SOU 2004:108
Personskyddet för den centrala statsledningen
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Mot bakgrund av bl.a. mordet på utrikesminister Anna Lindh beslutade regeringen den 23 oktober 2003 att bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av personskyddet för den centrala statsledningen.
Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag f.d. justitiekanslern Hans Regner som särskild utredare.
Till sekreterare förordnades den 18 december 2003 hovrättsrådet Petra Lundh.
Utredningen har antagit namnet Personskyddsutredningen. Härmed överlämnas betänkandet Personskyddet för den centrala statsledningen (SOU 2004:108). Uppdraget är härigenom slutfört.
Stockholm i oktober 2004
Hans Regner
Petra Lundh
Sammanfattning
Uppdraget och genomförandet
Som särskild utredningsman har jag haft i uppgift att genomföra en utvärdering av personskyddet för den centrala statsledningen. I uppdraget har ingått att göra en kartläggning och analys av regelverket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsledningen i vårt land, att undersöka hur systemet för personskydd har tillämpats i anslutning till mordet på utrikesminister Anna Lindh och att studera hur personskyddet för den centrala statsledningen är ordnat i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska och vissa länder inom EU. I uppdraget har också ingått att överväga om det finns behov av förändringar av personskyddssystemet och att i så fall lämna förslag till sådana förändringar.
För att inhämta information har jag under mitt utredningsarbete sammanträffat med knappt 100 personer. Jag har företagit resor till Säkerhetspolisens motsvarighet i Berlin, Haag, Helsingfors, Köpenhamn, London och Oslo. Jag har vidare gått igenom ett stort antal akter och andra handlingar hos Säkerhetspolisen. Jag har också tagit del av annan dokumentation såsom domar, offentliga utredningar, beteendevetenskapliga rapporter och en undersökning av Secret Service.
Jag har bl.a. mot bakgrund av den allmänna debatt som förts om personskyddsverksamheten efter mordet på Anna Lindh strävat efter att kunna lämna en öppen redovisning av nuvarande personskyddssystem och mina överväganden. Säkerhetspolisens verksamhet på bl.a. personskyddsområdet kringgärdas emellertid av särskilda sekretessregler. Jag har i betänkandet försökt finna en rimlig balans mellan sekretesskravet och intresset av öppenhet.
Några utgångspunkter för mina överväganden
Begreppet personskydd omfattar både tekniska åtgärder för att förbättra säkerheten för en person samt personella insatser av polis för att avslöja och förhindra angrepp på personen. Tekniska åtgärder kan avse installationer av särskilda låsanordningar, tillhandahållande av larmtelefoner etc. Personella insatser kan ha formen av livvaktsskydd, annat skydd i form av bevakning, t.ex. platsbevakning eller färdvägsbevakning samt skyddsspaning.
Till den centrala statsledningen hänförs enligt gällande ordning statschefen, riksdagen inklusive talmannen och riksdagens ledamöter, regeringen och dess ledamöter samt statssekreterarna och kabinettssekreteraren.
Säkerhetspolisen har det huvudsakliga ansvaret för personskyddet av den centrala statsledningen och svarar bl.a. för livvaktsskydd och tekniska skyddsåtgärder. Polismyndigheterna ute i landet svarar för platsbevakning, färdvägsbevakning m.m.
Jag har inför mina överväganden haft följande utgångspunkter.
- Jag anser inte att det i mitt uppdrag ingår att göra någon allmän översyn av huruvida begreppet den centrala statsledningen bör vidgas till att omfatta även andra personer än de som omfattas med dagens ordning. Jag föreslår dock att partiledare i riksdagspartierna inkluderas i begreppet den centrala statsledningen även om de inte är ledamöter i riksdagen.
- En fråga som har ställts många gånger efter mordet på statsminister Olof Palme är om inte det bör vara obligatoriskt för vissa skyddspersoner att ha personskydd. Jag anser, i likhet med flera tidigare utredningar, att den person som är aktuell för skyddsåtgärder själv måste få avgöra om skyddet skall sättas in och i vilken omfattning det skall ske.
- En annan fråga är vilka intressen som skall styra personskyddet. Som utgångspunkt anser jag att det bör vara de speciella faror som är förknippade med uppdraget i den centrala statsledningen som bör vara motivet till personskydd. Säkerhetspolisens ansvar för personskyddet bör inte sträcka sig längre än så. En annan sak är att den som behöver personskydd på grund av sitt uppdrag måste skyddas mot också andra risker.
- Enligt min mening måste personskyddsfrågor bedömas inte bara utifrån kända hot utan även med utgångspunkt i risken för oför-
utsebara händelser. En viktig faktor i sammanhanget är att många i den centrala statsledningen exponeras i massmedierna. De blir därigenom väl kända och känns lätt igen när de rör sig ute i samhället.
- Jag anser att personskyddsåtgärder även i fortsättningen måste bygga på en bedömning av riskerna för angrepp både i form av mer långsiktiga hotbilder, s.k. taktiska hotbildsbedömningar och särskilda analyser inför olika händelser och engagemang, s.k. operativa hotbildsbedömningar.
Min bedömning av nuvarande ordning
Hotbildsbedömningarna
Säkerhetspolisen förmår att på ett tillfredsställande sätt bedöma kända hot och risker.
En nackdel med dagens hotbildsbedömningar är att man genom att utgå från kända hot utesluter eller förbiser att det kan finnas okända eller latenta hot och risker.
En annan svaghet med de långsiktiga hotbildsbedömningarna var tidigare att individuella bedömningar normalt bara upprättades avseende kungen och statsministern. Övriga – statsråd, riksdagens talman, partiledare i riksdagen m.fl. – omfattades av en hotbildsbedömning som upprättades generellt för riksdagen som helhet.
En brist med dagens hotbildsbedömningar är vidare att de bara uppdateras var sjätte månad såvida inte några särskilda omständigheter motiverar att hotbilden övervägs på nytt under mellantiden.
Underlaget för Säkerhetspolisens bedömningar
Informationen i de engagemangslistor för statsråden som Regeringskansliet regelbundet översänder till Säkerhetspolisen ger inte tillräckligt underlag för bedömningarna av om, och i så fall vilka, personskyddsåtgärder som skall sättas in. Ett särskilt problem är att uppgifter om ändringar i engagemangen ofta når Säkerhetspolisen i ett sent skede och ibland först då engagemanget redan ägt rum. Det förefaller också som Regeringskansliets rutiner för översändande av engagemangslistor inte är enhetliga.
Enhetliga rutiner synes vidare saknas för Regeringskansliets hantering av hotbrev och andra meddelanden som kan vara av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar.
Regeringskansliet förefaller inte annat än undantagsvis rapportera incidenter m.m. som inträffar under statsrådens möten utanför departementen.
En annan brist är att Regeringskansliet normalt inte underrättar Säkerhetspolisen om olika kontroversiella frågor som är aktuella inom ett departement och som kan öka riskerna för det ansvariga statsrådet.
Information av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar synes bara i blygsam omfattning komma från polismyndigheterna i landet.
Jag ser det vidare som en brist att Säkerhetspolisen på grund av gällande sekretessregler inte ens på förfrågan kan få vissa väsentliga uppgifter från sjukvården och kriminalvården och att det generellt sett tycks saknas förutsättningar för ett närmare samarbete mellan Säkerhetspolisen och berörda myndigheter.
Samspelet mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter
I dag leder Säkerhetspolisen närskyddet – främst livvaktsskyddet – och polismyndigheten på aktuell ort det s.k. distansskyddet – huvudsakligen platsbevakning vid arrangemang där statsråden m.fl. medverkar. Från flera skyddspersoner har framförts kritiska synpunkter på distansskyddet medan man generellt tycks vara nöjd med livvakterna och deras agerande.
Jag anser, i likhet med andra utredningar, att det när det gäller personskyddsverksamheten finns en gråzon i fråga om ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter. Som jag tolkar gällande regelsystem finns det också en diskrepans mellan å ena sidan instruktionerna för Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen och å andra sidan Rikspolisstyrelsens föreskrifter på området.
En annan brist är att det inte finns något system för återrapportering från den lokala polismyndigheten till Säkerhetspolisen om hur distansskyddet fungerat i de enskilda fallen.
Min bedömning av hur personskyddssystemet tillämpats i samband med mordet på utrikesminister Anna Lindh
Säkerhetspolisens rutiner för upprättande av s.k. taktiska hotbildsbedömningar var vid tidpunkten för mordet inte bra. De upprättades alltför sällan och var för statsrådens del alltför generella. Jag har dock inte underlag för att påstå att hotbildsbedömningen avseende Anna Lindh skulle ha blivit en annan om en särskild taktisk hotbild upprättats i nära anslutning till mordet. Tvärtom har jag inte funnit några uppgifter som skulle kunna tyda på att det under den närmaste tiden före mordet fanns några kända hot riktade mot Anna Lindh.
Min genomgång av listorna på hennes engagemang som avser tiden då mordet skedde illustrerar väl de brister som jag påtalat i annat sammanhang. Även om informationen från Regeringskansliet hade varit tydligare och mer detaljerad är jag dock övertygad om att Säkerhetspolisen med hänsyn till omständigheterna inte skulle ha haft anledning att göra någon annan bedömning av Anna Lindhs behov av personskydd än den som faktiskt gjordes.
Säkerhetspolisen utgick vid sin hotbildsbedömning från kända hot i enlighet med de föreskrifter och allmänna råd som Rikspolisstyrelsen utfärdat i FAP (Föreskrifter och Allmänna råd – Polisen). Hade Säkerhetspolisen även tagit hänsyn till eventuella eller latenta hot hade hotbilden avseende Anna Lindh med hänsyn till den exponering hon var utsatt för sannolikt sett annorlunda ut. Mot bakgrund av gällande regelverk finner jag emellertid inte anledning att rikta kritik mot Säkerhetspolisen för att den vid sin bedömning inte tog sådan hänsyn. En fråga som dock förtjänar att ställas är om inte författningen borde ha ändrats redan vid denna tid.
Medarbetare till Anna Lindh har framfört viss kritik mot Säkerhetspolisens personskydd av henne. Uppgifterna har bemötts av Säkerhetspolisen. Jag har i avsaknad av närmare dokumentation, framför allt hos Säkerhetspolisen, ingen möjlighet att i efterhand utreda vad som faktiskt inträffat vid de händelser som kritiken rör. Jag kan dock konstatera att händelserna verkar ha uppfattats på skilda sätt. Jag kan vidare konstatera att distansskyddet i form av platsbevakning i flera fall tycks ha fallerat och att Säkerhetspolisen inte fått kännedom härom genom kontakter med den lokala polisen.
Mina förslag
En förändrad hotbildsbedömning
Jag anser det angeläget att man skapar en ordning som innebär att inte bara kända hot utan också eventuella eller latenta hot kan motverkas. Jag ser inte ett utökat informationsinhämtande riktat mot potentiella våldsutövare som en framkomlig väg. Inte heller anser jag att personskydd generellt sett bör ges åt ett betydligt större antal personer eller att skyddsåtgärder bör vara beroende av vissa personers funktioner i den centrala statsledningen. I stället bör kategorierna för dagens hotbildsbedömningar – internationell terrorism, inhemsk extremism, annan opinionsyttring, mental störning och överförd hotbild – kompletteras med en ny kategori bedömningar som knyter an till skyddspersonens situation. Grundinställningen bör vara att det alltid föreligger en viss men låg risk för att latenta eller eventuella hot skall realiseras. Skyddspersonens situation kan dock medföra att risken är högre eller t.o.m. mycket högre. Många faktorer kan påverka hotbildsbedömningen. Några exempel är i vilken utsträckning personen exponeras i massmedierna, hur medierna skildrar personen, om personen framstår som kontroversiell eller företräder en åsikt som många tar avstånd från eller om personen, exempelvis ett statsråd, är ansvarig för ett förslag som väcker starka känslor bland allmänheten. En hotbildsbedömning som den föreslagna ger enligt min mening utrymme för ett mera flexibelt personskydd där insatserna kan anpassas till vad de aktuella förhållandena faktiskt kräver.
Den nuvarande beteckningen ”mental störning” som en kategori för hotbildsbedömningar är missvisande och bör ändras till den mera adekvata benämningen ”hot som kan knytas till enskilda personer”.
Den taktiska hotbilden bör alltid bedömas separat för statschefen, statsministern, de övriga statsråden, talmannen och partiledarna. För övriga bör särskilda hotbildsbedömningar göras när det är motiverat på grund av omständigheterna.
Säkerhetspolisen bör ompröva de taktiska hotbilderna mer kontinuerligt än var sjätte månad.
Grunderna för hotbildsbedömningen bör även fortsättningsvis kunna regleras i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (FAP).
Bör hotbildsarbetet ske inom kontraterrorismroteln?
Jag föreslår att hotbildsfunktionen inte längre skall ingå i kontraterrorismroteln utan i stället bli en egen rotel.
För arbetet med hotbildsbedömningarna anlitar Säkerhetspolisen experter, framför allt inom psykologin. Jag anser det angeläget att Säkerhetspolisen tar hjälp av experter också på andra områden. Jag anser det vidare viktigt att Säkerhetspolisen etablerar kontakt med universitets- och högskolevärlden så att de senaste rönen inom bl.a. beteendevetenskap kan tas till vara.
Information från Regeringskansliet, riksdagen och hovet
Information om skyddspersonernas planerade program
Jag ställer mig i allt väsentligt bakom att engagemangslistorna för statsråden bör innehålla information i enlighet med en förteckning som Säkerhetspolisen presenterade för Regeringskansliet våren 2004. Det är viktigt att Regeringskansliet genom tydligare riktlinjer samt bättre och regelbunden uppföljning skapar enhetliga rutiner för vilken information som skall lämnas till Säkerhetspolisen och hur detta praktiskt skall gå till. Vid utarbetandet av riktlinjerna bör Säkerhetspolisens önskemål tillmätas avgörande betydelse. Regeringskansliet och Säkerhetspolisen bör ha en kontinuerlig dialog rörande rutinerna kring engagemangslistorna.
Ändringar med kort varsel i statsrådens program kan medföra problem. Det är naturligtvis omöjligt att binda statsråden vid program som en gång bestämts. Ett sätt att i vart fall delvis komma till rätta med problemet är att förbättra och fördjupa kontakterna mellan Regeringskansliet och Säkerhetspolisen.
Med den förändrade hotbildsbedömning som jag föreslår kommer riksdagen i utökad omfattning att behöva lämna uppgifter om partiledarnas planerade program. Uppgiftslämnandet bör ankomma på säkerhetschefen i riksdagen. Partikanslierna i riksdagen, som är de som har tillgång till relevanta uppgifter, har förklarat sig villiga att medverka till att informationen lämnas till säkerhetschefen. Viktigt är att partikanslierna och säkerhetschefen i samråd försöker finna fungerande rutiner för hur programändringar skall kunna komma till Säkerhetspolisens kännedom.
Information om inkomna hotbrev m.m.
Regeringskansliet bör strama upp sina rutiner avseende inkomna hot. Klara riktlinjer behöver utformas rörande vad som skall skickas till Säkerhetspolisen och i vilken ordning det skall ske. Riktlinjerna bör utarbetas efter samråd med Säkerhetspolisen.
En typ av information som kan vara av betydelse för hotbildsbedömningen och som jag anser att Regeringskansliet bör vidarebefordra till Säkerhetspolisen är brev och andra meddelanden som, utan att innehålla direkta hot, ger uttryck för en avog eller egendomlig inställning till statsrådet eller de sakfrågor som han eller hon ansvarar för.
Information om inträffade incidenter
Jag anser det angeläget att Regeringskansliet skapar rapporteringsrutiner för incidenter som inträffar utanför Regeringskansliets lokaler, exempelvis då ett statsråd deltar i ett möte på stan, och som kan vara av betydelse för Säkerhetspolisens personskyddsarbete.
Information om kontroversiella frågor
Jag föreslår att Regeringskansliet förser Säkerhetspolisen med uppgifter rörande frågor som allmänheten uppfattar som kontroversiella.
Kontroversiella frågor kan också drivas av enskilda riksdagsledamöter eller ett riksdagsparti som inte har regeringsmakten. Riksdagens säkerhetschef har uppgett att han är beredd att kontinuerligt förse Säkerhetspolisen med sådan information.
Andra åtgärder för att förbättra Regeringskansliets information till Säkerhetspolisen
För att förstärka och förbättra Regeringskansliets information till Säkerhetspolisen föreslår jag att en tjänsteman vid Säkerhetspolisen placeras i Regeringskansliet. Denna person, som bör ha god kännedom om och erfarenhet av Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet, skall ha i uppgift att samordna kontakterna mellan Regeringskansliet och Säkerhetspolisen.
Information från den öppna polisen
Jag föreslår att Säkerhetspolisen intensifierar sina ansträngningar att genom aktivt arbete försöka öka informationen från den öppna polisen.
Annat informationsinhämtande
Jag kan inte se några bärande skäl för varför Rättsmedicinalverket inte skall kunna lämna ut rättspsykiatriska undersökningar till Säkerhetspolisen när en domstol kan göra det i vissa fall. Jag föreslår därför att det i förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning införs en bestämmelse om att en rättspsykiatrisk undersökning får lämnas ut när en polismyndighet begär det och det behövs för personskyddet för den centrala statsledningen. Sekretessen för rättspsykiatriska undersökningar kommer därmed att brytas för Säkerhetspolisens personskyddsarbete.
När det gäller den förhållandevis lilla grupp personer som gjort sig kända genom att allvarligt hota personer i den centrala statsledningen anser jag det befogat att Säkerhetspolisen kan få information från hälso- och sjukvården som är av direkt och avgörande betydelse för hotbildsbedömningen. Jag föreslår därför att det i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område införs en bestämmelse om att hälso- och sjukvårdspersonal är skyldig att lämna ut sådana uppgifter som behövs i verksamhet för personskydd för den centrala statsledningen om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av polismyndighet. Bestämmelsen kommer därmed att bryta tystnadsplikten för personal i både allmän och enskild tjänst.
På motsvarande sätt som från hälso- och sjukvården kan Säkerhetspolisen behöva få uppgifter från kriminalvården. Jag föreslår mot den bakgrunden att det i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt och i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder införs bestämmelser om att kriminalvården skall lämna Säkerhetspolisen uppgift om en intagens respektive den dömdes personliga förhållanden när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskyddet för den centrala statsledningen.
Information från Säkerhetspolisen till statsråden och andra skyddspersoner
Jag anser att informationsmöten mellan Säkerhetspolisen och skyddspersonerna och deras närmaste medarbetare bör hållas regelbundet och åtminstone en gång om året. Vilka av skyddspersonens medarbetare som bör delta i dessa möten måste ytterst vara en fråga som skyddspersonen får bestämma. Mötena bör ses som en fortgående dialog där Säkerhetspolisen bl.a. ger den säkerhetsskyddsinformation som bedöms nödvändig och informerar om hur aktuell hotbild ser ut och där skyddspersonen och skyddspersonens medarbetare kan framföra erfarenheter och synpunkter.
Dimensioneringen av livvaktsskyddet
Idag består livvaktsskydd av minst två livvakter. Enligt min mening finns det anledning för Säkerhetspolisen att överväga om inte livvaktsskyddet kan göras mer flexibelt och anpassat till den aktuella hotbilden och omständigheterna i övrigt. Att låta en skyddsperson åtföljas av endast en livvakt bör många gånger kunna vara en tillräcklig åtgärd särskilt om skyddet kompletteras genom åtgärder av den lokala polisen.
Den öppna polisens medverkan i personskyddet
Säkerhetspolisens respektive polismyndigheternas ansvar för personskyddet
Jag föreslår att Säkerhetspolisen med bindande verkan för polismyndigheterna skall kunna besluta när ett distansskydd skall ges och vilken form – platsbevakning, hotellbevakning, färdvägsbevakning och/eller eskort – detta skall ha. På så sätt förtydligas ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och den lokala polisen. En sådan ansvarsfördelning står också i bättre överensstämmelse med bestämmelserna i instruktionerna för Rikspolisstyrelsen respektive Säkerhetspolisen än Rikspolisstyrelsens nu gällande föreskrifter och allmänna råd (FAP). Säkerhetspolisens beslut skall ses som en miniminivå för distansskyddet. Det är sedan den lokala polisen som skall avgöra om ytterligare åtgärder behövs samt ansvara för och operativt leda distansskyddet.
Jag föreslår vidare att Säkerhetspolisen i samband med att den bestämmer distansskyddsform också beslutar om medverkande polismän skall vara uniformerade och/eller civilklädda. Förslaget är föranlett av att det förekommit att civilklädda polismän deltagit i distansskyddsåtgärder utan att detta varit känt för livvakter, skyddspersonen och hans eller hennes medarbetare. När dessa poliser agerat har det skapat oro hos såväl livvakter som skyddspersonen med medarbetare.
Några frågor om polismyndigheternas deltagande i personskyddsinsatser
Jag förordar att Säkerhetspolisen och polismyndigheterna överväger hur samarbetet dem emellan kan fördjupas vid det praktiska genomförandet av personskyddsåtgärder. Jag föreslår också att det införs ett system för återrapportering från den lokala polisen till Säkerhetspolisen om hur distansskyddet fungerat under en insats. Med ett sådant system hade Säkerhetspolisen bl.a. fått information om tillfällen då poliser från polismyndigheten inte funnits på plats trots att Säkerhetspolisen och polismyndigheten kommit överens om detta.
När det gäller polisernas uppträdande i samband med genomförandet av distansskyddet anser jag att de poliser som deltar i sådan verksamhet bör ha fått vissa instruktioner om hur de bör agera och vad de särskilt bör tänka på.
Statsrådens resor med statsrådsbilar
För att ytterligare – utöver mina övriga förslag – förstärka och förbättra säkerheten för statsråden anser jag att de, oavsett hotbild, vid transporter bör undvika kollektiva färdmedel och i stället utnyttja statsrådsbil. Brukandet av statsrådsbil bör följaktligen inte medföra några skattemässiga konsekvenser för statsråden.
Resursfrågor
Med mina förslag kommer Säkerhetspolisen att behöva utöka livvaktsstyrkan rejält. Hur många ytterligare livvakter som kommer
att krävas är i det närmaste omöjligt att svara på men ett minimiantal är 50 stycken.
Jag har övervägt om andra personer än de som genomgått fullständig polisutbildningen skulle kunna anställas som livvakter men kommit fram till att detta inte är någon bra lösning. Livvakterna bör även i fortsättningen rekryteras bland poliser och dessa bör liksom i dag tjänstgöra hos Säkerhetspolisen på viss tid. En så stor rekrytering som nu behöver göras kan dock knappast ske på en gång utan den får ske etappvis i ett längre perspektiv.
Mina förslag medför även att personalen som arbetar med hotbildsbedömningar behöver utökas, att fler gruppchefer behövs och att administrationen behöver förstärkas.
Konsekvenser
Syftet med förslagen i detta betänkande är att säkerheten för personerna i den centrala statsledningen skall öka. Eftersom det alltså är vitala intressen som står på spel går det inte att på sedvanligt sätt väga ekonomiska för- och nackdelar mot varandra eller att föreslå en finansiering.
Säkerhetspolisens kostnader för löner, sociala avgifter, materiel och utbildning kan med mina förslag rent överslagsvis under en tvåårsperiod komma att öka med ca 80 milj. kr. Därtill kommer ökade utgifter för lokaler, kontorsutrustning m.m.
Vid en utbyggd personskyddsverksamhet ökar också polismyndighetens kostnader. Dessa kostnader bör i viss utsträckning kunna hanteras inom gällande ekonomiska ramar.
Kostnadsökningarna för Säkerhetspolisen och polisväsendet i övrigt torde dock endast i mycket ringa omfattning kunna finansieras inom ramen för nuvarande anslag. Särskilda medel måste därför anvisas.
Summary
My commission and the implementation of it
The Government has commissioned me to evaluate the system for personal protection for the central government in Sweden. Under the terms of my assignment I have been instructed to conduct a survey and analysis of the regulations and procedures for the personal protection of the central government, an examination of how the system of personal protection was applied in connection with the murder of Minister for Foreign Affairs Anna Lindh and a study of how the personal protection of the central government is organised in other countries that are comparable with Sweden, especially the Nordic countries and some EU countries. It has also been part of my task to consider whether any changes are needed in the system of personal protection and, if I find they are, to propose such changes.
In order to gather information I have met almost 100 people in the course of my work. I have visited counterparts of our secret service in Berlin, Copenhagen, the Hague, Helsinki, London and Oslo.
In addition, I have examined a large number of files and other documents held by the Swedish Security Service. I have also studied some other documentation such as judgments, reports of government commissions and inquiries, behavioural science reports and a study by the U.S. Secret Service.
Partly in view of the public debate on personal protection following the murder of Anna Lindh, I have sought to give an open account of the current system for personal protection and of my deliberations. However, special secrecy regulations circumscribe the activities of the Swedish Security Service in a number of areas, including personal protection. In this report I have tried to strike a reasonable balance between the demands of secrecy and the interest of openness.
Some starting points for my deliberations
The concept of personal protection covers both technical measures to improve security for a particular person and the use of personnel from the police to detect and prevent attacks on that person. Technical measures can include the installation of special locking devices, the provision of alarm telephones, etc. The use of personnel can take the form of bodyguard protection and protection in other forms, such as on-site surveillance and route surveillance as well as protective investigation.
Current rules class the Head of State, the Riksdag, including the Speaker and the Members of the Riksdag, the Cabinet and its members and State Secretaries as belonging to the central government.
The Swedish Security Service has the main responsibility for the personal protection of members of the central government and carries out bodyguard protection and technical protection. The police authorities around the country are responsible for on-site surveillance, route surveillance, etc.
In making my deliberations I have had the following starting points.
- I consider that it is not part of my task to carry out any general review of whether the concept of central government should be expanded to also include people other than those covered by current rules. However, I suggest that the leaders of the parties represented in the Riksdag are included in the concept of the central government even if they are not members of the Riksdag.
- One question that has been asked many times since the murder of Prime Minister Olof Palme is whether it should not be compulsory for certain members of the central government to have personal protection. I share the view taken by several previous inquiries that the individual for whom protective measures are being considered must personally have the final say as to whether and how much protection is to be provided.
- Another issue is what interests are to govern personal protection. I consider that the starting point should be that the special dangers associated with a position as member of the central government should be the motive for personal protection. The responsibility of the Swedish Security Service should extend no further than this. However, if a person is entitled to protection on
account of his or her position he or she must also be protected from other risks.
- In my view personal protection issues must be assessed not only on the basis of known threats but also in the light of the risk of unforeseeable events. An important factor in this context is that many members of the central government have considerable mass media exposure. This makes them well known and easy to recognise when they are in public.
- I consider that personal protection measures must continue to be based on an assessment of the risks of attack as regards both long-term risks (tactical assessments) and risks relating to certain events, engagements and so on (operational assessments).
My assessment of current system
Threat assessments
The Swedish Security Service is capable of satisfactorily assessing known threats and risks.
One disadvantage of threat assessments as carried out today is that, by starting from known threats, you exclude or overlook that there may be unknown or latent threats and risks.
Previously another weakness of long-term threat assessments was that individual assessments were only drawn up for the King and the Prime Minister. Other people – ministers, the Riksdag Speaker, the leaders of Riksdag parties, etc. – were only covered by a general threat assessment drawn up for the Riksdag as a whole.
It is also a shortcoming of current tactical threat assessments that they are only updated every six months unless special circumstances motivate a review of the threat picture in the intervening period.
Basis for assessments by the Swedish Security Service
The information in the lists of ministerial engagements regularly sent by the Government Offices to the Swedish Security Service is an insufficient basis for assessments of personal protection measures. A particular problem is that information on alterations of engagements often reaches the Swedish Security Service at a late
stage and sometimes when the engagement in question has already taken place. It also appears that procedures in the Government Offices for sending engagement lists are not uniform.
Moreover, there seems to be a lack of uniform procedures for the handling by the Government Offices of threatening letters and other messages that can be of importance for threat assessments by the Swedish Security Service.
The Government Offices appear only very rarely to report incidents, etc. that occur during Ministers’ meetings outside the ministries.
Another shortcoming is that the Government Offices do not normally notify the Swedish Security Service of controversial issues currently handled in a ministry that can increase the risks for the responsible minister.
The Swedish Security Service seems only to receive a modest amount of information of importance for threat assessments from police authorities around the country.
In my view it is also a shortcoming that, on account of current secrecy regulations, the Swedish Security Service is not able, even on request, to obtain certain essential information from the health and medical services and the prison and probation authorities and that, in general, conditions for closer cooperation between the Swedish Security Service and the relevant authorities do not appear to exist.
The interaction between the Swedish Security Service and other police authorities
At present the Swedish Security Service is in charge of close protection measures – primarily bodyguard protection – and the relevant local police authority is in charge of distance protection – mainly on-site surveillance at events in which ministers and others take part. Several protected persons have made critical comments about distance protection, while there seems to be general satisfaction with the bodyguards and their performance.
I share the view taken by other inquiries that in the area of personal protection there is a grey zone concerning the division of responsibilities between the Swedish Security Service and other police authorities. According to my interpretation of the current system of regulations there is also a discrepancy between the
governmental regulations on the duties of the National Police Board and the Swedish Security Service, on the one hand, and the regulations in this area issued by the National Police Board, on the other.
Another shortcoming is that there is no report-back system from the local police authority to the Swedish Security Service on how distance protection has functioned in specific cases.
My assessment of the application of the personal protection system in connection with the murder of Minister for Foreign Affairs Anna Lindh
At the time of the murder of Anna Lindh, the procedures of the Swedish Security Service for drawing up tactical threat assessments were not good. These assessments were prepared far too rarely and, as in the case of ministers, they were too general. I have, however, no basis for stating that the threat assessment for Anna Lindh would have been different if a separate tactical threat picture had been drawn up close in time to the murder. On the contrary, I have found no information that might suggest the existence of any known threats to Anna Lindh in the period immediately before her murder.
My review of the lists of her engagements for the period when the murder took place well illustrate the shortcomings that I have drawn attention to in another context. However, even if the information from the Government Offices had been clearer and more detailed, I am convinced that, considering the circumstances, the Swedish Security Service would not have had reason to make a different assessment of Anna Lindh’s need of personal protection than it actually did.
The Swedish Security Service based its threat assessment on known threats, in line with the rules and general advice issued by the National Police Board. If the Swedish Security Service had also taken account of any potential or latent threats, then the threat picture for Anna Lindh would probably have been very different given the level of exposure she was being subjected to. In the light of the relevant regulations I do not, however, find reason to criticise the Swedish Security Service because it did not take these considerations into account in its assessment. However, a question
that deserves to be asked is whether the rules should already have been altered at the time.
Associates of Anna Lindh have made some criticisms of the personal protection or rather lack of protection provided for her by the Swedish Security Service. The Swedish Security Service has rejected their opinions. Without more detailed documentation, especially within the Swedish Security Service, I have not been able to afterwards investigate what actually took place at the events covered by the criticism. I can, however, conclude that these events seem to have been perceived in different ways. I can also conclude that, on several occasions, distance protection in the form of outer surveillance seems to have failed and that the Swedish Security Service has not been made aware of this through its contacts with the local police.
My proposals
Changes to threat assessments
I consider it is urgent to establish a system to ensure that action will be taken to combat not only known threats but also potential and latent threats. I do not see increased information gathering concerning potentially violent individuals to be a feasible approach. Nor do I consider that personal protection should be provided generally for a considerably larger number of individuals or that protective measures should be dependent on the role certain individuals have in the central government. Instead the existing categories of threat assessments – terrorism, domestic extremism, other expressions of opinion, mental disorder and transferred threat picture – should be supplemented by a new category of assessments linked to the situation of the person concerned. The basic approach should be that there is always a certain, but low, risk of the realisation of latent or potential threats. The situation of the protected person may, however increase or even greatly increase this risk. Many factors can affect such a threat assessment. Some examples are the extent of media exposure to which a person is subjected, how media depict a person, whether the person appears to be controversial or to represent an opinion that many reject or whether the person, such as a minister, is responsible for a proposal that has aroused strong public feeling. In my view, a threat
assessment of the kind proposed provides scope for more flexible personal protection, where action can be geared to what is actually required in the particular circumstances.
The current term “mental disorder” as a category for threat assessments is misleading and should be changed to the more adequate term “threats that can be linked to individuals.”
A separate assessment should always be made of the tactical threat picture for the Head of State, the Prime Minister, other ministers, the Speaker and the party leaders. For others, separate threat assessments should be carried out when justified by the circumstances.
The Swedish Security Service should review the tactical threat pictures more continuously than every six months.
It should still be possible to regulate the grounds for threat assessment in the National Police Board’s regulations and general advice (FAP).
Should the counter-terrorism unit do threat picture work?
I propose that threat assessment should no longer be carried out by the counter-terrorism unit. Instead these tasks should be transferred to a new unit of its own.
In its work on threat assessments the Swedish Security Service uses experts, especially experts in psychology. I consider that it is urgent that the Swedish Security Service also obtains the assistance of experts in other areas. Moreover, I consider it is important that the Swedish Security Service establishes contact with the university and higher education community in order to draw on the most recent findings in behavioural science and other areas.
Information from the Government Offices, the Riksdag and the Royal Court
Information on the planned programmes of protected persons
In all essentials, I am in favour of ministerial engagement lists containing the information set out in a list that the Swedish Security Service presented to the Government Offices in the spring of 2004. It is important that the Government Offices use clearer guidelines and better and more regular follow-ups to establish
uniform procedures for what information must be supplied to the Swedish Security Service and how this is to be done in practice. When these guidelines are drawn up, decisive importance should be attached to the wishes of the Swedish Security Service. The Government Offices and the Swedish Security Service should have an ongoing dialogue on procedures relating to the engagement lists.
Short-notice alterations to ministers’ programmes can lead to problems. Of course, it is impossible to tie ministers to a previously decided programme. One way of dealing with at least part of this problem is to improve and deepen contacts between the Government Offices and the Swedish Security Service.
With the changes I propose in threat assessment the Riksdag will have to provide more information about the planned programmes of party leaders. The Head of the Riksdag Security Department should be responsible for providing this information. The party secretariats in the Riksdag, which are the bodies with access to the relevant information, have stated that they are willing to assist in supplying this information to the Head of the Security Department. It is important that the party secretariats and the Head of the Security Department consult to try to develop functioning procedures for how the Swedish Security Service is to be made aware of programme changes.
Information on the receipt of threatening letters, etc.
The Government Offices should tighten up their procedures concerning threats received. Clear guidelines need to be designed about what to send to the Swedish Security Service and what procedure to use. These guidelines should be drawn up after consultations with the Swedish Security Service.
A type of information that can be of importance for threat assessment and that I consider should be passed on to the Swedish Security Service by the Government Offices consists of letters and other messages that, while not containing direct threats, express an prejudiced or peculiar attitude to a minister or to the issues that he or she is responsible for.
Information on incidents that have occurred
I consider that it is urgent for the Government Offices to establish reporting procedures for incidents that occur outside the premises of the Government Offices, such as when a minister takes part in an open-air meeting, and that can be of importance for personal protection work by the Swedish Security Service.
Information on controversial issues
I propose that the Government Offices supply the Swedish Security Service with information on issues viewed as controversial by the public.
Controversial issues can also be pursued by individual members of the Riksdag or by a Riksdag party that is not in government. The Head of the Riksdag Security Department has indicated that he is prepared to continually supply the Swedish Security Service with such information.
Other measures to improve information from the Government Offices to the Swedish Security Service
To augment and improve information from the Government Offices to the Swedish Security Service I propose that an official in the Swedish Security Service is stationed in the Government Offices. This person, who should have good knowledge and experience of the Swedish Security Service’s personal protection work, will be tasked with coordinating contacts between the Government Offices and the Swedish Security Service.
Information from the regular police service
I propose that the Swedish Security Service intensifies its efforts in working actively to increase the flow of information from the regular police service.
Gathering other information
I cannot see any solid reasons why the National Board of Forensic Medicine should not be able to release forensic psychiatric examinations to the Swedish Security Service when a court is able to do so under certain circumstances. I therefore propose that the Governmental Regulation on Forensic Psychiatric Examinations should be amended to permit the release of a forensic psychiatric examination when requested by a police authority and needed for the personal protection of members of the central government. This means that secrecy for forensic psychiatric examinations will be broken for the personal protection work of the Swedish Security Service.
When it comes to the relatively small number of people who have become known for making serious threats against people in the central government, I consider that it is appropriate for the Swedish Security Service to be able to obtain information from the health and medical services that is of direct and decisive importance for their threat assessment. I therefore propose that the Act on the Exercise of Health- and Medical professions is amended to require personnel in the health and medical services to release information needed in work for the personal protection of members of the central government if the information is requested by a police authority in a particular case. This provision will break professional secrecy for staff in both public and private employment.
The Swedish Security Service may need information from the prison and probation authorities in the same way as from the health and medical services. In view of this I propose that the governmental regulations on the execution of prison sentences and the execution of probation sentences are amended to require the prison and probation authorities to release to the Swedish Security Service information about the personal circumstances of a convicted person when the Swedish Security Service requests this in a specific case and the information is needed for the personal protection of members of the central government.
Information from the Swedish Security Service to ministers and other protected persons
I consider that information meetings between the Swedish Security Service and protected persons and their closest associates should be held regularly and at least once a year. Ultimately it must be up to protected persons to decide which of their associates should take part in these meetings. The meetings should be seen as an ongoing dialogue where the Swedish Security Service provides the security protection information considered necessary along with information on the current threat picture and where the protected person and this person’s associates are able to present their views and experiences.
Dimensioning of bodyguard protection
Today bodyguard protection consists of at least two bodyguards. In my view there is reason for the Swedish Security Service to consider whether bodyguard protection can not be made more flexible and be geared more to the current threat picture and to other circumstances. In many instances, it ought to be sufficient for a protected person to be accompanied by a single bodyguard, especially if this protection is supplemented by measures taken by the local police.
Participation of the regular police in personal protection actions
Responsibility of the Swedish Security Service and the police authorities for personal protection
I propose that the Swedish Security Service should be able to take decisions, binding for police authorities, on when distance protection must be provided and what form – on-site surveillance, hotel surveillance, route surveillance and/or an escort – it must take. This will clarify the division of responsibility between the Swedish Security Service and the local police. Such a division of responsibility is also more consistent with the provisions in the governmental regulations on the duties of the National Police Board and the Swedish Security Service than are current regulations and general advice issued by National police Board. The decision of
the Security Service shall be seen as establishing a minimum level for the distance protection. It then is a matter for the local police authority to implement the decision and decide if further measures should be taken as well as to lead the operations.
I also propose that, in connection with its decision on the form of distance protection, the Swedish Security Service should also decide whether the policemen involved will be in uniform and/or in plain clothes. The reason for this proposal is that police officers in plain clothes have taken part in distance protection measures without the knowledge of bodyguards, the protected person or his or her associates. When these police officers have taken action, this has disconcerted for both bodyguards and the protected person and his or her associates.
Some questions concerning the participation of police authorities in personal protection actions
I recommend that the Swedish Security Service and the police authorities consider how their cooperation can be deepened in the practical realisation of personal protection measures. I also propose the introduction of a report-back system from the local police to the Swedish Security Service on how distance protection has functioned during an action. With such a system the Swedish Security Service would, for instance, have received information about the occasions when the police were not in place even though the Swedish Security Service and the police authority had agreed they would be.
As regards the conduct of the local police in connection with the provision of distance protection I consider that the police officers who take part in such work should have been given instructions on how they should act and what they should especially bear in mind.
Ministers’ trips in ministerial cars
In order to further reinforce and improve security for ministers, over and above my other proposals, I consider that, whatever the threat picture, they should avoid public transport and should, instead, use a ministerial car. Consequently the use of a ministerial car should not result in any tax liability for ministers.
Resources
With my proposals the Swedish Security Service will need to make a substantial increase in its bodyguard force. It is almost impossible to say how many additional bodyguards will be required, but the minimum number is around 50.
I have considered whether people other than those who have completed full police training should be eligible for employment as bodyguards but have decided that this is not a good solution. Bodyguards should continue to be recruited from the police and, like today, they should be assigned to the Swedish Security Service for a fixed period. However, recruitment on the scale now required can hardly be achieved immediately and will have to take place in a phased manner over the longer term.
My proposals will also result in a need to increase the number of people working on threat assessments, in a need to recruit more group supervisors and in a need to reinforce administration.
Consequences
The purpose of the proposals in this report is to increase security for persons in the central government. As vital interests thus are at stake it is not possible to weigh the financial advantages and disadvantages or to propose a means of financing increased costs.
With my proposals the Swedish Security Service’s cost for salaries, social insurance contributions, materiel and training can, at a very rough estimate, be expected to increase by SEK 80 million over a two-year period. In addition, there will be increased expenditure for premises, office equipment, etc. The costs for the participation of the local police authorities will also rise.
It will probably only be possible to finance a very minor part of the cost increase for the Swedish Security Service and other police authorities within the present appropriation for the police service. Special funding will therefore have to be allocated.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 11 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
11 §
1
Utöver vad som annars följer av lag eller förordning är hälso- och sjukvårdspersonalen skyldig att lämna ut sådana uppgifter
1. som gäller huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller Skatteverket,
2. som behövs för en rättsmedicinsk undersökning,
3. som behövs i verksamhet för personskydd för den centrala statsledningen om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av polismyndighet,
3. som Socialstyrelsens råd för vissa rättsliga, sociala och medicinska frågor behöver för sin verksamhet,
4. som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja en studerande från högskoleutbildning, eller
4. som Socialstyrelsens råd för vissa rättsliga, sociala och medicinska frågor behöver för sin verksamhet,
5. som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja en studerande från högskoleutbildning, eller
1
Senaste lydelse 2003:724.
5. som Vägverket behöver för prövning av någons lämplighet att ha körkort, traktorkort eller taxiförarlegitimation enligt yrkestrafiklagen (1998:490).
6. som Vägverket behöver för prövning av någons lämplighet att ha körkort, traktorkort eller taxiförarlegitimation enligt yrkestrafiklagen (1998:490).
Denna lag träder i kraft den
2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning
Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §
1
Undersökningsenheten skall underrätta rätten så snart undersökningsarbetet är avslutat. Om det därvid står klart att den misstänkte behöver tas in på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård, skall undersökningsenheten även meddela detta till chefsöverläkaren för den psykiatriska vården där den misstänkte är bosatt eller, om den misstänkte saknar stadigvarande bostad i landet, chefsöverläkaren inom det område där den misstänkte vistas.
Sedan utlåtandet över undersökningen färdigställts skall det genast överlämnas i tre exemplar till rätten och i ett exemplar till Rättsmedicinalverket. Handlingarna i målet skall samtidigt återställas
till rätten.
Undersökningsenheten skall se till att ett exemplar av utlåtandet bevaras liksom sådana handlingar angående undersökningen, som inte har överlämnats till rätten.
Rättspsykiatrisk undersökning skall överlämnas till Säkerhetspolisen när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och undersökningen behövs för personskydd för den centrala statsledningen.
Denna förordning träder i kraft den
1
Senaste lydelse 1992:144.
3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt
Härigenom föreskrivs att i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt skall införas en ny paragraf, 41 §, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
41 §
Uppgift om en intagens personliga förhållanden skall lämnas till Säkerhetspolisen när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskydd för den centrala statsledningen.
Denna förordning träder i kraft den
4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder att
dels rubriken närmast före 5 kap. 9 § skall ha följande lydelse, dels en ny paragraf, 9 a §, skall införas i 5 kap.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
Skyldighet att lämna yttranden Skyldighet att lämna yttranden,
m.m.
9 a §
Den lokala kriminalvårdsmyndigheten skall efter samråd med övervakaren lämna Säkerhetspolisen uppgifter om den dömdes personliga förhållanden när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskydd för den centrala statsledningen.
Denna förordning träder i kraft den
1. Mitt uppdrag och hur arbetet bedrivits
1.1. Direktiven
Enligt direktiven (bilaga 1) för det utredningsarbete som anförtrotts mig skall jag kartlägga och analysera regelverket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsledningen. Jag skall också överväga och om möjligt föreslå förändringar som ökar möjligheterna att förutse, förebygga och ingripa mot våld och hot mot den centrala statsledningen. I uppdraget har vidare ingått att jag skall undersöka underlaget till de hotbildsanalyser som görs och överväga om underlaget kan utökas. Det framhålls i direktiven att det är angeläget att det inte finns några hinder – rättsliga eller praktiska – för att relevant information överlämnas till Säkerhetspolisen. En annan fråga som omfattas av uppdraget är ansvarsfördelningen och samarbetet mellan olika myndigheter liksom förhållandet till de enskilda skyddspersonerna.
Som ett led i utredningsarbetet skall jag särskilt undersöka hur systemet för personskydd tillämpades i anslutning till mordet på utrikesminister Anna Lindh och bl.a. kartlägga de omständigheter som varit av betydelse. En kartläggning skall också göras av de regler och den ordning som tillämpas i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska länderna och vissa länder inom EU.
Säkerhetspolisens organisation har inte ingått i uppdraget och inte heller frågor om enskilda personers ansvar och andra frågor som kan komma att prövas rättsligt.
Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 31 maj 2004. Genom ett tilläggsdirektiv den 13 maj 2004 beslutade regeringen att uppdraget i stället skall redovisas senast den 31 oktober 2004.
1.2. Hur utredningsarbetet bedrivits
Jag inledde mitt arbete i januari 2004.
För att kunna fullgöra mitt uppdrag har jag i stor utsträckning varit hänvisad till att inhämta muntlig information vid ett flertal sammanträffanden med företrädare för Säkerhetspolisen och möten med tjänstemän i Regeringskansliet, riksdagen, partikanslierna i riksdagen samt riksmarskalken Ingemar Eliasson och kungens stabschef, vice amiralen Frank Rosenius. En förteckning över de personer som jag då träffat finns i bilaga 2. Jag har vidare sammanträffat med förutvarande statsministern Ingvar Carlsson, statsrådet Ulrica Messing, utrikesminister Anna Lindhs make, landshövdingen Bo Holmberg, journalisten Mats Engström, tidigare politisk sakkunnig hos Anna Lindh, och statsrådet Pär Nuders pressekretare Dan Svanell, tidigare pressekretare åt Anna Lindh. Vidare har jag haft ett möte med rikspolischefen Sten Heckscher samt länspolismästaren Carin Götblad, biträdande länspolismästaren Richard Sevelius och chefen för länskriminalavdelningen Leif Jennekvist, samtliga tre Polismyndigheten i Stockholms län. Jag har även besökt Polismyndigheten i Skåne, där jag inhämtat information från länspolismästaren Anders Danielsson och chefen för länskriminalavdelningen Peter Tjäder. Jag har också haft möten med fackliga företrädare vid Säkerhetspolisen och Polismyndigheten i Stockholms län. Vidare har jag sammanträffat med professorn i psykologi vid Stockholms universitet, Sven-Åke Christiansson, psykologen Martin Grann, expert hos Säkerhetspolisen, samt freds- och konfliktforskaren Wilhelm Agrell. För att få en uppfattning om hur personskyddsverksamhet hanteras inom den privata sektorn har jag besökt Securitas AB, där jag fick information från verkställande direktören Jan-Ove Nilsson och medarbetare till honom, samt haft ett möte med Svensk Bevakningstjänst AB:s civila personskyddsgrupp, Håkan Ekenberg.
Som ett led i utredningsarbetet har jag hos Säkerhetspolisen gått igenom ett stort antal akter, däribland de akter med handlingar som rört personskyddet för Anna Lindh. Jag har också tagit del av förundersökningen samt Stockholms tingsrätts och Svea hovrätts domar beträffande mordet på Anna Lindh. Efter det att Svea hovrätts dom överklagats till Högsta domstolen har jag också tillåtits att ta del av den rättspsykiatriska undersökningen och yttrandet från Socialstyrelsens rättsliga råd i brottmålet jämte underlag. Däremot har jag inte tagit del av Högsta domstolens dom i brott-
målet. Jag har ansett att det är föga troligt att några nya omständigheter av betydelse för mitt utredningsuppdrag skulle komma fram under rättegången i Högsta domstolen. Jag har därför valt att lägga fram mitt betänkande utan att avvakta den domen.
I enlighet med direktiven har jag vidare inhämtat information om de regler och den ordning som tillämpas i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska länderna och vissa länder inom EU, för att förebygga hot och våld mot den centrala statsledningen. I detta syfte har jag besökt Bundeskriminalamts personskyddsrotel i Berlin (Abteilung SG Sicherungsgruppe), den holländska underrättelse- och säkerhetstjänsten Algemente Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) i Haag, Skyddspolisen i Helsingfors, Politiets Efterretningstjeneste (PET) i Köpenhamn, Home Office i London och Politiets Sikkerhetstjeneste (PST) i Oslo. De personer som jag då träffat och som företrätt de nämnda myndigheterna och andra organ med personskyddsuppgifter finns förtecknade i bilaga 2. De utländska myndigheterna har beretts tillfälle att sekretessgranska de redovisningar över utländska förhållanden som tagits in i betänkandet. De önskemål som då framförts har beaktats. Det innebär att de uppgifter om personskyddssystemen i andra länder som redovisas inte fullt ut motsvarar den information som jag fått vid besöken.
Jag har tagit del av de svenska offentliga utredningar som efter mordet på statsminister Olof Palme behandlat personskyddsfrågor. Jag har också gått igenom ett förslag till omorganisation och andra förändringar av personskyddssystemet i Nederländerna, ett förslag som föranleddes av mordet på den holländske politikern Pim Fortuyn. Vidare har jag studerat ett antal beteendevetenskapliga rapporter samt en undersökning, som utförts av Secret Service i USA rörande oförutsedda överfall på offentliga personer och vissa artiklar i utländska facktidskrifter som ansluter till den undersökningen.
Eftersom personskyddsverksamheten såväl i Sverige som i andra länder är en verksamhet där rutiner m.m. utvecklas och förändras fortlöpande är det inte möjligt att i en sådan här redovisning beakta de eventuella förändringar som har gjorts i ett sent skede. Jag har mot denna bakgrund inte annat än undantagsvis kunnat beakta uppgifter som tillkommit efter den 15 september 2004.
Jag har strävat efter att kunna lämna en öppen redovisning av nuvarande personskyddssystem och mina överväganden. Inte minst den allmänna debatt som förts om personskyddsverksamheten talar
för att redovisningen skall kunna bli tillgänglig för allmänheten utan att vissa omständigheter, iakttagelser, m.m. tas upp i en hemlig bilaga. Säkerhetspolisens verksamhet på bl.a. personskyddsområdet kringgärdas emellertid av särskilda sekretessregler. När det gäller min redovisning av dagens personskyddsverksamhet har jag berett såväl Säkerhetspolisen som Regeringskansliet möjlighet att komma med synpunkter avseende vilka uppgifter som de av sekretesskäl anser inte bör offentliggöras. Dessa synpunkter har jag i görligaste mån försökt ta hänsyn till, vilket medfört att vissa detaljer i verksamheten uteslutits. Det är dock fråga om detaljer som saknar betydelse för helhetsbilden och för mina överväganden och förslag. Även i övrigt har jag försökt finna en rimlig balans mellan sekretesskravet och intresset av öppenhet.
1.3. Den fortsatta framställningen
Betänkandet innehåller nio kapitel. Kapitel 2–9 är disponerade på följande sätt.
I kapitel 2 gör jag en historisk tillbakablick. Kapitlet består av två delar, dels en redogörelse för personskyddsverksamheten i Sverige fram till mordet på Olof Palme och dels en redovisning av de utredningar rörande personskyddsverksamheten som gjorts efter mordet på Olof Palme.
Kapitel 3 innehåller den rättsliga reglering som styr personskyddsverksamheten.
I kapitel 4 redovisar jag den kartläggning av dagens personskyddssystem som jag gjort.
I kapitel 5 redogör jag för den information som jag inhämtat om hur personskyddet för den centrala statsledningen är ordnat i Danmark, Finland, Nederländerna, Norge, Storbritannien respektive Tyskland.
I kapitel 6 beskriver jag hur personskyddet för utrikesminister Anna Lindh såg ut under den närmaste tiden före mordet.
Kapitel 7 innehåller mina slutsatser och förslag. Efter en inledning med några utgångspunkter för mina överväganden redogör jag för de bedömningar jag gjort avseende dels hur personskyddsverksamheten fungerar i dag, dels hur personskyddssystemet tillämpats i samband med mordet på Anna Lindh. Därefter lägger jag fram de förslag till förändringar av personskyddssystemet som jag anser behövs.
I kapitel 8 återfinns en kort analys av de konsekvenser som mina förslag kan förväntas medföra.
Kapitel 9 består av en författningskommentar. Betänkandet är alltså disponerat så att de inledande kapitlen t.o.m. kapitel 6 är rent deskriptiva medan återstående kapitel och framförallt kapitel 7 innehåller överväganden, slutsatser och förslag. Kapitlena är fristående i den meningen att de kan läsas var för sig men den valda metodiken innebär med nödvändighet vissa upprepningar främst i kapitel 7.
2. En historisk tillbakablick
2.1. Personskyddsverksamheten i Sverige fram till mordet på Olof Palme
Personskyddsverksamhet är i Sverige en relativt ny företeelse. I begreppet personskydd ingår förutom livvaktsskydd flera andra bevaknings- och säkerhetsåtgärder. Exempel på sådana åtgärder är undersökningar av lokaler och fordon samt bevakning av den skyddades bostad och platser som han eller hon skall besöka. I detta kapitel som redovisar några historiska fakta avses med personskydd huvudsakligen livvaktsskydd.
Livvaktsskydd förekom fram till 1960-talets senare hälft nära nog uteslutande då vissa utländska statsöverhuvuden eller andra officiella representanter för ett annat land besökte Sverige. Personskyddsinsatser för personer som fanns i landet mer permanent började bli vanligare i slutet av 1960-talet. Vid denna tidpunkt fick t.ex. två utländska ambassadörer livvakter.
I början av 1970-talet förändrades hotbilden. Även Sverige blev då skådeplats för våldsdåd begångna av extremister av olika slag. Insikten om att sådana våldsdåd kunde inträffa i landet ledde till att kungen och statsministern fick särskilt skydd. Sedan slutet av 1970talet har kungen och statsministern – med vissa undantag – haft ständigt livvaktsskydd. Andra personer inom den högsta statsledningen kunde få temporärt livvaktsskydd beroende på hur hotbilden såg ut. Inom statsrådskretsen fick t.ex. det statsråd som var ansvarigt för beslut i utlänningsärenden vid flera tillfällen livvaktsskydd till följd av hot mot sin person. Från tid till annan fick också talmannen, andra statsråd och riksdagspolitiker personskydd då så bedömdes nödvändigt.
Livvaktsverksamhet bedrevs vid tidpunkten för mordet på Olof Palme dels centralt och dels lokalt/regionalt. Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning ansvarade för livvaktsskyddet av kungen, statsministern, talmannen, statsråd, partiledare och andra politiker
medan motsvarande ansvar för utländska diplomater låg på den regionala polismyndigheten. Beroende på att de utländska diplomaterna regelmässigt vistades i Stockholmsområdet var det Polismyndigheten i Stockholm som svarade för denna livvaktsverksamhet. Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning ansvarade även för livvaktsskydd åt gästade utländska statschefer, regeringsmedlemmar och motsvarande.
Fram till slutet av år 1986 svarade Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning för all livvaktsutbildning men därefter kom Polismyndigheten i Stockholm att under en period utbilda sina egna livvakter.
2.2. Utredningar rörande personskyddsverksamheten efter mordet på Olof Palme
2.2.1. Juristkommissionens rapport om händelserna efter mordet på statsminister Olof Palme, Del 1 (SOU 1987:14)
Frågor om personskydd behandlades av Juristkommissionen i dess första rapport om händelserna efter mordet på statsminister Olof Palme.
Juristkommissionen redogjorde för de förhållanden som gällde vid tidpunkten för mordet och konstaterade att Olof Palme under mordkvällen avsagt sig livvaktsskydd. Juristkommissionen diskuterade därefter möjligheten att tvinga på en skyddsperson livvaktsskydd och uttalade därvid följande (s. 134 f.).
Det förhållandet att Olof Palme saknade livvakter den natt när han mötte sin mördare bör, enligt vår mening, inte tas till intäkt för att överväga någon ändring i den då och alltjämt tillämpade ordningen att den som är utsatt för hot själv måste lämnas möjlighet att påverka hur långt skyddet bör sträcka sig.
Ett effektivt skydd förutsätter den skyddades medverkan och beredvillighet att anpassa sina dispositioner till det samspel som är en förutsättning för att skyddet skall fungera väl. En ordning i fråga om livvaktsskyddet där polisen har sista ordet kan också få konsekvenser som knappast kan accepteras i en demokrati som den svenska. Den skulle ju exempelvis kunna innebära att polisen fick det slutliga avgörandet i frågor om vilka platser som den skyddade bör besöka, vilka framträdanden som han eller hon bör göra osv. Från juridisk-teknisk synpunkt skulle det dessutom säkerligen stöta på avsevärda svårigheter att införa en ordning där en offentlig
person, t.ex. ett statsråd, skulle vara skyldig att följa polisens direktiv både i sitt officiella och privata liv. Det kan vara tillräckligt att peka på de sannolika konflikterna med grundlagens fri- och rättighetsregler och på den rätt till personlig integritet som även t.ex. ett statsråd har.
Beträffande ansvaret för livvaktsverksamheten och hur denna organiserades uttalade Juristkommissionen att den rådande ordningen där både Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och regionala polismyndigheter drev livvaktsverksamhet inte var rationell. Ansvaret borde, enligt Juristkommissionen, ligga på en enda myndighet – Rikspolisstyrelsen – eftersom den myndigheten var den som hade den samlade kunskapen om terrorism.
Juristkommissionen påtalade vidare att det under utredningstiden framförts synpunkter om att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna vid utövande av livvaktsverksamhet var oklar. Företrädare för polisen hade bl.a. ifrågasatt vilket ansvar en lokal polismyndighet hade för exempelvis statsministerns säkerhet när han vistades inom distriktet och åtföljdes av livvakter från Rikspolisstyrelsen. Juristkommissionen uttalade att den inom polisen rådande osäkerheten var skäl nog för att klarlägga ansvarsfördelningen.
Slutligen tog Juristkommissionen upp att det av många skyddspersoner upplevdes som besvärande att vara föremål för livvaktsskydd. Kommissionen påtalade att sådana problem är svåra att komma till rätta med men att det inte får förhindra att allvarliga ansträngningar görs för att försöka bemästra dem.
2.2.2. Rapport av Parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme (SOU 1988:18)
Också Parlamentariska kommissionen, som hade i uppgift att ur parlamentariskt perspektiv göra en fortsatt granskning av händelserna i samband med mordet på Olof Palme, tog i sitt betänkande upp frågor om personskydd.
Även Parlamentariska kommissionen diskuterade frågan om statsråd eller andra offentliga personer skall ha rätt att avböja livvaktsskydd om polisen påvisar sådana hot att ett livvaktsskydd bedöms nödvändigt. I det sammanhanget diskuterades också livvakternas arbetssätt. Parlamentariska kommissionen uttalade rörande dessa frågor bl.a. följande (s. 207 f.).
Att ålägga regeringens medlemmar och andra offentliga personer en skyldighet att underkasta sig livvaktsskydd är enligt vår mening uteslutet. En sådan skyldighet får anses stå i strid med de regler till skydd för den personliga integriteten som finns i regeringsformen. Visserligen finns det enligt regeringsformen möjligheter att genom lag inskränka fri- och rättigheterna i dessa regler. Vi anser emellertid inte att skälen för ett obligatoriskt livvaktsskydd är så starka att de motiverar en sådan inskränkning. Vi vill i sammanhanget även peka på den obehagliga roll som polisen skulle få i ett sådant arrangemang. Det sistnämnda gäller naturligtvis i än högre grad om sådant skydd skulle ordnas utan den skyddades vetskap. Det bör i sammanhanget påpekas att det från polisens sida inte framförts några förslag till ändringar av nu gällande principer för personskyddet. Statsråd och andra offentliga personer bör emellertid, som nu sker, ta polisens råd om livvaktsskydd allvarligt. Samtidigt skall de naturligtvis ha möjlighet att påverka genomförandet av livvaktsskyddet när det innebär ett intrång i privatlivet eller hindrar utövandet av ämbetet eller det politiska uppdraget. Vad gäller regeringsmedlemmar förutsätter vi att statsministern är uppmärksam på frågor om skyddet av statsråden.
Det är enligt vår mening viktigt att livvakternas arbetssätt i så stor utsträckning som möjligt anpassas till den skyddades förhållanden. Att den som tillfälligt eller under kortare tidsperioder får livvaktsskydd får utstå en del olägenheter måste accepteras. Det rör sig då ofta om förhållandevis konkreta hot och den hotade har i dessa fall säkert större tolerans. För statsministern, och andra som har permanent livvaktsskydd eller sådant skydd under längre tid, måste det enligt vår mening vidtas sådana åtgärder att livvaktsskyddet inte begränsar den skyddades rörelsefrihet. Detta bör naturligtvis gälla även under fritiden.
Beträffande organisationen av livvaktsverksamheten instämde Parlamentariska kommissionen i Juristkommissionens bedömning att all livvaktsverksamhet borde samlas hos en myndighet. Parlamentariska kommissionen framhöll att de livvakter som är särskilt organiserade för skyddet av offentliga personer borde betraktas som en för polisväsendet gemensam resurs. Detta förhållande i förening med att Rikspolisstyrelsen redan hade ansvaret för polisverksamhet i samband med statsbesök och liknande talade enligt Parlamentariska kommissionen för att den samlade livvaktsverksamheten borde höra till Rikspolisstyrelsen.
Parlamentariska kommissionen tog också upp ett till den framfört problem rörande svårigheterna med att erbjuda sysselsättning åt livvakter som blivit överåriga i livvaktsorganisationen knuten till
Rikspolisstyrelsen. Den Parlamentariska kommissionen uttalade följande (s. 211).
Livvaktsuppdraget är som vi uppfattar det en mycket speciell form av polisarbete. Medan det å ena sidan är viktigt att livvakterna är erfarna måste det å andra sidan understrykas att de i första hand är poliser och att det är till vanlig polistjänst de skall återvända efter tjänstgöringen som livvakter. En alltför lång tjänstgöringstid som livvakt kan medföra en förlust av erfarenheter och färdigheter vad gäller ordinarie polistjänst, som i sin tur kan påverka möjligheten att erhålla andra tjänster. Tjänstgöringen som livvakt bör därför inte bli längre – kanske högst 6-8 år – än att den ordinarie poliskarriären kan återupptas utan större problem. Med den utgångspunkten och om tjänstgöringen utformas som en kommendering till rikspolisstyrelsen, i likhet med vad som gäller för rikskriminalsektionens personal, bör det angivna problemet kunna lösas. Utformas tjänstgöringen som nämnts löses även det problem som består i att behovet av livvakter kan variera från tid till annan.
Den Parlamentariska kommissionen ifrågasatte slutligen även om de föreskrifter rörande livvaktsverksamheten som Rikspolisstyrelsen meddelat gav ett uttömmande svar på frågorna om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.
2.2.3. Länspolismästaren Nils E. Åhmanssons utredning om polisens verksamhet vid särskilda händelser, december 1987 (Ju dnr 87-2685)
Regeringen gav under hösten 1987 dåvarande länspolismästaren Nils E. Åhmansson i uppdrag att, mot bakgrund av omständigheterna kring den spiondömde Stig Berglings avvikande, gå igenom polisorganisationen och lägga fram förslag till åtgärder för att förbättra polisens möjligheter att agera vid oväntade händelser. I rapporten behandlade Nils E. Åhmansson bl.a. frågor om personskydd.
Också Nils E. Åhmansson ansåg att ett klarläggande av ansvarsfördelningen vid personskyddsverksamhet myndigheterna emellan var nödvändig. Han föreslog att ansvaret skulle fördelas så att Rikspolisstyrelsen alltid skulle fastställa miniminivån för närskyddet (framför allt livvaktsskyddet) och normalt även svara för detta medan distansskyddet (platsbevakning, färdvägsbevakning och eskorter) borde vara en uppgift för berörd regional och/eller lokal
polismyndighet efter samråd med Rikspolisstyrelsen. Till utveckling av detta anförde Nils E. Åhmansson följande (s. 28).
Inom rikspolisstyrelsen, främst vid säkerhetsavdelningen, finns kunskaper om terrorism och annan samhällsfarlig verksamhet. Det ankommer idag på styrelsen att följa upp och ingripa mot sådana organisationer som genom våld eller hot om våld kan anses farliga för den allmänna säkerheten eller enskild person. Enligt min mening kan den för personskyddsverksamheten helt nödvändiga hotbildsanalysen inte göras utan tillgång till den kunskap som rikspolisstyrelsen har eller har möjlighet att inhämta. Det är därför ofrånkomligt att lägga ett övergripande ansvar på rikspolisstyrelsen för det personskydd som grundas på terrorhot och liknande hot. Till detta kommer att personer som är i behov av personskydd på dessa grunder ofta är på resande fot inom eller utom landet. I de flesta situationer är det också lämpligt att styrelsen tillhandahåller resurserna för närskyddet. I andra fall har den regionale eller den lokale polischefen att genomföra insatserna så att närskyddet ligger minst på den nivå styrelsen angivit. Vid genomförandet av skyddsuppdraget måste den regionale eller lokale polischefen alltid, mot bakgrund av de ytterligare informationer som finns regionalt eller lokalt, pröva om några ytterligare åtgärder utöver miniminivån behöver vidtas. I sådant fall ankommer det givetvis på denne chef att föranstalta om sådana åtgärder. Även om ansvaret för distansskyddet ligger på regional eller lokal chef måste samråd dock alltid ske med rikspolisstyrelsen. Det är å andra sidan angeläget att rikspolisstyrelsen har en nära kontakt med polismyndigheterna vid beslut om miniminivåer för närskydd och vid polismyndigheternas utformning av distansskyddet.
Nils E. Åhmansson föreslog i rapporten vidare – att det i polisförordningen skulle införas en skyldighet för de regionala och lokala polismyndigheterna att underrätta Rikspolisstyrelsen om händelser, hot och andra omständigheter som kunde tänkas ha anknytning till terrorism samt om hot mot statschefen eller andra personer i den centrala statsledningen, – att Rikspolisstyrelsens bevakningssektions och Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelnings uppgifter beträffande bevaknings- och säkerhetsskyddsarbete i samband med statsbesök och vid liknande händelser borde handläggas vid en och samma enhet inom Rikspolisstyrelsen, – att huvuddelen av livvaktsverksamheten skulle överföras till Rikspolisstyrelsen och att det övergripande ansvaret för personskydds-
och livvaktsverksamheten skulle sammanföras till en och samma enhet inom Rikspolisstyrelsen samt – att Rikspolisstyrelsen skulle bli utbildnings- och metodansvarig för all livvaktsverksamhet.
Nils E. Åhmansson framförde i sammanhanget att han, även om livvaktsresurserna operativt och utbildningsmässigt skulle tillhöra Rikspolisstyrelsen, ansåg det vara lämpligt att man inom den lokala polisorganisationen hade ett mindre antal livvaktsutbildade polismän. Detta skulle, enligt Nils E. Åhmansson, kunna utgöra ett komplement till de av styrelsen disponerade livvakterna i vissa situationer och de skulle dessutom kunna utnyttjas i den lokala verksamheten för närskydd av andra personer än de Rikspolisstyrelsen primärt hade ansvaret för.
2.2.4. SÄPO-kommitténs delbetänkande SÄPO – Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16)
SÄPO-kommittén, som tillsattes under hösten 1987 och hade i uppgift att göra en översyn av dåvarande säkerhetspolisen (Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning), har i sitt delbetänkande Säkerhetspolisens inriktning och organisation behandlat frågor om personskyddsverksamheten.
SÄPO-kommittén konstaterade att säkerhetspolisens livvaktsverksamhet inte fungerade tillfredsställande. Antalet livvakter svarade inte mot det behov som fanns och bristen på medel medförde att livvakternas utbildning och träning försummades. Kommittén uttalade att säkerhetspolisen måste tillföras betydligt fler livvakter och dessutom medel för utbildning och träning. Livvakter borde, enligt SÄPO-kommittén, rekryteras särskilt för sådan verksamhet och väljas ut bland yngre poliser med några års poliserfarenhet. Tjänstgöringen som livvakt borde vidare vara tidsbegränsad och normalt inte överstiga fem år. Efter tjänstgöringen borde poliserna, enligt kommittén, återgå till arbetet inom den öppna polisen.
Även SÄPO-kommittén ansåg att samtliga livvakter som huvudregel borde tillhöra säkerhetspolisen med hänsyn till livvaktsverksamhetens nära anknytning till terrorismbekämpningen. Detta fick, enligt SÄPO-kommittén, dock inte hindra att den lokala polis-
organisationen, hade ett mindre antal livvaktsutbildade polismän som vid behov kunde utföra andra livvaktsuppdrag än de som säkerhetspolisen hade att svara för. Säkerhetspolisen borde dock svara för utbildningen även av dessa livvakter.
Beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna ansåg också SÄPO-kommittén att denna inte var helt klar och uttalade om befogenheten att leda livvaktsarbetet följande (s. 172 f.).
Det bör alltid ankomma på säkerhetspolisen att bestämma en miniminivå för livvaktsskydd och annat närskydd så snart personskydd behövs i anledning av ett terrorhot eller annars för att avvärja ett brott mot rikets säkerhet. Detta får anses följa av säkerhetspolisens övergripande ansvar för rikets säkerhet och terrorismbekämpningen. Det bör i sammanhanget inte göra någon skillnad om livvaktsskyddet sedan tillgodoses genom säkerhetspolisens egna livvakter eller genom livvakter från lokalpolisen. I det fallet att lokala livvakter används innebär säkerhetspolisens fastställande av minimiskydd att RPS utövar en indirekt ledning av den lokala polisverksamheten. För att tillgodose personskyddet krävs inte sällan även ett distansskydd, såsom eskort eller färdvägsbevakning. Distansskyddet bör även i fortsättningen utföras av den lokala polisen, och den direkta ledningen bör givetvis ankomma på den lokala eller, undantagsvis, regionala polischefen. Om närskyddet tillgodoses genom lokala livvakter bör polischefen ha den direkta ledningen även över dem. Vid genomförandet av uppgiften bör polischefen även i fortsättningen vara skyldig att iaktta de ramar för skyddet som RPS kan ha bestämt.
När det gäller säkerhetspolisens egna livvakter faller det sig inte lika naturligt att oreserverat överlämna den direkta ledningen till en lokal polischef. I många fall torde polischeferna inte ha den erfarenhet av livvaktsarbete att ett sådant ledningsansvar skulle vara meningsfullt. I regel utförs också livvaktsuppdragen utan något som helst deltagande från lokalpolisen, t.ex. då ett statsråd rutinmässigt beledsagas av livvakter i eller utanför tjänsten. Att lägga ledningen hos den lokala polischefen skulle i dessa fall snarast innebära en onödig omgång, inte minst med tanke på att livvakterna och deras ”objekt” kanske förflyttar sig mellan flera olika polisdistrikt. Å andra sidan är det ju klart att livvaktsskyddet måste kunna samordnas med lokalpolisens verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. I dag förefaller principerna för ansvarsfördelningen i fråga om den direkta ledningen av livvaktsverksamheten inte vara helt klara. En lämplig avvägning bör vara att den lokala polischefen alltid skall ha befogenhet att utöva den direkta polisledning som behövs för att närskyddet skall kunna samordnas med lokalpolisens verksamhet. I
övrigt bör säkerhetspolisen som huvudregel själv utöva den direkta ledningen över sina egna livvakter. Det innebär konkret att den lokala polischefen bör kunna bestämma exempelvis färdväg och tidpunkt för förflyttning när det behövs för samordningen. Däremot bör det inte ankomma på honom att ge order som berör själva metoden för att utföra ett livvaktsuppdrag. I vissa fall bör dock säkerhetspolisen kunna delegera den direkta ledningen utan begränsningar till polischefen, exempelvis vid operationer där en integrering av närskydd och fjärrskydd ter sig särskilt påkallad.
2.2.5. Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister Olof Palme (SOU 1989:1)
Dåvarande landshövdingen Gösta Gunnarsson fick i augusti 1988 i uppdrag att närmare granska hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister Olof Palme.
Den särskilde utredaren redogjorde i sin rapport bl.a. för den överenskommelse som förelåg mellan Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och Olof Palme angående Olof Palmes personskydd, vilken innebar att Olof Palme skulle ha ständigt livvaktsskydd utom i området bostaden – riksdagen – Regeringskansliet (den s.k. gyllene triangeln) samt på Fårö. Säkerhetsavdelningen ansåg att skyddet var bristfälligt i och med undantagen. Denna uppfattning delades av den särskilde utredaren som dock uttalade att han ansåg att polisen inte på något sätt skall tvinga på någon ett livvaktsskydd som denne motsätter sig.
Den särskilde utredaren framförde viss kritik mot säkerhetsavdelningen när det gällde hur den uppfattat hotbilden bl.a. från PKK (kurdiska arbetarpartiet).
2.2.6. Interna utredningar
I anledning av synpunkterna och förslagen i ovanstående utredningar startades inom Säkerhetspolisen ett projekt för att utveckla livvaktsverksamheten, ”Projekt personskydd”. Den 1 januari 1989 lades all livvaktsverksamhet samman och en särskild personskyddsrotel skapades inom Säkerhetspolisen. I samband härmed började det ställas högre krav på livvakterna, utbildningen utökades och taktiken förändrades.
Härefter har Säkerhetspolisen företagit flera interna utredningar.
Under hösten 1992 fick hovrättslagmannen Rolf Holmqvist i uppdrag av säkerhetspolischefen att göra en översyn av livvaktsverksamheten. I en rapport i mars 1993 sammanfattade Rolf Holmqvist sina synpunkter och förslag enligt följande (Personskydd, En översyn av Säkerhetspolisens livvaktsverksamhet, s. 1).
- Utvecklingen inom personskyddet för den centrala statsled-
ningen har varit övervägande positiv sedan Säkerhetspolisen fick ett samlat ansvar för verksamheten. - De livvakter som tjänstgör vid Säkerhetspolisens person-
skyddsrotel har en mycket bra grundläggande utbildning och är i alla avseenden professionella i sin yrkesutövning. Vissa brister kan dock konstateras när det gäller den fortsatta utbildningen som syftar till att vidmakthålla förmågan. - Livvaktsinsatserna är dimensionerade utifrån en omsorgsfullt
framtagen hotbild men hänsynen till de personer som har permanent livvaktsskydd samt även kostnadsskäl gör det önskvärt med en ännu större flexibilitet än f.n. - Det är inte möjligt att i större utsträckning än f.n. knyta
livvakterna till Säkerhetspolisen genom anställning på tjänster där. - All livvaktsverksamhet som avser den centrala statsledningen,
diplomater som finns här i landet eller genomförs i samband med statsbesök i Sverige bör hållas samman i en organisation. Den nuvarande anknytningen till Säkerhetspolisen är lämplig. Det synes dock vara till fördel för verksamheten om personskyddsroteln inom Säkerhetspolisen organiserades i större enheter än f.n. och om ledningsresurserna koncentrerades. - En viss eftersläpning kan konstateras vad gäller den författ-
ningsmässiga regleringen av personskyddet. En viss oklarhet råder också fortfarande i fråga om ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen i samband med livvaktsinsatser. - Personskyddsverksamheten är mycket resurskrävande och tar i
anspråk en betydande del av Säkerhetspolisens budget. Det är därför angeläget med en väl fungerande ekonomiadministration inom personskyddsroteln och en ändamålsenlig uppföljning av resursförbrukningen. Vissa åtgärder är här påkallade.
Inför budgetåret 1997 togs det fram ett underlag om besparingsmöjligheter vid personskyddsroteln. Utgångspunkten var att besparingarna inte fick innebära att uppgifter flyttades till andra enheter inom polisen eller ha en avgörande inverkan på rotelns förmåga att skydda en person eller i övrigt utföra sina uppgifter.
År 1998 genomfördes en intern inspektion av personskyddsroteln. I anledning av inspektionen föreslogs vissa mindre förändringar.
3. Rättslig reglering av betydelse
I detta kapitel redogör jag för de rättsregler som styr personskyddsverksamheten. För förståelsen av min redovisning av dagens personskyddsverksamhet i kapitel 4 är en sådan redogörelse viktig. Också för de resonemang som jag för i kapitel 7 Mina slutsatser och förslag är den av betydelse.
3.1. Polislagen (1984:387)
Polislagen innehåller grundläggande bestämmelser om polisens organisation och uppgifter. Därutöver finns sådana bestämmelser huvudsakligen i polisförordningen (1998:1558), förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen och förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen.
Polislagen innehåller inga särskilda regler om Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. Åtskilliga av reglerna i polislagen gäller dock för polisverksamhet i allmänhet och är därmed tillämpliga även på Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet.
Polislagen inleds med en bestämmelse om polisverksamhetens ändamål (1 §). Enligt bestämmelsen skall polisens arbete, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp.
Polisens uppgifter finns definierade i 2 § polislagen. Till dess uppgifter hör att
1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,
3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal,
4. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen,
5. fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.
Allmän ordning och säkerhet är som framgått ett centralt begrepp i polislagens inledande bestämmelser. Med uttrycket avses hela den egentliga polisverksamheten (prop. 1983/84:111 s. 55). Under begreppet allmän säkerhet torde falla bl.a. att avvärja angrepp mot staten och dess ledning.
Bestämmelsen i 2 § 1 avser brottsförebyggande verksamhet för att förhindra störningar av allmän ordning och säkerhet. Som exempel på förebyggande åtgärder som direkt tar sikte på den allmänna säkerheten har i förarbetena nämnts den säkerhetsskyddsverksamhet som numera ankommer på Säkerhetspolisen (a.a. s. 56).
I 2 § 2 avses polisens övervakningsverksamhet, under vilken faller s.k. allmän övervakning, trafikövervakning m.m. Till den allmänna övervakningen hör bl.a. objektsbevakning, såsom bevakningsskydd av ambassader, konsulat och främmande länders officiella representanter, bevakning i samband med statsbesök m.m. (prop. 1982:63 s. 48).
Bestämmelsen i 2 § 3 tar sikte på polisens utredningsverksamhet medan övriga punkter i första hand är uttryck för polisens serviceverksamhet.
Polisen skall vid fullgörandet av sina uppgifter samarbeta med åklagarmyndigheterna samt med andra myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Andra myndigheter skall ge polisen stöd i dess arbete (3 §).
I varje län finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet (4 §). Chef för polismyndigheten är länspolismästaren. För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse (5 §). Denna består av polismyndighetens chef – länspolismästaren – och det antal övriga ledamöter, högst 13, som regeringen bestämmer.
Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Styrelsen skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Regeringen kan uppdra åt Rikspolisstyrelsen att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Regeringen kan också uppdra åt Rikspolisstyrelsen att i särskilda hänseenden leda annan polisverksamhet (7 §).
3.2. Förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen
Förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen innehåller närmare bestämmelser om Rikspolisstyrelsens uppgifter, ledning och organisation. Rikspolisstyrelsen leds av rikspolischefen (16 §). Till Rikspolisstyrelsen hör bl.a. Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen (1 §).
Rikspolisstyrelsen leder bl.a. polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Rikspolisstyrelsen leder också, även om verksamheten inte avser att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet, polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen (för definition av den centrala statsledningen, se avsnitt 3.4) eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer. Inom Rikspolisstyrelsen bedrivs den nu nämnda polisverksamheten vid Säkerhetspolisen (4 §).
Rikspolisstyrelsen har enligt skilda förordningar, främst enligt dess instruktion, rätt att meddela föreskrifter för viss polisverksamhet (13–13 e §§). Dessa föreskrifter är bindande. Rikspolisstyrelsen får t.ex. meddela föreskrifter om polisverksamhet som hör till Säkerhetspolisens område (13 § 10).
Rikspolisstyrelsen har också rätt att besluta om allmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning som detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete (12 §). Sådana allmänna råd är inte bindande utan utgör endast generella rekommendationer, se 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725).
Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd tas in i s.k. FAP-artiklar (Föreskrifter och Allmänna råd – Polisen) och publiceras i Rikspolisstyrelsens författningssamling (RPSFS).
3.3. Förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen, m.m.
Vid sidan av förordningen med instruktion för Rikspolisstyrelsen innehåller förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen närmare bestämmelser om Säkerhetspolisens verksamhet. Förordningen är relativt ny. Den trädde i kraft den
1 januari 2003. I den regleras Säkerhetspolisens uppgifter, ledning, organisation, anställningar, förflyttningsskyldighet, nationellt och internationellt samarbete, rapporteringsskyldighet samt uppdragsverksamhet.
Enligt förordningen har Säkerhetspolisen till uppgift att inom Rikspolisstyrelsen leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Säkerhetspolisen skall inom Rikspolisstyrelsen även leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser samt annat personskydd i den utsträckning som Rikspolisstyrelsen bestämmer (2 §).
Säkerhetspolisen skall också fullgöra de uppgifter som Rikspolisstyrelsen har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), svara för sådan beredskapsplanering som Rikspolisstyrelsen bestämmer och lämna tekniskt biträde åt polisväsendet i den utsträckning som det är lämpligt med hänsyn till verksamhetens art (3 §).
Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen. Säkerhetspolischefen ansvarar för den löpande verksamheten vid Säkerhetspolisen och för de uppgifter där som i övrigt en myndighetschef har enligt verksförordningen (1995:1322). Vid Säkerhetspolisen skall också finnas en biträdande säkerhetspolischef som är säkerhetspolischefens ställföreträdare. Säkerhetspolischefen skall hålla rikspolischefen informerad om verksamheten. Rikspolischefen avgör frågor på Säkerhetspolisens område som på ett väsentligt sätt påverkar andra delar av polisväsendet. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett ärende, om det finns särskilda skäl (7 §).
Säkerhetspolisen är indelad i fyra huvudenheter. Varje enhet leds av en chef (8 §).
Vid säkerhetspolisen skall det finnas funktioner för kontraspionage, terrorismbekämpning, författningsskydd och säkerhetsskydd inklusive personskydd (9 §).
Säkerhetspolisen skall samarbeta med Rikskriminalpolisen och med polisväsendet i övrigt. Den skall också samarbeta med andra myndigheter i den omfattning som är lämplig med hänsyn till respektive myndighets arbetsuppgifter (13 §).
Säkerhetspolisen skall hålla rikskriminalchefen och länspolismästaren underrättad om sådan polisverksamhet som den bedriver och som kan påverka den verksamhet som de ansvarar för (14 §).
Säkerhetspolisen skall vidare samarbeta med andra länder i den utsträckning som behövs för dess verksamhet och som regeringen närmare bestämmer (15 §).
Vid sidan av förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen beslutar regeringen årligen i regleringsbrev avseende Säkerhetspolisen närmare vad som skall gälla för Säkerhetspolisen och vissa angivna anslag.
3.4. Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet rörande bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen, statsbesök m.m. (FAP-artikel 224-2, RPSFS 1994:8)
I FAP-artikel 224-2 finns de föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet som rör bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen.
Med begreppet den centrala statsledningen förstås enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter statschefen, riksdagen, regeringen samt statssekreterarna och kabinettssekreteraren (punkt 3).
Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter samordnar Säkerhetspolisen planering och förberedelser av polisens bevaknings- och säkerhetsarbete kring skyddspersonerna. Säkerhetspolisen har därvid att svara för
- kontakten med skyddspersonerna och/eller deras företrädare,
- beskrivning av hotbilden beträffande skyddspersonerna,
- information till berörda polismyndigheter om skyddspersonernas planerade förflyttningar och om hotbilden,
- att samråd sker med berörda polismyndigheter,
- frågor om närskydd etc. samt
- frågor om tekniska skyddsåtgärder.
Berörda lokala polismyndigheter svarar för att hot av lokal natur beaktas i planeringen. De svarar också för planering och förberedelser som avser
- distansskydd såsom platsbevakning, hotellbevakning, färdvägsbevakning och eskort samt
- andra åtgärder som bedöms nödvändiga såsom annan spaning eller bevakning (punkt 4).
Av Säkerhetspolisens beslut i ett ärende som förutsätter medverkan av annan polismyndighet skall framgå vilka skyddsåtgärder som skall vidtas av annan eller andra polismyndigheter. Före beslutet skall samråd ske med berörda polismyndigheter. Vad som då överenskommits skall dokumenteras på lämpligt sätt.
Vid genomförandet av bevaknings- och säkerhetsarbetet leder Säkerhetspolisen närskyddet och lokal polismyndighet annat bevaknings- och säkerhetsarbete (punkt 5). Närskydd definieras av Rikspolisstyrelsen i dess allmänna råd som del av personskydd och består av livvakt, tekniska skyddsåtgärder och del av skyddsspaning (Bilaga 1 till FAP-artikel 201-1). Med skyddsspaning menas spaning syftande till att upptäcka och ingripa vid hot mot och angrepp på ett objekt.
Enligt Rikspolisstyrelsens allmänna råd förutsätter planeringen av det bevaknings- och säkerhetsarbete som krävs för den högsta statsledningens säkerhet fortlöpande kontakter med hovmarskalkämbetet, riksdagens förvaltningskontor, Regeringskansliet och riksdagspartiernas partikanslier m.fl. Detsamma gäller planeringen av sådant arbete inför statsbesök och liknande händelser. Det bevaknings- och säkerhetsarbete som i varje särskilt fall erfordras utförs till övervägande del av Säkerhetspolisen. Ofta krävs därutöver insatser av andra polismyndigheter. Inte sällan blir dessa insatser omfattande och berör flera polismyndigheter. Samordningen av den samlade polisiära skyddsinsatsen sker med utgångspunkt från den hotbild som Säkerhetspolisen sammanställer (punkt 2.1).
I en bilaga till regleringsbrev för Säkerhetspolisen för budgetåret 2004 ger regeringen vissa riktlinjer för Säkerhetspolisens verksamhet. I dessa riktlinjer anges att det till grund för beslut angående livvaktsskydd skall ligga en hotbild. Vidare anges att, utöver underrättelser om konkreta hot, skall beslut om skyddsåtgärder också ta hänsyn till relevant information av mer allmän karaktär.
Enligt Rikspolisstyrelsens allmänna råd bedömer Säkerhetspolisen hotbilden avseende skyddspersonerna. (FAP 224-2, punkt 2.2). Av råden framgår att bedömningen görs fortlöpande beträffande vissa personer och annars på förekommen anledning. Hotbildsbedömningen resulterar i en skriftlig beskrivning av risken för en attack mot personen i fråga (skyddspersonen) som ett utslag av
- internationell terrorism,
- inhemsk extremism,
- annan opinionsyttring,
- mental störning eller
- överförd hotbild.
Bedömningen grundas på vad som är känt vid Säkerhetspolisen om möjliga hot mot skyddspersonen och vad som inför ett utländskt besök inhämtas från det aktuella landets säkerhetsorgan. Resultatet beskrivs enligt en femgradig skala:
1. Ingen hotbild – Ringa risk för angrepp
2. Låg hotbild – Viss risk för angrepp
3. Förhöjd hotbild – Risk för angrepp
4. Hög hotbild – Betydande risk för angrepp
5. Mycket hög hotbild – Uppenbar risk för angrepp
Enligt Rikspolisstyrelsens allmänna råd informeras, genom Säkerhetspolisens försorg, berörda polismyndigheter om förestående händelser som kan föranleda gemensamma bevaknings- och säkerhetsåtgärder eller som annars bör vara kända av polismyndigheterna. Rese- och besöksprogram genomgås och förhållanden av betydelse från säkerhetssynpunkt kartläggs. De mer eller mindre omfattande överläggningar som föregår en samordnad insats utmynnar regelmässigt i en överenskommelse som utvisar vilka skyddsåtgärder Säkerhetspolisen skall svara för och vilka åtgärder som skall vidtas av polismyndigheterna. Ett protokoll upprättas som utvisar vilka åtaganden som gjorts. Säkerhetspolisen bör även i andra fall informera berörd polismyndighet om att en skyddsperson förväntas uppehålla sig i polisdistriktet om detta inte är uppenbart obehövligt eller möter hinder (punkt 2.3).
3.5. Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. (FAP-artikel 403-3, RPSFS 1999:10)
I FAP-artikel 403-3 har Rikspolisstyrelsen meddelat föreskrifter rörande skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. Enligt dessa skall en polismyndighet genast underrätta Säkerhetspolisen vid misstanke
om brott mot 3–6 kap. brottsbalken, om brottet innebär förgripelse mot Konungen eller annan medlem av kungahuset eller den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter eller mot den centrala statsledningen i övrigt (talman, ledamöter av riksdagen, statsråd, statssekreterare och kabinettssekreterare, 1 § a och 3 § c). Kapitel 3–6 i nämnda balk innehåller bestämmelser om brott mot liv och hälsa, brott mot frihet och frid, ärekränkning och sexualbrott.
3.6. Lagen (1974:191) om bevakningsföretag, m.m.
Bevakningsföretags rätt att bevaka enskilda personer för deras skydd regleras i lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Sådana bestämmelser finns också i förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. och i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till lagen (1974:191) om bevakningsföretag och förordningen (1989:149) om bevakningsföretag (FAP-artikel 579-2, RPSFS 1994:12).
I lagen om bevakningsföretag definieras bevakningsföretag som den som yrkesmässigt åtar sig att för annans räkning bevaka fastighet, anläggning, viss verksamhet, offentlig tillställning eller något annat sådant eller också att bevaka enskild person för dennes skydd (1 §). Bevakningsföretag får inte bedriva nämnd verksamhet utan tillstånd (auktorisation). Särskild auktorisation krävs för att bevakningsföretag skall få åta sig bevakning av enskild person för dennes skydd (2 §). Frågan om auktorisation prövas av länsstyrelsen i det län där företaget har sitt säte. Länsstyrelsen skall inhämta Rikspolisstyrelsens yttrande i ett ärende om auktorisation (5 §).
4. Dagens personskyddsverksamhet
4.1. Säkerhetspolisens organisation
Som jag redogjort för i kapitel 3 är det Säkerhetspolisen som enligt förordningarna (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen och (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen leder och bedriver polisverksamhet när det gäller bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Säkerhetspolisen leder och bedriver även annat personskydd i den utsträckning som Rikspolisstyrelsen bestämmer.
Säkerhetspolisen har sitt huvudkontor i Stockholm där den övervägande delen av verksamheten utövas. Därutöver bedrivs verksamhet på ett antal platser i landet. Utanför Stockholm är arbetet fördelat på fem sektioner; Sektion syd, Sektion väst, Sektion nedre mellersta, Sektion övre mellersta samt Sektion Norrland.
4.1.1. Ledningen
Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen som är generaldirektör. Säkerhetspolischefen ansvarar för den löpande verksamheten och för de uppgifter i övrigt som en myndighetschef har att utföra enligt verksförordningen (1995:1322). Säkerhetspolischefen skall hålla rikspolischefen informerad om verksamheten. Vid Säkerhetspolisen finns en biträdande säkerhetspolischef som är säkerhetspolischefens ställföreträdare.
Frågor på Säkerhetspolisens område som på ett väsentligt sätt påverkar andra delar av polisväsendet avgörs av rikspolischefen. Rikspolischefen får också i övrigt besluta i ett ärende om det finns särskilda skäl.
Säkerhetspolisen är indelad i fyra huvudenheter. Varje sådan enhet leds av en huvudenhetschef. Två av huvudenheterna ansvarar
för operativ verksamhet. Av de övriga två svarar en för administration och en för teknik.
4.1.2. De operativa huvudenheterna
Huvudenheterna som ansvarar för operativ verksamhet bedriver arbete inom verksamhetsgrenarna säkerhetsskydd, kontraspionage, terrorismbekämpning och författningsskydd.
Med säkerhetsskydd menas enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet och skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) och som rör rikets säkerhet. Säkerhetsskyddet omfattar även skydd mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terrorism), även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Inom säkerhetsskyddet utförs arbete bestående i registerkontroller, rådgivning åt myndigheter samt kontroller av myndigheternas säkerhetsskydd och internsäkerhet. Inom verksamhetsgrenen ligger också ansvaret för personskyddet bl.a. avseende den centrala statsledningen. Säkerhetsskyddet är en förebyggande verksamhet.
Kontraspionaget syftar till att förebygga och avslöja brott mot rikets yttre säkerhet. I första hand är arbetet inriktat på att förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelseverksamhet.
Inom terrorismbekämpningen arbetar Säkerhetspolisen med att i Sverige bekämpa internationell terrorism.
Författningsskyddet har i uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet, dvs. olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta ett beslut i viss riktning eller hindra den enskilde medborgaren från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Författningsskyddets verksamhet är inriktad dels på brott med en främlingsfientlig, rasistisk, antisemitisk eller homofobisk bakgrund, dels på brott som används som medel för att uttrycka en politisk åsikt eller för att uppnå ett politiskt mål. Författningsskyddet utför kontinuerligt analyser av vilket hot grupper som ligger bakom denna typ av brott utgör.
En av huvudenheterna kan sägas ha huvudansvaret för det bevaknings- och säkerhetsarbete som Säkerhetspolisen ålagts i förordningarna med instruktion för Rikspolisstyrelsen respektive Säkerhetspolisen. Sålunda är två av de tre funktioner som Säkerhets-
polisens personskyddsverksamhet består av placerade vid denna huvudenhet, nämligen personskyddsroteln och hotbildsfunktionen vid kontraterrorismroteln. Utöver dessa funktioner utgörs huvudenheten bl.a. av återstående del av kontraterrorismroteln, författningsskyddsroteln, strategiska analysenheten och enheten för internationellt samband. Strategiska analysenheten arbetar med omvärldsanalys och producerar årligen ett hotbildsdokument som utgör basen för Säkerhetspolisens verksamhetsplanering.
Säkerhetspolisens andra operativa huvudenhet är inriktad på kontraspionage. Till denna huvudenhet hör säkerhetsskyddsroteln, vars verksamhet till viss del kan hänföras till Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. Roteln svarar bl.a. för tekniska skyddsåtgärder.
4.2. Säkerhetspolisens hotbildsfunktion
4.2.1. Hotbildsfunktionens organisation
I slutet av 1980-talet, efter mordet på statsminister Olof Palme år 1986, inrättades inom kontraterrorismroteln en särskild hotbildsgrupp. Att hotbildsgruppen organisatorisk placerades inom denna rotel har sin förklaring i det under 1980-talet alltmer ökande terrorismhotet. Mot den bakgrunden föreföll det naturligt att roteln som sysslade med terrorism också skulle utföra hotbildsanalyser.
Hotbildsgruppen, numera kallad hotbildsfunktionen, är fortfarande organisatoriskt placerad inom kontraterrorismroteln. Chefen för roteln är formellt ansvarig för den verksamhet hotbildsfunktionen bedriver. Hotbildsgruppen leds minutoperativt av en kriminalkommissarie. Gruppen består i dagsläget av ett antal polismän, ett par analytiker med akademisk bakgrund och administratörer. Till sin hjälp har gruppen två psykologer, som tillsammans anlitas motsvarande 80 procent av en heltidsanställning. Dessa bistår gruppen med vissa expertbedömningar.
Vid tiden för mordet på utrikesminister Anna Lindh var gruppen knappt hälften så stor som den är i dag. Den bestod då av polismän och en psykolog som anlitades motsvarande 20 procent av en heltidsanställning.
4.2.2. Hotbildsfunktionens verksamhet
Den författning som styr hotbildsfunktionens verksamhet är FAP 224-2 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet rörande bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen, statsbesök m.m. (se avsnitt 3.4). Begreppet den centrala statsledningen omfattar som nämnts statschefen – kungen –, riksdagen, regeringen, statssekreterarna och kabinettssekreteraren vid Utrikesdepartementet. I dagsläget ingår 404 personer i denna krets.
I författningen anges att Säkerhetspolisen har att bedöma hotbilden beträffande de personer som avses (skyddspersonerna) och att den samlade polisiära skyddsinsatsen skall ske med utgångspunkt från den hotbilden. I kretsen skyddspersoner ingår inte bara den centrala statsledningen och de som vistas här i samband med statsbesök eller liknande händelser utan även de för vilka Rikspolisstyrelsen i enlighet med bestämmelserna i förordningarna (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen och (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen fattat särskilt beslut om personskydd (se avsnitt 3.2 och 3.3). Också för dessa personer har Säkerhetspolisen alltså att upprätta hotbilder. Hotbildsbedömningen spelar således en avgörande roll när det gäller att bedöma om skyddsinsatser är nödvändiga och i så fall vilka åtgärder som bör vidtas.
Upprättande av hotbilder
Två gånger om året bestäms för vilka personer hotbilden skall bedömas fortlöpande (s.k. taktisk hotbild eller, som det tidigare hette, generell hotbild). Beslut härom fattas av huvudenhetschefen, ledningsgruppen och/eller rotelchefen. Av de personer som ingår i den centrala statsledningen upprättades vid tiden för mordet på Anna Lindh bara särskilda taktiska hotbilder avseende statsministern och kungen. Beträffande övriga – statsråd, riksdagens talman, partiledare som också är riksdagsledamöter etc. – bedömdes det inte motiverat att upprätta sådana särskilda taktiska hotbilder. I stället upprättades en taktisk hotbildsbedömning avseende riksdagen som helhet. Denna hotbild tog även upp de enskilda riksdagsledamöter som av olika anledningar bedömdes vara särskilt utsatta. Efter mordet på Anna Lindh har taktiska
hotbilder upprättats avseende samtliga statsråd och partiledare som är riksdagsledamöter.
De taktiska hotbilderna upprättas två gånger per år. När hotbildsgruppen och rotelchefen gjort sina bedömningar presenteras de för huvudenhetens ledning, som fastställer hotbilderna och fattar beslut om eventuella skyddsåtgärder.
De taktiska hotbilderna ligger i princip fast fram till dess att det är dags att upprätta en ny hotbild. Om det under mellantiden inträffar något som påverkar hotbilden justeras den dock.
Hotbildsfunktionen gör vidare operativa hotbildsbedömningar. Sådana bedömningar görs normalt efter särskilt beslut av huvudenhetsledningen. De kan avse speciella händelser, särskilda evenemang, utländska statsbesök i Sverige etc. Operativa hotbilder upprättas t.ex. då statministern eller ett statsråd skall resa till vissa länder. De taktiska hotbildsbedömningarna fungerar i de fallen som en bas för de operativa hotbilderna.
Hotbildsfunktionen gör även enklare hotbildsbedömningar, s.k. logganteckningar, grundade på mindre omfattande utredningar. En sådan bedömning kan göras med anledning av att information erhålls om någon speciell händelse. Exempelvis kan information i ett statsråds engagemangslista, dvs. planerade program, om att ett statsråd skall delta vid ett öppet möte på en viss plats leda till att en sådan bedömning görs. Hotbildsbedömningar i logganteckningsärenden beslutas av chefen för kontraterrorismroteln och behöver således inte underställas huvudenhetsledningen.
Det förekommer då och då att vissa departement inom Regeringskansliet tar kontakt med Säkerhetspolisen och begär att en hotbildsbedömning görs inför ett visst engagemang som statsrådet skall delta i. Om en sådan begäran inkommer upprättar hotbildsfunktionen en särskild hotbildsanalys.
Grunderna för hotbildsbedömningen
De hotbildsbedömningar som hotbildsfunktionen gör avser i enlighet med FAP 224-2 fem olika kategorier, internationell terrorism, inhemsk extremism, annan opinionsyttring, mental störning och överförd hotbild. Hotbildsbedömningarna är skriftliga och omfattar vanligen ett par eller flera sidor. De innehåller uppgifter om det som är känt hos Säkerhetspolisen om möjliga hot mot skyddspersonen. Någon mer detaljerad information om vad bedöm-
ningarna grundas på ges dock inte. Bedömningarna utmynnar i en beskrivning av risken för en attack mot skyddspersonen utifrån respektive kategori. Varje kategori värderas för sig och åsätts en siffra enligt den femgradiga skala som de allmänna råden i FAP 224-2 innehåller:
1. Ingen hotbild/Ringa risk för angrepp
2. Låg hotbild/Viss risk för angrepp
3. Förhöjd hotbild/Risk för angrepp
4. Hög hotbild/Betydande risk för angrepp
5. Mycket hög hotbild/Uppenbar risk för angrepp
När det gäller de olika kategorierna är det beträffande internationell terrorism inga tveksamheter om vad som åsyftas. På denna typ av hot finns experter vid Säkerhetspolisen, främst inom kontraterrorismroteln.
Med inhemsk extremism menas sådan verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra vårt statsskick, förmå beslutande politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller att hindra enskilda medborgare från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. På hot från denna kategori finns experter vid Säkerhetspolisens författningsskyddsrotel, som har i uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet (se avsnitt 4.1.2 De operativa huvudenheterna).
Till kategorin annan opinionsyttring hänförs främst demonstrationer som tenderar att övergå i våldshandlingar eller på annat sätt gå utöver de medverkandes demokratiska rättigheter. Demonstranter som kastar ägg, skriker otrevligheter eller på annat sätt utmärker sig hör således hemma i aktuell kategori. Även på denna typ av hot finns främst inom författningsskyddsroteln experter. Till annan opinionsyttring hänförs ibland också fall där Säkerhetspolisen fått kännedom om personer som utan att vara hotfulla eller uppträda på ett avvikande sätt skriver många och påstridiga brev till en skyddsperson.
Beträffande kategorin mental störning är situationen annorlunda. Till mentalt störda hänför Säkerhetspolisen kända hotutövare, dvs. personer som uttalat hot mot statsråd och andra i den centrala statsledningen. Till gruppen hänförs också personer som enligt vad som är känt på annat sätt betett sig egendomligt, s.k. enstöringar. Ett exempel på sistnämnda typ av personer är vad man med ett
engelskt uttryck kallar ”stalkers”. Med ”stalker” menas en person som på ett onormalt sätt är fixerad vid en annan person, ofta en känd sådan. Eftersom säkerhetspolisen traditionellt saknar närmare kunskap om orsakerna till och drivkrafterna bakom mentalt stördas beteenden anlitas psykologisk expertis som hjälper till att bedöma om en person skall hänföras till denna kategori och om så är fallet hur pass farlig en person bedöms vara. Kända hotutövare och personer som betett sig egendomligt delas in i olika grupper.
Till grupp 1 hänförs de personer som på grund av dokumenterad farlighet visat sig kapabla att använda våld eller har motivation och förmåga att utgöra ett hot. Gruppen består i dagsläget av knappt 20 personer.
Till grupp 2 hänförs de personer som bedöms utgöra en potentiell fara under vissa förutsättningar men där det vid tidpunkten för bedömningen inte finns någon konkret information som tyder på att personen ifråga utgör ett konkret hot. Denna grupp utgörs i dagsläget av drygt 50 personer.
Till grupp 3 hänförs drygt 250 personer som hotbildsfunktionen klassificerar som ”normala rättshaverister”, dvs. de har inte framfört något hot men skiljer sig från andra i kontakterna med skyddspersonen. Under rubriken Information till grund för hotbildsbedömningen och hotbildsfunktionens bearbetning av den återkommer jag till hur Säkerhetspolisen får information om personer som kan hänföras till kategorin mental störning samt till hur denna information bearbetas.
Till kategorin mental störning hänförs utöver för Säkerhetspolisen kända personer också okända, presumtiva hotutövare, dvs. personer som inte gett sig till känna men som kan tänkas komma att utöva hot eller våld mot skyddspersonerna. Dessa okända personer medför att den totala gruppen av mentalt störda består av ett visst mörkertal. Av denna anledning bedömer Säkerhetspolisen alltid risken för attack från personer i aktuell kategori till lägst en tvåa på den femgradiga skalan – låg hotbild/viss risk för angrepp.
Med kategorin överförd hotbild menas främst att en person med en hög hotbild för över denna på personer som befinner sig i hans eller hennes omedelbara närhet. Som exempel kan nämnas då Israels premiärminister Ehud Barak och den palestinske ledaren Yasser Arafat under förintelsekonferensen i Stockholm år 2000 besökte statsminister Göran Persson. Både Ehud Barak och Yasser Arafat bedömdes ha en hög hotbild och denna överfördes under besöket på Göran Persson. Hotbilden överförs från en person till
en annan endast i situationer då båda samtidigt närvarar till exempel vid ett möte.
Säkerhetspolisen har nyligen vidgat begreppet överförd hotbild så att ett evenemang med hög risk i sig kan innebära en ökad risk för personer som medverkar eller besöker det.
De hotbildsbedömningar som Säkerhetspolisen gör grundar sig huvudsakligen på informationer om hot i de olika kategorierna. En faktor som inte beaktas vid hotbildsbedömningen är t.ex. exponering av en skyddsperson i medier. Enligt företrädare för Säkerhetspolisens hotbildsfunktion kan en sådan faktor i och för sig vara relevant men den vägs inte in i bedömningen; ”det läggs inte i någon korg för diffusa hot”.
De hotbildsbedömningar som Säkerhetspolisen upprättar betraktas endast som interna arbetsredskap och delges normalt varken skyddspersoner eller den öppna polisen. Jag återkommer till detta under rubriken Information om hotbildsbedömningen.
Information till grund för hotbildsbedömningen och hotbildsfunktionens bearbetning av den
Arbetet vid hotbildsfunktionen bygger helt och hållet på att så mycket information som möjligt kan hämtas in såväl internt som externt. Denna information bearbetas därefter och analyseras.
Intern information får hotbildsfunktionen från andra enheter inom Säkerhetspolisen.
Extern information erhålls huvudsakligen från Regeringskansliet, riksdagen, partikanslierna i riksdagen, Kungliga Hovstaterna och Staberna, ambassader, utländska säkerhets- och underrättelsetjänster, polismyndigheter, socialtjänst, sjukvård/psykvård, försvarsmakten och kriminalvården. Information införskaffas vidare i betydande omfattning via öppna källor såsom massmedier och Internet. Viss information fås genom andra kanaler. Även förundersökningar kan ge upplysningar av betydelse.
När det gäller intern information bereder denna, enligt företrädare för Säkerhetspolisen, sällan hotbildsfunktionen några problem.
När det däremot gäller extern information kan det vara svårt för Säkerhetspolisen att få fram utförliga och relevanta uppgifter. Det finns med ett undantag (se avsnitt 3.5 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att underrätta
Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m.
[FAP-artikel 403-3,
RPSFS 1999:10]
) inga författningar som särskilt tar sikte på att
information som kan läggas till grund för hotbildsbedömningar skall lämnas till Säkerhetspolisen eller hur det skall ske. Vissa rutiner har utarbetats när det gäller information från framförallt Regeringskansliet, riksdagen och Kungliga Hovstaterna och Staberna, dvs. medarbetarna till kungen. Jag återkommer till hur dessa rutiner ser ut och fungerar liksom till annan extern informationsinhämtning i avsnitt 4.5 Samverkan med andra organ och myndigheter.
Beträffande information om personer som kan hänföras till kategorin mental störning är Säkerhetspolisen, åtminstone i ett initialskede, helt beroende av externa källor. Sådan information kommer till exempel från Regeringskansliet och riksdagen genom att dessa organ vidarebefordrar inkomna brev och e-postmeddelanden som innehåller hotelser eller liknande samt rapporter om hotfulla telefonsamtal och besök.
Den information som hotbildsfunktionen erhåller bearbetas på skilda sätt. Registerslagningar i polisens register, såsom belastningsregistret, misstankeregistret, det allmänna spaningsregistret, kriminalunderrättelseregistret, Säpo-registret och Säkerhetspolisens centralregister genomförs. Utredningar och uppföljningar görs. Ibland vidtas åtgärder i form av spaning, övervakning etc. När det gäller hotfulla brev och e-postmeddelanden som bedöms utgöra olaga hot inleds regelmässigt förundersökning som bl.a. syftar till att Säkerhetspolisen skall kunna identifiera gärningsmannen och vidta förebyggande åtgärder.
De personer som klassificerats som mentalt störda hotutövare registreras i Säkerhetspolisens centralregister. Det finns därmed s.k. personärenden på dem. Personer som bedömts tillhöra grupp 1 och 2, dvs. de som psykologisk expertis ansett vara farliga respektive potentiellt farliga, följs upp kontinuerligt; grupp 1 en gång i månaden och grupp 2 en gång per kvartal. Då det bedöms möjligt och lämpligt håller Säkerhetspolisen med hjälp av psykologiska experter också samtal med personer i denna krets och deras närmaste anhöriga. Ibland kan aktuella personer även erbjudas hjälp till vård eller andra stödinsatser.
Skyddsåtgärder till följd av hotbildsbedömningen
Som jag redan nämnt är det huvudenhetsledningen som samtidigt som en hotbildsbedömning fastställs också beslutar om eventuella skyddsåtgärder till följd av den. Vid de tillfällen då särskilda hotbilder inte upprättas är personskyddsroteln behörig att fatta beslut om skyddsåtgärder (se vidare avsnitt 4.3.2).
Åtgärdsbesluten varierar från ingen åtgärd alls till fullt livvaktsskydd som är den mest långtgående skyddsåtgärden. Däremellan finns en hel skala av åtgärder.
Säkerhetspolisen kan till exempel rekommendera en skyddsperson att åka bil i stället för att anlita kollektiva färdmedel eller promenera när personen behöver förflytta sig. Efter mordet på Anna Lindh finns en generell rekommendation till statsråden att åka statsrådsbil i tjänsten och till och från arbetet (se vidare avsnitt 4.5.1 under rubriken Statsrådsbilar).
En annan åtgärd är att Säkerhetspolisen normalt underrättar den öppna polisen på en ort när exempelvis ett statsråd skall delta i ett möte på orten.
Relativt ofta bedömer Säkerhetspolisen att det behövs inre och/eller yttre bevakning vid ett evenemang som en skyddsperson skall delta i. Normalt ombeds den öppna polisen att svara för sådan bevakning. Beträffande den öppna polisens medverkan i personskyddet återkommer jag i avsnitt 4.3.2 under rubriken Planerings- och förberedelsearbetet och i avsnitt 4.5.4 Polismyndigheterna.
Ibland bedöms hotbilden vara sådan att skyddspersonen vid ett speciellt tillfälle eller tills vidare bör ha ett livvaktsskydd. Ett sådant skydd kan se ut på olika sätt (se avsnitt 4.3.2 under rubriken Livvaktsskydd).
Då och då inträffar det att ett hot inkommer riktat mot någon i kretsen den centrala statsledningen i samband med ett visst framträdande. Förutom att i en sådan situation förse personen i fråga med ett livvaktsskydd informeras han eller hon om hotet och får därefter själv ta ställning till om framträdandet skall genomföras som planerat. Vid enstaka tillfällen har Säkerhetspolisen bedömt hotbilden för ett särskilt evenemang vara så allvarlig att den av säkerhetsskäl funnit det nödvändigt att rekommendera ändringar i en persons program.
Skyddspersonerna behöver inte följa Säkerhetspolisens beslut och kan således avsäga sig skyddsåtgärder.
Information om hotbildsbedömningen
De skriftliga taktiska hotbildsbedömningarna betraktas som nämnts endast som interna arbetsredskap inom Säkerhetspolisen. Varken de som bedömningarna avser, den öppna polisen eller andra myndigheter får del av dem. Däremot förekommer det att personerna i fråga får hotbilden muntligt presenterad för sig. Detta sker framförallt då något inträffat som gör att personen i fråga bedöms vara i behov av särskilda skyddsåtgärder.
Anledningen till att ingen utanför Säkerhetspolisen får ta del av den skriftliga bedömningen har, enligt företrädare för Säkerhetspolisen, flera förklaringar. En är att det skulle kunna få förödande konsekvenser om en hotbild blev känd. En annan är att hotbilden skulle kunna feltolkas. I den skriftliga bedömningen är det heller inte möjligt att redogöra för allt av intresse som Säkerhetspolisen har kännedom om. Vid muntliga presentationer finns däremot tillfälle att mer utförligt redovisa vad som ligger till grund för en viss bedömning. Om de skriftliga bedömningarna skulle redovisas för enskilda skyddspersoner m.fl. skulle de, enligt Säkerhetspolisen, behöva utformas på ett annat och mer tidsödande sätt.
När Säkerhetspolisen fattar beslut om någon skyddsåtgärd som involverar den öppna polisen informeras ifrågavarande polismyndighet om att personskyddsroteln kan redogöra för aktuell taktisk hotbildsbedömning.
Säkerhetspolisen presenterar däremot alltid operativa hotbildsbedömningar rörande särskilda evenemang för de polismyndigheter som är berörda.
4.3. Säkerhetspolisens personskyddsrotel
4.3.1. Personskyddsrotelns organisation
Personskyddsroteln vid Säkerhetspolisen inrättades den 1 januari 1989. Dessförinnan hade som jag nämnt i kapitel 2 ansvaret för personskyddet varit fördelat mellan Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning och de regionala polismyndigheterna. Genom förändringen fick Rikspolisstyrelsen det fulla ansvaret för bevaknings- och säkerhetsarbetet avseende den centrala statsledningen, utländska statsbesök och liknande.
Vid personskyddsroteln arbetar i dagsläget 93 livvakter och ett antal andra personer. Personskyddsroteln har därutöver tillgång till
en reservstyrka om f.n. 25 livvakter som tidigare tjänstgjort vid personskyddsroteln.
Personskyddsroteln leds av en chef och är indelad i fem funktioner; samordningsfunktionen, kungafamiljsgrupperna, regerings- och diplomatgrupperna, uppföljningsfunktionen och staben.
Samordningsfunktionen består av några personer som bl.a. ansvarar för planeringen av inkommande statsbesök och andra liknande händelser.
Kungafamiljsgrupperna leds av en operativ chef och består av ett antal livvakter. Grupperna har i uppgift att svara för skyddet av kungafamiljen.
Regerings- och diplomatgrupperna leds av en operativ chef och består av ett antal livvakter. Grupperna ansvarar bl.a. för skyddet av statsministern och övriga skyddspersoner som ingår i den centrala statsledningen.
Uppföljningsfunktionens uppgift är att biträda rotelchefen, svara för verksamhetsplanering m.m.
Staben består av flera personer som arbetar bl.a. med frågor rörande ekonomi, personal och utbildning.
4.3.2. Personskyddsrotelns verksamhet
Personskyddsrotelns verksamhet styrs liksom hotbildsfunktionens verksamhet av FAP 224-2 Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet rörande bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen, statsbesök m.m.
I författningen anges som redovisats tidigare att Säkerhetspolisen samordnar planering och förberedelser av polisens bevaknings- och säkerhetsarbete kring skyddspersonerna varvid Säkerhetspolisen svarar för kontakten med skyddspersonerna och/eller deras företrädare, att information ges till berörda polismyndigheter om skyddspersonernas planerade förflyttningar och om hotbilden, att samråd sker med berörda polismyndigheter och frågor om närskydd etc. I författningen föreskrivs också att Säkerhetspolisen vid genomförandet av en insats svarar för närskyddet. Med närskydd menas den del av personskyddet som består av livvakt, tekniska skyddsåtgärder och skyddsspaning. För uppräknade arbetsuppgifter svarar huvudsakligen personskyddsroteln.
Planerings- och förberedelsearbetet
Personskyddsinsatser kräver ett omfattande planerings- och förberedelsearbete, såväl internt som externt.
Inom Säkerhetspolisen är det enligt arbetsordningen personskyddsroteln som svarar för den interna samordningen av personskyddsverksamheten. Samordningsansvaret aktualiseras framförallt under planerings- och förberedelsearbetet. Cheferna för de rotlar som inbegrips i personskyddsverksamheten – personskyddsroteln, kontraterrorismroteln och säkerhetsskyddsroteln – träffas regelbundet varje månad vid s.k. samordningsmöten. Vid dessa möten diskuteras olika skyddsinsatser och fattas s.k. beslut i stort, dvs. inriktningsbeslut, som rotlarna sedan arbetar efter.
För personskyddsrotelns planering av eventuella skyddsinsatser är det viktigt att den får kontinuerlig information om skyddspersonernas kommande aktiviteter. Roteln får via Säkerhetspolisens ledningscentral t.ex. varje vecka engagemangslistor för samtliga statsråd från Regeringskansliet. Engagemangslistorna fördelas på gruppcheferna inom regerings- och diplomatgrupperna. Dessa granskar listorna och gör de uppföljningar som de anser nödvändiga dels för att kunna planera en personskyddsinsats, dels för att få ett underlag för om en tillfällig personskyddsinsats behövs. Efter mordet på utrikesminister Anna Lindh har personskyddsroteln gett Regeringskansliet skriftliga förslag på hur engagemangslistorna bör vara utformade och från och med hösten 2004 avser personskyddsroteln att ändra rutinerna för granskning och uppföljning av engagemangslistorna. Några personer vid samordningsfunktionen kommer då enligt planerna att få som sin huvudsakliga arbetsuppgift att gå igenom och följa upp dessa listor. Jag återkommer till rutinerna för engagemangslistorna i avsnitt 4.5.1.
I personskyddsrotelns uppgifter ingår också att svara för samordningen av förberedelse- och planeringsarbetet i förhållande till berörda polismyndigheter. Som nämnts skall personskyddsroteln därvid informera berörd polismyndighet om en skyddspersons planerade förflyttning och om hotbilden samt samråda med berörd polismyndighet om en insats förutsätter polismyndighetens medverkan. Om ett evenemang, t.ex. ett torgmöte, skall hållas på en viss ort och det inte bedöms nödvändigt att vidta några skyddsåtgärder underrättar Säkerhetspolisen normalt den lokala polismyndigheten inom vars område mötet skall hållas. Som jag
nämnt tidigare får berörd polismyndighet inte del av den skriftliga taktiska hotbilden utan informeras om att handläggaren vid Säkerhetspolisen vid behov kan redogöra för denna.
Det samråd som föregår ett beslut om s.k. distansskydd, vilket den berörda polismyndigheten svarar för, sker mestadels per telefon med myndigheten. Under samrådet informeras normalt polismyndigheten om den aktuella hotbilden. Distansskyddet kan bestå av platsbevakning, eskorter, hotellbevakning etc. När myndigheterna är överens beslutar Säkerhetspolisen vanligen genom personskyddsroteln en lägsta skyddsnivå som polismyndigheten skall svara för. Beslutet dokumenteras och skickas till polismyndigheten. Jag återkommer till frågor rörande polismyndigheternas medverkan i insatserna, ansvarsfördelning mellan Säkerhetspolisen och polismyndigheterna m.m. i avsnitt 4.5.4 Polismyndigheterna.
Beslut om skyddsåtgärder
Huvudenhetsledningen fastställer som jag tidigare nämnt hotbilderna och fattar beslut om eventuella skyddsåtgärder. Vid de tillfällen då särskilda hotbilder inte upprättas, t.ex. då ett statsråd skall medverka i ett öppet möte, är personskyddsroteln behörig att fatta beslut om skyddsåtgärder. Personskyddsroteln har delegation att fatta sådana beslut i brådskande fall eller då det gäller mindre insatser. Den bedömning som personskyddsroteln gör utgår från den taktiska hotbild som hotbildsfunktionen upprättar med sex månaders intervall. Den hotbilden utgör basen för bedömningen. Personskyddsroteln värderar därefter den information i övrigt som finns tillgänglig avseende skyddspersonen, aktuellt evenemang, mötesplats etc. Ofta är det ont om tid beroende på att detaljerad information saknas, att ändringar i skyddspersonens program sker sent etc. När personskyddsroteln fattat ett beslut om skyddsåtgärder meddelas detta huvudenhetsledningen för kännedom.
De olika skyddsåtgärder som kan bli aktuella har jag redogjort för i avsnitt 4.2.2 under rubriken Skyddsåtgärder till följd av hotbildsbedömningen.
Någon gång kan det hända att personskyddsroteln får information om att en person som bedömts vara en farlig hotutövare är på väg till den ort där skyddspersonen för tillfället befinner sig. I den situationen informeras skyddspersonens livvakter och eventuellt kontaktas åklagare. Om den hotade personen saknar livvakter
och läget är brådskande kan istället kontakt tas med den öppna polisen och eventuellt också med åklagare.
För det fall personskyddsroteln får information om att ett statsråd känner sig orolig eller önskar livvaktsskydd förses statsrådet alltid med livvakt, dvs. även då ett livvaktsskydd från säkerhetssynpunkt inte är motiverat.
Livvaktsskydd
Det finns olika former av livvaktsskydd. Säkerhetspolisen använder sig av vad den kallar fullt livvaktsskydd, begränsat livvaktsskydd och sambandsman.
Fullt livvaktsskydd består av minst tre livvakter som följer med skyddspersonen.
Begränsat livvaktsskydd används ofta av Säkerhetspolisen. Skyddet består av två livvakter.
Sambandsman är en ensam livvakt. Vid utlandsresor förekommer det relativt ofta att skyddspersonen får livvaktsskydd av värdlandet. Om detta bedöms tillräckligt följer bara en livvakt med från Sverige. Livvaktens uppgift är i sådant fall att följa skyddspersonen och svara för kontakterna med värdlandets livvakter. Han eller hon fungerar således som ren sambandsman.
Förutom som sambandsman ges i dagsläget ett livvaktsskydd bestående av en ensam livvakt inte i normalfallet även om det historiskt sett har använts.
Livvaktsskydd är resurskrävande. För varje skyddsperson som har ett livvaktsskydd som inte är av helt tillfällig karaktär åtgår i snitt flera än tio livvakter. Vid beräkningen har hänsyn tagits till livvakternas arbetstid, planering, resor, utbildning, semester och annan bortovaro.
Arbetet som livvakt
Som jag tidigare nämnt har Säkerhetspolisen i dagsläget 93 livvakter som tjänstgör vid personskyddsroteln. Livvakterna har sin fasta anställning hos någon av polismyndigheterna i landet. De anställs av Säkerhetspolisen för en tid av fem år. Därefter sker en bedömning om visstidsanställningen skall förlängas i tre år. Om det bedöms föreligga synnerliga skäl kan livvakterna få förlängning i
ytterligare två år. Därefter måste de återgå till sin anställning i polismyndigheten. Den maximala tjänstgöringstiden som livvakt uppgår således till tio år. Av tjänstgörande livvakter har för närvarande ett knappt tiotal arbetat som livvakt mer än åtta år och de är således inne på sin sista förlängningsperiod.
I livvaktstjänstgöringen ingår, förutom fysisk träning, kontinuerliga övningar och fortbildning.
Efter livvaktstjänstgöringen kan de poliser som återgår till anställningen vid polismyndigheten bli placerade i den s.k. reservstyrkan. Denna består, som nämnts, i dagsläget av 25 livvakter. De poliser som ingår i reservstyrkan kallar Säkerhetspolisen in för tjänstgöring då behov av extra livvakter uppstår. I reservstyrkan får poliserna vara kvar tills de är runt 50 år förutsatt att de klarar de kompetensprov som regelbundet genomförs. Även poliserna i reservstyrkan genomgår fortbildning.
Rekrytering och utbildning
Personskyddsroteln och personalenheten svarar för såväl rekrytering som utbildning av livvakter. Denna verksamhet är, enligt företrädare för roteln, resurskrävande.
De personer som rekryteras som livvakter måste först genomgå en livvaktsutbildning som är tio veckor lång. Den genomförs inte regelbundet utan när behov av nya livvakter finns. Utbildningen har genomförts både under hösten 2003 och under våren innevarande år. Nästa utbildningsomgång planeras äga rum 2005. Till varje utbildningstillfälle antas ca 20 poliser.
I utbildningen ingår bl.a. taktik, teknik, fysisk träning, vapenhantering, självskydd, hantering av krissituationer, sjukvård, vett och etikett m.m.
Efter godkänd utbildning börjar de nyutbildade livvakterna att tjänstgöra vid personskyddsroteln.
De krav som ställs på poliser som rekryteras som livvakter är flera och höga. För det första rekryteras bara personer som tjänstgjort som poliser i minst fyra års tid. I denna tid får dock de två år räknas in som det tar att genomgå polisprogrammet, dvs. den grundläggande utbildningen till polis. Detta krav har nyligen fastställts. Tidigare krävdes fem års tjänstgöring som polis. Ett andra krav är att de som rekryteras inte får ha uppnått 42 års ålder. Också detta krav har nyligen ändrats. Gränsen gick tidigare vid 40
års ålder. Utöver dessa grundläggande krav får sökande poliser genomgå tester i skytte och bilkörning, ett fysisk test samt ett personlighets- och begåvningstest. Efter avslutade tester rekryteras de poliser som bedöms vara mest lämpliga för livvaktsarbete.
Livvaktsarbetet uppfattas som attraktivt vilket avspeglas i att antalet sökande till livvaktsutbildningen är relativt stort. Vid senaste antagningen sökte över 100 poliser. Ca en fjärdedel av dessa bedömdes vara lämpliga att utföra livvaktsarbete.
4.4. Säkerhetspolisens säkerhetsskyddsrotel
4.4.1. Säkerhetsskyddsrotelns organisation
Säkerhetspolisens säkerhetsskyddsrotel består av två enheter; en som ansvarar för kontroller och rådgivning, fysiskt skydd av lokaler och andra tekniska säkerhetsåtgärder och en som svarar för registerkontroller i enlighet med säkerhetsskyddslagen (1996:627). Vid den förstnämnda enheten finns experter på taktiskt säkerhetsskydd i förhållande till en hotsituation. Vissa av dessa arbetar med särskild inriktning på den personkrets som utgör den centrala statsledningen.
4.4.2. Säkerhetsskyddsrotelns verksamhet avseende den centrala statsledningen
Det säkerhetsskyddsarbete som säkerhetsskyddsroteln bedriver med inriktning på den centrala statsledningen styrs också det av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet rörande bevakning och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen, statsbesök m.m. (FAP 224-2). Där föreskrivs bl.a. att Säkerhetspolisen svarar för frågor om tekniska skyddsåtgärder. Sådana frågor handhas liksom viss säkerhetsrådgivning av säkerhetsskyddsroteln.
Säkerhetsrådgivning
I samband med att ett nytt statsråd, en ny talman eller partiledare i riksdagen tillträder sitt uppdrag får han eller hon information om Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. I denna information
ingår säkerhetsrådgivning. Säkerhetsrådgivningen är avsedd att ge en orientering om vad skyddspersonen från ett säkerhetsperspektiv bör tänka på, hur han eller hon bör bete sig i olika situationer, vad som bör göras om ett hot inkommer etc. I samband med säkerhetsrådgivningen överlämnas också skriften SÄKERHET Säkerhetsrådgivning vid hot, som är framtagen av Säkerhetspolisen och Polismyndigheten i Stockholms län i samverkan med en rad andra myndigheter. Skriften vänder sig företrädesvis till personer i den offentliga sektorn som på grund av sin anställning utsatts för hot eller löper större risk än människor i allmänhet att utsättas för en sådan situation.
Strax efter det att ett nytt statsråd, en ny talman eller partiledare i riksdagen tillträtt sitt uppdrag gör säkerhetsskyddsroteln också en säkerhetsundersökning av skyddspersonens bostad. Även vid detta tillfälle ges viss säkerhetsrådgivning.
Efter dessa tillfällen lämnas säkerhetsskyddsinformation bara i särskild ordning. Samtliga statsråd har t.ex. fått förnyad säkerhetsrådgivning efter mordet på utrikesminister Anna Lindh.
Jag återkommer till frågor rörande säkerhetsrådgivning i avsnitt 4.6.
Tekniska skyddsåtgärder
En av säkerhetsskyddsrotelns främsta uppgifter när det gäller tekniska skyddsåtgärder avseende den centrala statsledningen rör det fysiska skyddet av lokaler, det s.k. skalskyddet, och olika mötesplatser.
I rotelns uppgifter ingår också att undersöka skyddspersonernas bostäder från säkerhetssynpunkt. Som tidigare nämnts gör säkerhetsskyddsroteln, i samband med att ett nytt statsråd, en ny talman eller partiledare i riksdagen utnämnts eller valts, en sådan undersökning. En undersökning kan också göras avseende andra i den centrala statsledningen om något särskilt inträffat som motiverar detta. Undersökningen utmynnar ofta i rekommendationer om olika tekniska installationer. Om aktuell skyddsperson godtar säkerhetsskyddsrotelns rekommendationer görs de tekniska installationerna. Kostnaderna för installationerna svarar Regeringskansliet för om det rör sig om ett statsråd och riksdagen för om det rör talmannen eller övriga riksdagsledamöter.
Efter mordet på utrikesminister Anna Lindh har säkerhetsskyddsroteln tagit fram ny teknisk säkerhetsutrustning till vissa skyddspersoner.
4.5. Samverkan med andra organ och myndigheter
Enligt Rikspolisstyrelsens allmänna råd i FAP 224-2 förutsätter planeringen av det bevaknings- och säkerhetsarbete som krävs för den högsta statsledningens säkerhet fortlöpande kontakter med Kungliga Hovstaterna och Staberna, riksdagens förvaltningskontor, Regeringskansliet och partikanslierna i riksdagen m.fl. Detsamma gäller planeringen av arbetet inför statsbesök och liknande händelser. Inom Säkerhetspolisen är det personskyddsroteln som huvudsakligen svarar för dessa kontakter.
4.5.1. Regeringskansliet
För Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet är samverkan med Regeringskansliet av central betydelse. Flertalet av de personer som på ett mer direkt sätt kommer i kontakt med personskyddsverksamheten har Regeringskansliet som sin gemensamma bas. Det gäller statsministern och samtliga statsråd. Statssekreterarna och kabinettssekreteraren vid Utrikesdepartementet, som också ingår i den centrala statsledningen, kan även de beröras av denna verksamhet men normalt först då ett konkret hot riktats mot dem.
Regeringskansliets föreskrifter om säkerhetsskyddet i Regeringskansliet
Regeringskansliet har utfärdat föreskrifter om säkerhetsskyddet i Regeringskansliet.
Säkerhetsskyddet omfattar enligt aktuella föreskrifter informationssäkerhet, tillträdesbegränsning, säkerhetsprövning, skydd mot terrorism samt brandskydd. Med informationssäkerhet menas skydd mot att någon obehörig får kännedom om, ändrar eller förstör uppgifter som enligt sekretesslagen (1980:100) omfattas av sekretess. Tillträdesbegränsning innebär skydd mot att någon obehörig får tillträde till Regeringskansliets lokaler. Med säkerhets-
prövning avses skydd mot att någon som inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt deltar i en säkerhetskänslig verksamhet.
Frågor som rör statsministerns och statsrådens personliga säkerhet regleras inte särskilt i föreskrifterna men kan sägas i viss mån ingå i säkerhetsskyddet.
Enligt föreskrifterna skall det i Regeringskansliet finnas en kanslisäkerhetschef. Kanslisäkerhetschefen skall ha tillsyn över det säkerhetsskydd som är gemensamt för hela eller delar av Regeringskansliet och svara för samordningen av säkerhetsskyddet inom Regeringskansliet. Kanslisäkerhetschef är rättschefen i Statsrådsberedningen.
I varje departement skall det vidare enligt föreskrifterna finnas en säkerhetschef som utses av departementschefen.
Till kanslisäkerhetschefens uppgifter hör bl.a. att besluta i sådana frågor som rör flera departement och i sådana frågor som har principiell betydelse eller som annars har särskilt stor vikt, att fortlöpande hålla departementens säkerhetschefer orienterade i frågor av betydelse för deras verksamhet, att anordna sammankomster med säkerhetschefer och biträdande säkerhetschefer i departementen för utbyte av erfarenheter och synpunkter samt i behövlig utsträckning hålla kontakt med Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen och lokala polismyndigheter.
Säkerhetschefen i ett departement har i uppgift bl.a. att samråda och hålla kontakt med kanslisäkerhetschefen och, utöver vad som i övrigt föreskrivs, informera kanslisäkerhetschefen om inträffade händelser eller annat som är av större vikt eller av principiell betydelse för säkerhetsskyddet i Regeringskansliet samt att i behövlig utsträckning ta kontakt med Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen och de lokala polismyndigheterna.
Inom Regeringskansliets förvaltningsavdelning finns en särskild säkerhetssektion som bl.a. har i uppgift att biträda kanslisäkerhetschefen och säkerhetscheferna i deras verksamhet.
Statsrådsberedningens roll
Rättschefen i Statsrådsberedningen är således kanslisäkerhetschef. Som biträdande kanslisäkerhetschef fungerar personalchefen i Statsrådsberedningen. Även om frågor som rör statsministerns och statsrådens säkerhet inte regleras särskilt i Regeringskansliets föreskrifter har kanslisäkerhetschefen och biträdande kanslisäkerhets-
chefen skapat vissa rutiner vad gäller Regeringskansliets kontakter med Säkerhetspolisen i sådana frågor. Frågor rörande statsrådens säkerhet tas ofta upp på de säkerhetschefsmöten som med viss kontinuitet hålls med samtliga säkerhetschefer. Därutöver medverkar kanslisäkerhetschefen och/eller biträdande kanslisäkerhetschefen i en grupp – den s.k. Säkerhetspolisgruppen – där företrädare för riksdagen, Regeringskansliet och Säkerhetspolisen deltar. Även vid denna grupps möten diskuteras frågor rörande personskyddet.
Varken kanslisäkerhetschefen eller biträdande kanslisäkerhetschefen får normalt de hotbildsbedömningar som Säkerhetspolisen upprättar avseende statsministern och övriga statsråd presenterade för sig.
Rutiner för engagemangslistor
Genom Statsrådsberedningen lämnas varje vecka information till Säkerhetspolisen om samtliga statsråds planerade program i form av s.k. engagemangslistor. Engagemangslistorna innehåller uppgifter om statsrådens engagemang under kommande veckor. Samtliga departement skall enligt gällande rutiner till Statsrådsberedningen skicka engagemangslistor för departementets statsråd. Statsrådsberedningen ställer samman listorna och skickar dem till Säkerhetspolisen.
Uppgifterna i engagemangslistorna har tidigare varit relativt knapphändiga. Efter mordet på utrikesminister Anna Lindh framförde Säkerhetspolisen till Regeringskansliet önskemål om att engagemangslistorna skulle innehålla viss information samt att rutinerna för att anmäla ändringar i programmen skulle stramas upp. I anledning av detta skickade Statsrådsberedningen i oktober 2003 ut riktlinjer rörande engagemangslistorna samt ändringar i dem till statsråden, statsrådsassistenterna samt chefstjänstemännen. Av riktlinjerna framgick inte att Säkerhetspolisen behövde begärd information för att kunna göra korrekta hotbildsbedömningar. Detta meddelades dock, enligt den dåvarande kanslisäkerhetschefen, muntligen.
I februari 2004 upprättade Säkerhetspolisen en förteckning över vilken information som bör lämnas i statsrådens engagemangslistor. Förteckningen presenterades för Regeringskansliet vid ett säkerhetschefsmöte i mitten av april 2004.
De riktlinjer som sedan oktober 2003 gäller för ändringar i statsrådens program innebär att ändringarna skall anmälas i viss ordning beroende på om de sker under kontorstid eller på annan tid.
Rutiner för hantering av inkomna hot m.m.
När ett hot riktat mot ett statsråd eller annan skyddsperson inkommer till ett departement per brev, telefon, telefax eller e-post skall information, enligt de rutiner som gäller, lämnas till respektive säkerhetschef. Säkerhetschefen skall i sin tur vidareförmedla informationen till Säkerhetspolisen. Det finns inget krav på att kanslisäkerhetschefen eller biträdande kanslisäkerhetschefen skall informeras även om det ofta sker i praktiken. I Regeringskansliets telefonkatalog finns en minneslista som bör användas av personal som råkar ut för hot per telefon. I minneslistan finns allmänna råd och information om vad personen i fråga bör tänka på under samtalet. Säkerhetspolisen har under våren 2004 upprättat en lista över vad den som skickar över försändelser, t.ex. hotbrev, till Säkerhetspolisen bör bifoga för information. Det förekommer att säkerhetsansvariga inom Regeringskansliet samråder med Säkerhetspolisen om personer som t.ex. dagligen skickar brev till ett statsråd. Sådan information till Säkerhetspolisen kan vara av betydelse för den hotbildsbedömning som Säkerhetspolisen gör.
Inom Regeringskansliet finns även särskilda säkerhetsrutiner för mottagande av paket.
Statsrådsberedningen har inte utarbetat några rutiner när det gäller att rapportera incidenter som sker utanför Regeringskansliets lokaler. Om något inträffar som kan ha betydelse för ett statsråds säkerhet, exempelvis då statsrådet deltar i ett möte på stan, är det en sak för det statsrådet eller medföljande personer att avgöra om information om det inträffade skall lämnas.
Departementen
Den praktiska hanteringen av frågor som rör statsrådens säkerhet skiljer sig åt mellan olika departement.
Justitiedepartementet
Säkerhetschef i Justitiedepartementet är expeditionschefen. I Justitiedepartementet finns också en person som är säkerhetsansvarig.
Om ett skriftligt hot riktat mot departementets statsråd inkommer granskar den säkerhetsansvarige hotet, bedömer det och tar kontakt med hotbildsfunktionen vid Säkerhetspolisen. Den säkerhetsansvarige tar vanligtvis också kontakt med biträdande kanslisäkerhetschefen i Statsrådsberedningen. Om det bedöms vara tveksamt om ett brev med egendomligt innehåll skall överlämnas till Säkerhetspolisen är det säkerhetschefen som beslutar i frågan.
Före mordet på utrikesminister Anna Lindh hade frågan om hur eventuella incidenter som inträffar i samband med ett statsråds engagemang utanför Regeringskansliets lokaler skall hanteras inte diskuterats. Efter mordet har sådana diskussioner förts.
Taktiska hotbilder avseende statsråden i Justitiedepartementet presenteras inte för säkerhetschefen.
Utrikesdepartementet
Säkerhetschef i Utrikesdepartementet är expeditionschefen. Till säkerhetschefens uppgifter hör att svara för säkerheten vid de svenska utlandsmyndigheterna. Expeditionschefen har till sitt förfogande en särskilt utsedd säkerhetschef – ett departementsråd – och ett kansli – sekretariatet för säkerhet, sekretess och beredskap (SSSB).
I frågor som mer direkt rör statsrådens säkerhet spelar också ministerkansliet en viktig roll. Härifrån expedieras de tre statsrådens engagemangslistor till Statsrådsberedningen och man svarar även för att programändringar anmäls. Ministerkansliet försöker vidare bl.a. signalera till Säkerhetspolisen när ett statsråd skall delta i ett engagemang som ministerkansliet bedömer som känsligt.
Rapporteringsrutiner för incidenter som inträffar utanför Regeringskansliets lokaler, t.ex. då en minister deltar i möten på stan, saknas. Normalt har dock ministrarna medarbetare – pressekreterare, politiskt sakkunniga etc. – med sig och de brukar vara noggranna med att rapportera incidenter antingen till chefen för ministerkansliet eller direkt till Säkerhetspolisen. Efter mordet på Anna Lindh har vaksamheten när det gäller incidenter ökat.
Brev och andra skrivelser som innehåller hot riktade mot ministrarna skall enligt gällande rutiner fångas upp av ministerkansliet, som skall vidarebefordra dem till SSSB. Från SSSB skickas de vidare till Säkerhetspolisen. SSSB gör i princip ingen filtrering av breven utan skickar alla egendomliga brev till Säkerhetspolisen.
När det gäller kvalificerade hot per telefon mot någon person inom Utrikesdepartementet så skall alla sådana samtal anmälas till SSSB.
Varken säkerhetschefen, den särskilde säkerhetschefen eller chefen för ministerkansliet har i tiden före mordet på utrikesministern deltagit i någon presentation av taktiska hotbilder rörande statsråden vid Utrikesdepartementet.
Övriga departement
Inom övriga departement i Regeringskansliet är departementets expeditionschef med något undantag säkerhetschef. Flera av säkerhetscheferna hade före mordet på utrikesminister Anna Lindh aldrig haft någon direktkontakt med Säkerhetspolisen.
När det gäller statsrådens planerade engagemang anmäls dessa vid samtliga departement av statsrådens assistenter till Statsrådsberedningen. Vid några departement skickas dessutom kopior direkt till Säkerhetspolisen. När det gäller ändringar i planerade engagemang anmäls dessa vanligtvis till Statsrådsberedningen. På några departement anmäls ändringarna även direkt till Säkerhetspolisen. Ett par departement anmäler ändringar bara till Säkerhetspolisen. Vid åtminstone ett departement anmäls inga ändringar som inträffar utanför kontorstid. På ett annat departement anmäls alla ändringar utanför kontorstid till säkerhetschefen som i sin tur tar kontakt såväl med Säkerhetspolisen som Regeringskansliets huvudbevakningscentral.
Rapporteringsrutiner för incidenter som inträffar utanför Regeringskansliets lokaler, t.ex. då ett statsråd deltar i möten ute i landet, saknas på flertalet departement. På ett par departement finns dock den rutinen att säkerhetschefen alltid skall informeras om sådana incidenter inträffar.
När det gäller inkomna hot mot något statsråd per brev, e-post eller telefon är rutinerna också olika inom skilda departement. På de flesta departementen är det säkerhetschefen, eller ibland den biträdande säkerhetschefen, som tar hand om hotbrev, andra egen-
domliga skrivelser etc. Han eller hon avgör vilka brev eller vilken information som bör vidarebefordras till Säkerhetspolisen och lämnar därefter över breven eller informationen direkt till Säkerhetspolisen. På flera departement tar säkerhetschefen också en underhandskontakt med den biträdande kanslisäkerhetschefen i Statsrådsberedningen. På ett departement skickar säkerhetschefen inte inkomna hotbrev till Säkerhetspolisen utan bara till Statsrådsberedningen.
Inte någon av säkerhetscheferna har överlämnat någon information till Säkerhetspolisen rörande frågor som inom departementet bedöms vara politiskt känsliga i den meningen att de kan väcka heta känslor hos allmänheten.
Knappast någon av säkerhetscheferna har deltagit i någon presentation av Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar.
Statsrådsbilar
Säkerhetspolisen disponerar egna bilar för transporter av vissa skyddspersoner. Härutöver finns inom Regeringskansliets säkerhetssektion en körcentral med bilar för persontransporter. Dessa s.k. statsrådsbilar är främst avsedda för statsrådens tjänstebruk. Efter mordet på Anna Lindh finns det en generell rekommendation att statsråden från säkerhetssynpunkt bör åka statsrådsbil såväl i tjänsten som vid arbetsresor, dvs. resor mellan bostaden och arbetsplatsen.
Körcentralen har ett antal bilar och chaufförer. Verksamheten har utökats efter mordet på utrikesminister Anna Lindh.
Samtliga chaufförer har genomgått en säkerhetsförarutbildning, som innehåller skilda moment och som uppdateras kontinuerligt. Efter mordet på utrikesministern har chaufförerna också genomgått en säkerhetsutbildning. Rättsligt sett har chaufförerna inga särskilda befogenheter, dvs. de har endast rätt att göra s.k. envarsingripanden.
I begränsad utsträckning anlitas hyrbil med chaufför. Regeringskansliets säkerhetssektion har också en överenskommelse med riksdagens transporttjänst (se avsnitt 4.5.2 Riksdagen) om ömsesidig hjälp med transporter då behov uppstår.
Synpunkter på samverkan
Regeringskansliets synpunkter
Några av de företrädare för Regeringskansliet som jag samtalat med har efterlyst klara och tydliga instruktioner från Säkerhetspolisens sida om hur departementen bör hantera olika situationer från säkerhetssynpunkt. Någon person har uttryckt att det vore bra om Säkerhetspolisen lämnade en mer enkel och handfast information om vad medarbetarna kring ett statsråd kan göra för att öka säkerheten. Flera personer har framfört en önskan om mer regelbunden kontakt med Säkerhetspolisen och att Säkerhetspolisen återkopplar när departementen lämnat sådan information som kan vara av betydelse för statsrådens säkerhet.
Säkerhetspolisens synpunkter
Många av de företrädare vid Säkerhetspolisen som jag talat med har framfört kritik mot Regeringskansliets sätt att hantera information som har betydelse för statsrådens säkerhet. Kritiken har bestått i att informationen inte är samlad och att rutinerna på olika departement skiljer sig åt. Säkerhetspolisen har exempelvis vid upprepade tillfällen, både muntligen och skriftligen, uttryckt önskemål om hur evenemangslistorna bör utformas. Trots detta är de, enligt Säkerhetspolisen, i många avseenden bristfälliga. Allt för ofta anges bara t.ex. ”partiaktiviteter i Västergötland”. Säkerhetspolisen upplever sig heller inte få någon ”feed-back” på förslag som organisationen framfört till Regeringskansliet. Slutligen anser Säkerhetspolisen att säkerhetscheferna på respektive departement måste ta ett större ansvar för frågor som rör statsrådens personskydd.
4.5.2. Riksdagen
När det gäller riksdagen och dess ledamöter är det framför allt talmannen och partiledarna som mer direkt berörs av Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. Övriga ledamöter kan naturligtvis också bli berörda men normalt bara under förutsättning att ett hot riktats mot dem.
Riksdagens säkerhetschef
Vid riksdagens kammarkansli finns en säkerhetschef som inom riksdagen är ansvarig för säkerhetsfrågor som rör riksdagen och dess ledamöter. Säkerhetschefen är den person vid riksdagen som har de huvudsakliga kontakterna med Säkerhetspolisen och som efter samråd med Säkerhetspolisen skapat de rutiner som rör säkerheten för talmannen och övriga riksdagsledamöter.
Säkerhetschefen deltar i regelbundna möten mellan riksdagen, Regeringskansliet och Säkerhetspolisen, dvs. i den s.k. Säkerhetspolisgruppen. Vid mötena behandlas säkerhetsrutiner etc. Därutöver har riksdagens kammarkansli efter mordet på utrikesminister Anna Lindh haft särskilda möten med Säkerhetspolisens ledning, länspolismästaren i Stockholm och Statsrådsberedningen.
Rutiner rörande ledamöternas säkerhet
Information
Efter mordet på utrikesministern har Säkerhetspolisen haft möten med samtliga partiledare. Vid mötena har riksdagens säkerhetschef liksom några av partiledarnas närmaste medarbetare såsom partikansliernas chefer, assistenter och/eller pressekreterare närvarat. Säkerhetspolisen har då förutom säkerhetsrådgivning lämnat information om hotbild, kontaktpersoner etc.
Hot
När olika typer av hot inkommer – skriftligen eller telefonledes – mot någon av riksdagsledamöterna slussas dessa enligt gällande rutiner till säkerhetschefen. Säkerhetschefen vidarebefordrar dem till Säkerhetspolisen. Vid säkerhetschefens bortovaro finns en ersättare på plats som utför denna uppgift.
Efter mordet på utrikesminister Anna Lindh har en bättre kontakt mellan Säkerhetspolisen och partiledarna och deras kanslier etablerats. Varje partikansli i riksdagen har utsett en person som fungerar som kontaktman gentemot Säkerhetspolisen. Att kontakterna blivit bättre medför att hot och andra händelser som inträffar utanför tjänstetid skall kunna rapporteras direkt till Säkerhetspolisen.
Inom riksdagen har det nyligen tagits fram ett kort som kan förvaras i plånboken och som delats ut till samtliga riksdagsledamöter och andra berörda. Kortet innehåller information om vad som bör göras när hot eller egendomliga försändelser inkommer samt flera alternativa telefonnummer till polisen, Säkerhetspolisen och riksdagens säkerhetschef.
Planerade engagemang
I dagsläget saknas närmare rutiner för att informera Säkerhetspolisen om partiledarnas aktuella program eller planerade engagemang. Enligt de företrädare för partikanslierna som jag talat med är kanslierna villiga att utveckla rutiner för att förse Säkerhetspolisen med information om partiledarnas kommande engagemang så att Säkerhetspolisen kan göra en reell bedömning av huruvida personskyddsåtgärder behövs eller inte.
När det gäller talmannen går riksdagens säkerhetschef igenom det översiktliga veckoprogrammet och om talmannen skall företa några nationella resor meddelar säkerhetschefen alltid Säkerhetspolisen.
Tekniska skyddsåtgärder
Som jag tidigare redogjort för genomför Säkerhetspolisen undersökningar i skyddspersonernas bostäder och rekommenderar vilka tekniska skyddsåtgärder som bör installeras (se avsnitt 4.4.2 Säkerhetsskyddsrotelns verksamhet avseende den centrala statsledningen). För riksdagens del gäller också detta främst talmannen och partiledarna. Riksdagen finansierar skyddsåtgärderna.
Riksdagens transporttjänst
Riksdagen har en transporttjänst som framför allt brukas av talmannen och riksdagens partiledare då dessa skall ut på officiella uppdrag. Transporttjänsten består av tre bilar och tre chaufförer. Chaufförerna har genomgått viss säkerhetsutbildning. Rättsligt sett har chaufförerna inga andra befogenheter än gemene man, dvs. de har rätt att göra s.k. envarsingripanden.
Talmannen och partiledarna har från säkerhetssynpunkt rekommenderats att minimera sitt kollektiva åkande.
Riksdagen har ett samarbetsavtal med Regeringskansliet som innebär att de har möjlighet att byta transporttjänster om behov uppstår.
Synpunkter på samverkan
Riksdagens synpunkter
Enligt företrädare för riksdagen har samarbetet mellan Säkerhetspolisen och riksdagen tidigare varit eftersatt. Efter mordet på utrikesminister Anna Lindh har det dock, enligt samma personer, blivit betydligt bättre. Önskemål har framförts om mer kontinuerliga kontakter, tre-fyra tillfällen per år, mellan Säkerhetspolisen å ena sidan och riksdagens talman och partiledare å andra sidan, då avstämningar rörande stämningsläget m.m. skulle kunna ske och information lämnas om vilka politiska frågor som skall behandlas kommande månader.
Säkerhetspolisens synpunkter
De personer som jag talat med vid Säkerhetspolisen har samstämmigt uppgett att samarbetet med riksdagen fungerar väl, framför allt på grund av att riksdagen har en samlad säkerhetsfunktion under säkerhetschefen.
4.5.3. Kungliga Hovstaterna och Staberna
Av personerna i den centrala statsledningen är kungen den som under längst tid levt med ett ständigt livvaktsskydd. Även om kungafamiljen i övrigt, enligt rådande definition, inte ingår i den centrala statsledningen har också de lång erfarenhet av att leva med livvaktsskydd.
Kontakterna med Säkerhetspolisen
Kontakterna mellan kungafamiljen och Säkerhetspolisen är inte formellt organiserade inom hovet utan har en informell struktur. Kontakterna bereds inte i hovet. När det gäller kungen går de flesta kontakterna med Säkerhetspolisen via hans närmaste medarbetare, sekreterare och adjutanter. Dessa förser Säkerhetspolisen med underlag av betydelse för livvaktsverksamheten, såsom program m.m. I övrigt är kontaktytorna mellan hovet och Säkerhetspolisen breda. Om kungafamiljen har synpunkter gällande livvaktsskyddet framförs dessa antingen via hovet eller direkt till livvakterna.
Program
Kungens program är uppdelat på ett översiktligt månadsprogram och ett mer detaljerat veckoprogram. Programmen skickas enligt en särskild sändlista bl.a. till Säkerhetspolisen. I programmen finns alla officiella engagemang redovisade medan de privata redovisas mer översiktligt, t.ex. ”privat middag i Stockholm”. Om Säkerhetspolisen behöver mer information om programmen görs egna efterforskningar. Ofta ges också behövlig information direkt till livvakterna.
Hotbrev m.m.
Om hotbrev och andra brev med obehagligt innehåll inkommer vidarebefordras dessa direkt till Säkerhetspolisen.
Hovet har inte haft någon diskussion med Säkerhetspolisen rörande vilken information Säkerhetspolisen vill ha.
Synpunkter på samverkan
Kungliga Hovstaternas och Stabernas synpunkter
De personer jag talat med vid hovet har uppgett att kungafamiljen efterlyser mer ”feed-back” från Säkerhetspolisen när något inträffat, t.ex. då ett hot plötsligt uppkommit. Familjen önskar också få information om hotbilden förändras. En ökad kommunikation
mellan kungafamiljen och Säkerhetspolisen skulle, enligt hovet, kunna leda till bättre säkerhet för kungafamiljen.
Säkerhetspolisens synpunkter
Företrädare för Säkerhetspolisen har uppgett att samarbetet med hovet fungerar väl. Rutinerna är goda, engagemangen normalt väl planerade och säkerhetsnivån hög.
4.5.4. Polismyndigheterna
Information som kan vara av betydelse för hotbildsbedömningen
Det finns som jag tidigare redovisat bara en författning där det anges att polismyndigheterna skall lämna viss information som kan vara av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar. Det är Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för polismyndigheterna att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. (RPSFS 1999:10, FAP 403-3). En polismyndighet skall enligt föreskrifterna genast underrätta Säkerhetspolisen om misstanke finns om att personer i den centrala statsledningen utsatts för vissa typer av brott (se avsnitt 3.5).
Polismyndigheterna lämnar i praktiken endast i begränsad omfattning information som kan vara av betydelse för skyddspersonernas säkerhet till Säkerhetspolisen. Rutiner för ett sådant rapporteringssystem saknas. När information lämnas sker det vanligen mer spontant på enskilda polismäns initiativ. Ofta är orsaken att polismannen känner någon som arbetar vid Säkerhetspolisen. Av denna anledning får Säkerhetspolisen mest information på orter där Säkerhetspolisen bedriver verksamhet.
Säkerhetspolisen har också ett relativt gott samarbete med polismyndigheternas enheter för kriminalunderrättelsetjänst. Genom detta samarbete får Säkerhetspolisen viss information som är av betydelse för personskyddsverksamheten.
De personer vid Säkerhetspolisen som jag talat med har uppgett att informationen från polismyndigheterna skulle kunna förbättras genom att representanter för Säkerhetspolisen besökte polismyndigheterna, berättade om personskyddsverksamheten och bad kollegorna lämna relevant information.
Polismyndigheternas medverkan i personskyddet
Polismyndigheterna medverkar i personskyddet då en skyddsperson skall delta i ett särskilt evenemang, t.ex. ett öppet möte, under förutsättning att Säkerhetspolisen och polismyndigheten kommit överens härom. Polismyndigheterna medverkar däremot inte i det mera löpande personskyddet av en skyddsperson, t.ex. då denna rör sig på stan eller deltar i mera vardagliga aktiviteter vare sig de är arbetsrelaterade eller privata. En annan sak är att polismyndigheten normalt underrättas när en skyddsperson vistas inom polisdistriktet.
Ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och polismyndigheterna
Enligt förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen leder och bedriver Säkerhetspolisen polisverksamhet när det gäller det bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen.
I FAP 224-2 föreskrivs att polismyndigheterna svarar för att hot av lokal natur beaktas i planeringen. Detta innebär att polismyndigheterna svarar för den lokala hotbilden. Denna hotbild bör t.ex. spegla sådan lokal kunskap som att missbrukare brukar hålla till på viss plats.
Vidare föreskrivs i samma FAP att polismyndigheterna svarar för planering och förberedelser som avser distansskydd såsom platsbevakning, hotellbevakning, färdvägsbevakning och eskort samt andra åtgärder som bedöms nödvändiga såsom annan spaning eller bevakning etc. Övrigt planerings- och förberedelsearbete ansvarar Säkerhetspolisen för.
När det gäller genomförandet av insatsen föreskrivs i aktuell FAP att polismyndigheterna leder genomförandet av annat bevaknings- och säkerhetsarbete än närskyddet, vilket leds av Säkerhetspolisen. Med närskydd menas den del av personskyddet som består av livvakt, tekniska skyddsåtgärder och viss skyddsspaning.
Samråd och beslut om medverkan
Som jag redogjort för i avsnitt 4.3.2 under rubriken Planerings- och förberedelsearbetet har Säkerhetspolisens personskyddsrotel i uppgift att inför en skyddsinsats som kräver medverkan av en
polismyndighet samråda med den polismyndigheten. I praktiken går det vanligen till så att personal på personskyddsroteln per telefon kontaktar polismyndigheten. Enligt FAP 224-2 skall det som överenskoms dokumenteras på lämpligt sätt.
Efter samrådet skall Säkerhetspolisen fatta beslut i ärendet. Av beslut om personskyddsinsats som förutsätter medverkan av en polismyndighet skall enligt ifrågavarande FAP framgå vilka skyddsåtgärder som skall vidtas av polismyndigheten. En skyddsåtgärd som polismyndigheten vanligen svarar för är yttre bevakning av uniformerad polis. Beslutet om personskyddsinsatser sätts normalt upp i en särskild skrivelse som skickas till berörd polismyndighet. I skrivelsen uppmanas den polismyndighet som vill ha information om hotbilden att kontakta Säkerhetspolisen. Som jag tidigare nämnt får polismyndigheterna inte del av de skriftliga taktiska hotbilderna.
Även om en skyddspersons deltagande i ett evenemang på en ort inte föranleder någon personskyddsinsats skickas en skrivelse om detta för kännedom till polismyndigheten på orten.
Säkerhetspolisen kan inte tvinga en polismyndighet att medverka i en skyddsinsats. De företrädare för Säkerhetspolisen som jag talat med har emellertid uppfattningen att ansvariga personer vid polismyndigheten kan göra sig skyldiga till tjänstefel om de vägrar följa Säkerhetspolisens beslut. De har inte heller varit med om att någon polismyndighet vägrat medverka när ett beslut väl är fattat.
Polismyndigheten svarar för att den lägsta skyddsnivå som myndigheten och Säkerhetspolisen kommit överens om och som anges i beslutet följs. Polismyndigheten är dock fri att höja nivån om den anser att nivån är för låg. Enligt företrädare för Säkerhetspolisen var det tidigare ett problem att polismyndigheterna ibland hade en tendens att överdimensionera insatserna men i takt med att polisens resurser krympt har problemet blivit mindre.
Säkerhetspolisen följer normalt inte upp hur polismyndigheten genomfört sitt uppdrag. I samband med kampanjen inför EU-parlamentsvalet ändrades dock rutinerna tillfälligt och Säkerhetspolisen gav polismyndigheterna direktiv om att de efter genomförd insats skulle avrapportera insatsen till Säkerhetspolisens ledningscentral. Följde myndigheten inte detta direktiv kontaktade Säkerhetspolisen den och begärde en rapport.
Övrig information till polismyndigheterna
Om en skyddsperson förväntas uppehålla sig i ett visst polisdistrikt utan att han eller hon skall delta i något särskilt evenemang informerar personskyddsroteln ibland den berörda polismyndigheten. Detta sker vanligen om något särskilt inträffat i distriktet som föranleder att polismyndigheten bör känna till en sådan vistelse. Att så bör ske framgår av de allmänna råd som ges i FAP 224-2, där det sägs att Säkerhetspolisen informerar berörd polismyndighet om att en skyddsperson förväntas uppehålla sig i polisdistriktet om detta inte är uppenbart obehövligt eller hinder möter.
Enligt uppgifter som jag fått pågår det inom Polismyndigheten i Västra Götaland ett utvecklingsarbete som kan komma att bli av betydelse för personskyddsarbetet. I dagsläget syftar det arbetet till att skapa ett datoriserat informationssystem för skyddet av vittnen och polisens informatörer. Systemet skall möjliggöra att den lokala polisen snabbt skall kunna hjälpa och bistå en skyddsperson vid akuta risksituationer.
Framförda synpunkter
Enligt de företrädare vid Säkerhetspolisen som jag talat med kan informationsutbytet mellan Säkerhetspolisen och polismyndigheterna bli betydligt bättre. Samarbetet med polismyndigheterna när det gäller myndigheternas medverkan i olika skyddsinsatser fungerar i huvudsak väl även om det finns vissa brister hänförliga till själva genomförandet. Från både Säkerhetspolisens och polismyndigheternas sida har det också framförts synpunkter på ansvarsfördelningen enligt gällande FAP. Denna är enligt flera personer otydlig och innehåller ”grå zoner”.
Från Regeringskansliet har det framförts uppgifter om att flera av statsråden är missnöjda med polismyndigheternas medverkan i skyddsinsatser. Missnöjet består i att poliserna inte alltid ger sig till känna, vilket föranleder problem om de är civilklädda. Vidare finns de ibland inte där trots att de skall svara för bevakning. Därtill kommer att en del poliser, enligt några skyddspersoner, synes sakna utbildning i ”säkerhetstänkande”.
4.5.5. Samverkan med övriga myndigheter och institutioner
Sjukvård
Gällande sekretessregler innebär att hälso- och sjukvårdspersonal egentligen är förhindrad att lämna uppgifter till Säkerhetspolisen om en enskild persons hälsotillstånd och andra personliga förhållanden. Enda undantaget härifrån gäller uppgifter om att en person vistas på en viss vårdinrättning.
Enligt företrädare för Säkerhetspolisen medför sekretessreglerna flera svårigheter när det gäller personskyddsverksamheten. Hälso- och sjukvårdspersonalen har ingen rapporteringsskyldighet rörande personer som skulle kunna utgöra hot mot skyddspersoner i den centrala statsledningen. För att få reda på om en person befinner sig på en vårdinrättning kan Säkerhetspolisen tvingas ringa runt till samtliga vårdinrättningar i landet. Eftersom sekretess gäller har Säkerhetspolisen också vissa svårigheter att få den information den önskar om aktuellt hälsotillstånd, behandling etc.
Kriminalvård
Säkerhetspolisen får inte någon automatisk information från kriminalvården eftersom rapporteringsrutiner saknas. Säkerhetspolisen har för avsikt att arbeta mer aktivt för att förbättra rapporteringen, både när det gäller permissioner, frisläppanden och annan information. Inom anstalterna kan t.ex. personalen få kännedom om förhållanden som kan vara av betydelse för säkerheten för personer i den centrala statsledningen. Det är därför viktigt att personalen görs medveten om att den bör vara uppmärksam på sådana uppgifter och rapportera dem till Säkerhetspolisen.
4.6. Förhållandet till enskilda skyddspersoner
Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter i FAP 224-2 svarar Säkerhetspolisen för kontakten med skyddspersonerna och/eller deras företrädare.
4.6.1. Information i samband med tillträdet
I samband med att ett statsråd, en ny talman, partiledare i riksdagen eller i vissa fall en annan skyddsperson i den centrala statsledningen, tillträder sitt uppdrag får han eller hon besök av Säkerhetspolisen som lämnar information om personskyddsverksamheten. Säkerhetspolisen representeras vid sådana tillfällen av en person från hotbildsfunktionen, en person från personskyddsroteln och en person från säkerhetsskyddsroteln. Förutom skyddspersonen deltar ibland dennas närmaste medarbetare. Skyddspersonen bestämmer själv om och i så fall vilka medarbetare som skall närvara vid informationsmötet. Är skyddspersonen ett statsråd är det t.ex. ganska vanligt att pressekreteraren, någon politiskt sakkunnig och/eller statsrådsassistenten deltar. Däremot deltar sällan departementets säkerhetschef.
Vid mötet informeras skyddspersonen om hur en hotbildsbedömning går till, vad den kan resultera i, olika personskyddsinsatser, vilken information Säkerhetspolisen önskar få för att kunna göra korrekta bedömningar etc. Vidare förses skyddspersonen med en kontaktman vid Säkerhetspolisen. Vid samma tillfälle får skyddspersonen också säkerhetsrådgivning (se avsnitt 4.4.2 under rubriken Säkerhetsrådgivning).
Som jag tidigare redogjort för gör Säkerhetspolisen strax efter det att ett nytt statsråd, en ny talman, partiledare i riksdagen eller i vissa fall en annan skyddsperson, tillträtt sitt uppdrag en säkerhetsundersökning av hans eller hennes bostad.
4.6.2. Kontakter efter tillträdet
Efter det att ett statsråd eller annan skyddsperson fått information i samband med tillträdet förekommer kontakter mellan Säkerhetspolisen och skyddspersonen endast i viss utsträckning och under vissa förutsättningar bortsett då från de fall där ett statsråd eller annan skyddsperson har livvakter.
Skyddspersonen får, som jag redogjort för i avsnitt 4.2.2, inte del av de skriftliga hotbilder som Säkerhetspolisen upprättar. Hotbilderna presenteras däremot ibland muntligt men bara om något särskilt föranleder det. Så sker t.ex. om hotbilden plötsligt höjts vilket medfört att skyddspersonen bedöms vara i behov av särskilda skyddsåtgärder, främst livvaktsskydd. Så kan också ske om för-
hållandet är det motsatta, dvs. då hotbilden har förändrats så att ett befintligt livvaktsskydd inte längre bedöms vara motiverat. Även inför utlandsresor och andra särskilda evenemang redovisar Säkerhetspolisen ibland aktuell hotbild.
För det fall en skyddsperson förses med ett livvaktsskydd förekommer naturligtvis täta kontakter mellan skyddspersonen och dennes företrädare å ena sidan och Säkerhetspolisen å andra sidan. Kontakterna omfattar allt från logistiska detaljer till instruktioner om hur skyddspersonen säkerhetsmässigt bör uppträda.
Framförda synpunkter
Synpunkter från skyddspersoner
Många skyddspersoner har framfört kritiska synpunkter på den information som Säkerhetspolisen lämnar till dem. Flera har efterlyst mer konkret och tydlig information om hur de från säkerhetssynpunkt bör uppträda i olika situationer, vad de bör undvika och vad de särskilt bör tänka på. Många har varit kritiska till att de inte får aktuell hotbild presenterad för sig. Andra har klagat på att de hotbildspresentationer som görs är alltför ”luddiga” och allmänt hållna. Några skyddspersoner har framhållit att de önskar bli underrättade om något inträffar som kan utgöra ett konkret hot.
Av de skyddspersoner som under längre eller kortare tid har haft livvaktsskydd har flertalet varit nöjda med livvakterna, som beskrivits som professionella, diskreta m.m. Några skyddspersoner har framfört att kommunikationen mellan dem och livvakterna skulle kunna förbättras och några har uttryckt önskemål om att livvakterna i större utsträckning än i dagsläget bör utgöras av samma personer, dvs. att omsättningen bland livvakterna minskar.
Säkerhetspolisens synpunkter
Flera av de personer vid Säkerhetspolisen som jag talat med anser att skyddspersonerna inte avsätter tillräckligt med tid för kontakter i form av informationsmöten m.m. med Säkerhetspolisen och att en del av dem inte ställer frågor trots att de kanske inte förstår den information de får. Från Säkerhetspolisens sida har det framförts önskemål om att skyddspersonernas staber och säkerhetschefer bör närvara vid informationsmöten.
5. Personskyddsverksamheten i några andra länder
5.1. Inledning
I mitt uppdrag har, som redogjorts för i kapitel 1, ingått att undersöka hur personskyddsverksamheten för den centrala statsledningen är ordnad i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska och vissa länder inom EU.
Utöver de nordiska länderna har jag valt att särskilt studera personskyddsverksamheten i Tyskland, Storbritannien och Nederländerna. Tyskland och Storbritannien är båda länder med lång och bred erfarenhet av personskyddsverksamhet. Nederländerna har jag valt med anledning av att landet relativt nyligen har upplevt en liknande tragisk händelse som mordet på Anna Lindh; mordet på partiledaren Pim Fortuyn i maj 2002. I Nederländerna har man efter denna händelse utrett frågan om ett helt nytt system för personskyddsverksamheten. En sådan reform har beslutats och den planeras vara fullt genomförd vid kommande årsskifte.
Jag har utfört denna del av uppdraget genom att besöka respektive land och där informera mig om landets personskyddsverksamhet. Samtliga länder har varit mycket tillmötesgående och dess företrädare beredvilligt ställt upp och på ett öppet sätt berättat om landets personskyddsverksamhet. Denna verksamhet innehåller naturligtvis delar som är känsliga och som av säkerhetsskäl inte bör komma till allmänhetens kännedom. Eftersom min avsikt har varit att presentera ett helt öppet betänkande har jag, för att inte skada respektive lands personskyddsverksamhet, kommit överens med företrädare för länderna att de före publicering skulle få möjlighet att ta del av ett utkast till en beskrivning av verksamheten och därvid stryka sådana uppgifter som de anser inte kan offentliggöras. Så har också skett. Detta förfarande har även inneburit en kvalitetssäkring av beskrivningarna. Det som redovisas i det följande har således kontrollerats och godkänts av respektive lands företrädare och beskrivningarna får alltså läsas med detta förbehåll.
5.2. Danmark
I Danmark bedrivs personskyddsverksamhet av Politiets Efterretningstjeneste (PET).
PET utgör organisatoriskt en avdelning inom Rigspolitiet (Afdelning G) men rapporterar direkt till den danska justitieministern. Justitieministern är högsta chef för polisen i Danmark, som förutom Rigspolitiet består av 54 politikredser (samt Färöarna och Grönland).
Som Danmarks nationella säkerhets- och underrättelsetjänst skall PET förebygga, efterforska och motverka handlingar som utgör eller kan komma att utgöra en fara för landets bevarande som ett fritt, demokratiskt och säkert samhälle. PET har således som huvuduppgift att motverka och bekämpa hot mot den inre säkerheten och befolkningens trygghet.
Vid PET arbetar ca 400 personer. PET leds av en politimester och består sedan år 2002 av nio avdelningar fördelade på fyra områden; det juridiska området, det administrativa området, det operativa området samt analys- och utvecklingsområdet. Det operativa området omfattar bl.a. avdelningar för kontraterrorism, kontraextremism och kontraspionage. Här finns också en säkerhetsavdelning där livvaktsverksamheten och ansvaret för övriga skyddsåtgärder är placerat. Analys- och utvecklingsområdet omfattar analys- och utvecklingsavdelningen. Denna avdelning svarar för strategisk och operativ analys – vilket inkluderar riskanalyser och hotbildsbedömningar som bl.a. läggs till grund för olika personskyddsåtgärder –, utveckling, utbildning och informationsinhämtning från öppna källor.
5.2.1. Analys- och utvecklingsavdelningen
Personalen på analys- och utvecklingsenheten har skiftande utbildnings- och yrkesmässiga bakgrunder. Många har en akademisk examen och förutom poliser finns här historiker, statsvetare m.fl. Experter inom psykiatri och psykologi saknas dock.
Enheten gör riskanalyser och hotbildsbedömningar inte bara avseende de skyddspersoner som PET svarar för utan också inför statsbesök, stora evenemang och andra särskilda händelser.
Kretsen skyddspersoner
Kretsen skyddspersoner utgörs av medlemmar i kungahuset, statsministern, övriga ministrar, och folkvalda politiker på såväl central som lokal nivå.
Av skyddspersonerna har kungahuset och vissa ministrar permanent livvaktsskydd. Övriga ministrar och folkvalda politiker har livvaktsskydd eller andra skyddsåtgärder efter särskilt beslut, grundat på den hotbildsbedömning som analys- och utvecklingsavdelningen fastställt.
Upprättande av riskanalyser
Riskanalyser upprättas avseende de personer som säkerhetsmässigt bedöms vara mest utsatta – exempelvis medlemmar i kungahuset, ministrar och vissa Folketingspolitiker – eller, beträffande övriga, om något särskilt inträffar.
De riskanalyser som upprättas följer en särskild mall. Den är utformad på så sätt att både konkreta och potentiella hot i så stor utsträckning som möjligt skall kunna fångas in. Inledningsvis innehåller riskanalyserna faktiska uppgifter om den aktuella skyddspersonen, var han eller hon bor och arbetar m.m. Därefter följer en hotbeskrivning som innehåller följande delmoment.
- Den säkerhetspolitiska situationen
- Relevanta politiska förhållanden i utlandet
- Relevanta politiska förhållanden inom landet
- Exponering av skyddspersonens fackområde
- Skyddspersonens profilering i offentligheten
- Relevanta personliga förhållanden
- Kända hot och angrepp
- Potentiella gärningsmän
Först beskrivs således den säkerhetspolitiska situationen i landet. Därefter försöker PET kartlägga politiska förhållanden i utlandet som kan vara relevanta, t.ex. kan en fråga som en minister driver vara föremål för diskussion eller kritik i utlandet. Vidare studeras sådana politiska förhållanden inom landet som kan vara av betydelse för bedömningen. Vid bedömningen tas också hänsyn till exponeringen av skyddspersonens fackområde. Denna bedömningsgrund omfattar såväl exponering i media av skyddspersonen
och dennes frågor som annan exponering, t.ex. spridning av affischer och reklamblad innehållande bilder av skyddspersonen i kombination med skilda budskap. Skyddspersonens offentliga profilering kan också inverka på bedömningen och finns därför med som ett särskilt delmoment. Kända hot och angrepp som kan vara av betydelse redovisas liksom de potentiella gärningsmän som eventuellt kan finnas.
Efter beskrivningen av olika hot redogörs för de indikationer som finns. Information om indikationer fås framför allt från de olika avdelningarna inom PET. Indikationerna stäms av mot den beskrivning av hotsituationen som gjorts och kan bestå av information rörande exempelvis inträffade incidenter eller inkomna hot.
Riskanalyserna innehåller därefter en värdering av risknivån. Risknivån utgör en sammantagen bedömning av samtliga hot och övriga omständigheter som kommit fram. Den beskrivs i sex olika nivåer; ingen hotbild, låg hotbild, låg-medelhög hotbild, medelhög hotbild, medelhög-hög hotbild samt hög hotbild. Chefen för analys- och utvecklingsavdelningen fastställer hotbilden.
Slutligen innehåller riskanalyserna förslag till säkerhetsåtgärder grundade på analysen (se vidare under rubriken Beslut om skyddsåtgärder).
Analys- och utvecklingsavdelningen gör utöver nu beskrivna riskanalyser även en årlig riskvärdering. Denna kan sägas utgöra en sammanställning av de riskanalyser som gjorts under året och den beskriver således den sammantagna situationen från ett riskperspektiv.
Information till grund för hotbildsbedömningen m.m.
De hotbildsbedömningar som görs grundar sig liksom i Sverige på såväl intern som extern information.
Intern information fås framför allt från kontraterrorismavdelningen, kontraextremismavdelningen samt säkerhetsavdelningen.
Extern information fås huvudsakligen från departementen, Folketinget, kungahuset och den öppna polisen. Även Internet och andra öppna källor bidrar i betydande omfattning med relevant information.
Departementen är i detta sammanhang viktiga. De har i uppgift att vidarebefordra de hot som inkommer riktade mot ministrarna. För uppgiften finns vissa utarbetade rutiner. Skriftliga hot över-
lämnas utan dröjsmål till PET för vidare analys. Muntliga hot och inträffade incidenter rapporteras också omgående till PET. Detta fungerar enligt vad som sagts av företrädare för analys- och utvecklingsavdelningen bra.
Departementen har också i uppgift att förse PET med ministrarnas program. Detta görs dock bara i de fall ministrarna har permanent livvaktsskydd eller livvaktsskydd från tid till annan. I annat fall skulle en sådan hantering, enligt företrädare för PET, vara alltför resurskrävande. Engagemangslistorna eller programmen skickas till PET:s säkerhetsavdelning som därefter i de flesta fall vidarebefordrar dem till analys- och utvecklingsavdelningen (se vidare avsnitt 5.2.2 Säkerhetsavdelningen). Även ändringar i programmen anmäls. Inträffar sådana under helger eller kvällstid meddelar skyddspersonen eller hans eller hennes närmaste medarbetare detta per telefon.
Från den öppna polisen får PET värdefull information. Genom att det finns ett upparbetat kontaktnät mellan den öppna polisen och PET får PET löpande information om sådant som kan vara av betydelse för personskyddsverksamheten.
Den information som PET erhåller bearbetas på skilda sätt. Utredningar och uppföljningar görs. Registerslagningar genomförs. Ibland vidtas åtgärder som spaning och löpande övervakning.
Beslut om skyddsåtgärder
Beslut om skyddsåtgärder fattas av säkerhetsavdelningen, som också svarar för att åtgärderna utförs.
Innefattar ett beslut om skyddsåtgärder livvaktsskydd är det chefen för PET – politimesteren – eller chefen för det operativa området, chefskriminalinspektøren, som fattar beslutet.
Andra skyddsåtgärder som kan vidtas är t.ex. inre eller yttre bevakning vid olika evenemang. Detta svarar den öppna polisen för. PET tar kontakt med den öppna polisen antingen per brev eller muntligen och rekommenderar denna att vidta vissa åtgärder i anledning av ett visst evenemang. PET presenterar löpande skriftliga hotbilder för den öppna polisen. Den öppna polisen är inte skyldig att vidta åtgärderna men i praktiken följer den alltid rekommendationerna. Samarbetet mellan öppna polisen och PET fungerar enligt de företrädare för PET som jag mött väl.
Skyddspersonerna har även olika tekniska skyddsanordningar.
Skyddspersonerna har ingen skyldighet att följa PET:s beslut och kan således avsäga sig rekommenderade skyddsåtgärder.
Information till skyddspersonerna
PET har enligt dess företrädare en god kontakt med de skyddspersoner som säkerhetsmässigt bedöms vara mest utsatta.
Ministrar och vissa folketingspolitiker får när de tillträder sitt uppdrag säkerhetsinformation, innehållande dels information om PET:s personskyddsverksamhet och dels upplysningar och rekommendationer om vad de från säkerhetssynpunkt bör tänka på i olika situationer. PET ställer också frågor rörande skyddspersonens privatliv och personliga förhållanden. Denna information bedöms nödvändig för att riskanalyserna skall kunna bli så kompletta som möjligt.
PET lämnar vidare säkerhetsinformation till de närmaste medarbetarna till en skyddsperson. Dessa informeras om vad de bör tänka på och hur de bör agera i vissa situationer.
Såväl skyddspersonerna som de närmaste medarbetarna uppmanas att kontakta PET om de i något sammanhang känner sig osäkra. För detta ändamål har de utsedda kontaktpersoner och telefonnummer till en telefon som är bemannad dygnet runt.
Skyddspersonerna får inte ta del av den skriftliga hotbildsbedömning som analys- och utvecklingsavdelningen fastställt men den presenteras normalt muntligen för dem.
5.2.2. Säkerhetsavdelningen
Säkerhetsavdelningen leds av en chef och består av ett tiotal olika enheter eller grupper. Förutom fem livvaktsgrupper bestående av ett antal livvakter finns bl.a. en enhet för IT-säkerhet, en fysisk enhet, en samordnande enhet (KOOR) och en säkerhetsgrupp.
Den fysiska enheten ansvarar för den fysiska säkerheten i vissa byggnader, det s.k. skalskyddet, t.ex. i det kungliga slottet och i departementen. Därutöver har enheten ansvar för att larmanordningar m.m. installeras i skyddspersonernas bostäder.
KOOR eller koordinator-gruppen har i uppgift att samordna verksamheten vid säkerhetsavdelningen. T.ex. är det denna grupp som sköter kontakterna med departement, myndigheter och
ambassader. Hit kommer engagemangslistor och program rörande skyddspersonerna. KOOR rekvirerar vidare riskanalyser och hotbildsbedömningar från analys- och utvecklingsavdelningen. KOOR vidarebefordrar också till denna avdelning de uppgifter i programmen och engagemangslistorna som bedöms vara av betydelse. Gruppen utför vissa rekognoseringar samt lämnar förslag på skyddsåtgärder eller skyddsnivåer. KOOR svarar också för kontakten med den öppna polisen, t.ex. då denna ombeds sköta bevakning eller vissa andra uppgifter i samband med ett evenemang.
Säkerhetsgruppen svarar framför allt för bevakning utanför statsministerns bostad.
5.3. Finland
I Finland bedrivs personskyddsverksamhet vid Skyddspolisen och den s.k. Rörliga polisen inom den öppna polisen.
Såväl Skyddspolisen som den Rörliga polisen utgör riksomfattande polisenheter liksom centralkriminalpolisen, polisyrkeshögskolan, polisskolan och polisens teknikcentral. Samtliga är organisatoriskt placerade direkt under Inrikesministeriet som genom avdelningen för polisledning leder all polisverksamhet i Finland. Direkt under Inrikesministeriet ligger också polisinrättningen i Helsingfors samt polisens länsledning, som består av fem länspolisavdelningar. Under länsledningen arbetar den lokala polisens enheter.
Skyddspolisen har till huvudsaklig uppgift att upprätthålla det lagliga stats- och samhällskicket samt att bekämpa och förebygga förehavanden och brott som kan äventyra rikets inre och yttre säkerhet. Till Skyddspolisens uppgifter hör också att avslöja och bekämpa olaglig underrättelseverksamhet som utländska stater bedriver i landet.
Vid Skyddspolisen arbetar ca 200 personer. Av dessa tjänstgör övervägande delen vid huvudkontoret i Helsingfors medan några är placerade vid de tio regionkontoren ute i landet. Inom Skyddspolisen finns tre större avdelningar; en operativ, en preventiv och en strategisk avdelning. Operativa avdelningen består av enheter för kontraterrorism, kontraspionage och fältbevakning. Inom den strategiska avdelningen finns enheter för administration, IT samt analys och utveckling. Vid preventiva avdelningen är den regionala organisationen placerad liksom säkerhetsbyrån. Inom säkerhets-
byrån bedrivs personskyddsverksamhet avseende bl.a. statsledningen med undantag för presidenten.
Personskyddsverksamhet beträffande Finlands president bedrivs vid en särskild säkerhetsenhet för republikens president. Denna är placerad under Rörliga polisen. Rörliga polisen är specialiserad på trafikövervakning men sköter också vissa andra säkerhetsuppgifter som ankommer på polisen. Den har hand om brådskande larmuppgifter, ansvarar för polisverksamhet som fungerar dygnet runt på Helsingfors-Vanda flygfält samt deltar i säkerhetsuppdrag vid statsbesök och stora publikevenemang.
5.3.1. Säkerhetsbyrån
Säkerhetsbyrån ansvarar för statsministerns, övriga ministrars och riksdagens talmans säkerhet. Riksdagsledamöternas säkerhet svarar byrån för endast i undantagsfall. Till byråns ansvarsområde hör också säkerheten vid statsbesök.
Vid större evenemang, då säkerhetsbyråns personaldimensionering inte räcker, kan byrån låna in annan personal främst från Skyddspolisens övriga enheter.
Verksamheten vid säkerhetsbyrån har sin grund i Finlands polislag men i övrigt saknas författningsstöd på området.
Upprättande av hotbilder
På säkerhetsbyrån arbetar en person – en analytiker med universitetsbakgrund – med att göra hotbildsbedömningar. Dessa grundar sig främst på de hot som inkommer mot skyddspersonerna via brev, e-post eller telefon. Analytikern arbetar inte heltid med hotbildsbedömningar utan har också andra arbetsuppgifter.
Hotbildsbedömningarna är inte som i Sverige uppdelade på olika områden utan det görs en enda sammantagen bedömning. Uppskattningsvis förekommer 10–20 hot per år. Generellt sett kan nästan alla hot som inkommer sägas komma från enskilda personer som på ett eller annat sätt är missnöjda med den politik som förs.
Analytikern går igenom de hot som kommer in och gör egna bearbetningar, bl.a. med hjälp av dataregister, av dem. Brottsutredningar rörande inkomna hot är Skyddspolisen inledningsvis
behörig att bedriva. Därefter måste de dock överlämnas till den öppna polisen.
Information till grund för hotbildsbedömningen m.m.
Liksom i Sverige bygger hotbildsbedömningarna i stor utsträckning på extern information.
En i detta sammanhang viktig samverkanspartner för säkerhetsbyrån är säkerhetsenheten vid regeringskansliet. Denna enhet har bl.a. i uppgift att samla in och vidarebefordra de hot mot ministrarna som inkommer till regeringskansliet.
Regeringskansliet har också i uppgift att via ministrarnas staber och sekreterare förse säkerhetsbyrån med information om ministrarnas program. Programmen avser ofta en relativt lång tidsperiod men eftersom många ändringar sker har säkerhetsbyrån i stort sett daglig kontakt med staber och sekreterare. Ofta tar säkerhetsbyrån kontakt med mötesarrangörer i förväg. Enligt lag är arrangörerna ansvariga för säkerheten vid mötet. Samarbetet med regeringskansliet fungerar enligt företrädare för säkerhetsbyrån väl.
Ministrarna i Finland är normalt ledamöter i riksdagen. Där har de personliga sekreterare, som också lämnar information av betydelse till säkerhetsbyrån. Även detta samarbete fungerar enligt uppgift bra.
Via den öppna polisen inkommer ibland information som kan läggas till grund för hotbildsbedömningen.
Skyddsåtgärder
Statsministern i Finland har livvaktsskydd bestående av en eller två livvakter. Han har därutöver tillgång till skyddsbil med chaufför. Chaufförerna är anställda av regeringskansliet. De är säkerhetsutbildade.
Övriga ministrar har livvaktsskydd till och från beroende främst på hotbilden. De kan också få livvaktsskydd om de vid särskilda tillfällen känner sig otrygga. Beslut om livvaktsskydd för övriga ministrar fattas i samråd mellan säkerhetsbyrån och regeringskansliets säkerhetsenhet. Också andra ministrar än statsministern har tillgång till regeringskansliets bilar med säkerhetsutbildade chaufförer.
Riksdagens talman har också han livvaktsskydd. Utöver livvaktsskydd kan andra skyddsåtgärder vidtas. Till exempel bistår den öppna polisen ofta med bevakning vid olika evenemang. Skyddspolisen tar vid dessa tillfällen kontakt med den öppna polisen, informerar om evenemanget och frågar om den öppna polisen kan svara för bevakning och liknande säkerhetsåtgärder. Det har aldrig inträffat att den öppna polisen vägrat att efterkomma Skyddspolisens begäran om åtgärder.
Samtliga skyddspersoner har olika tekniska skyddsanordningar såsom larm i bostäderna, överfallslarm etc. Dessa tekniska installationer svarar regeringskansliets säkerhetsenhet för.
Information till skyddspersonerna
Samtliga ministrar får när de tillträder säkerhetsinformation av regeringskansliets säkerhetsenhet. Informationen innehåller råd och tips om vad de ur säkerhetsperspektiv bör tänka på liksom upplysningar om hur personskyddsverksamheten fungerar.
Skyddspolisen har vidare möten med ministrarnas staber och sekreterare, som informeras om personskyddsverksamheten och sådant som har betydelse för samarbetet dem emellan.
Om något inträffar som innebär en förhöjd hotbild, t.ex. om ett hot som bedöms allvarligt inkommer, informeras skyddspersonen härom men bara mer allmänt och utan några detaljer. Detta görs för att skyddspersonen inte skall oroas i onödan.
Arbetet som livvakt
Arbetet som livvakt hos Skyddspolisen är attraktivt. När Skyddspolisen relativt nyligen sökte två nya livvakter fick den mer än 60 ansökningar från poliser runt om i landet. De som anställs har normalt åtta-tio års poliserfarenhet. Anställningarna är tills vidareanställningar inom Skyddspolisen. Poliserna får fortsätta som livvakter så länge de kan och vill och därefter gå över till annan verksamhet inom Skyddspolisen.
5.3.2. Säkerhetsenheten för republikens president
Säkerhetsenheten för republikens president etablerades redan år 1944. Den består i dagsläget av en chef, en biträdande chef, fem livvaktsteam och en analys- och planeringsfunktion. Fyra livvaktsteam är avdelade för presidenten, som har livvaktsskydd dygnet runt. Ett livvaktsteam är avdelat för den tidigare presidentens säkerhet. I teamen ingår även särskilt utbildade chaufförer. Säkerhetsenheten är kommenderad till att stå till republikens presidents kanslis förfogande.
Verksamheten vid enheten utgår förutom från polislagens bestämmelser även från lagen om republikens presidents kansli 8.12.1995/1382 och förordningen om kanslistadgan för republikens presidents kansli (nr 1520/1995). I lagen om republikens presidents kansli sägs att det är kansliet som svarar för presidentens personliga säkerhet och säkerheten i de lokaliteter som han förfogar över (2§ första stycket). I förordningen om kanslistadgan för republikens presidents kansli uttalas att det vid kansliet skall finnas en säkerhetsvaktstyrka för republikens president samt att polisen kommenderar den personal till säkerhetsvaktstyrkan som republikens presidents säkerhet och säkerheten i de lokaliteter han förfogar över förutsätter, ställer nödvändig materiel och annan utrustning till styrkans förfogande samt, vid behov, ger annan handräckning för detta ändamål (1§ tredje stycket).
Genom sistnämnda författningar är säkerhetsenheten för republikens president garanterad tillräckliga resurser för att skydda presidenten.
Även om säkerhetsenheten främst har en preventiv roll skall den också kunna fungera reaktivt, dvs. den skall ha resurser för att göra ingripanden om något händer.
Analys- och planeringsfunktionen
Inom säkerhetsenheten för republikens president finns en analys- och planeringsfunktion, bestående av två-tre personer.
Inför presidentens resor och olika möten görs inom enheten egna analyser. I analyserna tas hänsyn både till konkreta och potentiella hot. De potentiella hoten medför att presidenten alltid har livvaktsskydd. Om allvarliga hot inkommer t.ex. via brev skickas dessa till Skyddspolisens säkerhetsbyrå för vidare analys.
Byråns analytiker har en bättre överblick och har dessutom tillgång till olika register. Till detta kommer också att enheten inte har behörighet att driva egna brottsutredningar, vilket Skyddspolisens säkerhetsbyrå inledningsvis har.
Om något inträffar ute i landet som kan vara av betydelse för presidentens säkerhet, rapporterar den lokala polisen detta till säkerhetsenheten för republikens president. Att denna typ av information inkommer och kan beaktas i riskanalyserna är viktigt.
Utifrån riskanalyserna planeras dimensioneringen på respektive insats. Den lokala polisen medverkar ofta i insatserna. Säkerhetsenheten kan med stöd av ovan nämnda författningar beordra den lokala polisen att på olika sätt delta i en insats.
Kontakterna med skyddspersonerna
Säkerhetsenheten för republikens president har en nära kontakt med skyddspersonerna. Dessa informeras fortlöpande om rådande situation. Om ett hot som bedöms allvarligt inkommer, informeras skyddspersonen.
Arbetet som livvakt
Inte heller säkerhetsenheten för republikens president har några problem att rekrytera livvakter. Rekrytering sker såväl inom den Rörliga polisen som från andra polisstyrkor.
Poliserna som arbetar som livvakter får vara kvar så länge de klarar de tester som finns. Någon övre åldersgräns finns således inte. När arbetet som livvakt upphör får poliserna andra arbetsuppgifter inom Rörliga polisen.
Omsättningen på livvakter är relativt låg, vilket eftersträvas då den nära kontakten med skyddspersonerna förutsätter stor kontinuitet bland livvakterna.
5.4. Nederländerna
Efter mordet på den holländske partiledaren Pim Fortuyn den 6 maj 2002 tillsattes i Nederländerna en oberoende utredning (van den Haak-utredningen) som fick i uppgift att studera Pim Fortuyns säkerhet vid tidpunkten för mordet och regeringsorgani-
sationernas ansvar för hans säkerhet och beskydd. I december samma år presenterade utredningen sin rapport. En huvudrekommendation var att det befintliga bevaknings- och säkerhetssystemet skulle revideras. En sådan revidering har därefter gjorts och regeringen har fattat beslut om en helt ny organisation av personskyddsverksamheten. Denna organisation håller för närvarande på att genomföras och beräknas vara fullt genomförd vid årsskiftet 2004/2005.
Det nya personskyddssystemet är uppdelat på två nivåer; lokal respektive central nivå. Den grundläggande principen på båda nivåerna är att varje skyddsperson primärt är ansvarig för sin egen säkerhet. Utöver detta ansvar har myndigheterna ett säkerhetsansvar. I den fortsatta framställningen redovisas personskyddsverksamheten på lokal nivå inte närmare utan redogörelsen koncentreras på personskyddssystemet för den centrala nivån.
Den nya personskyddsverksamheten involverar många olika myndigheter och organisationer i Nederländerna. En central roll i systemet har den nationella bevaknings- och skyddssamordnaren, NCBB (National Surveillance and Protection Coordinator). En viktig roll spelar också den holländska underrättelse- och säkerhetstjänsten, AIVD – Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (General Intelligence and Security Service).
5.4.1. Nationella bevaknings- och skyddssamordnaren – NCBB
Funktionen NCBB är helt ny i Nederländerna. Den innehas av en av regeringen särskilt utsedd person. NCBB rapporterar direkt till både inrikesministern och justitieministern.
NCBB har till sitt förfogande en stab, EBB (Surveillance and Protection Unit), som bistår NCBB genom att samla in information, bereda ärenden, göra egna bedömningar och föreslå åtgärder. Vid EBB arbetar ca tio personer, bl.a. analytiker.
Inledningsvis fick NCBB i uppdrag att dra upp riktlinjerna för den nya personskyddsverksamheten. Detta skede kan sägas vara passerat och NCBB har i dagsläget flera uppgifter.
Kretsen skyddspersoner
En av NCBB:s uppgifter är att kontinuerligt se över kretsen skyddspersoner och skyddsobjekt.
På lokal nivå har de lokala myndigheterna ansvar för alla de personer och objekt som inte är upptagna på den särskilda lista över skyddsobjekt och skyddspersoner, för vilka regeringen är säkerhetsansvarig. Denna lista har ursprungligen fastställts av regeringen. Om det på lokal nivå uppstår tveksamheter om en person bör finnas på listan skall myndigheterna på denna nivå kontakta NCBB för konsultation. Om NCBB kommer fram till att en person bör läggas till på listan måste han rekommendera the Tripartite Evaluation Committe (ED, se vidare under följande avsnitt) att fatta ett sådant beslut. Den reviderade listan kommuniceras därefter med de lokala myndigheterna.
Skyddspersonerna på listan är uppdelade i två kategorier, kategori 1 respektive 2.
Kategori 1 består av personer, för vilka regeringen har ett primärt ansvar för påtvingade extra säkerhetsåtgärder som en generell regel. Följande personer ingår i kategori 1.
- Medlemmar i kungahuset
- Premiärministern
- Kungliga besökare
- Utländska stats- eller regeringschefer
- Utrikesministrar vid officiella besök i Nederländerna
Kategori 2 består av personer för vilka regeringen primärt bär ansvar för påtvingade extra säkerhetsåtgärder baserade på hot eller risk. Till kategori 2 hör följande.
- Andra medlemmar i den kungliga familjen
- Vissa nationella politiker såsom ministrar, statssekreterare, parti ledare m.fl.
- Vissa personer i rättsväsendet såsom högsta domstolens ordförande, riksåklagaren m.fl.
- Chefer för vissa statliga myndigheter
- Vissa utländska gäster såsom utländska ministrar, statssekreterare, ambassadörer etc.
- Vissa militärer
- Vissa andra personer i positioner som gör att de riskerar att utsättas för angrepp
Av samtliga skyddspersoner har endast kungahuset och premiärministern permanent livvaktsskydd. Övriga ministrar och folkvalda
politiker har livvaktsskydd eller andra skyddsåtgärder efter särskilt beslut, grundat på den hotbildsbedömning som gjorts.
Insamlande av relevant information
En av NCBB:s främsta uppgifter är att beträffande skyddspersoner, andra objekt och särskilda händelser samla in information i form av hotrapporter, hotbilder m.m. från myndigheter och organisationer som bedöms ha sådan information. En i detta sammanhang mycket viktig informatör är AIVD (se avsnitt 5.4.2). AIVD upprättar också riskanalyser. Andra betydelsefulla informatörer är byrån för det nationella polisväsendet, KLPD (National Police Services Agency) och militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, MIVD (Military Intelligence and Security Service). Innan KLPD lämnar information måste organisationen försäkra sig om att all relevant information från den öppna polisen ute på fältet når NCBB via de befintliga regionala informationscentren (RIKs – the Regional Information Hubs) och det nationella informationscentrat (NIK – National Information Hub) inom KLPD.
Hotrapporter, hotbilder, riskanalyser och övrig information från dessa huvudinformatörer ställs sedan samman med information från öppna källor, såsom media och Internet, och en första bedömning görs om informationen förefaller fullständig, noggrann och aktuell. NCBB får också information från andra informatörer t.ex. erhålls ministrarnas program, vilka granskas och i sin tur kan föranleda frågor till huvudinformatörerna.
Efter det att informationen sammanställts gör NCBB en grundlig värdering av den. Resultatet av denna värdering jämförs med huvudinformatörernas värderingar. I detta skede tas värderingarna upp till diskussion vid ett möte mellan NCBB och representanter för huvudinformatörerna. Sådana möten, s.k. konsultmöten (ABB – Surveillance and Protection Coordination Meeting), hålls var fjortonde dag och leds av NCBB. Representanterna för huvudinformatörerna får vid mötena åtföljas av experter från den egna organisationen. Dessa experter kan således skifta vid olika möten beroende på vad saken gäller. Vid mötena måste representanterna för organisationerna kunna förklara och klargöra informationen och analyserna som lämnats så öppet som möjligt utan att röja sina källor.
På basis av befintlig information om hotbild m.m. avger ABB, genom att använda sig av en särskild mall, i generella termer uppgifter om vilka säkerhetsåtgärder som kan vara aktuella i ljuset av den identifierade hot- och/ eller risknivån.
Efter mötena i ABB tar NCBB kontakt med genomförandekommittén, UBB (Implementing Committee). I denna kommitté är en person i NCBB:s stab, EBB, ordförande. Övriga ledamöter är experter från några av KLPD:s avdelningar (the Royalty and Diplomatic Protection Departement samt the Specialist Criminal Investigation Applications Departement), från den regionala polisen samt från kungliga militära poliskåren (the Royal Military Constabulary). Genomförandekommittén får ta del av information om hot och riskanalyser och har på detta stadium i uppgift att, mot bakgrund av hotbilden, framföra mera allmänna rekommendationer om vilka säkerhetsåtgärder som den anser vara aktuella. Ledamöterna i UBB måste vara tillgängliga per telefon och beredda på att delta i möten med två timmars varsel.
Med uppgifterna från ABB och UBB går NCBB vidare till en utvärderingskommitté bestående av tre parter, ED (the Tripartite Evaluation Committee).
Beslut om säkerhetsåtgärder
ED är det organ som fattar beslut om eventuella säkerhetsåtgärder. Kommittén består förutom av NCBB, som är kommitténs ordförande, av en generaldirektör i Inrikesdepartementet, DGOOV (Director-General for Public Order and Safety, Ministry of the Interior and Kingdom Relations) samt av en generaldirektör i Justitiedepartementet, DGRH (Director-General for Law Enforcement, Ministry of Justice).
ED sammanträder normalt var fjortonde dag eller, om det behövs, oftare.
Innan kommittén fattar beslut om eventuella säkerhetsåtgärder presenterar NCBB den riskanalys som finns och föreslår relevanta åtgärder.
I rutinärenden är NCBB behörig att själv fatta beslut om säkerhetsåtgärder. Om ett ärende är så brådskande att ett beslut i ED inte kan avvaktas får NCBB själv fatta en form av interimistiskt beslut som han därefter måste förankra med ED:s två andra medlemmar.
Säkerhetsåtgärderna ”skräddarsys” och kan bestå av alla tänkbara åtgärder, t.ex. säkerhetsrådgivning, tekniska skyddsanordningar, eskorter, inre och yttre bevakning, livvaktsskydd och annat väpnat skydd.
Genomförande av säkerhetsåtgärder
Efter det att ED beslutat om säkerhetsåtgärder ger NCBB UBB i uppgift att se till att de blir genomförda.
UBB har utöver de uppgifter som redovisats i uppdrag att överväga metoden för själva genomförandet samt undersöka genomförbarheten och effektiviteten i åtgärden. För detta ändamål måste UBB få så klar och tydlig information som möjligt rörande skyddsobjektet, hotets natur och allvarlighet.
Utöver att ge råd till de organ som har att genomföra själva åtgärderna måste UBB på NCBB:s vägnar också försäkra sig om att säkerhetsåtgärderna på central nivå verkligen genomförs. Om en lokal polismyndighet eller annat lokalt organ vägrar att genomföra en åtgärd, vilket är utomordentligt ovanligt, är inrikesministern behörig att beordra åtgärderna enligt den holländska polislagen.
UBB förser regelbundet NCBB med ”feedback” rörande de säkerhetsåtgärder som vidtagits. NCBB ger i sin tur ”feedback” till skyddspersonen. Samarbetet med skyddspersonen är en grundförutsättning för att personskyddssystemet skall kunna fungera.
På sidan 125 finns en schematisk skiss över övervägande- och beslutsprocessen i personskyddsärenden.
5.4.2. Underrättelse- och säkerhetstjänsten – AIVD
I maj 2002 ersattes den nationella säkerhetstjänsten, BVD (National Security Service) av en ny organisation, den holländska underrättelse- och säkerhetstjänsten, AIVD.
AIVD är organisatoriskt placerat direkt under det holländska Inrikesdepartementet (Ministry of the Interior and Kingdom Relations). AIVD har i uppgift att bidra till den nationella säkerheten och att i detta syfte samla information om personer och organisationer som det finns anledning att misstänka för att utgöra hot mot det demokratiska statsskicket, landets säkerhet eller andra vitala intressen. En annan uppgift som åvilar AIVD är att leda
utredningar rörande andra länder för att få inblick i oroshärdar eller potentiella oroshärdar i världen och analysera vad dessa kan få för konsekvenser för säkerheten i Nederländerna. AIVD har vidare i uppgift att ge råd i säkerhetsfrågor rörande den nationella säkerheten. Vid AIVD arbetar knappt 900 personer. AIVD består av sju avdelningar, varav två arbetar med olika former av ledningsstöd. De fem övriga är Democratic Legal order Directorate, State Security Directorate, Protective Security Directorate, Foreign Intelligence Directorate och Intelligence Support Directorate.
ABBA
Inom AIVD finns en särskild enhet, ABBA, som har i uppgift att samordna samtliga kontakter mellan AIVD och NCBB eller EBB. ABBA ingår sedan den 1 maj 2004 i en större enhet, AE (Analyse & Exploition). ABBA utgör en exklusiv kanal mellan AIVD och NCBB eller EBB och all information i båda riktningarna skall således gå via ABBA. När en förfrågan om information inkommer, normalt via kryptofax, från EBB till AIVD går denna därför direkt till ABBA. Denna enhet, som bl.a. består av analytiker, vidarebefordrar frågan till en enhet som kallas Monitor. Monitors huvuduppgift är att dokumentera informationsflödet, vilket görs på elektronisk väg. Monitor skickar frågan vidare till berörda arbetsgrupper inom de olika avdelningarna. En fråga går ofta till flera olika arbetsgrupper inom samma avdelning. Varje grupp besvarar frågan utifrån sitt verksamhetsområde och en analytiker i gruppen gör en hotbildsanalys utifrån de konkreta indikationer som finns. De analyser rörande samma fråga som gjorts inom avdelningen sammanställs härefter och produkten skickas tillsammans med underlaget elektroniskt tillbaka till Monitor. Monitor sammanställer i sin tur samtliga avdelningars svar till en sammantagen skriftlig analys och bedömning. Den sammantagna analysen och bedömningen skickas därefter vidare till ABBA, som kvalitetsgranskar produkten och dess underlag. ABBA gör inga ändringar utan att först kommunicera dem med berörda avdelningar och enheter. Om produkten bedöms vara politiskt känslig eller om den skiljer sig från övrigas produkter underställs den högste chefen för AIVD.
Den schematiska skissen över övervägande- och beslutsprocessen i personskyddsärenden finns i den tryckta upplagan.
Varje månad inkommer ca 25–30 förfrågningar från EBB. ABBA levererar något färre svar varje månad eftersom processen inom AIVD tar viss tid. ABBA lämnar alltid svar på förfrågningarna, antingen genom att vidarebefordra den information som finns inom AIVD eller genom att konstatera att det inte finns någon information att lämna.
ABBA har också i uppgift att representera AIVD i ABB.
Grunderna för upprättande av hotbildsanalyser
De hotbildsanalyser som upprättas görs enligt en viss mall. Denna mall består av två delar, allvarlighet och eventualiteter.
Ett hot kan vara mycket allvarligt, allvarligt, medelmåttigt, mindre allvarligt eller inte allvarligt.
Som mycket allvarliga betraktas de hot som om de inträffar medför ett stort antal dödsoffer, att hela eller delar av den absolut väsentligaste infrastrukturen förstörs och att samhället sönderfaller. Exempel på sådana händelser utgör angrepp med nukleära, biologiska eller kemiska massförstörelsevapen.
Som allvarliga bedöms de hot som om de inträffar medför fruktan för en eller fleras liv och att samhället chockas djupt. Exempel på sådana händelser är dråp, mord, överfall, kidnappning, fångenskap, sabotage, mordbrand etc.
Som medelmåttiga bedöms de hot som om de inträffar skulle innebära storskaliga ordningsstörningar, svår förstörelse av ickevitala objekt och fysiskt våld på en skyddsperson. Exempel på händelser i denna kategori är våldsamma konfrontationer mellan politiska grupper och misshandel av en skyddsperson.
Hot som bedöms vara mindre allvarliga är t.ex. sådana som skulle leda till småskaliga allmänna ordningsstörningar och hotelser mot en skyddsperson.
Har ett hot för det fall det förverkligas ingen effekt på den nationella säkerheten bedöms det inte vara allvarligt.
Eventualiteter eller möjligheter att ett hot eller en risk inträffar graderas i fem kategorier; mycket hög, hög, medel, låg och mycket låg.
Mycket hög risk att en händelse inträffar är det då det av den tillgängliga informationen framgår att det finns konkreta fakta och omständigheter som talar för att händelsen kommer att inträffa samt när och var den kommer att äga rum.
Hög risk att en händelse inträffar är det då kända konkreta fakta och omständigheter talar för att en händelse kommer att inträffa men då det saknas kunskap om tid och plats och/eller då möjligheten att en händelse kommer att inträffa bedöms mycket tänkbar.
Medelstor risk för att en händelse inträffar är det när det inte finns några konkreta omständigheter som talar för det men händelsen är tänkbar.
Låg risk att en händelse inträffar är det då det inte finns några konkreta ledtrådar men händelsen fortfarande framstår som i någon mån tänkbar.
Mycket låg risk att en händelse inträffar är det då det inte finns några konkreta ledtrådar och händelsen inte heller är tänkbar.
När det gäller hanteringen av potentiella hot, främst från enskilda personer, har inom AIVD helt nyligen tillskapats en särskild enhet AE (Analyse & Exploition), till vilken ABBA som nämnts numera hör. Denna särskilda enhet har bl.a. i uppgift att fånga in sådana hot. Till enheten håller särskilda experter, psykologer, statsvetare, etc., på att rekryteras. Enheten kommer bl.a. att studera i vilken omfattning skyddspersonerna exponeras i massmedierna och på annat sätt, i vilken utsträckning skyddspersonerna hanterar eller kommer att hantera politiskt känsliga frågor och om skyddspersonerna framstår som kontroversiella. För att kunna genomföra dessa studier kommer enheten att behöva ett gott samarbete med säkerhetsansvariga och andra berörda på departementen. För att kunna göra relevanta bedömningar i denna del kommer enheten också att behöva göra djupgående intervjuer med skyddspersonerna. Skyddspersonerna kan inte tvingas att medverka vid sådana intervjuer men AIVD kan erbjuda absolut sekretess rörande de uppgifter som kommer fram.
Beträffande de riskanalyser och hotbildsbedömningar som upprättas inom AIVD görs ingen sammantagen eller total bedömning utan för varje hot eller risk redovisas separata bedömningar.
5.5. Norge
I Norge är personskyddsverksamheten uppdelad på den norska säkerhetspolisen, Politiets sikkerhetshetstjeneste (PST), och Oslo politidistrikt.
PST ligger direkt under norska Justisdepartementet, som leder polisväsendet i landet. PST har till huvudsaklig uppgift att före-
bygga, motverka och utreda brott mot rikets yttre och inre säkerhet. Vid PST arbetar totalt ca 350 personer, varav ca 100 är placerade ute på de 27 polisdistrikten. Inom PST finns två större avdelningar; en operativ avdelning och en organisations- och utvecklingsavdelning. Den operativa avdelningen är uppdelad på nio enheter. Dessa sysslar bl.a. med kontraspionage, kontraterrorism och kontraextremism. På den operativa avdelningen finns också enheten för säkerhetsanalys. Denna enhet har i uppgift att upprätta riskanalyser och göra hotbildsbedömningar som bl.a. läggs till grund för olika personskyddsåtgärder. Inom PST finns det även en enhet för strategisk analys. Denna enhet utarbetar årligen en samlad nationell hotbild som läggs till grund för regeringens beslut om vad PST skall prioritera nästkommande år.
Direkt under Justisdepartementet ligger vidare Politidirektoratet, som är ett förvaltningsorgan med uppgift att bl.a. leda och följa upp verksamheten i polisdistrikten. Politidirektoratet spelar också en central roll i insatsen mot grov internationell och organiserad brottslighet. Under Politidirektoratet sorterar rikstäckande polisorgan som Kriminalpolitisentralen, Økokrim, Utrykningspolitiet m.fl. samt de 27 polisdistrikten, varav Oslo politidistrikt är det största. Oslo politidistrikt har sedan den 1 januari 2001 hand om all livvaktsverksamhet i Norge.
5.5.1. Enheten för säkerhetsanalys
PST:s funktion för säkerhetsanalys låg tidigare under enheten för kontraterror. I samband med en omorganisation för några år sedan blev funktionen en egen enhet, enheten för säkerhetsanalys.
På enheten arbetar i dagsläget 12 personer med blandad bakgrund. Här finns, förutom poliser, en psykolog och två statsvetare. Enheten har dessutom en psykiater knuten till sig.
Enheten gör riskanalyser och hotbildsbedömningar inte bara avseende de skyddspersoner PST svarar för utan också inför statsbesök, stora evenemang och andra särskilda händelser.
Kretsen skyddspersoner
Kretsen skyddspersoner som PST svarar för utgörs av medlemmar i kungahuset, statsministern, övriga ministrar, stortingspolitiker,
ledare för vissa centrala institutioner såsom centralbankschefen, militära ledare, vissa polischefer m.fl.
Av skyddspersonerna har delar av kungahuset permanent livvaktsskydd. Övriga, inkluderande statsministern, har livvaktsskydd eller andra skyddsåtgärder efter särskilt beslut, grundat på den hotbildsbedömning som enheten för säkerhetsanalys fastställt.
Upprättande av hotbilder
För medlemmar i regeringen och kungahuset upprättas hotbilder regelbundet. För övriga skyddspersoner görs hotbildsbedömningar om hot inkommer.
Den hotbildsbedömning som PST gör är inte uppdelad på olika områden på sätt som sker i Sverige. När analyserna görs tas dock hänsyn till nationella underrättelsehot, terrorism, extremism och mentalt störda men det görs bara en enda sammantagen bedömning. Bedömningen styrs av förekommande hot som beskrivs och värderas.
För det första bedöms vilka hot som kan sägas vara konkreta, dvs. PST försöker vid ett hot att utreda om personen i fråga är kapabel att genomföra en attack. Detta kan ske genom skilda former av informationsinhämtning.
PST försöker vidare katalogisera förekommande hot i direkta eller indirekta hot. Direkta hot riktar sig direkt till skyddspersonen. Exempel på sådana hot är då en hotutövare ringer upp skyddspersonen och uttalar ”jag skall döda dig”. Till indirekta hot hör exempelvis brev och e-postmeddelanden med obehagligt innehåll som lämnas till departementet eller Stortinget. Ofta är det en process där hotutövaren närmar sig skyddspersonen mer och mer.
För att fånga in potentiella hotutövare försöker PST också bedöma brev och liknande som innehåller rena opinionsyttringar. Av erfarenhet vet PST att en del hotutövare börjar med att yttra sig kritiskt och att yttringarna sedan blir mer och mer hätska för att därefter övergå till rena hot. Även potentiella hotutövare som inte alls ger sig tillkänna försöker PST fånga in, t.ex. genom att hålla regelbundna samtal med livvakter och andra vakter om deras iakttagelser (se nästa avsnitt).
PST tar i sina riskanalyser inte någon hänsyn till om skyddspersonen är eller har varit exponerad i media. Efter mordet på Anna Lindh har emellertid sådana diskussioner förts.
Inte heller tar PST i riskanalyserna någon större hänsyn till om skyddspersonen hanterar s.k. politiskt heta frågor. Det har dock förekommit. Ett exempel på detta är då den norska försvarsministern skulle offentliggöra en utredning som rörde stora ändringar av det norska försvaret. Innan offentliggörandet hade PST samtal med försvarsministerns stab om innehållet och vad detta kunde förväntas få för reaktioner hos allmänheten. Företrädare för PST har framhållit att en bedömning av vilka frågor som i detta sammanhang skall anses vara politiskt heta måste göras av säkerhetstjänsten. För att kunna göra sådana bedömningar måste PST ha en nära kontakt med den politiska miljön, vara väl underrättad om den politiska dagordningen och om eventuella spänningar som finns.
Riskanalyserna utmynnar som nämnts i en enda sammantagen bedömning av hotbilden. Bedömningen är tre-skalig; låg hotbild, medelhög hotbild samt hög hotbild.
Information till grund för hotbildsbedömningen m.m.
Analyserna och hotbildsbedömningarna bygger liksom i Sverige i stor utsträckning på extern information.
Viktiga externa informatörer är i detta sammanhang departementen. Departementen samlar bl.a. in och vidarebefordra de hot mot ministrarna som inkommer till regeringskansliet. Utöver hotbrev och brev med obehagligt innehåll vidarebefordrar de på PST:s uttryckliga begäran också brev innehållande rena opinionsyttringar. Detta material är relativt omfattande. Som nämnts försöker PST att med ledning av materialet bedöma om det finns risk för att någon av dessa brevskrivare blir hotutövare i framtiden.
Departementen förser vidare PST med ministrarnas program, dvs. med uppgifter om de evenemang som ministrarna skall delta i och de resor som ministrarna skall företa. Denna rapportering har blivit betydligt bättre efter mordet på Anna Lindh, då en uppstramning skett. Meningen är att PST på grundval av materialet skall kunna bedöma säkerhetsriskerna då en minister åker till en viss plats eller debatterar ett visst ämne.
Samtliga departement har kontaktpersoner inom PST och telefonnummer till PST:s ledningscentral, vilket gör att en kontakt snabbt kan etableras för det fall något inträffar.
Från den öppna polisen får PST också betydelsefull och ibland helt avgörande information. Den öppna polisen är inte skyldig att rapportera incidenter och liknande till PST. En sådan rapporteringsskyldighet föreligger endast i situationer då direkta hot riktats mot myndighetspersoner. Tidigare var det svårt att få information från den öppna polisen eftersom PST upplevdes som slutet och hemlighetsfullt. Efter det att PST åkt runt i de olika polisdistrikten och marknadsfört sig, berättat om sina uppgifter och vilken typ av information som önskas har samarbetet blivit bättre. Efter mordet på Anna Lindh har PST dessutom mött en större förståelse och acceptans för sitt arbete.
PST har regelbundna genomgångar med livvakterna, gardisterna som bevakar slottet och vakterna i Stortinget för att få rapporter om iakttagelser som kan vara av betydelse för hotbildsbedömningen.
PST har genom rådande sekretessbestämmelser ingen automatisk tillgång till information från olika vårdinrättningar som sjukhus, vårdcentraler, etc. PST är beroende av den aktuella personens samtycke för att få tillgång till hans eller hennes läkarjournaler m.m. Hälso- och sjukvårdspersonal kan emellertid välja att bryta sin tystnadsplikt och ta kontakt med PST, men detta kan bara ske i fall då den aktuella personen bedöms utgöra ett omedelbart hot mot tredje man, i detta fall skyddspersonen.
Någon skyldighet för personal på kriminalvårdsanstalter att därifrån rapportera inträffade incidenter av betydelse finns inte.
Beslut om skyddsåtgärder
Med hotbildsbedömningen som grund rekommenderar enheten för säkerhetsanalys vilka skyddsåtgärder som bör vidtas. Hotbildsbedömningen och rekommendationerna skickas därefter till det norska Justisdepartementet, som fattar beslut om skyddsåtgärder. Vanligtvis följer departementet PST:s rekommendationer men det har möjlighet att säga nej till föreslagna skyddsåtgärder eller besluta andra åtgärder. Efter det att Justisdepartementet fattat sitt beslut är det den öppna polisen som verkställer skyddsåtgärderna. För detta ändamål vidarebefordrar departementet ofta kopior av hotbildsbedömningarna till politidirektoratet samt till de polisdistrikt som är berörda.
Skyddsåtgärderna kan förutom livvaktsskydd bestå av olika former av bevakning, tillträdeskontroller, installation av tekniska anordningar såsom larm, installation av lås och skottsäkra glas m.m.
Samtliga medlemmar i regeringen har tillgång till bil med chaufför genom den biltjänst som finns inom regeringskansliet. Chaufförerna är säkerhetsutbildade och har genomgått en bilkörningskurs inom ramen för den livvaktsutbildning som bedrivs.
Information till skyddspersonerna
När skyddspersonerna tillträder sina befattningar håller PST trygghetssamtal med dem. De informeras då om PST:s verksamhet, vad de bör tänka på och hur de bör uppträda i olika situationer för att minska säkerhetsriskerna.
Statsråd och andra skyddspersoner får relativt ofta genom kopior ta del av de skriftliga hotbildsbedömningar som görs, dvs. de informeras inte bara muntligen.
PST har på senare tid också haft samtal med samtliga statsråd och staber som underrättats om vilken information PST vill ha när det gäller program, brev, annat material etc.
5.5.2. Oslo politidistrikts livvaktsverksamhet
Oslo politidistrikt svarar, som nämnts, sedan den 1 januari 2001 för all livvaktsverksamhet i Norge. Dessförinnan hade Oslo politidistrikt hand om livvaktsverksamheten för kungahuset medan PST hade resterande livvaktsverksamhet.
När ett beslut om livvaktsskydd är fattat bestämmer Oslo politidistrikt hur många livvakter som skall sättas in under en insats. Det kan röra sig om en, två eller flera livvakter.
Vid Oslo politidistrikt tjänstgör totalt knappt 70 livvakter. Det är inga problem att rekrytera nya livvakter. Den utbildning som nya livvakter får uppfattas som god.
5.6. Storbritannien
I Storbritannien är personskyddsverksamheten uppdelad på flera organisationer, som på olika sätt samverkar med varandra. I
systemet spelar det brittiska Inrikesdepartementet, Home Office, en viktig roll. Det gör också polisen i London, the Metropolitan Police, och den fristående organisationen Joint Terrorism Analysis Centre.
5.6.1. Home Office
Home Office är det departement som är ansvarigt för inrikes affärer i England och Wales.
Vid Home Office finns en särskild avdelning – Crime Reduction and Community Safety Group – som bl.a. har i uppgift att handlägga frågor rörande personskydd för statsledningen och kungahuset. Home Office har i dessa frågor en samordnande roll med nära kontakter med andra i personskyddsverksamheten involverade organ.
Kretsen skyddspersoner
Personskyddsverksamheten beträffande den centrala statsledningen i Storbritannien omfattar ca 200 personer. I denna ingår bl.a. regeringsmedlemmar, medlemmar i kungafamiljen, vissa parlamentsledamöter och vissa militärer.
Av skyddspersonerna har vissa ministrar och medlemmar i kungafamiljen permanent livvaktsskydd. Övriga skyddspersoner har livvaktsskydd eller andra skyddsåtgärder efter särskilt beslut, grundat på företagna hotbildsbedömningar och riskanalyser.
Upprättande av hotbildsbedömningar och riskanalyser
Home Office erhåller hotbildsbedömningar från polisen och andra säkerhetstjänster. Hoten bedöms enligt en sexgradig skala, nivå 1-6, där nivå 1 är den högsta.
Efter det att hoten bedömts görs en sårbarhetsbedömning av skyddspersonen. Här tas hänsyn till en mängd faktorer. Dessa utgörs t.ex. av vilka skyddsåtgärder en person åtnjuter, personens rutiner, var han eller hon arbetar och bor, i vilket område och för vilka människor han eller hon framträder, vilka frågor han eller hon driver, om han eller hon är igenkänd p.g.a. exponering i medier etc.
Efter hotbildsbedömning och sårbarhetsbedömning upprättas som ett sista steg i processen en riskanalys. Sådana riskanalyser uppdateras kontinuerligt.
Beslut om skyddsåtgärder
En särskild kommitté på hög nivå har i uppgift att fatta beslut om vilka skyddspersoner som skall ha personskydd eller andra skyddsåtgärder. Till sin hjälp har kommittén flera undergrupper med olika experter och specialister.
5.6.2. Joint Terrorism Analysis Centre
Joint Terrorism Analysis Centre (JTAC) är ett sedan 2003 nyinrättat särskilt organ som administrativt placerats under den brittiska säkerhetstjänsten, BSS (the British Security Service) eller MI 5 som den också kallas. BSS svarar för den civila säkerhetstjänsten och lyder under Home Office. BSS:s uppgift är i första hand att skydda Storbritanniens nationella säkerhet mot terrorism, spionage, sabotage, organiserad brottslighet och annan verksamhet av omstörtande karaktär. BSS:s roll är att utreda olika hot genom att hämta in, analysera och delge underrättelser. Vidare skall BSS bemöta vissa hot genom att medverka till att åtgärder mot dessa vidtas. BSS har dock inte några exekutiva eller polisiära befogenheter. BSS skall också ge råd och anvisningar till regeringen och andra organ i säkerhetsskyddsfrågor.
JTAC har i uppgift att bedöma hot mot brittiska intressen inom och utanför landet och arbetar med särskild inriktning på internationell terrorism (dock inte IRA). Organisationen är inte involverad i beslutsprocessen rörande personskydd men upprättar hotbildsbedömningar som kan tjäna som underlag för sådana beslut. Om exempelvis premiärminister Tony Blair skall resa utomlands inhämtar organisationen information om förhållandena i det landet med fokus på terrorismhot.
Vid JTAC arbetar ca 100 personer. Bland dessa finns analytiker och specialister från BSS, Secret Intelligence Service (SIS), Government Communications Headquarters (GCHQ), militär, polis, Utrikesdepartementet, Home Office m.fl.
5.6.3. Metropolitan Police
Metropolitan Police svarar, med undantag för den äldsta delen av London – the City – som har en egen polisstyrka, för Londons polisverksamhet. Scotland Yard är organisationens högkvarter. Förutom att svara för de vanliga polisiära uppgifterna i London har Metropolitan Police flera olika specialistenheter som utför landsomfattande uppgifter. En del av dessa är organisatoriskt placerade inom en sektion kallad Specialist Operations. Denna sektion har hand om frågor rörande underrättelseverksamhet, säkerhet, skydd av politiker, ambassadörer och kungligheter samt brottsutredningar rörande vissa allvarliga brott inkluderande rasistiska brott, våldsbrott samt terroristbrott.
Special Branch
The Metropolitan Police Special Irish Branch bildades redan år 1883 som en liten sektion inom avdelningen för brottsutredningar. Dess uppgift var att bekämpa en irländsk terrorkampanj. Så småningom föll ordet “Irish” bort och enhetens uppgifter utökades till att avse all extremism- och terrorismverksamhet.
Special Branch (SO 12) har i dag flera olika uppgifter. En uppgift är att samla in, jämföra, analysera och bearbeta underrättelseinformation rörande extremist- och terroristaktiviteter. En annan är att initiera, planera och leda underrättelseoperationer mot terrorister och politiska extremister. Vidare har Special Branch i uppgift att sprida underrättelseinformation för användning i organisationer som upprätthåller lag och ordning på lokal, nationell eller internationell nivå. Special Branch tillhandahåller också beväpnad personal för att skydda statsråd, utländska VIP-gäster och andra personer under hot mot attacker från terrorister eller extremister. Denna styrka kallas A-Squad. Vidare övervakar Special Branch Londonområdet för att försöka upptäcka nätverk av terrorister eller kriminella inom eller utanför landet. Slutligen assisterar Special Branch utländska säkerhetstjänster vid bekämpning av vissa hot riktade mot säkerheten i Storbritannien.
A-Squad:s uppgifter
A-Squad är den polisstyrka som har i uppgift att svara för livvaktsskyddet av premiärministern samt övriga ministrar och skyddspersoner förutom medlemmarna i kungafamiljen, som skyddas av en särskild styrka, Royalty Protection (se vidare under rubriken Royalty Protection).
Alla skyddsinsatser planeras noggrant. Skyddspersonernas program erhålls i god tid av departementen som också informerar om vad exempelvis ett möte eller tal kommer att handla om. Informationsutbytet med departementen är viktigt och bygger på förtroende. Ändringar i programmen rapporteras så fort som möjligt till A-Squad.
A-Squad använder ett varierande antal livvakter beroende på hur hög risken bedöms vara.
Ibland begär A-Squad också biträde av den öppna polisen för bevakningsuppdrag m.m.
Kontakterna med skyddspersonerna
Livvakterna måste ha en god kontakt med skyddspersonen. De måste ha ett sådant självförtroende att de kan säga till skyddspersonen att denne måste vänta någon minut innan ett framträdande eftersom ytterligare säkerhetskontroller måste företas. Både livvakter och skyddspersonen måste vara medvetna om att livvakterna i vilken situation som helst har rätt att ta kontakt med skyddspersonen. Förhållandet dem emellan måste bygga på förtroende. Om en skyddsperson skall resa utomlands, t.ex. till Irak, är det livvakternas uppgift att informera skyddspersonen om säkerhetsläget och hur skyddspersonen bör agera utifrån situationen.
Arbetet som livvakt
Samtliga livvakter har en bakgrund i underrättelseverksamhet, vanligen inom Metropolitan Police. De är därefter tränade i personskydd.
Livvakterna är från 28 år och uppåt. Det finns ingen övre åldersgräns fastställd utan så länge personerna klarar testerna får de vara kvar. Den äldste livvakten i A-Squad är f.n. 57 år. Medelåldern är 43–44 år. Livvakterna är normalt som bäst i 50-årsåldern.
Livvakterna arbetar en period om fem år. Sedan skall de under viss tid arbeta med annat inom Special Branch för att därefter ha möjlighet att komma tillbaka och arbeta ytterligare en period. Femårsperioden kan i vissa fall förlängas.
A-Squad har vid stora evenemang möjlighet att låna livvakter från polisen ute i landet. I Storbritannien bedrivs då och då en nationell livvaktsutbildning.
Royalty Protection
Royalty Protection (SO 14) är den enhet inom Specialist Operations som har ansvaret för att skydda drottningen och den kungliga familjen. I gruppens arbetsuppgifter ingår att svara för personskyddet av medlemmarna i kungafamiljen såväl då dessa befinner sig i Storbritannien som utomlands. Royalty Protection svarar vidare för bevakningen av vissa kungliga palats och slott samt för tekniskt skydd av övriga kungliga gods. I Royalty Protections uppgifter ingår också att svara för personskyddet av vissa medlemmar i utländska kungafamiljer då dessa besöker Storbritannien. Gruppen tillhandahåller även en särskild eskortgrupp som svarar för eskorter av kungligheter, besökande statschefer och vissa andra personer.
Hotbildsbedömningar med inriktning på individer som är fixerade på medlemmar i kungafamiljen
Inom Royalty Protection görs hotbildsbedömningar med inriktning på individer som är fixerade på medlemmar i kungahuset (med ”fixerade” menas i detta sammanhang individer som på ett överdrivet sätt är helt upptagna av en skyddsperson och som kan utgöra potentiella hot mot skyddspersonen och personer runt denna). Den grupp som arbetar med denna typ av hotbildsbedömningar samarbetar med flera andra länders säkerhets- och polistjänster som har bred erfarenhet av att arbeta med fixerade personer.
Fixerade personer uppmärksammas genom sitt beteende. De kanske har skrivit brev eller andra meddelanden, ringt eller på annat sätt närmat sig skyddspersonen antingen vid en tillställning eller genom att ofta besöka kungafamiljens residens eller liknande. Vissa av personerna har gjort allt detta. För att kunna göra så väl under-
byggda bedömningar som möjligt studerar gruppen denna typ av beteenden och gör den närmare utredning som kan anses motiverad för att förhindra potentiella faror. I utredningen kan ingå att konsultera psykiatriska experter och andra specialister, allt för att identifiera och minimera risker för alla parter.
När Royalty Protection har identifierat en personfixerad individ som ett potentiellt hot informeras de skyddsteam och andra poliser som kan komma i kontakt med personen, t.ex. vid en speciell händelse eller på en särskild plats. Royalty Protection framför också önskemål till poliserna om vilken återrapportering den vill ha. Det kan gälla incidenter, tecken eller annan relevant information som kan kopplas till fixeringen.
Diplomatic Protection Group
Diplomatic Protection Group (DPG eller SO 16) är den enhet inom Specialist Operations som bl.a. har i uppgift att skydda utländska ambassadörer och andra diplomater. DPG svarar också för yttre bevakning runt ambassader och regeringsbyggnader.
5.7. Tyskland
I Tyskland bedrivs personskyddsverksamhet som rör den federala centrala statsledningen vid Bundeskriminalamt (BKA).
5.7.1. Kort om polisorganisationen
Polisväsendet i Tyskland är i princip en delstatlig angelägenhet. Regeringarna i de 16 delstaterna – Länder – utfärdar inom vissa ramar regler och förordningar om polisverksamheten och svarar för dess administration. Delstaterna är indelade i polisdistrikt, som har tillgång till ordningspolis och kriminalpolis. Den delstatliga polisen bedriver också personskyddsverksamhet för medlemmar av delstatsregeringen och andra skyddspersoner som inte arbetar federalt. Denna verksamhet organiseras på liknande sätt som personskyddsverksamheten på federal nivå. Jag kommer i det följande inte att beröra verksamheten på delstatlig nivå.
På federal nivå finns två polismyndigheter, BKA och Bundesgrenzschutz (BGS). Inrikesdepartementet ansvarar för den polisverksamhet som bedrivs vid dessa myndigheter.
BKA är en kriminalpolisstyrka som huvudsakligen har i uppgift att utreda och bekämpa viss grov internationellt organiserad brottslighet. BKA bedriver bl.a. för det ändamålet underrättelseverksamhet, biträder i vissa fall andra polisstyrkor både i delstaterna och på federal nivå bl.a. med experthjälp, kriminaltekniska undersökningar och forensisk forskning samt utgör ett nationellt sambandskontor för internationellt polissamarbete via ICPO-Interpol och Europol samt inom Schengen (SIRENE).
BGS har bl.a. i uppgift att kontrollera landets gränser, att svara för viss flygplatssäkerhet, visst miljöskydd till havs och vissa sjöfartsfrågor, att delta i vissa polisiära uppdrag utomlands samt att bistå polisen i delstaterna vid stora polisinsatser. BGS har vidare i uppgift att svara för tillträdesskyddet till vissa offentliga byggnader såsom riksdags- och regeringsbyggnader.
Totalt finns det i Tyskland ca 220 000–290 000 poliser. Av dessa arbetar ca 5 300 personer inom BKA och ca 27 000 inom BGS. BKA bedriver verksamhet i Berlin, Meckenheim (nära Bonn) och Wiesbaden.
5.7.2. BKA:s personskyddsverksamhet
BKA:s personskyddsverksamhet bedrivs dels vid personskyddsavdelningen i Berlin – Abteilung SG Sicherungsgruppe –, dels vid avdelningen för polisiärt statsskydd i Meckenheim – Abteilung ST Polizeilicher Staatsschutz –, där hotbildsbedömningar upprättas avseende skyddspersonerna. Vid personskyddsavdelningen arbetar ca 500 personer. Avdelningen har utöver personalkostnader en budget om ca tio miljoner Euro per år.
Kretsen skyddspersoner
Kretsen skyddspersoner som räknas in i den centrala statsledningen i Tyskland och som BKA ansvarar för är stor. Den består av ca 1 400 personer. Dessa är bl.a. förbundspresidenten, förbundskanslern, övriga medlemmar i regeringen, statssekreterare, ledamöter i Förbundsdagen, författningsdomstolens domare, represen-
tanter för delstaterna då dessa deltar i det särskilda parlamentet Bundesrat samt deltagare i förbundsförsamlingen som äger rum vart fjärde år. BKA svarar också för personskyddet vid statsbesök.
Av denna krets är ca 35 personer för närvarande under BKA:s direkta beskydd. Det är de personer som placerats i en s.k. hotnivå (se vidare under rubriken Fastställande av hotnivå och beslut om skyddsåtgärder). Drygt hälften av dem har permanent livvaktsskydd. Det gäller bl.a. förbundspresidenten, förbundskanslern och samtliga regeringsmedlemmar. Resterande personer har livvaktsskydd i större eller mindre omfattning.
Övriga skyddspersoner kan komma under BKA:s direkta beskydd om något inträffar som medför att hotbildsbedömningen mynnar ut i en hotnivå.
BKA har också ansvaret för skyddspersonernas familjer.
Upprättande av hotbildsbedömningar och riskanalyser
De personer som arbetar med hotbildsbedömningar inom BKA:s personskyddsverksamhet är särskilt erfarna poliser, normalt med universitetsbakgrund. De har i sin tur möjlighet att vid olika typer av analyser och bedömningar anlita all den expertis som finns inom BKA. Därutöver kan de anlita externa experter för särskilda ändamål.
De hotbildsbedömningar som görs inom BKA:s område för personskydd upprättas enligt en särskild mall där hänsyn tas till möjliga hot så som terrorism, höger- respektive vänsterextremism, konkreta hot från enskilda personer eller organisationer m.m. I analyserna beskrivs först den information som finns i de olika delarna. Därefter sammanfattas läget i en eller två slutsatser. På grundval av hotbildsbedömningarna åsätts eventuellt en hotnivå (se under rubriken Fastställande av hotnivå och beslut om skyddsåtgärder).
Hotbildsbedömningar upprättas löpande på de personer som står under BKA:s direkta beskydd samt, beträffande övriga, då något särskilt inträffat, t.ex. när ett hot kommit in. För att kunna göra en så korrekt hotbildsbedömning som möjligt i olika situationer och med denna som grund planera eventuella skyddsåtgärder uppdateras hotbildsbedömningarna dagligen och de utgör alltså en permanent pågående process.
Hotbildsbedömningarna sker som tidigare sagts i Meckenheim vid avdelningen för polisiärt statsskydd. Denna avdelning sysslar huvudsakligen med politiskt motiverad brottslighet. Bedömningarna vidarebefordras till BKA i Berlin och ligger till grund för personskyddsavdelningens arbete. Inom BKA:s personskyddsavdelning finns också en särskild enhet som ansvarar för att dagligen uppdatera regeringsmedlemmarnas hotbilder. Denna enhet får information från skilda källor.
En viktig källa är de olika departementen. BKA har en mycket nära kontakt med ministrarna och medarbetare till dessa. Ministrarnas planerade aktiviteter förs in av medarbetare i evenemangslistor som är datorbaserade och som BKA har direkt tillgång till. Här förs också samtliga ändringar in. För att fånga upp alla ändringar har BKA dessutom en rutin som innebär att medarbetarna vid en ändring omedelbart kontaktar BKA på mobiltelefon. Programmen som BKA får av departementen innehåller även konkret information om vad olika möten handlar om, vilka ämnen som planeras komma upp m.m.
BKA får vidare de brev till skyddspersoner som bedöms innehålla konstigheter. Förutom hotbrev kan det röra sig om brev från rättshaverister, brev som innehåller förolämpningar, kärleksförklaringar m.m. Även rapporter om hot per telefon, vid besök eller liknande får BKA. Om breven eller rapporterna innehåller konkreta hot eller t.ex. en förolämpning kan BKA starta en utredning och ta fingeravtryck, göra handstilsundersökning m.m.
BKA har ett särskilt system för hanteringen av hotbrev och andra skrivna hot. De systematiseras bl.a. på så sätt att det skall vara möjligt att se om personen i fråga tidigare skickat brev till någon skyddsperson.
Förutom från departementen får BKA bl.a. information från säkerhets- och underrättelsetjänsten och från andra polisorgan – både BGS och delstatliga sådana. Den lokala polisen är t.ex. skyldig att rapportera incidenter som kan ha med skyddspersonens säkerhet att göra, såsom misstänkta observationer runt skyddspersonens bostad etc. Denna underrättelseskyldighet gäller hela kretsen skyddspersoner och inte bara de som står under BKA:s direkta beskydd.
BKA får ingen automatisk information från sjukvården rörande mentalt störda personer. Däremot har ett gott samarbete etablerats och på särskilda frågor får BKA vanligen den information som önskas.
I vissa fall kan BKA få underrättelse om att en person skall friges från ett fängelsestraff eller har beviljats permission. Kriminalvården har dock normalt ingen skyldighet att underrätta BKA härom eller om incidenter i anstalterna som skulle kunna vara av betydelse för hotbildsbedömningen.
Andra viktiga källor i BKA:s verksamhet är de öppna, främst media och Internet. Mediaexponering är en faktor av stor betydelse för hotbildsbedömningarna även om det förhållandet att en person är välkänd normalt inte i sig är tillräckligt för att åsätta personen en hotnivå. Däremot har exponering stor relevans i kombination med andra faktorer. Det är också viktigt att kartlägga hur skyddspersonen framställs i medierna, vilka frågor han eller hon exponeras i samband med, etc.
När en skyddsperson skall besöka en annan ort i Tyskland måste BKA kontakta den lokala polisen och informera om besöket och om skyddspersonens hotnivå. BKA skickar dock aldrig över aktuell hotbildsbedömning.
Fastställande av hotnivå och beslut om skyddsåtgärder
Chefen för BKA:s personskyddsavdelning är den som med ledning av upprättade analyser och hotbilder bestämmer eventuell hotnivå. Det finns tre hotnivåer. Hotnivå 1 innebär att personen är föremål för ett allvarligt hot och att en attack kan förväntas. Hotnivå 2 sätts då en person är föremål för ett signifikant hot och en attack inte kan uteslutas. Hotnivå 3 åsätts då en person bedöms vara föremål för ett måttligt hot.
Hotnivån styr i sin tur skyddsåtgärderna. Hotnivå 1 innebär att skyddspersonen får ett konstant livvaktsskydd. Hotnivå 2 medför ett relativt långtgående livvaktsskydd medan hotnivå 3 innebär livvaktsskydd bara i vissa situationer.
Ett livvaktsskydd kan vara differentierat. Normalt består det av tre livvakter men det kan variera från en livvakt till ett tiotal beroende på situationen.
Utöver livvaktsskydd får skyddspersonerna också annat skydd, vilket kan bestå av t.ex. bevakning och/eller installation av tekniska säkerhetsskyddsanordningar såsom larm, lås, skottsäkra glas i bostaden och på arbetsplatsen, yttre respektive inre bevakning av olika evenemang samt larmtelefon.
När det gäller åtgärder som inre och yttre bevakning m.m. kan BKA be den lokala polisen att bistå den. Det är dock alltid BKA som har det faktiska ansvaret för personskyddet.
Samtliga skyddspersoner som står under BKA:s direkta beskydd har tillgång till bil med särskilt utbildad chaufför.
Information till skyddspersonerna
När en person för första gången hamnar i den krets som har ett direkt beskydd av BKA, t.ex. då en ny minister utnämns, får personen och hans eller hennes stab säkerhetsrådgivning. Denna rådgivning innehåller information om vad skyddspersonen skall tänka på, hur han eller hon skall uppträda, vad BKA vill ha för kontakt och information med skyddspersonen respektive hans eller hennes stab. Skyddspersonen och staben får en kontaktperson inom BKA samt telefonnummer som de kan ringa när som helst på dygnet. BKA försöker också i ett inledningsskede att kartlägga hur skyddspersonen normalt rör sig i vardagen mellan bostad och arbete m.m. för att analysera var de svaga punkterna finns. Skyddspersonen får därefter särskild information om vad han eller hon bör tänka på i detta avseende.
Efter det inledande säkerhetsrådgivningssamtalet har BKA kontinuerliga samtal såväl med skyddspersonen som med hans eller hennes stab. För att undvika att oroa skyddspersonen och hans eller hennes medarbetare informeras de normalt inte om hur aktuell hotbildsbedömning ser ut. Däremot informeras de om vilken hotnivå – 1-3 – som skyddspersonen bedöms ha.
BKA ger också de skyddspersoner som har federala funktioner men inte bedöms ha någon hotnivå säkerhetsrådgivning.
Arbetet som livvakt
Livvakterna vid BKA:s personskyddsavdelning rekryteras vanligen inom BKA eller från BGS. Det är normalt svårare att rekrytera livvakter inom BKA eftersom polismännen där har en längre utbildning och annan inriktning än poliserna inom BGS.
Livvakterna får vara kvar i tjänst till dess de fyller 45 år. Därefter får de poliser som rekryterats från BGS vanligen återgå till tjänst-
göring inom den organisationen. Det finns ingen särskild plan för hur återgången skall gå till.
Även detta påpekades för NN.
Onsdagen den 3 september var Anna Lindh på turné i Växjö, Kalmar och Karlskrona tillsammans med ---. Eftersom Anna Lindh alltid haft livvaktsskydd då hon besökt Karlskrona på grund av det kända nazisthotet där, påpekade utrikesministerns sekreterare detta för NN. Han lovade då att det skulle finnas yttre skydd på de tre platserna. Däremot ansåg man inte – med hänsyn till hotbilden – att det behövdes något personligt skydd. I Kalmar och Karlskrona fanns det poliser på plats. I Växjö hade vi ett torgmöte kl. 12.15. Mötet stördes av några personer som skrek och gapade mot Anna Lindh. Några poliser syntes dock inte till.
Även detta påpekades för NN. Inför besöket i Tensta lördagen den 6 september då Anna Lindh tillsammans med Nalin Pekul, skulle besöka Tensta marknad, kontaktades NN av utrikesministerns sekreterare på min uppmaning.
Vid ett liknande besök förra året, hade Anna Lindh skydd av två livvakter. Denna gång ansåg NN att något sådant skydd inte behövdes. Det räcker med uniformerad polis. Några sådana syntes dock inte till.
Inför mötet på Medborgarplatsen i Stockholm, tisdagen den 9 september, pratades NN och jag vid i telefon. Han upplyste mig då att det skulle vara såväl civila som uniformerade poliser på plats, men inte något särskilt skydd för Anna Lindh.
En psykiskt avvikande person, som alltid dyker upp på Anna Lindhs möten i Stockholm, försökte få kontakt med såväl Anna Lindh som statministern. Jag hade informerat en uniformerad polis om mannen. Han såg då till att han aldrig kom i närheten av Anna Lindh.
Enligt pressekreteraren upprepade den företrädare vid Säkerhetspolisen som han hade kontakt med vid flera av telefonsamtalen att Säkerhetspolisen inte bedömde att det förelåg någon hotbild mot Anna Lindh och att hon därför inte skulle få något personskydd. Det var som om Säkerhetspolisen, enligt pressekreteraren ”inte insåg sprängstoffet i EMU-frågan”.
Ett par andra medarbetare till Anna Lindh har framfört kritik mot Säkerhetspolisens hotbildsanalyser och bedömning av behovet av personskydd. Denna kritik har i huvudsak gällt Säkerhetspolisens bristande kunskap om vilka frågor som är politiskt ”heta” samt dess bedömning av risker i samband med statsråds mediaexponering. Kritiken har inte särskilt avsett sommaren och hösten 2003 utan har riktats mer generellt.
6.6.2 Synpunkter av andra
Mer generella synpunkter på Säkerhetspolisens personskydd har också framförts av andra än Anna Lindhs medarbetare.
En av dem som varit kritisk är Anna Lindhs make Bo Holmberg. Han har uppgett att han förstod av sin hustru att Säkerhetspolisen var väldigt passiv. Säkerhetspolisen tog, enligt honom, inga egna initiativ utan det var Utrikesdepartementet som fick ta initiativ till skyddsåtgärder. Han vet att Anna Lindh aldrig sade nej till livvakter och han tror inte att ett sådant skydd innebär någon egentlig inskränkning i rörelsefriheten eller demokratin.
6.6.3 Säkerhetspolisens bemötande av kritiken
Konfronterad med den kritik som framförts har Säkerhetspolisen vidhållit sin uppfattning att hotbilden under ifrågavarande period var låg och inte motiverade personskyddsåtgärder utöver de som beslutades.
Som kommentar till de synpunkter som Anna Lindhs pressekreterare framfört i den ovan refererade promemorian har NN (den befattningshavare vid Säkerhetspolisen som pressekreteraren haft kontakt med) uppgett följande. Beträffande händelserna i Uppsala och Gävle den 1 september så var det den öppna polisen på båda ställena som skulle svara för yttre bevakning. Han känner inte till varför polisen inte var på plats. Beträffande händelsen i Gävle hade polisen parkerat polisbilen en bit från det aktuella torget. Denna senare händelse var såvitt NN känner till inte allvarlig. Det var en person som uppträdde berusad och som Ulrica Messing fick leda åt sidan. Efter mötet delade Anna Lindh och Ulrica Messing ut rosor tillsammans med personen i fråga. När det gäller mötena i Karlskrona, Växjö och Kalmar tror NN att han fick kännedom om dessa så sent att han bara beträffande mötet i Karlskrona fattade skriftligt beslut. Beträffande de övriga ringde han länskommunikationscentralen i Småland och varslade om mötena. Vad gäller Anna Lindhs besök på Tensta marknad den 6 september var detta en tillställning som redan hade ett kraftigt polispådrag. Eftersom det inte fanns någon hotbild mot Anna Lindh bedömdes det som tillräckligt med yttre bevakning av den öppna polisen.
Som jag redogjort för i avsnitt 4.5.4 under rubriken Samråd och beslut om medverkan följer Säkerhetspolisen normalt inte upp hur den öppna polisen sköter sitt uppdrag. I samband med årets EUparlamentsval ändrade dock Säkerhetspolisen tillfälligt rutinerna så att polismyndigheterna efter en genomförd insats skulle avrapportera den till Säkerhetspolisen.
Säkerhetspolisen har inte gjort någon samlad uppföljning av sitt agerande i samband med mordet på Anna Lindh. Ämnet har dock, enligt dess företrädare, varit föremål för otaliga diskussioner på olika nivåer. Händelsen har lett till att Säkerhetspolisen bl.a. undersökt andra koncept för personskydd, utökat sin hotbildsverksamhet, sett över hur hotbildsbedömningen går till, gjort fler punktvisa skyddsinsatser och kontaktat utländska säkerhetstjänster för att ta del av deras erfarenheter.
7. Mina slutsatser och förslag
7.1. Inledning
Sverige har av tradition varit ett öppet samhälle. Denna öppenhet har ansetts vara ett grundläggande element i vårt demokratiska system. Öppenheten har kommit till uttryck bl.a. genom att allmänheten relativt lätt kunnat komma till tals med personer i den centrala statsledningen. Statschefen, regeringsledamöter samt riksdagens talman och ledamöter har sålunda tidigare kunnat röra sig ute bland befolkningen utan någon särskild bevakning. Säkerhetsskyddet för Regeringskansliets byggnader och riksdagshuset har inte heller varit inriktat på angrepp och inpasseringskontroller har varit ett nästan okänt begrepp.
Sedan slutet av 1960-talet har emellertid bilden förändrats. Successivt har säkerhetsarrangemangen ökat när det gäller både det s.k. skalskyddet, dvs. skyddet mot att offentliga byggnader utsätts för angrepp och mot att obehöriga får tillträde, och skyddet mot att offentliga personer blir utsatta för våldsbrott. Sedan flera årtionden har kungen och statsministern vid sidan av andra säkerhetsåtgärder haft permanent livvaktsskydd och vissa andra statsråd har periodvis eller tillfälligt åtföljts av livvakter. Vidare har lagstiftning och myndighetsorganisationer ändrats för att stärka skyddet mot olika våldshandlingar.
Utvecklingen skall ses mot bakgrund av framväxten av olika terroristorganisationer med våldsanvändning i politiska syften på sina dagordningar. Även om Sverige inte har varit ett primärt mål för dessa organisationers verksamhet har svenskt territorium några gånger varit skådeplatsen för terroristangrepp eller planerade aktioner. Ett annat drag i utvecklingen är de olika extremistgrupper som vuxit fram på såväl den yttersta högerkanten som den yttersta vänsterkanten och som inte visat sig främmande för att använda våld och hot för sina syften.
Samtidigt har våldsbrotten rent allmänt ökat i antal och våldet blivit grövre. Under senaste tid har vidare ett antal grova våldsbrott begåtts utan något egentligt motiv och utan att gärningsmännen såvitt känt blivit provocerade. Här kan nämnas sådana händelser i Stockholm som då en bilist mejade ner flera fotgängare i Gamla stan, då en person misshandlades till döds med ett järnspett, och då en äldre kvinna överfölls med ett svärd. Det mord på en femårig flicka som begicks i Arvika dagen efter mordet på utrikesminister Anna Lindh är ytterligare ett exempel.
I vad mån psykiatrireformen i mitten av 1990-talet och brister i den psykiatriska vården när det gäller att ge behövande patienter tillräcklig vård har bidragit till utvecklingen av våldsbrottsligheten vill jag låta vara osagt. Det ligger inte inom ramen för mitt uppdrag att göra en sådan kartläggning. Vad som kan konstateras är emellertid att de till synes oförklarliga anfallen på enskilda personer tycks ha begåtts av gärningsmän som varit mentalt störda. Flera av dem har också enligt uppgift sökt vård men inte fått det. I sammanhanget kan det finnas skäl att erinra om att regeringen i oktober 2003 beslutat tillkalla en nationell psykiatrisamordnare med uppdrag att se över olika frågor rörande psykiskt sjuka och psykiskt funktionshindrade (dir. 2003:133).
I utvecklingen mot ett ökat säkerhetstänkande har särskilt mordet på statsminister Olof Palme utgjort en betydelsefull vändpunkt. Situationen är nu åter den att en framstående företrädare för regeringen mördats, nämligen utrikesministern Anna Lindh. Anledningen till att det mordet begicks har inte kunnat klarläggas under rättegången mot gärningsmannen. Det synes dock som om mordet på Anna Lindh är ytterligare ett exempel på våldsbrott som begåtts av en person som inte haft några egentliga motiv och inte heller blivit provocerad. Möjligen kan mordet på Olof Palme höra till samma kategori.
Min uppgift är att se över personskyddet för den centrala statsledningen. Enligt direktiven för utredningsarbetet skall jag analysera regelverket och rutinerna för detta personskydd. Jag skall också undersöka hur systemet tillämpats i anslutning till mordet på utrikesminister Anna Lindh och kartlägga den ordning som gäller i andra med Sverige jämförbara länder beträffande personskyddet för den centrala statsledningen. Det ingår vidare i uppdraget att jag skall överväga om det finns behov av förändringar i vårt nuvarande system för personskydd och i så fall lämna förslag till sådana förändringar.
I det följande kommer jag att under särskilda rubriker redovisa hur jag ser på dagens system för personskydd och göra en bedömning av omständigheterna i samband med mordet på Anna Lindh. Vidare kommer jag att föreslå förändringar som syftar till ökade möjligheter till skydd mot våldshandlingar för den personkrets som uppdraget avser. Beträffande förhållandena i vissa andra länder hänvisar jag till redogörelsen i kapitel 5. Av den framgår att det som främst skiljer länderna är de organisatoriska formerna för hantering av personskyddsfrågor och resurserna för livvaktsskydd. När det däremot gäller förutsättningarna för att personer i den centrala statsledningen skall ges personskydd liksom hotbildsbedömningar m.m. är skillnaderna inte stora. Det finns t.ex. inte någon allmän regel om att utrikesministern skall ha permanent livvaktsskydd. I tre av de besökta länderna har utrikesministern ständigt skydd men så är inte fallet i de övriga tre länderna. Möjligen kan man konstatera att den svenska säkerhetspolisens system för hotbildsbedömningar snarast ligger i framkanten åtminstone vid en jämförelse med några av de länder som jag besökt.
Inledningsvis vill jag emellertid redovisa några utgångspunkter för mina överväganden.
7.2. Några utgångspunkter för mina överväganden
Begreppet personskydd omfattar både tekniska åtgärder för att förbättra säkerheten för en person samt personella insatser av polis för att avslöja och förhindra angrepp på personen. Tekniska åtgärder kan avse förstärkning av fönster och lås i bostaden, tillhandahållande av larmtelefoner m.m. Personella insatser kan ha formen av livvaktsskydd, annat skydd i form av bevakning, t.ex. platsbevakning, samt skyddsspaning. Till de personella insatserna kan också hänföras transporter av en utsatt person vare sig de sker genom polisens eller annans försorg.
Som redovisats tidigare är det Säkerhetspolisen som huvudsakligen svarar för personskyddet för den centrala statsledningen även om de lokala polismyndigheterna har viktiga funktioner när det gäller yttre skydd och eskorter. Att uppgiften lagts på Säkerhetspolisen har självfallet samband med dess verksamhet för att skydda rikets säkerhet och bekämpa terrorism. Till den centrala statsledningen hänförs enligt gällande ordning statschefen, riksdagen inklusive talmannen och riksdagens ledamöter samt rege-
ringen och dess ledamöter. Personkretsen överensstämmer med de centrala organ i det svenska statsskicket som räknas upp i 1 kap. regeringsformen. Till den centrala statsledningen räknas vidare kabinettssekreteraren i Utrikesdepartementet samt statssekreterarna. Enligt särskilt beslut svarar Säkerhetspolisen vidare för personskyddet beträffande drottningen, kronprinssessan och kungens övriga barn samt vissa utländska ambassadörer.
7.2.1. Bör begreppet den centrala statsledningen vidgas?
Utgångspunkt och förslag: Jag anser inte att det i mitt uppdrag ingår att göra någon allmän översyn av huruvida begreppet den centrala statsledningen bör vidgas till att omfatta andra än statschefen, riksdagen och regeringen inklusive statssekreterarna och kabinettssekreteraren. Jag föreslår dock att partiledare i riksdagspartierna inkluderas i begreppet den centrala statsledningen även om de inte är ledamöter i riksdagen.
I en skrivelse till utredningen har Riksbanken föreslagit att riksbankschefen inkluderas i begreppet den centrala statsledningen. Jag tolkar inte mina direktiv så att jag skall göra någon allmän översyn av huruvida det finns befattningshavare utöver dem som omfattas av det nuvarande begreppet den centrala statsledningen som har så viktiga funktioner att personskyddet för dem bör regleras särskilt. En sådan kartläggning skulle dessutom behöva bli tämligen omfattande och kanske bör ske i andra former än av en särskild utredningsman. I sammanhanget vill jag också erinra om att regeringen i augusti i år beslutat tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att motverka och förebygga hot och våld mot förtroendevalda (dir. 2004:102). Jag ser det inte heller som min uppgift att gå in på någon bedömning av huruvida den personkrets som i dag har personskydd enligt särskilda beslut av Säkerhetspolisen bör vidgas och huruvida detta skydd har en tillfredsställande omfattning.
När det gäller skrivelsen från Riksbanken är det givetvis så som framhålls i skrivelsen att riksbankschefen har en central och viktig funktion som i sig skulle kunna motivera att han jämställdes med statsråden. Riksbankens ansvarsområde avser dock endast penningpolitiken och ett eventuellt angrepp på riksbankschefen kan inte på samma sätt som beträffande statschefen, riksdagen och regeringen
innefatta en allvarlig fara för statsskicket och rikets säkerhet. Ur ett konstitutionellt perspektiv kan jag därför inte finna att riksbankschefen bör hänföras till den centrala statsledningen. I den mån det skulle visa sig att riksbankschefen eller någon annan befattningshavare behöver personskydd har Säkerhetspolisen befogenhet att besluta särskilt om det.
Jag anser dock att det på en annan punkt kan finns anledning att diskutera en utvidgning av den personkrets för vilken Säkerhetspolisen bör svara. Det gäller den som utsetts till ledare i något av de partier som finns representerade i riksdagen utan att vara riksdagsledamot. En partiledare som inte valts in i riksdagen kan vara väl så utsatt som de partiledare som sitter i riksdagen. Sett med utgångspunkt i intresset av att skydda den politiska processen och det demokratiska systemet kan det vara svårt att motivera varför en partiledare som inte är riksdagsledamot bör ha en osäkrare tillvaro. Jag föreslår därför att en sådan partiledare inkluderas i begreppet den centrala statsledningen. Att låta kretsen vidgas ytterligare och omfatta ledare för andra än riksdagspartierna kan jag inte finna motiverat.
7.2.2. Bör personskydd vara obligatoriskt för vissa skyddspersoner?
Min utgångspunkt: Den person som är aktuell för skyddsåtgärder måste själv få avgöra om skyddet skall sättas in och i vilken omfattning det skall ske.
En utgångspunkt när det gäller frågor om personskyddet för den centrala statsledningen och dess närmare utformning måste vara att den person som är aktuell för skyddsåtgärder själv måste få avgöra om skyddet skall sättas in och i vilken omfattning det skall ske. Flera olika utredningar som rört personskyddsfrågor har haft denna inställning. Detta har också sedan länge varit den ledande principen och jag finner inte anledning att man nu bör se annorlunda på saken. Särskilt när det gäller livvaktsskyddet förutsätter det att den skyddade personen är villig att medverka och anpassa sina dispositioner till vad som behövs för att en effektiv skyddsnivå skall kunna uppnås. Till bilden hör också att de personer som av olika orsaker befunnit sig i riskzonen nästan undantagslöst godtagit de säkerhetsåtgärder som Säkerhetspolisen rekommenderat.
Det får för övrigt anses ligga i sakens natur att den som är villig att ta ett arbete som kan vara förenat med personliga risker också är villig att godta nödvändiga säkerhetsarrangemang.
En ordning där regeringen eller polisen har rätt att påtvinga någon ett skydd skulle vidare rimma illa med vårt demokratiska samhälle. Det skulle innebära att polisen kunde komma att ytterst avgöra vilka möten en politiker skall delta i osv. Härtill kommer att livvaktsskydd innebär ett kraftigt intrång i den personliga integriteten och den privata sfären och att även framträdande politiker måste ges möjlighet till ett privatliv. En annan aspekt är att befogenheter att slutligt bestämma om personskydd inte så lätt låter sig förenas med de grundläggande fri- och rättigheter som garanteras i 2 kap. regeringsformen. Jag kan inte heller bortse från att en avsaknad av möjlighet att själv få ha sista ordet i fråga om personskydd kan avhålla många från att ta politiska uppdrag.
7.2.3. Vilka intressen skall styra personskyddet?
Min utgångspunkt: Det bör vara de speciella faror som är förknippade med uppdraget i den centrala statsledningen som bör vara motivet till personskydd. Säkerhetspolisens ansvar för personskyddet bör inte sträcka sig längre än så. En annan sak är att den som behöver personskydd på grund av sitt uppdrag måste skyddas mot också andra risker.
En annan utgångspunkt måste enligt min mening vara att det är just säkerheten för den centrala statsledningen som skall vara motivet för personskyddsverksamhet. Med andra ord är det alltså de speciella faror som kan vara förknippade med det offentliga uppdraget som bör leda till skyddsåtgärder. Risker som saknar anknytning till ett sådant uppdrag och som vi alla kan utsättas för måste även fortsättningsvis vara den enskildes sak att skydda sig mot i den mån de inte faller under polisens allmänna skyldighet att förebygga och beivra brott. Ett annat betraktelsesätt skulle ytterst innebära att politiker ständigt skulle behöva livvaktsskydd och också te sig svårförklarligt i förhållande till medborgarna i allmänhet.
I linje med det sagda anser jag att Säkerhetspolisens ansvar för personskyddet inte bör sträcka sig längre än till att det skall vara fråga om risker som är förknippade med en persons arbete i den centrala statsledningen. I den mån det är möjligt att göra sådana
gränsdragningar anser jag att det inte bör vara en uppgift för Säkerhetspolisen att svara för personskyddet när exempelvis en riksdagsledamot hotas på grund av sitt kommunala engagemang. De insatser som kan behöva göras i sådana situationer liksom i andra fall då någon i den centrala statsledningen hotas på grund av sina aktiviteter i andra sammanhang bör ankomma på den öppna polisen. När gäller frågor om hot m.m. mot förtroendevalda i kommuner och landsting skall de för övrigt utredas av en särskild parlamentarisk utredning. För tydlighetens skull vill jag emellertid tillägga att de skyddsåtgärder för personer i den centrala statsledningen som bedöms nödvändiga i praktiken inte kan ta sikte bara på farorna på grund av det offentliga uppdraget utan givetvis också måste syfta till att motverka andra risker.
7.2.4. Vilka hot bör förebyggas?
Min utgångspunkt: Personskyddsfrågor måste bedömas inte bara utifrån kända hot utan även med utgångspunkt i risken för oförutsebara händelser. En viktig faktor i sammanhanget är att många i den centrala statsledningen exponeras i massmedierna. De blir därigenom väl kända och känns lätt igen när de rör sig ute i samhället.
Historiskt sett har de utredningar som tidigare behandlat frågor om personskyddet för den centrala statsledningen gjort det mot bakgrund av i huvudsak risken för terrorismattentat från internationella eller nationella organisationer. Så var exempelvis fallet med Juristkommissionens rapport om händelserna efter mordet på statsminister Olof Palme (Del 1 SOU 1987:14) och SÄPO-kommitténs delbetänkande SÄPO – Säkerhetspolisens inriktning och organisation (SOU 1988:16). Riskerna för att Sverige skall bli skådeplatsen för terrorismattentat mot den centrala statsledningen eller någon i den tycks numera ha tonat av även om man för den skull inte kan förringa riskerna för sådana attentat. Förhållandena kan också snabbt ändras. Inte heller riskerna för våld eller hot från inhemska extremistorganisationer får i dagsläget anses som särskilt stora.
Vid sidan av den hotbild som har anknytning till terrorism och extremistgrupper finns det andra risker för våldsangrepp som man behöver ta hänsyn till och särskilt då faran för angrepp från en-
skilda gärningsmän som inte behöver tillhöra någon organisation eller ha några politiska eller liknande motiv för sina handlingar. Risken för att personer, som gjort sig kända för uttalade hotelser mot t.ex. ett statsråd, skall omsätta hotelserna i handlande beaktas redan i dag när behovet av personskydd övervägs men det kan ute i samhället finnas potentiella gärningsmän som är beredda att begå våldsbrott utan att tidigare ha uttalat hot eller på annat sätt gjort sig kända som en riskfaktor. Mordet på Anna Lindh är ett exempel på att en sådan fara blivit verklighet liksom mordet på den holländske politikern Pim Fortuyn. Det angrepp som integrations- och demokratiministern Mona Sahlin blev utsatt för i april 2004 kan vara ett annat exempel och strax dessförinnan hade en holländsk partiledare och f.d. minister blivit utsatt för ett mordförsök av en person som inte tidigare uppträtt hotfullt. Personskyddsfrågor måste därför enligt min mening bedömas med utgångspunkt i risken för sådana oförutsebara händelser.
En faktor som bör framhållas i det sammanhanget är att många i den centrala statsledningen på ett helt annat sätt än längre tillbaka i tiden exponeras i massmedierna. Dagligen har tidningarna bilder av statsråd och partiledare och TV-inslag med dessa personer hör också till vardagen. Inte minst TV-sändningarna har stor genomslagskraft och når det stora flertalet människor i vårt land. De som exponeras i massmedierna blir därmed väl kända och kan också lätt kännas igen när de rör sig ute i samhället.
7.2.5. Bör personskydd fortfarande bygga på hotbildsbedömningar?
Min utgångspunkt: Personskyddsåtgärder måste även i fortsättningen bygga på en bedömning av riskerna för angrepp.
Jag ser det som naturligt att personskyddsåtgärder liksom hitintills måste bygga på en bedömning av riskerna för angrepp. Det bör vara den för ögonblicket aktuella situationen för någon av personerna i den centrala statsledningen som bör vara avgörande för om och i så fall vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas för att skydda denne. En viktig aspekt i det sammanhanget är att dessa personer skall kunna känna sig trygga och att de inte skall behöva oroa sig för sin egen och familjens säkerhet. Det ligger i sakens natur att den som känner att den personliga säkerheten hotas har sämre förmåga att
fullgöra sina arbetsuppgifter och åtaganden, något som i sin tur kan få negativa återverkningar på statsledningens arbete.
7.3. Min bedömning av nuvarande ordning
Som jag redan berört har jag inte underlag för att påstå att Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet på något negativt sätt avviker från vad som tillämpas i de sex länder som jag besökt. Snarare är det väl så att Säkerhetspolisens handläggning av personskyddsfrågor åtminstone i några avseenden är mera utvecklad än i vissa andra länder. Det sagda innebär inte att personskyddsverksamheten i Sverige i alla avseenden lever upp till de krav som bör kunna ställas. I det följande tar jag upp några sådana frågor som en bakgrund till de förslag som jag presenterar senare.
7.3.1. Hotbildsbedömningarna
Min bedömning: Säkerhetspolisen förmår att på ett tillfredsställande sätt bedöma kända hot och risker.
En nackdel med dagens hotbildsbedömningar är att man genom att utgå från kända hot utesluter eller förbiser att det kan finnas okända eller latenta hot och risker.
En annan svaghet med hotbildsbedömningarna var tidigare att, bortsett från analyser inför särskilda evenemang, individuella bedömningar normalt bara upprättades avseende kungen och statsministern. Övriga – statsråd, riksdagens talman, partiledare i riksdagen m.fl. – omfattades av en hotbildsbedömning som upprättades generellt för riksdagen som helhet.
En brist med dagens hotbildsbedömningar är vidare att de bara uppdateras var sjätte månad såvida inte några särskilda omständigheter motiverar att hotbilden övervägs på nytt under mellantiden.
I Sverige liksom i de länder jag besökt under utredningsarbetet bygger behovet och omfattningen av personskydd på hotbilds- och riskanalyser. Att vissa personer i ländernas centrala statsledning som statscheferna och premiärministrarna alltid har livvaktsskydd förändrar inte den allmänna bilden. De analyser som görs i dag både här i landet och utomlands bygger på den kunskap som de för
personskyddet ansvariga myndigheterna har om vad som kan utgöra ett hot eller en risk. Vid den svenska säkerhetspolisen utgår hotbildsbedömningen från kända hot framförallt beträffande kategorierna terroristangrepp, våld från extremistorganisationer, överförd hotbild och mentalt störda men också bedömningen av riskerna för annan opinionsyttring grundar sig på kännedomen om olika förhållanden. För fullständighetens skull bör dock påpekas att man vid bedömningen i kategorin mentalt störda tar viss hänsyn till eventuella risker för angrepp från okända personer. Förenklat kan man emellertid säga att hotbildsbedömningarna och riskanalyserna har en gärningsmannaprofil som utgångspunkt och inte skyddspersonens situation. Jag har fått den uppfattningen att Säkerhetspolisen på ett tillfredsställande sätt förmår att bedöma de kända hoten och riskerna och vidta de åtgärder som bedömningarna föranleder.
En nackdel med en hotbildsbedömning som utgår från kända hot är att man därmed i praktiken utesluter eller förbiser möjligheten av att det ändå finns risker. Finns det inga kända hot bedöms regelmässigt hotbilden som låg. Hur goda informationer Säkerhetspolisen än må sitta inne med har en uteslutningsmetod av denna art svagheter framförallt genom att systemet inte fångar in hot och risker som inte framträder i öppen dager. Sådana risker kan exempelvis vara förbundna med att en person är mer eller mindre känd på grund av sin ställning, arbetsuppgifter, kontroversiella ståndpunkter m.m. Jag har redan inledningsvis pekat på de risker som finns för att mentalt störda personer begår våldsbrott och kanske då utan några egentliga motiv. En person som är allmänt känd t.ex. därför att hon eller han ofta förekommit i medierna kan löpa större risk att bli utsatt för angrepp från en gärningsman som handlar under intryck av en mental störning eller en irrationell impuls än den som inte är lika känd.
Hotbildsbedömningar görs både i form av mera långsiktiga analyser och i form av analyser av riskerna vid särskilda evenemang, möten m.m. En svaghet med Säkerhetspolisens långsiktiga hotbildsbedömningar var tidigare att de var generella för riksdagen i dess helhet, vilket innebar att bedömningen omfattade både statsråd som valts in i riksdagen och riksdagsledamöterna. Jag kan inte förstå annat än att de statsråd som inte hade någon riksdagsplats därmed hamnade utanför. Individuella hotbildsbedömningar gjordes endast för kungen och statsministern eller då omständigheterna i det enskilda fallet motiverade det. Denna ordning har
övergivits efter mordet på Anna Lindh och nu görs s.k. taktiska hotbildsbedömningar för en var av kungen, regeringsledamöterna, talmannen och de partiledare som sitter i riksdagen. För riksdagsledamöterna i övrigt sker fortfarande en bedömning av hotet mot gruppen som sådan såvida inte en enskild ledamot anses särskilt utsatt då också hotbilden beträffande honom eller henne bedöms särskilt.
Jag har förståelse för att man av resursskäl inte kan göra separata bedömningar för var och en av de drygt 400 personer som tillhör den centrala statsledningen. En sådan utbyggd hotbildsverksamhet torde för övrigt inte heller vara motiverad. Jag kan emellertid konstatera att också nuvarande ordning med taktiska hotbildsbedömningar har sina luckor. Såvitt jag kan förstå sker det ingen bedömning alls för en grupp i den centrala statsledningen, nämligen statssekreterarna och kabinettssekreteraren. De kan ju inte gärna inkluderas i riksdagen. Jag har dock inte underlag för att påstå att det skulle vara nödvändigt med en hotbilds- och riskanalys beträffande denna grupp tjänstemän.
De faktiska hotbildsbedömningarna beträffande kungen, statsministern, de övriga statsråden, talmannen, partiledarna och riksdagen görs två gånger per år och kompletteras eller aktualiseras endast då särskilda omständigheter föranleder det. Under halvårsperioden ligger de till grund för operativa hotbildsbedömningar och s.k. logganteckningar som görs inför kungens, statsministerns, statsrådens, talmannens och partiledarnas olika möten och andra engagemang. Sådana bedömningar görs också beträffande andra i den centrala statsledningen som är utsatta för hot och som fått personskydd. Om inte förhållandena vid dessa personers engagemang är speciella bedöms riskerna för attacker vid t.ex. ett möte vara desamma som enligt den taktiska hotbilden. En låg hotbild kan alltså medföra att riskerna vid ett engagemang också bedöms som ringa. När de taktiska hotbilderna har en sådan styrande inverkan på de operativa hotbilderna anser jag att en omvärdering endast var sjätte månad inte räcker. Härtill kommer att förhållandena ändras snabbt i dagens samhälle. Om inte riktigheten och relevansen av den information som ligger till grund för hotbildsbedömningarna fortlöpande prövas finns det naturligtvis alltid en risk för att informationen inte längre är aktuell och att hotbilden därmed kan vara missvisande.
7.3.2. Underlaget för Säkerhetspolisens bedömningar
Min bedömning: Informationen i de engagemangslistor för statsråden som Regeringskansliet regelbundet översänder till Säkerhetspolisen ger inte tillräckligt underlag för bedömningarna av om, och i så fall vilka, personskyddsåtgärder som skall sättas in. Ett särskilt problem är att uppgifter om ändringar i engagemangen ofta når Säkerhetspolisen i ett sent skede och ibland först då engagemanget redan ägt rum. Det förefaller också som Regeringskansliets rutiner för översändande av engagemangslistor inte är enhetliga.
Enhetliga rutiner synes vidare saknas för Regeringskansliets hantering av hotbrev och andra meddelanden som kan vara av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar.
Regeringskansliet förefaller inte annat än undantagsvis rapportera incidenter m.m. som inträffar under statsrådens möten utanför departementen.
En annan brist är att Regeringskansliet normalt inte underrättar Säkerhetspolisen om olika kontroversiella frågor som är aktuella inom ett departement och som kan öka riskerna för ansvarigt statsråd.
Information av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar synes bara i blygsam omfattning komma från polismyndigheterna i landet.
Jag ser det vidare som en brist att Säkerhetspolisen på grund av gällande sekretessregler inte ens på förfrågan kan få vissa väsentliga uppgifter från sjukvården och kriminalvården och att det generellt sett tycks saknas förutsättningar för ett närmare samarbete mellan Säkerhetspolisen och berörda myndigheter.
För att Säkerhetspolisen skall kunna göra riktiga bedömningar för personskyddsverksamheten är den beroende av informationer från olika håll. Detta gäller både de taktiska hotbildsbedömningarna och de bedömningar som görs inför skyddspersonernas olika engagemang. I sistnämnda hänseende behöver Säkerhetspolisen få uppgifter från bl.a. Regeringskansliet och riksdagen. Jag har gått igenom ett stort antal sådana engagemangslistor som regelmässigt skall sändas från Regeringskansliet och jag har då kunnat konstatera att informationen i listorna ofta är knapphändig och inte ger Säkerhetspolisen ett tillfredsställande underlag för att bedöma de risker som kan vara förknippade med exempelvis att ett statsråd deltar vid
ett visst offentligt möte och för att planera personskyddsinsatser. Otillräcklig information skapar ett merarbete för personalen vid både Regeringskansliet och Säkerhetspolisen, något som i sig inte är bra men som kan framstå som särskilt beklagligt när som ofta är fallet personskyddsinsatserna måste planeras under tidspress. Vissa förbättringar har genomförts under senare tid men fortfarande lämnar informationen en del övrigt att önska. Ett särskilt problem i det sammanhanget är att framförallt statsrådens veckoprogram ofta ändras med kort varsel och att uppgifter om ändringarna ibland inte når Säkerhetspolisen förrän det aktuella engagemanget redan genomförts. Det förefaller vidare som om rutinerna beträffande översändandet av engagemangslistorna inte är enhetliga utan kan variera från departement till departement.
Inte heller tycks det finnas helt enhetliga rutiner för Regeringskansliets hantering av hotbrev mot statsråd, e-post och andra meddelanden som är av betydelse för Säkerhetspolisens arbete med hotbildsbedömningar. Ibland tycks hotbrev m.m. sändas direkt från departementet, ibland tycks de vidarebefordras till Statsrådsberedningen som i sin tur skickar dem vidare till Säkerhetspolisen. Rutinerna varierar också när det gäller vilka typer av meddelanden som sänds vidare. Från vissa departement skickas endast mer eller mindre klart uttalade hot medan andra departement vidarebefordrar också brev m.m. som inte är hotfulla i vanlig mening men som ändå ger uttryck för en avog inställning i olika frågor. Enligt min mening är det viktigt att Säkerhetspolisen får kännedom också om sådana meddelanden bl.a. därför att de kan ge en indikation på allmänhetens inställning i en viss fråga eller på vad som kan förväntas från brevskrivaren i framtiden.
Vid min genomgång av akterna hos Säkerhetspolisen har jag inte annat än rent undantagsvis funnit uppgifter från Regeringskansliet om incidenter m.m. vid statsrådens olika möten utanför departementen. Det kan naturligtvis vara så att det inte förekommit något som bör rapporteras. Å andra sidan finns det inte heller några regler som uttryckligen anger att Säkerhetspolisen skall informeras om eventuella händelser som är av betydelse från personskyddssynpunkt.
Jag ser det också som en brist att Säkerhetspolisen normalt inte underrättas om olika kontroversiella frågor som är aktuella inom ett departement och som kan öka riskerna för det ansvariga statsrådet. Någon bättre källa än Regeringskansliet för denna typ av information torde inte finnas och det kan knappast begäras att
Säkerhetspolisen genom egna kanaler skall hålla sig tillräckligt underrättad om vad som är på gång i olika departement. Det är visserligen så att Regeringskansliet inte ansvarar för personskyddet utan det är Säkerhetspolisens uppgift. Båda myndigheterna har dock ett gemensamt intresse av att Säkerhetspolisen får all den information som är relevant för personskyddsverksamheten och några intressemotsättningar har jag inte kunnat finna. Det är sedan Säkerhetspolisen som har att värdera informationen och bedöma vilka risker som kan finnas.
En annan informationskälla av vikt är den lokala polisen. Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter (se avsnitt 3.5) skall polismyndigheterna underrätta Säkerhetspolisen om misstankar om vissa brott som riktar sig mot den centrala statsledningen. Någon skyldighet att mera allmänt informera Säkerhetspolisen om iakttagelser som kan vara av betydelse för personskyddsverksamheten finns inte. De akter jag tagit del av hos Säkerhetspolisen innehåller sällan information som direkt kan härledas till den lokala polisen. Det är naturligtvis möjligt att akterna inte är fullständiga i detta hänseende. Det har sagts mig att samarbetet mellan kriminalunderrättelsetjänsten vid polismyndigheterna och Säkerhetspolisen, särskilt då sektionerna ute i landet, är gott och att man på Säkerhetspolisen får viktig information den vägen. Samtidigt har det påpekats att informationsöverföringen ofta bygger på personliga kontakter mellan polismännen vid Säkerhetspolisen respektive den lokala polisen. Känner man inom den lokala polisen inte någon vid Säkerhetspolisen uteblir ofta informationen.
För Säkerhetspolisen kan vidare information från andra myndigheter vara viktig. Inom kriminalvården kan det exempelvis finnas uppgifter om hot som uttalats mot någon i den centrala statsledningen. Särskilt när det gäller kända hotutövare kan information som finns inom sjukvården ha stor betydelse för personskyddsverksamheten. Något system för informationsöverföring till Säkerhetspolisen finns inte och beträffande uppgifter om en persons hälsotillstånd i synnerhet torde gällande sekretessregler hindra att de lämnas ut från sjukvården.
Det skulle enligt min mening föra för långt att införa en skyldighet för olika myndigheter att självmant informera Säkerhetspolisen om förhållanden som kan ha betydelse för personskyddsverksamheten. Det är emellertid otillfredsställande att Säkerhetspolisen inte ens på förfrågan kan få vissa väsentliga uppgifter och att det gene-
rellt sett tycks saknas förutsättningar för ett närmare samarbete mellan Säkerhetspolisen och de berörda myndigheterna.
7.3.3. Samspelet mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter
Min bedömning: I dag leder Säkerhetspolisen närskyddet – främst livvaktsskyddet – och polismyndigheten på aktuell ort det s.k. distansskyddet – huvudsakligen platsbevakning vid arrangemang där statsråden m.fl. medverkar. Från flera skyddspersoner har framförts kritiska synpunkter på distansskyddet medan man generellt tycks vara nöjd med livvakterna och deras agerande.
Jag anser, i likhet med andra utredningar, att det när det gäller personskyddsverksamheten finns en gråzon i fråga om ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter. Som jag tolkar gällande regelsystem finns det också en diskrepans mellan å ena sidan instruktionerna för Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen och å andra sidan Rikspolisstyrelsens föreskrifter på området.
En annan brist är att det inte finns något system för återrapportering från den lokala polismyndigheten till Säkerhetspolisen om hur distansskyddet fungerat i de enskilda fallen.
Polismyndigheterna ute i landet spelar en viktig roll i personskyddet för den centrala statsledningen. Insatser i form av polisbevakning vid olika arrangemang där en skyddsperson deltar, eskorter, färdvägs- och hotellbevakning är en integrerad del av personskyddet. Sådana åtgärder är en uppgift för den lokala polisen och ett ofta nödvändigt komplement till livvaktsskydd. I stor utsträckning är kanske åtgärderna på det lokala planet också tillräckliga för personskyddet och närvaron av livvakter inte påkallad från säkerhetssynpunkt.
Vid mina samtal med olika personer har jag bibringats den uppfattningen att skyddspersonerna som regel är nöjda med livvakterna och deras sätt att agera. De utför sitt arbete på ett professionellt sätt. Däremot har det framförts kritiska synpunkter på distansskyddet i vissa fall.
I instruktionen för Rikspolisstyrelsen anges att Rikspolisstyrelsen leder bl.a. bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den
centrala statsledningen. Inom Rikspolisstyrelsen leder Säkerhetspolisen detta arbete (se instruktionen för Säkerhetspolisen). Ytterligare bestämmelser finns i Rikspolisstyrelsens föreskrifter, som redovisats i avsnitt 3.4. Enligt dessa skall Säkerhetspolisen samordna planeringen och förberedelserna av polisens bevaknings- och säkerhetsarbete kring skyddspersonerna. Säkerhetspolisen svarar därvid bl.a. för information till berörda polismyndigheter om skyddspersonernas planerade förflyttningar och om hotbilden, för att samråd sker med berörda polismyndigheter och för frågor om närskydd. Berörda polismyndigheter svarar för att lokala hot beaktas i planeringen. De svarar vidare för distansskydd som platsbevakning, hotellbevakning, färdvägsbevakning och eskort.
Samarbetet mellan Säkerhetspolisen och den lokala polisen såsom det utformats i Rikspolisstyrelsens föreskrifter bygger alltså på att myndigheterna kommer överens om bl.a. vilka personskyddsinsatser som skall göras. Säkerhetspolisen bestämmer därvid om närskyddet, dvs. livvakterna, medan de operativa polisinsatserna i övrigt är en uppgift för den lokala polisen.
Frågor om ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och övriga polismyndigheter har flera gånger tagits upp av olika utredningar, senast av Göteborgskommittén (Göteborg 2001, SOU 2002:122). För egen del kan jag i likhet med andra utredningar inte finna annat än att det finns en gråzon i fråga om ansvarsfördelningen och att det alltså finns oklarheter om vem som skall svara för vad. Det finns också en diskrepans mellan å ena sidan instruktionerna för Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen och å andra sidan Rikspolisstyrelsens föreskrifter. Jag tolkar instruktionerna så att Säkerhetspolisen har en klarare ledningsfunktion beträffande personskyddet än vad som kommer fram i Rikspolisstyrelsens föreskrifter. I sig kan detta leda till ovisshet om vad som verkligen gäller och föranleda kompetenskonflikter. Såvitt jag kan bedöma tycks dock samarbetet mellan Säkerhetspolisen och den lokala polisen på personskyddsområdet över lag ha fungerat väl och bortsett möjligen från insatserna i samband med Göteborgskravallerna har det inte inträffat några incidenter som visar att samarbetet brustit mera påtagligt. Inte minst från principiella utgångspunkter anser jag det ändå otillfredsställande att det skall finnas en gråzon mellan myndigheternas ansvarsområden. Hur gott samarbetet än må vara finns det alltid en risk att en fråga hamnar mellan två stolar. Av vikt är också att det kanske inte kommer att finnas någon som
kan hållas ansvarig för eventuella felaktigheter eller underlåtenheter.
En ytterligare iakttagelse som jag gjort är att det inte tycks finnas något system för återrapportering från den lokala polisen om hur distansskyddet fungerat i enskilda fall och om det varit en tillräcklig åtgärd. Insatserna i samband med valet till Europaparlamentet utgör dock ett undantag. Endast när livvakter åtföljer en skyddsperson får Säkerhetspolisen normalt kännedom om vilka åtgärder som vidtagits av den lokala polisen och hur de utfallit.
När nu insatser från den lokala polisen är en viktig del av personskyddet anser jag det vara en brist att Säkerhetspolisen inte generellt får information om distansskyddet fungerat eller inte. Hur skall annars Säkerhetspolisen i andra fall kunna avgöra huruvida distansskydd är en tillräcklig åtgärd eller om det krävs också livvaktsskydd?
7.4. Min bedömning av hur personskyddssystemet tillämpats i samband med mordet på Anna Lindh
Min bedömning: Säkerhetspolisens rutiner för upprättande av s.k. taktiska hotbildsbedömningar var vid tidpunkten för mordet inte bra. De upprättades alltför sällan och var för statsrådens del alltför generella. Jag har dock inte underlag för att påstå att hotbildsbedömningen avseende Anna Lindh skulle ha blivit en annan om en särskild taktisk hotbild upprättats i nära anslutning till mordet. Tvärtom har jag inte funnit några uppgifter som skulle kunna tyda på att det under den närmaste tiden före mordet fanns några kända hot riktade mot Anna Lindh.
Min genomgång av de engagemangslistor som avser tiden då mordet skedde illustrerar väl de brister som jag påtalat i avsnitt 7.3.2. Även om informationen från Regeringskansliet hade varit tydligare och mer detaljerad är jag dock övertygad om att Säkerhetspolisen med hänsyn till omständigheterna inte skulle ha haft anledning att göra någon annan bedömning av Anna Lindhs behov av personskydd än den som faktiskt gjordes.
Säkerhetspolisen utgick vid sin hotbildsbedömning från kända hot i enlighet med de föreskrifter och allmänna råd som Rikspolisstyrelsen utfärdat i FAP. Hade Säkerhetspolisen även tagit hänsyn till eventuella eller latenta hot hade hotbilden avseende Anna Lindh med hänsyn till den exponering hon var ut-
satt för sannolikt sett annorlunda ut. Mot bakgrund av gällande regelverk finner jag dock inte anledning att rikta kritik mot Säkerhetspolisen för att den vid sin bedömning inte tog sådan hänsyn. En fråga som dock förtjänar att ställas är om inte författningen borde ha ändrats redan vid denna tid.
Medarbetare till Anna Lindh har framfört viss kritik mot Säkerhetspolisens personskydd av henne. Uppgifterna har bemötts av Säkerhetspolisen. Jag har i avsaknad av närmare dokumentation, framför allt hos Säkerhetspolisen, ingen möjlighet att i efterhand utreda vad som faktiskt inträffat vid de händelser som kritiken rör. Jag kan dock konstatera att händelserna verkar ha uppfattats på skilda sätt. Jag kan vidare konstatera att distansskyddet i form av yttre bevakning i flera fall tycks ha fallerat och att Säkerhetspolisen inte fått kännedom härom genom kontakter med den lokala polisen.
I mitt utredningsuppdrag har ingått att undersöka hur personskyddssystemet tillämpats i anslutning till mordet på utrikesminister Anna Lindh. Enligt direktiven skall undersökningen omfatta en kartläggning av de omständigheter som varit av betydelse i anslutning till mordet samt en analys av hur gällande regler, rutiner och befogenheter tillämpats. Jag har i kapitel 6 redovisat den kartläggning som jag gjort.
Anna Lindh hade vid tidpunkten för mordet inte livvaktsskydd. Sista gången hon hade sådant skydd var ca två och en halv månad före mordet – runt midsommartid 2003. Under augusti och september hade hon, enligt Säkerhetspolisens dokumentation, vid fyra tillfällen personskydd. Vid dessa tillfällen ägde skyddet rum i samband med offentliga framträdanden och det bestod i samtliga fall av distansskydd i form av yttre bevakning, som den lokala polismyndigheten svarade för.
Till grund för Säkerhetspolisens bedömning av vilket personskydd som Anna Lindh skulle ha under tiden då EMU-valkampanjen pågick låg främst den hotbild som upprättats den 15 april 2003 avseende riksdagen. Som jag tidigare nämnt upprättade Säkerhetspolisen vid denna tid inte annat än undantagsvis särskilda hotbildsbedömningar för statsråden utan statsråden ansågs ingå i den taktiska hotbildsbedömning som avsåg riksdagen som helhet. Utöver ifrågavarande hotbild upprättade Säkerhetspolisen i augusti 2003 en operativ hotbild inför EMU-folkomröstningen.
Efter mordet på Anna Lindh har Säkerhetspolisen ändrat rutinerna och numera upprättas särskilda taktiska hotbildsbedömningar avseende bl.a. samtliga statsråd. Taktiska hotbildsbedömningar upprättas dock fortfarande endast två gånger om året. Jag har i föregående avsnitt särskilt pekat på att jag anser att det tidigare systemet då särskilda taktiska hotbilder för statsråden inte upprättades var en svaghet i personskyddssystemet. Jag har där också, mot bakgrund av den allt snabbare utvecklingen i samhället, framhållit att de taktiska hotbilderna bör omvärderas oftare än var sjätte månad. Även om jag således funnit att Säkerhetspolisens rutiner i nu nämnda avseenden inte varit bra har jag dock inte underlag för att påstå att hotbildsbedömningen avseende Anna Lindh skulle ha blivit en annan om en särskild taktisk hotbild upprättats i nära anslutning till mordet. Tvärtom har jag vid min genomgång av Säkerhetspolisens handlingar inte funnit några uppgifter som skulle kunna tyda på att det under den närmaste tiden före mordet fanns några kända hot riktade mot Anna Lindh.
När det gäller Säkerhetspolisens underlag för att kunna bedöma behovet av personskyddsåtgärder har jag särskilt undersökt vilken information som Säkerhetspolisen fått av Regeringskansliet vid tidpunkten för mordet på Anna Lindh. Jag har vid genomgång av aktuella engagemangslistor hos Säkerhetspolisen kunnat konstatera att Regeringskansliet en knapp vecka före mordet skickat över Anna Lindhs planerade program för den 10 september 2003. Av programmet framgår att Anna Lindh på eftermiddagen skulle befinna sig i Sundsvall för medverkande i den s.k. demokrativeckan. Två dagar före mordet har Utrikesdepartementet per telefax skickat över en ny engagemangslista för den 10 september 2003. Denna förändrade lista innehåller bara planerade engagemang från ca kl. 20.00. Av listan framgår att Anna Lindh vid denna tidpunkt skulle åka statsrådsbil från Utrikesdepartementet till TV 4. Vad hon skulle göra dessförinnan eller om den tidigare planerade resan till Sundsvall ändrats framgår inte. I ett under förundersökningen avseende mordet hållet förhör med en medarbetare till Anna Lindh uppger medarbetaren att hon den 8 september 2003 muntligen meddelat Säkerhetspolisen förändringarna i programmet. Dokumentation rörande detta telefonsamtal saknas dock hos Säkerhetspolisen.
Min genomgång av engagemangslistorna illustrerar väl de brister som jag påtalat i avsnitt 7.3.2. Uppgifterna i engagemangslistorna är knapphändiga och i detta fall är programändringarna också otyd-
liga. Det är förklarligt att informationen inte blev mera fullständig och exakt med hänsyn till att folkomröstningskampanjen var i sin slutfas och att Anna Lindhs program ofta kastades om med kort varsel. Även om informationen från Regeringskansliet varit tydligare och mer detaljerad är jag dock övertygad om att Säkerhetspolisen med hänsyn till omständigheterna inte skulle ha haft anledning att göra någon annan bedömning av Anna Lindhs behov av personskydd än den som faktiskt gjordes. Regeringskansliets information i detta fall har således, enligt min mening, överhuvudtaget inte inverkat på Säkerhetspolisens bedömning.
Anna Lindh var under hela EMU-valkampanjen en förgrundsgestalt för ja-sidan. Hon förekom flitigt i medierna och exponerades i stor utsträckning på valaffischer och liknande. Mot denna bakgrund har i den allmänna debatten efter mordet många ifrågasatt Säkerhetspolisens hotbildsbedömning. Som jag redogjort för bl.a. i kapitel 3 styrs Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet i stor utsträckning av de föreskrifter och allmänna råd som Rikspolisstyrelsen utfärdat (FAP 224-2). Enligt författningen grundas hotbildsbedömningarna på vad som är känt vid Säkerhetspolisen i fem olika kategorier; internationell terrorism, inhemsk extremism, annan opinionsyttring, mental störning och överförd hotbild. Jag har tidigare påpekat att en hotbildsbedömning som bara utgår från kända hot inte är en tillräckligt effektiv metod för att förebygga våld mot de skyddspersoner som Säkerhetspolisen har ansvaret för. Hade Säkerhetspolisen i sin bedömning även tagit hänsyn till eventuella eller latenta hot hade hotbilden avseende Anna Lindh med hänsyn till den exponering hon var utsatt för sannolikt sett annorlunda ut. Även om jag således anser att man vid hotbildsbedömningarna i framtiden måste ta hänsyn till okända hot finner jag mot bakgrund av gällande regelverk inte anledning att rikta kritik mot Säkerhetspolisen för att den vid sin bedömning inte tagit hänsyn till den typen av hot. En fråga som i detta sammanhang dock förtjänar att ställas är om inte författningen borde ha ändrats redan vid denna tid.
Som framgår i avsnitt 6.6 Framförda synpunkter på Säkerhetspolisens hotbildsbedömning har medarbetare till Anna Lindh m.fl. under mitt utredningsarbete framfört kritik mot Säkerhetspolisens personskydd av Anna Lindh. En av dem som varit mest kritisk är Anna Lindhs pressekreterare vid tiden för mordet. Han har bl.a. i en promemoria redogjort för stämningsläget inför EMU-valet så som han uppfattat det samt för de kontakter han eller andra
personer på Utrikesdepartementet haft med Säkerhetspolisen under september 2003 i anledning av olika händelser som inträffat vid Anna Lindhs offentliga framträdanden. Jag har inte kunnat finna någon dokumentation hos Säkerhetspolisen angående ifrågavarande kontakter. Jag har därför konfronterat Säkerhetspolisen och den polisman som pressekreteraren kontaktat med uppgifterna i promemorian. Såväl Säkerhetspolisen som polismannen har vidhållit sin uppfattning att stämningsläget inför EMU-valet var lugnt och att detta också bekräftats av många personer som var involverade i valrörelsen. Från Säkerhetspolisen har man vidare vidhållit uppfattningen att hotbilden mot Anna Lindh var låg och inte motiverade personskyddsåtgärder utöver de som beslutats. Polismannen har dessutom redogjort för kontakterna med pressekreteraren och annan personal på Utrikesdepartementet så som han uppfattat dem. Han har under den redogörelsen kommenterat och bemött pressekreterarens uppgifter. Jag har i avsaknad av närmare dokumentation, framför allt hos Säkerhetspolisen, ingen möjlighet att i efterhand utreda vad som faktiskt har inträffat och vad som sagts mellan pressekreteraren och Säkerhetspolisens företrädare. Jag kan emellertid konstatera att aktuella händelser verkar ha uppfattats på skilda sätt. Jag kan vidare konstatera att distansskyddet i form av yttre bevakning av den lokala polismyndigheten i flera fall tycks ha fallerat och att Säkerhetspolisen inte synes ha fått kännedom härom genom kontakter med den lokala polismyndigheten.
7.5. Mina förslag
7.5.1. En förändrad hotbildsbedömning
Förslag: Jag anser det angeläget att man skapar en ordning som innebär att inte bara kända hot utan också eventuella eller latenta hot kan motverkas. Jag ser inte ett utökat informationsinhämtande riktat mot potentiella våldsutövare som en framkomlig väg. Inte heller anser jag att personskydd generellt sett bör ges åt ett betydligt större antal personer eller att skyddsåtgärder bör vara beroende av vissa personers funktioner i den centrala statsledningen. I stället bör dagens hotbildsbedömningar kompletteras med en ny kategori bedömningar som knyter an till skyddspersonens situation. Grundinställningen bör vara att det alltid föreligger en viss men låg risk för att
latenta eller eventuella hot skall realiseras. Skyddspersonens situation kan dock medföra att risken är högre eller t.o.m. mycket högre. Många faktorer kan påverka hotbildsbedömningen. Några exempel är i vilken utsträckning personen exponeras i massmedierna, hur medierna skildrar personen, om personen framstår som kontroversiell eller företräder en åsikt som många tar avstånd från eller om personen, exempelvis ett statsråd, är ansvarig för ett förslag som väcker starka känslor bland allmänheten. En hotbildsbedömning som den föreslagna ger enligt min mening utrymme för ett mera flexibelt personskydd där insatserna kan anpassas till vad de aktuella förhållandena faktiskt kräver.
Den nuvarande beteckningen ”mental störning” som en kategori för hotbildsbedömningar är missvisande och bör ändras till den mera adekvata benämningen ”hot som kan knytas till enskilda personer”.
Den taktiska hotbilden bör alltid bedömas separat för statschefen, statsministern, de övriga statsråden, talmannen och partiledarna. För övriga bör särskilda hotbildsbedömningar göras när det är motiverat på grund av omständigheterna.
Säkerhetspolisen bör ompröva de taktiska hotbilderna mer kontinuerligt än var sjätte månad.
Grunderna för hotbildsbedömningen bör även fortsättningsvis kunna regleras i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (FAP).
Jag har tidigare påpekat att det inte är tillräckligt att man i personskyddsverksamheten utgår från kända hot. Man behöver också ta hänsyn till andra mindre tydliga hot och risker. Sådana hot eller risker kan oftast knytas till skyddspersonens situation. Personer som ofta förekommer i medierna eller av annan anledning är allmänt kända löper större risker än andra att utsättas för attacker. Det kan vara så att just igenkännandet av en person kan vara den faktor som får gärningsmannen att leva ut sina aggressioner. Det har också sagts att män är mera benägna att reagera med våld på grund av sina egna misslyckanden än kvinnor och att risken för att sådant våld riktar sig mot en ung och framgångsrik kvinna är större än risken för att andra utsätts för våldet. Gärningsmannen kan helt enkelt projicera sitt eget misslyckande på en framgångsrik kvinna. Vad som framkommit vid den rättspsykiatriska undersökningen av
Mijailo Mijailovic ger vid handen att sådana förhållanden utlöst angreppet på Anna Lindh.
Vid mina besök hos utländska organ som hanterar personskyddsfrågor har jag fått den uppfattningen att de latenta eller eventuella hoten alltmer börjar tas på allvar och man söker åtminstone på vissa håll att finna metoder för att komma till rätta med problemet.
I USA genomförde Secret Service i slutet av 1990-talet en undersökning av attacker på offentliga personer. Secret Service är det organ som har till uppgift att skydda presidenten och vice presidenten och deras familjer, avgångna presidenter, besökande statschefer, de som under presidentvalskampanjerna kandiderar för presidentskapet och de som så småningom nomineras som huvudkandidater som president respektive vicepresident och deras hustrur samt vissa andra nationella ledare. Undersökningen – The Secret Service Exceptional Case Study Project – har redovisats i en artikel publicerad i Journal of Forensic Sciences i mars 1999 (Robert A. Fein, Ph. D. Bryan Vossekuiel. Assassination in the United States: An Operational Study of Recent Assassins, Attackers, and Near-Lethal Approachers). Den avsåg samtliga kända fall då någon attackerat framstående politiker, företagsledare och andra offentliga personer eller närmat sig en person i denna krets för en attack från och med 1949 och framåt. Studien har varit fokuserad på gärningsmännens tänkande och uppträdande tiden närmast före attacken eller försöket till attack.
Resultaten från undersökningen innebar i korthet bl.a. följande. Motiven för våldsbrotten och försöken skiftade. 60 procent av gärningsmännen hade inte haft någon känd förbindelse med en organisation och mindre än 10 procent hade haft förbindelse med en militant eller radikal grupp. Ca en tredjedel av de undersökta gärningsmännen hade inte tidigare gripits för brott men de övriga hade en eller flera gripanden i sin historia. Majoriteten av de undersökta hade dock inte dömts till fängelsestraff. 43 procent led av mentala störningar vid det aktuella tillfället. Bland motiven för attackerna och attackförsöken ingick att uppnå berömmelse, att hämnas en uppfattad orättvisa, att själv bli dödad, att åstadkomma uppmärksamhet kring ett antaget problem, att rädda landet eller världen, att uppnå en speciell relation till offret, att tjäna pengar och att åstadkomma en politisk förändring. Omkring 75 procent hade tidigare uttalat sig skriftligen eller muntligen om det tilltänkta offret men knappt en fjärdedel hade kommunicerat direkt med
offret. Knappt två tredjedelar hade till vänner eller familjen uttalat sig hotfullt om offret men endast fyra procent hade framfört hoten till offret själv.
Undersökningsresultaten torde inte utan vidare kunna appliceras på förhållandena i Sverige och det är inte säkert att en motsvarande undersökning här i landet skulle ge samma resultat. En del av resultaten torde spegla amerikanska förhållanden. En allmän trend i undersökningen som dock kan vara giltig också här i landet är att attentat eller attentatsförsök ofta begås av personer som inte företräder någon organisation och som inte tidigare hotat sitt tilltänkta offer och att motiven kan skifta högst avsevärt och inte vara i vanlig mening rationella eller förutsebara. Vidare synes offentliga personer löpa större risk att bli attackerade av gärningsmän som inte tidigare givit sig till känna än av kända hotutövare.
En slutsats som jag anser att man kan dra av den amerikanska utredningen är att en riskanalys som utgår från kända hot inte är en tillräckligt effektiv metod för att förebygga våld mot offentliga personer. Jag ser det som angeläget att man nu försöker åstadkomma en ordning som innebär att inte bara kända hot kan motverkas utan också latenta eller eventuella hot och risker.
Att skapa ett nät som kan fånga upp eventuella eller latenta hot mot personer i den centrala statsledningen är dock en svår uppgift. Det förutsätter att man kan skaffa sig och analysera information om personer ute i samhället som kan ha motiv för och intresse av att begå våldsbrott mot någon i statsledningen och som dessutom har förmåga att iscensätta en attack och för avsikt att försöka fullfölja sina planer. Sådan information är inte lättillgänglig och informationsinhämtandet torde kräva stora resurser. Härtill kommer att ett sådant system om det skall bli någorlunda effektivt behöver omfatta alla som kan tänkas ha en fientlig inställning mot någon av de flera än 400 personerna i den centrala statsledningen eller av annan anledning kan tänkas gå till attack. Om antalet personer hade varit betydligt färre skulle det möjligtvis kunna vara ett mera lätthanterligt system. Man måste också ställa sig frågan om det är förenligt med regeringsformens rättighetsregler och andra regelverk att polisen skall samla in och registrera information om tidigare ostraffade personer som kan tänkas begå våldsbrott innan de påbörjat planeringen av brottet. Att uttala sig hotfullt om en annan person får anses falla inom ramen för den yttrandefrihet som gäller. Det är endast när den som hotet avser får kännedom
om hotet som yttrandefriheten begränsas genom straffbestämmelsen i 4 kap. 5 § brottsbalken.
Jag ser inte ett utbyggt informationsinhämtande som en framkomlig väg för att möta riskerna för att potentiella gärningsmän går till anfall mot någon i den centrala statsledningen. En lösning är givetvis att samtliga personer i den centrala statsledningen eller i vart fall alla statsråd, talmannen, partiledarna och andra framträdande politiker ges samma personskydd som kungen och statsministern har i dag. Inte heller detta framstår dock som ett realistiskt alternativ av bl.a. den anledningen att alla i den kretsen inte behöver vara lika exponerade för risker. Ett mer eller mindre permanent livvaktsskydd för en relativt stor krets personer skulle också bli mycket resurskrävande.
En annan lösning kan vara att beträffande en begränsad krets av personerna i den centrala statsledningen låta personens funktion vara avgörande. I analogi med vad som gäller för statsministern skulle man exempelvis kunna peka ut funktionerna som utrikesminister och justitieminister som så utsatta att de bör ha ett starkare skydd än andra statsråd. På motsvarande sätt skulle t.ex. partiledarna kunna anses ha en mera utsatt position än övriga riksdagsledamöter. Enligt min mening kan man emellertid genom en utbyggd hotbildsbedömning och riskanalys nå samma resultat som ett funktionsanknutet personskydd skulle ge. Ett funktionsanknutet personskydd kan också vara ett trubbigt vapen i sådana fall när personen i fråga rent faktiskt inte befinner sig i någon riskzon. En bedömning och riskanalys som knyter an till skyddspersonens situation är ett smidigare förfaringssätt som dessutom kan appliceras på samtliga personer i den centrala statsledningen. Jag förordar att det som en ny kategori för hotbildsbedömningarna införs latenta eller eventuella hot. Grundinställningen bör vara att det alltid föreligger en viss men låg risk för att sådana hot skall realiseras. Skyddspersonens situation kan emellertid medföra att risken är högre eller t.o.m. mycket högre. Vid hotbildsbedömningen får man då tillämpa en glidande skala, alltifrån en mycket hög till en låg hotbild.
Vad är det då i en skyddspersons situation som medför att han eller hon kan anses löpa större risk än andra. Det går inte att ge något uttömmande svar på den frågan. En viktig faktor är dock givetvis hur pass välkänd och lätt igenkännbar personen är bland allmänheten. Kungen och statsministern är typexempel på personer som allmänheten vet vem de är och känner igen. Flera andra
statsråd liksom partiledarna i riksdagen förekommer flitigt i medierna, vid torgmöten och på exempelvis valaffischer. En persons funktion kan vidare i sig medföra att han eller hon ofta framträder i mediernas nyhetsbevakning. Genom exponeringen får de anses löpa en större risk än andra. Andra moment som kan medföra att en person är i riskzonen är att han eller hon framstår som kontroversiell eller företräder en åsikt som många tar avstånd från. Av betydelse är här hur media skildrar personen. Skildringar i media kan medföra att en person uppfattas som mer kontroversiell än det i realiteten finns täckning för och det torde vara den mediala bilden som uppmärksammas bland allmänheten. En annan omständighet som bör vägas in är om ett statsråd är ansvarigt för ett förslag som väcker starka känslor bland allmänheten. Detsamma gäller en riksdagsledamot som uppträder som sitt partis talesman i en sådan fråga.
Liksom i dag måste det också ske bedömningar inför möten och andra aktiviteter med ledning av veckoprogram och annan information. En utbyggd taktisk hotbildsbedömning bör kunna underlätta arbetet med dessa operativa hotbildsbedömningar. I sammanhanget bör det framhållas att man vid de operativa hotbildsbedömningarna kan ha anledning att räkna med latenta eller eventuella hot också mot olika möten och engagemang som kan medföra att hoten överförs även på en deltagande skyddsperson.
En ordning som den beskrivna innebär att vissa i den centrala statsledningen sållas ut på grund av att de t.ex. är mera kända eller på annat sätt framträdande. De som inte tillhör denna grupp får acceptera detta förhållande. Ordningen innebär vidare att sammansättningen av den skyddade personkretsen kommer att växla över tiden. Ett statsråd eller en riksdagsledamot som under en period har stått i fokus kan senare komma att ha en mera undanskymd position och behöver då inte längre bli föremål för någon särskild personskyddsåtgärd förrän förhållandena åter ändrar sig.
Jag menar vidare att en hotbildsbedömning i enlighet med det sagda ger utrymme för ett mera flexibelt personskydd där insatserna kan anpassas till vad de aktuella förhållandena faktiskt kräver. Som situationen är i dag, förenklat uttryckt, är framförallt livvaktsskyddet en fråga om fullt eller nästan fullt skydd skall ges eller inget alls.
Enligt min mening bör det inte möta några större problem för Säkerhetspolisen att med ledning av uppgifter av berört slag avgöra vilka personer i den centrala statsledningen som är i en högre
riskklass än andra. För detta ändamål kan dock Säkerhetspolisen behöva anlita särskild expertis. Jag återkommer senare till frågan om expertmedverkan i analysarbetet.
Vad jag nu sagt innebär inte att man skall överge de hotbildsbedömningar som knyter an till terroristorganisationer och extremistorganisationer, mentalt störda som genom hotbrev och andra kommunikationer gjort sig kända hos Säkerhetspolisen, annan opinionsyttring samt överförd hotbild. Inte heller skall man slappna av vaksamheten på dessa hot. Det handlar i stället om en komplettering av de nuvarande hotbildsbedömningarna men från delvis andra utgångspunkter, nämligen latenta eller eventuella hot med anknytning till skyddspersonens situation. Detta bör komma till klart uttryck i de regler som styr Säkerhetspolisens personskyddsarbete. I samband med en sådan ändring bör den nuvarande beteckningen ”mental störning” ändras. Den är missvisande i flera avseenden. För det första är mentalt störda personer generellt sett inte mera våldsbenägna än andra. För det andra omfattar de hotbildsbedömningar beträffande mentalt störda som görs nu också personer som inte behöver vara mentalt störda i sedvanlig mening. Sålunda brukar s.k. rättshaverister räknas hit liksom s.k. stalkers, dvs. personer som fixerat sig på en person. En mera adekvat benämning synes vara hot som kan knytas till enskilda personer.
Självklart kan det inte göras särskilda taktiska hotbildsbedömningar för alla de ca 400 personer som ingår i den centrala statsledningen. Liksom hitintills måste det bli fråga om mera generella hotbildsbedömningar för en stor grupp som får kompletteras med särskilda bedömningar av hotbilden för vissa personer. Vilka som bör bli föremål för särskilda hotbildsbedömningar bör i första hand styras av deras funktion. Hotbilden för statschefen, statsråden inklusive statsministern, talmannen och partiledarna bör alltid bedömas separat. För övriga bör det göras särskilda hotbildsbedömningar när det är motiverat på grund av omständigheterna. Det innebär t.ex. att en riksdagsledamot som skiljer sig från sina kollegor genom att han eller hon är utsatt för öppet eller latent hot på grund av bl.a. medieexponering skall få en särskild hotbildsbedömning.
De taktiska hotbildsbedömningarna ligger, som redan nämnts, i dag fast under en sexmånadersperiod men ändras när förhållandena föranleder det. Enligt min mening är det viktigt att man mer kontinuerligt kontrollerar att hotbilden fortfarande är aktuell. Att hotbildsbedömningarna följs upp är särskilt betydelsefullt när det är
fråga om hotbilder som knyter an till skyddspersonens situation. I dagens samhälle går utvecklingen fort och medias genomslagskraft är stor och snabb. En person som ena dagen kan vara relativt okänd kan dagen därpå vara en ”rikskändis” som en stor mängd människor känner till och kan identifiera.
Grunderna för hotbildsbedömningen bör så länge som Säkerhetspolisen ingår i Rikspolisstyrelsen kunna regleras genom centralmyndighetens föreskrifter. Det får alltså ankomma på Rikspolisstyrelsen att utfärda de nödvändiga reglerna.
En fråga som jag haft anledning att fundera över gäller dagens system där hotbilden bedöms separat för var och en av kategorierna internationell terrorism, inhemsk extremism, annan opinionsyttring, mental störning och överförd hotbild. Med mitt förslag tillkommer ytterligare en kategori, nämligen latenta och eventuella hot. Det kan givetvis vara betydelsefullt att riskerna för angrepp i den ena eller andra kategorin analyseras. Att man försöker fastställa vilka olika typer av hot som finns kan exempelvis vara av vikt för bedömningen av vilka personskyddsåtgärder som bör sättas in. Vad jag saknar är dock en sammantagen analys av riskerna i de olika kategorierna. I flera av de länder som jag besökt utmynnar hotbildsbedömningarna i en sammantagen analys av samtliga hot eller risker. Det är möjligt att den analysen kan ge en riktigare bild av de hot och risker som finns beträffande en skyddsperson än separata bedömningar. Att hotbilden i de olika kategorierna var för sig är låg behöver inte betyda att den generella hotbilden är lika låg. Som jag ser saken kan vidare de risker som finns i de olika kategorierna färga av sig på varandra. Jag föreställer mig t.ex. att en skyddsperson som på grund av exponering i medierna är utsatt för latenta eller eventuella hot också löper en större risk att angripas av en enskild hotutövare just därför att skyddspersonen är lätt igenkännbar. Vid överförd hotbild kan en gärningsman också välja ut den som han eller hon känner igen.
Jag lägger inte fram något förslag om en ändrad hotbildsbedömning i det nu aktuella avseendet. Frågan kan behöva övervägas från mera fackmannamässiga utgångspunkter. Jag vill förorda att Säkerhetspolisen närmare överväger hur hotbildsbedömningarna bör ske i framtiden och kanske särskilt mot bakgrund av att en ny kategori hot och risker kan behöva bedömas.
7.5.2. Bör hotbildsarbetet ske inom kontraterrorismroteln?
Förslag: Jag föreslår att hotbildsfunktionen inte längre skall ingå i kontraterrorismroteln utan i stället bli en egen rotel.
För arbetet med hotbildsbedömningarna anlitar Säkerhetspolisen experter, framför allt inom psykologin. Jag anser det angeläget att Säkerhetspolisen tar hjälp av experter också på andra områden. Jag anser det vidare viktigt att Säkerhetspolisen etablerar kontakt med universitets- och högskolevärlden så att de senaste rönen inom bl.a. beteendevetenskap kan tas till vara.
Arbetet med hotbilderna – både de taktiska och operativa – sker i dag vid en enhet inom kontraterrorismroteln, hotbildsfunktionen. Operativa bedömningar utförs också vid personskyddsroteln. Att hotbildsfunktionen knutits till kontraterrorismroteln är inte oförklarligt i ett historiskt perspektiv; tidigare stod ju risken för terroristattacker i fokus vid personskyddsverksamheten. Bilden i dag är väsentligt annorlunda och hotbildsbedömningarna måste nu ske från flera utgångspunkter. Med mitt förslag i föregående avsnitt tillkommer ytterligare en kategori hot som man bör ta hänsyn till. Den naturliga kopplingen till kontraterrorismroteln finns därför inte längre.
Det finns också en annan aspekt på hotbildsfunktionens organisatoriska hemvist. När de som arbetar med hotbilderna på detta sätt är inordnade i en större enhet finns alltid en risk för att de rycks ifrån sina ordinarie arbetsuppgifter och i stället periodvis tas i anspråk för rotelns huvuduppgift. Jag kan inte påstå att detta är ett genomgående drag men jag har fått ett intryck av att det skett från tid till annan.
Min uppfattning är att hotbildsarbetet skall lösgöras från kontraterrorismroteln. En möjlig lösning kan då vara att hotbildsfunktionen knyts till personskyddsroteln. Fördelen med det skulle vara att personskyddsfrågorna koncentrerades till en rotel och att det skulle kunna ske en samordning av arbetet med de operativa hotbildsbedömningarna. Den vinst som ligger i en samordning tycks dock vara endast skenbar; det har sagts mig att hotbildsfunktionens respektive personskyddsrotelns operativa hotbildsbedömningar görs från olika utgångspunkter. En avgörande invändning mot att hotbildsfunktionen överförs till personskyddsroteln är att särskilt de taktiska hotbildsbedömningarna inte skall ligga på samma enhet som har att omsätta dem i praktiken. Resursfrågor skulle nämligen
då lätt kunna komma att styra hotbildsbedömningarna. Jag ställer mig alltså avvisande till att hotbildsfunktionen överförs till personskyddsroteln.
En annan lösning kan vara att hotbildsfunktionen läggs samman med den strategiska analysenheten, som närmast är en stabsfunktion. Inte heller denna lösning förefaller mig idealisk även om den kan medföra vissa samordningsvinster genom bl.a. att personalen kan utnyttjas på ett effektivt sätt. Inom Säkerhetspolisen pågår för närvarande ett utvecklingsarbete som skall syfta till bl.a. en omstrukturering av organisation och ledning. Det är möjligt att man inom ramen för det arbetet kan finna anledning att överväga hotbildsfunktionens organisatoriska hemvist. Jag vill emellertid inte föregripa resultatet av utvecklingsarbetet och föreslå någon förändring beträffande den strategiska analysenheten.
Det sagda leder mig till att hotbildsfunktionen i vart fall tills vidare bör bli en egen rotel. Jag ser också fördelar med denna lösning. Den markerar vikten av hotbildsarbetet. Även om det kanske mera är en symbolisk fråga är förändringen också en markering av att terrorismhoten mot den centrala statsledningen bara är en av flera hotbilder som behöver beaktas. Vidare kan bl.a. rekryteringen av personal ske uteslutande med utgångspunkt i vad som krävs vid hotbildsarbetet.
Från att hotbildsbedömningarna tidigare helt hanterats av poliser har under senare år en utveckling skett mot att också särskild expertis anlitas. Början togs genom att en psykolog anlitades på deltid men i dagsläget är två psykologer engagerade på tillsammans inte fullt heltid. Vidare har två analytiker med annan bakgrund än polisutbildning anställts.
Enligt min mening är det viktigt att man fortsätter på den inslagna vägen och tar hjälp av experter också på andra områden. En hotbildsbedömning utifrån skyddspersonens situation kan exempelvis kräva olika kompetenser. Det förefaller mig även som om bl.a. rättspsykiatrisk expertis kan vara till nytta i hotbildsarbetet liksom statsvetare eller andra företrädare för samhällsvetenskapen. Jag ser det också som angeläget att man från Säkerhetspolisen har kontakt med universitets- och högskolevärlden så att de senaste rönen inom bl.a. beteendevetenskapen kan tas till vara. Det kan även gälla utvecklande av nya metoder för riskanalyser inom psykiatrin.
7.5.3. Information från Regeringskansliet, riksdagen och hovet
För att Säkerhetspolisen skall kunna göra välgrundade hotbildsbedömningar, såväl taktiska som de som görs inför skyddspersonernas olika engagemang, krävs det, som jag tidigare påpekat, att den kan inhämta och få information som är relevant för sådana bedömningar. Av central betydelse är den information som Säkerhetspolisen får från Regeringskansliet, riksdagen och hovet. Jag har i avsnitt 7.3.2 redovisat de brister som jag anser finns framförallt i den information som Säkerhetspolisen får från Regeringskansliet.
Information om skyddspersonernas planerade program
Förslag: Jag ställer mig i allt väsentligt bakom att engagemangslistorna för statsråden bör innehålla information i enlighet med en förteckning som Säkerhetspolisen presenterade för Regeringskansliet våren 2004. Det är viktigt att Regeringskansliet genom tydligare riktlinjer samt bättre och regelbunden uppföljning skapar enhetliga rutiner för vilken information som skall lämnas till Säkerhetspolisen och hur detta praktiskt skall gå till. Vid utarbetandet av riktlinjerna bör Säkerhetspolisens önskemål tillmätas avgörande betydelse. Regeringskansliet och Säkerhetspolisen bör ha en kontinuerlig dialog rörande rutinerna kring engagemangslistorna.
Ändringar med kort varsel i statsrådens program kan medföra problem. Det är naturligtvis omöjligt att binda statsråden vid program som en gång bestämts. Ett sätt att i vart fall delvis komma till rätta med problemet är att förbättra och fördjupa kontakterna mellan Regeringskansliet och Säkerhetspolisen.
Med den förändrade hotbildsbedömning som jag föreslår kommer riksdagen i utökad omfattning att behöva lämna uppgifter om partiledarnas planerade program. Uppgiftslämnandet bör ankomma på säkerhetschefen i riksdagen. Partikanslierna i riksdagen, som är de som har tillgång till relevanta uppgifter, har förklarat sig villiga att medverka till att informationen lämnas till säkerhetschefen. Viktigt är att partikanslierna och säkerhetschefen i samråd försöker finna fungerande rutiner för hur programändringar skall kunna komma till Säkerhetspolisens kännedom.
Uppgifter om skyddspersonernas planerade aktiviteter utgör en viktig del av den information som Säkerhetspolisen behöver. Efter mordet på Anna Lindh framförde Säkerhetspolisen vissa önskemål om uppgifterna i engagemangslistorna och Statsrådsberedningen utfärdade i oktober 2003 riktlinjer rörande engagemangslistorna. Under början av 2004 diskuterade jag innehållet i engagemangslistorna med företrädare vid Säkerhetspolisen. I februari upprättade man inom Säkerhetspolisen en förteckning över vilken information listorna bör innehålla och förteckningen presenterades för Regeringskansliet i april 2004. Även om rutinerna efter dessa åtgärder förbättrats har jag kunnat konstatera att det ännu finns brister i hanteringen av denna information. Jag anser fortfarande att informationen i engagemangslistorna behöver bli mer fullständig. Jag efterlyser exempelvis uppgifter om huruvida det ämne som skall avhandlas på ett möte är av känslig eller kontroversiell natur, vilken typ av möte det är fråga om m.m. Jag ställer mig alltså i allt väsentligt bakom att engagemangslistorna bör innehålla de uppgifter som anges i förteckningen. Jag anser det också viktigt att det inom Regeringskansliet skapas enhetliga rutiner genom tydligare riktlinjer och bättre uppföljning. Vid utarbetandet av riktlinjerna bör Säkerhetspolisens önskemål om vilken information den vill ha, hur informationen bör lämnas etc. tillmätas avgörande betydelse.
Ett särskilt problem med engagemangslistorna är att statsrådens program kan ändras med kort varsel och att uppgifter om ändringarna ibland når Säkerhetspolisen så sent att ett nyinsatt möte m.m. redan har ägt rum. Att binda statsråden vid program som gjorts upp en gång är naturligtvis ogörligt. Omständigheterna kan föranleda att statsråden behöver boka om sina engagemang. Det måste alltså finnas en flexibilitet och det är svårt att finna ett system som innebär att nackdelarna med programändringarna helt kan motverkas eller övervinnas. Ett sätt att i vart fall delvis komma till rätta med problemet är att förbättra och fördjupa kontakterna mellan Regeringskansliet och statsrådens närmaste medarbetare samt Säkerhetspolisen. Jag återkommer senare till den frågan. Om flera personer i den centrala statsledningen får livvakter kan också det bidra till att programändringarna för dessa personers del blir mer lätthanterliga. Det naturliga blir då att skyddspersonen underrättar livvakten/livvakterna om ändringarna.
En sak som påpekats för mig och som förtjänar att nämnas i sammanhanget är att en så allvarlig händelse som mordet på Anna Lindh ofta medför att rutinerna skärps, informationen blir mer
noggrann och vaksamheten ökar. Efter en tid tenderar dock allt att återgå till ett normaltillstånd. Så var det efter mordet på Olof Palme och så förefaller det, enligt företrädare för Säkerhetspolisen, också att bli efter mordet på Anna Lindh. Både Regeringskansliet och Säkerhetspolisen bör känna ett ansvar för att en sådan utveckling i möjligaste mån motverkas. Regeringskansliet och Säkerhetspolisen bör därför ha en kontinuerlig dialog och rutiner bör skapas som innebär regelbundna uppföljningar av hur den information som överlämnas till Säkerhetspolisen ser ut.
När det gäller riksdagen informeras i dagsläget Säkerhetspolisen om talmannens och partiledarnas planerade program endast i vissa undantagsfall. Beträffande ledamöterna i övrigt lämnas information till Säkerhetspolisen bara om en ledamot är utsatt för ett sådant hot som motiverar att en hotbildsbedömning görs. I de relativt fåtal fall då så sker är det den enskilde riksdagsledamoten och ibland hans eller hennes partikansli som lämnar uppgifterna. Med den förändrade hotbildsbedömning som jag föreslår kommer dock riksdagen att i utökad omfattning behöva lämna uppgifter om framför allt planerade program för de partiledare som sitter i riksdagen. Uppgiftslämnandet bör ankomma på säkerhetschefen i riksdagen. Denne förmedlar redan idag annan information av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömningar. Partikanslierna i riksdagen har här en viktig uppgift att fylla. Endast de torde nämligen ha tillgång till relevanta uppgifter. Företrädare för partikanslierna har också förklarat sig villiga att medverka och lämna information till säkerhetschefen. Viktigt är att man inom partikanslierna i samråd med säkerhetschefen i riksdagen försöker finna rutiner för hur ändringar i partiledarnas program skall kunna komma till Säkerhetspolisens kännedom. När det gäller enskilda ledamöter som har getts personskydd får det liksom nu ankomma på dem själva att informera om sina program.
Hovet förser enligt vissa rutiner löpande Säkerhetspolisen med detaljerad information rörande kungafamiljens planerade program. Säkerhetspolisen har förklarat att den är nöjd med informationen den får och jag berör därför inte dessa rutiner närmare.
Information om inkomna hotbrev m.m.
Förslag: Regeringskansliet bör strama upp sina rutiner avseende inkomna hot. Klara riktlinjer behöver utformas rörande vad som skall skickas till Säkerhetspolisen och i vilken ordning det skall ske. Riktlinjerna bör utarbetas efter samråd med Säkerhetspolisen.
En typ av information som kan vara av betydelse för hotbildsbedömningen och som jag anser att Regeringskansliet bör vidarebefordra till Säkerhetspolisen är brev och andra meddelanden som, utan att innehålla direkta hot, ger uttryck för en avog eller egendomlig inställning till statsrådet eller de sakfrågor som han eller hon ansvarar för.
En annan angelägen uppgift för Regeringskansliet, riksdagen och hovet är att till Säkerhetspolisen förmedla information om hot som inkommit per brev, e-postmeddelande, telefax, telefon etc. och som riktats mot en skyddsperson.
Vid min kartläggning av rutinerna i Regeringskansliet har jag som framgått konstaterat vissa brister också när det gäller förmedlingen av sådan information. Jag anser att Regeringskansliet även när det gäller inkomna hot måste strama upp sina rutiner så att Säkerhetspolisen får bästa möjliga underlag för sina bedömningar. Klara riktlinjer behöver utformas rörande vad som skall skickas till Säkerhetspolisen och i vilken ordning det skall ske. Riktlinjerna bör, liksom när det gäller engagemangslistorna, utformas efter samråd med Säkerhetspolisen. Rutinerna bör dessutom följas upp regelbundet.
En typ av information som jag anser att Regeringskansliet skall vidarebefordra till Säkerhetspolisen är brev och andra meddelanden som, utan att innehålla direkta hot, ger uttryck för en avog eller egendomlig inställning till skyddspersonen eller de sakfrågor han eller hon ansvarar för. Sådan information är viktig bl.a. för att den indikerar vad som kan förväntas av en brevskrivare i framtiden eller tyder på att en viss fråga kan vara kontroversiell.
Riksdagens rutiner för att rapportera inkomna hot och liknande mot dess ledamöter har nyligen skärpts. Under tjänstetid går all sådan information via riksdagens säkerhetschef till Säkerhetspolisen. Utanför tjänstetid har de enskilda riksdagsledamöterna och partikanslierna försetts med sådana uppgifter att de kan kontakta Säkerhetspolisen direkt. Också hovet har rutiner för att vidare-
befordra inkomna hotbrev och brev med obehagligt innehåll till Säkerhetspolisen. Såväl riksdagens som hovets rutiner för att rapportera inkomna hot m.m. till Säkerhetspolisen förefaller fungera väl och jag finner därför inte anledning att föreslå några förändringar.
Information om inträffade incidenter
Förslag: Jag anser det angeläget att Regeringskansliet skapar rapporteringsrutiner för incidenter som inträffar utanför Regeringskansliets lokaler, exempelvis då ett statsråd deltar i ett möte på stan, och som kan vara av betydelse för Säkerhetspolisens personskyddsarbete.
Annan viktig information som Säkerhetspolisen bör få kännedom om för personskyddsarbetet är uppgifter om inträffade incidenter. I dagsläget saknar som jag tidigare nämnt Regeringskansliet rutiner för att rapportera händelser som inträffar utanför Regeringskansliets lokaler och som kan vara av betydelse för Säkerhetspolisens hotbildsbedömning. Exempel på sådana händelser är personer som uppträder hotfullt eller egendomligt mot en skyddsperson i samband med möten eller andra engagemang. Jag anser det angeläget att sådana rapporteringsrutiner skapas. Eftersom statsråden ofta följs av någon av de politiska medarbetarna är det i första hand de som kan bli en informationskälla och ge främst departementets säkerhetschef upplysningar om olika händelser av betydelse för personskyddet. Huruvida informationen därefter bör gå direkt till Säkerhetspolisen eller via Statsrådsberedningen får Regeringskansliet bestämma.
När det gäller riksdagen har dess säkerhetschef utarbetat vissa rutiner för att händelser som inträffar utanför riksdagen skall komma till Säkerhetspolisens eller den öppna polisens kännedom. Av bl.a. denna anledning har samtliga riksdagsledamöter försetts med ett litet kort innehållande viss information och telefonnummer till såväl Säkerhetspolisen som den öppna polisen. Framför allt när det gäller de partiledare som sitter i riksdagen bör dock partikanslierna kunna spela samma roll som statsrådens politiska medarbetare och vidarebefordra upplysningar till säkerhetschefen om incidenter vid möten m.m.
De eventuella incidenter som inträffar i samband med att kungen eller någon annan i kungafamiljen rör sig bland allmänheten utgör såvitt jag kan förstå inget egentligt problem.
Information om kontroversiella frågor
Förslag: Jag föreslår att Regeringskansliet förser Säkerhetspolisen med uppgifter rörande frågor som allmänheten uppfattar som kontroversiella.
Kontroversiella frågor kan också drivas av enskilda riksdagsledamöter eller ett riksdagsparti som inte har regeringsmakten. Riksdagens säkerhetschef har uppgett att han är beredd att kontinuerligt förse Säkerhetspolisen med sådan information.
Vid min genomgång av handlingar hos Säkerhetspolisen har jag bara funnit en enda uppgift från Regeringskansliet som rörde information om en kontroversiell fråga. Som jag konstaterat i avsnitt 7.3.2 anser jag det vara en brist att Säkerhetspolisen bara undantagsvis får information om sådana frågor. Uppgifterna kan vara av vikt när det gäller att bedöma de risker som ett statsråd är utsatt för. För att bara ta ett exempel från de länder som jag har besökt kan nämnas att en planerad nedläggning av ett militärt förband ansetts medföra en förhöjd hotbild för försvarsministern. Särskilt viktig kan information om kontroversiella frågor bli med den förändrade hotbildsbedömning som jag föreslår och som siktar på att fånga upp eventuella eller latenta hot.
Regeringskansliet måste vara bäst skickat att bedöma vilka av aktuella frågor i de olika departementen som kan sägas vara kontroversiella eller snarare kontroversiella i allmänhetens ögon. Det kan knappast begäras av Säkerhetspolisen att den genom egna kanaler skall hålla sig à jour med vad som är på gång i de olika departementen. Jag anser därför det vara rimligt att Regeringskansliet tillhandahåller Säkerhetspolisen sådan information. Jag föreslår alltså att Regeringskansliet bör förse Säkerhetspolisen med uppgifter rörande kontroversiella frågor. Regeringskansliet bör däremot inte göra någon värdering av de risker som kan vara förknippade med en viss fråga. Det är Säkerhetspolisens sak. Viktigt är enligt min mening också att uppgifterna når Säkerhetspolisen i sådan tid att eventuella personskyddsåtgärder kan planeras med någon grad av framförhållning. Hur samspelet praktiskt skall gå till
får Regeringskansliet närmare bestämma efter samråd med Säkerhetspolisen.
Kontroversiella frågor kan naturligtvis också drivas av enskilda riksdagsledamöter eller ett riksdagsparti som inte har regeringsmakten. Även om sådana frågor relativt sällan får samma genomslagskraft hos allmänheten som frågor som drivs av regeringen kan information om dem vara av betydelse i Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. Riksdagens säkerhetschef har uppgett att han är beredd att kontinuerligt förse Säkerhetspolisen med information om vilka politiska frågor som står på dagordningen kommande månader, stämningslägen m.m.
Andra åtgärder för att förbättra Regeringskansliets information till Säkerhetspolisen
Förslag: För att förstärka och förbättra Regeringskansliets information till Säkerhetspolisen föreslår jag att en tjänsteman vid Säkerhetspolisen placeras i Regeringskansliet. Denna person, som bör ha god kännedom om och erfarenhet av Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet, skall ha i uppgift att samordna kontakterna mellan Regeringskansliet och Säkerhetspolisen.
Under min utredning har företrädare för Säkerhetspolisen framfört synpunkter på Regeringskansliets sätt att hantera information som har betydelse för statsrådens säkerhet. Synpunkterna har framför allt gällt att det finns flera kanaler för samarbetet i personskyddsfrågor vilket bl.a. fått till följd att information kommer från både samtliga departement och Statsrådsberedningen och att rutinerna för informationslämnandet skiljer sig åt mellan departementen såväl vad gäller innehåll som form.
Som framgått tidigare delar jag i stor utsträckning Säkerhetspolisens synpunkter. Utöver de åtgärder jag föreslagit ovan har jag övervägt ett par olika modeller för att ytterligare förstärka och förbättra samarbetet mellan Regeringskansliet och Säkerhetspolisen.
En modell kan vara att det inom Regeringskansliet tillskapas en särskild enhet med uppgift att samla in och förse Säkerhetspolisen med all information som kan ha betydelse för statsrådens personskydd. Förutom att en sådan fungerande enhet skulle ta tid att bygga upp skulle den sannolikt också kräva betydligt mer resurser än dagens verksamhet. En annan nackdel med en sådan enhet är att
informationskanalerna i vissa fall skulle bli längre än vad de är i dag. Därmed skulle viktig information riskera att tappas eller förvanskas innan den når Säkerhetspolisen.
En annan modell som jag funderat över är att en tjänsteman vid Säkerhetspolisen placeras i Regeringskansliet. Denna person, som naturligtvis bör ha god kännedom om och erfarenhet av Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet, skall ha i uppgift att samordna kontakterna mellan Regeringskansliet och Säkerhetspolisen. Han eller hon bör således fungera som en slags spindel i kontaktnätet. En sådan modell medför som jag ser det flera fördelar. Genom att Säkerhetspolisen rent fysiskt har en representant i Regeringskansliet skapas goda förutsättningar för mer personliga kontakter mellan denna person och tjänstemän och andra berörda i de olika departementen. Härigenom blir det lättare för Säkerhetspolisen att framföra synpunkter och önskemål rörande informationen. Vidare blir det enklare för personal i Regeringskansliet att kontakta Säkerhetspolisen rörande frågor, synpunkter etc. Härtill kommer att informationsvägen blir kortare och betydligt mer koncentrerad än tidigare eftersom informationen – engagemangslistor och information om inkomna hot, inträffade händelser och kontroversiella frågor m.m. – från Regeringskansliet bör lämnas till Säkerhetspolisens representant. Denna har sedan att inom sin egen organisation föra informationen vidare till den person eller enhet som skall ha den. Om Säkerhetspolisen har en representant i Regeringskansliet är det också möjligt att problemen med ändringar i statsrådens program kan minskas. Han eller hon blir en naturlig kontaktman vid brådskande ändringar. För att stärka och förbättra informationen från Regeringskansliet till Säkerhetspolisen föreslår jag således att en representant för Säkerhetspolisen placeras i Regeringskansliets lokaler. De praktiska detaljerna runt ett sådant arrangemang lämnar jag åt Regeringskansliet och Säkerhetspolisen att i samråd bestämma.
7.5.4. Information från den öppna polisen
Förslag: Jag föreslår att Säkerhetspolisen intensifierar sina ansträngningar att genom aktivt arbete försöka öka informationen från den öppna polisen.
Som jag tidigare redogjort för visar min kartläggning att Säkerhetspolisen relativt sällan får information om iakttagelser, incidenter och liknande som den öppna polisen gjort och som skulle kunna vara av betydelse för de överväganden som Säkerhetspolisen gör i personskyddsfrågor. Någon skyldighet för den öppna polisen att lämna sådan information finns heller inte om man bortser från skyldigheten att underrätta Säkerhetspolisen om vissa misstänkta brott mot personer i den centrala statsledningen (RPSFS 1999:10, FAP 403-3, se avsnitt 3.5). Det har sagts mig att den information som Säkerhetspolisen trots allt får från den öppna polisen antingen kommer via polismyndigheternas kriminalunderrättelsetjänster på de orter där ett samarbete med Säkerhetspolisen etablerats eller via enskilda polismän som känner någon som arbetar på Säkerhetspolisen. Den lokala polisen måste i sin dagliga verksamhet rimligen göra iakttagelser och få information om sådant som skulle kunna vara av betydelse i Säkerhetspolisens personskyddsarbete. Att sådan information endast synes lämnas i blygsam omfattning och då bara genom vissa kanaler är naturligtvis inte bra. Jag anser det därför vara angeläget att förutsättningar skapas för att öka informationsflödet och har övervägt olika möjligheter för att åstadkomma detta.
Ett sätt är att införa en skyldighet, lämpligen genom en föreskrift i den FAP som styr personskyddsverksamheten, för den öppna polisen att rapportera allt sådant som kan ha betydelse för Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet. Jag ser emellertid flera nackdelar med att införa en rapporteringsskyldighet. En sådan bestämmelse måste med nödvändighet göras allmänt hållen eftersom man annars riskerar att värdefull information inte rapporteras. Å andra sidan medför en allmänt hållen bestämmelse sannolikt att den lokala polisen kommer att lämna åtskillig information som Säkerhetspolisen bedömer sakna betydelse. Risken att såväl informationslämnandet som informationsmottagandet kommer att kräva stora resurser är därför överhängande. Det har också sagts mig att en rapporteringsskyldighet utåt sett skulle kunna uppfattas som ett ”angivarsystem”.
En annan och bättre metod förefaller mig vara att försöka åstadkomma ett ökat informationsflöde på frivillig väg. Ett sätt att göra detta är att Säkerhetspolisen på ett aktivt och öppet sätt försöker skapa kontakter med polismyndigheterna för att därmed öka förståelsen för Säkerhetspolisens arbete med personskyddsfrågor. Detta kan ske genom att personal från personskyddsroteln eller
hotbildsfunktionen åker ut och besöker polismyndigheterna, berättar om personskyddsverksamheten, varför man behöver information, vilken typ av information man vill ha, etc. Insatser med denna inriktning har redan gjorts från Säkerhetspolisens sida men bör kunna öka. I ett par av våra nordiska grannländer har man inom personskyddsverksamheten arbetat på detta sätt och, enligt de personer jag samtalat med under mina resor dit, nått ett gott resultat. En sådan uppsökande verksamhet kräver naturligtvis också vissa ökade resurser. Min bedömning är dock att den i det långa loppet blir både mindre resurskrävande och mer effektiv än om det införs en rapporteringsskyldighet. Jag föreslår således att Säkerhetspolisen intensifierar sina ansträngningar att genom aktivt arbete försöka öka informationen från den öppna polisen.
7.5.5. Annat informationsinhämtande
Förslag: Jag kan inte se några bärande skäl för varför Rättsmedicinalverket inte skall kunna lämna ut rättspsykiatriska undersökningar till Säkerhetspolisen när en domstol kan göra det i vissa fall. Jag föreslår därför att det i förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning införs en bestämmelse om att en rättspsykiatrisk undersökning får lämnas ut när en polismyndighet begär det och det behövs för personskyddet för den centrala statsledningen. Sekretessen för rättspsykiatriska undersökningar kommer därmed att brytas för Säkerhetspolisens personskyddsarbete.
När det gäller den förhållandevis lilla grupp personer som gjort sig kända genom att allvarligt hota personer i den centrala statsledningen anser jag det befogat att Säkerhetspolisen kan få information från hälso- och sjukvården som är av direkt och avgörande betydelse för hotbildsbedömningen. Jag föreslår därför att det i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område införs en bestämmelse om att hälso- och sjukvårdspersonal är skyldig att lämna ut sådana uppgifter som behövs i verksamhet för personskydd för den centrala statsledningen om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av polismyndighet. Bestämmelsen kommer därmed att bryta tystnadsplikten för personal i både allmän och enskild tjänst.
På motsvarande sätt som från hälso- och sjukvården kan Säkerhetspolisen behöva få uppgifter från kriminalvården. Jag
föreslår mot den bakgrunden att det i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt och i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder införs bestämmelser om att kriminalvården skall lämna Säkerhetspolisen uppgift om en intagens respektive den dömdes personliga förhållanden när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskyddet för den centrala statsledningen.
I direktiven för mitt utredningsuppdrag betonas det angelägna i att det inte finns några hinder – rättsliga eller praktiska – för att relevant information överlämnas till Säkerhetspolisen. I föregående avsnitt har jag diskuterat hur Regeringskansliets, riksdagens, hovets och den öppna polisens samverkan med Säkerhetspolisen kan förstärkas för att Säkerhetspolisen skall få tillgång till nödvändig information från dessa källor. Vid mina samtal med företrädare för Säkerhetspolisen har framkommit att också uppgifter som finns inom hälso- och sjukvården och kriminalvården är betydelsefulla när det gäller att förebygga våld mot personer i den centrala statsledningen. Av intresse är framför allt uppgifter om personer som gjort sig kända som hotutövare. Även jag anser att uppgifter av detta slag kan vara betydelsefulla och att det finns anledning att överväga vad som kan göras för att underlätta informationsinhämtandet.
En fråga som jag inte funnit anledning att gå in på gäller utnyttjandet av tvångsmedel som t.ex. hemlig teleavlyssning i personskyddsverksamheten. Ett skäl är att frågan om användningen av tvångsmedel inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet kommer att ses över i särskild ordning inom Justitiedepartementet.
Gällande sekretessregler m.m.
I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) finns den grundläggande regeln om rätten att ta del av allmänna handlingar. Av 2 § följer att denna rätt bara får begränsas när det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i bestämmelser i en särskild lag eller, om det är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. När en sådan bestämmelse innehåller ett
bemyndigande för regeringen får regeringen förordningsvägen meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.
Den särskilda lag som pekas ut i 2 kap. 2 § TF är sekretesslagen (1980:100). Genom sekretesslagen skyddas uppgifter av närmare angivna slag. Skyddet innebär att allmänna handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter bara får lämnas ut under de i lagen angivna förutsättningarna. Om sekretess gäller för en uppgift omfattas den också av en lagstadgad tystnadsplikt. Som huvudregel gäller dock att tystnadsplikten viker för den meddelarfrihet som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Sekretessen gäller inte bara i förhållandet mellan en myndighet och enskilda utan också i princip myndigheter emellan.
Styrkan av den sekretess som garanteras genom lagen varierar mellan olika typer av uppgifter. Denna åtskillnad mellan styrkan av sekretess åstadkoms bl.a. genom de s.k. skaderekvisiten. Tanken bakom denna reglering är att ett röjande av olika uppgifter genom utlämnande av allmänna handlingar eller genom muntlig eller skriftlig information bara skall förbjudas när röjandet kan orsaka skada. I sekretesslagen förekommer två typer av skaderekvisit nämligen dels ett rakt, dels ett omvänt. Det raka skaderekvisitet innefattar en presumtion för offentlighet och innebär att sekretess gäller om det kan antas att ett röjande leder till viss skada. Det omvända skaderekvisitet är däremot en presumtion för sekretess och innebär att en uppgift bara får röjas när det kan antas att någon skada inte uppkommer.
Regler om sekretess för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden finns i 7–9 kap. sekretesslagen. 7 kap. innehåller bestämmelser om enskildas personliga förhållanden, 8 kap. reglerar sekretessen för enskildas ekonomiska förhållanden och 9 kap. sekretess av hänsyn till förhållanden av både personlig och ekonomisk natur.
Enligt 7 kap. 1 § gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller honom närstående lider men. Detsamma gäller i annan medicinsk verksamhet som bl.a. rättsmedicinsk eller rättspsykiatrisk undersökning. I 2 § finns vissa undantag från den sekretess som följer av 1 §. Ett sådant undantag avser beslut i ärende enligt lagstiftningen om psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård om beslutet angår frihetsberövande åtgärd.
Sekretessen enligt 1 § är omfattande och avser i princip alla uppgifter som rör en patient inom det allmännas hälso- och sjukvård liksom den som är föremål för annan medicinsk verksamhet i det allmännas regi. Hälso- och sjukvård som tillhandahålls av privata vårdinrättningar m.m. omfattas inte utan här gäller i stället tystnadsplikt enligt 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område.
I 7 kap. 4 § finns föreskrifter om sekretess inom socialtjänsten till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Även här gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är för sekretess. Med socialtjänst förstås bl.a. verksamhet enligt den särskilda lagstiftningen om vård av unga och av missbrukare.
Inom kriminalvården gäller enligt 7 kap. 21 § sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Vid en domstol skyddas uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden som framkommer vid särskild personundersökning, rättspsykiatrisk undersökning eller annan sådan utredning (7 kap. 22 §). Sekretessen är bara tillämplig i brottmål och i andra mål och ärenden där reglerna om förundersökning i brottmål är tillämpliga. Skaderekvisitet är rakt och utformat så att det av särskild anledning skall kunna antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. 12 kap. 1 § innehåller regler om överföring av sekretess till domstol. Huvudregeln är att när en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet erhåller uppgift från en domstol eller en myndighet som är sekretessbelagd där gäller sekretessen också hos domstolen. Undantag görs dock när en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen. Utan detta undantag skulle den stränga sekretessen för en rättspsykiatrisk undersökning som följer av 7 kap. 1 § föras över till en domstol som har att handlägga det brottmål vari undersökningen begärts. Som regleringen nu är utformad blir i stället den svagare sekretessen enligt 7 kap. 22 § tillämplig.
Uppgifter om hälsotillstånd m.m. kan vidare falla in under den sekretess som föreskrivs i 9 kap. 17 § sekretesslagen. I den paragrafen föreskrivs sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. utredning enligt bestämmelserna
om förundersökning i brottmål och åklagarmyndighets och polismyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Skaderekvisitet är omvänt, dvs. uppgiften får inte röjas om det inte står klart att röjandet kan ske utan att den enskilde eller honom närstående lider skada eller men.
14 kap. sekretesslagen innehåller regler om vissa begränsningar av sekretessen däribland den s.k. generalklausulen i 3 §. Enligt 1 § hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till en myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Vidare får enligt 3 § uppgift lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Detta gäller dock inte sekretess enligt bl.a. 7 kap. 1–6 §§. Uppgifter om enskildas förhållanden som finns inom hälso- och sjukvård får alltså bara lämnas ut till en myndighet om det är föreskrivet i lag eller förordning. Ett exempel på en sådan föreskrift är 11 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Där sägs att hälso- och sjukvårdspersonal är skyldig att lämna ut uppgift som gäller huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet och vissa andra myndigheter. En sådan uppgift tillhör normalt den kategori uppgifter som inte får avslöjas på grund av 7 kap. 1 § sekretesslagen. Uppgiftsskyldigheten avser också bl.a. uppgifter som Vägverket behöver för prövning av någons lämplighet för att ha körkort m.m.
De redovisade bestämmelserna innebär sammanfattningsvis att hälso- och sjukvårdspersonal i både allmän och enskild tjänst är förhindrad att lämna uppgifter till polisen om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden med undantag för uppgift om vistelse på en vårdinrättning. När det gäller uppgifter som framkommit vid en rättspsykiatrisk undersökning torde sådana uppgifter inte kunna lämnas till polisen från Rättsmedicinalverket. Finns uppgifterna hos en domstol eller hos en myndighet utanför hälso- och sjukvården kan ett utlämnande dock ske med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Den sekretess som gäller hos domstolar eller myndigheter kan också i sig medge ett utlämnande.
Sekretesslagen har varit föremål för en omfattande översyn av Offentlighets- och sekretesskommittén som år 2003 avlämnade sitt huvudbetänkande, Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Lagförslaget innebär inga materiella ändringar av de ovan redovisade reglerna.
Behovet av förändringar
Enligt min mening kan uppgifter som framkommer vid en rättspsykiatrisk undersökning vara av betydelse när det gäller att bedöma huruvida en person har förmåga och benägenhet att begå våldshandlingar. Det är därför angeläget att Säkerhetspolisen kan få tillgång till sådana uppgifter för att på ett säkrare sätt kunna bedöma allvaret i hot mot den centrala statsledningen. Jag har svårt att se några bärande skäl för varför Rättsmedicinalverket inte skall kunna lämna ut rättspsykiatriska undersökningar till Säkerhetspolisen när domstol kan lämna ut dem efter i vart fall en intresseavvägning. Som förhållandena är nu måste dock Säkerhetspolisen vänta till dess undersökningarna kommit in till en domstol. Härtill kommer att uppgifterna om de lämnas till Säkerhetspolisen kommer att skyddas av samma stränga sekretess som gäller i den rättspsykiatriska verksamheten. Jag förordar därför att det i förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning införs en bestämmelse om att en undersökning får lämnas ut när en polismyndighet begär det och det behövs för personskyddet av den centrala statsledningen. På grund av regeln i 14 kap. 1 § sekretesslagen kommer därmed sekretessen hos verket för rättspsykiatriska undersökningar att brytas för Säkerhetspolisens personskyddsarbete. Jag finner däremot inte anledning att föreslå att polisen i andra fall skall få tillgång till uppgifter hos Rättsmedicinalverket.
Jag anser att det även i ett annat avseende kan finnas skäl att underlätta för Säkerhetspolisen att få tillgång till information för personskyddsarbetet. Vid bedömningar av hotbilden när det gäller kända hotutövare tas i dag hänsyn till om personen i fråga vistas på en sjukvårdsinrättning eller inte, om han eller hon sköter sin medicinering eller inte m.fl. liknande faktorer. Hotbilden beträffande den som exempelvis tvångsvårdas på en inrättning bedöms i allmänhet vara låg så länge vården pågår. Är personen i fråga på fri fot kan hotbilden ändras. Som framgår av redogörelsen ovan har bl.a. Säkerhetspolisen rätt att på begäran få uppgift huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning. Det är dock tvivelaktigt om den bestämmelsen avser annat än själva vistelsen och alltså täcker också sådana uppgifter som att en person som är omhändertagen för sluten psykiatrisk vård har beviljats kortare eller längre permissioner. Att uppgifter om en patients medicinering faller utanför står dock klart.
När det gäller den förhållandevis lilla grupp personer som gjort sig kända genom att allvarligt hota den centrala statsledningen eller personer som ingår i denna anser jag det befogat att Säkerhetspolisen kan få information från hälso- och sjukvården som är av direkt och avgörande betydelse för hotbildsbedömningen. Från integritetssynpunkt får uppgifter om t.ex. permissioner anses vara av underordnad betydelse. Detsamma gäller uppgifter om en person sköter sin medicinering och möjligen uppgifter om vissa andra faktiska förhållanden, exempelvis att personen under vistelsen på en vårdinrättning inte ändrat en tidigare hotfull attityd mot någon i den centrala statsledningen. Ett annat exempel på sådan information som bör kunna lämnas ut är om det inom vården gjorts en riskanalys beträffande personen i fråga och vad den i sådant fall innehåller. Jag förordar alltså att det under vissa omständigheter bör vara möjligt för Säkerhetspolisen att på begäran få ut särskilda uppgifter om personliga förhållanden från hälso- och sjukvården. Uppgifterna bör lämnas ut endast i de fall Säkerhetspolisen begär det för personskyddsverksamheten. Att införa en plikt för hälso- och sjukvårdspersonal att självmant lämna uppgifter efter mönster av vad som gäller i förhållande till Vägverket skulle nämligen föra för långt.
Att i lagtext närmare definiera vilka uppgifter som Säkerhetspolisen bör få tillgång till låter sig inte utan vidare göras. Jag har nyss pekat på några typer av information som bör lämnas till Säkerhetspolisen. Andra uppgifter kan avse permissioner och vistelseort under permissioner, beräknad utskrivning m.m. Den gemensamma nämnaren för uppgiftslämnandet bör vara dess betydelse för personskyddet för den centrala statsledningen. Härigenom uppnås enligt min mening en lämplig avgränsning mot andra uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden som finns inom hälso- och sjukvården och som inte bör röjas för polisen. En bestämmelse med angiven innebörd bör tas in i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Den kommer därmed att bryta tystnadsplikten för personalen i både allmän och enskild tjänst.
På motsvarande sätt som från hälso- och sjukvården kan Säkerhetspolisen behöva få uppgifter från kriminalvården. Uppgifter där om enskilds personliga förhållanden skyddas av sekretess med ett rakt skaderekvisit. I åtskilliga fall bör därför sekretessen inte hindra att uppgifter lämnas till Säkerhetspolisen. Härtill kommer att generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen är tillämplig i för-
hållandet mellan Säkerhetspolisen och myndigheterna på kriminalvårdsområdet. Mot den bakgrunden kan det naturligtvis ifrågasättas om det finns skäl för någon lättnad i sekretessen inom kriminalvården. Trots det anser jag det befogat att uppgiftslämnandet från kriminalvården underlättas genom en regel om uppgiftsskyldighet. Ett skäl är att uppgiftslämnandet kan ske snabbare och under enklare former än om en sekretessbedömning måste ske varje gång. En sådan bestämmelse bör tas in i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt respektive förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder.
En fråga som tagits upp vid mina kontakter med Säkerhetspolisen är de praktiska svårigheterna att få reda på vid vilken vårdinrättning en person vistas. Även om polisen har rätt att få sådana uppgifter måste man vid efterforskandet ofta ringa till ett stort antal inrättningar innan man kommer rätt. Detta är tids- och resurskrävande.
För att efterforskningarna i berört hänseende skall kunna underlättas torde det krävas någon form av centralt register över dem som är intagna för psykiatrisk vård. Något sådant register som är åtkomligt för polisen finns inte i dag. I det rättspsykiatriska forskningsregistret registreras dock uppgifter om bl.a. dem som genomgått rättspsykiatrisk undersökning och på vilka vårdinrättningar och när denne vårdats. Ändamålet med registret torde dock hindra att det görs tillgängligt för polisen. Det ligger utanför ramen för mitt uppdrag att föreslå något särskilt register över dem som är omhändertagna för sluten psykiatrisk vård. I Psykansvarskommitténs betänkande Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) har bl.a. föreslagits att det skall inrättas en särskild samverkansnämnd som skall ha till uppgift att på nationell nivå samordna den rättspsykiatriska vården. I det sammanhanget har kommittén föreslagit att den särskilda organisationskommitté som bör tillsättas för att genomföra den i betänkandet föreslagna omorganisationen av den rättspsykiatriska vården skall få i uppdrag att överväga om samverkansnämnden kan få tillgång till uppgifter för sina registerbehov. Enligt min mening kan det i det sammanhanget finnas anledning att pröva om vissa uppgifter ur registret kan göras tillgängliga för Säkerhetspolisen.
7.5.6. Informationen från Säkerhetspolisen till statsråden och andra skyddspersoner
Förslag: Jag anser att informationsmöten mellan Säkerhetspolisen och skyddspersonerna och deras närmaste medarbetare bör hållas regelbundet och åtminstone en gång om året. Vilka av skyddspersonens medarbetare som bör delta i dessa möten måste ytterst vara en fråga som skyddspersonen får avgöra. Mötena bör ses som en fortgående dialog där Säkerhetspolisen bl.a. ger den säkerhetsskyddsinformation som bedöms nödvändig och informerar om hur aktuell hotbild ser ut och där skyddspersonen och skyddspersonens medarbetare kan framföra erfarenheter och synpunkter.
Under min utredning har flera av de synpunkter som jag fått på dagens personskyddssystem rört den information som Säkerhetspolisen ger till statsråd och andra skyddspersoner. Statsråd och befattningshavare i Regeringskansliet har bl.a. efterlyst bättre information från Säkerhetspolisen om hur statsråden och deras medarbetare från säkerhetssynpunkt bör uppträda i olika situationer samt klar och tydlig information om aktuell hotbild. Företrädare för riksdagen har uttryckt behov av mer kontinuerliga kontakter mellan riksdagens talman och partiledare å ena sidan och Säkerhetspolisen å andra sidan. Säkerhetspolisen har för sin del framfört önskemål om att framför allt statsråden avsätter mer tid för information från Säkerhetspolisen samt att statsrådens politiska staber och säkerhetschefen vid aktuellt departement bör närvara vid informationsmöten.
För att statsråd och vissa andra skyddspersoner skall kunna känna sig trygga och för att Säkerhetspolisen skall få bästa möjliga information är kontakterna mellan Säkerhetspolisen och skyddspersonen samt hans eller hennes stab av stor betydelse. I dag får statsråd samt riksdagens talman och partiledare information av Säkerhetspolisen när de tillträder sina uppdrag. Därefter ges ytterligare information bara om något särskilt inträffar eller om skyddspersonen framför önskemål om det. Detta är enligt min mening inte tillräckligt. Jag anser att informationsmöten mellan Säkerhetspolisen och dessa skyddspersoner bör hållas med viss regelbundenhet och åtminstone en gång om året. Vilka som bör delta i mötena måste det ytterst ankomma på skyddspersonen själv att bestämma. När det gäller skyddspersoner i regeringen vill jag dock rekommen-
dera att förutom statsrådet hans eller hennes politiska stab samt säkerhetschefen i departementet deltar i mötena. Beträffande talmannen, partiledarna i riksdagen och andra riksdagsledamöter som behöver personskydd är det lämpligt att skyddspersonen, de närmaste medarbetarna till honom eller henne samt eventuellt också riksdagens säkerhetschef närvarar.
Mötena bör ses som en fortgående dialog där man från Säkerhetspolisen förmedlar viktig information om personskyddet till både skyddspersonen själv och dennes närmaste medarbetare och dessa framför sina erfarenheter och synpunkter. Under mötena bör Säkerhetspolisen sålunda ge den säkerhetsskyddsinformation som bedöms nödvändig samt informera om hur aktuell hotbild ser ut. Vid sammankomsterna kan även andra frågor tas upp som kan vara av betydelse för personskyddet. Exempel på sådana frågor är det politiska stämningsläget, hur den politiska agendan ser ut för nästkommande månader, etc. Viktigt är att inte bara Säkerhetspolisen utan också skyddspersonen och dennes medarbetare engagerar sig i mötena och sätter av den tid som behövs. Man behöver vidare kunna tala samma språk. Mycket kan enligt min mening vinnas om skyddspersonen och Säkerhetspolisen får en ökad förståelse för varandras situation. Inte minst viktigt är att skyddspersonens närmaste medarbetare är involverade i personskyddet. Någon av dem är nästan alltid med på skyddspersonens olika engagemang och kan vidarebefordra information om incidenter m.m. De närmaste medarbetarna bör också vara de som först får kännedom om förändringar av skyddspersonens program som bestäms med kort varsel. De bör därför kunna underrätta Säkerhetspolisen om ändringarna när de vanliga kanalerna inte kan användas på grund av tidsbrist.
Att hålla informationsmöten i den omfattning jag förespråkar innebär för Säkerhetspolisens del att den måste medverka i ett knappt 30-tal sådana möten per år. Det tar naturligtvis både tid och kraft i anspråk. Jag är emellertid övertygad om att den kontakt som därigenom skapas med skyddspersonen och medarbetarna kring denna leder till att skyddspersonerna känner sig tryggare samt till att Säkerhetspolisen får ett bättre underlag för bedömningar i personskyddsfrågor.
De skyddspersoner som haft livvaktsskydd har, såvitt framkommit, i huvudsak varit nöjda med den information de fått av Säkerhetspolisen i samband med skyddet. Från ett par skyddspersoner har dock framförts önskemål om att livvakterna informerar dem när något inträffar som rör deras säkerhet, t.ex. då ett hot
plötsligt uppkommer. För skyddspersonernas trygghet är det naturligtvis viktigt att de får information om denna typ av händelser. Det har också sagts mig att så normalt sker.
7.5.7. Dimensioneringen av livvaktsskyddet
Förslag: Idag består livvaktsskydd av minst två livvakter. Enligt min mening finns det anledning för Säkerhetspolisen att överväga om inte livvaktsskyddet kan göras mer flexibelt och anpassat till den aktuella hotbilden och omständigheterna i övrigt. Att låta en skyddsperson åtföljas av endast en livvakt bör många gånger kunna vara en tillräcklig åtgärd särskilt om skyddet kompletteras genom åtgärder av den lokala polisen.
Livvaktsskydd ges i dag antingen som fullt livvaktsskydd, vilket innebär att minst tre livvakter bevakar skyddspersonen, eller som begränsat livvaktsskydd då skyddspersonen åtföljs av två livvakter. Endast i ytterligt begränsad utsträckning förekommer det att bara en livvakt är engagerad och då framförallt vid skyddspersonens resor till länder där värdlandet svarar för ett tillräckligt personskydd. Livvakten fungerar då som sambandsman i förhållande till värdlandets myndigheter.
Livvaktsverksamheten är resurskrävande. Det har upplysts mig att det ideala antalet livvakter vid fullt skydd för en skyddsperson är 21 livvakter och vid begränsat skydd 14 livvakter. Hänsyn har då tagits till semestrar och andra ledigheter, sjukfrånvaro, arbetstidsbegränsningar m.fl. sådana faktorer. Härtill kommer utgifter för administration, utrustning, lokaler och fordon.
I dagsläget består livvaktsstyrkan av ca 90 livvakter samt de som under viss tid kan kallas in från den s.k. reservstyrkan. Antalet skyddspersoner som har fullt eller begränsat livvaktsskydd är sju, varav två ingår i den centrala statsledningen och övriga skyddas enligt särskilda beslut. Härtill kommer de som periodvis eller vid särskilda tillfällen får livvaktsskydd. Livvaktsstyrkan tas också i anspråk vid statsbesök och liknande händelser.
Det är inte möjligt för mig att ge några närmare riktlinjer för hur många livvakter som behövs för varje skyddsperson om en generellt sett tillfredsställande nivå på närskyddet skall upprätthållas. Detta är en skyddstaktisk fråga som kräver särskild expertis. Det förefaller mig dock som om det saknas en viss flexibilitet när man
bestämmer hur många livvakter som behövs för varje skyddsperson. Det är klart att befarade attacker från välbeväpnade och välorganiserade organisationer kräver större insatser från både Säkerhetspolisen och den lokala polisen än risken för att en enskild person som kanske inte ens är beväpnad skall gå till anfall.
Enligt min mening finns det anledning för Säkerhetspolisen att överväga om inte livvaktsskyddet kan göras mer flexibelt och anpassat till den aktuella hotbilden och omständigheterna i övrigt. Att låta en skyddsperson åtföljas av endast en livvakt kan många gånger vara en tillräcklig åtgärd särskilt om skyddet på ett tillfredsställande sätt kompletteras genom åtgärder från den lokala polisen. Ett typexempel då endast en livvakt kan behöva anlitas kan vara vid de latenta eller eventuella hot som enligt mitt förslag bör kunna föranleda personskyddsåtgärder. Att det finns en livvakt nära skyddspersonen kan ofta vara nog för att en gärningsman skall avhålla sig från ett anfall eller för att en attack skall kunna avvärjas. Det har sagts mig att en ordning med endast en livvakt har fungerat tillfredsställande när det gällt att freda en skyddsperson då han eller hon rört sig ute. En annan åsikt som förts fram är dock att närvaron av en eller flera livvakter i sig kan utlösa en attack som kanske inte annars skulle ha ägt rum. Detta är naturligtvis en omständighet som tillsammans med andra får vägas in när man bestämmer omfattningen av livvaktsskyddet. För skyddspersonen kan det vidare kännas tillräckligt betryggande att han eller hon följs av en ensam livvakt.
Ett närskydd med en enda livvakt kan vidare ha betydelse för effektiviteten i distansskyddet. När livvaktsskydd aktualiseras för andra än dem som har det permanent är det oftast en fråga om antingen fullt eller begränsat livvaktsskydd eller inget närskydd alls, då man helt får förlita sig på den lokala polisens insatser. När livvaktsskydd inte ges av olika skäl blir det därmed skyddspersonen själv eller personer i dennes omgivning och den lokala polisen som får etablera de närmare kontakterna på platsen. Vid mina olika samtal under utredningsarbetet har det framkommit att denna ordning inte alltid fungerat. Om skyddspersonen åtföljs av en livvakt kan denne på platsen svara för kontakterna med den lokala polisen.
7.5.8. Den öppna polisens medverkan i personskyddet
Säkerhetspolisens respektive polismyndigheternas ansvar för personskyddet
Förslag: Jag föreslår att Säkerhetspolisen med bindande verkan för polismyndigheterna skall kunna besluta när ett distansskydd skall ges och vilken form – platsbevakning, hotellbevakning, färdvägsbevakning och/eller eskort – detta skall ha. På så sätt förtydligas ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och den lokala polisen. En sådan ansvarsfördelning står också i bättre överensstämmelse med bestämmelserna i instruktionerna för Rikspolisstyrelsen respektive Säkerhetspolisen än nu gällande föreskrifter och allmänna råd (FAP).
Jag föreslår vidare att Säkerhetspolisen i samband med att den bestämmer distansskyddsform också beslutar om medverkande polismän skall vara uniformerade och/eller civilklädda. Förslaget är föranlett av att det förekommit att civilklädda polismän deltagit i distansskyddsåtgärder utan att detta varit känt för livvakter, skyddspersonen och hans eller hennes medarbetare. När dessa poliser agerat har det skapat oro hos såväl livvakter som skyddspersonen med medarbetare.
Jag har tidigare konstaterat att ansvarsfördelningen mellan Säkerhetspolisen och den öppna polisen till viss del förefaller vara oklar när det gäller personskyddsverksamheten. Av skäl som jag då framhållit anser jag det viktigt att ansvarsfördelningen blir klarare.
Som jag ser det kan en fullständigt klar ansvarsfördelning bara åstadkommas genom att hela ansvaret för en personskyddsinsats, inkluderande såväl närskydd som distansskydd, läggs på en enda myndighet. Under sådant förhållande skulle myndigheten både bestämma vilka resurser som behövs för insatsen och operativt leda denna. En lösning där hela ansvaret läggs på de enskilda polismyndigheterna är enligt min mening emellertid utesluten. Det skulle bl.a. innebära en återgång till det som en gång gällde. Tänkbar är däremot en lösning där Säkerhetspolisen åläggs hela ansvaret. En sådan lösning skulle kunna sägas ligga i linje med hur jag tolkar bestämmelserna i instruktionerna för Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen, enligt vilka Säkerhetspolisen bl.a. leder och bedriver polisverksamhet när det gäller bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen. Polismyndigheterna
skulle med en dylik lösning vara tvungna att ställa de resurser i form av poliser och materiel till förfogande som Säkerhetspolisen beslutat om. Säkerhetspolisen skulle sedan operativt leda såväl närskyddet som distansskyddet. För att Säkerhetspolisen skulle ha möjlighet att operativt leda distansskyddsinsatser skulle dock stora förändringar krävas. Operativ verksamhet av denna karaktär tillhör i dagsläget inte Säkerhetspolisens normala arbetsuppgifter och sådan verksamhet skulle i den bemärkelsen kunna sägas vara artfrämmande. En helt ny verksamhet med personal med en annan typ av kompetens skulle därför behöva byggas upp. Verksamheten skulle åtminstone under uppbyggnadsskedet sannolikt komma att dra stora resurser. Jag kan vidare se andra svårigheter. Säkerhetspolisen skulle även med ett operativt ledningsansvar för distansskyddet vara beroende av ett fungerande samarbete med polismyndigheterna eftersom det är dessa myndigheter som bäst känner de lokala förhållandena och vet vari de lokala hoten består. Sammantaget är den nu diskuterade lösningen inte heller något som jag förespråkar. Frågan är då om det genom andra förändringar går att åstadkomma en klarare ansvarsfördelning än dagens.
En modell som jag funderat över och som skulle innebära att Säkerhetspolisen får ett större inflytande över distansskyddet är att Säkerhetspolisen med bindande verkan för polismyndigheterna beslutar när ett distansskydd skall äga rum och vilken form detta skall ha. Säkerhetspolisen skulle således kunna bestämma att skyddet skall ges i form av platsbevakning, hotellbevakning, färdvägsbevakning och/eller eskort. Däremot skall Säkerhetspolisen inte kunna bestämma vilka resurser som skall sättas in för distansskyddet, exempelvis att ett visst antal poliser skall svara för platsbevakning. Sådana frågor måste överlämnas till den lokala polisen att avgöra. I dagsläget samråder Säkerhetspolisen med polismyndigheterna när den anser att ett distansskydd behövs. När myndigheterna är överens fattar Säkerhetspolisen ett formellt beslut om distansskydd. Såsom bestämmelserna ser ut förutsätter Säkerhetspolisens beslut att myndigheterna dessförinnan är överens. Med den modell jag föreslår bör förvisso också ett samråd äga rum men Säkerhetspolisen är den som bestämmer oavsett om myndigheterna kommer överens eller inte. Efter Säkerhetspolisens beslut har polismyndigheterna att liksom idag ställa de resurser till förfogande som de bedömer behövs med beaktande också av den lokala hotbilden m.m. samt att operativt leda distansskyddsinsatsen. Säkerhetspolisens beslut blir därmed att betrakta som en miniminivå och den
lokala polisen kan med hänsyn till lokala hot och andra omständigheter behöva besluta om andra former av distansskydd eller större resurser än som framgår av Säkerhetspolisens beslut. Enda skillnaden från dagens system är således att Säkerhetspolisen får fatta ett bindande beslut om mininivån på distansskyddet, som den lokala polisen måste följa. Fördelen med modellen är – förutom att ansvarsfördelningen blir tydligare – att Säkerhetspolisen genom att föreskriva en viss distansskyddsåtgärd bättre kan planera och leda närskyddet, dvs. bestämma om ett livvaktsskydd trots distansskyddsåtgärden skall sättas in och i vilken omfattning. Modellen torde i sig inte kräva några ökade resurser för Säkerhetspolisen. Inte heller för polismyndigheternas del torde den i sig medföra en ökning av resurserna.
Det har från polismyndigheternas håll hävdats att Säkerhetspolisen på grund av bestämmelsen i 4 § polislagen (se vidare avsnitt 3.1 Polislagen [1984:387]) inte med bindande verkan skulle kunna besluta vilken verksamhet polismyndigheterna skall bedriva. Enligt 7 § polislagen kan regeringen emellertid uppdra åt Rikspolisstyrelsen att i vissa fall leda polisverksamhet. Det har regeringen gjort i instruktionerna för Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen genom bl.a. bestämmelserna om Rikspolisstyrelsens och Säkerhetspolisens ansvar för personskyddet för den centrala statsledningen. Jag kan inte finna annat än att min modell står i bättre överensstämmelse med bestämmelserna i instruktionerna än gällande föreskrifter i FAP. Jag ser därför inga juridiska hinder mot att en modell som den jag skisserat införs. Jag föreslår således att bestämmelserna i FAP ändras i enlighet med vad jag nu sagt och överlämnar åt Rikspolisstyrelsen att närmare utforma dem. Ett alternativ kan dock vara att ansvarsfördelningen klarläggs genom föreskrifter på förordningsnivå. Jag lägger inte fram något förslag till sådana författningsändringar eftersom jag anser att man i första hand bör försöka lösa frågan inom ramen för Rikspolisstyrelsens rätt att meddela föreskrifter.
Jag anser att den föreslagna ordningen kan bidra till att en annan oklarhet undanröjs eller i vart fall minskar i betydelse. Oklarheten beror på att gränsen mellan upprätthållande av allmän ordning och personskyddsverksamhet är flytande. Det är den lokala polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning vid exempelvis möten där ett statsråd deltar. Säkerhetspolisen svarar för sin del för att personen i fråga inte utsätts för våld. Om nu Säkerhetspolisen bedömer att den operativa hotbilden är låg, dvs. att det inte finns
några egentliga risker för ett angrepp, men det ändå inträffar händelser som hotar ett statsråd, är det då Säkerhetspolisen som gjort en felbedömning eller är det den lokala polisen som inte fullgjort sin uppgift att upprätthålla ordningen? Jag har inte kunnat finna att det i dagsläget går att ge något entydigt svar på den frågan. Får Säkerhetspolisen med mitt förslag ett klarare ansvar för distansskyddet kan det bli lättare att hävda att eventuella felbedömningar är hänförliga till Säkerhetspolisen.
En fråga som inte riktigt hör samman med ansvarsfördelningen men som jag ändå väljer att ta upp i detta sammanhang rör synpunkter som jag fått både från Säkerhetspolisen och från skyddspersoner och deras medarbetare. Vid distansskyddsinsatser, kanske främst vid platsbevakning, använder sig polismyndigheterna ibland av civilklädda polismän, vilket de i och för sig säkert har goda skäl till. Det har dock framförts till mig att närvaron av civilklädda polismän kan medföra problem och det gäller då Säkerhetspolisen eller skyddspersonen och hans eller hennes medarbetare inte underrättats om polismännens närvaro. Eftersom det i de civilklädda polismännens uppdrag ligger att de skall vara vaksamma och ha kontroll över exempelvis en folksamling kan deras uppträdande, har det sagts mig, skapa oro framför allt hos skyddspersonen och dennes sällskap men även hos livvakter då sådana närvarar. Mot den bakgrunden är det mycket viktigt att såväl livvakter som skyddspersonen med medarbetare känner till att det vid ett visst evenemang finns civilklädda polismän. För att undvika situationer som den jag beskrivit föreslår jag att Säkerhetspolisen när den bestämmer distansskyddsform också beslutar om deltagande polismän skall vara uniformerade och/eller civilklädda. Ett sådant tillägg bör kunna göras i FAP i samband med övriga föreslagna förändringar.
Några frågor om polismyndigheternas deltagande i personskyddsinsatser
Förslag: Jag förordar att Säkerhetspolisen och polismyndigheterna överväger hur samarbetet dem emellan kan fördjupas vid det praktiska genomförandet av personskyddsåtgärder. Jag föreslår också att det införs ett system för återrapportering från den lokala polisen till Säkerhetspolisen om hur distansskyddet fungerat under en insats. Med ett sådant system hade Säkerhetspolisen bl.a. fått information om tillfällen då poliser från
polismyndigheten inte funnits på plats trots att Säkerhetspolisen och polismyndigheten kommit överens om detta.
När det gäller polisernas uppträdande i samband med genomförandet av distansskyddet anser jag att de poliser som deltar i sådan verksamhet bör ha fått vissa instruktioner om hur de bör agera och vad de särskilt bör tänka på.
Under utredningsarbetet har en del kritiska synpunkter på hur polismyndigheterna sköter distansskyddet framförts till mig. Flera skyddspersoner och/eller deras närmaste medarbetare har uppgett att det inträffat att det vid öppna möten och andra sammankomster inte har funnits några poliser trots att Säkerhetspolisen beslutat om personskydd i form av yttre bevakning av den lokala polisen. Andra synpunkter som jag fått har rört polisernas uppträdande. Det har t.ex. sagts mig att en del poliser inte tar kontakt med skyddspersonen eller medföljande personer innan eller under det möte som poliserna har att bevaka, vilket i flera fall fått till följd att skyddspersonen känt sig otrygg. Det har också ifrågasatts vilken utbildning deltagande poliser har i bevaknings- och säkerhetsarbete.
Kritiken ger mig anledning att understryka vikten av att Säkerhetspolisen och polismyndigheterna kan samverka vid personskyddsåtgärder. Inte minst viktigt är att man vid det praktiska genomförandet av åtgärderna kan samarbeta och samordna sina insatser för att personskyddet skall bli så bra som möjligt. Jag har fått uppfattningen att det finns brister i samarbetet och samordningen. För att bara nämna ett exempel lär enligt uppgift livvakternas kommunikationsutrustning inte vara kompatibel med den utrustning övriga polismän har. När livvakterna i det enskilda fallet behöver kontakta polismän som svarar för distansskyddet måste kommunikationen dem emellan ske via polismyndighetens sambandscentral. Enligt min mening är det angeläget att Säkerhetspolisen och polismyndigheterna överväger vilka förbättringar som kan göras.
Vidare anser jag som berörts tidigare att det är en brist att det i dagsläget saknas ett system för återrapportering från den öppna polisen till Säkerhetspolisen om hur distansskyddet fungerat under en insats. Säkerhetspolisen får normalt bara sådan information under förutsättning att skyddspersonen också åtföljs av livvakter. Om ett återrapporteringssystem hade funnits hade Säkerhetspolisen bl.a. fått information om tillfällen då poliser från polismyndigheten av en eller annan anledning inte funnits på plats trots
att beslut fattats om exempelvis yttre bevakning. Även annan information av betydelse för personskyddsverksamheten såsom gjorda iakttagelser, företagna ingripanden, etc. hade på så sätt kommit till Säkerhetspolisens kännedom. Under kampanjen inför EU-parlamentsvalet infördes tillfälliga återrapporteringsrutiner som enligt uppgift fungerade bra. Jag föreslår att ett sådant återrapporteringssystem införs permanent. Närmare bestämmelser härom bör utfärdas av Rikspolisstyrelsen och tas in i den FAPartikel som reglerar polisens bevaknings- och säkerhetsarbete avseende bl.a. den centrala statsledningen.
När det gäller polisernas uppträdande i samband med genomförandet av distansskyddet anser jag att de poliser som deltar i den verksamheten bör få vissa instruktioner om hur de bör agera och vad de särskilt bör tänka på. T.ex. bör vikten av att deltagande poliser ger sig till känna för skyddspersonen och hans eller hennes medarbetare betonas. Instruktionerna bör ges av poliser med kunskap och erfarenhet av personskyddsinsatser. En annan idé kan vara att Rikspolisstyrelsen i FAP utfärdar närmare anvisningar om hur poliserna bör agera.
7.5.9. Statsrådens resor med statsrådsbilar
Förslag: För att ytterligare – utöver mina övriga förslag – förstärka och förbättra säkerheten för statsråden anser jag att de, oavsett hotbild, vid transporter bör undvika kollektiva färdmedel och i stället utnyttja statsrådsbil. Brukandet av statsrådsbil bör följaktligen inte medföra några skattemässiga konsekvenser för statsråden.
En fråga som jag särskilt har uppmärksammats på rör statsrådens resor med statsrådsbilar. I dag förhåller det sig på det viset att statsråden får nyttja statsrådsbilarna dels för tjänsteresor och dels för s.k. arbetsresor, dvs. för resor mellan bostaden och Regeringskansliet. Enligt gällande bestämmelser är arbetsresor att betrakta som privatresor och användningen av statsrådsbil för arbetsresor därför en skattepliktig förmån. Förmånsvärdet motsvarar normalt marknadsvärdet (värdet av en taxiresa). Om Regeringskansliets kanslisäkerhetschef, departementens säkerhetschefer eller Säkerhetspolisen bedömer att resan av säkerhetsskäl inte bör företas med
allmänna kommunikationer motsvarar förmånsvärdet värdet av en resa med allmänna kommunikationer.
För närvarande bereds inom Regeringskansliet en promemoria av Statsrådsutredningen som rör statsrådens resor med statsrådsbil (Resor med statsrådsbil, Promemoria 2003-11-10). I promemorian föreslår utredningen att statsråden av säkerhetsskäl skall kunna nyttja statsrådsbil även för andra resor än tjänsteresor och arbetsresor samt att samtliga resor skall vara skattefria.
Jag har tidigare konstaterat att säkerheten för den centrala statsledningen är grundläggande och att ett angrepp på en person i denna krets kan innefatta en allvarlig fara för statsskicket och rikets säkerhet. Särskilt säkerheten för statsråden är fundamental för såväl samhällets förmåga att fungera i krissituationer som för det dagliga arbetet i regeringen. Jag har vidare påpekat betydelsen av att bl.a. statsråden skall kunna känna sig trygga när de fullgör sina arbetsuppgifter och åtaganden. Uppdraget som statsråd är utsatt. Det kan vara förenat med personliga risker. För att ytterligare – utöver mina övriga förslag – förstärka och förbättra säkerheten anser jag att statsråden, oavsett aktuell hotbild, vid transporter bör undvika kollektiva färdmedel och i stället nyttja statsrådsbil. Användandet av statsrådsbil kan med detta synsätt anses ingå i statsrådsuppdraget. Mot denna bakgrund bör brukandet av statsrådsbil inte medföra några skattemässiga konsekvenser för statsråden. Jag ställer mig således bakom Statsrådsutredningens förslag i denna del och anser det angeläget att det genomförs snarast. I sammanhanget vill jag erinra om att talmannen, partiledare och andra riksdagsledamöter som utnyttjar riksdagens bilar inte drabbas av någon förmånsbeskattning när de åker mellan riksdagen och bostaden. Det beror på att de anses ha bostaden som tjänsteställe.
7.6. Resursfrågor
Överväganden: Med mina förslag kommer Säkerhetspolisen att behöva utöka livvaktsstyrkan rejält. Hur många ytterligare livvakter som kommer att krävas är i det närmaste omöjligt att svara på men ett minimiantal är 50 stycken.
Jag har övervägt om andra personer än de som genomgått fullständig polisutbildningen skulle kunna anställas som livvakter men kommit fram till att detta inte är någon bra lösning. Livvakterna bör även i fortsättningen rekryteras bland poliser
och dessa bör liksom i dag tjänstgöra hos Säkerhetspolisen på viss tid. En så stor rekrytering som nu behöver göras kan dock knappast ske på en gång utan den får ske etappvis i ett längre perspektiv.
Mina förslag medför även att personalen som arbetar med hotbildsbedömningar behöver utökas, att fler gruppchefer behövs och att administrationen behöver förstärkas.
Mina förslag om en förändrad personskyddsverksamhet förutsätter att ytterligare resurser tillförs Säkerhetspolisen. En utökning av antalet livvakter kommer att bli nödvändig liksom personalförstärkningar för hotbildsarbetet. Också arbetsbelastningen på de olika polismyndigheterna och framförallt Polismyndigheten i Stockholms län kommer att öka.
När det gäller Säkerhetspolisens resurser för livvaktskyddet är det svårt, för att inte säga omöjligt, att beräkna vilka tillskott som kan behövas. Att antalet skyddspersoner kommer att öka som en följd av mitt förslag om en utbyggd hotbildsbedömning är klart men hur många det kommer att röra sig om är beroende av flera omständigheter som inte är givna en gång för alla. Kretsen personer som kan bedömas vara i riskzonen kommer sålunda att växla från tid till annan. Aktuella politiska dagshändelser kan påverka behovet av personskyddsåtgärder. Regeringsombildningar och riksdagsval kan leda till att vissa politiker inte längre är i riskzonen eller blir mera utsatta än tidigare. Det finns ytterligare osäkerhetsmoment som kan påverka bilden.
Vad man kan göra är att med utgångspunkt i dagsläget försöka göra en bedömning av hur många av dem som nu ingår i den centrala statsledningen som kan bli aktuella för livvaktsskydd utöver dem som redan har permanent skydd. Jag bedömer att om mina förslag genomfördes nu skulle personkretsen kunna öka med 12 personer däri inkluderat de partiledare som sitter i riksdagen. Några av dessa personer har redan nu haft livvaktsskydd vid särskilda tillfällen eller under vissa perioder. Nettotillskottet blir därför inte fullt 12 personer. Någon eller några i denna grupp kanske avstår från livvaktsskydd i andra fall än då det finns akuta hot. Även om alla i gruppen skulle anses vara i behov av livvaktsskydd kan man anta att flertalet av dessa 12 normalt skulle behöva skyddas av endast en livvakt och då huvudsakligen under dagtid. Man skulle då kunna hamna i att livvaktsstyrkan behöver förstärkas med åtminstone ca 50 livvakter. Hänsyn har då tagits till
att vissa av skyddspersonernas engagemang kan kräva att flera livvakter behövs. Detta är naturligtvis en högst osäker siffra och beräkningen har skett utan hänsyn till de resursförstärkningar som Säkerhetspolisen redan med nuvarande ordning anser sig behöva. Till antalet 50 skall vidare läggas de gruppchefer m.fl. som kan behövas vid en utökning av livvaktsstyrkan. Jag har inte heller beaktat i vilken uträckning arbetsmiljöaspekter hindrar att livvakter arbetar ensamma. Det är en fråga som får avgöras med hänsyn till omständigheterna vid den enskilda livvaktsinsatsen.
Såvitt jag kan förstå bör det inte vara några större svårigheter för Säkerhetspolisen att rekrytera ett förhållandevis begränsat antal nya livvakter, särskilt inte om nyrekryteringen sker i omgångar med vissa mellanrum. En viss återväxt kan då ske genom att flera under mellantiden hinner uppnå den ålder och tjänstgöringstid som krävs. Jag har fäst mig vid att antalet sökande var stort vid den senaste rekryteringen. Om ett större antal livvakter skall rekryteras under en kortare tid kan det emellertid uppkomma problem. Åderlåtningen på polismyndigheterna blir allvarlig, särskilt som det ofta är duktiga poliser som känner sig lockade av arbetet som livvakter. Kvaliteten på dem som söker kan också komma att sjunka.
En fråga som då behöver övervägas är om det behövs ett komplement till den nuvarande ordningen där poliser från olika polismyndigheter tas i anspråk för livvaktsverksamheten genom inkommendering eller visstidsanställning. Man kan tänka sig att personer som inte genomgått polisutbildningen anställs som livvakter. För egen del tvivlar jag på att en sådan lösning är bra. En invändning som kan framföras är att livvakterna kommer att ha olika bakgrund vilket kan vålla problem om styrkan skall kunna utnyttjas på ett rationellt och effektivt sätt. Bland livvakterna kommer det vidare att finnas två grupper, en som har sin framtid i Säkerhetspolisen tryggad genom anställningen och en som utgörs av polismän som efter livvaktstiden skall återvända till sina myndigheter. Jag är inte säker på att en sådan tudelning gynnar arbetsklimatet. Jag anser vidare att livvakterna behöver ha en polismans befogenheter. Enbart den befogenhet som medborgarna i allmänhet har enligt 24 kap. 7 § rättegångsbalken att göra ingripanden är inte tillräcklig. För att få polismans befogenheter behöver de som anställs utan polisutbildning genomgå sådan utbildning. Den kan inte göras partiell med inriktning på livvaktsarbetet eftersom det annars kan uppstå svårigheter att efter livvaktstiden ge dem andra arbetsuppgifter inom Säkerhetspolisen.
Jag anser alltså att rekrytering av livvakter även fortsättningsvis bör ske från polismyndigheterna. Frågan är då om man kan tänka sig en annan ordning än dagens där tjänstgöringen avser en förhållandevis lång tid. Ett förslag som förts fram av Polismyndigheten i Stockholms län är att hela eller delar av livvaktsstyrkan skulle placeras vid de största polismyndigheterna och huvudsakligen i Stockholm. Enligt polismyndigheten skulle en sådan lösning medföra flera fördelar. Livvakterna skulle genom att kunna alternera mellan livvaktstjänstgöring hos Säkerhetspolisen och vanlig polisiär tjänstgöring, framför allt i uttryckningsverksamhet, inte tappa kontakten med den ordinarie polisverksamheten. Detta skulle i sin tur medföra att poliserna ifråga skulle kunna delta i chefsutbildning m.m. vid polismyndigheten och att återgången till vanlig polisverksamhet efter avslutad livvaktstjänstgöring skulle underlättas. En annan fördel skulle enligt polismyndigheten vara att flera poliser med ett sådant system skulle kunna utbildas till livvakter och att Säkerhetspolisen om ett ökat behov uppstod med kort varsel skulle kunna kommendera in fler livvakter, dvs. flexibiliteten skulle öka.
Även om det säkert finns fördelar med ett system som det föreslagna skulle detta enligt min mening inte kunna omfatta alla livvakter utan den huvudsakliga styrkan bör av flera skäl, bl.a. kontinuiteten i verksamheten och livvakternas behov av längre tids erfarenhet, av organisatoriska skäl m.m. vara fast placerad vid Säkerhetspolisen. Att placera hela livvaktsstyrkan vid polismyndigheterna skulle i princip innebära en återgång till det som en gång var. Inte heller kan frågan lösas genom att man placerar endast en del av livvakterna vid polismyndigheterna. Redan idag finns ett 25tal livvaktsutbildade poliser vid polismyndigheterna. Det är de som ingår i den s.k. reservstyrkan och som tidigare tjänstgjort som livvakter hos Säkerhetspolisen. Att därutöver ha ytterligare en kategori livvakter tror jag inte löser några av de problem som lyfts fram i sammanhanget.
Sammanfattningsvis anser jag att man även fortsättningsvis får tillgodose behovet av personal för livvaktsverksamheten genom tidsbegränsad tjänstgöring hos Säkerhetspolisen. En utökning av antalet livvakter kan dock knappast ske på en gång utan får ske etappvis i ett längre tidsperspektiv. Det har sina ekonomiska konsekvenser.
En utökning av personskyddsverksamheten medför som nämnts att personalen för hotbildsarbetet behöver ökas samt att admini-
strationen behöver förstärkas. De ekonomiska konsekvenserna av sådana tillskott och andra kostnader återkommer jag till senare.
8. Konsekvenser
8.1. Bakgrund
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering.
Mitt uppdrag rör Säkerhetspolisens verksamhet och därmed ett samhällsområde som garanteras genom statligt åtagande. Av särskild betydelse blir då vilka utgiftsökningar för rättsväsendet som blir följden av mina förslag. Innan jag går in närmare på den frågan vill jag framhålla att syftet med förslagen är att säkerheten för personerna i den centrala statsledningen skall öka och att våld eller hot mot dessa personer skall motverkas. Det är alltså vitala intressen som står på spel. Man kan då inte väga ekonomiska för- och nackdelar mot varandra på sedvanligt sätt och inte heller kräva förslag om hur utgiftsökningarna bör finansieras.
8.2. Kostnadskonsekvenser
Min bedömning: Säkerhetspolisens kostnader för löner, sociala avgifter, materiel och utbildning kan med mina förslag rent överslagsvis under en tvåårsperiod komma att öka med ca 80 milj. kr. Därtill kommer ökade utgifter för lokaler, kontorsutrustning m.m.
Vid en utbyggd personskyddsverksamhet ökar också polismyndigheternas kostnader. Dessa kostnader bör i viss utsträckning kunna hanteras inom gällande ekonomiska ramar.
Kostnadsökningarna för Säkerhetspolisen och polisväsendet i övrigt torde dock endast i mycket ringa omfattning kunna finansieras inom ramen för nuvarande anslag. Särskilda medel måste därför anvisas.
I avsnitt 7.6 Resursfrågor har jag framhållit att det inte med någon grad av säkerhet går att ange vilken utökning av livvaktsstyrkan som kan behövas för att mina förslag skall kunna genomföras. En ytterligt osäker beräkning innebär emellertid att antalet livvakter åtminstone bör öka med 50 i förhållande till den nuvarande styrkan. Samordnings- och ledningsfunktionerna kan vidare behöva förstärkas och resurstillskott behövs för administration och hotbildsarbete. Rent överslagsvis kan Säkerhetspolisens kostnader för löner, sociala avgifter m.m. komma att öka under en tvåårsperiod med totalt 50 milj. kr. Vidare behöver medel tillskjutas för nyanskaffning av bilar, utrustning till livvakterna och utbildning, både grundutbildning och vidareutbildning. Dessa utgifter kan främst i ett initialskede uppgå till ca 30 milj. kr förutsatt att bilparken förstärks med huvudsakligen andra än skalskyddade bilar. Totalsumman skulle då bli 80 milj. kr. Till denna summa kommer ökade utgifter för lokaler, kontorsutrustning m.m.
Vissa kostnadsökningar på grund av en utbyggd personskyddsverksamhet kommer också att uppstå för polismyndigheterna. Dessa kostnader går inte att beräkna men som en jämförelse kan nämnas att kostnaderna för Stockholmspolisens personskyddsinsatser i samband med valet till EU-parlamentet enligt uppgift har uppgått till ca 350 000 kr. Det var då fråga om 259 olika insatser under sammanlagt 995 timmar. Mot den bakgrunden synes det som om kostnadsökningarna för polismyndigheterna i viss utsträckning bör kunna hanteras inom gällande ekonomiska ramar.
Utöver vad som nu redovisats får förslagen inte några statsfinansiella konsekvenser.
De totala kostnadsökningarna torde endast i mycket ringa utsträckning kunna finansieras inom ramen för dagens anslag till polisväsendet. Inte heller kan rationaliseringar ge utrymme för kostnadsökningarna. Särskilda medel måste därför anvisas både till Säkerhetspolisen och till polismyndigheterna och det bör finansieras i samband med de resursförstärkningar som av andra skäl behövs för polisväsendet.
8.3. Konsekvenser i övrigt
Förslagen saknar betydelse från jämställdhetssynpunkter och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Inte heller har förslagen några verkningar i de andra avseenden som anges i 15 § kommittéförordningen.
9. Författningskommentar
9.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område
2 kap.
11 §
Utöver vad som annars följer av lag eller förordning är hälso- och sjukvårdspersonalen skyldig att lämna ut sådana uppgifter
1. som gäller huruvida någon vistas på en sjukvårdsinrättning om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, kronofogdemyndighet eller Skatteverket,
2. som behövs för en rättsmedicinsk undersökning,
3. som behövs i verksamhet för personskydd för den centrala statsledningen om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av polismyndighet,
4. som Socialstyrelsens råd för vissa rättsliga, sociala och medicinska frågor behöver för sin verksamhet,
5. som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja en studerande från högskoleutbildning, eller
6. som Vägverket behöver för prövning av någons lämplighet att ha körkort, traktorkort eller taxiförarlegitimation enligt yrkestrafiklagen (1998:490).
I paragrafen föreskrivs att hälso- och sjukvårdspersonalen är skyldig att lämna ut vissa uppgifter som annars skulle omfattas av sekretess. Genom en ny tredje punkt införs en skyldighet att lämna ut sådana uppgifter som behövs i verksamhet för personskydd för den centrala statsledningen om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av polismyndighet. Den föreslagna ändringen har kommenterats i avsnitt 7.5.5 under rubriken Behovet av förändringar.
Som en följdändring har numreringen av de återstående punkterna i paragrafen ändrats.
9.2. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1991:1413) om rättspsykiatrisk undersökning
7 §
Undersökningsenheten skall underrätta rätten så snart undersökningsarbetet är avslutat. Om det därvid står klart att den misstänkte behöver tas in på en sjukvårdsinrättning för psykiatrisk vård, skall undersökningsenheten även meddela detta till chefsöverläkaren för den psykiatriska vården där den misstänkte är bosatt eller, om den misstänkte saknar stadigvarande bostad i landet, chefsöverläkaren inom det område där den misstänkte vistas.
Sedan utlåtandet över undersökningen färdigställts skall det genast överlämnas i tre exemplar till rätten och i ett exemplar till Rättsmedicinalverket. Handlingarna i målet skall samtidigt återställas till rätten.
Undersökningsenheten skall se till att ett exemplar av utlåtandet bevaras liksom sådana handlingar angående undersökningen, som inte har överlämnats till rätten.
Rättspsykiatrisk undersökning skall överlämnas till Säkerhetspolisen när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och undersökningen behövs för personskydd för den centrala statsledningen.
Ändringsförslaget har behandlats i avsnitt 7.5.5 under rubriken Behovet av förändringar. Ändringen innebär att det i ett nytt fjärde stycke införs en skyldighet att överlämna en rättspsykiatrisk undersökning till Säkerhetspolisen under förutsättning att Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och undersökningen behövs för personskydd för den centrala statsledningen.
9.3. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt
41 §
Uppgift om en intagens personliga förhållanden skall lämnas till Säkerhetspolisen när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskydd för den centrala statsledningen.
Paragrafen är ny. I den föreskrivs en skyldighet att till Säkerhetspolisen lämna uppgift om en intagens personliga förhållanden under förutsättning att Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskydd för den centrala statsledningen. Ändringsförslaget har kommenterats i avsnitt 7.5.5 under rubriken Behovet av förändringar.
9.4. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder
5 kap.
Skyldighet att lämna yttranden,
m.m.
9 a §
Den lokala kriminalvårdsmyndigheten skall efter samråd med övervakaren lämna Säkerhetspolisen uppgifter om den dömdes personliga förhållanden när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskydd för den centrala statsledningen.
Paragrafen är ny. Den innebär att den lokala kriminalvårdsmyndigheten efter samråd med övervakaren är skyldig att lämna Säkerhetspolisen uppgifter om den dömdes personliga förhållanden när Säkerhetspolisen i ett särskilt fall begär det och uppgiften behövs för personskydd för den centrala statsledningen. Ändringen har behandlats närmare i avsnitt 7.5.5 under rubriken Behovet av förändringar.
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Utvärdering av personskyddet för den centrala statsledningen
Dir.
2003:132
Beslut vid regeringssammanträde den 23 oktober 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall kartlägga och analysera regelverket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsledningen i vårt land. Utredaren skall även undersöka hur systemet för personskydd har tillämpats i anslutning till mordet på utrikesminister Anna Lindh.
Utredaren skall vidare undersöka hur personskyddet för den centrala statsledningen är ordnat i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska länderna och vissa länder inom EU.
Utredaren skall överväga om det finns behov av, och i så fall lämna förslag till förändringar av systemet för personskyddet.
Det står utredaren fritt att överväga också andra frågor som utredaren finner motiverade med anledning av uppdraget.
Bakgrund
Säkerheten för den centrala statsledningen är grundläggande, inte bara för samhällets förmåga att fungera vid terrorangrepp och i andra krissituationer, utan också för det dagliga arbetet i regering och riksdag och i förlängningen för det demokratiska statsskicket. Mot denna bakgrund och mordet på utrikesminister Anna Lindh har frågan väckts om skyddet av personer i den centrala statsledningen behöver utvecklas och stärkas för att minska samhällets och det demokratiska statsskickets sårbarhet för våld och hot om
våld. Hot och våld mot ledande politiker och andra i utsatta positioner förekommer i alla delar av världen, om än i olika grad och omfattning. Systemen för att hantera säkerheten för den berörda personkretsen varierar också. Det system som har tillämpats i vårt land efter mordet på statsminister Olof Palme innebär att statschefen och delar av hans familj samt statsministern har ett permanent livvaktsskydd medan andra personer i den centrala statsledningen, däribland övriga statsråd, har livvaktsskydd när det anses motiverat med anledning av hotbilden. Detta har i praktiken inneburit att vissa andra personer i den centrala statsledningen har haft ett mer eller mindre omfattande livvaktsskydd under kortare eller längre tid.
Det är Säkerhetspolisen som inom Rikspolisstyrelsen skall leda och bedriva polisverksamhet när det gäller bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den Centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök eller liknande händelser. Säkerhetspolisen har vidare ansvaret för annat personskydd i den utsträckning som Rikspolisstyrelsen bestämmer (2 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). I de årliga riktlinjerna för Säkerhetspolisen, vilka är en bilaga till regleringsbrevet, anges att personskyddet skall bedrivas i den omfattning som behövs med hänsyn till den hotbild som finns. I regleringsbrevet för Säkerhetspolisen ställs det särskilda återrapporteringskrav beträffande personskyddet.
Rikspolisstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om polisverksamhet som rör bevaknings- och säkerhetsarbete avseende den centrala statsledningen. Av dessa framgår det bland annat att samordningen av de samlade polisiära skyddsinsatserna sker med utgångspunkt från den hotbild som Säkerhetspolisen sammanställer.
Säkerhetspolisen ansvarar alltså såväl för den hotbildsbedömning som ligger till grund för förstärkt personskydd som för de livvakter som avdelas för uppgiften. Utöver livvaktsskydd finns andra och mindre resurskrävande kompletterande skyddsåtgärder som exempelvis platsbevakning av uniformerad polis och inbrotts- och överfallslarm.
För en välgrundad hotbildsbedömning krävs det att Säkerhetspolisen kan inhämta och få information som är relevant för en sådan bedömning. Som exempel kan nämnas rapporter om hot som i olika sammanhang och på olika sätt riktas direkt eller indirekt mot enskilda personer i den centrala statsledningen. Sådan information
kan Säkerhetspolisen få i den egna verksamheten bl.a. genom källor eller i samband med tvångsmedelsanvändning. Informationen kan också finnas hos den öppna polisen. Uppgifter av betydelse för hotbilden kan också komma fram inom annan verksamhet än polisens. Av betydelse för hotbilden är vidare uppgifter om i vilka sammanhang den person som skall skyddas uppträder eller vistas och i vilken utsträckning han eller hon är eller har varit exponerad i t.ex. massmedia.
Uppdraget
Utredaren skall kartlägga och analysera regelverket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsledningen i vårt land. Utredaren skall överväga och om möjligt föreslå förändringar som ökar möjligheterna att förutse, förebygga och ingripa mot våld och hot mot den centrala statsledningen.
I uppdraget ingår det att undersöka underlaget till de hotbildsanalyser och bedömningar som görs. Utredaren skall överväga om det är möjligt att i större utsträckning få tillgång till och bedöma annan information i arbetet med att ta fram hotbilder. Det finns inga författningar som särskilt tar sikte på att information skall lämnas till Säkerhetspolisen eller hur det skall ske. Det är angeläget att det inte finns några hinder – rättsliga eller praktiska – för att relevant information överlämnas till Säkerhetspolisen. Utredaren skall överväga om det finns några sådana hinder och vid behov föreslå förändringar.
Vidare skall ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter och samarbetet mellan dem studeras, liksom förhållandet mellan myndigheterna och de enskilda skyddspersonerna.
Som ett led i utvärderingen skall utredaren särskilt undersöka hur systemet för personskydd har tillämpats i anslutning till mordet på utrikesminister Anna Lindh. Utredaren skall kartlägga de omständigheter som varit av betydelse i anslutning till mordet och analysera hur gällande regler, rutiner och befogenheter har tillämpats.
En kartläggning skall göras av de regler och den ordning som tillämpas i andra med Sverige jämförbara länder, särskilt de nordiska länderna och vissa länder inom EU, för att förebygga hot och våld mot den centrala statsledningen.
Det står utredaren fritt att överväga också andra frågor som utredaren finner motiverade med anledning av uppdraget.
Uppdraget innefattar emellertid inte att lämna förslag som rör Säkerhetspolisens organisation som för närvarande bereds i Regeringskansliet med anledning av betänkandet Vår beredskap efter den 11 september (SOU 2003:32).
Utredaren skall i sitt arbete inte heller pröva eller uttala sig om enskilda personers ansvar eller andra frågor som kan komma att bli föremål för rättslig prövning.
I den utsträckning övervägandena leder till behov av författningsändringar skall förslag till sådana ändringar lämnas.
Uppdraget skall bedrivas på sådant sätt att det inte riskerar att påverka myndigheters och andras arbete i anslutning till mordutredningen.
Utredaren skall samverka med berörda myndigheter och andra berörda organisationer. Utredaren skall också hålla sig underrättad om det arbete som pågår inom Justitiedepartementet med att utreda vissa strukturella frågor inom polisen samt uppföljningen av det arbete som inletts kring hot mot förtroendevalda.
Uppdraget skall redovisas senast den 31 maj 2004.
(Justitiedepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Personskydds- utredningen (Ju 2003:11)
Dir.
2004:73
Beslut vid regeringssammanträde den 13 maj 2004.
Förlängd tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 23 oktober 2003 tillkallade chefen för Justitiedepartementet en särskild utredare med uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera regelverket och rutinerna för personskyddet för den centrala statsledningen (dir. 2003:132). Utredaren skall även undersöka hur systemet för personskydd har tillämpats i anslutning till mordet på utrikesminister Anna Lindh. Utredaren skall överväga om det finns behov av, och i så fall lämna förslag till, förändringar av systemet för personskyddet. Uppdraget skall enligt direktiven slutredovisas den 31 maj 2004.
Utredningstiden förlängs. Utredningen skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2004.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
Bilagan finns endast med i den tryckta upplagan.