuvarande kompensationsbidraget fanns även under perioden 1995–1999. Mot bakgrund av detta borde vissa effekter av stödet kunna fastställas. Det är emellertid svårt att isolera effekterna av kompensationsbidraget från de effekter som andra stöd kan tänkas medföra. Detta framgår av Jordbruksverkets och Sveriges lantbruksuniversitets utvärdering av kompensationsbidraget som utgör ett underlag för utredningen. Ett annat underlag är den utvärdering av de regionala stöden till jordbruket som gjordes av Jordbruksverket under 1997–1998. Därtill har utvärderingsunderlag som Jordbruksverket tagit fram under 2003 använts.

Jordbruksverket har tagit fram en modell i vilken över- och underskott från olika produktionsgrenar kan studeras. Genom beräkningar i denna produktionsgrenskalkyl kan intäkter och kostnader från mjölkproduktion i de mindre gynnade områdena jämföras med dem från mjölkproduktion i ett genomsnittligt område i Sverige. På så sätt kan kompensationsbidragets betydelse fastställas utifrån ett modellmässigt angreppssätt.

I denna kalkyl särredovisas intäkterna till följd av kompensationsbidrag, nationellt stöd och ersättning för öppet och varierat odlingslandskap. Det bör dock tilläggas att även andra miljöersättningar – vilka inte redovisas i kalkylen – troligtvis påverkar inkomstutvecklingen. Detta förhållande gäller dock även för referensområdet, varför det antas ha en mindre betydelse i sammanhanget.

Direkta och indirekta kostnader särredovisas också i denna kalkyl. Kostnader till följd av naturgivna produktionsnackdelar har av utredningen tolkats innefatta direkta kostnader för foder, grovfoder och koncentrat samt indirekta kostnader i form av avskrivningar och arbete. Kostnaderna för foder är högre inom de mindre gynnade områdena på grund av sämre produktionsförutsättningar såsom kortare växtperiod. Kostnaderna till följd av investeringar är högre inom dessa områden på grund av högre slitage på maskiner och högre kostnader för byggnader. Arbetskostnaderna är högre till följd av större tidsåtgång på grund av dålig arrondering, små, steniga och kulliga åkrar liksom mindre maskiner.

Jordbruksverket har tillsammans med Statistiska centralbyrån även tagit fram ett spridningsmått på hur stor andel av jordbruksföretagen inom de mindre gynnade områdena, som kompenseras

till mindre än 50 procent för de naturgivna produktionsnackdelarna, till mellan 50 och 90 procent samt till mer än 90 procent genom kompensationsbidrag, nationellt stöd och ersättning för öppet och varierat odlingslandskap.

Ett annat underlag är Jordbruksverkets modell Regional balans. I denna kan bl.a. inkomster för både den tätortsnära landsbygdsbefolkningen och befolkningen i mer avlägset belägna områden studeras. Jordbruksverket har använt modellen i studien av jordbruket i de fjällnära områdena som har utgjort ett underlag för utvärderingen.

För bedömningar av jordbrukets miljöpåverkan inom de mindre gynnade områdena har Jordbruksstatistisk årsbok för 2002 använts när det gäller uppgifter om användning av gödselmedel och bekämpningsmedel.

5.5. Resultat av insatserna

21 310 jordbruk år 2002, 21 590 år 2001 och 22 430 år 2000 beviljades kompensationsbidrag.12

Arealen för vilken kompensationsbidrag utbetalades uppgick till 552 000 år 2002, 554 000 år 2001 och 555 000 hektar år 2000. Antalet jordbruk och ansluten areal minskade något under perioden vilket framför allt beror på utvecklingen i stödområde 3.

Uppgifterna skall jämföras med de 43 350 jordbruksföretag (med mer än 2 hektar) som var registrerade i dessa områden 2002.13 I stödområdena 1–5b fanns det enligt lantbruksregistret och IAKSsystemet 600 300 hektar vall och 292 400 hektar betesmark. I stödområde 1–3 fanns det enligt samma källor 55 600 hektar spannmål och 2 600 hektar potatis.

1999 fanns 23 400 jordbruksföretag med kompensationsbidrag vilka sammanlagt hade en areal om 583 300 hektar.

Arealen med kompensationsbidrag bestod år 2002 till nära 90 procent av vall och betesmark. Spannmålsarealen uppgick till omkring 10 procent av den anslutna arealen. Arealen potatis var mindre än 1 procent. Omkring 90 procent av lantbruken med kompensationsbidrag hade djur. Resterande avser enbart spannmål eller potatis. Under programperioden har spannmåls- och potatisarealen minskat med vardera omkring 10 procent. Den sammanlagda vall- och betesmarksarealen har däremot ökat med knappt 1 procent.

Diagram 5.1 visar antal jordbruk med kompensationsbidrag uppdelade på jordbruk med ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar, ekologisk produktion och öppet och varierat landskap samt jordbruk med mindre än och fler än 2 djurenheter per hektar.

Diagram 5.1. Antal jordbruk med kompensationsbidrag m.m.

Anmärkning: Uppgifterna i diagrammet bygger på antal jordbruk som ansökt om kompensationsbidrag. Den ersatta arealen är något mindre beroende på bl.a. djurkoppling. Källa: Jordbruksverket, 2003

.

14

Som diagrammet visar har en betydande andel av jordbruken med kompensationsbidrag även ersättning för öppet odlingslandskap (80 procent), för bevarande av betesmarker och slåtterängar (75 procent) samt för ekologisk produktion (35 procent).15 Omkring 30 procent av alla jordbrukare med kompensationsbidrag har ersättning för både öppet och varierat odlingslandskap och ekologisk produktion och omkring 23 procent har ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar, ekologisk produktion och öppet och varierat odlingslandskap.

0

5000 10000 15000 20000 25000

Jo rdbr uk med

ko mpens ati ons bi dr ag

Där a v j o rdbr uk med

er sä ttni ng för öppet

lands ka p

Där a v j o rdbr uk med

er sä ttni ng för

bev ar ande av

betes m ar ke r

Där a v j o rdbr uk med

mer än 2

dj ur enheter /hek tar

Där a v j o rdbr uk med

er sä ttni ng för

ek ol ogi sk pr oduk tion

Där a v j o rdbr uk med

mi ndr e än 2

dj ur enheter /hek tar

Jordbruk

An tal

Produktionsgrenskalkyler

Jordbruksverket har genomfört ett antal beräkningar i en modell för produktionsgrenskalkyler.16 Beräkningarna enligt denna metod är baserade dels på officiell statistik, dels på antaganden om t.ex. byggnadsvärden och arbetskostnader.

Mjölkproduktion (per ko) har jämförts mellan områdena med kompensationsbidrag och ett referensområde i Örebro län (Kumla kommun). Tabell 5.2 visar hur intäkter och kostnader varierar mellan de olika områdena och vilka effekter dessa variationer har för jordbrukets lönsamhet.

Tabell 5.2. Jämförelse av intäkter m.m. per mjölkko mellan mindre gynnade områden och ett genomsnittligt produktionsområde 1999

Stödområde/ Resultatkalkyl (kronor)

1 2a 2b 3 4 5a 5b 1881

Intäkter från produktion av mjölk 22 184 22 232 21 888 21 558 21 579 21 280 21 277 21 312 Pristillägg för Norrland (nationellt stöd)

7 560 5 112 3 384 648 0 0 0 0

Kompensationsbidrag 2 127 2 127 2 127 2 127 1 580 771 385 0 Ersättning för öppet och varierat odlingslandskap 2 884 2 563 2 454 2 324 579 371 371 0 Övriga intäkter 2 713 2 627 2 598 2 562 2 759 2 438 2 432 2 339

Summa särintäkter 37 468 34 661 32 451 29 219 26 497 24 860 24 465 23 651 Summa särkostnader 11 534 10 959 10 345 9 532 8 928 8 531 8 382 8 197 Täckningsbidrag I (intäkter minus kostnader)

25 934 23 702 22 106 19 687 17 569 16 329 16 083 15 454

Täckningsbidrag II (justerat för underhåll, avskrivningar och ränta)

17 452 15 505 14 076 12 257 11 270 10 154 9 768 8 941

Täckningsbidrag III (justerat för kalkylerade arbetskostnader) -3 226

-3 053 -3 988 -4 078 -3 674 -5 178 -4 622 -3 996

Anmärkning: Uppgifterna är baserade på en mjölkproduktion om 7 200 kilo per år med en besättning på 22 kor.

Strukturella skillnader har inte beaktats. Täckningsbidrag II redovisar det resultatmässiga utfallet justerat för underhåll, avskrivningar och ränta i nominella värden (anskaffningsvärde). Ränta på eget kapital, skatter m.fl. overheadkostnader ingår inte i kalkylen. Täckningsbidrag III redovisar det resultatmässiga utfallet efter justering för kalkylerade arbetskostnader enligt Jordbruksverkets tidigare beräkningar av skötseln av ett hektar vall, spannmål etc.

Källa: Jordbruksverket, 2003.

17

Som tabellen visar har skillnaderna i produktionsförutsättningar mellan de olika områdena jämnats ut, bl.a. med hjälp av kompensationsbidraget.18 Än mer avgörande för denna utjämning är miljöersättningen för öppet och varierat odlingslandskap och det nationella stödet i form av pristillägg för mjölkproduktion i Norrland. Effekter av vissa miljöersättningar såsom ekologisk produktion och ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar ingår inte i kalkylen. Som visas i diagram 5.1 är många jordbruk inom de mindre gynnade områdena anslutna även till dessa ersättningar, varför de också bör ha en viss effekt. Denna effekt bör emellertid gälla även för referensområdet, varför den i en sådan här jämförelse får mindre betydelse.

Vid en motsvarande jämförelse för år 2002 minskar utjämningseffekten (se täckningsbidrag II och III i tabell 5.3). År 2002 ökade särkostnaderna och övriga kostnader i alla områden. Förändringarna var dock till större nackdel för de mindre gynnade områdena än för referensområdet.

Tabell 5.3. Jämförelse av intäkter m.m. per mjölkko mellan mindre gynnade områden och ett genomsnittligt produktionsområde 2002

Stödområde/Resultatkalkyl (kronor)

1 2a 2b 3 4a 4 b 5a 5b 1881

Intäkter från produktion av mjölk 21 512 21536 21 384 21 429 21 511 21 384 21 279 21 353 21 240 Pristillägg för Norrland 7 560 5 112 3 384 648 0 0 0 0 Kompensationsbidrag 2 270 2 270 2 270 2 270 1 887 943 998 499 0 Ersättning för öppet odlingslandskap 2 884 2 659 2 659 2 659 1 061 1 061 384 384 0 Övriga intäkter 2 515 2 515 2 515 2 515 2 515 2 515 2 515 2 516 2 515 Summa intäkter 36 741 34 092 32 212 29 521 26 974 25 903 25 176 24 752 23 755 Summa kostnader 12 406 11 859 11 279 10 540 10 004 9 932 9 311 9 158 8 777 Täckningsbidrag I (intäkter minus kostnader) 24 335 22 233 20 933 18 981 16 970 15 971 15 865 15 594 14 978 Täckningsbidrag II (justerat för underhåll, avskrivningar och ränta) 14 598 12 824 11 707 10 447 9 325 8 051 8 566 8 244 7 505 Täckningsbidrag III (justerat för kalkylerade arbetskostnader) -6 549 -6 256 -6 896 -6 248 -6 098 -6 100 -7 175 -6 543 -5 851

Anmärkning: Se tabell 5.2. Källa: Jordbruksverket, 2003.

19

Motsvarande jämförelse har gjorts för spannmål, där beräkningarna är baserade på normskördar för respektive område.20 Av utrymmesskäl redovisas dock enbart resultaten av denna jämförelse. Kompensationsbidraget har även i spannmålsproduktionen hjälpt till att utjämna produktionsnackdelarna mellan mindre gynnade områden och övriga områden. Utjämningseffekten mellan de mindre gynnade områdena och referensområdet är betydande när det gäller täckningsbidrag I men mindre för täckningsbidrag II och III. Detta beror bl.a. på högre kostnader för underhåll, investeringar och arbete inom de mindre gynnade områdena

Jordbruksverket har med hjälp av Statistiska centralbyrån tagit fram ett spridningsmått över andelen jordbruk med kompensationsbidrag som kompenseras till vissa kompensationsgrader – enligt EU-kommissionens utvärderingsfrågor – som ett komplement till produktionsgrenskalkylerna.21 Beräkningarna har gjorts

med utgångspunkt från jordbrukens totala produktomsättning och bygger på faktiska uppgifter från den officiella statistiken genom FADN22 som följer Eurostats standard. Dessutom har vissa antaganden fått föras in för att beräkningarna skulle kunna göras. Det bör nämnas att underlaget innehåller få observationer och därför är osäkert.

Kompensationsbidraget (inklusive ersättning för öppet och varierat odlingslandskap och nationellt stöd) täcker i genomsnitt merkostnaderna till följd av produktionsnackdelar till 59 procent enligt denna beräkning. Hänsyn har då tagits till samtliga kostnader (täckningsbidrag III). Variationen i kompensationsgrad är stor. 9 procent av jordbruken kompenseras till mer än 90 procent, 28 procent till mellan 50 och 90 procent och 63 procent till mindre än 50 procent. Till viss del förklaras denna variation av att antalet observationer är få och varje observation får stort genomslag.

I Miljö- och landsbygdsprogrammet beräknades ursprungligen att skillnaden i nettoförädlingsvärde per hektar vall och bete i de mindre gynnade områdena jämfört med ett referensområde i mellersta Sverige skulle kompenseras till omkring 80 procent med hjälp av kompensationsbidrag, ersättning för öppet odlingslandskap och nationellt stöd.23 Denna nivå är beräknad och är inte styrande. Den skall jämföras med utfallet på 59 procents kompensationsgrad avseende merkostnader för naturgivna produktionsnackdelar redovisat som intäkter och kostnader per ko för en genomsnittlig mjölkkobesättning. Skillnaden i begrepp här är alltså att i Miljö- och landsbygdsprogrammet angavs en kompensationsgrad utifrån areal och i detta sammanhang redovisas en kompensationsgrad utifrån en genomsnittlig besättning. Utredningen anser det vara en rimlig tolkning av intentionerna i programmet att en kompensationsgrad om 80 procent är önskvärd även avseende den här redovisade produktionen med utgångspunkt i en genomsnittlig mjölkkobesättning.

Arealutveckling

Tabell 5.4 visar hur arealen har förändrats i samtliga stödområden mellan 1999 och 2002.

Tabell 5.4. Arealförändring i procent mellan 1999 och 2002 i samtliga stödområden

Arealförändring (%) 1 2a 2b 3 4a och b 5a 5b 5c 5m 9 Summa Spannmål -14 -4 -15 2 -7 -1 -6 -7 -2 2 0 Oljeväxter -71 -21 -34 -24 -41 -53 -44 -32 -34 Slåtter och betesvall samt grönfoder -8 -1 -2 -2 5 -2 1 1 10 2 Frövall -100 -78 -86 -95 41 -42 53 -10 193 63 59 Sockerbetor -71 -14 28 -53 -7 -14 Potatis -29 -2 -25 17 -17 -14 -2 -1 -16 -1 -3 Övriga grödor 31 -1 3 -40 4 -5 -9 14 -17 -7 -6 Uttagen areal (träda) -14 20 6 9 -8 28 9 4 55 -7 0 Annan obrukad åker -74 -76 -63 -58 -59 -46 -50 -39 103 -85 -74 Summa åker -11 -3 -6 -2 -3 -1 -2 -3 -3 -3 -3

Anmärkning: De tabellrutor där ingen uppgift har angetts avser en förändring från noll 1999. Källa: Jordbruksverket, 2003.

24

Som tabellen visar så har åkerarealen minskat med 11 respektive 6 procent i stödområdena 1 och 2b.25 I andra mindre gynnade områden ligger minskningen på mellan 1 och 3 procent och är i linje med utvecklingen i övriga landet. Det är arealen vall och spannmål som är mest intressant att titta på, eftersom andelen vall generellt sett är hög inom de mindre gynnade områdena. Andelen spannmål är också betydande i flera stödområden. Den genomsnittliga andelen vall och spannmål i landet är 38 respektive 43 procent. Tabell 5.6 visar andelen vall och spannmål inom stödområdena 1–5b 2002.

Tabell 5.6. Andelen vall och spannmål i stödområdena 1–5b 2002

Andel (%) 1 2a 2b 3 4 5a 5b Slåtter- och betesvall 90 72 75 62 49 74 54 Spannmål 4 19 18 30 36 20 34 Källa: Jordbruksverket, 2003.

26

Arealen slåtter- och betesvall har minskat mest i stödområde 1, med hela 8 procent. I resterande områden varierar minskningen med mellan 1 och 2 procent. I stödområdena 4 och 5b har arealen i

stället ökat med 5 respektive 1 procent. I landet som helhet har vallarealen ökat med 2 procent. I stödområdena 3, 4 och 5b utgör även spannmålsarealen en stor andel av åkerarealen. I stödområdena 4 och 5b har arealen spannmål minskat med 7 respektive 6 procent. I stödområde 3 har den i stället ökat med 2 procent. För hela landet var arealen spannmål oförändrad 2002 jämfört med 1999.

Minskningen av åkerarealen var störst i början av perioden 1999– 2002. Denna utveckling hänger sannolikt samman med de olika ersättningarna genom Miljö- och landsbygdsprogrammet. Det är svårt att få fram uppgifter om hur omfattande nedläggningen skulle ha varit om stöden inte hade funnits. Därför är det inte möjligt att nu försöka kvantifiera programmets eller enskilda ersättningsformers betydelse för en minskad nedläggning. För sådana beräkningar krävs bl.a. information om de anslutna jordbrukens finansiella situation före och efter anslutning till olika ersättningsformer liksom den finansiella situationen i icke-anslutna jordbruk. För att få en mer heltäckande bild krävs också en längre tidsserie över åkerarealens utveckling inom de olika stödområdena och en analys av olika skäl till fluktuationer i denna. Dessa uppgifter låter sig inte enkelt tas fram.

Det framgår vidare av arealförändringarna att arealen spannmål har minskat i flera av de mindre gynnade områdena medan arealen vall har ökat. Detta har enligt Jordbruksverket ett samband med kompensationsbidragets utformning i den nuvarande programperioden, eftersom ersättningsnivån för spannmål har sänkts medan den har höjts för vall och betesmark.27

Utveckling i stödområdena 1–3

Jordbruksverket visar i sin rapport om det fjällnära jordbruket att strukturförändringen är mer omfattande och att landsbygdsbefolkningen minskar snabbare i norra Sverige än i övriga landet.28Antalet jordbruksföretag i stödområde 1 har minskat med 50 procent sedan 1995. I stödområde 1 minskade befolkningen i aktiv ålder (16–64 år) med nära 10 procent, i 2a med 1 procent samt i 2b och 3 med knappt 4 procent vardera mellan 1995 och 2001. Mellan 1 och 2 procent av de totalt sysselsatta var verksamma inom jordbruket i stödområde 1 vilket motsvarar andelen i landet totalt.

Av rapporten framgår också att arealen jordbruksmark minskade i alla områden, dock inte i den omfattning man skulle kunna för-

vänta sig av det minskande antalet jordbruksföretag. Detta förklaras av att det framför allt är mindre företag som upphör och att arealen i betydande del tas över av kvarvarande större företag. I stödområde 1, där minskningen var som störst, minskade jordbruksarealen – till största del vall – med 17 procent mellan 1995 och 2002. Minskningen var större mellan 1995 och 1999 i alla stödområden än mellan 1999 och 2002, med undantag för stödområde 2b.

Vallarealen har stadigt minskat i stödområdena 1–3 mellan 1995 och 2002 och minskningen var större mellan 1999 och 2002 än mellan 1995 och 1999. Betesmarksarealen har däremot ökat i dessa stödområden mellan 1995 och 2002, med undantag för 2b där den har minskat. Spannmålsarealen var oförändrad i stödområde 1 mellan 1995 och 2002, minskade med 4 respektive 23 procent i 2a och 2b och ökade med 6 procent i 3. Den uppvisade en topp 1999 i samtliga dessa stödområden.

Den viktigaste driftsgrenen inom stödområdena 1–3 är mjölkproduktion. Minskningen i antal företag har varit omfattande i hela landet, dock särskilt stor i stödområde 1 där antalet företag minskade med 40 procent mellan 1995 och 2002. Antalet mjölkkor minskade också markant i stödområde 1, mellan 1995 och 2002 med 35 procent. Antalet företag med nötkreatur minskade med 45 procent i stödområde 1 under samma period. Sammantaget innebär detta en produktionsminskning av mjölk i stödområdena 1 och 3.

Fjällkommunerna, dvs. Arjeplog, Gällivare, Jokkmokk , Kiruna, Dorotea, Sorsele, Storuman, Vilhelmina, Berg, Härjedalen, Krokom, Strömsund, Åre, Malung och Älvdalen, har till rapporten lämnat underlag över utvecklingen av jordbruksföretag och åkermark. I flera av kommunerna har antalet jordbruksföretag minskat med 50 procent sedan 1995. Detta är en påtaglig minskning, särskilt som den i flertalet fall skett från en låg nivå. Även åkerarealen uppvisar en betydande minskning i fjällkommunerna i Norrbottens och Västerbottens län. Vid en jämförelse av täckningsgraderna för jordbruksföretag i dessa kommuner med jordbruksföretag i andra kommuner så fann Jordbruksverket att täckningsgraden var väsentligt lägre i fjällkommunerna.

Användning av handelsgödsel och bekämpningsmedel

Kostnaderna för gödsling och användning av bekämpningsmedel är betydligt lägre inom de mindre gynnade områdena än i övriga områden.29 Den främsta förklaringen till detta är den höga andelen vall med lägre användning av kemiska bekämpningsmedel än i andra grödor som spannmål. Den omfattande djurhållningen i dessa områden innebär också liten användning av handelsgödsel.

Generellt gäller att vallodling medför lägre växtnäringsläckage än t.ex. odling av spannmål. En stor andel vall är därför önskvärd från miljösynpunkt.

Av skäl som redovisats tidigare i detta kapitel förmodas kompensationsbidraget tillsammans med ersättningen för ett öppet och varierat odlingslandskap premiera vallodlingen i de mindre gynnade områdena.

En stor andel av jordbruken med vallodling inom de mindre gynnade områdena har också miljöersättning för ett öppet och varierat odlingslandskap vilket innebär att ingen användning av kemiska bekämpningsmedel sker på denna areal (494 700 hektar eller omkring 90 procent av den totala arealen med kompensationsbidrag).

5.6. Tidigare utvärderingar

Kompensationsbidraget fanns också i den tidigare perioden 1995– 1999. Under 1997 och 1998 genomförde Jordbruksverket en utvärdering av de regionala stöden till jordbruket.30 Av rapporten framgår att den samlade jordbruksproduktionen i landet förändrades relativt lite mellan 1990 och 1995. I början av 1990-talet minskade den något men ökade sedan i samband med EU-inträdet. Mellan 1994 och 1996 minskade mjölkproduktionen med cirka 2 procent medan antalet mjölkkor minskade med 8 procent. Denna minskning kan till stor del förklaras av att mjölkkvotsystemet kom till 1995. Nötköttsproduktionen minskade också något medan produktionen av griskött ökade med 4 procent. Spannmålsarealen ökade med omkring 4 procent medan åkerarealen totalt sett minskade något.

Av rapporten framgår vidare att jordbruksproduktionen under 1994–1996 uppvisade en något sämre utveckling inom stödområdena än i landet i övrigt. Ett undantag var spannmålsarealen, som

ökade kraftigt i norra Sverige, medan ökningen i övrigt i landet var måttlig. Som orsak till arealökningen angavs de höjningar av stödet till spannmålsodling som genomfördes i samband med EU-inträdet. Antalet mjölkkor minskade snabbare i stödområdena än i resten av landet. Minskningen var störst i norra Sverige. Någon förskjutning av produktionen från stödområdena till slättbygderna har dock inte skett under den studerade perioden.

Enligt Jordbruksverkets beräkningar sjönk lönsamheten i mjölkproduktionen 1995 när direktbidragen minskade i samband med EU-inträdet. Variationerna är små mellan landets olika stödområden. Tar man hänsyn till att stödet till mjölkproduktionen i norra Sverige sedan 1995 till en del lämnas i form av stöd till fodersädsproduktion samt till att avkastning och besättningsstorlek successivt har ökat, torde emellertid lönsamheten ha förbättrats något i norra Sverige efter EU-inträdet. Räknat per arbetstimme är dock lönsamheten lägst längst i norr (stödområde 1) och på sydsvenska höglandet (stödområde 5a).

Jordbruksverket har i sin utvärdering också studerat ett antal särskilda frågor såsom skillnader i stödutnyttjande bland företag i olika stödområden och generella skillnader beträffande utvecklingen i dessa områden. Verkets analys visade bl.a. att det fanns förhållandevis stora arealer i norra Sverige för vilka kompensationsbidrag skulle kunna utgå om en optimal koppling mellan areal och djurantal kom till stånd. På företag med underskott av djur var den överskjutande arealen cirka 36 000 hektar. Samtidigt fanns företag med överskott av djur i förhållande till den tillgängliga arealen. På dessa saknades runt 18 000 hektar.

Det system för regionala stöd, som infördes i samband med EUinträdet, bedömdes i allt väsentligt ha fungerat på avsett sätt. Det påpekades dock att det är svårt att ha en välgrundad uppfattning om stödets effekter när så kort tid har förflutit sedan det infördes.

Jordbruksverket har också med bistånd från Sveriges lantbruksuniversitet genomfört en utvärdering av kompensationsbidraget vilken blev klar i början av 2001.31 I rapporten framhålls att kompensationsbidragen troligen bidrar till mellan 4 och 10 procent av jordbruksföretagens totala intäkter. En rad andra intäktsposter har motsvarande betydelse för företagen i stödområdena. Sådana intäktsposter är t.ex. nationellt stöd och miljöersättningar. För att få en klar bild av hur stöden har påverkat jordbruksinkomsterna bör de ses sammantaget.

Vidare anges i rapporten att en modellstudie av ett antal typföretag antyder att kompensationsbidragen till stora delar utjämnar regionala skillnader. Detta gäller i synnerhet för mjölkproduktionen, där stöden mer än väl kompenserar för naturgivna nackdelar vilka redovisas som särkostnader i produktionsgrenskalkylen. Däremot är inte stöden tillräckliga för att utjämna det ekonomiska resultatet mellan typföretagen när även avskrivningar m.m. inkluderas.

I rapporten hänvisas till den tidigare refererade utvärderingen av Jordbruksverket enligt vilken mjölkproduktionen i norra Sverige har fått en förbättrad lönsamhet jämfört med den i södra Sverige efter EU-inträdet. Detta förhållande gäller dock i ännu högre grad för spannmålsproduktionen. Några beräkningar av kompensationsbidragets effekter i ett isolerat sammanhang finns inte. Enligt rapporten förefaller det dock rimligt, mot bakgrund av modellstudien av typföretag, att ett stort antal jordbruk skulle ha varit olönsamma utan kompensationsbidraget.

En stor del av arealen med kompensationsbidrag utgörs av vall och betesmark som båda utgör från miljösynpunkt positiva inslag i jordbrukslandskapet.

Enligt rapporten är det troligt att utan stöden skulle en stor del av den traditionella, förhållandevis extensiva och grovfoderbaserade djurhållningen inom stödområdena ha upphört. På ett övergripande plan kan man därmed hävda att kompensationsbidragen har bidragit till att skydda miljön och bevara landskapet.

I rapporten framhålls att kompensationsbidragets betydelse för befolkningsutvecklingen i de aktuella områdena inte går att fastställa, eftersom flyttningsmönster också hänger samman med ett flertal andra faktorer. När det gäller frågan om huruvida kompensationsbidraget har förhindrat att mark lämnas obrukad, så anges att tidigare beräkningar byggda på sektorsmodeller antyder att en stor del av den aktuella marken skulle tas ut drift, om nationella stöd, kompensationsbidrag och miljöstöd upphörde. Inte heller här finns emellertid några beräkningar utförda som enbart avser kompensationsbidraget.

Sammanfattningsvis anger myndigheterna att kompensationsbidragen troligtvis har haft stor betydelse för jordbruksföretagens inkomstutveckling, även om det finns andra intäktsposter med lika stor betydelse.

Jordbruksverket har också utvärderat kompensationsbidraget i sin översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2001.32 I denna

föreslog Jordbruksverket att kompensationsbidrag skall ges även till pensionärer. Som skäl angavs att lantbruken i stor utsträckning lever vidare i någon annan form efter ägarens pensionering, men att den förre ägaren i många fall fortfarande brukar marken. Verket bedömde att kostnaderna för denna förändring var marginella. Därtill föreslogs att även hästar borde ingå som stödgrundande djur i de stödområden, där krav på djurinnehav finns, eftersom hästar liksom kor, getter m.m. bidrar till att bevara landskapet öppet. Kostnaden för denna förändring beräknades till 50 miljoner kronor 2003. Förslagen har inte genomförts.

Revisionsrätten har under 2003 utvärderat EU-kommissionens administration av kompensationsbidraget och funnit att underlaget för den nuvarande klassificeringen av mindre gynnade områden inom EU är otillräckligt för att göra bedömningar av dess relevans.33 Därtill fann Revisionsrätten att EU-kommissionen saknar underlag för att bedöma bidragets effekter varför överkompensation inte kan uteslutas.

5.7. Utredningens bedömning

Utredningen bedömer att det operativa målet – att kompensera för naturgivna produktionsnackdelar – endast i viss utsträckning är uppnått beroende på att den genomsnittliga kompensationsgraden av kompensationsbidraget tillsammans med övriga relevanta stöd är betydligt lägre (59 procent) än den som anges i Miljö- och landsbygdsprogrammet (80 procent).

I svaren på utredningens enkät till länsstyrelserna framkom att flertalet anser att kompensationsbidraget och ersättningen för öppet och varierat odlingslandskap har stor betydelse för den regionala utvecklingen.34 Länsstyrelserna ansåg också att kompensationsbidraget borde vara tillgängligt för pensionärer som bedriver jordbruk. Utredningen delar denna uppfattning och berör frågan närmare i kapitel 15.

Utredningens enkät till lantbrukare visar att 72 procent av dessa anser att kompensationsbidraget har haft stor betydelse för ett fortsatt aktivt lantbruk.35 Delsvaren redovisas nedan:

  • 13 procent har kunnat fortsätta som lantbrukare,
  • 18 procent har kunnat fortsätta att hålla djur,
  • 29 procent har kunnat fortsätta att bruka samma areal som tidigare,
  • 5 procent har kunnat utöka arealen och
  • 7 procent hade inte brukat arealen utan stödet.

Resterande andel har inte sökt stödet eller har inte besvarat frågan om hur det har påverkat jordbruksföretaget. Av svaren i undersökningen framgår alltså att kompensationsbidraget är viktigt för jordbruken inom de mindre gynnade områdena.

Avseende djur- och arbetsmiljön har flertalet angett att stödet har haft mindre effekt. Däremot har 28 procent av lantbrukarna svarat att stödet har haft stor betydelse för deras inkomst och 37 procent att stödet har haft stor betydelse för en förbättrad landskapsvård.

Utredningen bedömer mot bakgrund av det redovisade underlaget att kompensationsbidraget har stor betydelse för jordbruken inom de mindre gynnade områdena. Det har också stor betydelse när det gäller att hålla landskapet öppet. Stödet främjar också – tillsammans med ersättningen för ett öppet och varierat odlingslandskap – ett extensivt jordbruk med lägre användning av framför allt bekämpningsmedel. Det medför också positiva effekter för miljön genom mindre läckage av växtnäringsämnen. Därför anser utredningen att det specifika målet – att bibehålla jordbruksmarken under extensiva produktionsformer och att bevara de ekonomiska förutsättningarna för jordbruk med inriktning på mjölk- och köttproduktion – till viss del är uppnått, åtminstone när det gäller miljöaspekten på stödet.

När det gäller stödets betydelse för ett fortsatt jordbruk är bedömningen svårare att göra. Antalet anslutna jordbruk uppgick till 21 310 år 2002. Detta är en minskning med knappt 10 procent sedan 1999, då antalet uppgick till 23 400 och därmed översteg målsättningen. Stödet har således inte lyckats förhindra nedläggning av jordbruksföretag och jordbruksmark. Däremot anser utredningen att utan detta stöd tillsammans med andra ersättningar inom programmet och nationellt stöd skulle antalet jordbruk och arealen jordbruksmark inom de mindre gynnade områdena sannolikt ha legat på en lägre nivå än idag. Samma resonemang har förts i avsnittet om ersättning för öppet och varierat odlingslandskap i kapitlet om miljöersättningarna. Utredningen menar således att kompensationsbidraget har bidragit till att förhindra nedläggning av jordbruk och jordbruksmark i de mindre gynnade områdena och därmed bidragit till uppfyllelsen av det övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Det går inte att kvantifiera

de olika stödens bidrag till en minskad nedläggning, alltså inte heller att särskilja betydelsen av kompensationsbidraget.

Revisionsrätten har väckt frågan om överkompensation och de mindre gynnade områdenas relevans. Utredningen bedömer att kompensationsbidraget har en viktig funktion att fylla inom de mindre gynnade områdena, nämligen att kompensera för naturgivna produktionsnackdelar, och att problem med överkompensation inte finns i Sverige.

1

Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd till utveckling av landsbygden m.m., Förordning (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder och Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2000:142) om kompensationsbidrag i bergsområden och mindre gynnade områden.

2

Rådets förordning (EG) nr 950/97 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet.

3

Förordning (1996:93) om nationellt stöd till jordbruket i norra Sverige.

4

Rådets direktiv (EG) nr 498/95 av den 23 november 1995 och rådets direktiv (EEG) nr 268/75 (EGT L 287, 23.11.1995, s. 33 (Celex 31995L0498) 287/33).

5

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, oktober 2003, kontaktperson Roland Sten.

6

Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:94) om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2000:142) om kompensationsbidrag i bergsområden och mindre gynnade områden.

7

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006,

Jordbruksdepartementet,

juli 2000.

8

Förordning (1996:93).

9

Rapporter från lantbrukets företagsregister 2000,

Statistiska centralbyråns

meddelanden JO 35 SM 0101.

10

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19 och Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

11

Jordbruksverkets prognos för Miljö- och landsbygdsprogrammet, augusti 2003, kontaktperson Roland Sten.

12

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, september 2003, kontaktperson Maria Petersson.

13

Uppgifter från Lantbruksregistret genom Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Peder Larsson.

14

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, juli 2003, kontaktperson Tobias Kärnhall.

15

Ibid.

16

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, juli 2003, kontaktperson Per Persson.

17

Ibid.

18

Ibid.

19

Ibid.

20

Ibid.

21

Ibid.

22

FADN står för Farming Accountancy Data Network.

23

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

24

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Per Persson.

25

Ibid.

26

Ibid.

27

Jordbrukets

utveckling i det fjällnära området 1995–2002, Jordbruksverkets

rapport 2003:16.

28

Ibid.

29

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, juli 2003, kontaktperson Per Persson.

30

Utvärdering av de regionala stöden till jordbruket, Jordbruksverkets rapport 1998:2.

31

Utvärdering av kompensationsbidrag som en del i utvärderingen av förordning EG 950/97, Jordbruksverkets rapport 2001:5.

32

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

33

Special Report No 4/2003 concerning rural development: Support for lessfavoured areas, European Court of Auditors, June 18, 2003.

34

Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson Jan Emmervall, Länsstyrelsen i Stockholms län, maj 2003.

35

Landsbygdsutvärderingen 2003, Enkätundersökning om stöd till lantbrukare, Teknisk rapport från Statistiska centralbyrån, juli 2003.

6. Kompetensutveckling

Sammanfattning

KULM

Utredningen finner att insatserna för kompetensutveckling är uppskattade av såväl anordnare som deltagare och bedömer att dessa insatser är värdefulla medel i arbetet med att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen. I utvärderingen har emellertid pekats på ett minskat intresse för vissa aktiviteter, framför allt kurser. Slutsatsen av detta är att dessa insatser kontinuerligt behöver utvecklas och anpassas efter deltagarnas behov och intresse samt inriktas på att nå nya deltagare inom målgruppen.

K2

Även aktiviteterna inom K2 har bedömts fungera väl av både anordnare och deltagare. Utredningen gör samma bedömning baserad på tillgängligt utvärderingsmaterial men konstaterar att resultatinformationen behöver förbättras för att en fullständig utvärdering med avseende på uppsatta mål skall kunna göras.

Grönare Skog

Utredningen finner att insatserna för kompetensutveckling på det skogliga området fungerar väl och har förutsättningar för att förstärka övriga åtgärder på detta område. Målet för antalet deltagare har dock inte uppnåtts.

6.1. Inledning

I enlighet med artikel 9 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd till utveckling av landsbygden samt Jordbruksverkets föreskrifter genomförs kompetensutveckling inom

ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet inom tre olika områden:

kompetensutveckling av lantbrukare inom Insatsområde I (miljö) – KULM,

kompetensutveckling inom Insatsområde II – K2 och

kompetensutveckling inom det skogliga området – Grönare Skog.1

Insatserna för kompetensutveckling genomförs till största delen av länsstyrelserna genom särskilda länsprogram vilka har tagits fram i samverkan med organisationer och andra berörda i länet.2 Delar av utbildningen genomförs av andra än länsstyrelsen, t.ex. organisationer och föreningar. Genomförandet av utbildningsinsatserna varierar från län till län.

I de relativt omfattande länsprogrammen fastställs operativa mål och prioriteringar för insatserna efter samråd med lokala representanter och andra intressenter. Ett operativt mål kan exempelvis vara att alla jordbrukare som uppbär ersättning för bevarande av betesmarker och slåtterängar skall få en åtgärdsplan. Insatserna i programmet omfattar enskild rådgivning, kursverksamhet, studiebesök, informationsspridning m.m.

Länsstyrelserna har till uppgift att bryta ned de övergripande miljökvalitetsmålen till regionala miljökvalitetsmål.3 I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2003 anges att en återrapportering skall göras avseende insatser för att nå målen för de skilda handlingsprogrammen, särskilt Miljö- och landsbygdsprogrammets Insatsområde I.4Vid flera av länsstyrelserna har detta arbete genomförts. Arbetsbelastningen har emellertid varit hög vid länsstyrelserna i programmets inledningsskede. Vid tiden för utvärderingen har i flertalet fall ännu inte några regionala miljökvalitetsmål fastställts.

Vid sidan av länsstyrelsernas länsprogram genomförs också kompetensutveckling av andra myndigheter, organisationer, föreningar m.fl., vilka ansöker om medel för att genomföra utbildningsinsatser hos Jordbruksverket direkt. Syftet är att dessa utbildningar skall komplettera de regionala myndigheternas insatser. Nationella insatser för kompetensutveckling genomförs vidare av Jordbruksverket. Insatser genom Grönare Skog bedrivs i skogsvårdsorganisationens regi.

Insatserna för kompetensutveckling omfattar hela Sverige utanför Mål 1-området. Inom Mål 1 genomförs kompetensutveckling

på motsvarande sätt enligt länsvisa program. Insatserna ingår i de särskilda programdokumenten för detta område. Jordbruksåtgärderna inom Mål 1 redovisas i kapitel 12.

För att öka utnyttjandet av KULM-medel infördes 2001 möjlighet för länsstyrelserna att flytta medel mellan kompetensområdena och att överbudgetera. Hittills har omfördelning skett i mindre utsträckning. Överbudgetering används för att öka utnyttjandet av medel, eftersom utbildningsinsatserna vanligtvis understiger de budgeterade.

EU:s medfinansiering utgör 25 procent av de stödberättigade offentliga utgifterna. Finansieringen får inte avse det ordinarie utbildningssystemet.

6.2. Mål för insatserna

KULM

Kompetensutvecklingen inom KULM skall, genom att komplettera andra insatser i Miljö- och landsbygdsprogrammet, leda till att jordbrukare och andra personer verksamma inom jord- och skogsbruket använder långsiktigt hållbara produktionsmetoder. Målgruppen är jordbrukare, deras familjemedlemmar och anställda, verksamma på maskinstationer och dylikt, markägare, rådgivare och informatörer, djurhållare och ägare av utrotningshotade husdjursraser. Insatserna skall enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet framför allt bidra till att de övergripande miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning uppnås. De skall också bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen

Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt Levande kust och skärgård.

De specifika målen är att höja effekten av andra åtgärder i programmet och att generellt höja kompetensnivån hos personer verksamma inom jordbruk.

De operativa målen är att 60 000 deltagare årligen skall ges individuell rådgivning, delta i kurser m.m. Från och med 2002 finns ett krav i KULM att länsstyrelserna skall beakta jämställdhetsaspekten när de genomför sina program.

K2

Inom Insatsområde II är insatserna för kompetensutveckling riktade till lantbruksföretag eller andra med anknytning till lantbruket. En särskild målgrupp utgörs av de företag som genomför investeringar eller projekt med stöd inom insatsområdet (startstöd, projektstöd m.m.). Syftet är att genom insatser för en förbättrad kompetens hos berörda personer vid stödföretagen bidra till att framgångsrika investeringar kan genomföras. Inom Insatsområde II är således enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet det övergripande målet för kompetensutvecklingen att komplettera andra insatser inom insatsområdet. Detta innebär bl.a. att insatserna skall leda till en anpassning av jordbrukssektorn till ett mer diversifierat företagande.

De specifika målen är liksom för KULM att höja effekten av andra åtgärder i programmet och att generellt höja kompetensnivån hos personer verksamma inom lantbruk.

Det operativa målet för insatserna är att komplettera någon av åtgärderna investeringsstöd, startstöd, förädlingsstöd och projektstöd. Ett delmål är att åtgärderna under programperioden skall ha nått en större grupp omfattande minst 15 000 personer. Kompetensutveckling som riktas mot kvinnor prioriteras.

Grönare Skog

Kompetensutvecklingen inom det skogliga området syftar enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet till att ge skogsbrukare kunskap att bedriva skogsbruk så att miljökvalitetsmålet Levande skogar och skogspolitikens andra övergripande mål uppnås.

De specifika målen är även för dessa insatser att höja effekten av andra åtgärder i programmet och att generellt höja kompetensnivån hos personer verksamma inom skogsbruk.

Det operativa målet för kompetensutvecklingen inom den skogliga sektorn är 100 000 deltagare under treårsperioden 2000–2002.5

6.3. Kostnad för insatserna

Jordbruksverket bedömde i augusti 2003 att kostnaden för kompetensutveckling kommer att uppgå till 985 miljoner kronor för Insatsområde I under hela programperioden.6 Däri ingår KULM med 915 miljoner kronor och Grönare Skog med 70 miljoner kronor. Kostnaden för K2 bedömdes vid samma tillfälle uppgå till cirka 131 miljoner kronor.

Hittills har KULM-medel utbetalats med 338 miljoner kronor. Utbetalade medel för K2 uppgår till 28 miljoner kronor och för Grönare Skog till 60 miljoner kronor.

6.4. Utvärderingsmetoder

Då de olika åtgärderna inom kompetensutveckling har olika inriktning, har utredningen funnit det lämpligt att redovisa dem var för sig. Effekter av utbildningen har särskilt studerats. Generellt gäller att insatser inom kompetensutveckling har långsiktiga syften och effekter därför kan vara svåra att påvisa i samband med eller strax efter utbildningen. Sålunda kan man t.ex. förvänta sig en viss tid för implementering av nyförvärvade kunskaper i hur odlingslandskapet kan bevaras och utvecklas för att främja den biologiska mångfalden och kulturvården. Andra kunskaper, såsom hur hälso- och miljöriskerna kan minskas vid användning av kemiska bekämpningsmedel, är troligtvis lättare att dra direkt nytta av. En viktig fråga i sammanhanget är om de erhållna kunskaperna behöver följas upp med rådgivning eller kampanjer för att få fullt genomslag.

Därtill kan det ibland vara svårt att skilja programmets effekter från dem som följer av andra insatser, både inom och utanför detta. Insatserna för kompetensutveckling är emellertid i första hand konstruerade så att de skall komplettera och förhöja effekten av andra åtgärder i programmet, varför utvärderingen har koncentrerats till sådana effekter.

En tredje faktor som påverkar utvärderingen är tillgången och kvaliteten på utvärderingsunderlaget. Då KULM omfattar ett stort antal deltagare inom många olika aktiviteter har det ännu inte genomförts någon databasregistrering av uppgifter om deltagare m.m. Det finns dock möjlighet att använda de registeruppgifter som finns till att göra en djupare studie. En sådan studie får givetvis störst relevans om den görs först när tänkbara effekter är möjliga

att påvisa. Av denna anledning har utredningen nöjt sig med att i första hand använda den utfallsstatistik som Jordbruksverket och Skogsstyrelsen löpande tar fram.

Utfallsstatistiken från Jordbruksverket har kompletterats med verkets årliga rapporter om uppföljning av Miljö- och landsbygdsprogrammet. I dessa har de olika länsstyrelsernas kommentarer inkluderats som bilaga. Därutöver har uppgifter från utredningens enkäter till länsstyrelser och lantbrukare använts som underlag för utvärderingen. Jordbruksverkets uppföljning av åtgärdsplaner för betesmarker och slåtterängar, som färdigställts i maj 2003, har också använts som underlag.

6.5. KULM

6.5.1. Beskrivning av insatserna

Den kompetensutveckling som bedrivs inom ramen för KULM skall genomföras i syfte att motivera och utbilda jordbrukare och andra som är sysselsatta inom jordbruk att använda långsiktigt hållbara produktionsmetoder. Prioritet skall ges åt utbildning och rådgivning syftande till att underlätta för lantbrukarna att fullgöra de miljöåtaganden som de har genom de olika miljöersättningarna. En ytterligare målgrupp utgörs av rådgivare och informatörer inom kompetensutveckling (fortbildning). Följande kompetensområden betonas i programmet:

Kompetensområde 1. Biologisk mångfald och kulturmiljövärden

Verksamheten inom Kompetensområde 1 skall bidra till att nationella och regionala miljökvalitetsmål för biologisk mångfald och kulturmiljövärden uppnås. Framför allt är det miljökvalitetsmålet

Ett rikt odlingslandskap som har betydelse. Syftet med utbildningen är att ge kunskap om odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden, samband mellan hävd och biologiska värden samt skötsel av marker och landskapselement.

Kompetensområde 2. Skydd av miljökänsliga områden (växtnäring och bekämpningsmedel)

Verksamheten inom Kompetensområde 2 skall bidra till att minska växtnäringsförlusterna i jordbruket och hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel. Det är främst miljökvalitets-

målen Ingen övergödning och Giftfri miljö som berörs av insatserna. Även miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt Levande kust och skärgård,

Bara naturlig försurning och Ett rikt odlingslandskap berörs.

Kompetensområde 3. Åtgärder för att främja ekologisk produktion

Verksamheten inom Kompetensområde 3 skall i första hand bidra till att miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Ingen övergödning och En giftfri miljö uppnås genom att den ekologiska produktionen ökar. Syftet med åtgärderna inom detta kompetensområde är att intressera jordbrukare för omläggning till och utveckling av ekologisk produktion.

Projekt och kampanjer

Kompetensutveckling företas även genom särskilda projekt med koppling till de olika kompetensområdena. Under förra programperioden genomfördes kampanjen Markernas mångfald med syfte att bevara biologisk mångfald och kulturmiljövärden.7

Kampanjen Levande Landskap startade i maj 2002 och syftar till att genom utbildning och rådgivning intressera jordbrukare för och ge kunskap om biologisk mångfald och kulturmiljövärden i landskapet.8 Kampanjen har utarbetats av Jordbruksverket i samråd med representanter från andra centrala myndigheter, intresseorganisationer och länsstyrelsernas kulturmiljö-, naturvårds- och lantbruksfunktioner. Målet är att utbildningen inom ramen för

Levande Landskap skall ha 15 000 deltagare per år. Kampanjen omfattar skötsel av betesmarker och slåtterängar, skötsel av kulturlämningar och småbiotoper, anläggning och skötsel av våtmarker inklusive småvatten, bevarande av byggnader och bebyggelsemiljöer av kulturhistoriskt värde samt bevarande av genetisk variation hos husdjursraser och kulturväxter. Till största delen bedrivs utbildningen i länsstyrelsernas regi. Arbetet med att bevara den genetiska variationen på djursidan bedrivs till stor del av lantrasföreningar vars syfte är att bevara utrotningshotade husdjursraser.

På växtområdet finns också ett särskilt bevarandeprogram som kallas Programmet för odlad mångfald.9 Detta program bidrar till att slå vakt om växtgenetiska resurser, vilket är viktigt för en uthållig produktion av livsmedel. Det utgör också ett viktigt styrmedel för att uppnå intentionerna i konventionen om biologisk mångfald och

det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk. Därtill utgår KULM-medel för utbildning om allmogeåkrar och som stöd till odling av hotade åkerogräs i demonstrationssyfte.10

På djursidan finns ett förslag till ett nationellt program för förvaltning av husdjursgenetiska resurser vilket också har stor betydelse för att uppnå mål om biologisk mångfald.11 I förslaget dras riktlinjer för ansvarsfördelningen upp. Stöd ges genom miljöersättning för utrotningshotade husdjursraser och genom medel för kompetensutveckling till husdjursföreningar.

Greppa Näringen är ett kunskaps- och rådgivningsprojekt med syfte att förbättra utnyttjandet av kväve och fosfor i jordbruket.12

Den individuella rådgivningen är kärnan i Greppa Näringen, där varje gårds förutsättningar för att minska förluster av växtnäringsämnen gås igenom. Rådgivningen innebär en beräkning och tolkning av växtnäringsbalanser, upprättande av gödslingsplan för gårdens dominerande växtföljder och identifiering av problemområden för direkta åtgärder kopplade till fortsatt rådgivning. En eller flera rådgivare återkommer till jordbrukare under flera år och följer upp åtgärderna. Syftet med dessa är att beräkna, lokalisera och åtgärda eventuella växtnäringsöverskott. Från och med 2003 ingår även rådgivning om säker hantering av bekämpningsmedel.

Projektet skall bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen

Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet och Giftfri miljö. I den mån ammoniakavgången påverkas tillkommer Bara naturlig försurning. Projektet bedrivs av Jordbruksverket i samverkan med länsstyrelserna, Lantbrukarnas riksförbund, företag och organisationer. Det startade våren 2001 i Hallands, Skåne och Blekinge län. Under 2003 utökades projektet till att även omfatta Kalmar,

Gotlands och Västra Götalands län. Målet för år 2003 är att 3 800 jordbrukare skall ha anmält sig till Greppa Näringen och 3 500 ha fått rådgivning (varje jordbrukare skall få 1–2 rådgivningar per år).13

6.5.2. Resultat av insatserna

Kompetensområden

Medelsanvändningen för insatserna inom de tre kompetensområdena framgår av diagram 6.1.

Diagram 6.1. KULM-medel fördelade per kompetensområde 2001 och 2002

Anmärkning: Kostnaderna för samordning och uppföljning var 2001 på samma nivå som 2002 men redovisades då under respektive kompetensområde. Källa: Jordbruksverkets KULM-rapporter för 2001 och 2002.

14

Den ändrade fördelningen 2002 jämfört med 2001 förklaras framför allt av en mindre omfattning av åtgärdsplaner under 2002.15Åtgärdsplanerna innehåller råd om skötsel av den anslutna arealen betesmarker och slåtterängar. Under 2001 utgjorde åtgärdsplanerna den största aktiviteten kopplat till att detta var det första år då ersättningsformen bevarande av betesmarker och slåtterängar var öppen i nuvarande program. Åtgärdsplaner fanns inte heller i den tidigare programperioden. Planerna tas fram av länsstyrelsen i samband med ett fältbesök hos de jordbrukare som får tilläggsersättning för bevarande av särskilt värdefulla betesmarker och slåtterängar. Hittills under programperioden har åtgärdsplanerna utgjort 26 procent av de totala KULM-medlen.

0 10 20 30 40 50 60 70

Biologisk mångfald och kulturmiljövärden

Miljökänsliga

områden

Ekologisk produktion

Samordning och

uppföljning

Miljoner kronor

2001 2002

Andra viktiga aktiviteter 2002 var enskild rådgivning med skötselplaner, kurser, studiebesök, fältvandringar m.m. Skötselplaner innehåller allmänna råd om skötsel av natur- och kulturmiljöer inom en brukningsenhet och är till skillnad från åtgärdsplaner inte relaterad till någon ersättningsform. Bland kurserna kan nämnas köttproduktion i naturbetesmarker, natur- och kulturvärden i odlingslandskapet, röjning och restaurering av betesmarker, lieslåtter, kurser om miljöbalken, våtmarker, byggnader för ekologisk produktion m.m.

Utöver miljöutbildningar inom ramen för nuvarande program, har utbildningar genomförts som en följd av krav knutna till miljöstöd under den föregående programperioden. Dessa utbildningsinsatser har omfattat hela landet. Den obligatoriska utbildningen upphör i och med 2003. Från och med år 2003 ingår bland insatserna för kompetensutveckling även utbildning om djurvälfärd.

Aktiviteter inom Kompetensområde 1 har framför allt varit åtgärdsplaner. Inom Kompetensområde 2 växtnäring har aktiviteterna till största del bedrivits inom ramen för Greppa Näringen (se avsnitt 6.5.1 och nedan i detta avsnitt). För Kompetensområde 2 bekämpningsmedel och Kompetensområde 3 har insatserna till stor del genomförts i form av kurser och enskild rådgivning.

Anordnare av utbildning

Medelsanvändningen för insatser för kompetensutveckling fördelad på anordnare framgår av diagram 6.2.

Diagram 6.2. KULM-medel fördelade per anordnare år 2001 och 2002

Anmärkning: Den obligatoriska utbildningen anordnas av länsstyrelserna. Källa: Jordbruksverkets KULM-rapporter för 2001 och 2002.

16

Inte oväntat sker de största insatserna i länsstyrelsernas regi i de jordbruksintensiva länen Västra Götaland och Skåne med cirka 18 miljoner kronor vardera, följda av Kalmar och Östergötlands län med nära 9 miljoner kronor vardera samt Jönköpings och Hallands län med runt 6 miljoner kronor vardera.17 Insatserna vid övriga länsstyrelser ligger på i genomsnitt 3 miljoner kronor. Undantagna är länsstyrelser helt inom Mål 1-området vilka har egna program för kompetensutveckling. Dessa redovisas som tidigare nämnts i ett särskilt kapitel.

Samarbete mellan länsstyrelserna sker bl.a. genom gemensam annonsering samt gemensamma kurser och hemsidor. Samverkan över länsgränserna sker också i bedömningsfrågor, t.ex. vid bedömningen av vilka betesmarker och slåtterängar som är de mest värdefulla.

Jordbruksverket stödjer samtliga verksamheter genom att anordna fortbildningskurser för rådgivare och informatörer samt ta fram informationsmaterial. Verket har också en regional organisation på ett trettiotal personer som arbetar med frågor om växtnäring, bekämpningsmedel och ekologisk produktion. Till den stödjande verksamheten utnyttjade Jordbruksverket 31 procent av KULM-

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Länsstyrelser Jordbruksverket Obligatorisk

utbildning

Rikstäckande organisationer

Miljoner kronor

2001 2002

medlen under 2002. Under 2001 och 2000 var motsvarande andel 27 respektive 23 procent.18 I den utvärdering av verksamheten under 2002, som gjorts av Jordbruksverket, framkom bl.a. att länen uppskattar de regionalt placerade rådgivarna.19

Deltagarantal

Insatser inom kompetensutveckling har varit eftertraktade och måluppfyllelsen har varit hög avseende antal deltagare.20 År 2000 deltog 66 230 personer i kompetensutveckling. Motsvarande antal 2001 och 2002 var 71 230 respektive 59 920 deltagare. Diagram 6.3 visar deltagarantalet fördelat på enskild rådgivning och kurser.

Diagram 6.3. Antal deltagare fördelade på enskild rådgivning och kurser

Anmärkning: I kurser ingår här studieresor, fältvandringar m.m. Den obligatoriska utbildningen ingår inte. Källa: Jordbruksverkets KULM-rapporter för 2000, 2001 och 2002.

21

Under år 2000 respektive 2001 beräknade länsstyrelserna att de i genomsnitt nådde 24 procent av jordbruksföretagen med aktiviteterna kurs, fält- och gårdsvandring, studiecirkel, studieresa eller enskild rådgivning.22 Motsvarande siffra för 2002 var 20 procent.23Av länsstyrelsernas material framgår att deltagarantalet har minskat inom Kompetensområde 1 och 3 jämfört med 2001. Antal deltagare

0

10000 20000 30000 40000 50000

2000

2001

2002

År

A n ta l de lt ag ar e

Enskild rådgivning Kurser

har ökat inom Kompetensområde 2 avseende bekämpningsmedel och varit i stort sett oförändrat avseende växtnäring.

Minskningen i antal deltagare mellan 2001 och 2002 härrör framför allt från kursverksamheten vilket, enligt länsstyrelserna, tyder på en viss mättnad av aktiviteter som grundläggande utbildning. Länsstyrelserna menar också att utbildningarna behöver bli mer fördjupade och specialinriktade.

De utbildningar som anordnades av rikstäckande organisationer, bl.a. föreningar för husdjursraser och Lantbrukarnas riksförbund, visar också på ett minskat deltagande 2002 jämfört med 2001 inom samtliga kompetensområden.

För den obligatoriska utbildningen från den föregående programperioden har länsstyrelserna i uppföljningen från 2002 angett att de personer för vilka utbildningen har avsetts i hög grad har deltagit i denna. I något län har det dock varit svårt att få deltagare även till dessa obligatoriska utbildningar. Förekommande sanktioner har varit av varierande omfattning.

Kvinnliga deltagare

Antalet deltagare i kurser var 11 223 år 2002.24 Bland dessa deltagare var antalet kvinnor 1 907 vilket motsvarade 17 procent. De flesta kvinnorna valde kurser inom biologisk mångfald.

Antal jordbrukare som fick enskild rådgivning var 1 923 personer. Bland dessa var andelen kvinnor 8 procent eller 157 personer.

Kampanjer

En enkätundersökning som vände sig till 5 000 jordbruksföretag visade att kampanjen Markernas mångfald har haft stor genomslagskraft.25 Omkring 35 procent av de tillfrågade jordbrukarna hade deltagit i någon aktivitet och av dessa angav 75 procent att de därefter ändrat eller planerat att ändra gårdens skötsel.

Inom växtnäringsområdet har under programperioden ungefär 80 procent av medlen använts inom projektet Greppa Näringen. Närmare 5 090 rådgivningar har för åren 2002–2003 genomförts till omkring 1 900 jordbrukare.26

I slutet av april i år hade närmare 3 540 jordbrukare eller anställda anmält sig till Greppa Näringen vilket motsvarar 30 procent av målgruppen. Dessa är fördelade enligt tabellen nedan.

Tabell 6.1. Anmälda till Greppa Näringen

Län Målgrupp, antal

jordbrukare

Anmälda, antal jordbrukare eller anställda

Mål, andel av målgrupp (%)

Faktisk andel av målgrupp (%)

Blekinge 420 174 70

41

Skåne

4 200 2 059 70

49

Halland

1 380 583 70

42

Kalmar

1 600 245 40

15

Gotland

850 84 40

10

Västra Götaland

4 200 392 40

9

Totalt

12 650 3 537 54

30

Anmärkning: Gotlands, Kalmar och Västra Götalands län kom med först under 2003. Källa: Jordbruksverket, 2003.

27

Växtnäringsbalanser som har tagits fram genom Greppa Näringen har börjat registreras i en databas. Än så länge finns dock inte någon tidsserie i databasen, varför dessa uppgifter inte har inkluderats i denna redovisning.

Effekter av kompetensutveckling

En allmän uppfattning är att KULM bidrar till ökade kunskaper och ett ökat intresse för frågor kring bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden, även om det är svårt att kvantifiera värdet av utbildningen. Inte minst tyder svaren i utredningens enkät till länsstyrelserna på detta.28 Flertalet länsstyrelser har där angett att KULM – liksom K2 – har bidragit till att öka kompetensen hos lantbrukarna och att dessa upplever sig ha haft nytta av den utbildning som erbjudits genom KULM. Det faktum att måluppfyllelsen för miljöersättningar är störst när det gäller bevarande av betesmarker och slåtterängar samt minskad miljöbelastning avseende växtnäring, för vilka omfattande insatser görs i form av kompetensutveckling, indikerar också utbildningens positiva

effekter. En majoritet av länsstyrelserna framhöll vidare betydelsen av kompetensutveckling kring åtaganden för att bevara natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet, framför allt för att höja effektiviteten i denna ersättningsform genom lägre frekvens av felaktiga skötselåtgärder. Utökade utbildningsinsatser är angeläget med tanke på de relativt höga siffrorna för skötselfel som dokumenterats av Jordbruksverket för 2002.29

Kurser och enskild rådgivning har utvärderats på uppdrag av Jordbruksverket under 2001 och 2002.30 I dessa utvärderingar har deltagarna fått svara på ett antal frågor om de aktiviteter som de deltagit i. Svaren har omräknats till ett s.k. nöjdhetsindex. För 2001 och 2002 varierade detta index mellan 80 och 90 där 100 utgör maximum. Rådgivning och kursverksamhet inom ekologisk produktion och växtnäring trädgård uppnådde de högsta noteringarna. Som svar på frågan om önskemål angav 25 procent rådgivning på gården och knappt 25 procent gårds- eller fältvandringar. Övriga önskemål var dagkurs, kvällskurs och studieresa med vardera cirka 15 procent. Sammantaget visar denna information att kurserna och den enskilda rådgivningen är mycket uppskattade men att utbildningsinsatserna kan förbättras.

I maj 2003 redovisade Jordbruksverket en enkätundersökning av inställningen till åtgärdsplaner.31 Studien omfattade 292 jordbrukare och svarsfrekvensen var 70 procent. I studien framkom att närmare 80 procent av jordbrukarna ansåg att rådgivaren var kompetent, 85 procent att det var lätt att förstå vad som skulle göras enligt åtgärdsplanen och drygt 70 procent att de hade haft hjälp av åtgärdsplanen och rådgivningsbesöket. Beskrivningen av skötselkraven var den del av rådgivningen som jordbrukarna ansåg gav mest nytta.

Runt 75 procent av jordbrukarna i undersökningen uppgav att de följde rådgivaren under besöket. Det föreföll som om dessa jordbrukare var mer positiva till rådgivningen än övriga. Av de jordbrukare som besvarat enkäten hade 87 personer haft ett eller flera kontrollbesök avseende ersättningen för skötsel av betesmarker och slåtterängar. Det visade sig att de jordbrukare som haft den största mängden fel vid dessa kontroller oftast hade en mer negativ inställning till åtgärdsplaner.

Sammantaget tyder resultaten från denna studie på att jordbrukarna har haft nytta av åtgärdsplanerna och att rådgivningen har inneburit ett ökat intresse för miljöfrågorna liksom en höjning av

kompetensen. Det är sannolikt så att antalet felaktiga åtgärder kan minskas genom åtgärdsplaner.

6.5.3. Tidigare utvärderingar och till utredningen inkomna synpunkter och förslag

Under perioden 1995–1999 bedrevs verksamheten UID som stod för Utbildning, Information och Demonstrationsprojekt.32 Inom UID genomfördes bl.a. den obligatoriska utbildning, utformad av länsstyrelserna, som krävdes för att jordbrukare skulle beviljas miljöersättning för bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden. I den översyn, som Jordbruksverket, Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet gjorde av miljöersättningarna 1997, framkom att utbildning, information och demonstrationsprojekt är viktiga och effektiva medel med stor miljönytta och utgör viktiga komplement till direktstöden.33

Miljöprogramutredningen slog fast att kompetensutveckling av jordbrukare på miljöområdet är ett av de viktigaste styrmedlen för att miljökvalitetsmålen skall nås.34 Det är viktigt att jordbrukarna har kunskaper om bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden, minskat kväveläckage mm. för att de skall kunna leverera de kollektiva nyttigheter och miljötjänster som efterfrågas. Miljöprogramutredningen menade vidare att en integration av kompetensutvecklingsåtgärder och miljöersättningsåtgärder är av största vikt och därför bör jordbrukare med miljöersättning vara en prioriterad målgrupp för denna verksamhet. Det bör övervägas om utbildningen skall vara obligatorisk. Utredningen menade vidare att en obligatorisk utbildning bör styras mer stringent än vad som var fallet med UID, t.ex. genom nationella kursplaner. Det måste dock även finnas utrymme för en regional anpassning och ett varierat utbud beroende på jordbrukarnas intressen, inte minst med tanke på att många jordbrukare har genomgått obligatorisk utbildning i den tidigare programperioden.

Jordbruksverket samlade i slutet av år 1999 in 210 skötselplaner från länsstyrelserna och utvärderade dessa.35 Genomgången kompletterades senare med besök hos 30 jordbrukare. Därvid framkom att en betydande del av de råd, som lämnats avseende betesmarker och landskapselement, helt eller delvis hade genomförts (70 procent). Jordbrukarna var också generellt sett nöjda med rådgivningen och rådgivarnas kompetens.

I den enkätundersökning riktad till 5 000 jordbruksföretag, som Statistiska centralbyrån gjorde 1999 av miljöutbildningen för jordbrukare, framkom att en stor majoritet hade nytta av utbildningen.36 Undersökningen visade också att de jordbrukare, som fick någon form av miljöstöd, hade tagit större intryck av kompetensutvecklingen än de som inte hade miljöstöd. På frågan om vilken slags utbildning de önskade sig svarade de flesta individuell rådgivning. Sedan kom fält- och gårdsvandring samt broschyrer. Tidsbrist angavs vara den viktigaste anledningen till att inte delta i utbildning. Även olämplig tid och plats för aktiviteten angavs som orsak. Nära 20 procent av de tillfrågade angav att de inte kände till aktiviteten.

Statistiska centralbyrån genomförde ytterligare en enkätundersökning under 1999 på uppdrag av Jordbruksverket.37 Enkäter skickades ut till 500 jordbrukare anslutna till KRAV. En majoritet av jordbrukarna var nöjda med rådgivningen och ansåg att en skriftlig dokumentation var värdefull. Undersökningen visade också att nyttan av rådgivningen var större före och under omläggning än efter.

Riksantikvarieämbetet menar att en viktig anledning till vikande deltagarantal är att kurser och andra utbildningar förläggs till centralorter.38 Ämbetet föreslår att utbildningarna i större utsträckning hålls på jordbrukarnas bostadsort eller i nära anslutning till denna. Utbildningarna bör också enligt ämbetet i än högre grad ges en regional inriktning och en kontinuerlig anpassning till rådande förhållanden. Riksantikvarieämbetet påpekar också att det är viktigt att utbildningarna inom Kompetensområde 1 innehåller en god avvägning mellan biologisk mångfald och kulturmiljövärden. Detta kan uppnås genom att länsstyrelsernas utbildare har kompetens inom båda områdena.

Utredningen har erfarit, efter underhandskontakter med bl.a. Hushållningssällskapens förbund, att det i vissa län finns synpunkter på fördelningen av utbildningsmedel.39 Länsstyrelserna tilldelas medel enligt ett länsprogram och genomför sedan i betydande utsträckning utbildningen i egen regi. Visserligen finns andra anordnare av utbildningar, såväl inom som utanför länsprogrammen, varav en del har upphandlats av länsstyrelserna, men det ifrågasätts på vissa håll om inte denna andel borde utökas och upphandling tillämpas i större utsträckning.

6.5.4. Utredningens bedömning

Det operativa målet – att 60 000 jordbrukare eller andra som är verksamma inom lantbruket årligen skall nås av de olika aktiviteterna – har hittills uppnåtts under alla år.40 En viss dubbelräkning föreligger dock genom att en jordbrukare kan delta i flera olika aktiviteter. Detta har beaktats i målsättningen. Deltagarantalet var ovanligt högt under 2001 för att tillgodose kravet på åtgärdsplan i åtaganden avseende betesmarker och slåtterängar. Antalet minskade under 2002 eftersom behovet då var mindre. Nästan hälften av länsstyrelserna ansåg också i uppföljningen för 2002 att det verkar finnas en mättnad för kurser med grundläggande innehåll.

Ett av de specifika målen för kompetensutveckling är att generellt höja kunskapsnivån hos personer verksamma inom jordbruk. Det framgår av tidigare utvärderingar av Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån att de jordbrukare, som har deltagit i någon av aktiviteterna inom kompetensutvecklingen, anser att de har en betydande nytta av utbildningen. I Jordbruksverkets studie av jordbrukarnas upplevda nytta av åtgärdsplaner i maj 2003 framkom att mer än 70 procent haft nytta av rådgivningen.41 Det är således sannolikt att kompetensnivån hos de deltagande har ökat inom de områden som utbildningsinsatserna har inriktats på. Därmed har dessa bidragit till att uppfylla det ena specifika målet för insatserna, dvs. en generellt höjd kompetensnivå. Insatserna bedöms således ha varit framgångsrika.

Det andra specifika målet är att insatserna skall bidra till att höja effekten av andra åtgärder inom programmet. Även här tyder allt på att insatserna har bidragit till att uppfylla målet, inte minst deltagarnas bedömningar att de har haft stor nytta av åtgärdsplaner för bevarande av natur- och kulturmiljövärden i betesmarker.42Utredningen har granskat ett antal planer och funnit att de har bidragit till uppfyllelsen av målen för miljöersättningarna som också är ett övergripande mål för dessa insatser. På motsvarande sätt har ett antal länsprogram studerats. Även här gör utredningen bedömningen att dessa program har verkat för uppfyllelsen av det övergripande målet, nämligen att bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Någon mer omfattande utvärdering av vare sig åtgärdsplanerna eller länsprogrammen har dock inte kunnat göras inom ramen för utvärderingen. Utredningen förutsätter att sådan kvalitetsgranskning ingår i den löpande utvärderingen av verksamheten och kommer inte närmare att beröra denna.

Jämställdhet skall beaktas i länsprogrammen från och med 2002. Så har skett men tiden är för kort för att närmare effekter skall kunna belysas.

Mot bakgrund av det minskade deltagarantalet har utredningen övervägt om utbildningarna borde vara obligatoriska, dvs. utgöra ett villkor för ersättning. Slutsatsen är dock att en utbildning inte nödvändigtvis blir mer effektiv för att den görs obligatorisk, eftersom deltagarnas intresse och motivation är de bästa grunderna för att ta till sig nya kunskaper. Det bör påpekas att deltagarantalet har varit vikande även för utbildningar som i enlighet med det förra programmet varit obligatoriska. Ett system med obligatorisk utbildning skulle innebära ytterligare administration men inte nödvändigtvis en högre effektivitet än dagens ordning. Utredningen anser att den nuvarande ordningen med åtgärdsplaner och frivillig utbildning är att föredra framför det system med obligatoriska utbildningar som gällde i den förra programperioden. Ett problem är emellertid det minskande deltagarantalet. Därför bör åtgärder vidtas för att förbättra utbildningarna (se kapitel 15).

Utredningen finner frågorna om balans i utbildningarna inom Kompetensområde 1, som förts fram av Riksantikvarieämbetet, och om tilldelning av medel till olika anordnare av utbildning, som förts fram av Hushållningssällskapens förbund, vara principiellt viktiga. Även om den nuvarande ordningen i praktiken syns fungera i huvudsak väl, välkomnar utredningen både en bättre balans och mer av upphandling.

Jordbruksverket använde 31 procent av KULM-medlen för stödjande insatser år 2002.43 Dessa medel har använts för finansiering av regionalt placerade rådgivare, informationsmaterial, kampanjer och projekt, mässor, fortbildningsinsatser och viss kontrollverksamhet. Det är rimligt att kompetensutvecklingsinsatser följs upp med rådgivning och stöd på central nivå. Denna verksamhet är också uppskattad av länsstyrelserna som ett stöd i deras arbete med länsprogrammen. Utredningen har inte underlag för att bedöma vad som kan vara en optimal kostnadsnivå för den här typen av verksamhet men ifrågasätter om den inte är väl hög och till en del borde finansieras av myndighetens förvaltningsanslag. Jordbruksverket bör därför undersöka möjligheterna att efter hand begränsa den andel av KULM-medlen som används för stödjande insatser.

6.6. K2

6.6.1. Beskrivning av insatserna

Åtgärderna för kompetensutveckling inom Insatsområde II skall medverka till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden. De är inriktade på att stödja företag som får stöd inom något av områdena startstöd, investeringsstöd, förädlingsstöd och projektstöd. Syftet är att förbättra kompetensen hos personer på stödföretagen för att på så sätt förstärka effekten av erhållna stöd inom insatsområdet. Målgruppen utgörs av lantbrukare och andra med anknytning till lantbruket. Kompetensutveckling som riktas mot kvinnor prioriteras. Insatserna omfattar hela landet utom Mål 1-området, där det finns särskilda program i vilka insatser för kompetensutveckling ingår.

Diversifiering av verksamheten genom turist- eller livsmedelsverksamhet på gården kan för många jordbrukare vara en viktig källa till nya inkomster. I denna utveckling är det viktigt att jordbrukaren får stöd genom rådgivning och kompetensutveckling. Projektstöden är därför från och med 2003 ett prioriterat område för kompetensutveckling inom detta insatsområde.

Stöd till kompetensutveckling kan sökas av organisationer, nätverk, föreningar och andra sammanslutningar som verkar för landsbygdens utveckling. Exempel på stödberättigade aktiviteter är utbildningsdagar, studiecirklar, studieresor, föreläsningar, rådgivning m.m.

Utbildningsaktiviteter kan t.ex. ge kunskap om planering och genomförande av investeringar, där exempel på framgångsrika projekt lyfts fram. Tanken är att åtgärderna inom kompetensutveckling skall stimulera uppkomsten av nya projektidéer som leder till att företagandet och sysselsättningen på landsbygden ökar.

6.6.2. Resultat av insatserna

K2-aktiviteterna tog fart först under 2001 på grund av att mycket tid gick åt till att genomföra andra delar av programmet under dess första år.44 De flesta länsstyrelser inriktade sin verksamhet under 2001 på informations- och samordningsinsatser för att uppnå större genomslag för åtgärden. Dessa insatser gick ut på att sprida information om stöden i programmet. Ett antal kurser och studie-

cirklar genomfördes dock redan under 2001 i vilka omkring 8 580 personer deltog.

Jordbruksverkets del i K2-aktiviteterna 2001 var också inriktad på informations- och fortbildningsinsatser i syfte att informera om Miljö- och landsbygdsprogrammet. Verket beslutade också om ett nationellt projekt under ledning av Hushållningssällskapens förbund för samverkan och stöd till länsstyrelserna i arbetet under en period med hög arbetsbörda. Uppskattningsvis nåddes 800 personer av de nationella insatserna under 2001.

Under 2002 utgjorde länsstyrelserna den största gruppen av genomförare av insatser inom K2.45 Även Hushållningssällskapens förbund, Sveriges lantbruksuniversitet och Jordbruksverket genomförde aktiviteter på nationell nivå. Genom länsstyrelsernas aktiviteter fick drygt 17 680 personer del av utbildning genom kurser, studiecirklar och studiebesök (8 580 personer) eller rådgivning och informationsträffar (drygt 9 100 personer). Den genomsnittliga andelen kvinnor i samtliga aktiviteter var 40 procent. Därtill fick ytterligare närmare 4 980 personer del av insatser för kompetensutveckling på nationell nivå genom projektet ”Leve landsbygdsföretagaren” i Hushållningssällskapens förbunds regi. Liksom för KULM gäller att en person kan ha deltagit i flera olika aktiviteter. Länsstyrelsernas spridning av informationsmaterial har nått 145 000 lantbrukare och andra personer med anknytning till lantbruket.

Vid en genomgång av de olika länsprogrammen har Jordbruksverket funnit att genomförandet har varierat mellan länen.46 De största aktiviteterna räknat i pengar var kurser, studiecirklar och studiebesök på totalt 10 miljoner kronor 2002. På den nationella nivån har åtgärderna främst varit inriktade på informations- och fortbildningsinsatser.

Jordbruksverket anger i sin uppföljning av Miljö- och landsbygdsprogrammet att resultat och effekter av K2-insatserna bör kunna mätas först efter att en viss tid har gått efter genomförandet och att åtgärder under flera år i följd behöver studeras.47 Verket menar också att åtgärderna under 2002 har fått en tydligare roll och till en större del avsett riktad utbildning än under 2001. Verket menar vidare att insatserna är viktiga för att förstärka och bibehålla en långsiktig effekt av andra åtgärder i insatsområdet, särskilt åtgärder för kompletterande verksamhet i jordbruket inom projektstöden.

Kampanjen Framtid på landet som startade under 2003 syftar till att i större utsträckning rikta projektstöden till målgrupperna, lyfta fram stödens möjligheter för lantbruksföretagen och den allmänna landsbygdsutvecklingen samt anpassa organisations- och rådgivningsformer till de regionala förutsättningarna.48 Kampanjen skall allmänt bidra till att de uppsatta målen för Miljö- och landsbygdsprogrammet uppnås och att budgeterade medel utnyttjas helt under programperioden. Den skall också utgöra en grund för fortsatt omställnings- och utvecklingsarbete genom att lyfta fram bra exempel, öka tillgängligheten av information och stödja länsstyrelsernas arbete med rådgivning och handläggning. Tabell 6.2 visar K2-verksamhetens inriktning under 2002.

Tabell 6.2. K2-verksamhetens inriktning 2002 för åtgärder med personligt deltagande

Inriktning Totalt antal deltagare Kvinnor Traditionell primärproduktion

1 369

345

Kombinationsverksamhet

4 519 1 895

Kultur och bymiljö

855 351

Infrastruktur 54 17 Turism 630 251 Marknadsföring 347 153 Generellt företagande 919 465 Kvinnligt företagande 622 604 Miljö- och hälsa 264 76 Summa 9 579 4 067

Källa: Jordbruksverket, 2003.

49

Om nyhetsblad, artiklar och informationsmaterial inkluderas blir antalet personer vilka har nåtts av åtgärderna större (se tabell 6.3).

Tabell 6.3. K2-verksamhetens inriktning 2002 för alla åtgärder

Inriktning Totalt antal deltagare

och mottagare

Kvinnor

Traditionell primärproduktion

11 369 5 345

Kombinationsverksamhet

20 646 6 161

Kultur och bymiljö

855 351

Infrastruktur 54 17 Turism 8 630 3 051 Marknadsföring 347 153 Generellt företagande 919 465 Kvinnligt företagande 622 604 Miljö- och hälsa 264 76 Summa 43 706 16 223

Källa: Jordbruksverket, 2003.

50

Materialet från Jordbruksverket (tabellerna 6.2 och 6.3) är baserat på underlag uppdelat på indikatorer, i enlighet med EUkommissionens utvärderingsunderlag, från nio länsstyrelser.51Resterande åtta länsstyrelser med K2-verksamhet har inte lämnat något underlag med uppdelning efter indikatorer, vilket har försvårat utvärderingsarbetet.

Om i stället Jordbruksverkets sammanställning över rekvisitioner och utbetalningar används för de sjutton länsstyrelser som har haft kompetensutveckling inom Insatsområde II samt Hushållningssällskapens förbund, Sveriges lantbruksuniversitet och Jordbruksverket centralt så kan K2-verksamheten sammanfattas enligt tabell 6.4:

Tabell 6.4. Utbetalt belopp per K2-aktivitet 2002

Aktivitet

Antal aktiviteter Antal deltagare och mottagare

Utbetalt belopp

Länsstyrelserna (17 st) Nyhetsblad, artiklar

55

95 720

251 283

Informationsmaterial

9

37 300

506 833

Marknadsföring

26

12 008

122 972

Allmän rådgivning och information

167

8 843

915 582

Kurs och seminarier

350

6 266 7 245 442

Studieresor

54

1 738 2 017 145

Expertmedverkan

38

1 348

128 171

Övrig aktivitet

66

1 131

444 334

Samordning 95 390 602 853 Studiebesök 19 291 185 073 Enskild rådgivning 216 261 557 317 Fortbildningskurs 7 153 174 847 Studiecirkel 14 132 193 795 Uppföljning 4 4 28 549 Jordbruksverket Övrig aktivitet 47 30 345 505 Tjänster 20 20 1 979 198 Hushållningssällskapen Övrig aktivitet 17 27 2 454 599 SLU Omvärld Övrig aktivitet 4 1 180 000 Totalt 1 208 165 663 18 333 498

Källa: Jordbruksverket, 2003.

52

Kurser, seminarier, enskild rådgivning, allmän rådgivning och information är de största aktiviteterna.

6.6.3. Utredningens bedömning

Det operativa målet för kompetensutveckling inom Insatsområde II är att insatserna skall ha nått 15 000 deltagare vid programperiodens slut. Nära 9 580 personer har hittills deltagit i olika aktiviteter inom K2.53 Det bör tilläggas att en person kan ha deltagit i flera olika aktiviteter liksom i KULM-aktiviteterna. Det operativa målet efter halva programtiden är uppnått även med hänsyn tagen till detta faktum. Utredningen bedömer att målet för programperioden kommer att uppnås.

Under 2002 har 14 procent av deltagarna fått utbildning inom traditionell primärproduktion. Nära hälften (47 procent) har fått utbildning med syfte att stödja övergång till kombinationsverksamhet. Därtill har 7 procent av deltagarna fått utbildning inom turistverksamhet och 4 procent inom marknadsföring. Flera anknytningar till andra åtgärder finns också.

Utredningen bedömer att K2-aktiviteterna har bidragit till att uppfylla det ena specifika målet – att höja effekten av andra åtgärder inom programmet. Insatserna har också i viss utsträckning bidragit till uppfyllelsen av det övergripande målet att insatserna skall leda till en anpassning av lantbruket till ett mer diversifierat företagande. Resultatinformationen behöver dock förbättras med tydliga kopplingar av K2-aktiviteterna till andra programinsatser inom Insatsområde II. Detta utvecklas i förslagskapitlet (kapitel 15).

Det andra specifika målet är att generellt höja kompetensnivån hos personer inom eller med anknytning till lantbruket. Eftersom K2 har genomförts under en kortare tid än KULM och antalet genomförda utvärderingar är färre, är det svårt att bedöma i vilken utsträckning detta mål är uppnått. Detta gäller särskilt som K2medlen först från och med 2002 i huvudsak har använts till riktade utbildningsinsatser. Under 2000 och i synnerhet 2001 har K2medlen framför allt använts till informations- och samordningsinsatser i syfte att öka åtgärdens och programmets genomslag. Under programperioden har totalt 27 procent av K2-medlen använts till sådana insatser. De medel som har använts under 2002 har dock till övervägande del avsett direkta utbildningsinsatser. Därtill är K2, liksom KULM, en åtgärd där effekterna kan förväntas komma först efter en tid.

Tillgänglig information talar dock för att kompetensnivån höjts. I enkäten till länsstyrelserna framkom att de flesta länsstyrelserna

anser att åtgärder inom K2 bidrar till att höja kompetensnivån hos deltagarna. Detta har också varit deltagarnas egen uppfattning. Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att kompetensnivån hos deltagarna har höjts.

I målsättningen för K2 prioriteras kvinnor. Bland deltagarna under 2002 var 42 procent kvinnor. Detta måste anses vara en förhållandevis hög siffra, då andelen kvinnor inom jordbruket är omkring 33 procent (avser stadigvarande och tillfälligt sysselsatta enligt Jordbruksstatistisk årsbok 2002).54 Bland K2-aktiviteterna märks dock aktiviteter som stödjer verksamheter (turism m.m.), där andelen kvinnor traditionellt sett är något högre än i jordbruket. Bland aktiviteterna fanns även kurser i företagande riktade till kvinnor.

6.7. Grönare Skog

6.7.1. Beskrivning av insatserna

Skogsvårdsorganisationens utbildningsprogram Grönare Skog startades mot bakgrund av att skogsnäringen genom den nya skogspolitiken från 1993 har ett förtydligat sektorsansvar för att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen.55 Detta sektorsansvar ställer nya krav på skogsbrukarna. Grönare Skog pågick under 1999–2001 och under 2002 genomfördes en fördjupningsdel i form av en kampanj riktad främst till tidigare deltagare.

Syftet med kampanjen var att lyfta fram landskapsperspektivet genom kunskapsförmedling och praktiska fältexempel, tydliggöra visionen av ett skogslandskap där både miljö- och produktionsmål är tillgodosedda och därigenom åstadkomma ett målinriktat och långsiktigt tänkande både när det gäller produktionsförutsättningar och miljövärden på bestånds- och fastighetsnivå.

En referensgrupp i form av ett nationellt råd (bildat 1998) verkade vid framtagningen av kampanjen med representanter för Friluftsfrämjandet, Lantbrukarnas riksförbund, Naturskyddsföreningen, Skogsindustrierna, Skogsägarnas Riksförbund, Svenska Jägareförbundet, Sveriges Hembygdsförbund, Sågverkens Riksförbund och Världsnaturfonden.

Den primära målgruppen är de privata skogsägarna och anställda inom skogsnäringen (cirka 350 000 personer). En sekundär målgrupp är den svenska allmänheten varför satsningar görs på skolor,

beslutsfattare och barnfamiljer med barn under tolv år. En tertiär målgrupp är den internationella skogssektorn.

För den primära målgruppen formulerades huvudmål inom tre områden:

Rekrytering

100 000 deltagare från skogssektorn,

varav 70 000 skall delta i mer än 10 timmars utbildningsaktivitet och

merparten av de 70 000 skall delta i 20 timmars utbildningsaktivitet.

Rekryteringen har främst inriktats mot skogsägare som är kvinnor, skogsägare med större fastigheter, skogsmaskinförare, utbor och tjänstemän inom skogsbruket. Nya skogsägare har också varit föremål för särskilda satsningar.

Attityd

Deltagarna skall känna motivation att tillämpa sina kunskaper i skogsbruket

.

Kunskap

Tre nivåer formulerades motsvarande utbildningarnas längd varav deltagarna skall a) känna till att det finns en metod för att uppnå de jämställda målen för produktion och miljö, b) förstå skälen till målklassning av bestånd och fastigheter, känna till åtgärder som kan förbättra skogsproduktionen samt ha en ökad insikt om miljöåtgärder och c) känna till de grundläggande principerna för målklassning, ha insikt om anpassning av skogsbruket med hänsyn till landskapets behov och värden och förstå vilka åtgärder som behöver utföras för att skapa en långsiktigt hållbar miljö och skogsproduktion.

Projektet har under perioden kostat ungefär 220 miljoner kronor, varav 60 miljoner kronor hittills har finansierats genom Miljö- och landsbygdsprogrammet.56

I projektet satsades på att ge deltagarna kunskap om god skogsskötsel med lokal förankring. Som framgångsfaktorer nämner Skogsstyrelsen kampanjens förankring i den egna organisationen och utbildning av skogsvårdsorganisationens personal.

6.7.2. Resultat av insatserna

Kampanjen Grönare Skog samlade omkring 62 890 deltagare i den primära verksamheten, dvs. utbildning av skogsägare och verksamma inom skogssektorn.57 Skogsstyrelsen har i sin uppföljning även inkluderat antalet deltagare i informationsaktiviteter (över 3 timmar) vilka uppgick till 120 960 personer. Inräknas samtliga deltagare såsom politiker, barnfamiljer med flera blir antalet drygt 349 320 personer.

I den enkätundersökning som gjorts för att granska effekterna av skogspolitiken framkom att deltagarna i Grönare Skog avsåg att genomföra mer omfattande aktiviteter jämfört med icke-deltagare när det gäller t.ex. röjning och plantering.58 Det fanns också en större vilja hos deltagare i Grönare Skog att skaffa sig en skogsbruksplan.

6.7.3. Utredningens bedömning

Det operativa målet är 100 000 deltagare från den primära verksamheten över en treårsperiod (2000–2002). Deltagarna uppgick till nära 63 000 för perioden 1999 till 2002.59 Därutöver har Skogsstyrelsen formulerat delmål inom det operativa målet för hur många av deltagarna som skulle delta i 10 respektive 20 timmars utbildning. Inget av dessa delmål är uppfyllt sett till det totala antalet. Det kan dock vara intressant att försöka få fram uppgifter om fördelningen av antal deltagare på de olika utbildningarna. Dessa uppgifter saknas i det underlag för uppföljning som Skogsstyrelsen har tagit fram till utredningen. I underlaget framkommer dock att Skogsstyrelsen bedömer ambitionsnivån vara mycket hög för delmålen.

Det specifika målet att höja effekterna av andra insatser i programmet är inte vid denna utvärdering applicerbart på de skogliga åtgärderna, då det hittills endast är kompetensutveckling som har ingått i programmet. Först 2004 kommer andra insatser att

ingå. Det andra specifika målet är att höja kompetensnivån hos personer verksamma inom jord- och skogsbruket. Grönare Skog har sannolikt bidragit till att uppfylla detta mål. För detta talar bl.a. de mer omfattande skogliga aktiviteterna och en ökad andel skogsbruksplaner bland verksamma inom skogsbrukssektorn som har deltagit i kompetensutveckling jämfört med andra verksamma inom sektorn.60 Dessa aktiviteter indikerar att deltagarna har fått ökad kunskap om och ökat intresse för skogsbruket.

Det övergripande målet är att komplettera övriga insatser i programmet för att på så sätt bidra till att de för området relevanta miljökvalitetsmålen liksom skogspolitikens mål uppnås. Detta mål är inte heller applicerbart på Grönare Skog vid denna utvärdering, då det endast är åtgärden Grönare Skog som ingår i programmet.

Utredningen finner det högst angeläget att de skogliga insatserna får fortgå inom ramen för programmet (se avsnitt 15.6) så att de uppsatta målen i fråga om antalet deltagare uppnås.

1

Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd till utveckling av landsbygden m.m., Förordning (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt Statens Jordbruksverks föreskrifter om stöd för kompetensutveckling inom Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006 (SJVFS 2001:88).

2

Underlag och underhandsuppgifter från Elisabeth Melin, Jordbruksverket, mars

2003, Sven Lingegård och Jan Lundegren, Länsstyrelserna i Västerbottens respektive Västra götalands län, september 2003.

3

Förordning med länsstyrelseinstruktion från 21 november 2002, SFS 2000:864.

4

Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende länsstyrelserna m.m., Reg. beslut

2002-12-19.

5

Grönare Skog Utvärdering, Intern promemoria upprättad av Skogsstyrelsen, maj

2003 och underhandsuppgifter från Skogsstyrelsen, maj 2003, kontaktperson Anders Olsson.

6

Jordbruksverkets prognos för Miljö- och landsbygdsprogrammet, augusti 2003,

kontaktperson Roland Sten.

7

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhets-

året 2000, Jordbruksverkets rapport 2001:14.

8

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhets-

året 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12 och uppgifter från underhandskontakter med Jordbruksverket, mars 2003, kontaktperson Elisabeth Melin.

9

Förslag till nationellt program för växtgenetiska resurser, Jordbruksverkets

rapport 1998:19 och Programmet för odlad mångfald, Jordbruksverkets rapport 2002:9.

10

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

11

Förslag till nationellt program för förvaltning av husdjursgenetiska resurser, Jordbruksverkets rapport 2003:13.

12

Greppa Näringen, informationsbroschyr, Jordbruksverket.

13

Underhandsuppgifter från Stina Olofsson, Greppa Näringen, oktober 2003.

14

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2001, Jordbruksverkets rapport 2002:06 och Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

15

Ibid.

16

Ibid.

17

Ibid.

18

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2000, Jordbruksverkets rapport 2001:14; Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2001, Jordbruksverkets rapport 2002:06 och Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

19

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

20

Ibid.

21

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2000, Jordbruksverkets rapport 2001:14; Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2001, Jordbruksverkets rapport 2002:06 och Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

22

Ibid.

23

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

24

Ibid.

25

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2000, Jordbruksverkets rapport 2001:14.

26

Underhandsuppgifter från Stina Olofsson, Greppa Näringen, oktober 2003.

27

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, april 2003, kontaktperson Cecilia Linge och Underhandsuppgifter från Stina Olofsson, Greppa Näringen, oktober 2003.

28

Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrative genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson Jan Emmervall, Länsstyrelsen i Stockholms län, maj 2003.

29

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, augusti 2003, kontaktperson

Malin Engdahl.

30

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2001, Jordbruksverkets rapport 2002:06 och Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

31

Jordbruk och miljönytta, Nytt miljöprogram för jordbruket, Betänkande av Miljöprogramutredningen, SOU 1999:78.

32

Ibid.

33

Utvärdering och översyn av det svenska miljöprogrammet för jordbruket, Jordbruksverkets rapport 1997:10.

34

Jordbruk och miljönytta, Nytt miljöprogram för jordbruket, Betänkande av Miljöprogramutredningen, SOU 1999:78.

35

Utvärdering av rådgivning med skötselplan för gardens natur- och kulturvärden, Jordbruksverkets rapport 2000:7.

36

Attitydundersökning om miljöutbildning för lantbrukare, Jordbruksverkets rapport 2000:8.

37

Utvärdering av rådgivare till ekologiska lantbrukare, Jordbruksverkets rapport 2000:17.

38

Förslag från Riksantikvarieämbetet, juni 2003, kontaktperson Ulf Lindberg och oktober 2003, kontaktperson Lars Wilson.

39

Underhandsuppgifter från Hushållningssällskapens förbund, augusti 2003, kontaktperson Åke Clason.

40

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2000, Jordbruksverkets rapport 2001:14; Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2001, Jordbruksverkets rapport 2002:06 och Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

41

Utvärdering av åtgärdsplaner 2003, ej publicerat material från Jordbruksverket, maj 2003, kontaktperson Martin Sjödahl.

42

Ibid.

43

Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2000, Jordbruksverkets rapport 2001:14; Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2001, Jordbruksverkets rapport 2002:06 och Kompetensutveckling av lantbrukare inom miljöområdet – KULM, Verksamhetsåret 2002, Jordbruksverkets rapport 2003:12.

44

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

45

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-26.

46

Ibid.

47

Ibid.

48

Framtid på landet: Informations- och verksamhetskampanj projektstöden för landsbygdsutveckling, Jordbruksverket, 2002.

49

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av K2, mars 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

50

Ibid.

51

Ibid.

52

Ibid.

53

Ibid.

54

Jordbruksstatistisk Årsbok 2002, Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån.

55

Grönare Skog Utvärdering, Intern promemoria upprättad av Skogsstyrelsen, maj 2003 och underhandsuppgifter från Skogsstyrelsen, maj 2003, kontaktperson Anders Olsson.

56

Grönare Skog Utvärdering, Intern promemoria upprättad av Skogsstyrelsen, maj 2003.

57

Ibid.

58

Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens effekter, SUS 2001, Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, 2001.

59

Grönare Skog Utvärdering, Intern promemoria upprättad av Skogsstyrelsen, maj 2003.

60

Skogsvårdsorganisationens utvärdering av skogspolitikens effekter, SUS 2001, Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, 2001.

7. Investeringsstöd

Sammanfattning

Investeringsstödet har varit efterfrågat och prioriteringar av vissa typer av investeringar har därför gjorts. Investeringar har framför allt gått till djurstallar. Tillgängliga medel kommer att utnyttjas fullt ut, men långt färre företag än vad som varit målsättningen kommer att få stöd. Medelsbristen är således påtaglig. Investeringsstödet har framför allt bidragit till bättre djur- och arbetsmiljö samt en effektivisering av företagen. Däremot har stödet haft mindre effekt när det gäller kompletterande verksamhet.

7.1. Beskrivning av insatserna

Investeringsstöd lämnas i enlighet med artiklarna 4–7 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt Jordbruksverkets föreskrifter.1Beslut om investeringsstöd fattas av länsstyrelserna.

Stödberättigade är jordbruks- eller trädgårdsföretag i vilka kompletterande verksamhet såsom skogsbruk, turism, hantverk, småskalig förädling och försäljning av gårdsprodukter kan ingå. Även entreprenad- och konsultverksamhet med nära anknytning till jordbruks- eller trädgårdsproduktion får ingå. I Mål 1 ges stöd även till renskötselföretag. Stödberättigade sektorer är:

mjölk och mjölkprodukter,

köttproduktion,

ägg- och fågelköttsproduktion,

spannmål,

olje- och fiberväxter,

frukt, bär och grönsaker,

blommor och plantor och

potatis.2

Stöd lämnas endast för så kallade fasta anläggningar, t.ex. byggnader eller markanläggningar med tillbehör. Undantaget från denna regel är inköp av myllningsaggregat för miljövänlig spridning av stallgödsel. Även inredning och dylikt i t.ex. djurstallar räknas som fasta anläggningar.

Investeringsstöd finns både inom Insatsområde I och II. Ett exempel på en investering inom Insatsområde I är ett nytt djurstall eller ombyggnad av ett sådant som syftar till att förbättra djurskyddet eller arbetsmiljön. Ett exempel på en investering inom Insatsområde II är kompletterande verksamhet som främjar en diversifiering av ett jordbruk.3

Stödet kan uppgå till högst 30 procent av utgifterna för investeringen. Det maximala beloppet är 480 000 kronor under en fyraårsperiod. Stödet utgår endast för betalda fakturor och ersättning ges således inte för eget arbete eller material. Inte heller lämnas stöd till leasingutgifter. Begagnad utrustning ges stöd om särskilda skäl kan åberopas. Om det beräknade stödbeloppet blir lägre än 15 000 kronor beviljas inte stöd. Detta innebär i praktiken att en investering måste uppgå till minst 50 000 kronor vid en stödandel på 30 procent för att vara stödberättigad.4

Om stöd skall beviljas måste företagarens inkomst i huvudsak komma från företaget (inklusive de kompletterande verksamheterna). Minst 25 procent skall dock komma från huvudnäringen, dvs. jordbruk eller trädgård. I Mål 1 utgör renskötsel en huvudnäring. Vissa undantag kan beviljas om investeringen gäller t.ex. gödselvårdsanläggningar, investeringar för betesdjur i skogs- och mellanbygd eller kompletterande verksamhet. Företaget måste också ha ekonomisk livskraft. Stödet behovsprövas och beviljas endast till företag som uppfyller minimikraven för miljö, djurskydd och livsmedelshygien. Inom 5 år från beslutsdatum är företagaren återbetalningsskyldig om investeringen används för annat ändamål än det avsedda.

Vissa restriktioner finns för stöd som medför ökad produktion. För mjölkproduktion är dessa att produktionen inte får överstiga företagets mjölkkvot. Stöd för utökning av nötköttsproduktion får endast lämnas till extensiv köttproduktion. Djurtätheten får högst uppgå till 2 djurenheter per hektar foderareal. För grisköttsproduktion kan stöd i samband med utökning endast lämnas för

ekologisk produktion. För äggproduktion lämnas stöd endast till nya, godkända system. För fågelköttsproduktion kan stöd endast lämnas om den sökande kan visa att det finns avsättning för produktionen.5

7.2. Mål för insatserna

Insatsområde I

De övergripande målen, enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet, är att underlätta anpassningen till ett ekologiskt hållbart jordbruk för att bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning.

De specifika målen är att till viss del kompensera jordbrukarna för kostnader förknippade med höga miljö- och djurskyddskrav, reducera kväveinnehållet i vattendrag i jordbruksområden, fortlöpande förbättra djurskyddet samt fortlöpande förbättra arbetsmiljön i jordbruket.

Insatsområde II

De övergripande målen är att höja landsbygdsföretagens konkurrensförmåga samt att bibehålla sysselsättningen på landsbygden.

De specifika målen är att påskynda företagens omställning till nya marknadsmässiga och institutionella förutsättningar samt att stimulera diversifiering av jordbruksverksamhet.

Insatsområde I och II

De operativa målen för insatserna är att under perioden lämna investeringsstöd till totalt 10 000 jordbruks- och trädgårdsföretag och att i genomsnitt skapa ett halvt till ett arbetstillfälle i de företag som får stöd inom båda insatsområdena.

Kvinnors möjlighet till egenföretagande skall särskilt beaktas och kvinnliga sökande skall prioriteras. Prioritet skall även ges till investeringar som avser ekologisk produktion.6

7.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden för insatserna beräknas enligt Jordbruksverket bli cirka 446 miljoner kronor inom Insatsområde I och 301 miljoner kronor inom Insatsområde II under programperioden. Detta skall jämföras med den ursprungliga omfattningen på 447 respektive 297 miljoner kronor vid en eurokurs på 8,5. Hittills har totalt 268 miljoner kronor betalats ut.7

Under den förra programperioden 1997–1999 beslutades om 2 573 stöd med 246 miljoner kronor. Till och med 1999 utbetalades 139 miljoner kronor. 88 miljoner har utbetalats i nuvarande programperiod. Beslut om resterande 19 miljoner har återkallats då investeringarna inte har genomförts eller har genomförts till en lägre kostnad.8

7.4. Utvärderingsmetoder

Investeringsstödet har utvärderats med hjälp av information från Jordbruksverkets översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet från 2001 och rapporter om utvecklingen inom programmet för år 2001 och 2002. Informationen har kompletterats med statistikuppgifter, bl.a. baserade på EU-kommissionens frågor och indikatorer, från Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån. Information om investeringsstödet har också hämtats i utredningens enkät till lantbrukare samt tidigare enkäter och utvärderingar av stödet. Effekter på miljön har endast uppskattats utifrån stödens inriktning, lantbrukarnas egna bedömningar och Jordbruksverkets allmänna värdering. Faktiska miljökonsekvenser av stödet har däremot inte kunnat mätas. Stödets effekter på diversifiering och företagens omställning har bedömts på liknande sätt. En svårighet i utvärderingen har utgjorts av bristen på skarpa gränser mellan Insatsområde I och II. Många investeringar, exempelvis i en ny stallbyggnad, hör till bägge insatsområdena genom att samtidigt främja bådas syften. För att kunna följa utvecklingen av insatserna under perioden redovisas resultaten årsvis. Uppgifterna om arbetstillfällen är behäftade med en viss osäkerhet eftersom de bygger på information i ansökningshandlingar. Bedömning av investeringsstödet sker gentemot de operativa, specifika och övergripande målen samt de prioriteringar som slagits fast.

7.5. Resultat av insatserna

Under 2000 beviljades 192 stöd med 29 miljoner kronor, varav 21 miljoner kronor inom Insatsområde I och 8 miljoner kronor inom Insatsområde II. Tabell 7.1 visar fördelningen på olika slags investeringar av det beviljade stödet.9

Tabell 7.1. Investeringsstöd 2000

Investeringstyp Andel, %

Stallbyggnader och byggnadsinventarier för nötkreatur 69 Svinproduktion 8 Andra stallbyggnader 6 Gödselvårdsanläggningar 3,5 Växthus 2,5 Kompletterande verksamhet 2 Övrigt 9

Totalt

100

Källa: Jordbruksverket, 2001. 10

Arbetskraftsbehovet ökade med cirka 3 procent efter investeringen i de företag som erhöll stöd vilket motsvarar 160 arbetstillfällen.11

Under 2001 beviljades 855 stöd med 148 miljoner kronor, varav 89 miljoner kronor inom insatsområde I och 59 miljoner kronor inom Insatsområde II. Stödandelen var i genomsnitt 14 procent av den totala investeringen. Tabell 7.2 visar fördelningen på olika slags investeringar av det beviljade stödet.12

Tabell 7.2. Investeringsstöd 2001

Investeringstyp Andel, %

Ladugård och inventarier för mjölk och nötproduktion 67 Svinhus inklusive inventarier 4 Stallar för äggproduktion 2 Andra stallbyggnader 2 Växthus 7 Andra byggnader 3 Gödselvårdsanläggningar 6 Gödselmyllare 1 Övrigt, jordbruk och trädgård 2 Kompletterande verksamhet – förädling 2 Kompletterande verksamhet – övrigt 4

Totalt

100

Källa: Jordbruksverket, 2002.

13

Sysselsättningen har genom investeringarna ökat med 338 arbetstillfällen, varav omkring 43 procent för kvinnor. Runt 870 arbetstillfällen har tryggats enligt länsstyrelsernas bedömning.14 Jordbruksverket påpekar dock att det höga antalet skapade och bevarade arbetstillfällen år 2001 till viss del beror på att ett halvt arbetstillfälle ibland har räknats som ett helt beroende på otydliga instruktioner till jordbrukarna. En mer trolig siffra beräknas vara cirka 600.15

Både under 2000 och under 2001 har ansökningarna vida överstigit tillgången på medel och därför har länsstyrelserna infört prioriteringar och reducerat det maximala stödet. Detta har lett till att ansökningar om stöd i vissa fall har fått avslag.16

Under 2002 beviljades 754 stöd med totalt 132 miljoner kronor, varav 73 miljoner kronor inom Insatsområde I och 59 miljoner kronor inom Insatsområde II. Stödandelen utgjorde i genomsnitt cirka 14 procent av den totala investeringskostnaden.17 Tabell 7.3 visar fördelningen på olika slags investeringar av det beviljade stödet.18

Tabell 7.3. Investeringsstöd 2002

Investeringstyp Andel, %

Djurstallar för nötkreatur

66

Gödslevårdsanläggningar

6

Växthus

6

Kompletterande verksamhet - sammantaget

6

Övrigt

15

Totalt

100

Källa: Jordbruksverket, 2003.

19

Omkring 540 arbetstillfällen har bibehållits eller skapats genom de investeringar som beviljats stöd.20

Ansökningarna översteg även under 2002 tillgången på medel och därför gjordes prioriteringar.

7.6. Tidigare utvärderingar och litteratur

Jordbruksverket genomförde 1999 en enkätundersökning om investeringsstödet till länsstyrelser och stödmottagande företag. Undersökningen visar bland annat att stödet haft sämre stimulans- och styrningseffekt i södra än i norra Sverige. Detta beror främst på att stödandelen var lägre i söder (20 procent) än i norr (45 procent). Stödet var därför i högre utsträckning avgörande för att investeringen genomfördes i norr, särskilt i dåvarande Mål 6. 70 procent av stödmottagarna uppgav att stödet förbättrat företagets lönsamhet och framtidsutsikter. De viktigaste motiven bakom investeringen uppgavs vara att modernisera produktionen, men också att uppfylla gällande djurskyddsbestämmelser. Enligt Jordbruksverket är konkurrensaspekten ett av de starkaste skälen till att behålla stödet eftersom andra medlemsländer i EU betalar ut liknande stöd.21

Enligt Jordbruksverkets halvtidsutvärdering av investeringsstödet för perioden 1997-1999 har stödet bidragit till en god måluppfyllelse när det gäller de svenska målen att förbättra miljön och djurens välfärd. Sammanlagt har omkring 73 procent av investeringarna syftat till något av dessa mål. Däremot var det få före-

tagare som investerat i kompletterande verksamhet. Det påpekas att stödet har en viktig psykologisk betydelse

.

22

Under 2003 publicerades en studie av problemen med kapitalförsörjning för företagare på landsbygden.23 Enligt denna är det svårt att få bankerna involverade på ett tidigt stadium när en investering skall göras. Den normala säkerheten i fastigheter begränsas då fastighetspriserna är lägre i glesbygd än i mer tätbefolkade områden. Andra bedömningsgrunder väger då tyngre, t.ex. intrycket av företagaren och investeringsprojektet. Ofta ligger länsstyrelsernas bedömning till grund för bankernas beslut vilket gör att ett positivt besked om lån är nära sammanlänkat med ett positivt besked om investeringsstöd.

7.7. Utredningens bedömning

Efterfrågan på investeringsstöd är långt större än de budgeterade medlen vilket har lett till att många som söker sådana stöd får avslag. I syfte att möjliggöra fler investeringar har maxbeloppet per fyra år i många fall sänkts från 480 000 till 300 000 kronor (i vissa fall 200 000 kronor). I genomsnitt uppgår stödet till endast 14 procent av den totala investeringskostnaden, trots att det kan uppgå till 30 procent.24 Investeringskostnaden för jordbrukaren blir därmed större. Detta kan jämföras med föregående period, då stödet kunde uppgå till maximalt 20 procent av investeringen och det genomsnittliga stödet uppgick till 15 procent. Anledningen till att stödandelen inte är högre i nuvarande period, trots att den maximala gränsen har höjts, är sannolikt att länsstyrelserna tillämpar ett lägre tak för stöd samt att stora investeringar blivit allt vanligare.25På grund av medelsbristen har länsstyrelserna vidare varit tvungna att prioritera mellan olika typer av investeringar. Stöd till prioriterade investeringstyper ges på bekostnad av andra investeringar. Framför allt har stöd till kompletterande verksamhet utgått i mindre utsträckning än vad som från början var avsikten. Orsaken är delvis, enligt Jordbruksverket, att ansökningarna om stöd till kompletterande verksamhet är få.26 Till detta kan stödets begränsning till fasta anläggningar ha bidragit. En konsekvens blir att den

kedja som projektstöd, investeringsstöd och kompetensutveckling

skall utgöra, framför allt inom Insatsområde II, i många fall bryts. Viktiga investeringar för landsbygden blir därmed inte av.27 En ytterligare effekt av medelsbristen är att det blir svårare att få

banklån, eftersom sådana i större utsträckning går till projekt som fått investeringsstöd än till sådana som inte fått stöd. Vidare bör framhållas att många lantbrukare har begränsad likviditet och därför skulle ha stor nytta av ett förskott på delar av stödet.

Det operativa målet är att stöd skall utgå till 10 000 företag och att varje stöd skall ge i genomsnitt ett halvt till ett arbetstillfälle. Detta mål gäller för insatsområdena tillsammans. Under förutsättning att varje stöd utgått till olika företag har 1 800 företag fått stöd fram till årsskiftet 2002/2003. Måluppfyllelsen är hittills 18 procent. Med samma takt kommer måluppfyllelsen att bli 42 procent vid programperiodens slut. Tillgängliga medel kommer däremot att användas fullt ut. Det är därmed tydligt att tillgängliga medel inte står i rimlig proportion till målet. Den andra delen av målet – att varje stöd skall ge ett halvt till ett arbetstillfälle – har dock hittills uppnåtts.

Insatsområde I

De specifika målen inom Insatsområde I är att:

till viss del kompensera jordbrukare för kostnader förknippade med höga miljö- och djurskyddskrav,

reducera kväveinnehållet i vattendrag i jordbruksområden,

fortlöpande förbättra djurskyddet och

fortlöpande förbättra arbetsmiljön.

Det första specifika målet baseras på att Sverige har högre miljö- och djurskyddskrav än övriga medlemsländer i EU, varför jordbrukarna kan få kompensation för dessa.28 Investeringsstödet som sådant kan således motiveras av denna omständighet. Alla stöd som ges bidrar till uppfyllelsen av detta mål.

När det gäller det andra specifika målet så är det svårt att bedöma om en minskning av kväveinnehållet i vattendrag i jordbruksområden är direkt kopplad till investeringar som fått stöd. Nya gödselvårdsanläggningar och gödselmyllare bidrar säkerligen till att begränsa kväveläckaget, men direkta effekter är svåra att mäta.

För det tredje specifika målet är måluppfyllelsen god, eftersom djurskyddet fortlöpande förbättras genom att djurmiljön förbättras till följd av nya djurstallar.

Få stöd går direkt till att förbättra arbetsmiljön. Däremot blir detta en bieffekt av att djurmiljön förbättras. Investeringsstödet bidrar således till uppfyllelsen även av detta mål.

De övergripande målen i Insatsområde I är att underlätta anpassningen till ett ekologiskt hållbart jordbruk för att bidra till att målen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning uppnås. ”Ekologiskt” syftar i detta sammanhang på ett jordbruk som är resursbevarande, miljöanpassat och etiskt godtagbart. Investeringsstödet har framför allt gått till nya djurstallar eller ombyggnad av sådana. Sådana investeringar har positiva effekter för djurmiljön men också för den yttre miljön. De innebär oftast att stallet görs större och anpassas till lösdrift.29 I den bemärkelsen underlättar investeringsstödet anpassningen till ett ekologiskt hållbart jordbruk och därmed bedömer utredningen att det bidrar till den första delen av det övergripande målet. Större stallar ökar möjligheterna att låta fler djur ingå i besättningen. Fler djur som betar är en nyckelfaktor för att nå målet Ett rikt odlingslandskap. Därför bedömer utredningen att investeringsstödet, under förutsättning att tillräcklig areal för bete finns, också har bidragit till målet Ett rikt odlingslandskap.

Investeringstöd går också till gödselvårdsanläggningar. Bättre och större sådana leder till mindre läckage och till att spridning av gödseln kan ske vid en tidpunkt som är gynnsam för miljön. Andelen gödselvårdsanläggningar med täckning var 75 procent under 1999.30 År 2001 hade andelen ökat till 85 procent.31 Under åren 2000–2002 har stödet bidragit till att 342 gödselvårdsanläggningar har anlagts eller förbättrats. Utredningen bedömer att investeringsstödet i viss mån bidragit till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet

Ingen övergödning.

Insatsområde II

De specifika målen för insatsområde II är att påskynda företagens omställning till nya marknadsmässiga och institutionella förutsättningar samt stimulera diversifiering av jordbruksverksamhet. De investeringar som stödet bidragit till syftar framför allt till förbättringar av redan befintlig verksamhet, främst inom jordbruksdelen av företaget, t.ex. investering i ett nytt stall. Sådana investeringar är ett led i att modernisera företaget i syfte att möta nya krav, t.ex. marknadsmässiga sådana. Därmed bidrar investeringarna till före-

tagens omställning. Endast en liten andel av investeringarna har emellertid gått till kompletterande verksamhet. En viktig orsak därtill är att stöd endast kan lämnas till fasta anläggningar. Övriga investeringar, som kan vara betydande i samband med utveckling av kompletterande verksamhet, t.ex. inventarier som inte utgör fasta anläggningar, är inte stödberättigade. Detta innebär att nuvarande regler för investeringsstöd inte är väl anpassade till investering i kompletterande verksamhet.32 Utredningen bedömer således att investeringsstödet endast i liten utsträckning bidragit till att stimulera diversifiering.

De övergripande målen inom Insatsområde II är att höja landsbygdsföretagens konkurrensförmåga samt att bibehålla sysselsättningen på landsbygden. De investeringar som genomförts bedöms ha bidragit till att höja företagens konkurrensförmåga, framför allt genom effektivisering av befintlig produktion. Enligt tillgängliga uppgifter verkar investeringsstödet ha haft avsedd effekt på sysselsättningen. Måluppfyllelsen bedöms därmed vara god.

Prioriteringar

För båda insatsområdena gäller att jämställdhetsaspekten särskilt skall beaktas och kvinnor prioriteras vid behov. Antalet kvinnor som fått stöd är svårt att avgöra då en del av stödet går till bolag. Enligt 2002 års siffror har utbetalningarna i 65 fall gått direkt till kvinnor och i 652 fall direkt till män. I 145 av fallen gick utbetalningen till bolag.33 Detta kan tyda på att någon prioritering inte har gjorts. Stödet gynnar emellertid fler kvinnor än vad som är synligt i statistiken. Många kvinnor har sin sysselsättning i lantbruksföretag som formellt ägs av mannen som då också blir stödmottagare.

Det andra prioriterade området är ekologisk produktion, där det år 2000 utgick 28 stöd till jordbruk med till viss del sådan produktion. År 2001 var motsvarande siffra 217 och år 2002 208. Detta är cirka 15 procent av de totala investeringarna år 2000, 25 procent år 2001 och 28 procent 2002. Målet är inte kvantifierat, men utredningen bedömer att ekologisk produktion har prioriterats i stödhanteringen. Beträffande utredningens förslag, se kapitel 15.

1

Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj, Förordningen (2000:577)

om stöd för miljö och landsbygdsutvecklingsåtgärder och Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2000:139) om investeringsstöd.

2

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet,

juli 2000.

3

Jordbruksverkets hemsida, www.sjv.se.

4

Ibid.

5

Ibid.

6

SJVFS 2000:139

7

Jordbruksverkets prognos för Miljö- och landsbygdsprogrammet, augusti 2003,

kontaktperson Roland Sten.

8

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, oktober 2003, kontaktperson Lars

Runemo.

9

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006,

Jordbruksverkets rapport 2001:19.

10

Ibid.

11

Ibid.

12

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

13

Ibid

14

Ibid

15

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Lena Akterstam.

16

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

17

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-06.

18

Ibid

19

Ibid

20

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av investeringsstödet, september 2003, kontaktperson Lena Akterstam.

21

Utvärdering av jordbrukets investeringsstöd: utvärdering av investeringsstöd till företagare med jordbruks-, trädgårds- eller renskötselföretag samt fortsatt stöd, Jordbruksverket, Rapport 1999:6.

22

Halvtidsutvärdering av rådets förordning (EG) 950/97 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet, Jordbruksverkets rapport 2001:3.

23

Berndtsson, Leif, Kapital för landsbygdsföretagare: en förstudie, Kungliga Skogs- och lantbruksakademiens tidskrift Årg., 142, Nr 4, År 2003.

24

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30, Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-06.

25

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, november 2003, kontaktperson Lars Runemo.

26

Ibid

27

Se kapitel 9 om projektstöden.

28

Kommissionens förordning (EG) nr. 445/2002

29

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Lena Akterstam.

30

Gödselmedel i jordbruket 1998/1999, Tillförsel till åkergrödor samt hantering och lagring av stallgödsel, Statistiska centralbyråns meddelanden, MI 30 SM 0002.

31

Statistiska centralbyråns underlag för utvärdering av investeringsstödet, augusti 2003, kontaktperson Sven Strömberg.

32

Underhandsuppgifter från expertgruppen, september 2003, kontaktperson Sven Lingegård.

33

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av investeringsstödet, september 2003, kontaktperson Lena Akterstam.

8. Startstöd

Sammanfattning

Intresset för startstödet har varit stort och prioriteringar har gjorts, främst till förmån för kvinnor. Mjölkproduktion är den vanligaste driftsformen vid företag med startstöd. Antalet stödmottagande företag med växtodling har minskat. Utredningen bedömer att startstödet inte bidrar till den generationsväxling och föryngring av jordbrukarkåren som stödet syftar till, eftersom en stor del av företagen skulle ha tagits över även utan startstöd. Startstödet fungerar idag snarare som ett tillskott av likvida medel till jordbrukaren. Utredningen bedömer att de mål som satts för startstödet på ett bättre sätt kan tillgodoses genom investeringsstödet.

8.1. Beskrivning av insatserna

Startstöd ges i enlighet med artikel 8 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt Jordbruksverkets föreskrifter.1 Beslut om startstöd fattas av länsstyrelserna.

För att beviljas startstöd får sökanden inte ha fyllt 40 år. Det skall också vara första gången som denne startar ett eget företag inom jordbruks- eller trädgårdsnäringen. Inom Mål 1 ges startstöd även till företag med renskötsel. Startstöd ges inte till sökande som bytt företag eller köpt en gård som redan arrenderas och brukas yrkesmässigt.2 Ytterligare krav är att den sökande har praktiska och teoretiska yrkeskunskaper, t.ex. genom gymnasieskolans lantbruksutbildning. Företaget skall ge en sysselsättning på minst 1 350 timmar per år, varav minst 900 timmar för sökanden. Av förvärvsinkomsten skall minst 25 procent komma från huvudverksamheten jordbruk eller trädgård. I Mål 1 utgör även renskötsel en huvud-

näring. Minst 50 procent av förvärvsinkomsten skall komma från företaget, inklusive kompletterande verksamhet. Företaget skall vidare vara ekonomiskt livskraftigt. En ekonomisk kalkyl som visar att detta villkor är uppfyllt senast 3 år efter etableringen skall bifogas ansökan. Företaget måste också uppfylla minimikraven för miljö, djurskydd och livsmedelshygien. Stödet har tidigare bestått av en startpremie som betalas ut vid beslut om stöd och en räntesubvention som betalas ut 2 år efter beslutet. Räntesubventionen var högst 100 000 kronor och det totala stödet högst 200 000 kronor.3 Från och med 2003 har räntesubventionen ersatts med en andra premie.

8.2. Mål för insatserna

Det övergripande målet enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är att stimulera en tillväxtbefrämjande och konkurrenskraftig anpassning av jordbruket samt att bidra till att anpassa detta till nya yttre förhållanden, inklusive miljömässiga krav.

Det specifika målet är att underlätta och påskynda en generationsväxling inom jordbruket och därigenom en föryngring av jordbrukarkåren.

Det operativa målet är att årligen underlätta för cirka 200 unga jordbrukare m.fl. att starta som företagare inom jordbruket eller trädgårdsnäringen.

Kvinnliga företagare prioriteras.4

8.3. Kostnad för insatserna

Kostnaden bedömdes av Jordbruksverket i augusti 2003 uppgå till 220 miljoner kronor för hela programperioden.5 Till och med 2002 har cirka 63 miljoner kronor utbetalats. Under 2003 betalas tidigare beslutade räntesubventioner ut, varefter omkring 120 miljoner kronor kommer att ha utbetalas för perioden 2000–2002.6

8.4. Utvärderingsmetoder

Startstödet har utvärderats med hjälp av information från Jordbruksverkets översynsrapport av Miljö- och landsbygdsprogrammet från 2001 samt rapporter om utvecklingen inom programmet

för år 2001 och 2002. Informationen har kompletterats med statistikuppgifter, bl.a. baserade på EU-kommissionens frågor och indikatorer, från Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån. Information om startstödet har också hämtats i utredningens enkät till lantbrukare samt tidigare enkäter om och utvärderingar av stödet. För att kunna följa utvecklingen av insatserna under perioden redovisas resultaten årsvis. I syfte att se geografiska skillnader redovisas även en länsvis uppdelning av beslutade startstöd. Uppgifterna om arbetstillfällen är behäftade med en viss osäkerhet, eftersom de bygger på information i ansökningshandlingar. Bedömning av startstödet sker gentemot de operativa, specifika och övergripande målen samt de prioriteringar som slagits fast.

8.5. Resultat av insatserna

Ett stort antal ansökningar om startstöd inkom under 2000. Det beror troligtvis på ändrade reavinstregler vid fastighetsförsäljning som påskyndade generationsskiften 1999 och 2000. Fram till 15 oktober år 2000 inkom 316 ansökningar varav 79 resulterade i beviljade stöd. Startpremier utgick med cirka 8 miljoner kronor.7Tabell 8.1 visar fördelningen av startstöden på olika produktionsinriktningar år 2000.

Tabell 8.1. Produktionsinriktning hos företag med startstöd 2000

Produktionsinriktning Andel, %

Mjölkproduktion 43 Växtodling 33 Nötköttsproduktion 15 Svinproduktion 6 Trädgård 1,5 Ägg och fjäderfäproduktion 1,5 Övrigt 0 Totalt 100

Källa: Jordbruksverket, 2001. 8

Under 2000 uppnåddes inte det operativa målet om 200 nya företag. Detta berodde inte på otillräckligt antal stödberättigade ansökningar utan på budgettekniska omständigheter.

I de företag som beviljades startstöd under 2000 ökade sysselsättningen med 55 000 timmar per år (27 procent).9 Detta motsvarar 30 nya arbetstillfällen.10 Sifforna bygger på uppgifter lämnade i ansökningshandlingar.

Under 2001 beviljades 354 startpremier med totalt cirka 35 miljoner kronor. Majoriteten av stödmottagarna erhöll 100 000 kronor. Heltidsföretagare med god ekonomi och deltidsföretagare erhöll 50 000 kronor. Tabell 8.2 visar fördelningen av startstöden på olika produktionsinriktningar år 2001.11

Tabell 8.2. Produktionsinriktning hos företag med startstöd 2001

Produktionsinriktning Andel, % Mjölkproduktion 46 Växtodling 14 Nötköttsproduktion 21 Svinproduktion 9 Trädgård 5 Övrigt 5 Totalt 100

Källa: Jordbruksverket, 2002.12

Startstöd till företag med mjölkproduktion fortsätter att dominera. Andelen till växtodlingsföretag mer än halverades mellan 2000 och 2001. För nötkötts- och svinproduktion samt trädgårdsföretag noterades en viss ökning. Uppgifter för företag med ägg- och fjäderfäproduktion saknas.13

De 354 startpremier som beviljades under 2001 innebär att det operativa målet överskreds. Detta fick konsekvenser för budgeten som ledde till att startpremierna prioriterades. Räntesubventionerna sköts på framtiden och reducerades. Därigenom undveks en minskning av startpremien eller att vissa sökande prioriterades bort.14

I de företag som beviljades startstöd under 2001 ökade sysselsättningen med totalt 460 800 timmar per år (44 procent). Detta motsvarar 256 nya arbetstillfällen (205 män och 51 kvinnor).15

Under 2002 beviljades 228 startpremier med totalt 22 miljoner kronor. Samma princip följdes som 2001 vilket innebär att de flesta stödmottagare fick en startpremie på 100 000 kronor. Tabell 8.3 visar fördelningen av startstöd på olika produktionsinriktningar år 2002.16

Tabell 8.3. Produktionsinriktning hos företag med startstöd 2002

Produktionsinriktning Andel, % Mjölkproduktion 48 Växtodling 16 Nötköttsproduktion 17 Svinproduktion 12 Trädgård 2 Ägg och fjäderfäproduktion 2 Övrigt 3 Totalt 100

Källa: Jordbruksverket, 2003. 17

Även 2002 gick startstödet främst till mjölkproducenter som fortsatte att något öka sin andel. En viss utjämning mellan företag med växtodling och nötköttsproduktion kan skönjas. Företag med svinproduktion har ökat stadigt under perioden. Övriga verksamheter är få.

Det operativa målet uppnåddes även under 2002 då 228 startpremier beviljades. Uppgifter om sysselsättning saknas däremot för detta år.

Tidigt under 2003 utbetalades de räntesubventioner, som tidigare skjutits på framtiden, men med en reducering för manliga företagare till 50 000 kronor. Istället prioriterades kvinnliga företagare som fick maximalt stöd.

Andel överlåtelser från en nära släkting

För åren 2000–2002 uppges att 72 procent av dem som beviljats startstöd har tagit över sitt företag från en nära släkting.18 Detta kan jämföras med förra perioden (1995–1999) då motsvarande siffra var 67 procent.19

Geografisk fördelning av startstöd

Den geografiska fördelningen av startstöd framgår av tabell 8.4.

Tabell 8.4. Länsvis fördelning av beviljade startstöd 2000–2002

Län

%

Stockholms län (AB)

2

Uppsala län (C)

4

Södermanlands län (D)

3

Östergötlands län (E)

11

Jönköpings län (F)

6

Kronobergs län (G)

3

Kalmar län (H)

9

Gotlands län (I)

6

Blekinge län (K)

1

Skåne län (M)

15

Hallands län (N)

4

Västra Götalands län (O)

20

Värmlands län (S)

5

Örebro län (T)

2

Västmanlands län (U)

2

Dalarnas län (W)

4

Gävleborgs län (X)

3

Totalt

100

Anmärkning: Delar av Värmlands, Dalarnas- och Gävleborgs län ingår även i Mål 1-området och redovisas därför i kapitel 12. Källa: Jordbruksverket, 2003 .

20

8.6. Tidigare utvärderingar

Jordbruksverket genomförde 2000 en utvärdering av startstödet. Enligt den enkätundersökning som låg till grund för utvärderingen tillskrivs startstödet betydelse för etableringen och utvecklingen av stödmottagarnas företag. Stödet utgör också ett välkommet tillskott av likvida medel, även om det inte har haft någon större betydelse för beslutet att starta företaget. Stödets bidrag till att bibehålla en livskraftig landsbygd går inte att fastställa, men sannolikt har det varit positivt för den lokala ekonomin. Rapporten slår fast att startstödet snarare har en uppmuntrande effekt än en avgörande betydelse för om ett företag startas eller inte.21

Enligt Jordbruksverkets halvtidsutvärdering av åtgärder för att förbättra jordbruksstrukturens effektivitet har startstödet inte haft någon större betydelse för denna fråga. Få företag får stöd i förhållande till den totala andelen jordbruksföretag i landet. Endast i något enstaka fall har stödet haft avgörande betydelse för beslutet att starta ett företag. Stödets storlek är vidare marginell i förhållande till investeringarna i ett nystartat företag liksom till dess omsättning. Stödet kan däremot ha en psykologisk betydelse.22

8.7. Utredningens bedömning

Det finns ett stort intresse för startstödet och hela tiden har fler ansökningar kommit in än vad som med tanke på tillgängliga budgetramar kunnat beviljas. Kvinnor har på ett påtagligt sätt prioriterats genom högre stödbelopp. Utredningen ser det också som positivt att ungefär halva stödet har gått till företag med mjölkproduktion.

Startstödet har bidragit till att skapa ett antal nya arbetstillfällen. För år 2000 anges 30 och för år 2001 256 sådana. Uppgifter saknas för 2002. De angivna siffrorna bedöms vara osäkra och tilltagna i överkant, eftersom de bygger på uppgifter i ansökningshandlingarna och inte har följts upp efter att startstöd utgått. Detta gäller särskilt siffran för 2001. Här har osäkerheten accentuerats av att instruktionen till de sökande varit otydlig i fråga om att skilja på hela och halva arbetstillfällen. Utredningens bedömning på denna punkt bygger också på att i de flesta fall, där startstöd utgått, har det varit fråga om att överta ett befintligt företag.

Det operativa målet – att årligen underlätta för cirka 200 unga jordbrukare m.fl. att starta som företagare inom jordbruket eller trädgårdsnäringen – har överträffats under den period utvärderingen avser.

Uppfyllelsen av det specifika målet – att underlätta och påskynda en generationsväxling inom jordbruket och därigenom en föryngring av jordbrukarkåren – är svårare att bedöma. Givetvis bidrar startstödet till måluppfyllelsen genom ett bidrag av likvida medel som underlättar att ta över eller starta ett företag. Detta gäller särskilt som ett startstöd sannolikt gör det lättare att få banklån.

Samtidigt visar flera studier – inklusive utredningens enkätundersökning – att startstödet inte har haft någon avgörande betydelse vid övertagande av befintliga eller start av nya företag. I utredningens enkät uppgav endast 10 procent att de inte hade startat som företagare utan startstöd. Mer än 60 procent uppgav att de hade startat på samma sätt även utan startstöd.23 Vidare redovisar Jordbruksverket att 72 procent av dem som fått startstöd under 2000–2002 har tagit över från en nära släkting.24 Utredningen finner det troligt att startstödet spelar mindre roll för övertagandet när en nära släktrelation föreligger än när så inte är fallet. Även detta pekar således på att startstödet har liten betydelse som incitament till övertagande.

Utredningen bedömer att startstödet endast i begränsad utsträckning bidragit till måluppfyllelsen, eftersom den generationsväxling som skett till stor del skulle ha ägt rum ändå.

Det övergripande målet – att stimulera en tillväxtbefrämjande och konkurrenskraftig anpassning av jordbruket samt bidra till att anpassa jordbruket till nya yttre förhållanden, inklusive miljömässiga krav – är också svårt att direkt relatera till startstödet. Detta stöd ger stimulans genom ett tillskott av likvida medel, vilket är positivt för konkurrenskraft m.m., men innehåller inga direkta incitament för att stärka denna. Ett undantag skulle kunna vara kravet på yrkeskunskap, men sådan finns i stor utsträckning också hos yngre jordbrukare som inte fått startstöd. Vidare har stödet i utredningens enkät bedömts ha en viss positiv effekt från miljösynpunkt i vid bemärkelse. Utredningens samlade bedömning är dock att startstödet endast i begränsad utsträckning har bidragit till måluppfyllelsen.

Den begränsade måluppfyllelsen gör att utredningen ställer sig tveksam till att behålla startstödet i sin nuvarande form. Stödet bedöms kunna bidra i större utsträckning till uppfyllelsen av fram-

för allt det övergripande målet om det inordnas i investeringsstödet (se kapitel 15). Detta bedöms kunna ske utan att avkall ges på syftet att främja generationsväxling. Genom CAP-reformen finns möjlighet att ge högre investeringsstöd till yngre jordbrukare än till äldre vilket främjar en generationsväxling. Reformen ger också möjlighet att avsätta särskilda medel från det frikopplade stödet till en nationell reserv som kan användas för investeringsstöd till nystartade företagare. Kvinnor utgör redan en prioriterad grupp. Vidare bedöms investeringsstödet i större utsträckning än startstödet, som i första hand ger en inkomstförstärkning, gå till insatser som främjar konkurrenskraft, företagsutveckling etc. Länsstyrelserna ges bättre möjligheter att styra investeringsstöd än startstöd till de områden där de gör störst nytta. Investeringsstödet kan sålunda styras till geografiska områden – t.ex. Norrlands inland – eller produktionsinriktningar – t.ex. nötköttsproduktion – där investeringen ter sig särskilt angelägen från allmän synpunkt. Startstödet har däremot fördelats relativt jämt över landet och mellan olika produktionsinriktningar, sett till den rådande jordbruksstrukturen. Slutligen innebär ett slopat startstöd och ett utökat investeringsstöd en administrativ förenkling.

Utredningen har vidare vid kontakter med jordbrukare erfarit att startstödet på sina håll – främst i slättbygder – befaras ha haft en prishöjande effekt på jordbruksfastigheter. Underlag saknas för att närmare belägga dessa uppgifter, men skulle en sådan risk föreligga finns ytterligare skäl att ompröva startstödet.

1

Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999, Förordning

(2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder och Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2000:136) om startstöd.

2

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2000–2006, Jordbruksverkets

rapport 2001:19 och Jordbruksverkets hemsida, www.sjv.se.

3

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002–2006, Jordbruksverkets

rapport 2001:19.

4

Jordbruksverkets hemsida, www.sjv.se och Miljö- och landsbygdsprogram för

Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000.

5

Jordbruksverkets prognos för Miljö- och landsbygdsprogrammet, augusti 2003,

kontaktperson Roland Sten.

6

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, oktober 2003, kontaktperson Harald

Svensson.

7

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2000–2006, Jordbruksverkets

rapport 2001:19.

8

Ibid.

9

Ibid.

10

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

11

Ibid.

12

Ibid.

13

Ibid.

14

Ibid.

15

Ibid.

16

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-06.

17

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, oktober 2003, kontaktperson Lena Akterstam.

18

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-06.

19

Utvärdering av etableringsstödet till unga jordbrukare som en del I utvärderingen av förordning (EG) 950/97. Jordbruksverkets rapport 2001:4.

20

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Lars Runemo.

21

Utvärdering av etableringsstödet till unga jordbrukare som en del I utvärderingen av förordning (EG) 950/97. Jordbruksverkets rapport 2001:4.

22

Halvtidsutvärdering av rådets förordning (EG) 950/97 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet, Jordbruksverkets rapport 2001:3.

23

Landsbygdsutvärderingen 2003, Enkätundersökning om stöd till lantbrukare, Teknisk rapport från Statistiska centralbyrån, juli 2003.

24

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-06.

9. Projektstöd i insatsområde II

Sammanfattning

Utredningen finner att både länsstyrelserna och lantbrukarna har upplevt projektstöden som svåra att hantera. Detta är en av anledningarna till att antalet projekt är litet. Måluppfyllelsen är därigenom låg, även om projekten i sig är väl i linje med stödets syften. Ett problem är att de genomförandeplaner som länsstyrelserna upprättat är av varierande kvalitet. Vidare är målen breda och inte kvantifierade. Utredningen understryker därför vikten av en nedbrytning av målen på länsnivå.

Ett problem för lantbrukarna är också att stödet betalas i efterskott vilket innebär att många inte har ekonomiska förutsättningar att genomföra projekt som berättigar stöd.

9.1. Inledning

Projektstöd lämnas i enlighet med artikel 33 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt Jordbruksverkets föreskrifter.1

Projektstödet inom Insatsområde II omfattar fem olika åtgärder:

marknadsföring av kvalitetsprodukter från lantbruket,

diversifiering av verksamhet inom och med anknytning till lantbruket,

främjande av turism och småföretagande,

utveckling och förbättring av infrastruktur som har samband med lantbrukets utveckling och

byutveckling samt skydd och bevarande av kulturarvet på landsbygden.2

Projektstöd kan ges i hela landet utanför Mål 1-området och kan sökas av lantbruksföretag och sammanslutningar eller nätverk av sådana, övriga landsbygdsföretag samt föreningar och organisationer. Projekten skall ha anknytning till lantbruket och dess omställning till annan produktion än traditionellt jordbruk. Inom Mål 1 ges motsvarande stöd för projekt enligt särskilda regler för området.

Projektstöd lämnas inte till drift eller underhåll av befintlig verksamhet utan projektet skall innebära någonting nytt, t.ex. start av ny eller utveckling av befintlig verksamhet. Stöd lämnas inte till forskning eller till verksamhet inom sektorn frukt och grönt om verksamheten kan finansieras genom stöd från en producentorganisation. Åtgärderna är utformade för att samverka med övriga stöd.

Om stödet lämnas till enskilt företag är stödbeloppet högst 30 procent av den totala kostnaden eller högst 480 000 kronor. Länsstyrelserna står för merparten av besluten om projektstöd. Om projektet har relevans på nationell nivå fattas beslutet istället av Jordbruksverket. 10 procent av den totala budgeten på 459 miljoner kronor för projektstöd under perioden 2000–2006 disponeras av Jordbruksverket.3

Länsstyrelserna skall lämna in en regional genomförandeplan till Jordbruksverket med uppgifter om bl.a.:

strategi för hur åtgärderna för ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden inom programmet skall samverka,

strategi för hur samverkan, komplettering och integration med andra åtgärder och program med anknytning till landsbygdsutveckling i länet skall ske,

medelsbehov och prioritering,

urvalskriterier för beslut om stöd och

hur jämställdhetsperspektivet beaktas.4

9.2. Mål för insatserna

De övergripande målen enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet är att främja sysselsättning, tillväxt och bosättning på landsbygden. Åtgärderna skall bidra till en hållbar utveckling på landsbygden. De skall betraktas som ett komplement till övriga mer direkt lantbruksanknutna stöd och bör så långt det är möjligt samverka med

dessa i syfte att uppnå bästa möjliga effekt för en hållbar utveckling av landsbygden.

De specifika målen beskrivs separat för respektive åtgärd. Det operativa målet är att åtgärderna tillsammans skall bidra till en fördubbling av andelen lantbruksföretag med kompletterande verksamhet från cirka 7,5 procent år 1999 till 15 procent år 2006.

9.3. Kostnad för insatserna

Jordbruksverket beräknade i augusti 2003 att totalt cirka 459 miljoner kronor kommer att betalas ut under perioden. Detta skall jämföras med den ursprungliga omfattningen på 470 miljoner kronor vid en eurokurs på 8,5.5 Till och med 2002 har omkring 34 miljoner utbetalats. Det beslutade beloppet uppgår till cirka 140 miljoner kronor. 6

9.4. Utvärderingsmetoder

Det finns fem olika projektstöd inom Insatsområde II och utredningen har funnit det lämpligt att utvärdera dessa var för sig. Åtgärderna bildar samtidigt en helhet med övergripande mål och därför är det av vikt att projektstöden även utvärderas gemensamt. För att få en uppfattning om åtgärdernas måluppfyllelse och effekter har Jordbruksverkets översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet från 2001 och rapporter om utvecklingen inom programmet för år 2001 och 2002 studerats. Informationen i dessa ger också en uppfattning om effekterna över tid. Informationen har kompletterats med statistikuppgifter från Jordbruksverket och länsstyrelserna samt Jordbruksverkets skrivelse om kostnaderna för jordbruksadministrationen 2002. Information om projektstöden har också hämtats i utredningens enkät till länsstyrelserna.

Analysen av de olika åtgärderna är uppdelad i två delar. I den första delen beskrivs stödet och de beslutade projekten och deras finansiering år 2001 och 2002 analyseras. I den andra delen detaljanalyseras 146 projekt som resultatredovisats med utgångspunkt från EU-kommissionens frågor och indikatorer.

Av de 146 projekt som analyseras är 91 avslutade i och med årsskiftet 2002/2003. Övriga är sådana som fram till årsskiftet

2002/2003 beviljats stöd av länsstyrelserna men ännu inte genomförts. Dessa är viktiga i syfte att ge en prognos för framtiden.

Jordbruksverket har samlat in indikatorer för projektstöden genom att årligen uppdatera ett register med avslutade projekt med hjälp av information från länsstyrelserna. Informationen har varit baserad på ansökningshandlingarna vilket innebär att tillförlitligheten är begränsad. Många sökande kan ha uppfattat indikatorerna i ansökan som det huvudsakliga urvalskriteriet för stöd. Nuvarande IT-system (från och med 2003) fångar dock upp motsvarande indikatorer direkt i stödhanteringssystemet, varför säkrare uppgifter kommer att kunna presenteras framöver.

Länsstyrelserna har i uppdrag att till jordbruksdepartementet senast den 30 april 2004 redovisa resultaten av projektstöden, de förväntade framtida utfallen och hur stödet samverkat med övriga åtgärder inom programmet.7 Därigenom kommer projektens effekter att ytterligare belysas.

9.5. Allmän resultatinformation

Beslut om projektstöd började fattas först under våren 2001 vilket har lett till en långsam start och därmed ett lågt deltagande. Detta har fördröjt genomförandet av projekten. Få projekt har följaktligen avslutats vilket betyder att underlaget för utvärderingen är litet. Större delen av arbetet under 2000 syftade istället till att bygga upp regelverk och administrativa rutiner.

Jordbruksverket anser att det ringa antalet projekt också beror på att informationen till presumtiva stödmottagare inte hunnit få effekt och att få därför känner till stödet. Enligt länsstyrelserna har det varit svårt att avgöra för vilka typer av projekt stöd kan lämnas, något som betyder att bedömningen inte är enhetlig sett ur ett nationellt perspektiv. Problemen med att bedöma vilka projekt som är stödberättigade beror på att stödet är nytt och att länsstyrelserna ännu inte har utarbetat rutiner för arbetet. Det ringa antalet projekt bedöms också bero på att administrationen kring projektstöden uppfattas som krånglig och resurskrävande vilket resulterar i att länsstyrelserna inte prioriterar dessa stöd.8

Den komplicerade ansökningsprocessen är en av anledningarna till att det framför allt är riksorganisationer, nätverksgrupper och lokala organisationer som söker projektstöd, inte enskilda lantbrukare eller lantbruksföretag. Ytterligare en anledning är att de

senare inte alltid har de ekonomiska resurser som krävs för att genomföra denna typ av projekt.9

Det ringa antalet projekt gör att effekterna är svåra att mäta. Då så kan ske är det framför allt på lokal nivå. Det är också svårt att isolera effekterna av projektstöden från andra faktorer.

9.6. Förändringar och satsningar under löpande programperiod

För att höja måluppfyllelsen i fråga om antalet projekt och komma till rätta med de olika problem som uppstått har Jordbruksverket och länsstyrelserna vidtagit ett antal åtgärder.

Jordbruksverket har gett stöd till nationella pilotprojekt som bedöms kunna ge synliga effekter redan under programperioden i syfte att inspirera och stimulera investeringsviljan på regional nivå och öka efterfrågan på stöd. Verket har på detta sätt utnyttjat ungefär 60 procent av de medel som budgeterats för de nationella projekten.

Detta kan jämföras med länsstyrelserna där utnyttjandet av de budgeterade medlen ligger på högst 44 procent. I vissa län ligger utnyttjandet på endast 8 procent. Därför har en viss omfördelning av medel skett 2003 (se tabell 9.1). De län som utnyttjat sina medel mest effektivt är Stockholms, Östergötlands, Kalmar och Skåne län. Dessa har därför fått ytterligare medel som omfördelats från de sju län, där utnyttjandegraden varit lägst. Den summa som omfördelats är drygt 5 miljoner kronor vilket motsvarar mindre än en halv procent av den totala budgeten på 417 miljoner kronor. Övriga län berörs inte.10

Tabell 9.1 Omfördelning av projektstödsmedel mellan län

Län Ökning av totalbudget

tkr %

Minskning av totalbudget

tkr %

Stockholms län (AB)

1 270 0,8

Östergötlands län (E)

1 629 0,7

Kalmar län (H)

1 465 0,5

Skåne län (M)

1 065 0,3

Uppsala län (C)

575 0,3

Södermanlands län (D)

547 0,3

Gotlands län (I)

498 0,3

Blekinge län (K)

518 0,3

Hallands län (N)

718 0,3

Västra Götalands län (O)

1 949 0,3

Örebro län (T)

624 0,3

Summa

5 429

5 429

Källa: Jordbruksverket, 2003

.

11

Jordbruksverket och länsstyrelserna samarbetar för att informera om och marknadsföra projektstöden samtidigt som ett arbete i syfte att förenkla stödhanteringen pågår. Kampanjen Framtid på landet som finansieras genom K2 är ett sådant gemensamt initiativ (se avsnitt 6.6.2).12 Jordbruksverket och länsstyrelserna bedömer att kampanjen har varit framgångsrik då inflödet av ansökningar ökat.13

9.7. Marknadsföring av kvalitetsprodukter från lantbruket

9.7.1. Beskrivning av insatserna

Det finns ett behov av att förbättra marknadsföringen för många av de kvalitetsprodukter som jordbruket framställer, särskilt för produktion i mindre skala.

Exempel på stödberättigade projekt är insatser som syftar till att identifiera kvalitetsprodukter och nya marknader för dessa. Marknadsundersökningar, förstudier till kvalitetssäkringsprojekt och tjänster för att stödja marknadsföringen är ytterligare exempel.

Även framtagning av lokala eller regionala varumärken kan få stöd. Stöd ges däremot inte till reklamkampanjer.

Stöd ges framför allt till samordnade insatser som skapande av nätverk eller fasta organisationer för marknadsaktiviteter. Dessa bedöms ge större genomslag eftersom fler produkter och större volymer kan erbjudas.14

9.7.2. Specifika mål

Det specifika målet är att öka efterfrågan på produkter med regional eller lokal prägel vilket i förlängningen skall få marknaden för kvalitetsprodukter från lantbruket att växa.15

9.7.3. Resultat av insatserna

Under 2001 beviljades 33 projektstöd av länsstyrelserna med cirka 22 miljoner kronor. Andra offentliga organ bidrog med 6 miljoner kronor och den privata medfinansieringen uppgick till 17 miljoner kronor. 4 projekt beviljades stöd av Jordbruksverket med 9 miljoner kronor. Den totala satsningen uppgick till cirka 53 miljoner kronor.16

Under 2002 beviljades 57 projektstöd av länsstyrelserna med 20 miljoner kronor. Andra offentliga organ bidrog med 2 miljoner kronor och den privata medfinansieringen uppgick till 19 miljoner kronor. Ett projekt beviljades stöd av Jordbruksverket med cirka 4 miljoner kronor. Den totala satsningen uppgick till närmare 45 miljoner kronor.17

En jämförelse mellan 2001 och 2002 visar att antalet beviljade projektstöd nästan har fördubblats. Stödet från Miljö- och landsbygdsprogrammet har däremot minskat något liksom den totala satsningen genom att fler och mindre projekt fått stöd.18

9.7.4. Resultatredovisade projekt

50 projekt (varav några inte har slutförts) har resultatredovisats enligt EU-kommissionens frågor och indikatorer till och med 2002. Projektens totala kostnader uppgick till omkring 31 miljoner kronor och stödet till cirka 14 miljoner kronor vilket är 45 procent av de totala kostnaderna. Sammanlagt deltog 1 662 personer i projekten

varav 747 (45 procent) var kvinnor.19 Åldersfördelningen redovisas i tabell 9.2.

Tabell 9.2. Ålder hos deltagare i marknadsföringsprojekt

Ålder Antal Procent

-40 534 32 40–55 722 44

55+ 406 24

Källa: Jordbruksverket, 2003.

20

Tabell 9.3 visar antalet arbetstillfällen vid de verksamheter som erhållit stöd fördelat på kvinnor och män.

Tabell 9.3. Arbetstillfällen inom marknadsföringsprojekt

Arbetstillfällen (heltid) Antal kvinnor

%

Antal män

%

Totalt

Befintliga 290 27 769 73

1 059

Skapade genom projekten (prognos)

68

43

90

57

158

Bevarade genom projekten efter två år (prognos)

138

42

192

58

330

Skapade genom projekten efter två år (prognos)

107

42

150

58

257

Källa: Jordbruksverket, 2003

.

21

27 procent av de sysselsatta vid projektens början kvinnor. En viss utjämning i fördelningen mellan kvinnor och män väntas under projektens gång, men fortfarande bevaras och skapas fler arbetstillfällen för män genom denna åtgärd.22

9.7.5. Avslutade projekt

41 projekt har avslutats till och med november 2002. De enskilda projekten är av olika karaktär och inriktning men kan grupperas enligt tabell 9.4.

Tabell 9.4. Kategoriindelning av marknadsföringsprojekt

Kategori Antal

Kunskapsförmedlande/nätverk 6

Produktförädling/företagsutveckling 5 Marknadsföring/ ökad försäljning 19

Förstudier/projektering 9 Infrastruktur 1 Källa: Jordbruksverket, 2003.

23

Till kategorin Kunskapsförmedlande/nätverk hör projekt med huvudsyfte att ge kunskap, information eller stöd genom att dela med sig av egen erfarenhet. Detta kan t.ex. ske genom seminarier eller nätverk. Ett exempel är projektet Livsmedelsseminarium som syftar till att skapa diskussion kring och kunskap om regelverk för livsmedelshantering.

Till kategorin Produktförädling/företagsutveckling hör projekt med huvudsyfte att öka omsättningen i ett företag, t.ex. genom att utveckla företaget eller vidareförädla dess produkter. Ett exempel är Bondens egen marknad i Uddevalla som syftar till att öka efterfrågan och knyta kontakter.

Till kategorin Marknadsföring/ökad försäljning hör projekt med huvudsyfte att marknadsföra produkter som redan utvecklats. Detta kan ske genom exempelvis mässor och marknader men också genom att söka nya marknadskanaler. Ett exempel är Marknadsföring av Färnebo Sockens landsbygdsutvecklingsprojekt som syftar till att skapa en samlad marknadsföring av turistutbudet samt närings- och föreningslivet i bygden.

Till kategorin Förstudier/projektering hör projekt som ägnar sig åt dessa frågor oavsett inriktning i övrigt. Ett exempel är Förstudie om förutsättningarna för ekologisk produktion på Gotland som syftar

till en studie av möjligheterna till utvidgning av den ekologiska produktionen som ett led i att öka lönsamheten.

Till kategorin Infrastruktur hör projekt som innefattar vägar, telekommunikation och IT. Här finns projektet Hemsida som syftar till att ta fram en internetportal för Dalamat och hemsidor för dess medlemmar.24

9.8. Diversifiering av verksamhet inom och med anknytning till lantbruket

9.8.1. Beskrivning av insatserna

Lantbruksföretag påverkas i hög grad av ändrade handelsregler och pågående omvärldsförändringar i övrigt. Om sysselsättningen på landsbygden skall bibehållas och utökas måste en diversifiering av jordbruket ske.

Stöd lämnas för att ta fram, introducera och utveckla nya verksamheter som är konkurrenskraftiga och har förutsättningar att bli varaktiga. Stödet ges dels till verksamheter som har koppling till skogs- eller jordbruksdelen i företaget, exempelvis lantgårdsturism, gårdsbutik eller natur- och kulturmiljöanknutna verksamheter, dels till andra verksamheter som inte är så starkt knutna till denna del. Sådana verksamheter kan finnas inom kultur, nöje, informationsteknologi och kommunikation. Projekten kan också till viss del inkludera utbildning och kompetensutveckling.25

9.8.2. Specifika mål

Det specifika målet är att höja kvaliteten och konkurrenskraften i de investeringar och marknadsföringsåtgärder som programmets andra insatser stödjer.26

9.8.3. Resultat av insatserna

Under 2001 beviljades 36 projektstöd av länsstyrelserna med cirka 14 miljoner kronor. Andra offentliga organ bidrog med omkring 74 000 kronor och den privata medfinansieringen uppgick till ungefär 11 miljoner kronor. Jordbruksverket beslutade om ett stöd

på 165 000 kronor. Den totala satsningen uppgick till cirka 27 miljoner kronor.27

Under 2002 beviljades 77 projektstöd av länsstyrelserna med cirka 27 miljoner kronor. Andra offentliga organ bidrog med omkring 1 miljon kronor och den privata medfinansieringen uppgick till ungefär 27 miljoner kronor. Jordbruksverket beslutade om 5 stöd på cirka 3 miljoner kronor. Den totala satsningen uppgick till omkring 59 miljoner kronor.28

En jämförelse mellan 2002 och 2001 visar en markant ökning i både antalet beviljade stöd och i den totalt satsade summan. Den privata medfinansieringen har också ökat.

9.8.4. Resultatredovisade projekt

51 projekt (varav några inte har slutförts) har resultatredovisats enligt EU-kommissionens frågor och indikatorer till och med 2002. Projektens totala kostnader uppgick till omkring 38 miljoner kronor och stödet till 22 miljoner kronor vilket är 57 procent av de totala kostnaderna. Sammanlagt deltog 3 565 personer i projekten varav 1 299 (36 procent) var kvinnor.29 Åldersfördelningen redovisas i tabell 9.5.

Tabell 9.5 Ålder hos deltagare i diversifieringsprojekt

Ålder Antal Procent

-40

1 846

52

40–55 1 226

34

55+

493

14

Källa: Jordbruksverket, 2003.

30

Diversifiering har den yngsta gruppen stödmottagare inom projektstöden.

Tabell 9.6 visar antalet arbetstillfällen vid de verksamheter som erhållit stöd fördelat på kvinnor och män.

Tabell 9.6. Arbetstillfällen inom diversifieringsprojekt

Arbetstillfällen Antal kvinnor

%

Antal män

%

Totalt

Befintliga 173 22 596 78 769 Skapade genom projekten (prognos)

130

43

174

57

304

Bevarade genom projekten efter två år (prognos)

231

44

295

56

526

Skapade genom projekten efter två år (prognos) 141

44

177

56

318

Källa: Jordbruksverket, 2003

.

31

Diversifiering är den viktigaste stödåtgärden när det gäller antalet deltagare. Endast 22 procent av de sysselsatta vid projektens början var kvinnor, vilket är den lägsta andelen bland projektstöden. Även om andelen arbetstillfällen för kvinnor förväntas öka genom projekten domineras diversifieringsprojekten av manliga deltagare.32

9.8.5. Avslutade projekt

23 projekt har avslutats till och med november 2002. Kategoriindelningen är densamma som beskrivits under åtgärden Marknadsföring bortsett från att här tillkommer kategorin miljöförbättrande projekt (se tabell 9.7).

Tabell 9.7. Kategoriindelning av diversifieringsprojekt

Kategori Antal

Kunskapsförmedlande/nätverk 2

Produktförädling/företagsutveckling 8 Marknadsföring 1

Förstudier/projektering 9 Infrastruktur 1 Miljöförbättrande 2 Källa: Jordbruksverket, 2003. 33

Ett exempel i kategorin Kunskapsförmedlande/nätverk är projektet

Ökad kunskap om återställandet av och produktion på naturbetesmarker som syftar till att sprida kunskap om samverkansformer och värden i naturbetesmarker.

Ett exempel i kategorin Produktförädling/företagsutveckling är projektet Förädling och produktutveckling med ekologiskt lantbruk på Gotland som bas som syftar till att förse lokala förädlingsföretag med nya ekologiska varor.

Projektet i kategorin Marknadsföring är Pig Log/Värdemätaren som syftar till att öka försäljningen av denna.

Ett exempel i kategorin Förstudier/projektering är projektet

Gammelkils Upplevelsecentrum som syftar till projektering av en golfanläggning.

Projektet i kategorin Infrastruktur avser en Gång och Cykelväg mellan Stjernsund och Askersund.

Kategorin Miljöförbättrande avser projekt som syftar till att förbättra miljön i vid bemärkelse. Ett exempel är projektet Gårdsnära slakt som syftar till att minska djurens lidande och stress i samband med slakt.34

9.9. Främjande av turism och småföretagande

9.9.1. Beskrivning av insatserna

Turistindustrins ökade betydelse inom tjänstesektorn är något som landsbygdens näringsliv har goda möjligheter att ta vara på. Det är därför viktigt att stödja utvecklingen av nya koncept och aktiviteter som syftar till att öka landsbygdens behållning från turistnäringen.

Exempel på aktiviteter som kan få stöd är kultur-, upplevelse-, vildmarks- och ekoturism, bo på lantgård, fritidsfiske, jakt, vandringsleder, fältvandringar, fågelskådning, bergsklättring, ridning och bo på camping.

För att utveckla nya turisttjänster krävs ofta förstudier, kvalitetssäkringsprojekt och väl utarbetad marknadsföring. Stöd kan därför ges för dessa. Även utbildning och kompetensutveckling kan ingå som en mindre del i projekt. Det är en fördel om marknadsföringen sker gemensamt med andra verksamheter i en region, eftersom ett samlat utbud är mer attraktivt för konsumenten.35

9.9.2. Specifika mål

Det specifika målet är att vidareutveckla landsbygdsturism med anknytning till areella näringar.36

9.9.3. Resultat av insatserna

Under 2001 beviljades 25 projektstöd av länsstyrelserna med 9 miljoner kronor. Andra offentliga organ bidrog med omkring 1 miljon kronor och den privata finansieringen uppgick till ungefär 7 miljoner kronor. Jordbruksverket beslutade om 2 stöd på cirka 3 miljoner kronor. Den totala satsningen uppgick till omkring 20 miljoner kronor.37

Under 2002 beviljades 29 projektstöd av länsstyrelserna med 12 miljoner kronor. Andra offentliga organ bidrog med drygt 3 miljoner kronor och den privata medfinansieringen uppgick till ungefär 15 miljoner kronor. Jordbruksverket beslutade om 2 stöd på cirka 3 miljoner kronor. Den totala satsningen uppgick till omkring 33 miljoner kronor.38

En jämförelse mellan 2002 och 2001 visar en relativt liten ökning i antal projekt och den summa som utbetalats genom programmet. Däremot har den privata medfinansieringen mer än fördubblats.

9.9.4. Resultatredovisade projekt

20 projekt (varav några inte har slutförts) har resultatredovisats enligt EU-kommissionens frågor och indikatorer till och med 2002. Projektens totala kostnader uppgick till omkring 11 miljoner kronor och stödet till 5 miljoner kronor vilket är 48 procent av de totala kostnaderna. Sammanlagt deltog 1 035 personer i projekten varav 507 (49 procent) var kvinnor. Kvinnorna är således väl representerade inom detta stöd.39 Åldersfördelningen redovisas i tabell 9.8.

Tabell 9.8. Ålder hos deltagare i turistprojekt

Ålder Antal Procent

-40

303

29

40–55

461

45

55+

236

26

Källa: Jordbruksverket, 2003.

40

Tabell 9.9 visar antalet arbetstillfällen vid de verksamheter som erhållit stöd fördelat på kvinnor och män.

Tabell 9.9. Arbetstillfällen inom turistprojekt

Arbetstillfällen Antal kvinnor

%

Antal män

%

Totalt

Befintliga 144 68 67 32

211

Skapade genom projekten (prognos)

77

43

48

38 125

Bevarade genom projekten efter två år (prognos)

66

36

118

64 184

Skapade genom projekten efter två år (prognos)

41

33

84

67 125

Källa: Jordbruksverket, 2003.

41

Hela 68 procent av de sysselsatta vid projektens början var kvinnor I prognoserna för skapade eller bevarade arbetstillfällen är andelen dock betydligt lägre.42

9.9.5. Avslutade projekt

12 projekt har avslutats till och med november 2002. Åtgärden har delats in i fyra kategorier. Se tabell 9.10.

Tabell 9.10. Kategoriindelning av turistprojekt

Kategori Antal

Produktförädling/företagsutveckling 8

Marknadsföring 2 Förstudier/projektering 1

Miljöförbättrande 1

Källa: Jordbruksverket, 2003.

43

Ett exempel i kategorin Produktförädling/företagsutveckling, som är den största gruppen, är projektet Palstorps Hage som syftar till att skapa en upplevelse- och fritidsanläggning för allmänheten samt att skapa fysiska nöjesaktiviteter.

Ett exempel i kategorin Marknadsföring är projektet Landsbygdsturism i Gunnarskog som syftar till att skapa samordning och marknadsföring av landsbygden.

Kategorierna Förstudier/projektering och Miljöförbättrande representeras av vardera ett projekt, Förstudie Skärgårdskonsulent som syftar till att utveckla näringslivet mot ökad tillväxt och uthållighet respektive Sundby Stugby som syftar till att göra stugbyn mer attraktiv.44

9.10. Utveckling och förbättring av infrastruktur som har samband med lantbrukets utveckling

9.10.1. Beskrivning av insatserna

Kraven på infrastrukturen förändras i samband med att lantbruket utvecklas och ändras. För att kunna utveckla jord- och skogsbruket och nya verksamheter på landsbygden krävs väl fungerande el-, tele- och IT-nät. Detta behov kommer närmast att öka. Behov finns även när det gäller vägnätet och vägunderhållet, då dessa i många landsbygdsområden är undermåliga.

Exempel på projekt som kan få stöd är insatser som syftar till att öka tillgången till och användningen av ny informationsteknik av betydelse för lantbruket. Andra exempel är planering för lokal infrastruktur och samverkan för utveckling och underhåll av denna. Fasta investeringar, som själva byggandet av vägar och liknande, är

däremot inte stödberättigade. Insatser som syftar till att främja samverkan över ägogränser, t.ex. rådgivning och planering för att förbättra skogsbilvägnätet, kan också stödjas.45

9.10.2. Specifika mål

Det specifika målet är att bibehålla och förbättra infrastrukturen på landsbygden.46

9.10.3. Resultat av insatserna

Under 2001 beviljades 5 projektstöd av länsstyrelserna med 957 000 kronor. Andra offentliga organ bidrog med 70 000 kronor och den privata medfinansieringen uppgick till 270 000 kronor. Jordbruksverket beslutade inte om något stöd. Den totala satsningen uppgick till drygt 1 miljon kronor.47

Under 2002 beviljades 14 projektstöd av länsstyrelserna med 735 000 kronor. Andra offentliga organ bidrog med 32 000 kronor och den privata medfinansieringen uppgick till 775 000 kronor. Jordbruksverket beslutade inte heller detta år om något stöd. Den totala satsningen uppgick till drygt 2 miljoner kronor.48

Jämförelsen mellan 2002 och 2001 visar att antalet projekt har tredubblats samtidigt som stödet från Miljö- och landsbygdsprogrammet har blivit mindre. Detta beror främst på att projekten har minskat i omfattning.49

9.10.4. Resultatredovisade projekt

8 projekt (varav några inte har slutförts) har resultatredovisats enligt EU-kommissionens frågor och indikatorer till och med 2002. Projektens totala kostnader uppgick till omkring 2 miljoner kronor och stödet till drygt 1 miljon kronor vilket är 59 procent av de totala kostnaderna. Sammanlagt deltog 215 personer i projekten varav 74 (34 procent) var kvinnor.50 Åldersfördelningen redovisas i tabell 9.11.

Tabell 9.11. Ålder hos deltagare i infrastrukturprojekt

Ålder Antal Procent

-40

55

26

40–55

87

40

55+

73

34

Källa: Jordbruksverket, 2003.

51

Projekten är få till antalet, finansieringen är relativt liten och deltagarna är få. Noteras bör också att majoriteten (74 procent) av dem som sökt projektstöd för åtgärder inom infrastruktur är över 40 år.

Tabell 9.12 visar antalet arbetstillfällen vid de verksamheter som erhållit stöd fördelat på kvinnor och män.

Tabell 9.12. Arbetstillfällen inom infrastrukturprojekt

Arbetstillfällen Antal kvinnor

%

Antal män

%

Totalt

Befintliga

30 50 30 50

60

Skapade genom projekten (prognos)

6

32

13

68

19

Bevarade genom projekten efter två år (prognos)

3

43

4

57

7

Skapade genom projekten efter två år (prognos)

4

29

10

71

14

Källa: Jordbruksverket, 2003

.

52

De befintliga arbetstillfällena vid projektens början är jämnt fördelade mellan kvinnor och män, men det är få kvinnor som deltar och få som förväntas få arbete genom projekten. Viktigt att påpeka är att procentsiffrorna påverkas starkt av att det totala antalet personer är litet.53

9.10.5. Avslutade projekt

Endast 5 projekt har avslutats till och med november 2002. De kan delas in enligt tabell 9.13.

Tabell 9.13. Kategoriindelning av infrastrukturprojekt

Grupp Antal

Vägrelaterat 3 Förstudier/projektering 1

Miljöförbättrande 1 Källa: Jordbruksverket, 2003.

54

Ett exempel på ett Vägrelaterat projekt är Gårdebro-Vrangsjö –

Södra Sunhult som syftar till att åstadkomma en farbar väg året runt.

Projektet i kategorin Förstudie/projektering är Projektering av väg som syftar till att åstadkomma en mer lämplig väganslutning till landsväg 249.

Projektet i kategorin Miljöförbättrande är Pråm för djurtransport som syftar till att upprätthålla beteshävd på öar utan fast förbindelse. 55

9.11. Byutveckling samt skydd och bevarande av kulturarvet på landsbygden

9.11.1. Beskrivning av insatserna

För att bibehålla en levande landsbygd är det betydelsefullt att stödja initiativ som syftar till att främja utvecklingen av ett ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbart lantbruk. Detta innefattar bevarandet av byggnader och andra liknande objekt som speglar landsbygdens kulturarv.

Stöd kan ges till insatser för lokal utveckling med egna initiativ från lokala grupper, under förutsättning att det finns en anknytning till lantbruket och dess omställning eller att initiativet på annat sätt medverkar till en levande landsbygd. Villkoret för stöd är att initiativet förbättrar förutsättningarna för att etablera nya och konkurrenskraftiga verksamheter och sysselsättningar.

Även initiativ som syftar till att bevara kulturellt värdefulla miljöer med anknytning till lantbruket är stödberättigade. Exempel kan vara kulturhistoriskt anpassade renoveringar av by- eller gårdsmiljöer och enskilda byggnader. Förutsättningen är att det som renoveras är kulturellt värdefullt eller typiskt för ett område som domineras av de areella näringarna. Renoveringen skall emellertid inte enbart vara av kulturhistorisk vikt utan skall även förbättra möjligheterna i området för turism och annan verksamhet.56

9.11.2. Specifika mål

Det specifika målet är att främja och utveckla den sociala ekonomin som har anknytning till lantbruket samt att bevara kulturarvet.57

9.11.3. Resultat av insatserna

Under 2001 beviljades 15 projektstöd av länsstyrelserna med cirka 5 miljoner kronor. Andra offentliga organ bidrog med omkring 1 miljon kronor och den privata medfinansieringen uppgick till 2 miljoner kronor. Jordbruksverket beslutade om ett stöd på cirka 2 miljoner kronor. Den totala satsningen uppgick till ungefär 10 miljoner kronor.58

Under 2002 beviljades 23 projektstöd av länsstyrelserna med cirka 4 miljoner kronor. Andra offentliga organ bidrog med 1 miljon kronor och den privata medfinansieringen uppgick till 6 miljoner kronor. Jordbruksverket beslutade om 2 stöd på cirka 900 000 kronor. Den totala satsningen uppgick till omkring 12 miljoner kronor.

En jämförelse mellan 2002 och 2001 visar att antalet projekt har ökat med en tredjedel. Finansieringen genom Miljö- och landsbygdsprogrammet och den övriga offentliga finansieringen är ungefär på samma nivå medan den privata finansieringen har tredubblats.

9.11.4. Resultatredovisade projekt

8 projekt (varav några inte har slutförts) har resultatredovisats enligt EU-kommissionens frågor och indikatorer till och med 2002. Projektens totala kostnader uppgick till närmare 7 miljoner kronor och stödet till närmare 3 miljoner kronor vilket är 43 procent av de totala kostnaderna. Sammanlagt deltog 836 personer i projekten varav 418 (50 procent) var kvinnor.59 Åldersfördelningen redovisas i tabell 9.14.

Tabell 9.14. Ålder hos deltagare i byutvecklingsprojekt

Ålder Antal Procent

-40

317

38

40–55

307

37

55+

212

25

Källa: Jordbruksverket, 2003.

60

Tabell 9.15 visar antalet arbetstillfällen vid de verksamheter som erhållit stöd fördelat på kvinnor och män.

Tabell 9.15. Arbetstillfällen inom byutvecklingsprojekt

Arbetstillfällen Antal kvinnor

%

Antal män

%

Totalt

Befintliga 201 51 190 50

391

Skapade genom projekten(prognos)

15

69

10

40

25

Bevarade genom projekten efter två år (prognos)

191

51

184

49

375

Skapade genom projekten efter två år (prognos)

16

53

14

47

30

Källa: Jordbruksverket, 2003

.

61

Byutveckling är tillsammans med turism den enda åtgärd där andelen kvinnor och arbetstillfällen för kvinnor är lika med eller större än andelen män och arbetstillfällen för män.62

9.11.5. Avslutade projekt

10 projekt har avslutats till och med november 2002. Kategorierna inom denna åtgärd skiljer sig något från de övriga (se tabell 9.16).

Tabell 9.16. Kategoriindelning av byutvecklingsprojekt

Kategori Antal

Restaurering/renovering 4 Bevarande 2

Skapa nytt

3

Kunskap/nätverk 1

Källa: Jordbruksverket, 2003.

63

Projekt i kategorin Restaurering/renovering syftar till att restaurera eller renovera historiskt och kulturellt värdefulla byggnader. Ett exempel är projektet Trösklada i Örsta som syftar till att restaurera en trösklada för att tydliggöra det agrara kulturarvet.

Projekt i kategorin Bevarande syftar till att bevara historiskt och kulturellt värdefulla byggnader. Ett exempel är Tullsängs lada som syftar till att bevara en av de få stora kvarvarande timmerladorna som fortfarande står på sin ursprungliga plats.

Projekt i kategorin Skapa nytt syftar till att bygga, skapa eller organisera någonting nytt som tillför bygden ytterligare värden. Ett exempel är Bråbygdens Landsbygdsutvecklingskontor som syftar till att skapa ett centrum för utveckling i landsbygden.

Projektet i kategorin Kunskap/nätverk är Vandringsutställningen

Bygden där vinden vände vars mål är att ge inspiration för landsbygdsutveckling och öka allmänhetens insikt om landsbygden i allmänhet.64

9.12. Utredningens bedömning

Det operativa målet är att projektstöden skall bidra till att fördubbla antalet företag med kompletterande verksamhet från cirka 7,5 till 15 procent. En uppfyllelse av det operativa målet försvåras av att projektstöden i de flesta fall söks av organisationer och inte av enskilda företag. Detta uppmuntras i vissa fall av föreskrifterna65

men beror också på att det är svårt för enskilda lantbruksföretag att hantera den process som krävs för att få projektstöd. Dels är ansökningsprocessen komplicerad, dels måste den sökande ha ekonomiska förutsättningar att ligga ute med ett större belopp. Dessa är några av anledningarna till att det framför allt är riksorganisationer, nätverksgrupper och lokala organisationer som söker projektstöd, inte enskilda lantbrukare eller lantbruksföretag. Dessa har ofta inte de resurser som krävs för att genomföra ett projekt. Utredningen bedömer att projektstöden inte i nämnvärd utsträckning bidragit till att öka antalet lantbruksföretag med kombinationsverksamhet.

Det specifika målet för åtgärden marknadsföring är att öka efterfrågan på produkter med regional eller lokal prägel vilket i förlängningen skall få marknaden för kvalitetsprodukter från lantbruket att växa. Majoriteten av projekten syftar till att öka omsättningen av varor och tjänster genom olika marknadsföringsåtgärder. Därigenom borde de ha bidragit till uppfyllelsen av det specifika målet. Det går inte att nu avgöra hur mycket efterfrågan ökat, men under alla förhållanden borde det ringa antalet projekt innebära att ökningen är begränsad.

Det specifika målet för åtgärden diversifiering är att höja kvaliteten och konkurrenskraften i de investeringar och marknadsföringsåtgärder som programmets andra insatser stödjer. Majoriteten av projekten syftar till någon form av förstudie, projektering eller dylikt. Andra syftar till en ökad omsättning genom produktförädling, företagsutveckling eller dylikt. Även om projekten i allmänhet är inriktade på att höja kvaliteten och konkurrenskraften tycks de inte i större utsträckning komplettera andra insatser i programmet. Därför bedöms måluppfyllelsen vara låg.

Det specifika målet för åtgärden turism är att utveckla landsbygdsturism med anknytning till de areella näringarna. Majoriteten av projekten syftar till en ökad omsättning genom olika former av produktförädling och företagsutveckling med inriktning på turism. Därigenom borde de ha bidragit till uppfyllelsen av det specifika målet. Det går inte att nu avgöra hur landsbygdsturismen utvecklats, men under alla förhållanden borde det ringa antalet projekt innebära att framstegen är begränsade.

Det specifika målet för åtgärden infrastruktur är att bibehålla och förbättra infrastrukturen på landsbygden. Av projekten avser fyra vägar medan det femte är direkt miljörelaterat. De har bidragit till uppfyllelsen av det specifika målet, dock endast lokalt på grund av det ringa antalet projekt.

Det specifika målet för åtgärden byutveckling är att främja och utveckla den sociala ekonomin som har anknytning till lantbruket samt att bevara kulturarvet. Även om målet delvis är något oklart, syns projekten i huvudsak ligga inom ramen för och ha bidragit till uppfyllelsen av detta. Det gäller dock endast lokalt på grund av det ringa antalet projekt.

En sammanfattande slutsats är att projekten bidrar till att uppfylla de specifika målen utom för åtgärden diversifiering. Effekterna går emellertid inte att utläsa annat än på i huvudsak lokal nivå. I vissa fall är inte heller detta möjligt.

De olika åtgärderna överlappar ofta varandra. Förstudier och projekteringar förekommer inom flera områden liksom olika metoder för att öka omsättningen, bredda och diversifiera verksamheten m.m. Samtidigt kan åtgärderna komplettera och förstärka varandra. Vidare karaktäriseras projektstödet av en betydande flexibilitet. Utredningen bedömer att det har förutsättningar att framöver i högre grad bidra till uppfyllelsen av de olika specifika målen.

De övergripande målen för projektstöden inom Insatsområde II är att främja sysselsättning, tillväxt och bosättning samt bidra till en hållbar utveckling på landsbygden. Stöden skall vidare komplettera och samverka med övriga mer direkt lantbruksanknutna åtgärder.

Flertalet av de 91 projekt som hittills avslutats syftar till att främja sysselsättning och tillväxt på landsbygden, åtminstone i någon mån. Eftersom de nyligen har avslutats är det dock svårt att belägga några resultat.

Få projekt är direkt inriktade på att främja bosättning på landsbygden även om detta kan bli ett indirekt resultat av andra projekt som är mer inriktade på att främja sysselsättningen.

Utredningen bedömer att projektstöden hittills inte i nämnvärd grad bidragit till en hållbar utveckling på landsbygden. Detta beror framför allt på det ringa antalet projekt och den ofta begränsade ekonomiska omfattningen.

Projektstöden varken kompletterar eller samverkar med övriga mer lantbruksanknutna åtgärder i avsedd utsträckning. Samverkan mellan olika stödformer förekommer sällan. Det är ovanligt att en lantbrukare söker projektstöd för projektering av en investering för att sedan söka investeringsstöd för det faktiska genomförandet. Enligt Jordbruksverkets uppgifter är det bara ett drygt tiotal lantbruksföretag som har sökt både projektstöd och något av de andra stöden inom Insatsområde II.66 En förklaring till detta kan vara att projektstöd går till en mängd olika typer av projekt till skillnad från investeringsstödet som går till specifika investeringar, exempelvis djurstallar. Av budgetskäl kan investeringsstöd inte heller ges till alla som söker det. Detta innebär att goda idéer, som konkretiserats med hjälp av projektstöd, riskerar att inte kunna utvecklas vidare med hjälp av investeringsstöd.

Uppfyllelsen av målen försvåras av att målgruppen är snäv i relation till befolkning och verksamheter på landsbygden Vidare är inriktningen av projektstöden snäva i förhållande till målen som är allmänna, breda och icke-kvantifierade. Enligt Jordbruksverkets föreskrifter skall länsstyrelserna genom sina genomförandeplaner bryta ned målen på länsnivå.67 Genomförandeplanerna är, enligt Jordbruksverket68, av varierande utformning och kvalitet. Detta har försvårat hanteringen av projektstöden. Utredningen anser att det är angeläget att målen tydligt bryts ned på länsnivån. Konkreta och kvantifierade länsmål bör ställas upp. Därigenom blir det lättare för länsstyrelserna att bedöma ansökningar om projektstöd. Effekterna av stöden kan lättare utläsas.

Om man i ett län anser att t.ex. nötköttsproduktion är viktig ur miljö- och sysselsättningssynpunkt, kan sådan produktion ges prioritet vid urvalet av de projekt som ges stöd, liksom vid prövningen av senare investeringsstöd.

Utredningen vill vidare peka på vikten av att projektstöden blir en integrerad del av länens samlade insatser för utveckling av landsbygden. En annan viktig fråga är vilken grad av anknytning till lantbruket och dess omställning de projekt som ges stöd skall ha. Länsstyrelserna har här olika praxis. Utredningen bedömer att en vid tolkning bäst stämmer överens med projektstödets syften och förordar att en sådan görs i alla län.

Utredningen har kommit i kontakt med många intressanta projektidéer inom turistområdet. Ett exempel är att attraktiviteten för turism och friluftsliv i helåkersbygder kan ökas genom så kallade rekreationsstråk. Ett sådant projekt har beviljats i form av Projekt

Nordanstigen som syftar till att skapa en rid- och vandringsled.

Detta är en projekttyp som det enligt utredningen är angeläget att satsa mer på framöver.

Slutligen vill utredningen framhålla vikten av att enskilda lantbrukares möjligheter att tillgodogöra sig stöden förbättras, t.ex. genom förskottsutbetalningar. Detta bedöms vara en förutsättning för att projektstöden i påtaglig grad skall kunna bidra till en fördubbling av antalet lantbruksföretag med kompletterande verksamhet. Beträffande utredningens förslag, se kapitel 15.

1

Rådets förordning (EG) nr 1257/199 av den 17 maj 1999 om stöd till utveckling av landsbygden m.m., Förordning (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt Statens Jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:56) om stöd för anpassning och utveckling av landsbygden.

2

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet ,

juli 2000.

3

Projektstöd för utveckling av landsbygden 2003–2006, Informationsbroschyr från

Jordbruksverket, 2003.

4

Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2000:151) om stöd för anpassning

och utveckling av landsbygden.

5

Jordbruksverkets prognos för Miljö- och landsbygdsprogrammet, augusti 2003,

kontaktperson Roland Sten.

6

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstödet, maj 2003,

kontaktperson Jonas Svensson.

7

Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende länsstyrelserna m.m, Reg. beslut 2002-12-19.

8

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets

skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

9

Framtid på landet: Informations- och verksamhetskampanj projektstöden för

landsbygdsutveckling, Jordbruksverket, 2002.

10

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-26.

11

Ibid.

12

Framtid på landet: Informations- och verksamhetskampanj projektstöden för landsbygdsutveckling, Jordbruksverket, 2002..

13

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, augusti 2003, kontaktperson Rune Backlund.

14

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000, Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19 och Projektstöd för utveckling av landsbygden 2003–2006, Informationsbroschyr från Jordbruksverket, 2003.

15

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006,

Jordbruksverkets rapport 2001:19.

16

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

17

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-26.

18

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, juni 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

19

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

20

Ibid.

21

Ibid.

22

Ibid.

23

Ibid.

24

Projektkatalog, Jordbruksverket, 2003 och Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

25

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000, Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2002–2006,

Jordbruksverkets rapport 2001:19, Projektstöd för utveckling av landsbygden 2000– 2006, Informationsbroschyr från Jordbruksverket, 2003.

26

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

27

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

28

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen 2003-03-26.

29

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

30

Ibid.

31

Ibid.

32

Ibid.

33

Ibid.

34

Projektkatalog, Jordbruksverket, 2003 och Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

35

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000, Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19 och Projektstöd för utveckling av landsbygden 2003–2006, Informationsbroschyr från Jordbruksverket, 2003.

36

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

37

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

38

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen 2003-03-26.

39

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

40

Ibid.

41

Ibid.

42

Ibid.

43

Ibid.

44

Projektkatalog, Jordbruksverket, 2003 och Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

45

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000, Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19 och Projektstöd för utveckling av landsbygden 2003–2006, Informationsbroschyr från Jordbruksverket, 2003.

46

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

47

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30.

48

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen 2003-03-26.

49

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, juni 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

50

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

51

Ibid.

52

Ibid.

53

Ibid.

54

Ibid.

55

Projektkatalog Jordbruksverket, 2003 och Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

56

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet, juli 2000, Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19 och Projektstöd för utveckling av landsbygden 2003–2006, Informationsbroschyr från Jordbruksverket, 2003.

57

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19.

58

Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002 , Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30, Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen 2003-03-26.

59

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

60

Ibid.

61

Ibid.

62

Ibid.

63

Ibid.

64

Projektkatalog, Jordbruksverket, 2003 och Jordbruksverkets underlag för utvärdering av projektstöd, maj 2003, kontaktperson Jonas Svensson.

65

Gäller åtgärden Marknadsföring.

66

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, augusti 2003, kontaktperson Per Persson.

67

SJVFS 2002:56.

68

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Roland Sten.

10. Förädlingsstöd

Sammanfattning

Förädlingsstödet har av allt att döma bidragit till uppfyllelsen av målen i Miljö- och landsbygdsprogrammet. Det är emellertid utifrån det tillgängliga underlaget för utvärderingen och den korta tid som förlöpt svårt att fastställa om stödet har medverkat till att varaktigt främja en konkurrenskraftig förädlingsindustri. Ytterligare djupgående studier behövs i detta avseende.

10.1. Beskrivning av insatserna

Stöd till förbättrad bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (förädlingsstöd) ges i enlighet med artiklarna 25–28 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd till miljö- och landsbygdsutveckling samt Jordbruksverkets föreskrifter.1 Beslut om stöd fattas av Jordbruksverket efter samråd med länsstyrelsen. I Mål 1-området är det dock länsstyrelserna som fattar beslut om detta stöd. Stödet fanns även under perioden 1995–1999.2

Jordbruksverket har för den nuvarande programperioden beräknat att stöd kommer att utgå till omkring 50 projekt årligen med ett genomsnittligt stödbelopp på 600 000 kronor.3 Detta skulle innebära att 350–400 företag totalt får stöd, vilket är en minskning av antalet jämfört med förra programperioden. Stödet har också förändrats i nuvarande programperiod till att omfatta ett totalt sett lägre belopp men med ett större belopp per företag efter förslag från bl.a. Livsmedelsekonomiska institutet.4 Det har också getts en annan inriktning för att bättre uppnå målen för åtgärden. Sålunda riktas stödet nu i huvudsak mot småskalig livsmedelsförädling samt innovativa satsningar på nya marknader och produkter. Med småskalig menas färre än 50 anställda. Under perioden 2000–2002 har

gränsen för småskalighet varit 40 anställda på grund av bristande medelstillgång.5 Innovativa projekt avser främst sådana som skall främja tillkomsten av nya produkter, produktionsprocesser eller marknader. Utöver dessa prioriteringsgrunder har produkternas förädlingsgrad varit en viktig del i bedömningen.

Enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet utgör den småskaliga livsmedelsförädlingen ett prioriterat område med en betydande utvecklingspotential.6 Stödet till sådan förädling bör leda till en stärkt konkurrensförmåga hos det enskilda företaget. Vidare kan den småskaliga livsmedelsförädlingen bidra till en diversifiering av näringslivet på landsbygden och en stärkt konkurrensförmåga för jordbruksföretagen. Ett annat prioriterat område är investeringar i livsmedelsindustri som utvecklar högförädlade livsmedel av hög kvalitet och innovativ karaktär. Sådana investeringar bidrar till att höja konkurrenskraften hos berörda företag och till att utveckla viktiga produkter och produktkoncept för exportmarknaden.

Stöd lämnas till investeringar för uppförande och förvärv av fasta anläggningar (dock ej mark), investeringar i nya maskiner och ny utrustning (inklusive mjukvara till datorer) och för allmänna omkostnader (t.ex. konsultkostnader).7 Stöd kan lämnas till produktion av nöt-, gris-, får-, lamm- och hägnat viltkött, mjölk, ägg och fågelkött, spannmål, oljeväxter, grönsaker, frukt och bär, blommor och plantor samt potatis (exklusive stärkelseprodukter). Inom Mål 1-området ges även stöd för renköttsproduktion.

Projekten skall bidra till någon eller några av följande förbättringar:

styra produktionen i riktning mot den förväntade marknadsutvecklingen eller främja nya avsättningsmöjligheter för jordbruksprodukter,

förbättra eller rationalisera försäljningskanaler eller bearbetningsmetoder,

förbättra produkternas förpackning och presentation,

förbättra eller minska användningen av biprodukter eller avfall,

tillämpa ny teknik,

främja nyskapande investeringar,

förbättra och kontrollera kvaliteten,

förbättra och kontrollera hälsovillkoren eller

skydda miljön.

Det finns vissa begränsningar i fråga om stöd till produktionsökningar. Även för grönsaker, frukt och bär finns vissa begränsningar, såsom att företag som beviljas stöd inte får ha erhållit sådant genom medlemskap i en producentorganisation. De företag som får stöd måste också uppfylla minimikrav avseende miljö, hygien och djurskydd enligt gällande lagstiftning.

Förädlingsstödet ges enligt tre olika nivåer i förhållande till den stödberättigade kostnaden:

upp t.o.m. 1 600 000 kronor 30 procents stöd

1 600 001 – 3 000 000 kronor 20 procents stöd

över 3 000 000 kronor 10 procents stöd

Stödet betalas ut genom del- och slutbetalningar.8 Den första delposten kan betalas ut när minst hälften av de stödberättigade kostnaderna är betalade av stödmottagaren. Sista delposten betalas ut när projektet i sin helhet är genomfört.

Stödet medfinansieras av EU till 25 procent. Inom Mål 1-området gäller särskilda stöd- och finansieringsnivåer. Jordbruksåtgärderna inom Mål 1 redovisas i kapitel 12.

10.2. Mål för insatserna

Det övergripande målet är enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet att främja en konkurrenskraftig förädlingsindustri.

Det specifika målet är att främja nya och varaktiga avsättningsmöjligheter för högförädlade produkter.

Det operativa målet är att stödet vid periodens slut skall ha medverkat till att minst 1 miljard kronor har investerats i ny och konkurrenskraftig förädling av råvaror från jordbruket och trädgårdsnäringen med tonvikt på småskalig verksamhet. Åtgärdens operativa mål är vidare att investeringarna medverkar till minst 1 500 nya och bibehållna arbetstillfällen.

Vidare anges i programmet att åtgärden offensivt skall främja en hållbar utveckling av jordbruket och främja sysselsättningen på landsbygden.

10.3. Kostnad för insatserna

Totalt beräknades av Jordbruksverket i augusti 2003 runt 231 miljoner kronor betalas ut under programperioden, vilket är i nivå med omfattningen enligt det ursprungliga programmet vid en eurokurs på 8,5.9 Beviljat belopp uppgår hittills till 123 miljoner kronor. Under den förra programperioden var omfattningen 360 miljoner kronor.

10.4. Utvärderingsmetoder

Generellt gäller att effekter av den här typen av stöd visar sig först på lite längre sikt. Vid tiden för utvärderingen har det därför inte varit möjligt att utläsa säkra effekter utan endast tendenser.

För utvärdering av förädlingsstödet har Jordbruksverkets underlag för uppföljning av detta stöd använts. Underlaget som levererades i mars 2003 har bestått av indikatorer för helt eller delvis slutredovisade projekt som har tagits fram i enlighet med EUkommissionens frågor och indikatorer. Utvärderingsarbetet har försvårats av att flera företag som fått stöd inte har lämnat de obligatoriska uppgifterna om bl.a. arbetstillfällen som skapats eller bevarats genom stödet. I några fall har dessutom lämnade uppgifter varit felaktiga. Av denna anledning har det varit svårt att få en heltäckande bild av stödets förväntade effekter. Utvärderingen har därför koncentrerats på de indikatorer för vilka tydliga tendenser gått att utläsa.

Två utvärderingar av motsvarande stöd i den förra programperioden, genomförda av Jordbruksverket respektive Livsmedelsekonomiska institutet, har utgjort bakgrunds- och jämförelsematerial.

För att slå fast stödets långsiktiga effekter på företagens konkurrenskraft skulle en mer ingående undersökning än denna behöva göras. I första hand borde den ekonomiska utvecklingen hos företag som fått stöd jämföras med liknande företag som inte fått stöd. Eftersom endast en del av företagen har avslutat sina projekt – och detta har skett nyligen – anser utredningen att resultaten från en sådan undersökning inte skulle vara relevanta om den genomfördes nu. Den bör i stället göras mot slutet av programperioden.

Utredningen anser att det vore intressant att få frågan om stödets eventuella undanträngningseffekter närmare belyst. En undan-

trängningseffekt skulle t.ex. kunna vara att företag med stöd slår ut andra företag som inte har fått stöd. En sådan studie har inte kunnat göras inom ramen för utvärderingen men bör komma till stånd längre fram.

10.5. Resultat av insatserna

Stöd har till och med den 22 oktober 2002 beviljats med 123 miljoner kronor, varav drygt 93 miljoner kronor har utbetalats.10Av totalt 187 stöd har 31 avsett innovativa projekt, 128 småskaliga projekt och 28 både innovativa och småskaliga projekt. Som andel av beviljat stödbelopp blir detta 26 procent för innovativa projekt, 54 procent för småskaliga projekt och 20 procent för projekt som uppfyller båda kriterierna (se diagram 10.1).

Diagram 10.1. Förädlingsstödets fördelning på olika typer av projekt

Källa: Jordbruksverket, 2003 .11

Som diagram 10.1 visar har en tydlig förskjutning mot småskaliga projekt skett under 2002. Tabell 10.1 visar hur de stöd som hittills beviljats beloppsmässigt är fördelade på produktionssektorer.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

2000

2001

2002

År

M iljoner kr onor

Innovativa Småskaliga Innovativa/småskaliga

Tabell 10.1. Förädlingsstödets fördelning på produktionssektorer

Sektor Andel (%)

Frukt och grönt

28

Kött 26 Mjölk 20 Potatis 10 Fågelkött 8 Ägg 4 Spannmål 2 Blommor och plantor 1 Oljeväxter <1

Totalt 100

Anmärkning: Siffrorna är avrundade. Källa: Jordbruksverket, 2003

.

12

Tabellen visar att produktionssektorerna frukt och grönt, kött och mjölk tillsammans svarar för nära 75 procent av stöden.

Resultatredovisade projekt under programperioden

Hittills har 149 företag beviljats 187 stöd.13 Av stöden är 130 helt eller delvis slutredovisade. Ungefär 30 procent av stöden har avsett jordbruksföretag och knappt 10 procent har avsett nystartade företag. Tabell 10.2 visar hur projekten antalsmässigt är fördelade efter målet med investeringen.

Tabell 10.2. Förädlingsstödets fördelning efter målet med investeringen

Mål med investering

Andel (%)

Styra produktionen efter den förväntade marknadsutvecklingen

26

Förbättra eller rationalisera bearbetningen

21

Främja nya avsättningsmöjligheter

14

Förbättra produktens presentation eller förpackning

12

Förbättra eller övervaka kvaliteten

11

Förbättra eller rationalisera försäljningen

2

Förbättra eller övervaka hälsovillkoren

2

Övrigt 12

Totalt 100 Anmärkning: Siffrorna är avrundade. Källa: Jordbruksverket, 2003

.

14

Som tabellen visar har drygt 70 procent av investeringarna avsett att styra produktionen i riktning mot den förväntade marknadsutvecklingen, förbättra eller rationalisera bearbetningen, främja nya avsättningsmöjligheter samt förbättra eller övervaka kvaliteten.

Totalt uppgår investeringskostnaderna för de 130 projekten till cirka 1 061 miljoner kronor. Efter det att Jordbruksverket prioriterat inom de enskilda projekten för att kunna stödja fler investeringar utgör omkring 556 miljoner kronor stödberättigade kostnader. Totalt beviljat belopp är ungefär 93 miljoner kronor.

Den genomsnittliga stödandelen, stödintensiteten, uppgår till 26 procent. Det bör noteras att stödintensiteten är klart lägre för de mer kostsamma, innovativa projekten. Diagram 10.2 visar projektens antalsmässiga fördelning efter investeringens inriktning enligt angivna EU-indikatorer.

Diagram 10.2. Förädlingsstödets fördelning efter investeringens inriktning avseende miljö, hygien och djurskydd enligt EUindikatorer

Anmärkning: Ett projekt kan förekomma inom flera olika inriktningar. Bieffekter avseen-

de miljön har här inkluderats eftersom de har angetts vara betydande.

Källa: Jordbruksverket, 2003.

15

De flesta projekt som fått stöd har således avsett förbättring av produktens näringssinnehåll och hygieniska standard liksom av säkerheten på arbetsplatsen. En förbättrad användning eller eliminering av biprodukter och avfall har inte varit avsikten med något av projekten. Omkring 45 procent av projekten har angetts medföra positiva bieffekter för miljön.

Slutredovisade projekt

107 projekt av de 130 resultatredovisade är helt slutredovisade. De totala investeringskostnaderna uppgår till 452 miljoner kronor, varav 375 miljoner kronor avser utrustning, 71 miljoner kronor fasta anläggningar och 6 miljoner kronor allmänna omkostnader.16Tabell 10.3 visar antal heltidsarbeten och deltidsarbeten som bevarats eller tillkommit genom stödet samt hur dessa är fördelade på personer under 30 år och på kvinnor. Antal anställda på hel- och deltid var 5 145 före och 5 465 efter projektens genomförande. Uppgifter saknas dock för flera av företagen, varför dessa siffror

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Förbättra produktens näringsinnehåll och hygieniska standard (39%)

Förbättra säkerheten på arbetsplatsen

(38%)

Förbättra djurhälsan (6%)

Förbättra eller skydda miljön

(2%)

Förbättra användning eller eliminering

av avfall (0%)

Positiva bieffekter för miljön (46%)

Projektinriktningar

An d el i p ro cen t

Andel

kan vara missvisande. Därtill finns tendenser till överskattningar i de redovisningar som lämnats av företag som har fått stöd.

Tabell 10.3. Arbetstillfällen i de slutredovisade projekten

Arbetstillfällen/ Antal

Antal bevarade Antal skapade Varav personer under trettio år

Varav kvinnor

Heltidsarbeten 2002

46

5

4

15

Heltidsarbeten 2000–2001

Uppgift saknas

315

Uppgift saknas

Uppgift saknas

Deltidsarbeten 2002 38 14 41 19 Deltidsarbeten 2000–2001

Uppgift saknas

Ingår i 315

Uppgift saknas

Uppgift saknas

Anmärkning: Uppgifterna är hämtade från det underlag med indikatorer som lämnats till Jordbruks- verket i samband med respektive företags slutredovisning. Uppgifter saknas för flera av de företag som har slutredovisat under 2002. I projekten från 2000 och 2001 görs inte någon åtskillnad på heltids- och deltidsarbeten varför i uppgiften om 315 skapade arbetstillfällen även ingår deltidsarbeten.

Källa: Jordbruksverket, 2003

.

17

Av tabellen framgår att stödet har haft en viss sysselsättningseffekt. En skillnad finns dock mellan innovativa och småskaliga projekt, nämligen att de förstnämnda haft få eller inga effekter på sysselsättningen. I några fall har sysselsättningen minskat till följd av investeringen.

Nedan redovisas ett urval av den resultatinformation som lämnats i enlighet med EU-kommissionens indikatorer och utgör underlag för utredningens samlade bedömning av stödets effekter. I samtliga fall gäller dock att flera företag inte har lämnat några uppgifter eller att vissa av uppgifterna är felaktiga, varför en fullständig jämförelse blir svår att göra. I några fall är dessutom företagen nystartade eller har nystartade produktionslinjer vilket innebär att en jämförelse med situationen före investeringen inte enkelt låter sig göras.

Kvalitet – märkning, kontroll och produktion

I 25 procent av projekten har kvalitetsmärkning kommit till stånd eller ökat i omfattning genom investeringen. Det är i huvudsak nationell märkning eller nationell och EU-godkänd märkning som avses (två fall av övrig märkning har redovisats men är inte

specificerade). För drygt 25 procent av projekten fanns kvalitetsmärkning redan innan investeringen genomfördes. I knappt 35 procent av projekten har kvalitetskontroll kommit till stånd eller ökat i omfattning genom investeringen. För 65 procent av projekten fanns dock kvalitetskontroll redan före investeringen.

För nära 15 procent av projekten har angetts att ekologiska produkter har börjat produceras eller ökat i antal.

Produktionskostnader och försäljningsvärden

Ungefär 40 procent av projekten har resulterat i minskade produktionskostnader. En ökning har angetts för knappt 10 procent av projekten. Uppgifter om produkternas försäljningsvärde saknas för 2000 och 2001 års slutredovisade stöd. Beträffande 2002 års slutredovisade stöd har försäljningsvärdet ökat för omkring 30 procent av projekten med i genomsnitt 10 procent. Produktionskostnaden som andel av försäljningsvärdet har minskat för 7 av projekten (motsvarar 40 procent), i vissa fall med mer än 10 procent. I ett fall har produktionskostnaden som andel av försäljningsvärdet i stället ökat.

Förädlingskostnader och försäljningsvärden

För drygt 40 procent av de slutredovisade projekten har förädlingskostnaden ökat. Uppgifter saknas för försäljningsvärdet för de projekt som slutredovisades 2000 och 2001. De projekt som slutredovisades 2002 har som angetts ovan resulterat i ett ökat försäljningsvärde för omkring 30 procent. Förädlingskostnaden uttryckt som andel av försäljningsvärdet har för 8 av projekten ökat (motsvarar 45 procent) med 10 procent eller mer.

Kapacitetsutnyttjande och råvaruinköp

Investeringarna i de slutredovisade projekten avser till största delen förbättringar av produktionslinjer (mer än 50 procent) följt av förbättringar av lagerkapacitet (25 procent). Resterande investeringar har medfört förbättringar av packning, paketering, sorteringsfunktioner och tvättning. Kapacitetsutnyttjandet har angetts öka för nära 60 procent av projekten.

För mer än 55 procent av de slutredovisade projekten har råvaruvolymen ökat. För 15 procent är den oförändrad. För knappt 25 procent av projekten har priset på råvarorna ökat, varav i hälften av dessa markant (10 procent eller mer). För övriga projekt är priset oförändrat eller uppgift om råvarupris saknas. För 2000 och 2001 års stöd har inte någon redovisning gjorts av hur stor andel av råvarorna som genom projektet blivit föremål för kvalitetshöjande åtgärder. För omkring 75 procent av projekten (2002) har alla råvaror ingått i kvalitetshöjande åtgärder.

För drygt 10 procent av projekten har uppgetts att företagen helt eller delvis producerar egna råvaror. För knappt 10 procent har leverantörernas relativa betydelse ökat i samband med projektet. Fleråriga kontrakt finns för cirka 30 procent av projekten för en eller flera produktlinjer. Flertalet av dessa fanns dock redan innan projektet påbörjades.

10.6. Tidigare utvärderingar

Förädlingsstödet fanns som nämnts redan i den föregående programperioden (1995–1999). Stödet utvärderades av Jordbruksverket 1998, då tre av de fem programåren hade gått.18 Underlag för utvärderingen var bl.a. en enkätundersökning riktad till stödföretagen. I utvärderingen anges att stödet har haft viss betydelse för sysselsättningen, framför allt inom fågelköttsektorn. Det kunde dock inte säkert fastställas hur många nya arbetstillfällen som berodde på stödet. Andra faktorer och stöd hade troligtvis också bidragit.

Små företag i hårt konkurrensutsatta sektorer bedömdes i denna utvärdering ha haft stor nytta av förädlingsstödet. Det ansågs också ha haft betydelse för företagens konkurrensförmåga gentemot företag i andra EU-länder. Således har svenska företag genom stödet kunnat verka på lika villkor som utländska företag med motsvarande stöd. I fråga om konkurrenskraften var de mindre företagen mer positiva till stödet än de större. Många mindre företag angav också att förädlingsstödet hade varit värdefullt genom att investeringar kunnat tidigareläggas.

Avseende administrationen av stödet angav cirka 50 procent av de tillfrågade att ansökningsproceduren var alltför komplicerad. Sammantaget verkade de flesta dock vara tillfredsställda med den information som Jordbruksverket svarat för.

I utvärderingen föreslogs bland annat en minskning av antalet stödsektorer för att stödets utformning skulle bli mer effektiv. Någon minskning har inte skett i nuvarande programperiod, men prioriteringar har införts i stödprocessen.

Livsmedelsekonomiska institutet genomförde en utvärdering av stödet i den förra programperioden efter dess slut.19 Utvärderingen baserades på en enkätundersökning till 115 företag av de 408 som fått stöd. Svarsfrekvensen blev hög, närmare 80 procent. Detta innebär att tämligen säkra slutsatser kan dras av svarsmaterialet. Dessa slutsatser redovisas i sammanfattning nedan.

De flesta företag som fått stöd upplevde detta som positivt. Svaren i enkätundersökningen tydde dock på att investeringarna skulle ha blivit genomförda även utan stödet. Även investeringar som fick avslag genomfördes i stor utsträckning.

I enkäten uppgavs att stödet till investeringar haft större betydelse för de små och medelstora företagen än de större. Merparten av stödet hade dock gått till stora, väletablerade företag.

Investeringarna hade bidragit till en snabb anpassning till ny lagstiftning angående hygienisk standard vilket var ett prioriterat område i det svenska stödet. Omkring 50 procent av företagen uppgav att försäljningsvolymen hade ökat något. Detta gällde framför allt inom fågelkött- och köttbranscherna.

Produktivitetsutvecklingen i livsmedelsbranschen studerades i de sektorer för vilka stöd hade beviljats. Med hjälp av regressionsanalys undersöktes om stödet hade haft någon påverkan på produktivitet och råvaruförbrukning för de branscher som hade fått stöd. Enligt denna analys hade inte stödet haft någon effekt på vare sig produktivitet eller råvaruförbrukning.

Ett av de övergripande syftena med stödet var att öka kostnadseffektiviteten hos företagen. På kort sikt kan stöd leda till en ökad produktion, eftersom företagen ges incitament att vilja investera vilket ger en ökning av produktionskapaciteten. Institutet menade dock att det på lång sikt är viktigt att stödet leder till en högre produktivitetsutveckling hos företag som fått stöd än företag som inte fått stöd. Detta har hittills inte kunnat påvisas.

Livsmedelsekonomiska institutet menade att stödet kan ha haft positiva samhällsekonomiska effekter när det gäller de små och medelstora företagen. Dessa var emellertid underrepresenterade i gruppen av företag som hade fått stöd.

10.7. Utredningens bedömning

Det första operativa målet är att förädlingsstödet efter periodens slut skall ha bidragit till att minst en miljard kronor har investerats i ny och konkurrenskraftig förädling av råvaror från jordbruket och trädgårdsnäringen, med tonvikt på småskalig verksamhet. Hittills har de totala investeringskostnaderna för de slutredovisade projekten uppgått till 1 061 miljoner kronor, varav småskaliga investeringar har genomförts till ett värde av 356 miljoner kronor.20Ungefär 35 procent av de totala investeringarna har således utgjorts av småskalig verksamhet. Extrapolerat till hela progamperioden blir de totala investeringskostnaderna cirka 2 475 miljoner kronor och de småskaliga investeringarna runt 830 miljoner kronor, givet samma fördelning mellan småskaliga och innovativa projekt som tidigare. Sett till omfattningen har målet redan uppnåtts.

I målet anges också att en tonvikt på småskalig verksamhet skall gälla. Detta har av utredningen tolkats som att det avser de faktiska investeringskostnaderna och att med tonvikt menas att minst 75 procent skall ha investerats i småskaliga verksamheter. Detta mål är endast delvis uppfyllt. Sett till antal stöd och beviljat belopp har åtgärden till övervägande del avsett småskalig verksamhet. Omsatt i faktiska investeringskostnader blir situationen en annan, eftersom investeringarna uppgår till högre belopp i storskaliga verksamheter än i småskaliga sådana. För att stödet på ett mer påtagligt sätt skall bidra till att målet uppnås kan en än mer uttalad prioritering av småskalig verksamhet behöva göras. Det bör dock understrykas att en tydlig prioritering av stödet mot småskalig verksamhet har gjorts under 2002, varför förutsättningarna att nå även detta mål nu har förbättrats.

Det andra operativa målet är att skapa och bibehålla 1 500 arbetstillfällen. 46 heltidsarbeten och 38 deltidsarbeten uppges ha bibehållits, och 5 heltidsarbeten respektive 14 deltidsarbeten uppges ha skapats genom stödet (bland de 18 slutredovisade projekten för 2002).21 Därtill kommer de 320 arbetstillfällen (hel- och deltid) som skapats genom 2000 och 2001 års slutredovisade stöd (ingen uppgift finns om antal bibehållna arbetstillfällen för dessa års stöd).

Om vi räknar upp antalet heltids- och deltidsarbeten för hela perioden och antar att deltidsarbetena motsvaras av ungefär 75 procent heltid, skulle antalet arbetstillfällen bli omkring 868 heltid plus 91 deltid omräknade till heltid, dvs. 959 arbetstillfällen. Målet om 1 500 bibehållna och skapade arbetstillfällen blir därmed inte

uppfyllt. Antalet arbetstillfällen kan dock vara fler än vad som har redovisats, eftersom uppgift saknas om antal bibehållna arbetstillfällen i stöden från 2000 och 2001. Det bör dock återigen framhållas att de angivna siffrorna är något osäkra.

Det kan fastställas att stödet har haft positiva effekter för sysselsättningen. Antalet bibehållna och skapade arbetstillfällen i stödföretagen har emellertid inte kunnat fastställas exakt. I än högre grad gäller det i vilken utsträckning bibehållna eller skapade arbetstillfällen beror på stödet. Andra stöd liksom marknadsfaktorer m.m. kan också ha haft betydelse. Intressant att notera är vidare att sysselsättningseffekterna företrädesvis har uppstått i de småskaliga verksamheterna.

Det specifika målet är att främja nya och varaktiga avsättningsmöjligheter för högförädlade produkter. Drygt 70 procent av investeringarna med stöd har inriktats på att styra produktionen efter den förväntade marknadsutvecklingen, förbättra eller rationalisera bearbetningen, främja nya och varaktiga avsättningsmöjligheter samt förbättra eller övervaka kvaliteten.22 I drygt 40 procent av projekten har förädlingskostnaderna ökat vilket borde innebära en ökad förädlingsgrad hos produkterna. Jordbruksverket menar att förädlingsgraden alltmer har betonats i stödprocessen. 23 Dessa inriktningar och en ökad förädlingsgrad hos produkterna borde sammantaget innebära en förbättrad konkurrenskraft hos de företag som har fått stöd. Sålunda borde stödet ha bidragit till att det specifika målet uppnås. Måluppfyllelsen på sikt bör som påpekats utvärderas en tid efter att projekten har slutförts.

När det gäller det övergripande målet att främja en konkurrenskraftig förädlingsindustri tyder tillgänglig information om stödens bidrag till minskad produktionskostnad, ökad förädlingsgrad, ökat kapacitetsutnyttjande, ökat försäljningsvärde m.m. på att konkurrenskraften hos stödföretagen ökat. Således bedömer utredningen att stödet har bidragit till att uppfylla det övergripande målet för stödformen. Det bör understrykas att detta resonemang är baserat på framför allt de uppgifter som har lämnats i form av indikatorer i samband med slutredovisningen och tendenser till överskattning kan finnas. Det bör återigen påpekas att det inte går att dra några långtgående slutsatser av underlaget, eftersom de slutredovisade projekten är få och nyligen avslutade.

En del av investeringarna hade troligtvis kommit till stånd även utan stöd. I synnerhet gäller detta investeringar som genomförts av större företag, eftersom dessa kan förväntas ha bättre tillgång till

kapital än småföretag.24 Drygt 25 procent av stöden har avsett större företag.

Stödet skall enligt programmet främja en hållbar utveckling av jordbruket och sysselsättningen på landsbygden. Huvuddelen av företagen med stöd är belägna i tätorter eller på den tätortsnära landsbygden och utgörs till omkring 30 procent av jordbruksföretag.25 Stödet bedöms – framför allt när det gått till jordbruksföretag – medföra vissa sysselsättningseffekter för landsbygden. Förädlingsindustrin har också generellt en tydlig koppling till jordbruket som råvaruproducent. Det kan dock inte beläggas att företag med förädlingsstöd i påtagligt större grad än andra företag bidrar till sysselsättningseffekter för det lokala jordbruket.

Sammanfattningsvis är en djupare analys av stödet önskvärd för att klarlägga om de förväntade effekterna baserade på indikatorer m.m. är långsiktiga (se kapitel 15).

Utredningen har vidare noterat att Jordbruksverket beslutar om förädlingsstöd utanför Mål 1, men i Mål 1 är det respektive länsstyrelse som beslutar. Det råder alltså en skillnad i hanteringen av denna åtgärd mellan Mål 1 och resten av landet. Med tanke på de tydliga kopplingar till den regionala utvecklingen, som det småskaliga företagandet och jordbruket har, ifrågasätter utredningen om inte stödet borde hanteras av länsstyrelserna. Dessa har redan hand om liknande frågor (se kapitel 15).

1

Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd till utveckling av landsbygden m.m., Förordning (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygdsutvecklingsåtgärder samt Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2002:87) om stöd till investeringar som avser förbättrad bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter.

2

Rådets förordning (EG) 950/97 om förbättring av jordbruksstrukturens

effektivitet.

3

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet,

juli 2000.

4

Utvärdering av ett investeringsstöd till livsmedelsindustrin, Livsmedelsekonomiska

institutets rapport 2001:2.

5

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, mars 2003, kontaktperson Thérèse

Ljungquist.

6

Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000–2006, Jordbruksdepartementet,

juli 2000.

7

Förädlingsstöd 2002–2006, Jordbruksverkets informationsbroschyr, mars 2002.

8

SJVFS 2002:87.

9

Jordbruksverkets prognos för Miljö- och landsbygdsprogrammet, augusti 2003,

kontaktperson Roland Sten.

10

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av förädlingsstödet, mars 2003, kontaktperson Johanna Olsson

.

11

Ibid.

12

Ibid.

13

Ibid.

14

Ibid.

15

Ibid.

16

Ibid.

17

Ibid

18

Utvärdering av investeringsstöd för förädling och avsättning av jordbruks- och skogsprodukter 1995–1997, Jordbruksverkets rapport 1998:4.

19

Utvärdering av ett investeringsstöd till livsmedelsindustrin, Livsmedelsekonomiska institutets rapport 2001:2.

20

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av förädlingsstödet, mars 2003, kontaktperson Johanna Olsson.

21

Ibid.

22

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av förädlingsstödet, september 2003, kontaktperson Johanna Olsson.

23

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Niklas Purfürst.

24

Utvärdering av ett investeringsstöd till livsmedelsindustrin, Livsmedelsekonomiska institutets rapport 2001:2 och Berndtsson, Leif, Kapital för landsbygdsföretagare, Kungliga Skogs- och Lantbruksakademiens tidskrift Årg. 142, Nummer 4, 2003.

25

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av förädlingsstödet, september 2003, kontaktperson Johanna Olsson.

11. Administrationen av Miljö- och landsbygdsprogrammet

Sammanfattning

Utredningen finner att administrationen av Miljö- och landsbygdsprogrammet har fungerat på ett tillfredsställande sätt och att resultat av det ambitiösa utvecklingsarbete som pågått har kunnat skönjas bl.a. genom minskade hanteringskostnader. Ytterligare förbättringsmöjligheter finns dock utöver de åtgärder som hittills har vidtagits för att effektivisera administrationen. Utredningen har identifierat följande områden där särskilda insatser krävs:

den stora skillnaden mellan länsstyrelserna i resursförbrukning,

de formella hindren för samverkan inom samordningsregionerna,

kommunikationen inom länsstyrelserna samt mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna,

de formella felen i ärendehanteringen och

Jordbruksverkets hantering av besvär över länsstyrelsernas beslut i stödärenden. Utredningen vill också peka på de besparingsmöjligheter som finns genom att tekniska hjälpmedel, t.ex. fjärranalys, används i större utsträckning.

11.1. Administrativ struktur

Generaldirektoratet för jordbruk har ansvaret för att genomföra EU:s politik på jordbruksområdet och för landsbygdens utveckling, den senare uppgiften i samarbete med andra generaldirektorat som har hand om strukturpolitiken. Inom generaldirektoratet för jordbruk finns även den revisionsenhet som har till uppgift att fort-

löpande kontrollera medlemsländernas administrativa genomförande av EU-stöden.1 Samtliga EU-medel för stöd inom Miljö- och landsbygdsprogrammet finansieras genom jordbruksfondens garantisektion.2

I Sverige spelar Jordbruksverket och länsstyrelserna en central roll för det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet. De svarar för mer än 99 procent av det administrativa arbetet, varav länsstyrelserna står för drygt 60 procent.3Jordbruksverket har det överordnade ansvaret för planering, administration, genomförande och uppföljning av programmet. Länsstyrelserna har motsvarande ansvar på regional nivå. Vidare handlägger länsstyrelserna ansökningar, utför fysiska kontroller och fattar beslut om stöd till enskilda lantbrukare. Undantagna är stöden för bevarande av utrotningshotade husdjursraser och förädlingsstödet, där beslut tas av Jordbruksverket. I Mål 1området fattas dock beslut om förädlingsstöd av respektive länsstyrelse.4

I Jordbruksverkets och länsstyrelsernas instruktioner och regleringsbrev ger regeringen anvisningar för verksamheten. Organisatoriskt lyder Jordbruksverket under Jordbruksdepartementet och länsstyrelserna under Finansdepartementet.

Förutom Jordbruksverket och länsstyrelserna är även andra myndigheter involverade i genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, i första hand Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen. Dessa skall framför allt utgöra expertmyndigheter, vilket innebär rådgivning m.m. Skogsstyrelsen ansvarar också för genomförandet av utbildningsprogrammet Grönare Skog. Skogliga aktiviteter i övrigt tillkommer från och med 2004.5

11.2. Jordbruksverket – ansvarsområden, mål och uppgifter

Jordbruksverket är förvaltningsmyndighet för bl.a. jordbruk och rennäring. Verket skall implementera den gemensamma jordbrukspolitiken genom att sprida information, samordna, hantera ersättnings- och regleringssystem samt bedriva uppföljning och kontroll. Jordbruksverket skall också bistå regeringen i det internationella arbetet rörande jordbruks- och rennäringsområdena.

I arbetet ingår bl.a. att administrera CAP, samordna länsstyrelsernas handläggning av stöden och bedriva internrevision av EU-stöden inom de myndigheter som berörs. Tillsammans med länsstyrelserna skall Jordbruksverket bl.a. skapa förutsättningar för att EU-stöden utnyttjas på ett korrekt sätt inom deras givna ramar. Ett av målen är därför att skapa en så enhetlig hantering av stöden som möjligt genom att utbilda länsstyrelsernas personal, erbjuda handläggningsstöd på IT-området och genomföra granskning m.m. En viktig uppgift är att marknadsföra och informera om stöden. I syfte att uppnå enhetlig hantering gentemot lantbrukarna och andra berörda parter skall även denna verksamhet samordnas med länsstyrelserna. Jordbruksverket ansvarar vidare för den officiella statistik som rör jordbruket och livsmedelsproduktionen.

Jordbruksverket är Sveriges utbetalningsställe för stöd som finansieras av garantisektionen inom EU:s jordbruksfond. Förutom marknadsstöden gäller det arealersättningen, djurbidragen, miljöstöden och kompensationsbidragen. Jordbruksverket är även fondkoordinator, dvs. samordningsansvarig, för EU-stöden under garantisektionen. Detta innebär att verket skall sprida information och utarbeta riktlinjer, främja en harmoniserad tillämpning av gemenskapsreglerna samt föra förteckning över alla redovisningsuppgifter som krävs för statistik och kontroll. Jordbruksverket ansvarar också för utbetalning av vissa stöd som finansieras från jordbruksfondens utvecklingssektion.

Landsbygdspolitiken är ett av Jordbruksverkets viktigaste ansvarsområden. Verket skall se till att jordbrukets positiva miljöeffekter bibehålls och stärks, samtidigt som dess negativa aspekter minimeras. Verket skall arbeta för en vital och sund landsbygd, bl.a. genom Miljö- och landsbygdsprogrammet.

För att en ekologiskt hållbar utveckling skall åstadkommas och de nationella miljökvalitetsmålen nås, arbetar Jordbruksverket för att minska växtnäringsförlusterna, främja den ekologisk produktionen, bevara och förstärka den biologiska mångfalden, minska riskerna vid användning av bekämpningsmedel och bevara de växtgenetiska resurserna.

Jordbruksverket skall vidare samarbeta med förvaltningsmyndigheterna för Mål 1 för att uppfylla de mål som fastslagits i programmen för Mål 1 Norra Norrland och Mål 1 Södra Skogslänsregionen.6

11.3. Länsstyrelserna – ansvarsområden, mål och uppgifter

Länsstyrelserna ansvarar för den statliga förvaltningen i respektive län och har som uppgift att verka för en positiv utveckling i länet, där fastställda nationella mål får genomslag samtidigt som regionala förhållanden och förutsättningar beaktas. Länsstyrelserna skall utifrån ett statligt perspektiv samordna olika samhällsintressen inom sitt ansvarsområde. Verksamheten innefattar uppgifter inom en mängd olika områden som naturvård och miljöskydd, lantbruk, rennäring, kulturmiljö och regional utveckling.

Några av länsstyrelserna är också specifikt involverade i förvaltningen av EU:s strukturfonder. Exempelvis är länsstyrelserna i Jämtlands och Norrbottens län förvaltningsmyndigheter för Mål 1.

Lantbruksenheten, eller motsvarande, inom länsstyrelsen svarar för handläggningen av stödärenden, EU-finansierad miljörådgivning och kompetensutveckling. Lantbruksenheten är även ansvarig för handläggning och tillsyn av jordbrukets speciallagar.7

För länsstyrelsernas arbete inom lantbruksområdet betonas särskilt vikten av integration mellan landsbygdsutveckling och miljö. Genomförandet av programmen inom EU:s strukturfonder skall ske på ett effektivt sätt och i enlighet med EU:s riktlinjer och de nationella, regional-, och miljöpolitiska samt i vissa fall arbetsmarknadspolitiska målen. Länsstyrelserna skall i samarbete med andra myndigheter skapa förutsättningar för att stödberättigade lantbruksföretag fullt ut kan nyttja EU-stöden. I detta ingår även att marknadsföra och informera om dessa.

Länsstyrelserna skall vidare verka för att miljökvalitetsmålen nås. Miljömålsarbetet skall utföras i samarbete med övriga regionala organ, kommuner, näringsliv och relevanta aktörer i övrigt. Länsstyrelserna skall också tillvarata kulturarvet som en del av arbetet för regional utveckling, t.ex. genom Miljö- och landsbygdsprogrammet.8

11.4. Övriga myndigheter

11.4.1. Naturvårdsverket

Naturvårdsverket skall som förvaltningsmyndighet på miljöområdet vara en drivkraft för miljöarbetet med syfte att främja en hållbar utveckling. Verkets arbete skall ha en ekologisk utgångspunkt och vägledas av de mål och strategier som riksdagen beslutat om. I egenskap av expertmyndighet på miljöområdet har Naturvårdsverket deltagit i utformningen av föreskrifterna för Miljö- och landsbygdsprogrammet. Verket samarbetar vidare med Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet i utvärderingen av programmets miljöeffekter. I övrigt är Naturvårdsverkets roll begränsad till att bistå Jordbruksverket med den kunskap om miljön som verket besitter.9

11.4.2. Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet är förvaltningsmyndighet för frågor som rör vård av kulturmiljö och kulturarv. En huvuduppgift är att tillsammans med länsstyrelserna och de regionala museerna verka för att kulturarvet och kulturmiljön bevaras och brukas. Ämbetet samverkar med Jordbruksverket i frågor om stöd till att bevara kulturlandskap och andra kulturmiljövärden. Riksantikvarieämbetet medverkar även som nämnts i utvärderingen av miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken.10

11.4.3. Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen är förvaltningsmyndighet för skogsfrågor. En huvuduppgift är att samordna och leda skogsvårdsstyrelsernas arbete. Målet är att skogsbruket skall vara hållbart såväl ekonomiskt och socialt som ekologiskt. Skogsstyrelsen har också till uppgift att verka för en rik och varierad skogsmiljö.11

11.5. Utvärderingsmetoder

Det har i utvärderingsarbetet varit svårt att särskilja administrationen av Miljö- och landsbygdsprogrammet från övrig jordbruksadministration. Dessa båda arbetsuppgifter är nämligen hos både Jordbruksverket och länsstyrelserna samordnade och delvis integrerade med varandra för att få en rationell och effektiv hantering. I möjligaste mån har utredningen hållit isär dessa uppgifter men i vissa fall har så inte kunnat ske.

För att få en uppfattning om det administrativa arbetet och en utgångspunkt för utvärderingen har tidigare utredningar gåtts igenom och analyserats. På motsvarande sätt har sedan en genomgång gjorts av pågående och planerade projekt som syftar till att effektivisera administrationen, liksom av de revisioner, enkäter etc. som genomförts med syfte att granska denna. De administrativa kostnaderna analyseras och hanteringskostnaderna för stöden jämförs med dem för socialbidrag. En sådan jämförelse kan i någon mån underlätta bedömningen av huruvida hanteringskostnaderna är rimliga i förhållande till stödens omfattning. Miljö- och landsbygdsprogrammets stöd skiljer sig visserligen på viktiga punkter från socialbidragen, men vissa likheter – framför allt hanteringen av ett stort antal ärenden av olika typ med ett påtagligt inslag av kvalitativa bedömningar – gör ändå en jämförelse meningsfull.

11.6. Tidigare utredningsarbete

11.6.1. Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbrukarna

Dåvarande Riksrevisionsverket gjorde 1998 en översyn av resursanvändningen i jordbruksadministrationen på uppdrag av regeringen.12 Verket påpekar i rapporten stora skillnader mellan länen när det gäller resursåtgång för hanteringen av stöden. Skillnaderna grundar sig på bl.a. jordbrukets struktur i länet, mängden ansökningar, organisation, personalstruktur och hanteringen av säsongsvariationer.

Vidare, menar verket, finns det två aspekter som visar på betydelsen av antalet ärenden i förhållande till kostnaderna för hanteringen av ärendena. Den ena aspekten innebär att det för vissa stöd finns en så kallad kritisk massa under vilken ärendehanteringen inte är tillräckligt effektiv. Den andra aspekten är s.k. stordriftsfördelar

som innebär att hanteringen blir mer effektiv ju fler ärenden som behandlas.13

11.6.2. Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket

En särskild utredare tillsattes 1998 med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen av jordbruksstöden. I uppdraget ingick även att bedöma kommande resursbehov och att föreslå en ändamålsenlig fördelning av resurser mellan myndigheterna.14

Enligt rapporten är ett stort och kostnadskrävande problem att blanketter fyllts i felaktigt. För att åtgärda detta föreslås bl.a. förtryckta uppgifter i den s.k. SAM-blanketten, införande av blockbaserad areal istället för skiftesbaserade stödformer och medverkan från myndigheternas sida i att få till stånd god konsulthjälp till bönderna genom t.ex. fortbildning eller certifiering av konsulter.

Vidare påpekas att utveckling av IT-stödet hör till en av de mest primära åtgärderna för att hanteringen av ersättningarna till jordbruket skall underlättas.

Andra sätt att förbättra och effektivisera administrationen är t.ex. att Jordbruksverket och länsstyrelserna genomför ett administrativt utvecklingsprojekt i syfte att tillvarata väl fungerande handläggningsmetoder och positiva erfarenheter i övrigt.

Genom de förslag som presenteras i rapporten bör länsstyrelserna kunna spara minst 10 procent av handläggningskostnaderna fram till 2001. De länsstyrelser som har handläggningskostnader över medianvärdet bör kunna reducera dessa med drygt 30 procent fram till samma år.15

11.6.3. Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen

På regeringens uppdrag tillsattes 1999 en arbetsgrupp inom Jordbruksdepartementet med uppgift att utarbeta förslag till en förbättrad organisation och finansiering av den framtida administrationen på det jordbrukspolitiska området. 16

Även denna arbetsgrupp kom fram till att felaktiga ansökningar medför betydande administrativa kostnader och att det därför är av

yttersta vikt att kvaliteten på ansökningarna höjs. Åtgärder liknande dem som tagits upp i tidigare rapporter föreslås.

Förslagen innefattar bl.a. en höjning av minimibeloppet för stödutbetalningar för att undvika att hanteringskostnaderna för utbetalning av stödet är högre än det belopp som betalas ut. Vidare påpekas att rutinerna vid återkrav bör ses över och samordnas mellan länsstyrelserna. Andra förslag är förbättrade möjligheter att ansöka via Internet genom ett mer interaktivt system samt förbättrat samarbete mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket genom en ökad informationssamordning, en koordinerad verksamhetsplanering och ett större personalutbyte.

I rapporten presenteras också ett antal organisationsmodeller som syftar till en effektivisering av administrationen och en minskning av kostnaderna.17

11.6.4. Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan

Ytterligare en översyn av jordbruksadministrationen presenterades av en särskild utredare 2001.18 Syftet var att ge förslag till en mer effektiv jordbruksadministration genom att hanteringen av ärendena koncentreras till färre länsstyrelser. Med hänsyn till ett antal givna utgångspunkter presenterades två alternativ; koncentrationsalternativet och samordningsalternativet. Koncentrationsalternativet innebär en koncentration av arbetsuppgifter till vissa länsstyrelser. Utredaren bedömde att nio regioner, där en länsstyrelse i varje region ansvarar för hanteringen av jordbruksstöden, var lämpligast för att ta tillvara stordriftsfördelar och skapa förenklingar i styrsystemet.

Fördelarna med modellen är att ett minskat antal ansvariga myndigheter underlättar styrningen av landets jordbruksadministration och att färre enheter medför ökad likabehandling, jämnare kvalitet och mer av gemensam kultur inom stödhanteringen. Den ger också större möjligheter att omfördela resurser både geografiskt och mellan delar av verksamheten.

Nackdelarna är bl.a. att många jordbrukare behöver ha kontakt med två länsstyrelser istället för en. Det blir också mindre integration och samverkan i arbetet med t.ex. naturvård, miljöskydd, kulturmiljö och regional utveckling, eftersom stödhanteringen bryts ut. Kompetens inom sakområdet lantbruk går förlorad lik-

som möjligheterna att utnyttja kunskap om länsspecifika förhållanden. Höga omställningskostnader är ytterligare en aspekt att ta med i beräkningen.

Samordningsalternativet innebär att ett antal länsstyrelser (lämpligen nio) utses till samordningsansvariga för delar av jordbruksadministrationen och tillsammans med Jordbruksverket bildar ett gemensamt samverkansorgan för att utveckla planering och styrning. Det innebär inte att den samordnande länsstyrelsen utför det praktiska arbetet inom övriga berörda län, men att den leder och finansierar samordningen.

Utredaren menar att modellen ytterligare skulle förbättras om ett särskilt samverkansorgan skapades, där frågor om övergripande planering och styrning, erfarenhetsutbyte, resultat- och kvalitetsbedömning samt andra frågor av betydelse skulle kunna behandlas. En viktig uppgift skulle exempelvis vara att underlätta verksamhets- och ekonomistyrningen. Däremot skulle Jordbruksverkets roll som fondkoordinator och utbetalande myndighet inte påverkas.

Fördelarna med detta alternativ jämfört med koncentrationsalternativet är bl.a. att samordningen av olika sakområden inom ramen för den samordnade länsförvaltningen bibehålls, omställningskostnaderna blir små, närheten till lantbrukarna bibehålls och en kontinuitet inför kommande förändringar av EU:s gemensamma miljö- och landsbygdspolitik bevaras. Nackdelarna är att Jordbruksverkets styrningsmöjligheter inte ökar i nämnvärd grad och att besparingarna genom stordrift minskar något.19

Jordbruksverket och Riksrevisionsverket förordade koncentrationsalternativet, men efter en remissbehandling, där flertalet remissinstanser förordade samordningsalternativet, beslutade sig statsmakterna för detta.20

11.7. Effektivisering

Jordbruksverket och länsstyrelserna samarbetar kontinuerligt för att förbättra verksamheten och uppnå en effektiv och samordnad hantering av EU-stöden. Detta har resulterat i ett flertal projekt.

11.7.1. Fondkoordinatorprojektet

Mellan 1997 och 1999 genomfördes det s.k. Fondkoordinatorprojektet i samarbete mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket. Målet var att öka kvaliteten på hanteringen och nå en samordning av administrationen av EU-stöden. Fokus för projektet var personalutbildning samt framställning av checklistor, mallar och dylikt. Projektet resulterade bl.a. i förbättrade rutiner. Fondkoordinatorverksamheten ingår nu som en del av den ordinarie verksamheten.21

11.7.2. GAR-projektet

För att tillgodose de krav på den administrativa handläggningen av EU-stöden som Kommissionen ställt, bl.a. vid revisionsbesök, har regeringen givit Jordbruksverket rätt att utfärda föreskrifter om administrationen av jordbrukstöden. Dessa gemensamma administrativa rutiner (GAR) utarbetades i samarbete med länsstyrelserna. GAR-projektet ledde till beslut om rutinbeskrivningar, checklistor, handläggnings- och kvalitetskontroll samt dokumentationskrav. Jordbruksverket fattade även beslut om föreskrifter rörande utformning av rapporter och utbetalningsunderlag samt vad som är en inkommen ansökan om stöd. Genom Jordbruksverkets fondkoordinatorbesök kontrolleras länsstyrelsernas tilllämpning av GAR-föreskrifterna. För att ytterligare förbättra handläggningsrutinerna utvecklas föreskrifterna kontinuerligt. De uppdateras årligen, senast inför stödåret 2003. GAR har bl.a. legat till grund för utvecklingen av rutinerna kring det elektroniska handläggarstödet. Det möjliggör för handläggarna att på ett lättillgängligt sätt få tillgång till uppdaterad information om föreskrifter, handläggarrutiner, regler och dylikt. Stödet skall vara till hjälp i arbetet och samtidigt fungera som en administrativ kvalitetssäkring.22

11.7.3. SeQnd-projektet

Baserat på förstudien Kvalitetsledningssystem för jordbrukarstödsprocessen skapades projektet SeQnd som genomfördes under perioden 2000–2002. Syftet med projektet var att initiera ett kontinuerligt kvalitetsarbete grundat på kundfokusering och

processanalys. Projektet var gemensamt för Jordbruksverket och länsstyrelserna.23 Projektets mål kan sammanfattas enligt följande:

skapa ett systematiskt förbättringsarbete i jordbrukarstödprocessen med gemensamma synsätt och arbetsmetoder för att uppnå en högre kvalitet och effektivitet,

öka förmågan att tänka på nya sätt,

skapa ett gemensamt språk och en gemensam organisationskultur,

utveckla metoder för mätning och värdering av verksamhetsresultatet,

öka delaktigheten och motivationen bland medarbetarna och

skapa förutsättningar för samsyn mellan chefer och ledare i jordbrukarstödprocessen.24

För att nå de uppsatta målen upprättades sju metodarbetsgrupper med var sitt ansvarsområde. Vidare genomfördes kvalitetsutbildningar för samtliga 700 berörda medarbetare. Seminarier kring processorientering, mål och ledning hölls också.

Ett antal förbättringsområden identifierades genom projektet. Uppdatering av förändringar i styr- och kvalitetsdokumenten, handläggningsrutiner, handläggarkompetens, medarbetarengagemang, regelverksförbättringar, IT-stödets utformning, ansökningarnas mätnoggrannhet och möjligheten till skanning är viktiga sådana områden.

Några av de förändringar som SeQnd-projektet medförde har haft genomgripande effekter för administrationen, både när det gäller förenklingar och besparingar. En ny och förenklad SAMblankett har tagits fram liksom ett elektroniskt handläggarstöd med tillhörande checklistor, rutin- och processbeskrivningar, samt kontrollpunkter. SeQnd har också inneburit en bättre förståelse för de olika stegen i processen samt ett ökat samarbete mellan såväl inblandade myndigheter som mellan olika funktioner på myndigheterna. De ekonomiska effekterna av SeQnd är relativt svåra att precisera, men allt pekar, enligt Jordbruksverket, på en god lönsamhet för de investeringar som gjorts.

Projektet SeQnd avslutades 2002 men lever kvar som en del av linjeorganisationen. För att förbättringarna skall fortskrida har en ny handlingsplan utarbetats. Nya metodarbetsgrupper har skapats för frågor kring kontroll, mål och mätning, ständiga förbättringar samt blockhantering.25

11.7.4. Fältkontroll

Med syftet att uppnå en högre kontrolleffektivitet genomfördes projektet Kontroll av direktstöd på Jordbruksverket under perioden 1998–1999. Målet var att länsstyrelsernas arbete med kontroller skulle ske mer effektivt och på ett enhetligt sätt. Projektets huvudinriktning var utbildning av kontrollansvariga och kontrollanter. Projektet ledde till förbättrade rutiner och färre avvikelser vid omkontrollerna.

Länsstyrelserna utför kontrollerna i fält, men Jordbruksverket beslutar om kontrollfrekvensen för varje stöd samt om kontrollinstruktionerna. Jordbruksverket ordnar även årliga utbildningar för kontrollanterna. Utbildning sker också i länsstyrelsernas regi. Arbetet följs upp kontinuerligt, t.ex. genom att länsstyrelserna lämnar lägesrapporter och genom att både länsstyrelserna och Jordbruksverket genomför omkontroller. Minimikontrollfrekvensen för de flesta ersättningsformerna är 5 procent. Om stora avvikelser (i areal) påträffas (fler än 3 procent av kontrollerna) måste minimigränsen för kontroll höjas enligt EU-kommissionens regler. Relativt stora avvikelser finns för olika ersättningar inom Miljö- och landsbygdsprogrammet, främst ersättningarna till betesmarker- och kulturmiljöer.

Detaljerade regelverk resulterar i mer omfattande kontroller och fler avvikelser. Ett problem för både jordbrukaren och kontrollanten är gränsdragningen mellan betesmark och andra ägoslag samt bedömningen av skötseln vid ersättning till betesmarker och kulturmiljöer som riskerar att bli subjektiv. Kontrollen av god jordbrukarsed uppges fungera bra.26

Fjärranalys

Fjärranalys, dvs. satellitbilder, flygbilder och dylikt, används för att utföra arealkontroller. Det är en kostnadseffektiv metod i bemärkelsen att de resurskrävande fältkontrollerna kan begränsas. I genomsnitt kostar en fältkontroll av ett företag 3 gånger så mycket som fjärranalysen (inklusive efterarbetet). Precisionen med fjärranalys är sämre än vid fältkontroll, varför kompletterande fältbesök måste göras vid stora avvikelser.27 Fjärranalys används huvudsakligen för arealkontroll i öppna marker men knappast alls för t.ex. kontroll av betestryck i hagmarker. Inte heller pågår något

omfattande utvecklings- eller utbildningsprogram avseende fjärranalys.

Blockdatabasen

För att förenkla fältkontroller och administrativa kontroller är det av central betydelse att uppgifterna i blockdatabasen är av god kvalitet. Länsstyrelserna arbetar med att uppdatera denna och särskilda medel har avsatts i detta syfte. Ersättningen till länsstyrelserna uppgår till cirka 6 miljoner kronor.

11.7.5. IT-stöd – förbättringar och förenklingar

IT-systemets utformning är fundamentalt för en effektivisering av det administrativa genomförandet. I syfte att effektivisera administrationen har därför stora satsningar gjorts på att bl.a. förnya och förenkla IT-systemet. Inför 2001 utvecklades ett nytt ärendehanteringssystem för de nya miljöstöden inom Miljö- och landsbygdsprogrammet. Systemet utvecklades i ny IT-arkitektur som hade stora inkörningsproblem. Detta beror bl.a. på den korta tid under vilken systemet infördes. Nu uppges systemet fungera bra, med högre effektivitet och underlättad administration som resultat.28

2002 initierades ett integrerat datasystem för vissa av stöden inom insatsområde II (investeringsstöd, startstöd och projektstöd). Systemet har tagits i bruk under 2003 och förväntas underlätta arbetet med handläggning, statistikhantering och uppföljning för både länsstyrelserna och Jordbruksverket. Även utbetalningsprocessen beräknas bli enklare och säkrare i jämförelse med det manuella system som använts hittills.29

Det är tydligt att en betydande del av arbetsbördan har varit direkt kopplad till registreringen av uppgifter i SAM-blanketten. För att underlätta denna del av arbetet har Jordbruksverket sedan 1998 initierat olika projekt med syfte att underlätta datafångst. Projekten – skanning, direkt elektronisk dataöverföring från jordbrukarnas konsulter till länsstyrelserna, den centrala databasen och ansökningsdata via Internet från jordbrukarna själva – har framför allt syftat till att effektivisera registreringen av inkommande data och höja kvaliteten. Erfarenheterna har varit positiva. Samtliga läns-

styrelser utnyttjar nu skanningsmöjligheten och många av konsulterna har tillgång till direkt elektronisk dataöverföring.30

SAM-Internet är ett IT-baserat ansökningsförfarande som innebär att jordbrukaren utgår från en kartbild över sin gård, på vilken de skiften och de stöd som ansökan avser markeras. Sedan 2002 är det möjligt att ansöka om stöd via Internet. Jordbrukarna registrerar sin ansökan direkt i den centrala databasen vid Jordbruksverket. Inbyggda hjälp- och kontrollfunktioner bistår jordbrukaren i ansökningsförfarandet så att antalet fel minimeras och ansökningarnas kvalitet säkerställs. För jordbrukaren blir det lättare att fylla i ansökan, då det inte går att lägga in uppgifter som strider mot varandra. Detta minskar avsevärt risken för fel. För länsstyrelserna finns det också en besparingspotential i denna ordning, främst genom att kvaliteten på ansökningarna höjs väsentligt.

2002 gjordes ungefär 32 procent av alla SAM-ansökningar elektroniskt. För 2003 har andelen ökat till ungefär 38 procent. Enligt Jordbruksverkets beräkningar kommer SAM-Internet att spara in cirka 10 miljoner kronor fram till och med 2006.

För de jordbrukare som fortsättningsvis använder den vanliga SAM-blanketten har arbetet underlättats genom att blankettens omfång minskats från 20 till 12 sidor och anvisningarna omarbetats.31

Ett syfte med Jordbruksverkets satsning på IT-utveckling är att allmänt förbättra administrationen av programmet, bl.a. genom att skapa ökad effektivitet, rättssäkerhet och snabbhet i utbetalningarna till jordbrukarna. Även om det är för tidigt att dra några slutsatser, bör det nämnas att kostnaderna för administrationen minskade mellan 2001 och 2002 (se avsnitt 11.10) liksom att utbetalningarna över lag skedde tidigare 2002 än 2001. För utbetalningen av miljöersättningarna återstår dock en hel del att göra. Se tabell 11.1.

Skillnaden mellan olika stödformer kan delvis förklaras av länsstyrelsernas prioriteringar. Vissa länsstyrelser, där arealersättningen bedöms som viktigast, prioriterar denna, varvid t.ex. vissa miljöersättningar kommer i andra hand. Även personella resurser och organisation av arbetet påverkar hur stor andel av utbetalningarna respektive länsstyrelse får med i första omgången.

Tabell 11.1. Antalet ansökningar per stödform 2001–2002 samt andelen utbetalningar vid första utbetalningstillfället

2001 2002

Stödform

Ansökningar Andel Ansökningar Andel

Arealbidrag

54 260 98,3

54 550

99,3

Handjursbidrag – förskott 16 120 97,2 15 785

99,2

– slutbetalning

18 524 99,8

17 994

99

Slaktbidrag – förskott 22 946 99,6 24 295

99,8

– slutbetalning

26 533 99,8

26 366

99

Am- och dikobidrag – förskott

7 078

91,9

7 607

98,4

– slutbetalning

10 366 99,3

9 930

99

Tackbidrag – förskott 5 116 97,8 –

– slutbetalning

5 129

100

5 115

97,9

Extensifieringsbidrag

14 875 97,8

14 564

99

Miljöersättningar – öppet och varierat odlingslandskap 25 798 57,1 26 922

79,5

– ekologiska produktions- former 11 584 36,8

14 715

85,6

– värdefulla kultur och miljöområden 13 022

71

13 514

90,7

– betesmarker och slåtterängar

28 548 73,3

30 270

89,5

– miljövänlig vallodling 41 719

80,3

40 455

85,2

Anmärkning:

1) Slutbetalning för det gemensamma beslutet för nötkreatur görs i månadsskiftet april/maj året efter stödåret. Uppgifterna för 2002 i tabellen är därför preliminära. 2) Från och med år 2002 betalas tackbidraget ut i sin helhet under november månad stödåret.

Källa: Jordbruksverket, 2003.

32

11.7.6. Samordningsregioner och samverkansråd

Baserat på förslagen i utredningen Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan har samverkansalternativet genomförts under 2002. Syftet har varit att utveckla arbetssätt och arbetsformer samt att höja kvaliteten och effektiviteten inom jordbruksadministrationen. Kostnaderna för administrationen skall genom detta arbetssätt

minska. Sju länsstyrelser (Skåne, Jönköping,

Västra Götaland, Västmanland, Gävleborg, Västernorrland och

Västerbotten) har utsetts till samordningsansvariga i respektive region. Övriga länsstyrelsers myndighetsansvar förändrades inte. Även ett råd med representanter från de samordnande länsstyrelserna och Jordbruksverket inrättades. Rådet arbetar med den övergripande planeringen, styrningen och de strategiskt betydelsefulla frågorna. Samverkan skall genomföras genom projekt, arbetsgrupper eller liknande. Remisser, enkäter och personliga direktkontakter skall ligga till grund för utformningen av föreskrifter, informationsmaterial, blanketter m.m. för att effektivisera arbetet.33

Enligt de första rapporterna från samordningsregionerna har samarbetet varit övervägande positivt. Det har skett på bred front och har sett olika ut i de olika regionerna. Några exempel är samarbete kring metodutveckling, remisshantering, utbildning av personal och utarbetande av gemensamma rutiner. Samarbetet har också kommit till uttryck genom kontinuerliga samråd och i vissa fall koncentration av uppgifter, dvs. en länsstyrelse utför en arbetsuppgift för hela regionen, t.ex. skanning av ansökningar, samt utbyte eller uthyrning av personal. Det senare innebär att personal från en länsstyrelse har arbetat för en annan vid hög arbetsbelastning eller sjukfrånvaro.

Samtliga rapporter om resultaten av samverkan från regionerna, utom en, visar på positiva effekter av reformen. Särskilt framhålls att samarbetet mellan handläggare har lett till att kompetensen höjts på ett märkbart sätt. Detta innebär i längden att även effektiviteten blir högre. Kvaliteten på EU-stödhanteringen har också blivit bättre genom att gemensamma rutiner och kriterier för bedömning har tagits fram. Servicen till lantbrukarna har förbättrats.

Kostnaderna för administrationen var lägre under 2002 än 2001. Detta har sin grund i att IT-systemet fungerat bättre och att arbetsmetoderna effektiviserats genom projektet SeQnd. Långsiktiga ekonomiska effekter av samverkansprojektet är emellertid svåra att konstatera, då detta endast pågått under 2002.

De problem som regionerna stött på är dels formella, som att regelverket inte tillåter någon större koncentration av arbetsuppgifterna, dels praktiska som att det är svårt att hitta arbetsuppgifter som ett län kan utföra för de andra. Tekniska problem som behörighet till ett annat läns IT-system påpekas också.

Ett flertal samordningsregioner efterlyser också relevanta nyckeltal för mätning av stödhanteringens effektivitet. Den nuvarande metoden, dvs. styckekostnad per ansökan eller beslut, är svår-

tolkad eftersom länsstyrelserna beräknar denna på olika sätt. Metoden bör ändras så att fokus istället ligger på kundnytta och arbetsvillkor för personalen. Ett förslag är att nyckeltalet kan vara den direkta lönekostnaden för administrationen efter korrigering för t.ex. åtgärder som finansierats gemensamt.34 Inom ramen för den nya handlingsplanen för SeQnd pågår en utredning om mål och mätning där dessa frågor tas upp.

11.8

Riksrevisionsverkets granskning av den administrativa hanteringen 2003

Dåvarande Riksrevisionsverket har granskat Jordbruksverket avseende 2002 års verksamhet i enlighet med Kommissionens förordning (1663/95) angående rollen som utbetalningsställe.35 Verket har indelat sina iakttagelser i sådana av stor, medelstor och mindre betydelse.36

Iakttagelser av stor betydelse

Jordbruksverket har genomfört ett flertal åtgärder (Fondkoordinatorprojektet, GAR-projektet och SeQnd-projektet) för att förbättra stödhanteringen samt skapa homogena och säkra rutiner. Trots detta menar Riksrevisionsverket att någon förändring avseende omfattningen av formella och finansiella fel i samband med arealstöd, miljöersättningar och djurbidrag inte har skett. Felen är alltså fortfarande omfattande och fortsatt förbättringsarbete är nödvändigt.

Iakttagelser av medelstor betydelse

Hantering av återkrav

Kommissionen har allvarligt kritiserat länsstyrelsernas hantering av återkraven och krävt att resurser sätts in för att utreda återkravsbalanserna. Riksrevisionsverket har rekommenderat Jordbruksverket att utarbeta föreskrifter för hanteringen av återkraven, att kontinuerligt följa länsstyrelsernas arbete med detta samt att utveckla ett system där återkrav registreras. Riksrevisionsverket menar också att Jordbruksverket skall se till att arbetet sker

korrekt och enhetligt samt har högsta prioritet. Verket har vidtagit en rad åtgärder så som tilläggsmoment i GAR-föreskrifterna och rutiner för en månadsvis redovisning från länsstyrelserna. Jordbruksverket har även tillsatt en återkravsgrupp som inspekterat hanteringen av återkrav vid några länsstyrelser. Inspektionerna visar på brister i den interna kontrollen hos länsstyrelserna samt i viss utsträckning olikartat bruk av regelverket. Även brister i kvalitetssäkringen påträffades.

Riksrevisionsverket påpekar att Jordbruksverket bör, förutom att tillse att återstående återkrav avarbetas, verka för att konstaterade brister åtgärdas och att de nya direktiven följs. Under 2002 har emellertid en stor del av återkravsbalanserna handlagts. Utgående balans var 2002 cirka 1 700 ärenden som sammanlagt uppgick till drygt 2 miljoner kronor.

Kontrollverksamheten

Jordbruksverket har en teknisk funktion vars syfte är att kontrollera de uppgifter som utbetalningarna om stöd är grundade på. Denna genomförs genom ett kontroll- och inspektionssystem. Riksrevisionsverket anmärker genom exempel i rapporten på att Jordbruksverket i några fall inte har genomfört erforderlig granskning före utbetalning. Riksrevisionsverket menar att även tillfälliga utbetalningar bör planeras och utföras som en del av kontrollfunktionen, om ackrediteringsreglerna skall anses uppfyllda.

Administrativa kontroller

Det är länsstyrelsernas uppgift att utföra administrativa kontroller enligt GAR-föreskrifterna. Av både Riksrevisionsverkets kontroller och de kontroller Jordbruksverkets internrevision har gjort framgår att det finns brister i detta arbete. Som exempel kan utredningar av översökta block nämnas. Även brister i dokumentationen finns. Typiska brister enligt Riksrevisionsverket är att signaturer och datum fattas men också motiveringar till olika ställningstaganden. Brister i de administrativa kontrollerna kan innebära en ännu större risk för felaktiga utbetalningar. Riksrevisionsverket rekommenderar därför Jordbruksverket att se till att en förbättring

av de administrativa kontrollerna sker samt att undersöka om begreppet administrativa kontroller är tydligt.

Sanktionsberäkningar vid villkorsavvikelser

Riksrevisionsverket har tidigare funnit att sanktioner vid villkorsavvikelser beräknas olika vid länsstyrelserna. Konsekvensen är att stödmottagarna inte får en likvärdig behandling. Detta problem kvarstår även för stödåret 2002, trots att Jordbruksverket vidtagit vissa åtgärder. Riksrevisionsverket menar att Jordbruksverket måste fortsätta att verka för en enhetlig behandling inom alla län.

Uppenbara fel

Föra att få t.ex. miljöersättning för ekologisk djurhållning måste jordbrukaren ansöka om utbetalning av denna vid ifyllandet av SAM-blanketten. Verkets granskning visar att olika länsstyrelser följer olika principer vid bedömningen av om det är ett uppenbart fel eller inte när en jordbrukaren missat att ansöka om utbetalning. Därför anser verket att Jordbruksverket skall införa en rutin, där länsstyrelserna informerar Jordbruksverket om sådana ärenden. Jordbruksverket skall vidare utreda omfattningen av godkända ”uppenbara fel” samt se till att ett register över dessa skapas. Jordbruksverket bör också se till att principerna för hur dessa ärenden behandlas följer EU:s regelverk och att återkrav sker av de belopp som felaktigt betalats ut.37

Riksrevisionsverket anser att rutinerna för att föra in data i CDB bör förbättras och kontrollen förstärkas, då ett flertal fel påträffats. I vissa fall har djur som slaktats åter inregistrerats eller så har händelser som skett före djurets födelsedatum rapporterats. Sådana fel har varit kända på Jordbruksverket, men åtgärder har ännu ej vidtagits. Varje systemägare ansvarar, enligt Jordbruksverkets interna anvisningar, för att en applikationsspecifik avbrottsplan upprättas samt att en plan för utbildning i IT-säkerhet tas fram. Ingetdera finns idag för CDB. Detta bör införas, enligt Riksrevisionsverket.38

11.9. Enkätstudier gällande det administrativa genomförandet

11.9.1. Rapporten Synen på Jordbruksverket

Sifo Research and Consulting utförde 2001, på Jordbruksverkets uppdrag, en enkätundersökning bland verkets kunder: jordbrukare, länsstyrelser, kommuner, livsmedelsföretag och lantbruksorganisationer.39

Sammanfattningsvis visade resultaten att intressenterna var mycket kritiska till Jordbruksverkets framtoning. Brist på flexibilitet, allt för byråkratisk och alldeles för strikt tolkning av EU:s regler är några exempel på den kritik som gavs. Vidare var intressenterna kritiska till hur Jordbruksverket lyckats med sin uppgift att informera om lagar och regler. Informationsmaterialet får relativt bra betyg. När det gäller föreskrifterna är länsstyrelserna mest positiva. Enligt svaren är det relativt svårt att nå fram till rätt person på Jordbruksverket. Däremot framkommer att personalen är kunnig.40 Det bör framhållas att Jordbruksverket hade inkörningsproblem med bl.a. IT-systemet för miljöersättningar vid tiden för undersökningen.

11.9.2. Rapporten Kartläggning av lantbrukarens administrativa börda

Syftet med rapporten Kartläggning av lantbrukarens administrativa börda, som utarbetats av företaget Livsmedel Undersökningar Insikt (LUI), har varit att dels kartlägga hur olika kategorier lantbrukare upplever den administrativa bördan, bl.a. i samband med ansökan om stöd, dels identifiera sådana förenklingar av lagar, regler och förordningar som enligt lantbrukarna kan underlätta deras vardag som småföretagare. Studien baseras på 30 djupintervjuer.41

Enligt rapporten varierar lantbrukarnas inställning till administrativt arbete beroende på personlig läggning och intresse. Högre utbildning och IT-vana är faktorer som bidrar till en positiv inställning till administration. Gemensamt för de flesta av dem som intervjuats är att pappersarbetet är en källa till dåligt samvete och att man känner en stark rädsla för att göra fel. Detta innebär att även de lantbrukare, som annars sköter sitt administrativa arbete

själva, väljer att lämna bort exempelvis EU-ansökningar till konsulter.

Den tid som går åt till administration skiljer sig väsentligt mellan olika lantbrukare. Enligt rapporten tar bokföring och posthantering mest tid. CDB och EU-ansökningar tar däremot förvånansvärt lite tid, trots att dessa uppges vara de mest arbetsamma. Ett uppskattat medianvärde för den tid som ägnas åt administrativt arbete ligger på drygt 360 timmar per år.

Enligt rapporten hindrar inte ytterligare pappersarbete lantbrukarna från att expandera eller göra satsningar på nya driftsgrenar, särskilt inte om satsningarna är av engångskaraktär. De ekonomiska fördelarna bedöms väga tyngre. Att man avstår från att söka vissa ersättningar i samband med t.ex. expansion beror således inte på ökad administration utan snarare på det extra faktiska arbetet.

EU-ansökningar

Många jordbrukare vill ha hjälp med att antingen upprätta eller kontrollera EU-ansökningar. Ofta beror det på en rädsla att göra fel och därmed förlora pengar. De som själva gör sin EU-ansökan låter ändå ofta länsstyrelsen göra en sista kontroll för att säkerställa att allt är korrekt. De som använder sig av SAM-Internet menar att behovet av hjälp minskar. EU-ansökningarna upplevs som mindre besvärliga nu än i början av vårt EU-medlemskap.

Kontakt med myndigheter

Lantbrukarna upplever ett avstånd till myndigheterna, men erfarenheterna skiljer sig åt beroende på geografiskt område. Framför allt uppges länsstyrelsen sakna förmågan att ta praktiska hänsyn i sina bedömningar. Det är svårt att hitta rätt person att tala med och detaljerna i regelverket upplevs som orimliga. Lantbrukarna menar att en onödigt hård ”kontrollkultur” har skapats.

Förslag till förbättringar

Lantbrukarna efterlyser framför allt färre regler, en större beständighet i regelverket och lägre krav på precisa uppgifter i ansökan. Ett konkret förslag är att låta SAM-blanketten se likadan ut varje år så

att förra årets blankett kan användas som förlaga. Lantbrukarna vänder sig också emot årliga ansökningar om utbetalning för ett åtagande som löper över fem år. Eftersom många lantbrukare behöver söka konsulthjälp så bör ansökningshandlingar skickas ut tidigare. En schablon för mindre gårdar och fler förtryckta uppgifter (exempelvis arealuppgifter i SAM-ansökan) skulle vidare underlätta arbetet för både lantbrukare och myndigheter. Ett system med kontaktpersoner på länsstyrelsen bör skapas så att en och samma person har hand om alla frågor rörande en specifik gård.

Kontroller

De kontroller som genomförs av länsstyrelsen och andra upplevs fungera bättre. De anses medföra ordning och reda. Framför allt är det positivt att vissa länsstyrelser har börjat ta kontakt med lantbrukarna, då fel har uppstått i en ansökan. Detta ger dem en chans att rätta till felet och därmed undvika att förlora pengar. Kostnaden för kontrollerna och den tid det tar att få resultaten är däremot källor till irritation. De sanktioner som kan följa av att alla krav inte uppfyllts upplevs vara onödigt hårda och det ses som orättvist att ändringar inte kan göras efter det att kontrollen genomförts.

Djurbidrag och miljöersättningar

Uppfattningarna är delade när det gäller CDB. En del uppger att systemet fungerar bra, andra att det fungerar mindre bra. Beräkningen av djurenheter och foderareal för djurbidragen upplevs av många som mycket krånglig. Just denna beräkning är av särskild vikt då den ligger till grund för ett antal ersättningsformer.42För miljöersättningarna vill alla tillfrågade förändra reglerna så att de blir mer flexibla och bättre anpassade till åkerns faktiska utformning. Många av miljöersättningarna anses innebära för mycket arbete, både praktiskt och administrativt, för att de skall vara lönsamma.

Kompensationsbidrag samt projekt- och investeringsstöd

Kompensationsbidraget uppskattas eftersom det hjälper till att bevara landsbygden levande, även då förutsättningarna för ett lönsamt lantbruk inte är optimala. Kunskapen om projektstöden är dålig och det finns en osäkerhet om vad de egentligen innebär. Att investeringsstöden finns upplevs som positivt, men ansökningsförfarandet och genomförandet ses som komplicerat och krångligt. Det är vanligt att man söker extern hjälp vid ansökan för att den skall bli korrekt.

Rekommendationer

Rapporten avslutas med bl.a. följande rekommendationer:

IT-användningen hos lantbrukarna bör uppmuntras genom riktade insatser,

reglerna bör motiveras bättre så att förståelsen bland lantbrukarna ökar,

myndigheter och organisationer bör utveckla samarbetet så att bl.a. dubbelarbete undviks,

länsstyrelsernas service till lantbrukarna bör kvalitetsutvecklas och kvalitetssäkras samt

informationen till lantbrukarna bör förbättras. 43

11.9.3. Utredningens enkätundersökning till länsstyrelserna

Utredningen har genomfört en enkätundersökning för att få länsstyrelsernas syn på administrationen av Miljö- och landsbygdsprogrammet. Undersökningen omfattade alla länsstyrelser.

Majoriteten av länsstyrelserna har uppgett att det administrativa genomförandet fungerar bra, men i de flesta fall lämnas även förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis menar länsstyrelserna att det generellt behövs administrativa förenklingar. Dessa innefattar förenklingar av fältkontrollen, större noggrannhet i den administrativa hanteringen, mer rationella IT-system, förändringar i hanteringen av flerårsåtaganden samt minskat antal stödformer. Länsstyrelserna lämnar emellertid få konkreta förslag till förenklingar.

Det administrativa genomförandet av individuella stöd

Start-, investerings-, projekt- och förädlingsstöden anses vara dyra och svåra att administrera men ha ett värde för lantbrukets regionala utveckling. Länsstyrelserna framför önskemål om bättre samordning mellan stöden, förenklade ansökningsblanketter, lägre krav på redovisning inför utbetalning av ersättningsformerna och högre krav på besiktning av objekten. Investeringsstöden pekas särskilt ut som viktiga för jordbrukets fasta investeringar. För projektstöden inom Insatsområde I är det, enligt länsstyrelserna, svårt att upprätta restaurerings- och finansieringsplaner. För projektstöden inom Insatsområde II är det svårt att dra gränsen mot övriga stöd. Länsstyrelserna menar också att bedömningen av om ett projekt skall stödjas eller inte är svår att göra.

Kompetensutvecklingen av lantbrukare anses vara kostnadseffektiv och nå många deltagare. Den är ett effektivt komplement till andra styrmedel. Kompetensutvecklingen leder till att fler stöd beviljas, antalet fel minskas och fler stödmottagare får sina frågor besvarade.

Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet anses ha ett komplicerat regelverk. Detta är det stöd som anses ge minst miljönytta i förhållande till de administrativa kostnaderna. Länsstyrelserna föreslår en sänkning av kvalifikationsgränsen från 3 000 till 1 000 kronor. Stödet bör också anpassas regionalt och åtgärdsplaner bör införas.

Bevarande av betesmarker och slåtterängar har enligt länsstyrelserna störst miljönytta men upplevs som ett kostsamt stöd ur administrativ synvinkel.

Kompensationsbidraget anses lättadministrerat med stark effekt på den regionala utvecklingen och god miljönytta. Ersättningen för öppet och varierat odlingslandskap får samma positiva omdöme och särskilt påpekas att administrationen är effektiv genom att en masshantering är möjlig.

Ekologiska produktionsformer anses generellt ge god miljönytta och effekt på den regionala utvecklingen med en acceptabel administrativ kostnad. Synpunkterna varierar dock mellan länen beroende på anslutningen i respektive län.

Bevarande av utrotningshotade husdjursraser anses ha liten miljönytta och effekt på den regionala utvecklingen i förhållande till den administrativa kostnaden. Detta gäller även för miljövändlig odling av sockerbetor, miljövänlig odling av bruna bönor, skötsel

av våtmarker och småvatten samt bevarade av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. Dessa anses emellertid vara betydelsefulla för de berörda regionerna.

Minskat kväveläckage får ett positivt omdöme avseende miljönytta i förhållande till administrationskostnad i fem av de sex län som berörs. Stödet för skyddszoner får ett blandat omdöme.

Samarbetet mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket

Länsstyrelserna menar att ansvarsfördelningen mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna är väl avvägd men poängterar samtidigt behovet av att länsstyrelsernas kunskaper tas tillvara på ett bättre sätt. De menar att de uppgifter, som länsstyrelserna förväntas genomföra, inte är i paritet med resurstilldelningen. Länsstyrelserna påpekar vidare att problem ibland kan uppstå i ansvarsfördelningen för de stöd, där man är beroende av varandras beslut. Jordbruksverkets föreskrifter uppges ibland vara dåligt anpassade till länsstyrelsernas verklighet och förbättrat samarbete vid utarbetandet av dessa förordas. Jordbruksverkets allmänna råd m.m. till länsstyrelserna bör omfatta alla ersättningsformer.

Jordbruksverkets roll som fondkoordinator uppges fungera bra. Detsamma gäller länsstyrelsernas roll i stödadministrationen, fysiska och administrativa kontroller samt hantering av återkrav. GAR, handläggarstöd, allmänna råd och fondkoordinatorbesök uppges vara en god hjälp vid handläggning av EU-stöd. Kritik riktas dock mot regelverket som anses komplicerat och därmed försvårar enhetliga tolkningar.

Samarbetet med lokala och regionala aktörer

Samarbetet med lokala och regionala aktörer (Lantbrukarnas riksförbund, hushållningssällskapen m.fl.) uppges fungera bra. Det ger en breddad kunskapsbas, god förankring och leder till ett gemensamt ansvarstagande för genomförandet av olika åtgärder. Det påpekas emellertid att det i delar av Sverige, särskilt i norr, inte finns tillräckligt många externa aktörer som kan utföra rådgivning.

Betydelsen av kontakten med stödföretagen

Kontakt mellan myndighet och stödmottagare förekommer ofta inom alla stödformer och innebär i allmänhet att frågor besvaras och mängden fel begränsas.

11.9.4. Utredningens enkätundersökning till lantbrukare

Utredningen genomförde en enkätundersökning till lantbrukare under våren 2003. Den beskrivs närmare i kapitlet om miljöersättningarna.

Enligt enkäten är 26 procent av de tillfrågade nöjda med SAMblankettens utformning, 54 procent är varken nöjda eller missnöjda och 12 procent är missnöjda. En liknande bedömning görs för blankettinformationen (26, 52, och 11 procent). Få av de tillfrågade, endast 7 procent, är missnöjda med den information de får från länsstyrelserna. 43 procent är varken nöjda eller missnöjda och 41 procent anser sig vara nöjda med informationen.

När det gäller utbetalningsrutiner anger omkring 40 procent att de varken är nöjda eller missnöjda. Fördelningen mellan dem som är nöjda och direkt missnöjda är mycket jämn, 28 respektive 29 procent.

De flesta, 52 procent, av de tillfrågade har inte anlitat hjälp när de sökt stöd år 2002. Av de 45 procent som sökt hjälp anger de flesta, 26 procent, att reglerna varit för krångliga. Vidare anger 22 procent bristande intresse och tid som skäl och 17 procent att blanketten varit för krånglig.

Majoriteten av de tillfrågade ägnade mellan 1 och 5 timmar åt att arbeta med stödansökan (55 procent), 22 procent mellan 6 och 10 timmar, 10 procent 11 eller fler timmar. Endast 7 procent anger att de ägnade mindre än eller upp till 1 timme åt arbetet med sin stödansökan. 41 procent sökte kontakt med länsstyrelsen för att få svar på frågor i samband med ansökan och 56 procent gjorde det inte. 46 procent av dem som kontaktat länsstyrelsen ansåg att det var lätt att få kontakt med handläggare för att få svar på frågor, 22 procent fick kontakt först efter flera försök. 10 procent av de tillfrågade som försökt kontakta länsstyrelsen anser att det inte var lätt. Relativt stora skillnader finns inom landet, där övre Norrland har flest positiva svar (67 procent) och Götalands södra slättbygder har minst positiva svar (23 procent). En stor del, 60 procent, av de

tillfrågade menar att länsstyrelsen kan svara på specifika frågor. 26 procent ansåg att länsstyrelsen endast kan ge generell information.

På frågan om det framgår av instruktionerna till blanketten för år 2002 vad som krävs för att miljöersättningen skall betalas ut, svarar 56 procent att de anser sig vara säkra på hur reglerna fungerar. 38 procent var däremot osäkra.

Av de tillfrågade hade 58 procent blivit uttagna för kontroll. Av dessa gällde kontrollen i 44 procent av fallen ersättning för betesmarker, 40 procent öppet och varierat odlingslandskap, 24 procent kompensationsbidrag, 14 procent värdefulla natur- och kulturmiljöer, 11 procent ekologisk produktion, 5 procent investeringar och 1 procent startstöd. Av dem som blivit uttagna ansåg vidare 32 procent att kontrollanten var kunnig och 23 att kontrollanten var varken kunnig eller okunnig. 4 procent fann kontrollanten okunnig. Kontrollsystemet fungerar bra enligt 24 procent, varken bra eller dåligt enligt 30 procent och dåligt enligt 5 procent.

Av dem som svarat på frågorna är det många som svarar ”varken nöjda eller missnöjda” vilket försvårar tolkningen av siffrorna. Denna till synes neutrala ståndpunkt tyder på att situationen är acceptabel, men inte optimal. Fler är dock rent positiva än rent negativa vilket utredningen tolkar som att lantbrukarna är relativt positiva till det administrativa genomförandet.

11.10. Administrationskostnader

Arbetet med att administrera de olika ersättningsformerna är tidskrävande och därför kostsamt. I tabell 11.2 redovisas kostnaderna för åren 1996–2002.

Tabell 11.2. Hanteringskostnader för EU-stöd 1996–2002

Miljoner kronor/år 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Jordbruksverket 58 95 98 121 139 137 139 Länsstyrelserna 236 246 277 293 260 267 250

Summa, exklusive övriga myndigheter 294 341 375 414 399 404 389

Anmärkning: 1) redovisningen är i löpande priser och har inte PLO-justerats. 2) EU-stöd avser här:

a) stöd till jordbrukare, dvs. arealersättning, spånadslin, djurbidrag, miljöersättningar, kompensationsbidrag, nationellt stöd, agromonetärt stöd, start. och investeringsstöd samt bidrag till skogsplantering och energiskog,

b) stöd till andra än jordbrukare, dvs. förädlings-, projekt- och biodlingsstöd.

Källa: Jordbruksverket, 2003.

44

För en bättre jämförelse mellan åren har kostnaderna för åren 1999–2002 justerats med ett vägt PLO – index, inklusive avdrag för produktivitet (se tabell 11.3).

Tabell 11.3. Hanteringskostnader för EU-stöd, med PLOindexering, för åren 1999–2002 med 1999 som bas

Miljoner kronor/år

1999 2000 2001 2002

SJV 121 138 134 134 Länsstyrelserna 293 257 264 240

Summa exklusive övriga myndigheter 414 395 396 374

Källa: Jordbruksverket, 2003

.45

Hanteringskostnaderna för Jordbruksverket och länsstyrelserna gemensamt ökade fram till 1999, då en topp på 414 miljoner kronor kunde noteras. Sedan sjunker kostnaderna som ett resultat av bl.a. mer effektiv datafångst och införandet av CDB i stödhanteringen. Besparingskrav har också gällt under perioden genom att statsmakternas särskilda anslag till länsstyrelserna för EU-administrationen har reducerats från 40 miljoner år 1999 till 35 miljoner kronor 2000, 30 miljoner kronor 2001 och 10 miljoner kronor 2002 för att upphöra helt 2003. Ser man till de PLO-indexerade hanteringskostnaderna sjunker även dessa år 2000 men förblir oförändrade 2001 vilket troligtvis beror på en ökning av arbetsbördan

under detta år genom återkraven, Miljö- och

landsbygdsprogram-

met och ett nytt IT-system. År 2002 konstateras en fortsatt minskning av hanteringskostnaderna, enligt Jordbruksverket något som delvis kan härledas till en bättre IT-kapacitet. För 2003 förväntas kostnaderna minska ytterligare.

Enligt Jordbruksverket har verkets hanteringskostnader för miljöersättningar och kompensationsbidrag minskat sedan 2000. Länsstyrelserna står för en ännu större minskning av sina hanteringskostnader. Detta beror troligtvis på de åtgärdsprogram som

tagits fram och som nu börjar få effekter.46 Tabell 11.4 visar länsstyrelsernas kostnader m.m.

Tabell 11.4. Länsstyrelsernas kostnader år 2002 för hantering av stöd från EU:s jordbruksfond

Län Årspersoner

2002

Totala kostnader 2002, tkr

Antal företag som erhållit stöd 2002

Antal utbetalningar 2002

Totala kostnader per företag som erhållit stöd 2002, kr

Totala kost- nader per utbetalning 2002, kr

AB Stockholm

10,8 7 868 1 702 5 689 4 623 1 383

C Uppsala

13,4 8 919 2 663 8 716 3 349 1 023

D Södermanland 14,5 7 774 2 133 6 790 3 645 1 145 E Östergötland 24,4 15 643 3 841 14 448 4 073 1 083 F Jönköping 20,7 11 365 4 052 20 424 2 805 556 G Kronoberg 15,8 11 068 2 740 13 578 4 039 815 H Kalmar 23,0 13 118 3 683 19 916 3 562 659 I Gotland 15,1 9 758 1 903 9 871 5 128 989 K Blekinge 10,2 6 128 1 536 6 239 3 990 982 M Skåne 42,8 26 598 9 574 35 133 2 778 757 N Halland 20,2 11 912 3 730 14 417 3 194 826 O Västra Götaland 62,5 43 230 13 368 55 768 3 009 775 S Värmland 17,5 12 075 3 095 12 688 3 901 952 T Örebro 14,6 8 415 2 467 7 828 3 411 1 075 U Västmanland 10,5 6 460 2 182 5 988 2 961 1 079 W Kopparberg 13,5 7 409 2 108 8 264 3 515 897 X Gävleborg 14,9 9 090 2 377 9 293 3 824 978 Y Västernorrland 17,3 10 268 1 683 7 505 6 101 1 368 Z Jämtland 16,1 9 003 1 506 7 114 5 978 1 266 AC Västerbotten 12,1 6 690 2 099 8 828 3 187 758 BD Norrbotten 9,9 6 823 1 196 4 648 5 705 1 468 År 2002 Totalt hela riket 399,7 249 614 70 638 283 145 Genomsnitt per län 19,0 11 886 3 534 882 År 2001 Totalt hela riket 448,8 265 666 74 012 247 198 Genomsnitt per län 21,4 12 651 3 589 1 075 År 2000 Totalt hela riket 444,8 259 798 75 016 258 992 Genomsnitt per län 21,2 12 371 3 463 1 003 År 1999 Totalt hela riket 517,7 293 157 75 433 296 831 Genomsnitt per län 24,7 13 960 3 886 988

Anmärkning:

1) En jämförelse mellan länsstyrelserna måste göras med viss försiktighet, bl.a. på grund av att olika metoder för att fördela kostnader för gemensam administration har använts. Det kan noteras att de totala kostnaderna i huvudsak varierar mellan 549 tkr och 726 tkr per årsarbetskraft med ett

genomsnitt på 625 tkr.

2) Enligt Statistiska centralbyråns Statistiska Meddelande JO10 SM0301 fanns det 70 950 jordbruksföretag i landet med mer än 2,0 ha åkermark år 2002. Denna siffra är emellertid inte jämförbar med ovanstående 70 638 eftersom utbetalningarna även omfattar tidigare stöd.

Källa: Jordbruksverket, 2003

.

47

Som tabell 11.4 visar varierar snittet för totalkostnaden per utbetalning för hela riket mellan åren 1999–2002. Den har stadigt stigit från 1999 med en topp 2001. År 2002 ligger den på 882 kronor vilket är lägre än 1999 års nivå. Detta kan förmodas bero på de effektiviseringar som genomförts. Variationen mellan länen är betydande med en spridning mellan 556 och 1 468 kronor per utbetalning. Genomsnittskostnaden per företag med stöd år 2002 uppgick till 3 500 kronor. Länsstyrelserna har 2002 lagt ned cirka en och en kvarts arbetsdag per företag. Det bör observeras att många företag får mer än ett stöd. Antalet stöd per företag har varierat mellan 1 och 14 med i genomsnitt 4 stöd per företag

.

Variationen mellan länen är dock fortfarande stor. Något län har exempelvis uppvisat kostnader som ligger runt 70 procent högre än genomsnittskostnaden, andra ligger långt under. Detta beror bl.a. på hur overheadkostnader redovisats. Skillnaderna blir mindre markanta om kostnaderna redovisas utan overheadkostnader, något som blir tydligt vid en jämförelse mellan tabell 11.4, där des är inkluderade, och 11.5, där de är exkluderade. Andra anledningar till skillnaden kan vara stordriftsfördelar i vissa län.

Tabell 11.5. Länsstyrelsernas kostnader år 2002 för hantering av stöd relaterade till EU:s jordbruksfond uppdelade på länsstyrelser med mer respektive mindre än 10 000 utbetalningar

x y

Län

Årspersoner 2002

Lönekost- nader inkl sociala kostnader, 2002 tkr

Antal företag som erhållit stöd 2002

Antal utbetalningar 2002

Lönekostnader per företag som erhållit stöd 2002, kr

Lönekost- nader per utbetalning 2002, kr

Länsstyrelser med över 10 000 utbetalningar under år 2002

E Östergötland

24,4 9 993 3 841 14 448 2 602 692

F Jönköping

20,7 7 334 4 052 20 424 1 810 359

G Kronoberg

15,8 6 300 2 740 13 578 2 299 464

H Kalmar

23,0 8 444 3 683 19 916 2 293 424

M Skåne

42,8 15 743 9 574 35 133 1 644 448

N Halland

20,2 7 620 3 730 14 417 2 043 529

O Västra Götaland

62,5 24 103 14 368 55 768 1 678 432

S Värmland

17,5 5 932 3 095 12 688 1 917 468

Summa/genomsnitt 226,8 85 469 45 083 186 372 1 896 459

Länsstyrelser med mindre än 10 000 utbetalningar under år 2002

AB Stockholm

10,8 4 259 1 702 5 689 2 502 749

C Uppsala

13,4 5 612 2 663 8 716 2 107 644

D Södermanland

14,5 5 104 2 133 6 790 2 393 752

I Gotland

15,1 5 873 1 903 9 871 3 086 595

K Blekinge

10,2 4 027 1 536 6 239 2 622 645

T Örebro

14,6 5 468 2 467 7 828 2 216 699

U Västmanland

10,5 3 860 2 182 5 988 1 769 645

W Kopparberg

13,5 5 200 2 108 8 264 2 467 629

X Gävleborg

14,9 5 691 2 377 9 293 2 394 612

Y Västernorrland

17,3 6 398 1 683 7 505 3 802 853

Z Jämtland

16,1 6 172 1 506 7 114 4 098 868

AC Västerbotten

12,1 4 254 2 099 8 828 2 027 482

BD Norrbotten

9,9 3 742 1 196 4 648 3 129 805

Summa/genomsnitt

72,9 65 661 25 555 96 773 2 569 679

Anmärkning:

1) I x ingår följande stöd: Arealersättning, djurbidrag, miljöersättningar, investerings- och startstöd, nationella stöd, kompensationsbidrag, projektstöd,. stöd till skogsplantering, energiskog och spånadslin. I y ingår stöden i x, dock inte djurbidrag för handjur och slakt samt nationella stöd för höns, mjölk och slaktsvin eftersom dessa stöd beslutas av Jordbruksverket och därför inte räknas med i antalet utbetalningar.

Källa: Jordbruksverket, 2003.

48

Kostnaderna per utbetalning varierar kraftigt mellan länen och som tabell 11.5 visar finns det ett tydligt samband mellan antalet utbetalningar och total kostnad per utbetalning. De län som har

fler än 10 000 utbetalningar per år har också de lägsta kostnaderna per utbetalning.49

För att få en uppfattning om administrationskostnaderna för jordbruksstödet i relation till administration av andra stöd i samhället har en jämförelse med hanteringskostnaderna för socialbidrag gjorts. Jämförelsen är inte oproblematisk, då systemen skiljer sig åt, men utredningen bedömer dock att en sådan jämförelse har viss relevans. Exempelvis krävs det i båda fallen en kvalitativ bedömning. Uppgifter om hanteringskostnaderna för socialbidrag har hämtats från fem kommuner i Stockholmsområdet. Dessa är Järfälla, Lidingö, Nacka, Sundbyberg och Täby kommun. Deras hanteringskostnader uppgick under 2002 till i genomsnitt cirka 37 miljoner kronor, mest i Nacka med cirka 56 miljoner kronor och minst i Lidingö med cirka 11 miljoner kronor. Under samma period uppgick det totala antalet hushåll som mottagit socialbidrag till 4 500. Hanteringskostnaden per hushåll uppgick därmed till 8 200 kronor. Noteras bör dock att antalet utbetalningar igenomsnitt uppgår till 10 per år. Per utbetalning blir hanteringskostnaden därmed cirka 820 kronor.50 Ett enskilt jordbruksstöd handläggs och utbetalas en gång per år och stödmottagare med en genomsnittskostnad på 882 kronor. Administrationskostnaden per utbetalning är således ungefär densamma för jordbruks- som för socialsektorn.51

11.11. Iakttagelser vid studiebesök och andra kontakter

Utredningen har gjort ett studiebesök i England och därutöver utbytt erfarenheter med personer som är inblandade i genomförandet och utvärderingen av Miljö- och landsbygdsprogrammets motsvarigheter i Finland, Irland och Österrike. Utan att ha kunnat göra en systematisk genomgång av de olika programmens administration är intrycket av dessa kontakter att det administrativa genomförandet av det svenska programmet fungerar väl vid en jämförelse med de övriga länderna. Diskussioner med EUkommissionen i Bryssel har förstärkt detta intryck. Det svenska programmet har dessutom en hög anslutning i förhållande till de övriga medlemsländer utredningen varit i kontakt med.

Utredningen har också gjort studiebesök i Skåne, Blekinge, Kalmar, Jönköpings, Västra Götalands, Örebro, Södermanlands, Uppsala, Jämtlands och Värmlands län. Därvid har i första hand

objekt med olika typer av stöd studerats och diskussioner förts med jordbrukare m.fl. Över lag är inställningen till Miljö- och landsbygdsprogrammet positiv, även om mindre detaljreglering och en generösare tillämpning efterlyses. Ett exempel på en regel, för vilken förståelse saknas, är kravet på årlig ansökan om utbetalning vid flerårsåtaganden. Myndighetskontakterna – i praktiken främst med länsstyrelsen – uppges också i allmänhet fungera tillfredsställande. Samtidigt framkom exempel på problem som bör redovisas.

Kunskapen hos länsstyrelsetjänstemän om innehållet i Jordbruksverkets föreskrifter tycks i vissa fall vara otillräcklig. Detta har lett till att äldre, numera ändrade, föreskrifter om betestryckets och röjningens omfattning i ängsmarker och skogsbeten fortfarande tillämpas, till förfång för jordbrukarna, vars stöd reduceras, och för den biologiska mångfalden. Exempel gavs också på att tjänstemän från lantbruks- respektive naturvårdsenheten på en och samma länsstyrelse gett jordbrukare motstridiga besked i dessa frågor.

Administrationen är en fråga av helt avgörande betydelse för två goda exempel på tillämpning av programmet i ett mer regionalt perspektiv som utredningen kommit i kontakt med. Detta gäller södra Öland (Alvaret och Mittlandsskogen) och Bråbygden (östra Småland). Här tillämpas med framgång – bl.a. när det gäller miljönytta – ett landskapsperspektiv och samordnade insatser har kommit till stånd eller planeras för större områden. I båda fallen är länsstyrelsen aktivt engagerad och pådrivande, arbetar på ett informellt och flexibelt sätt samt förmår skapa ett förtroendefullt samarbete mellan jordbrukare, organisationer, myndigheter och andra berörda. Att länsstyrelsens sätt att arbeta varit en nyckel till framgången har omvittnats från flera håll.

11.12. Utredningens bedömning

Utredningens övergripande bedömning är att det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet har fungerat tillfredsställande, särskilt om man beaktar programmets omfattning och komplexitet. Detta gäller såväl den centrala som den regionala nivån. Samtidigt har en rad administrativa problem och svagheter också konstaterats.

Jordbruksverket och länsstyrelserna är etablerade myndigheter med kompetens och resurser inom det administrativa området

liksom sakkunskap inom jordbruks- och miljöområdet. Därigenom har de goda förutsättningar att implementera det omfattande och komplexa Miljö- och landsbygdsprogrammet på ett bra sätt. Efter en rad inledande problem, som belysts av flera utredningar under de senaste fem åren, har administrationen förbättrats och därmed också effektiviteten i och kvaliteten på arbetet. Bakom denna förbättring ligger ett brett och ambitiöst administrativt utvecklingsarbete. Viktiga delar av detta är utbyggnad av IT-stöd och IThantering, förbättrade ansökningsblanketter, förenklade och standardiserade rutiner, förbättrad samverkan, fort- och vidareutbildning, organisationsförändringar och kommunikation mellan myndigheter.

Förbättringarna i det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet tar sig flera uttryck. En påtaglig förbättring är att hanteringskostnaderna för stöden har minskat. Nivån ter sig generellt sett rimlig, bl.a. vid en jämförelse med andra verksamheter. En jämförelse med andra EU-länder ger också vid handen att programmet fungerar administrativt på ett tillfredsställande sätt. Samma intryck har utredningen fått vid studiebesök runt om i landet och vid kontakter med företrädare för olika intressenter med anknytning till programmet. De tidigare stora problemen med ackumulerade återkrav har åtgärdats och rutiner införts för att kontinuerligt hantera dessa.

Ett annat problem som behöver åtgärdas är hanteringen på Jordbruksverket av besvär över länsstyrelsebeslut i stödärenden. Denna tar ofta oacceptabelt lång tid. En balans har byggts upp som uppgår till mellan 500 och 600 ärenden. Varje ärende uppges ta i genomsnitt 15–20 timmar att handlägga.52Extra resurser sätts

emellertid nu in av Jordbruksverket för att arbeta av balansen.53

Här bör också nämnas den relativt positiva inställningen till länsstyrelserna som kom till uttryck i utredningens enkät till lantbrukare. Denna bild har förstärkts vid utredningens kontakter med enskilda jordbrukare. En liknande inställning till Jordbruksverket framkom vid bl.a. enkäten till länsstyrelserna, men här tycks bilden vara mer blandad. Slutligen tycks informationen till jordbrukare fungera relativt väl.

En viktig fråga i sammanhanget är att resursförbrukningen för hantering av stöden skiljer sig åt mellan länsstyrelserna. Skillnaden är så stor att den bör bli föremål för ytterligare åtgärder. Orsaken är både yttre och inre faktorer, t.ex. länets storlek och karaktär respektive organisation och personaltillgång. Särskild betydelse har,

enligt Riksrevisionsverket, antalet ärenden (se avsnitt 11.6.1). För vissa ärendetyper finns en kritisk massa för antalet ärenden. Under denna blir handläggningskostnaden per ärende påtagligt högre. För andra ärendetyper finns stordriftsfördelar så att kostnaden per ärende hela tiden minskar med antalet ärenden.

Som nämnts pågår ett fortsatt kunskaps- och effektiviseringsarbete i länen, där inte minst de samordningsansvariga länsstyrelserna och samverkansorganet spelar en viktig roll. Först när resultaten av detta arbete föreligger om några år, anser utredningen att ställning kan tas till behovet av ytterligare åtgärder, t.ex. en koncentration av arbetsuppgifter till färre länsstyrelser. Utredningen bedömer att förbättringspotentialen är betydande inom ramen för nuvarande organisation, särskilt om hindren mot en praktisk samverkan mellan länsstyrelserna undanröjs. Ett sådant hinder är tillträde till varandras IT-system.

Trots förbättringarna i det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet återstår vissa problem. Ett sådant är en hög frekvens av formella fel, t.ex. avsaknad av signatur på beslut, som påtalats av Riksrevisionsverket. Ett annat påtagligt problem är bristen på enhetlighet i länsstyrelsernas praxis, t.ex. vid beräkning av sanktioner i samband med avvikelser från givna villkor eller bedömning av vad som är uppenbart fel i ansökningar om stöd. Ställningstagandet i sådana ärenden påverkar direkt stödmottagaren ekonomiskt. Det krävs därför ökade insatser när det gäller internutbildning och handläggningsrutiner. Utredningen vill dock påpeka att kravet på enhetlighet i länsstyrelsernas praxis inte får gå ut över möjligheten till flexibilitet och skälighetsbedömning i det enskilda fallet. Betydelsen av denna möjlighet framgår klart av de tidigare nämnda erfarenheterna från Öland och Bråbygden.

Tidigare utredningar har påtalat kommunikationsproblem mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna. Dessa kvarstår i viss utsträckning, enligt utredningens enkät till länsstyrelserna, även om samarbetet generellt uppges fungera väl. Problemen rör främst Jordbruksverkets föreskrifter, såväl utarbetandet av dessa som informationen om vad som gäller. Utredningen har stött på fall där länsstyrelsetjänstemän inte känt till innehållet i föreskrifter från Jordbruksverket. Därigenom har de tagit felaktigt grundade beslut som direkt drabbat berörda jordbrukare ekonomiskt.

Kommunikationsproblem finns också inom länsstyrelserna. Utredningen har stött på fall där motstridiga besked om vad som gäller för den ersättningsgrundande skötseln av ett visst område

lämnats av olika företrädare för samma länsstyrelse. Även här har jordbrukare drabbats ekonomiskt.

Ett annat förhållande som medför återverkningar för jordbrukarna är de eftersläpningar i utbetalningar av miljöersättningar som föreligger. Andelen utbetalningar vid första utbetalningstillfället har visserligen ökat under senare år, men fortfarande kan upp till omkring 20 procent av utbetalningarna släpa efter. Utredningen anser att länsstyrelserna snarast bör vidta åtgärder för att snabba upp dessa utbetalningsrutiner.

Utredningen ifrågasätter vidare om modern, resursbesparande teknik används i optimal omfattning. Det tydligaste exemplet är fjärranalys som borde kunna användas i större utsträckning än för närvarande – bl.a. i kontrollarbetet – och därigenom öka effektiviteten. Liknande tankegångar har förts fram i en forskningsrapport med förslag till ny modell för miljöersättningarna.54

Det är också angeläget att Jordbruksverket och länsstyrelserna förbättrar sina möjligheter att kontinuerligt följa implementeringen av Miljö- och landsbygdsprogrammet, bl.a. medelsåtgången. Utvärderingen har försvårats av problem med att få erforderligt underlagsmaterial från berörda myndigheter. Framför allt statistisk och annan information, som krävs för en uppföljning av programmet, har varit svår att få fram. Beträffande utredningens förslag, se kapitel 15.

1

EU:s hemsida, www.europa.eu.int/comm/dgs/agriculture/index_sv.htm.

2

Rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den

gemensamma jordbrukspolitiken.

3

Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen,

Jordbruksdepartementet, 2000.

4

Stöd för miljövänligt jordbruk 2003, Jordbruksverket, 2003.

5

Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen,

Jordbruksdepartementet, 2000.

6

Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan: rapport från

utredningen om jordbruksadministrationen, Fi 2001:02, Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredningen om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet, SOU 1998:147, Förordning (SFS 1998:415) med instruktion för Statens

Jordbruksverk, Regleringsbrev för budgetåret 2002 avseende Statens Jordbruksverk, Jordbruksdepartementet 2002-12-20, samt Jordbruksverkets hemsida, www.sjv.se.

7

Exempelvis jordförvärvs- och fastighetsbildningslagarna, lag om smittsamma

sjukdomar samt delar av miljöbalken.

8

Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredning-

en om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet, SOU 1998:147, Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan: rapport från utredningen om jordbruksadministrationen, Fi 2001:02, Förordning (SFS 2000:864) med länsstyrelseinstruktion, Regleringsbrev för budgetåret 2002 avseende länsstyrelserna, Finansdepartementet 2001-12-13 och Regleringsbrev för budgetåret 200 avseende länsstyrelserna, Finansdepartementet 2002-12-19 samt länsstyrelsernas gemensamma hemsida, www.lst.se.

9

Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredning-

en om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet, SOU 1998:147 och Naturvårdsverkets hemsida, www.naturvardsverket.se.

10

Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredningen om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet,SOU 1998:147 och Riksantikvarieämbetets hemsida, www.riksantikvarieambetet.se.

11

Skogsstyrelsens hemsida, www.svo.se.

12

Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbrukarna, Riksrevisionsverket, 1998.

13

Ibid.

14

Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket, Betänkande av utredningen om myndighetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet, SOU 1998:147.

15

Ibid.

16

Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen, Jordbruksdepartementet, 2000.

17

Ibid.

18

Effektivare jordbruksadministration – koncentration och samverkan: rapport från utredningen om jordbruksadministrationen, Fi 2001:02.

19

Ibid.

20

Prop.2001/02:1, bet.2002/03:FiU1, rskr.2002/03:24.

21

Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen, Jordbruksdepartementet, 2000, Årsredovisning för räkenskapsåret 2002, Jordbruksverket, 2003.

22

Gemensamma administrativa rutiner för jordbrukarstöden (GAR), Jordbruksverket, 1998, Rapport om effektivisering och finansiering av jordbruksadministrationen, Jordbruksdepartementet, 2000, Årsredovisning för räkenskapsåret 2002, Jordbruksverket, 2003.

23

Årsredovisning för räkenskapsåret 2002, Jordbruksverket, 2003.

24

SeQnd: verksamhetsutveckling i samverkan, 2000–2001, Jordbruksverket, 2002.

25

SeQnd: verksamhetsutveckling i samverkan, 2000–2001, Jordbruksverket, 2002,

SeQnd och SAM-Internet, Jordbruksverket, 2002, Årsredovisning för räkenskapsåret 2002, Jordbruksverket, 2003.

26

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, augusti 2003, kontaktperson Malin Engdahl.

27

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Harald Svensson.

28

Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika

EG-stöd finansierade från EG:s jordbruksfond år 2002, Jordbruksverket, 2003.

29

Ibid.

30

Slutrapport Datafångst fas 2 – SAM Internet, Jordbruksverket, 2002.

31

Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika

EG-stöd finansierade från EG:s jordbruksfond år 2002, Jordbruksverket, 2003.

32

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, 2003, kontaktperson Harald Svensson.

33

Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika

EG-stöd finansierade från EG:s jordbruksfond år 2002, Jordbruksverket, 2003, Årsredovisning för räkenskapsåret 2002, Jordbruksverket, 2003.

34

Redovisningar om samverkansregionerna från länsstyrelserna i Jönköpings, Skånes, Västra Götalands, Västmanlands, Gävleborgs och Västernorrlands län.

35

Granskning av Sveriges årsrapport över utgifter inom EUGFJ:s garantisektion för räkenskapsåret 2002, Riksrevisionsverket, 2003 och Lämnad rapport till granskande myndigheter: Granskning av Sveriges årsrapport över utgifter inom EUGFJ:s garantisektion för räkenskapsåret 2002, Riksrevisionsverket, 2003.

36

De av mindre betydelse redovisas inte i Riksrevisionsverkets rapport och således inte här.

37

Ett arbete som syftar till att införa en sådan rutin har genomförts under 2003. Se Jordbrukarstödmeddelande nr. 15, 2003.

38

Granskning av Sveriges årsrapport över utgifter inom EUGFJ:s garantisektion för räkenskapsåret 2002, Riksrevisionsverket, 2003 och Lämnad rapport till granskande myndigheter: Granskning av Sveriges årsrapport över utgifter inom EUGFJ:s garantisektion för räkenskapsåret 2002, Riksrevisionsverket, 2003.

39

Synen på Jordbruksverket, Sifo, 2002.

40

Ibid.

41

Rapporten Kartläggning av jordbrukarens administrativa börda, LUI Marknadsinformation AB, 2002.

42

Rapportering varje vecka har sin grund i det skall vara möjligt att kunna spåra eventuell smittospridning. Utredningen har dock erfarit att även andra metoder används för denna typ av spårning. Tidsfristen kan därför ifrågasättas. Eftersom denna problematik inte är kopplad direkt till Miljö- och landsbygdsprogrammet berörs frågan emellertid inte vidare.

43

Rapporten Kartläggning av jordbrukarens administrativa börda, LUI Marknadsinformation AB, 2002.

44

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, oktober 2003, kontaktperson Åke Svensson.

45

Ibid.

46

Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika EG-stöd finansierade från EG:s jordbruksfond år 2002, Jordbruksverket, 2003.

47

Ibid.

48

Ibid.

49

Ibid.

50

Rapporten ”Nyckeltal” sammanställd av berörda kommuner.

51

Svenska myndigheters kostnader och åtgärder i samband med hanteringen av olika EG-stöd finansierade från EG:s jordbruksfond år 2002, Jordbruksverket, 2003.

52

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Maria Petersson.

53

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Harald Svensson.

54

Hasund, Knut Per, Varför betala till jordbruket? Om utformning av effektivare miljöstöd, Grønn kunskap 7 (3):192-205 och Indikatorer och styrmedel för kulturlandskap och biologisk mångfald, Underlag för seminariediskussion (2003-06-04), Institutionen för ekonomi, Sveriges Lantbruksuniversitet.

12. Mål 1

Sammanfattning

I Mål 1 ingår stöd som finns framför allt inom Insatsområde II i Miljö- och landsbygdsprogrammet för övriga landet. För båda Mål 1-områdena, Norra Norrland och Södra Skogslänsregionen, är måluppfyllelsen god. Detta bedöms dock delvis bero på att målen satts lågt. Lågt satta mål kan medföra att resurser binds upp och inte kommer till bästa användning. Stora skillnader finns mellan kust respektive inlandsdelarna i de båda områdena. Bedömningar av stödens ändamålsenlighet, utformning, administrativa hantering etc. i mer generella termer görs i samband med behandlingen av motsvarande stöd i Miljö- och landsbygdsprogrammet.

12.1. Beskrivning av Mål 1

Mål 1 är ett program som ingår i EU:s regionalpolitiska åtgärder och är inriktat på regioner som har en sämre utveckling än genomsnittligt inom EU. Programmet delfinansieras av unionens strukturfonder och syftar till att stärka tillväxten i näringslivet. Det finns två Mål 1-områden i Sverige, dels Norra Norrland (Norrbottens och Västerbottens län), dels Södra Skogslänsregionen (Jämtlands och Västernorrlands län samt delar av Dalarnas, Gävleborgs och Värmlands län). Båda har inkluderats i Mål 1 på grund av att de är glest befolkade i jämförelse med andra regioner i EU.1

I de båda Mål 1-områdena finns särskilda regionalt förankrade Mål 1-program som omfattar cirka 9 miljarder kronor vardera för perioden 2000–2006, varav EU:s bidrag är cirka en tredjedel.2 För jordbruksåtgärderna står EU för 75 procent av finansieringen, utom för kompetensutveckling inom skog där EU står för 50 procent. För båda områdena gäller att budgeten är uppdelad på kust

och inland med större belopp per invånare till inlandet. Denna uppdelning ger upphov till en viss inflexibilitet i implementeringen av programmen, eftersom medel inte kan flyttas mellan de geografiska områdena. I andra avseenden finns däremot en betydande flexibilitet genom att medel kan flyttas mellan olika åtgärder i respektive program efter behov.3

I Mål 1 ingår stöd som ligger inom Insatsområde II i Miljö- och landsbygdsprogrammet för övriga landet, nämligen investerings-, start- och förädlingsstöd samt kompetensutveckling. I Mål 1 ingår vidare projektstöd till utveckling av landsbygden som dock inte omfattas av utredningens utvärderingsuppdrag och därför inte behandlas närmare.

Förvaltningsmyndigheterna, Länsstyrelsen i Norrbottens län för Norra Norrland och Länsstyrelsen i Jämtlands län för Södra Skogslänsregionen, ansvarar för genomförandet av programmen enligt respektive s.k. samlat programdokument (SPD) och senare programkomplement. Länsstyrelserna i respektive län fattar beslut i enskilda stödärenden. Jordbruksverket är utbetalande myndighet för de jordbruksrelaterade stöden i Mål 1.4

En särskild övervakningskommitté finns för respektive Mål 1program. I dessa ingår representanter för myndigheter, landsting, kommuner, näringsliv, arbetsmarknadens parter och organisationer. Företrädare för kommissionen och Europeiska investeringsbanken har rätt att närvara som observatörer. Övervakningskommittéerna bistås av ett permanent sekretariat knutet till NUTEK.

Övervakningskommittéerna ansvarar för att Mål 1-programmen genomförs på bästa sätt. Arbetet med att uppnå målen i programmen utvärderas regelbundet. Kommittéerna beslutar om programkomplement, kriterier för urval av projekt, rapportering m.m.5

Jordbruksverket har till uppgift att följa upp jordbruksåtgärder enligt EU-kommissionens indikatorer även inom Mål 1 och begär in uppgifter från länsstyrelserna för denna uppföljning. Länsstyrelsernas redovisning bygger endast delvis på EU-kommissionens utvärderingsfrågor. För uppföljning av Mål 1-programmet används också särskilda indikatorer. De samlas i ett system som kallas STINS (Stödinstrument) vilket bland annat används av NUTEK som tillika är systemägare. De parallella uppföljningssystemen medför dubbelarbete och andra problem, bl.a. sammanhängande med att STINS inte möjliggör bearbetning av data. Nya datasystem arbetas nu fram.

12.2. Beskrivning av Mål 1-områdena

12.2.1. Norra Norrland

Området täcker nästan 40 procent av Sveriges yta. Med drygt 3 invånare per kvadratkilometer är det ett av Europas mest glesbefolkade. Det stränga klimatet med tydliga växlingar mellan årstiderna begränsar förutsättningarna för jordbruksproduktion.

Invånarantalet motsvarar ungefär 6 procent av Sveriges befolkning, med stora inomregionala skillnader. Utflyttningen från inlandet har under 1990-talet tilltagit, särskilt bland kvinnor och unga. Medelåldern är därmed relativt hög och det finns brist på kvinnor, särskilt i de yrkesverksamma åldrarna. Befolkningsminskningen har lett till att även arbetskraften minskat. Arbetslösheten är trots detta stor (6 procent).

Strukturrationaliseringen inom jordbruket har gjort sig kraftigt gällande i regionen. Mindre än 1 procent av ytan utgörs av jordbruksmark. Jordbruket är koncentrerat till kustområdena (85 procent). För delar av landsbygden har jordbruket dock fortfarande stor betydelse, eftersom det till exempel håller landskapet öppet och utgör grunden för sysselsättning inom förädlingsindustrin och servicenäringarna. Jordbruket är extensivt till karaktären. Mjölkproduktion är den dominerande driftsinriktningen och inom denna har en utveckling mot större enheter skett.6

Programmet för Mål 1 Norra Norrland består av sju insatsområden:

1. Utveckling av infrastrukturen

2. Näringslivsutveckling

3. Kompetensutveckling och sysselsättning

4. Landsbygdsutveckling (inklusive kompetensutveckling inom jordbruk och skog).

5. Natur, kultur och livsmiljö

6. Samiskt program

7. Tekniskt stöd

Utvärderingen omfattar endast delar av Insatsområde 4, Landsbygdsutveckling.

12.2.2. Södra Skogslänsregionen

Området täcker 27 procent av Sveriges yta. Det är glest befolkat med i genomsnitt 4 personer per kvadratkilometer. Klimatet begränsar förutsättningarna för jordbruk men i mindre utsträckning än i Norra Norrland.

Invånarantalet motsvarar ungefär 5 procent av Sveriges befolkning och minskar stadigt, särskilt i inlandet. Medelåldern är relativt hög och arbetslösheten stor (6 procent). Området har en högre andel låginkomsttagare och en lägre andel höginkomsttagare än övriga landet.

Jordbruket utgör fortfarande grunden för samhället på landsbygden, särskilt i inlandet, och präglar landskapet i stora områden genom att hålla det öppet. Den odlade arealen uppgår till 113 000 hektar vilket motsvarar 1 procent av den totala ytan. Förutsättningarna för en miljövänlig produktion är goda och andelen ekologiskt odlad areal är omkring 30 procent. Framför allt är jordbruket inriktat på vallbaserad animalieproduktion inom vilken mjölkproduktionen är störst.7

Programmet för Mål 1 Södra Skogslänsregionen består av sex insatsområden:

1. Näringslivsutveckling

2. Livslångt lärande och utveckling av mänskliga resurser

3. Utveckling av landsbygd, jord- och skogsbruk, fiske och vatten, (inklusive kompetensutveckling inom jordbruk och skog).

4. Utveckling av livsmiljöer och infrastruktur

5. Samiskt program

6. Tekniskt stöd

Utvärderingen omfattar endast Insatsområde 3, Utveckling av landsbygd, jord- och skogsbruk, fiske och vatten.

12.3. Utvärderingsmetoder

Information om programmen och deras genomförande har hämtats från de båda områdenas programdokument och programkomplement. Information om utfallet har hämtats från årsrapporterna för 2000, 2001 och 2002. Kompletterande statistikuppgifter har erhållits från länsstyrelserna i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län samt från NUTEK och Jordbruksverket. Uppgifter

om bevarade och skapade arbetstillfällen är baserade på projektens ansökningshandlingar, där antalet arbetstimmar i företaget före och efter investeringen skall anges. Uppgifterna bygger på uppskattningar och beräkningar och är således förenade med osäkerhet.

Programmen för Mål 1 Norra Norrland och Mål 1 Södra Skogslänsregionen skiljer sig åt i flera avseenden, men de åtgärder som utvärderingen omfattar är desamma. Dessa åtgärder överensstämmer också med motsvarande åtgärder i Miljö- och landsbygdsprogrammet (investeringsstöd, startstöd, förädlingsstöd och kompetensutveckling). Därför beskrivs de inte närmare i detta kapitel utan i stället hänvisas till beskrivningarna av Miljö- och landsbygdsprogrammet (kapitel 6, 7, 8 och 10). Däremot skiljer sig målen i viss mån åt mellan de båda Mål 1-områdena och därför sker själva utvärderingen separat.

Utvärderingen sker gentemot de operativa målen för respektive insatsområde. Underlag för att utvärdera de specifika och övergripande målen saknas. Det har överlag varit svårt att få fram säkra uppgifter som underlag för utvärderingen. I huvudsak beror detta på problem relaterade till datasystem. Underlaget har också varit av varierande kvalitet.

12.4. Övergripande mål för insatserna

Det övergripande målet för insatsområde 4 i Norra Norrland är en levande landsbygd med god tillväxt och sysselsättning.8

Det övergripande målet för insatsområde 3 i Södra Skogslänsregionen är att stärka landsbygds- och glesbygdsområdenas konkurrenskraft och främja en långsiktig och hållbar utveckling.9

12.5. Resultatmål och resultat av insatserna

12.5.1. Mål 1 Norra Norrland

Tabellerna 12.1, 12.2 och 12.3 visar antalet beslut och belopp i miljoner kronor för investerings-, start- och förädlingsstöd uppdelat på kust och inland. Beloppen avser både EU-medel och annan finansiering. Insatserna för kompetensutveckling redovisas separat.10

Tabell 12.1. Investerings-, start- och förädlingsstöd år 2000

Åtgärd Antal beslut

inland

Belopp, mkr inland

Antal beslut kust

Belopp, mkr kust

Investeringsstöd 34 12 66 22 Startstöd 3 0,5 12 2 Förädlingsstöd 1 0,5 1 1 Källa: Länsstyrelsen i Norrbottens län, 2003.

11

Trots att det blev möjligt att söka investeringsstöd först i juli 2000 kom många ansökningar in redan under detta första år. Särskilt stor var efterfrågan i kustlandet där prioriteringar bland ansökningarna måste göras. Fler beslut fattades om startstöd än under föregående period. En ökning av antalet ansökningar skedde som till stor del var en följd av ändrade skattebestämmelser. Intresset för förädlingsstödet var lågt vilket främst berodde på att informationsinsatserna under 2000 var otillräckliga.

För kompetensutveckling inom jordbruket beslutades det om insatser för sammanlagt cirka 5 miljoner kronor. Dessa betalades emellertid ut först under 2001, då verksamheten kom igång sent under 2000. Aktiviteterna bedrevs inom tre delprogram:

1. Bevarande av den biologiska mångfalden och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet samt bevarande av ett öppet odlingslandskap i skogsbygderna och i norra Sverige.

2. Skydd av miljökänsliga områden.

3. Åtgärder för att främja ekologisk produktion.

Delprogram 1 innefattade främst upprättandet av åtgärdsplaner. Ingen verksamhet bedrevs inom renskötselområdet. Delprogram 2 var främst kopplat till obligatoriska utbildningar för sökande av REKO-stöd. I delprogram 3 var de huvudsakliga aktiviteterna kurser och rådgivning.12 Inga beslut fattades om kompetensutveckling inom skogen under 2000.13

Tabell 12.2. Investerings-, start- och förädlingsstöd år 2001

Åtgärd Antal beslut inland

Belopp, mkr inland

Antal beslut kust

Belopp, mkr kust

Investeringsstöd 35 9 55 20 Startstöd 13 2 3 1 Förädlingsstöd 1 1 5 7

Källa: Länsstyrelsen i Norrbottens län, 2003.

14

Då efterfrågan på investeringsstöd i kustlandet var stor under 2000 hade flera beslut flyttats till 2001. Fortfarande var intresset större i kustlandet än i inlandet. Efterfrågan på startstöd ökade från år 2000 till 2001. Ökningen var framför allt ett resultat av en högre efterfrågan bland rennäringsföretagen vilka uteslutande är lokaliserade till inlandet. Efterfrågan på förädlingsstöd ökade i kustlandet men var fortsatt låg i inlandet.15 Detta beror enligt uppgift på att stödformerna inom de regionala företagsstöden är mer gynnsamma att söka.16

För kompetensutveckling inom jordbruk beslutades det om totalt cirka 6 miljoner kronor. Under 2001 tillkom delprogram 4 – ett ekonomiskt hållbart lantbruk.

För verksamheten i delprogram 1 gällde ett fortsatt arbete med att upprätta åtgärdsplaner. Delprogrammen 2 och 3 genomfördes delvis gemensamt. Rådgivningen ökade i omfattning jämfört med tidigare år. Verksamheten inom delprogram 4 hade i huvudsak kurskaraktär.17 För kompetensutvecklingsinsatser inom skogsbruket beslutades det om insatser för cirka 4 miljoner kronor.18

Tabell 12.3. Investerings-, start- och förädlingsstöd år 2002

Åtgärd Antal beslut inland

Belopp, mkr inland

Antal beslut kust

Belopp, mkr kust

Investeringsstöd 55 15 71 22

Startstöd 15 2 16 3 Förädlingsstöd 3 2 3 7

Källa: Länsstyrelsen i Norrbottens län, 2003. 19

Efterfrågan på investeringsstöd fortsatte att öka under 2002. Fortfarande var intresset något större i kustlandet än i inlandet. Intresset för startstödet ökade. Efterfrågan på förädlingsstödet var fortsatt låg, men budgetmedlen utnyttjades fullt ut. I kustlandet var situationen något bättre. Ytterligare informationsinsatser genomfördes för att öka intresset.

För kompetensutveckling beslutades det om insatser för cirka 2 miljoner kronor inom jordbruket och cirka 900 000 kronor inom skogsbruket.20 Verksamhet bedrevs inom alla fyra delprogrammen.21

För Investeringsstödet är resultatmålen för hela perioden att:

10 företag får ny och/eller kompletterande verksamhet och

60 arbetstillfällen bevaras/skapas varav 30 för kvinnor.22

Fram till årsskiftet 2002/2003 har målet att 10 företag ska få kompletterande verksamhet uppnåtts. Under samma period har 27 arbetstillfällen skapats, varav 6 för kvinnor, och 625 arbetstillfällen bevarats, varav 133 för kvinnor. Samtidigt har 5 arbetstillfällen för kvinnor försvunnit. Resultaten överstiger kraftigt de uppsatta målen. Andelen kvinnor är dock lägre än i målen.23

För Startstödet är resultatmålen för hela perioden:

15 övertaganden varav 7 för kvinnor och

5 nya företag varav 3 för kvinnor.24

Redovisningen sker med hjälp av datasystemet STINS enligt vilket det inte är möjligt att dela in informationen i övertagande av befintliga och skapande av nya företag. Därför redovisas här både antalet nya företag och antalet små och medelstora företag som fått stöd, men utan att informationen preciseras närmare enligt målens indelning. Fram till årsskiftet 2002/2003 har startstöd utgått till 60 nya företag som skapats eller tagits över, varav 6 av kvinnor. Oavsett om företag övertagits eller om nya har skapats så överstiger resultaten målen med bred marginal. Andelen kvinnor är emellertid mycket låg.25

För Förädlingsstödet är resultatmålen för hela perioden:

15 nya arbetstillfällen varav 7 för kvinnor,

15 bevarade arbetstillfällen varav 7 för kvinnor och

5 nya företag varav 3 för kvinnor.26

Fram till årsskiftet 2002/2003 har totalt 12 nya arbetstillfällen skapats och 57 arbetstillfällen bevarats genom förädlingsstödet. Totalt har 7 nya företag fått stöd. Måluppfyllelsen är således god. Uppgifter om andelen kvinnor saknas.27.

För Kompetensutveckling är resultatmålen för hela perioden:

400 personer i aktiviteter varav 150 kvinnor,

200 företag i aktiviteter,

75 företag som övergår till ekologisk djurhållning,

en ökning av den ekologiskt odlade arealen med 3 000 hektar och

50 företag som deltar i nätverk varav minst 25 procent skall vara ägda av kvinnor.28

Fram till årsskiftet 2002/2003 deltog 10 167 personer i kompetensutveckling varav 2 565 var kvinnor. Resultatet överskrider därmed vida målen. Andelen kvinnor var emellertid lägre än det uppsatta målet. Information saknas om antalet företag som deltagit i aktiviteter för kompetensutveckling, men enligt uppgift från länsstyrelsen i Norrbottens län deltar i genomsnitt 2 personer per företag i aktiviteterna. Detta skulle innebära att sammanlagt omkring 1 695 företag hittills har deltagit under perioden.29

Enligt Jordbruksverkets statistik gick sammanlagt 125 lantbrukare in i åtagande om ekologisk djurhållning åren 2000–2002. Om dessa har fått rådgivning genom insatserna för kompetensutveckling går däremot inte att fastställa. 1999 utgick stöd för ekologisk odling för sammanlagt 22 271 hektar. 2002 var motsvarande areal 25 986 hektar. Ökningen är således 3 715 hektar.30

Uppgifter om antalet företag som deltar i nätverk finns inte. Någon kvalitativ utvärdering av kompetensutvecklingen har inte gjorts i Norra Norrland med undantag för två enkätundersökningar av mindre omfattning i Västerbottens län 2003. De avsåg en kurs i miljövänlig konventionell odling och insatser för jordbrukare med ekologisk produktion. I båda fallen ansåg en majoritet att de haft praktisk nytta av åtgärderna.31

12.5.2. Mål 1 Södra Skogslänsregionen

Tabellerna 12.4, 12.5 och 12.6 visar antalet beslut och belopp för investerings-, start- och förädlingsstöd samt kompetensutveckling uppdelat på kust och inland. Beloppen avser EU-medel och svenska offentliga medel.

Tabell 12.4. Genomförandet av programmet år 2000

Åtgärd Antal beslut

i nland

Belopp, mkr inland

Antal beslut kust

Belopp, mkr kust

Investeringsstöd

48 17 17 6

Startstöd

25 2 3 0,3

Förädlingsstöd

0 0 0 0

Kompetensutveckling 2 7 2 4

Källa: Länsstyrelsen i Jämtlands län, 2001.

32

Beslut om investeringsstöd började fattas först under senare delen av 2000, men antalet ansökningar blev ändå relativt högt. Fler beslut fattades om startstöd än tidigare. En ökning av antalet ansökningar skedde som till stor del var en följd av ändrade skattebestämmelser. Inga beslut om förädlingsstöd fattades. Kompetensutvecklingsinsatser bedrevs i samma omfattning som under den föregående programperioden. De budgetmedel som avsatts förbrukades.33

Tabell 12.5. Genomförandet av programmet år 2001

Åtgärd Antal beslut inland

Belopp, mkr inland

Antal beslut kust

Belopp, mkr kust

Investeringsstöd 131 36 46 18 Startstöd 17 3 3 1 Förädlingsstöd 4 5 3 1 Kompetensutveckling 3 8 2 4

Källa: Länsstyrelsen i Jämtlands län, 2002. 34

Under 2001 var antalet ansökningar om investeringsstöd stort under början av året för att sedan avta. Intresset var störst i de centrala delarna av Jämtland. Huvuddelen av stödet har gått till jordbruket. Andelen trädgårds- och rennäringsföretag är liten. Intresset för startstödet minskade under 2001. Flest ansökningar kom från centrala Jämtland. Efterfrågan på förädlingsstöd är låg i jämförelse med Miljö- och landsbygdsprogrammet. En orsak till detta tros vara brist på information. En annan orsak kan vara att annan mer förmånlig finansering finns genom länsstyrelsernas regionala insatser. Antalet deltagare i kompetensutveckling har varit högt. För samtliga åtgärder gäller att det fattats fler beslut till ett högre belopp i inlandet än i kustområdet.35

Tabell 12.6. Genomförandet av programmet år 2002

Åtgärd Antal beslut inland

Belopp, mkr inland

Antal beslut kust

Belopp, mkr kust

Investeringsstöd

92 30 36

10

Startstöd

15 2 0 0

Förädlingsstöd

5 10 2 0,5

Kompetensutveckling 2 8 2 4

Källa: Länsstyrelsen i Jämtlands län, 2003. 36

Något färre beslut om investeringsstöd fattades under 2002 än under 2001 beroende framför allt på att många ärenden från 2000 avslutats först 2001. Antalet startstöd fortsatte att minska och var noll i kustområdet. Förädlingsstödet ökade beloppsmässigt men låg fortfarande på en låg nivå som kan bero på att vissa ansökningar fördes över till investeringsstödet och beviljades där. Kompetensutvecklingen fortsatte som tidigare.37

För Investeringsstödet är resultatmålen för hela perioden:

50 nya arbetstillfällen varav minst 20 för kvinnor,

150 bevarade arbetstillfällen varav minst 40 för kvinnor,

20 nya företag varav minst 8 med enbart kvinnligt ägande och

stöd till 150 företag per år varav minst 30 med enbart kvinnligt ägande.38

Fram till årsskiftet 2002/2003 har investeringsstödet resulterat i att totalt 41 nya arbetstillfällen har skapats, varav 16 för kvinnor. Det

innebär att med hittillsvarande takt kommer målet att överträffas med god marginal vid programperiodens slut. 328 arbetstillfällen har bevarats, varav 68 för kvinnor. Resultatet är klart bättre än det uppsatta målet. Andelen bevarade arbetstillfällen för kvinnor är emellertid lägre än i detta. Antalet nya företag uppgår till 9, varav 3 ägs helt av kvinnor. Med hittillsvarande takt kommer målet att uppfyllas fram till programperiodens slut. Hittills är andelen företag ägda av kvinnor lägre än målet. Totalt 370 företag har fått stöd vilket innebär att målet 150 företag per år inte är uppnått. Uppgift om andelen kvinnor saknas.39

För Startstödet är resultatmålet att:

20 nya företagare per år får stöd till etablering av företag varav minst 5 med enbart kvinnligt ägande.40

Fram till årsskiftet 2002/2003 har startstödet resulterat i att 63 nya företag har etablerats, genom övertagande eller nyetablering, varav 7 ägs enbart av kvinnor. Målet har därmed uppnåtts för antalet företag men inte för andelen kvinnor. Startstödet har dessutom inneburit att 25 nya arbetstillfällen har skapats, varav 9 för kvinnor.41

För Förädlingsstödet är resultatmålen för hela perioden att:

stödja minst 50 företag varav minst 15 skall ha enbart kvinnligt ägande,

skapa 5 nya företag varav minst 2 skall ha enbart kvinnligt ägande,

skapa 20 nya arbetstillfällen varav minst 10 för kvinnor och

bevara 60 arbetstillfällen varav minst 30 för kvinnor.42

Fram till årsskiftet 2002/2003 har 2 nya företag skapats varav ett har kvinnligt ägande. Måluppfyllelsen i övrigt är dålig. Förädlingsstödet har inte lett till några nya arbetstillfällen, medan 7 arbetstillfällen har bevarats. Uppgift saknas när det gäller andelen bevarade arbetstillfällen för kvinnor. 14 företag har hittills givits stöd. Med nuvarande takt kommer målen inte att uppfyllas under programperioden.43

För Kompetensutveckling är resultatmålen för hela perioden att:

5 000 jord- och skogsbrukare utbildas i miljömässigt och ekonomiskt långsiktigt hållbara produktionsmetoder varav minst 2 000 skall vara kvinnor och

300 rådgivningsprojekt genomförs avseende åtgärdsplaner, demonstrationsgårdar och informationsinsatser för främjande av lantbrukets miljömål.44

Fram till årsskiftet 2002/2003 har totalt 15 471 personer deltagit i kompetensutveckling, varav 4 964 kvinnor. Resultaten överstiger därmed vida de uppsatta målen utom för andelen kvinnor. Ett stort antal rådgivningsprojekt för jordbruket har genomförts. Se tabell 12.7.

Tabell 12.7. Kompetensutveckling för jordbruk 2000–2002

Aktivitet Antal

Enskild rådgivning

1 195

Åtgärdsplan

918

Kurs

335

Nyhetsblad

40

Demonstrationsodling 112 Fält/gårdsvandring 59 Studiecirkel 38 Studieresa 18 Demonstrationsgård 6 Allmogeåker 2

Totalt 2 723

Källa: Länsstyrelsen i Jämtlands län, 2003. 45

Även inom skogsbruket har ett stort antal rådgivningsprojekt genomförts. Se tabell 12.8.

Tabell 12.8. Kompetensutveckling för skogsbruk 2000–2002

Aktivitet Antal

Kurser

469

Informationstillfällen 77 Rådgivning i fält 563

Totalt 1 109

Källa: Länsstyrelsen i Jämtlands län, 2003.

46

Resultaten överskrider de uppsatta målen med bred marginal. Någon kvalitativ utvärdering av kompetensutvecklingen har inte gjorts i Södra Skogslänsregionen.47

12.6. Utredningens bedömning

För Mål 1 Norra Norrland märks en tydlig skillnad mellan kust och inland när det gäller antalet beslut och stödbeloppens storlek. Generellt gäller att kustområdet uppvisar ett bättre resultat. Sannolikt beror detta i första hand på de allmänt bättre förutsättningarna för jordbruk i kustlandet. Intresset för investeringsstöd är genomgående högt, medan efterfrågan på förädlingsstöd är låg. Det senare beror delvis på att liknande, mer förmånliga stöd ges genom andra program, t.ex. regionalpolitiska företagsstöd, och att ansökningar flyttats över till investeringsstödet. Ytterligare en orsak är sannolikt otillräcklig information.

Måluppfyllelsen för de olika åtgärderna varierar, men i många fall, särskilt när det gäller arbetstillfällen och antalet deltagare i kompetensutveckling, har utfallet hittills vida överskridit de uppsatta målen. Utredningen menar att de goda resultaten delvis beror på att målen satts för lågt. Resultaten kan också bero på att mer generella åtgärder har genomförts i förhållande till vad som ursprungligen planerades. Måluppfyllelsen för andelen kvinnor är genomgående låg, något som bör uppmärksammas och åtgärdas.

För Mål 1 Södra Skogslänsregionen märks också en tydlig skillnad mellan kust och inland, men till skillnad från Norra Norrland har flest beslut fattats för inlandsområdet. Det är framför allt i centrala Jämtland som efterfrågan på stöd varit betydande. Även i denna region är investeringsstödet efterfrågat. Intresset för förädlingsstöd

är litet och måluppfyllelsen för denna åtgärd är dålig. Resultaten av insatserna för kompetensutveckling har liksom i Norra Norrland kraftigt överskridit de uppsatta målen. Även här bedöms de initiala målen ha satts lågt. Åtgärderna kan också ha blivit mer generella än vad som ursprungligen avsågs. I övrigt gäller att måluppfyllelsen är något bättre eller i nivå med vad som kan förväntas efter halva programperioden, utom för andelen kvinnor som är lägre än målet.

De redovisade resultaten är förenade med en viss, i några fall betydande, osäkerhet. Det gäller särskilt uppgifter om antalet bevarade arbetstillfällen som sannolikt är överskattade. Andra osäkerheter beror på dubbla datasystem dvs. en viss rapportering enligt STINS och en annan enligt Jordbruksverkets datasystem. Flera av indikatorerna går inte att få fram genom STINS och bygger därför på tolkningar. Utredningen menar att behovet är stort av ett fungerande och enhetligt system.

Bedömningar av de olika stödens ändamålsenlighet, utformning, administrativa hantering etc. i mer generella termer görs i samband med behandlingen av motsvarande stöd i Miljö- och landsbygdsprogrammet. Det har bedömts mindre lämpligt att göra sådana bedömningar separat för stöden i Mål 1, därför att det dels är fråga om likvärdiga stöd, dels i vissa avseenden finns sämre bedömningsunderlag för Mål 1-stöden på grund av mer ofullständig redovisning.

12.7. Miljö- och landsbygdsprogrammet och Mål 1 – en jämförelse

För att få en bättre bild av utfallet i Mål 1 har de ingående stöden jämförts med motsvarande stöd i Miljö- och landsbygdsprogrammet, dvs. i övriga av landet.

Investeringsstöd

Investeringsstödet har varit efterfrågat i hela landet. I Norra Norrlands kustområde gjordes prioritering av ansökningarna 2000. Sammanlagt beslutades om 686 investeringsstöd i Mål 1 till ett totalt belopp av 217 miljoner kronor. I övriga landet beviljades 1 801 stöd med sammanlagt 309 miljoner kronor. Det genom-

snittliga stödet var därmed cirka 316 000 kronor i Mål 1 och 172 000 kronor i övriga landet.

Fördelningen av investeringsstödet på olika slags investeringar framgår av tabell 12.9. Bilden är i stort sett likartad över hela landet. Överlag går en stor del av stödet till djurstallar, huvudsakligen för nötkreatur. Stödet till gödselvårdsanläggningar var störst i Norra Norrland men avtog under perioden. Stöd till kompletterande verksamhet gavs i ungefär lika stor utsträckning i hela landet.

Tabell 12.9. Fördelning av investeringsstödet på olika slags investeringar 2000–2002

Investeringstyp (%) 2000

2001

2002

NN SSR ML NN SSR ML NN SSR ML

Ladugård och inventarier för mjölk och nöt 59 57 69 61 70 67 67 66 66 Svinhus inklusive inventarier 1 2 8 2 3,5 4 1 0 0 Stallar för äggproduktion 2 4 X 1 0,5 2 1 0,5 0 Andra stallbyggnader 1 8 6 5 5 2 1 8 0 Växthus 5 2 2,5 3 1 7 7 4 6 Andra byggnader 4 10 0 8 7 3 13 4,5 0 Gödselvårds- anläggningar 13 2 3,5 10 5 6 4 7,5 6 Gödselmyllare 0 0 0 0 0,5 1 0 1,5 0 Övrigt, jordbruk och trädgård 2 7 9 1 4 2 3 4 15 Kompletterande verksamhet 5 8 2 5 3 6 2 3 6 Mark- anläggningar 8 0 0 4 0,5 0 1 1 0 Totalt % 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Anmärkning:

1) Miljö- och landsbygdsprogrammet (ML), Norra Norrland (NN) och Södra Skogslänsregionen (SSR). 2) ML X år 2000 ingår i andra stallbyggnader. 3) Siffrorna är avrundade.

Källa: Jordbruksverket, 2003, länsstyrelserna i Norrbottens och Jämtlands län, 2003

.

48

Startstöd

I Mål 1 beviljades 125 startstöd med cirka 19 miljoner kronor vilket ger ungefär 150 000 kronor per stöd. Genom Miljö- och landsbygdsprogrammet beviljades 661 startstöd med 65 miljoner kronor vilket i genomsnitt blir 98 000 kronor per stöd.

Fördelningen av startstödet på olika slags produktion framgår av tabell 12.10. Flest stöd har utgått till företag med mjölkproduktion. Detta gäller för hela landet. Produktionsinriktningen mjölk dominerade helt i Norra Norrland år 2000 för att sedan mer än halveras. Därnäst kommer företag med nötköttsproduktion, där stödet är störst i Miljö- och landsbygdsprogrammet. Andelen företag med svinproduktion har varit begränsad utom i Södra Skogslänsregionen 2002 då den uppgick till nästan hälften (i detta fall ingick dock även viss annan djurproduktion). Under 2001 och 2002 var renskötselföretag viktigast bland stödmottagarna i Norra Norrland.

Tabell 12.10. Fördelning av startstödet på olika slags produktion 2000–2002

Produktionsinriktning (%) 2000

2001

2002

NN SSR ML NN SSR ML NN SSR ML

Mjölkproduktion 86 64 43 39 61 46 31 42 48 Växtodlingsföretag 0 7 33 0 0 14 9 0 16 Nötköttsproduktion 0 18 15 14 13 21 12 11 17 Svinproduktion 0 7 6 0 13 9 2 47 12 Trädgård 7 0 1,5 0 4 5 5 0 2 Ägg och fjäderfäproduktion 0 Y 1,5 0 Y 0 0 Y 2 Renskötsel 0 4 0 45 9 0 35 0 0 Övrigt 7 0 0 2 0 5 6 0 3

Anmärkning:

1) Y i SSR 2000–2002 ingår i svinproduktion.

Källa: Jordbruksverket, 2003 och länsstyrelserna i Norrbottens och Jämtlands län, 2003.

49

För Miljö- och landsbygdsprogrammet är det operativa målet att underlätta för omkring 200 unga jordbrukare m.fl. att starta som företagare årligen. I Mål 1 Norra Norrland är motsvarande antal 20

totalt för perioden och i Södra Skogslänsregionen 20 per år. I alla tre områdena har målen överskridits, framför allt i Norra Norrland.

Överlåtelser

Överlåtelser från en nära släkting skedde inom Miljö- och landsbygdsprogrammet i 72 procent av fallen under perioden 2000–2002. För Norra Norrland är motsvarande siffra 52 procent (i Västerbotten 73 procent och i Norrbotten 36 procent). Skillnaden inom Norra Norrland beror främst på att etablering av företag inom rennäringen i mindre utsträckning sker genom övertagande inom släkten. Överlåtelser från en nära släkting skedde i Södra Skogslänsregionen i genomsnitt i 45 procent av fallen. Sådana överlåtelser har minskat kraftigt under 2002. Den länsvisa fördelningen av startstödet i Mål 1 redovisas i tabell 12.11.

Tabell 12.11. Länsvis fördelning av beviljade startstöd i Mål 1- området 2000–2002

Län

%

Värmlands län (S)

1

Dalarnas län (W)

4

Gävleborgs län (X)

1

Västernorrlands län (Y)

7

Jämtlands län (Z)

40

Västerbottens län (AC)

20

Norrbottens län (BD)

27

Totalt

100

Källa: Jordbruksverket, 2003.

50

Flest startstöd inom Mål 1-området har beviljats i Jämtlands och Norrbottens län vilket beror på jordbrukets betydelse i centrala Jämtland och rennäringens betydelse i Norrbotten.

Utredningen har i kapitlet om startstöd bedömt att detta har en låg måluppfyllelse i fråga om föryngring av jordbrukarkåren. Detta gäller också för Mål 1-området med undantag för rennäringen. Jämfört med jordbruket bedöms stödet här ha större betydelse som ett incitament till att starta nya företag. Tillskottet av likvida medel

kan vara viktigare i detta sammanhang. Andelen övertaganden från nära släktingar är påtagligt lägre inom rennäringen än inom jordbruket. Om startstödet avskaffas bör det därför för rennäringens del ersättas av något annat stöd med liknande inriktning. Så bedöms kunna ske inom ramen för andra insatsområden i Mål 1programmen, lämpligen de med samisk inriktning (se kapitel 15).

Förädlingsstöd

I Mål 1 fattades 28 beslut om förädlingsstöd med totalt 35 miljoner kronor. Inom Miljö- och landsbygdsprogrammet fattades 187 beslut med 123 miljoner kronor. I genomsnitt innebär detta 1,3 miljoner kronor per beslut i Mål 1 och omkring 660 000 kronor i övriga landet. I Norra Norrland avsåg 64 procent av stöden företag med fler än 11 anställda, 57 procent av dem lokaliserade till städer. Endast 14 procent avsåg företag på landsbygden. I Södra Skogslänsregionen avsåg 64 procent företag med fler än 10 anställda, varav 50 procent företag med fler än 50 anställda. Endast omkring 10 procent avsåg företag på landsbygden.

I övriga landet avsåg mer än hälften av stöden företag med färre än 40 anställda, merparten lokaliserade i eller nära tätorter. 30 procent av stöden avsåg jordbruksföretag.

Förädlingsstödet ska skapa eller bevara 1 500 arbetstillfällen genom Miljö- och landsbygdsprogrammet och 110 inom Mål 1. Målet är redan uppfyllt för Mål 1. Hittills har närmare 400 arbetstillfällen skapats i övriga landet. Med denna takt beräknas måluppfyllelsen endast bli omkring 65 procent vid programperiodens slut.

Kompetensutveckling

I Mål 1 deltog sammanlagt 25 640 personer i kompetensutveckling under perioden 2000–2002 varav 7 530 (29 procent) var kvinnor. Inom Miljö- och landsbygdsprogrammet var motsvarande siffra 132 390 personer.

Uppgift om andelen kvinnor i KULM finns endast för år 2002, där den uppgår till 17 procent i kursverksamheten och 8 procent för enskild rådgivning. Inom K2 var andelen 42 procent och inom kampanjen Grönare Skog 15 procent.

1

Länsstyrelsernas gemensamma hemsida, www.lst.se/eu.htm och www.mal1.nu/,

samt länsstyrelsen i Norrbottens läns hemsida, www.bd.lst.se/narliv/regek/mal1/start.htm.

2

Ibid.

3

Underhandsuppgifter från länsstyrelsen i Västerbottens län, augusti 2003,

kontaktperson, Sven Lingegård.

4

Samlat Programdokument, Mål 1 Norra Norrland, Förvaltningsmyndigheten läns-

styrelsen i Norrbottens län, 2000, Utvecklingskraft och kunskapsdriven tillväxt:

Samlat Programdokument, Mål 1. Södra Skogslänsregionen, 2000–2006, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län, 2000.

5

Ibid.

6

Samlat Programdokument, Mål 1 Norra Norrland, Förvaltningsmyndigheten

länsstyrelsen i Norrbottens län, 2000.

7

Utvecklingskraft och kunskapsdriven tillväxt: Samlat Programdokument, Mål 1.

Södra Skogslänsregionen, 2000–2006, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i

Jämtlands län, 2000.

8

Samlat Programdokument, Mål 1 Norra Norrland, 2000, Förvaltningsmyndighet

länsstyrelsen i Norrbottens län, 2000.

9

Utvecklingskraft och kunskapsdriven tillväxt: Samlat Programdokument, Mål 1.

Södra Skogslänsregionen, 2000–2006, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i

Jämtlands län, 2000.

10

Uppgifter från dataprogrammet STINS, juli 2003, kontaktperson Lars Karlsson. Uppgifterna är inte avstämda vilket innebär att vissa avvikelser mot andra rapporter kan finnas.

11

Mål 1 Norra Norrland, Årsrapport 2000, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2001.

12

Ibid.

13

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av Mål 1, augusti 2003, kontaktperson Liisi Johansson.

14

Mål 1 Norra Norrland, Årsrapport 2001, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2002.

15

Ibid.

16

Underhandsuppgifter från länsstyrelsen i Västerbottens län, augusti 2003, kontaktperson Sven Lingegård.

17

Mål 1 Norra Norrland, Årsrapport 2001, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2002.

18

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av Mål 1, augusti 2002, kontaktperson Liisi Johansson.

19

Mål 1 Norra Norrland, Årsrapport 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2003.

20

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av Mål 1, augusti 2003, kontaktperson Liisi Johansson.

21

Mål 1 Norra Norrland, Årsrapport 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2003.

22

Programkomplement till SPD för Mål 1 Norra Norrland, Version 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2002.

23

NUTEK:s underlag för utvärdering av Mål 1 Norra Norrland, april 2003, kontaktperson David Källström.

24

Programkomplement till SPD för Mål 1 Norra Norrland, Sverige Version 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2002.

25

NUTEK:s underlag för utvärdering av Mål 1 Norra Norrland, april 2003, kontaktperson David Källström och underhandsuppgifter från länsstyrelsen i

Norrbottens samt Västerbottens län, juni 2003, kontaktpersoner Sven Lingegård respektive Lars Karlsson.

26

Programkomplement till SPD för Mål 1 Norra Norrland, Version 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2002.

27

NUTEK:s underlag för utvärdering av Mål 1 Norra Norrland, april 2003, kontaktperson David Källström och underhandsuppgifter från länsstyrelserna i Västerbotten och Norrbotten, augusti 2003, kontaktpersoner Sven Lingegård respektive Lars Karlsson.

28

Programkomplement till SPD för Mål 1 Norra Norrland, Version 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, 2002.

29

NUTEK:s underlag för utvärdering av Mål 1 Norra Norrland, april 2003, kontaktperson David Källström och underhandsuppgifter från länsstyrelserna i Norrbottens län, augusti 2003, kontaktperson Lars Karlsson.

30

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, augusti, 2003 kontaktperson Malin Flinck.

31

Underhandsuppgifter från länsstyrelsen i Norrbottens län, september 2003, kontaktperson Lars Karlsson.

32

Mål 1 Södra Skogslänsregionen, Årsrapport 2000, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län, 2001.

33

Ibid.

34

Mål 1 Södra Skogslänsregionen, Årsrapport 2001, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län, 2002.

35

Ibid.

36

Mål 1 Södra Skogslänsregionen, Årsrapport 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län, 2003.

37

Ibid.

38

Programkomplement Mål 1 Södra Skogslänsregionen, 2000–2006, version 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län.

39

Uppgifter för utvärdering av Mål 1 från länsstyrelsen i Jämtlands län, april 2003 kontaktperson Ragnar Forss.

40

Programkomplement Mål 1 Södra Skogslänsregionen, 2000–2006, version 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län, 2003.

41

Uppgifter för utvärdering av Mål 1 från länsstyrelsen i Jämtlands län, juni 2003, kontaktperson Ragnar Forss.

42

Programkomplement Mål 1 Södra Skogslänsregionen, 2000–2006, version 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län, 2003.

43

Uppgifter för utvärdering av Mål 1 från länsstyrelsen i Jämtlands län, juni 2003, kontaktperson Ragnar Forss.

44

Programkomplement Mål 1 Södra Skogslänsregionen, 2000–2006, version 2002, Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län, 2003.

45

Underhandsuppgifter från länsstyrelsen i Jämtlands län, augusti 2003, kontaktperson Ragnar Forss.

46

Ibid.

47

Uppgifter för utvärdering av Mål 1 och underhandsuppgifter från länsstyrelsen i Jämtlands län, september 2003, kontaktperson Ragnar Forss.

48

Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige år 2000–2006, Jordbruksverkets rapport 2001:19, Utvecklingen inom Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2001, Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2002-05-30, Utvecklingen inom

Miljö- och landsbygdsprogrammet år 2002,Jordbruksverkets skrivelse till regeringen, 2003-03-06, Underhandsuppgifter från Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Norrbottens län, kontaktperson Lars Karlsson och Förvaltningsmyndigheten länsstyrelsen i Jämtlands län, kontaktperson Ragnar Forss.

49

Ibid.

50

Underhandsuppgifter från Jordbruksverket, september 2003, kontaktperson Lars Runemo.

13. EU-kommissionens utvärderingsfrågor

Kapitel I – Investeringar i jordbruksföretag

För att besvara frågorna och indikatorerna avseende investeringar i jordbruksföretag har dataunderlag från ansökningar, enkäter m.m. använts. Utredningen har också haft för avsikt att använda dataunderlag från lantbrukares inkomstregister avseende kontextinformation. Denna information har emellertid inte varit tillgänglig, då Jordbruksverket inte har biträtt utredningen med begärd information i tid för att besvara EU-kommissionens frågor. Detta gäller Fråga I.1. och indikatorerna I.1–1.1., I.2–1.1., I.2–1.2. och I.2–1.3. Dessa besvaras därför endast delvis. Fullständiga svar kommer att lämnas av Jordbruksverket i december 2003.

Fråga I.1. Hur har investeringarna förbättrat de stödmottagande jordbrukarnas inkomster?

Indikator I.1–1.1.

Stödmottagande jordbruksföretags bruttojordbruksinkomst.

Svar:

De stödmottagande jordbruksföretagens bruttoinkomst uppgick i genomsnitt under 2000 till 2 171 000 kronor, under 2001 till 2 174 000 kronor och under 2002 till 2 211 000 kronor. I inkomstuppgifterna ingår samtliga produktionsgrenar vid företagen.

Svar på Fråga 1.1.:

Stödmottagares bruttoinkomst har från år 2000 till år 2002 ökat med cirka 2 procent. Detta är emellertid inte nödvändigtvis en följd av stödet. Enligt utredningens enkätstudie anser inte jordbrukarna att inkomsten förbättrats i någon större utsträckning genom investeringen, men att effektiviteten däremot har blivit högre. Detta innebär kostnadsvinster snarare än ökade inkomster.

Fråga I.2. Hur har investeringarna bidragit till ett bättre utnyttjande av produktionsfaktorer på jordbruksföretagen?

Indikator I.2–1.1.

Produktion per hektar vid stödmottagande jordbruksföretag (euro/ ha).

Svar:

Enligt Kommissionens anvisningar definieras produktion som omsättning. Omsättningen per hektar vid stödmottagande jordbruksföretag (totala intäkter – stöd/hektar) var under 2000 cirka 21 000 kronor, år 2001 cirka 20 000 kronor och 2002 cirka 18 000 kronor (uppgifterna är stödjusterade). Omsättningen per hektar minskar således under perioden.

Indikator I.2–1.2.

Produktion per arbetstimme vid stödmottagande jordbruksföretag (euro/timme).

Svar:

Omsättningen per arbetstimme vid de stödmottagande jordbruksföretagen (totala intäkter – stöd/arbetstimme) var under 2000 cirka 210 kronor, under 2001 cirka 200 kronor och under 2002 cirka 190 kronor.

Indikator I.2–1.3.

Kostnader (dvs. direkta insatser) per enhet såld basprodukt (t.ex. euro/ton, euro/m3, osv.) vid stödmottagande jordbruksföretag .

Svar:

Under åren 2000–2002 var den genomsnittliga särkostnaden för stödföretagen per enhet såld basprodukt 0,73 kronor. Uppgiften avser mjölkproduktion. Det går emellertid inte att utifrån tillgängliga data dela upp särkostnaderna för t.ex. 1 liter mjölk. Med särkostnad menas här särkostnad för samtliga jordbruksprodukter som produceras på företag med driftsinriktningen mjölk.

Svar på Fråga I.2.:

Svar på Fråga I.2. och den kontextinformation som saknas kommer att lämnas av Jordbruksverket i december 2003. Se inledning till Kapitel I. Investeringar i jordbruksföretag.

Fråga I.3. Hur har investeringarna bidragit till en omorientering av jordbruksverksamheten?

Indikator I.3–1.1. ”Nettoförändring” av överskott i produktionen efter investeringen = jordbruksföretag vars sammanlagda poäng för alla produktionsinriktningar med överskott > 0

[jordbruksföretagets poäng (per produktionsinriktning med överskott) = + 1 vid > 10 % minskning av årligt genomsnitt avseende antal djur eller genomsnittlig odlad årsareal; 0 vid ingen förändring {mellan – 10 % och + 10 %}; – 1 vid > 10 % ökning] [Produktionsinriktningar med överskott = spannmål, nötkött, mjölk, vinstockar samt oliver och olivolja, med undantag för vissa produkter med gynnsamma marknadsprognoser].

Svar:

En beräkning har gjorts på ett urval av företag med mjölkproduktion. Produktionen år 2000 ökade i 44 procent av fallen, år 2001 i 43 procent och år 2002 i 40 procent. Produktionen har således ökat över åren, men i minskande takt.

Produktionen år 2000 minskade i 1,5 procent av fallen, år 2001 i 4,5 procent och 2002 i 3 procent. För övriga har ingen förändring skett.

Indikator I.3–2.1.

Antal stödmottagande jordbruksföretag som inlett alternativa verksamheter.

Svar:

Under år 2000 bidrog investeringsstödet till att 3 företag inledde alternativ verksamhet. Motsvarande siffror för 2001 och 2002 var 32 respektive 21. Cirka 20 000 företag totalt i landet hade alternativ verksamhet år 2002 enligt Statistiska centralbyråns definition. Detta motsvarar 25 procent. Stödet bidrog således mycket marginellt. Detta stämmer väl överens med de enkätsvar utredningen tagit del av där det framkommer att investeringen oftast syftar till att effektivisera redan existerande verksamhet, inte till att starta ny verksamhet.

Indikator I.3–2.2.

Andel stödmottagande jordbruksföretag vars omsättning i betydande grad (> 10 %) härrör från alternativa verksamheter (%).

Svar:

Under 2000 var andelen stödmottagande företag, där minst 10 procent av omsättningen härrörde från alternativa verksamheter, drygt 11 procent. Motsvarande siffror för 2001 och 2002 var omkring 17 procent. Den totala andelen företag med kombinationsverksamhet uppgår som redovisats till cirka 25 procent. En ökning kan således skönjas över åren.

Indikator I.3–2.3.

Andel av arbetstiden som ägnas åt alternativa verksamheter på jordbruksföretaget (%).

Svar:

Under 2000 var andelen arbetstid som ägnades åt alternativa verksamheter på de stödmottagande jordbruksföretagen i genomsnitt drygt 4 procent. Under 2001 respektive 2002 var motsvarande siffror 9 procent. Detta bör jämföras med den totala andelen företag med kombinationsverksamhet. Av dessa ägnade en majoritet färre än 450 timmar per år åt denna verksamhet, enligt Statistiska centralbyrån. Om en årsarbetskraft motsvarar 1 800 timmar beräknas således ungefär 25 procent av arbetstiden ägnas åt alternativa verksamheter.

Svar på Fråga I.3.:

Antalet företag som inlett alternativ verksamhet genom investeringar gjorda med hjälp av investeringsstödet var få. Detta stämmer väl överens med att stödet endast i liten utsträckning, i genomsnitt mindre än 5 procent för perioden 2000–2002, beviljats för kombinationsverksamheter. Däremot har omsättningen från den alternativa verksamheten, liksom relaterad arbetstid, ökat under perioden. Fortfarande är både omsättningen och arbetstiden för den alternativa verksamheten mindre i de stödmottagande företagen jämfört med övriga företag. Även enkätsvar som utredningen tagit del av visar på att investeringen snarast lett till en effektivisering av befintlig produktion. Investeringsstödet har således endast haft en marginell inverkan på omorienteringen av jordbruksverksamheten.

Fråga I.4. Hur har investeringarna lett till en förbättring av jordbruksprodukternas kvalitet?

Indikator I.4–1.1.

Kvoten av {priset på de stödmottagande kvalitetsförbättrade basprodukterna} genom {genomsnittspris för varan ifråga}.

Svar:

Underlag som visar på stödföretagens produktpriser är inte möjliga att få fram och därför kan indikatorn inte besvaras. Kontextinformation som kan ge en allmän uppfattning om mervärdet på kvalitetsprodukter kan däremot presenteras. Kvalitetsprodukter bedöms i det här fallet vara produkter med nationell kvalitetsmärkning, t.ex. KRAV eller Svenskt Sigill. Uppgifter om annan märkning på EU-nivå eller annan märkning på nationell nivå som naturbeteskött saknas. Den senare torde emellertid ha ökat i betydelse under senare år.

För KRAV-märkt kött är mervärdet mellan 1 och 4 kronor per kilo beroende på om det är ko, kviga, ungko, stut eller ungtjur. För ekologisk mjölk ligger merpriset till producenten på mellan 30 och 60 öre per liter beroende på mejeri och kvalitetskrav. För spannmål betalar Svenskt Sigill mellan 5 och 8 öre mer per kilo beroende på om det är höst- eller vårvete, havre eller råg, jämfört med konventionellt producerade produkter.

Demeter är en kvalitetsmärkning för biodynamiska produkter. Demeter överlappar med KRAV, dvs. alla Demetermärkta produkter måste också vara KRAV-märkta. I genomsnitt är merpriset i lokala butiker mellan 10 och 20 procent för Demetermärkta varor. Mervärdet för producenten varierar, men Demeter beräknar att kilopriset för biodynamiskt spannmål ligger mellan 1–1,5 kronor över priset på ekologisk spannmål.

Indikator I.4–1.2.

Bruttoförsäljning av stödmottagande kvalitetsförbättrade basprodukter (euro).

Svar:

Omsättningen av stödmottagande kvalitetsförbättrade basprodukter hos företag med stöd var i genomsnitt under år 2000 cirka 130 000 kronor, under 2001 omkring 326 000 kronor och under 2002 runt

243 000 kronor. Produkterna som avses är märkta enligt KRAV eller liknande och omfattar aktuella produktionsgrenar.

Indikator I.4–2.1.

Andel av stödmottagande produkter sålda med kvalitetsmärkning (%)

a) varav med kvalitetsmärkning på EU-nivå (%),

b) varav med kvalitetsmärkning på nationell nivå (%),

c) varav med annan kvalitetsmärkning (%).

Svar:

a) och b)Andelen stödmottagande produkter sålda med kvalitets-

märkningar var 6 procent under 2000, 15 procent under 2001 och 11 procent under 2002. Det är i huvudsak nationell märkning eller både nationell och godkänd EU-märkning som avses. Nationella kvalitetsmärkningar är Krav och Svenskt Sigill. För dessa gäller att både anslutningen, dvs. antalet lantbrukare som får nyttja kvalitetsmärkningen, och produktionen av kvalitetsmärkta produkter ökar. För Svenskt Sigill ökade anslutningen med cirka 130 gårdar mellan 1997 och 2002, från 570 till 700 stycken. Produktionen ökade med 145 000 ton från år 1997 till 2002. År 2002 producerades cirka 275 000 ton. För det sammantagna antalet KRAVanslutna, dvs. samtliga sektorer i genomsnitt, har en ökning på cirka 1 procent skett från år 2001 till 2002. Den KRAV-godkända jordbruksarealen har ökat med cirka 14 procent från cirka 160 900 hektar år 2001 till cirka 188 500 hektar år 2002. KRAV har vidare ett system, där vissa produkter KRAV-certifieras, vilket innebär att KRAV kontrollerar även beredning och förpackning. Vanligen tillverkas och förpackas dessa i Sverige. Andra produkter kan återcertifieras, vilket innebär att produkten är certifierad och kontrollerad av ett annat certifieringsorgan, men att KRAV har tagit del av kontrollen och godkänt att artikeln säljs som KRAVmärkt. Dessa produkter tillverkas och förpackas ofta utomlands. Antalet certifierade produkter har inte förändrats mellan 2001 och 2002. De återcertifierade produkterna har däremot ökat med 34 procent.

c) Information om annan kvalitetsmärkning t.ex. naturbeteskött

eller kaprifolkött finns inte att tillgå.

Svar på Fråga I.4.:

Kvalitet har i detta fall tolkats som att produkten är ekologisk, biodynamisk eller dylikt och därför ingår i någon av de nationella kvalitetsmärkningarna. Stödmottagande produkter får inte ett högre mervärde än andra som är anslutna till de nationella kvalitetsmärkningarna. Ett mervärde för kvalitetsmärkta produkter kan i allmänhet konstateras liksom en ökad anslutning. Andelen stödmottagande produkter som sålts med en sådan märkning är relativt låg vilket stämmer väl överens med att investeringarna snarast gått till djurstallar. En del av stödet har gått till företag med viss ekologisk produktion (453 stycken), men investeringen har inte nödvändigtvis gällt den ekologiska delen av företaget. Dessutom utgör de kvalitetsmärkta produkterna endast en mindre del av omsättningen. Enligt de kriterier som utredningen utgått ifrån har investeringsstödet sammanfattningsvis inte lett till någon nämnvärd förbättring av jordbruksprodukternas kvalitet.

Fråga I.5. Hur har diversifieringen av verksamheter på själva jordbruksföretagen genom stödmottagande alternativa verksamheter bidragit till att upprätthålla sysselsättningen?

Indikator I.5–1.1.

Antal heltidstjänster som bibehållits eller skapats tack vare stödet till alternativ verksamhet (heltidsekvivalenter).

Svar:

Det totala antalet arbetstillfällen som bibehållits eller skapats är 159 under 2000, cirka 600 under 2001 och 540 under 2002. Uppgiften för 2001 har reviderats under 2003. Under 2000 gick cirka 2 procent av investeringsstödet till kompletterande verksamhet vilket ger ungefär 3 skapade eller bevarade arbetstillfällen. Motsvarande siffror för år 2001 och 2002 är 6 procent vilket ger 36 respektive 32 skapade eller bevarade arbetstillfällen. Totalt fram till årsskiftet 2002/2003 har således 71 arbetstillfällen skapats eller bevarats tack vare stödet till alternativ verksamhet.

Svar på Fråga 1.5.:

De arbetstillfällen som skapats eller bevarats genom stödet till alternativa verksamheter på jordbruksföretaget uppgår till 71 stycken. Stödets bidrag till att upprätthålla sysselsättningen är således mycket litet.

Fråga I.6. Hur har investeringarna underlättat miljövänligt jordbruk?

Indikator I.6–1.1.

Andel stödmottagande jordbruksföretag som inlett miljöförbättrande åtgärder tack vare samfinansieringen (%)

a) varav andel där investeringarna syftar direkt till miljöförbättrande

åtgärder (%),

b) varav andel där miljöförbättring är en bieffekt (t.ex. på grund av

ny utrustning som främst införskaffats av ekonomiska skäl) (%),

c) varav andel som berör avfall och gödselöverskott (%),

d) varav andel som berör vattenhushållning inom jordbruksföretag

(%),

e) varav andel som berör (andra) miljövänliga jordbruksmetoder

eller system (%).

Svar:

a) Antalet stödmottagande jordbruksföretag som inlett miljöför-

bättrande åtgärder var 172 under 2000, 665 under 2001 och 579 under 2002. Av dessa syftade 85 procent till direkt miljöförbättrande åtgärder under 2000, 63 procent under 2001 och 54 procent under 2002. En minskning har således skett. I jämförelse har endast 8 procent år 2000 och 5 procent för vardera åren 2001 och 2002, av de företag som inte erhållit stöd, genomfört åtgärder i syfte att förbättra miljön.

b) Den andel av investeringarna som haft miljöförbättrande bi-

effekter uppgick år 2000 till 15 procent, år 2001 till 37 procent och år 2002 till 46 procent. Andelen direkta miljöåtgärder minskar men de med indirekta effekter ökar. Detta beror på att en större del av stöden går till Insatsområde II.

c) Andelen av investeringarna som berör avfall och gödselöverskott

uppgick år 2000 till 17 procent, år 2001 till 23 procent och år 2002 till 28 procent. d och e) De andelar som berör vattenhushållning och andra

miljövänliga jordbruksmetoder är inte tillämpliga i Sverige och besvaras därför inte.

Indikator I.6–2.1.

Andel stödmottagande jordbruksföretag som förbättrat lagring eller spridning av stallgödsel från jordbruket (%)

a) varav andel som samfinansierats med stödet (%),

b) varav andel som gäller lagring (%),

c) varav andel som gäller spridning (%).

Svar:

Enligt 2001 års siffror från Statistiska centralbyrån hade cirka 85 procent av alla jordbruksföretag i Sverige, med mer än 10 djurenheter, täckta gödselbehållare. Detta är en ökning med 10 procent från 1999. Av de företag som har mindre än 10 djurenheter har 87 procent en täckt behållare. Cirka 80 procent hade dessutom påfyllning under ytan vilket ger en minskad ammoniakavgång. Detta är en ökning med 4 procent från 1999 och 15 procent sedan 1997.

a) Den andel som fått medfinansiering uppgick år 2000 till 15 pro-

cent, år 2001 till 19 procent och år 2002 till 23 procent.

b) Motsvarande siffror för den andel som förbättrat lagrings-

kapaciteten specifikt är 15 procent år 2000, 18 procent år 2001 och 21 procent för 2002.

c) Den andel som förbättrat spridningen var noll procent år 2000

och 1 procent år 2001 respektive år 2002.

Indikator I.6–2.2.

Kvoten av {kapacitet för lagring av stallgödsel på stödmottaganden jordbruksföretag}genom {sammanlagd produktion av stallgödsel på stödmottagande jordbruksföretag}.

Svar:

Enligt uppgifter från stödmottagande jordbruksföretag byggs gödselbehållare ofta med kapacitet för 1 000 m

3

. En mjölkko producerar i

genomsnitt 15 m

3

gödsel per år och en genomsnittlig mjölkko-

besättning är 37 kor. En genomsnittlig besättning producerar därför omkring 555 m3 gödsel per år. Med en kapacitet på 1 000 m

3

är såled-

es lagringskapaciteten väl tilltagen. Uppgifter om besättningarnas storlek i de företag som genomfört investeringar med stöd saknas. Utredningen bedömer emellertid att besättningar på uppemot 100 kor är vanligt i samband med utökning av produktionen eller nystart. Lagringskapaciteten skulle då bli 67 procent. Detta motsvarar 8 månader vilket är det krav som gäller enligt lag.

Indikator I.6–2.3.

Andel stödmottagande jordbruksföretag som uppfyller normer gällande stallgödsel (%).

Svar:

Eftersom stödet endast ges till sådana företag som uppfyller minimikraven för miljö, djurskydd och livsmedelshygien så uppfyller samtliga stödmottagande företag de grundläggande krav som ställs gällande stallgödsel.

Svar på Fråga I.6.:

En stor del av investeringarna har gått till förbättrade djurstallar, något som har haft effekter på framför allt djurmiljön men också indirekt på arbetsmiljön och den yttre miljön. I jämförelse med jordbruksföretag som inte fått stöd har de med investeringsstöd i mycket högre grad inlett miljöförbättrande åtgärder. Investeringar som berör avfall och gödselöverskott har ökat med närmare 11 procent. Även lagringskapaciteten har ökat genom stödet. En minskning av investeringar med direkt positiva effekter för miljön har dock skett, medan de med indirekta effekter har ökat. Detta beror främst på att en större del av medlen nu går till Insatsområde II.

Fråga I.7. Hur har investeringarna bidragit till att förbättra produktionsvillkoren när det gäller bättre arbetsvillkor och djurens välbefinnande?

Indikator I.7–1.1.

Beskriv hur stödet har bidragit till minskad exponering för något av följande: skadliga ämnen, lukter, damm, extrema temperaturförhållanden inomhus/utomhus, tunga lyft, obekväma arbetstider.

Svar:

Jordbruksverket har bedömt att djur-, arbets- och yttre miljö har förbättrats genom stödet, framför allt genom nya djurstallar. Denna bedömning stämmer överens med den uppfattning lantbrukarna själva uttrycker i den enkät som utredningen genomfört med hjälp av Statistiska centralbyrån. Utredningen bedömer med utgångspunkt i denna information att djur- och arbetsmiljön liksom den yttre miljön har förbättrats genom stödet. Specifika förbättringspunkter liknande de exempel som tas upp i indikator 1.7–1.1 anges emellertid inte i det uppgiftsunderlag som kunnat tas fram för utvärderingen.

Indikator I.7–2.1.

Andel djur på stödmottagande jordbruksföretag vilkas välbefinnande har ökat tack vare investeringarna (%)

a) varav andel där investeringarna syftat direkt till djurens välbefinn-

ande (%),

b) varav andel där djurens välbefinnande ökat som en bieffekt (t.ex.

genom nya stallar eller utrustning som förvärvats huvudsakligen av andra skäl) (%),

c) varav andel som har att göra med djurskyddsnormer (%),

d) varav andel som har att göra med EU-djurskyddsnormer (%).

Svar:

Delindikatorerna är inte helt lätta att särskilja då motivet bakom investeringen kan grunda sig på alla de orsaker som dessa representerar. Under 2000 har cirka 83 procent av investeringsstödet gått till djurstallar och inventarier i dessa. År 2001 och 2002 var motsvarande siffror 75 respektive 66 procent. Utredningens enkät visar att en majoritet av stödmottagarna anser att både djur- och arbetsmiljö förbättrats tack vare stödet.

Svar på Fråga. I.7.:

Investeringarna har främst gått till djurstallar vilket i allmänhet innebär större stall anpassade till lösdrift, något som bedöms vara positivt för djurmiljön. Arbetsmiljön uppges ha förbättrats som en indirekt konsekvens av att stallarna förbättrats. Kompletteringar till detta svar kommer att lämnas av Jordbruksverket i december 2003.

Referenser

Gödselmedel i jordbruket 1996/97, Tillförsel till åkergrödor samt hantering

och lagring av stallgödsel, Statistiska centralbyråns meddelanden Na 30 SM 9803. Gödselmedel i jordbruket 1998/99, Tillförsel till åkergrödor samt hantering

och lagring av stallgödsel, Statistiska centralbyråns meddelanden

Ml 30 SM 0002.

Jordbrukets kombinationsverksamheter 2002, Opublicerad rapport från

Statistiska centralbyrån daterad 2003-02-14. Jordbruksverkets underlag för utvärdering av investeringsstödet, september

och oktober 2003, kontaktpersoner Per Persson och Lena Akterstam.

Landsbygdsutvärderingen 2003, Enkätundersökning om stöd till lantbruk-

are, Teknisk rapport från Statistiska centralbyrån, juli 2003. Uppgifter från KRAV:s hemsida, http://www.krav.se/. Uppgifter är också

hämtade från kontakter med KRAV per telefon och e-post.

Uppgifter från Svenska Demeterförbundets hemsida,

http://www.demeter.nu/. Uppgifter är också hämtade från kontakter med Demeter per telefon och e-post. Uppgifter från Svenskt Sigills hemsida, http://www.svensktsigill.com/. Underlag för utvärdering från Statistiska centralbyrån, september 2003,

kontaktperson Sven Strömberg.

Utvärdering av jordbrukets investeringsstöd, Utvärdering av investeringsstöd

till företagare med jordbruks-, trädgårds- eller renskötselföretag samt fortsatt stöd, Jordbruksverkets rapport 1999:6.

Kapitel II – Startstöd

Fråga II.1. Hur har etableringsstödet täckt kostnaderna för etablering?

Indikator II.1–1.1.

Kvoten av {etableringsstöd} genom {faktiska etableringskostnader}.

Svar:

För åren 2000–2002 utgjorde stödet cirka 10 procent av den faktiska etableringskostnaden.

Svar på Fråga II.1.:

I genomsnitt har etableringsstödet täckt kostnaderna för etablering med ungefär 10 procent. Detta kan jämföras med den tidigare perioden (1995–1999) då stödet endast utgjorde omkring 6 procent av kostnaderna.

Fråga II.2. Hur har etableringsstödet bidragit till tidigare överlåtelser av jordbruksföretag (till släktingar/andra)?

Indikator II.2–1.1.

Genomsnittsålder bland övertagande i de överlåtelser som fått stöd.

Svar:

I genomsnitt var de övertagandes ålder 27 år 2000, 30 år 2001 och 34 år 2002. Genomsnittsåldern blir 30,3 år. Under förra perioden (1995–1999) var genomsnittsåldern 31,8 år. I jämförelse med förra perioden har således genomsnittsåldern sänkts med 5 procent. Värt

att notera är emellertid att genomsnittsåldern har ökat under innevarande programperiod.

Indikator II.2–1.2.

Genomsnittsålder bland överlåtande i de överlåtelser som fått stöd.

Svar:

Överlåtarna var i genomsnitt 56 år under 2000 och 54 år under 2001 respektive 2002. Motsvarande siffror för förra perioden saknas.

Svar på Fråga II.2.:

Studier som gjorts för förra programperioden samt utredningens enkätstudie till lantbrukare 2003 visar att en majoritet av dem som fått startstöd skulle ha tagit över eller startat sitt företag även utan stödet.

Fråga II.2.A Hur har etableringsstödet bidragit till tidigare överlåtelser av jordbruksföretag (till släktingar/andra) och vilken betydelse har i detta sammanhang samverkan med stödet till förtidspensionering haft för att uppnå dessa tidigare överlåtelser?

Frågan med tillhörande indikatorer är inte tillämplig då Sverige inte ger stöd till förtidspensionering

Fråga II.3. Hur har stödet påverkat antalet etableringar av unga jordbrukare av båda könen?

Indikator II.3–1.1.

Antal stödmottagande unga jordbrukare (per kön).

Svar:

Av dem som erhållit startstöd 2000 var 13 kvinnor och 66 män. Motsvarande siffror för 2001 var 51 respektive 303 och för 2002 40 respektive 227.

Svar på Fråga II.3.:

Av dem som erhållit startstöd utgör kvinnor endast en liten andel (omkring 15 procent), men där prioriteringar av stöd har behövt göras, främst för den del som utgörs av räntesubventioner, har kvinnor fått fullt stöd när män endast fått hälften. Motsvarande siffror för förra perioden är 9 procent.

Fråga II.4. Hur har etableringen av unga jordbrukare bidragit till att upprätthålla sysselsättningen?

Indikator II.4–1.1.

Antal heltidstjänster som bibehållits eller skapats (heltidsekvivalenter).

Svar:

Sammanlagt har startstödet bidragit till att cirka 286 arbetstillfällen skapats eller bevarats. Uppgifter för år 2002 saknas.

Indikator II.4–1.2.

Kvoten av {% stödmottagande etableringar som resulterat i jordbruk som huvudsaklig sysselsättning} genom {% av etableringar som resulterat i jordbruk som huvudsaklig sysselsättning}.

Svar:

Indikator II.4–1.2 kan inte besvaras då uppgifter om nyetableringar utanför programmet inte är möjliga att få fram.

Svar på Fråga II.4.:

Startstödet bidrar främst till att bibehålla arbetstillfällen då få av stödmottagarna startar nya företag. Stödet går i störst utsträckning (72 procent) till överlåtelser från en nära släkting. Ett mindre antal arbetstillfällen har också skapats, men dessa uppgifter är behäftade med en viss osäkerhet.

Referenser

Jordbruksverkets underlag för utvärdering av startstöd, september och

oktober 2003, kontaktpersoner Per Persson och Lena Akterstam.

Landsbygdsutvärderingen 2003, Enkätundersökning om stöd till lantbruk-

are, Teknisk rapport från Statistiska centralbyrån, juli 2003.

Utvärdering av etableringsstödet till unga jordbrukare som en del i utvärder-

ingen av förordning (EG)950/97, Jordbruksverkets rapport 2001:4.

Kapitel III – Kompetensutveckling

KULM

Fråga III.1. Hur överensstämmer de stödmottagande yrkesutbildningarna med behoven och med andra åtgärder inom programmet?

Indikator III.1–1.1.

Andel stödmottagande yrkesutbildningar som inriktas på frågor som identifierats som brister/svagheter eller potential/möjligheter vid programplanering eller förhandsutvärdering (%)

varav andel som beror på typen av eller mixen av deltagare (t.ex. unga, kvinnor) (%),

varav andel som beror på utbildningens ämne/innehåll (%),

varav andel yrkesutbildningar som är relaterade till samfinansierade åtgärder i andra delar av programmet (%).

Svar:

a) Det finns inte någon särskild inriktning på utbildningarna när det

gäller ålder och kön. Jämställdhetsaspekten beaktas dock av alla länsstyrelser från och med 2002 vid genomförande av KULMaktiviteter. Detta innebär att utbildningsinsatser riktade till kvinnor prioriteras. Andelen kvinnor i utbildningarna har varierat från 4 procent inom växtnäringsläckage i jordbruk till 35 procent inom bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden:

Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden – 35 procent kvinnor

Minskad användning av bekämpningsmedel i jordbruk – 6 procent

Minskad användning av bekämpningsmedel i trädgårdsnäring – 21 procent

Minskat växtnäringsläckage i jordbruk – 4 procent

Minskat växtnäringsläckage i trädgårdsnäring – 25 procent

Ekologisk produktion – 23 procent

I genomsnitt har 17 procent av deltagarna varit kvinnor (1 907 av 11 223 personer). Siffrorna avser deltagarna i kursverksamheten under 2002. Inom den enskilda rådgivningen var andelen kvinnor 8 procent (157 personer av 1 923).

b) Utbildningen inom Insatsområde I är till övervägande del inriktad

på utbildning inom miljöområdet. En bedömning efter en genomgång av Jordbruksverkets beslut avseende utbildningar och verk-

ets uppföljning av dessa för den hittillsvarande perioden ger vid handen att mellan 90 och 100 procent har avsett miljöområdet. Utbildningarna har avsett 1) bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden, 2) skydd av miljökänsliga områden (växtnäring och bekämpningsmedel) och 3) åtgärder för att främja ekologisk produktion. I några fall har inslag förekommit i andra kurser och utbildningar med mer eller mindre direkt koppling till miljö. Sådana inslag förekommer även i den enskilda rådgivningen. Utbildningsinsatserna kommer även andra jordbrukare tillgodo än de med åtaganden enligt miljöersättningar. En bred målgrupp måste generellt sett anses vara positivt eftersom utbildningsinsatserna då kan förväntas få större genomslag.

c) Utbildningarna inom området växtnäring och bekämpningsmedel

är endast delvis inriktade på åtgärder med miljöersättning i Miljö- och landsbygdsprogrammet och omfattar således jordbrukare vilka inte har något åtagande enligt programmet. Antalet jordbrukare med åtaganden inom miljöersättningarna var drygt 53 000 (2002) och antalet deltagare i KULM-insatserna var drygt 71 000 (2001). En viss dubbelräkning av antalet deltagare förekommer då en person kan delta i flera aktiviteter. En grov uppskattning av det antal deltagare som dubbelräknas är 20 procent. Därmed skulle det verkliga antalet deltagare i stället uppgå till 57 000.

År 2001 fanns det i Sverige omkring 74 000 jordbruksföretag. Av dessa företag var 72 procent anslutna till någon miljöersättning inom Miljö- och landsbygdsprogrammet och hos 77 procent av företagen hade lantbrukaren eller dennes anställda deltagit i någon form av kompetensutveckling. Med utgångspunkt i antalet jordbrukare som deltagit i utbildningsverksamhet och som även har åtaganden med miljöersättning bedöms 72 procent av utbildningsinsatserna vara relaterade till åtgärder som finansieras inom programmet.

Om vi antar att deltagarna i KULM-insatser uppgick till 57 000 och att motsvarande fördelning avseende anslutning till åtaganden med miljöersättningar (72 procent) gällde även inom KULM, så skulle detta innebära att 41 000 av alla deltagare var anslutna till åtgärder med miljöersättning inom Miljö- och landsbygdsprogrammet. Detta skulle innebära att 12 000 jordbrukare med åtaganden med miljöersättningar inte har genomgått någon utbildning inom KULM.

Enligt Jordbruksverkets sammanställning från kursverksamheten 2002 var 55 procent av samtliga drygt 11 000 deltagare jordbrukare (ägare) och 11 procent arbetande familjemedlemmar eller anställda. Svarsfrekvensen för detta underlag var 80 procent, varför en del felkällor kan finnas. Någon sammanställning över jordbrukare med åtgärdsplaner och deltagare i andra utbildningsverksamheter finns inte.

Svar på Fråga III.1.:

Mellan 90 och 100 procent av genomförda utbildningsinsatser har inriktats på identifierade behov, nämligen att förbättra jordbrukarnas kunskaper om hur den biologiska mångfalden och kulturvärden kan bevaras och hur jordbrukets störningar på den omgivande miljön kan minskas. När det gäller utbildningarnas koppling till andra insatser i programmet, blir svaret med den grova uppskattning som redovisats ovan att 72 procent av utbildningsinsatserna är relaterade till inom programmet samfinansierade åtgärder.

Fråga III.2. Hur har de förvärvade kunskaperna/färdigheterna bidragit till att förbättra de utbildades situation och situationen inom jordbruks/skogsbrukssektorn?

Indikator III.2–1.1.

Andel stödmottagande utbildade (både jordbrukare och anställda) som fått förbättrade arbetsvillkor genom utbildningen (%)

a) varav andel jord- eller skogsägare (%),

b) va