Till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet

Regeringen beslutade den 3 april 2003 att tillkalla en utredare för att se över några jakt- och fiskefrågor i renskötselområdet. Samma dag förordnade statsrådet Ann-Christin Nykvist f.d. generalsekreteraren Sören Ekström som särskild utredare.

Utredningen antog namnet Jakt- och fiskerättsutredningen. Sakkunniga och experter har biträtt utredningen. Sakkunniga har varit departementsrådet Birgitta Eilemar (Justitiedepartementet) och ämnesrådet Bjarne Örnstedt (Jordbruksdepartementet). Experter har varit förbundsordföranden Per Gustav Idivuoma (Svenska Samernas Riksförbund), gårdsbrukaren Håkan Jonsson (Sametinget), renägaren Lena Ruth Jonsson (Sametinget), chefsjuristen Lars-Göran Lövgren (Skogsindustrierna), generalsekreteraren Stefan Nyström (Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund), handläggaren Lotta Samuelson (WWF), f.d. förbundsordföranden Bo Toresson (Svenska Jägareförbundet), ombudsmannen Börje Waldebring (Lantbrukarnas Riksförbund) och programchefen Tomas Willebrand (Sveriges Lantbruksuniversitet). Carina Nyström (Jägarnas Riksförbund) deltog i utredningens arbete fram till våren 2005. Hon ersattes då av marknadschefen Solveig Larsson. Sedan våren 2005 har även professorn och f.d. justitierådet Bertil Bengtsson biträtt utredningen som adjungerad expert.

Hovrättsassessorn Nina Nordengren och numera departementssekreteraren Bror Saitton har varit sekreterare respektive biträdande sekreterare i utredningen.

Utredningen publicerade i februari 2005 ett delbetänkande, Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. I detta lämnade professorn och f.d. justitierådet Bertil Bengtsson, f.d. hovrättsrådet Mauritz Bäärnhielm, jur. dr. Kaisa Korpijaakko Labba samt chefsjuristerna Fredrik Bonde och Lars-Göran Lövgren samt förbundsjuristen Håkan Weberyd i fristående

rättsutlåtanden sin syn på frågan om jakt- och fiskerätten i området.

Utredningen inhämtade därefter ytterligare rapporter om historia, folkrätt och miljö. Docenten i historia, Lennart Lundmark skrev en rapport om Jakt och fiske i Lappmarken och västra Jämtlands län under 300 år. Gudmundur Alfredsson (professor i internationell rätt och föreståndare för Raoul Wallenberginstitutet i Lund), Mattias Åhrén (jurist och ledare för Samerådets människorättsavdelning) och Göran Ternbo (kansliråd i Jordbruksdepartementet) skrev var sin rapport utifrån ett folkrättsligt perspektiv om samernas rätt till jakt och fiske. Slutligen bidrog docenten Lennart Nyman och handläggaren Lotta Samuelson, båda från WWF, med en rapport om uthålligt nyttjande av jakt- och fiskeresurserna inom renskötselområdet. Dessa rapporter publicerades i september 2005 i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö.

Härmed överlämnar utredningen sitt slutbetänkande Jakt och fiske i samverkan.

Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Till betänkandet fogas särskilda yttranden.

Stockholm i januari 2006

Sören Ekström

Nina Nordengren Bror Saitton

Sammanfattning

Uppdrag och arbetsmetoder

Uppdraget och dess begränsningar

Det uppdrag jag fått är delat i två huvuddelar: Dels att så långt som det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmarnas och markägarnas jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Dels att söka samförståndslösningar och samarbetsmöjligheter mellan samebymedlemmar och markägare. Uppdraget har alltså både en specifikt juridisk och en vidare politisk dimension.

Det finns starka motiv som ligger bakom uppdragets utformning. Det har under lång tid rått mycket olika uppfattningar om hur samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarens motsvarande rättigheter. Den nu gällande lagstiftningen har uppenbarligen inte kunnat ge ett tillräckligt klart besked om detta. Oklarheten har lett till konflikter mellan parterna. Myndigheterna har också haft svårigheter att åstadkomma en fungerande tillämpning.

En följd av detta har bl.a. blivit motsättningar mellan de olika grupper som berörs. På många håll finns en god stämning, man har trots problem hittat fram till former för samverkan, men på alltför många håll har delade meningar och konfrontationer lett till bristande samarbete och misstämning. En av följderna av de skilda tolkningarna av lagstiftningen har också blivit att samebymedlemmar sedan länge inte fullt ut kan använda sig av sina i lag reglerade rättigheter. Särskilt anmärkningsvärt är detta mot bakgrund av att staten i hög utsträckning är ägare till den mark som berörs.

Jag har i mitt arbete utgått från nu gällande lagstiftning. Det gäller den juridiska analys som jag redovisar. Det gäller också mina förslag som bygger på att de skall kunna genomföras oberoende av vilka beslut som i framtiden kan komma att fattas om Sveriges hållning till ILO-konventionen.

Det finns också vissa begränsningar i övrigt i direktiven. Dessa utgår från att staten äger stora delar av marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, vilket från samiskt håll inte accepteras. Vidare avser mitt uppdrag bara samebymedlemmar och inte samerna som helt folk. Av den gällande rennäringslagen följer att renskötselrätten (jakt- och fiskerätten är en del av renskötselrätten) tillkommer den samiska befolkningen, men att den bara får utövas av samebymedlemmar. Denna reglering kan framstå som motsägelsefull, särskilt med hänsyn till att folkrätten skyddar hela den samiska befolkningen. Dessa frågor måste dock lösas i en annan ordning än inom den utredning som jag gjort.

Jag har under vårt arbete noterat en oro för att mitt förslag skulle komma att leda till en försvagning eller ett upphävande av den reform beträffande småviltsjakt och handredskapsfiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen som trädde i kraft 1993 och hade som syfte att ge en ökad tillgänglighet till jakt och fiske i fjällen. Reformen togs mycket väl emot av jägarkåren samt sportfiskare. Från samiskt håll har det dock framförts en kraftig kritik mot denna. Denna fråga har inte heller ingått i mitt uppdrag. Det betyder att jag inte lägger fram några förslag som innebär förändringar i den lagstiftning som innebär att småviltsjakt och handredskapsfiske skall upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige under vissa givna förutsättningar.

Underlag och arbetssätt

Bedömningen av rättigheterna grundar jag i huvudsak på en juridisk analys av de inhämtade sakkunnigutlåtanden som vi publicerat i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17). Författarna till sakkunnigutlåtandena är professorn och f.d. justitierådet Bertil Bengtsson, f.d. hovrättsrådet och chefsjuristen Mauritz Bäärnhielm, jur. dr. Kaisa Korpijaakko Labba, chefsjuristerna Fredrik Bonde (LRF) och Lars-Göran Lövgren (Sveaskog AB) samt förbundsjuristen Håkan Weberyd (Svenska jägareförbundet).

Därutöver har vi inhämtat sakkunnigutlåtanden i folkrätt från professorn Gudmundur Alfredsson, kanslirådet Göran Ternbo i Jordbruksdepartementet och från juristen Mattias Åhrén, Samerådets människorättsavdelning. Deras bedömningar har tillsammans med

några uppsatser i andra ämnen publicerats i betänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79).

Dessutom har vi fört samtal med myndigheter, organisationer och enskilda om de juridiska frågorna, dels i en särskild juristgrupp med anknytning till vår utredning, dels enskilt med personer med särskild sakkunskap inom området.

I arbetet har vi också tagit hänsyn till hur motsvarande frågor behandlas i andra länder. Vi har besökt Kanada, Norge och Finland. Dessa besök redovisas i kapitel 6. Under dessa besök har vi i särskilt hög grad informerat oss om juridiska frågor av betydelse för vår utredning.

Jag anser att den juridiska analys vi genomfört vilar på ett så omfattande underlag som det är möjligt för en utredning att inhämta. Min analys ger också underlag för att genom bedömningar och förslag undanröja vissa oklarheter. Analysen ger dock inte full visshet om samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten respektive markägarens andel. En komplikation är också det förhållande att samebymedlemmarnas rätt på grund av urminnes hävd kan variera geografiskt.

För att lösa de problem som finns har det varit nödvändigt att komplettera den juridiska analysen med skälighetsresonemang i några av de sammanhang som jag behandlar i betänkandet. Sammantaget betyder det att våra förslag i vissa delar är – och måste vara – en kompromiss. Den juridiska analysen har dock så långt som möjligt varit en utgångspunkt och en styrande faktor för ställningstagandena.

Den juridiska analysen

Den samiska rätten och utmarksbegreppet

Den samiska rätten till jakt och fiske får på grund av gällande lagstiftning bara utövas av samebymedlemmar. Deras rätt är i dag på olika sätt begränsad. Ett exempel är att samebymedlemmar inte får upplåta sin jakt- och fiskerätt. Vidare är rätten till jakt och fiske på vinterbetesmarken tidsbegränsad. Trots detta är det min uppfattning att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt i sig på samma sätt som markägarens jakt- och fiskerätt är en fullvärdig rätt. Det är inte så att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt i sig är underordnad markägarens.

I rennäringslagen anges att samebymedlemmarna har en rätt att jaga och fiska på utmark. Det betyder att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt är begränsad till mark som är utmark. Utmarksbegreppet är dock inte definierat i lagen eller i förarbeten till nu gällande lag.

Avsaknaden av en definition har möjliggjort att det i dag finns olika uppfattningar om vad samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt innebär. I tidigare utredningar och i det fördjupade arbete som vi utfört finns det emellertid en samstämmig uppfattning om att det av förarbetena till rennäringslagen följer att utmark skall tolkas som motsatsen till inäga. Enligt svensk rättstradition tolkas oklarheter i lagtext genom uttalanden i förarbeten. Enligt en sedvanlig juridisk tolkning betyder därför utmark motsatsen till inäga. Sedan lång tid tillbaka tillämpar också länsstyrelserna utmarksbegreppet på detta sätt. För att förhindra att utmarksbegreppet i framtiden skall kunna ifrågasättas bör en uttrycklig definition föras in i lagtexten. Utmark bör då enligt min mening ges betydelsen motsatsen till inäga.

Samebymedlemmarnas och markägarnas respektive rätt

Den återstående frågan är då hur samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarnas.

När det gäller bedömningen av dessa andelar måste marken delas in i tre kategorier. Det är

  • statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen,
  • marken nedanför odlingsgränsen och
  • den privata marken ovanför odlingsgränsen.

Det material som finns visar sammantaget att det finns ett starkt stöd för att samebymedlemmarna har en ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. I utredningsarbetet har en grundlig diskussion förts om huruvida en tolkning av rennäringslagen ger samebymedlemmarna en ensamrätt för samerna till jakt och fiske inom detta område. Mot bakgrund av det samlade underlaget anser jag dock inte att man kan grunda uppfattningen att samebymedlemmarna har ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen enbart på en tolkning av bestämmelserna i rennäringslagen. I stället blir det avgörande hur den på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätten utövats historiskt. Det kan därmed, beroende på hur rätten utövats

vara en ensamrätt, men det kan också på olika sätt vara en delad rätt mellan staten och samebymedlemmarna.

Jag anser det, trots de starka skäl som förts fram, inte helt klarlagt att det finns en samisk ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Jag menar, återigen mot bakgrund av det samlade juridiska underlaget, att det förhållande att staten under lång tid accepterat en ensamrätt för samebymedlemmarna till jakt och fiske på den statliga marken ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen inte nödvändigtvis behöver betyda att staten därmed definitivt avsagt sig sin jakt- och fiskerätt.

Samebymedlemmarnas rätt är svagare nedanför odlingsgränsen. Ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen har staten tidvis accepterat att samebymedlemmarna haft en ensamrätt på en stor del av markerna, vilket staten däremot aldrig tycks ha accepterat nedanför odlingsgränsen. Det är bara den statliga marken ovanför odlingsgränsen som betecknats som avsatt till ”lapparnas uteslutande begagnande”. Vidare saknar samebymedlemmarna nedanför odlingsgränsen det särskilda skydd för rennäring och jakt som samebymedlemmarna enligt rennäringslagen har ovanför odlingsgränsen. Slutsatsen måste bli att jakt- och fiskerätten är delad mellan samebymedlemmarna och markägaren på marken nedanför odlingsgränsen.

Fördelningstal som anger samebymedlemmars och markägares respektive jakt- och fiskerätt är inte fastlagda, vare sig ovanför och på renbetesfjällen eller nedanför odlingsgränsen. Både ovanför och nedanför denna gräns samt på renbetesfjällen är det tydligt att samebymedlemmarnas rätt kan variera beroende på hur den på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätten historiskt utövats.

På den privata marken ovanför odlingsgränsen står det klart att jakt- och fiskerätten är delad. Inte heller här finns några fastlagda fördelningstal för de olika parternas jakt- och fiskerätt.

Överväganden och förslag

Samebymedlemmarnas och markägarnas respektive rätt

Den juridiska analysen visar enligt min mening, grundad på det juridiska underlag som redovisats, att jakt- och fiskerätten till den aktuella marken är delad mellan samebymedlemmar och markägare.

Min bedömning är att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmar-

kerna och på renbetesfjällen är minst lika stor som markägarens. Den kan också om inga andra hänsyn tas mycket väl vara större. Om samebymedlemmarnas rätt tenderar att vara större än markägarens så vägs detta emellertid upp av att markägarna har ett bredare ansvar för markerna än vad samebymedlemmarna har. Ansvaret omfattar också andra hänsynstaganden än de som gäller jakt, fiske och rennäring. Den slutliga bedömningen är att jakt- och fiskerätten är jämnt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen.

Den övriga marken utgörs av privat mark ovanför odlingsgränsen, skogssamebyarnas åretruntmarker mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen i lappmarkerna samt vinterbetesmarken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen. På den privata marken ovanför odlingsgränsen anser jag att jakt- och fiskerätten är jämt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar. Nedanför odlingsgränsen anser jag att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten är mindre än markägarens. Även här måste hänsyn tas till tas till det bredare förvaltningsansvar för markerna som markägarna har.

Den nu gällande ordningen innebär som redan nämnts att samebymedlemmarna är förbjudna att upplåta sin jakt- och fiskerätt och att detta i stället skall skötas av staten. Bakom detta ligger en i dag i alla avseenden otidsenlig uppfattning om att samerna själva saknar förmåga att hantera denna uppgift. Min uppfattning är att samebymedlemmarna skall ha samma inflytande över sina jakt- och fiskeupplåtelser som markägaren.

En grundläggande och mycket stark slutsats av utredningsarbetet har för min del blivit att de problem som finns endast kan lösas genom en samverkan i form av en gemensam förvaltning av jakt- och fiskerätten. Redan genom att denna rätt är delad är en sådan samverkan, inte minst i praktiken, ofrånkomlig.

Möjligheterna för andra att jaga och fiska

Det är viktigt att notera att de som äger rätt till jakt och fiske i området endast är samebymedlemmar och markägare. En viktig förutsättning för att de problem som finns skall kunna lösas är dock att även andra ortsbor än samebymedlemmar skall kunna behålla omfattande jakt- och fiskemöjligheter i fjällen. Ett stort antal personer som inte är samebymedlemmar är bosatta ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna. Många av dem har bott där under lång tid. En stor

del är också samer. Staten har därtill under en mycket lång tid upplåtit jakt- och fiskerätt till dem. Jakt och fiske är också för denna grupp av mycket stor betydelse, i många fall avgörande för deras livskvalitet och val av bostadsort.

Därtill kommer besökares önskemål om tillgång till jakt och fiske i fjällen, något som också kan ge direkta eller indirekta inkomster och förbättringar av infrastrukturen för den lokala befolkningen, såväl samebymedlemmar och markägare som övrig ortsbefolkning.

En slutsats av detta är att det är nödvändigt att ortsbor som inte är markägare eller samebymedlemmar kan få insyn i och möjlighet att på olika sätt påverka utvecklingen.

Samverkansföreningar i samverkansområden

Jag föreslår att all mark och alla vatten inom åretruntmarkerna, som det finns en delad jakt- och fiskerätt till, skall förvaltas av samverkansföreningar i samverkansområden. Markägare och samebymedlemmar skall vara medlemmar i föreningen. Det finns starka skäl som talar för en gemensam förvaltning av såväl jakten som fisket. Jag föreslår dock att förändringarna genomförs etappvis genom att de inleds med jakten och senare byggs på med fisket.

Parterna blir för marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna staten, samebymedlemmar och de privata markägarna. Nedanför odlingsgränsen på skogssamebyarnas åretruntmarker blir parterna i huvudsak skogsbolag inklusive det helstatligt ägda Sveaskog AB, privata markägare i övrigt och samebymedlemmar. På renbetesfjällen skulle det vara staten och samebymedlemmar.

Utgångspunkten är att flera samebyars betesområden bildar ett samverkansområde. Ett lämpligt antal samverkansområden kan vara ett tiotal.

Tillkomsten av samverkansföreningarna innebär en betydande decentralisering av beslutsrätten från länsstyrelserna. Arbetsfördelningen skall spegla att det är fråga om en lokal förvaltning. Föreningarna skall svara för det direkta beslutsfattandet i fråga om den lokala jakt- och fiskeutövningen.

Länsstyrelsen har även i fortsättningen ett viktigt ansvar genom att de skall se till att föreningarna kommer till stånd och därefter vara ett tillsyns- och stödorgan för dem. De skall efter förslag från samverkansföreningarna också fastställa vilt- och fiskevårdsplaner för samverkansområdena. Länsstyrelserna skall likaså följa prisutveck-

lingen i fråga om jakt- och fiskerättsupplåtelser och vid behov uppmärksamma regeringen på tendenser till en oskälig utveckling av dessa priser.

Den samförvaltning jag föreslår av jakt och fiske innebär inte att markägarens och samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt upphävs. Såväl markägarens som samebymedlemmens jakt- och fiskerätt kvarstår oförändrade i lag. För markägaren är detta 10 § jaktlagen och 9 § fiskelagen. För samebymedlemmar är det 25 § rennäringslagen.

Det är dock som tidigare påpekats viktigt att notera att varken markägare eller samebymedlemmar har en ensam jakt- och fiskerätt till marken. Jag har därför föreslagit en samförvaltning. Denna samförvaltning innebär vissa begränsningar för såväl markägarna som samebymedlemmarna. Det kommer att innebära att endast samverkansföreningen kommer att kunna upplåta jakt- och fiskerätten. Vidare kommer samverkansföreningen att på olika sätt kunna fatta beslut som begränsar och utökar den enskildes jakt- och fiskerätt. Det kommer att vara möjligt för föreningen att oberoende av fastighetsgränserna fatta beslut om områdesjakt/områdesfiske, gemensamhetsjakt eller uppdelningsjakt/uppdelningsfiske.

Innebörden är att föreningen skulle kunna besluta att alla medlemmar oberoende av fastighetsgränser får jaga och fiska i hela området eller del av området (områdesjakt/områdesfiske), antingen var för sig eller alla tillsammans (gemensamhetsjakt). För små privata fastighetsägare skulle ett sådant beslut innebära att de får till gång till jakt och fiske inom större delar av samverkansområdet och inte bara på sin egen mark. En annan möjlighet är att dela upp jakten och fisket geografiskt eller tidsmässigt mellan olika grupper.

Dessa möjligheter till beslut skall föreningen ha för att ge den en möjlighet att lokalt lösa problemen med den delade jakt- och fiskerätten. Det kommer att vara föreningens ansvar att finna lösningar för den delade rätten. De redskap som står till föreningens förfogande är att den på olika sätt kan disponera och fördela jakt- och fiskerätt på all mark inom området.

Det skall dock i detta sammanhang betonas att föreningarna får möjlighet att fatta beslut om både hur och var jakt och fiske får bedrivas, men att föreningen inte måste fatta sådana beslut. Avgörande blir vad majoriteten önskar. Jag förutsätter att man i samverkansföreningarna kommer att eftersträva största möjliga samsyn i beslut av detta slag.

Om föreningen skulle låta bli att fatta sådana beslut som exempelvis beslut om områdesjakt/områdesfiske innebär det att det liksom

hittills står samebymedlemmar fritt att jaga och fiska i hela sitt betesområde och att markägaren har rätt att jaga och fiska inom sitt eget markområde. ”Dubbelregistreringen” består eftersom mitt förslag ger möjligheter att lösa problemen, men inte tvingar fram en specifik lösning.

Medlemmarna kommer att vara skyldiga att följa föreningens beslut. Skulle en medlem låta bli att följa ett sådant beslut, får föreningen möjlighet att avstänga medlemmen från jakt och fiske under ett års tid.

Mina förslag kan alltså komma att innebära vissa begränsningar i jakt- och fiskerätten. Detta är endast lagligt under förutsättning att det är förenligt med grundlagen. Den analys vi gjort av om lagstiftningen är förenlig med grundlagen har lett till att jag kommit fram till att så är fallet. En avgörande faktor är att det är fråga om en delad jakt- och fiskerätt. Dessutom innebär förslaget som helhet mycket stora fördelar för såväl markägare som samebymedlemmar.

Röstfördelning och styrelseplatser

En viktig fråga är hur rösträtten i föreningarna skall fördelas mellan parterna. Utifrån min bedömning om jakt- och fiskerättsandelar och med hänsyn taget till markägarens bredare ansvar för markerna är utgångspunkten att samebymedlemmarna skall ha hälften av inflytandet i föreningarna på marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Inom ett samverkansområde måste exempelvis beslut fattas om viltvårdsåtgärder. Sådana åtgärder kan ha ett nära samband med förvaltningen av marken från andra synpunkter än de utifrån ett jakt- och fiskeperspektiv. Nedanför odlingsgränsen skulle utgångspunkten vara att samebymedlemmarnas inflytande skulle vara mindre än hälften.

Om privata markägare ingår i föreningen måste en jämkning ske. I de fallen måste det göras en beräkning utifrån hur stor arealen av den privata marken är i förhållande till den totala arean. Därefter måste en beräkning göras med hänsyn till rättighetshavarnas andel av jakt- och fiskerätten.

Den lösning jag föreslår för marken på renbetesfjällen och ovanför odlingsgränsen är alltså att samebymedlemmarna alltid tillförsäkras hälften av rösterna. Den andra hälften av rösterna tillfaller på renbetesfjällen staten. Ovanför odlingsgränsen skall den andra hälften av rösterna fördelas mellan staten och de privata markägarna utifrån

en arealberäkning. De privata markägarna skall ges rösträtt i förhållande till hur stor den privata markens areal är i förhållande till den totala markens areal.

För marken nedanför odlingsgränsen är parterna skogsbolagen, inklusive det helstatligt ägda Sveaskog AB, samt privata markägare utöver de privatägda skogsbolagen och samebymedlemmarna. Här skulle samebymedlemmarnas jakt- och fiskerättsandel vara mindre än hälften. Samebymedlemmarna skall här vara garanterade en fjärdedel av rösträtten. Övriga röster fördelas mellan markägarna efter areal.

Det sammanlagda antalet ledamöter i styrelsen för en samverkansförening skall vara nio, inklusive en ordförande. Styrelsen skall på sedvanligt sätt fatta beslut för föreningens räkning beträffande verksamhetens inriktning och omfattning. Styrelsens sammansättning skall vara reglerad i lag. Sammansättningen skall i huvudsak spegla majoritetsförhållandena i föreningen. Föreningsstämman utser styrelsen. I styrelsen skall det finnas goda kunskaper om förhållandena inom det aktuella markområdet, bl.a. i fråga om dess ekologiska förutsättningar och dess förutsättningar för jakt och fiske. Också ordförande bör utses av föreningsstämman (årsmötet). Denna ordning är bäst förenlig med det lokala inflytande som hela mitt förslag syftar till. Särskilda krav bör emellertid ställas på ordföranden, liksom på hur ordförandevalet förbereds och genomförs.

Samverkansföreningen blir med mitt förslag det rättssubjekt som upplåter jakt- och fiskerätten efter medlemmarnas önskemål.

Möjligheterna att lösa in jakt- och fiskerätt

Jag har övervägt om det skulle vara möjligt att lösa in samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på en del av marken. Min förutsättning för ett sådant förslag är att samebymedlemmarna skulle bli väl kompenserade för åtgärden och att de själva skulle acceptera en sådan lösning.

Jag förordar, i vart fall i det läge där diskussionen för närvarande befinner sig inte en sådan lösning. Mitt skäl är främst att man från samiskt håll så tydligt motsatt sig denna lösning.

Med tanke på den förenkling som en inlösen av en begränsad del av den samiska jakt- och fiskerätten skulle innebära för den framtida jakt- och fiskeförvaltningen föreslår jag dock fortsatta samtal, internt inom de berörda organisationerna och mellan de berörda parterna. Under utredningsarbetet har jag kunnat konstatera att flera

organisationer, allt eftersom utredningsarbetet utvecklats och de problem som behöver lösas blivit allt klarare, har uttalat sitt intresse för en lösning som innebär en frivillig inlösen, mot skälig ersättning, av rättigheter som i dag finns hos samebymedlemmarna. I denna riktning har bl.a. företrädare för Skogsindustrierna, LRF, allmänningsskogarna i Norrbotten och Västerbotten, Svenska jägareförbundet och Jägarnas Riksförbund uttalat sig. Hos allmänningsskogarna och Skogsindustrierna finns en önskan att även deras mark skall omfattas av möjligheten till inlösen.

Vinterbetesmarkerna

Vi föreslår ingen samverkan för vinterbetesmarken. Den utgörs av mycket stora områden i lappmarkerna nedanför odlingsgränsen. Ägarbilden är splittrad. Många fysiska personer äger mindre markområden. Att ha en tvingande samverkan över dessa stora områden framstår inte som ändamålsmässigt. Vidare finns det redan ett stort antal viltvårdsområden i området.

Samebymedlemmarna bör dock få del av sina rättigheter till jakt och fiske också på vinterbetesmarken. Det lämpligaste är att frågan diskuteras lokalt i syfte att finna överenskommelser som kan ta hänsyn till de lokala förhållandena och att länsstyrelserna följer utvecklingen och tar nödvändiga initiativ.

Utvecklingsråd för jakt och fiske i fjällregionen

Som ett stöd för den framtida förvaltningen av vilt- och fiskeresurserna i fjällområdet föreslår jag att det bildas ett utvecklingsråd för jakt och fiske i denna region. Rådet främsta uppgifter bör vara att följa jaktens och fiskets utveckling i fjällregionen, följa hur gällande lagstiftning och föreskrifter följs, genom utredningsarbete, forskning och försöksverksamhet utveckla praktiska former för den gemensamma förvaltningen av jakt och fiske, stimulera och skapa incitament denna samverkan samt vara ett forum för förändringsarbete, konflikt- och problemhantering. Rådet bör också ges möjlighet att verka för en större samordning i fråga om de beslut som fattas på regional nivå.

Rådet bör bestå av företrädare för staten, markägarna i övrigt, samerna samt jägarnas och sportfiskarnas organisationer i övrigt. Staten bör i rådet företrädas av företrädare för länsstyrelserna, den

av staten bedrivna skogliga verksamheten och miljö- och naturvården. De samiska intressena bör företrädas av Sametinget och Svenska Samernas Riksförbund (SSR). Det sammanlagda antalet ledamöter i rådet bör inte överstiga elva. Ordförande bör utses av regeringen.

Möjligheterna till försöksverksamhet

Förslagen i betänkandet innebär stora förändringar. Man kan överväga möjligheten att inleda reformarbetet med en försöksverksamhet, omfattande t.ex. tre samverkansområden ovanför odlingsgränsen (ett vardera i Jämtland, Västerbotten och Norrbotten) och ett samverkansområde nedanför odlingsgränsen. En sådan försöksverksamhet skulle alltså omfatta såväl fjällsamebyar som skogssamebyar.

Försöksverksamhet som ett led i en större reform användes vid övergången från en älgjakt som nästan enbart bestod av allmän jakt, dvs. en rätt att under en viss tid skjuta obegränsat antal älgar, till en reglerad (senare samordnad) älgjakt. Med det perspektiv som tiden gett framstår försöksverksamheten vid införandet av en ny och mer samordnad älgjakt som framgångsrik.

Det föreslagna utvecklingsrådet skulle kunna ges en framträdande roll i denna försöksverksamhet.

Den sammanfattning som gjorts här kan med fördel läsas tillsammans med kapitel 11 i vilket finns en kommenterande summering av vägen fram till förslagen. Där framgår också hur olika intressenter ställt sig till de olika förslagen. För den som snabbt vill skaffa sig en bild av betänkandets överväganden och förslag är detta en möjlig genväg.

Čoahkkáigeassu

Bargu ja bargovuogit

Bargu ja barggu rájit

Barggus man lean oažžun leat guokte váldooasi. Vuosttaš lea, nu guhkás go vejolaš, guorahallat makkár vuorus ja man viiddis sámi čearuid mielahttuid ja eananeaiggádiid bivdo- ja guolástanrievttid leat guovlluin mat gohčoduvvojit lappmarker ja bozoguohtunváriin. Nubbi lea gávdnat soabadančovdosiid ja vejolaš oktasašbargovugiid čearuid ja eananeaiggádiid gaskkas. Barggus lea dasto sihke juridiikkalaš ja viidát politiihkalaš sisdoallu.

Barggu hábmema duohken leat nana ákkat. Guhkes áiggi leamaš sierra oainnut rievttidulkumiin čearuid bivdo- ja guolástanrivttiid ja eananeaiggádiid rivttiid gaskkas. Lea boahtán ovdan ahte dálá lágat eai leat nákčen čilget daid áššiid. Eahpečielggasvuođat leat dagahan riidduid bealiid gaskkas. Eiseváldiin leamaš maid váttis oažžut áigái buori geavaheami dáin lágain.

Boađus dás lea earret earáid ahte vuosteháhku iešguđet bealiid gaskkas lea ihtán. Olu guovlluin leat buorit gaskavuođat, váttisvuođaid čađa leat gávdnan buriid oktasašbargovugiid, muhto ilá olu guovlluin leat sierra oainnut ja nákkut dagahan ahte oktasašbargu ii leat doaibman ja heajos gaskavuođat leat šaddan dábalaččat. Okta boađus iešguđet lágán dulkumis dáin lágain lea ahte čearu mielahttut guhkit áigái eai ollásit leat máhttán geavahit daid njulgosiid mat sis leat lágaid bokte. Dát lea oalle erenoamáš go stuorimus oassái lea stáhtta mii oamesta daid eatnamiid maid birra lea sáhka.

Barggustan lean vuolgán dálá láhkadilis. Dás oaivvildan dan čilgehusa man buvttán ovdan. Oaivvildan maid daid evttohusaid maid galgá máhttit čađahit, beroškeahttá makkár mearrásdus dahkko boahttevašáiggis Ruoŧas ILO konvenšuvnna ektui.

Bargočilgehusas gávdnojit maid eará bealit mat gáržžidit barggu. Čilgehusa vuođđu lea ahte lea stáhtta guhte oamesta stuorra osiid

eatnamiin gilvinráji davábealde, dát lea ášši mii ii dohkkehuvvo sámiid bealis. Dasa lassin leat dušše čearu mielahttut mat gullet dán bargui, eai sápmelaččat álbmogiin. Dálá boazodoallulága boađus lea ahte vuoigatvuohta boazodoallui gullá sámi álbmogii (bivdo- ja guolástanriekti lea oassi boazodoallurievttis), muhto leat dušše čearu mielahttut geat oažžut čađahit dan. Dát gáržžideapmi orro várra imaš, erenoamážiid jus váldá vuhtii ahte álbmotriekti suddje olles sámi álbmoga. Dáid áššid ferte goit čoavdit eará láhkái go dán mu guorahallama bokte maid lea dahkan.

Barggadettiin mii lea fuobmán ahte gávdno ballu ahte mu evttohus mielddisbuvttalii ahte dat láhkarievdan mii dahkkui smávvaealibiid bivddus ja guolásteamis giehtarustegiiguin stáhta eatnamiin davábealde gilvinráji ja boazoguohtunváriid guovlluin boahtá álmmehuvvat dahje váldojuvvot eret. Láhka bođii fápmui 1993 ja dan ulbmil leai dahkat bivddu ja guolásteami duoddariin eanet vejolažžan olbmuide. Rievdadeapmi váldui bures vuostá bivdiin ja guolásteaddjiin. Sámiid bealde ledje garra moaitámušat dán vuostá. Dát áššii ii leat oassi min barggus. Dat ii buvtte mielddis ahte mii buktit evttohusaid mat rievdadit lágaid mat stivrejit movt lohpi smávva ealibiid bivdui ja guolásteapmái giehterustegiiguin addo olbmuide mat orrot Ruoŧas, viisis eavttuid mielde.

Vuođđu ja bargovuogit

Rivttiid árvvoštallamis vuolggán eanaš oassái juridiihkalaš čielggadeamis man bivddiimet oažžut áššedovdiin ja man mii lea almmuhan oassečilgehusas Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17). Čállit dán áššedovdičállagis leat professor ja ovdalaš justitieráđđi Bertil Bengtsson, ovdalaš hoavvarievttiráđđi ja hoavdajurista Mauritz Bäärnhielm, jur. dr. Kaisa Korpijaakko Labba, hoavdajurista Fredrik Bonde (LRF) och Lars-Göran Lövgren (Sveaskog AB) ja searvejurista Håkan Weberyd (Svenska jägareförbundet).

Dasa lassin mii leat viežžan áššedovdičállosiid álbmotrievttis professoris Gudmundur Alfredsson, čállingottiráđis Göran Ternbo Eanandoalludepartemeanttas ja juristtas Mattias Åhrén, Sámiráđi álbmotrievttiossodagas. Sin árvvoštallamat lea, oktan eará čállosiin, almmohuvvon evttohusas Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005: 79).

Dasa lassin mii leat ságastan eiseváldiiguin, organisašuvnnaiguin ja ovttaskas olbmuiguin juridiihkalaš áššiin, sierra juristtajoavkkus mas lea oktavuohta min guorahallamii ja sierra olbmuiguin main lea áššediehtu dain áššiin.

Barggus mii maid leat váldán vuhtii movt seammásullásaš áššit lea gieđahallon eará riikkain. Mii leat leamaš Kanadas, Norggas ja Suomas. Bohtosiid dain mátkiin bohtet ovdan kapihtal 6:as. Dain mátkiin mii leat gažžan dieđuid dakkár juridihkalaš áššiin mat gullet min guorahallamii.

Oaivvildan ahte dat juridihkalaš čilgehus man mii leat ráhkadan vuolgá nu viiddes vuođus go lea vejolaš dákkár guorahallama dahkamis. Mu čilgehus buktá maid vuođu, árvvoštallamid ja evttohusaid bokte, čuoldit eret muhton eahpečielggasvuođaid. Muhto čilgehus ii buvtte olles vissisvuođa man stuorra oassi bivdo- ja guolástanrivttiin gullá goappáge beallái, čearu mielahtuide ja eanáneaiggádiidda. Okta váttisvuohta lea maid dat ahte sámi čearu mielahttuid rievttit, doloža rievtti mielde, rivdet báikkis báikái.

Čoavdin dihte daid váttisvuođaid lea maid leamaš dárbbašlaš lasihit juridihkalaš čilgehussii ságastallama dohkálašvuođa birra, dát guoská muhton osiid evttohusas. Oktiibuot dát mearkkaša ahte min evttohusat, goit muhton muddui, leat soabadanevttohusat. Juridihkalaš čielggadeapmi lea goit, nu guhkáš go vejolaš, leamaš vuođđu ja dat eaktu mii lea stivren vuođu evttohussii.

Juridihkalaš čielggadeapmi

Sámi riekti ja sátni boaittubeal guovllut

Dálá lágaid mielde oažžu sámi riekti bivdui ja guolásteapmái dušše geavahuvvot dain geat leat mielahttut čearus. Sin riekti lea odne máŋgga láhkái gáržžiduvvon. Okta ovdamearka dása lea ahte čearu mielahttuin ii leat lohpi luoitit bivdu- dahje guolástanrievtti earáide. Dasa lassin lea riekti bivdui ja guolásteapmái dálveeatnamiin gáržžiduvvon áiggis. Muhto dattege lea mu oaidnu dat ahte čearu mielahttuid riekti bivdui ja guolásteapmái lea seammalágán go eananeaiggádiid riekti bivdui ja guolásteapmái ollislaš riekti. Ii leat nu ahte čearu mielahttuid bivdu- ja guolástanriekt lea eananeaiggádiid rievtti vuollásaš.

Boazodoallulágas daddjo ahte čearu mielahttuin lea riekti bivdit ja guolástit boaittubeal guovlluin. Dat mearkkaša ahte čearu mielahttuid riekti lea dušše eatnamiin mat leat boaittubealde. Sátni boaittubealde ii goit leat čilgejuvvon lágas iige dálá lágaid ovdabargguin.

Váilevaš čilgejupmi lea dagahan ahte odne gávdnojit máŋga oainnu dasa mii oaivvilduvvo čearuid mielahttuid bivdo- ja guolástanrivttiin. Ovdalaš guorahallamiin ja vuđđolaš barggus man mii lea čađahan gávdno goitge oktasaš oaidnu dasa ahte boazodoallulága ovdabargguid bokte čuovvu dat ahte boaittubeal eatnamiid galgá dulkot lea sáni oamástuvvon eatnamiid (inäga) vuostá.

Ruoŧa árbevirolaš rievttivieru mielde galgá dulkot eahpečielggasvuođaid láhkateavsttain cealkámušaid mielde mat leat ovdabargguin. Dábalaš juridihkalaš dulkama mielde lea danin boaittubeal eanen vuostábealli oamástuvvon eatnamii. Guhkit áiggi juo leat leanastivrrat geavahan dán sáni ná láhkái.

Easttadan dihte dan ahte sátni boaittubealli boahttevaš áiggis eahpiduvvo ferte čilgehus dása čállot láhkateakstii. Min mielas galgá dalle boaittubealli ipmirduvvot leat vuostábeal sátni oamástuvvon eatnamii.

Čearuid mielahttuid ja eananeaiggádiid riekti

Gažaldat mii ain vuordá vástádusa lea makkár čearu mielahttuid riekti lea eananeaiggádiid rievtti buohta.

Go galgá árvvoštallat daid osiid ferte juohkit eatnamiid golmma oassái. Dat leat:

  • stáhtá eanan gilvinráji davábealde ja boazoguohtonváriin
  • eanan lulábealde gilvinráji
  • privat eanan davábealde gilvinráji.

Čállosiin mat leat gávdnamis čájehit oktiibuot ahte lea nana doarjja dasa ahte čearu mielahttuin lea áidnariekti bivdui ja guolásteapmái stáhta eatnamiin davábealde gilvinráji ja boazoguohtunváriin. Guorahallanbarggus leamaš vuđđolaš sáhka jus boazodoallulága dulkon addá čearu mielahttuide áidnarievtti bivdui ja guolásteapmái dáin guovlluin. Čohkkejuvvon dieđuid jelgii mon oaivvildan ahte ii máhte ipmirdit ášši nu ahte čearu mielahttuin lea áidnariekti bivdui ja guolásteapmái stáhta eatnamiin davábealde gilvinráji ja boazoguohtunváriin dušše boazodoallulága dulkuma vuođul. Dan sadjái lea dat mii dan mearrida movt doloža rievtti vuođu alde bivdu ja

guolásteapmi lea jođihuvvon. Nu mahttá dát riekti leat áidnáriekti, dat lea gitta das movt dat lea jođihuvvon. Muhto dat máhttá maid leat juhkojuvvon riekti stáhta ja čearu mielahttuid gaskkas.

Oaivvildan ahte ii leat ollasit čilgejuvvon, vaikko nana ákkat leat buktojuvvon ovdán, ahte sámiin lea áidnáriekti bivdui ja guolásteapmái stáhta eatnamiin davábealde gilvinráji ja boazoguohtunváriin. Oaivvildan, fas čohkkejuvvon juridihkalaš vuođuin, ahte das go stáhtta guhkes áiggi juo leat dohkkehan áidnarievtti čearu mielahttuide bivdui ja guolásteapmái stáhta eatnamiin davábealde gilvinráji ja boazoguohtunváriin ii dárbbaš mearkkašit ahte stáhta nu láhkái lea cealkán eret rievttis bivdui ja guolásteapmái.

Čearu mielahttuid riekti ii leat nu nanus lulábealde gilvinráji. Davábealde gilvinráji ja boazoguohtunváriin lea stáhtta muhton áiggid dohkkehan dan ahte sámi čearu mielahttuin leamaš áidnariekti stuorra oassái eatnamiin, muhto dán ii oro stáhta dohkehan lulábealde gilvinráji. Leat dušše stáhta eatnamat davábealde gilvinráji mat lea čilgejuvvon leat biddjon sierra ”duššefal sápmelaččaid ávkkástallamii”. Dasa lassin sámi čearu mielahttuin ii leat sierra suodji bivdui ja guolásteapmái boazodoallulága bokte nugo sámi čearu mielahttuin davabealde gilvinráji lea. Ipmárdus dás ferte leat dat ahte bivdo- ja guolástanriekti eatnamiin lulábealde gilvinráji ferte leat juhkojuvvon sámi čearu mielahttuid ja eananeaiggádiid gaskkas.

Juohkinmearit mat čilgejit sámi čearu mielahttuid ja eananeaiggádiid oassi bivdin- ja guolástanrievttis eai leat ráhkaduvvon, eai lulábealde eaige davábealde gilvinráji. Sihke davá- ja lulábeáalde dán ráji dán sturrodat lea gitta das movt bivdin- ja guolástanriekti doloža vuođu alde lea geavahuvvon.

Privat eatnamiin davábealde gilvinráji lea čielggas ahte bivdin- ja guolástanriekti lea juhkojuvvon. Eai dáin ge gávdno juohkinmearit iešguđet bealiid bivdo- ja guolástanriektái.

Árvvoštallamat ja evttohusat

Sámi čearu mielahttuid ja eananeaiggádiid rievttit

Mu oaivila mielde čájeha juridihkalaš čilgejupmi, man vuođđu leat juridihkalaš áššedieđut mat lea buktojuvvon ovdan, ahte bivdu- ja guolástanriekti dáidda eatnamiidda lea juhkojuvvon sámi čearuid mielahttuid ja eananeaiggádiid gaskkas.

Mu árvvoštallan lea ahte sámi čearuid mielahttuid oassi bivdu- ja guolástanriektái stáhta eatnamiin davábealde gilvinráji lappmarker guovlluin ja boazoguohtunváriin unnimusat lea seamma stuoris go eananeaiggáda. Máhtta maid, jus ii váldde eará osiid vuhtii, vaikko leat stuoribut. Jus sámi čearuid mielahttuid riekti veadjá leat stuorit go eananeaiggáda de dan rievtti nuppi bealli lea dat ahte eananeaiggádaiin lea viidát ovddasvástádus eatnamiidda go sámi čearuid mielahttuin lea. Ovddasvástádussii gullet maid eará vuhtii váldimat go guolásteami, bivddu ja boazodoallu. Loahpálaš árvvoštallan lea ahte bivdu- ja guolástanriekti lea ovtta dássásaš eananeaiggádiid ja sámi čearuid mielahttuid gaskkas stáhta eatnamiin dávabealde gilvinráji ja boazoguohtunváriin.

Eará eatnamat leat privahta eatnamat davábealde gilvinráji, vuovdesámi čearuid ollesjagi eatnamat gilvinráji ja lappmarksráji gaskkas ja dálveláidumiin. Mu mielas lea riekti bivdui ja guolásteapmái privahta eatnamiin davábealde gilvinráji dássásaččat juhkojuvvin eananeaiggádiid ja čearu mielahttuis gaskkas. Lulábealde gilvinráji mun oaivvildan ahte sámi čearu mielahttuid riekti bivdui ja guolasteapmái lea unnibut go eananeaiggada. Vel dás ferte váldit vuhtii dan viidát hálddahusgeatnegasvuođa mii eananeaiggádiin lea.

Dálá ortnet dagaha, nugo lea namuhan, ahte sámi čearu mielahttus ii leat lohpi luoitit bivdu- ja guolástanrievttis earáide. Dát galgá fuolahuvvot stáhtas. Ágga dán duogábealde, dan ahte sámiin ii leat gelbbolašvuohta hálddašit dákkár áššiid, lea dološ oaidnu mii odne ii maŋgeláhkái lea heivvolaš. Mu oaidni lea ahte sámi čearuid mielahttuin galgá leat seamma váikkohanvejolašvuohta bivdin- ja guolástanlobiide go eananeaiggádiin lea.

Vuđđolaš ja oalle nana ipmárdus dán guorahallanbarggus lea mu bealde šaddan dat ahte dat váttisvuođat mat leat máhttá dušše čoavdit dakkár ovttasbarggu bokte mii sisdoallá oktasaš hálddašanvuogi bivdo- ja guolástanrievttis. Juo dat ahte dát riekti lea juhkojuvvon hal iešalddes lea oktasašbargu ja práktiihkalaččat dan ii leat vejolaš garvit ge.

Earáid vejolašvuohta bivdit ja guolástit

Lea deaŧálaš muitit ahte dat geasa dát riekti bivdui ja guolásteapmái gullá dáin guovlluin leat dušše sámi čearuid mielahttut ja eananeaiggádat. Deaŧálaš eaktu čoavdit dakkár váttisvuođaid mat leat lea maid ahte nai eará giliorruin go sámi čearu mielahttuin galget leat

buorit vejolašvuođaid bivdit ja guolástit duoddariin. Ollu olbmot geat eai gulá sámi čearuide orrot odne davábealde gilvinráji lappmarker guovlluin. Ollusat sis leat orron doppe guhká. Stuorra oassi sis lea maid sápmealaččat. Guhkes áiggi lea stáhta addán daiddá olbmuide rievtti bivdit ja guolástit. Dan jovkui lea bivdu ja guolásteapmi oalle deaŧálaš, olu gerddiid dat nai mearrida sin eallima árvvu ja sin váljema gosa orrot.

Dása lassin leat gussiid sávaladagat beassat bivdit ja guolástit duoddariin. Dát máhttá buktit njulggo sisboađuid dahje eará láhkái ja buoridit servvodaga fáladagaid báikkálaš orruide, sihke sámi čearuid mielahttuide, eananeaiggádiidda ja eará guovllu orruide.

Boađus dás lea ahte lea dárbbašlaš ahte guovllu orruide, geat eai leat sámi čearu mielahttut eaige eananeaiggádat besset oasálastit ja máŋgga láhkái váikkuhit ovdaneami.

Oktasašbargosearvvit oktasašbargoguovlluin

Mon evttohan ahte visot eatnamat ja čázit birra-jagi- eatnamiin, main bivdo- ja guolástanriekti lea juhkojuvvon, hálddašuvojit oktasašbargoservviin oktasašbargoguovlluid bokte. Mielahttut searvvis galget lea sámi čearuid mielahttut ja eananeaiggádat. Leat nana ákkat dasa ahte sihke bivdu ja guolásteapmi galggašii hálddašuvvot oktasaččat. Evttohan goitge ahte rievdádusat dahkkojit lávkkiid mielde, ahte dat álgá bivdduin ja dasa lassin láktášuvvá guolasteapmi.

Oasálaččat eatnamiin davábealde gilvinráji lappmarkeriin šaddet stáhta, sámi čearu mielahttut ja priváhta eananeaiggádat. Lulábealde gilvinráji, vuovdesámiid birra-jagi-eatnamiin šaddet oasálaččat stáhtas oamastuvvon Sveaskog AB, eará privahta eananeaiggádat ja sámi čearu mielahttut. Boazoguohtunváriin dat šattale stáhta ja sámi čearu mielahttut.

Álgojurdda lea ahte máŋggaid čearuid láidumat ráhkadit ovtta oktasašbargoguovllu. Vuogas oktasašbargoguovllus máhttet leat logenár čearu.

Dákkar oktasašbargoservviid vuođđudeapmi buktá mielddis ahte stuorra oassi mearridanrievttis sirdojuvvo eret leanastivrrain. Bargojuohkin galgá govahallat ahte hálddašeapmi lea báikkálaš. Searvvit galget fuolahit mearrideamiid mat gullet báikkálaš bivdui ja guolqsteapmái.

Vel boahtte áiggis lea leanastivrras deaŧálaš ovddasvástádus go sii galget geahččat bearrái ahte searvvit bohtet áigái ja das maŋŋil sii galget vákšut ja doarjut daid. Oktasašbargoservviid evttohusaid mielde sii maid galget nannet fuođđu- ja guolledikšunplánaid oktasašbargoguovlluide. Leanastivra galgá maid čuovvut haddedási ovdaneami bivdu- ja guolástanrivttiid luoitimis ja dárbbuid mielde fuomášuhttit ráđđehusa jus lea mearkkat dasa ahte háttit loktanit badjel meari.

Dan oktasaš hálddáhusa man evttohan bivdui ja guolásteapmái ii buvtte mielddis ahte eananeaiggáda iige sámi čearu mielahttu bivdo- ja guolástanriekti láhppo. Sihke eananeaiggáda ja sámi čearu mielahttu bivdin- ja guolástanriekti bissu rievdatkeahttá lágain. Eananeaiggadiidda dat lea bivdolága 10 § ja guolástanlága 9 §. Sámi čearu mielahttuide dat leat boazodoallulága 25 §.

Lea goit deaŧálaš čujuhit ahte eananeaiggádiin ja sámi čearu mielahttuin eai leat dat áidna geaidda bivdo- ja guolástanriekti gullá. Danin lean evttohan oktasaš hálddašeami. Dákkár oktasaš hálddašeapmi buktá mielddis muhtin gáržžideamiid sihke eananeaiggádiidda ja sámi čearuid mielahttuide. Dat buktá mielddis ahte leat dušše oktasašbargosearvvit geat máhttet addit rievtti bivdui ja guolásteapmái. Dasa lassin bohtet oktasašbargosearvvit máŋgga láhkái máhttit mearridit unnidit dahje stuoridit ovttaskas olbmo rievtti bivdit ja guolástit. Servviide boahtá šaddat vejolaš, beroškeahttá oamastanrájiid eatnamiidda, mearridit guovllu bivddu ja guolásteami badjel, oktasaš bivdui dahje juhkojuvvon bivdui ja guolásteapmái.

Sisdoallu lea ahte searvvid galget máhttit mearridit ahte visot mielahttut beroškeahtta oamástanrájiid oažžut bivdit ja guolástit olles guovllus dahje oasis guovllus ( guovlubivdu/ guovluguolásteapmi), okto dahje oktasaččat (oktasbivdu). Unnit eananeaiggádiidda dákkár mearrádus livčče dagahit ahte sidjiide šaddá vejolaš bivdit ja guolástit stuorit oasiin oktasašbargoguovllus ja eai dušše sin iežaset eatnamiin. Nubbe vejolašvuohta lea juohkit bivddu ja guolásteami geografalaččat ja áiggi mielde iešguđet joavkkuid gaskkas.

Dát vejolašvuođa mearrádusaide galgá leat searvvis vai das lea vejolaš čoavdit váttisvuođaid mat čuovvut juhkojuvvon bivdo- ja guolástanrievtti. Boahtá leat searvvi ovddasvástádus gávdnat čovdosiid juhkojuvvon riektái. Dat neavvagat mat searvvis leat lea dat ahte dat máŋggaláháki máhttá geavahit ja juogadit bivdo- ja guolástanrievtti guovllu eatnamiin.

Dán oktavuođas ferte deattuhit ahte searvvis lea vejolaš mearridit goas ja gos bivdu ja guolásteapmi galgá jođihuvvot, muhto searvi ii ferte dahkat dan. Lea eanelogu sávaldat mii mearrida. Vuorddán ahte oktasašbargusearvi nu guhkás go vejolaš ohcá buoremus oktasašoainnu dákkár aššis.

Jus searvi ii daga mearrádusa nugo guovlubivdui/ guovluguolasteapmái. Dalle dat buktá mielddis ahte sámi čearu mielahttut ja eananeaiggádat, nugo ovda ge, bivdet ja guolastit iežaset láidumiin ja guovlluin. ”Guovttegearddi registreren” bissu ain danin go mu evttohus addá vejolašvuođa čoavdit váttisvuođa, muhto dat ii bágge maŋgelágán čovdosa gávdnat.

Mielahttuin lea geatnegašvuohta guorrasit searvvi mearrádusaide. Jus mielahttu ii čuovoš dakkar mearrádusa lea searvvis vejolaš gieldit mielahtu bivddus ja guolásteamis ovtta jagi.

Mu evttohus buktá dasto muhton gáržžideamiid bivdo- ja guolástanrievttis. Eaktu dasa lea ahte dat dušše lea lágalaš jus dat čuovvu vuođđulága teavstta. Dan čielggadeamis man mii leat dahkan jus dákkar láhkačállin čuovvu vuođđulága lea buktán ovdan ahte nu dahká. Deaŧaleamos ágga dasa lea ahte dás lea jearaldat juhkojuvvon bivdin- ja guolástanrievttis. Dasa lassin sisdoallá evttohus ollislaččat stuorra ovdamuniid sihke eananeaiggádiiidda ja sámi čearu mielahttuide.

Jienaid lohkan ja stivrasajit

Deaŧalaš gažaldat lea movt searvvit galget juohkit jienastanrievtti bealiid gaskkas. Mu árvvoštallamis bivdin- ja guolástanoasáhusain, ja go váldá vuhtii ahte eananeaiggádiin lea viidát ovddasvástádus eatnamiid badjel, lea mu vuođđuoaidnu dat ahte sami čearu mielahttuin galgá lea bealli váikkuheamis servviin davábealde gilvinráji ja boazoguohtonváriin. Oktasašbargoguovllus ferte ovdamearkka dihte mearriduvvot makkár doaimmat galget dahkkot meahcceealibiid dikšumis. Lulábealde gilvinráji livčče vuođđuoaidnu dat ahte sámi čearu mielahttuid váikkuheapmi livčče unnit go bealli.

Jus privahta eananeaiggát guorrasa searvái ferte veajáhallan dahkkot. Dás ferte searvi rehkenastit man stuorra oassi privat eanan lea obbalaš eatnama ektui. Das maŋŋá ferte rehkenastit man stuorra oassi riektiguoddis lea bivdin- ja guolástanrievttis.

Čovdosa man evttohan eatnamiin boazoguohtonváriin ja davábealde gilvinráji lea ahte sámi čearu mielahttuide sihkkarasto bealli jienain. Nubbe bealli boazoguohtonváriin gulaše stáhtii. Gilvinráji davábealde galgá nubbe bealli jienain juhkojuvvot stáhta ja privahta eananeaiggádiid gaskkas, vuođđu dása lea eatnanviidodat. Privahta eananeaiggádat galget oažžut jienastanrievttis dan mielde man stuorra oassi privahta eatnamat leat ollislaš eatnama viidodaga ektui.

Oasálaččat eatnamiin lulábealde gilvinráji leat meahccesearvvit, oktan stáhtalaš Sveaskog AB, privahta eananeaiggádat earret privahta meahccesearvvit ja čearu mielahttut. Dás livčče sámi čearuid mielahttuid bivdin- ja guolastanoasáhus leat unnit go bealli. Das galget sámi čearu mielahttuin leat dáhkiduvvon njealjátoassi jienastanrievttis. Eará jienat juhkojuvvojit eananeaiggádiid gaskkas viidodaga mielde.

Oktasašbargosearvvi obbalaš áirraslohku stivrras galgá leat ovcci, oktan ságadoalli. Stivra galgá, stivrra bealis, nugo dábalaččat mearridit man guvlui bargat ja doaimma viidodagas. Stivrra hápmi galgá leat mearriduvvon lágas. Hápmi galgá váldooassái govvet eanetlogu dili searvvis. Searvečoahkkin namuha stivrra. Stivralahttuid gaskkas galgá gávdnot buorre diehtu gullevaš eatnamiid birra, ea ea makkár ekologalaš eavttut leat ja makkár eavttut leat bivdui ja guolásteapmái. Maid ságadoalli galgá namuhuvvot searvečoahkkimis (jahkečoahkkimis). Dát ortnet lea vuohkkaseamos báikkálaš váikkoheapmái mii lea mu evttohusa ulbmil. Galget leat erenoamáš gáibádusaid ságadoalli váljemis ja mainna lágiin ságadoalli válggaide ráhkkanit ja movt dat čađahuvvojit.

Oktasašbargosearvi gártá mu evttohusa mielde dat rievtti-subjeakta mii mieđiha bivdo- ja guolástanrievtti mielahttuid dáhtu mielde.

Vejolašvuohta lonistit bivdin- ja guolastanrievtti

Lean árvvoštallan jus livčče vejolaš lonistit sámi čearuid mielahttuid bivdin- ja guolástanrievtti muhton oasiin eatnamiin. Mu eaktu dakkár evttohussii lea ahte sámi čearu mielahttuide addo buorre buhttádus dakkár doibmii ja ahte sii ieža dohkkehit dakkár čovdosa.

Oaivvildan ahte dakkar čoavddos ii dahhko, ii goit nugo ságat jođihuvvojit jur dál. Ággan dasa lea vuosttažettiin dat ahte sámiid bealde lea vuhtton čielga vuostemiella dakkárii.

Go jurddaša ahte dakkár lonisteapmi unnit oasis sámi bivdu- ja guolašstanrievttis livčče álkkidahttan dili boahttevaš bivdu- ja guolástanhálddahussii mon goit evttohan ahte ságat dán ášši birra jotkkojuvvojit, siskil guoskivaš organisašuvnnain ja guoskivaš bealiid gaskkas. Guorahallanbarggus lean gávnnahan ahte máŋga organisašuvnna, dađi mielde go guorahallanbargu lea ovdánan ja váttisvuođat maidda ferte gávdnat čovdosa lea šaddan čielgaseabbo, leat čilgen ahte livččii miellagiddevaš gávdnat čovdosa man vuođđu lea ahte sii ieža addet lonistit daid rivttiid mat sámi čearu mielahttuin leat, dohkálaš buhtadusa vuostá. Dán guvlui lea earret earáid ovddasteaddjit Meahcceindustriaide, LRF, allmänningmeahcit Norrbottenis ja Västerbottenis, Ruoŧa Bivdiidsearvi ja Bivdiid Riikkasearvi cealkán. Meahccealmmänning-searvvis ja Meahcceindustrias gávdno maid sávaldat ahte sin eatnamiid galggalii máhttit lonistit.

Dálveláidumat

Mii eat evttot oktasašbarggu dálveláidumiin. Dása gullet oalle viiddes eatnamat lappamarker guovlluin lulabealde gilvinráji. Oamásteaddjit leat máŋggalágánat. Ollu fysihkalaš olbmot oamastit unnit eananoasiid. Ii oro ávkkálaš bágget sin buohkaid bargat ovttas dain viiddes guovlluin. Lassin dasa leat dain guovlluin ollu fuođđudikšunguovllut.

Sámi čearu mielahttut galggale goit oažžut oasis rivttiin bivdui ja guolásteapmái maid dálveláidumiin. Livčče vuohkkaseamos ahte ášši digaštallo báikkálaččat nu ahte gávdná soahpámušaid mat máhttet váldit vuhtii báikkálaš diliid ja ahte leanastivrrat čuovvut ovdaneami ja bidjet johtui dárbblaš doaimmaid.

Ovddidanráđit duottarguovllu bivdui ja guolásteapmái

Doarjan boahttevaš fuođđu- ja guolleriggodagaid hálddaseapmái mon evttohan ahte vuođđuduvvo ovddidanráđđi dán guovllu bivdui ja guolásteapmái. Ráđi vuosttaš bargu galggale leat čuovvut bivddu ja guolásteami ovdáneami, čuovvut movt lágat ja njuolggádusat váldojit vuhtii. Guorahallama, dutkama ja geahččalandoammaid bokte háhkat práktihkalaš hámiid oktasaš hálddašeapmái bivdui ja guolásteapmái. Movttidahttit ja ráhkadit vugiid oktasašbargui. Ráđđi galggalii maid

leat báiki rievdadanbargui ja gos čoavdá riiduid ja váttisvuođaid. Ráđđái galgá maid addot vejolašvuohta bargat dohko ahte mearrádusat mat váldojit guovlluin buorebut heivejuvvojit oktii.

Ráđis galggale leat ovddasteaddjit stáhtas, eará eananeaiggádiin, sámiin ja bivdu- ja guolásteadjiid servviin. Stáhta ovddasteaddjit ráđis galggale leat leanastivrras ja stáhta meahccedoaimmaid bealde ja biras- ja luonddudikšuma bealde. Sámiid bealde galggale leat ovddasteaddjit Sámedikkis ja Sámiid Riikkasearvvis (SSR). Ráđi lohku ii galggale leat eanet go oktanuppelohkái. Sagadoalli galggalii namuhuvvot ráđđehusas.

Vejolašvuođat geahččalandoibmii

Barggu evttohusat buktet mielddis stuorra rievdadusaid. Máhtta árvvoštallat vejolašvuođa álggahit rievdadanvbarggu geahččalandoaimmain. Dása galggale gullat golbma oktasašbargoguovllu davábealde gilvinráji (okta Jämtlanddas, Västerbottenis ja Norrbottenis) ja okta guovlu lulábealde gilvinráji. Dákkár geahččaldoibmii gulale dasto sihke duottar- ja vuovdečearut.

Oassin stuora rievdadusas geavahuvvui geahččalandoaibma dalle go sarvvabivdu rievdaduvvui. Ovdal dat leai dušše fal rabas bivdu vissis áiggi siste, dalle ii lean mearri galle sarvva oaččui goddit. Maŋŋil rievdadusa šattai sarvvabivdu stivrejuvvon meriid mielde (maŋŋil oktiiheivejuvvon). Go maŋŋil árvvoštallá de orro geahččalandoaibma dalle go rievdádus dahkkui, ođđalágán ja oktiiheivejuvvon sarvvabivdui, leamaš buorre vuohki.

Evttohuvvon ovdanahttinráđđái máhtálii addit njunusdoaimma dán geahččalandoibmii.

Lea vuogas lohkat dán čoahkkáigeasu ovttas 11 kapihtaliin gos gávdno čilgejeadji čoahkkáigeassu das got evttohusat šadde. Das boahtá maid ovdán got iešguđet bealit leat váldán vuostá iešguđet evttohusa. Dát lea jođánis geaidnu dasa guhte jođánit háliida oaččut gova movt barggu árvvoštallamat ja evttohusat bohte áigái.

Författningsförslag

1. Förslag till lag (2008:00) om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

1 § Jakt- och fiskerätten på alla åretruntmarker inom lappmarkerna och på renbetesfjällen skall förvaltas av samverkansföreningar. Åker, äng eller trädgård skall dock inte ingå i föreningarnas områden.

En samverkansförening skall förvalta ett samverkansområde. Endast föreningen får upplåta jakt och fiske i samverkansområdet. Upplåtelse får ske till medlemmar i föreningen och andra. Föreningen får ta ut avgifter för detta. Av rennäringslagens 32 § följer att jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen får upplåtas endast om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln.

För upplåtelse av småviltsjakt och handredskapsfiske gäller även 20 §.

2 § Länsstyrelsen skall utöva tillsyn över föreningarna och bistå dem med råd och anvisningar.

3 § Länsstyrelsen skall besluta om bildandet av ett samverkansområde och om storleken av varje område. I samråd med medlemmarna skall länsstyrelsen fastställa stadgar för samverkansföreningen.

4 § Medlem i samverkansförening är den som äger mark inom samverkansområdet och medlem i sameby vars betesområde ingår i området.

Förfarandet vid bildandet

5 § Länsstyrelsens beslut i 3 § skall föregås av en förrättning under ledning av en förrättningsman. De som äger mark inom samverkansområdet och medlem i sameby vars betesområde ingår i området skall kallas till sammanträde för förrättning.

Organisation

6 § Medlemmarnas rätt att delta i samverkansföreningens angelägenheter utövas på föreningsstämman. Medlem har rösträtt i föreningen. För de medlemmar som är fysiska personer gäller att de skall ha fyllt 18 år. Rösträtten skall vara fördelad på sätt som anges i 7 §. Den mening som har fått det högsta röstetalet gäller med undantag av vad som anges i 2 st. som stämmans beslut. Vid lika röstetal har styrelsens ordförande utslagsröst. I ärenden som avser val fattas beslutet dock genom lottning.

För val av ordförande krävs två tredjedels majoritet av stämmans röstetal.

7 § I de samverkansområden som är belägna på renbetesfjällen eller i huvudsak ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall hälften av rösterna fördelas mellan de samebymedlemmar vars betesområde ingår i samverkansområdet och som är röstberättigade enligt 6 §. Om flera samebyar ingår i området skall fördelningen mellan samebymedlemmarna i de olika byarna utgå från storleken av varje samebys betesområde. Övriga röster fördelas efter areal mellan de markägare i samverkansområdet som är röstberättigade enligt 6 §.

I de samverkansområden som i huvudsak är belägna nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall rösträtten fördelas på samma sätt som i 1 st. med undantag av att samebymedlemmarnas andel av rösterna skall vara en fjärdedel.

8 § Länsstyrelsen skall för varje förening upprätta en röstlängd.

9 § För varje samverkansförening skall det finnas en styrelse. Denna företräder föreningen mot tredje man. Innan styrelse har utsetts förvaltas jakt- och fiskerätten av länsstyrelsen.

10 § Styrelsen skall bestå av åtta ledamöter och en ordförande. För varje ledamot skall det finnas en personlig suppleant, som utses i samma ordning som ledamoten. I de föreningar som anges i 7 § 1 st. skall fyra ledamöter företräda samebymedlemmarna och fyra ledamöter markägarna.

I de föreningar som anges i 7 § 2 st. skall två ledamöter företräda samebymedlemmarna och sex ledamöter markägarna.

I de föreningar där det ingår fastighet som i sin helhet ägs av fysiska personer, allmänningsskogar eller dödsbon skall av markägarföreträdarna minst en ledamot företräda dessa markägare.

Styrelsens ordförande och övriga ledamöter utses av föreningsstämman. Om det inte är möjligt att uppnå majoritetskravet enligt 6 § 2 st. för val av ordförande skall länsstyrelsen efter samråd med berörda myndigheter och organisationer utse ordföranden.

11 § De samebyar som skall ingå i samverkansområdet skall tillsammans lämna förslag till föreningen om ordförande och styrelseledamöter. Även markägarna skall lämna ett sådant förslag.

Till grund för förslagen skall det ligga en arealberäkning som utförs av länsstyrelsen.

12 § Ordförande och styrelseledamöter utses för en mandatperiod om två år. Val sker dock varje år, vartannat med val av fyra ledamöter, vartannat år med val av övriga fyra ledamöter.

13 § Styrelsebeslut fattas genom majoritetsbeslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Styrelsen är beslutför när ordföranden och fyra andra ledamöter är närvarande.

14 § Beslut om ändring av stadgarna är giltigt om det har fattats på två av varandra följande stämmor och om ändringsförslaget funnits med i kallelsen till stämman. Ändringen måste fastställas av länsstyrelsen.

15 § Föreningen skall ge in en plan till länsstyrelsen. Denna skall för en tid som beslutas av länsstyrelsen ange

1. hur jakten och fisket skall bedrivas bland medlemmarna,

2. i vilken omfattning och på vilket sätt jakt och fiske skall upplåtas,

3. hur vilt- och fiskevården skall bedrivas.

16 § Länsstyrelsen skall fastställa planen om

1. den är förenlig med gällande lag,

2. den tillgodoser ett uthålligt nyttjande av vilt och fiske,

3. den bedöms ge alla medlemmarna i föreningen som så önskar tillgång till jakt och fiske,

4. den ger ortsbor och andra möjlighet att jaga och fiska och

5. jakten och fisket bedöms vara organiserat på ett ändamålsenligt sätt.

Om punkterna 1–5 inte är uppfyllda skall länsstyrelsen i samråd med föreningens styrelse verka för att planen ändras. Ett beslut om fastställd plan gäller till dess annorlunda förordnas.

Verksamhet

17 § Vid förvaltningen av jakt- och fiskerätten skall den fördelas mellan medlemmarna på ett ändamålsenligt sätt. Förvaltningen skall bedrivas så att ett uthålligt nyttjande möjliggörs.

18 § En förening får under förutsättning att någon olägenhet av betydelse inte orsakas rennäringen i området besluta om

1. jakt inom hela området eller del av området oberoende av fastighetsgränserna (områdesjakt) och

2. jakt inom hela området eller del av området tillsammans med alla som har rätt att jaga (gemensamhetsjakt) eller

3. geografisk eller tidsmässig uppdelning av jakten för olika grupper oberoende av fastighetsgränser (uppdelningsjakt).

19 § En förening får under förutsättning att någon olägenhet av betydelse inte orsakas rennäringen i området besluta om

1. fiske inom hela området eller del av området oberoende av fastighetsgränserna (områdesfiske) eller

2. geografisk eller tidsmässig uppdelning av fisket för olika grupper oberoende av fastighetsgränser (uppdelningsfiske).

20 § Rätt till sådan småviltsjakt och sådant handredskapsfiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen som inte bedrivs yrkesmässigt skall upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige, under förutsättning att

1. någon olägenhet av betydelse inte uppkommer för rennäringen,

2. något hinder inte möter enligt bestämmelserna i 32 § rennäringslagen (1971:437), och att

3. jakten eller fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen.

Vid en upplåtelse av rätt till annan jakt eller annat fiske skall företräde ges sådana personer för vilka jakten eller fisket är av väsentlig betydelse för deras försörjning.

21 § Föreningens intäkter skall användas av föreningen för administration, vilt- och fiskevård samt jakt- och fiskebevakning.

Överskottet skall fördelas mellan medlemmarna enligt 22 §.

22 § I de samverkansområden som är belägna på renbetesfjällen eller i huvudsak ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall hälften av överskottet delas mellan samebymedlemmarna. Om flera samebyar ingår i området skall fördelningen mellan samebymedlemmarna i de olika byarna utgå från storleken av varje samebys betesområde. Den andra hälften fördelas efter areal mellan markägarna.

I de samverkansområden som i huvudsak är belägna nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall överskottet fördelas på samma sätt som 1 st. med undantag av att samebymedlemmarnas andel av överskottet skall vara en fjärdedel.

23 § Den del av överskottet som enligt 22 § tillkommer staten som markägare skall utges till Samefonden.

24 § Föreningen får avstänga en medlem från jakt och fiske inom området eller del av området under högst ett år om medlemmen inte följer föreningens beslut enligt 18–19 §§. Styrelsen får besluta om en sådan avstängning.

Ändring och upplösning av ett samverkansområde

25 § På ansökan av styrelsen för de samverkansföreningar som berörs kan länsstyrelsen besluta att

1. föra samman flera samverkansområden till ett samverkansområde,

2. dela upp ett samverkansområde i flera samverkansområden. För en sådan ombildning gäller förfarandet vid bildande av ett samverkansområde.

26 § Länsstyrelsen får besluta att samverkansföreningen skall upplösas om

1. samverkansföreningen saknar beslutför styrelse eller

2. samverkansföreningen allvarligt missköter förvaltningen.

27 § Om en samverkansförening är försatt i konkurs och denna avslutas utan överskott, är föreningen upplöst när konkursen avslutas.

28 § Vid beslut enligt 26 eller om föreningen anses upplöst enligt 27 §§ återgår förvaltningen av samverkansområdet omedelbart till länsstyrelsen. Den förvaltar jakt- och fiskerätten i samverkansområdet enligt denna lag till dess att ny förening bildas. Vad som i lagen anges för föreningen skall under denna tid i tillämpliga delar gälla länsstyrelsen.

Länsstyrelsen skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att en ny förening skall kunna bildas. Vid förfarandet gäller 3–5 §§ i tillämpliga delar.

Utvecklingsråd

29 § Ett för de berörda länsstyrelserna gemensamt utvecklingsråd bildas. Det skall bestå av företrädare för staten, markägare i övrigt, naturvården, samerna samt jägare och fiskare. Rådet har till uppgift att främja samverkansföreningarnas verksamhet samt bistå länsstyrelserna vid handläggningen av denna lag. Ordförande utses av regeringen medan övriga ledamöter utses gemensamt av länsstyrelserna.

Överklagande

30 § Länsstyrelsens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs i kammarrätten.

Samverkansföreningens beslut om frågor som avses i 17–24 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol

Prövningstillstånd krävs i kammarrätten.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008. Från och med denna dag förvaltar länsstyrelsen jakt- och fiskerätten i samverkansområdet enligt denna lag. Vad som i lagen anges för föreningen skall under denna tid gälla länsstyrelsen.

2. När länsstyrelsen fastställt en plan enligt 16 § om jakt och det finns en styrelse enligt 9 § övergår förvaltningen av jakten till samverkansföreningen.

3. Tidigast tre år efter denna tidpunkt och när länsstyrelsen fastställt en plan enligt 16 § för fisket skall även förvaltningen av fisket övergå till samverkansföreningen.

4. Om det när förvaltningen övergår gäller beslut om viltvårdsområde eller fiskevårdsområde i området som skall förvaltas av samverkansföreningar upphör beslutet att gälla. Om endast en mindre del av fastigheterna i ett viltvårds- eller fiskevårdsområde skulle komma att ingå i samverkansområdet kan länsstyrelsen i stället besluta att dessa fastigheter skall uteslutas ur viltvårds- eller fiskevårdsområdet under förutsättning att de kvarvarande fastigheterna kan bestå som lämpliga områden.

5. Om det vid förvaltningens övergång av jakt gäller avtal där medlem upplåtit jakt i samverkansområdet åt annan skall det avtalet framöver gälla mellan samverkansföreningen och nyttjanderättshavaren. Motsvarande skall gälla vid förvaltningens övergång av fiske för fiskeupplåtelser.

6. Om värdet av upplåten jakt- eller fiskerätt minskas genom beslut av samverkansföreningen skall ersättningen för nyttjanderätten sänkas till ett skäligt belopp. Vill nyttjanderättshavaren säga upp avtalet får han göra det. Innebär beslut av samverkansföreningen att nyttjanderättshavarens värde ökas får samverkansföreningen

säga upp avtalet om nyttjanderättshavaren inte medger skälig höjning av ersättningen.

2. Förslag till lag om ändring i rennäringslag (1971:437)

Härigenom föreskrivs att 16 § 2 st., 25 § 1 st., 31-33 §§, 34 § 1 st. och 35 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 § 2 st.

Sameby eller medlem i byn får på utmark inom byns betesområde uppföra renvaktarstuga, kåta, förvaringsbod eller annan mindre byggnad som behövs för renskötseln.

Sameby eller medlem i byn får inom byns betesområde uppföra renvaktarstuga, kåta, förvaringsbod eller annan mindre byggnad som behövs för renskötseln. Detta gäller dock inte på åker eller äng eller i trädgård.

25 § 1 st.

Medlem i sameby får jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där.

Medlem i sameby får jaga och fiska inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där. Detta gäller dock inte på åker eller äng eller i trädgård. Jakt- och fiskerätten förvaltas av en samverkans förening på sätt som anges i lag (2008:00) om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen.

31 §

Sameby eller medlem i sameby får ej upplåta rättighet som ingår i renskötselrätten.

Sameby får dock åt den som har varit medlem i byn upplåta rätt att utan avgift till sitt husbehov jaga och fiska på byns område enligt 25 §.

Samebymedlemmarnas jaktoch fiskerätt upplåts av den samverkansförening som anges i lag (2008:00) om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen.

I övrigt får rättighet som ingår

i renskötselrätten inte upplåtas.

32 §

På sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen får nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln.

Avser upplåtelsen rätt till jakt eller fiske, krävs dessutom att upplåtelsen är förenlig med god viltvård eller fiskevård och kan ske utan besvärande intrång i rätten till jakt eller fiske enligt 25 §. Upplåtelse av hela fisket i visst vatten får ske endast om samebyn medger det. Lag (2000:595).

På sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen får nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln.

33 §

Fråga om upplåtelse enligt 32 § prövas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Fråga om upplåtelse enligt 32 § prövas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Om upplåtelse av jakt och fiske gäller dock 31 § första stycket.

34 § 1 st.

Upplåtelse enligt 32 §, som ej avser tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning, skall ske mot avgift, om ej särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Avgiften fördelas mellan Samefonden och sameby som beröres av upplåtelsen enligt bestämmelser som meddelas av regeringen.

Upplåtelse enligt 32 §, som ej avser jakt eller fiske eller tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning, skall ske mot avgift, om ej särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Avgiften fördelas mellan Samefonden och sameby som beröres av upplåtelsen enligt bestämmelser som meddelas av regeringen.

35 §

Om det behövs med hänsyn till vad som bestämts om högsta renantalet enligt 15 § andra stycket eller om det behövs för att främja renskötseln, kan sameby bestämma hur många renar medlem högst får inneha eller besluta om andra villkor för innehavet.

Sameby får undanta visst område från medlemmarnas begagnande för jakt eller fiske, om det behövs av hänsyn till jakt- eller fiskevården eller av andra särskilda skäl.

Beslut enligt första eller andra stycket får inte ges sådant innehåll att renskötande medlems fortsatta verksamhet omöjliggörs eller väsentligt försvåras. Lag (1993:36).

Om det behövs med hänsyn till vad som bestämts om högsta renantalet enligt 15 § andra stycket eller om det behövs för att främja renskötseln, kan sameby bestämma hur många renar medlem högst får inneha eller besluta om andra villkor för innehavet.

Beslut enligt första stycket får inte ges sådant innehåll att renskötande medlems fortsatta verksamhet omöjliggörs eller väsentligt försvåras. Lag (1993:36).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.

3. Förslag till förordning om ändring i rennäringsförordning (1993:384)

Härigenom föreskrivs att 3 § upphävs och att 7 § skall ha följande lydelse.

3 §

Rätt till sådan småviltsjakt och sådant handredskapsfiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen som inte bedrivs yrkesmässigt skall upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige, under förutsättning att

1. någon olägenhet av betydelse inte uppkommer för rennäringen,

2. något hinder inte möter enligt bestämmelserna i 32 § rennäringsingslagen (1971:437), och att

3. jakten eller fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen.

Vid upplåtelse av rätt till annan jakt eller annat fiske skall företräde ges sådana personer för vilka jakten eller fisket är av väsentlig betydelse för deras försörjning. Förordning (1997:1262).

7 §

Vid upplåtelse enligt 32 § rennäringslagen (1971:437) får länsstyrelsen, förutom avgift som avses i 34 § första stycket den lagen, ta ut en avgift för

1. administrationen av den enskilda upplåtelsen,

2. åtgärder för fiskevård och viltvård, och

Vid upplåtelse enligt 32 § rennäringslagen (1971: 437) får länsstyrelsen förutom avgift som avses i 34 § första stycket den lagen, ta ut en avgift för administration av den enskilda upplåtelsen. Avgiften får uppgå till högst femtio procent av avgiften enligt 34 § första stycket ren-

3. fiskebevakning och jaktbevakning.

Avgiften enligt första stycket 1–3 får uppgå till högst femtio procent av avgiften enligt 34 § rennäringslagen (1971:437).

näringslagen (1971:437).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2008.

1. Uppdrag och arbete

1.1. Analys av direktiven

Regeringens direktiv till oss finns som bilaga 1 i detta betänkande. Vårt uppdrag kan delas upp i fem delar, nämligen att

1. så långt det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen

av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och på renbetesfjällen;

2. utvärdera hur bestämmelserna om den s.k. dubbelregistreringen

av älgjaktsområden inom lappmarkerna och på renbetesfjällen tillämpats och vid behov föreslå ändringar med syfte att förbättra olika jägaregruppers möjligheter att bedriva älgjakt, varvid säkerheten och samverkan skall främjas;

3. överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra sam-

arbetet om jakten och fisket mellan markägare, samebymedlemmar och nyttjanderättshavare;

4. analysera vilka hinder som skall tas bort för att kronomarken

ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall kunna omfattas av lagstiftningen om viltvårdsområden och fiskevårdsområden;

5. överväga behovet av åtgärder som även i övrigt kan underlätta

en samförvaltning av jakt- och fiskeresurserna inom renskötselområdet.

1.1.1. Omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt- och fiske inom lappmarkerna och på renbetesfjällen

Detta är från kunskapssynpunkt den svåraste och från arbetssynpunkt den tyngsta delen i uppdraget, vilket även framgår av att det redan i direktiven görs begränsningen att vi så långt möjligt skall klarlägga grunderna.

Den geografiska avgränsningen

Bakgrund

I sammanhanget används flera olika termer. Som ett samlingsbegrepp används termen renskötselområdet, vilket motsvarar ca en tredjedel av Sveriges yta. Med termen avses all mark som det finns en renskötselrätt till. Det är fråga om åretruntmarker eller vinterbetesmarker. Renskötselområdet är definierat i 3 § rennäringslagen. Åretruntmarkerna utgörs av Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker ovanför odlingsgränsen. De jämtländska renbetesfjällen och de områden inom Jämtlands och Dalarnas län som vid utgången av juni 1992 tillhörde staten och som var särskilt upplåtna till renbete är också åretruntmarker.

Åretruntmarkerna utgörs vidare av de områden i Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker nedanför odlingsgränsen som antingen tillhör staten, tillhörde staten vid utgången av juni 1992 eller utgör renbetesland och där skogsrenskötsel av ålder bedrivits under våren, sommaren eller hösten. Renbetesland är mark som vid avvittringen förklarats utgöra renbetesland eller som av ålder använts som sådant land.

Med vinterbetesmarker avses de delar av lappmarkerna nedanför odlingsgränsen som inte är åretruntmarker liksom de områden utanför lappmarkerna och renbetesfjällen där renskötsel av ålder bedrivits vissa tider av året.

Lappmarksgränsen drogs upp under 1700-talet och odlingsgränsen under 1800-talet i Västerbottens och Norrbottens län. Lappmarkerna är belägna ovanför lappmarksgränsen och motsvarar landskapet Lappland. Tillkomsten av dessa gränser behandlas ytterligare i kapitel 2. Gränserna framgår av karta, se bilaga 2(ficka).

Sammantaget betyder detta att åretruntmarker finns i lappmarkerna (dvs. i Norrbottens och Västerbottens län) såväl ovanför som nedan-

för odlingsgränsen. Det finns också åretruntmarker i Jämtlands och Dalarnas län.

Hänvisningen till begreppen lappmarkerna, lappmarksgränsen, odlingsgränsen och renbetesfjällen innebär att alla åretruntmarker är geografiskt bestämda. Detsamma gäller de vinterbetesmarker som är belägna ovanför lappmarksgränsen. Däremot är vinterbetesmarker utanför lappmarkerna inte geografiskt bestämda. Den bristande kännedomen om renskötselområdets yttergränser medför nackdelar. Gränsdragningskommissionen har därför fått i uppdrag av regeringen att klarlägga inom vilka områden sådana vinterbetesmarker finns. Uppdraget skall redovisas till regeringen inom kort.

Jakt - och fiskerätten

Vår utrednings uppdrag är att klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Problemet anges i direktiven till att det gäller en dubbel jakt- och fiskerätt på vissa områden. Fastighetsägaren har enligt 10 § jaktlagen jakträtt på den mark som tillhör fastigheten och enligt 9 § fiskelagen tillhör också fisket i enskilt vatten fastighetsägaren. Därutöver har den som är medlem i sameby enligt 25 § rennäringslagen rätt att jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna när renskötsel är tillåten där. Termen utmark är oklar och bör därför definieras. Enligt Rennäringspolitiska kommittén avses med utmark motsatsen till inäga, dvs. all mark som inte är åker, äng eller trädgård (Rennäringspolitiska kommitténs betänkande En ny rennäringspolitik, del 1, s. 298).

Det finns dock även andra tolkningar. Med betesområde förstås samebyns byområde och övriga områden som samebyn använder för renskötsel. Det är länsstyrelsen som beslutar om indelning i byområden. Renskötsel får enligt rennäringslagen bedrivas ständigt på åretruntmarker och under tiden 1 oktober–30 april på vinterbetesmarker.

Detta betyder att dubbel jakt- och fiskerätt finns på sådan utmark inom renbetesfjällen eller lappmarkerna som samebyn begagnar för renskötsel, vilket alltså får ske hela året på åretruntmarkerna och den 1 oktober–30 april på vinterbetesmarkerna. Samebymedlem har inte jakt- och fiskerätt på vinterbetesmark utanför lappmarkerna och renbetesfjällen. Däremot har samebymedlem rätt att jaga på vinterbetes-

mark inom lappmarkerna när renskötsel är tillåten där. Samebymedlemmarna jagar dock i huvudsak på åretruntmarkerna.

Sammantaget är problemområdet geografiskt begränsat till åretruntmarkerna och vinterbetesmarkerna i lappmarkerna samt åretruntmarkerna på renbetesfjällen. I praktiken förekommer problemet med dubbel jakt- och fiskerätt i huvudsak på åretruntmarkerna. Inom de områden där samebymedlem har rätt till jakt och fiske gäller rätten på all mark, alltså även på privat mark. Rätten innefattar både jakt och fiske för husbehov och för försäljning. Dubbel jakträtt utgör givetvis ett större problem på privatägd mark än på statens mark. På renbetesfjällen är det bara fråga om statlig mark. I Norrbotten äger staten 93 % av marken ovanför odlingsgränsen. Däremot har en så stor andel som 30 % av marken ovanför odlingsgränsen i Västerbotten privata ägare. Motsvarande siffra för marken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen är enligt uppgift från länsstyrelsen i Västerbotten 98 %. Västerbottens län är därmed ett särskilt konfliktfyllt område.

För vem gäller den dubbla jakt- och fiskerätten?

Rätten till jakt och fiske är en del av renskötselrätten. Av rennäringslagen följer att renskötselrätten tillkommer den samiska befolkningen och att den grundas på urminnes hävd. Det framgår också att renskötselrätten endast får utövas av den som är medlem i sameby. Rennäringslagens reglering kan ses som en precisering av samernas ursprungliga rättigheter. Rennäringslagen behöver inte exakt stämma med de ursprungliga rättigheterna i alla avseenden, men avviker i vart fall inte från dem på sådant sätt att lagstiftningen är uppenbart grundlagsstridig enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Detta har utvecklats av Rennäringspolitiska kommittén, a.a. s. 108. Det innebär också att andra samer än medlemmar i sameby enligt allmänna regler om urminnes hävd skulle kunna ha en jakt- och fiskerätt. Det finns dock även andra uppfattningar i denna fråga, jämför vidare kapitel 3 och 7. I direktiven anges uttryckligen att utredningen skall klarlägga samebymedlemmars jakt- och fiskerätt. För närvarande är endast ca 2 500 samer av totalt ca 20 000 samer medlemmar i en sameby. Medlemskapet har hittills förbehållits de renskötande samerna.

Rennäringspolitiska kommittén föreslog att en sameby som medlemmar skall anta alla samer som kan härleda sitt ursprung från byn. Det skulle enligt förslaget vara Sametinget som skulle göra den slut-

liga prövningen om tvist skulle uppstå. Kommittén ansåg att trycket mot naturresurserna jakt och fiske inte skulle komma att öka i någon nämnvärd utsträckning, eftersom de nya samebymedlemmar som i första hand skulle komma i fråga för att nyttja jakten och fisket sannolikt redan i dag jagar och fiskar med stöd av upplåtelser. Kommitténs slutsats har kritiserats av bl.a. Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund (Sportfiskarna), Svenska Jägareförbundet, Jordbruksverket samt länsstyrelserna i Norrbotten, Västerbotten och Jämtland vid remissbehandlingen av betänkandet. Samtliga har efterlyst en konsekvensanalys av förslaget. Remissinstanser som Sametinget, Svenska Samernas Riksförbund och Diskrimineringsombudsmannen är dock positiva till förslaget.

Detta betyder att vår utredning skall avse nuvarande och framtida samebymedlemmar. I vår bakgrundsanalys kommer det dock att vara nödvändigt att även beröra de icke renskötande samernas situation. I en rättshistorisk analys kommer man naturligt in på denna grupps historiska förhållanden. En sådan belysning är också viktig för diskussionen om framtida samarbetsformer för samebymedlemmar och övrig lokalbefolkning, i vilken alltså även många icke renskötande samer ingår.

Det andra rättsliga subjekt som anges i direktiven är markägare. I termen ingår även staten. Det skall dock noteras att Rennäringspolitiska kommittén, a.a. sid 201, använder beteckningarna samebymedlemmars, markägares och statens rätt. Skälet tycks vara att statens jakt- och fiskerätt på statlig mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen är särskilt omdiskuterad. Staten hävdar att den i egenskap av markägare tillsammans med samebymedlemmar har rätt till jakt och fiske. Samerna anser att de där har ensamrätt till jakt och fiske. Denna mark avsattes särskilt för samerna genom 1886 års renbeteslag. Länsstyrelsen förvaltar och upplåter rätt att jaga och fiska mot en avgift. Denna avgift tillfaller den sameby som berörs och Samefonden.1993 infördes en föreskrift om att rätt till småviltsjakt och handredskapsfiske på statlig mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall upplåtas om bl.a. olägenhet av betydelse inte uppkommer för rennäringen. Syftet var att öka möjligheterna för en större grupp jägare till småviltsjakt och fiske. Av direktiven följer att vi skall ägna särskilt mycket uppmärksamhet åt förhållandena på ”kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen”.

1.1.2. Tillämpningen av bestämmelserna om den s.k. dubbelregistreringen av älgjaktsområden

Jakt efter älg får enligt jaktlagen huvudsakligen endast ske efter licens av länsstyrelsen. I förarbetena till lagen anges att licensjakten efter älg inom renskötselområdet bör anpassas till de rättigheter som tillkommer samerna enligt rennäringslagen. Det framgår vidare att hela åretruntmarken i en sameby bör registreras som licensområde för älgjakt. Inom detta större licensområde registreras särskilda licensområden omfattande markägarnas mark. Följden blir en s.k. dubbelregistrering.

Länsstyrelsen beslutar vidare också om det antal älgar som varje licensinnehavare får skjuta. När det gäller fördelningen av älg på mark som både samebymedlemmar och markägare har licens till är länsstyrelsen hänvisad till en skälighetsbedömning. De faktorer som enligt förarbetena till jaktlagen skall beaktas är jaktens totala omfattning och antalet samebymedlemmar. Tilldelningen har prövats rättsligt. Länsstyrelsen i Norrbotten tilldelade för 2001 års jakt Talma sameby 11 vuxna älgar och 11 kalvar, vilket motsvarade 25 % av det totala antalet tilldelade djur. I målet anförde länsstyrelsen att tilldelningen skett efter en skälighetsbedömning samt att procenttilldelningen varierade för olika samebyar. Samebyn överklagade och gjorde gällande att den hade rätt till samtliga älglicenser på kronomark samt till 50 % på den privata marken inom samebyns betesområde. Länsrätten beslutade att samebyn skulle tilldelas 50 % av samtliga jaktlicenser i området, dvs. samebyns betesområde. Kammarrätten fastställde i dom den 23 september 2003 länsstyrelsens tidigare beslut. Rätten hänvisade till att länsstyrelsens beslut var i linje med tidigare beslut, för vilka prövningstillstånd i kammarrätten inte tidigare beviljats.

Av direktiven framgår att systemet med dubbelregistrering kritiserats för att det skulle försvåra jakten. Utredningen skall utvärdera bestämmelserna och vid behov föreslå förändringar. Syftet skall vara att tillgodose olika jägargruppers möjlighet att bedriva älgjakt på ett bättre sätt samt främja säkerheten och samverkan. Förslagen skall bygga på de principer som ligger till grund för den produktionsanpassade älgjakten. Med termen avses att det inom ett område får endast så många djur fällas som området kan förväntas “producera”.

1.1.3. Övriga överväganden

Åtgärder för att förbättra samarbetet mellan markägare, samebymedlemmar och nyttjanderättshavare.

Av direktiven framgår att vårt uppdrag här närmast är att föreslå åtgärder som kan utöka informationsutbytet mellan grupperna. Syftet skulle vara att förbättra säkerheten och vårda vilt och fiske.

En synpunkt skulle kunna vara att slutsatserna om jakt- och fiskerätten kommer att vara avgörande för denna punkt. Om utredningen skulle komma fram till nya grunder för jakt- och fiskerätten skulle dessa behöva förankras hos de olika grupperna.

Hinder för att kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall kunna omfattas av lagstiftningen om viltvårdsområden och fiskevårdsområden

Viltvårds- och fiskevårdsområden får inte omfatta statlig mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Skälet till det är att det framstått som i hög grad tveksamt om det utan vidare går att förena de rättigheter samerna är tillförsäkrade med de föreslagna bestämmelserna för viltvårdsområden. Enligt Rennäringspolitiska kommittén bör det övervägas om de regler som finns kan anpassas och utvidgas till att omfatta en samförvaltning mellan dem som har jakt- och fiskerätt inom renskötselområdet.

Åtgärder i övrigt som kan underlätta en samförvaltning av jakt- och fiskeresurserna inom renskötselområdet

Det är oklart på vad sätt detta tillför något utöver vad som redan angetts under 1.1.3.

1.2. Problem att utreda – en analys

Det finns alltså enligt direktiven en dubbel jakt- och fiskerätt på samma mark och det saknas en reglering av hur dessa två rättigheter förhåller sig till varandra. Problemet är emellertid än mer komplicerat. I realiteten är det fråga om fyra subjekt som på olika grunder har eller ges jakt- och fiskerättigheter på samma mark. Markägaren har i

egenskap av ägare enligt jaktlagen och fiskelagen en rätt att jaga och fiska. Denna rätt kan markägaren upplåta till ortsbor och besökande. Detta kan ske på frivillig väg. Av rennäringsförordningen följer att det finns en skyldighet för staten att under vissa förutsättningar upplåta småviltsjakt och handredskapsfiske på sin mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Slutligen har samebymedlemmar enligt rennäringslagen en rätt att jaga och fiska i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Därmed finns det fyra intressegrupper. Inom samtliga dessa intressegrupper kan det finnas samisk representation. Samer som inte är medlemmar i en sameby kan vara ortsbor eller besökande som jagar och fiskar efter upplåtelse eller markägare.

Den delade jakt- och fiskerätten mellan dessa fyra intressegrupper skapar en konkurrenssituation. Som även anges i direktiven är rätten till jakt och fiske av stor betydelse för livskvaliteten för såväl samebymedlemmar som andra ortsbor och besökande. Jakt- och fiskerätten har även ett stort ekonomiskt värde. Älgjakten ger hushållen ett viktigt tillskott. Det gäller för såväl samebymedlemmar som andra ortsbor. När det gäller småviltsjakten och handredskapsfisket så har dessa verksamheter ekonomisk betydelse främst genom att de kan upplåtas mot betalning till turister. Detta är särskilt viktigt med hänsyn till att turistnäringen är en näring som är under utveckling i fjällen. Ur ett samiskt perspektiv är det angeläget att i framtiden kunna kombinera renskötsel med annan binäring. För närvarande får dock samebyarna inte upplåta sina jakt- och fiskerätter. Dessutom kan det förhållandet att olika grupper samtidigt jagar på samma mark utgöra ett säkerhetsproblem.

Det är dock enligt vår uppfattning inte bara samebymedlemmars jakt- och fiskerätt som står mot andras jakt- och fiskerätt. Ortsbornas och besökandes jakt och fiske konkurrerar inte bara med samebyarnas jakt och fiske utan även med rennäringen. Jakt- och fiske, särskilt småviltsjakten, kan störa den särskilt under vissa tider mycket känsliga rennäringen. Det finns alltså en konflikt mellan den samiska renskötselrätten i dess helhet och jakt- och fiskerätten.

I grunden finns en juridisk konflikt mellan samerna och staten, eftersom det från samiska företrädare, exempelvis Sametinget, hävdas att samerna har ensamrätt till den statliga marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Den ensamrätt samerna anser sig ha grundar sig i första hand på äganderätt till marken. I andra hand menar samerna att även den bruksrätt de har till marken är en ensamrätt. Bruksrätten är renskötselrätten. Markägarens jakträtt utgör ett in-

grepp i denna bruksrätt. Bruksrätten skulle ge en ensamrätt till jakt och fiske.

Det finns vidare en konflikt mellan renskötande samer och övriga samer. De samer som inte är medlemmar i en sameby är av den uppfattningen att även de har en rätt att jaga och fiska på denna mark. Denna rätt skulle vara grundad på urminnes hävd.

Samernas bruksrätt förnekas inte av staten, men är enligt statens uppfattning inte en ensamrätt till jakt och fiske. I stället är jakt- och fiskerätten delad mellan samebymedlemmarna och markägaren. Det som dock även enligt statens uppfattning är oklart är vilken andel av den totala jakt- och fiskerätten som tillhör markägaren och vilken andel som är samebymedlemmarnas. Staten hävdar att den äger marken och i egenskap av markägare kan upplåta jakt- och fiskerätten.

Vi saknar möjligheter att inom ramen för vårt uppdrag klarlägga ägarförhållandena till den statliga marken i lappmarkerna och på renbetesfjällen. För att göra detta fordras betydligt mer omfattande utredningsarbete, bl.a. av historisk karaktär, än vad som är möjligt att genomföra i en utredning av vårt slag. Sådana utredningar skulle för att full klarhet skulle kunna nås behöva genomföras beträffande varje enskild fastighet där skilda uppfattningar eller oklarheter finns. Vi kommer fortsättningsvis enbart att analysera jakt- och fiskerätten, vilket ju också är det uppdrag som anges i våra direktiv.

I detta sammanhang vill vi också ange hur vi kommer att använda termen kronomark. Det är det uppenbart att den språkliga innebörden av termen kronomark är att staten äger marken. Samtidigt är termen ”kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen” ett historiskt begrepp. Som tidigare angetts har denna mark historiskt varit avsatt för samerna. För många är därmed det förhållande inbyggt i betydelsen av beteckningen kronomark.

Termen är dock av andra skäl svår att använda. Av rennäringslagens 3 § följer att även mark inom lappmarkerna som tillhörde staten vid utgången av juni 1992 är kronomark i denna lags mening. Bakgrunden till det är att stora arealer av statlig mark mellan odlingsgränden och lappmarksgränsen bolagiserades 1992. Marken ägs i dag av Sveaskog AB, som är ett statligt ägt bolag. Det finns en juridisk skillnad mellan statligt ägd mark och mark som ägs av ett statligt bolag. Skillnaden är att regeringen inte direkt kan förfoga över mark som ägs av Sveaskog AB, eftersom bolaget tillkommit genom ett riksdagsbeslut. För att undvika begreppsförvirring anser vi därför att det är lämpligt att framöver använda termerna statligt ägd mark och privatägd mark. Mark som ägs av Sveaskog AB kommer vi att be-

nämna som privatägd mark. Terminologin skall dock inte uppfattas som att vi utesluter att samerna skulle kunna vara ägare till viss mark.

Sammantaget saknas det en reglering av hur samebymedlemmarnas renskötselrätt, vari jakt- och fiskerätten ingår, förhåller sig till markägarens jakt- och fiskerätt. Problemet skulle därmed ha sin grund i en rättighetsfråga.

Denna rättighetsfråga skapar i praktiken förstås konflikter, eftersom uppfattningarna om vad som gäller går isär. Detta problem försvåras dessutom av att det även med statens synsätt finns en oklarhet om vad som gäller. Som framgått anser staten att jakt- och fiskerätten är delad, men kan inte ange fördelningstalen. Eftersom den rättsliga grunden är oklar har det medfört att det regelverk som behandlar frågan också är oklart. Det är dessutom komplicerat och allmänt hållet. Lagstiftaren har överlåtit åt länsstyrelserna att genom sin tillämpning ge regelverket ett innehåll. Följden har blivit att de olika länsstyrelserna tillämpar detta på skilda sätt. Därtill kommer att förhållandena i de olika länen skiljer sig åt. Flera av de berörda parterna är också mycket kritiska till länsstyrelsernas nuvarande tillämpning.

1.3. Källor och analyser

Om den inhemska rätten har vi inhämtat rapporter från professorn och f.d. justitierådet Bertil Bengtsson, f.d. hovrättsrådet, f.d. chefsjuristen och jur. dr. h.c. Mauritz Bäärnhielm, jur. dr. i rättshistoria Kaisa Korpijaakko Labba samt från chefsjuristerna Fredrik Bonde, LRF och Lars-Göran Lövgren, Sveaskog AB samt förbundsjuristen Håkan Weberyd, Svenska jägareförbundet. Dessa rapporter har publicerats i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17).

I fråga om urbefolkningars rättigheter har vi inhämtat rapporter från professorn i internationell rätt och föreståndaren för Raoul Wallenberginstitutet Gudmundur Alfredsson, kanslirådet i Jordbruksdepartementet Göran Ternbo och från juristen Mattias Åhrén, som är ledare för Samerådets människorättsavdelning.

Historikern Lennart Lundmark har biträtt oss i arbetet med de historiska förhållandena genom att dels utarbeta en promemoria i ämnet, dels granska de historiska uppgifterna i betänkandet i övrigt.

Världsnaturfonden, WWF, har på utredningens uppdrag arbetat fram en promemoria om miljöfrågor med anknytning till vårt upp-

drag, skriven av docenten Lennart Nyman och handläggaren Lotta Samuelson.

De fyra sistnämnda uppsatserna har publicerats i betänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, urbefolkningsrätt och miljö (SOU 2005:79.)

I anslutning till flera av rapporterna har seminarier genomförts av oss och av berörda organisationer. Så har WWF genomfört ett seminarium om miljöfrågorna.

Kartmaterialet och arealberäkningarna i bilaga 4 har utförts av GIS-samordnare Nihad Hodzic vid Länsstyrelsen i Norrbottens län.

Avsnittet om Norge i kapitel 6 bygger på en rapport som har författats av jur. kand. Maria Askheimer, som är anställd vid Nordiskt Samiskt Insitut i Kautokeino. Innehållet i rapporten har vidare granskats och godkänts av dr. juris Kirsti Ström Bull, som är professor vid Universitetet i Oslo.

1.4. Resor, överläggningar och samarbete

Vi har främst under 2003 och 2004 genomfört ett stort antal resor. Dels har vi genomfört längre och kortare resor i Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands samt Dalarnas län. Vi har där sammanträffat med enskilda personer och företrädare för olika myndigheter och organisationer. Vi har också gjort studieresor till Norge, Finland och Kanada. I dessa länder har vi bl.a. träffat företrädare för regeringskanslier och andra myndigheter på federal nivå och provinsnivå, urbefolkningen samt jakt- och fiskeorganisationer.

Utredningen har eftersträvat bredast möjliga kontaktyta under arbetets gång. I olika konstellationer har vi träffat företrädare för bl.a. följande myndigheter och organisationer i Sverige, i vissa fall vid ett enstaka tillfälle men i många fall vid flera tillfällen: Ekoturismföreningen, Fiskegruppen i Jokkmokk, Fiskeriverket, Fjällbygdens Nybyggarförening, Fjälldelegationen (landshövdingarna m.fl. i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län), Fjälljägarna, FjällMistra, Föllinge sportfiskeklubb, Glesbygdsdelegationen, Gratianprojektet, Gränsdragningskommissionen, Hushållningssällskapet i Västerbottens län, Idre-Särna fiskevårdsområdesförening, Jordbruksverket, Jordbruksverkets rennäringskonferens, Jägarnas Riksförbund, Jägarnas Riksförbund i Jämtlands län, Jägarnas Riksförbund i Norrbottens län, Kiruna Jakt- och fiskevårdsförening, Kvenförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i

Norrbottens län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Naturvårdsverket, Riksförbundets Sveriges Glesbygdsförening, Ränningsvallens-Gunnars byalag/Högvålens byalag, samebyar i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län (i flera fall enskilt, men också i olika grupperingar), Sametinget, Sametingets partier, Sametingets styrelse, Same-Ätnams jakt- och fiskeutskott, Samiska rådet i Svenska kyrkan, Skogsindustrierna, Sportfiskarna, Sportfiskarnas Kompetenscentrum i Skellefteå, Statens fastighetsverk, Sveaskog AB, Svenska jägareförbundet, Svenska jägarförbundet i Dalarnas län, Svenska jägareförbundet i Norrbottens län, Svenska jägarförbundet i Västerbottens län, Svenska Samernas Riksförbund (SSR) samt WWF. Till detta kommer de överläggningar under utredningens besök i Norge, Finland och Kanada som redovisas i kapitel 6. Företrädare för utredningen har också deltagit i ett antal seminarier och konferenser som inte redovisas här. Utöver detta har utredningen rådgjort med många enskilda personer under arbetets gång.

Det bör också särskilt nämnas att vi har samarbetat med forskningsprojektet FjällMistra, vars verksamhet ligger nära de frågor som vårt uppdrag innehåller. FjällMistras arbete, som kommer att vara avslutat under 2006, skall resultera i ett effektivare mångbruk av naturresurser i fjällområdet. Målet är att ta fram kunskap och planeringssystem som kan bidra till en långsiktigt hållbar utveckling i fjällen och som kan bidra till att de konflikter som finns mellan de olika användarna av fjällens naturresurser i fjällen blir lättare att hantera. FjällMistra ett av ett tjugotal stora forskningsprogram inom Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra). Ett stort antal forskare är engagerade i FjällMistra och projektet har också ett omfattande nätverk som bl.a. representerar användarna av de kunskaper som tas fram.

1.5. Vissa skrivelser och uttalanden

Utredningen har tagit emot ett antal skrivelser och uttalanden från olika parter och intressegrupper. Några av dessa redovisas här. Ingen av dem som står bakom skrivelserna och uttalandena hade då dessa skrevs kännedom om utredningens slutliga förslag.

Svenska Jägareförbundet har i en skrivelse från januari 2005 hävdat att det i strid mot gällande författningar och uttalanden i förarbeten sker en utveckling och handläggning i länsstyrelserna som innebär att möjligheterna för jägarkåren att utnyttja småviltsjakten i fjäll-

området inskränks på sätt som är oacceptabelt. Exempelvis är det förbundets mening att den prissättning som sker – detta gäller särskilt Västerbottens län – är sådan att den motverkar de syften som låg till grund för fjälljaktsreformen. Förbundet ifrågasätter också om länsstyrelsernas handläggning följer gällande lag. Det konstaterar ”att länsstyrelserna, som är förvaltningsmyndigheter, i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (Regeringsformen 1 kap 9 §)”, vilket man anser att länsstyrelserna inte lever upp till.

Sametinget har i ett uttalande vid sitt sammanträde i oktober 2004 med direkt syftning på vårt utredningsarbete framhållit att man vill markera att

det överhuvudtaget inte är meningsfullt att diskutera att överväga reformer om man inte från utredningen och framförallt utredningens huvudman är beredda att konfirmera att samerna själva äger sin jakt- och fiskerätt. En konfirmation av att samerna äger sin jakt- och fiskerätt skulle ge den samiska parten en säker plattform för att fortsätta diskussionen och dialogen om hur en bärkraftig förvaltning av jakt- och fiskeresurserna i partnerskap med andra skulle kunna organiseras i framtiden. Det bör emellertid påpekas att rätten till jakt och fiske skall gälla alla samer. En sådan utgångspunkt skulle innebära att samernas rättsliga och därmed kulturella och näringsmässiga förutsättning skulle förstärkas vilket bör ligga i linje med de internationella konventioner Sverige undertecknat.

Svenska Samernas Riksförbund konstaterade i ett uttalande vid sitt landsmöte i augusti 2005 att förvaltningen av jakten och fisket enligt landsmötets uppfattning måste utformas så att samebyarnas och samebymedlemmarnas rätt respekteras och så att renens behov av betesro beaktas. Landsmötet förutsatte att vi i vårt slutbetänkande klart skulle påvisa samebyarnas och dess medlemmars starka rätt till jakt och fiske.

Landsmötet förutsatte vidare att den starka samiska rätten resulterar i ett förvaltningssystem där samebyarna och dess medlemmar har ett avgörande inflytande över förvaltningen av jakt- och fiskerätten på nationell, regional och lokal nivå. Landsmötet framhöll också att man förutsatte att alla inskränkningar i förfoganderätten av samebyarnas och deras medlemmars rätt till jakt och fiske undanröjs.

Landsmötet krävde också att regering och riksdag respekterar de juridiska analyser som gjorts och som tydligt visar på en stark samisk rätt till jakt och fiske.

Företrädare för allmänningsskogarna i Norrbotten och Västerbotten framhåller i en skrivelse i december 2005 att jakt- och fiskerätten

inom allmänningsskogarna är delägarnas rätt till avkastning från markerna som ägs av allmänningarna, Man fortsätter:

Jakten och fisket har en central betydelse för markägarna och kommer framgent att ha en allt större betydelse i inlandskommunerna. Eftersom utredningens uppfattning är att jakt- och fiskerätten för renskötande samer är en del av själva renskötselrätten, undrar vi inom Allmänningarna, hur kan deras jakt- och fiskerätt vara så stark, när de är kopplade till ett extensivt utnyttjande av stora arealer. Jakt- och fiskerätten borde stå i proportion till det förhållandevis svaga markutnyttjande som en betesrätt innebär.

Vidare önskar allmänningsskogarna att staten skall lösa ut

den eventuella jakt- och fiskerätt som de renskötande samerna har på Allmänningsskogarna och att ersättningen till renskötarna skall utgå i form av pengar, ej i utökad jakträtt på statens mark, som i dag nyttjas av ortsbor och icke renskötande samer för jakt.

2. En historisk konturteckning

En samisk urbefolkning

Det samiska folket fanns i norra Skandinavien långt innan nationsbildningar som Sverige, Norge och Finland kom till stånd. Samerna levde länge huvudsakligen på fiske, jakt och vad naturen gav i övrigt. De utnyttjade tamrenar redan under första årtusendet e. Kr, men fram till början av 1600-talet användes renarna främst som drag- och klövjedjur. En familj hade kanske något tiotal, som även kunde mjölkas och användas som lockdjur vid vildrensjakt.

Samernas sociala organisation vid den tiden brukar kallas siidasamhället. Det bestod av ett antal byområden där familjerna utnyttjade olika resurser beroende på årstiden. Ett byråd beslutade om vilka som skulle få vistas inom byns gränser och var respektive familjegrupp skulle fiska, jaga etc. Vid midvinter samlades byn på en viss plats.

Under medeltiden sköttes Lappmarkens handelskontakter med omvärlden av de så kallade birkarlarna. De var storbönder vid Bottenvikens kust och hade monopol på lappmarkshandeln samt rätt att ta ut skatt av samerna.

Beskattning och försörjningskris

Vid mitten av 1500-talet tog kronan över beskattningen av samerna. Då rådde välstånd i de svenska lappmarkerna. Skinnhandeln var mycket lönande och kronan betalade med bland annat mjöl och smör. Det ledde till en kraftig folkökning.

I regel uppgick skatten till 40 ekorrskinn eller ett mårdskinn per familj och år. Dessutom tillkom en mindre skatt i torkad fisk (mest gädda). Till att börja med antecknades vissa samer för fiskeskatt i namngivna sjöar, sedan blev den en schablonavgift. Handelsmän och fogdar mötte samerna vid byarnas vintervisten. Ett kungligt påbud

1605 reducerade vintervistena till Enontekis (Karesuando), Jukkasjärvi, Jokkmokk, Arvidsjaur och Lycksele.

Omkring sekelskiftet 1600 inträffade en kris i samesamhället. Skinnhandeln gick ner kraftigt, möjligen började också stammen av vildren och annat vilt minska. Vid just den tiden genomdrev Karl IX en kraftig skattehöjning. Tidigare hade kronan försett samerna med extra mat som betalning för pälsverket, nu skulle skatten utgå i födoämnen. Uttaget av fisk femfaldigades och dessutom skulle samerna lämna renar till de statliga hjordar som kungen planerade att inrätta. Följderna blev förödande fram till 1620, fogden fick bara ut bråkdelar av skatten och många samer flydde till Norge eller Ryssland.

Kronan hade länge varit medveten om risken för att samerna kunde fly om man pressade dem för hårt. Gustav Vasa skrev redan 1531 att man måste ”redeliga handla” med samerna ”så att de icke för vår stränghets skull fly bort av vårt land, som ofta ske plägar”. Att risken för massflykt var en realitet fick kronan också erfara när samer tvingades utföra transporter i samband med gruvdriften under 1600talet. Många samer flydde från Pite lappmark 1636–59 och från Lule lappmark mellan 1660- och 1680-talen.

Fruktan för att samerna skulle söka sig till den tidens ärkefiender Danmark-Norge och Ryssland blev ett återkommande inslag i den svenska statens samepolitik fram till senare delen av 1700-talet. I regel var kronan medveten om riskerna och tvingades göra vissa eftergifter. Efter 1620 var inte lappskatten särskilt betungande och samerna befriades från att göra krigstjänst.

Vi vet inte när samerna började med tamrenskötsel, förmodligen skedde det för flera tusen år sedan. Länge användes tamrenen främst som transportresurs. En familj hade i regel något tiotal tamrenar. Krisen i början av 1600-talet ledde till att samerna lät hjordarna av tamrenar växa för att i högre grad kunna leva på renkött och renmjölksprodukter. Mot slutet av 1600-talet var den nya försörjningsformen dominerande i Lappmarken. Att nomadisera med en stor renhjord mellan högfjällen och skogslandet var betydligt mer arbetskrävande än jakt och fiske, men det gav också större avkastning. Parallellt med denna fjällrenskötsel levde det kvar en skogssamekultur där renhjordarna var mindre och där jakt och fiske fortfarande hade en viktig roll.

Lappskatteland och nybyggesstadgar

De landområden som det samiska byrådet tilldelade bymedlemmarna behölls ofta inom samma familj under generationer. När den svenska häradsrätten började döma i Lappmarken behandlades dessa så kallade lappskatteland på liknande sätt som de självägande böndernas jord. I bevarade domböcker från mitten av 1600-talet framgår det klart att alla myndigheter var eniga om att samerna hade skattemannarätt till sina land vid den tiden. Häradsrätten gav samen så kallad inrymning på landet. Inrymning kunde också kallas immission eller införsel. I sin vidaste mening innebar det att en myndighet satte någon i besittning av något (oftast jord). Ordet i sig anger inte vilken typ av rättighet mottagaren fick, det berodde på vilken myndighet som gjorde inrymningen och på vilka villkor. Inrymning av häradsrätten innebar bland annat att han hade ensamrätt till landet och att det kunde ärvas, skänkas bort, säljas, förpantas och arrenderas ut.

Omkring sekelskiftet 1700 började länsstyrelsen hävda att lappskattelanden var kronans jord. Under hela 1700-talet rådde en konflikt mellan länsmyndigheterna och häradsrätten angående lappskattelanden. Kronan hävdade, med något enstaka undantag, att lappskattelanden var kronojord. Häradsrätten påstod lika bestämt att de var samernas skattejord. Trots häradsrättens protester lyckades länsstyrelsen tränga ut den från hanteringen av lappskattelanden vid 1700talets slut. När landshövdingen blivit högsta instans rörande lappskattelanden spred sig efterhand övertygelsen att de låg på kronans mark.

I samband med gruvdriften under senare delen av 1600-talet väcktes tanken att lösa transportproblemen genom att ”svenskt folk” fick bosätta sig i Lappmarken. Det var en smått revolutionerande tanke på den tiden. Kronan hade länge försökt hålla bondenäringarna utanför Lappmarken och även motarbetat kustböndernas jakt- och fiskefärder dit. Men i myndigheternas ögon var ett lappskatteland orimligt stort jämfört med en vanlig bondes ägor. Därför ansågs det fullt i sin ordning att samen fick avstå odlingsbara delar till nybyggare. Myndigheterna trodde också att samer och nybyggare kunde samexistera utan konflikter eftersom de skulle ägna sig åt skilda näringar.

Kungl. Maj:t utfärdade 1673 och 1695 kungörelser för att locka folk från kustbygden att bosätta sig som odlare i Lappmarken. Villkoren var ganska obestämt utformade. De ledde inte heller till någon omfattande kolonisation på grund av folkbristen i kustlandet efter alla knektutskrivningar.

En betydligt mer detaljerad förordning kom 1749. Den som ville anlägga ett nybygge skulle ansöka hos landshövdingen, som utsåg en synenämnd. Sedan den yttrat sig beslutade länsstyrelsen om nybygget fick anläggas. Det garanterades skattefrihet i åtminstone 15 år och frihet från knektutskrivning. Å andra sidan ålades nybyggaren att uppföra byggnader och odla jorden. Enligt kungörelsen fick nybygget inte förfördela någon annans näring.

När 1749 års förordning utfärdades fanns det åter gott om folk i kustlandet och den ledde efterhand till en omfattande nybyggeskolonisation i Lappmarken. Även samer fick nu rätt att anlägga nybyggen.

Från stark ställning till successiv försvagning

Vid mitten av 1700-talet stod samerna tämligen starka. Under 100 år hade tamrenskötseln vuxit till en givande näring. En stor del av städernas handel och utskeppning från övre Norrland var beroende av lappmarkshandeln. Det gällde inte bara kött, fisk och pälsverk från vilda djur. Även ogarvade och garvade renskinn samt stövlar, skor och handskar var stora varuposter.

I den gränstraktat som slöts med Danmark-Norge 1751 gavs de nomadiserande samerna omfattande rättigheter att bruka ”land och strand” i båda rikena. Lappbyns egen rättskipning i vissa angelägenheter erkändes också formellt i traktaten.

Under åren 1751–53 drogs den så kallade lappmarksgränsen, dvs. den nuvarande gränsen mellan landskapet Lappland och kustlandskapen. Sedan medeltiden hade det funnits ett tämligen obestämt gränsområde mellan den odlade bygden och Lappmarken. Kustbönderna gjorde länge omfattande fiskefärder långt in i Lappmarken, något som lappmarksgränsen definitivt skulle sätta stopp för. Den var också viktig för att skilja på bönder och nybyggare, eftersom de hade olika villkor, inte minst i skattehänseende. Samerna hade en stark rätt till landet ovanför lappmarksgränsen. Där dömde häradsrätten oftast till samernas fördel vid tvister med kustbönder och nybyggare.

Under senare delen av 1700-talet försvagades successivt samernas ställning. Nybyggarna blev allt fler och både länsstyrelse och häradsrätt tenderade att oftare ge dem rätt i tvister med samer om land och vatten. Skyddet för samernas näringar urholkades allt mer. Dessutom drabbades renskötseln hårt av rensjukdomar. Vargar uppges också ha blivit ett allt större problem. Antalet renskötande samer minskade kraftigt under första hälften av 1800-talet. Särskilt fjäll-

samer flyttade över till norska kusten där det var lättare att försörja sig. Många skogssamer anlade nybyggen på sina lappskatteland.

När länsstyrelsen trängt ut häradsrätten från hanteringen av lappskattelanden blev samernas landrättigheter en rent administrativ fråga. Det fanns inga lagar och förordningar om hur länsstyrelserna skulle agera. Följden blev en varierande praxis där länsstyrelsen i Norrbotten föreskrev att samerna kunde förlora sina land om de kunde användas till ”något nyttigare”. I Västerbotten fick samen lämna sitt land om han förlorade sina renar.

Omkring sekelskiftet 1800 började synen på samerna förändras. Den allmänna kulturutvecklingen delades in i nivåer där jägarkulturen var den lägsta, sedan kom nomadkulturen och högst stod jordbrukskulturen. Kulturer på en lägre nivå ansågs vara dömda att gå under när de konfronterades med de högre stående. Detta synsätt ledde till att samernas rättigheter nonchalerades under början av 1800-talet, deras kultur skulle ändå dö ut ”enligt historien lagar”.

Avvittring och rättslöshet

I Jämtland inleddes den så kallade avvittringen på 1820-talet. Den innebar att stora områden som tidigare brukats av samerna för renbete blev bondejord. Någon hänsyn till samernas intressen togs över huvud taget inte. Efter ett antal skrivelser som underströk att renskötseln stod inför sin undergång avbröt Kungl. Maj:t avvittringen 1841. Det beslutades också att man skulle anslå ett antal så kallade skattefjäll som skulle reserveras för samernas näringar. Däremot fick de inget lagligt skydd för vinterbete i de områden de tidigare utnyttjat.

Under 1800-talets första decennier var samerna i stort sett rättslösa. Sedan ökade inflytandet för en politisk opinion som menade att samekulturen visserligen var dömd att gå under, men att det var en medborgerlig och kristlig plikt att inte påskynda processen genom inhuman lagstiftning. Det ledde bland annat till en så kallad odlingsgräns i Norr- och Västerbotten. Den beslutades av riksdagen 1867 och drogs först upp som ett provisorium. Området ovanför den skulle reserveras för samernas näringar. Gränsen löpte betydligt högre upp i fjällen än lappmarksgränsen. En definitiv gränsläggning blev det först när avvittringen genomfördes även i Lappland. Den inleddes 1873 och pågick i flera decennier.

Avvittringen innebar att man delade upp skogsmarken mellan staten och enskilda. Förut hade bondeägorna legat nedanför lappmarks-

gränsen, nu övergick också områden ovanför den i de bofastas ägo. Dessutom låg flera nybyggen redan i det område ovanför odlingsgränsen som skulle reserveras för samernas näringar. Ytterligare fler tillkom under den utdragna avvittringsprocessen, en del olagligt, andra efter vissa undantagsregler. De flesta av dessa nybyggen fick så småningom tillstånd att vara kvar. Dessutom gav inte odlingsgränsen något skydd åt skogssamerna, den grupp som upplevde den starkaste konkurrensen från nybyggarsamhället. Men viktigt för samerna var att de nu fick rätt att låta sina renar vinterbeta även på enskild mark i Norr- och Västerbotten.

Redan före avvittringen hade länsstyrelsen i Norrbotten slutat att inrymma samer på lappskatteland. Trots det fanns landindelningen fortfarande kvar i Arjeplog-Arvidsjaursområdet, även om besittningsrätten blev allt svagare. I Västerbotten hade länsstyrelsen en annan uppfattning och fortsatte att ge samer rätt till enskilda land så länge de hade kvar sina renar.

Vägen till 1886 års renbeteslag

Mot slutet av 1800-talet började den biologiska rasismen påverka svensk samepolitik. Tidigare var enbart den nomadiska kulturen lågtstående och dödsdömd. Nu blev samerna dessutom klassade som undermåliga människor. Deras fysiska och andliga resurser räckte inte till för en ”civiliserad” tillvaro.

Dessa idéer ledde till en strävan efter att reservera renskötseln för samerna. För att ordna och reglera renskötseln i detalj startades arbetet med att stifta en renbeteslag. Den beslutades av riksdagen 1886.

Där stadgas att endast samer får ägna sig åt renskötsel. Där meddelas också regler för hur renskötseln skall gå till och vilka månader på året renarna får vistas nedanför odlingsgränsen och utanför skattefjällen. Bötesstraff infördes för dem som överträdde förbuden. Myndigheternas kunde också flytta samer mellan lappbyar. Men samerna fick lagstadgad rätt till vinterbete i de trakter som de ”efter gammal sedvana hittills hafva besökt”. I Jämtland-Härjedalen fanns ett starkt motstånd mot detta. Där trädde lagen inte i kraft förrän den 1 januari 1889.

Riksdagen ansåg sig ha avskaffat lappskattelanden för gott. I lagen stod bara att samerna ”skola indelas i lappbyar”. Bland samer uppstod osäkerhet om vad som egentligen gällde i de områden där lappskattelanden fortfarande respekterats. Det ledde till oreda i ren-

skötseln i sydligaste Norrbotten, Västerbotten samt södra Jämtland och Härjedalen. I Jämtland hanterade myndigheterna problemet genom att avskaffa den särskilda lappskatten. Länsstyrelsen förklarade att alla inrymningsbrev upphört att gälla och beslutade 1893 att några skatter för renbetesfjällen inte längre skulle utgå. Samerna insåg att detta kunde användas emot dem och protesterade hos Kungl. Maj:t, men deras protest behandlades inte ”av formella skäl”.

Kronan tillsatte lappfogdar som skulle se till att 1886 års lag efterlevdes och försöka förbättra förhållandet mellan renskötare och bofasta. Ofta gällde konflikterna så kallat hötramp, dvs. att renarna rev ner höet från hässjorna om nybyggarna inte hunnit få hem det på vinterföret. I regel handlade det om hässjor på slåttermyrar som kunde ligga miltals från nybygget.

Lappfogdarna fick en betydande egen makt över renskötseln och samernas personliga förhållanden. Det medförde att deras myndighetsutövning i hög grad påverkades av deras personliga läggning. Alla kontakter mellan samer och myndigheter skulle gå via lappfogdarna. Detta förmyndarsystem utsattes snart för hård kritik, men kom trots det att bestå till 1962.

I särskilt Jämtland-Härjedalen fanns invändningar mot att samerna fått vinterbetesrätt på enskild mark i 1886 års renbeteslag. Därifrån lyckades man få igång ett arbete på att revidera lagen. Framstöten misslyckades och det blev ingen förändring av reglerna för vinterbetesrätt. Kronan började tvärtom köpa in mer mark åt samerna.

I stället för vinterbetet tog lagstiftarna itu med ett annat problem. Syftet med 1886 års lag var att göra renskötseln till ”lapparnas näring”. Men många renar ägdes av bofasta som anställde samer som renskötardrängar. Dessutom hade många bofasta renar i samernas egna hjordar och betalade en avgift för skötselarbetet.

Detta system hade två sidor. I rimlig omfattning skapade det gemensamma intressen mellan renskötare och bofasta. Bönder som hade egna renar i samens hjord blev naturligtvis angelägnare om renarna hade tillräckligt med betesmark. Å andra sidan hotade systemet att helt beröva samerna deras renar i några skogssamebyar och i vissa delar av Jämtland-Härjedalen.

I den renbeteslag som utfärdades 1898 förbjöds bofasta att äga skötesrenar. Undantaget var jordbrukare i den del av landskapet Lappland som ligger i Norrbottens län. Genom en lagändring 1917 stadgades att den som inte hade renskötselrätt inte fick äga mer än 20 renar.

I renbetslagen 1898 fick lappbyarna rätt att åter tillämpa principen med lappskatteland. Regler om ensamrätt till landområden fick nu införas i så kallade byordningar och den som överträdde dem kunde bötfällas. Renskötseln blev åter ordnad i sydligaste Norrbotten och Västerbotten sedan man återinfört ordningen med lappskatteland. Men länsstyrelsen fick inte rätt att inrymma nya samer på landen. Denna orimlighet ledde till att över hälften av dem som stod uppförda som skattskyldiga för lappskatteland i Västerbotten 1920 var antingen döda eller hade slutat med renskötsel. Några nya fick inte ta deras plats i skattelängderna. Detta ledde till att lappskatten avskaffades i Norr- och Västerbotten 1928. Med den försvann också lappskattelanden. Samtidigt spred sig nya metoder för fjällrenskötseln söderut. De var inte avpassade för systemet med lappskatteland.

”Lapp skall vara lapp”

Omkring sekelskiftet 1900 var renskötseln reserverad för samerna. Dessutom fanns lagar och förordningar som reglerade renskötseln och tjänstemän som övervakade den.

Enligt politikerna var renskötsel samernas enda möjlighet att försörja sig själva. Därför vidtogs flera åtgärder för att hålla dem kvar i renskötseln. Från 1913 skulle nomadiserande samers barn gå i en skola som var väsentligt sämre än folkskolan. Detta för att de inte skulle få lära sig för mycket och få smak för ”civilisationen”. Man gjorde också allt för att hindra samerna från att bosätta sig i hus, något som ansågs förslappa dem så att de tappade lusten för det hårda renskötselarbetet. Samerna fick inte heller stöd till kronotorp och kolonat på samma villkor som andra under 1900-talets första decennier.

Denna politik väckte allt starkare opposition, både bland samerna och i riksdagen. En regeringsproposition som ytterligare skulle förstärka den så kallade ”lapp-skall-vara-lapp”-politiken slutade i en kompromiss i riksdagen 1917. Oppositionen fick igenom att hela samepolitiken skulle utredas, med bland annat samisk medverkan. Oppositionen fick också igenom ett anslag till en stor konferens där samerna kunde samlas och diskutera sina angelägenheter. Ett försök att starta en samisk intresseorganisation hade gjorts redan under 1900-talets allra första år. Efter riksdagsbeslutet 1917 kunde delegater från hela det samiska området samlas till ett landsmöte i Östersund

1918. Det fick stor betydelse för samernas fortsatta organisationssträvanden. Den politik som präglades av att ”lapp skall vara lapp” saknade förankring i verkligheten i flera avseenden. Men en del politiker försökte länge förneka det faktum att alla samer inte kunde leva på renskötsel. Allt fler utredningar visade att en stor del av samerna måste försörja sig på annat sätt och att många av dem levde i yttersta armod. För riksdagen uppstod nu ett nytt problem. Renskötseln var reserverad för samerna, men nu övergavs den av många samer. Skulle de ändå betraktas som samer och få del av de rättigheter som var förknippade med renskötseln? Svaret blev nej. Om inte samerna gjorde som staten förväntade sig var de inte heller riktiga samer. Redan i samband med kompromissen vid 1917 års riksdag infördes ett tillägg i renbeteslagen. Där stod att ”lapp” var den som hade ”lapsk” härstamning, men ”endast såvitt fadern eller dennes fader drivit renskötsel såsom stadigvarande yrke, utan att samtidigt bruka hemman eller nybygge”. Det var första uttrycket för den rennäringsadministrativa definitionen av same. Den blev ytterligare markerad i den nya renbeteslag som utfärdades 1928 efter ett flertal utredningar. Där fastslogs att med ”lapp” menas den som har renskötselrätt, och renskötselrätt har endast den vars närmaste förfäder varit enbart renskötare. Samer utan renskötselrätt skulle betraktas som ”övrig befolkning”. Om en kvinna med renskötselrätt gifte sig med en man utan renskötselrätt förlorade hon sin renskötselrätt. Detsamma gällde inte för män. Lagen var i kraft till 1971. Statsvetaren Ulf Mörkenstam har sammanfattat utvecklingen så att enligt 1886 års lag måste man vara ”lapp” för att vara renskötare, enligt 1928 års lag måste man vara renskötare för att vara ”lapp”. I övrigt byggde 1928 års lag på samma principer som de tidigare lagarna med skillnaden att reglerna blev strängare och mer preciserade.

Tvångsslakt av renar

Enligt 1928 års lag hade myndigheterna rätt att besluta om tvångsslakt av renar. Den bestämmelsen hade införts redan 1925 för att sätta ytterligare press på samer att flytta söderut från de nordligaste delarna av det svenska renskötselområdet. Bakgrunden var att ett stort antal samer från norsk sida tvingats bosätta sig där efter en serie gräns-

stängningar för renbete mellan Norge-Finland och Finland-Sverige under senare delen av 1800-talet.

Samerna i Sverige lät sina renar sommarbeta i Norge med stöd av gränstraktaten från 1751. Efter unionsupplösningen 1905 ville Norge inskränka de ”svenska” renarnas bete. Den konvention som förhandlades fram inskränkte betesmarkerna i Norge och myndigheterna ökade pressen för att få samerna att flytta söderut. Konventionen trädde i kraft 1923, men många samer var fortfarande ovilliga att flytta. Genom lagen om tvångsslakt 1925 fick myndigheterna till slut ett effektivt påtryckningsmedel.

Förflyttningen söderut pågick i etapper under uppemot tre decennier från sekelskiftet 1900. Samerna norrifrån hade en renskötselteknik som var svår att förena med den som bedrevs längre söderut. Det ledde till konflikter mellan olika samegrupper. Motsättningarna kulminerade i slutet av 1920-talet. Även hötrampsproblemet hade växt efter en serie mycket goda år för renskötseln. Myndigheterna försökte först ingripa med tvångsmedel. I Arjeplog/Arvidsjaursområdet tvångsslaktades 7 262 renar 1931. En utredning arbetade med frågan i flera år, men problemen blev snart inaktuella. Två katastrofala vintrar i mitten av 1930-talet reducerade kraftigt antalet renar och den nordliga renskötselmetoden började så småningom tillämpas av alla samer. Bestämmelsen om tvångsslakt avskaffades först 1993.

Efter krisåren på 1930-talet var det många, även bland ledande samer, som tvivlade på renskötselns framtid. Men under andra världskriget blev den åter betraktad som en näring med framtidsutsikter. Efterhand urlakades också ”lapp-skall-vara-lapp”-politiken och samerna blev i allt högre grad jämställda med andra svenska medborgare.

Ett nytt slags problem

Den allmänna utvecklingen i Norrlands inland har påverkat förutsättningarna för samiskt liv. Sedan mitten av 1900-talet framträder en ny utvecklingstendens, som sociologiprofessorn Edmund Dahlström sammanfattade på följande sätt i Samerna –ett folk i fyra länder (Prisma, Falköping 1979):

Det inre av Norrland har blivit ett utflyttningsområde. De marginella småjordbruken läggs ned och skogsbrukets rationalisering skapar färre sysselsättningsmöjligheter. Samerna ingår i ett glesbygds- och utflyttningssammanhang och i och med att de lämnat sin självhushållning och ackulturationen utsträckts till majoritetsbefolkningens ekonomiska beteendemönster drabbas de på samma sätt som övriga glesbygdsinvånare.

Glesbygderna och de små tätorterna där samerna nu i stor utsträckning är bosatta tenderar att försvinna […] Den kolonisering som en gång trängde undan samerna drar sig nu tillbaka. Men med sig riskerar den att dra samerna. Det blir inte på samma sätt som tidigare möjligt för samer att bo kvar i samernas bosättningsområden och arbeta i icke-samiska näringar.

1900-talet har också inneburit en ökad konkurrens mellan rennäringen och andra intressen. Vattenkraftsutbyggnader pågick under nästan hela 1900-talet. Flyttleder och renbetesland påverkades i vissa områden mycket starkt, ibland genom överdämning. För detta har samerna fått ekonomisk ersättning. Det allt mer storskaliga skogsbruket har påverkat både flyttning och renbeten. Också gruvor, torvbrytning, grustäkter, försvarsanläggningar (bl.a. i form av övningsfält), byggnation och en tilltagande turism har med skiftande styrka fått samma effekter.

I det samiska samhällets nyare historia är utvecklingen mot bofasthet ett viktigt inslag. Köttproduktionen har blivit det dominerande inslaget i rennäringen. Den extensiva renskötseln, som tillåter att renen strövar friare och som tidigt fanns i de nordligaste delarna av renskötselområdet, har fått genomslag i hela renskötseln. Vägar och järnvägar har fått stor betydelse. Motoriseringen har utvecklats starkt genom snöskotrar och andra terrängfordon, lastbilar, motorcyklar, helikoptrar och flygplan. Traditionellt boende har sedan länge ersatts med ett boende som i hög grad liknar samhället i stort. Den samiska befolkningen, även i renskötande familjer, arbetar ofta helt eller delvis i yrken utanför rennäringen. Samspelet med det övriga samhället har blivit starkare genom både gemensamma strukturer i stort och gemensamma infrastrukturer.

Det är mot denna historiska bakgrund man skall se många av de konflikter som fortfarande lever, särskilt på jaktens område. Begrepp som rättslöshet och stöld av land förekommer flitigt. I många byar arbetar man intensivt med att skriva sin egen historia och göra sina egna rättstolkningar. Formliga depåer av dokument har byggts upp. Vi har fått ta del av många av dessa dokument.

Den historiska rollen för jakt och fiske

Jakten och fisket var som redan antytts viktiga verksamheter för försörjningen i Norrlands inland. Fisket bedrevs främst med nät och not. Redan på 1500-talet bytte samerna till sig avsevärda mängder

hampa mot pälsverk. Tvister om fiskevatten är också vanliga i domböckerna. Även jakten var viktig, men när vi får mer kontinuerliga serier av bedömningar under 1800-talet framhålls inte jakten som en särskilt framträdande näring. Vildrenen och bävern utrotades mot seklets slut. Älgen vandrade in i Lappmarken först under senare delen av 1800-talet. Bestånden varierade till att börja med kraftigt eftersom man kunde ränna ifatt älgen på skidor under snörika vintrar, särskilt med skarföre. När älgen sjönk samman utmattad sköt man den eller slog ihjäl den med en yxa. I Jämtland fanns älgen sedan gammalt, men exempelvis under den stora snövintern 1860–61 utrotades praktiskt taget hela stammen och det dröjde omkring tio år innan den hade återhämtat sig. Mönstret var detsamma i Lappmarken, men efter fridlysningsperioder och intensifierad bevakning mot tjuvjakt blev älgen etablerad där under 1800-talets sista decennium. Då hade också allt fler insett att jakt med hund under hösten var det mest rationella sättet att tillgodogöra sig djurets kött.

Småviltsjakten var givande under ”fågelåren” då i stort sett hela befolkningen ägnade sig åt snarning och stora mängder ripa fraktades till olika marknader. Men de som gjorde årliga bedömningar av jaktutfallet under 1800-talet underströk att dessa år var tämligen ovanliga och att tillgången på småvilt genomsnittligt var ganska måttlig. Jakten på stora rovdjur var närmast en plikt och deras pälsverk kunde ge en vacker extraslant. Det gällde också räv och ekorre. Men allmänt sett bör man inte överdriva jaktens betydelse i Norrlands inland under äldre tid. Det var också ganska ovanligt att man tvistade om jaktfrågor inför tinget.

Under medeltiden började bönder från kustlandet göra långa fiskeexpeditioner in i Lappmarken. Kronan menade att bönder skulle ägna sig åt lantmannanäringar och höjde skatten för fisket i ”fjällträsk” vid mitten av 1500-talet. Efterhand uppstod folkbrist i kustlandet på grund av knektutskrivningar och missväxter och lappmarksfärderna upphörde.

När kronan började uppmuntra nybyggare att slå sig ner i Lappmarken i slutet av 1600-talet hade samerna en mycket stark rätt till sina lappskatteland. Nybyggarna fick ingen rätt till jakt och fiske över huvud taget utan måste göra enskilda uppgörelser med innehavaren av lappskattelandet. I nybyggesplakatet 1749 fick nybyggaren rätt att jaga och fiska inom en halv mils avstånd från nybygget, men det var bara till husbehov och inte med ensamrätt. Samens rätt till landet var fortfarande överordnad nybyggarens.

I Jämtland hade samerna en liknande rätt på sina skattefjäll. När Kungl. Maj:t avbröt avvittringen 1841 markerades den ytterligare och var i kraft till dess vi får den ”moderna” regleringen av jakt och fiske i renbeteslagen 1886.

I Lappmarken blev förhållandena mer obestämda. Rättsläget förändrades i grunden när länsstyrelsen segrade i maktkampen med häradsrätten och tog över hanteringen av lappskattelanden omkring sekelskiftet 1800. Det ledde till att innehavarnas rättigheter efterhand försvagades och till att landen avvecklades. Denna process blev utdragen och genomfördes norrifrån i Lappmarken. I Västerbotten fanns lappskatteland kvar ända till 1928.

I nuvarande forskningsläge har vi inte säker kunskap om hur samernas rätt till jakt och fiske utvecklades i Lappmarken under 1800talet. Förhållandena kan dessutom ha varierat eftersom rätten till lappskatteland inte var densamma överallt. Det förefaller som om häradsrätterna och länsstyrelsen upprätthöll en särskild rätt för innehavaren av ett lappskatteland åtminstone fram till mitten av seklet. En riksomfattande fiskeristadga 1852 fastslog att fisket var fritt på oavvittrad mark. En liknande stadga för jakt kom 1864. Hela Lappmarken var då oavvittrad. Samernas rätt hade ”glömts bort” i dessa stadgor, konstaterade en utredning i början av 1900-talet. Möjligen betraktades jakt och fiske som ”fria” för både samer och nybyggare under några decennier från mitten av 1800-talet, men denna fråga kräver ytterligare forskning.

I renbeteslagen 1886 fastslogs den rätt till jakt och fiske som i princip blivit gällande. Mycket tyder på att renbeteslagens stadganden inte respekterades i Lappmarken under några decennier efter 1886. Inte ens de tjänstemän som skulle upprätthålla lagen verkar ha fullgjort sina plikter. Jakt och fiske fortsatte att betraktas som ”fria” fram till början av 1920-talet. En ändring i jaktlagen 1927 och den nya renbeteslagen 1928 ökade sedan medvetenheten om vad som gällde, både hos tjänstemän och hos allmänhet.

Jaktens och fiskets historia har behandlats utförligare av Lennart Lundmark i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005: 79).

Några ytterligare drag i den rättsliga utvecklingen

Ser man på rättsutvecklingen för samerna och rennäringen i ett långt historiskt perspektiv så kan man konstatera att den har präglats av successiv förändring.

Den svenska staten har inte fört några erövringskrig. Inte heller har man på annat sätt erövrat området genom militär styrka. Medlen har i stället varit ekonomiska och kulturella. Det har lett till att samerna i motsats till exempelvis de kanadensiska urbefolkningarna inte heller vid en bestämd tid kunnat sluta avtal med en ockuperande eller koloniserande makt. Det finns inga historiska fördrag med varaktig betydelse. Alla rättsbestämmelser är ensidigt beslutade av den svenska staten.

Inte heller finns i Sverige som i somliga andra länder, t.ex. Kanada, en tradition i form av en rättsutveckling genom domstolsförfarande (case law). Tidvis kan det ha varit en trygghet för de samiska intressena, men under andra tider säkert en nackdel. Utslagen i flera avgörande mål, t.ex. skattefjällsmålet och Härjedalsmålet, har upplevts som stora motgångar av samerna.

Till rättsutvecklingen hör också de omvärderingar som har skett. Länge fanns en betoning av att äganderätten, dvs. möjligheten för en enskild människa att äga mark eller vatten, skulle vara främmande för ett genuint samiskt sätt att se på tillvaron och naturen. Den förhärskande uppfattningen hos expertisen var att det även från rättslig utgångspunkt var omöjligt att tänka sig en samisk äganderätt till mark och vatten.

Rättshistorikern Kaisa Korpijaakko Labbas forskningsarbete, som presenterades på svenska i mitten av 1990-talet, fick stort inflytande på uppfattningen av dessa frågor. Hon konstaterade att samerna tidigt upplevde sig själva som ägare till de land och de vatten som de förfogade över, något som länge accepterades av häradsrätten. Samernas rätt överensstämde i så måtto med den rätt som skattebönderna hade till sin jord. Korpijaakko Labbas slutsatser innebar att man inte i fortsättningen kunde använda de tolkningar av samernas rättsliga ställning som dittills varit förhärskande.

Rennäringen har reglerats genom fyra på varandra följande lagar under de senaste drygt hundra åren: 1886 års renbeteslag, 1898 års renbeteslag, 1928 års renbeteslag och 1971 års rennäringslag. 1886 års lag angav att renbetesrätt förutom inom lappmarkerna och renbetesfjällen även omfattade övriga trakter som efter gammal sedvana besökts. Samernas rätt till skogsfång i samband med renskötsel reg-

lerades också, liksom skyddet för flyttningsväg samt rätt till övrig renflyttning. Det föreskrevs vilka delar av renbetesområdet som skulle indelas i lappbyar och vilka samer som skulle höra till byn. Vidare reglerades frågor som rörde skador av renar på grödor samt skador som drabbade renskötseln. Samernas rätt till jakt och fiske inom lappmarken och för dem avsatta land (renbetesfjällen) angavs, dock utan att de fick möjlighet att överlåta eller upplåta denna rätt till annan. Däremot kunde länsstyrelsen efter att ha hört berörda samer upplåta rätt till jakt och fiske under förutsättning att det skedde utan skada för samerna. Avgifter från dessa upplåtelser skulle användas till förmån för samerna.

1898 års renbeteslag innebar inte några avgörande förändringar i fråga om renskötselns villkor, inte heller i fråga om samernas rätt till jakt och fiske. Utmärkande för 1928 års renbeteslag var detaljregleringen av samernas renskötsel, byggd på samma grundläggande synsätt som präglat 1886 och 1898 års lagar. Självbestämmande över renskötseln saknades helt i 1928 års lag. Gruppen samer med renskötselrätt reducerades kraftigt i jämförelse med tidigare renbeteslagar. Fjäll- och skogsrenskötseln definierades, varvid skogsrenskötseln i högre grad underordnades såväl jordbruket som fjällrenskötseln. Samerna hade även enligt 1928 års lag rätt att jaga och fiska inom byns betesområde under den tid då renskötsel var tillåten där.

Den nu gällande rennäringslagen från 1971 innebar en modernisering. Resterna av ordningen med lappfogdar mönstrades ut ur lagstiftningen och renskötarna fick större möjligheter till självbestämmande. Även 1971 års rennäringslag präglas emellertid i hög grad av detaljstyrning av renskötseln. För att åstadkomma ett ökat självbestämmande innehåller dock lagen en organisation av samebyn som i stora drag påminner om reglerna för ekonomisk förening. Ibland har man också velat se samebyn som en ekonomisk förening. Så är emellertid inte fallet, samebyn är en samfällighet vars verksamhet fullt ut regleras av rennäringslagen.

Genomgående för de olika lagar som berörts här är att mark kan upplåtas för annat ändamål än renskötsel endast om det inte innebär intrång eller skada för renskötseln. Även upplåtelse av jakt och fiske har gjorts beroende av att de inte medför fara för tillgången på vilt och fisk och kan ske utan besvärande intrång för samerna. Det har också varit klart uttryckt att intäkter från upplåtelserna skall användas till förmån för samerna.

Den rättsliga utvecklingen i fråga om ägande och brukande av mark och vatten under 1900-talet är oklar. I 1971 års rennäringslag be-

nämns marken ovanför odlingsgränsen och marken på renbetesfjällen som mark som står under statens omedelbara disposition. I rennäringsförordningen från 1993 kallas däremot denna mark för statens mark. Det kan jämföras med att 1886 års renbeteslag uttryckligen betecknade denna mark som reserverad för samernas uteslutande begagnande, ett ställningstagande som upprepades vid flera senare tillfällen ända fram till 1971, men som – i vart fall om det skall tolkas bokstavligt – i fråga om jakträtten återtogs under 1980-talet. 1993 års fjälljakts- och fjällfiskereform uppfattades av samerna som ett allvarligt intrång i den samiska jakt- och fiskerätten.

3. Gällande rätt

I detta kapitel analyseras nu gällande regler om jakt och fiske. Vårt uppdrag avser som vi påpekat tidigare en rättighetsfråga med oklara rättsliga grunder. Det har medfört att det regelverk som behandlar frågan också är oklart. Det är dessutom komplicerat och allmänt hållet. Lagstiftaren har överlåtit åt länsstyrelserna att genom sin tillämpning ge regelverket ett innehåll. Därtill kommer att förhållandena i de olika länen skiljer sig åt. Följden har blivit att de olika länsstyrelserna tillämpar regelverket på skilda sätt.

Vi beskriver här regelverket och dess tillämpning i de olika länen samt jämför tillämpningen.

I 3.1 analyserar vi samebymedlemmars och markägares jakt- och fiskerätt. 3.2 är en analys av de icke renskötande samernas situation. 3.3 är en redogörelse om jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. 3.4 är en summerande analys av tillämpningen av gällande rätt. En utförligare beskrivning finns i bilaga 3. Slutsatser om rättsläget och tillämpningen dras i 3.5.

3.1. Samebymedlemmars och markägarens jakt- och fiskerätt- en analys

3.1.1. Samebymedlemmars jakt- och fiskerätt

Vi har tidigare redogjort för på vilka grunder samebymedlemmar och andra har en jakt- och fiskerätt.

När det gäller samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är den formaliserad i 25 § rennäringslagen. Innebörden är att en medlem i sameby har rätt att jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna när renskötsel är tillåten där. Detsamma gäller medlem i sameby som tillfälligt uppehåller sig inom annan samebys betesområde för renskiljning

eller annat ändamål som har samband med renarnas skötsel. I det senare fallet får dock jakt och fiske endast ske för eget uppehälle.

Den arbetsmässigt tyngsta och från flera utgångspunkter svåraste frågan i våra direktiv är hur samebymedlemmars jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarens jakt- och fiskerätt. Denna fråga fördunklas av att innebörden av samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är oklar. Till oss har såväl markägarföreträdare som jakt- och fiskeföreningar framfört att samebymedlemmars nuvarande rätt av olika skäl är begränsad. Vi kommer här att gå igenom dessa oklarheter. Vi kommer sedan att sammanfatta vad som enligt vår bedömning utgör det juridiska problemet.

Det har till en början ifrågasatts om samebymedlemmar har rätt att jaga och fiska även för försäljning. Vidare är begreppet utmark inte klart. Från jakt- och fiskeorganisationer har anförts att det även av andra skäl skulle vara oklart var samebymedlemmar får lov att jaga. En uppfattning är att samebymedlemmar bara har rätt att jaga och fiska på den plats där de just för tillfället uppehåller sig med sina renar. Skälet skulle vara att samebymedlemmars jakt- och fiskerätt historiskt varit en del av renskötseln. En annan uppfattning är att samebymedlemmar inte har en jakträtt utan en jaktutövningsrätt. Jaktutövningsrätt skulle vara en svagare rätt än jakträtten. Grunden för detta synsätt har utvecklats av Pehr von Seth i boken Svensk jakträtt (Stockholm 1940). I denna står det att det skulle finnas en skillnad mellan jakträtt och jaktutövningsrätt. Jakträtten ger den rättsligt skyddade befogenheten för någon att råda över jakten på ett visst område. Däremot ger jaktutövningsrätten bara befogenhet att utöva jakt. Som ett exempel anförs att den som bjuder in en jaktgäst inte avhänder sig rådigheten över jakten. Detsamma gäller den som upplåter sin jakträtt genom kortförsäljning. Om samebymedlemmarnas rätt skriver Pehr von Seth följande:

Det är klart, att den rätt till jaktutövning, som under vissa förhållanden tillerkänns lapp nedanför odlingsgränsen, icke innefattar sådan rådighet över jakten, att man kan tala om någon lapparnas jakträtt i detta ords tekniska bemärkelse. Det är endast en jaktutövningsrätt, som de fått sig tillerkänd. Här är det ägaren till marken, kronan eller enskild, som råder över jakten med den inskränkning, som vållas av medgivandet åt lapparna. Det enda fall, då en vidsträcktare rätt kunde ifrågasättas tillkomma lapparna, är då det gäller områdena ovan odlingsgränsen, dvs. de områden, som i den mån de ej särskilt disponerats gå under benämningen de till lapparnas uteslutande begagnande anvisade områden.

Därutöver har markägarföreträdare i samtal med oss hävdat att samebymedlemmar inte skulle ha rätt att jaga älg. En sådan jakt skulle inte kunna vara grundad på urminnes hävd, eftersom älgjakten till stora delar uppstått under detta sekel.

Sammantaget skulle därmed samebymedlemmars jakträtt vara omstridd i flera avseenden.

Inledningsvis bör påpekas att det av 25 § rennäringslagen följer att medlem i sameby får jaga och fiska för såväl eget uppehälle som försäljning i den egna byns område. I en annan sameby än den egna gäller jakt- och fiskerätten bara för det egna uppehället.

Vi kommer att återkomma till innebörden av termen utmark. Det kan dock noteras att länsstyrelserna vid sin nuvarande tillämpning av regelverket utgår från att utmark skulle vara motsatsen till inäga.

Övriga oklarheter tycks ha sin grund i att samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är reglerad i lag, men dessutom grundas på urminnes hävd. Det förhållandet att samebymedlemmars rätt följer av både urminnes hävd och lag skulle kunna innebära att rätten är längre gående än vad lagen anger. Vad detta innebär finns det skilda uppfattningar om. Vi kommer att återkomma till urminnes hävd i 3.1.4 och kapitel 7.

Vad som däremot är självklart är att det förhållandet att samebymedlemmars jakt- och fiskerätt har sin grund i både urminnes hävd och lag aldrig kan innebära att samebymedlemmar skulle kunna anses ha en mindre rätt än den som följer av rennäringslagen. I och för sig är det möjligt att föreställa sig att rennäringslagen i vissa avseenden ger större befogenheter än vad som skulle gälla enligt urminnes hävd. Oavsett historiska förhållanden har emellertid samebymedlemmar de rättigheter som följer av gällande lag. Lagen skall som annan lag tolkas utifrån rättsfall och uttalanden i förarbeten. När det gäller platsen samebymedlemmar får jaga och fiska på är lagen klar, rätten gäller i lappmarkerna och renbetesfjällen inom hela byns betesområde när rennäring är tillåten där. I rennäringslagen anges uttryckligen också att rennäring är tillåten hela året på åretruntmarkerna och den 1 oktober–30 april på vinterbetesmarkerna.

Därmed skulle det inte finnas någon oklarhet om platsen. I rennäringslagen är inte heller rätten att jaga älg undantagen.

Om uppfattningen att samebymedlemmar bara skulle ha en jaktutövningsrätt kan konstateras att denna fråga har ett samband med vår grundläggande fråga hur samebymedlemmars jakträtt förhåller sig till markägarens. Termen jaktutövningsrätt är också i viss mån oklar. Vi har utgått från att det skulle vara fråga om att finna fördelningstalen, att bestämma vilken andel som tillkommer sameby-

medlemmar och vilken andel som tillkommer markägaren. Den tolkning som Pehr von Seth förde fram 1940 skulle i stället innebära att markägaren hade hela jakträtten, men att rätten belastades av en upplåtelse till samebymedlemmar. Denna tolkning står i skarp kontrast till Rennäringspolitiska kommitténs syn på denna problematik. Rennäringspolitiska kommitténs uppfattning var inte bara att fördelningstalen mellan markägare och samebymedlemmar är oklara utan också att det är särskilt oklart om staten över huvud taget har en jakt- och fiskerätt på kronomark ovan odlingsgränsen och i renbetesfjällen. Denna fråga behandlas också i kapitel 7, avsnitt 7.3.2.

Att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt skulle vara en ”sämre” jakträtt har också sagts framgå av 10 § jaktlagens formuleringar. I denna anges att fastighetsägaren har jakträtten och att det finns särskilda bestämmelser om samebyarnas rätt att jaga. I rennäringslagen anges inte att medlem i sameby har ”jakträtt” utan rätt att jaga. I proposition 1986/87:58 om ny jaktlagstiftning (sidan 45) anförs dock att samebyarna till stöd för sin jakträtt kan hänvisa till att den ingår i renskötselrätten. Detta kommenteras också i avsnitt 3.1.2.

I detta sammanhang är förbudet för samebymedlemmar att upplåta sin jakt- och fiskerätt av betydelse. I rennäringslagen står det i 31 § att sameby eller medlem i sameby inte får upplåta rättighet som ingår i renskötselrätten. Vad som nu sagts kan uppfattas som om en jakträtt i jaktlagens mening skulle finnas bara för den som har rätt att upplåta rätten. Från samiskt håll är uppfattningen att de har en fullständig jakträtt som också får upplåtas. Staten upplåter dock enligt dem i dag deras jakträtt. Skälet för detta skulle vara att samerna historiskt inte ansetts förmögna att klara av förvaltningen av sin jakträtt. Att denna uppfattning funnits hos staten framgår av 1883 års kommittébetänkande som föregick 1886 års renbeteslag. Kommittén anförde i fråga om upplåtelser av rätten till jakt först, att någon befogenhet i det hänseende inte borde tillerkännas enskilda lappar, till skada för andra. Kommittén fortsatte:

Men ej heller åt Lapparne såsom en samfällighet synes det böra vara öfverlåtet att derutinnan förfoga. Betänker man, huru föga egnadt ett lappsamfund är att förhandla till gemensamt beslut och att ingå aftal samt till samfäldt gagn använda inflytande medel, så torde finnas lämpligast att å Konungens Befallningshafvande uppdraga ärenden af dylik art; och synes Konungens Befallningshafvandes rätt i förevarande fall böra sträcka sig derhän att, äfven om samtliga Lappar kunde finnas villige medgifva upplåtelse, Konungens Befallningshafvande dock må pröfva, huruvida sådan må ega rum.

I förslaget upptogs därför en föreskrift om att länsstyrelsen skulle kunna upplåta jakt- och fiskerätt på för lapparna avsatta land, under förutsättning att det kunde ske utan skada för dem och att de lappar som ägde rätt att uppehålla sig på landet samtyckte därtill (jämför även skattefjällsmålet, NJA 1981:1 s. 239–240).

Ett vidare stöd för tolkningen att staten upplåter samebyarnas rätt skulle vara det förhållande att intäkterna från statens upplåtelse av jakt och fiske på kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen tillfaller Samefonden och berörd sameby. Det finns dock även uppfattningen att ersättningen endast avser intrång mot rennäringen.

Enligt min uppfattning ger de invändningar och begränsningar som jag nu redovisat inte tillräckligt stöd för att samebymedlemmars jakträtt i stället skulle tolkas som en snävare avgränsad jaktutövningsrätt. En utgångspunkt är därför att såväl samebymedlemmar som markägare har jakträtt, men att andelstalen är oklara. Det skall dock noteras att det finns olika uppfattningar i denna fråga.

3.1.2. Markägarens jakt- och fiskerätt

Markägares jakt- och fiskerätt har sin grund i äganderätten och följer av jaktlagen och fiskelagen.

Staten härleder sin äganderätt till marken ovanför odlingsgränsen till 1683 års påbud. Påbudet utgick från Gustav Vasas brev 1542. Det anses innebära att kronan framställde privaträttsliga anspråk på sådana avlägset belägna s.k. ägarlösa områden som var att anse som skogsmarker. På denna mark saknar staten formellt lagfart. Detta förekommer dock även på annan statlig mark. Som framgått av kapitel 2 prövades i skattefjällsmålet om samebyarna kunde ha en bättre rätt till renbetesfjällen än staten. Högsta Domstolen fann att äganderätten tillkom staten, men samtidigt utesluter inte Högsta Domstolen att samebyar i vissa nordliga fjälltrakter kan ha förvärvat äganderätt under 1600-talet.

Oavsett ägarförhållandena hävdas det från samiskt håll att statens syn på denna mark förändrades under 1980-talet. I rennäringslagen (1971:437) anges marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen som mark som står under statens omedelbara disposition. I rennäringsförordningen (1993:384) rubriceras däremot denna mark som statens mark. Den ändrade terminologin kan återspegla statens förändrade syn på marken. En annan möjlighet skulle kunna vara att

förändringen är grundad på ett förenklat språkbruk. Enligt den första renbeteslagen var denna mark reserverad till samernas uteslutande begagnande (prop. 1886:2 s. 35). Detta upprepades i senare propositioner (1928:43 s. 171 och 1971:51 s. 131). Det har påståtts att staten historiskt inte heller gjort gällande jakt- och fiskerätt på denna mark. Statens jakträtt på denna mark skulle i stället framgå först av ett uttalande i proposition 1986/87:58 om jaktlag m.m. På sidan 45 anges följande:

Emellertid har samerna inte ensamrätt till jakten. Markägaren har den jakträtt som följer med äganderätten till marken och samerna kan till stöd för sin jakträtt hänvisa till att den ingår i renskötselrätten. Såvitt gäller markerna på renbetesfjällen och markerna ovanför odlingsgränsen kan enligt rennäringslagen lantbruksnämnden (i dag länsstyrelsen, vår kommentar) besluta om upplåtelse av markägarens jakträtt på kronomarken.

Jordbruksutskottet framhöll i betänkande JoU1986/87:16, sedan det i motioner protesterats mot denna beskrivning av rättsläget, på s. 53 att

de överväganden resp. lagförslag som den nu aktuella propositionen innefattar bör enligt utskottets mening inte uppfattas som annat än en redovisning av rennäringslagens bestämmelser och bör ej heller påverka bedömningar som görs i annat sammanhang av hithörande frågor.

Propositionen antogs av riksdagen. Vidare har regeringen med stöd av detta synsätt fattat beslut om utökad småviltsjakt. Detta betyder sammantaget enligt min uppfattning att statens jakt- och fiskerätt på statlig mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen inte uttryckligen är reglerad i lag. Den framgår i stället indirekt av det förhållande att staten anser sig vara markägare och markägaren enligt lag har en jakt- och fiskerätt. Genom proposition 1986/87:58 om ny jaktlagstiftning frångicks tidigare uttalanden om att marken var reserverad för samerna och staten hävdade nu en egen jakträtt. Detta uttalande i proposition innebär emellertid inte i sig en reell förändring, eftersom en sådan skulle behöva lagfästas. Snarare bör statens uppfattning kunna beskrivas så att staten alltid haft jakt- och fiskerätt på denna mark, men inte tidigare gjort anspråk på rätten. Det skulle i så fall vara fråga om en rätt som tidigare varit vilande.

En fråga som skulle kunna vara relevant är om man kan tänka sig att den ensamrätt till jakt och fiske som samerna hävdar på statlig mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen kan ha upphävts genom uttalandena i proposition 1986/1987:58 med efterföljande

förändringar i rennäringsförordningen om småviltsjakten. Högsta domstolen uttalade i skattefjällsmålet följande:

En på civilrättslig grund bestående bruksrätt av sådant slag som det här gäller är enligt 2 kap. 18 § RF på samma sätt som äganderätten skyddad mot tvångsförfoganden utan ersättning. Den omständigheten att rätten i detta fall är reglerad i lag innebär inte att den skulle sakna sådant skydd. Rättigheten kan väl upphävas genom lagstiftning, men så länge den utövas kan den inte fråntas innehavarna, vare sig i lag eller annan form utan ersättning enligt 2 kap. 18 § RF.” (NJA 1981:1, s. 248).

HD syftar här på 2 kap. 18 § nuvarande andra stycket, eftersom det första stycket tillkom först år 1994. Samma år införlivades Europakonventionen. I regeringsformens 2 kap. 23 § anges att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. I stora drag innebär dock detta ett skydd för den enskilde motsvarande vad regeringsformen numera ger (jämför Bertil Bengtsson, Rennäringspolitiska kommitténs betänkande s. 122).

Vad vi nu redovisat innebär att det i och för sig skulle vara möjligt att upphäva eller begränsa samernas rättigheter. För tiden före 1994 skulle det dock ha krävts att det skedde genom lag och att samerna tillerkändes ersättning. För tiden efter 1994 tillkommer efter tillägget i RF 2 kap. 18 § att en sådan lagändring skulle kräva att angelägna allmänna intressen föreligger. Därmed är det omöjligt att hävda att samernas eventuella ensamrätt till jakt och fiske skulle ha upphävts genom enbart ett uttalande i en proposition.

3.1.3. Folkrättsliga aspekter

Samernas rättigheter skyddas även av internationell rätt. I vårt delbetänkande Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö finns de folkrättsliga aspekterna belysta av professorn i internationell rätt och föreståndaren för Raoul Wallenberginstitutet i Lund Gudmundur Alfredsson, kanslirådet i Jordbruksdepartementet Göran Ternbo och av juristen Mattias Åhrén, som är ledare för Samerådets människorättsavdelning.

3.1.4. Närmare om urminnes hävd

I det s.k. skattefjällsmålet slog Högsta Domstolen fast att renskötselrätten, varav jakt- och fiskerätten är en del, vilar på urminnes hävd. Rätten enligt urminnes hävd gäller även utan lagreglering. Det är en civil rättighet som skyddas av regeringsformens 2 kap 18 §. 1993 infördes i rennäringslagens 1 § att renskötselrätten tillkommer den samiska befolkningen och att den grundas på urminnes hävd. Urminneshävdinstitutet var lagreglerat i 15 kap 1 § jordabalken i 1734 års lag. Paragrafen löd:

Det är urminnes hävd: där man någon fast egendom eller rättighet i så lång tid okvald och ohindrat besutit, nyttjat och bruker haver, att ingen minns, eller av sanna sago vet, huru hans förfäder, eller fångesmän först därtill komne äro.

I nya jordabalken som trädde i kraft 1972 utmönstrades begreppet urminnes hävd. Enligt övergångsbestämmelserna gäller rättigheter på grund av urminnes hävd som uppkommit innan balken trätt i kraft. Begreppet urminnes hävd levde också kvar i jaktlagstiftningen fram till 1987.

Innebörden av urminnes hävd är att långvarigt nyttjande av mark skall exempelvis ge en renskötselrätt. Nyttjandet skall ha skett utan att det ifrågasatts av andra. Den tiden som krävs för att renskötselrätten skall uppstå har av professorn och f.d. justitieministern Östen Undén (senast i Svensk Sakrätt II Fast egendom tredje upplagan s. 146) uppskattats till 90 år. Han anger att ”något visst tidsmått är sålunda icke angivet, men man brukar uppställa den regeln att urminnes hävd skall avse två mansåldrar, utgörande tillsammans ungefär 90 år”. En vidare regel som brukar nämnas är att ett uppehåll i brukandet som varat längre än 30 år skall medföra att en rätt grundad på endast urminnes hävd skall upphöra. Undéns uttalande om 90 år har fått genomslagskraft, trots att det ifrågasatts av bl.a. Bertil Bengtsson (Samerätt, avsnitt 5.2–5.5). I exempelvis det s.k. renbetesmålet (hovrättens för Nedre Norrland dom 15 februari 2002 i mål T 58-96) var 90-årsfristen av avgörande betydelse. Målet handlade om ett antal samebyar hade vinterbetesrätt på viss mark i Härjedalen. Den fråga domstolarna skulle ta ställning till var om samer under en sådan lång tid nyttjat marken att samebyarna på grund av urminnes hävd fått en renbetesrätt till marken. I tingsrätten vitsordande samebyarna en kvalifikationstid om 90 år för urminnes hävd. I hovrätten försökte samebyarna ändra sin talan genom att göra gällande en kortare kvalifikationstid, vilket hovrätten dock inte tillät.

I stället lade alltså även hovrätten samebyarnas vitsordade om 90 år till grund för sin bedömning. Samebyarna förlorade målet, eftersom hovrätten fann att som längst vinterbete utan protester förekommit under en period av 50 år. Högsta Domstolen meddelade inte prövningstillstånd, beslut 29 april 2004 i mål T 1152/02.

3.1.5. Sammanfattning och slutsatser

Vår slutsats är att såväl samebymedlemmar som markägare har en jakträtt- och fiskerätt på samma mark. Av lagstiftningen följer inte att den enes jakträtt eller fiskerätt skulle vara underordnad den andres. Vi återkommer till detta i avsnitt 7.3.2 Den dubbla eller delade jakt- och fiskerätten medför den juridiska komplikationen att den inte ger någon av parterna den rättsligt skyddade befogenheten att ensam råda över jakten eller fisket på ett visst område, som normalt innefattas i termen jakt/fiskerätt.

Samebymedlemmars jakt- och fiskerätt har sin grund i urminnes hävd och regleras i rennäringslagen. Den juridiska fråga som måste lösas så långt det är möjligt är hur samebymedlemmars jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarens. Är det som påståtts en ensamrätt på vissa områden eller är det enbart en rätt att jaga och fiska tillsammans med andra? Eller annorlunda uttryckt: Vad innebär alltså rätten enligt urminnes hävd? Innebär den en rätt att jaga och fiska eller innefattas även befogenheten att råda över jakten och fisket?

Om samebymedlemmarna enligt reglerna om urminnes hävd haft en ensamrätt till jakt och fiske har denna rätt enligt min bedömning inte upphävts genom uttalanden i 1987 års proposition och efterföljande lagstiftning.

För statens del är frågan om staten först 1987 gjort anspråk på jakt- och fiskerätt på viss mark eller om denna uppfattning har hävdats tidigare. Om staten först 1987 gjort anspråk på rätten uppstår frågan om staten i egenskap av markägare kan ha haft en rättighet som varit vilande under lång tid. Dessa frågor har belysts i de rapporter som är publicerade i vårt delbetänkande Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. (SOU 2005:79). Jag drar mina slutsatser på grundval av bl.a. dessa rapporter i kapitel 7.

3.2. Icke renskötande samers rättsliga ställning

Samerna har som nämnts i historiebeskrivningen i kapitel 2 bott i de norra delarna av Skandinavien långt innan de nuvarande nationalstaterna växte fram. Det finns i dag ca 70 000 samer i världen. I Sverige bor ca 20 000 av dessa. Riksdagen har uttalat att samerna, såsom en del av Sveriges ursprungliga befolkning intar en särskild ställning i förhållande till andra minoriteter i landet (prop. 1976/77:80, bet. 1976/77:KrU43 s. 4, rskr. 1976/77:289). I regeringsformen 1 kap. 2 § anges att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Samerna utgör en sådan minoritet som omfattas av bestämmelsen.

Samerna som folk har därutöver ett folkrättsligt skydd. Artikel 27 i 1966 års FN-konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter lyder så här:

I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter skall de som tillhör sådana minoriteter ej förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.

Samerna har ett eget språk. Kulturen har sin grund i rennäring samt jakt och fiske.

Av 20 000 samer är det högst 2 500 personer som utövar rennäring. Det är endast dessa 2 500 samebymedlemmar som har särskilda jakt- och fiskerättigheter. Som tidigare framgått anges det i rennäringslagen att samerna på grund av urminnes hävd har en renskötselrätt. I denna ingår rätten att utöva rennäring samt att jaga och fiska inom stora områden i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Även om det i rennäringslagen anges att rätten tillkommer samerna framgår det av samma lag att rätten bara får utövas av medlem i sameby.

Detta betyder att ca 10 procent av samerna har särskilda jakt- och fiskerättigheter. Övriga 90 procent är i denna fråga jämställda med övrig befolkning. Om de önskar jaga och fiska får det ske på egen mark eller efter upplåtelse av en markägare.

Att det endast är samebymedlemmar som har särskilda jakt- och fiskerättigheter har som nämnts i kapitel 2 en historisk förklaring. Hela det samiska folket har historiskt sett livnärt sig på rennäring och/eller jakt och fiske. En samefamilj fiskade på 1500-talet i sin egen sjö och jagade på sitt eget land. Utvecklingen under de kommande seklerna ledde emellertid till att jakt- och fiskerätten blev en del av renskötselrätten. Endast renskötande medlemmar i en sameby

fick behålla sina jakt- och fiskerättigheter efter 1886 års renbeteslag. Lagen innebar att samebymedlemmarna blev bärare av samernas rätt till bl.a. bete, jakt och fiske. Denna ordning har levt vidare och återfinns i den nu gällande rennäringslagen.

Resultatet blev för det stora antal samer som inte var medlemmar i en sameby att deras möjligheter att utöva sina traditionella näringar försvann. Eftersom de saknade jakt- och fiskerättigheter var det inte längre möjligt att försörja sig på detta sätt.

Många samer som i dag saknar jakt- och fiskerättigheter ser med bitterhet på den förändring som renbeteslagen skapade år 1886. De anser att staten bestulit dem på deras samiska identitet. Eftersom det är svårt att bli medlem i en sameby, om man inte är född som medlem, anser de att de i praktiken är utsatta för yrkesförbud. Staten skulle enligt dem ha en yrkesrelaterad syn på vilka som skall betraktas som samer. Enligt många av de icke renskötande samerna innebär denna syn att renskötande samer som yrkesgrupp erkänns som samer, medan staten har gjort stora ansträngningar för att integrera och assimilera de icke yrkesrelaterade samerna i det svenska samhället – och i det här avseendet betraktar dem som icke samer. Däremot har de under bestämda förhållanden t.ex. rösträtt vid val till Sametinget.

Ur ett juridiskt perspektiv kan konstateras att det förhållandet att tidigare lagstiftning upphävde rättigheter för många samer snarast bör beskrivas som en expropriation, om också till förmån för andra samer. En sådan åtgärd skulle i dag inte vara möjlig att genomföra, eftersom den skulle strida mot grundlagen. 1886 var dock egendomsskyddet för renskötselrätten mycket svagt.

Trots allt detta behöver det inte vara så att icke renskötande samer i dag saknar jakt- och fiskerättigheter.

Enligt den nu gällande rennäringslagen saknar i och för sig denna grupp rättigheter. Som framgått av förgående kapitel bygger dock renskötselrätten på urminnes hävd. Innebörden av detta är att en icke renskötande same skulle kunna göra gällande att vederbörande på grund av urminnes hävd skulle ha jakt- och fiskerätt till ett visst område. Det skulle dock förutsätta att samer jagat och fiskat på denna mark på ett återkommande sätt under lång tid. Som kommer att utvecklas i kapitel 7 är också urminnes hävd som begrepp komplicerat. Det är förenat med svårigheter att styrka att en rättighet etablerats på ett visst område på grund av urminnes hävd.

Icke renskötande samers rättigheter har vidare ett stöd av den internationella rätten. Som framgår av de rapporter vi inhämtat om folk-

rätt skyddar artikel 27 i 1966 års FN-konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samtliga samer.

Från icke renskötande samers sida görs ibland gällande att den svenska lagstiftning som endast ger samebymedlemmar rättigheter utgör en diskriminering. Detta skulle bl.a. strida mot 1965 års rasdiskrimineringskonvention.

Det som nu nämnts har rört de icke renskötande samernas förhållande till staten. Riksdagens beslut från 1886 har dock även medfört andra verkningar.

Riksdagens beslut att överföra samers rättigheter till en del av det samiska folket har lett till en splittring. Det stora antalet samer som saknar rättigheter hävdar ibland att de behandlas som ”andra klassens samer”. De renskötande samerna å andra sidan driver en konkurrensutsatt näring. Av överlevnadsskäl måste de värna om sina rättigheter. Detta skapar ibland konflikter mellan samer.

Som beskrivits tidigare har Rennäringspolitiska kommittén lagt fram ett förslag om att öppna samebyarna. Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet.

Innebörden av förslaget är att alla samer skulle kunna söka medlemskap i en sameby. Som en följd av förslaget förutsatte kommittén att dessa nya medlemmar skulle få del av jakt- och fiskerättigheterna. Kommittén gjorde vidare den bedömningen att trycket mot de naturresurser som möjliggör jakt och fiske inte skulle komma att öka i någon nämnvärd utsträckning, eftersom de nya samebymedlemmar som i första hand kan komma i fråga för att nyttja jakten och fisket sannolikt redan i dag jagar och fiskar. Det skulle alltså vara fråga om i dag i området redan bosatta personer som för närvarande jagar efter upplåtelse av exempelvis länsstyrelsen. För att ytterligare minska faran för ett överutnyttjande föreslog kommittén också att samebyn skulle ha rätt att begränsa jakt- och fiskerätten för sina medlemmar.

Såväl Sametinget som Svenska Samernas Riksförbund är positiva till förslaget. Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund och Svenska Jägareförbundet har däremot kritiserat kommitténs förslag och efterlyst en konsekvensanalys. De menar att jakt- och fiskeresurserna är ändliga. Om nu 20 000 i stället för 2 500 samer skall få rätt till dessa resurser kommer det att få negativa konsekvenser ur ett naturresursperspektiv. Vidare kommer enligt dessa båda organisationer konflikterna i förhållande till den icke samiska befolkningen att öka. Från de tre nordligaste länsstyrelserna samt Jordbruksverket har anförts att förslaget om öppna samebyar kan hota rennäringen. Om jakt- och fiskeresurserna skall fördelas mellan samtliga samer kommer det

att innebära att tilldelningen av vilt och fiske minskar för de renskötande samerna. Många renskötande samer har redan i dag svårt att överleva på sin näring. Med förslaget om öppna samebyar skulle det ytterligare försvåras. Eftersom rennäringen är bärare av den samiska kulturen skulle det vara till nackdel för samtliga samer anser dessa myndigheter.

I vårt uppdrag uppgår att söka vägar till bättre samverkan mellan olika befolkningsgrupper. Från denna synpunkt finns tydliga fördelar med förslaget om öppnare samebyar. Konflikterna skulle minska mellan renskötande och icke renskötande samer. Om förslaget skulle realiseras skulle det medföra att mina förslag i framtiden inte bara skulle beröra samebymedlemmar utan även övriga samer. I förhållande till övrig ortsbefolkning, dvs. den icke samiska befolkningen, skulle däremot ingen förändring ske under förutsättning att inget överuttag sker av vilt och fisk. Som nämnts befarar dock jägarnas och sportfiskarnas organisationer en sådan risk och att förändrade regler därför kan leda till ett ökat missnöje hos den icke samiska befolkningen.

Ett ytterligare problem är att samebyn i dag enbart är en renskötarförening, dvs. en ekonomisk sammanslutning vars enda syfte är att svara för renskötsel. Rennäringspolitiska kommittén har föreslagit att reglerna för samebyn så långt som möjligt skall vara samma som för ekonomiska föreningar. Om detta förslag realiseras skulle dock i framtiden antalet medlemmar som inte ägnar sig åt renskötsel kunna vara större än dem som gör det. Majoriteten skulle då genom stadgeändringar kunna rösta igenom förändringar som skulle kunna vara förödande för renägarna. Garantier för att så inte skall kunna ske kräver lagstiftning.

3.3. Jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen

3.3.1. Nuvarande bestämmelser

Det är flera lagar och förordningar samt föreskrifter som reglerar förhållandena på renbetesfjällen och i lappmarkerna. Förklaringen till det är som vi utvecklat i kapitel 1 att konflikten i det aktuella området inte bara rör olika jakt- och fiskerättsanspråk som de som innehar sådana rättigheter har utan att det också finns en konflikt mellan jakten och rennäringen. Dessa konfliktområden regleras i olika regelverk.

Som framgått anges det i rennäringslagen att samebymedlemmar har en rätt att jaga och fiska. Av rennäringsförordningen följer att staten skall upplåta kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen för jakt- och fiske till andra än samebymedlemmar. I denna lag och i förordningen regleras hur det skall ske och vilket skydd samebyarnas jakt och fiske samt rennäring har i förhållande till upplåtelserna.

I jaktlagen och i jaktförordningen anges förutsättningar för jakträtten för markägare och för dem som har nyttjanderätt. Det regleras vidare hur älgjakt får ske. I 9 § fiskelagen framgår att huvudregeln är att fisket i enskilda vatten tillhör fastighetsägaren. Av övergångsbestämmelserna till såväl jaktlagen som fiskelagen framgår att dessa lagar inte inskränker rätt till jakt och fiske som gäller på grund av urminnes hävd.

Av 32 § rennäringslagen framgår att jakt- och fiskerätt på kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen endast får upplåtas om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Det krävs dessutom att upplåtelsen är förenlig med god viltvård eller fiskevård. Ett vidare krav är att upplåtelse kan ske utan besvärande intrång i samebymedlemmarnas rätt till jakt och fiske enligt 25 § rennäringslagen.

Länsstyrelsen kan upplåta jakt- och fiskerätt, vilken då sker mot en avgift som tillfaller Samefonden och berörd sameby. Sedan 1993 gäller enligt 3 § rennäringsförordningen att rätt till småviltsjakt och handredskapsfiske som inte bedrivs yrkesmässigt skall upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige. Som förutsättning anges att någon olägenhet av betydelse inte uppkommer för rennäringen, något hinder inte möter enligt 32 § rennäringslagen och att jakten och fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen. Vid upplåtelse av annan jakt eller annat fiske skall företräde ges till sådana personer för vilka jakten och fisket är av väsentlig betydelse för deras försörjning. Rätt till jakt och fiske skall upplåtas avgiftsfritt till fiskesamer och fjällägenhetsinnehavare om det inte finns särskilda skäl som talar mot avgiftsfrihet. Detsamma gäller för den som har licens för yrkesfiske.

Länsstyrelsen får vid upplåtelsen ta ut ytterligare en egen avgift som skall avse administration, fiskevård och viltvård samt fiskebevakning och jaktbevakning. Denna får uppgå till högst 50 procent av den avgift som tillfaller Samefonden och samebyn.

Jakt

Jakten regleras av jaktlagen (1987:259), jaktförordningen (1987:905) samt Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om administration av jakt efter älg, kronhjort och stora rovdjur m.m.; NFS 2002:19.

Av jaktlagen följer vem som har jakträtt. Av 33 § framgår vidare att jakt efter älg endast får ske efter licens av länsstyrelsen och inom ett område som länsstyrelsen har registrerat (licensområde). Detta gäller inte om jakten endast avser älgkalv. Ett licensområde skall vara av sådan storlek och beskaffenhet i övrigt att det är lämpat för älgjakt. Länsstyrelsen får vägra att registrera ett område som licensområde eller besluta om avregistrering om området inte medger avskjutning av minst ett vuxet djur om året. Av 3 § jaktförordningen (1987:905) framgår dock vidare att ett område som har sådan storlek och arrondering att det medger vård av en i huvudsak egen älgstam av länsstyrelsen får registreras som älgskötselområde. Inom älgskötselområde sker jakten efter älg utan licens. För älgskötselområde skall det finnas en skötselplan. Vidare följer det av förordningens 7 § att Naturvårdsverket meddelar föreskrifter om registrering av licensområde för älgjakt och älgskötselområde samt licens för jakt av bl.a. älg. Med stöd av detta har Naturvårdsverket i sina föreskrifter (2 §) angett att ansökan om licensområde för älgjakt skall göras hos länsstyrelsen i det län i vilket området eller större delen av detta är beläget.

I Naturvårdsverkets föreskrifter finns vidare vissa bemyndiganden för länsstyrelsen. Dessa är bl.a. följande:

1. Om det finns skäl med hänsyn till skötseln av älgstammen får länsstyrelsen föreskriva att viss del av tilldelningen skall fällas inom del av det registrerade området.

2. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen besluta om ytterligare villkor för jakten.

I Naturvårdsverkets föreskrifter återfinns vidare vissa allmänna råd av intresse. Om dubbelregistrering framhålls följande:

Särskilda föreskrifter gäller för älgjakt inom vissa delar av de nordligaste delarna av landet. På mark inom renskötselområdet där länsstyrelsen är tillsynsmyndighet bör registreringsbeslut inte utformas på sådant sätt att samma område registreras på två personer (dubbelregistrering). Som påpekats i allmänna råd om registrering av älgskötselområde rekommenderar Naturvårdsverket att älgskötselområden även bildas på renbetesfjällen i jämtlands samt i områden ovan odlingsgränsen.

I jaktförordningens bilaga 2 anges att länsstyrelsen skall bestämma jakttiden för älg till en eller flera perioder som tillsammans omfattar minst 70 dagar. För det här aktuella området får länsstyrelsen besluta om en jakttid som är kortare än 70 dagar om det behövs med hänsyn till renskötseln eller snöförhållandena. Jakten skall börja första måndagen i september och får inte pågå efter februari månads utgång. Jakttiden för dalripa och fjällripa anges i förordningen till den 25 augusti – sista februari för Jämtlands län, 25 augusti–15 mars för Västerbottens och Norrbottens län ovanför lappmarksgränsen.

Av proposition 1986/87:58 s. 37 och 40–41 framgår att skälen för krav på licens och registrerat licensområde var att jakten skulle anpassas till älgproduktionen och att detta förutsatte licensjakt. I samma proposition anges vidare på s. 46–48 vidare följande:

Det förhållandet att varken samerna, de nyttjanderättshavare till vilka lantbruksnämnden resp. domänverket har upplåtit jakt eller de privata markägarna har en oinskränkt jakträtt inom sina respektive jaktområden innebär särskilda problem vid övergång till enbart licensjakt/…/ Mot bakgrund av vad jag nu har anfört föreslår jag ett system som innebär att licensområdena får överlappa varandra på samma sätt som jakträtten gör. För de samebyar som har betesrätt ovanför odlingsgränsen, fjällsamebyarna, innebär detta att som licensområde för varje sameby inregistreras byns hela betesområde ovanför odlingsgränsen. Inom detta större licensområde registreras särskilda licensområden omfattande den privatägda marken. För registrering av betesområdet bör samebyn stå som sökande. Registreringen av privatmarken som licensområden sker på ansökan av markägarna. Det ankommer på länsstyrelsen att besluta om registrering av licensområdena och om tilldelning av älg till respektive område. Det kan inte undvikas att dubbelregistreringen gör det svårare att bestämma tilldelningen. Länsstyrelsen är hänvisad till en skälighetsbedömning. Det som måste ske är en fördelning av den totala älgtilldelningen för hela betesområdet ovanför odlingsgränsen mellan å ena sidan samebyn inklusive de nyttjanderättshavare som får tillstånd att jaga på kronomarken och å andra sidan jakträttshavarna på de privata markerna. Denna fördelning leder till att jakträttshavarna på de enskilda markerna inte kan göra anspråk på att själva få hela den tilldelning som annars skulle svara mot deras markinnehav. Med andra ord skall samebyns tilldelning bestämmas dels med hänsyn till älgproduktionen på kronomarken, dels med hänsyn till att samerna också har rätt att jaga på den privatägda marken. När länsstyrelsen har meddelat sitt tilldelningsbeslut får lantbruksnämnden besluta om upplåtelse av älgjakt på kronomarken. Nämnden får då bestämma dels vilka områden som skall upplåtas, dels hur stort antal och vilka slags djur som skall få skjutas inom dessa områden. Lantbruksnämnden måste på samma sätt som länsstyrelsen ta hänsyn till sa-

mernas jakträtt på de upplåtna områdena. Nyttjanderättshavarna får alltså skjuta ett mindre antal djur än vad som svarar mot de upplåtna områdenas storlek och kvalitet.

I propositionen behandlas vidare hur det skulle vara möjligt att undvika säkerhetsproblem när olika grupper jagar på samma mark. Följande anges:

För att få en från säkerhetssynpunkt godtagbar jakt bör det undvikas att samerna jagar över hela sitt licensområde samtidigt med jaktlagen på upplåten kronomark och på privatmark. En lösning på problemet är att i samförstånd med samer och andra jakträttshavare göra en geografisk uppdelning. Det naturliga är i sådant fall att samerna jagar på den del av kronomarken som inte har upplåtits till andra jägare. Den andra möjligheten är att bestämma skilda jakttider för de olika jaktlagen. Det kan förutsättas att det i första hand blir fråga om att bestämma skilda jakttider för samerna och nyttjanderättshavarna på kronomarken. Om samerna inte räknar med att kunna fälla hela sin tilldelning på kronomarken utanför de upplåtna områdena bör antingen samebyn eller lantbruksnämnden begära att länsstyrelsen beslutar om en uppdelning av jakttiderna. Det kan naturligtvis också bli nödvändigt att bestämma en jakttidsfördelning som omfattar även jaktlagen på den privata marken.

I propositionen behandlades även skogssamebyarnas situation. Det pekades på att den föreslagna lösningen för dem innebär att hela betesområdet registreras som samebyns licensområde. Inom detta skulle dessutom licensområden för domänverket och de privata markägarna behöva registreras. I propositionen betonas vidare att det bör vara möjligt att förhandlingsvägen klara ut olika praktiska problem. Följande anförs vidare.

Jag vill understryka att jag med mitt förslag inte syftat längre än att lägga fast vissa principer som kan ligga till grund för överenskommelser mellan berörda parter. Det bör ankomma på länsstyrelsen att svara för att nödvändiga överläggningar kommer till stånd. Som jag nyss nämnt utgör förslaget inte något hinder mot exempelvis en överenskommelse om att samerna skall ta ut sin älgtilldelning inom ett eller flera avgränsade jaktområden inom samebyn. En sådan lösning kan kombineras med skilda jakttider så att också andra jaktlag kan jaga på området eller områdena. Sådana överenskommelser bör underlättas av att överläggningarna kan ske med utgångspunkt i ett system som förutsätter att alla berörda parter lämnar sitt bidrag till att jakten organiseras på ett lämpligt sätt. Jag vill återigen erinra om att det inte är fråga om annat än att ge ett reellt innehåll åt de rättigheter samerna redan är tillförsäkrade enligt rennäringslagen. Övergången till enbart licensjakt inom renskötselområdena kan komma att kräva viss tid under vilken det kan vara befogat att tillåta allmän jakt. Jag föreslår därför att det i övergångsbestämmelserna till den

nya jaktlagen tas in ett bemyndigande som gör det möjligt att meddela sådana undantagsföreskrifter. Jag har förutsatt att fjällsamebyarna liksom hittills kommer att bedriva all älgjakt ovanför odlingsgränsen. Det finns emellertid inte något principiellt hinder mot att även nedanför odlingsgränsen tillämpa den förordade ordningen med ”dubbelregistrering” av licensområden. Skulle en sådan jakt bli aktuell bör den tas upp till diskussion och övervägande i varje enskilt fall.

Fiske

Fiske regleras av fiskelagen (1993:787). Av denna följer bl.a. av 3 § att om samernas rätt till fiske i vissa delar av landet gäller särskilda bestämmelser. Av 19 § följer att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar

1. fisket med avseende på vilken fisk som får fångas,

2. användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap,

3. fiske inom vissa områden eller för visst ändamål,

4. användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida

kräftpest eller någon annan sjukdom.

Enligt förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen 2 kap. 7 § får Fiskeriverket meddela föreskrifter för fiskevården. I 5 kap 2 och 3 §§ står att en fisketillsynsman förordnas av länsstyrelsen och att denna myndighet får meddela förelägganden och förbud.

Enligt uppgift från länsstyrelserna gäller att samebymedlemmarna har en rätt att fiska ”fritt”. Det skulle inte vara möjligt att begränsa samebymedlemmarnas fiske med hänsyn till exempelvis fiskevårdsskäl. Synsättet har ett visst stöd av prop. 1992/93:32. Denna proposition låg till grund för beslutet om utökad småviltsjakt och handredskapsfiske. Under rubriken fiskevård anförs följande på s. 154:

Att uppnå en väl avvägd beskattning av alla vatten är omöjligt. Mycket kan emellertid göras genom att styra och reglera fisket i olika hänseenden, t.ex. genom att iaktta fredningstider och minimimått. Regleringen av fisket kan ske genom att fiskerättsägarna själva beslutar i fiskevårdsområdesföreningar eller samfällighetsföreningar. Samebyarna kan på motsvarande sätt besluta vad gäller bymedlemmarnas fiske (egen kursivering). När det gäller fiske i samband med upplåtelser ankommer det på länsstyrelsen att efter hörande av samebyarna besluta om hur fisket får bedrivas.

3.3.2. Innebörden av bestämmelserna

Det som nu redovisats betyder att länsstyrelsen skall upplåta småviltsjakt och handredskapsfiske och får upplåta annan jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Som förutsättning för all upplåtelse gäller att rennäringen inte får åsamkas betydande eller avsevärd olägenhet. Vidare får all upplåtelse bara ske om samebymedlemmars jakt- och fiskerätt inte drabbas av besvärande intrång. Innebörden är alltså att rennäringen måste stå ut med olägenhet, men inte betydande sådan och att samebymedlemmars jakt- och fiskerätt får drabbas av intrång, men inte besvärande sådant.

Som framgått är regelverket allmänt hållet och ger utrymme för tolkningar. Länsstyrelserna tillämpar också regelverket på olika sätt i de olika länen.

Jakt

Ur ett övergripande perspektiv kan konstateras att dessa bestämmelser är skrivna som om rennäringen och samebymedlemmarnas jakträtt på denna mark är huvudsaken och övrig jakt en bisak. Som framgår får denna övriga jakt bara förekomma under förutsättning att den inte utgör ett alltför stort ingrepp för rennäringen och samebymedlemmars jakt.

Vidare kan konstateras att regelverket om älg är komplicerat och svårtolkat. Det är en uppgift för länsstyrelsen att registrera licensområden och besluta om tilldelning av älg. En första fråga är vad som utgör den rättsliga ramen för dessa beslut. Är det för det första över huvud taget möjligt att undvika en dubbelregistrering av älglicensområden i lappmarkerna och på renbetesfjällen så som Naturvårdsverket föreslår i sina allmänna råd?

Som framgått av beskrivningen av regelverket får registrering endast vägras om området inte medger en avskjutning av minst ett vuxet djur. En slutsats skulle då kunna vara att länsstyrelsen inte skulle kunna vägra en sameby att registrera hela sitt betesområde som ett licensområde.

Av proposition 1986/87:58 följer att det för det aktuella området är de samebyar, privata markägare och jägare som staten upplåter jakträtten till som har jakt- och fiskerätt. Det anges också i propositionen att som licensområde för varje fjällsameby inregistreras byns hela betesområde. Samtidigt förutsätts att kronomarken skall upplåtas.

Därmed skulle det vara omöjligt att undvika en dubbelregistrering av licensområden ovan odlingsgränsen, eftersom samebyarnas betesområden täcker all denna mark. Även i propositionen anges det dock att det från säkerhetssynpunkt bör undvikas att samebyarna jagar över hela sitt licensområde samtidigt med ortsbojaktlagen på upplåten kronomark och på privat mark. De lösningar som anvisas är antingen skilda jakttider eller att i samförstånd med samebyar och andra innehavare av jakträtt göra en geografisk uppdelning.

Som framgått av beskrivningen följer det av jaktförordningen att det är länsstyrelsen som beslutar om jakttiden för älg. Det får förutsättas att bestämmelsen kan läsas på det sättet att länsstyrelsen får besluta om skilda jakttider för olika innehavare av jakt- och fiskerätt i samma områden. Om så inte är fallet är det svårt att hitta en rättslig grund för den föreslagna lösningen i propositionen. Skilda jakttider är inte heller något som regelmässigt tillämpas i praktiken. Vad vidare gäller den geografiska uppdelningen måste den förstås så att den kräver en frivillig överenskommelse, eftersom som framgått en länsstyrelse inte skulle kunna hindra exempelvis en sameby från att kräva registrering av hela sitt betesområde. Skogssamebyar har i vissa fall i praktiken blivit anvisade att jaga inom ett avgränsat område, en s.k. ruta, som motsvarar ca 5–10 procent av samebyns totala betesområde. I gengäld får samebyn av markägaren ensamrätt att jaga på denna ruta. Uppgörelsen formaliseras genom att länsstyrelsen för in den som ett villkor för samebyns licens. Från samiskt håll har gjorts gällande att det i dessa fall inte varit fråga om frivilliga överenskommelser utan att länsstyrelsen framtvingat sådana lösningar.

Sammantaget kan det konstateras att de i propositionen föreslagna lösningarna inte har tillämpats. I stället använder sig länsstyrelserna av långtgående villkor i besluten om samebyns licens med hänvisning till säkerhetsproblem. I Västerbottens län ställer exempelvis länsstyrelsen så långtgående villkor att det i praktiken är omöjligt för samebyarna att jaga på privat mark, även när marken ingår i samebyns betesområde och därmed i det registrerade licensområdet.

En fråga av intresse i sammanhanget är då om dessa långtgående villkor är lagliga. Länsstyrelserna har enligt Naturvårdsverket rätt att ställa villkor ”om det finns särskilda skäl”. Naturvårdsverkets föreskrift grundar sig på 7 § jaktförordningen. I denna anges endast att Naturvårdsverket meddelar föreskrifter om registrering av licensområde för älgjakt och älgskötselområde, licens för jakt efter älg och länsstyrelsens prövning av dessa ärenden. Det går därmed inte att utröna vad som avses med särskilda skäl. Det kan dock förutsättas att

villkor som är betingade av säkerhetsskäl har stöd av regelverket. Enligt vår uppfattning framstår det likväl som fel att en länsstyrelse genom ett villkor helt skulle kunna upphäva samebymedlemmarnas jakträtt på visst område som framgår av rennäringslagen, särskilt med hänsyn till att denna jakträtt utgör en del av renskötselrätten, som är grundlagsskyddad. Det framstår vidare som tvivelaktigt att villkoren ensidigt riktas mot samebymedlemmar. De faktiska säkerhetsproblemen i varje enskilt fall har inte heller alltid redovisats.

En annan fråga som ofta uppkommer är på vilket sätt rättsläget skiljer sig ovanför och nedanför odlingsgränsen. En vanlig uppfattning är att samebymedlemmarnas rättigheter skulle vara starkare ovanför odlingsgränsen. Detta hör samman med historiska förhållanden, nämligen att marken ovanför odlingsgränsen är avsatt för samebyarna. Det är dock viktigt att notera att rennäringslagen inte gör någon skillnad på samebymedlemmars jakträtt i sig ovanför eller nedanför odlingsgränsen. Samebymedlemmar har alltid jakt- och fiskerätt på utmark inom samebyns betesområde på åretruntmarker och under tiden 1 oktober–30 april på vinterbetesmark inom lappmarkerna. Det saknar betydelse om marken är statligt ägd, privatägd eller belägen ovanför eller nedanför odlingsgränsen. Det som inverkar i detta sammanhang är det förhållandet att all mark ovanför odlingsgränsen är åretruntmarker, medan en del av marken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen är vinterbetesmark. En skillnad är att det är staten som genom Statens Fastighetsverk förvaltar den statligt ägda marken ovanför odlingsgränsen. Länsstyrelsen upplåter en del av denna mark för jakt och fiske, men inte all mark. Det betyder att samebymedlemmarna ovanför odlingsgränsen i praktiken har ensamrätt till den del av marken som inte upplåts. Samma gäller inte för samebymedlemmarna nedanför odlingsgränsen. Dessutom är det så att samebyarna ovanför odlingsgränsen får ersättning för statens upplåtelse av jakt- och fiskerätten. Som framgått sker statens upplåtelse ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen mot en avgift, som tillfaller Samefonden och berörd sameby. Motsvarande gäller inte samebyar nedanför odlingsgränsen. Slutligen är det så att 32 § rennäringslagen enbart gäller statlig mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Som framgått skyddar denna bestämmelse rennäringen och samebyarnas egen jakt och fiske. Enligt denna får upplåtelse för jakt och fiske bara ske om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln och utan besvärande intrång i samebymedlemmars rätt till jakt och fiske. Innebörden är att det för samebymedlemmar ne-

danför odlingsgränsen saknas skydd för rennäringen och den egna jakten och fisket mot övrig jakt och fiske.

Rennäringspolitiska kommittén har i sitt betänkande En ny rennäringspolitik del 1 (SOU 2001:101) s. 279–281 för åretruntmarkerna nedanför odlingsgränsen föreslagit att skogssamebyarnas ställning skall stärkas. Rennäringspolitiska kommittén föreslog att även skogssamebyarna skall ges rätt till ersättning för upplåtelserna. Kommittén hänvisar i sin tur till Skogssamerättsutredningen (Sametinget, 1997) som hävdade att samma regler borde gälla för skogssamebyarna som för fjällsamebyarna, eftersom samebyarnas sedvanerätt var lika stark på alla åretruntmarkerna. Enligt Skogssamerättsutredningen skedde emellertid ett misstag vid tillkomsten av 1898 års renbeteslag efter en feltolkning av begreppet för ”lapparne afsatta land”. Man trodde felaktigt att begreppet bara omfattade marken ovanför odlingsgränsen, medan det borde omfatta åretruntmarker även nedanför odlingsgränsen.

Rennäringspolitiska kommittén ansåg att mycket talar för att Skogssamerättsutredningens slutsatser var riktiga i denna del. Vidare ansåg kommittén att samma regler borde gälla för åretruntmarker antingen de finns nedanför eller ovanför odlingsgränsen. Däremot ansåg kommittén det inte möjligt att föreslå att de särskilda hänsynsregler som skyddar rennäringen och samebyarnas jakt och fiske även skulle gälla nedanför odlingsgränsen: Kommittén skrev:

Om skogssamebyarnas åretruntmark fortfarande hade varit statlig mark hade samtliga regler som gäller för förvaltning och upplåtelser av nyttjanderätter på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen kunnat utsträckas till att omfatta också skogssamebyarnas åretruntmark. Sedan Domänverkets bolagisering år 1992 är dock skogssamebyarnas åretruntmark privatägd. Det är därför inte möjligt att utan vägande skäl och ersättning ålägga privata markägare att ta särskilda hänsyn till samebyarnas markanvändning som staten genom länsstyrelserna måste göra som ett villkor för att medge upplåtelser av nyttjanderätter på statens mark enligt 32 §.” (Rennäringspolitiska kommitténs betänkande En ny rennäringspolitik del 1 (SOU 2001:101) s. 281).

Fiske

Enligt uppgift utgör den bristande fiskevården ett problem i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Från exempelvis Sportfiskarnas sida har också framförts att samebyarnas traditionella nätfiske är olämp-

ligt och ett skäl för konflikter mellan samebymedlemmarna och sportfiskare. Särskilt anmärkningsvärt skulle samebymedlemmarnas nätfiske vara när fiskarna leker.

Enligt min mening är dessa förhållanden förvånande. Enligt fiskelagen gäller som anförts att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att förbjuda eller begränsa visst fiske eller vissa fiskemetoder. Allmänna regler om jakt eller fiske gäller även för samebymedlemmar. Det finns därmed ett lagligt utrymme för myndigheter att hantera problemen med samebymedlemmars fiske. Att detta inte sker tycks bero på att myndigheterna är av den uppfattningen att det saknas möjlighet att begränsa samebymedlemmarnas fiske. Detta har dock ett visst stöd av regeringens proposition. Innebörden av detta är att förhållandena för jakten och fisket skiljer sig.

Samebymedlemmar har en grundlagsskyddad rätt att jaga och fiska. Även för dem gäller dock allmänna bestämmelser om jakt och fiske. För jakten har detta fått genomslagskraft. Samebymedlemmarna har en rätt att jaga, men är som även andra medborgare bundna av bestämmelser om jakttider, licens, tilldelning m.m. På detta sätt kontrolleras jakten av myndigheterna. För fisket ser motsvarande förhållanden annorlunda ut. Samebymedlemmar har en rätt att fiska. Det finns en uppfattning om att det saknas laglig grund att kontrollera samebymedlemmarnas fiske. Denna uppfattning är felaktig.

3.3.3. Samrådsförfarandet

Som framgått är det länsstyrelsen som beslutar om registrering av älglicensområden och älgtilldelningen. Som underlag för detta beslut äger ett lokalt samråd rum. Vid detta samråd fattas beslut om förslag om avskjutningens storlek, tilldelning, avskjutningsprinciper, jakttider, skadeförebyggande åtgärder och biotopvårdsåtgärder. Detta samråd administreras av Svenska Jägarförbundet. Förbundet, som ser uppgiften som en del av sitt s.k. allmänna uppdrag från staten, har tillsammans med Lantbrukarnas Riksförbund, LRF/Skogsägarna, Jägarnas Riksförbund och Skogsindustrierna träffat en principöverenskommelse om riktlinjer för detta samråd. Målet är att enighet skall uppnås i samrådet. Resultatet av samrådet skall redovisas i ett protokoll. Detta skickas till länsstyrelsen. I länsstyrelsen behandlar länsviltnämnden samrådsförslagen och beslutar om en rekommenda-

tion till länsstyrelsen. Länsstyrelsen fattar därefter beslut. Förslagen från samrådet följs om enighet råder.

I den tidigare nämnda proposition 1986/87:58 om jaktlag, m.m. lämnas en bakgrund till den nu fungerande ordningen om samråd. Följande anges:

Utanför kretsen av olika myndigheter finns flera frivilligorganisationer som fullgör administrativa uppgifter och då främst inom den praktiska viltvården. Dit hör de båda jägarorganisationerna, Svenska jägareförbundet och Jägarnas riksförbund-Landsbygdens jägare, samt Svenska naturskyddsföreningen och Sveriges ornitologiska förening. /…/Svenska jägarförbundet biträder centralt och, genom sina länsjaktvårdsföreningar, regionalt myndigheterna med sakkunnigutlåtanden och sammanställningar av uppgifter som underlag för myndigheternas beslut. Bakgrunden till jägarförbundets särställning i detta hänseende är att förbundet genom riksdagsbeslut år 1938 och 1951 anförtrotts ledningen av det praktiska jakt- och viltvårdsarbetet i landet. Till arbetsuppgifterna hör bl.a. att följa viltvårdens och viltstammarnas utveckling och sprida kännedom om denna utveckling genom upplysning, information och propaganda./ …/ /…/Även andra arbetsuppgifter av samma karaktär kan ingå i förbundets verksamhet. Däremot bör det endast undantagsvis, och då med särskilt lagstöd, bli fråga om att uppdra åt förbundet att fullgöra någon myndighetsutövning, dvs. besluta i ärenden som rör förmåner och skyldigheter för enskilda och organisationer/…/ /…/Jag har redan i det föregående /…/ anfört att det bör finnas en lokal organisation för gemensam diskussion och planering av särskilda åtgärder för viltet. Det kan ske genom att en lokal samrådsgrupp upprättar ett program över vilka åtgärder som är önskvärda och därefter vid en sammankomst med markägare, jägare och andra personer engagerade i naturvårdsarbetet diskuterar hur programmet bör genomföras./…/ /…/Jag delar beredningens uppfattning att de lokala samrådsgrupperna inte bör göras till något obligatorium. På vissa håll kan det ligga närmast till hands att kommunen tar initiativ till bildandet av en samrådsgrupp. Det finns kanske redan en lämplig organisatorisk enhet inrättad för viltvård eller naturvård i allmänhet. Det bör inte heller vara något hinder mot att någon av jägarorganisationerna svarar för att bilda en samrådsgrupp i kommunerna. Gruppen bör emellertid vara fristående från styrelserna för de lokala jägarsammanslutningarna. Av vad jag nu har anfört framgår att jag anser att förhållandena i den enskilda kommunen bör få bli avgörande för tillkomsten av samrådsgruppen liksom för dess sammansättning. (a.a. s. 63–64).

Detta innebär att i ett område där konkurrens råder mellan samebymedlemmar och andra jägare så administreras samrådsförfarandet av Svenska Jägarförbundet. Samerna har inte, vare sig genom Sametinget eller Svenska Samernas Riksförbund, medverkat vid tillkomsten av

den principöverenskommelse som nämnts. Samebyarna är inte heller självskrivna deltagare i det lokala samråd som sker med stöd av överenskommelsen. I riktlinjerna för samrådet anges följande:

Sammansättningen av den lokala samrådsgruppen kan, som tidigare nämnts variera beroende av de lokala förhållandena. Regelmässigt bör ingå representanter för jägarnas och markägarnas organisationer samt representanter för större markägare (exv. bolag, större enskild markägare, stift). Jägarnas och markägarnas organisationer bör ha lika antal representanter i samrådsgruppen. Respektive organisation/företag utser företrädare jämte suppleant i samrådsgruppen och anmäler detta till jaktvårdskretsen, som har att upprätta en förteckning över de olika företrädarna. För att få en kontinuitet i gruppens arbete bör företrädarnas mandattid vara minst två år. Gruppen utser inom sig ordförande och sekreterare. Till samrådet ska alltid kallas – adjungeras – sådana som kan bidra med kunskaper om aktuella förhållanden. Skogsvårdsstyrelsen ska alltid kallas till mötena.

Enligt uppgift faller samebymedlemmar inom kategorin adjungerade med kunskap om aktuella förhållanden. Från samiskt håll har framförts att många samebyar väljer att inte medverka i samråden på dessa villkor. Det finns dock byar som medverkar. En sammanställning som gjordes av Svenska Jägarförbundet 2003 visar att samebyarna då var företrädda i Arvidsjaurs, Jokkmokks, Gällivares och Kirunas jaktvårdskretsar i Norrbottens län. I Västerbottens län var samebyarna företrädda i jaktvårdskretsarna Tärna och Vilhelminafjällen. I Jämtlands län var samebyarna företrädda i Strömsunds och Härjedalen västra.

Det har självfallet stor betydelse om samebyarna betraktas som fullvärdiga deltagare i samrådet eller ej. Ett tecken på att så inte alltid är fallet är att samrådet ibland betraktats som enigt även om samebyrepresentanten haft en avvikande mening. Vi utgår från att detta berott på att denne betraktas som ”adjungerad med kunskap om aktuella förhållanden”, inte som fullvärdig medlem i samrådet.

3.3.4. Viltvårdsområden och fiskevårdsområden

Enligt lagen (2000:592) om viltvårdsområden kan två eller flera fastigheter sammanföras till ett viltvårdsområde i syfte att främja viltvården genom en samordning av jakten och åtgärder till skydd och stöd för viltet. Ägarna till fastigheterna bildar en viltvårdsområdesförening. Den som på grund av upplåtelse har rätt att under minst ett år jaga på en fastighet som ingår i ett viltvårdsområde skall på begäran som

huvudregel antas som medlem i viltvårdsområdesföreningen. Länsstyrelsen beslutar om bildandet av ett viltvårdsområde. För att ett viltvårdsområde skall få bildas krävs att bildandet främjar vården av den eller de viltarter som samordningen avser, är lämpligt med hänsyn till områdets belägenhet och omfång samt medges av en majoritet av fastighetsägarna inom området. Majoriteten skall utgöra minst fyra femtedelar av antalet fastighetsägare och dessa skall äga minst fyra femtedelar av viltvårdsområdets areal.

Ett viltvårdsområde får inte omfatta mark, där samebyarna har rätt till jakt enligt rennäringslagen när det är fråga om mark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition eller mark på renbetesfjällen. För annan mark, där samebyarna har rätt till jakt enligt rennäringslagen, får denna rätt inte inskränkas genom att ett viltvårdsområde bildas. Motivet till denna begränsning framgår av prop. 1999/2000:73 om jaktens villkor. Följande anges:

Enligt den nuvarande lagen får ett jaktvårdsområde inte omfatta vissa marker där samerna har rätt till jakt enligt rennäringslagen (1971:437). Det gäller kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och mark på renbetesfjällen. Inom andra marker får samernas rätt till jakt inte inskränkas genom bildandet av jaktvårdsområden. Utredningen (Jaktens villkor, SOU 1997:91, vår kommentar) föreslår att undantagsbestämmelsen tas bort. I stället skall den nuvarande regeln, att bildandet av jaktvårdsområden inte får inskränka samernas rätt till jakt, gälla alla marker där samerna har en sådan rätt. Flera remissinstanser, däribland Sametinget, har motsatt sig utredningens förslag. Utredningen har med sitt förslag sökt skapa förutsättningar för bildandet av viltvårdsområden på kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Det framstår emellertid som i hög grad tveksamt om det utan vidare går att förena de rättigheter samerna är tillförsäkrade med de föreslagna bestämmelserna för viltvårdsområden. Ett bland flera problem som måste lösas är hur de särskilda upplåtelsereglerna för dessa marker skall förenas med den förvaltning som förutsätts ske inom ett viltvårdsområde. Utredningen om ILO:s betänkande nr 169 har i betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige (SOU 1999:25) föreslagit att omfattningen av samers rätt till jakt på statlig och privat mark utreds. Utredningens förslag måste mot den angivna bakgrunden anses alltför ofullständigt för att föranleda någon ny reglering. Vidare kommer Rennäringspolitiska kommittén att ta upp frågan om förhållandet mellan rennäringen och andra areella näringar. De nuvarande bestämmelserna i det här hänseendet i lagen om jaktvårdsområden bör följaktligen få sin motsvarighet i en ny lag om viltvårdsområden i avvaktan på ställningstagande till förslagen i det nämnda betänkandet och Rennäringspolitiska kommitténs fortsatta utredning.

Viltvårdsområdesföreningen kan fatta långtgående beslut.

Ett exempel är att föreningen i den utsträckning det är förenligt med jaktlagstiftningens bestämmelser om jakttider och om tillstånd till jakt – om det behövs med hänsyn tagen till viltvården – får besluta att älg, kronhjort och dovhjort samt rådjur och annat småvilt får jagas inom hela viltvårdsområdet oberoende av fastighetsgränserna, s.k. områdesjakt.

Den kan vidare besluta att all jakt skall ske som gemensamhetsjakt. Om områdesjakt skall bedrivas får en viltvårdsområdesförening besluta om avskjutningens omfattning och inriktning.

En styrelse skall företräda föreningen. Medlemmarnas rätt utövas på stämma. I de centrala frågorna som exempelvis beslut om områdesjakt och gemensamhetsjakt samt upplåtelse har endast fastighetsägarna rösträtt. Varje fastighetsägare har då en röst om inte någon sådan medlem begär att röstetalet i stället skall beräknas efter fastighetens areal. Varje medlem har en röst i övriga frågor. Ingen får rösta för mer än en femtedel av det röstetal som företräds på stämman.

Det är länsstyrelsen som efter ansökan beslutar om bildande av ett viltvårdsområde. I samband med bildandet prövar och fastställer länsstyrelsen stadgarna. I många frågor får beslut av viltvårdsområdesföreningens stämma eller styrelse överklagas till länsstyrelsen.

Allmän förvaltningsdomstol prövar länsstyrelsens beslut.

Viltvårdsområde och upplåtelse av jakträtten

Grundprincipen är att en fastighetsägare som är med i ett viltvårdsområde kan upplåta jakträtten på sin fastighet på samma sätt som om fastigheten inte tillhör ett viltvårdsområde. Den som på grund av upplåtelse har rätt att under minst ett år jaga på en fastighet som ingår i området skall på begäran antas som medlem i viltvårdsområdesföreningen under upplåtelsetiden.

Som tidigare nämnts är det dock endast fastighetsägare som har rösträtt i centrala frågor. En viltvårdsområdesförening får dock uppställa krav om föreningens tillstånd till upplåtelse av jakträtt. Tillstånd får endast vägras om en innehavare av jakträtt kommer att förfoga över för lite mark, om upplåtelsen är olämplig med hänsyn till viltvården eller om upplåtelsen på annat sätt är till avsevärd olägenhet för medlemmarna.

Därutöver får viltvårdsområdesföreningen besluta att det krävs tillstånd för områdesjakt och gemensamhetsjakt. Ett sådant tillstånd

benämns jakträttsbevis. Föreningen får kräva visst minsta arealinnehav för att en fastighetsägare skall tilldelas fler än ett jakträttsbevis. Viltvårdsföreningen får även i eget namn upplåta rätt till områdesjakt.

Innebörden av bestämmelserna är att fastighetsägaren inte i samma utsträckning förfogar över upplåtelse av jakträtten på sin fastighet. I gengäld kan varje fastighetsägare med vissa begränsningar upplåta jakträtt i hela viltvårdsområdet. En begränsning är att en fastighetsägare om det finns starka skäl, helt kan vägras rätt att upplåta jakträtten. Vid områdesjakt och gemensamhetsjakt begränsas rätten till upplåtelser med hänsyn till arealen. Bakgrunden till den bestämmelsen är att även små fastigheter får ett betydande jaktligt värde vid områdesjakt, eftersom jakten då kan utövas över hela området. Genom jakträttsbevissystemet ges fastighetsägarna rätt till upplåtelse som står i proportion till markinnehavet.

Även föreningen kan upplåta rätt till områdesjakt.

Viltvårdsområde och älgjakt

En fråga är vad som gäller för kraven på licens för älg i ett viltvårdsområde. Av jaktlagens 33 § följer att jakt efter älg endast får ske efter licens av länsstyrelsen inom ett område som länsstyrelsen har registrerat.

I jaktförordningens 3 § står det dock följande:

Om licensjakt efter älg finns bestämmelser i 33 § jaktlagen. Trots det som föreskrivs i 33 § första stycket skall följande gälla: Ett område som har sådan storlek och arrondering att det medger vård av en i huvudsak egen älgstam får av länsstyrelsen registreras som älgskötselområde. Inom älgskötselområdet sker jakten efter älg utan licens. För älgskötselområde skall det finnas en skötselplan.

Riktmärken är att ett område skulle behöva uppgå till 30 000–100 000 ha för att kunna vårda en egen älgstam. Som en jämförelse kan nämnas att varje fjällsamebys betesområde uppgår grovt uppskattat till ca 100 000 ha. Skogssamebyarnas betesområden är mindre och uppgår till ca 50 000 ha per sameby.

Anslutningen till älgskötselområde är frivillig. Inom dessa områden får jakträttshavarna själva avgöra avskjutningens storlek. Har tillräckligt många fastighetsägare ansökt om att deras mark skall registreras som älgskötselområde registrerar länsstyrelsen fastigheterna som älgskötselområde om fastigheterna tillsammans uppfyller kravet för ett sådant område. Även en enskild fastighet kan ha så stor areal

att den kan registreras som älgskötselområde. Vill en fastighetsägare att hans fastighet inte längre skall vara ansluten till ett älgskötselområde kan han hos länsstyrelsen ansöka om att hans fastighet registreras som A- eller B-område eller inte registreras alls. Tanken bakom älgskötselområden bygger på ett lokalt och frivilligt ansvarstagande för viltvården, jämför betänkandet Jaktens villkor (SOU 1997:91) s. 315 och 316 samt prop. 1986/87:58 s. 20.

Av Jaktens villkor s. 335 framgår vidare att många viltvårdsområden kan få status som älgskötselområden och därför själva kan bestämma över avskjutningen. Om så inte är fallet krävs alltså licens även i viltvårdsområden. I de fall områdesjakt bedrivs får dock viltvårdsområdesföreningen besluta om avskjutningens omfattning och inriktning inom ramen för älgtilldelningen i licensen.

I sina föreskrifter rekommenderar Naturvårdsverket att älgskötselområden bildas även på renbetesfjällen och ovan odlingsgränsen.

Fiskevårdsområde

I lagen (1981:533) om fiskevårdsområden finns motsvarande bestämmelser för fisket. I syfte att samordna fiskets bedrivande och främja fiskerättsinnehavarnas gemensamma intressen kan två eller flera fastigheter sammanföras till ett fiskevårdsområde. På samma sätt som gäller för jakten får ett fiskevårdsområde inte omfatta fiske inom områden där samebyarna har rätt till fiske enligt rennäringslagen då det är fråga om kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition eller renbetesfjällen. Beträffande fiske inom andra områden, där samebyarna har rätt till fiske enligt rennäringslagen, får någon inskränkning inte ske i denna rätt genom bildande av fiskevårdsområden.

Villkoren för att bilda fiskevårdsområden är annorlunda utformade än vad som gäller för jakt. Det anges endast att det skall vara lämpligt och det som huvudregel inte får bildas om ägarna mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det.

Det är länsstyrelsen som meddelar beslut om fiskevårdsområden. Det skall finnas en styrelse. Medlemmarna utövar sin rätt på stämma. Varje medlem har som huvudregel en röst. Ingen får rösta för mer än en femtedel av rösterna. Den som äger fiske som ingår i ett fiskevårdsområde är medlem i fiskevårdsområdesföreningen. Har en fastighets fiske upplåtits i sin helhet för längre tid än ett år skall brukaren i stället för upplåtaren vara medlem i föreningen. Ett fiskevårdsom-

råde får inte bildas om ägarna motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det. Det följer av det som anförts om lagen om viltvårdsområde och lagen om fiskevårdsområde att likheterna betydande. Den analys som gjorts av regelverket för viltvårdsområden och de problem som måste lösas kan därför i hög grad även gälla för fisket. En skillnad skall dock framhållas. Villkoren för att bilda viltvårdsområde skiljer sig från villkoren för att bilda fiskevårdsområden. I lagen om viltvårdsområden är villkoren objektivt utformade, avgörande är exempelvis om det främjar vården av viltarter. I lagen om fiskevårdsområde utgår villkoret i stället från ägarnas skäl.

3.4. Tillämpningen i de berörda länen

Som nämnts inledningsvis i detta kapitel har vi jämfört tillämpningen av regelverket i de olika länen. Syftet är att identifiera de inslag i tillämpningen som ökar eller minskar konflikterna. Underlaget har vi fått av länsstyrelserna. I bilaga 4 finns en mer uttömmande beskrivning av förhållandena i länen.

3.4.1. Dalarnas län

Inledningsvis kan konstateras att Dalarnas län intar en särställning. Möjligen skulle man kunna hävda att Dalarnas län inte ingår direkt i vårt uppdrag. Enligt våra direktiv skall vi utreda samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och renbetesfjällen. Renbetesfjäll finns inte i Dalarnas län. Det finns inte heller en dubbel jakträtt inom Dalarnas län. Däremot finns det i framtiden en möjlig konflikt inom fisket, eftersom det finns en dubbel fiskerätt. Även om Dalarna inte skulle anses ingå i vårt uppdrag, innefattas ändå den enda samebyn i Dalarna (Idre nya sameby), eftersom samebyn disponerar mark i Jämtlands län.

Av den kartläggning vi gjort framgår att Idre nya sameby har vissa svårigheter, se vidare bilaga 3. De förefaller dock inte större än att det borde finnas förutsättningar att lösa dem.

3.4.2. Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län

I de tre övriga länen, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, är grundproblemet likartat, nämligen att det finns flera innehavare av jakt- och fiskerätt som på oklara grunder jagar på samma mark. Vissa förutsättningar skiljer sig dock åt. En viktig skillnad är att området i Jämtlands län enbart utgörs av statligt ägd mark, medan marken ovanför odlingsgränsen i Norrbottens län till ca 90 procent och i Västerbottens län till ca 70 % utgörs av statligt ägd mark. Det är vidare så att det i Jämtlands och Västerbottens län är fråga om drygt 1 miljon ha medan det i Norrbottens län är fråga om en fyrdubbelt större areal. I Jämtlands län är det högst några hundra personer som bor på renbetesfjällen, medan det i Västerbottens län bor ca 5 000 personer ovanför odlingsgränsen. I Norrbottens län bor 22 200 personer ovan odlingsgränsen, men en mycket stor andel av dessa är bosatta i Kiruna tätort. Redan dessa förutsättningar gör att det är naturligt att konflikterna är störst i Västerbottens län. Flest människor måste där samsas på minst areal. Därtill kommer de problem som kan hänga samman med att samebymedlemmar har rätt att jaga och fiska på privat mark.

Länsstyrelsernas tillämpning återspeglar dessa skilda förutsättningar. I Jämtlands län tas störst hänsyn till samebyarnas renskötsel och jakt så tillvida att samebyarna för sin älgjakt ensamt disponerar 80 procent av arealen i renbetesfjällen och får 72 procent av älgtilldelningen. I Jämtland är det också tillåtet för samebymedlemmar att ta med sig jaktgäster. I Västerbotten krävs tillstånd av länsstyrelsen i varje enskilt fall för att en samebymedlem skall kunna ta med sig en jaktgäst och i Norrbottens län saknas helt denna möjlighet. I Västerbottens län disponerar samebyarna ensamma 32 procent av den älgproduktiva statliga marken ovanför odlingsgränsen och har en älgtilldelning om 23 procent av den totala tilldelningen. Det skall för Västerbottens län noteras att upplåtelse av älgjakt på statens mark ovan odlingsgränsen bara sker under 16 dagar. I Norrbottens län har samebyarna ovanför odlingsgränsen ensamrätt till 77 procent av den totala arealen, vilket har uppgetts motsvara 50 procent av den älgproduktiva marken, och en älgtilldelning om 40 procent av hela tilldelningen.

Det är svårt att jämföra fördelningen av den älgproduktiva arealen som samebyarna ensamma har tillgång till. Däremot varierar tilldelningen av älg kraftigt.

Det som nu har redovisats gäller alltså ovanför odlingsgränsen i Västerbottens län och Norrbottens län. Vad gäller samebyarnas älgtilldelning mellan lappmarksgränsen och odlingsgränsen saknar länsstyrelsen uppgift om denna, vilket försvårar en bedömning av situationen. I en dom i Länsrätten i Norrbottens län från 1999 framgår det att älgtilldelningen för en bestämd skogssameby var så liten som sex procent.

Som tidigare nämnts fann Kammarrätten i Sundsvall att länsstyrelsens beslut att tilldela Talma sameby 25 procent av den totala älgtilldelningen var riktigt. Kan då detta utslag tolkas som om domstolen bedömt att samebyarnas andel av jakträtten motsvarar 25 procent? Enligt min uppfattning är det inte möjligt att ge den en sådan tolkning. Kammarrätten har endast motiverat sitt utslag utifrån att länsstyrelsens beslut var i linje med tidigare beslut, för vilka prövningstillstånd i Kammarrätten inte tidigare beviljats. Detsamma får anses gälla Länsrättens i Norrbotten dom om att en skogssamebys älgtilldelning skulle vara sex procent. Det var fråga om ett underrättsavgörande där ordföranden och den juridiskt sakkunnige var skiljaktig.

En vidare fråga är om älgtilldelningen skall värderas utifrån antalet människor som faktiskt utnyttjar älgjakten. Skall vid tilldelning antalet samebymedlemmar och antalet medlemmar i vad som brukar kallas ortsbojaktlag beaktas? Möjligen saknar det betydelse hur många människor som delar på viltresurserna, eftersom frågan om jaktandelar är en rättighetsfråga. Om det exempelvis kunde slås fast att 50–100 procent av jakt- och fiskerättigheterna borde tillkomma samebyarna inom ett visst område, skulle det ändå sannolikt sakna betydelse hur många samebymedlemmar som rent faktiskt hade möjlighet att dela på tillgången. Utifrån en mer ändamålsmässig ståndpunkt kan det dock noteras att det exempelvis i Västerbottens län förhåller sig på det sättet att högst 400 samebymedlemmar delar på 23 procent av älgtilldelningen medan 1 200 jägare i ortsbojaktlagen delar på 35 procent av tilldelningen och 41 procent tillfaller de privata markägarna (som äger 30 procent av marken).

Länsstyrelserna ställer långtgående villkor för att undvika konflikter om älgjakt. Längst går länsstyrelsen i Västerbottens län som kräver att samebymedlemmar har markägarens samtycke för att utöva sin jakträtt. Vi har redan tidigare ifrågasatt lämpligheten av detta villkor. Även i de andra länen uppställs villkor för samebymedlemmars jakt. Enligt vår uppfattning är det anmärkningsvärt att de villkor som länsstyrelserna använder som ett redskap för att samordna jakten

ensidigt drabbar samebymedlemmar. Denna tillämpning har enligt min mening inte stöd i rennäringslagen.

Från länsstyrelsens sida har anförts att det är nödvändigt att utforma villkoren på nuvarande sätt. Av säkerhetsskäl är det nödvändigt med villkor som samordnar jakten mellan olika grupper. Skälet enligt dem är att samebymedlemmar enligt lagen har rätt att jaga i huvudsak överallt, medan upplåtelse till ortsbor på statens mark bara sker av vissa områden. Det betyder att det är omöjligt att veta var samebymedlemmarna jagar. Av praktiska skäl är det därför naturligt att det är samebymedlemmarnas uppgift att samordna jakten.

Jakt, inte minst småviltsjakten, kan störa renskötseln. På renbetesfjällen är det fråga om ca 14 500 jaktdygn. På samma yta är det i Västerbottens län fråga om ca 20 000 jaktdygn. Antalet jaktdygn har exempelvis i Västerbottens län ökat stadigt sedan starten 1992/1993. För Norrbottens län saknas uppgifter.

I Jämtland skyddas rennäringen vidare genom att jaktstarten för småviltsjakt för utländska medborgare är senarelagd. Småviltsjakten startar den 25 augusti för svenska och den 15 september för utländska medborgare. Under tiden 1 september–14 september upplåts inte småviltsjakten i Jämtlands län på grund av renskötseln. Senareläggningen av jaktstarten för utländska medborgare är möjlig, eftersom upplåtelsen som sker till utländska medborgare som inte är bosatta i Sverige sker utan lagkrav. Av rennäringsförordningen följer att småviltsjakt skall upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige. I Västerbottens och Norrbottens län saknas motsvarande bestämmelser helt. Däremot avlyses vissa känsliga områden för att skydda rennäringen. I Västerbottens län är det då fråga om 25–35 procent av arealen, i Norrbottens län högst 10 procent av arealen. Andelen avlyst mark varierar dock kraftigt inom Norrbottens län. Återigen kan det finnas skäl att erinra om att småviltsjakt bara får upplåtas om det kan ske utan olägenhet av betydelse för renskötseln. I Västerbottens län sker 57 procent av försäljningen av dagskort till utländska medborgare, i Norrbottens län och Jämtlands län är motsvarande siffra ca 25 procent.

Det är dock svårt att bedöma frågan om det med hänsyn till det ökade antalet jaktdygn i varje situation utifrån ett juridiskt perspektiv vidtas tillräckliga åtgärder för att skydda rennäringen. Det saknas bl.a. hållpunkter för vad som utgör avsevärd olägenhet för renskötseln.

3.5. Slutsatser

Ett grundläggande problem är att de olika jakträttshavarnas andelar är oklara, vilket skapar konflikter.

Rättstillämpningen varierar på ett påtagligt sätt, särskilt i fråga om områden med ensamrätt till älgjakt, älgtilldelningen, möjligheten för samebymedlem att ta med sig jaktgäster, avlysning av jakt av hänsyn till renskötseln och hänsynen till renskötseln vid upplåtelse av jakt till utländska medborgare som inte är bosatta i Sverige. Det saknas fungerande lösningar på problemen med dubbelregistreringen av älglicensområden. I stället hanterar länsstyrelserna problemet genom att ställa långtgående villkor som ensidigt riktas mot samebymedlemmarna.

Det saknas redskap för samförståndslösningar mellan dem som har jakt- och fiskerätt. Det lagliga utrymmet för länsstyrelsen att besluta om fungerande lösningar framstår som mycket litet. Det samrådsförfarande som sker har brister.

Det finns inte en tillräckligt klar skiljelinje mellan det lokala samrådet och länsstyrelsernas myndighetsutövning. Beslut om älgtilldelning till olika grupper är en myndighetsutövning som måste skötas av länsstyrelsen. Beslutsförfarandet måste skiljas från samrådet.

För fisket gäller särskilt att fiskevården inte fungerar. Det beror delvis på att de avsatta medlen inte räcker för en bra fiskevård. Ett problem är också att de möjligheter som finns för att begränsa samebymedlemmarnas fiske inte används.

4. Renskötseln – en översikt

4.1. Renen, renskötselrätten och samebyarna

4.1.1. Renskötselrätten och dess gränser

Samerna får låta sina renar beta inom hela renskötselområdet och vidta nödvändiga renflyttningar. De får också uppföra hagar, stängsel, stugor och annat som behövs för renskötseln. Dessutom får samerna bedriva jakt och fiske inom större delen av renskötselområdet.

Renskötselrätten är en mycket gammal rätt som grundar sig på urminnes hävd. Man har nyttjat renbetet, jakten och fisket så länge att dess ursprung förlorar sig bakåt i historien. Samerna har således inte fått sig tilldelad rätten utan skapat den genom sitt bruk. Renskötseln regleras genom rennäringslagen (1971:437) och rennäringsförordningen (1993:384). För att få utöva sin renskötselrätt krävs att man är medlem i en sameby.

Renskötselområdet sträcker sig från treriksröset i norr till nordvästra delarna av Dalarna i söder, och från en bit in i Norge i väster till Bottenviken och Bottenhavet i öster. I fjällområdet och inom delar av skogslandet i landskapet Lappland får renarna uppehålla sig under alla delar av året. På vinterbetesmarkerna som ligger i inlandet och kusttrakterna får renarna hållas på bete från första oktober till sista april.

Odlingsgränsen, gränsen för renbetesfjällen och lappmarksgränsen har avgörande betydelse vid nyttjande av renskötselrätt. Gränsernas närmare sträckning framgår av karta, se bilaga 2. Området väster om odlingsgränsen, inom renbetesfjällen och vissa av ålder brukade områden mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen får användas för renskötsel, jakt, fiske och visst skogsfång under hela året. Övriga delar av renskötselområdet utgör vinterbetesmarkerna.

4.1.2. Samebyarna

Renskötseln är organiserad i samebyar. Samebyn är såväl ett geografiskt område som en form av ekonomisk samfällighet där renskötselarbetet planeras och bedrivs gemensamt under större delen av året. Vintertid har man renarna i mindre grupper och arbetet är mer individuellt. Det finns 51 samebyar i Sverige varav 8 är koncessionsbyar. Koncessionsbyarnas renskötsel bedrivs öster om lappmarksgränsen i Torne- och Kalixälvdal med stöd av tidsbegränsade tillstånd, medan samebyarnas renskötsel bedrivs med stöd av urminnes hävd. Samebyarnas närmare utbredning framgår av kartan.

Rennäringslagen innehåller både civilrättsliga regler liksom detaljerade regler om hur rennäring får bedrivas. Exempel på civilrättsliga regler är beskrivningen av de befogenheter som ingår i renskötselrätten och omfattningen av renskötselområdet. Allt gemensamt arbete i samebyn leds av en styrelse som väljs av medlemmarna vid årsstämman. Samebyn svarar för alla kontakter med andra intressen inom byns område, exempelvis skogsbruket. Samebyn är ett vidsträckt område som i många fall sträcker sig från gränsfjällen på norsk sida och ner till kusttrakterna i Norrland.

4.1.3. Renen

Renen lever under extrema naturförhållanden och är beroende av naturbete under hela året. Eftersom växtligheten varierar under året, växlar renens betesintag och levnadsförhållanden. Detta medför att renen har speciella behov både i fråga om bete och betesmarker i jämförelse med andra tamdjur. Renskötselns behov av betesland är beroende av ett samspel mellan renens egenskaper, renskötselarbetet och naturgeografiska faktorer.

I likhet med andra djur behöver renen kolhydrater och fett som ger energi för upprätthållande av livsfunktioner samt produktion av värme och fysisk aktivitet. Proteiner, vitaminer och mineraler är nödvändiga för att bygga upp muskler och andra kroppsvävnader samt för produktion av mjölk.

Renen är en idisslare som har en unik förmåga att smälta lav för att klara sitt energibehov under de delar av året när grönbete saknas. De lavar renen betar har konstant och hög smältbarhet under hela året. I takt med att smältbarheten hos gröna växter går ned under hösten, kan den totala nedbrytningen hållas uppe genom att

andelen lav ökas i betesintaget. Vid låg smältbarhet passerar fodret mag- och tarmsystemet långsammare och renen får ut mindre energi.

Renen har en mycket god förmåga att klara kyla men plågas av sommarvärme eftersom den i det närmaste saknar svettkörtlar. För att klara sig igenom värmeperioder måste renarna ha tillgång till skuggrik fuktig skog i skogsrenskötseln och högt belägna snöfläckar i fjällrenskötseln. Renen, och i synnerhet renkalven, besväras av insekter under juli–augusti på grund av sin tunna sommarpäls och är under denna tid beroende av att ha tillgång till vindutsatta platser i anslutning till beteslokalerna.

Renen äter gräs, örter, löv och halvgräs från maj och fram till oktober. Under barmarksperioden bör betesmarkerna innehålla växtlighet som domineras av dessa växter. Det är positivt om växtligheten är i ett tidigt utvecklingsstadium, eftersom smältbarheten då är högre och betets kvalité bättre. Grönbetet ger tillräckligt med protein och vitaminer för att tillväxt och mjölkproduktion skall kunna ske. Under vintern är födan renlav och några andra marklavar, hänglav och skorplavar, allt uppblandat med ris, exempelvis kråkbär och ljung. Även rester av föregående sommars gröna växter ingår i dieten. Vinterbetet ger nästan enbart kolhydrater och fett, dvs. enbart energi och möjlighet att överleva vintern. Proteininnehållet i vinterbetet är så lågt att renen är tvungen att bryta ned kroppseget protein för att klara de mest livsnödvändiga processerna under vintern. För renen gäller alltså tillväxt på barmark och överlevnad på vintern.

Renarna måste flyttas eller i vissa lägen självmant vandra mellan olika områden över året för att hitta den typ av växtlighet som behövs under årstiden. Sammanfattningsvis kan man säga att renen måste vara i högfjällen eller på vidsträckta myrmarker med angränsande granskog under sommaren och i torra inte alltför höglänta tallskogar under vintern för att både ha tillgång till lämpligt och åtkomligt bete samt kunna undvika stark värme och insektsplåga.

4.1.4. Beteslandet

Vid sidan av vegetationen är renens nyttjande av markerna också beroende av vädret. En väsentlig del av kunskapen i praktisk renskötsel ligger i att tolka samspelet mellan vegetation, renens beteende, topografi, nederbördsmängd och vindförhållanden. Huvud-

mönstret i betesutnyttjandet bygger dock på renens skiftande behov under olika årstider.

Barmarkstid är markernas kvalité som bete beroende av tillgången på betesväxter i ett tidigt utvecklingsstadium. Ju rikligare tillgång till späd grönska desto bättre renbete har man. Under sommarmånaderna måste renarna kunna undkomma värme- och insektsplågan genom att uppsöka vindutsatta höjdlägen eller skuggiga platser, som ligger inom rimligt avstånd från beteslokalen. Under slutet av grönbetesperioden är tillgången på betesväxter med godtagbar smältbarhet avgörande för framför allt kalvarnas kondition. Tillgång på löv, gräs och örter som är gröna till slutet av barmarksperioden kännetecknar goda höstland. Renen måste i likhet med andra idisslare göra en gradvis övergång från ett foderslag till ett annat, för att inte drabbas av våmstörningar. Därför måste senhöst- och förvintermarkerna inrymma både grönbete och lavbete.

När snötäcket överstiger 30 cm och temperaturen sjunker till –10 grader kräver renen ett bete som domineras av renlav på grund av ökat energibehov. Ett gott hög- och senvinterbete karaktäriseras av låglänta lavmarker med ringa snömängd och där snötäcket inte blir vindpackat. Under skarperioden i april ökar tillgången till skog med trädlavar kvalitén på vinterbetet. Denna typ av bete har även ett högt värde tidigare under vintern under år då snön hårdnar till följd av växlingar mellan blidväder och köldperioder eller att snömängden är ovanligt stor.

Utmärkande för kvalitativt goda säsongsbeten är att djuren har betesro och därmed kan tillämpa sin selektiva betningsmetod. Förhindras renen att välja ut det mest värdefulla fodret minskar möjligheterna för tillväxt och fettansättning. Detta kan få förödande konsekvenser framåt vårvintern både för överlevnad och för fosterutveckling. Även mjölkproduktionen och tillväxten försämras vid yttre störningar i renens betesgång.

Riklig nederbörd förbättrar sommarbetets kvalité. Ett gott vinterland ligger i områden med stabil temperatur utan växlingar mellan blidväder och kyla. Nederbördsmängden får inte vara riklig på vinterbetesmarkerna med tanke på snömängd och snöns konsistens. Det idealiska sommarlandet kännetecknas av regn och svalka. Det bästa vinterlandet har ringa snömängd och minusgrader under hela vintern.

4.1.5. Renskötseln

Renskötselåret börjar i maj då kalvarna föds. Renarna hålls då inom de delar av byns område där barfläckar bildas tidigt och terrängen ger skydd mot hårt väder för de nyfödda kalvarna. Kalvningslandet är ett starkt småkuperat landskap som uppfyller dessa behov. Renskötaren bevakar kalvningslandet från slutet av april till maj månads utgång så att störningarna blir så små som möjligt under denna för renarna mycket känsliga period.

Under sommaren hålls fjällrenarna på högfjällen där det finns gott om grönbete i dalgångarna samtidigt som renarna får svalka och slipper besväras av insekter på anslutande höjdlägen. Skogsrenarna hålls på marker där det finns stora öppna myrar i kombination med gammal granskog. Granskogen ger svalka under den varmaste delen av dagen och den trädfria myren ger bete och vind mot insektsplågan. Under sommaren märks kalvarna med snitt i öronen. Varje renägare har en unik snittkombination som gör att hennes renar kan skiljas från alla andras renar. Renskötselarbetet är intensivt under denna period då renarna ska samlas till hagar för kalvmärkningar samtidigt som hjordarna skall förhindras att lämna byns område.

I månadsskiftet augusti/september samlar man åter ihop renarna för att slaktdjur, främst hanrenar, skall kunna tas ut ur hjordarna, den så kallade sarvslakten. Fjällrenarna släpps därefter ut på lågfjällsområdet och i den närliggande fjällbjörksskogen. Dessa marker är vanligen avgränsade av större sjöar och älvar varför renarna inte behöver bevakas för att hålla sig i området. Skogsrenarna håller man under denna period på marker där det finns gott om gräs- och lövbete, i huvudsak frisk eller fuktig skogsmark. Renskötseln är arbetsam vid samling till sarvslakt varefter en lugn period inträder. Från senare delen av september och hela oktober pågår renarnas brunst och då sker inget annat arbete i renskogen än bevakning så att renflockar inte lämnar samebyns betesområde och strövar in i grannbyar eller otillåtna områden.

Årets stora samlingsarbete är när alla renarna skall tas ihop i en hjord. Samlingsarbetet sker under november. Detta arbete är renskötselns mest arbetsintensiva moment. Renarna tas in i byns huvudanläggning för skiljning varvid djuren skiljs ut i mindre vinterhjordar, vanligen några familjers renar i varje grupp. Samtidigt tar man ut resterande slaktdjur, som är kalvar, improduktiva honrenar och kastrater. Därefter flyttar varje vintergrupp till sina traditionella

vinterland. Orsaken till att man delar upp renarna i mindre hjordar är att man skall kunna klara av flyttningen. Renarna skall inte heller behöva förflyttas alltför ofta till nya lavmarker under vintern. Renarbetet på vinterlandet är lättsamt när goda betesförhållanden råder, dvs. när snön är lös och renarna har lätt att gräva sig ner till marklavarna. Men det är å andra sidan mycket arbetsamt om det är dåligt bete med is och skare i snön, eftersom renarna då vill sprida sig i sitt sökande efter trädlavar. Det finns då risk för att renskötaren förlorar kontrollen över hjorden. Bedömer renskötaren situationen så katastrofal att svältdöd kan befaras innan vintern är över tillgrips utfodring med pelleterat foder, som är speciellt anpassat för renens behov.

Skare uppkommer normalt under april och renarna får då allt svårare att gräva sig ner till marklavarna. Renarna blir alltmer hänvisade till hänglavsbete. Vårflyttningen måste ske medan man ännu har kontroll över renhjorden och flyttleden upp till vårbetesmarkerna fortfarande är framkomlig. Flyttningen sker utan längre uppehåll upp till områden där senare kalvning sker. Flyttvägen kan variera från några mil till över 30 mil.

4.1.6. Renantalet

Renantalet avser antalet djur i vinterhjorden efter årets slaktuttag men före kalvningen. Av diagram 1 framgår renhjordarnas storlek vid några tidpunkter under 1900-talet. Hjordarna har varierat mellan 150 000 och 300 000 renar. Variationen är cyklisk med regelbundet återkommande toppar ungefär vart tjugonde år. I en djurhållning som grundar sig på nyttjande av naturbete, där fodrets åtkomlighet är beroende av snöförhållanden, hör variationer i livdjursstammen till näringens förutsättningar. Förändringar i betestrycket, som är en följd av växlingar i renantalet, skapar förutsättningar för en artrik växtlighet och därmed ett rikt barmarksbete för renarna.

För hela landet är det högsta tillåtna renantalet 276 000 djur, fördelat på 180 000 renar i Norrbottens län, 57 5000 i Västerbottens län och 47 000 i Jämtlands län inklusive Idre sameby. Renantalet 2002 var 228 535 djur, fördelat på 128 729 renar i Norrbottens län, 53 981 i Västerbottens län och 45 825 i Jämtlands län inklusive Idre nya sameby i Dalarna som i fråga om rennäringen räknas till ansvarsområdet för länsstyrelsen för Jämtlands län.

Drygt åttio procent av renarna finns i fjällsamebyarna, knappt femton procent i skogssamebyarna och fem procent i koncessionsbyarna.

Diagram 1 Antal renar vid olika tidpunkter under 1900-talet

4.1.7. Företagsstrukturen

Antalet renskötselföretag varierar kraftigt mellan samebyarna från några få företag upp till närmare hundra i den största samebyn. Varje företag består av en eller flera renägare. Jordbruksverket definierar företag i registersammanhang med renskötselverksamhet bedriven av en renskötande medlem i sameby med sitt husfolk. Flera renskötande medlemmar i samma hushåll betraktas som ett företag. Renskötande medlemmar är renägare som aktivt deltar i renskötselarbetet inom samebyn. Antalet företag år 2002 var 928, fördelat med 717 i Norrbottens län, 102 i Västerbottens län och 109 i Jämtlands län, även här inklusive Idre nya sameby i Dalarna. Den största andelen renar finns i företag med mer än 400 renar. Därnäst kommer företagsgruppen med 100–200 renar. Antalet renar per renägare har minskat sedan 1994.

En fjärdedel av renägarna är 65 år eller äldre medan reninnehavet är störst i gruppen där renägarna är mellan 40 och 44 år. I koncessionsområdet är fyra av tio renägare 65 år eller äldre medan en av tio renägare i Jämtlands län är över 64 år.

0

50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

År

Re nantal

Endast var tredje renägare är kvinna och deras reninnehav är knappt 20 procent av det totala renantalet. De regionala skillnaderna är små.

Diagram 2 Andel renägare respektive renar år 1998

Samebyar 33 fjäll-, 10 skogs-, 8 koncessionsbyar Renskötare 1 500 årsarbetare Företag Drygt 900 rennäringsföretag Renskötande samer, inkl. familjemedlemmar ca 2 800 personer Renantal 230 000 renar i vinterhjorden (efter årets slakt) Högsta tillåtna renantal 280 000 renar i vinterhjorden Slakt 2 000 ton renkött Omsättning 150 milj. kronor

4.2. Samernas jakt och fiske

I detta avsnitt behandlas den jakt- och fiskerätt som är knuten till renskötselrätten.

Samebyns medlemmar har rätt att jaga och fiska på utmark inom de delar av samebyns betesområde som hör till renbetesfjällen och lappmarkerna, men det får endast ske när renskötsel är tillåten inom området. Samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt gäller på

0 20 40 60 80

0-49 50-99 100-199 200-299 300-399 400-

Antal renar per renägare

Procent

Andel renägare

Andel renar

såväl enskildas som kronans marker. Rätten är inte begränsad till husbehovsfångst, varför samebymedlemmar har rätt att jaga och fiska även för försäljning. Varken samebyn eller den enskilde medlemmen får enligt rennäringslagen upplåta sin jakt- eller fiskerätt till någon annan. Samebyn kan dock ge en person som tidigare varit medlem i samebyn rätt att jaga och fiska till husbehov inom byns betesområde.

Jakt och fiske var ursprungligen basen för samernas försörjning. Inkomsterna från jakten och fisket beskattades. Även idag beskattas samernas jakt och fiske inom renskötselföretaget både som försålda varor och eget uttag av produkter ur rörelsen.

Husbehovsfiske med nät bedrivs över hela renskötselområdet inom samebyarnas åretruntmarker. Fiske för försäljning bedrivs i samebyar där man har tillgång till vatten lämpade för ett mer omfattande fiske. Det finns samebyar där renskötare får en betydande del av rörelseinkomsten från fisket. Försäljningsfisket bedrivs vanligen i större vatten och kommer därmed sällan i intressekonflikt med fritidsfisket. Däremot husbehovsfiskar samerna oftast i mindre vatten, vilka samtidigt kan vara intressanta för sportfiskarna. Här finns risk för betydande intressekonflikter om samråd och regelbundna kontakter inte sker.

Fram till 1960-talet hade ripjakt i form av vinterjakt med vapen eller snarning störst ekonomisk betydelse. Från 1960-talet har älgjakten fått en mycket stor betydelse för renskötselns ekonomi. Älgjakt sker så gott som uteslutande för försäljning. En konkurrenssituation uppstår på marker där även upplåtelse till andra älgjägare sker. Den kraftigaste intressemotsättningen har man på enskilda marker där även samerna har jakträtt.

Samisk jakt- och fisketurism bedrivs genom jakt - och fiskevårdsföreningar eller av enskilda samebymedlemmar. Verksamheten är småskalig och bedrivs vanligen som komplement till renskötselarbetet.

4.3. Jaktens och fiskets effekter på renskötseln

Antalet upplåtelser för jakt och fiske ovanför odlingsgränsen var sporadiska fram till 1960-talet och vanligen då kopplade till tjänsteutövning. Undantaget var de områden lokala jakt- och fiskevårdsföreningar arrenderade, där var fritidsjakten och -fisket allmänt förekommande. Antalet upplåtelser ökade gradvis över tiden

fram till 1993. Denna utveckling hade sin grund i det ökade trycket från jägarkåren om större möjligheter till ripjakt.

I mitten på 1960-talet framförde Leavas sameby behovet av att komma till rätta med de störningar jakthundar förorsakade samebyn i renskötselarbetet. Frågan aktualiserades i samband med förnyelse av Kiruna Jakt- och Fiskevårdsförenings arrende. Som ett resultat av situationen startades renrenhetstest av fågelhundar.

Jakt inom områden där renar betar, eller där renskötselarbete pågår, kan förorsaka betydande störningar. Störningsrisken ökar i de fall jakt sker med hund. Renens selektiva betessätt är redovisad inom renforskningen. Eftersom renen betar selektivt under barmarksperioden kan störningarna under betesgången få svåra följder under den efterföljande vintern. Utan selektiv betning reduceras proteininnehållet i foderintaget kraftigt med minskad tillväxt som följd. Störningar leder även till minskade möjligheter att bygga upp fettreserver för den annalkande vinterns behov. Störd betesro under barmarksbetet medför ökad risk för svältdöd under kommande vinter och färre lyckade kalvningar efterföljande vår. Jakt med hund kan ödelägga pågående rensamlingar eller renflyttningar. Följden blir att ofullständiga rensamlingar ger lägre slaktuttag samtidigt som delar av renhjorden sprids och blir kvar på olämpliga betesmarker över vintern. Det är marker med liten tillgång på renlav och betydande rovdjursförekomst. Även snömängden kan vara riklig eller vindpackad.

Både störningar i betes- och arbetsron kan leda till så omfattande negativa effekter för rennäringen.

Fritidsjakten kan även ha störningseffekter på samernas jakt om samråd och samordning saknas. På öppna och trädfattiga områden drar sig älgarna från platsen när småviltjägare med hundar kommer in i området. Här kan en intressekonflikt uppstå.

Fritidsfiske inom områden där det frodiga grönbetet är koncentrerat till älv- och sjöstränder medför att renen håller sig borta från de bästa betena. I allmänhet medför dock fritidsfisket sommartid inga störningar av betydelse för renskötseln. Däremot är fisket som pågår under vårvintern och våren betydligt mer bekymmersamt för renskötseln. Det är då inte fisket i sig utan den därtill hörande snöskotertrafiken och förekomsten av hund som kan ställa till problem. Högdräktiga vajor (honrenar) eller vajor med spädkalvar uppehåller sig ogärna i närheten av människor och i synnerhet inte på platser där hundar finns eller ljud från snöskotrar hörs. Störningarna resulterar i att vajor inför kalvning och vajor med späd-

kalvar drar sig till mer avlägsna höjdlägen, som varken ger skydd mot väder och vind för kalven eller gott bete för vajan.

Renskötseln är så störningskänslig i flera avseenden att jakt och fiske på renbetesmarker måste ske med hänsyn taget till rennäringen. Ett sätt att uppnå fullgott hänsynstagande är att fritidsjakten och fritidsfisket organiseras och förvaltas av aktörer som har mycket god kännedom om renskötseln i området.

Småviltsjakt på hösten bör inte bedrivas i större omfattning än att varje sameby har ständig tillgång till områden där störningar i form av jaktutövande inte förekommer. Hänsynen skall resultera i att renarna har betesro och att hjordarna inte söker sig från höstlandet. Vandrar renarna upp till sommarlanden vid denna tid saknas förutsättningar för en god övergång från grönbete till lavbete eftersom växtligheten i högfjällen inte har lämplig sammansättning för detta foderbyte. Om renarna vandrar ner till vintermarkerna redan på hösten, räcker inte de begräsade lavmarkerna för vinterns betesbehov. Samtidigt omöjliggörs en styrd och organiserad betesgång eftersom någon uppdelning i lämpliga vinterhjordar inte kunnat göras. Vidare blir slaktuttaget ofullständigt eftersom det inte går att samla renarna utan att djurens kondition går ner och att markerna blir mer eller mindre obrukbara för vinterbete på grund av omfattande spårbildning. Renarna måste ha betesro under hösten för att tillväxten ska kunna fortgå så länge som det finns tillräckligt proteinrika betesväxter i markerna. Dessutom är det inte möjligt för renarna att bygga upp maximala fettreserver om de återkommande blir störda i sitt bete.

Sarvslakten har en avgörande betydelse för rennäringens ekonomi. Det är därför viktigt att störningar i form av jakt inte förekommer på marker där samling av renar pågår inför höstslakten. En mindre lyckad hopsamling av djuren har till följd att de tjurar, som blir kvar ute i markerna inte längre är lämpliga slaktdjur det året, eftersom tjurarna blir kraftigt avmagrade under brunsten. Utöver inkomstbortfallet kommer det knappa vinterbetet att belastas av djur som borde ha slaktats.

Jakt bör inte bedrivas inom områden där renskötarna håller på att samla renar inför uppdelningen i vintergrupper och vinterslaktuttaget som sker vid samma tillfälle. Störningar orsakade av jakt medför att alla renar i området inte blir samlade. De renar som blir kvar på höstlandet till följd av mindre lyckat samlingsarbete har sämre möjligheter att överleva vintern då dessa marker inte är lämpliga vinterbetesmarker. Markerna har liten tillgång på renlav

samtidigt som området blir snörikt och snön även blir vindpackad framåt efterjulsvintern. Dessa marker har vanligen även en större rovdjursstam.

Vinterjakt på marker där renarna uppehåller sig väl samlade för betesgång är olämpligt, dels för att renarnas energiförbrukning ökar på ett dramatiskt sätt vid störningar när markerna har vintersnötäcke och dels för att det är svårt att få renarna till att börja gräva i ett nytt område vintertid, om sådana alternativa områden överhuvudtaget finns att tillgå.

Fritidsfiske i vårbetesområdet medför risk för allvarliga störningar i form av snöskotertrafik och närvaro av hundar. Områden där renarna befinner sig inför och under kalvning bör undantas från fiskeupplåtelser under senare delen av april och maj månad eftersom vajorna då är högdräktiga eller just har kalvat. Störningar under tiden april–maj kan under olyckliga omständigheter omintetgöra ett bra kalvningsresultat. Om vajorna har sökt sig undan mänsklig närvaro till utsatta höjdlägen kan ett oväder ta död på samtliga spädkalvar i den flocken. Är störningarna långvariga, blir vajornas mjölkproduktion så låg, att kalvarna blir försvagade och löper större risk att omkomma i samband med faror, t.ex. vid passage av vattendrag eller i samband med hårt väder.

Vattendrag, som är svåra att passera vid rendrivning, bör undantas från upplåtelse under perioder man normalt använder sig av flyttstråket. Störningar vid sådana situationer kan förutom merarbete också orsaka drunkningsolyckor bland renarna, när panik utbryter i renhjorden.

Samernas egna fiskebehov kan tillgodoses genom att tillräckligt stort antal undantagsvatten avsätts. I annat fall finns risk för återkommande intressekonflikter mellan samernas fiske och fritidsfisket.

Både upplåtelse av jakt och fiske kan å andra sidan med väl fungerande organisation och erbjudanden om logi, guidning m.m. ge ökade utkomstmöjligheter i samebyarna. I dag bedrivs jakt- och fisketurism inom endast 13 av landets 33 fjällsamebyar. Samebyarna menar att turistverksamhet i samisk regi kan utgöra ett ekonomiskt komplement samtidigt som störningarna i renskötseln minskar. Eftersom aktörerna har god kännedom om pågående renskötselarbeten och vilka betesmarker som för tillfället utnyttjas intensivt kan jakten styras till mindre känsliga områden.

4.4. Rennäringspolitiska kommittén

4.4.1. Kommitténs betänkande allmänt

Regeringen tillsatte 1997 en parlamentarisk kommitté med uppgift att kartlägga och redovisa de stödformer som kommer rennäringen, samerna, samisk kultur och sameskolorna till del samt göra en översyn av rennäringslagen och rennäringsförordningen. Utifrån kartläggningen och översynen skulle kommittén lämna förslag till en rennäringspolitik som ger underlag för en ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt långsiktigt bärkraftig rennäring, föreslå hur rennäringen bör organiseras i framtiden, utreda vilka uppgifter som i fortsättningen bör vara myndighetsuppgifter, granska förhållandet mellan rennäringen och andra areella näringar, överväga behovet av statligt engagemang i rådgivningen för rennäringen, utreda effekterna av bestämmelserna om högsta tillåtna renantal, utreda hur långa transporter av renar kan undvikas samt göra en översyn av bestämmelserna om samefonden.

Rennäringspolitiska kommittén överlämnade i november 2001 sitt betänkande (SOU 2001:101) En ny rennäringspolitik, del 1 och 2. Till betänkandet fogades nio reservationer och särskilda yttranden. Kommittén fann att den nu gällande rennäringslagen innehåller en blandning av civilrättsliga regler och regler om hur rennäring får bedrivas. Exempel på civilrättsliga regler i rennäringslagen är beskrivningen av de befogenheter som ingår i renskötselrätten och omfattningen av renskötselområdet. Regler om hur rennäring får bedrivas är exempelvis bestämmelserna om högsta renantal. Kommittén ansåg att denna sammanblandning av regler ledde till oklarheter och föreslog därför en uppdelning av bestämmelserna i två lagar.

Kommittén föreslog också att Sametinget i stället för länsstyrelserna skulle fatta beslut om indelning i byområde. Reglerna för samebyarna skulle så långt möjligt vara desamma som för ekonomiska föreningar. Förbudet för samebyar att bedriva annan verksamhet än renskötsel föreslogs försvinna. Därutöver föreslogs att samebyn som medlemmar skall anta alla samer som kan härleda sitt ursprung från samebyn. Kravet på att medlem skulle vara same skulle inte gälla make eller sambo till medlem. Sametinget skulle pröva frågan om sökande är same eller har sitt ursprung i samebyn om det uppstår oenighet. Vid bystämman skulle röstning som huvudregel ske utifrån att varje myndig medlem har en röst. Om

minst en medlem begär det skall i frågor som rör renskötseln, jakt och fiske varje medlem ha en röst för varje ren han eller hon innehar.

Vidare utvecklade kommittén sin syn på hur rennäringen skall förhålla sig till annan markanvändning. Den framhöll att medlemmar i samebyn grundar sin användning av marken på renskötselrätten. Samtidigt finns det markägare som grundar sitt bruk på äganderätten. Både renskötselrätten och äganderätten omfattas av grundlagens egendomsskydd. Enligt kommittén speglade de nuvarande bestämmelserna i rennäringslagen inte detta, bestämmelserna ger inte samebymedlemmarna det skydd de är berättigade till. Kommittén föreslog därför i stället en generell och ömsesidig hänsynsregel för alla som brukar marken inom renskötselområdet. Samråd skulle ske i hela renskötselområdet. Samebyarnas vinterbete skulle få ett tydligare skydd. Samebyarnas och Sametingets deltagande i beslutsprocessen skulle utökas när ny markanvändning planerades. På den statliga marken inom renskötselområdet föreslog kommittén att den samiska markanvändningen lyfts fram. Det skulle tydligare markeras att kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen i första hand är avsedd för samebyarnas renskötsel och annan samisk markanvändning. Skogssamebyarna borde få samma rätt till ersättning för nyttjanderättsupplåtelser som fjällsamebyarna. Kommittén gjorde även en analys av jakt- och fiskerätten och föreslog en särskild utredning om denna.

Sametinget skulle utöva tillsyn över samebyarnas förvaltning av renbetet och fastställa högsta tillåtna renantal för varje sameby. Sametinget skulle också få i uppdrag att utforma stöden till rennäringen. Ansvaret för att administrera medlen skulle överföras från Statens jordbruksverk till Sametinget. Samefonden skulle överföras till Sametinget. Koncessionsrenskötseln borde på grund av sin kulturella betydelse och för att den bidrar till sysselsättningen finnas kvar.

I remissbehandlingen framfördes många olika typer av invändningar. De juridiska remissinstanserna ansåg att lagförslagen delvis inte var tillräckligt genomarbetade. Från markägareföreträdare och jakt- och fiskeföreträdare hävdades att innehållet i betänkandet innebar en förskjutning, samernas utökade rättigheter skulle innebära en försvagning av markägares grundlagsskyddade rättigheter.

4.4.2. Jakt- och fiskerätten hos Rennäringspolitiska kommittén

Konkret är det främst två saker i Rennäringspolitiska kommitténs betänkande som har betydelse för vår utredning. Rennäringspolitiska kommittén har analyserat jakt- och fiskerätten i lappmarkerna och renbetesfjällen. Vidare har förslaget om att öppna samebyarna en direkt påverkan på jakten och fisket.

Jakt- och fiskerätten

Kommittén framhåller att rätten till jakt- och fiske på kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen är omtvistad. Den påpekar vidare att det finns två skilda uppfattningar. Den ena är att staten i egenskap av ägare till kronomarken har jakt- och fiskerätt tillsammans med samebymedlemmar på denna mark. Den andra är att samerna på grund av urminnes hävd har ensamrätt.

Eftersom Rennäringspolitiska kommittén ansåg sig sakna möjlighet att kartlägga de historiska förhållandena föreslog utredningen en särskild utredning om jakt- och fiskerätten. Nedan följer en redovisning av de två skilda uppfattningarna på det sätt de anges av rennäringspolitiska kommittén.

1. Staten har i egenskap av ägare jakt- och fiskerätt tillsammans med samebymedlemmar Grunden för detta skulle vara staten i egenskap av markägare enligt jaktlagen och fiskelagen har jakträtt på sin mark. Eftersom staten äger kronomarken har den jakt- och fiskerätt. En omständighet som vidare talar för detta är att länsstyrelsen upplåter jakt- och fiskerätten. Staten åberopar vidare att redan enligt 1886 års lag så kunde myndigheterna upplåta den del av jakt- och fiskerätten som samerna inte behövde. Till vidare stöd åberopas även att staten enligt 1864 års jaktstadga lät envar jaga på överloppsmark. Uppfattningen skulle därmed vara att staten inte hade kunnat ge envar rätt att jaga om inte staten hade haft egen jakträtt.

2. Samerna skulle på grund av urminnes hävd ha ensamrätt. I 1864 års jaktstadga anges i 5 § att det som stadgas om statens jakträtt gäller om det inte genom urminnes hävd är annorlunda bestämt. I 1912 års jaktlag framgår att lagen inte gäller på mark som blivit till lapparnas uteslutande begagnande anvisat. Även den nu gällande jaktlagen och fiskelagen innehåller övergångsbestämmelser som innebär att äldre rättigheter grundade på urminnes hävd inte inskränks genom den nya lagstiftningen. Detta innebär enligt samerna att staten inte har någon jakt- och fiskerätt. Vidare åberopas det s.k. skattefjällsmålet, NJA 1981 s. 1. I domen anges på s. 235 att samerna fram till 1886 haft ensamrätt till fisket på skattefjällen och inom lappmarkerna. Vidare framgår att samerna själva upplät fisket. Staten var länge av den uppfattningen att samerna hade ensamrätt till marken. Historiskt betecknas marken som avsedd för samerna. Skälet till att samerna från 1886 inte fick upplåta jakt- och fiskerätten var också att de inte ansågs klara av det. Därmed skulle länsstyrelsen upplåta samernas jakt- och fiskerätt. Eftersom avgifterna än i dag tillfaller samerna utgör det ett stöd för det synsättet. I ett rättsfall från Högsta domstolen år 1942 (NJA 1942 s. 336) som behandlade privata markägares anspråk på jakträtt på kronomark ovan odlingsgränsen angav staten att samerna hade ensamrätt till renbete ovanför odlingsgränsen och att man hade fullt skäl att anse att även rätten till jakt och fiske ovanför odlingsgränsen tillkom samerna ensamma. Först i förarbeten till jaktlagen i proposition 1986/87:58 och i samband med upplåtelse av småviltsjakten 1993 förs fram ett resonemang om att staten skulle ha en egen jakträtt.

Förslaget att öppna samebyarna

Den samiska befolkningen har en på urminnes hävd grundad renskötselrätt. Rätten till jakt och fiske inom renbetesfjällen och lappmarkerna är en del av renskötselrätten. Enligt rennäringslagen får bara medlem i sameby utöva renskötselrätten. Det betyder alltså att den samiska befolkningens kollektiva rättighet förvaltas av samebyarna. Enligt gällande regler är medlem i sameby i huvudsak same som deltar eller har deltagit i renskötseln inom byns betesområde. Innebörden är att renskötselrätten utövas av de ca 2 500 samer som

är medlemmar i samebyarna. Totalt finns det ca 20 000 samer i Sverige.

Rennäringspolitiska kommittén föreslog att samebyn som medlemmar skall anta alla samer som kan härleda sitt ursprung från samebyn. Syftet skulle vara att motverka nuvarande uppdelning av det samiska folket.

Rennäringspolitiska kommittén bedömde att trycket mot naturresurserna jakt och fiske inte skulle komma att öka i någon nämnvärd utsträckning, eftersom de nya samebymedlemmarna som i första hand kan komma i fråga för att nyttja jakten och fisket sannolikt redan i dag jagar och fiskar. För att ytterligare minska faran för ett överutnyttjande föreslog kommittén också att samebyn skulle ha rätt att begränsa jakt- fiskerätten för sina medlemmar.

Sportfiskarna, Svenska Jägareförbundet, de tre nordligaste länsstyrelserna samt flera andra remissinstanser har kritiserat kommitténs förslag och efterlyst en konsekvensanalys. Såväl Sametinget som Svenska Samernas Riksförbund är dock positiva till förslaget, jämför vidare 3.2.

5. Jakt och fiske i renskötselområdet – en översikt

5.1. Jakten

5.1.1. Allmänt

Fisket och i synnerhet jakten är fortfarande ett viktigt bidrag för hushållen i Norrland. Det framgår tydligt i en enkätundersökning 1996, riktad till jägare Norrlands inland där 43 procent av de tillfrågade angav att huvuddelen av köttkonsumtionen kom från den egna jakten. Dessa resultat verifieras i en senare enkätundersökning från forskningsprojektet FjällMistra 2004. Nyttjandet av vilt och fisk ligger många gånger högre än det nationella genomsnittet för de boende i Norrland:

  • En stor andel av hushållen (46–65 %) i de tre nordliga fjällänen använde kött från vilt regelbundet. Jämtland intar en tydlig tätposition.
  • I flera fjällkommuner använder omkring 90 % av hushållen kött från vilt regelbundet.

Skillnaderna mellan fjällområdet och övriga Sverige är när det gäller användningen av egen fångad fisk mindre än i fråga om vilt. Bakgrunden till detta är att det finns sportfiskare i en ungefär lika stor andel av hushållen i Norrland som i hushållen i övriga Sverige.

I det följande behandlas de viktigaste vilt- och fiskarternas ekologi, utnyttjande och förvaltning. De är uppdelade i särskilda avsnitt för älg, ripor och fisk.

5.1.2. Älgen

Älgjakten är utan tvekan den viktigaste jakten för jägarna i det område som berörs av vår utredning.

Älgstammen i Sverige som helhet uppvisar en mycket hög täthet i en internationell jämförelse och vinterstammen torde ligga kring 200 000 djur. När tillgången var som mest i början 1980-talet sköts det drygt 170 000 älgar. Idag ligger nivån på omkring hundratusen älgar vilket motsvara drygt tiotusen ton kött.

Älgen är det största hjortdjuret och en stor älgtjur kan väga 600–700 kg i levandevikt under hösten. Korna är mindre och en stor ko väger vid motsvarande tid omkring 500 kg. Älgar i nordliga miljöer blir i regel 15–20 procent tyngre och växer under längre tid. Älgen lever vintertid huvudsakligen av kvistar från löv och barrträd men också bärris om detta är tillgängligt, medan löv, bärris och örter dominerar sommartid. Det finns inga uppgifter om att det skulle finnas någon födokonkurrens mellan ren och älg.

Älgen föder ofta tvillingar och älgstammen i Sverige har en hög tillväxt. Kornas produktivitet är beroende av kroppsstorlek men också av klimatet och är betydligt lägre i nordliga och kärvare klimat. Dödligheten och förändringen i älgstammens storlek styrs till stor del av människan. Jakten står för en mycket stor del av dödligheten. Det förhållandet att älgen i stort sett saknar naturliga fiender gör det (i vart fall förhållandevis) enkelt att reglera stammen. Älgstammen skulle växa mycket snabbt utan jakt och nå en mångdubbelt högre nivå innan tillgången på föda hindrar en fortsatt tillväxt. Sannolikt skulle älgstammen bli så stor utan jakt att den skulle beta ner tillgången på lämplig föda och så småningom krascha på grund av svält. Ingen annan viltarts utveckling är så direkt styrd av människan. Regleringen av älgstammen styrs ofta av beslut som motiveras av omfattningen av älgbetningsskador på skogen och viltolyckor förorsakade av en tät älgstam.

Älgstammen ökade mycket snabbt under 1970-talet och avskjutningen nådde en topp under början av 1980-talet. Figur 5.1 visar det totala antalet skjutna älgar i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Notera den betydligt lägre avskjutningen i Norrbotten, vilken beror på att arealen älgproduktiv mark är förhållandevis liten.

Kunskapen om älgstammens storlek och sammansättning i fjällområdet är dock förhållandevis begränsad. Flyginventeringar, den enskilda metod som ger säkrast skattningar genomförs mycket sällan i fjällområdet. Data från den senaste (möjligen den enda) fjäll-

inventeringen i Västerbotten visar på en vinterstam om knappt två djur per 1 000 ha. Många andra metoder bygger på att jägarna rapporterar observerade älgar, räknar spillningshögar eller uppskattar betestrycket.

Bedömningen försvåras också av att älgarna vandrar mellan vinter- och sommarområden. I södra fjällkedjan följer vandringarna i hög grad älvdalarna men de blir allt mer svårförutsägbara ju längre norrut man kommer. En älg kan vandra tio mil och röra sig över ett område på 100 000 ha.

Ett betydande problem i fjällområdet är att det är få jägare per arealenhet och att en betydande andel jägare inte bor i området. Särskilt i fjällområdet är det viktigt att ta hänsyn till den osäkerhet som finns i uppgifterna om älgstammens storlek när licenskvoterna fastställs.

Figur 5.1 Den totala älgavskjutningen mellan 1960 och 2001 i Jämtlands, Västerbotten och Norrbottens län

Utgångspunkten för beslut om älgstammens storlek är att den skall vara produktionsanpassad, dvs. att den skall ligga på en nivå som utgår från reproduktionen i området. Rimlig hänsyn skall också tas till andra relevanta faktorer (skador på skogen, trafikolyckor m.m.). För detta fordras en väl fungerande inventering.

I en försöksverksamhet kring lokal älgskötsel som genomfördes av Svenska Jägareförbundet 1997–2003 påpekas några problem. Det är svårt för de lokala intressenterna att formulera tydliga mål för den lokala älgskötseln. Det behövs en regional/central nivå som kan bistå och samordna det lokala arbetet. Beslutsunderlag för lokala samråd i Norrlands inland bör samlas från områden som är närmare 100 000 ha. Älgvandring i Norrland och behovet av specialistkunskap för att kunna utvärdera flyginventering, älgobservationer m.m. ansågs också vara ett problem. En lägre precision på kunskapen om älgstammen i fjällområdet torde göra det mycket vanskligt att reglera älgpopulationen mot önskat mål och det är en risk att förhållandena i skogslandet alltför okritiskt överförs till det fjälldominerade området. En lång jakttid i kombination en svag älgstam som lätt överskattas kan göra att älgstammen reduceras till en mycket låg nivå. Det saknas statistiskt robusta inventeringsmetoder. Den illegala älgjakten antas vara betydande i delar av det aktuella området.

Administrationen och regelverket för licensområden (inklusive älgskötselområden) har länge varit under diskussion och det har funnits olika möjligheter att registrera områden för älgjakt hos länsstyrelsen. Åtgärder som stödutfodring eller viltvårdsplanteringar för älg är mycket ovanliga i det berörda området. Lokalt sker försök med utfordring och störning i syfte att få bort älgar som koncentreras i skogsplanteringar.

Avskjutningen på statens mark på renbetesfjällen och ovanför odlingsgränsen är en liten del av den totala älgavskjutningen och följer inte helt den länsvisa utvecklingen. Avskjutningen för samebyar och övriga jaktlag på renbetesfjällen i Jämtland visas i figur 5.2. Nedgången i samebyarna verkar komma några år efter nedgången i övriga delar av länen medan övriga älgjaktsområden visar en mer jämn, om än något minskande avskjutning.

Figur 5.2 Tillgängliga data för älgavskjutningen på renbetesfjällen och ovanför odlingsgränsen i Jämtlands och Västerbottens län

Samebyarna har under senare tid har svarat för 70–75 procent av den totala avskjutningen på renbetesfjällen i Jämtlands län. I Västerbotten sköts 1 200–1 400 älgar ovanför odlingsgränsen 1993–2003. Detta framgår redan av kap 3.

Avskjutningen i Norrbotten visas i figur 5.3. Fram till början av 1990-talet låg ortsbornas avskjutning på en högre nivå varefter den sjönk dramatiskt. Därefter har samebyarna legat på en högre avskjutning trots att de s.k. ortsbojaktlagen haft en högre tilldelning.

Figur 5.3 Älgavskjutning på statens mark ovanför odlingsgränsen i Norrbotten

I synnerhet bland ortsbojägarna i Norrbotten utnyttjar man i minst grad den andel av antalet älgar som man fått tillstånd att skjuta, s.k. licensfyllnad. I medeltal utnyttjar, ”fyller”, ortsbor och samebyar sin licens till 59 respektive 68 procent i Norrbotten. Motsvarande siffror är mellan 61 och 88 procent i Jämtland där den är något högre för samebyar än för ortsbojägare. I Västerbotten är den mellan 62 och 77 procent.

Hur regelverket i fråga om älgjakten tolkas i de olika länen utvecklas i kapitel 3 och i bilaga 3.

Det har tidigare (1986–87) gjorts en omfattande undersökning av jaktens värde. Denna omräknades då till reala belopp i penningvärdet år 2000. Köttvärdet för älgjakten i Norrland beräknades till 223 miljoner kronor och de uppskattade kostnaderna (arrenden, resor, utrustning) till 226 miljoner. Älgjakten i Norrland går i stort sett jämnt upp, medan den i södra Sverige ger ett ekonomiskt underskott på 30 procent. Tar man hänsyn till rekreationsvärdet, så uppstår ett överskott både i södra och norra Sverige. Särskilt i södra Sverige är rekreationsvärdet högt, trots att antalet fällda älgar per älgjägare är högre i norra Sverige än i södra Sverige. Situationen har emellertid förändrats på flera sätt sedan 1986–87. Älgstammen har minskat i storlek. Jägarkåren i Norrland har åldrats och befolkningsminskningen i glesbygdsområdena, bl.a. många fjällbyar, har skapat rekryteringssvårigheter i fråga om den fastboende befolkningen. Risken för att antalet fastboende jägare i Norrlands inland

skall minska inom 5–10 år är stor. Det blir därmed än svårare att reglera älgstammen i fjällområdet via jakt. Samtidigt kommer älgstammen att vara ett viktigt bytesdjur för de stora rovdjuren, i synnerhet varg.

Älgjakten har också ett värde i form av arrangerad turistjakt. Här är det dock svårare att ge några entydiga värderingar. Skickliga entreprenörer som erbjuder representationsjakt för företag anger att en älg kan motsvara en bruttoinkomst på mellan 50 000 och 100 000 kronor. Det finns dock få uppgifter om företag som säljer älgjakt i Norrlands inland.

5.1.3. Dalripa och fjällripa

I Sverige finns två arter av ripa, dalripa och fjällripa. Fjällripan finns i huvudsak på kalfjället och ibland nere i den glesa fjällbjörkskogen medan dalripan även finns i skogslandet och på öarna i Norrbottens skärgård. Ripstammen fluktuerar mycket år från år och antalet dalripor kan variera med upp till tre gånger den totala stammen mellan två påföljande vårar.

Betydligt mera är känt om dalripan än fjällripan och det följande rör i huvudsak dalripa om inget annat sägs.

Vanligtvis sägs dalripan fluktuera med ett tre–fyraårigt mönster, men senare tids forskning har visat på längre och mer oregelbundna fluktuationer, särskilt i norr. Den totala vårstammen av dalripa har mycket ungefärligt uppskattats till mellan 100 000 och 400 000 par i Sverige. Förlusten av ägg och kycklingar är stor och varierar också den starkt mellan år. Den årliga dödligheten i ripstammar uppskattas till 45–60 procent, kycklingdödligheten oräknad. Rovviltet är den viktigaste direkta dödsorsaken i områden med måttlig jakt.

I Sverige är ripjakt tillåten 25 augusti–sista februari i Jämtland, men är utsträckt till 15 mars i Västerbotten och Norrbotten. Det mesta av jakten sker dock den första veckan. Närmare 70 procent av den totala avskjutningen sker under jaktens första 10 dagar. I Norge har ripjakten varit populär under lång tid och antalet ripjägare uppgår till ca 90 000, jämfört med knappt 10 000 i Sverige. Den totala avskjutningen är också 5–10 gånger större än i Sverige.

Det har sedan länge varit möjligt att få arrendera ripjakt av lantbruksnämnderna efter godkännande av berörda samebyar. Det mesta kända exemplet är kanske Kiruna Jakt- och Fiskevårdsförening som arrenderade stora delar av Kiruna kommun under flera decennier.

Intresset för jakt med stående fågelhund tycks ha ökat under 1980talet och trycket på lantbruksnämnderna att upplåta mark ökade därmed också.

1986 var ca 450 000 ha upplåtna på 103 arrenden i Jämtlands län. Dessutom fanns en kölista på omkring 350 personer som önskade få tillgång till ripjakt. Samebyarna och lantbruksnämnden diskuterade förutsättningar för att öka möjligheterna till ripjakt samtidigt som samebyarna ville ha möjligheten att själva ta hand om och administrera jakten. 1987 startade en försöksverksamhet i Jämtland inom Tåssåsens, Tännäs och Offerdals samebyar med syftet att bl.a. öka jaktutbudet och stödja kombinationsverksamhet inom samebyarna.

Från jaktåret 1990/91 infördes den s.k. Jämtlandsmodellen i samtliga samebyar i länet. Ca 600 000 ha av det drygt 1 miljon ha stora området renbetesfjäll delades in i 2 500 ha stora jaktområden. I de flesta samebyar delade dåvarande lantbruksnämnden och byarna på ansvaret, även om myndigheten skötte all jaktupplåtelse i några byar.

Tåssåsens, Mittådalens, Rattevare och Hotagens samebyar tog emellertid ett eget ansvar för administration av ripjakten. Bokningen skedde genom att intresserade jägare kunde ringa till en särskild telefonkö som öppnades ett givet klockslag på ett bestämt datum. I och med de förändringar som skedde i fråga om småviltsjakten i fjällen den 1 juli 1993 försvann samebyarnas möjligheter att disponera mark för egen kortförsäljning.

2003 beslöt Länsstyrelsen i Jämtlands län att under en försöksperiod (2003–2005) låta Tåssåsens sameby genom sin jaktförening Giehren vara ensam återförsäljare av jakttillstånd inom samebyns marker. Det s.k. Tåssåsenförsöket skall inte blandas samman med den tidigare Jämtlandsmodellen (även om Tåssåsens sameby deltog även i detta försök).

Tåssåsen sameby är nu uppdelad i 26 områden för småviltsjakt. Totalt är 95 200 ha upplåtna. Jägare som löser dagkort och vill jaga under premiärperioden gör en intresseanmälan för att komma med i lottning av turordning. Lottningen ska ske under överinseende av länsstyrelsen. Resultatet presenteras på internet. I takt med att lottningen framskrider kontaktar man jägarna beträffande bokning av tid och ställe.

Ett delområde om 7 840 ha är upplåtet endast för dem som har årstillstånd för småviltsjakt i Jämtland. Där kan jakt också bedrivas under älgjaktsuppehållet. I övriga delar av samebyområdet får jakt

inte bedrivas med stöd av årstillstånd förrän tidigast den 1 oktober och då skall samebyområdets återförsäljare kontaktas tidigast en vecka innan jakten. Jägare med årstillstånd kan hänvisas till annat område på grund av redan inbokade jägare med dygnstillstånd, pågående älgjakt eller renskötselarbete.

Fördelarna för samebyn är att den själv får kontroll över hur jakten bedrivs och därigenom bättre kan styra jägarna dit där riskerna för störning är minst. Andra fördelar som förs fram är t.ex. att områden med konstaterat dålig bytestillgång inte upplåts, att antalet samtidigt jagande på samma område kan bestämmas, att en kontinuerlig kontroll kan ske av jaktens påverkan på såväl fauna som flora och att en ständig tillsyn av jaktutövningen sker. Den kritik som riktats mot systemet har dels varit att de som har årstillstånd fått det svårare att nyttja markerna inom samebyn i jämförelse med tidigare, dels att många jägare inte tycker det är bra med ett bokningssystem som innebär att man måste låsa sig till ett mindre område mer än två månader innan jakten börjar.

Tåssåsenmodellen är det enda nu aktuella exemplet på att en sameby fått ett större inflytande över småviltsjakten. I övriga samebyar sker kortförsäljningen via olika återförsäljare. Här skiljer sig länen genom att Västerbotten har nio återförsäljare medan Jämtland och Norrbotten har 20 respektive 40.

Jaktintensiteten har varierat mellan en och två jaktdagar per kvadratkilometer sedan den nya ordningen för småviltsjakt i fjällen infördes 1993. Antalet jaktdygn på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen i Jämtland visas i figur 5.4. Norrbotten uppvisar högst antal jaktdygn strax efter reformen 1993 men antalet sjunker sedan ner till liknande nivåer som för Västerbotten och Jämtland. Sedan 1997 har jaktintensiteten legat på mellan 43 000 och 51 000 jaktdagar. Hårt nyttjade områden kan nå upp till tio jaktdagar per kvadratkilometer. Jaktframgången varierar mycket. Mindre än 10 procent av jägarna tar ut mer än hälften av det som skjuts.

Figur 5.4 Det uppskattade antalet dagar småviltsjakt i de berörda områdena inom de tre fjällänen

Alla de tre nordligaste länen har samma begränsning av hur många ripor varje jägare får skjuta, nämligen åtta ripor och tre skogshöns per jägare och dag. Det går inte att helt säkert säga hur stor andel av ripstammen som kan tas ut via jakt i en uthållig beskattning eftersom det varierar mellan områden och år. Uttaget i ett område styrs dock i högre grad av antalet jaktdagar under en säsong. I de flesta fall kan antalet jaktdagar per ytenhet användas som ett index av hur stort uttaget är i en population. Mellan tre och fem jaktdagar per kvadratkilometer är en jaktnivå som normalt inte skall förorsaka några problem medan en mer detaljerad uppföljning rekommenderas vid högre intensitet. En avgörande omständighet är hur mycket det jagas i omgivande områden. Det finns i dagsläget inga tecken på att ripstammen skulle visa en bestående negativ trend utanför den normala variationen i något av de 20-tal områden som inventerats varje år. Tidigare fanns i populära delområden en begränsning av antalet jaktdygn, men områden med en sådan kvotering är inte längre lika vanliga.

Länen har delvis olika system för att avlysa områden. Jämtland har fasta områden som inte förändras mycket mellan åren och dess-

utom stängs alla områden under de första två veckornas älgjakt i september. I Norrbotten stängs också områden under del av säsongen och beslut om stängningens omfattning fattas innan jaktsäsongen börjar. I Västerbotten fattas beslut om stängning varje vecka under hösten. I de två nordligaste länen så stängs inga områden p.g.a. älgjakt.

Västerbotten har en mycket högre andel utländska jägare än de övriga länen, delvis beroende på att Jämtlands län är stängt för jägare som inte är bosatta i Sverige under de två första veckornas jakt. I Västerbotten utgör utländska jägare en majoritet av det totala antalet jägare.

Inkomsterna från försäljningen av kort i de tre nordligaste länen ligger på ca 10 miljoner kronor. Köttvärdet är mycket litet för ripor även om det förekommer att renskötare och andra ortsbor i fjällvärlden jagar för försäljning, främst genom snarning och jakt med kula vintertid. Enstaka rapporter tyder på att enskilda jägare totalt kan komma upp i närmare tusen ripor under en säsong. En stor andel av vinterjakten är, till skillnad från höstjakten, riktad mot fjällripa.

Det beräknade ekonomiska överskottet för småvilt är ungefär hälften av motsvarande överskott för älgjakt. Möjligen är det också mer priskänsligt och en ökning av kostnaden för dagkortet skulle därmed få stort genomslag på antalet jaktdagar.

Betydelsen av exklusiv tillgång till goda ripområden för kommersiell jakt framhålls ofta, men också omdiskuterad. En entreprenör som bedriver jaktturism kan sannolikt få 4 000 kronor per jägare och jaktdag för ett ripjaktspaket i ett område där inga andra jägare får jaga. Av enkätsvar vet man emellertid att den andel av svenskarna som har sympatier för en sådan användning av statens mark i fjällområdet är liten, mindre än en av tio.

Hur regelverket i fråga om småviltsjakten tolkas i de olika länen utvecklas i kapitel 3 och i bilaga 4.

5.2. Fisket

Fisket på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen i Jämtland har till skillnad från jakten haft en bredare upplåtelse under längre tid. Fiskeriverket har också i 1996 års utvärdering av den upplåtelseform som infördes 1993 för statens mark i fjällområdet pekat på att de förändringar som skedde i fråga om

fisket egentligen inte innebar några nya former för förvaltning. De principer som reformen innebar tillämpades i stora delar av fjällområdet redan före reformen, framför allt i Jämtlands län. En förändring som skedde var dock att ett ökat antal vatten uppläts för sportfiske och antalet sjöar som var undantagna för samernas husbehovsfiske minskade.

Sjöar med naturliga bestånd av röding och utan andra fiskarter är framförallt representerade i den svenska fjällkedjan. I lägre belägna vatten tillkommer öring, lake och elritsa. Vattendragen i barrskogslandet innehåller abborre, sik och gädda. Där klarar rödingen inte konkurrensen från den mer effektiva siken. Siken finns i många vatten på statens mark i Västerbotten och Norrbotten. Rödingen uppträder i många olika s.k. syskonarter och olika populationer kan uppvisa ekologiska och genetiska särdrag i samma sjö. Variationen i tillväxt är betydande, allt från 100 g till 10 kg bland könsmogna fiskar. Det finns också populationer av s.k. tusenbröder med en medelvikt på 10–20 g.

Öringen är inte bunden till fjällvatten utan förekommer hela vägen från fjäll till kust. I en del vattendrag är öringen stationär och småvuxen medan den i andra uppvisar ett vandringsmönster. Där tillbringas de första åren i rinnande vatten men sedan sker en utvandring till närmaste insjö eller hav. Där övergår de till fiskdiet och kan bli mycket stora, 5–10 kg. Många sjöar och vattendrag i fjällområdet har enbart bestånd av öring och förhållandet mellan populationer av öring och röding uppvisar generellt stor variation.

Harren återfinns i både sjöar och rinnande vatten. Den kan också övervintra i Bottenvikens brackvatten. Harren blir sällan större än 1,5–2 kg.

Fiskpopulationerna i fjällområdet har påverkats av utbyggnaden av vattenkraften som inte enbart skapat vandringshinder utan också lett till att grunda stränder torrläggs vintertid. I fiskevårdande syfte gjordes tidigare utsättning av sötvattensräkan Mysis relicta. Detta ledde dock till en konkurrenssituation gentemot rödingen. Människan har också under mycket lång tid flyttat fisk mellan sjöar. Fiskeriverket har pekat på vikten av att bevara de högt belägna fisktomma sjöar som förekommer i fjällvärlden.

Fiskets förutsättningar förändrades starkt efter övergången från bomullsnät till nylonnät under slutet av 1950-talet. Regleringen av nätfisket har traditionellt varit begränsat. I vissa fjällvatten förekommer fiske med 12 m djupa nät. De selektiva nylonnäten fångar främst de större och mest snabbväxande individerna. Fisket, i

synnerhet nätfisket, har genomgått en teknikutveckling under de senaste 50 åren som inte har sin motsvarighet inom jakten, men en samstämmig uppfattning bland de ansvariga på länsstyrelserna är att nätfisket på statens vatten i fjällområdet ändå minskat i omfattning sedan reformen 1993. Så gott som allt nätfiske på statens vatten i Jämtlands fjällområde bedrivs av samer. I Västerbotten och Norrbotten har nätfisket på statens vatten minskat genom förändringar i upplåtelsen från 1996 och fram till i dag. Användningen av ekolod verkar inte ha fått något större genomslag i fjällfisket.

Sportfisket sommartid sker främst under senare delen av juli och hela augusti. Fisket med spinn- och haspelspö är mer inriktat på större röding, öring och harr. Flugfisket tar ett bredare urval av storlekar och fisken kan återbördas relativt oskadd till vattnet medan mete med agnad krok oftast ger skador i fiskens munhåla. Ekolod i kombination med dragrodd och fiske med s.k. utter har under senare tid utvecklats till mycket effektiva redskap för större öring och röding och dess användning är numera föremål för restriktioner i många fjällvatten.

Säsongsmässigt dominerar pimpelfisket på fjällsjöarna under april. Det råder delade meningar om huruvida detta fiske är selektivt eller inte, men om det skulle vara selektivt så verkar det leda till mer småväxta individer. Fiske med nät och i viss mån handredskap kan också påverka populationens struktur och framför allt storleksfördelningen av individer. Det är väl känt att intensivt nätfiske ökar andelen småväxta individer. Försök med att lägga i träda eller reglering av fiskemetoder har visat sig kunna återställa bestånden relativt snabbt, i första hand i fråga om öring och abborre. I en del rödingvatten beror en hög andel av småväxt röding på konkurrens och födobrist. Ett riktat fiske mot småröding kan ge högre andel av större rödingar i sjöar med täta bestånd av liten röding (“tusenbröder”).

Fiskeriverket har pekat på att en överbeskattning lett till påtagliga minskningar av bestånd. Fjällsjöar med stor andel småväxt röding kan i vissa fall vara resultatet av ett alltför högt uttag genom nätfiske snarare än genom en födokonkurrens.

I fråga om upplåtelserna av fisket ovanför odlingsgränsen och på renbetsfjällen har det tidigare, i motsats till vad som varit fallet för småviltjakten, funnits ett antal olika former för upplåtelse. Sedan länge finns det ett system med exklusiv rätt för samebyar att fiska i särskilt angivna vattendrag, s.k. undantagsvatten. I och med den nya ordningen från 1993 minskade andelen undantagsvatten i

Norrbotten och Västerbotten medan mycket små förändringar skedde i Jämtland.

Andra former av upplåtelse som inkluderat möjlighet till nätfiske har varit skattefiske, långtidsupplåtelse till fiskevårdsföreningar, fiskecamper och enskilda samt särskilda tillstånd (Kiruna Jakt- och Fiskevårdsförening). I och med förändringen av upplåtelseformerna 1993 har en ökad restriktion införts på många av dessa vatten, t.ex. nätfiskeförbud eller reglerat antal nät och minimimått på fångad fisk. Antalet tillstånd som kan klassas som husbehovsfiske varierar mellan län men är under översyn i Norrbotten och flera tillstånd har dragits tillbaka eftersom personerna inte längre bor ovanför odlingsgränsen. Även i Västerbotten har antalet tillstånd för husbehovsfiske minskat till ca 650, en minskning med drygt 30 procent på sju år. I Jämtland är antalet tillstånd mycket lågt.

Det har alltid förekommit en allmän upplåtelse i form av kortfiske i särskilda vattendrag på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetsfjällen. Den förändring som skedde 1993 innebar inte att antalet fiskedygn med handredskap ökade i Jämtland. Snarare skedde det en nedgång, även om andelen årskortslösare ökade bland sportfiskarna. Antalet fiskedygn ligger nu kring 35 000 per år. Antalet sportfiskedygn i Norrbotten ökade kraftigt i och med reformen men gick sedan ned något och ligger nu ganska stabilt kring 100 000 dygn. I Västerbotten sker fortfarande en ökning och antalet ligger nu på cirka 40 000 fiskedygn per år. Det ger sammantaget 175 000 dygns sportfiske varje år på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen i Jämtland.

Fiskeriverket anger att samernas husbehovsfiske ligger på ca 150 kg fisk per familj och år, medan övriga husbehovsfiskare bedöms ta upp 50 kg fisk per familj och år. Husbehovsfisket bedöms vara något mindre än sportfisket även om uppgifterna är något osäkra.

Det totala värdet av kortförsäljningen på statens vatten i fjällområdet är ca 6 miljoner kronor per år, varav 1,6 miljoner kronor i Jämtland, 1,4 miljoner kronor i Västerbotten och 3,0 miljoner kronor i Norrbotten. Siffrorna varierar mellan åren.

Kostnaderna för en sportfiskedag i fjällområdet har beräknats vara 400–1 200 kronor, i första hand i form av kostnader för boende och mat. Det uppskattade ekonomiska överskottet beräknas till ca 100 kronor, dvs. samma storleksordning som för ripjakten.

Hur regelverket i fråga om fisket tolkas i de olika länen utvecklas i kapitel 3 och i bilaga 4.

6. Jämförelse med andra länder

I detta kapitel skall förhållandena för urfolk i andra länder beskrivas, främst i fråga om jakt och fiske.

Vi har valt att undersöka situationen i Norge, Kanada och Finland. Norge och Finland är självklara val, eftersom det finns en samisk befolkning i dessa två länder och denna dessutom till stora delar rör sig över de nationella gränserna. Kanada är i fråga om såväl befolkning och urfolk som yta mycket större än Sverige, men likheterna i fråga om naturliga förutsättningar, jakt samt fiske i insjöar och vattendrag är ändå stora. Ser man till några av de enskilda provinser, t.ex. Ontario, är likheterna ännu större. Av särskilt intresse är emellertid den påfallande likheten i viktiga principiella avseenden. Under våra studieresor har vi mött företrädare för departement och andra myndigheter (på såväl federal som provinsnivå), urfolksorganisationer samt jägar- och fiskarorganisationer. I Kanada underlättades vårt arbete av att den svenska ambassaden för vår räkning arrangerade ett stort antal sammanträffanden.

Vår metod att inhämta materialet har vi beskrivit i kapitel 2. I det följande kapitlet beskriver vi förhållandena i Norge i 6.1, Kanada i 6.2 och Finland i 6.3. Under avsnitt 6.4 gör vi en kort jämförelse.

6.1. Norge

6.1.1. Allmänt om jakt och fiske i Norge

Jakt

Jakträtten i Norge tillhör liksom i Sverige i princip markägaren. Jakt kan alltså bara bedrivas med tillstånd från markägaren. Det enda undantaget från denna regel är den fria jakten på fjordar och hav, utanför gränsen mellan land och vatten. Jakten kan ske på offentlig eller privat mark. Det finns en relativt god tillgång på

småviltsjakt till relativt rimliga priser. Jakten på större vilt är avsevärt dyrare och jaktmöjligheterna betydligt färre.

Cirka en tredjedel av den totala marken i Norge är offentligt ägd. Förvaltningen av merparten av den statligt ägda marken i Nord-Norge sköts av Statsskog SF. I södra Norge sköts de statliga fjällmarkerna av kommunerna genom särskilda fjällstyrelser. En paraplyorganisation finns för fjällstyrelserna, Norges Fjellstyresamband.

Jaktkort på de offentligt ägda markerna skiljer sig mellan den lokalt boende befolkningen och tillresande jägare. För småviltsjaktkort får priset för tillresande jägare vara högst det dubbla i förhållande till vad lokalbefolkningen betalar. Variationer finns på denna regel då olika slag av mark läggs samman. Även för vildrensjakt gäller att priset på jaktkort för tillresande jägare inte får vara mer än det dubbla i förhållande till de lokalt boende.

På privat mark är jaktpriserna mycket varierande både lokalt och mellan olika delar av Norge. Rätten att jaga småvilt upplåts av den enskilde markägaren eller av markägare som samverkar i markägarlag. På sina håll finns en mer organiserad kortförsäljning genom markägarlagen eller lokala jägar- och fiskarorganisationer. I dessa områden är också tillgången på jakt bättre. Upplåtelse av småviltsjakt kan också ske för längre perioder. Jakten på större vilt är bättre organiserad än småviltsjakten, även den dyrare då den arrenderas ut och markägarna inte jagar själva.

Fiske

Norge har mycket goda fiskemöjligheter. För havsfiske finns bl.a. torsk, sej och makrill. Den som fiskar i älvarna kan hitta goda bestånd av lax, öring och röding.

Sportfiske bedrivs med handredskap. Tillsammans med bl.a. icke kommersiellt nätfiske utgör de fritidsfisket. Sportfiskets traditioner är långvariga i Norge. Ungefär halva befolkningen, mer än två miljoner personer, fiskar en eller flera gånger per år. Fritidsfisket är välorganiserat och tillgången till fiske god.

Rätten att fiska tillhör i älvar och färskvatten markägaren. Fiske är alltså bara tillåtet med markägarens tillstånd. För att fiska i vatten där det finns lax, öring och röding skall den som har fyllt 16 år betala en fiskeavgift till staten. Den som är yngre behöver inte betala avgift. Det antal personer som under ett år betalar fiskeavgift är drygt 75 000.

Fiskeavgiften för fiske efter inlandsfisk avskaffades 2002. Det råder alltså fritt fiske i sjöarna och detta fiske ingår i allemansrätten och kräver i princip inte tillstånd från markägaren. Denna regel gäller även fasta redskap, dock med undantag för lax, öring och röding. Där har markägaren ensamrätt.

För saltvattensfisket gäller ett mer omfattande regelverk.

6.1.2. Samernas rätt till land och vatten i Norge

Rättshistorisk bakgrund

De norska myndigheternas uppfattning om samiska landrättigheter och deras rättsgrund har varierat genom tiderna. Rättsskyddet för dessa rättigheter, inklusive renskötselsrätten, har därför också varierat.

1751 drogs gränsen mellan Sveriges och Norges nordligaste delar. Med gränsen kom den första regleringen av renskötselsrätten genom den s.k. Lappekodicillen från 1751 som är ett tilläggsavtal till den gränstraktat som Sverige och Norge skrev under. Kodicillens huvudmål var att säkra den befintliga situationen för samerna i området, d.v.s. säkra deras rätt att flytta med sina renar över den fjällrygg som från och med då skulle utgöra riksgränsen. Lappekodicillen uttrycker klart att denna rätt hade sin grund i gammal sedvana. Under de senaste decennierna har Lappekodicillen ersatts av den norsk-svenska renbeteskonventionen från 1972. Förhandlingar mellan de båda länderna om en ny renbeteskonvention har inte lyckats. Lappekodicillen har därför åter trätt i kraft fr.o.m. den 1 maj 2005.

Erkännandet av att samerna skapade rättigheter genom användning av mark över lång tid höll i sig också efter gränsdragningen. Fram till mitten av 1800-talet var samernas rättigheter att använda land och vatten för renskötsel och andra traditionella näringar som jakt och fiske väl förankrade och accepterade i det norska rättssamhället. Efter den tiden förändrades detta och den nomadiska samekulturen och de fastboende norrmännen hamnade i konflikt om landresurserna.

När Finland-Ryssland, som följd av en konflikt om tillgång till fiske på Finnmarkskusten, stängde gränsen för norska samer 1852 fick det stora konsekvenser för de samiska rättigheterna till landresurser. Tidigare hade de norska samerna haft möjlighet att flytta

med sina renar över gränsen till Finland för bete vintertid. När denna möjlighet försvann begränsades samernas traditionella marker. Samtidigt hade den fastboende befolkningen i norra Norge ökat kontinuerligt och konflikter uppstått om landresurserna.

1854 begränsade de norska myndigheterna för första gången utövandet av rennäring genom att förbjuda bete i vissa särskilda områden i Inre Finnmark under sommarhalvåret. Denna inskränkning gjordes i samråd med de renskötande samerna för att skydda de traditionella vinterbetena.

Cirka trettio år senare, 1883, kom den s.k. Felleslappeloven. Lagen reglerade norska och svenska samers rennäring i Troms fylke och sydligare områden. Lagen innehöll vissa bestämmelser om de renskötande samernas sedvanebaserade rättigheter. Huvudsyftet var emellertid att skydda de fastboendes rättigheter till bl.a. jordbruk, mot det som blev betraktat som ingrepp från rennäringen.

Många utredningar genomfördes av olika kommissioner under den sista halvan av 1800-talet och i början på 1900-talet, om reglering av rennäringen och om relationen mellan renägarna och de fastboende. Den förhärskande åsikten var under denna period att renskötsel var en utdöende näring och att detta var i enlighet med tidens anda och ”civilisationens” frammarsch. När all lagstiftning om rennäring i Norge samlades i en lag år 1933 härskade denna inställning fortfarande. Bestämmelser om samernas sedvanebaserade rättigheter fanns inte längre med i själva lagtexten utan var intagna i förarbetena.

Resultatet blev bl.a. att rennäringens och andra traditionella samiska näringars rätt till bruk av land och vatten ansågs vara en form för s.k. ”tålt bruk”. Rättigheterna kunde bara hävdas så länge inga motstående intressen till landresurserna, t.ex. jord- eller skogsbruk, ansågs viktigare. De samiska rättigheterna hade därmed inget starkt rättsskydd och situationen för samerna blev mycket oförutsägbar.

Sedan mitten av 1900-talet har de norska myndigheternas inställning till samerna och deras rättigheter har förändrats. Nya nationella och internationella rättsregler har slagits fast och det faktum att samerna har ett folkrättsligt krav på ett särskilt kulturskydd är i dag erkänt i mycket större grad än bara för ca 20–30 år sedan. Utvecklingen kan härledas till den konflikt om de samiska landrättigheterna som blossade upp 1979–80, i samband med den norska statens planer om att bygga en stor vattenkraftsdamm i Alta-Kautokeinoälven.

Detta mål, Altamålet, rörde utbyggnad av Alta-Kautokeinoälven för vattenkraft. Statens kraftverks ursprungliga planer var mycket omfattande och representerade stora ingrepp i ett traditionellt samiskt område. Ingreppen befarades medföra stora störningar i de samiska bosättningsmönstren och för den samiska näringsutövningen. Protester från samiskt håll resulterade i att de ursprungliga planerna blev kraftigt begränsade. Eftersom de reducerade planerna också skulle medföra betydande ingrepp i samiska områden upphörde emellertid inte protesterna i och med detta. Regeringens beslut att de reducerade utbyggnadsplanerna skulle genomföras ledde till stora och internationellt uppmärksammade demonstrationer. Samiska organisationer och miljörörelsen i Norge ville att regeringens utbyggnadsbeslut skulle granskas och saken avgjordes rättsligt. Domen i Altamålet 1982 innebar att regeringsbeslutet stod i överensstämmelse med lagen och att en utbyggnad i enlighet med planerna var giltig. Uppmärksamheten kring konflikten ledde emellertid ändå till att frågan om de samiska rättigheterna tydligt sattes på den politiska agendan.

Redan innan Altamålet avgjorts tillsattes Samerettsutvalget 1980. Utredningen fick i uppdrag att utreda samernas rättsställning i Norge.

Det första delbetänkandet kom 1984 och klargjorde de olika nationella och internationella rättsprinciperna som är av betydelse för samerna. Betänkandet från Samerettsutvalget ledde till att en ny lag, Sameloven, och grundlagsparagrafen till skydd för samerna och deras kultur trädde i kraft 1987 resp. 1988. Dessa regler ledde till etablerandet av det norska Sametinget som öppnades 1989. Som ett led i det ökande erkännandet av samiska rättigheter generellt och landrättigheter speciellt ratificerade också Norge 1990 som första land ILO-konventionen nr 169.

I Samerettsutvalgets uppdrag ingick också bl.a. att utreda samernas rättigheter till land och vatten i Finnmark. En särskild rättsgrupp fick i uppdrag att kartlägga gällande rätt i denna fråga. Rättsgruppens betänkande lades fram 1993. Gruppen slog fast att bruksrättigheterna i Finnmark först och främst vilar på lagregler. Man uteslöt emellertid inte att det kunde finnas bestående lokala bruksrättigheter med en självständig rättsgrund i ”alders tids bruk”. Samerettsutvalgets andra större delutredning hade som mål att säkra den samiska kulturen och dess materiella grund. Den innehöll ett förslag om hur utmark i Finnmark skall förvaltas.

2001 tillsattes ett nytt Samerettsutvalg, med uppdrag att utreda samernas rätt till land- och vattenresurser utanför Finnmark.

Senare delen av 1900-talet innehöll också en viktig utveckling i fråga om rättspraxis. Som nämnt tidigare så slog Høyesterett 1968 för första gången i nyare tid fast att samernas rättigheter inte bara vilar på lagen men har en självständig rättsgrund i ”alders tids bruk”. Efter 1968 har det kommit en rad rättsfall i vilka Høyesterett slagit fast att samernas bruksrättigheter har en rättsgrund som är oberoende av lagstiftning. Trots att ”alders tids bruk” således bekräftades som rennäringens och de samiska rättigheternas yttersta rättsgrund så vann samerna sällan dessa tvister. Anledningen var att de villkor som ställdes för att en rättighet baserad på ”alders tids bruk” skulle anses ha uppstått var så stränga att rennäringen sällan kunde uppfylla dem. Villkoren om bruk av viss kontinuitet och frekvens var utarbetade med bakgrund i en helt annan typ av användning av land och vatten än vad samerna traditionellt stod för.

En ny rättspraxis har emellertid slagit fast att villkoren för att ”alders tids bruk” skall anses vara uppfyllda måste anpassas till rennäringens och den samiska markanvändningens särdrag och har därför haft stor betydelse för samerättens utveckling. De två viktigaste domarna från Høyesterett är Selbu- och Svartskogsmålen från 2001. I dessa mål konstateras bl.a. att domstolarna måste ta hänsyn till rennäringens särdrag vid bedömningen av huruvida ”alders tids bruk” gäller eller inte. En kollektiv äganderätt för en hel bygds folk, till största del samer, med stöd i rättsinstitutet ”alders tids bruk” erkänns.

Gällande rätt

Norges skyldigheter gentemot samerna är reglerade i både nationell lag och internationella konventioner. I Norge har samerna status som ursprungsfolk. De är också en etnisk minoritet. Samerna som folkgrupp skyddas därför både av de regelverk som gäller för minoriteter och de som gäller för ursprungsfolk. Viktiga sidor av samernas rättsställning regleras i Sameloven från 1987 som innehåller regler om samiskt språk, utbildning och det samiska centralorganet Sametinget.

I det här avsnittet behandlas dock uteslutande på de regler som är relevanta i fråga om samiska landrättigheter.

I dag är det allmänt vedertaget att samerna som Norges ursprungsfolk har krav på särskilda ordningar till skydd för sin kultur och dess materiella förutsättningar. Detta fastslås i den norska grundlagen, Grunnloven § 110a. Denna bestämmelse infördes år 1988. Dessutom bygger man denna uppfattning på FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966, art. 27. Konventionen i dess helhet är införlivad i norsk rätt genom Menneskerettsloven från 1999.

Syftet med artikel 27 är ett kulturskydd. Den tolkning som betonats i Norge är att om detta skydd skall innebära ett reellt skydd så krävs inte bara att minoriteten skyddas mot negativ diskriminering utan även att den ges positiv särbehandling. Aktivt stöd av olika slag, t.ex. ekonomiskt stöd, skall ges. För att skyddet i art. 27 skall få någon effekt för samernas del krävs att den traditionella samiska näringsutövningen, som är en central del av den samiska kulturen, skyddas. Detta innebär att samerna, som etnisk minoritet och ursprungsfolk, kan kräva skydd mot ingrepp i de materiella förutsättningar som är nödvändiga för just deras kulturutövning.

Både FN-organ och den norska riksdagen, Stortinget, har slagit fast att artikelns kulturbegrepp omfattar de materiella förutsättningarna för samisk kultur. Samernas traditionella former för näringsutövning, bl.a. renskötsel, jordbruk, jakt och fiske är viktiga bärare av samisk kultur och skyddas därför av art. 27. Det är emellertid oklart hur detta skydd skall genomföras i praktiken och hur långtgående det är. Dagens utgångspunkt är att ingrepp i den samiska kulturutövningen måste vägas mot skyddet genom art. 27 stadgar i varje enskilt fall.

Under de senaste åren har självbestämmanderätten, som den kommer till uttryck i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, spelat en allt större roll i norsk samepolitik och har också fått betydelse för de samiska rättigheterna till land och vatten. I konventionernas gemensamma art. 1 p. 1 betonas alla folks rätt till självbestämmande.

Norge har också ratificerat ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. Tillsammans med FN-konventionerna är denna konvention den viktigaste internationella lagstiftning som ligger till grund för norsk samepolitik och samernas rättsställning i landet. Konventionen innehåller bestämmelser som skall säkra ursprungsfolkens rättigheter till sina traditionella landområden.

Renskötselsrätten skyddas som nämnts av art. 27. Den norska rennäringen regleras genom Reindriftsloven från 1978. Den motsvarar den svenska rennäringslagen. Rennäringens yttersta rättsgrund bygger emellertid på ”alders tids bruk”, en form för sedvanerätt som kan jämföras med urminnes hävd.

Att de rättigheter till landresurser som är hänförliga till rennäringen har en rättsgrund som är oberoende av lagen innebär att lagstiftningen om rennäringen inte kan anses vara uttömmande. Det medför bl.a. att lagändringar inte kan göras om de kommer i strid med rennäringens rättigheter enligt ”alders tids bruk”.

Rennäringsrätten i Norge är sammansatt av en rad bruksrättigheter. De mest centrala elementen i detta rättighetskomplex är rätt att uppehålla sig inom det s.k. renbetesområdet med sina renar, inklusive rätt till bete för renarna, rätt att färdas och flytta runt, rätt att uppföra för renskötseln nödvändiga anläggningar, rätt att ta bränsle och trävirke och rätt till jakt, fiske och annan fångstverksamhet. Rätten till bränsle och trävirke är begränsad till eget bruk i förbindelse med renskötseln. Också rätten till jakt, fiske och annan fångst måste ske under lagligt utövande av renskötsel, dvs. på statens mark och i enlighet med Reindriftsloven. Dessa rättigheter är emellertid inte begränsade till eget behov. Till skillnad från andra fastboende i de aktuella områdena är de renskötande samerna också befriade från att betala de olika avgifter som ofta är förbundna med jakt- och fiskerättigheter.

Finnmarksloven

Diskussionen om förhållandena i Finnmarks fylke i norra Norge och Finnmarksloven har väckt stor uppmärksamhet också i Sverige.

I april 2003 lade den norska regeringen fram den s.k. Finnmarksloven. Lagens huvudsyfte var enligt propositionen att klargöra att mark- och naturresurser i Finnmark skall förvaltas på ett balanserat och ekologiskt bärkraftigt sätt till nytta för samisk kultur och samhällsliv, rennäringen och andra samiska näringar, invånarna i länet och allmänheten i övrigt. Regeringen föreslog att ett förvaltningsorgan, Finnmarkseiendommen, skulle överta äganderätten till och förvaltningen av de fasta egendomar som i dag förvaltas av staten genom Statskog SF. Styrelsen för Finnmarkseiendommens skulle bestå av tre medlemmar valda av fylkestinget (landstinget) och tre av Sametinget. Regeringen skulle också välja en styrelse-

medlem men denne skulle inte ha rösträtt. Dessutom föreslogs att kontroversiella frågor skulle kunna avgöras av regeringen.

Förslaget mötte massiv kritik från samiskt håll, men också kritik från andra politiker och jurister och från oberoende folkrättsexperter. Främst kritiserades lagförslaget för att det inte i tillräcklig grad baserades på Samerettsutvalgets omfattande arbete. Vidare ansåg kritikerna att lagförslaget inte löser frågan om äganderätten till området; propositionen svarade inte på frågan om samernas liv i området och deras användning av naturresurserna skapar en grund för äganderätt, starka bruksrättigheter eller andra starka rättigheter.

P.g.a. den starka kritiken bad Stortingets Justiskomité (motsvarigheten till den svenska riksdagens justitieutskott) Justisdepartementet att låta göra en oberoende folkrättslig utvärdering av förslaget till Finnmarkslov. Detta skedde i juni 2003. Justisdepartementet gav uppdraget till juridikprofessorerna Geir Ulfstein och Hans Petter Graver som inkom med sin rapport 2003.

Ulfstein och Graver kritiserade lagförslaget och slog fast att det inte kunde anses uppfylla Norges folkrättsliga skyldigheter mot samerna så som de fastslås i ILO:s konvention nr 169. De skrev följande:

Konvensjonen krever at samene skal gis eier- eller besittelsesrettigheter til de deler av Fylket hvor samene tradisjonelt er den enerådende befolkning. Når det ikke skilles mellom disse og andre områder i fylket, må utgangspunktet være at forvaltningsordningen må oppfylle de krav som konvensjonen stiller til de samiske områder. Det er etter vårt syn klart at lovutkastets forvaltningsordning ikke tilfredsstiller disse krav. Konvensjonen krever mer enn anerkjennelse av urfolks rett til bruk av tradisjonelle områder og vern av naturgrunnlaget for kulturen. Anerkjennelse av samenes bruksrettigheter i Finmark oppfyller ikke konvensjonens krav til eier- og besittelsesrettigheter, heller ikke med de føringer lovutkastet legger for å sikre hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. Beslutningsreglene for Finnmarkseiendommen er ikke utformet slik at samene er sikret den disposisjon og kontroll over områdene som ligger til en eier- eller besitterposisjon i norsk rett for øvrig eller i andre sammenlignbare rettsordner.

För att Finnmarksloven skall uppfylla ILO-konventionens krav om landrättigheter så måste reglerna ändras så att samerna tillförsäkras den kontroll som är inbyggd i en äganderätt, påpekade Ulfstein och Graver. Om inte detta skall gälla för hela området så måste de särskilda samiska områdena anges. Dessutom kritiserades lagförslagets

regler om att lagen inte skall/kan göra ingrepp i bestående rättigheter som vilar på ”alders tids bruk”.

Justiskomiteen bad därefter regeringen om att komma med ett utlåtande om vilken vikt Ulfstein och Gravers rapport borde ges. Ulfstein och Gravers slutsatser granskades av Utenriksdepartementets rättsavdelning. Rättsavdelningen kom bl.a. fram till att regeringens syn på vad som utgör gällande folkrätt avvek från Ulfstein och Gravers syn. Mot bakgrund av detta blev rättsavdelningens slutsats att förslaget till Finnmarkslov inte stred mot folkrätten.

Finnmarksloven beslutades av Stortinget i maj–juni 2005. Finnmarkseiendommen bildas som en privat markägare vars mark förs över från Statsskog SF. I lagen slås fast att samerna genom ett långvarigt bruk av mark och vatten har rätt till mark i Finnmark. Också andra invånare kan dock ha en sådan rätt. En särskild kommission skall kartlägga dessa rättigheter (Finnmarkskommisjonen) och en särskild domstol skall inrättas för att avgöra tvister om sådana rättigheter (Utmarksdomstolen for Finnmark). Dess beslut kan överklagas i Høyesterett.

Finnmarksloven karakteriseras som ”etniskt neutral” genom att man har lika rättigheter i Finnmark oavsett om man är same, norrman, kven eller har någon annan etnisk tillhörighet. Vissa garantier finns emellertid för att tillräcklig hänsyn skall tas till samiska intressen innan beslut fattas som har betydelse för samisk kultur, renskötsel och därmed sammanhängande frågor. Finnmarksloven innebär enligt beslutet ingen ändring av nuvarande bruks- och ägarrättigheter.

För arbetet i Finnmarkseiendommen svarar en styrelse med sex ledamöter som alla skall vara bosatta i Finnmark. Finnmarks fylkesting och Sametinget skall utse tre ledamöter var. Styrelsen utser själv inom sig ordförande och vice ordförande. Om ingen av dem som föreslås får majoritet skall udda år Finnmark fylkesting och jämna år Sametinget bestämma vem av ledamöterna som skall vara ordförande och vice ordförande. De flesta andra ärenden avgörs genom majoritetsbeslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

Alla – antingen de bor i Finnmark eller ej – har tillgång till småviltsjakt på den mark som tillhör Finnmarkseiendommen. De som bor i Finnmark har dessutom rätt att jaga större vilt. Finnmarkseiendommen kan dessutom ge tillåtelse till jakt utöver detta, t.ex. jakt på större vilt för personer som inte bor i Finnmark. Också fiske med handredskap är tillåtet för alla. De som bor i Finnmark

har dessutom rätt till nätfiske i den kommun där de bor. För jakt och fiske fodras emellertid ett tillstånd i form av ett jakt- och fiskekort som utfärds av Finnmarkseiendommen. För detta tas en avgift ut. Finnmarkseiendeommen kan också besluta om begränsningar i jakten och fisket i Finnmarken. Dessa beslut kan överklagas hos regeringen. Också Sametinget får möjligheter att utfärda vissa direktiv.

Innan lagen sätts i kraft fordras en rad beslut. Arbetet tar sikte på att det skall se så snart som möjligt. Innan markerna överförs från Statsskog SF måste Finnmarkseiendommen etableras. Målet är att detta skall ha skett den 1 januari 2006. Sedan sker åtgärder successivt. Egendomen förs över under 2006. Finnmarkskommisjonen och Utmarksdomstolen kan sannolikt inrättas den 1 januari 2007.

6.2. Kanada

6.2.1. Allmänt

Kanada är en federation som består av 10 provinser och tre territorier. Det finns drygt 30 miljoner invånare. Kanadas yta är tjugo gånger större än Sveriges. Provinserna har egna regeringar. Alla frågor som inte uttryckligen definieras som provinsiella i landets grundlag utgör den federala regeringens ansvar. Urfolksfrågor tillhör den federala regeringens ansvar. De tre territorierna är tre olika landområden i norra Kanada. Det är Yukon, Northwest Territories och Nunavut. Dessa till ytan mycket stora landområden har en gles befolkning, sammantaget bor ca 100 000 människor i dessa områden. En mycket stor andel utgörs av urbefolkning. Dessa tre territorier styrs av den federala regeringen, även om det för närvarande pågår en utveckling mot visst självstyre.

Kanadas urbefolkning, som uppgår till drygt en miljon invånare, finns över hela landet. I Kanada används inte den internationellt etablerade engelska termen ”indigenous people” utan i stället ”aboriginal people”. Innebörden är samma. I begreppet ”aboriginal people” inryms tre huvudgrupper: indianer, eskimåer och s.k. métis. Även inom dessa huvudgrupper varierar språket och kulturen. Indianer är den största gruppen med drygt en halv miljon människor. I Kanada används sedan 1980-talet mycket sällan termen indian, bl.a. därför att detta begrepp ansågs ha en nervärderande betydelse. I stället talar man om First Nations. Eskimåer be-

nämns inuiter och består av ca 50 000 personer. Inuiterna lever i huvudsak inom det arktiska området. Slutligen är métiser (med den språkliga innebörden ”blandat”) ett folk, vars förfäder varit européer, främst med franskt ursprung, och indianer. Denna grupp uppgår sannolikt till ca 300 000 personer.

Övergripande urbefolkningsfrågor utgör som nämnts den federala regeringens ansvar. I den federala kanadensiska regeringsorganisationen finns en särskild minister och ett särskilt ministerium som arbetar med frågor som rör urbefolkningarna, Indian Affairs and Northern Affairs Canada, men också andra ministrar och departement har ansvar för delar av urbefolkningsfrågorna. Samtidigt hanteras exempelvis jakt- och fiskefrågor av de olika provinserna. Innebörden blir dels att urbefolkningsgrupperna måste föra en dialog med såväl federala som provinsiella regeringar och att hanteringen av jakt- och fiskefrågor kan variera i de olika provinserna.

Kanada har vidare ett anglosaxiskt rättssystem. Mycket förenklat innebär det bl.a. att Högsta domstolen i Kanada (Supreme Court of Canada, SCC) i högre utsträckning än exempelvis i Sverige genom domstolsutslag utvecklar gällande rätt.

6.2.2. Jakt och fiske – en bakgrund

I Kanada krävs för befolkningen i allmänhet en licens för att jaga och fiska.

De som är bofasta i provinsen har oftast rätt att jaga efter licens i sin egen provins. Besökande i provinsen måste ha guide. Till skillnad från Sverige gäller att all jakt bara får ske för eget bruk. Det är inte tillåtet att sälja köttet från vilt. Skälet är att man befarar att jakttrycket skulle bli för hårt. En annan oro är den hygieniska hanteringen av köttet skulle bli eftersatt. Utöver urbefolkningen jagar 1,2 miljoner kanadensare, vilket motsvarar ca 5 % av befolkningen. Tillgången på vilt är i huvudsak god, men varierar i provinserna. I exempelvis Ontario, som med sina ca 11 miljoner invånare är den i särklass mest befolkade provinsen, finns det gott om hjortdjur, men mindre älg. För närvarande ansöker drygt 100 000 personer varje år om att jaga älg i Ontario. Ca 16 000 älglicenser lottas ut.

I Kanada är såväl sportfisket som det kommersiella fisket stort. Det krävs licens för att sportfiska och det krävs licens för att bedriva kommersiellt fiske. 4,2 miljoner kanadensare sportfiskar, vilket motsvarar 18 % av befolkningen.

Urbefolkningen har, som kommer att utvecklas nedan, en rätt att jaga och fiska utan licens på kronomark. En mycket stor andel, drygt 80 %, av marken i Kanada är kronomark. I Kanada har ägaren kontrollen över den privata marken. Han kan upplåta jakt- och fiskerätten rätten på denna mark och urbefolkningen saknar sådana rättigheter. Licens krävs för att utöva jakt- och fiskerätten.

6.2.3. Urbefolkningens historia och den rättsliga regleringen

Urbefolkningens ställning i Kanada har sin grund i ”the Royal Proclamation 1763”, dvs. ett kungligt edikt eller påbud (ibland kallad en ”Indian Bill of Rights”, dvs. en rättighetsförklarig för indianerna). Nybyggare hade då gjort sitt inträde i Kanada och gjorde anspråk på land som urbefolkningen brukade. För att medla slog regeringen fast att mark som tillhörde indianerna bara kunde överlämnas till kronan.

Under 1760–1930 tvingades olika indianstammar och eskimåer till att sluta freds- och vänskapsfördrag med regeringen. Detta skedde genom ockupation, men till skillnad från vad som inträffade i USA ledde inte ockupationen till storskaligt krig och direkta massakrer. Som en parantes kan nämnas att den gräns som skapades mellan Kanada och USA av européerna i vissa fall delade indiansamhällen i två delar. Möjligheten för First nations att driva gränsöverskridande verksamhet saknas i dag. Även för First Nations som lever vid gränsen i Kanada är det inte tillåtet att jaga och fiska på amerikansk mark.

Urbefolkningen for dock ändå på olika sätt mycket illa av ockupationen även i Kanada. Människorna från Europa förde med sig sjukdomar och de för många indianer så livsviktiga bufflarna utrotades. Dessa båda förhållanden ledde till att urbefolkningen minskade.

Det tiotal freds- och vänskapsfördrag, s.k. ”historic treaties”, som ingicks reglerar än i dag förhållandena mellan urbefolkningen och regeringen. Varje ”treaty” reglerar ett mycket stort landområde, i princip delar de tio fördragen upp Kanada. Det finns dock mycket stora områden i bl.a. västra och norra Kanada (bl.a. British Columbia och territorierna) där sådana fördrag inte slutits.

1876 kom den s.k. ”Indian Act” till. Det var en lagstiftning som reglerade indianernas förhållande till den federala regeringen och som än i dag utgör den grundläggande lagen. Reservaten skapades

då. Innebörden av reservaten var att indianer skulle bo för sig själva på mindre delar av sina tidigare områden. Regeringen hade av de skäl som redan nämnts samt genom att lägga beslag på stora landområden från indianerna slagit sönder deras livsstil. Indianerna hade till stor del försörjt sig genom jakt och fiske. Avsaknaden av stora landområden omöjliggjorde detta. Regeringen var nu tvungen att på något sätt ta ansvar för utvecklingen bland indianerna. Till detta kom en önskan att kontrollera indianbefolkningen. Detta gjorde man genom att skapa reservaten. Regeringen tillhandahöll ett mindre markområde, byggde bostäder och placerade indianerna där. Reservatsområden ägdes av regeringen för indianers räkning. Indianerna skulle vara befriade från att betala skatt och hyra för husen. Förhållandena i reservaten har varit mycket dåliga. Reservaten lades enligt uppgift från företrädare för indianer oftast på den sämsta marken. De var för små för att ge tillräckligt underlag för jakt och fiske. Indianerna fick under lång tid inte lämna reservaten utan tillstånd. De tvingades vidare att lämna sina barn till internatskolor. Där fick barnen inte tala sitt eget språk och for också i andra avseenden illa. Avsikten var att integrera (många talar om begreppet ”civilisera") indianerna.

Än i dag bor 62 % av indianerna kvar i samhällen i reservaten. Skälet är att man önskar bo på sin historiska mark och utöva sin egen kultur. Dessutom gäller fortfarande skattefrihet i reservaten. Det finns 614 indiansamhällen (i vilka också ett mindre antal andra kanadensare i övrigt bor). Standarden är än i dag mycket sämre än vad som gäller för den övriga befolkningen. För många indiansamhällen gäller att medelinkomsten bara uppgår till hälften jämfört med den övriga befolkningens medan arbetslösheten kan vara dubbelt så hög. Missbruksproblemen är stora och en stor andel är beroende av socialbidrag. Samtidigt finner man i reservaten en snabbare befolkningsökning än i det kanadensiska samhället i övrigt. Eftersom man bor gratis i reservaten och är skattebefriad saknas ibland incitament för att arbeta.

Under de senaste åren har det dock skett en utveckling i takt med att urbefolkningens rättigheter i ökad grad erkänts. Det pågår i många reservat projekt av många slag. Strategin för många First Nations är att framöver få sina rättigheter erkända samt att kunna ta tillbaka en del av de resurser som de blivit bestulna på, såsom exempelvis land, skog, mineralrättigheter, jakt och fiske. Sedan man skapat sig en ekonomisk bas vill man förhandla fram självstyre.

First Nations har organisatoriskt samlats inom Assembly of First Nations (AFN).

Inuiterna är i huvudsak bosatta i de norra delarna i Kanada, i Nunavut, norra Quebec och i Labrador. I norr finns det 96 samhällen för urbefolkningen. I dessa bor dock inte bara inuiter utan också andra kanadensare, även sådana som ingår i någon av de övriga kanadensiska urbefolkningarna. Inuiterna har organisatoriskt samlats inom Inuit Tapiriit Kanatami (ITK). Till det nybildade territoriet Nunavut återkommer vi.

Métiserna lever utspridda över hela Kanada. Denna folkgrupp bildades när stora grupper av fransmän kom till Kanada under 1700-talet som pälshandlare. I första hand handlade det om att franska män gifte sig eller levde tillsammans med kvinnor av indianursprung och fick barn av blandad härkomst. Dessa människor bildade egna samhällen och skapade en egen kultur, i vilken fortfarande ingår ett eget språk som är byggt på äldre franska. Den ledande samlade organisationen för métiserna är Métis National Council (MNC).

6.2.4. Högsta domstolens avgöranden

Sammantaget har den rättsliga regleringen av förhållandet mellan Kanada och urbefolkningen varit bristfällig. De historiska fördragen är kortfattade och ger inte besked på viktiga punkter och ”the Indian Act” är ålderdomlig. Urbefolkningens rättsliga situation är också komplicerad, eftersom rättigheterna vilar på två separata grunder. Det är dels fråga om att urbefolkningen har de rättigheter som framgår av de historiska fördragen. Här är det bara fråga om indianer, eftersom det endast var den folkgrupperna som tecknade fredsavtal med de ockuperande regeringarna från Europa. Métiserna är ju en folkgrupp som inte uppstått innan utan på grund av att fransmän och engelsmän kom till Kanada. Därutöver har dock alla urbefolkningsgrupper inklusive métiserna en rätt i sig, ”aboriginal rights”.

Båda dessa rättigheter har utvecklats och definierats genom avgöranden i Högsta domstolen. Vidare har förstås även urbefolkningen i Kanada stöd av den internationella rätten. Kanada har ännu inte ratificerat ILO-konventionen. Man anser att konventionen innehåller alltför stora oklarheter i fråga om främst landrättigheter. Från urbefolkningens sida framförs f.n. inte krav i någon större

utsträckning om att Kanada skall underteckna denna konvention, eftersom det nationella rättsläget kan ge längre gående rättigheter än ILO-konventionen.

1973 meddelade Högsta domstolen i Kanada en dom som kallas ”Calder Decision”. Domen erkände att indianer i sin egenskap av urbefolkning hade rättigheter utöver lagstiftningen, dvs. utöver Royal Proclamation. Domen medförde att urbefolkningen började framställa krav. Den federala regeringen gick därefter med på att förhandla fram nya fördrag, s.k. ”modern treaties” för de områden som saknade ”historic treaties”, i huvudsak norra British Columbia, norra Québec och de tre territorierna.

1982 utgjorde vidare en vändpunkt för urbefolkningen. Det skrevs då in i konstitutionen (Constitution Act 1982) att urbefolkningens rättigheter och de rättigheter som följer av de historiska fördragen är grundlagsskyddade. Med urbefolkning avsågs indianer, inuiter och métis. Detta var det första tillfälle då métis urbefolkningsrätt erkändes av staten.

Jakt och fiske i Kanada kräver som nämnts licens. I de s.k. ”historic treaties” angavs det oftast att urbefolkningen skulle ha rätt att fortsätta och jaga och fiska på hela sitt tidigare landområde. Fram till 1982 lät dock regeringarna dem bara jaga och fiska fritt i sina reservat. Utanför reservaten krävdes det att även urbefolkningen hade licens. När de jagade och fiskade utanför sitt reservat, bötfälldes de. Innebörden var alltså att rättigheterna enligt de historiska fördragen inte respekterades. Detta ändrades efter 1982 när dessa rättigheter grundlagsskyddades. Rätten enligt fördragen var dock oftast endast en rätt att jaga och fiska för husbehov.

1990 kom ännu en dom, ”Sparrow Decision”. I denna bestämde Högsta domstolen att urbefolkningen hade företräde till jakt och fiske. Först när deras behov är tillgodosedda kan andra få tillgång till jakt och fiske. Urbefolkningens jakt och fiske kan bara inskränkas om det är motiverat med hänsyn till att bevara en särskild djur- eller fiskart eller andra miljöhänsyn eller med hänsyn till säkerheten.

Högsta domstolen meddelade 1990 också en dom som benämns ”Sioui Decision”. Domen behandlade tolkningen av de s.k. ”historic treaties”. I domen fick en First Nation rätt att utöva sina tidigare seder och sin religion som dessa utövats före den europeiska ockupationen. I målet var det fråga om att de skulle få rätt att avverka träd och göra upp eld på kronomark. Sedan den domen står

det klart att urbefolkningen har rätt att använda resurser såsom jakt och fiske för mat samt för sociala eller ceremoniella ändamål”.

1996 meddelade Högsta domstolen domarna ”Van der Peet triology” och ”Coté and Adams”. I dessa angavs att ”aboriginal rights” är handlingar som är integrerade i den särskilda kultur som den urbefolkningen har som hävdar rättigheten. Det kan vara fråga om att exploatera tillgångar kommersiellt.

1997 kom en uppmärksammad dom , ”Delagamuukw Decision”. Enligt denna dom har urbefolkningen en rätt inte bara att nyttja sina tidigare landområden utan en rätt till landområden i sig. Det framgick även av domen att myndigheterna måste rådgöra med urbefolkningen i alla frågor som rör deras rättigheter.

1999 meddelande Högsta domstolen den för det kommersiella fisket så viktiga domen ”Marshall Decision”. Det var fråga om en tolkning av fredsfördraget mellan micmacindianer och regeringen som ingicks 1760–1761. Högsta domstolen fann att micmacindianerna hade rätt att fiska och sälja så mycket fisk att de tillförsäkrades en ”moderate livelihood”, i ungefär översättning skälig levnadsstandard. Domen var den första i sitt slag vars innehåll skulle kunna medföra allvarliga konsekvenser för den övriga befolkningen.

2003 kom ”Powley decision”. Powley tillhörde métisfolket. Han var till en 64-del indian och i övrigt av europeiskt ursprung. Han sköt en älg utan jaktlicens. Domstolen fann att även métisfolket under vissa förutsättningar i egenskap av urbefolkning kan ha en rätt att jaga för eget bruk. En förutsättning skulle vara att man kunde visa att man genom sina förfäder har en bindning till historiska métissamhällen, som existerade innan européerna tog kontroll över området.

6.2.5. Innebörden för övriga grupper

”Sparrowbeslutet” skapade vid sin tillkomst en politisk debatt. Det finns från exempelvis bland kanadensiska jägare starka farhågor för att konsekvensen kommer att bli att urbefolkningsgrupperna inte bara skall få en företrädesrätt utan att denna rätt skall utvecklas till att ge dem en exklusiv rätt till jakt och fiske. Det kanadensiska jägarförbundet accepterar i huvudsak att urbefolkningsgrupper skall ha företräde till rätten att jaga och fiske inom vissa områden, men vill inte att deras egna medlemmar skall bli uteslutna. Det finns dock även grupper av medlemmar som anser att redan företrädes-

rätten diskriminerar dem. I exempelvis Ontario har Sparrowbeslutet i praktiken inneburit att myndigheterna innan de delar ut licens för jakt minskar tillgången på vilt med ca 25 %, eftersom myndigheterna uppskattar att urbefolkningens andel av jakten uppgår till detta. Från jägarnas sida anser man det är olyckligt med en uppskattning, eftersom felaktiga uppskattningar kan leda till för stora uttag. Det saknas dock för närvarande alternativ, eftersom urbefolkningen inte som andra är skyldiga att rapportera sin avskjutning för att kunna förnya licensen. Det finns vidare en rädsla för att rätten att jaga och fiska kommer att utnyttjas av urbefolkningen i det politiska förhandlingsspelet.

Bland de kanadensiska jägarna upplevs Sparrowbeslutet särskilt hotfullt efter det s.k. Powleymålet. Det finns i Kanada stora grupper av människor som till en liten del kan härleda sitt ursprung till indianer. I Kanada är de grupper som har status som indianer registrerade och det finns därmed en kontroll över storleken av denna grupp. För att kunna registrera sig som indian krävs genetiska tester som visar att man har den genetiska koden som indian. Genom Powleydomen öppnades möjligen en möjlighet för många andra människor att få en företrädesrätt till jakt. Detta kan leda till ett överuttag av vilt och hota tillgången för övriga befolkningsgrupper anser man från jägarnas sida.

Från métisfolket har gentemot detta resonemang invänts att de utgör en särskild folkgrupp med tydlig bindning till ett historiskt givet samhälle. Några métisorganisationer har påbörjat ett registreringsförfarande. Det ankommer på den sökande att bevisa sin genetiska härkomst och bindningen till det historiska métissamhället för att kunna registreras.

Marshallbeslutet ledde till en konflikt mellan urbefolkningen och fiskare i provinsen Nova Scotia på östkusten. Här sker det attraktiva kommersiella hummerfisket, men också många andra viktiga slag av fiske. Fiskarena finns ofta i mindre familjeföretag som i generationer utövat sitt fiske. De kände sig utsatta efter Marshallbeslutet om att indianerna skulle ha rätt till så mycket fisk att de tillförsäkrades en skälig levnadsstandard. Konflikten ledde bl.a. till handgripligheter mellan urbefolkningen och den övriga befolkningen och till skadegörelse av båtar.

6.2.6. Den politiska utvecklingen

Den rättsliga utvecklingen har lett till omfattande förhandlingar mellan å ena sidan federala regeringar och provinsregeringar och å andra sidan urbefolkningen. Högsta domstolen har i detta sammanhang, mot bakgrund av de långvariga och mycket kostsamma rättegångskostnaderna, uttalat att det bästa sättet att lösa de rättsliga problemen är att parterna förhandlar. Domstolen har vid flera tillfällen framhållit att:

/…/den bästa hanteringen/…/är en process som innebär att man genom förhandlingar och försoning på ett korrekt sätt tar hänsyn till de komplexa och konkurrerande intressen som här finns. (/…/the best approach/.../is a process of negotiation and reconciliation that properly considers the complex and competing interests at stake.)

Detta sker på olika sätt. I exempelvis Nova Scotia pågår förhandlingar mellan urbefolkningen, provinsregeringen och den federala regeringen i syfte att lösa samtliga frågor. Parterna har ingått en överenskommelse om att förhandla. De ämnen som är relevanta är bl.a. rätten till land, vatten och naturresurser samt frågorna om självstyre, miljöskydd och social omvårdnad. Förhandlingsarbetet beräknas pågå under 5–10 år. Viktigt under förhandlingsarbetet är att den övriga befolkningen är delaktig i processen, eftersom resultatet annars inte kommer att accepteras. Andra nyckelfrågor som måste redas ut är hur många människor som kommer att utnyttja de förmåner som kommer att förhandlas fram, eftersom det annars inte går att förutse konsekvenserna. Avgörande för det är vem som skall omfattas av förhandlingarna, alltså vem som i sammanhanget skall räknas som urbefolkning.

I Nunavut är sådana förhandlingar avslutade och det finns en överenskommelse mellan regeringen och urbefolkningen. Detta nordliga territorium har en befolkning om ca 25 000 personer. 85 % av dessa är inuiter. Territoriet tillhörde tidigare Nordvästterritoriet och har styrts federalt. Något historiskt fredsfördrag har aldrig ingåtts. 1993 slöts ett fördrag mellan den kanadensiska regeringen och inuiterna, företrädda av Nunavuts Tungavik Federation. Det är en kompromiss mellan Kanada där inuiterna gav upp sina krav på rätt till hela landområdet mot bl.a. följande åtaganden från den federala regeringens sida:

1. Nunavut Tungavik Federation tillerkänns som ägare 18 % av landet inklusive 2 % av mineralrättigheterna. Det motsvarar

356 000 kvadratkilometer, vilket är en yta motsvarande större delen (ca 2/3) av Sverige. Områden har kunnat väljas av inuiterna. Till stor del är det bara fråga om att äga markytan, eftersom mineralrättigheterna till stor del tillkommer Kanada. För 2 % av marken, vilket motsvarar 36 257 kvadratkilometer äger dock inuiterna även mineralrättigheterna under markytan. Ägandeskapet tillkommer de nationella och regionala företrädarna för inuiterna. Landet kan bara säljas till regeringen.

2. Regeringen betalar 1,173 miljarder kanadensiska dollar under en tioårsperiod. Medlen skall fonderas och användas för att tillgodose alla inuiters behov.

3. Nunavut skall vara en del av den federation som staten Kanada utgör.

4. Inuiterna behåller sina konstitutionella rättigheter som urbefolkning.

5. Regeringen skall genomföra särskilda program i fråga om bl.a. utbildning och hälsa för att stärka inuiternas ställning.

6. Territoriet skall styras av den federala regeringen. Inuiterna skall delta i bl.a. alla beslut som rör jakt- och fiskeförvaltningen. Detta sker genom att det bildas en särskild styrelse, bestående av nio personer, varav sju är inuiter. Denna styrelse skall förvalta jakt- och fiskeresurser. En särskild styrelse utses också för att vara ett rådgivande organ för förvaltningen av land- och vattenresurserna. Hälften av styrelsens medlemmar utses av regeringen och hälften av företrädare för inuiterna.

Det finns också andra exempel på hur man regionalt och förhandlingsvägen efter rättsliga avgöranden i domstol försöker lösa följderna av domstolens beslut. Det federala fiskedepartementet som är ansvarigt för allt kustfiske inledde efter Marshallbeslutet förhandlingar med både urbefolkningen och övrig lokalbefolkningen i Novia Scotia, New Brunswick, Prince Edward Island och delar av Québec. Skälet var att myndigheterna efter Marshallbeslutet såg sig ha ett ansvar för att se till att urbefolkningen fick möjlighet till kommersiellt fiske. Problemet var att det saknades utrymme för detta. Det var inte möjligt att öka fisket, eftersom det skulle leda till att vissa arter skulle komma att hotas. Myndigheterna genomförde då ett särskilt program, Marshall Response Initiativ (MRI). Regeringen köpte fiskelicenser från mindre företag, särskilt där fiskarena var nära pensionering, och överförde dessa kommersiella fiskelicenser till de First Nations som önskade fiska kommersiellt. Det är

alltså en First Nation som kollektiv som har licensen. Denna First Nation bestämmer sedan internt vem som skall fiska. Alla pengar går till denna First Nation som sedan fördelar pengarna efter insats och behov. De First Nations som tog emot licenser och fiskebåtar förband sig att följa gällande fiskeregler. På det sättet uppnådde man att kommersiella fiskelicenser kunde överföras på urbefolkningen på frivillig väg. Vidare genomfördes att alla yrkesfiskare följde samma regler. Detta har medfört att konflikterna mellan urbefolkningen och övrig befolkning dämpades avsevärt. 31 av 34 First Nations accepterade uppgörelsen. En annan del av programmet var att utbilda medlemmarna i de First Nations som berördes i fiske. Vissa First Nations fick också hjälp med att påbörja en uppbyggnad av fiskefabriker i sina reservat. First Nations har i dag 20–25 % av kvoterna för många fiskarter. Det finns 410 företag för fiske hos First Nations. Detta har inneburit mycket för sysselsättningen och den sociala standarden hos urbefolkningen. Kostnaderna för hela programmet har betalats av den federala regeringen. Enbart kostnaden för att köpa fiskelicenser och båtar och ge dem till First Nations har uppgått till 430 miljoner kanadensiska dollar, dvs. ca 2,5 miljarder kronor.

Inom fiskeriindustrin och den övriga fiskande befolkningen accepterar man i och för sig att den del av urbefolkningen som historiskt sett fiskat även skall ha möjlighet att göra det framöver. Man betonar dock att det då skall ske på samma villkor som för övrig befolkning. Man stödde i och för sig regeringens beslut att köpa licenser för att överföra dessa på urbefolkningen, eftersom en utvidgning av antalet fiskare och licenser skulle ha lett till överfiskning. Samtidigt medförde åtgärden enligt företrädarna för Atlantfisket vissa problem, bl.a. att priset för fiskelicenser ökade kraftigt. En fiskelicens i ett lukrativt område kan i dag betinga ett pris om 1 miljon kanadensiska dollar, dvs. närmare 6 miljoner kronor. Det innebär att unga som är bosatta i traditionella fiskområden och som inte tillhör urbefolkningen har svårt att komma in på marknaden. Andra problem är att urbefolkningen inte alltid klarar av att fullt ut utnyttja sin fiskelicens. De kan då upplåta rätten till andra grupper och få ersättning för själva upplåtelsen. Om de då skall uppnå kravet som domstolen uppställt om skälig levnadsstandard så krävs ett omfattande fiske. Dessutom har förhandlingarna med regeringen inneburit att också många First Nations som inte historiskt sett ägnat sig åt fiske nu fått fiskelicens, vilket av övriga fiskare kan upplevas som stötande.

I exempelvis Ontario har som en följd av ett annat domstolsbeslut, Powleybeslutet, förhandlingar skett mellan den provinsiella regeringen och företrädare för métisfolket om deras rätt att jaga. Mer än 1 000 jakträttigheter kan komma att ges till métiser som registrerar sig och ansöker om att få jakträttigheter. Registreringen och ansökan göras hos organisationer som företräder métisfolket. Den provinsiella regeringen vill dock ha insyn i registreringsförfarandet. Métisföreträdarna hävdar jakträtt i hela Ontario, medan regeringen endast erbjuder jakträtt i norra Ontario.

6.3. Finland

6.3.1. Allmänt om jakt och fiske i Finland

Jakt

De viktigaste viltarterna i Finland är tjäder, orre, järpe, dalripa, skogshare, fälthare, älg och vitsvanshjort samt bland sjöfåglarna gräsand. Till det pälsvilt som jagas hör räv, mårdhund, grävling, mink, bäver, bisamråtta och mård. Av de stora rovdjuren jagas björn, varg och lodjur. 300 000 jägare betalar årligen en jaktvårdsavgift, detsamma som jaktkort.

Jakträtten är kopplad till markägandet. Den som vill jaga skall ha tillstånd till detta av markägaren eller innehavaren av jakträtten Var och en som är fast bosatt i Finland har rätt att jaga inte bara inom allmänna vattenområden i havet utan också på statsägda holmar eller skär inom ett sådant område.

Invånarna i Lapplands län och i vissa kommuner i Uleåborgs län har rätt att i sin hemkommun jaga i områden som ägs av staten. Forststyrelsen, som motsvarar den svenska skogsstyrelsen, är den myndighet som kan ge jakttillstånd på statens mark.

I nationalparker och naturreservat är det förbjudet att jaga, med undantag för att viss, begränsad jakt är tillåten även i nationalparker och naturreservat för medborgare i Uleåborgs och Lapplands län.

Den som jagar skall betala en viltvårdsavgift till staten. Jakt är tillåten endast under de jaktperioder som fastställts för respektive viltart.

Fiske

Uppemot två miljoner finländare ägnar sig åt fritidsfiske. Det betyder att en stor del av den fisk som konsumeras kommer från fritidsfisket. Hälften av den fångst som fiskas på fritiden fångas med nät och andra passiva fångstredskap.

Fiskerätten tillhör den som äger vattenområdet. Vattendragen ägs i allmänhet gemensamt av byns gårdar, men också staten, kommuner, församlingar och privata gårdar äger vattenområden. I de samägda vattendragen bildar delägarna ett fiskelag som handhar fisket och sköter fiskevattnet.

Samtliga fiskeutövare i åldrarna 18–64 år skall betala fiskevårdsavgift till staten. Är man yngre eller äldre betalar man ingen avgift.

Mete och pilkfiske hör till allemansrätterna. Den som metar eller pilkar behöver alltså inte betala avgift. Inte heller behövs tillstånd från vattenägaren om man metar eller pilkar.

6.3.2. Samernas rätt till land och vatten i Finland

Bakgrund

Skyddet för samernas jordägande försvagades från slutet av 1700talet. När skogsbruket inleddes i mitten av 1800-talet ansåg sig staten vara ägare till markerna i det samiska området. Samerna betalade jordskatt fram till 1924.

Från 1924 och fram till 1993 var renskötselrätten inte rättsligt reglerad. Under denna tid kom en ny renbeteslag samt lagar om jakt och skyddsskogar.

I Finland bor cirka 9 000 samer, varav inom hembygdsområdet knappt 4 000. Av dessa är ca 1 000 personer renägare.

Sedan 1952 har fem statliga utredningar genomförts om samernas rättigheter till jord och vatten samt traditionella näringar. Ingen av dem har lett till något förslag från regeringen till riksdagen. De utredningar som gjorts är Kommitténs för sameärenden som kom med sitt betänkande 1952, Samekommittén 1973, Samedelegationen (med förslag om bl.a. en samelag) 1990, en utredning med anledning av ILO:s konvention nr 169 (den s.k. urfolkskonventionen) 1999 samt Samekommittén 2001.

1993 fick Sameparlamentet, motsvarigheten till Sametinget, regeringens uppdrag att utreda frågan om samernas rätt till markområden och att bereda samelagen. Lagförslag har tagits fram om markan-

vändningens förvaltningsfrågor (bl.a. samernas rätt att utnyttja de landområden sköts av Forststyrelsen, motsvarigheten till Skogsstyrelsen, och markanvändningen i ett äganderättsperspektiv).

Utöver de utredningar som gjorts har uttalanden gjorts av riksdagens utskott och Justitiekanslern har vänt sig till regeringen i frågan. I centrum för diskussionen har bl.a. frågan om samernas traditionella näringar inom sina hembygdsområden, som är det uttryck som används i Finland, stått.

Förslag har också rests om inrättandet av en särskild direktion inom samernas hembygdsområde för att besluta om principiellt viktiga markanvändningsfrågor. I denna direktion skulle enligt förslaget företrädare för både samerna och den övriga lokalbefolkningen ingå. Senare förslag har inneburit att man skulle inrätta en särskild delegation med uppgift att avge utlåtanden om de viktigaste principiella frågorna kring markanvändningen inom hembygdsområdet. Även i denna delegation skulle det finnas företrädare för både sametinget och den övriga lokalbefolkningen. Forststyrelsen skulle bara under speciella förhållanden kunna avvika från delegationens ställningstaganden.

På regeringens uppdrag har justitierådet Juhani Wirilander gjort en rättslig utvärdering av de tidigare utredningarna. Hans utredning var inriktad på de frågor som gällde äganderätten till marken. Wirilander ansåg inte att det fanns ostridigt bevis för att de tidigare lappbyarna skulle ha ägt sina områden. Däremot menade han att det fanns bevis för att familjerna i lappbyarna och byns delägare ensamma eller tillsammans med andra haft en rätt som är jämförbar med dagens äganderätt till sitt skatteland. Detta bestod av bl. a. Fiskevatten, jaktmarker och betesmarker. Wirilander pekade också på möjligheten att det funnits s.k. herrelöst område i Lappland. Han beskriver sedan hur staten stärkt sitt grepp om markerna, varefter det statliga ägandet förts in i fastighetsregisteret.

Wirilander föreslog fortsatt historieforskning. Förslaget vann gehör. Arbetet utförs av en forskargrupp vid Uleåborgs och Lapplands universitet. Rapporten skall vara klar inom kort.

I Sametingets egna utredningar om äganderätten till mark inom hembygdsområdena har man hävdat att statens äganderätt baserar sig på rättsligt ohållbara grunder.

Liksom Sverige har Finland mött kritik i vissa avseenden i FN:s kommitté för mänskliga rättigheter. Kommittén har bl.a. tagit upp det faktum att tvisten om samernas jordäganderätt inte lösts.

Gällande rätt

I den finska grundlagen anges i 17 § att samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper har rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. I 121 § står under rubriken kommunal och regional självstyrelse följande:

Samerna har inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi enligt vad som bestäms i lag.

Till hembygdsområdet hör Enontekis, Enare och Utsjoki kommuner samt Lapplands renbeteslags område i Sodankylä kommun. Den lag som åsyftas i 121 § är sametingslagen. I denna anges vad den kulturella autonomin innebär. Den innefattar ärenden om samernas språk, kultur samt deras ställning som urfolk. Myndigheter i Finland har en skyldighet att förhandla med Sametinget om åtgärder som kan inverka på samernas ställning som urfolk och som på samernas hembygdsområde gäller

1. samhällsplanering,

2. skötsel, användning, arrendering och överlåtelse av mark, skydds-

områden och ödesmarksområden,

3. tillståndsansökningar angående inmutning av gruvmineraler

samt utmålsläggning,

4. ändring i lagstiftningen eller förvaltningen angående näringar

som hör till samisk kultur,

5. utveckling av undervisningen på samiska eller i samiska språket

och av social- och hälsovårdstjänsterns samt,

6. annat motsvarande ärende som har inverkan på samernas språk,

kultur eller deras ställning som urfolk.

Särskilt om samiska jakt- och fiskerättigheter

Samernas jakt- och fiskerättigheter avviker inte från övriga medborgares rättigheter i det samiska hembygdsområdet. Samtliga boende i Lappland har rätt att jaga och fiska på statlig mark inom den egna kommunen. På privat mark har endast markägaren denna rätt. Endast rätten att bedriva renskötsel är baserad på urminnes hävd.

Mer än 90 procent av arealen i området är statligt ägd. Stora delar av dessa marker är naturskyddsområden. Småviltjakt får oftast bedrivas av lokalbefolkningen inom skyddsområden, däremot inte älg- eller hjortjakt.

Forststyrelsen säljer licenser för jakt och fiske på statens mark. 15 jaktvårdsdistrikt, vilka är underställda Jägarnas centralorganisation, har liknande arbetsuppgifter som länsstyrelserna i Sverige inom jaktens område.

Inom de tre nordligaste kommunerna har kommunmedborgare, som är yrkesfiskare eller bedriver naturnäring rätt att fiska avgiftsfritt på statens vatten. Alla stadigvarande boende i dessa kommuner får fiska avgiftsfritt till husbehov på statligt ägda vatten.

Utmark tolkas som marker utanför områden för odling och skogsbruk. Efter storskiftet finns inga utmarker.

6.4. En jämförelse

Som framgått av ovanstående skiljer sig förhållandena för urfolken i de olika länderna. I Kanada har utvecklingen för att stärka urfolkens juridiska rättigheter kommit längst. Utvecklingen har kommit så pass långt att en ratificering av ILO-konventionen inte heller för urfolken är prioriterad, den inhemska rätten är längre gående. Det finns flera förklaringar till detta. En förklaring är att urfolken i Kanada genom domstolsutslag kunnat driva och få sina rättigheter fastställda. Detta har sedan tvingat myndigheter till att förhandla med urfolken.

Också i Norge är samernas rättigheter förhållandevis väl definierade. Även detta har i stor utsträckning skett genom domstolsutslag. Vidare har samernas rättsförhållande utretts under mycket lång tid, vilket nu genom ett stortingsbeslut lett fram till en ny lag (Finnmarksloven) som gett samerna i Finnmark ett stort inflytande.

I Finland slutligen har samerna i grundlagen långtgående konstitutionella rättigheter. När det särskilt gäller jakt och fiske saknar de dock i motsats till vad som är fallet i grannländerna Sverige och Norge helt rättigheter grundade på att de är samer. I det som kallas samernas hembygdsområde gäller lika rättigheter för alla invånare, antingen de är samer eller ej.

Man kan, om än med ett visst mått av generalisering, hävda att Kanada – trots att man inte ratificerat ILO-konventionen – i rättsligt avseende nått betydligt längre än Norge. Norge ligger i sin tur, särskilt efter beslutet om Finnmarksloven, längre fram än Sverige och i ännu högre grad Finland i fråga om konkreta rättsliga åtgärder för samerna som urfolk. Å andra sidan har Finland, Norge

och Sverige varit betydligt mer framgångsrika än Kanada i fråga om urfolkens hälsoförhållanden och sociala situation.

7. Juridisk analys

I detta kapitel redovisas en juridisk analys. I 7.1 finns en inledning som behandlar utredningsuppdraget och de arbetsmetoder som använts. I 7.2 redovisas några rättsliga utgångspunkter som haft betydelse för utredningsarbetet. Under 7.3 beskrivs några grundläggande sammanhang. Mina slutsatser finns under 7.4

7.1. Uppdrag och arbetsmetoder

Mitt uppdrag består av att så långt som det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmarnas och markägarnas jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Det handlar inte om hur jag tycker att dessa rättigheter skall vara fördelade, inte heller att ge några alternativ till hur de skulle kunna fördelas. Mitt uppdrag har alltså – för att förtydliga saken – inte varit att (som man på sina håll trott) fördela den i dag tillgängliga naturresursen jakt och vilt rättvist mellan de grupper och personer som i dag skulle kunna komma i fråga för jakt och fiske. Jag skall efter ett brett samråd och efter att ha inhämtat bästa möjliga kunskap ge en juridisk bedömning hur rättigheterna i dag förhåller sig till varandra.

Sedan jag gjort det skall jag arbeta fram förslag om hur den rättsliga situation som vi enligt min mening har i dag skall hanteras. Det bör vara en lösning kring vilken ett så stort samförstånd som möjligt kan uppstå. Givetvis innebär detta att lösningarna samtidigt skall kunna uppfattas som från saklig synpunkt rimliga.

En sådan lösning förutsätter den juridiska utgångspunkt som jag nyss nämnt, men jag drar en skiljelinje mellan de två delarna av mitt uppdrag. Jag kommer därför att i detta kapitel redovisa de juridiska slutsatser som jag drar med utgångspunkt från nu gällande rätt. Sedan övergår jag i de därpå följande kapitlen till en övergripande bedömning och lägger fram mina förslag till åtgärder.

Min bedömning kan av förklarliga skäl inte jämställas med ett domstolsavgörande. Ändå vilar arbetet på ett omfattande underlag. Jag har som framgått av kapitel 1 under ett års tid inhämtat sakkunnigutlåtanden och synpunkter från ledande jurister på området.

När det gäller den inhemska rätten har jag inhämtat sakkunnigutlåtanden från professor och f.d. justitierådet Bertil Bengtsson, f.d. hovrättsrådet, f.d. chefsjuristen och jur. dr. h.c. Mauritz Bäärnhielm, jur. dr. Kaisa Korpijaakko Labba samt från chefsjuristen Fredrik Bonde, LRF, chefjuristen Lars-Göran Lövgren, Sveaskog AB och förbundsjuristen Håkan Weberyd, Svenska jägareförbundet. Dessa sakkunnigutlåtanden har som också nämnts publicerats i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17).

I fråga om urbefolkningars internationella rättigheter har jag inhämtat sakkunnigutlåtanden från professorn Gudmundur Alfredsson, från kanslirådet Göran Ternbo i Jordbruksdepartementet och från juristen Mattias Åhrén, Samerådets människorättsavdelning. Deras bedömningar har tillsammans med några uppsatser i andra ämnen publicerats i betänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79).

Därutöver har jag fört samtal med myndigheter, organisationer och enskilda om de juridiska frågorna, dels i en särskild juristgrupp med anknytning till utredningen, dels enskilt med personer med särskild sakkunskap inom området.

I arbetet har jag också tagit hänsyn till hur motsvarande frågor behandlas i andra länder. En grupp från utredningen har besökt Kanada, Norge och Finland. Dessa besök redovisas i kapitel 6. Under dessa besök har vi i särskilt hög grad informerat oss om juridiska frågor av betydelse för vår utredning.

7.2. Rättsliga utgångspunkter

Av de sakkunnigutlåtanden som publicerats i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17) följer att det är nödvändigt att dela in marken i olika kategorier, eftersom slutsatserna är beroende av vad det är för sorts mark. Utredningsarbetet berör tre kategorier av mark:

  • Statens mark ovanför odlingsgränsen och marken på renbetesfjällen.
  • Mark nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna.
  • Den privata marken ovanför odlingsgränsen.

Det finns betydande skillnader mellan experternas utlåtanden. Det gäller dels hur samebymedlemmarnas rätt skall bedömas, dels hur frågan om urminnes hävd skall behandlas.

7.2.1. Statens mark ovanför odlingsgränsen och marken på renbetesfjällen

Har samebymedlemmarna ensamrätt?

Skilda meningar finns om vilken rätt till jakt och fiske som tillkommer samebymedlemmarna på statens mark ovanför odlingsgränsen och marken på renbetesfjällen. I några av de juridiska sakkunnigutlåtandena diskuteras om samebymedlemmar har ensamrätt till jakt och fiske på denna mark eller om denna rätt är delad med staten. Samtliga författare är ense om att staten först 1987 direkt uttalade att den har en egen jakt- och fiskerätt på denna mark. Dessförinnan hade staten gett tydligt uttryck för uppfattningen att denna mark var avsatt till samernas uteslutande begagnande. Samtliga författare är även ense om att staten även före 1987 förfogade över jakt- och fiskerätten genom att upplåta den.

Den stora frågan blir därefter om staten upplåtit den egna jakt- och fiskerätten eller om staten förfogat över samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt. Författarna drar olika slutsatser om detta, vilket beror på att de har skilda utgångspunkter.

Kaisa Korpijaakko Labba anser att samerna har ensamrätt till jakt och fiske på denna mark, eftersom de har skattemannarätt/äganderätt till marken. Denna rätt har inte fråntagits samerna enligt henne.

Mauritz Bäärnhielm har som utgångspunkt att de olika lagarna är av olika dignitet och att rennäringslagen i detta fall har tolkningsföreträde i förhållande till jaktlagen och fiskelagen.

En analys av rennäringslagen talar enligt honom för att samebymedlemmarna har ensamrätt till kronomarken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Han anser att denna slutsats stöds av förarbeten och långvarig statlig administrativ praxis. En vedertagen tolkning av rennäringslagen ger därför enligt Bäärnhielm samebymedlemmarna en ensamrätt. Uttalanden i jaktlags- och småviltspropositioner rubbar enligt honom inte detta rättsläge.

Bäärnhielm anser dessutom att oklarheterna i rättsläget är till statens nackdel, eftersom staten utformat rättssystemet.

Bertil Bengtsson för ett resonemang om bevisbördan. Det är enligt honom samernas sak att styrka ensamrätt, eftersom markägaren som huvudregel har jakt- och fiskerätt. Han menar också att det är tveksamt om en sådan ensamrätt kan bevisas för tiden före den första renbeteslagens tillkomst år 1886. Det är enligt Bengtsson möjligt att staten definitivt skulle ha avstått från sin rätt som markägare genom att lagstiftningen under längre tid tycks ha godtagit en ensamrätt för samebymedlemmarna, men det krävs ett klarare stöd för en sådan slutsats. I vart fall anser han att samebymedlemmarna har en rätt att jaga och fiska på kronomark, även för avsalu, och att rätten är åtminstone likvärdig med markägarens.

Det är enligt Bengtsson möjligt att statens rättigheter varierar inom fjällmarken. Ytterligare historisk forskning krävs dock enligt honom för att klarlägga detta. En sådan forskning skulle kunna ge samebymedlemmarna ytterligare stöd för en ensamrätt. Han sätter också i fråga, om inte det faktum att samerna saknar rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt strider mot grundlagens och Europakonventionens bestämmelse om egendomsskydd och förbud mot diskriminering av etniska minoriteter.

Fredrik Bonde och Lars-Göran Lövgren pekar på att staten på olika sätt utövat eller tagit i anspråk sin jakt- och fiskerätt. Ett tidigt exempel på detta är statens uppmuntran till kolonisation av lappmarkerna med 1749 års lappmarksreglemente som gav nybyggarna rätt att jaga och fiska på statlig mark. Ett annat exempel är de av staten initierade avvittringarna.

Bonde och Lövgren gör en ändamålsmässig tolkning av gällande rätt och kommer fram till att rimlighetsskäl talar mot att samerna har ensamrätt till jakt- och fiske inom de mycket stora markområden som kronomarken utgör i lappmarkerna och på renbetesfjällen. De uttalanden som finns i förarbeten är motsägelsefulla. Sammantaget menar de att dessa inte räcker för att konstituera en ensamrätt för samerna till jakt och fiske. Detta särskilt sett i perspektiv av hur markerna faktiskt använts och hur den samiska rättigheten regleras i rennäringslagen, nämligen att medlem i sameby får jaga och fiska.

Håkan Weberyds uppfattning är att det inte finns något som ger anledning till att ifrågasätta riktigheten av det sätt på vilket jakt- och fiskefrågorna är lösta i rennäringslagen. Det finns ingen ensamrätt för samerna till jakt och fiske vare sig på statens eller enskildas mark och vatten. Att upplåtelserna sker av staten är inget nytt utan har

varit så redan från den första renbeteslagen 1886. Staten är enligt Weberyd liksom övriga markägare vars jord belastas med renskötselrätt bibehållen sin äganderätt och disponerar över jakt- och fiskerättigheterna med de begränsningar som rennäringslagen föreskriver.

7.2.2. Urminnes hävd

Skillnader finns också mellan de olika författarnas syn på urminnes hävd och rennäringslagen.

Mauritz Bäärnhielm ifrågasätter i och för sig inte att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt vilar på urminnes hävd. Han menar dock att frågan om urminnes hävd inte behöver aktualiseras, eftersom redan en vedertagen tolkning av rennäringslagen ger samebymedlemmarna en ensamrätt till jakt och fiske på statligt ägd mark ovan odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen.

För Bertil Bengtsson är det förhållande att jakt- och fiskerätten vilar på urminnes hävd av grundläggande betydelse. Han anser att det förhållandet att samebymedlemmars rätt följer av både urminnes hävd och lag skulle kunna innebära att rätten är längre gående än vad lagen anger. Som en följd av detta resonemang menar han att statens rätt kan variera inom området och att ytterligare historisk forskning därför krävs.

Bengtssons slutsats har ifrågasatts av Fredrik Bonde i Svensk Juridisk Tidskrift (SVJT) 2000 s. 394. Han hävdar där att Högsta domstolen i det s.k. skattefjällsmålet uttalar att samebyarnas bruksrätt inte innefattar längre gående befogenheter än vad som följer av rennäringslagen och således är uttömmande reglerad av denna lag. Mot en sådan uppfattning har Bertil Bengtsson invänt att uttalandet får ses mot bakgrund av processläget i målet. Samebymedlemmarna gjorde där en mängd olika befogenheter över fjällen, utöver vad rennäringslagen angav, gällande. HD fann emellertid att man inte kunde frångå lagens reglering utan lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Lagen innebar alltså en precisering av samernas ursprungliga rättigheter som inte behövde stämma exakt med dem i alla avseenden, men som i vart fall inte var uppenbart grundlagsstridig (SVJT 2000 s. 41).

Även Håkan Weberyd är kritisk till slutsatsen att samerna genom hävd skulle ha kunnat förvärva längre gående rättigheter än vad som följer av rennäringslagen. Reglerna om urminnes hävd är enligt honom krångliga och utrymmet för att genom hävd skaffa sig rätt är litet.

Han instämmer i Fredrik Bondes uppfattning om att rättigheterna är uttömmande reglerade i rennäringslagen.

7.2.3. Marken nedanför odlingsgränsen

På marken nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna har samebymedlemmar enligt 25 § rennäringslagen rätt att jaga och fiska på utmark i byns betesområde i hela lappmarkerna under den tid då renskötsel är tillåten där. På denna mark gäller dock till skillnad från marken ovanför odlingsgränsen inte de särregler i 32 och 34 §§rennäringslagen som skyddar samebymedlemmars rätt och ger samerna rätt till ersättning för statens upplåtelse. Staten får ovanför odlingsgränsen bara upplåta jakt och fiske om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln och utan besvärande intrång i samebyarnas jakt- och fiskerätt. Ersättningen för upplåtelse skall tillfalla Samefonden och berörda samebyar. Det tyder på att samebyarnas jakt- och fiskerätt inte är lika stark nedanför som ovanför odlingsgränsen.

En rimlig tolkning av detta förefaller enligt författarna vara att samebymedlemmarna inte kan ha en ensamrätt till jakt och fiske på marken nedanför odlingsgränsen. Detta skulle gälla oavsett vem som äger denna mark. Marken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen ägs till en mycket liten del direkt av staten. En stor markägare är dock det av staten helägda bolaget Sveaskog AB. Vidare finns det privata markägare.

7.2.4. Den privata marken ovanför odlingsgränsen

Beträffande den privata marken ovanför odlingsgränsen framgår det av sakkunnigutlåtandena att samebymedlemmar enligt 25 § rennäringslagen har rätt att jaga och fiska även för försäljning på privat mark. De privata markägarna torde genom avvittringsförfarandet ha tilldelats jakt- och fiskerätt på sin fastighet. Samtidigt skedde det dock inte någon minskning av samebymedlemmars jakt- och fiskerätt på denna mark. Hur jakt- och fiskerätten är fördelad mellan samebymedlemmar och privata markägare utifrån detta förhållande är oklart.

7.2.5. Folkrätt

Gudmundur Alfredsson, Göran Ternbo och Mattias Åhrén hänvisar särskilt till artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Med samer avses här samerna som folk.

Gudmundur Alfredsson har gjort en övergripande beskrivning av urbefolkningars rättigheter. Hans slutsats är att det krävs förhandlingar mellan urbefolkningens representanter och staten. På det sättet skulle en lösning för den statliga marken kunna uppnås. När det gäller den privata marken skulle den behöva exproprieras från de privata ägarna. Staten skulle då behöva ersätta dessa ägare för detta.

Göran Ternbo sammanfattar de nationella och internationella regler som svensk samepolitik vilar på. Han redovisar vidare att ett flertal internationella organ framfört synpunkter på frågor om samernas ställning i Sverige. Bl.a. har Europarådets ministerkommitté pekat på att det finns ett stort behov av att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den juridiska situationen när det gäller landrättigheter i områden som traditionellt bebos av samer. Målet var enligt kommittén att uppnå harmoni mellan etniska grupper i området och att skydda ursprungsfolkens kultur och identitet.

Mattias Åhrén anser att bl.a. artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter skyddar samernas fortsatta tillgång till sina traditionella jakt- och fiskeområden som en förutsättning för ett bevarande av den samiska kulturen. Konkurrerande verksamhet som omöjliggör eller kraftigt försvårar fortsatt jakt eller fiske på samiska traditionella områden är enligt honom förbjudna, oavsett vilken nytta verksamheten skulle innebära för samhället i övrigt.

7.3. Några grundläggande sammanhang

7.3.1. Direktivens begränsningar

För att förstå utredningsarbetet och dess resultat bör man veta hur det förhåller sig till en rad andra rättsliga sammanhang. I flera fall finns det anledning att påpeka att utgångspunkterna för arbetet varit givna i direktiven.

Frågan om samernas äganderätt till statens mark ovanför odlingsgränsen återkommer ofta i jakt- och fiskerättsdiskussionerna. Den spelar en central roll i det arbete som Kaisa Korpijaakko Labba utfört för utredningen och ligger i linje med hennes tidigare forsknings-

resultat. I mitt uppdrag ingår emellertid inte att utreda äganderätten till marken. Regeringens direktiv utgår från att staten äger den aktuella marken. Detta hindrar inte att Kaisa Korpijaakko Labba tillför ett viktigt bakgrundperspektiv. Hennes utlåtande speglar också en av de linjer som hävdas i diskussionen om jakt- och fiskerättigheterna. Från några håll i såväl Sverige som Finland har kritik rests mot hennes forskningsresultat. Senare forskning som skett har emellertid på viktiga punkter bekräftat de forskningsresultat som hon presenterat.

Vid många tillfällen har jag mött påpekandet att den samiska jakt- och fiskerätten tillhör ”alla samer, inte bara dem som är medlemmar i en sameby”. Det är lätt att förstå att den diskussionen ofta tas upp. Jag har kunnat se hur kontroversiell frågan är och hur stark kritiken är från många samer som inte tillhör någon sameby. Den nuvarande ordningen kritiseras särskilt starkt av samer som kan härleda sina anspråk till renskötande, jagande och fiskande förfäder några generationer bakåt i tiden.

Mitt uppdrag har emellertid av regeringen begränsats till samebymedlemmar. Som tidigare framgått innehåller rennäringslagen en reglering som innebär att de samiska rättigheterna i sin helhet skall utövas av samebymedlemmarna, vilka utgör en liten andel av den samiska befolkningen. Av rennäringslagens 1 § följer visserligen att renskötselrätten tillkommer den samiska befolkningen i dess helhet och att den vilar på urminnes hävd. Av 3 § följer emellertid att rätten bara får utövas av den som är samebymedlem. Jakt- och fiskerätt är en del av renskötselrätten.

Denna reglering kan framstå som motsägelsefull, särskilt med hänsyn tagen till att folkrätten skyddar ett helt urfolk, i det här fallet det samiska, och inte bara delar av detta urfolk, i detta fall samebymedlemmar. Statsmakterna motiverar den gällande ordningen med att det är samebymedlemmarna som är bärare av den samiska kulturen och att rennäringen är i behov av tillgång till jakt och fiske för att kunna överleva som näring. Det är ett medvetet ställningstagande från statens sida. Kopplingen till renskötsel och renskötare har betraktats som logisk med tanke på att jakten och fisket var ett stöd för renskötaren.

Innebörden av detta är att en stor del av den samiska befolkningen saknar jakt- och fiskerättigheter. Mina ställningstaganden beträffande den samiska rätten ändrar inte någonting i detta avseende. Även en vidgad samisk rätt kommer med det synsätt som ligger bakom nuvarande lagstiftning att tillfalla samebymedlemmarna. Detta skulle

kunna leda till ytterligare ökade motsättningar mellan olika samiska grupperingar.

Det problem som nu redovisats ligger alltså utanför uppdraget och måste därför, om behov av åtgärder finns, lösas i ett annat sammanhang. Samtidigt vill jag betona vikten av en diskussion i inte minst de samiska organen, särskilt Sametinget, om denna fråga. Såväl staten som de samiska organisationerna bör vara förberedda på den diskussion som mycket väl kan komma att utlösas i de internationella organ som arbetar med urfolksfrågor.

7.3.2. Är samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt underordnad markägarens?

En annan grundläggande fråga är om samebymedlemmar och markägare har en likvärdig jakt- och fiskerätt. Såväl samebymedlemmar som markägare har ju en jakt- och fiskerätt på samma mark. Det påstås ofta, bl.a. från Skogsindustrierna och LRF, att samebymedlemmarnas rätt skulle vara underordnad markägarens.

Full säkerhet i denna fråga kan inte uppnås förrän efter prejudicerande domstolsavgöranden, men som redovisas närmare i avsnitt 3.1 talar den analys av lagstiftningen som gjorts för att detta synsätt är fel. Av lagstiftningen följer inte att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt är en sämre eller mindre rätt än markägarens.

Bertil Bengtsson har som komplettering till sina uttalanden i Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17) anfört:

Mycket talar för att samerna från början haft en ensamrätt till jakt och fiske på statlig mark ovanför odlingsgränsen, fast jag inte kan anse detta fullt ut bevisat. När sedan olika nybyggare tilldelades jakt- och fiskerätt på sin mark genom avvittringen, har detta inte ansetts leda till minskning i samernas rätt. Det är då svårt att komma fram till att den rätt som markägaren kan härleda från staten skulle vara mer omfattande än den rätt samerna behållit. Att samerna inte själva får förfoga över rättigheterna påverkar inte andelarna i rättigheterna. Utgångspunkten måste därför vara att samernas rätt åtminstone likvärdig med markägarens, båda grupperna har en fullvärdig jakt- och fiskerätt på samma mark.

Jag ansluter mig väsentligen till detta resonemang. Utgångspunkten är därför att båda grupperna har en fullvärdig jakt- och fiskerätt på samma mark. Den fråga som måste lösas är i stället hur dessa rättigheter förhåller sig till varandra.

I några andra fall har jag ett behov av att klargöra några definitioner och bedömningar, liksom sambandet mellan mitt utredningsuppdrag och den bredare diskussionen om urfolksrättigheter.

7.3.3. Utmark

I rennäringslagen anges att samebymedlemmarna har en rätt att jaga och fiska på utmark. Det betyder att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt är begränsad till mark som är utmark. Dessvärre är utmarksbegreppet inte definierat i lagen.

Avsaknaden av en definition har möjliggjort att det i dag finns olika uppfattningar om vad samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt innebär.

Rennäringspolitiska kommittén har i sitt betänkande En ny rennäringspolitik del 1 (SOU 2001:01) s. 298 hänvisat till Rennäringssakkunnigas betänkande Rennäringen i Sverige (SOU 1968:16). Där ansåg man att utmark är mark som inte är inäga, dvs. all mark som inte är åker och äng eller trädgård. Rennäringssakkunniga framhävde att någon annan uppfattning inte framgår av övriga förarbeten till den nu gällande rennäringslagen. Man föreslog också att termen utmark borde bytas ut mot förbud att utnyttja inägor. Förslaget godtogs dock inte.

Mauritz Bäärnhielm har i sitt sakkunnigutlåtande (sid. 60–61) anfört följande om termen utmark:

Lagen ger ingen definition på utmark. Termen härrör från en äldre tids språkbruk. Med utmark avsågs i första hand den mark (och vattenområde) som inte skiftats mellan delägarna i byn. Men termen utmark användes också för att i största allmänhet beteckna motsatsen till inägor. Professor C.G. Björling, som måste betecknas som en auktoritet på området, ger i Nordisk Familjebok, art. Inegor, 1910, följande definitioner. ’Inegor, den till ett eller flera hemman eller till större gård hörande jord, som är belägen närmast byggnaderna och (åtminstone till väsentlig del) uppodlad till åker och äng eller använd som tomtplats och trädgård. Motsatsen är utegor eller utmark.’ I samma betydelse används utmark exv. i regeringsrådet Gabriel Thulins arbete ”Historisk utveckling af den svenska skifteslagstiftningen”, 1911, s. 71. Högsta Domstolen gjorde under förarbetena till 1898 års renbeteslag detta förtydligande (prop. 1898:56 s. 52). ’Lapparnas rätt till renbete omfattar ej inägor – till vilka räknats, jämte åker och äng, även utängsslåtter av viss beskaffenhet – utan endast vad man kallar egentlig utmark.’

Det finns således en samstämmig uppfattning i förarbetena till lagen om att utmark skall tolkas som motsatsen till inäga. Så har termen även använts i praxis. Enligt svensk rättstradition tolkas oklarheter i lagtext genom uttalanden i förarbeten. Enligt en sedvanlig juridisk tolkning betyder därför utmark motsatsen till inäga. Sedan lång tid tillbaka tillämpar också länsstyrelserna utmarksbegreppet på detta sätt.

Många markägare påstår att denna tillämpning är felaktig. Man menar att termen utmark i sin ursprungliga historiska betydelse motsvarat termen impediment. Med impediment avses i jaktsammanhang normalt mark som saknar ett jaktligt värde. I det fall som nämnts här avses emellertid impediment i ett skogligt eller ett jordbruks/betesdjurssammanhang. Dessa impediment kunde mycket väl vara mycket goda jaktmarker. Enligt dessa markägare måste man gå tillbaka till tiden före 1886 års renbeteslag för att undersöka vad som är den korrekta innebörden av ordet utmark. Efter den tiden har begreppet enligt dem fått en felaktig innebörd.

De markägare som fört denna diskussion har fått ett visst stöd av kulturgeografen Lennart Stenman. Han har behandlat begreppet i skriften Rätten till land och vatten i lappmarkerna i historisk belysning, Karlstad University Studies 2001:3. Han anför på s. 85 följande:

Om samernas tolkning är riktig – utmark är all mark utom inägorna – är det obegripligt varför lagstiftarna inte använt beteckningen avrösningsjord, som återfinns bl.a. i 1827 års laga skiftesstadga/…/ /…/Markägarnas uppfattning, att i stort sett endast impediment ingår i utmarken, kan vara svårt att finna belägg för, men utgår man från byggningabalken förefaller markägarens tolkning vara riktig. I lag om ägofred 3 kap. §§ 10, 12 och 13, görs en indelning i skogs- eller utmark.

Till detta bör som en förklaring tilläggas att avrösningsjord är en lantmäteriterm och att den därför hade varit olämplig i lagstiftningen. Det kan också anmärkas att den indelning Stenman åberopat inte förekommer i byggningabalken av 1734 utan i en speciell lag av 1933. Detta har bl.a. påpekats av Bertil Bengtsson.

Historikern Lennart Lundmark har om termen utmark nämnt följande iakttagelse:

Att det är svårt att hitta en positiv definition på utmark är inte underligt. Förr i tiden nöjde man sig med att definiera inägan/inmarken. Att räkna upp allt som kunde ingå i utmarken skulle ha lett till kataloger. Var och en visste att utmark var det som inte var inäga/inmark. Och inägan var lätt att definiera. Inägan uppstod under järnåldern. Då började man bedriva ett mer bofast jordbruk där korna fick gå fritt och beta. Men de hindrades förstås

att komma åt växande gröda etc. Därför stängslade man in det som boskapen inte fick äta av hur den ville. Det som låg innanför dessa stängsel (eller stenmurar) var inmarken/inägan. Ibland kunde man ha en gemensam hägnad runt hela byn. Då fick boskapen föras till bete längs ett ofta intrikat system av fägator. Det som låg utanför hägnaderna var utmarken. Den var lätt att identifiera så länge man utgick från inägan. Jordbruksmetoderna har förändrats efterhand. Numera stängslar vi väl snarare in kreaturen än grödorna. Men när man skrev lagar i slutet av 1800-talet var distinktionen mellan inägor och utmarker så självklar att den inte behövde preciseras. Då visste alla att inäga/inmark var åker, slåtteräng, trädgård eller hustomt.

Göran Salmonsson, en annan historiker, har nyligen uppmärksammat utmarksbegreppet i en rapport, Fjällregionens äganderättsfrågor. Nutida tvisters avlägsna historia. En bakgrund och en forskningspresentation (FjällMistra Rapport 16 s. 15, december 2005). Salmonsson konstaterar på grundval av denna genomgång att den omvälvning som inleddes decennierna runt 1800 ledde till en fördjupning av ägandet. Besittningsskyddet försköts från den faktiske brukaren till den formelle ägaren. Rättsystemet hade tidigare upprätthållit ett system av splittrat ägande och verkat inom ramen för en äganderättsuppfattning som inbegrep möjligheten av flera rättmätiga anspråk på samma objekt. Det var heller inte alltid själva jorden som var det huvudsakliga föremålet för ägandet, utan de rättigheter som var knutna till jorden. Det var vidare ett system, där det inte alltid gick att peka ut var ens ägor låg. Såsom ’delägare’ i byn hade man rätt till bysamfällighetens ägor. Man hade en ideell andel i byn, men det innebar inte nödvändigtvis att det fanns ett avgränsat område som man var ägare till. I synnerhet när det gällde utmarkerna avsåg rättsanspråken en del av utnyttjandet snarare än ett visst markområde.

Dessa historiska tillbakablickar kan förklara varför utmarksdiskussionen ibland varit förvirrad. Ett begrepp som då det uppstod inte var särskilt exakt har successivt i takt med samhällets förändring tillmätts allt mer exakta kvaliteter. Utvecklingen har styrts av om olika slag av mark har ökat eller minskat i värde, liksom av möjligheterna att genom tekniska landvinningar komma åt och utnyttja skogsråvarorna.

Utmarksbegreppets ursprungliga betydelse har diskuterats vid en rad tillfällen under utredningens arbete. Som jag redan nämnt så är det nödvändigt att peka på att riksdagen har en självklar möjlighet att i lag bestämma vad som skall gälla, oavsett om detta skulle innebära en förändring från vad som gällt före 1886.

Att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt ofta diskuteras utifrån långt tillbaka liggande historiska förhållanden beror förstås på att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt vilar på urminnes hävd. Innebörden av detta är som utvecklats i 3.1 att samebymedlemmarna kan ha en rätt som vilar på urminnes hävd utan att den är lagreglerad. För utmarksbegreppet skulle det kunna ha betydelse. Om man ger utmarksbegreppet en snävare geografisk innebörd än de områden som samebymedlemmarna i praktiken jagat och fiskat på under lång tid skulle samebymedlemmarna kunna hävda att de har längre gående rättigheter.

Jag har all respekt för den diskussion som förs kring utmarksbegreppet. Den leder emellertid genom samhällets utveckling i stort, som kommer till uttryck i nya ekonomiska, juridiska och politiska förutsättningar, ofta in i återvändsgränder. Av de skäl som jag redovisat här ser jag ingen annan rimlig hållning än att i dag tolka utmark som motsatsen till inäga. En sedvanlig juridisk tolkning visar otvivelaktigt att utmark betyder motsatsen till inäga och termen har under lång tid tillämpats på det sättet. Vi kan omöjligen utgå från någon annan innebörd av begreppet. Om man skulle ge termen utmark en annan innebörd på det sätt som exempelvis markägareföreträdare önskar skulle det vara en kraftig inskränkning av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt, något som inte eftersträvas av riksdag och regering.

För att förhindra framtida oklarhet kring utmarksbegreppet bör en uttrycklig definition föras in i lagtexten. Utmark bör då enligt min mening ges betydelsen motsatsen till inäga. I lagtext är det dock mindre lämpligt att definiera termer på ett negativt sätt, dvs. definiera det genom att ange vad det inte är. Jag föreslår därför i likhet med vad Rennäringssakkunniga föreslog 1968 att utmarksbegreppet utmönstras ur rennäringslagen. Samebymedlemmar bör ha rätt att jaga och fiska i hela sitt betesområde på samma sätt som tidigare. Den geografiska begränsning som ligger i att rätten bara gäller utmark skulle då upphöra. I stället föreslår jag att lagtexten kompletteras med ett förbud för samebymedlemmar att jaga och fiska på åker, äng eller i trädgård. Innebörden är alltså att det införs ett förbud att jaga och fiska på det som är inägor.

Sammantaget är frågan om innebörden i begreppet utmark något som ofta diskuteras i Norrlands inland. Det har varit ett ämne för starkt delade meningar. Jag har därför försökt att tränga in i frågan så långt det är möjligt. Den juridiska expertis som stått till mitt för-

fogande har bedömt den tolkning som jag har gjort av utmark som uttömmande och i juridiska sammanhang oomstridd.

7.3.4. Urminnes hävd och samisk ensamrätt

Ett grundläggande problem är om det är nödvändigt att behandla frågan om urminnes hävd.

Som Mauritz Bäärnhielm framhåller kan det finnas skäl som talar för en ensamrätt för samebymedlemmarna till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen. För detta talar t.ex. att staten vid ett stort antal tillfällen i förarbeten uttryckt att den statliga marken ovanför odlingsgränsen var avsatt till ”lapparnas uteslutande begagnande”.

Efter att ha lyssnat till olika uppfattningar och vägt argumenten mot varandra ansluter jag mig till Bertil Bengtssons ställningstagande att det är osäkert om staten genom att tidvis av allt att döma ha accepterat en ensamrätt för samerna faktiskt har avstått definitivt från sin jakt- och fiskerätt. Bengtsson har i detta avseende stöd från bl.a. Lövgren och Bonde. Staten har inte i samband med sin lagstiftning, t.ex. jaktlagen och rennäringslagen, uttryckt att man avstår från sin jakt- och fiskerätt. Det talas om en samisk jakträtt, inte att jakträtten – i bestämd form – tillhör samerna eller samebymedlemmarna. Efter att ha lyssnat på både berörda parter och experter i övrigt har jag alltså kommit fram till att det inte kan anses fullt ut bevisat att samebymedlemmarna har en ensamrätt.

Eftersom inte enbart en tolkning av rennäringslagen med full säkerhet ger samebymedlemmarna en ensamrätt blir den avgörande frågan vad samernas på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätt innehåller. Det står klart att samebymedlemmarna genom att med vissa mellanrum under lång tid återkomma till trakter för renbete och/eller jakt och fiske skapat sig en jakt- och fiskerätt som är grundad på urminnes hävd. Om denna rätt är en ensamrätt eller en delad rätt är dock beroende på hur renbete och/eller jakt och fiske utövats. Rätten kan därmed variera inom de statliga lappmarkerna ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen.

Mauritz Bäärnhielm har dessutom hävdat att oklarheterna i rättsläget är till statens nackdel, eftersom staten utformat rättssystemet. Staten har ju under hela den period som diskussionen gäller haft möjlighet att genom lagstiftning förtydliga rättsläget. Det kan vara svårt att dra några långtgående slutsatser i detta avseende, men jag anser det rimligt att ett oklart rättssystem för statens del medför ett visst

ansvar för konsekvenserna. Därtill kommer att några tydliga klargöranden vad jag kunnat se inte redovisades då staten 1987 direkt uttalade att den har en egen jakt- och fiskerätt på statens mark ovanför odlingsgränsen och inte heller vid 1993 års förändring av småviltsjakten. Bl.a. Mauritz Bäärnhielm, Bertil Bengtsson och Fredrik Bonde har samtliga riktat en stark kritik mot staten för det sätt på vilket dessa frågor har behandlats. Det är lätt att dela denna uppfattning.

7.3.5. Folkrätt och internationell diskussion

Till denna bedömning kommer folkrättsliga aspekter. Artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter kan innebära att samernas jakt och fiske på sina traditionella områden inte kraftigt får försvåras. Den internationella debatten om hur man bör se på urfolkens rättigheter är också under en dynamisk utveckling. Utvecklingstendensen är tydlig. Urfolkens rätt ägnas en allt större uppmärksamhet och respekt.

Konkreta exempel på detta är bl.a. Kanada, men i viss mån också Norge. Som framhållits i kapitel 6 har utvecklingen i dessa länder skett genom att respektive lands högsta domstol slagit fast urbefolkningens rättigheter. Detta har sedan lett fram till förhandlingar mellan regering och urbefolkning. Urfolk i Norge och Kanada har alltså kunnat flytta fram sina positioner bit för bit genom domstolsavgöranden. En liknande utveckling pågår i Australien och Nya Zeeland.

Den internationella diskussionen har utvecklats med särskild kraft sedan 1970-talet, inte minst genom att urfolk av egen kraft gjort sig hörda. Inte sällan har företrädarna för dessa kunnat bygga sina inlägg och aktioner på vad man brukar kalla ”politics of embarassment”, dvs. att de stater det handlat om upplevt kritiken som generande för dem själva. Till detta har kommit det som av svenska samer brukar sammanfattas i begreppet ”rättskampen”, dvs. att på olika sätt föra urfolks talan i domstol.

Urfolks framsteg har också underlättats av den successivt starkare betoningen av de mänskliga fri- och rättigheterna i allmänhet. Det internationella samfundets ställningstaganden har färgats av både formella och moraliska principer. Diskussionen har också allt mer inneburit att urfolk lyfts fram just som folk med egna, kollektiva rättigheter erkända i ett folkrättsligt sammanhang, inte enbart som nationellt förankrade minoriteter. I samernas fall har det haft bety-

delse att man är geografiskt gränsöverskridande. Sambandet mellan samer i Finland, Norge, Ryssland och Sverige är tydligt.

Definitionen av urfolk har skiftat under diskussionens gång. Några viktiga kriterier kan emellertid urskiljas tydlig, t.ex. följande:

  • De har en historisk kontinuitet med ett samhälle vars område koloniserats.
  • De ser en tydlig skiljelinje i förhållande till andra delar av det samhälle som genom kolonisation etablerats inom dessa områden.
  • De utgör en i dag icke dominerande del av samhället och vill till kommande genrerationer föra vidare sina förfäders historiska områden och etniska identitet.
  • De ser sig som direkta arvtagarna till de ursprungliga invånarna i det land där de lever och verkar och deras rätt till självbestämmande har aldrig släckts ut.

Kring punkter som dessa har en rad variationer utvecklats, samtidigt som både nyanseringar och konkretiseringar har skett.

Det samband som finns mellan frågan om en svensk ratificering av ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder och mitt utredningsarbete är att det i den s.k. ILO-utredningens betänkande Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige (SOU 1999:25) föreslogs att omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt inom den mark de traditionellt innehar skulle klarläggas. Till detta kommer att regeringen och riksdagen i olika sammanhang framhållit att flera utredningar, bl.a. mitt utredningsarbete, bör genomföras innan något beslut fattas om huruvida Sverige skall ratificera konventionen.

Det finns anledning att notera att Göran Ternbo, kansliråd i Jordbruksdepartementet, i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79) konstaterar att det finns många tolkningar och ibland till och med myter om vissa bestämmelser i konventionen. En av dessa myter menar han är att den ickesamiska befolkningen kommer att mista sina möjligheter till jakt och fiske. Sanningen är enligt Ternbo att ILO-konventionen inte automatiskt ger samerna några större rättigheter till jakt och fiske, men att deras (redan befintliga) rättigheter måste klarläggas och definieras (SOU 2005:79, s. 5051).

Samma önskemål om klarläggande, om än med andra utgångspunkter, uttrycktes av Rennäringspolitiska kommittén i betänkandet En ny rennäringspolitik (SOU 2001:101). Där påpekades att de oklar-

heter som finns om jakt- och fiskerätten inom renskötselområdet har lett till olika uppfattningar om hur regler om rätt till jakt och fiske skall tolkas och tillämpas. Kommittén föreslog att en särskild utredare skulle tillsättas med uppdrag att så långt det är möjligt klarlägga hur omfattande samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske är inom olika delar av renskötselområdet. Det var bl.a. detta påpekande som ledde till att det utredningsuppdrag som jag fått gavs.

Jag har i mitt arbete utgått från nu gällande lagstiftning. Det gäller den juridiska analys som redovisas. Det gäller också mina förslag som är utformade så att de skall kunna genomföras oberoende av vilka beslut som i framtiden kan komma att fattas om Sveriges hållning till ILO-konventionen.

Under 2005 har förslag till Nordisk samekonvention lagts fram. I utformningen av betänkande och konventionsförslag har företrädare för såväl regeringar som sameting i Finland, Norge och Sverige deltagit. Några reservationer eller särskilda yttranden finns inte. Det framgår av betänkandet att den finska regeringen i några frågor har svårigheter att acceptera förslaget till konvention. Något motsvarande sägs inte om de norska eller svenska regeringarna.

Jakt och fiske tas upp i kapitel IV, artikel 34:

Om samerna, utan att anses som ägare, innehar och traditionellt har brukat vissa land- eller vattenområden för renskötsel, jakt eller fiske eller på annat sätt, skall de ha rätt till fortsatt innehav och brukande av områdena i samma utsträckning som tidigare. Om områdena brukas av samerna gemensamt med annan, skall dock samerna och den andre brukaren utöva sina rättigheter under ömsesidigt hänsynstagande till varandra och med beaktande av de konkurrerande rättigheternas natur. Särskild hänsyn skall i detta sammanhang tas till de renskötande samernas intressen. Att rätten till fortsatt utnyttjande av områdena är begränsad till brukande i samma utsträckning som tidigare skall inte hindra att formerna för utnyttjande vid behov anpassas till den tekniska och ekonomiska utvecklingen.

Om konventionen ratificeras av den svenska riksdagen får den betydelse på flera sätt inom det område jag utrett.

7.4. Slutsatser

Som framgått får den samiska rätten till jakt och fiske enligt gällande lagstiftning bara utövas av samebymedlemmar. Deras rätt är i dag enligt den gällande lagstiftningen på olika sätt begränsad. Ett exempel

är att samebymedlemmar inte får upplåta sin jakt- och fiskerätt. Vidare är rätten till jakt och fiske på vinterbetesmarken tidsbegränsad. Trots detta har jag tidigare konstaterat att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på samma sätt som markägarens jakt- och fiskerätt är en fullvärdig rätt. Det är inte så att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt är underordnad markägarens. Till detta kommer också att jag definierat utmark som motsatsen till inäga. Det innebär att det enligt min mening inte heller skulle finnas någon kraftig geografisk begränsning i samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt.

Den återstående frågan är då hur samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarens. I mitt uppdrag ingår att redovisa en uppfattning i denna fråga. För att kunna göra detta har jag begärt in de juridiska sakkunnigutlåtanden som jag redogjort för och fört en rad samtal därutöver. Också annan litteratur har studerats. Om både samebymedlemmar och markägare har en och samma rätt kan de inte vardera disponera hela denna rätt. Rätten innehåller ju flera begränsningar, både geografiskt och i fråga om omfattningen av den biologiskt försvarbara jakten och fisket. Det jag vidare måste ta ställning till är hur rätten är fördelad mellan de båda rättsinnehavarna: Är den lika för de båda parterna eller är den större för någon av parterna?

När det gäller bedömningen av dessa andelar måste marken återigen delas in i tre kategorier. Det är

  • statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen,
  • marken nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna och
  • den privata marken ovanför odlingsgränsen.

Det material som finns visar sammantaget att det finns ett antal argument för att samebymedlemmarna har en ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Mauritz Bäärnhielm är av den uppfattning att redan en tolkning av rennäringslagen ger samebymedlemmarna en ensamrätt och redovisar starka skäl för att så skulle vara fallet. Kaisa Korpijaakko Labba delar denna uppfattning, men grundar den på att samerna äger marken, något som jag som nämnts inte kan göra inom ramen för mina direktiv.

Som framhållits inte bara av Bertil Bengtsson utan också av Fredrik Bonde, Lars-Göran Lövgren och Håkan Weberyd har staten dock under lång tid förfogat över denna mark på många olika sätt. Man

kan därför enligt min uppfattning inte grunda uppfattningen att samebymedlemmarna har ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen enbart på bestämmelserna i rennäringslagen. I stället blir det avgörande hur den på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätten utövats historiskt. Det kan därmed beroende på hur rätten utövats vara en ensamrätt, men det kan också på olika sätt vara en delad rätt mellan staten och samebymedlemmarna.

Jag anser som sagt att det, trots de skäl som förts fram av Bäärnhielm, inte är helt klarlagt att det finns en samisk ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. I likhet med Bertil Bengtsson menar jag att det förhållande att staten under lång tid accepterat en ensamrätt för samebymedlemmarna till jakt och fiske på den statliga marken ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen inte nödvändigtvis behöver betyda att staten därmed definitivt avsagt sig sin jakt- och fiskerätt. Denna tolkning stämmer också väl överens med Högsta domstolens slutsatser i det s.k. skattefjällsmålet (NJA 1981:1).

Samebymedlemmarnas rätt är svagare nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna. Om staten tidvis accepterat att samebymedlemmarna haft en ensamrätt på en stor del av markerna ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, så tycks staten aldrig ha accepterat detta nedanför odlingsgränsen. Det är bara den statliga marken ovanför odlingsgränsen som betecknats som avsatt till ”lapparnas uteslutande begagnande”. Vidare saknar samebymedlemmarna nedanför odlingsgränsen det särskilda skydd för rennäring och jakt som samebymedlemmarna enligt rennäringslagen har ovanför odlingsgränsen, vilket även beskrivits i avsnitt 3.3. Från samiskt håll görs gällande att denna skillnad tillkommit av misstag 1898. Detta har behandlats i avsnitt 3.3.2. Oavsett om så är fallet har dessutom staten behandlat marken nedanför odlingsgränsen annorlunda under lång tid. Slutsatsen blir att jakt- och fiskerätten är delad mellan samebymedlemmarna och markägaren. Fördelningstal som anger samebymedlemmars och markägares jakt- och fiskerätt är inte heller här fastlagda. Även här är det tydligt att samebymedlemmarnas rätt kan variera beroende på hur den på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätten historiskt utövats.

På den privata marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna står det alldeles klart att jakt- och fiskerätten är delad. Inte heller här finns några fastlagda fördelningstal för de olika parternas jakt- och fiskerätt.

Som framgått på flera sätt i detta kapitel är det omöjligt att enbart på juridiska grunder dra en generell och definitiv slutsats om fördelningen av jakt- och fiskerätten för hela lappmarkerna och renbetesfjällen uttryckt i procentsatser. En sådan slutsats förutsätter en mycket omfattande och långvarig juridisk och rättshistorisk granskning som omfattar många olika geografiska delområden i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Ett kartläggnings- och forskningsarbete av denna omfattning kan inte göras inom ramen för en utredning. Det är f.ö. inte säkert att ens en sådan insats skulle ge ett entydigt svar. Resultatet skulle snarare bli att fördelningen av rättigheter ser olika ut från fastighet till fastighet. Oavsett innehållet i ett riksdagsbeslut med denna inriktning skulle därtill samebymedlemmar kunna begära en rättslig prövning av frågan. Det hindrar inte att en forskningsinsats av detta slag är angelägen. I flera olika sammanhang, bl.a. i riksdagen, har krav med denna innebörd framförts.

8. Några grundläggande frågor

I detta kapitel redovisas några överväganden som har betydelse för det förslag som redovisas i kapitel 9. Jag tar upp frågan om hur jakt- och fiskerätten skall fördelas (8.1). Vidare gör jag en bedömning om samebymedlemmars rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt (8.2). Frågan om det är möjligt att lösa in jakt- och fiskerätt analyseras (8.3). Slutligen ger jag min syn på frågan om en uthållig förvaltning (8.4).

8.1. Fördelningen av jakt- och fiskerätten

Min bedömning: Samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen är minst lika stor som markägarens. Den kan också mycket väl vara större. Om samebymedlemmarnas rätt tenderar att vara större än markägarens så vägs detta emellertid upp av att markägaren har ett bredare ansvar för de mycket stora marker det handlar om än vad samebymedlemmarna har. Den slutliga bedömningen är att jakt- och fiskerätten på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen är jämnt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar.

På den övriga marken ovanför odlingsgränsen gäller att andelarna är jämnt fördelade mellan markägare och samebymedlemmar.

På marken nedanför odlingsgränsen är samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten mindre än markägarens.

Såväl ovanför som nedanför odlingsgränsen är det befogat att hävda att samebyarnas medlemmar har en stark jakt- och fiskerätt

Det finns mycket starka skäl för att, så långt som det är möjligt, försöka klarlägga och förtydliga vilka jakt- och fiskerättigheter som gäller för olika parter. Som tidigare framhållits har det under lång tid

funnits mycket olika uppfattningar om hur samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarnas motsvarande rättigheter. Den nu gällande lagstiftningen har inte kunnat ge ett tillräckligt klart besked om detta. De skilda tolkningarna har lett till konflikter mellan parterna. Myndigheterna har också som framgått av tidigare kapitel haft svårigheter att åstadkomma en konsekvent tillämpning. Det nuvarande regelsystemet är dessutom omodernt och svårtillgängligt.

Den juridiska analysen i kapitel 7 kan sammanfattas i tre punkter:

1. Det finns visserligen skäl som talar för att samebymedlemmarna skulle kunna ha en ensamrätt till jakt och fiske på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Att så skulle vara fallet är dock inte fullt ut bevisat. Rätten kan också variera mellan olika områden.

2. För den övriga marken i lappmarkerna är utgångspunkten att rätten till jakt och fiske är svagare genom att den med säkerhet är delad mellan samebymedlemmarna och markägarna.

3. Såväl ovanför som nedanför odlingsgränsen är det befogat att tala om en stark rätt till jakt och fiske för samebyarnas medlemmar.

I båda fallen är den mer exakta fördelningen av jakt- och fiskerätten oklar. Det underlag som vi fått lämnar inte något klart besked om de exakta andelar, uttryckta i t.ex. procent, som olika innehavare av jakt- och fiskerätt har. Ändå är den juridiska analysen i kapitel 7 så långtgående som det är möjligt att åstadkomma utan att genomföra en mycket tidskrävande rättshistorisk forskning. En komplikation är också det förhållande att samebymedlemmarnas rätt på grund av urminnes hävd varierar geografiskt.

Den rättshistoriska bilden är dessutom osedvanligt komplicerad. Det har tydligt framgått av kapitel 7 och understryks av den rapport av historikern Göran Salmonsson Om fjällregionernas äganderättsfrågor, s. 5 som nämnts tidigare. De tvistande parterna har vanligen olika versioner av vad som hänt och hur olika händelser skall tolkas:

Det är nästan aldrig så enkelt, att man kan ”gå till källorna” för att avgöra hur det egentligen var, menar Salmonsson. Enskilda fakta går vanligen bra att fastställa, men så snart man skall säga vad de betyder blir man ofrånkomligen hänvisad till tolkningar. Givetvis kan även tolkningar vara bättre eller sämre underbyggda, men inte ens den mest välunderbyggda tolkningen av ett historiskt skeende uttalar

sig om vad som är rätt eller fel i dag. Detta sista steg ligger utanför vetenskapens domän. I konflikter om mark mobiliseras med stor frenesi historien för att styrka bättre rätt till marken i sig eller till de nyttigheter som marken ger – och där infinner sig svårigheter på alla tänkbara nivåer, från de rent praktiska, såsom att arkivbränder, översvämningar, omflyttningar, slarv och allmän förgängelse stundtals gör det hart när omöjligt att stödja påståenden med dokument, till de rent filosofiska, såsom att det inte finns några slutgiltiga entydiga svar på frågorna om vad en äganderätt är och hur den vidmakthålls över tid. Salmonsson lägger detta raster på diskussionen om fjällregionen:

Förhållandet att konflikterna har en lång historia [bidrar] till att göra dem komplicerade att hantera. Rättshistorien blir en oupplöslig del av nutidens stridigheter. Det handlar då inte enbart om dåtidens lagar och rättspraxis, utan även om själva äganderättens innebörd under olika historiska epoker. Fakta i målet talar endast genom rättshistoriska tolkningar. Om de tvistande parterna inte själva uppfattar det som att de gör tolkningar, det vill säga om de ser sina tolkningar som om de vore fakta, kan det bli svårt att nå fram till lösningar.

Den här bilden har framstått mycket tydligt under vårt utredningsarbete. I fråga om tolkningen av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt diskuteras ofta juridiska spörsmål utifrån långt tillbaka liggande historiska förhållanden. Historiska tolkningar framställs ofta just som ovedersägliga fakta. Då någon part hävdar att den ursprungliga betydelsen av något ställningstagande varit en annan än den som ett senare ställningstagande stått för så har det varit nödvändigt att peka på – men ingalunda alltid lätt att få förståelse för – det faktum att det i sig saknar juridisk betydelse vad termen kan ha betytt eller intentionen varit från början. Riksdagen har genom tiderna haft och har i dag en självklar möjlighet att i lag bestämma vad som skall gälla.

Det har ibland hävdats att mina tolkningar om de skulle bli felaktiga i ett historiskt perspektiv inte skulle kunna bli giltiga. Detta är alltså fel. Som även framhållits i kapitel 7, avsnitt 7.3.1 har riksdagen en möjlighet att genom lagstiftning bestämma vad som skall gälla framöver även om detta innebär en ändring i förhållande till vad som gällt tidigare. Det är i och för sig så att samebymedlemmars rätt vilar på urminnes hävd. Som även framhållits tidigare innebär det att samebymedlemmarna, om man tolkar deras rätt för snävt på viss mark, skulle kunna hävda längre gående rättigheter. För att få framgång skulle detta dock kräva att denna längre gående rätt skulle kunna be-

visas i domstol. Detta kan vara förenat med svårigheter. För markägare gäller inte att deras rättigheter vilar på urminnes hävd.

8.1.1. De olika markerna utifrån belägenhet och ägare

I kapitel 7 har den aktuella marken delats in i tre olika kategorier, nämligen statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, privat mark ovanför odlingsgränsen och marken nedanför odlingsgränsen. Skälen för denna uppdelning är att den juridiska bedömningen är beroende av vilken kategori av mark det rör sig om. När jag nu skall lämna mina förslag till hur jakt och fiske skall hanteras inom de rättsliga ramar som gäller i dag så är det nödvändigt att ytterligare specificera marken.

Samebymedlemmar har jakt- och fiskerätt på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna under den tid renskötsel är tillåten. Renskötsel är tillåten på åretruntmarkerna hela året och på vinterbetesmarkerna under tiden den 1 oktober till 30 april.

All mark inom renbetesfjällen är åretruntmark. All denna mark anses vara statligt ägd mark och förvaltas av Statens Fastighetsverk. Länsstyrelsen upplåter bl.a. rätt till jakt och fiske.

I lappmarkerna, vilka motsvarar landskapet Lappland, är förhållandena mer komplicerade. En karta som anger markägarfördelningen i lappmarkerna finns i bilaga 2. Ovanför odlingsgränsen utgörs all mark av olika samebyars åretruntmarker. Som framgår av kartan är det till övervägande del fråga om mark som anses vara statlig och som förvaltas av Statens fastighetsverk. Det finns dock också en del privat mark.

Området mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen utgör det mest komplicerade området. Inom detta område finns skogssamebyarnas åretruntmarker. Som framgår av kartan utgör dock dessa områden en begränsad del av all mark mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen.

Skogssamebyarnas åretruntmarker ägs till stor del av Sveaskog AB. En annan, men betydligt mindre, ägare är SCA. Det finns även mark inom skogssamebyarnas område som ägs av andra privata ägare och allmänningar. All mark utöver skogssamebyarnas åretruntmarker är fjällsamebyarnas vinterbetesmark.

Skogssamebyarnas vinterbetesmark ligger i huvudsak nedanför lappmarksgränsen. Det innebär att skogssamebyarna saknar jakt-

och fiskerätt på denna vinterbetesmark, eftersom samebymedlemmarna enligt 25 § rennäringslagen inte har någon jakt- och fiskerätt utanför lappmarkerna och renbetesfjällen.

Fjällsamebymedlemmar har en tidsbegränsad jakt- och fiskerätt på sådan vinterbetesmark, som i huvudsak är belägen mellan lappmarksgränsen och odlingsgränsen, se 25 § rennäringslagen. När det i fortsättningen talas om vinterbetesmarken avser detta bara dessa områden. Jakt och fiske är som nämnts bara tillåten under tiden 1 oktober–30 april. På denna mark jagar och fiskar samebymedlemmar i mycket begränsad utsträckning. Det finns även den komplikationen att inte all vinterbetesmark är gränsbestämd mellan samebyarna.

8.1.2. Statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen

Statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen utgörs alltså i dess helhet av åretruntmarker, vilket innebär att samebymedlemmar alltid har jakt- och fiskerätt inom byns betesområde på all den mark som inte kan betraktas som inägor.

Den juridiska analysen i kapitel 7 visar att samebymedlemmarnas rätt till jakt och fiske är mycket stark på statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Det kan t.o.m. finnas argument som talar för en ensamrätt, men en sådan kan ändå enligt min mening som jag redovisat i kapitel 7 inte fullt ut bevisas. Min slutsats är att samebymedlemmarnas andel under alla förhållanden är minst lika stor som statens. Den kan också om inga andra hänsyn tas mycket väl vara större. Om samebymedlemmarnas rätt tenderar att vara större än markägarnas så vägs detta emellertid upp av att markägarna har ett bredare ansvar för dessa mycket stora marker än vad samebymedlemmarna har. Ansvaret omfattar också andra hänsynstaganden än de som gäller jakt, fiske och rennäring. Min bedömning är att jakt- och fiskerätten ovanför odlingsgränsen är jämnt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar.

Då den nu gällande lagstiftningen om småviltsjakt och handredskapsfiske infördes 1993 (se kapitel 3), var uppfattningen att fjällen utgjorde en outnyttjad resurs som borde göras tillgänglig för alla svenska medborgare. Enligt min mening klargjordes i detta sammanhang inte sambandet med samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt i tillräcklig grad.

Om man nu däremot tar ställning till hela den omfattande frågan om jakt- och fiskerätten och då slår fast att en stor del av denna tillhör samebymedlemmarna finns det hos den övriga befolkningen farhågor för att det skulle kunna bli svårare för andra svenska medborgare att få tillgång till fjällen på det sätt som har varit fallet sedan 1993. Samtidigt är det lätt att konstatera att den grupp som ökat kraftigast inom jakten i vissa områden i själva verket är utländska jägare, främst från Norge.

Under 9.8 redovisas särskilt hur lagstiftningen om småviltsjakt och handredskapsfiske kommer att påverkas av mina förslag. Där framgår att 1993 års reform kvarstår i oförändrad omfattning. Här noterar jag bara att det inte har ingått i mitt uppdrag att föreslå några förändringar av den s.k. fria fjälljaktens och fjällfiskets omfattning.

Det är också viktigt att notera att det förhållandet att man anger vilka andelar av jakt- och fiskerätten som tillfaller olika parter inte med nödvändighet behöver medföra att tillgången till jakt och fiske i praktiken förändras för de grupper som berörs. Enligt det nuvarande systemet är det staten som upplåter jakt och fiske ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Ersättningen tillfaller, efter avdrag för administration, i dess helhet samebyarna och Samefonden.

Om en större del av jakt- och fiskerätten än vad som tillämpas i dag tillhör samebymedlemmarna behöver detta inte leda till en förändring av vem som utövar jakten och fisket. Eftersom samebymedlemmarna utgör ett begränsat antal personer, liksom en begränsad andel av dem som vill jaga och fiska i området, kan man anta att de inte själva kan bruka hela sin jakt- och fiskerättsandel. Det betyder att det även fortsättningsvis finns mycket goda förutsättningar för att andra grupper får tillgång till jakt och fiske genom upplåtelse. Det bör vara en aktiv strävan att åstadkomma detta.

De särskilda hänsynstagandena till särskilt ortsbefolkningen men också övriga jägare och sportfiskare framgår av de förslag jag lägger fram, liksom av de lagbestämmelser jag föreslår.

Redan i dag fiskar och jagar samebymedlemmarna småvilt fritt och har en relativt stor andel av älgtilldelningen.

Som framgått av avsnitt 3.4.2 gäller för närvarande beträffande tilldelningen av älg att samebyarna på renbetesfjällen i Jämtlands län ensamma disponerar 80 % av arealen och får 72 % av tilldelningen av älg.

I Västerbottens län disponerar samebyarna på den statliga marken ovanför odlingsgränsen ensamma 32 % av den produktiva marken (och upplåtelse av jakt på älg sker bara under 16 dagar). De har en tilldelning av älg om 23 % av den totala tilldelningen. Denna siffra

är dock beräknad med hänsyn till att även privata markägare har en tilldelning av älg. Statens och samebyarnas tilldelning var för år 2003 sammantaget 750 älgar. 300 av dessa tillföll samebymedlemmar, vilket skulle motsvara cirka 40 %.

I Norrbottens län har samebyarna ovanför odlingsgränsen ensamrätt till jakten på 77 % av den totala arealen, vilket har uppgetts motsvara 50 % av den produktiva marken och en tilldelning av älg som motsvarar 40 % av den totala tilldelningen. Om man bortser från de privata markägarnas tilldelning av älg uppgick samebyarnas tilldelning till 50 %. Av statens och samebymedlemmarnas samlade jakträtt tillfaller således i dessa tre län 72, 40 respektive 50 % av älgarna samebymedlemmarna.

I grunden bottnar många farhågor i att det finns spänningar mellan de olika grupperna. Övriga ortsbor vill inte bli beroende av samebymedlemmarna för att kunna jaga och fiska – och tvärtom. Den misstänksamhet som detta synsätt speglar är beklaglig, men har sin förklaring i de historiska förhållandena som beskrivits i kapitel 2. Det kanske borde vara mindre viktigt vem som har den grundläggande rätten till jakt och fiske bara man själv garanteras tillgång till jakt och fiske, men historien visar att situationen är mer komplicerad än så. Under alla förhållanden är det viktigt hur den framtida förvaltningen kommer att utformas.

Våra direktiv utgår från att det är staten som skall betraktas som ägare till marken. Även det påverkar förvaltningen. Det hävdas dessutom ofta att fjällbefolkningen har en större förståelse för samebymedlemmarnas rätt ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen än nedanför. Under den uttalade förutsättning att andra gruppers möjligheter till jakt och fiske inte kraftigt begränsas, menar jag att den syn jag redovisar beträffande fördelningen – om än med inledande svårigheter – på sikt borde kunna vinna förståelse.

Detta förutsätter dock dels att statens mark i stor utsträckning används för övriga ortsbor och andra jägare och fiskare, dels att förvaltningen av jakt- och fiskemöjligheterna blir sådan att också delar av den samiska jakt- och fiskerätten upplåts till ortsbor och övriga jägare och fiskare som sedan länge jagar och fiskar i dessa områden. Det blir en naturlig följd av att alla upplåtelser i fortsättningen skall beslutas av styrelsen i den samverkansförening som jag föreslår i kapitel 9. Några egna jakt- och fiskerättsupplåtelser finns inte. Lika nödvändigt är det att inte förändringar i fråga om jakt- och fiskerätten leder till betydande prishöjningar. Även här finns lagförslag som syftar till att trygga goda jakt- och fiskemöjligheter.

8.1.3. Övrig mark i lappmarkerna

Den övriga marken utgörs av privat mark ovanför odlingsgränsen, skogssamebyarnas åretruntmarker mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen samt vinterbetesmarken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen. Skogssamebyarnas åretruntmarker ägs till mycket stor del av det av staten helägda bolaget Sveaskog AB. Det finns därutöver privata ägare.

Beträffande all denna mark råder det en stor enighet om att jakt- och fiskerätten är delad mellan samebymedlemmarna och markägaren. Den exakta fördelningen uttryckt i en bestämd andel är emellertid lika svår att fastställa som för marken ovanför odlingsgränsen. Även här skiftar förutsättningarna mellan olika delar av området och mellan enskilda fastigheter. Exakta kunskaper fordrar omfattande lokala rättsutredningar knutna till en fastighet eller en grupp av fastigheter, liksom rättshistorisk forskning. Men även här är det samtidigt angeläget att ändå hitta fram till en lagstiftning som gäller dessa områden i deras helhet. Återigen måste vi använda oss av skälighetsbedömningar och avvägningar mellan olika intressen.

När det gäller den privata mark som ägs av fysiska personer (och alltså inte juridiska personer, t.ex. aktiebolag), såväl ovanför som nedanför odlingsgränsen, förs från dess ägare ofta fram att det borde vara självklart att den jakt- och fiskerätt som följer med äganderätten ger en jakt- och fiskerätt som är överordnad den jakt- och fiskerätt som samebyarna har.

Som jag redan konstaterat (avsnitt 7.3.2) är detta enligt min uppfattning inte fallet. Samebymedlemmarna har sedan mycket lång tid tillbaka haft jakt- och fiskerätt på mark som nu ägs av privata ägare. Dessa tillerkändes sin mark vid avvittringen. Då gavs de även en jakt- och fiskerätt. Samtidigt skedde det dock ingen minskning av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt. Det betyder att jakt- och fiskerätten är delad. Ingendera rätten är över- eller underordnad den andra. Samebymedlemmarnas rätt i detta avseende framgår också tydligt av rennäringslagen.

Om man gör en tolkning utifrån analysen i kapitel 7 kan man konstatera att det inte har kommit fram något som tyder på att den enes rätt är starkare än den andres ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Någon avgörande principiell skillnad mellan den statliga marken och privata marker finns inte i fråga om fördelningen av jakt- och fiskerätten mellan markägare och samebymedlemmar. Det be-

tyder att jakt- och fiskerätten bör fördelas jämnt mellan de olika innehavarna av jakt- och fiskerätt inom denna del av lappmarkerna.

Då det gäller marken nedanför odlingsgränsen finns det stora skillnader i förhållande till marken ovanför odlingsgränsen även utöver vad som nämnts i kapitel 7. Den historiska utvecklingen har sett olika ut ovanför och nedanför denna gräns. Den har lett till att ett mycket större antal människor bor nedanför odlingsgränsen. Även om det inte råder någon enighet så finns det bland befolkningen i fjällen en större förståelse för att det kan finnas en stark samisk rätt till jakt och fiske på mark ovanför odlingsgränsen än nedanför denna gräns. Det betyder att saken blir ännu mer svårhanterlig i förhållande till ortsbefolkning nedanför odlingsgränsen.

En jämförelse kan också göras med den nuvarande faktiska fördelningen av jakträtten. I dag ges nedanför odlingsgränsen endast en mycket liten del av jakträtten till samebymedlemmarna. Som redovisats i avsnitt 3.4 uppgick exempelvis älgtilldelningen för samebymedlemmarna för 2002 där till bara några enstaka procent.

När det gäller den privata mark som ägs av fysiska personer gäller i dag att samebymedlemmar endast undantagsvis jagar eller fiskar på denna mark. Skälet är att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på denna mark är mycket laddad och ifrågasatt, trots att det är uppenbart att de har denna rätt. Om detta råder det i alla relevanta juridiska sammanhang inte någon som helst tvekan. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 8.3.3.

Det har som tidigare nämnts hävdats att skälet till att rättsläget skiljer sig mellan å ena sidan en del av marken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen och å andra sidan marken ovanför odlingsgränsen skulle vara ett misstag vid 1898 års lagstiftning. Oavsett om så är fallet kvarstår dock det förhållande att staten under lång tid behandlat marken nedanför odlingsgränsen annorlunda än marken ovanför odlingsgränsen. Lagstiftningen från 1898 har både tolkats och tillämpats under lång tid. Delar av den har också förts vidare i ny lagstiftning som beslutats av riksdagen.

Analysen i kapitel 7 skulle som framhållits i och för sig ge stöd för en i stort sett jämn fördelning av jakt- och fiskerätten mellan samebymedlemmarna och markägarna både ovanför och nedanför odlingsgränsen, men med konstaterandet att samebymedlemmarnas rätt ändå är något större ovanför denna gräns.

Liksom för marken ovanför odlingsgränsen finns det anledning att nedanför odlingsgränsen ta hänsyn till det bredare förvaltningsansvar för markerna som markägarna har och de större hänsyn som de där-

för är skyldiga att ta. Medan jag anser att det finns goda skäl för att hävda att jakt- och fiskerätten på den privata marken ovanför odlingsgränsen är jämnt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar, så menar jag att en skälig slutsats beträffande samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt nedanför odlingsgränsen är att den är mindre än markägarens. Även detta innebär dock en påtaglig förbättring för samebymedlemmarna jämfört med dagens situation.

Även om det inte varit avgörande för min bedömning så kan det tilläggas att en jämn fördelning nedanför odlingsgränsen inte ens tillnärmelsevis kommer i närheten av ett samförstånd mellan parterna. Den kommer i stället att leda till ökade motsättningar till skada för alla parter.

För vinterbetesmarken tillkommer den begränsningen att samebymedlemmar bara har rätt att jaga på denna mark under viss tid av året.

8.2. Samebymedlemmars rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt

Mitt förslag: Förbudet för samebymedlemmar att upplåta sin jakt- och fiskerätt ersätts med en bestämmelse om att det är samverkansföreningen som upplåter samebymedlemmars jakt- och fiskerätt. Samebymedlemmarna får därmed samma inflytande över jakt- och fiskeupplåtelserna som övriga innehavare av jakt- och fiskerätt.

Enligt rennäringslagens 31 § får samebymedlemmar inte upplåta sin jakt- och fiskerätt. Det historiska skälet för detta tycks i huvudsak ha varit att samerna inte ansetts kapabla att hantera upplåtelserna. I stället är det alltså länsstyrelsen som upplåter jakt- och fiskerätten på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Ersättningen tillfaller som nämnts berörd sameby och Samefonden.

Bertil Bengtsson konstaterar i sin rapport att upplåtelseförbudet för samebymedlemmarna skulle kunna anses vara diskriminerande. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen gäller att en lag inte får innebära att en medborgare missgynnas därför att han på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet.

Frågan prövades i det s.k. skattefjällsmålet. Högsta domstolen fann då att förbudet för samebymedlemmarna att upplåta sin jakt- och fiskerätt inte stod i strid med grundlagens diskrimineringsför-

bud. Skälet var bl.a. att samernas rättigheter var så speciella och att inga meningsfulla jämförelser kunde göras med vad som gällde för andra medborgare.

Enligt Bertil Bengtsson är det mycket som talar för att bedömningen i dag på grund av samhällsutvecklingen skulle vara annorlunda. Forskningen har under senare år klargjort samernas ursprungliga starka rätt till fjällmarkerna. Europakonventionen har införlivats med svensk lagstiftning. Minoritetsskyddet och förbud mot diskriminering av olika slag har successivt förstärkts.

Den nu gällande ordningen om upplåtelser innebär att samebymedlemmarna är förbjudna att själva hantera denna sin rätt och att den istället skall skötas för dem av staten. Bakom detta ligger en i dag i alla avseenden otidsenlig uppfattning, nämligen att samerna själva saknar förmåga att hantera dessa frågor. Denna inställning kan rimligen inte längre intas av staten.

Mot denna bakgrund är således upplåtelseförbudet – oavsett om det ur ett juridiskt perspektiv är diskriminerande eller inte – direkt olämpligt att behålla. Det skall dock noteras att samebymedlemmarna med de utgångspunkter jag redovisat inte har ensamrätt till jakt och fiske på någon mark. Det betyder – som kommer att utvecklas i kapitel 9 – att förvaltningen måste anpassas till att det finns flera innehavare av jakt- och fiskerätt. Det omfattar då även upplåtelserätten. Upplåtelserna skall beslutas gemensamt inom samverkansområdet. En utgångspunkt är att samebymedlemmarna skall ha samma inflytande över jakt- och fiskeupplåtelserna som övriga innehavare av jakt- och fiskerätt.

8.3. Frågan om inlösen av samisk jakt- och fiskerätt

Min bedömning: En inlösen av samisk jakt- och fiskerätt är förenad med flera komplikationer och innehåller svåra avgöranden för de inblandade parterna. Möjligheten till inlösen spelar dock en viktig roll i diskussionen om jakt- och fiskerätten i lappmarkerna. En inlösen skulle förenkla den framtida jakt- och fiskeförvaltningen.

8.3.1. Är en inlösen möjlig?

Samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på sådan privat mark som ägs av fysiska personer är i sig så konfliktfylld att jag för denna mark övervägt en särlösning i form av en möjlighet till inlösen. Som framgått utnyttjar samebymedlemmarna i mycket begränsad utsträckning sin jakt- och fiskerätt på mark som ägs av fysiska personer.

En möjlig lösning skulle då vara att försöka lösa ut den ena partens andel av jakt- och fiskerätten. Detta skulle i hög grad underlätta tillkomsten av lösningar för den övriga marken, eftersom den största källan till akuta konflikter skulle upphöra.

Det är i och för sig inte självklart att det är just samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt som skall upphöra. En möjlig lösning skulle ju också kunna vara att de privata markägarnas jakt- och fiskerätt skulle upphöra. Gudmundur Alfredsson konstaterar ju att en lösning av problemet skulle göra en expropriering av privat mark nödvändig. I praktiken är en sådan lösning knappast möjlig. De privata markägarna skulle inte frivilligt acceptera en sådan lösning. Ett sådant förslag skulle då i hög grad förstärka konflikterna mellan de privata markägarna och samebymedlemmarna.

Det återstående alternativet skulle vara att lösa ut samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt från den privata marken. En sådan åtgärd innehåller flera komplikationer. En sådan är att samebyarnas jakt- och fiskerätt vilar på urminnes hävd och är grundlagsskyddad på samma sätt som äganderätten. Det betyder att möjligheterna till ingrepp i denna jakt- och fiskerätt är begränsade. Denna fråga återkommer jag till.

En lösning måste ha som utgångspunkt att samebyarna blir väl kompenserade för den rätt de ger upp. Som tidigare framhållits anser jag att det också är allvarligt att samebymedlemmar på vissa marker inte har kunnat utnyttja sina rättigheter. Det är dock enligt min mening tveksamt att lösa in rättigheter på den grunden att de inte respekteras. En förutsättning för ett förslag om inlösen är därför att det kan utformas som en frivillig lösning och att förslaget accepteras av samiska företrädare.

8.3.2. Hur skulle man gå till väga?

Den naturligaste lösningen är att den kompensation samebymedlemmarna skulle få är ersättning i form av pengar.

Frågan blir då vem som skall betala ersättning. Att betala en sådan ersättning skulle i en normal situation i första hand vara de privata markägarnas uppgift. Det är de som skulle tjäna på en sådan lösning, eftersom de i dag delar jakt- och fiskerätten med samebymedlemmarna, detta vare sig de senare utnyttjar denna rätt eller inte. Om samebymedlemmarnas rättigheter skulle upphöra på denna mark så skulle de privata markägarnas jakt- och fiskerätt i princip öka kraftigt. En sådan ökning har ett betydande ekonomiska värde. Detta värde motsvarar också – fortfarande i princip – det värde samebymedlemmarna skulle ge upp.

I praktiken representerar emellertid denna jakt- och fiskerätt inte detta värde för vare sig de privata markägarna eller samebymedlemmarna eftersom de senare av olika skäl inte anser sig kunna utnyttja sina rättigheter på ett från juridisk utgångspunkt rimligt sätt. I praktiken skulle det därför inte heller handla om någon kraftig ökning av jakt- och fiskemöjligheterna för de privata markägarna och inte heller någon betydande minskning för samebymedlemmarna.

En sådan lösning skulle inte heller bidra till att minska konflikterna mellan samebymedlemmar och de privata markägarna. Många markägare accepterar inte som framhävts den syn som redovisats här.

En annan lösning skulle vara att staten skulle svara för kostnaderna för inlösen. Statens ansvar skulle kunna motiveras med att rättssituationen för många framstått som oklar eller omstridd och att denna osäkerhet inte undanröjts. De konflikter som uppstått kan ses som en följd av detta. Ett annat argument för ett statligt ansvarstagande är att en lösning skulle medföra positiva effekter för hela regionen och dess utveckling. Otrivsel, dålig stämning och bristande samverkan påverkar som jag framhållit tidigare hela det lokala samhällsklimatet. Det finns ett intresse för staten att minska konflikterna och främja en samverkan i Norrlands inland.

En alternativ lösning skulle vara att undersöka om det är möjligt att ersätta samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på den privata marken med att de i stället får jakt- och fiskerätt på annan mark. Det som i så fall skulle kunna komma i fråga skulle i första hand vara statligt ägd mark. Även en sådan lösning skulle ha det inbyggda problemet att lösningen skulle gynna de privata markägarna, medan staten skulle få svara för kostnaderna för kompensation genom att ställa

jakt- och fiskerätt till förfogande. De argument som nyss getts för detta gäller givetvis även vid en lösning av detta slag.

Det finns flera olika vägar för att hitta mark med jakt- och fiskerätt för att kompensera samebymedlemmarna. Ett sätt skulle vara att öka samebymedlemmars jakt- och fiskerätt på den av staten direkt ägda marken (som förvaltas av Statens Fastighetsverk) och på den mark som ägs av det av staten helägda Sveaskog AB.

Det finns emellertid starka skäl mot en kompensation i form av ersättningsmark. Ersättningsmarken skulle helst behöva ligga i nära anslutning till den egna samebyn för att vara lättillgänglig. Det skulle betyda att medlemmar i samebyarna nedanför odlingsgränsen skulle behöva kompenseras med mark som förvaltas av Sveaskog AB och medlemmarna i samebyarna ovanför odlingsgränsen med mark som förvaltas av Statens Fastighetsverk. Välbelägen mark som också från jakt- och fiskesynpunkt är attraktiv är redan i dag i hög grad tagen i anspråk. Att öka trycket mot dessa marker skulle kunna verka prishöjande. Dessutom skulle det ta lång tid att genomföra kompensationen eftersom man inte kan främja samverkan mellan olika grupper genom att stänga ute jägare och fiskare som i dag har tillgång till jakt och fiske på marker som av andra skäl skulle kunna vara lämpade som kompensation.

Om en inlösen skulle bli aktuell bör alltså kompensation ges i form av pengar, inte ersättningsmark.

8.3.3. Grundlagsenligheten i att lösa ut jakt- och fiskerätt

Enligt rennäringslagens 25 § gäller som tidigare anförts att medlem i sameby får jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna när renskötsel är tillåten där. I bestämmelsen ingår alltså den privata marken. Jakt- och fiskerätten är en del av renskötselrätten. Enligt 1 § i rennäringslagen tillkommer renskötselrätten den samiska befolkningen och vilar på urminnes hävd. Renskötselrätten är i grundlagens mening ”egendom”. 2 kap 18 § regeringsformen lyder så här:

18 § Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan

ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

En fråga är om det skulle vara möjligt att ändra rennäringslagen på det sättet att samebymedlemmars rätt att jaga och fiska på privat mark upphörde och att de i gengäld fick ersättning.

Av regeringsformens 2 kap 18 § följer att renskötselrätten bara får inskränkas om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Avgörande är därmed om ändringen skulle vara föranledd av angelägna allmänna intressen. Det framhålls att vad som är ett angeläget allmänt intresse måste bedömas från fall till fall och i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det är troligt att värderingen av vad som är angelägna allmänna intressen kan påverkas bl.a. av frågan om den enskilde är berättigad till ersättning för ingreppet eller inte.

Även Europakonventionens regler om egendomsskydd skulle bli tillämplig, i stora drag ger dock konventionen samma skydd som grundlagen (Bertil Bengtsson, Grundlagsfrågor i betänkandet Djurens välfärd och pälsdjursnäringen (SOU 2003: 86) s. 117–125 och betänkandet En ny rennäringspolitik del 1 (SOU 2001: 01) s. 122).

Att samebymedlemmar har jakträtt på privat mark tillsammans med markägaren utgör också en risk för säkerheten. Ordningen är som nämnts olämplig och orsak till konflikter mellan samebymedlemmar och övrig ortsbefolkning, särskilt om man i motsats till vad som nu normalt är fallet från samebymedlemmarnas sida skulle välja att fullt ut utnyttja sin jakt- och fiskerätt. Mot denna bakgrund framstår ett inlösensförfarande av jakt- och fiskerätten på en del av marken som förenligt med grundlagen.

En följdfråga blir dock om en sådan ändring i rennäringslagen helt skulle utsläcka den samiska jakt- och fiskerätten på den privata marken. Som tidigare anförts vilar samebymedlemmars jakt- och fiskerätt på urminnes hävd. Innebörden är att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt inte helt behöver överensstämma med rennäringslagen. Högsta domstolen anför följande i det s.k. skattefjällsmålet, Nytt Juridiskt Arkiv (NJA) 1981:1 s. 248:

En på civilrättslig grund bestående bruksrätt av sådant slag som det här gäller är enligt 2 kap. 18 § regeringsformen på samma sätt som äganderätten skyddad mot tvångsförfoganden utan ersättning. Den omständigheten att rätten i detta fall är reglerad i lag innebär inte att den skulle sakna ett sådant skydd. Rättigheten kan väl upphävas genom lagstiftning, men så länge den utövas kan den inte fråntas innehavarna, vare sig i lag eller i annan form, utan ersättning enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.

Detta har tolkats så att begränsningar i samernas renskötselrätt, exempelvis jakt och fiske, klart måste framgå av lagstiftningen. Om begränsningen skulle upphävas får man anta att befogenheten utan särskild lagreglering utvidgas på motsvarande punkt (Samerätt och Sameting, SOU 1989: 41, s. 258–259).

En rimlig slutsats av detta är att ett uttryckligt upphävande i rennäringslagen som är förenligt med regeringsformen utsläcker renskötselrätten så länge den regleringen kvarstår. Det skulle alltså därmed vara möjligt att ersätta samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på privat mark med rätt till jakt och fiske på annan mark.

8.3.4. Parternas inställning

Företrädare för samerna har hävdat att man inte vill medverka till en permanent lösning av detta slag, eftersom man av hänsyn till kommande generationer inte vill ”sälja ut” sina rättigheter. Det skulle enligt dem kunna leda till att även andra delar av renskötselrätten i framtiden skulle komma att exproprieras. Om en sådan lösning ändå skulle eftersträvas skulle den enligt dem inte kunna omfatta den mark som Sveaskog AB sålt till privata subjekt efter bolagiseringen 1992.

Från olika håll har hävdats att den skisserade lösningen inte heller skulle vara bra för de privata markägarna. Invändningarna har varit av varierande slag.

Ett argument är att förändringen inte skulle ha någon betydelse, eftersom samebymedlemmarna inte utövar sin jakträtt på de privata markägarnas egendom. Därutöver görs också gällande att de privata markägarna inte vill bli befriade från samebymedlemmarnas jakträtt. Man utgår då från att detta i sin tur skulle kunna leda till att de inte skulle kunna ställa krav på rätt till jakt på statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. En positiv inställning till inlösen finns hos många privata markägare, inte minst enskilda privatpersoner (dvs. privata fysiska personer) men också skogsbolag och andra juridiska personer som äger den aktuella marken.

Detta har bl.a. kommit till uttryck via bl.a. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Skogsindustrierna, Svenska jägareförbundet och Jägarnas Riksförbund. Den form av inlösen man avser är en skälig ekonomisk ersättning, inte jakt på annan mark. Ett lokalt exempel på denna opinion är skogssamfälligheterna i Västerbotten och Norrbotten (se avsnitt 1.5).

8.3.5. Slutsatser om inlösen

Invändningen att markägarna inte vill bli befriade från samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på sin mark, med hänvisning till att detta i sin tur skulle kunna äventyra deras jakt- och fiskerätt på statens mark, är svår att förstå. De privata markägarna saknar jakt- och fiskerätt på statens mark. Det finns inte någon koppling mellan dessa frågor. I stället upplåter staten – utan syfte att kompensera något – jakt- och fiskerätt på den statliga marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen till bl.a. ortsbor, vilka i många fall är privata markägare.

I detta sammanhang hävdas ofta att de privata markägarna skulle ha jakt- och fiskerätt på statens mark. Det motiveras med att de privata markägarna vid avvittringarna skulle ha behållit en jakt- och fiskerätt på den statliga marken. Detta skulle i så fall framgå av en del avvittringsprotokoll.

Vid Lycksele tingsrätt pågår tvistemål om detta. Ett antal fastighetsägare har stämt staten och yrkat att tingsrätten fastställer att de har rätt till jakt på kronoöverloppsmark inom Sorsele avvittringsdistrikt. Staten har bestritt målet och påstått att käromålet är otjänligt för rättegång. Målet är under förberedelse i tingsrätten.

Rättsläget är att de privata fastighetsägarna generellt sett saknar jakträtt på statens mark. Det kan vara så att individuella fastighetsägare i varje enskilt fall skulle kunna göra gällande jakt- och fiskerätt på viss mark. En förutsättning för detta är dock att markägaren kan vinna bifall av sin talan i domstol.

Samebymedlemmarnas rädsla för att en inlösen av jakt- och fiskerätt skall kunna leda till annan expropriation av renbetesrätten kan vara förståelig, men bygger knappast på en juridisk grund. Som framhållits skulle en inlösen för att vara förenlig med grundlagen kräva att det finns angelägna allmänna intressen. I detta fall skulle förekomsten av angelägna allmänna intressen kunna motiveras av de konflikter och säkerhetsproblem som följer med att två grupper har

jakträtt på samma mark. Det innebär inte att man skulle kunna se en inlösen i det nu aktuella fallet som prejudicerande och att därmed renbetesrätten skulle kunna lösas ut. De skäl som finns i det här fallet är direkt knutna till jakten och fisket och finns inte i fråga om renbetesrätten.

Från samiskt håll har nämnts att en inlösen möjligen skulle kunna ersättas med att samebyarna mer tillfälligt avstår från sin jakt- och fiskerätt. En tillfällig lösning skulle enligt min uppfattning vara en sämre lösning än en permanent. I viss mån försvinner själva poängen med en inlösen om den skall gälla under en viss begränsad tid. För markägarna skulle det förhållandet att samebyarna under en viss tid förbinder sig att avstå från att jaga och fiska vara av begränsat värde. Det framstår dessutom svårt att från denna konstruktion undanta mark som skulle vara särskilt attraktiv för samebyarna.

Frågan om inlösen har emellertid ofta återkommit från olika håll i utredningsarbetet. Den kommer säkert också att återkomma i den fortsatta diskussionen. Jag återkommer till frågan i samband med de två alternativ som jag senare kommer att redovisa i kapitel 9.

8.4. En uthållig förvaltning av jakt och fiske

Mitt förslag: Vid beslut beträffande såväl jakt som fiske skall de biologiska och ekologiska förutsättningarna ligga till grund för de bedömningar som görs.

Det ekonomiska värdet av jakt- och fiskerättigheter är stort i både lappmarkerna och renbetesfjällen i deras helhet. Det kan ibland vara lätt att underskatta den ekonomiska potentialen i fjällområdet då man jämför med skogslandet. Delvis kan detta bero på att man i alltför hög grad ser till enbart jakten. Internationellt och på norra halvklotet betingar inkomsterna från exklusivt turistfiske mer pengar än jakt. Fisket i stora delar av fjällområdet är också lättare att utveckla genom fiskevård så att det blir exklusivt. I vissa länder (bl.a. Skottland, som har flera likheter med Sverige) finns det gott om exempel på både mycket höga upplåtelsekostnader och ett mycket intensivt utnyttjande av vilt- och fiskeresurserna. Skulle möjligheten att jaga älg och kanske fiska röding/öring öppnas i högre grad i fjällområdet, så blir detta i ett internationellt perspektiv en mycket exklusiv möjlighet. Intresse har uttryckts på den internationella marknaden för att hyra in sig i Sverige i syfte att förädla jakten och fisket.

Jakttrycket mot det svenska fjällområdet skulle alltså under vissa betingelser kunna bli mycket stort. Med detta följer emellertid också krav på nya stugor, bättre vägar för fyrhjulingsfordon, terrängkörning, tätare älgstam (med stora risker för skogsskador, vilket är fallet i just Skottland), ännu hårdare kontroll av rovdjur, utglesning av fjällbjörkskogen och bränning av fjällhedar med äldre vegetation (som sker i t.ex. Norge med varierande framgång). En okontrollerad utveckling leder därtill till prishöjningar som allvarligt kan skada ortsbefolkningens intressen.

De möjligheter som finns att öka de lokala intäkterna från jakten och fisket, som vid några tillfällen lyfts fram även i detta betänkande, skulle kunna bli ett positivt utflöde av en samverkan och förbättrad vilt- och fiskevård. Flera jaktentreprenörers har pekat på att 1993 års reform av fjälljakten och fjällfisket gjorde det mycket svårt att utlova en exklusiv tillgång till jakt eller fisk, något som man betraktar som en nyckelfaktor. Framstötar har gjorts från enskilda entreprenörer och länsstyrelser gentemot Jordbruksdepartementet. Regeringens hållning har emellertid varit försiktig. Man har vidhållit att fjällen inte får utsättas för ett alltför hårt utnyttjande.

Upplåtelser av jakt och fiske fordrar noggranna överväganden med de biologiska och ekologiska förutsättningarna som grund. Detta kan ses mot bakgrund av att det i de nationella miljömålen under rubriken Storslagen fjällmiljö sägs att

fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Det statliga miljökvalitetsmålet för fjällens ekosystem innebär, som framhålls i Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79) bland annat följande slutmål:

  • Fjällens biologiska mångfald bevaras.
  • Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
  • Rennäring, turism, jakt och fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggande och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv.
  • Hotade arter och arter som drabbats av stark tillbakagång har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga ut-

bredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

  • Lokala bestånd av fisk och andra vattenlevande arter i fjällens sjöar och vattendrag bibehålls.
  • Dessa mål kan i lika hög grad representera miljökvalitetsmålen för skogs- och myrlandskapet öster om fjällkedjan, med tillägg för de mål som gäller våtmarker och skogslandskap.

I rapporten, skriven av Lennart Nyman och Lotta Samuelson, redovisas också en rad förslag till åtgärder som kan öka förutsättningen för uthållig jakt och fiske i renskötselområdet. Åtgärderna syftar till att det skall vara möjligt att på ett säkrare sätt än i dag bedriva uthålligt jakt och fiske i renskötselområdet med hänsyn till både de jaktbara och rödlistade arterna.

Förslagen – som dels är en sammanfattning av Jordbruksverkets, Naturvårdsverkets och Sametingets rekommendationer, dels kom fram vid ett av WWF på uppdrag av utredningen anordnat möte kring dessa frågor – berör en rad olika åtgärder för att försäkra sig om ett långsiktigt, nyttjande av fjällens resurser: inventering, fångstrapportering, övervakning, forskning och informationsspridning; jakt- och fisketryck; skyddade områden; aktuella arter; behovet av referensområden och finansiering.

De påpekar också att ett uthålligt nyttjande av naturliga resurser som vilt och fisk kräver hänsyn till de kriterier som redovisas i strategidokumentet Caring for the Earth, framtaget 1991 av United Nations Environment Program (UNEP), The International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN/World Conservation Union) och World Wildlife Fund. Dokumentet redovisas närmare i SOU 2005: 79 (s. 102–103).

9. Gemensam förvaltning av jakt och fiske

Detta kapitel inleds med konstaterandet att den juridiska analysen måste kompletteras med skälighetsresonemang (avsnitt 9.1). I avsnitt 9.2 behandlas behovet av en gemensam förvaltning av jakten och fisket och i avsnitt 9.3 redovisas de krav som ställs på en sådan förvaltning. I avsnitten 9.4 och 9.5 redovisas två olika alternativ för en gemensam förvaltning, det ena utan inlösen av en del av den samiska jakt- och fiskerätten och det andra med en sådan inlösen. Frågan om en tvingande samverkan är förenlig med grundlagen behandlas i 9.6. Under 9.7 tar jag ställning till de två olika alternativen om förvaltning. I vilken mån förslagen påverkar den ordning för upplåtelse av fjälljakt och fjällfiske som finns sedan 1993 beskrivs i 9.8 samt de särskilda förhållandena på vinterbetesmarkerna redovisas i 9.9.

9.1. Behovet av skälighetsresonemang

Min bedömning: Om de problem som finns beträffande jakt- och fiskerätten i lappmarkerna och på renbetesfjällen i Jämtland skall kunna skall lösas måste man i de fall där det inte är möjligt att fullt ut klarlägga de juridiska förhållandena komplettera och fördjupa den juridiska analysen med skälighetsresonemang.

För att lösa de problem som hänger samman med jakt- och fiskerätten är det nödvändigt att komplettera den juridiska analysen med skälighetsresonemang. Samebymedlemmarnas rättigheter måste också uppskattas för större områden än enskilda fastigheter eller enskilda samebyar, eftersom det inte är möjligt att lagstifta med en alltför stor geografisk variation.

Sammantaget betyder detta också att förslagen i vissa delar måste bära kompromissens karaktär, även om de givetvis måste stå på en god principiell grund. Den juridiska analysen skall så långt som möj-

ligt vara en utgångspunkt, men måste kompletteras med andra överväganden i de fall där inte fullständiga eller uttömmande besked går att få genom den juridiska analysen. I denna uppfattning, som av någon kanske kan uppfattas som en principlös kompromiss, har jag styrkts av den rapport som den ledande folkrättsforskaren Gudmundur Alfredsson, lämnat och som publicerats i Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö.

Alfredsson konstaterar att ”bestämmelserna om minoriteters och ursprungsfolks rättigheter i internationell lagstiftning syftar till att med stöd av särskilda åtgärder uppnå likställdhet i fråga om alla mänskliga rättigheter och ickediskriminering vid utövandet av dem”. Men bestämmelser är en sak, handling en annan. Eller som Alfredsson uttrycker saken: ”Efter att ha granskat de internationella normerna kommer man till den svåraste delen, nämligen hur man skall åstadkomma ett nationellt genomförande” av sådana särskilda åtgärder (SOU 2005: 79, s. 42). Han fortsätter sedan:

Ett demokratiskt system visar inte nödvändigtvis välvilja eller förståelse för ursprungsfolkens behov och krav. Demokratiska och demografiska realiteter kräver att ursprungsfolken också kompromissar, ibland även fattar smärtsamma beslut, för att åtminstone en del av deras förväntningar skall infrias. Förhandlingar mellan parterna är nödvändiga för att uppnå kompromisser. (SOU 2005: 79, s. 42)

Strax därefter konstaterar Gudmundur Alfredsson att ”om de nationella domstolarna inte kan skipa rättvisa krävs skickligt ledarskap från politikerna i landet” (s. 43).

9.2. Behovet av en gemensam förvaltning

Mitt förslag: En gemensam förvaltning införs på åretruntmarkerna. Den får en delvis olika utformning ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen jämfört med nedanför odlingsgränsen. De som har jakt- och fiskerätt, dvs. markägarna och samebymedlemmarna, skall tillsammans förvalta jakten och fisket. I denna gemensamma förvaltning bör det finnas en lokal insyn och möjligheter till påverkan.

Min uppgift är att, med den beskrivning av den gällande jakt- och fiskerätten som jag redovisat i kapitel 7 som grund, föreslå hur en delad jakt- och fiskerätt skall förvaltas. Den delade rätten ställer krav

på större åtgärder och en mer komplicerad avvägning än vad en ensam jakt- och fiskerätt gör. Med en ensam rätt för någon av parterna, t.ex. staten eller samebymedlemmarna, hade ansvaret för förvaltningen helt eller till mycket stora delar legat på denna part.

Min uppfattning är att endast en samverkan genom en gemensam förvaltning kan lösa de problem som finns. Redan genom att det finns en delad jakt- och fiskerätt till marken är en sådan samverkan ofrånkomlig.

För en gemensam förvaltning talar också de möjligheter till en bättre vilt- och fiskevård, och därmed en bättre jakt och ett bättre fiske, som denna förvaltningsform erbjuder. Förvaltningen skall ske enligt principerna om uthålligt nyttjande. Dessutom är på många sätt förhållandena för de människor som bor i den glesbygd som största delen av Norrlands inland utgör sammanflätade med varandra. En befolkningsgrupp är beroende av de andra. Det är ett förhållande som man aldrig kommer att kunna komma ifrån. Regionens fortsatta utveckling påverkas starkt av samspelet mellan olika befolkningsgrupper – eller av bristen på samspel. En del – större än många av de människor som bor längre söderut i Sverige normalt tror – i detta samspel handlar om jakt och fiske.

Det är viktigt att notera att endast markägare och samebymedlemmar har rätt till jakt och fiske i området. Ett grundläggande inslag i mitt förslag är dock att det skall trygga att även andra ortsbor än samebymedlemmar och markägare får behålla omfattande jakt- och fiskemöjligheter i fjällen. Ett stort antal personer som inte är samebymedlemmar är bosatta ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Många av dem har bott där under lång tid. Ett stort antal är samer eller har en samisk anknytning. Staten har därtill under en mycket lång tid upplåtit jakt- och fiskerätt till dem. Jakt och fiske är också för denna grupp av mycket stor betydelse, i många fall avgörande för deras livskvalitet och val av bostadsort.

Samma sak gäller i områdena nedanför odlingsgränsen men ovanför lappmarksgränsen. Lokalbefolkningens intressen måste beaktas då man lägger fast en ordning för den framtida jakten och fisket i lappmarkerna, dvs. i landskapet Lappland, och på renbetesfjällen i Jämtland.

Därtill kommer besökande jägares och fiskares önskemål om tillgång till jakt och fiske i fjällen, något som ökar jakt- och fisketrycket men som också kan ge värdefulla direkta eller indirekta inkomster och förbättringar av infrastrukturen för den lokala befolkningen, markägare såväl som de som inte äger mark, samer såväl som de som

inte är samer. De flesta människor som fiskar i lappmarkerna och på renbetesfjällen är besökare och inte samebymedlemmar eller andra ortsbor. Besökarna fiskar av rekreationsskäl. Fisket i fjällen kan därmed utgöra en viktig grund för turism. För att bevara denna näring krävs en fortsatt stor tillgänglighet till fiskevatten och en bra fiskevård.

Min grundläggande slutsats, en delad jakt- och fiskerätt, leder mig alltså till följande grundläggande konstateranden:

  • En gemensam förvaltning är nödvändig, eftersom markägare och samebymedlemmar har en delad jakt- och fiskerätt.
  • Den framtida förvaltningen skall återspegla ett inflytande för samebymedlemmar som stämmer med gällande lag och urminnes hävd.
  • Förvaltningen skall ske enligt principerna om uthålligt nyttjande.
  • Ortsbor som inte är markägare eller samebymedlemmar skall ges god insyn och möjlighet att på olika sätt påverka utvecklingen.
  • Ortsborna samt andra jägare och sportfiskare skall ha tillgång till fortsatt goda jakt- och fiskemöjligheter. Detta bör framgå i lag eller i lagförarbeten.

En lösning fordrar en ibland svår men nödvändig balansgång mellan olika befolkningsgruppers krav. Dessa olika mål kan därför bara uppnås genom en samverkan i form av en gemensam förvaltning.

9.3. Kraven på en gemensam förvaltning

Min bedömning: Samverkan bör regleras genom en särskild lagstiftning. Det finns starka skäl som talar för en gemensam förvaltning av såväl jakt som fiske. Inga avgörande hinder finns dock för att förändringarna sker etappvis genom att de inleds med jakten och senare byggs på med fisket. Jag föreslår ett sådant etappvis genomförande. Länsstyrelserna skall då under övergångstiden förvalta fisket.

9.3.1. Kan man bygga på nuvarande ordning?

En naturlig första fråga är om det är möjligt att finna samverkansmodeller inom det i dag rådande systemet, som inkluderar bl.a. jaktlagen, fiskelagen, rennäringslagen samt lagar om vilt- och fiskevårdsområden.

I dag upplåter länsstyrelserna jakt- och fiskerätten på den statliga marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Samebymedlemmarna förfogar över sin jakt- och fiskerätt, men får inte upplåta den.

Enligt jaktlagen krävs det licens för att jaga älg. Länsstyrelsen beslutar vidare efter yttrande från det lokala samrådet om avskjutningen och beslutar också om fördelningen av älg. Då det gäller det lokala samrådet så syns skillnaden mellan den starka samiska jakträtten och berednings- och beslutsordningen mycket tydligt.

Samebymedlemmarna är i dag i mycket begränsad utsträckning representerade i det lokala samråd som inte är reglerat i lag. Förvaltningen av älg bygger på en överenskommelse mellan Svenska jägareförbundet, Jägarnas Riksförbund, LRF/Skogsägarna och Skogsindustrierna.

Frågan om samebymedlemmarnas bristande representation i detta sammanhang måste enligt min uppfattning lösas. De samiska intressena måste fullt ut göras delaktiga i både den centrala överenskommelsen beträffande förvaltningen av älg och i det lokala samrådet. Det kan betyda att en omförhandling måste ske, där Sametinget och Svenska Samernas Riksförbund (SSR) redan från början kan påverka älgjaktssystemets utformning. Denna fråga kan också tas upp i den nyligen tillsatta utredningen om den framtida älgförvaltningen.

En kvarstående svårighet skulle dock, även om denna fråga löses, vara att den dubbla jakt- och fiskerätten skulle bestå. Jag har i arbetet med förvaltningens organisation utgått från att så inte skall bli fallet. Jag har likaså utgått från att även samebymedlemmar i framtiden får rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt, men att denna rätt i likhet med markägarnas upplåtelserätt hanteras inom den samverkan jag föreslår.

I sammanhanget bör också påpekas att länsstyrelsernas nuvarande tillämpning kritiserats från flera olika håll. I kapitel 3, avsnitt 3.4 och 3.5 i detta betänkande har också redovisats att den nuvarande ordningen har brister i fråga om rättstillämpningen som varierar påtagligt mellan de olika länsstyrelserna, problemen med dubbelregistreringen av älglicensområden, avsaknaden av redskap för samförståndslösningar mellan dem som har jakt- och fiskrätt och genom att det

inte finns en tillräckligt klar skiljelinje mellan det lokala samrådet och länsstyrelsernas myndighetsutövning. Beslut om älgtilldelning till olika grupper är med nuvarande ordning en myndighetsutövning som tydligt måste skiljas från samrådet.

Min slutsats är att det behövs betydande förändringar för att skapa en fungerande gemensam förvaltning.

9.3.2. Lag eller avtal?

En väl fungerande modell bör ge en ram för en gemensam förvaltning. Den mark som skulle beröras av en sådan förvaltning är all mark ovanför odlingsgränsen, all mark på renbetesfjällen samt skogssamebyarnas åretruntmarker mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen. Dock skulle givetvis sådan mark som betraktas som inäga falla utanför. Beträffande vinterbetesmarken gör jag några påpekanden i avsnitt 9.9. Parterna i en gemensam förvaltning skulle vara följande:

  • För marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna bl.a. samebymedlemmar, staten och de privata markägarna (såväl juridiska som fysiska personer).
  • För åretruntmarkerna nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna bl.a. skogssamebymedlemmarna, Sveaskog AB, övriga skogsbolag, privata markägare som är fysiska personer och staten.
  • För renbetesfjällen samebymedlemmarna och staten.

Det är tänkbart att olika parter i ett avtal skulle kunna komma överens om hur jakt- och fiskerätten skall förvaltas. Det skulle dock betyda att frågans lösning blir helt beroende av frivilliga åtgärder från parterna. Med hänsyn till den historia som denna fråga har skulle en frivillig sådan process kunna bli tidsödande och onödigt svår.

Ett bättre alternativ är att ramarna för den gemensamma förvaltningen läggs fast genom lagstiftning. Utgångspunkten bör vara att en framtida sådan förvaltningsmodell skall ge möjlighet att lösa de gemensamma angelägenheterna, men inte i onödan skapa administrativt merarbete.

Lokal samverkan i form av en gemensam förvaltning eller med ett annat uttryck samförvaltning, kan vara av skiftande grad och art. Den kan variera från ensidig information till gemensamt beslutsfattande. Ofta beskrivs en stegrad samverkan där de enklaste formerna är information och konsultation. Sedan följer kommunikation i form av ett informationsutbyte mellan parterna. Därefter inrättandet av

rådgivande organ, ett utvecklat samarbete (fortfarande med ett begränsat inflytande vid beslutsfattandet för den lokala nivån) och styrelser för gemensam förvaltning med gemensamt beslutande i vissa frågor. Den längst gående samverkan är ett partnerskap där parterna är jämlika och fattar beslut gemensamt.

Alla de olika nivåerna på denna stege kan inte ses som en lokal samförvaltning. För att detta begrepp skall kunna användas brukar man ställa kravet att samarbetet skall avse ett operationellt samarbete och de berörda parternas deltagande då beslut fattas i viktiga frågor. En lokal samförvaltning värd namnet måste alltså innehålla en viss grad av inflytande. I ett sådant samarbete ligger också ett erkännande, t.ex. från statens sida, att en viss grupp inte bara bereds möjlighet utan också har en rätt att delta i beslutsfattandet.

9.3.3. Gemensam förvaltning av jakten

Mina förslag i detta betänkande utgår från att den s.k. fria småviltsjakten som trädde i kraft 1993 inte skall förändras i några grundläggande avseenden på grund av de förslag som nu läggs fram. Detta klargörs tydligt i avsnitt 9.8.

En gemensam förvaltningsmodell för jakten kräver att det skapas ett forum där vissa frågor kan lösas i samförstånd. De frågor som behöver lösas är:

A. Den långsiktiga viltvården B. Samordning av jakten C. Upplåtelse av älgjakt D. Upplåtelse av småviltsjakt

Det finns redan en gemensam förvaltningsmodell för jakt, nämligen lagen om viltvårdsområde. Av direktiven framgår det också att jag skall undersöka denna modell. Också särskilda älgskötselområden finns. Viltvårds- och älgskötselområden beskrivs i kapitel 3.

Syftet med ett viltvårdsområde är att främja viltvården. Modellen har många fördelar. En fördel är att samverkan över ägogränserna är viktig för en ändamålsenlig jakt. Inom dessa områden finns bättre möjligheter att bedöma viltbeståndets storlek och sammansättning, att hushålla med vilttillgångarna och att bedriva aktiv viltvård. Bildandet av viltvårdsområden kan rimligen också öka utbudet av jaktupplåtelser. Se Jaktens villkor (SOU 1997: 91) s. 314–315.

Det problem som skall lösas här är emellertid inte samverkan över ägogränser utan det förhållandet att det finns fler än en innehavare av jakträtt på samma mark. Det är alltså frågan om samverkan på samma mark och inte samverkan över fastighetsgränser. Bildandet av viltvårdsområden är till fördel när fastigheterna är små och en samverkan över fastighetsgränser kan ge förutsättningar för en bättre jakt. I detta fall utgörs problemet inte av att arealerna är för små utan av att det saknas en samverkan.

Flera inslag i lagen om viltvårdsområde kan användas i en samverkansmodell inom lappmarkerna och på renbetesfjällen, men lagen kan inte användas oförändrad. Lagstiftningen måste anpassas till att det förekommer särskilda förhållanden som på ett avgörande sätt avviker från vad som gäller viltvårdsområden i andra delar av landet. Det behövs dock betydande förändringar för att skapa en fungerande gemensam förvaltning.

På många håll finns mycket positiva erfarenheter av samverkan inom ett viltvårdsområde. På andra håll kan man möta en mer kritisk inställning. Den samverkan jag föreslår i lappmarkerna och på renbetesfjällen bör inte blandas samman med denna diskussion om viltvårdsområdenas fördelar och nackdelar. I lappmarkerna och på renbetesfjällen råder så speciella förhållanden att en organiserad och tvingande samverkan framstår som den enda möjliga vägen. Detta på grund av att jakt- och fiskerätten är delad. Markägarstrukturen skiljer sig drastiskt från andra delar av landet och förekomsten av ett samiskt urfolk som utövar en extensiv djurhållning gör givetvis skillnaderna ännu större.

9.3.4. Gemensam förvaltning av fisket

Utgångspunkter

De förslag som läggs fram i detta betänkande utgår från att inte heller den nyordning i fråga om upplåtelse av fjällfisket som trädde i kraft 1993 skall förändras i några grundläggande avseenden på grund av det förslag som jag nu lägger fram. Syftet med reformen var att göra fiskevatten tillgängliga för det breda rekreationsfisket. Också detta klargörs tydligt i avsnitt 9.8.

En grundläggande fråga är om samma modell bör eftersträvas för jakt och fiske. Min utgångspunkt är att behoven skall styra valet av

förvaltningsmodell. Det är därmed inte givet att man skall överföra en modell för jakten även på fisket eller tvärtom.

De juridiska grundproblemen för jakten och sportfisket är desamma. Dels finns en dubbel jakt- och fiskerätt på samma marker och vatten. Dels skall samebymedlemmarna liksom andra innehavare av fiskerätt ha möjlighet att spela en aktiv, beslutsfattande roll i fråga om bl.a. fiskevård och upplåtelser av fiskerätt.

Samtidigt är skillnaderna mot jakten många. Säkerhetsproblem av det slag som finns inom jakten saknas beträffande sportfisket. De biologiska förutsättningarna skiljer sig avsevärt mellan fisk och vilt. Därigenom skiljer sig fiskevård och viltvård i många avseenden från varandra, liksom insamlingen av biologiska grunddata. Fiskevårdsinsatserna är ofta var och en större och mer kostsamma än många av de insatser som kan göras inom viltvården. De störningar som sportfisket orsakar är av en annan grad och karaktär än störningarna från jakten. Fördelningen mellan fastboende och tillresande fiskare ser delvis annorlunda ut än mellan fastboende och tillresande jägare. Motsättningarna mellan olika grupper är inte lika svåra.

Tre förslag till förvaltning av fisket

Det finns egentligen bara tre möjliga förslag till förvaltning.

En första möjlighet är att behålla nuvarande system. Motivet för det skulle vara att problemen för fisket är så små att det inte finns skäl för att vidta någon åtgärd som innebär en förändring. Samebymedlemmarna skulle alltså få fortsätta att fiska fritt och länsstyrelsen skulle förvalta och upplåta fiskerätten på den statliga marken ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen. På marken nedanför odlingsgränsen skulle skogsbolagen förvalta och upplåta fiskerätten.

Inom detta system skulle det liksom tidigare vila på länsstyrelsen eller markägaren att lösa de konflikter som ändå finns och att sörja för en god fiskevård. Länsstyrelsens fiskevård har dock ofta under utredningsarbetet påståtts vara närmast obefintlig. Från länsstyrelsernas sida har framförts att detta beror på otillräckliga budgetmedel. Under 2003 avsattes exempelvis för hela det stora området ovanför odlingsgränsen i Norrbottens län 700 000 kr för fiskevård. Eftersom det är fråga om ett mycket stort antal vatten räcker summan endast till mycket begränsade insatser.

Samebymedlemmarna måste som redan nämnts ges en rätt att upplåta också sin fiskerätt. Det finns liksom i fråga om jakten

starka principiella skäl för detta. Som redan tidigare nämnts anser jag det omöjligt att ha kvar dagens ordning, där länsstyrelserna upplåter samebymedlemmarnas fiskerättigheter, i detta avseende. Det innebär att man inte kan behålla nuvarande system.

Dagens ordning måste, om den till stora delar skall behållas, byggas ut med ett beslutsorgan där de parter som har fiskerätt tillsammans kan samverka om förvaltningen.

Ett sätt att göra detta vore att inrätta en beslutande delegation inom länsstyrelsen med företrädare för markägarna och samebymedlemmarna för i stort sett hela det samlade fisket i länet utom kustfisket. Det finns inom länsstyrelserna redan en sådan delegation, rennäringsdelegationen. Delegationen arbetar som nämns utförligare i avsnitt 10.1.1 med frågor som rör upplåtelser av jakt och fiske ovanför odlingsgränsen. Om rennäringsdelegationen skulle kunna spela en roll av det slag som det här är fråga om skulle det dock fordras att delegationens sammansättning förändras, bl.a. för att ge de privata markägarintressena plats i delegationen på ett sätt som motsvarar samebymedlemmarnas representation.

Nackdelen med denna modell är att den ger ett visst regional inflytande, men inte något lokalt. Det skall vidare noteras att med en sådan modell kan samebymedlemmar och markägare uppnå ett inflytande, men det kan inte bli frågan om samverkan på jämställda villkor med staten. Länsstyrelsen svarar enligt sin instruktion för den statliga förvaltningen i länet. Länsstyrelsen skall därför utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområden. Rennäringsdelegationen är ett organ inom länsstyrelsen. Ledamöterna utses av länsstyrelsen och det finns en statlig majoritet inom delegationerna.

Det kan också komma att uppfattas som något märkligt att på samma principiella grunder lägga fast en organisation för jakten och en helt annan för fisket.

Den andra tänkbara modellen skulle för den statliga marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen vara att staten och de enskilda samebyarna i ett avtal bestämmer hur fiskerätten skall fördelas. Eftersom det är fråga om ett stort antal sjöar skulle dessa kunna delas upp mellan samebyarna och staten. Vardera parten kan då få ensamrätt till ett bestämt fiskevatten, vara ansvarig för fiskevården och i egen regi upplåta fiskerätten. Regeringen skulle kunna ge Statens fastighetsverk i uppdrag att göra en kartläggning av samtliga sjöar och efter överläggningar med berörda intressen lämna förslag om fördelningen. På marken nedanför odlingsgränsen skulle samma syn-

sätt kunna anläggas, med den skillnaden att samebymedlemmarna där har en svagare rätt och att ägarförhållandena i fråga om marken ser annorlunda ut. Jag har tidigare påpekat att en avtalslösning har den nackdelen att en förhandling om och tecknande av avtal mellan parterna kan förväntas bli en omfattande och tidsödande process. Jag har därför tidigare förordat lagstiftning. Även Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund (Sportfiskarna) har påpekat att en avtalslösning är ett dåligt alternativ. Skälet är att sportfiskarnas tillgång till sjöar skulle minska om det skedde en uppdelning.

Den tredje möjligheten är att på samma sätt som för jakten finna en lokal gemensam förvaltning som ger utrymme för att lösa intressemotsättningar och som leder till en bra fiskevård. För en sådan lösning talar redan det faktum att en stor del av fiskerätten på den statliga marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen tillhör samebymedlemmarna. Samebymedlemmarna tillerkänns ett genuint lokalt inflytande.

Inställningen hos Sportfiskarna

Sportfiskarna har i utredningsarbetet redovisat tveksamhet gentemot större förändringar i förhållande till nuvarande ordning. Man menar att det i dag inte finns några nämnvärda konflikter mellan sportfiskare och samebymedlemmar i samband med fisket. Dagens system är väl fungerande så när som på länsstyrelsernas bristande resurser för fiskevård. Man är rädd att fisket skall komma i skymundan för jakten. Det kan bli svårt att få tillräckligt många ideellt och frivilligt arbetande krafter engagerade i fiskevården. Betoningen av ideellt, lokalt arbete skulle kunna tolkas så att det arbete som nu utförs av kvalificerad och välutbildad personal hos länsstyrelserna skall ersättas av ideella insatser.

Slutsatser om förvaltning av fisket

Sportfiskarna har i utredningsarbetet inte redovisat någon annan uppfattning än min då det gäller bedömningen av fördelningen av jakt- och fiskerättigheterna mellan samebymedlemmar och andra innehavare av jakt- och fiskerätt. Sportfiskarna motsätter sig inte

heller i och för sig tanken bakom en lokal förvaltning, men inom organisationer finns en oro och osäkerhet i viktiga avseenden.

Om invändningarna från Sportfiskarna kan sägas att oron i och för sig inte är förvånande. Den föreslagna förändringen är stor. Den tveksamhet som förs fram kan ha en viss bärighet, men flera av frågetecknen kan också lätt rätas ut.

Även om intressemotsättningarna för närvarande är få så är det inte säkert att så kommer att vara fallet även i framtiden. Den dubbla fiskerätten utgör i sig en grogrund för konflikter. En ökad medvetenhet från samebymedlemmarnas sida om de rättigheter de har kan leda till ökade aktiviteter. Därtill kan komma att en ökad fisketurism kan göra fiskeupplåtelser mer attraktiva i framtiden. Trycket på de goda fiskevattnen kommer att öka. I en sådan situation kommer frågan om rätten till fiske att få ökad betydelse.

Förslaget om samverkansområden innebär, som kommer att framgå av avsnitt 9.4.2 och kapitel 10, visserligen att man kan förvänta sig ett ökat frivilligarbete. Det innebär emellertid inte att det går att avstå från den expertis som finns hos länsstyrelserna. Länsvis planering, rollen som regional kunskapsbank, råd och anvisningar, granskning av fiskevårdsplaner i samverkansområdena, deltagande i naturvårdsarbetet i stort och andra uppgifter ställer krav på en bibehållen kunskap. Detta står inte i motsats till en förväntan på ett ökat frivilligengagemang.

Vilken uppfattning man har om en gemensam förvaltning för jakt och fiske beror också delvis på vilket perspektiv man anlägger. För markägarna kan en praktisk ordning betyda en ordning där samma organisation hanterar jakt och fiske. Detsamma kan gälla för samebymedlemmarna. För Sportfiskarna kan bilden se annorlunda ut, det som är praktiskt för den ene kan uppfattas som hotande av den andre. Till detta kommer behovet av ett givande och ett tagande över verksamhetsgränserna. Så kan t.ex. organisatoriska erfarenheter från fiskets område, där konflikterna varit färre, vara av värde för jakten.

En förändring i förhållande till dagens ordning är emellertid också nödvändig för att samebymedlemmarna skall få rätt att upplåta sin fiskerätt på samma villkor som andra innehavare av fiskerätt. Nuvarande system innehåller inte någon sådan möjlighet. En förändring behöver alltså göras av dagens ordning. Den minsta tänkbara förändringen är den som jag redan nämnt, alltså inrättandet av ett organ med ansvar för i stort sett hela det samlade fisket i länet utom kustfisket. Detta skulle emellertid med nödvändighet i huvudsak få ställning som ett rådgivande organ. Jag förordar i stället en gemensam

förvaltning som tar sig sådana uttryck att alla de parter som har jakt- och fiskerätt deltar i den på likvärdiga villkor. Något alternativ av annat slag har inte kommit fram under utredningens gång.

Min uppfattning att det bör bildas en för jakten och fisket gemensam förvaltning delas av merparten av de sakkunniga och experter som deltagit i utredningsarbetet, bl.a. av experterna från Sametingets majoritet, Svenska Samernas Riksförbund (SSR), Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Skogsindustrierna, Svenska jägareförbundet och Jägarnas Riksförbund. Även Statens Fastighetsverk, som vi samrått med, har denna uppfattning.

Det är trots detta inget som hindrar att de förändringar som jag föreslår i nästa avsnitt genomförs i flera etapper. Det är angeläget att arbetet med fiske och fiskevård inte får stå tillbaka för det intresse som kan komma att ägnas åt jakten i samverkansområdena, inte minst i ett inledande skede. En reform av detta slag är inte lätt att genomföra. Även en nödvändig förändring kan vara förknippad med många svårigheter och knutar som måste lösas upp på ett klokt sätt. Det skulle därför t.o.m. kunna finnas vissa fördelar med att i en första etapp koncentrera kraften på en gemensam förvaltning av jakten.

Sedan, förslagsvis efter en treårsperiod, kan fisket föras in i bilden. Då bör det i de flesta samverkansområden finnas utrymme för att ägna uppmärksamhet åt de särskilda förutsättningar som gäller för sportfisket. Under de första årens arbete kan man också ha vunnit erfarenheter som kan underlätta övergången för fiskets del. Till detta kommer att länsstyrelserna spelar en viktig roll i reformarbetet. Också för deras del kan förutsättningarna för en satsning på fisket vara bättre i detta skede.

Sportfiskarnas önskemål om ökade anslag till fiskevårdande åtgärder har jag inte kunnat behandla. Det har legat utanför direktiven och något ekonomiskt utrymme för att lägga fram ett sådant förslag har jag inte haft. Jag föreställer mig att denna diskussion bör föras vidare i ett annat sammanhang, nämligen behandlingen av betänkandet Fiskevårdens finansiering (SOU 2005:76). Genom de förslag som läggs fram där beräknas minst 60–80 miljoner kronor årligen tillföras fiskevården genom en fiskevårdsavgift.

9.4. Den framtida förvaltningen: Alternativ I

9.4.1. Innebörden i alternativ I

I avsnitt 8.3 har jag redovisat frågan om inlösen av samisk jakt- och fiskerätt inom vissa av de områden som berörs av utredningsarbetet. Alternativ I bygger på nuvarande förhållanden och innehåller inte något förslag till inlösen av samiska jakt- och fiskerättigheter. Alternativ II redovisas i avsnitt 9.5.

9.4.2. Den framtida jakt- och fiskeförvaltningen (alternativ I)

Förslag enligt alternativ I: En ny lag reglerar förvaltningen av jakt och fiske inom åretruntmarkerna i lappmarkerna och på renbetesfjällen. På grund av skillnaderna mellan nuvarande ordning och den ordning som föreslås används inte benämningarna viltvårdsområde och fiskevårdsområde utan i stället termerna samverkansområden och samverkansföreningar.

Samebymedlemmar och markägare skall vara medlemmar i samverkansföreningen. Ortsbor som inte är markägare eller samebymedlemmar skall ges möjlighet att på olika sätt påverka utvecklingen. Ett lokalt inflytande även i övrigt bör eftersträvas i samverkansföreningen. Ett samarbete mellan samverkansföreningen och jägarnas och fiskarnas organisationer är en förutsättning för att verksamheten skall kunna fungera.

Någon inlösen av samisk jakt- och fiskerätt sker inte i detta alternativ.

Inlösen

Som framgått i avsnitt 8.3 har jag övervägt om det skulle vara möjligt att lösa in delar av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt mot ersättning. Den ersättning som jag har övervägt har varit både pengar och ersättning i form av ensamrätt till jakt- och fiske på viss mark. Det har emellertid inte visat sig möjligt att nå fram till en samsyn kring ett förslag om inlösen. Motståndet finns i första hand hos företrädarna för samebyarna. I alternativ I utgår jag från att ingen inlösen av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt sker.

Samverkansområden och samverkansföreningar

Jag föreslår att all mark och alla vatten inom samebyarnas betesområde som det finns delad jakträtt respektive fiskerätt till, utom vinterbetesområdena, skall ingå i områden för jakt- och fiskesamverkan. Den som har jakt- eller fiskerätt i området skall ingå i samverkansföreningen. Det betyder att markägare och samebymedlemmar blir medlemmar.

Bakom mitt förslag ligger en önskan att inom vissa givna ramar förankra beslutsfattandet i det lokala samhället. Under lång tid har markägare, samebyar och ortsbor betonat att man har större möjligheter att lokalt lösa många problem än vad regionala och centrala myndigheter har. En förutsättning för att detta skall vara sant är att viljan till samarbete är tillräckligt stor för att man skall kunna ta sig över de inledande problem som ett nytt system säkert kommer att föra med sig.

Parterna skulle alltså för marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna vara staten, samebymedlemmarna och de privata markägarna (inklusive allmänningar och berörda skogsbolag).

Nedanför odlingsgränsen på skogssamebyarnas åretruntmarker skulle parterna i huvudsak utgöras av samebymedlemmar, skogsbolag (främst Sveaskog AB och SCA) och privata ägare i övrigt. På renbetesfjällen skulle det vara staten och samebymedlemmar.

Samebyarnas betesområden är tillräckligt stora för att också kunna vara egna älgskötselområden. Det innebär att man skulle slippa kravet på licens. Det borde finnas starka drivkrafter för en utveckling där samverkansområden på sikt även blir älgskötselområden.

Hur stora samverkansområdena skall vara kan diskuteras. Om varje samebys betesområde skall utgöra ett samverkansområde finns en påtaglig risk för att administrationen sammantaget skulle bli för svårhanterlig. Alltför många personer skulle tvingas lägga ned ett alltför stort arbete i den egna samverkansföreningen. En tillräcklig stadga och uthållighet skulle vara svår att garantera.

Jag har därför stannat för att det bör vara ett mindre antal samverkansområden, vilket skulle kunna ge en minskad administration och bättre stadga i verksamheten. Större områden skulle också ge underlag för bättre jakt- och fiskevård. De samlade erfarenheterna hos länens rennäringsförvaltningar pekar mot att ett lämpligt antal samverkansområden är ett tiotal, kanske tre vardera i Jämtlands och Västerbottens län och fyra–fem i Norrbottens län. Innebörden skulle alltså vara att flera samebyars betesområden bildar ett samverkans-

område. Det skull betyda att antalet samverkansområden skulle hamna i samma storleksordning som antalet kommuner. I den mån kommunerna ses som lokala organ, något som torde vara allmänt accepterat även om det här rör sig om kommuner med mycket stora ytor, så är alltså samverkansområdena också att se som sådana. Det är emellertid viktigt att man då indelningen sker försäkrar sig om att antalet samverkansområden blir tillräckligt stort för att den lokala prägeln skall vara tydlig. Därför bör även fördelar och nackdelar med något fler än ett tiotal samverkansområden noga prövas.

För att få en rimlig enkelhet i systemet måste gränsdragningen vid bildandet av samverkansområden vara samebyarnas gränser. Ett eller flera av samebyarnas betesområden bör alltså bilda ett samverkansområde. Hänsyn bör emellertid också i den utsträckning som är möjlig tas till viltvård och jakt (t.ex. i fråga om älg som rör sig över mycket stora områden). På samma sätt bör så långt det är möjligt även hänsyn tas till att indelningen är lämplig ur ett fiskevårdsperspektiv. Med de lokala men ändå relativt stora samverkansområden som jag talar om bör förutsättningarna för sådana hänsynstaganden vara goda.

Samverkansföreningarna och det lokala samrådet

Som framgått av avsnitt 3.3.3 är det i dag länsstyrelsen som beslutar om registrering av älglicensområden och älgtilldelningen. Som underlag för detta beslut äger ett lokalt samråd rum. Vid detta samråd fattas beslut om förslag om avskjutningens storlek, tilldelning, avskjutningsprinciper, jakttider, skadeförebyggande åtgärder och biotopvårdsåtgärder. Detta samråd administreras av Svenska jägarförbundet. Förbundet, som ser uppgiften som en del av sitt s.k. allmänna uppdrag från staten, har tillsammans med Lantbrukarnas Riksförbund, LRF/Skogsägarna, Jägarnas Riksförbund och Skogsindustrierna träffat en principöverenskommelse om riktlinjer för detta samråd. Målet är att enighet skall uppnås i samrådet. Resultatet av samrådet skall redovisas i ett protokoll. Detta skickas till länsstyrelsen. I länsstyrelsen behandlar länsviltnämnden samrådsförslagen och beslutar om en rekommendation till länsstyrelsen. Länsstyrelsen fattar därefter beslut. Förslagen från samrådet följs om enighet råder.

Med samverkansområden av det slag jag föreslår kommer länsstyrelsen även fortsättningsvis att behöva besluta om älglicensområden. Varje samverkansområde skall vara ett sådant licensområde. Något

samråd om storleken på älglicensområdet kommer därför inte att vara nödvändigt. Även ramlicensbeslut, dvs. beslut om det totala antalet älgar som får skjutas inom samverkansområdet, bör inledningsvis fattas av länsstyrelsen. Av bilagan till jaktförordningen följer också att länsstyrelsen beslutar om jakttiden inom vissa givna förutsättningar. När det gäller ramlicensbeslutet bör även fortsättningsvis det lokala samråd som administreras av Svenska Jägarförbundet ligga till grund för detta beslut. Som jag påpekat redan under 9.3.1 är dock en grundläggande förutsättning att samebymedlemmarna fullt ut göras delaktiga i både den centrala överenskommelsen beträffande förvaltningen av älg och i det lokala samrådet. Även här finns det anledning att påpeka att en utredning nyligen tillsatts om den framtida älgförvaltningen. Det kan betyda att en omförhandling måste ske, där Sametinget och Svenska Samernas Riksförbund (SSR) redan från början kan påverka älgjaktssystemets utformning. Om så inte sker kan länsstyrelsen knappast lägga samrådets rekommendationer till grund för sina beslut inom dessa områden. Skälet för detta är att det knappast kan betraktas som ett fullständigt samråd om en innehavare av jakträtt inte har varit representerad i hela beslutskedjan, från principöverenskommelse till lokalt samråd.

När det gäller övriga frågor i vilka samråd för närvarande äger rum och där länsstyrelsen fattar beslut, t.ex. fördelningen av älgar inom licensområdet, avskjutningsprinciper och viltvårdsåtgärder, övertas dessa uppgifter av samverkansföreningarna. Dessa frågor skall lokalt lösas inom föreningen av medlemmarna. De skall därför inte beslutas av länsstyrelsen. Som en följd skall samrådet om dessa frågor vara förlagt till samverkansföreningen. Det är emellertid angeläget att samråd där sker med bl.a. jägarnas organisationer.

Genom föreningen kan intressemotsättningar mellan parterna lösas, vilket redan i sig också måste öka värdet av jakten. I dag utnyttjar inte samtliga parter sin tilldelning av älg. Den outnyttjade delen kan i ett samverkansområde komma de medlemmar till godo som önskar öka sin jakt. Alternativt kan den outnyttjade delen upplåtas. Jag återkommer till detta.

Samverkansföreningarna och vilt- och fiskevården

Det skulle genom samverkansföreningarnas arbete ges betydligt bättre förutsättningar för vilt- och fiskevård. I dag saknas ofta samverkan mellan staten och samebyarna, vilket resulterar i en liten eller obe-

fintlig vilt- och fiskevård. Förbättringarna i detta avseende skulle i sin tur kunna ge bättre förutsättningar för ett uthålligt nyttjande av vilt- och fiskresurserna och därmed ökade möjligheter till jakt och fiske.

Samverkansföreningarna och markägarens respektive samebymedlemmarnas egen jakträtt- och fiskerätt

Den gemensamma förvaltning som jag föreslår om jakt och fiske innebär inte att markägarens och samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt upphävs. Såväl markägarens som samebymedlemmens jakt- och fiskerätt kvarstår oförändrade i lag. För markägaren är detta 10 § jaktlagen och 9 § fiskelagen. För samebymedlemmar är det 25 § rennäringslagen.

Det är dock som tidigare påpekats viktigt att notera att varken markägare eller samebymedlemmar har en ensam jakt- och fiskerätt till marken. Jag har därför föreslagit en gemensam förvaltning. Denna förvaltning innebär vissa begränsningar för såväl markägarna som samebymedlemmarna. Det kommer som framgår nedan att innebära att endast samverkansföreningen kommer att kunna upplåta jakt- och fiskerätten. Skälen för detta utvecklar jag senare under rubriken Samverkansföreningarna och upplåtelserna. Vidare kommer samverkansföreningen att på olika sätt kunna fatta beslut som begränsar eller utökar den enskildes jakt- och fiskerätt. Det kommer att vara möjligt för föreningen att fatta beslut om områdesjakt/områdesfiske, gemensamhetsjakt eller uppdelningsjakt/uppdelningsfiske.

Innebörden är att föreningen skulle kunna besluta att alla medlemmar oberoende av fastighetsgränser får jaga och fiska i hela området eller del av området (områdesjakt/områdesfiske) antingen var för sig eller alla tillsammans (gemensamhetsjakt). För små privata fastighetsägare skulle ett sådant beslut innebära att de får till gång till jakt och fiske inom större delar av samverkansområdet och inte bara på sin egen mark. En annan möjlighet är att dela upp jakten och fisket geografiskt eller tidsmässigt mellan olika grupper.

Dessa möjligheter till beslut skall föreningen ha för att ge dem en möjlighet att lokalt lösa problemen med den delade jakt- och fiskerätten och därmed den s.k. dubbelregistreringen. Det kommer att vara föreningens ansvar att finna lösningar för den delade rätten. De redskap som står till föreningens förfogande är att den på olika

sätt kan disponera och fördela jakt- och fiskerätt på all mark inom området.

Syftet med dessa bestämmelser är inte att begränsa jakt- och fiskerättsinnehavares rättigheter. Det skall i stället ses som en möjlighet för föreningen för att lösa de problem som den delade jakt- och fiskerätten innebär. Under förutsättning att det finns en insikt om att det finns en delad rätt och föreningens styrelse och stämma är lyhörd inför medlemmarnas önskemål bör alltså dessa åtgärder kunna upplevas som positiva. Det är ju så att det är medlemmarna själva som utgör föreningen.

Medlemmarna kommer att vara skyldiga att följa föreningens beslut. Skulle en medlem låta bli att följa ett sådant beslut får föreningen möjlighet att avstänga medlemmen från jakt och fiske under ett års tid.

Det skall dock i detta sammanhang betonas att föreningarna får möjlighet att fatta beslut om både hur och var jakt och fiske får bedrivas, men att föreningen inte måste fatta sådana beslut. Föreningen behöver exempelvis inte fatta beslut om områdesjakt inom hela området. Det grundläggande kravet är i stället, som kommer att framgå av förslaget till lagstiftning, att alla medlemmar ges tillgång till jakt och fiske. Avgörande blir vad majoriteten önskar. Jag förutsätter att man i samverkansföreningarna kommer att eftersträva största möjliga samsyn i beslut av detta slag eftersom de beslut man fattar har stor betydelse för dem som berörs och kan upplevas som ingripande.

Om föreningen skulle låta bli att fatta sådana beslut som exempelvis beslut om områdesjakt/områdesfiske innebär det att det liksom hittills står samebymedlemmar fritt att jaga och fiska i hela sitt betesområde och att markägaren har rätt att jaga och fiska inom sitt eget markområde. Föreningen kan välja att upplåta jakt- och fiskerätt på viss mark inte bara till utomstående utan även till medlemmar. ”Dubbelregistreringen” består eftersom mitt förslag ger möjligheter att lösa problemen, men inte tvingar fram en specifik lösning.

Den ordning jag föreslår kan innebära stora förändringar för såväl markägare som samebymedlemmar, men behöver alltså inte göra det. För markägaren kan den medföra stora fördelar. Om föreningen beslutar om områdesjakt och områdesfiske får även en markägare som äger mycket små markområden fri tillgång till jakt och fiske i enlighet med föreningens beslut inom mycket stora markområden.

Det har från några håll ifrågasatts om det är rimligt att även mycket små markägare skulle kunna få möjlighet till fri tillgång till jakt och fiske inom dessa stora områden. I dag jagar och fiskar de

små markägarna efter upplåtelse på statens mark och löser jakt- och fiskekort. Om dessa i framtiden inte behöver lösa sådana kort skulle föreningen och därmed även de stora rättighetshavarna förlora vissa intäkter. Som ovan framhållits är det min grundsyn att föreningen måste kunna disponera marken i hela samverkansområdet för att kunna finna lösningar på problemet med den dubbla jakt- och fiskerätten. Än en gång skall dock betonas att föreningen kan välja att endast till mycket begränsad del eller inte alls fatta beslut om områdesjakt/områdesfiske eller uppdelningsjakt/uppdelningsfiske. Om så inte sker kan, som ytterligare utvecklas nedan, föreningen upplåta jakt- och fiskerätt till medlemmar eller andra.

Den tvingande samverkan som jag förslår innebär dock som framhållits även begränsningar. För markägarna kan ett beslut om områdesjakt eller områdesfiske innebära att de måste acceptera att andra än de själva jagar och fiskar på deras egen mark. När det gäller samebymedlemmar är detta inget nytt, samebymedlemmar har ju sedan mycket lång tid tillbaka haft jakt- och fiskerätt på privat mark. Det som tillkommer är nu att alla medlemmar inom föreningen, även andra privata markägare, kommer att kunna jaga också på enskild mark under förutsättning att föreningen beslutar om detta.

Jag har noga övervägt om det till skydd för de privata markägarna är möjligt att föreslå en ordning som innebär att de markägare som inte önskar ingå i föreningen skall kunna ställa sig utanför. Dessa markägare skulle då inte få tillgång till jakt och fiske i hela området och i gengäld skulle de slippa att föreningen genom beslut om exempelvis områdesjakt kan ge andra rätt att jaga och fiska på deras mark.

Min slutsats är att detta inte är möjligt. Skälet är att den privata markägaren inte har ensam jakt- och fiskerätt på sin mark. Denna rätt är delad med samebymedlemmar. Markägaren kan därför inte ensidigt ställa sig utanför en samverkan utan att det inskränker den rätt som samebymedlemmar har till marken. Samebymedlemmarnas rätt att jaga och fiska på privat mark följer som framgått av rennäringslagen. En följd av detta är att samebymedlemmar även bör ha rätt till del av fastighetsägarens ersättning av upplåtelse av jakt- och fiskerätten. Den enda lösning jag ser för de markägare som inte önskar medverka är därför att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt först löses in. Som framgått anser jag dock för närvarande att det inte är möjligt att lämna ett sådant förslag.

Mina förslag, som kan begränsa jakt- och fiskerättsinnehavarnas rättigheter på det sätt som jag har beskrivit, är bara lagliga om de är förenliga med grundlagen. Jag har under 9.6 analyserat om lagstift-

ningen är förenlig med grundlagen och har kommit fram till att så är fallet. En avgörande faktor är att det är fråga om en delad jakt- och fiskerätt. Dessutom innebär förslaget som helhet mycket stora fördelar för såväl samebymedlemmar som markägare.

Samebymedlemmarna har redan sedan tidigare haft tillgång till jakt och fiske på stora områden inom sitt betesområde. De kommer nu, om flera betesområden slås samman till ett samverkansområde, att få tillgång till ännu större områden för jakt och fiske. En förutsättning är dock att föreningen fattar beslut om områdesjakt eller på annat sätt beslutar om uppdelning av jakt och fiske oberoende av fastighetsgränser. Om så inte sker har alltså samebymedlemmar precis som tidigare jakt- och fiskerätt i sitt eget betesområde. Lagstiftningen är i denna del oförändrad. Om flera betesområden ingår och det fattas beslut om områdesjakt kommer de dock att få dela området med flera samebyar. Möjligheten att få tillgång till större områden kommer därför inte att vara någon nämnvärd fördel för samebymedlemmarna. För dem är i stället den stora fördelen med mitt förslag att de på marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen får samma inflytande i fråga om jakt och fiske som markägarna. På marken nedanför odlingsgränsen blir deras inflytande med mitt förslag visserligen mindre, men det skall jämföras med att de i dag helt saknar inflytande.

Sammantaget skulle de framtida medlemmarna i samverkansområden kunna ha tillgång till jakt och fiske på tre olika grunder:

  • Markägares jakt- och fiskerätt på den egna marken kvarstår oförändrad i lag. Detsamma gäller samebymedlemmars jakt- och fiskerätt på det egna betesområdet. Föreningen skulle genom beslut om områdesjakt/områdesfiske och uppdelningsjakt/uppdelningsfiske kunna begränsa den rätten.
  • Markägare och samebymedlemmar skulle genom sådana beslut om områdesjakt/områdesfiske och uppdelningsjakt/uppdelningsfiske kunna få utökade möjligheter till jakt och fiske.

Föreningen kan upplåta jakt- och fiskerätt till medlemmarna. Genom upplåtelser kan de få möjlighet att jaga och fiska på sådan mark som de inte själva har jakt- och fiskerätt till.

Samverkansföreningarna och upplåtelserna

Regelsystemet innebär i dag att en fastighetsägare kan upplåta jakt- och fiskerätten på sin fastighet. Samebymedlemmar är dock enligt rennäringslagen förhindrade att upplåta sin rätt. Jag har i avsnitt 8.2 föreslagit att samebymedlemmar skall ges samma inflytande över jakt- och fiskeupplåtelserna som markägare. Samtidigt är det emellertid inte möjligt att ha ett system med dubbla upplåtelser på samma mark. Mitt förslag om en lokal samverkan innebär i stället att det i framtiden kommer att vara föreningen som upplåter jakt- och fiskerätten i samverkansområdet. Samverkansföreningen företräds då av en för de ingående medlemmarna representativ styrelse. Det innebär att varken markägare eller samebymedlemmar skall ha möjlighet att själva upplåta jakt- och fiskerätten i egen regi.

Den ordning som jag föreslår överensstämmer med vad som gäller för jaktupplåtelser av andel av fastighet eller samfällighet. Enligt 7 kap. 9 § jordabalken får upplåtelse inte ske av andel i fastighet eller samfällighet. Denna regel hindrar andelsägare att upplåta jakträtt på samfälld mark och hindrar delägare i fastighet att ensam upplåta jakträtt för sin andel i fastigheten.

Detta betyder att det är föreningen som skall upplåta jakt- och fiskerätten. Självklart kan dock föreningen för denna uppgift anlita någon annan att sköta detta i praktiken. Detta följer om allmänna bestämmelser om fullmakt. Det kan vara fråga om en entreprenör eller någon markägare, större eller mindre, som är van att hantera upplåtelser eller som bedriver en verksamhet som gör det praktiskt att vederbörande själv på samverkansföreningens uppdrag svarar för upplåtelserna.

Möjligheten för föreningarna att använda sig av t.ex. större markägare och länsstyrelser som redan har administrativa system för ändamålet bör nämnas särskilt med tanke på att detta skulle kunna leda till avsevärt mindre administrativa kostnader än om samverkansföreningen själv skulle hantera alla upplåtelser. Alla större skogsbolag har gjort betydande investeringar i system för detta ändamål. Oavsett om föreningen anlitar någon för att sköta upplåtelserna kommer dock föreningen ytterst att vara ansvarig för dem. Vid behov kan samverkansföreningen ange principer som skall gälla för upplåtelserna.

Genom en samverkan skapas underlag för fler upplåtelser. En möjlighet till gemensam förvaltning av marken skulle kunna ge utrymme för en ökning av upplåtelserna. I exempelvis Västerbottens

län upplåts för närvarande älgjakt på statens mark ovanför odlingsgränsen under endast 16 dagar om året. Möjligheten till fler jakt- och fisketillfällen skapas genom att man genom samverkan kan utnyttja tidigare outnyttjad tilldelning – inte att tilldelningen nödvändigtvis blir större.

De ökade upplåtelserna skulle också i en del fall kunna ligga till grund för en lokalt baserad turism, vilket skulle ge underlag för arbetstillfällen som jakt- och fiskeguider, stuguthyrning, andra lokala servicenäringar, annan infrastruktur osv. Detta skulle gagna hela regionen. Eftersom det i hög grad är fråga om en glesbygdsregion med få arbetstillfällen bör detta värde starkt understrykas.

Det är för de ortsbor som inte är markägare eller samebymedlemmar viktigt att deras möjlighet att jaga och fiska till ett rimligt pris består. Samtidigt kan det förutses att det från markägarnas och samebymedlemmarnas sida kommer att hävdas att den ”subventionering” som sker – i förhållande till det maximala marknadspris som är möjligt att ta ut – för att ge ortsborna, liksom övriga jägare och fiskare, god tillgång till jakt och fiske till ett rimligt pris inte bör drabba dem som är innehavare av rätten till jakt och fiske.

Hur denna intressekonflikt skall lösas kan hanteras lokalt inom samverkansföreningarna. En av länsstyrelsernas uppgifter som tillsynsmyndighet bör vara att utöver de biologiska och ekologiska hänsynstagandena också övergripande följa prisutvecklingen för jakt- och fiskeupplåtelser för att försäkra sig om att inga oskäliga höjningar sker.

Jag har övervägt att föreslå en möjlighet att sätta olika priser för ortsbor och tillresande jägare och fiskare, i vart fall på statens mark ovanför odlingsgränsen. En sådan ordning finns i Norge på statens mark. Där kan man ha två prisnivåer, ortsbornas är alltid lägst och priset för tillresande får vara högst det dubbla i förhållande till vad ortsborna betalar. I praktiken sker även i många områden med bolagsmark i Sverige upplåtelser efter liknande principer. Jag har emellertid stannat för att inte föreslå något liknande. Möjligheten finns emellertid om en kommande utveckling, där efterfrågan på jakt och fiske ytterligare ökar, ger skäl för det.

Rösträtten vid föreningens stämma (årsmöte)

En avgörande fråga är hur rösträtten i vid samverkansföreningens stämma (eller årsmöte) skall fördelas mellan parterna.

En jämförelse kan här göras med viltvårdsområden och fiskevårdsområden. I viltvårdsområdesföreningar är det ägarna till fastigheterna som bildar föreningen. Rösträtt i centrala frågor utövas av fastighetsägare. De som på grund av upplåtelser har rätt att jaga kan vara medlemmar i en förening, men saknar rösträtt i viktiga frågor. Vid begäran skall röstetalet beräknas efter areal. Föreningen får besluta att det krävs tillstånd (jakträttsbevis) för områdesjakt eller gemensamhetsjakt. Föreningen får kräva visst arealinnehav för att en fastighetsägare skall tilldelas fler än ett jakträttsbevis. Innebörden av regelsystemet är att det är arealen som styr hur makten fördelas i en viltvårdsområdesförening.

I en fiskevårdsförening har varje medlem en röst, om inte annat följer av stadgarna. Ingen får för egen del rösta för mer än en femtedel av det på stämman företrädda röstetalet. Den som äger fiske som ingår i ett fiskevårdsområde är medlem i fiskevårdsområdesföreningen.

I det förslag jag lägger fram är det förstås inte möjligt att fördela makten efter dessa modeller. I stället för jag följande resonemang:

Den bedömning av jakt- och fiskerättens fördelning som jag gjort i avsnitt 8.1 är att jakt- och fiskerätten med hänsyn till markägarens särskilda ansvar för markens långsiktigt hållbara förvaltning, även utöver vilt- och fiskevården (ett ansvar som är särskilt påtagligt för statens mycket stora markinnehav), får anses jämnt fördelad mellan markägarna och samebymedlemmarna på renbetesfjällen och i lappmarkerna ovanför odlingsgränsen. Nedanför odlingsgränsen är markägarnas jakt- och fiskerätt större än samebymedlemmarnas.

Rösträtten bör följa denna fördelning av jakt- och fiskerätten. Den lösning som jag föreslår för marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen är därför att samebymedlemmarna skall tillförsäkras hälften av rösterna. Den andra hälften av rösterna skall fördelas mellan staten och de privata markägarna utifrån en arealberäkning. De privata markägarna skall ges rösträtt i förhållande till hur stor den privata marken areal är i förhållande till den totala markens areal.

Ett exempel på hur det kan komma att se ut är följande. Utgångspunkten är att samebymedlemmarna på marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen skall vara tillförsäkrade

hälften av rösträtten på föreningens stämma. Om privata markägare ingår måste den sammanlagda arealen av deras mark ställas i relation till den totala arealen. Det skulle kunna betyda att de privata markägarnas areal skulle kunna uppgå till exempelvis 20 % av arealen. De privata markägarna skall kunna tillerkännas rösträtt efter denna andel. Därefter skulle staten få återstående röster. I detta exempel skulle alltså de privata markägarna ha 10 % av rösträtten (20 av den hälft som faller på markägarna).

För åretruntmarkerna nedanför odlingsgränsen skulle parterna främst utgöras av skogsbolagen, samebymedlemmar och andra privata markägare. Här skulle samebymedlemmarnas jakt- och fiskerättsandel vara mindre än hälften. Samebymedlemmarna skall här vara tillförsäkrade en fjärdedel av rösträtten. I övrigt fördelas röstetalen efter areal.

Enligt lagen om viltvårdsområden skall även den som på grund av upplåtelse har rätt att under minst ett år jaga på en fastighet som ingår i viltvårdsområdet på begäran antas som medlem under upplåtelsetiden i föreningen. Denne får dock även en begränsad rösträtt.

Motsvarande gäller även i lag om fiskevårdsområden. Jag föreslår inte motsvarande möjlighet inom samverkansområdena. Skälet för detta är som framgått tidigare av avsnittet om samverkansföreningar och upplåtelse att grundkonstruktionen skiljer sig åt särskilt när det gäller upplåtelser.

I lagen om viltvårdsområden gäller att fastighetsägaren fortfarande själv upplåter sin jakträtt. Den enda inskränkning som finns är att föreningen i sina stadgar enligt 27 § lagen om viltvårdsområde får ställa upp krav på föreningens tillstånd för upplåtelse.

I samverkansområden är däremot grundtanken att ingen, varken markägare eller samebymedlemmar, i egen regi skall kunna upplåta jakt- och fiskerätt. I stället blir detta p.g.a. den delade jakt- och fiskerätten föreningens uppgift och utförs av föreningen själv eller på föreningens uppdrag av någon annan. Överlåts uppgiften till någon annan utgår ändå ansvaret från föreningen.

Eftersom föreningen således antingen kommer att sköta upplåtelserna själv eller med bibehållet ansvar överlämna denna uppgift till någon annan kommer den att stå i avtalsförhållande med dem som inte är medlemmar och till vilka jakt och fiske upplåts. Mot denna bakgrund bör nyttjanderättshavarna inte vara medlemmar i föreningen. Internt uppstår inte något sådant förhållande. Där samarbetar ju parterna om en delad, eller om man så vill gemensam, jakt- och fiskerätt och dess förvaltning.

Styrelse

Statens intressen kan vara flera och är mångfacetterade. Som markägare bör statens primära intresse bör vara att markområdet vårdas. Detta betyder att en god jakt- och fiskevård bedrivs och att jakt- och fiskeupplåtelser sker i lämplig omfattning och till ett korrekt pris. Det kan emellertid ibland också finnas en skillnad mellan vilt- och fiskevårdens intressen och statens samlade ansvar för naturvården. Därutöver har staten genom sina myndigheter, som markägare och som skogsägare ett särskilt ansvar både för att samebymedlemmarnas rättigheter respekteras och för att andra gruppers intressen och möjligheter till jakt och fiske bevakas.

På många håll fungerar jakten och fisket utan att alltför stora konflikter uppstår. Ändå kommer en viktig del av samverkansföreningarnas arbete att bestå i att göra avvägningar mellan olika lokala intressen, ibland också i form av konfliktlösning. Därför är den lokala kunskapen och förankringen viktig.

Nedanför odlingsgränsen skall skogssamebyarnas åretruntmarker bilda samverkansområden. Där ägs stora markområden av Sveaskog AB där staten äger samtliga aktier.

Det sammanlagda antalet ledamöter i styrelsen för en samverkansförening bör vara nio, inklusive ordföranden. Styrelsen skall på sedvanligt sätt fatta beslut för föreningens räkning beträffande verksamheten. Styrelsens sammansättning skall vara reglerad i lag. Sammansättningen skall i huvudsak spegla majoritetsförhållandena i föreningen. Föreningsstämman utser styrelsen. I styrelsen skall det finnas goda kunskaper om förhållandena inom det aktuella markområdet, bl.a. i fråga om dess ekologiska förutsättningar och dess förutsättningar för jakt och fiske.

Också ordförande bör utses av föreningsstämman (årsmötet). Denna ordning är bäst förenlig med det lokala inflytande som hela mitt förslag syftar till. Särskilda krav bör emellertid ställas på ordföranden, liksom på hur ordförandevalet förbereds och genomförs. Ordföranden skall, utöver att ha de ämnesmässiga kunskaper som gäller styrelsen i stort, vara väl lämpad att utveckla en god samverkan i föreningen och dess styrelse, liksom att – om den situationen skulle uppstå – hantera konflikter mellan olika intressen. Den ordförande som utses bör således ha ett brett förtroende inom samverkansföreningen. Ett nära samråd mellan de olika medlemsgrupperna i föreningen är mot bakgrund av vad jag nyss påpekat nödvändigt.

Därför är det rimligt att en valberedning utses av stämman inför nästkommande års ordförandeval.

Med tanke på de känsliga avgöranden som faller på den i övrigt helt partssammansatta styrelsen skulle enligt min mening ett krav på kvalificerad majoritet vid valet av ordförande gynna samverkansföreningarnas arbete. Den genomgång som gjorts i utredningsarbetet av de praktiska situationer som kan komma att uppstå på stämman talar också i denna riktning. Mitt förslag är därför att beslut om ordförande skall fattas med två tredjedels majoritet av det röstetal som representeras av på stämman närvarande medlemmar eller befullmäktigade ombud.

Om det inte skulle vara möjligt för stämman att uppfylla ett sådant majoritetskrav skall länsstyrelsen efter samråd med berörda myndigheter och organisationer utse ordförande.

Samverkansföreningens ordförande bör kunna väljas bland markägare, samebymedlemmar eller utanför dessa grupperingar. Det avgörande är den allmänna lämpligheten och det breda förtroendet bland föreningens medlemmar.

Statens markandel i fjällsamebyarna är bara i Vilhelmina Södra lägre än 75 %. Statens markandel är där 70,8 %. En överslagsberäkning ger därför resultatet att om varje fjällsameby skulle bilda ett samverkansområde skulle staten i samtliga områden utom Vilhelmina Södra ha minst tre styrelseplatser (75 % av de fyra styrelseplatser som är avsatta för markägarna är tre). Statens styrelseplatser kan aldrig bli mindre än två. En sammanslagning av flera fjällsamebyar till ett samverkansområde ändrar inte detta. Vi förordar nämligen att samverkansområden bildas genom att en eller flera fjällsamebyars betesområden tillsammans bildar ett område och att en eller flera skogssamebyar bildar ett område. Däremot bör inte samverkansområden kunna bildas med fjällsamebyar och skogssamebyar. Skälet för detta är att det skulle bli alltför komplicerat med hänsyn till att rösträtten är olika fördelad inom fjällsamebyarna och skogssamebyarna.

Detta betyder att de privata markägarna som är fysiska personer kan komma att få ett begränsat inflytande i föreningarna ovanför odlingsgränsen, eftersom statens markinnehav är dominerande. På liknande sätt kan det förhålla sig nedanför odlingsgränsen. Här är de stora skogsbolagen dominerande markägare.

Denna konsekvens bör rättas till. För markägarna innebär samverkan att de inte förlorar rätten att jaga och fiska på den egna marken, men de mister förfoganderätten över sin jakt- och fiskerätt i den meningen att samverkansföreningen övertar rätten att besluta om

upplåtelser. Vidare får föreningen möjlighet att besluta om var och när jakt och fiske får bedrivas. I gengäld kan markägarna få tillgång till jakt och fiske på stora arealer. Oavsett hur detta kommer att upplevas ser jag det som ett nödvändigt krav att även mindre markägare tillsammans med allmänningsskogarna får ett inflytande i samverkansföreningarnas styrelser. Detta bör även omfatta dödsbon. Jag förordar därför ett s.k. minoritetsskydd för dessa. Det skall finnas minst en styrelserepresentant i samtliga samverkansföreningar som företräder de markägare som är fysiska personer tillsammans med allmänningsskogarna och dödsbon. En förutsättning skall förstås vara att mark som ägs av fysiska personer och/eller allmänningsskogar och/eller dödsbon ingår i samverkansområdet.

För att ytterligare förstärka insynen och inflytandet för det mycket stora antal markägare som äger mindre fastigheter och/eller är delägare i allmänningsskogarna och/eller dödsbon kan det vara lämpligt att samverkansföreningens styrelse kalla till årliga markägarmöten för överläggningar om aktuella frågor.

Styrelseledamöterna skall nomineras till stämman. De samebymedlemmar som skall ingå i samverkansområdet skall tillsammans lämna förslag till föreningen om de styrelseledamöter som de föreslår. Även markägarna skall lämna ett sådant förslag.

Till grund för markägarnas förslag skall det ligga en oberoende arealberäkning som utförs av länsstyrelsen. Staten skall ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen föreslå så många ledamöter som motsvarar statens markandel i förhållande till samverkansområdets totala areal. Återstående ledamöter skall föreslås gemensamt av övriga markägare.

Ordförande och styrelseledamöter bör utses för en mandatperiod om två år. Val bör dock ske varje år, vartannat med val av ordförande och fyra ledamöter, vartannat år med val av övriga fyra ledamöter.

Vem skall företräda staten?

Staten kan i samverkansföreningarna i de samverkansområden som i huvudsak är belägna ovanför odlingsgränsen företrädas av endera länsstyrelserna eller Statens Fastighetsverk.

För länsstyrelserna talar den erfarenhet av att hantera statens jakt- och fiskerätt som de har. Länsstyrelserna kommer emellertid enligt mitt förslag att ha en rad viktiga myndighetsuppgifter av mer över-

gripande slag i förhållande till samverkansområden och samverkansföreningar. Länsstyrelserna skall besluta om indelningen i samverkansområden och bildande av samverkansföreningar. De skall också fastställa stadgarna, utöva tillsyn över samverkansföreningarnas verksamhet samt godkänna de av föreningarna föreslagna vilt- och fiskevårdsplanerna. Vidare skall länsstyrelserna redovisa ett opartiskt underlag för fördelningen av styrelseplatser bland markägarna och utse ordförande i de fall då föreningsstämman inte lyckas uppnå den nödvändiga majoriteten. Länsstyrelserna skall följa prisutvecklingen för upplåtelser och uppmärksamma regeringen på tendenser till oskäliga prishöjningar. Slutligen skall de fatta ramlicensbeslut beträffande älgjakten (dvs. besluta om det totala antalet älgar som får skjutas inom området) samt besluta om jakttider under vissa givna förutsättningar.

Samtidigt kommer också företrädarna för staten i samverkansföreningarna att ta en mycket aktiv del i den lokala vilt- och fiskevården, liksom i jakten och fisket. Det finns en påtaglig risk för en inbördes motsättning mellan rollen som deltagare i det lokala arbetet och uppgiften att utöva tillsyn, lösa konflikter i ärenden som hänskjuts till länsstyrelsen och besluta i för samverkansföreningarna viktiga frågor. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv kan det också vara tveksamt att länsstyrelsen skall göra en bedömning av de beslut som länsstyrelsen, om än indirekt, i hög grad varit delaktig i. En renodling av myndighetsuppgiften talar mot att länsstyrelsen skall företräda staten i samverkansföreningarna.

För Statens Fastighetsverk talar att verket inte har några övergripande myndighetsuppgifter av det slag som länsstyrelserna har gentemot samverkansområdena, men också verkets ansvar för förvaltningen av statens skog ovanför odlingsgränsen. Skogsbruket är ofta ett motstående intresse till rennäringen, men det finns också från skogsbrukets synpunkt viktiga intressen att bevaka i förhållande till jakten och fisket. Fastighetsverkets ansvar är emellertid inte begränsat till enbart skogen. I samband med avvecklingen av Domänverket i och med utgången av 1993 övertog Fastighetsverket förvaltningsansvaret för domänfonden och det där bokförda statliga fastighetsinnehavet. Det bredare ansvaret framgår också av att t.ex. ersättningar för täktverksamhet betalas till Fastighetsverket. Statens fastighetsverk skall enligt regleringsbrevet för 2005 förvalta skogs- och markområden på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt och i tillämpliga delar bedriva ett ekonomiskt skogsbruk utifrån en ekologisk grundsyn. I likhet med länsstyrelserna har Statens Fastighets-

verk en lokal organisation och erfarenheter av samverkan med samebyarna och deras medlemmar.

Mot att Fastighetsverket skall företräda staten i samverkansföreningarna talar det innehållsligt smalare ansvar som verket har vid en jämförelse med länsstyrelserna.

Statens Fastighetsverk förvaltar redan i dag jakt och fiske inom de områden som verket förvaltar utanför rennäringens åretruntmarker. Fastighetsverket har också vissa fiskerättigheter på lappmarkerna nedanför odlingsgränsen, men bör där uppträda som varje annan markägare med fiskerätt. Statens mark i stort nedanför odlingsgränsen företräds där av det helstatligt ägda Sveaskog AB, men då på andra grunder, nämligen att bolaget som markägare också har jakt- och fiskerättigheter.

Lokal förankring och kunskap

Vid flera tillfällen har jag betonat vikten av att det i samverkansföreningarnas styrelser skall finna en god lokal förankring och kunskap. Den ordförande som utses av föreningens årsmöte bör vara bosatt i den kommun eller någon av de kommuner som samverkansområdet ligger i. Också företrädaren för de mindre fastigheterna och allmänningsskogarna bör ha denna lokala förankring. Statens företrädare har likaså goda förutsättningar för att inom ramen för sin styrelserepresentation bidra till den lokala förankringen. Företrädarna för samebymedlemmarna har alla en lokal förankring eftersom de hämtas från den sameby eller de samebyar som samverkansområdet omfattar.

På samma sätt bör det i samverkansföreningar nedanför odlingsgränsen eftersträvas att styrelsen i tillräcklig grad skall bestå av personer med lokal förankring. Även där är förutsättningarna för att lyckas mycket goda.

9.5. Den framtida förvaltningen: Alternativ II

9.5.1. Den framtida jakt- och fiskeförvaltningen (alternativ II)

Förslag enligt alternativ II: En ny lag reglerar förvaltningen av jakt och fiske inom lappmarkerna och renbetesfjällen. På grund av skillnaderna mellan nuvarande ordning och den ordning som föreslås används inte benämningarna viltvårdsområde och fiske-

vårdsområde utan i stället termerna samverkansområden och samverkansföreningar.

Den nya ordningen underlättas genom att möjligheter öppnas till inlösen av samisk jakt- och fiskerätt i de fall där en överenskommelse kan ingås mellan de berörda parterna.

Samebymedlemmar och markägare skall vara medlemmar i samverkansföreningen. Ortsbor som inte är markägare eller samebymedlemmar skall ges möjlighet att på olika sätt påverka utvecklingen. Ett lokalt inflytande bör även i övrigt eftersträvas i samverkansföreningen. Ett samarbete mellan samverkansföreningen och jägarnas och fiskarnas organisationer är en förutsättning för att verksamheten skall kunna fungera.

9.5.2. Innebörden i alternativ II

I avsnitt 8.3 har jag redovisat frågan om inlösen av samisk jakt- och fiskerätt inom vissa av de områden som berörs av utredningsarbetet. Alternativ II bygger på att en inlösen sker av den samiska jakt- och fiskerätten på vissa marker. Alternativ I har redovisats i avsnitt 9.4. Här redovisas skillnaderna i förhållande till alternativ I.

9.5.3. Den framtida jakt- och fiskeförvaltningen (alternativ II)

Inlösen

Alternativ II bygger på att arbetet i samverkansområdena skall underlättas genom en inlösen av viss samisk jakt- och fiskerätt. Denna tanke har aktualiserats vid flera tillfällen och från skilda håll under utredningsarbetets gång.

Samebymedlemmarnas företrädare har motsatt sig en inlösen. Detta har utvecklats i avsnitt 8.3.4.

Under utredningsarbetet har jag kunnat konstatera att flera organisationer uttalat sitt intresse för en lösning som innebär en frivillig inlösen, mot skälig ersättning, av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på den del av marken som ägs av fysiska personer. I denna riktning har bl.a. företrädare för Skogsindustrierna, LRF, allmänningsskogarna i Norrbotten och Västerbotten, Svenska jägareförbundet och Jägarnas Riksförbund uttalat sig. Allmänningsskogarna och Skogsindustrierna föreslår att även deras mark skall omfattas av möjligheten till inlösen.

Enligt min uppfattning skulle den inlösen av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på privatägd mark som inryms i alternativ II på många sätt underlätta en gemensam förvaltning. Den mark jag då syftar på är då den privata mark som ägs av fysiska personer. Den mark som avses är sådan privat mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och sådan privat mark på åretruntmarkerna nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna. Det är ju denna mark som skall omfattas av den gemensamma förvaltningen. (Vidare skall marken på renbetesfjällen i och för sig också omfattas av samförvaltning, men där finns ingen privat mark). Vinterbetesmarken kommer enligt mitt förslag inte att förvaltas gemensamt och det saknas därför anledning att överväga inlösen av privat mark på denna mark.

Som tidigare beskrivits är förhållandet mellan dessa privata markägare och samebymedlemmar när det gäller jakt och fiske i ofta fall konfliktladdat. Dessa markägare accepterar i många fall inte att det finns en delad jakt- och fiskerätt till deras mark. Samebymedlemmarna utnyttjar inte heller sin jakt- och fiskerätt där.

Alternativ I, där jag inte föreslår någon inlösen av samisk jakt- och fiskerätt, innebär att privata markägare skall ingå i samverkansområdet. Deras rösträtt kommer att motsvara hälften av deras areal i förhållande till samverkansområdets totala areal. (Samebymedlemmarna skall ha hälften av rösterna, övriga röster skall fördelas mellan markägare efter areal). Innebörden för markägarna blir att deras inflytande i föreningen kan bli begränsat. De behåller sin egen jakt- och fiskerätt på den egna marken, men förlorar däremot förfogandet över sin jakt- och fiskerätt i den meningen att samverkansföreningen övertar beslut om upplåtelse av jakt- och fiskerätt. Vidare får föreningen möjlighet att bestämma var och när jakt och fiske får bedrivas. Förslaget har dock för dessa markägare ändå en mycket stor fördel som framhållits vid flera av de överläggningar vi haft. Genom bildandet av samverkansområdet kan de få de tillgång till jakt och fiske på mycket stora områden, liksom del i intäkterna från det samlade samverkansområdet.

För en del markägare kommer detta att upplevas som positivt. För andra kan det dock, särskilt om de ser det faktum att samebymedlemmar har jakt- och fiskerätt på deras marker som orättvist eller fel, komma att upplevas som ett ingrepp. Här kan jag som utredare inte komma längre. En tämligen entydig juridisk expertis har redovisat övertygande skäl för att jakt- och fiskerätten är delad på dessa marker. Därmed följer konsekvensen att en samverkan i form av en gemensam förvaltning blir ofrånkomlig.

Om samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt i stället skulle kunna lösas in på sådan privat mark i enlighet med alternativ II skulle den gemensamma förvaltningen i hög grad kunna underlättas. Inlösensförfarandet skulle kunna utformas som en frivillig åtgärd för de parterna som önskar en sådan. Det skulle kunna vara fråga om en lagstiftning som ger samebyn och de privata markägarna möjlighet att ansöka om inlösen av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på den privata marken. Samtycke skulle krävas av motparten. Man skulle även kunna överväga en bestämmelse om att en ansökan skulle kunna beviljas utan samtycke om sökanden kan visa beaktansvärda skäl för sin begäran och motparten utan fog motsätter sig en ansökan. Förfarandet skulle i första ledet skötas av lantmätare med möjlighet till prövning i domstol.

Alternativ II innebär att de privata markägare som önskar delta i samverkansområdet ges möjlighet till det, medan de som önskar stå utanför kan göra det. Den gemensamma förvaltningen skulle då ovanför odlingsgränsen bara bestå av samebymedlemmarna, staten och de privata markägare som önskar ingå. En sådan gemensam förvaltning skulle bli lättare att hantera.

På åretruntmarkerna nedanför odlingsgränsen gäller i huvudsak samma resonemang som förts om markerna ovanför odlingsgränsen. Konflikterna mellan privata markägare och samebymedlemmar om jakt och fiske är även här starka, t.o.m. ännu starkare. Det bor många fler människor nedanför odlingsgränsen än ovanför odlingsgränsen. Samebymedlemmarnas rättigheter är här inte lika starka som ovanför odlingsgränsen av de skäl som redovisats i kapitel 7 och dessutom ännu mer ifrågasatta. Dessa markägare skulle få ett något större inflytande i samverkansföreningarna, eftersom samebymedlemmarnas rösträtt skulle vara en fjärdedel här och inte hälften. Det betyder att markägarna skulle dela på tre fjärdedelar av rösterna efter areal.

Kostnaderna för inlösen

De arealer där samebymedlemmarna i alternativ II behöver avstå sin jakt- och fiskerätt mot skälig ersättning skulle bli begränsade. Av de skäl som framgår i avsnitt 8.3 förordar jag i detta alternativ ersättning i form av pengar som skall utges av staten. Medlen bör kunna fonderas och användas för exempelvis utbildning och utvecklingsarbete för både nuvarande och framtida generationer. Eftersom det skulle

utformas som ett frivilligt förfarande är det i nuläget svårt att ens försöka uppskatta kostnaderna.

Tillsvidare vill jag bara antyda kostnaderna. Beräkningsmodellen avser bara mark som ägs av privata fysiska personer. Som nämnts föreslår såväl Skogsindustrierna som allmänningsskogarna att ett inlösensförfarande skulle stå öppet även för dem. Som underlag har vi använt de arealberäkningar som finns i bilaga 4. Som anförts skulle ett inlösensförfarande även kunna avse exempelvis allmänningarna, kanske också privata skogsbolag.

En utgångspunkt kan vara att det jaktliga värdet av mark i lappmarkerna f.n. kan uppskattas till 3,25 kronor per ha och år. Detta är beräknat utifrån jaktupplåtelser med avdrag för administrationskostnader. Jakträtt upplåts för närvarande för ca 5 kronor per ha och år. En uppskattad administrationskostnad för upplåtelse är 35 % per ha. Det finns i lappmarkerna inom åretruntmarkerna sammanlagt ca 1,4 miljoner hektar mark som ägs av privata personer. Ca 600 000 ha är belägna inom skogssamebyarnas åretruntmarker. Dessa åretruntmarker är i huvudsak belägna nedanför odlingsgränsen och återstoden i huvudsak ovanför odlingsgränsen. Jag har under 8.1. dragit den slutsatsen att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten på privat mark ovanför odlingsgränsen är samma som markägarens. Nedanför odlingsgränsen skulle samebymedlemmarnas andel vara mindre än markägarens.

Samebymedlemmarnas jakträtt skulle utifrån denna beräkningsmodell vara värd ca 1,3 miljoner kronor per år på mark som i huvudsak är belägen ovanför odlingsgränsen. (800 000 ha x 3,25 kronor x 0,5). Nedanför odlingsgränsen skulle motsvarande belopp vara (600 000 ha x 3,25 kr x 0,25) ca 500 000 kr. Den sammanlagda summan för jakten skulle enligt denna beräkningsmodell uppgå till ca 1,8 miljoner kr per år. Därtill skulle behöva läggas till ersättning för fiske.

Vi har dock förutsatt att ett inlösensförfarande skulle utformas som ett frivilligt förfarande. Det skulle alltså betyda att den sammanlagda kostnaden för inlösen skulle vara lägre än det nu angivna beloppet, eftersom endast en del skulle välja ett inlösensförfarande.

Utgår man från en evig avkastning som motsvarar statens kostnader för och samebyarnas intäkter från inlösen så är en sammanlagd fondering i storleksordningen 40–70 miljoner kronor nödvändig, vilket i detta sammanhang inte kan anses vara någon mycket stor summa. Den exakta storleken blir beroende av hur stor krets av markägare som ges möjlighet att mot ersättning lösa in sin jakt- och fiskerätt, hur stor andel av dem som beslutar sig för att göra det

samt beräkningen av värdesäkring och avkastning. Jag har i den här beräkningen utgått från en avkastning på 5 procent, varav 2 procent antas täcka värdesäkringen, dvs. inflationens storlek.

9.6. Är en tvingande lagstiftning om samverkan förenlig med grundlagen?

Min bedömning: Såväl alternativ I som alternativ II innebär en tvingande samverkan. Det finns starka skäl för att bilda samverkansområden för jakt och fisk. Därtill är den samverkan jag föreslår snarare en naturlig följd av den delade rätten än en inskränkning. Med hänsyn till detta anser jag att en tvingande lagstiftning i detta fall är väl förenlig med kraven i regeringsformen och Europakonventionens regler för egendomsskydd.

Den nuvarande lagen om viltvårdsområde bygger på frivillighet. Denna frivillighet är emellertid inte fullständig. Ett viltvårdsområde kan bildas mot enstaka markägares vilja. För detta fordras minst 4/5 av markägarna, representerande minst 4/5 av arealen, skall ha sagt ja.

Inte heller för fiskevårdsområden är frivilligheten fullständig, även om kraven för bildandet är annorlunda utformade än för viltvårdsområden. Ett fiskevårdsområde får inte bildas om ägarna av det fiske som det är fråga om mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för det. Detta gäller dock inte om behovet av fiskevårdsområdets bildande är synnerligen angeläget.

Det kan givetvis finnas skäl som talar för frivillighet även i de samverkansområden som jag nu föreslår. Dessa områden har emellertid en så speciell karaktär – juridiskt, historiskt och geografiskt – att de behöver regleras på annat sätt än viltvårdsområdena. Målen kan sannolikt inte uppnås på frivillig grund. Jag föreslår därför en lagstiftning som innebär att samverkansområden bildas på all mark som har en delad jakt- och fiskerätt. Undantag skall endast gälla för vinterbetesmarken. Länsstyrelsen skall på samma sätt som för viltvårdsområden besluta om bildandet av samverkansområdet. Den skall vidare pröva och fastställa stadgar för samverkansföreningen.

Mina förslag innebär att innehavare av jakt- och fiskerätt på all åretruntmark tvingas till en samverkan. Detta kan ses som ett ingrepp i den enskildes rätt. De som har jakt- och fiskerätt är markägarna och samebymedlemmarna. Markägarna är förutom staten

och Sveaskog AB även privata fysiska personer. Vidare berörs även andra juridiska personer, t.ex. andra skogsbolag och Svenska kyrkan.

Markägarnas jakt- och fiskerätt grundas på äganderätten. Enligt 2 kap 18 § regeringsformen gäller att ingen medborgare behöver tåla att det allmänna inskränker användningen av mark utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Paragrafen är i sin helhet citerad under 8.3.

Även samebymedlemmars jakt- och fiskerätt är grundlagsskyddad, eftersom den är en del av renskötselrätten. Som redovisats i kapitel 3 har Högsta Domstolen i skattefjällsmålet framhållit att renskötselrätten på samma sätt som äganderätten är skyddad mot tvångsförfoganden utan ersättning enligt 2 kap. 18 §.

Innebörden är att det sätt på vilket de som har jakt- och fiskerätt använder marken för dessa syften bara får inskränkas för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Som ytterligare skydd för dem som har rätt till jakt och fiske finns Europakonventionens bestämmelser. Den innehåller bl.a. bestämmelser om egendomsskydd. Skyddet innebär att det måste finnas en proportionalitet mellan det enskilda och allmänna intresset.

Regeringen har i samband med att den föreslog en ny lag om viltvårdsområden tagit ställning till dessa skyddsbestämmelser i samband med den då aktuella lagstiftningen (prop. 1999/2000:73). Lagen om viltvårdsområden innebär som huvudregel att två eller flera marker kan sammanföras till ett viltvårdsområde om det främjar vården av de viltarter som samordningen avser, är lämpligt med hänsyn till områdets belägenhet och omfång och medges av en majoritet av fastighetsägarna inom området (majoriteten skall utgöra minst fyra femtedelar av antalet fastighetsägare och dessa skall äga minst fyra femtedelar av viltvårdsområdets areal). Lagstiftningen är mer utförligt beskriven under 3.3.4.

Regeringen fann att vården av älg-, kronhjort-, dovhjort-, rådjurs-, vildsvins-, björn-, järv-, lo- och vargstammarna var ett angeläget allmänt intresse som kunde motivera en tvångssammanslutning. Däremot ansåg regeringen att vården av småviltstammarna inte utgjorde ett tillräckligt skäl.

Miljö- och jordbruksutskottet gjorde dock en annan bedömning och fann att även behovet av att samordna jakten på småvilt var ett sådant angeläget allmänt intresse och att tvångsbildning därför kunde ske för samordning av allt vilt (1999/2000:MJU17 s. 13–14). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.

Den lagstiftning om tvingande samverkansområden som jag föreslår är i jämförelse med lagen om viltvårdsområde mer ingripande. Jag föreslår att det skall vara obligatoriskt med samverkansområden, medan lagen om viltvårdsområde kräver ett majoritetskrav från de berörda.

Samtidigt menar jag att skälen för att bilda samverkansområden är ännu tyngre än i de viltvårdsområden som kan bildas med hjälp av nuvarande lagstiftning. Ett krav om samverkan kan i lappmarkerna och på renbetesfjällen endast i begränsad utsträckning betraktas som en inskränkning. Ingen av parterna har ensamrätt till jakt och fiske i det berörda området utan all jakt- och fiskerätt är delad. Därmed framstår kravet om en samverkan snarast som en naturlig följd av den delade rätten och inte som en inskränkning.

På samma sätt som i viltvårdsområden är samverkan här angelägen för att vårda viltet och för att vidta fiskevårdsåtgärder. Till detta kommer att en samverkan är viktig för att undvika de problem som den delade jakträtten kan medföra. Som tidigare anförts orsakar den delade jakträtten konflikter och säkerhetsproblem.

En viktig aspekt är också att lagstiftningen i sin helhet medför mycket stora fördelar för de berörda. Inte minst gäller detta de privata markägarna som får tillgång till fri jakt och fritt fiske inom mycket stora områden.

Sammantaget menar jag att en tvingande lagstiftning om samverkan om jakt och fiske i detta område är väl förenlig med kraven i regeringsformen och Europakonventionen.

9.7. Val av alternativ

Mitt förslag: Jag förordar, i vart fall i det läge där diskussionen för närvarande befinner sig, alternativ I, dvs. en lösning som inte innebär någon inlösen av samisk jakt- och fiskerätt. Mitt skäl är främst att man från samiskt håll så tydligt motsatt sig denna lösning. Med tanke på den förenkling som en inlösen av en begränsad del av den samiska jakt- och fiskerätten skulle innebära för den framtida jakt- och fiskeförvaltningen förordar jag dock fortsatta samtal, internt inom de berörda organisationerna och mellan de berörda parterna. Statens medverkan i sådana samtal får bedömas om de kommer till stånd.

Om samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt skulle lösas ut från den privata marken skulle det innebära att de direkta kostnaderna för detta eller ansvaret för ersättningsåtgärder skulle falla på staten. Det fordrar att man från statens sida ser effekterna av en inlösen som så positiva att kostnaden för statsverket är befogad. En annan form för inlösen skulle vara att erbjuda samebymedlemmarna jakt- och fiskerätt på annan mark som kompensation för den jakt- och fiskerätt som man avstått från.

Jag är inte beredd att i det diskussionsläge som råder för närvarande att föreslå en inlösen. Som tidigare anförts skulle en förutsättning för ett förslag visserligen vara att samebymedlemmarna skulle bli väl kompenserade för åtgärden och att lösningen skulle accepteras av dem själva. I dag finns som redan framgått i avsnitt 8.3.4 hos flertalet av företrädarna för de samiska organ som varit representerande i utredningen, dvs. Sametinget och Svenska Samernas Riksförbund (SSR), en avvisande hållning gentemot förslaget om inlösen av samisk jakt- och fiskerätt på mark som ägs av enskilda fysiska personer.

Jag har visserligen tidigare påpekat att jag inte ser några övertygande juridiska skäl för den samiska oron för att en inlösen av jakt- och fiskerätten skulle kunna bli prejudicerande och senare användas för att lösa in också renbetesmark. Jag kan bättre förstå de politiska och historiska skäl som gör en inlösen svår att acceptera. Rätten till mark och vatten är en av de avgörande principfrågorna för samerna som urfolk. Jag har därför också förståelse för om det finns behov av en längre, djupare och öppen diskussion än vad som varit möjligt att föra under slutfasen av den tid vår utredning arbetat. Mot den här bakgrunden lägger jag alltså inte fram något förslag om inlösen.

Med tanke på den förenkling som en inlösen av viss samisk jakt- och fiskerätt skulle innebära för den framtida jakt- och fiskeförvaltningen förordar jag dock fortsatta samtal, internt inom de berörda organisationerna och mellan de berörda parterna. Under utredningsarbetet har jag kunnat konstatera att flera organisationer uttalat sitt intresse för en lösning som innebär en frivillig inlösen, mot skälig ersättning, av rättigheter som i dag finns hos samebymedlemmarna. I vilken mån staten bör delta i sådana samtal, utöver i rollen som markägare, får bedömas om samtal av detta slag kommer till stånd.

9.8. Konsekvenser för reformen om småviltsjakt och handredskapsfiske

Mitt förslag: Det har inte ingått i mitt uppdrag att ta upp riksdagens beslut om småviltsjakt och handredskapsfiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen (den ordning som gäller sedan 1993) till prövning. Därmed kvarstår skyldigheten att upplåta jakt- och fiskerätt till svenska medborgare och möjligheten att upplåta denna rätt till andra oförändrad, med de möjligheter och begränsningar som finns i dag.

Den enda förändring jag föreslår är att denna skyldighet inte längre skall vara statens ansvar utan enligt lag falla på samverkansföreningarna.

För statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen gäller sedan 1993 att staten skall upplåta rätt till småviltsjakt och handredskapsfiske till den som är fast bosatt i Sverige under förutsättning att någon olägenhet av betydelse inte uppkommer för rennäringen, inte utgör ett besvärande intrång i samebymedlemmarnas rätt till jakt och fiske och jakten eller fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen. Av Jordbruksverkets föreskrifter följer att det är möjligt att avlysa vissa områden till skydd för rennäringen.

Reformen från 1993 benämns oftast den fria fjälljakten eller det fria fjällfisket. Benämningarna är missvisande eftersom lagen, även om den innebär att småviltsjakt och handredskapsfiske skall upplåtas, ställer långtgående krav för att jakten och fisket skall kunna upplåtas.

Redan i dag är ett av problemen med lagstiftningen också att den ger utrymme för skönsmässiga bedömningar. Skyldigheten att bedöma i vilken utsträckning och på vilket sätt småviltsjakten och handredskapsfiske kan upplåtas har lagstiftaren överlåtit åt länsstyrelserna att bedöma. Tillämpning av de olika länsstyrelserna har också i hög grad varierat.

Mina direktiv har inte innehållit något uppdrag att pröva det sakliga innehållet i riksdagens beslut i denna fråga. Småviltsjakten och handredskapsfisket påverkas därför bara i organisatoriskt hänseende genom samverkansområdenas och samverkansföreningarnas tillkomst. Skyldigheten att upplåta skall inte längre vara statens ansvar utan skall falla på den samverkansförening som jag föreslagit tidigare. Även om jag sett brister i den lagstiftning som nu gäller avstår jag från att lägga

fram förslag om förändringar för att inte skapa någon oro i denna fråga.

Skyldigheten gäller enbart på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Det skulle betyda att skyldigheten i de fall privata markägare ingår i samverkansföreningen inte gäller på den av dem ägda marken. Om de önskar upplåta jakt- och fiskerättigheter på sin mark kommer dock samverkansföreningens styrelse att svara för även dessa upplåtelser.

Det måste skapas garantier för att inte också samverkansföreningarnas tillämpning av lagstiftningen framöver kommer att variera i alltför stor utsträckning. Det finns också farhågor för att samverkansföreningarna skulle försöka att begränsa småviltsjakten. Skälet skulle vara att föreningarna skulle prioritera älgjakten. Likaså finns en rädsla för att markägare och samebymedlemmar, som ju är de som har jakt- och fiskerätt, kommer att besluta om oskäliga prishöjningar.

Mitt förslag har flera garantier för en fortsatt tillgänglighet av småviltsjakt och handredskapsfiske. Länsstyrelserna kommer att utöva tillsyn över föreningarna. Samverkansföreningarna skall till länsstyrelserna lämna en plan av vilken det framgår i vilken omfattning jakt och fiske skall upplåtas inom samverkansområdet. Länsstyrelsen får bara fastställa planen om den ger möjlighet även för andra än medlemmar att jaga och fiska. Länsstyrelsen skall också följa prisutvecklingen för upplåtelser och uppmärksamma regeringen på eventuella risker för oskäliga priser. Arbetsfördelningen mellan länsstyrelserna och samverkansföreningarna utvecklas noggrannare i kapitel 10.

En av det föreslagna utvecklingsrådets (avsnitt 10.2) viktigare uppgifter kommer också att vara att stödja föreningarna i arbetet med att finna en fungerande praxis. Detta bör också innebära att rådet följer och diskuterar prisutvecklingen bl.a. beträffande småvilt och handredskapsfiske.

9.9. Särskilt om vinterbetesmark

Min bedömning: Det är ett problem att ett stort antal samebymedlemmar känner sig förhindrade att nyttja sina grundlagsskyddade rättigheter till jakt och fiske också på vinterbetesmarken ovanför lappmarksgränsen. Att de har denna rätt har inte ifrågasatts av någon av de juridiska experter som deltagit i utredningsarbetet. Eftersom denna fråga handlar om tillämpning och efterlevnad av gällande lagstiftning lägger jag dock inte fram

något förslag. Jag konstaterar att det lämpligaste är att frågan diskuteras lokalt och att länsstyrelserna följer utvecklingen och tar nödvändiga initiativ.

Vinterbetesmarken i dess helhet utgörs av mycket stora områden i lappmarkerna nedanför odlingsgränsen. Ägarbilden är splittrad. Många fysiska personer äger mindre markområden. Att försöka föra in dessa marker tillsammans med övriga marker i en samverkan är inte ändamålsenligt.

Samtidigt är det givetvis oacceptabelt om många samebymedlemmar upplever sig förhindrade att utöva sin rätt till jakt och fiske på vinterbetesmarkerna. Skälet till att de inte begär att få jaga inom dessa områden är att långtifrån alla markägare accepterar samebymedlemmarnas rätt.

En möjlig förklaring till att frågan inte kunnat klaras ut på ett tillfredställande sätt är ett uttalande i regeringens proposition 1986/87:58 om licensjakt. Som framgått av avsnitt 3.3 redogörs i propositionen för hur den delade jakträtten skall anpassas till licensjakt för älg. För vinterbetesmarken anförs följande på s. 48:

Jag har förutsatt att fjällsamebyarna liksom hittills kommer att bedriva all älgjakt ovanför odlingsgränsen. Det finns emellertid inte något principiellt hinder mot att även nedanför odlingsgränsen tillämpa den förordade ordningen med ’dubbelregistrering’ av licensområden. Skulle en sådan jakt bli aktuell bör den tas upp till diskussion och övervägande i varje enskilt fall.

Enligt min uppfattning står detta uttalande inte i överensstämmelse med det förhållandet att samebymedlemmarna har en grundlagsskyddad jakt- och fiskerätt på vinterbetesmarkerna ovanför lappmarksgränsen i deras helhet under tiden 1 oktober–31 april. Eftersom det finns en jakträtt borde även vinterbetesmarken ingå i samebymedlemmarnas licensområde utan att detta skulle behöva övervägas i varje enskilt fall.

Det är angeläget att det skapas bättre förutsättningar för att samebymedlemmarna skall kunna få del av sina grundlagsskyddade rättigheter även inom vinterbetesområdena ovanför lappmarksgränsen.

Om detta sker leder detta dock samtidigt till att dubbelregistreringen av älgjaktsområden kommer att bestå i vinterbetesmarken. Som tidigare påpekats finns det ett starkt stöd för uppfattningen att dubbelregistreringen är olämplig genom de problem den skapar.

Jag har som redan framgått av avsnitt 8.3 noga övervägt om det skulle vara möjligt att lösa in samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt ovanför lappmarksgränsen. Med hänsyn till de invändningar som framförts ser jag även beträffande denna mark en inlösen som olämplig.

Ett särskilt ansvar för att finna konkreta lösningar faller på de större markägarna eftersom de rimligen också har de största möjligheterna att finna sådana lösningar. Bland de större markägarna finns bl.a. de stora skogsbolagen SCA, MoDo och Sveaskog AB. Viss mark ägs även nedanför odlingsgränsen av Statens Fastighetsverk. Det bör också ligga i t.ex. kommunernas och Svenska kyrkans intresse och särskilda ansvar att som fastighetsägare bidra till lösningar.

Om markägarna inte medverkar så har samebymedlemmarna redan med nuvarande lagstiftning möjlighet att begära att länsstyrelsen registrerar även vinterbetesmarken som ett licensområde för samebymedlemmarna med dubbelregistrering som följd. Om de frivilliga åtgärderna inte ger resultat kan ytterligare lagstiftningsåtgärder för vinterbetesmarken övervägas. Slutligen kan även ett inflytande för samebymedlemmarna via befintliga eller framtida viltvårds- och fiskevårdsområdesföreningar övervägas. Detta fordrar i så fall lagstiftning. Denna skulle kunna utformas så att samebymedlemmarna hade möjlighet, men inte skyldighet, att ingå i dessa föreningar. Inte heller detta föreslår jag emellertid nu.

Ingen av de lösningar som jag nu nämnt skulle skapa den samverkan och det samförstånd som bör eftersträvas. En lösning som bygger lokala samtal, som i sin tur bygger på de lokala förhållandena, är att föredra.

Länsstyrelserna bör ges uppdraget att följa utvecklingen i denna fråga och ta nödvändiga initiativ.

10. Organisatoriska, ekonomiska konsekvenser och genomförande

I detta kapitel finns i avsnitt 10.1 en genomgång av hur arbetsuppgifterna föreslås fördelade mellan samverkansföreningarna och länsstyrelserna. I avsnitt 10.2 föreslås inrättandet av ett utvecklingsråd för jakt och fiske i fjällområdet. I avsnitt 10.3 redovisas de ekonomiska konsekvenserna av mitt förslag om den förändrade förvaltningen. Under 10.4 redovisas övriga ekonomiska konsekvenser I avsnitt 10.5 finns några kommentarer beträffande genomförandet, förutsatt att betänkandet leder till några beslut.

10.1. Ansvarsfördelningen mellan samverkansföreningarna och länsstyrelserna

Mitt förslag: Ansvarsfördelningen mellan samverkansföreningarna och länsstyrelserna skall spegla att det är fråga om en lokal förvaltning. Föreningarna skall därför svara för det direkta beslutsfattandet i fråga om den lokala jakt- och fiskeutövningen.

Länsstyrelsen skall se till att föreningarna kommer till stånd och vara ett tillsyns- och stödorgan för dem. De skall efter förslag från samverkansföreningarna fastställa vilt- och fiskevårdsplaner för samverkansområdena.

10.1.1. Den principiella ansvarsfördelningen

Ansvaret för att det finns en tillräcklig samlad bas av kunskaper och erfarenheter i länet till gagn för både länsstyrelsernas egna och samverkansföreningarnas beslut kan inte falla på någon annan än länsstyrelsen. Att svara för denna kunskapsbank är till mycket stora delar en myndighetsuppgift som faller inom bl.a. länsstyrelsernas naturvårdsarbete.

Även om den praktiska förvaltningen av jakten och fisket lyfts av länsstyrelserna bör vissa uppgifter ligga kvar.

Det som enligt mitt förslag blir samverkansföreningens uppgift är det direkta beslutsfattandet om lokal vilt- och fiskevård, jakt och fiske. Det skall dock finnas en möjlighet för förvaltningsdomstolarna att överpröva besluten.

I en för länsstyrelserna i Jämtlands, Norrbottens och Västerbottens län gemensam promemoria har företrädare för länsstyrelserna redovisat en positiv syn på lokala anpassningar av jakt- och fiskeförvaltningen. “Många frågor kan bäst hanteras lokalt, samtidigt som en utlokalisering ger en bättre legitimitet för hela förvaltningssystemet”, konstaterar man. Man pekar också på att man redan eftersträvar ett ökat lokalt inflytande både för ortsbor och för samebyar inom de ramar som nuvarande lagstiftning ger. Försöksverksamhet pågår i flera län.

Vid länsstyrelserna i Jämtlands-, Västerbottens- och Norrbottens län finns särskilda rennäringsdelegationer. Delegationerna arbetar med frågor som berör markförvaltning ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen samt rennäringsfrågor inom hela länet. Rennäringsdelegationerna avgör frågor inom de av styrelsen fastställda ansvarsområdena. Delegationerna har fått det uttryckliga uppdraget att behandla också upplåtelser av jakt och fiske. I deras uppdrag slås nämligen fast att de skall besluta om principer för upplåtelser av mark, jakt och fiske ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen samt viktigare ärenden om upplåtelser av mark, jakt och fiske ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen.

Rennäringsdelegationerna har landshövdingen som ordförande och ytterligare sex ledamöter. Tre ledamöter utses av länsstyrelsens styrelse. De tre resterande utses av länsstyrelsen efter samråd med Sametinget. Det betyder att det inom länsstyrelserna redan finns ett organ med företrädare för såväl staten som samerna. Detta organ bör därför vara väl lämpat att medverka i arbetet med att stödja och utöva tillsyn över samverkansföreningarna.

Sammantaget skulle arbetsfördelningen kunna se ut på följande sätt.

10.1.2. Uppgifter som bör falla på länsstyrelsen

Fastställande av stadgar i samråd med medlemmarna

Länsstyrelsen skall i samråd med medlemmarna i föreningen fastställa stadgar för föreningarna. Det är av vikt att stadgarna får ett principiellt innehåll. De olika parternas rättsliga och representativa genomslag måste garanteras. Det föreslagna systemet för det lokala inflytandet i denna breda form är helt ny. Länsstyrelsernas genomgång av förslagen till stadgar minskar risken för att enskilda personers rättigheter förbises, liksom för att konflikter kan uppstå i några fall och att dessa bara kan lösas hos den myndighet, enligt vårt förslag förvaltningsdomstolarna, som hanterar överklagningar.

Fastställande av plan

Samverkansföreningarna skall också till länsstyrelsen ge in en plan som skall vara styrande för föreningarnas kommande beslut om vilt- och fiskevård och hur jakt och fiske skall bedrivas bland medlemmarna. Planen skall vara översiktlig och inriktad på att ange mål för vilt- och fiskevården liksom jakten och fisket. Den skall bygga på principen att den fortlöpande förvaltningen och därmed det fortlöpande direkta beslutsfattandet skall ske i samverkansföreningen. I den skall också beskrivas på vilket sätt och i vilken omfattning jakt och fiske skall upplåtas. Länsstyrelsen skall fastställa planen under förutsättning att den är förenlig med gällande lag och med de principer som i övrigt gäller för vilt- och fiskevården. Innan det finns en fastställd plan får föreningen inte förvalta jakten och fisket.

Upplåtelser av jakt och fiske fordrar som nämnts noggranna överväganden med biologiska och ekologiska förutsättningarna som grund. Ett grundläggande mål är en långsiktig hushållning med de resurser som står till förfogande. Länsstyrelsen skall också försäkra sig om att jakten och fisket kan genomföras utan att påverka de nationella miljömålen negativt. I de fall verksamhet bedrivs inom skyddade områden skall planerna visa hur reservatssyftena tryggas. Genom att planerna är offentliga möjliggörs en granskning av dem såväl enskilt som samlat.

Principen om översiktlighet och undvikande av detaljreglering i vilt- och fiskevårdsplanerna är också nödvändig med hänsyn till det ansvar som åvilar markägarna genom annan lagstiftning, t.ex. den allmänna miljölagstiftningen, skogsvårdslagstiftningen samt rennärings-

lagen och jakt- och fiskelagstiftningen. Denna lagstiftning gäller givetvis inom samverkansområdena.

Vid länsstyrelsens behandling av samverkansföreningarnas förslag till vilt- och fiskevårdsplaner är det också nödvändigt att ta hänsyn till den näringsverksamhet utöver rennäringen som pågår inom det stora område som berörs av samverkansområdena.

De planer som föreslås av samverkansföreningarna och fastställs av länsstyrelserna måste också ta hänsyn till de skillnader som finns inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Sådana skillnader finns mellan bl.a. marken ovanför och nedanför odlingsgränsen, statligt och privat ägd mark samt vitt skilda naturtyper från kalfjället till skogslandet. Samverkansområdena kommer också att bli betydligt fler och till sin sammanlagda yta avsevärt mer omfattande ovanför odlingsgränsen än nedanför.

Under det förberedelsearbete som är nödvändigt inför en reform av den storleksordning och innebörd som den jag föreslår är det viktigt att länsstyrelserna tillsammans med lokala och regionala intressenter lägger en grund för ett så enkelt och okomplicerat arbete som möjligt. De vilt- och fiskevårdsplaner som jag föreslår skall inte vara betungande utan snarare kunna fungera som hjälpmedel, på gränsen till samrådsdokument, för såväl samverkansföreningarnas praktiska arbete som länsstyrelsernas stöd- och tillsynsverksamhet. Planerna skall vara ett redskap för att undvika problem som annars skulle ha kunnat uppstå under den tid den upprättade planen gäller. Man bör också minnas att det för varje länsstyrelse inte gäller mer än 3–5 vilt- och fiskevårdsplaner, dessutom sannolikt efter en tid spridda över flera år.

Rambeslut för älgtilldelning

I vart fall inledningsvis bör länsstyrelserna utfärda en licens för vart och ett av samverkansområdena. Licensen baseras som i dag på regionala inventeringar och senare fördelning över älgproduktiva marker. Älgstammen har generellt en regional struktur med en stor andel av populationen som genomför omfattande vandringar. Ramlicensbeslut bör därför fattas regionalt av länsstyrelserna. Det skogliga intresset bör tillförsäkras ett inflytande i detta arbete även fortsättningsvis.

På sikt bör samverkansområden kunna utgöra älgskötselområden. Det kommer att innebära att föreningarna då själva kan bestämma om älgavskjutningens storlek.

Tillsyns- och stödorgan

En viktig uppgift för länsstyrelserna blir att främja lagenliga och enhetliga tillämpningar i samverkansområdena. Detta arbete kommer att vara särskilt betydelsefullt vid tillkomsten av det nya systemet. Konsekvenserna för såväl ortsbefolkningen som övriga jägare och sportfiskare bör spela en viktig roll för länsstyrelsernas tillsynsverksamhet.

Länsstyrelserna skall på ett översiktligt sätt följa prisutvecklingen för jakt- och fiskerättsupplåtelser. På sikt kan man räkna med att det visserligen kommer att skapas ett bredare utbud av älgjakt än i dag, men också att det kommer att bli en ökad efterfrågan och därmed ett utökat tryck mot områden med goda jakt- och fiskemöjligheter. Det kan då finnas en risk för att dagens tillämpning, som innebär upplåtelse till i första hand ortsbor och till priser som inte är marknadsmässiga, också utsätts för ett krav på förändringar. Avvägningen mellan lokala önskemål om att den resurs som jakt och fiske utgör också skall bidra till den ekonomiska utvecklingen för enskilda och företag kommer då att behöva vägas mot samma ortsbors, liksom andra jägares och sportfiskares, möjlighet att jaga och fiska till priser som inte utestänger dem från detta.

Det finns också en tydligt uttryckt oro för att ett ökat intresse från såväl den internationella som den inhemska marknaden kan leda till att jakt- och fiskepriserna drivs i höjden. Reglerna i reformen från 1993 förutsätts gälla även i det nya systemet. För att detta i realiteten skall vara fallet bör ortsborna, liksom andra jägare och fiskare, ha tillgång till småviltsjakt, sportfiske och husbehovsfiske till skäliga priser. Här har länsstyrelserna en utomordentligt viktig roll. De skall följa prisutvecklingen och tidigt fästa regeringens uppmärksamhet på oroande tendenser i denna utveckling.

Skogsindustrierna anser att det bör vara en fri och marknadsmässig prissättning i fråga om jakt och fiske så länge en sådan inte leder till skador för någon annan rättsinnehavare. I princip innebär mitt förslag detta. En viss statlig kontroll över prisutvecklingen är emellertid ingen nyhet. I dag beslutar länsstyrelserna om priserna för småviltsjakten. Mitt förslag skulle snarare öka friheten genom att priserna sätts lokalt och länsstyrelsens uppgift i stället blir en annan, nämligen att följa prisutvecklingen, att särskilt bevaka att utvecklingen på statens mark ovanför odlingsgränsen (bl.a. med hänsyn tagen till intentionerna bakom den reform som trädde i kraft 1993 för småviltsjakt och handredskapsfiske) samt att tidigt upp-

märksamma regeringen på tendenser till en prisutveckling som innebär ett hot mot intentionerna i jakt- och fiskepolitiken.

Länsstyrelserna bör också verka för att omotiverade olikheter vid upplåtelse av jakt och fiske fasas ut.

Administrativ service

Hos länsstyrelserna kommer det även efter en förändring av det slag som jag föreslagit att finnas kompetens i såväl sakfrågorna (jakt, fiske och naturvård) som i administrativa frågor (juridik, IT, ekonomi, ärendehantering). Länsstyrelserna bör ta initiativ till överläggningar med samverkansföreningarnas styrelser för att undersöka vilka samordningsvinster som kan göras. Vid sådana överläggningar kan man också allmänt diskutera på vilka sätt länsstyrelserna kan stödja samverkansföreningarna.

Övergripande uppföljning

Länsstyrelserna har det övergripande regionala ansvaret för att naturresurser nyttjas uthålligt. För att följa jaktens och fiskets inverkan på såväl biologisk mångfald som vilt- och fiskresursen och människors levnadsvillkor behövs uppföljning på både lokal och regional nivå. I rapporten om uthålligt nyttjande av jakt- och fiskeresurserna inom renskötselområdet, som ingår i Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79), framhålls att en plan för uppföljning av jaktens och fiskets ekologiska konsekvenser bör utarbetas av varje länsstyrelse, samt att gemensamma övervakningsrutiner och informationsutbyte mellan länsstyrelser krävs för att få en övergripande bild av tillgången på vilt och fisk samt omfattningen av beskattningen. Detta arbete bör göras i samarbete med befintlig forskning. Länsstyrelsens regionala uppföljning bör vidare även i fortsättningen avse miljömål, vilt- och fiskeresursens regionala fördelning (exempelvis via jakt- och fiskestatistik), effekter av regionala skillnader i regeltillämpning etc. Länsstyrelserna har för detta arbete både egen kunskap och erfarenhet och ett etablerat samarbete med forskning och andra berörda myndigheter. Insamlandet av basuppgifter kan med fördel utföras lokalt.

Samordna förslag om styrelseledamöter och utse ordförande i föreningar ovanför odlingsgränsen

Länsstyrelsen skall utse en ordförande för samverkansföreningen i de fall samverkansföreningarna vid sin föreningsstämma (årsmöte) inte lyckas uppnå den erforderliga majoriteten för någon av kandidaterna. Ordföranden bör vara väl lämpad att utveckla en god samverkan i föreningen och dess styrelse, liksom att – om den situationen skulle uppstå – hantera konflikter mellan olika intressen. Många avvägningar är dessutom svåra även om de inte leder till en konflikt. Av bl.a. dessa skäl skall länsstyrelsen samråda med intressenterna, bl.a. Sametinget och företrädare för markägarna, inför sitt beslut om ordförande.

Länsstyrelsen skall även bistå föreningarna med att skapa en grund för förslagen till styrelseledamöter genom att göra arealberäkningar.

10.1.3. Uppgifter som bör falla på samverkansföreningarna

Utarbetande av förslag till stadgar

Det är viktigt att det lokala regelverket också utformas utifrån de lokala kunskaperna och erfarenheterna. Detta skapar delaktighet och bidrar till systemets legitimitet. Lika viktigt är att det lokala regelverket kan utarbetas i samverkan mellan de olika intressen som är representerade i samverkansföreningen.

Utarbetande av förslag till plan

  • Älgjakt

Idag fördelar länsstyrelsen samtliga älgar ned på jaktlagsnivå. Med det föreslagna systemet fördelar samverkansföreningarna samtliga älgar inom området. Förutom antal älgar skall föreningarna besluta om jaktdeltagare, eventuell fördelning av älgar för upplåtelsejakt m.m. Vidare måste föreningen ta ställning till frågorna om områdesjakt, gemensamhetsjakt och uppdelningsjakt.

Under förutsättning att vars och ens minimirätt inte kränks är det för de berörda parternas inflytande viktigt att den slutliga fördelningen av älgjakten sker lokalt. I detta avseende kan de lokala intressena välja modell. System med delning i jakttid och jägarkategori kan

blandas med mer strikt geografisk fördelning av älgjakten mellan de olika jägarkategorierna eller något annat.

Det finns väsentliga skillnader mellan de olika länen som bör få ett genomslag även fortsättningsvis. På renbetesfjällen finns ingen privatmark. I Västerbotten är inblandningen av privatmark ca 30 % ovanför odlingsgränsen. Norrbotten präglas av mycket hög andel statlig mark. Det finns till skillnad från småviltsjakten ingen skyldighet att upplåta älgjakt. Upplåtelse av älgjakt på statens mark har däremot en lång tradition. Införandet av ett nytt system för förvaltningen av dessa marker avser inte att ändra på detta förhållande.

Uppföljning

Samverkansföreningarnas uppföljning bör ha sin utgångspunkt i de lokala planerna och också syfta till att utveckla dessa planer. Exempelvis bör avskjutningsstatistik och uppgifter om viltskador m.fl. faktauppgifter sammanställas, bearbetas och utvärderas.

Andra viktiga frågor att följa upp är hur administrationen fungerat, hur verksamheten påverkat boende, markägare, samebymedlemmar, övriga jägare och sportfiskare etc. Det är betydelsefullt att så mycket som möjligt av uppföljningarna sker lokalt, dels för det lokala engagemanget och dels för att de lokala kunskaperna då kan tas bättre till vara.

Viltvård

En stor del av arbetet med viltvård sker redan idag lokalt. Inte sällan kommer också initiativen från den lokala nivån. Viltvården består ofta av små åtgärder som utförs av många händer på många platser (t.ex. i form av fällfångst, skyddsjakt, anläggande av viltvatten och viltåkrar). Inflytande över det lokala viltvårdarbetet hör därigenom hemma i samverkansföreningarna.

Bevakning

Bevakning sker i dag med ett stort inslag av lokalt engagemang. Jakt- och fisketillsyningsmän tas som regel ur lokalbefolkningen. De riktade bevakningsuppdragen (tillslag) har nästan alltid sin upprinnelse i iakttagelser på plats. Vissa bevakningsinsatser kan dock med fördel

samordnas regionalt och förankras hos länsstyrelsen. Bevakningsinsatser då misstanke finns om grova brott mot jakt- och fiskelagstiftningen kan dock vara svåra att hantera för lokala tillsynsmän. Hur sådana situationer bör hanteras bör diskuteras mellan länsstyrelse, polis och samverkansföreningar för att en väl fungerande ansvarsfördelning gemensamt skall kunna byggas upp.

  • Småviltsjakt

Det är rimligt att den geografiska fördelningen av jakten hanteras fullt ut av samverkansföreningarna. I dag går regleringen/fördelningen ut på skydda och undanta vissa områden från jakt. Det är områden som är särskilt störningskänsliga med hänsyn till i första hand renskötseln och naturvården. Med samma utgångspunkt bör man från ett lokalt perspektiv på ett bättre sätt kunna styra jägare i känsliga områden med olika typer av områdesindelningar. Indelningen kan ge allt från områden med “fri” jakt till mer reglerade områden. Allt bygger på hög lokal kännedom om olika intressens behov.

Praktisk administration

Information om och administration av jakten kräver stora resurser. För största möjliga kostnadseffektivitet krävs en samlad hantering, sannolikt för hela fjällområdet. Länsstyrelserna har idag egna webbaserade system för information (jaktområden, kortförsäljningsställen, jakttryck, regelsystem, etc.) och är på väg att utveckla gemensamma webbaserade system för jaktkortsförsäljning, viltrapportering och uppföljning. Hur länsstyrelser och samverkansområden skall kunna samordna sina verksamheter på effektivast möjliga sätt bör tas upp till diskussion vid de överläggningar mellan länsstyrelserna och samverkansområdena som jag tidigare föreslagit.

Avlysningar

Avlysning av småviltsjakt till skydd för rennäringen bör i framtiden bli mindre angelägna, eftersom det finns en möjlighet att lokalt fördela jakten geografiskt på ett sätt som i stor utsträckning kommer att gagna rennäringen. Besluten om avlysning som i dag fattas av

länsstyrelserna är ibland kontroversiella. Från samebyhåll påstås ofta att de avlysta områdena inte är tillräckligt stora. Från jägare görs å andra sidan gällande att stora områden avlyses i onödan. Samverkansföreningarna skall fortsättningsvis kunna avstå från att upplåta jakt och fiske om det behövs för att skydda rennäringen. Detta kommer att förkorta handläggningstiden, vilket i sammanhanget är en stor fördel.

Upplåtelse av småviltsjakt på statlig och privat mark

Småviltsjaktreformen från 1993 avser upplåtelse av statens mark. Reformen skall gälla som tidigare. Den enda förändringen utgör det förhållande att det är samverkansföreningarna och inte länsstyrelserna som skall upplåta småviltsjakten.

Viltvård

Till viltvården hör exempelvis uppföljning av viltrapportering och inte minst inventeringar. Ett lokalt engagemang i viltvårdsarbete i samverkan med länsstyrelsen är sannolikt långsiktigt till gagn för viltet. Se i övrigt vad som påpekas i denna fråga under punkten älgjakt.

Bevakning

Samma synpunkter som förts fram beträffande älgjakten gäller även småviltsjakten.

Uppföljning

Under uppbyggnaden av den nya beslutsordningen för småviltsjakten är det av stor vikt att det också lokalt sker täta uppföljningar i samverkan med länsstyrelsen. Se vidare vad som nämns om uppföljning under punkten älgjakt.

  • Fiske

Generella påpekanden som gäller såväl jakt som fiske har redovisats inledningsvis.

Upplåtelse

I dag finns i huvudsak fyra former av upplåtelse av fiske. Det är husbehovsfiske (nät) till ortsbor, upplåtelse av sportfiske till allmänheten, begränsade upplåtelser av i första hand flugfiske i kvoterade vatten samt förmedlingsupplåtelse genom vissa entreprenörer. Reformen från 1993 skall ligga fast. Det innebär att samverkansföreningarna måste bygga in regler för att möjliggöra upplåtelser till allmänheten på samma sätt som när det gäller småviltsjakten, eftersom det i dagsläget inte finns någon lokalt utbredd ambition att upplåta fiske till allmänheten på det sätt som reformen syftade till.

Fiskevård

Idag bedrivs fiskevården med betydande insatser från länsstyrelserna. Det handlar i första hand om ett systematiskt arbete med inventeringar av fiskevatten. Fortsättningsvis bör detta arbete till större del skötas lokalt men i samverkan med länsstyrelserna.

Bevakning

Samma synpunkter som förts fram beträffande älgjakten gäller även fisket.

Uppföljning

Särskilt under uppbyggnaden av det nya systemet för handredskapsfiske är det av stor vikt att det också lokalt sker täta uppföljningar. Detta ger möjlighet till snabba korrigeringar. Uppföljningar av den egna verksamheten ger legitimitet åt förändringsarbetet och skapar delaktighet.

10.2. Utvecklingsråd för jakt och fiske i fjällregionen

Mitt förslag: Som ett stöd till den framtida förvaltningen av vilt- och fiskeresurserna i fjällområdet bör det bildas ett utvecklingsråd för jakt och fiske i denna region. Det bör bestå av företrädare för staten, markägarna i övrigt, samerna, naturvården samt jägare och fiskare i övrigt.

Jag föreslår att det som ett stöd för den framtida förvaltningen av vilt- och fiskeresurserna i fjällområdet bör bildas ett utvecklingsråd för jakt och fiske i denna region.

Rådet bör – utan att bli en ny, separat myndighet – inrättas i starkast möjliga former så att det ges förutsättningar att i kraft av sin sammansättning och den samverkan som sker inom rådets ram bli en inflytelserik aktör. Dess främsta uppgifter bör vara att

  • följa jaktens och fiskets utveckling i fjällregionen,
  • följa hur gällande lagstiftning och föreskrifter följs,
  • genom utredningsarbete, forskning och försöksverksamhet ut-

veckla praktiska former för lokal samförvaltning inom jakt och fiske,

  • stimulera och skapa incitament en sådan samverkan,
  • vara ett forum förändringsarbete, konflikt- och problemhante-

ring.

Rådet bör spela en central roll vid genomförandet av de nya regler som blir följden av ett eventuellt framtida riksdagsbeslut. Inte minst är det viktigt att lägga fram förslag beträffande principer för jaktens och fiskets regionala fördelning mellan olika delar av fjällområdet.

Rådet bör också ges möjlighet att verka för en större samordning i fråga om de beslut som fattas på regional nivå. Rådet bör exempelvis kunna ge råd för jakt och fiske i fjällen och samla parterna till regelbundna överläggningar. En viktig uppgift i ett tidigt skede bör bli att se över och samordna länens hantering av jakttider för utländska jägare som vill delta i småviltsjakt.

En grundläggande fråga för utvecklingsrådet blir att följa och utvärdera jaktens och fiskets påverkan på miljön i fjällområdet. I detta sammanhang aktualiseras det åtgärdsprogram som sammanfattats i betänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö (SOU 2005:79).

Rådet bör aktivt arbeta för att bildandet av samverkansområden går så smidigt som möjligt. Även andra samverkansformer skulle

kunna prövas i rådets arbete. Rådet skulle t.ex. kunna ta initiativ till försöksverksamhet med sådana samverkansformer och då också svara för utvärderingen av dessa försök. För att vinna acceptans för nya samverkansformer har det ett stort värde att de berörda parterna gemensamt kan följa hela processen från idé till utvärdering.

En angelägen fråga för rådet är att skaffa sig en samlad bild av upplåtelser av jakt- och fiskerätt, liksom av prisutvecklingen beträffande dessa upplåtelser.

Rådet bör bestå av företrädare för länsstyrelserna, det av staten bedrivna skogsbruket, andra markägare än staten, samiska organisationer, det frivilliga naturvårdsarbetet samt jägarnas och sportfiskarnas organisationer i övrigt. Det sammanlagda antalet ledamöter i rådet bör inte överstiga elva. Ordförande bör utses av regeringen.

Redovisningen av länsstyrelsernas respektive samverkansföreningarnas uppgifter i föregående avsnitt (10.1) har även i övrigt pekat på en rad viktiga diskussionspunkter för ett utvecklingsråd: formerna för vilt- och fiskevårdsplanerna, problem som hänger samman med bevakning, formerna för uppföljning, samverkan över såväl länens som samverkansområdenas gränser (inte minst beträffande älgjakten) och informationsarbetet kring jakt och fiske.

Förslaget om ett utvecklingsråd har fått ett brett stöd bland utredningens experter. Rådet bör komma till oberoende av hur mina förslag i övrigt hanteras.

10.3. Den förändrade förvaltningen och ekonomin

I detta avsnitt lämnar jag förslag till hur intäkterna och kostnaderna för den framtida förvaltningen skall fördelas. Under 10.3.1 redovisar jag den nuvarande förvaltningens intäkter och kostnader. Av 10.3.2 följer förändringen.

10.3.1. Den nuvarande förvaltningens intäkter och kostnader

Av rennäringslagens 32–34 §§ följer att jakt- och fiskerätt på statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen får upplåtas mot en avgift, om inte särskilda skäl för avgiftsfrihet finns. Det är länsstyrelserna i Norrbottens län, Västerbottens län och Jämtlands län som sköter upplåtelserna. Enligt rennäringsförordningen skall småviltsjakt och handredskapsfiske på denna mark

under vissa förutsättningar upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige.

Länsstyrelsen upplåter även mark mot avgifter på samma sätt som jakt- och fiskerätten. Denna redovisning avser endast jakt- och fiskerätten.

Avgifterna för upplåtelse av jakt och fiske tillfaller till hälften Samefonden och till hälften berörd sameby. Länsstyrelsen får vid upplåtelsen förutom denna avgift ta ut en egen avgift för administration, åtgärder för fiskevård och viltvård samt fiskebevakning och jaktbevakning. Länsstyrelsens egen avgift får uppgå till högst femtio procent av den avgift som skall gå till Samefonden/samebyn.

Länsstyrelsen bestämmer priserna för jakten. Dessa varierar mellan länen. Exempelvis kostar ett dagskort för småviltsjakt i Västerbotten 300 kronor, i Norrbotten 150 kronor och i Jämtland 200 kronor. För Jämtlands del gäller dock att ett dagkort inom Tåssåsens sameby kostar 300 kronor.

Norrbotten

I Norrbottens län uppgick intäkterna för år 2004 för jakt- och fiskeupplåtelserna inklusive länsstyrelsens administrationspåslag till sammanlagt 6 515 313 kronor. Av dessa avsåg 3 267 028 kronor småviltsjakt, 2 110 660 kronor fiske och 1 137 625 kronor älgjakt. I beloppet för älgjakt ingår även upplåtelser för björnjakt om högst ca 30 000 kronor.

Av beloppet 6 515 313 kronor förbehöll sig länsstyrelsen 2 171 770 kronor för administration, bevakning och viltvård/fiskevård. Det återstående beloppet fördelades mellan Samefonden och de berörda samebyarna.

Det innebar att Samefonden fick 2 171 770 kronor och de 20 samebyarna samma summa. Genomsnittligt uppbar därmed varje sameby 108 588 kronor. Som en kommentar kan nämnas att genomsnittssiffran inte ger en helt korrekt bild. Många byar har små intrång och därmed små intäkter, medan huvuddelen av intrången och därmed ersättningen hamnar på ett fåtal byar. Vidare varierar intäkterna mellan åren.

Av de 2 171 770 kronor som länsstyrelsen förbehöll sig användes 1 468 000 kronor för jakt och 703 553 kronor för fiske. Jaktmedlen fördelade sig med 664 000 kronor för administration, 115 000 kro-

nor för bevakning och 171 000 kronor för viltvård. Överskottet blev därmed 518 000 kronor. Fiskemedlen fördelade sig med 506 282 kronor för administration och 139 830 för fisketillsyn samt 270 448 kronor för fiskevård. Detta gav ett underskott om 213 008 kronor. Det sammanlagda överskottet skulle därmed vara 304 992 kronor. Den sammanlagda kostnaden för administration var 1 170 282 kronor. Av detta belopp avsåg 532 162 kronor provision till återförsäljare. Tryckning av kort och kartor skulle avse 225 000 kronor. Annonsering skulle ta 98 223 kronor i anspråk. Vidare kostnader för administration var lön om ca 100 000 kronor, resor ca 60 000 kronor, datasupport 7000 kronor, avskrivning programvara 31 000 kronor samt övrigt om 56 000 kronor.

Från länsstyrelsens sida har framförts att det egentligen inte är fråga om ett överskott. Utöver inkomsterna från jakt- och fiskeupplåtelserna använder länsstyrelserna sig även av sina ramanslag för att kunna hantera jakt- och fiskefrågorna. I Norrbotten finns det sammanlagt två tjänster som avser administrationen. Därutöver avser en tjänst rennäringslagen. Lönekostnaden täcks av ramanslaget.

Jämtland

I Jämtland uppgick de totala intäkterna av avgifterna för jakt och fiske inklusive länsstyrelsens administrationspåslag för år 2004 till 4 200 000 kronor. 2 570 000 kronor avsåg småviltsjakt, 1 440 000 kronor fisket och 190 000 kronor älgjakt. Av dessa förbehöll sig länsstyrelsen 1 400 000 kronor. Återstående fördelades mellan samebyarna och Samefonden. Samefonden fick därmed 1 400 000 kronor och samebyarna tillsammans lika mycket. Det innebar att de elva samebyarna i Jämtlands län genomsnitt fick ca 127 000 kronor vardera. Länsstyrelsen avsatte 155 000 kronor till viltvård- och fiskevård, 355 000 kronor till bevakning och 820 000 avsåg administration. Av administrationskostnaden var 460 000 kronor provision till kortförsäljare. 70 000 kronor var ett överskott.

Västerbotten

I Västerbottens län uppgick intäkterna för jakt och fiske inklusive länsstyrelsens administrationspåslag för år 2004 till 5 850 000 kronor. Av detta belopp avsåg småviltsjakten 3 450 000 kronor, fiske

1 650 000 kronor och älg 750 000 kronor. Länsstyrelsen förbehöll sig 1 950 000 kronor. Samma belopp tillföll såväl Samefonden som samebyarna. Det innebär att de sex samebyarna i genomsnitt fick 325 000 kronor vardera. Länsstyrelsen använde sitt belopp på följande sätt: Vilt- och fiskevård 230 000 kronor, bevakning 450 000 kronor och administration om 1 070 000 kronor. Av kostnaden för administration utgjorde 550 000 kronor provision till kortförsäljare. 200 000 kronor utgjorde ett överskott. Även här har från länsstyrelsens sida har påpekats att det inte är ett egentligt överskott, eftersom länsstyrelsen i Västerbotten har 2,5 heltidstjänster som arbetar med dessa frågor. Utöver överskottet används länsstyrelsens ramanslag för att täcka dessa lönekostnader.

Sammanställt framgår fördelningen av tabell på nästa sida.

Fördelning inkomster för jakt och fiskeupplåtelser.

Specifikation Jämtland Västerbotten Norrbotten

Inkomst småviltsjakt

2.570.000 3.450.000 3.267.028

Inkomst älgjakt

190.000 750.000 1.137.625

Inkomst fiske

1.440.000 1.650.000 2.110.660

Inkomst totalt

4.200.000 5.850.000 6.515.313

Till samefond och sameby respektive.

1.400.000 1.950.000 2.171.770

Inkomst/sameby 127.000 325.000 108.588

Länsstyrelsens inkomst

1.400.000 1.950.000 2.171.770

Länsstyrelsens utgifter Administration (tryckning, distribution kort och broschyrer, hemsidor, provision kortförsäljare, renhållning m.m.) Specifikation provision kortförsäljare.

820.000

460.000

1.070.000

550.000

1.170.282

532.162

Vilt- och fiskevård

155.000 230.000 441.442

Bevakning 355.000 450.000 254.830 Tot. Utgifter 1.330.000 1.750.00 1.866.778 Överskott 70.000 200.000 304.992

Därutöver; tjänster på länsstyrelsenas ramanslag ca 2,5 ca 2,5

ca 2

Sammantaget innebär det nuvarande systemet att såväl intäkterna som kostnaderna är strikt reglerade. När det gäller intäkterna är en tredjedel öronmärkta för samebyarna, en tredjedel öronmärkta för Samefonden och en tredjedel får användas av länsstyrelsen för administration, vilt- och fiskevård samt bevakning.

10.3.2. Förändringen

Mitt förslag: Jag föreslår att samverkansföreningarna får förfoga över intäkterna från jakt- och fiskeupplåtelserna. Medlen skall användas för administration, viltvård och bevakning. Överskottet skall i de föreningar som i huvudsak är belägna ovanför odlings-

gränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen tillfalla de berörda samebyarna med hälften. Återstoden skall fördelas mellan markägarna efter areal. I de föreningar som i huvudsak är belägna nedanför odlingsgränsen skall 25 % av överskottet tillfalla de berörda samebyarna och återstoden fördelas mellan markägarna efter areal. Statens andel skall fonderas i Samefonden.

Mitt förslag innebär att det är föreningarna som skall samförvalta jakt- och fiskerätten. En naturlig följd av detta är att föreningarna även fritt får förfoga över de intäkter som jakt- och fiskeupplåtelserna ger. Samtidigt blir det även föreningarna som får ansvara för kostnaderna för administration, vilt- och fiskevård samt bevakning. På detta sätt jämställs föreningarna med vad som gäller för markägare som i egen regi förvaltar sin jakt- och fiskerätt.

Länsstyrelsernas uppgifter i framtiden kommer att vara att utöva tillsyn över föreningar samt att på olika sätt bistå dem. Dessa uppgifter är av sådan art att det är naturligt att länsstyrelsens ramanslag täcker kostnaderna för dessa uppgifter. Som framgår av rapporten om uthålligt nyttjande av jakt- och fiskeresurserna (SOU 2005:79) krävs redan idag en ökad övervakning av vilt och fisk samt ökat informationsutbyte mellan länsstyrelserna för att säkra ett uthålligt nyttjande av resurserna. Om samverkansföreningarna leder till att vilt- och fiskresurserna utnyttjas mer och marginalen runt en uthållig beskattningsnivå därmed blir mindre kommer behovet av inventering och övervakning att vara än större än idag. För att finansiera detta krävs att ramanslaget ökar eller att medel avsatta för miljöövervakning eller från Viltvårdsfonden används.

Detta innebär en stor förändring mot vad som gäller i dag. I dag är som framgått en tredjedel av intäkterna öronmärkta för berörd sameby, en tredjedel för Samefonden och en tredjedel får användas av länsstyrelsen för administration, vilt- och fiskevård samt bevakning.

Vi föreslår för framtiden att föreningens överskott skall med hälften respektive 25 % tillfalla berörd sameby. Andelen motsvarar röstandelen och är därför en logisk effekt av denna. Dessa andelsberäkningar är grundade på vår bedömning av jakt- och fiskerättsandelar som vi redovisat i kapitel 8. Återstoden skall fördelas mellan markägarna.

Det innebär att samebyn framöver inte kommer att vara garanterade samma intäkter som i dag. I gengäld ges föreningen frihet att i ökad utsträckning själv bestämma över sina intäkter. Föreningen

kommer exempelvis att kunna påverka intäkterna genom exempelvis viltvårds- och fiskevårdsåtgärder. Effekten är en nödvändig del av att samebymedlemmarna själva blir delaktiga i förvaltningen.

Samefonden kommer i framtiden inte att få del av några intäkter, eftersom Samefonden inte är medlem i föreningen. För att kompensera detta föreslår vi att statens andel skall överföras till Samefonden.

Även de privata markägarna blir en del av detta system. I dag förvaltar de privata markägarna själva sin jakt- och fiskerätt. Det innebär att de uppbär ersättningen för jakt- och fiskeupplåtelser i sin helhet på den egna marken. Nu kommer de i stället att ingå i samverkansområden. Deras del av överskottet kommer att motsvara deras markandel i förhållande till den totala arealen med avdrag från samebymedlemmarnas del. För många markägare kommer detta säkert att upplevas som orättvist, särskilt om ersättningen framöver blir mindre än i dag. Det skall dock noteras att dagens system egentligen inte är logiskt. Det är inte i sig förenligt med den delade jakt- och fiskerätten på privat mark att de privata markägarna i dag uppbär hela ersättningen av jakt- och fiskerättsupplåtelser på sin mark. Det skall vidare betonas att de privata markägarna i framtiden komma att få del av överskottet från jakt- och fiskerättsupplåtelser inom stora områden, inom hela samverkansområdet.

Nedan följer en mer detaljerad analys.

Intäkterna

Intäkterna påverkas av omfattningen av upplåtelserna och av priset. I dag är det länsstyrelsen som bestämmer omfattningen och priserna. I framtiden kommer detta att vara föreningens uppgifter. Det skulle kunna betyda att intäkterna skulle kunna öka eller minska beroende på föreningarnas beslut om detta.

När det gäller frågan om den framtida omfattningen av jakt- och fiskeupplåtelser kommer det att finnas ramar för föreningens beslut. En sådan är att det i framtiden kommer att finnas en skyldighet för föreningarna att upplåta småviltsjakten och handredskapsfisket under samma förutsättningar som gäller i dag. Även länsstyrelsen skall genom sin tillsyn se till att andra än medlemmarna får jaga och fiska. Därtill kommer att utvecklingsrådet kommer att verka för att föreningarna tillämpar lagstiftningen på ett enhetligt sätt. Jag har vidare tidigare dragit den slutsatsen att en framtida samverkan

kommer att innebära att upplåtelserna av jakt och fiske kommer att öka. En slutsats är därmed att omfattningen av jakt- och fiskeupplåtelserna kommer att öka. Det är svårt att uppskatta i vilken utsträckning.

Staten kommer att ha ett stort inflytande i föreningarna ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Ett av statens intressen är att värna om ortsbornas och andras möjligheter att jaga och fiska. Det skulle betyda att priserna för jakt och fiske inte bör kunna höjas på något drastiskt sätt. Även länsstyrelsen skall genom sin tillsyn kunna följa och påverka prisutvecklingen. Det måste också beaktas att det kommer att vara ett mycket större antal huvudmän som upplåter jakt och fiske, vilket möjligen skulle kunna leda till en konkurrens mellan olika samverkansområden. Det skulle kunna hålla nere priserna.

En slutsats av det som sagts här är att priserna inte kan förväntas öka i alltför stor utsträckning.

Sammantaget är det sannolikt att intäkterna kommer att öka i huvudsak på grund av att upplåtelserna ökar.

Utgifterna

Delar av det arbete som i dag utförs av avlönade tjänstemän i länsstyrelsen skulle i framtiden i stor utsträckning utföras av föreningarna. Samtidigt skulle länsstyrelserna på olika sätt utgöra ett stöd för föreningarna och utöva tillsyn. Jakt- och fiskeförvaltningen skulle i grunden skötas av ett tiotal samverkansföreningar i stället för av tre länsstyrelser.

Föreningarnas arbete förväntas i en betydande utsträckning i likhet med vilt- och fiskevårdsområden och annan lokal samverkan skötas på ideell basis. Medlemmarna i samverkansföreningarna förvaltar sina egna rättigheter och har som nämnts en tradition präglad av frivilliga insatser. En välskött förvaltning gagnar alltså dem själva. Det kan leda till större resurser för vilt- och fiskevård eller till en större ekonomisk avkastning för medlemmarna.

Som framgått kan länsstyrelsernas nuvarande utgifter delas upp i tre delar. En del är vilt- och fiskevård, en annan är bevakning och den tredje är administration. Varje länsstyrelse har i dag runt en miljon kronor i administrationskostnader per år. Detta motsvarar ca en femtedel av de totala intäkterna. Ungefär hälften av administrationskostnaden avser provision till kortförsäljare. Denna post skulle inte

behöva förändras, eftersom föreningen även fortsättningsvis skulle kunna använda samma system med kortförsäljning.

Därmed skulle det återstå ca en halv miljon kronor för varje län för administration. Om en oförändrad administrationskostnad skulle eftersträvas skulle varje förening förfoga över ca 150 000 kronor för sin administration. Föreningarnas administrationskostnader kommer i huvudsak att avse beslutsprocessen. Vi tänker oss att kortförsäljningen liksom hittills sköts av återförsäljare med provision. Själva tryckningen av korten bör länsstyrelserna kunna hantera. Vad som utgör ett rimligt belopp för föreningarnas beslutsprocess är svårt att uppskatta. Vi har som nämnts förutsatt att föreningarnas arbete kommer att vila på frivillig grund. Kostnaden för styrelsearbetet kommer sannolikt att bli högre än de 150 000 kronor som nämnts.

En slutsats är att administrationskostnaderna kommer att öka, men inte med några mycket stora summor. Många av de uppgifter som blir kvar hos länsstyrelserna är av sådan karaktär att de bör ses som en del av deras allmänna myndighetsansvar.

Ekonomiska konsekvenser

Administrationskostnaderna kommer att öka och att därmed kostnaderna för förvaltningen med vårt förslag. Detta kan kompenseras med att även inkomsterna för upplåtelserna kan öka.

I dag är 2/3 av inkomsterna öronmärkta för samebyarna och Samefonden. I det framtida förslaget är syftet att föreningarna själva skall bestämma över hur medlen skall hanteras. Det finns i dag en enighet om att den offentligt finansierade vilt- och fiskevården är undermålig. Som framgått avsattes i hela området för 2004 endast 826 442 kronor för vilt- och fiskevård. Om dessa insatser ökas kan det i sin tur komma att innebära att upplåtelserna och därmed inkomsterna kommer att öka.

En sammantagen slutsats är att om kostnaderna ökar utan att detta kompenseras med ökade inkomster så kommer samebyarnas och Samefondens inkomster att minska. Detta sker även på kort sikt om vilt- och fiskevårdsåtgärderna ökas. Om fjällsamebyarnas och Samefondens inkomster minskar kompenseras det dock i sin tur av att vårt förslag innebär att även skogssamebyarna skall få del av jakt- och fiskeinkomsterna. Detta saknar de helt i dag. 25 % av överskotten i samverkansföreningarna nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall tillfalla skogssamebyarna.

10.4. Övriga ekonomiska konsekvenser

Under 10.3 har jag redovisat de ekonomiska konsekvenser som mitt förslag om den ändrade förvaltningen medför. I övrigt medför mitt förslag marginella ekonomiska konsekvenser. Mitt förslag om ett utvecklingsråd medför enligt min bedömning endast ökade kostnader i form av arvoden och övriga sammanträdeskostnader. I övrigt har jag inte lämnat något förslag med ekonomiska konsekvenser.

10.5. Genomförande

Min bedömning: Om den fortsatta behandlingen av mina förslag leder till ett riksdagsbeslut så bör den nya lagstiftningen kunna träda i kraft den 1 januari 2008.

Med tanke på de rättsliga bedömningarnas svårighetsgrad bör ett offentligt seminarium genomföras till ledning för remissinstanser, media och allmänhet.

Remissbehandling och genomförande

Det är inte min uppgift att bedöma vad som kan följa på remissbehandlingen av utredningen. Om den leder till en proposition som ger förutsättningar för ett riksdagsbeslut under våren 2007 så är det emellertid möjligt att den nya lagstiftningen kan träda i kronor den 1 januari 2008.

Under genomförandet föreslår jag att en arbetsgrupp tillsätts av Jordbruksdepartementet för att dels behandla sådana enskildheter som inte tagits upp av utredningen, dels bistå departementet vid reformens genomförande. I arbetsgruppen bör finnas företrädare för Sametinget samt berörda länsstyrelser och organisationer.

I genomgången av länsstyrelsernas respektive samverkansområdenas arbetsuppgifter (avsnitt 10.1) finns ett stort antal praktiska frågor som skulle kunna diskuteras i arbetsgruppen.

Möjligheten till försöksverksamhet

Det förslag som jag lägger fram innebär omfattande förändringar av jakten inom lappmarkerna i Västerbotten och Norrbotten och på renbetesfjällen i Jämtland. En möjlighet som kan övervägas är att

inleda reformarbetet med en försöksverksamhet, omfattande t.ex. tre samverkansområden ovanför odlingsgränsen (ett vardera i Jämtland, Västerbotten och Norrbotten) och ett samverkansområde nedanför odlingsgränsen. En sådan försöksverksamhet skulle alltså omfatta såväl fjällsamebyar som skogssamebyar.

Försöksverksamhet som ett led i en större reform användes vid övergången från en älgjakt som nästan enbart bestod av allmän jakt, dvs. en rätt att under en viss tid skjuta obegränsat antal älgar, till en reglerad (senare samordnad) älgjakt.

1967 påbörjades försök med reglerad älgjakt i Kronobergs och Västmanlands län. Den utvidgades senare till delar av Norrbottens län.

1975 beslutade riksdagen att införa en femårig försöksverksamhet med samordnad älgjakt. Den inleddes 1976 och 1977. Större områden registrerades som licensområden, mindre områden fick en generell årlig tilldelning om ett vuxet djur och en kalv. Jakttiden för licensområdena skiftade från 30 till 120 dagar. Jakttiden för den som hade generell tilldelning var 2–5 dagar. De båda försöksformerna – reglerad jakt och samordnad jakt – bedrevs parallellt. Undantagna från försöksverksamheten var renbetesfjällen, området ovanför odlingsgränsen och Malå sameby i Västerbottens län samt området ovanför lappmarksgränsen i Norrbottens län. Där fick allmän jakt bedrivas, även om huvuddelen av älgjakten ändå bedrevs som licensjakt. Tre jaktformer fungerade alltså parallellt med varandra.

Försöksverksamheten utvärderades. Nyheterna togs emot relativt väl. Den positiva attityden förstärktes ju längre försöken pågick. På grundval av denna utvärdering infördes den nuvarande formen för älgjakt, en jaktform som bygger på en tilldelning som motsvarar markernas produktionsförmåga och som gynnar en samverkan mellan jägarna. Förberedelsearbetet i fråga om älgtilldelning sköts i hög grad på lokal nivå. Delar av den nuvarande älgjakten har behandlats tidigare i det här betänkandet.

Med det perspektiv som tiden gett framstår försöksverksamheten vid införandet av en ny och mer samordnad älgjakt som framgångsrik.

11. Mitt förslag – en sammanfattande kommentar

Min bedömning: En rad förslag läggs fram med ett gott stöd bland sakkunniga och experter i utredningen. Det gäller t.ex.

– att de biologiska och ekologiska förutsättningarna utgör en grund för alla bedömningar;

– att jakt- och fiskerätten är delad mellan markägare och samebymedlemmar;

– att det finns en väl belagd samisk rätt till jakt och fiske; – att en gemensam förvaltning i form av samverkansområden (med samverkansföreningar) är en bra samverkansform;

– att rätten att upplåta jakt och fiske skall hanteras i denna för markägare och samebymedlemmar gemensamma förvaltning;

– att länsstyrelsernas ansvar bör omfatta övergripande frågor, främst stöd och tillsyn;

– att det bör inrättas ett utvecklingsråd för jakt och fiske i fjällområdet.

Skilda uppfattningar råder om hur markägarnas och samebymedlemmarnas rättigheter förhåller sig till varandra i fråga om styrka.

Oberoende av detta är experterna från Skogsindustrierna och Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) samt Sametingets majoritet och Svenska Samernas Riksförbund (SSR) – dvs. företrädarna för dem som innehar jakt- och fiskerätt – positiva till den gemensamma förvaltning som föreslås. Det är också Jägarnas Riksförbunds, Sportfiskarnas och WWF:s experter. Företrädare för länsstyrelserna har konstaterat att många frågor bäst kan hanteras lokalt och att en utlokalisering ger bättre legitimitet för hela förvaltningssystemet. Statens Fastighetsverk är också positivt.

Utredningsarbetet har varit komplicerat och i många delar svårt. Det är angeläget att sist i detta betänkande göra en summering. På många håll har jag kunnat se ett gott samarbete kring jakten och fisket,

men jag har ändå kunnat uppleva hur det på alltför många håll har funnits starka motsättningar. Dessa har främst gällt jakten. Jag har därför ägnat mycket tid åt samtal och sammanträden med en rad intressenter, lokalt, regionalt och centralt.

Till svårigheterna hör att det inte bara är tolkningen av lag och urminnes hävd som skiljer sig starkt mellan olika parter – jag skulle vilja påstå att den allmänna rättsuppfattning som alltid är viktig i ett demokratiskt samhälle också skiljer sig starkt mellan olika befolkningsgrupper. Olika rättsuppfattningar, var och en ”allmän” inom den egna gruppen, kolliderar nästan bokstavligen med varandra. Övertygelsen är stark om att den egna uppfattningen är den från juridisk synpunkt korrekta. På samma sätt skiljer sig olika uppfattningar om och tolkningar av historien från varandra.

Vad jag inte har utrett

Min uppgift har inte varit att utreda hur jakt- och fiskerätten bör fördelas mellan samebymedlemmar och markägare. Uppgiften har varit att så långt det är möjligt beskriva hur den är fördelad. Med detta som startpunkt har jag lagt fram ett förslag om hur en samverkan bör utformas för att undvika de problem som är förknippade med det rättsläge som bygger på nuvarande lagstiftning. Den som anser att den samiska jakt- och fiskerätten skulle vara större eller mindre än vad jag föreslår, eller att markägarrätten skulle vara större eller mindre, får antingen hävda att min tolkning av det nu gällande rättsläget är felaktig eller föreslå att riksdagen skall göra lagändringar som förändrar rättsläget. Det senare har jag inte haft i uppdrag att föreslå.

Jag har inte heller utrett vem som äger marken, t.ex. ovanför odlingsgränsen. Regeringens direktiv har utgått från att det som i betänkandet betecknas som statens mark ovanför odlingsgränsen ägs av staten. Det har också jag haft att utgå från.

Jag har vidare inte utrett om andra samer än samebymedlemmar bör ha samma rätt till jakt och fiske som samebymedlemmarna har. Det har legat utanför mina direktiv.

Jag har slutligen inte utrett det grundläggande innehållet i de regler för småviltsjakt och handredskapsfiske som sedan 1993 gäller på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Det har legat utanför mina direktiv att föreslå förändringar av sådant slag.

Vad jag har utrett

Uppgifterna har i korthet varit följande:

  • Att så långt det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Jag har efter samråd med en rad experter försökt klarlägga detta och har gett ett svar i kapitlen 7 och 8.
  • Att utvärdera hur den s.k. dubbelregistreringen av älgjaktsområden tillämpats inom lappmarkerna och på renbetesfjällen samt vid behov föreslå ändringar för att älgjakten skall kunna bedrivas på ett bättre sätt än i dag. Detta sätt skall enligt direktiven främja säkerhet och samverkan. Jag har i kapitlen 9 och10 föreslagit en form av samverkan som kan svara mot dessa behov.
  • Att överväga åtgärder som kan förbättra samarbetet om jakten och fisket mellan markägare, samebymedlemmar och dem som har nyttjanderätt. Den form för samverkan som jag föreslagit har sin betoning på dem som har jakt- och fiskerätt, men bör kunna ge även företrädare för dem som har nyttjanderätt möjligheter att göra sin röst hörd.
  • Att se vilka hinder som kan behöva undanröjas för att statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall kunna omfattas av lagstiftningen om viltvårdsområden och fiskevårdsområden. Jag har konstaterat att detta inte är möjligt. I stället har jag redovisat en samverkansform som utgår från direktivens fråga, men som är bättre anpassad till de områden som omfattas av utredningen och de rättsliga regler som gäller där.
  • Att överväga behovet av åtgärder som även i övrigt kan underlätta en samförvaltning av jakt- och fiskeresurserna inom renskötselområdet. Den samverkansform som jag föreslagit syftar just till detta.

En bred samstämmighet i en rad frågor

Trots svårigheterna har det gått att åstadkomma en bred och viktig samstämmighet kring en rad viktiga frågor. Med ”en bred samstämmighet” menar jag att den helt övervägande delen av utredningens sakkunniga och experter ställt sig bakom de förslag som lagts fram.

I fråga om samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt, en central del av mitt uppdrag, har det funnits ett mycket gott stöd för flera viktiga konstateranden:

  • Det finns en väl belagd samisk jakt- och fiskerätt, särskilt stark på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen.
  • Jakt- och fiskerätten inom lappmarkerna i Västerbotten och Norrbotten och på renbetesfjällen i Jämtland är delad mellan markägare och samebymedlemmar.
  • Samebymedlemmarna bör få hantera sin jakt- och fiskerätt på samma sätt som markägarna.

Också i fråga om behovet av samverkan har det funnits en gemensam hållning:

  • Den delade jakt- och fiskerätten nödvändiggör en gemensam förvaltning. Också av andra skäl är detta förslag angeläget. Flera av de inblandade intressenterna har länge och tålmodigt hävdat att dessa frågor i högre grad än nu bör hanteras lokalt av dem som berörs. Framför allt gäller detta ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen.
  • Samverkan bör regleras genom lagstiftning. Det långsiktiga målet bör vara en gemensam förvaltning av jakt och fiske, men förändringen kan ske etappvis genom att den inleds med jakten och senare kompletteras med fisket.
  • Den form för samverkan som föreslås – samverkansföreningar i klart avgränsade samverkansområden – svarar mot de krav på samverkan som är ofrånkomliga genom den delade jakt- och fiskerätten.

Det finns likaså ett gott stöd för synen på ansvarsfördelningen mellan länsstyrelser och samverkansföreningar:

  • Ansvarsfördelningen skall spegla att det är fråga om en lokal förvaltning. Föreningarna skall därför fatta de viktigaste besluten om den lokala jakten och fisket.
  • Länsstyrelsen skall se till att föreningarna kommer till stånd och sedan spela en roll som tillsyns- och stödorgan för dem.

Företrädare för länsstyrelserna i Jämtlands, Norrbottens och Västerbottens län har som nämnts i de kontakter vi haft ställt sig positiva till lokala anpassningar av jakt- och fiskeförvaltningen. De har be-

tonat att många frågor bäst kan hanteras lokalt, samtidigt som en utlokalisering ger en bättre legitimitet för hela förvaltningssystemet.

Ett uttalat stöd finns för förslaget att det, som ett stöd till både länsstyrelsernas myndighetsutövning och samverkansföreningarnas förvaltning av vilt- och fiskeresurserna i fjällområdet, skall bildas ett utvecklingsråd för jakt och fiske.

Frågetecken kring inlösen av samiska jakt- och fiskerättigheter

Frågetecknen är fler då det gäller lämpligheten i att staten löser in den samiska jakt- och fiskerätten i vissa områden, en åtgärd som inte förekommer i mitt huvudförslag utan i ett av de alternativa förslag jag redovisar.

Förslaget, ursprungligen framfört av LRF:s expert i utredningen, har tilldragit sig ett betydande positivt intresse från markägar- och jägarhåll. Det har däremot inte vunnit stöd hos flertalet av de samiska experterna. Denna diskussion har ändå inte karakteriserats av några skarpa motsättningar. Snarast har det rått en osäkerhet om konsekvenserna av en sådan inlösen. Också bland dem som önskar en inlösen finns en tydlig tveksamhet inför en tvångsmässig sådan.

Jag har stannat för att i nuvarande diskussionsläge inte föreslå någon inlösen, men påpekar att en fortsatt diskussion och mer tid för överväganden är viktig för parterna. En inlösen är inte någon förutsättning för att mina förslag i övrigt skall kunna genomföras, men om möjligheterna för en inlösen skulle öppnas så bör den vara frivillig och ersättning bör ges i form av pengar. Den skulle då i hög grad underlätta bildandet av bildandet av och arbetet i samverkansföreningar.

Delade meningar, men vilja till samverkan

Jag har kommit fram till att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen är stark och minst lika stor som statens. Den kan också vara större. Samtidigt har jag betonat markägarnas större ansvar i markägarfrågor som inte rör jakt, fiske och rennäring men ändå påverkas av jakten och fisket. Jag har bedömt jakt- och fiskerätten ovanför odlingsgränsen som jämnt fördelad mellan markägare och samebymedlemmar.

Jag har därför också i samverkansföreningarna ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen föreslagit en lika stor rösträtt för markägarna som samebymedlemmarna och en med två tredjedels majoritet (dvs. i hög grad gemensamt) utsedd ordförande. Det ställer krav på samråd och välförankrade beslut hela vägen från val av ordförande till direkta jakt- och fiskebeslut.

Min bedömning i dessa avseenden grundas på att några av landets ledande oberoende experter inom området har gett klart uttryck för att de anser samernas jakt- och fiskerätt ovanför odlingsgränsen vara minst hälften av den samlade jakt- och fiskerätten.

På den övriga marken, dvs. nedanför odlingsgränsen, menar jag att samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten är mindre än markägarens. Jag har föreslagit att andelen röster där skall vara en fjärdedel för samebymedlemmarna och tre fjärdedelar för markägarna.

Företrädarna för Sametingets majoritet och Svenska Samernas Riksförbund (SSR) har betonat att man som sin grunduppfattning har en samisk äganderätt till delar av lappmarkerna och renbetesfjällen och att man i vart fall vill utgå från att det finns en samisk ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Man har alltså argumenterat för ett större inflytande för samebymedlemmarna i samverkansföreningarna än det jag föreslår.

Skogsindustrierna, som företräder de stora skogsbolag som har ett betydande markinnehav främst nedanför odlingsgränsen i Västerbotten och Norrbotten, och Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) har den grundläggande uppfattningen att markägarrätten är starkare än samebymedlemmarnas rätt även ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen och att den inte är lika stor som jag utgår från på nedanför odlingsgränsen. Man anser att markägarrätten är starkare än samebymedlemmarnas rätt. Samma uppfattning har experterna från Svenska jägareförbundet och Jägarnas Riksförbund.

Experterna från Sametingets majoritet, SSR, Skogsindustrierna och LRF utvecklar enligt överenskommelse oss emellan sina ståndpunkter i detta avseende i var sitt särskilt yttrande.

Trots skillnaderna mellan markägarnas uppfattning och den dominerande samiska uppfattningen har, då förutsättningar för en ökad samverkan öppnat sig, företrädarna för Sametingets majoritet och SSR liksom företrädarna för LRF och Skogsindustrierna ställt sig positiva till en gemensam förvaltning. Samtidigt framhåller man

att det kan finnas såväl principiella som mer praktiska aspekter som kan komma upp i samband med remissbehandlingen.

Det förslag jag lagt fram bygger på en samverkan mellan dem som innehar jakt- och fiskerätt. Det finns också enligt min mening mycket starka skäl som talar för den ordning jag föreslår. Vid en samverkan med de juridiska och ekonomiska inslag som diskuteras här är det normalt rättsinnehavarna som samverkar. Till utformningen av förslaget återkommer jag, men jag vill betona att det i första hand är ett förslag som kommit fram som ett resultat av de juridiska och andra principiella överväganden som gjorts. Min bedömning av jakt- och fiskerättens fördelning och konsekvenserna av denna bedömning vid utformningen av en samverkan står alltså enligt min uppfattning stabilt på egna ben. Att förslagen sedan av de parter som har jakt- och fiskerätt kan uppfattas som en kompromiss eller minsta gemensamma nämnare gör det inte sämre. För flera av parterna gäller också att en samverkan av det här slaget skulle kunna leda till en ytterligare samverkan senare.

De experter som företräder Sportfiskarna och WWF har i stort sett godtagit min bedömning av de rättsliga förhållandena och de konsekvenser dessa får fördelningen av ansvar och inflytande i samverkansföreningarna. Sportfiskarna har uttryckt en del farhågor beträffande fisket. Till detta återkommer jag.

Den expert som företrätt Sametingens minoritet är kritisk mot vissa förslag, men har under diskussionerna till stora delar riktat denna kritik främst mot utredningsdirektiven. Jag har t.ex. inte haft i uppdrag att behandla jakt- och fiskerätten för samer som inte är samebymedlemmar som är en huvudfråga i detta särskilda yttrande. Den expert som företräder Jägarnas Riksförbund har avgett ett särskilt yttrande som främst behandlar frågan om definitionen av utmarksbegreppet.

Svenska jägareförbundets hållning

I Svenska jägareförbundets fall har situationen blivit mer komplicerad. Jag har – trots att det innebär en avvikelse från grundprincipen att samverkan i rättighetsfrågor skall ske mellan dem som innehar den aktuella rätten – ända fram till slutskedet av utredningsarbetet prövat en modell som skulle ge jägarnas och fiskarnas organisationer en direkt medverkan i samverkansföreningarnas arbete. Det skulle ske genom att den största markägaren, staten, skulle avstå

från delar av sin representation i samverkansföreningarnas styrelser för att där ge utrymme för två företrädare för jägarnas och sportfiskarnas organisationer i samtliga samverkansföreningar.

Jägareförbundets expert i utredningen har sett mitt förslag som en kompromiss som borde vara möjlig att acceptera också för jägarna.

Samtal med företrädare för Jägareförbundets ledning har emellertid visat att man inte var beredd att acceptera andra delar i en sådan kompromiss. Det främsta hindret var den alltför kraftiga förskjutning i markägarnas jakt- och fiskerätt till förmån för samebymedlemmar som Jägareförbundet menar att jag föreslår. Jägareförbundet har därför också en annan syn på omfattningen av samebymedlemmarnas representation i samverkansföreningarnas styrelser. Vidare har Jägareförbundet uttryckt farhågor för att den föreslagna hanteringen av småviltsjakten ovanför odlingsgränsen äventyrar denna jakt på sikt, liksom att mina förslag försvårar införandet av den älgförvaltningsmodell som förbundet tillsammans med bl.a. skogsbruket har föreslagit.

Det förslag jag lagt fram föll därför. Med tanke på att de största problemen är förknippade med jakten och att Jägareförbundet är den klart största jägarorganisationen har jag inte heller sett någon möjlighet att lägga fram ett förslag som enbart omfattas av två av organisationerna, alltså Jägarnas Riksförbund och Sportfiskarna.

Bakgrunden till Jägarförbundets inställning är som jag uppfattar saken att det finns en stark medlemsopinion – särskilt i de två nordligaste länen – som motsätter sig det man ser som ”en framflyttning av de samiska positionerna”. Man godtar en delad jakt- och fiskerätt, men anser att samebymedlemmarna är så få i förhållande till övrig befolkning att klyftan riskerar att vidgas om samebymedlemmarna ges ett ökat inflytande över jakten och fisket.

Jag har emellertid haft att utgå från vad lagstiftningen, som den ser ut i dag, säger. Den bygger inte på antalet samebymedlemmar utan från den rätt som samebymedlemmarna har genom lagstiftning och urminnes hävd. Denna rätt skulle ha varit lika stor även om samebymedlemmarna varit hälften så många eller dubbelt så många som de är i dag, förutsatt att de bedrivit renskötsel, jagat och fiskat inom samma områden.

Småviltsjakten på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, liksom handredskapsfisket i detta område, har jag omgett med så stora säkerheter att de farhågor som Jägareförbundet hyser enligt min mening inte är befogade. I sak har jag inte haft att utreda denna fråga. Några förslag som rör grunderna för den reform

som trädde i kraft 1993 lägger jag alltså inte fram. Det finns ingen anledning att tro att styrelseledamöterna i de föreslagna samverkansområdena inte kommer att följa den lagstiftning som ligger till grund för småviltsjakten.

Den älgförvaltningsmodell som Jägareförbundet nämner är inte framme vid ett genomförande ännu. Förslaget skall utredas inom Jordbruksdepartementet. Med de i fråga om ytan stora samverkansområden som jag föreslår bör det vara fullt möjligt att åstadkomma en ny älgförvaltning, även med den inriktning som Jägareförbundet önskar. I själva verket har de föreslagna principerna för indelning utformats med hänsyn tagen till att älgen rör sig över stora områden. De övriga parter som tillsammans med Svenska jägareförbundet ställt sig bakom förslaget till ny älgförvaltning har ställt sig positiva till mitt förslag om samverkansområden och samverkansföreningar.

Samverkansområden och samverkansföreningar

Det är mot den bakgrund jag nu tecknat som man skall se mitt förslag om den också från juridiska utgångspunkter mest korrekta lösningen, nämligen en samverkan som bygger på att det är innehavarna av jakt- och fiskerättigheter som samverkar kring förvaltningen av vilt- och fiske i samverkansområdena.

Fördelningen av röster på samverkansföreningens stämma kommer enligt mitt förslag att utgå från den vägning av jakt- och fiskerätten som jag gjort. Jag har då också som nämnts tagit hänsyn till markägarnas bredare ansvar som omfattar andra skyldigheter än de som är förknippade med rennäring, jakt och fiske.

Bland markägarna skall rösterna på samverkansföreningens årsmöte fördelas efter areal. Sannolikt leder detta till att styrelseplatserna i samverkansföreningens styrelse också i stor utsträckning fördelas på samma sätt. Tre huvudgrupper av markägare kommer att kunna urskiljas, nämligen staten, de markägare som är privata juridiska personer (dvs. skogsbolagen) och de markägare som är privata fysiska personer (och alltså inte är juridiska personer som t.ex. staten och skogsbolagen). Jag föreslår att det alltid i samverkansföreningens styrelse skall finnas minst en ledamot som företräder de markägare som är enskilda fysiska personer och dödsbon samt allmänningsskogarna.

Mitt förslag tryggar alltså inflytandet inte bara för staten, samebymedlemmarna och skogsbolagen utan också för de markägare

som äger mindre fastigheter. Många av dessa markägare gör mycket stora insatser inom vilt- och fiskevården. Dessa insatser är en förutsättning för att jakten och fisket skall kunna utvecklas inom samverkansområdet. Antalet markägare utöver staten, skogsbolag, kommuner och Svenska kyrkan inom lappmarken i Västerbotten och Norrbotten är mycket stort och räknas i tusental. Mindre fastigheter behöver dessutom i de områden som är aktuella här inte vara små. Jämförelsen görs ju med de mycket stora markområden som sammantaget ägs av skogsbolagen.

Jag har understrukit vikten av att samverkansföreningarnas styrelser så långt som möjligt blir lokalt förankrade. Detta kan ske genom valet av ordförande, vid valet av den ledamot som representerar de fysiska personerna, allmänningsskogar och dödsbon och genom att staten i samverkansföreningarna ovanför odlingsgränsen utnyttjar möjligheten till en sådan förankring. Företrädarna för samebyarna blir med automatik lokalt förankrade. Även i samverkansföreningar på åretruntmarker nedanför odlingsgränsen bör en god lokal förankring eftersträvas. Vinterbetesmarken ingår inte i något samverkansområde.

Jägarnas och sportfiskarnas organisationer får, inom det område som denna utredning behandlar lika väl som i andra delar av landet, en ställning som fristående intresseorganisation för jägarna och fiskarna. Självfallet bör samverkansområdets styrelse eftersträva ett gott samarbete med dessa organisationer. Man bör i det sammanhanget notera att många ägare till mindre marker och även en del samebymedlemmar är medlemmar i någon av dessa organisationer. De får därför en indirekt relation till samverkansföreningarna.

Fisket inom samverkansområdena

Företrädarna för Sportfisket har uttryckt farhågor som har ett visst fog för sig. Skillnaderna mellan förutsättningarna för viltvård respektive fiskevård är stora. Säkerhetsfrågorna och störningsproblematiken skiljer sig också åt. Konflikterna har hittills varit mindre.

Samtidigt måste inom en inte alltför lång tid frågan om samebymedlemmars inflytande i fiskefrågor lösas. Grundprincipen är att rättighetsfrågorna ser likadana ut för fisket som för jakten.

Experterna från Sametingets majoritet, Svenska Samernas Riksförbund (SSR), Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Skogsindu-

strierna, Svenska jägareförbundet och Jägarnas Riksförbund förordar en för jakten och fisket gemensam organisation.

Jag har gått fisket till mötes genom att föreslå ett etappvis genomförande av reformen. Om fisket förs in i samverkan tre år efter jakten så innebär det att det finns en ännu längre förberedelsetid. Vunna erfarenheter kan tillgodogöras fisket och en koncentration kan ske på fiskets speciella förutsättningar i en andra etapp. Jag är helt överens om att fiskefrågorna inte får stå tillbaka för det intresse som kommer att ägnas jakten, särskilt inledningsvis. Fiskemöjligheterna representerar en stor biologisk, ekologisk och rekreativ tillgång för Sverige. Vi är också överens om att förutsättningarna för ideellt arbete ser litet annorlunda ut inom fiskevården än inom viltvården, liksom att det är nödvändigt med en god professionell kompetens hos länsstyrelserna.

Jakt- och fiskesamverkan i ett större sammanhang

Det har varit omöjligt att isolera frågan om jakt- och fiskerätten från övriga frågor som rör den samiska rätten i förhållande till den övriga norrlandsbefolkningens rättigheter. Mötespunkterna mellan en rad aktuella frågor har varit många.

Trådar går mellan diskussionen om jakten och fisket å ena sidan och renbetesfrågorna å den andra. Trådar går också mellan jakt- och fiskerätten och de förslag som tidigare lagts fram av Rennäringspolitiska kommittén och den s.k. ILO-utredningen. Vid flera tillfällen har jag och andra i utredningen presenterat utredningsarbetet tillsammans med företrädare för den parallellt arbetande Gränsdragningskommissionen. I många sammanhang har man satt in jakt- och fiskerätten i det större perspektiv som omfattar rennäringens utveckling och samebyarnas framtid – samtidigt som andra satt in frågan i ett perspektiv som handlat om det norrländska inlandets utveckling i stort.

Inget av detta är underligt. Frågorna hänger ofta samman. Det är av detta skäl som jag menar att det är riktigt att se förslagen om samverkansområden och samverkansföreningar som ett försök att inom ett avgränsat område söka förutsättningar för samverkan mellan de parter som har jakt- och fiskerätt i lappmarkerna och på renbetesfjällen. De förslag som jag lägger fram är avgränsade till att omfatta det uppdrag som regeringen gett i sina direktiv. Det finns emellertid ingen anledning att dölja en underliggande tanke att en

omfattande samverkan i en fråga som i regionen tillmäts mycket stor vikt skulle kunna ge bättre förutsättningar för en samverkan också inom andra områden.

Jag uppfattar mot den här bakgrunden markägarföreträdarnas och huvuddelen av de samiska företrädarnas engagemang i utredningsarbetet för att finna en praktisk samverkansform, trots skilda åsikter i några grundläggande frågor, som ett förtjänstfullt ansvarstagande för såväl jaktens och fiskets utveckling i fjällområdet som möjligheterna att uppnå ett breddat samarbete. Detta kan sätta viktiga spår inom flera områden.

Finns det fler vägar?

Finns det då någon ytterligare väg, utöver vad jag redovisat i kapitlen 7–10, att vandra? Jag ser inte någon sådan. Skälet är enkelt: Instämmer man i min grundläggande uppfattning att jakt- och fiskerätten är delad (osagt hur vägningen mellan markägare och samebymedlemmar ser ut) så finns också ett delat ansvar för förvaltningen av jakt- och fiskeresurserna. Ett delat ansvar fordrar en organisation som uttrycker detta delade ansvar.

Däremot kan man givetvis, beroende på hur man svarar på de frågor jag ställt nyss, förskjuta balanspunkten i den vägning jag gjort. Man kan värdera markägarnas jakt- och fiskerätt högre och samebymedlemmarnas lägre än vad jag gjort. Eller också kan man förskjuta tyngdpunkten åt andra hållet, dvs. i riktning mot större inflytande för samebymedlemmarna. Detta måste i så fall ske tillsammans med en bedömning av den samiska jakt- och fiskerätten som på ett avgörande sätt avviker från den som jag gjort och bl.a. grundat på de juridiska yttranden jag fått in. Jag vill också påminna om att en möjlighet som kan övervägas är att inleda reformarbetet med en försöksverksamhet på sätt som utvecklats i avsnitt 10.5.

Återigen erinrar jag om hur en av våra mest framträdande folkrättsexperter Gudmundur Alfredssons ser på saken (avsnitt 9.1). Han påpekar att ett demokratiskt system inte nödvändigtvis visar välvilja eller förståelse för ursprungsfolkens behov och krav. Realiteterna kräver att ursprungsfolken också kompromissar, ibland även fattar smärtsamma beslut, för att åtminstone en del av deras förväntningar skall infrias. Från statens sida fordras, om de nationella domstolarna inte kan skipa rättvisa, ett skickligt ledarskap från politikerna, menar Alfredsson.

Detta är en viktig slutsats. Kan inte de juridiska förhållandena fullt ut och i alla avseenden klarläggas – något som hela vårt rättsliga och historiska material pekar mot – så fordras ändå ställningstaganden från regering och riksdag. Utifrån bästa möjliga kunskap får man då göra klokast möjliga avvägningar efter överläggningar med de parter som berörs. Det är detta som jag försöker lägga en grund för genom detta betänkande.

12. Författningskommentar

12.1. Förslaget till lag om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen

Allmänna bestämmelser

1 § Jakt- och fiskerätten på alla åretruntmarker inom lappmarkerna och på renbetesfjällen skall förvaltas av samverkansföreningar. Åker, äng eller trädgård skall dock inte ingå i föreningarnas områden.

En samverkansförening skall förvalta ett samverkansområde. Endast föreningen får upplåta jakt och fiske i samverkansområdet. Upplåtelse får ske till medlemmar i föreningen och andra. Föreningen får ta ut avgifter för detta. Av rennäringslagens 32 § följer att jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen får upplåtas endast om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln.

För upplåtelse av småviltsjakt och handredskapsfiske gäller även 20 §.

Paragrafen innebär att jakt- och fiskerätten inom mycket stora områden i Lappland och på renbetesfjällen skall förvaltas av samverkansföreningar. Skälen är utvecklade i kapitel 9.

Regelverket innebär inte ett upphävande av markägarnas och samebymedlemmarnas rätt till jakt och fiske i sig. Deras rättigheter att jaga och fiska kvarstår oförändrad i lag. För samebymedlemmarna är detta 25 § rennäringslagen och för markägare följer det av 10 § jaktlagen och av 9 § fiskelagen. Innebörden av regelverket är alltså att markägaren har jakt- och fiskerätt på sin mark och samebymedlemmarna inom sitt betesområde. Trots detta kan föreningarna, som kommer att framgå, att kunna besluta om var och på vilket sätt jakt och fiske skall bedrivas, se vidare 18–19 §§. Det är vidare endast föreningen som får upplåta jakt- och fiskerätten.

Detta är en naturlig följd av att ingen har ensamrätt till jakt eller fiske på den aktuella marken. Förändringen innebär stora förändringar för bl.a. markägare. Detta är utvecklat i 9.4.2 under rubriken

Samverkansföreningarna och markägarens respektive samebymedlemmarnas egen jakt- och fiskerätt. Som framgår innebär den tvingande samverkan många fördelar, inte minst för markägarna genom att de kan få ökade möjligheter till jakt. Föreningens beslut kan ju ge dem möjlighet till jakt inom områden där de tidigare inte kunnat jaga. Samtidigt är den tvingande samverkan även ett ingrepp, eftersom markägaren och även samebymedlemmen i betydande delar genom beslut av föreningen kan tappa förfoganderätten över sin jakt- och fiskerätt.

I avsnitt 9.6 har vi analyserat om en tvingande samverkan är förenlig med grundlagen och kommit fram till att så är fallet. Bestämmelsen är vidare väl förenlig med jaktlagen. I denna lags 13 § anges följande:

På en samfällighet får delägarna bara utöva sin jakträtt för egna behov. Har de kommit överens om något annat eller har de beslutat något annat enligt vad som gäller för samfällighetens förvaltning, får de dock utöva jakträtten i enlighet med överenskommelsen eller beslutet.

Sammantaget innebär därför det förhållande att jakt- och fiskerätten skall förvaltas av föreningen följande: Medlemmarnas rätt till jakt och fiske kvarstå i sig, men upplåtelserätten av jakt och fiske och en möjlighet att bestämma var och när jakt och fiske får bedrivas överlämnas till föreningen. Även detta är närmare utvecklat under 9.4.2 under rubriken Samverkansföreningarna och markägarens respektive samebymedlemmarnas egen jakt- och fiskerätt.

Geografiskt innebär paragrafen att all mark på renbetesfjällen (all mark på renbetesfjällen är åretruntmarker) samt alla åretruntmarker inom Lappland innefattas. Vad som utgör åretruntmarker i Lappland framgår av 3 § rennäringslagen. Det är fråga om all mark ovanför odlingsgränsen i Lappland samt mark nedanför odlingsgränsen där skogsrenskötsel bedrivs. Förhållandena framgår även av kartor, se bilaga 2. Mark som är inägor, jämför vårt förslag till ändring av rennäringslagens 25 §, skall inte ingå i föreningarnas områden.

Mitt uppdrag avser endast lappmarkerna och renbetesfjällen. Det är endast inom dessa områden som samebymedlemmarna har en lagreglerad jakt- och fiskerätt som är grundad på urminnes hävd. I Dalarnas län finns det en sameby. Vårt uppdrag omfattar dock inte Dalarnas län.

Lag (2000:592) om viltvårdsområden utgör förebild för denna lagstiftning, även om det kommer att finnas viktiga skillnader. Den grundläggande samverkansformen kommer dock att vara samma. I

grunden är det fråga om en tvångssamfällighet (Bertil Bengtsson i Speciell fastighetsrätt, 8:e uppl. s. 251). Vid förslaget till den första lagstiftningen om viltvårdsområden, lag om jaktvårdsområde, gjordes följande överväganden om den organisatoriska formen.

Jaktvårdsområde är enligt gällande lagstiftning en sammanslutning av fastigheter eller fastighetsdelar till en jaktlig samfällighet/…/ /…/Det nuvarande institutet jaktvårdsområde har utformats med hänsyn till att samverkan i önskvärd utsträckning inte kan uppnås på helt frivillig grund. Till skillnad från flera andra associationsformer, exempelvis ideella eller ekonomiska föreningar, förutsätter en samfällighetsbildning inte en frivillig anslutning./…/ /…/Man brukar skilja mellan marksamfälligheter, anläggningssamfälligheter och övriga samfälligheter. Jaktvårdsområden hör till den sistnämnda gruppen. Dit räknas också fiskevårdsområde, bildat enligt lagen (1960:130) om fiskevårdsområden. Samfällighetsbildningar av det slaget inverkar inte på de bestående fastighetsförhållandena. (Jaktvårdsområden, betänkande av Jakt- och viltvårdsberedningen SOU 1979:19 s. 9495).

När det särskilt gäller föreningen och upplåtelserätten är detta utvecklat i 9.4.2 under rubriken Samverkansföreningarna och upplåtelserna.

Enligt rennäringslagen och rennäringsförordningen gäller i dag att staten upplåter jakt- och fiskerätt på statens mark ovanför odlingsgränsen i Lappland och på renbetesfjällen. Småviltsjakt och handredskapsfiske skall upplåtas, medan övrig jakt får upplåtas. För all jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen gäller dock enligt 32 § rennäringslagen att den bara får upplåtas om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln och att det kan ske utan besvärande intrång i samebymedlemmarnas rätt att jaga och fiska.

Jag föreslår en begränsad förändring av detta regelsystem som inte påverkar det grundläggande innehållet i den reform som trädde i kraft 1993. I framtiden skall upplåtelserna skötas av samverkansföreningarna i stället för staten. Jag har därför föreslagit en ändring av 33 § rennäringslagen så att det inte av denna paragraf följer att staten skall sköta upplåtelserna.

I stället följer det av denna paragraf för jakt och fiske i allmänhet att föreningen får upplåta den. På samma sätt som tidigare skall begränsningen i rennäringslagen om att upplåtelse bara får ske om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln kvarstå. En erinran om detta förs in i paragrafen.

När det gäller begränsningen om att upplåtelse enligt 32 § bara får ske om det kan ske utan besvärande intrång i samebymedlemmarnas rätt till jakt och fiske föreslår vi dock att den begränsningen upphävs. Skälet är att denna reglering nu framstår som överflödig. Samebymedlemmarna kommer att vara representerade i föreningarna och deras styrelser. Föreningarna skall organisera jakten och fisket med hänsyn taget även till såväl samebymedlemmarna som övriga.

Slutligen har det i paragrafen även tagits in en hänvisning till 20 §, se vidare kommentaren till den paragrafen.

2 § Länsstyrelsen skall utöva tillsyn över föreningarna och bistå dem med råd och anvisningar.

Av paragrafen framgår rollfördelningen mellan länsstyrelserna och samverkansföreningarna. Detta är utvecklat i kapitel 10. De länsstyrelser som berörs är alltså länsstyrelserna i Norrbottens län, Västerbottens län och Jämtlands län.

3 § Länsstyrelsen skall besluta om bildandet av ett samverkansområde och om storleken av varje område. I samråd med medlemmarna skall länsstyrelsen fastställa stadgar för samverkansföreningen.

Av denna paragraf följer bl.a. att länsstyrelsen skall bestämma samverkansområdenas storlek. Utgångspunkten är att flera samebyars betesområden skall läggas samman till enheter av lämplig storlek.

Skälet till att samebyarnas betesområde måste utgöra utgångspunkter är att samebymedlemmar enligt 25 § har rätt att jaga och fiska inom sitt betesområde. Om ett betesområde skulle delas skulle det innebära att samebymedlemmar skulle ha rätt att jaga och fiska inom flera samverkansområden, vilket inte framstår som ändamålsmässigt. Av samma skäl skall små privata markägares fastighet i dess helhet ingå i ett samverkansområde. Det bör inte vara möjligt att lägga samman samebyars betesområden som i huvudsak är belägna ovanför odlingsgränsen med samebyar vars betesområden i huvudsak är belägna nedanför odlingsgränsen, eftersom samebymedlemmarnas röststyrka inte är densamma ovanför och nedanför odlingsgränsen.

Hänsyn skall tas till att det blir fungerande enheter ur ett viltvårds- och fiskevårdsperspektiv. Vid gränsdragningen bör så långt möjligt hänsyn tas till vården av älgstammen och älgjakten (främst med tanke på den rörlighet som präglar älgen). Hur stora samverkans-

områden skall vara skall länsstyrelsen utreda och besluta. Jag har tidigare i detta betänkande gjort bedömningen att det sammantaget kommer att bli fråga om ett tiotal samverkansområden.

4 § Medlem i samverkansförening är den som äger mark inom samverkansområdet och medlem i sameby vars betesområde ingår i området.

De som har jakt- och fiskerätt i området är markägarna och samebymedlemmarna inom sitt betesområde. Dessa blir medlemmar i föreningen. Däremot kommer inte den som på grund av en upplåtelse av jakt- och fiskerätt i området vara medlem i föreningen. Skälen för detta är utvecklade i 9.4.2 under rubriken Rösträtten vid föreningens stämma (årsmöte).

Förfarandet vid bildandet

5 § Länsstyrelsens beslut i 3 § skall föregås av en förrättning under ledning av en förrättningsman. De som äger mark inom samverkansområdet och medlem i sameby vars betesområde ingår i området skall kallas till sammanträde för förrättning.

Innebörden i paragrafen är att samtliga markägare som berörs och de samebymedlemmar vars betesområde berörs skall kallas till sammanträdena.

Organisation

6 § Medlemmarnas rätt att delta i samverkansföreningens angelägenheter utövas på föreningsstämman. Medlem har rösträtt i föreningen. För de medlemmar som är fysiska personer gäller att de skall ha fyllt 18 år. Rösträtten skall vara fördelad på sätt som anges i 7 §. Den mening som har fått det högsta röstetalet gäller med undantag av vad som anges i 2 st. som stämmans beslut. Vid lika röstetal har styrelsens ordförande utslagsröst. I ärenden som avser val fattas beslutet dock genom lottning.

För val av ordförande krävs två tredjedels majoritet av stämmans röstetal.

Som framgår av 4 § är medlem i föreningen markägare och samebymedlemmar. Dessa kan även vara underåriga. Enligt 11 § rennäringslagen gäller att medlem i sameby är bl.a. same som deltar i renskötseln inom byns betesområde och den som är make eller hemmavarande barn till denne. Det betyder att det bland samebymedlemmarna finns ett stort antal underåriga. Jag har begränsat rösträtten till den som är medlem och som senast dagen för stämman har fyllt 18 år, dvs. rösträttsåldern vid allmänna val.

Som huvudregel skall beslut på stämman kunna fattas med enkel majoritet. När det gäller val av ordförande krävs dock kvalificerad majoritet. Skälen för det är utvecklade under 9.4.2 under rubriken Styrelse.

7 § I de samverkansområden som är belägna på renbetesfjällen eller i huvudsak ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall hälften av rösterna fördelas mellan de samebymedlemmar vars betesområde ingår i samverkansområdet och som är röstberättigade enligt 6 §. Om flera samebyar ingår i området skall fördelningen mellan samebymedlemmarna i de olika byarna utgå från storleken av varje samebys betesområde. Övriga röster fördelas efter areal mellan de markägare i samverkansområdet som är röstberättigade enligt 6 §.

I de samverkansområden som i huvudsak är belägna nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall rösträtten fördelas på samma sätt som i 1 st. med undantag av att samebymedlemmarnas andel av rösterna skall vara en fjärdedel.

I 7 § anges hur rösträtten är fördelad mellan medlemmarna. Av 8 § följer att länsstyrelsen skall upprätta en röstlängd. Innebörden är att samtliga samebymedlemmar samt samtliga markägare är röstberättigade, för fysiska personer gäller ålderskravet om 18 år. Om samverkansområdet i huvudsak är beläget ovanför odlingsgränsen eller på renbetesfjällen skall samebymedlemmar dela på hälften av rösterna medan samtliga markägare på den andra hälften. Nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna är samebymedlemmarnas röstandel begränsad till en fjärdedel. Skälet till att det är samebymedlemmarna som är röstberättigade och inte samebyn är att det är samebymedlemmarna som enligt 25 § rennäringslagen har jakt- och fiskerätt.

Eftersom rösträtten skall fördelas mellan samtliga befintliga samebymedlemmar och markägare medan röstningen sker av närvarande på stämman kan närvaron vara avgörande för majoritetsförhållandena. Självfallet är det möjligt att vara närvarande genom ombud.

8 § Länsstyrelsen skall för varje förening upprätta en röstlängd.

9 § För varje samverkansförening skall det finnas en styrelse. Denna företräder föreningen mot tredje man. Innan styrelse har utsetts förvaltas jakt- och fiskerätten av länsstyrelsen.

Innebörden av bestämmelsen är att det måste finnas en styrelse om föreningen skall få förvalta jakt- och fiskerätten. Som vidare framgår av övergångsbestämmelserna är kravet enligt dessa att länsstyrelsen förvaltar jakt- och/eller fiskerätten till dess det finns en fastställd plan.

10 § Styrelsen skall bestå av åtta ledamöter och en ordförande. För varje ledamot skall det finnas en personlig suppleant, som utses i samma ordning som ledamoten. I de föreningar som anges i 7 § 1 st. skall fyra ledamöter företräda samebymedlemmarna och fyra ledamöter markägarna.

I de föreningar som anges i 7 § 2 st. skall två ledamöter företräda samebymedlemmarna och sex ledamöter markägarna.

I de föreningar där det ingår fastighet som i sin helhet ägs av fysiska personer, allmänningsskogar eller dödsbon skall av markägarföreträdarna minst en ledamot företräda dessa markägare.

Styrelsens ordförande och övriga ledamöter utses av föreningsstämman. Om det inte är möjligt att uppnå majoritetskravet enligt 6 § 2 st. för val av ordförande skall länsstyrelsen efter samråd med berörda myndigheter och organisationer utse ordföranden.

Styrelsens sammansättning motsvarar i huvudsak röstfördelningen i föreningen. I de föreningar där samebymedlemmarna har hälften av rösterna skall de även ha hälften av styrelseledamotsposterna och markägarna hälften. I de föreningarna där samebymedlemmarna har en fjärdedel av rösterna skall de ha rätt till två av styrelseplatserna.

Tredje stycket innebär ett s.k. minoritetsskydd för fysiska personer, allmänningsskogar och dödsbon som äger fastigheter i dess helhet. Skälet för detta är utvecklat i 9.4.2. under rubriken styrelse. Av paragrafens ordalydelse följer att om en fastighet endast till viss del ägs av fysisk person, allmänningsskog eller dödsbo så skall inte den beaktas.

Skälet till att minoritetsskyddet omfattar inte bara fysiska personer utan även dödsbon och allmänningsskogar är att det finns ett

nära samband mellan dessa kategorier. I samtliga fallen är det oftast fysiska personer som var för sig eller tillsammans äger fastigheter. Ofta kan det praktiska skogsbruket liksom den praktiska jakten och fisket vara sammanvävda mellan de tre nämnda kategorierna av ägare.

Som framgår är huvudregeln att stämman väljer ordföranden. Det krävs dock enligt 6 § 2 st. kvalificerad majoritet för val av ordförande. Om stämman inte klarar detta är det länsstyrelsen som skall utse ordföranden. De kvalifikationer en ordförande bör ha har vi redogjort för i 9.4.2 under rubriken Styrelse. Som även framhållits där bör samverkansföreningens ordförande väljas bland markägare, samebymedlemmar eller utanför dessa grupperingar. Det avgörande är den allmänna lämpligheten och det breda förtroendet bland föreningens medlemmar.

11 § De samebyar som skall ingå i samverkansområdet skall tillsammans lämna förslag till föreningen om ordförande och styrelseledamöter. Även markägarna skall lämna ett sådant förslag.

Till grund för förslagen skall det ligga en arealberäkning som utförs av länsstyrelsen.

I paragrafen anges hur ordförande och styrelseledamöter nomineras. Tidigare har jag erinrat om att det är av värde för valprocessen om det finns en valberedning med företrädare för de såväl markägare som samebymedlemmar.

12 § Ordförande och styrelseledamöter utses för en mandatperiod om två år. Val sker dock varje år, vartannat med val av fyra ledamöter, vartannat år med val av övriga fyra ledamöter.

13 § Styrelsebeslut fattas genom majoritetsbeslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Styrelsen är beslutför när ordföranden och fyra andra ledamöter är närvarande.

14 § Beslut om ändring av stadgarna är giltigt om det har fattats på två av varandra följande stämmor och om ändringsförslaget funnits med i kallelsen till stämman. Ändringen måste fastställas av länsstyrelsen.

15 § Föreningen skall ge in en plan till länsstyrelsen. Denna skall för en tid som beslutas av länsstyrelsen ange

1. hur jakten och fisket skall bedrivas bland medlemmarna,

2. i vilken omfattning och på vilket sätt jakt och fiske skall upplåtas,

3. hur vilt- och fiskevården skall bedrivas.

16 § Länsstyrelsen skall fastställa planen om

1. den är förenlig med gällande lag,

2. den tillgodoser ett uthålligt nyttjande av jakt och fiske,

3. den bedöms ge alla medlemmarna i föreningen som så önskar tillgång till jakt och fiske,

4. den ger ortsbor och andra möjlighet att jaga och fiska,

5. jakten och fisket bedöms vara organiserade på ett ändamålsenligt sätt.

Om punkterna 1–5 inte är uppfyllda skall länsstyrelsen i samråd med föreningens styrelse verka för att planen ändras. Ett beslut om fastställd plan gäller till dess annorlunda förordnas.

En fastställd plan av länsstyrelsen är en förutsättning för att förvaltningen skall övergå till föreningen, jämför övergångsbestämmelserna. För att övergången inte onödigtvis skall dra ut på tiden blir länsstyrelsens beslut omedelbart gällande. Om länsstyrelsens beslut om att fastställa planen överklagas påverkar det inte förvaltningens övergång, eftersom det i övergångsbestämmelserna står att en förutsättning är att det finns ett beslut av länsstyrelsen. Av planen skall utläsas om föreningen verkar för att lösa de konflikter som finns mellan de olika grupperna. Detta är närmre utvecklat under 10.1.3 Det skall exempelvis framgå i vilken omfattning jakt och fiske skall upplåtas. Länsstyrelsen får bara fastställa planen om den ger möjlighet även för andra än medlemmar att jaga och fiska. När det gäller upplåtelser syftar jag främst på den tvingande upplåtelsen av småviltsjakt och handredskapsfiske, dvs. att mina förslag inte innebär några förändringar av syftet med den reform som trädde i kraft 1993. När det gäller älgjakten är upplåtelsen av den precis som tidigare frivillig, den får upplåtas. Statens representanter förutsätts dock verka för att älgjakten även fortsättningsvis upplåts åt ortsbojaktlagen.

Verksamhet

17 § Vid förvaltningen av jakt- och fiskerätten skall den fördelas mellan medlemmarna på ett ändamålsenligt sätt. Förvaltningen skall bedrivas så att ett uthålligt nyttjande möjliggörs.

I paragraferna anges föreningens grundläggande uppgifter. Den är att fördela jakt- och fiskerätten på ett ändamålsenligt sätt. Innebörden är att alla medlemmar skall ges möjlighet att jaga och fiska i rimlig utsträckning. Föreningen måste på olika sätt undvika att olika grupper jagar samtidigt på samma mark med säkerhetsproblem som följd. Redskap för det finns i 18–19 §§. Vidare skall hänsyn tas till de biologiska och ekologiska förutsättningarna på det sätt som angetts tidigare i detta betänkande.

18 § En förening får under förutsättning att någon olägenhet av betydelse inte orsakas rennäringen i området besluta om

1. jakt inom hela området eller del av området oberoende av fastighetsgränserna (områdesjakt) och

2. jakt inom hela området eller del av området tillsammans med alla som har rätt att jaga (gemensamhetsjakt) eller

3. geografisk eller tidsmässig uppdelning av jakten för olika grupper oberoende av fastighetsgränser (uppdelningsjakt).

I paragraferna 18 och 19 är föreningarnas verksamhet beskrivna. Syftet med föreningarna är att det skall finnas ett forum för att lösa problemet med den delade rätten till jakt och fiske. Föreningarna skall inom samverkansområdet kunna fördela jakten och fisket efter vad som ur ett lokalt perspektiv är lämpligast. Givetvis gäller som tidigare jakt- och fiskelagstiftningen även för medlemmar i föreningen. Det betyder att exempelvis jakttider och tillståndskrav måste följas. Med beaktande av detta kan dock föreningen fatta beslut. En möjlighet är att föreningen beslutar att alla medlemmar får jaga och fiska i hela området eller del av området områdesjakt/områdesfiske antingen var för sig eller alla tillsammans (gemensamhetsjakt). En annan möjlighet är att dela upp jakten och fisket geografiskt eller tidsmässigt mellan olika grupper. De grupper som avses är rättighetshavarna själva, alltså markägare och samebymedlemmar. De närmre förutsättningarna är utvecklade under 9.4.1 under rubriken Samverkansföreningarna och markägarens respektive samebymedlemmarnas egen jakt- och fiskerätt.

När det särskilt gäller skyddet för rennäringen i dessa paragrafer är det så att upplåtelse av jakt och fiske på marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen bara fått ske under förutsättning att det kunde ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. När det gäller förutsättningar för upplåtelser skall detta regelverk kvarstå oförändrat, se vidare kommentaren till 1 §. En skillnad i det här nya systemet är dock att markägare i egenskap av medlemmar genom föreningens beslut om områdesjakt/områdesfiske m.m. kan få tillgång till jakt och fiske i hela området. Det skulle kunna betyda att privata markägare får tillgång till jakt och fiske inom för rennäringen känsliga områden. Som jag bedömer det kommer detta inte att kunna utgöra ett problem på renbetesfjällen och endast ett mindre problem på marken ovanför odlingsgränsen, eftersom privata markägare äger endera inga eller mycket små andelar av mark ovanför odlingsgränsen. Genom att besluten enligt 18 och 19 §§ måste ta hänsyn till rennäringen skapas garantier även för detta problem. Skogssamebyarna har tidigare saknat skydd för rennäringen när det gäller jakt och fiske. Genom bestämmelsen införs ett begränsat skydd för rennäringen även nedanför odlingsgränsen.

19 § En förening får under förutsättning att någon olägenhet av betydelse inte orsakas rennäringen i området besluta om

1. fiske inom hela området eller del av området oberoende av fastighetsgränserna (områdesfiske) eller

2. geografisk eller tidsmässig uppdelning av fisket för olika grupper oberoende av fastighetsgränser (uppdelningsfiske).

Se kommentar till 18 §. Den enda skillnaden i fråga om möjligheterna för föreningen att fatta beslut är att föreningen inte har möjlighet att i fråga om fisket besluta om motsvarigheten till gemensamhetsjakt. Det finns inte något behov av och heller ingen önskan om gemensamt fiske.

20 § Rätt till sådan småviltsjakt och sådant handredskapsfiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen som inte bedrivs yrkesmässigt skall upplåtas till den som är fast bosatt i Sverige, under förutsättning att

1. någon olägenhet av betydelse inte uppkommer för rennäringen,

2. något hinder inte möter enligt bestämmelserna i 32 § rennäringslagen (1971:437), och att

3. jakten eller fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen.

Vid en upplåtelse av rätt till annan jakt eller annat fiske skall företräde ges sådana personer för vilka jakten eller fisket är av väsentlig betydelse för deras försörjning.

Paragrafen reglerar småviltsjakt och handredskapsfiske. Den är i oförändrat skick flyttad från rennäringsförordningen till denna lag. Innebörden är att det finns ett dubbelt skydd för rennäringen, både enligt denna paragraf och enligt 32 §. Så har dock varit fallet även tidigare. Jag har under 9.8 nämnt, att även om jag sett brister, inte velat lägga fram förslag om förändringar av denna paragraf. Som framgår av ordalydelsen finns det endast en skyldighet att upplåta småviltsjakt och handredskapsfiske till den som är fast bosatt i Sverige. För övriga personer gäller i stället huvudregeln om jakt och fiske i allmänhet att den får upplåtas. Det betyder att varje samverkansförening kan välja om den önskar upplåta småviltsjakt och handredskapsfiske till personer som är bosatta utanför Sverige.

21 § Föreningens intäkter skall användas av föreningen för administration, vilt- och fiskevård samt jakt- och fiskebevakning.

Överskottet skall fördelas mellan medlemmarna enligt 22 §.

22 § I de samverkansområden som är belägna på renbetesfjällen eller i huvudsak ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall hälften av överskottet delas mellan samebymedlemmarna. Om flera samebyar ingår i området skall fördelningen mellan samebymedlemmarna i de olika byarna utgå från storleken av varje samebys betesområde. Den andra hälften fördelas efter areal mellan markägarna.

I de samverkansområden som i huvudsak är belägna nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna skall överskottet fördelas på samma sätt som 1 st. med undantag av att samebymedlemmarnas andel av överskottet skall vara en fjärdedel.

Paragrafen behandlar hur överskottet skall fördelas. Fördelningen sker efter samma andelar som rösträtten, jämför 7 §.

23 § Den del av överskottet som enligt 22 § tillkommer staten som markägare skall utges till Samefonden.

Bestämmelsen har kommit till för att kompensera Samefonden för inkomstbortfall. Detta är utvecklat i 10.2

24 § Föreningen får avstänga en medlem från jakt och fiske inom området eller del av området under högst ett år om medlemmen inte följer föreningens beslut enligt 18–19 §§. Styrelsen får besluta om en sådan avstängning.

Paragrafen ger föreningen möjlighet att avstänga en medlem som inte följer föreningens beslut om jakt och fiske. Möjligheten finns i stället för att det skall vara nödvändigt att ge föreningen rätt at meddela sanktioner. Förebilden för bestämmelsen finns i 26 § lagen om viltvårdsområden. Överväganden om detta kan man finna i regeringens proposition 1999/2000:73 om jaktens villkor s. 44–45.

Ändring och upplösning av ett samverkansområde

25 § På ansökan av styrelsen för de samverkansföreningar som berörs kan länsstyrelsen besluta att

1. föra samman flera samverkansområden till ett samverkansområde

2. dela upp ett samverkansområde i flera samverkansområden. För en sådan ombildning gäller förfarandet vid bildande av ett samverkansområde.

26 § Länsstyrelsen får besluta att samverkansföreningen skall upplösas om

1. samverkansföreningen saknar beslutför styrelse eller

2. samverkansföreningen allvarligt missköter förvaltningen.

27 § Om en samverkansförening är försatt i konkurs och denna avslutas utan överskott, är föreningen upplöst när konkursen avslutas.

28 § Vid beslut enligt 26 § eller om föreningen anses upplöst enligt 27 § återgår förvaltningen av samverkansområdet omedelbart till länsstyrelsen. Den förvaltar jakt- och fiskerätten i samverkansområdet enligt denna lag till dess att ny förening bildas. Vad som i lagen anges för föreningen skall under denna tid i tillämpliga delar gälla länsstyrelsen.

Länsstyrelsen skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att en ny förening skall kunna bildas. Vid förfarandet gäller 3–5 §§ i tillämpliga delar.

Av 27 och 28 §§ framgår vad som skulle ske om verksamheten inom föreningen inte fungerar beroende på att den skulle sakna beslutför styrelse, förvaltningen allvarligt missköts eller om den skulle försättas i konkurs. Länsstyrelsen övertar då förvaltningen till dess att ny förening kan bildas. Länsstyrelsen skall under denna tid vidta åtgärder för att ny förening skall kunna bildas.

Utvecklingsråd

29 § Ett för de berörda länsstyrelserna gemensamt utvecklingsråd bildas. Det skall bestå av företrädare för staten, markägare i övrigt, naturvården, samerna samt jägare och fiskare. Rådet har till uppgift att främja samverkansföreningarnas verksamhet samt bistå länsstyrelserna vid handläggningen av denna lag. Ordförande utses av regeringen medan övriga ledamöter utses gemensamt av länsstyrelserna.

Skälen för bestämmelsen är utvecklade i 10.2

Överklagande

30 § Länsstyrelsens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs i kammarrätten.

Samverkansföreningens beslut om frågor som avses i 17–24 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs i kammarrätten.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008. Från och med denna dag förvaltar länsstyrelsen jakt- och fiskerätten i samverkansområdet enligt denna lag. Vad som i lagen anges för föreningen skall under denna tid i tillämpliga delar gälla länsstyrelsen.

2. När länsstyrelsen fastställt en plan enligt 16 § om jakt och det finns en styrelse enligt 9 § övergår förvaltningen av jakten till samverkansföreningen.

3. Tidigast tre år efter denna tidpunkt och när länsstyrelsen fastställt en plan enligt 16 § för fisket skall även förvaltningen av fisket övergå till samverkansföreningen.

Innebörden av bestämmelserna är att lagen börja gälla vid datum för ikraftträdandet. Jakt- och fiskeförvaltningen övertas då av länsstyrelserna enligt lagen. När en styrelse och en fastställd plan finns övergår förvaltningen av jakten till föreningen. För fisket skall övergången ske något senare. Skälen för detta är utvecklade under 9.3.4.

4. Om det när förvaltningen övergår gäller beslut om viltvårdsområde eller fiskevårdsområde i området som skall förvaltas av samverkansföreningar upphör beslutet att gälla. Om endast en mindre del av fastigheterna i ett viltvårds- eller fiskevårdsområde skulle komma att ingå i samverkansområdet kan länsstyrelsen i stället besluta att dessa fastigheter skall uteslutas ur viltvårds- eller fiskevårdsområdet under förutsättning att de kvarvarande fastigheterna kan bestå som lämpliga områden.

Innebörden av bestämmelserna är att det inte är möjligt med två parallella lagsystem. En fastighet kan inte ingå såväl i ett samverkansområde som i ett viltvårds- eller fiskevårdsområde.

5. Om det vid förvaltningens övergång av jakt gäller avtal där medlem upplåtit jakt i samverkansområdet åt annan skall det avtalet framöver gälla mellan samverkansföreningen och nyttjanderättshavaren. Motsvarande skall gälla vid förvaltningens övergång av fiske för fiskeupplåtelser.

6. Om värdet av upplåten jakt- eller fiskerätt minskas genom beslut av samverkansföreningen skall ersättningen för nyttjanderätten sänkas till ett skäligt belopp. Vill nyttjanderättshavaren säga upp avtalet får han göra det. Innebär beslut av samverkansföreningen att nyttjanderättshavarens värde ökas får samverkansföreningen säga upp avtalet om nyttjanderättshavaren inte medger skälig höjning av ersättningen.

I samverkansområdet är det bara föreningen som får upplåta jakt- och fiskerätt. En fråga blir då vad som skall ske med befintliga upplåtelseavtal mellan markägare och nyttjanderättshavare. Vi föreslår att föreningen övertar dessa. Till skydd för nyttjanderättshavaren skall det dock finnas en möjlighet för denne att säga upp avtalet om han så önskar. Likaså skall förändringen kunna medföra att priset justeras. Förebild för paragrafen är 5 § i lag om viltvårdsområden.

12.2. Förslaget till lag om ändring i rennäringslag (1971:437)

16 § 2 st. Sameby eller medlem i byn får inom byns betesområde uppföra renvaktarstuga, kåta, förvaringsbod eller annan mindre byggnad som behövs för renskötseln. Detta gäller dock inte på åker eller äng eller i trädgård.

Ändringen i denna paragraf beror på att utredningen förklarat termen utmark och funnit att den är motsatsen till inäga.

25 § 1 st. Medlem i sameby får jaga och fiska inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där. Detta gäller dock inte på åker eller äng eller i trädgård. Jakt- och fiskerätten förvaltas av en samverkansförening på sätt som anges i lag (2008:00) om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen.

Även här beror ändringen på att betydelsen av termen utmark klarlagts. Jag har vidare lagt till en hänvisning om att det är samverkansföreningen som förvaltar jakt- och fiskerätten.

31 § Samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt upplåts av den samverkansförening som anges i lag (2008.00.) om samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen.

I övrigt får rättighet som ingår i renskötselrätten inte upplåtas.

Ändringen är kommenterad i 8.2.

32 § På sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen får nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln.

Ändringen avser att 32 § 2 st. upphävs. Förändringen är kommenterad under 1 § och 20 § i förslaget till den nya lagen.

33 § Fråga om upplåtelse enligt 32 § prövas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Om upplåtelse av jakt och fiske gäller dock 31 § första stycket.

34 § 1 st. Upplåtelse enligt 32 §, som ej avser jakt eller fiske eller tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning, skall ske mot avgift, om ej särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Avgiften fördelas mellan Samefonden och sameby som berörs av upplåtelsen enligt bestämmelser som meddelas av regeringen.

Ändringarna är följdändringar med anledning av att länsstyrelsen inte längre skall upplåta jakt- och fiskerätten.

35 § Om det behövs med hänsyn till vad som bestämts om högsta renantalet enligt 15 § andra stycket eller om det behövs för att främja renskötseln, kan sameby bestämma hur många renar medlem högst får inneha eller besluta om andra villkor för innehavet.

Beslut enligt första stycket får inte ges sådant innehåll att renskötande medlems fortsatta verksamhet omöjliggörs eller väsentligt försvåras. Lag (1993:36).

Ändringen avser att 35 § 2 st. upphävs. Det beror på att det är samverkansföreningen som skall förvalta jakt- och fiskerätten. Samebyn skall i framtiden inte kunna undanta jakt eller fiske.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande Lena Ruuth-Jonsson (Sametingets majoritet)

Sammanfattning

Inledningsvis vill jag understryka att utredningens arbete under ledning av Sören Ekström utmärkts av stor öppenhet, lyhördhet, dialog och ett konstruktivt engagemang. Trots utredningens ansträngningar att i enlighet med direktiven hitta former för dels bättre samarbete om jakten och fisket dels en ny samförvaltningsmodell för jakt och fiske måste konstateras alla berörda parter inte varit öppna för att diskutera förvaltningsmodeller där samerna garanteras ett inflytande.

Även om jag har principiella invändningar och anmärkningar i sak både mot delar av direktiven och mot förslagen i utredningen finner jag det ej nödvändigt att avvisa de centrala förslagen i betänkandet. Det finns också resonemang och konklusioner i utredningens analyser och bedömningar som jag inte delar. Mitt ställningstagande bygger på att det förslag som är framlagt är en förvaltningsmässig kompromiss.

Direktiven

Beträffande samernas fiskerätt på lappmarkerna och renbetesfjällen begränsar kommittédirektiven (dir 2003:45) utredningens mandat i förhållande till förslagen i både betänkandet av Utredningen om ILO:s konvention nr 169 (SOU 1999:25) och betänkandet av Rennäringskommitténs (SOU 2001:101). I ILO-utredningen föreslogs att omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt inom den mark som de traditionellt innehar klarläggs.

I Rennäringskommittén understryks att det är angeläget att samebyarna så snart möjligt får delta i förvaltningen av vilt- och fiskere-

surserna inom det områden där samebymedlemmarna har rätt att jaga och fiske. I varken ILO-utredningen eller Rennäringskommitténs betänkande görs någon presumtion att staten i egenskap av ”markägare” har någon egen jakt och fiskrätt. I förarbetena till 1987 års jaktlag dyker för första gången uttalanden upp där staten i egenskap av markägare hävdar en egen jakträtt på sameallämänningarna ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen.

Sametinget har också tidigare vid olika tillfällen markerat att utrednings direktiv inneburit en begränsning av att utreda den fulla vidden samernas rätt till jakt och fiske. Denna hållning artikuleras klart i de gemensamma uttalande som Sametingets plenum antog i Klimpfjäll 2004-10-20. I uttalandet framhålls sammanfattningsvis att:

Sametinget vill genom detta uttalande markera att det överhuvudtaget inte är meningsfullt att diskutera och överväga reformer om man inte från utredningen och framförallt utredningens huvudman är beredda att konfirmera att samerna själva äger sin jakt- och fiskerätt. En konfirmation av att samerna äger sin jakt- och fiskerätt skulle ge den samiska parten en säker plattform för att fortsätta diskussionen och dialogen om hur en bärkraftig förvaltning av jakt- och fiskeresurserna i partnerskap med andra skulle kunna organiseras i framtiden. Det bör emellertid påpekas att rätten till jakt och fiske skall gälla alla samer. En sådan utgångspunkt skulle innebära att samernas rättsliga och därmed kulturella och näringsmässiga förutsättning skulle förstärkas vilket bör ligga i linje med de internationella konventioner Sverige undertecknat.

I uttalandet konstateras också:

  • Samernas samtida utnyttjande av jakt- och fiskeresurserna i Sapmi bygger på en tidigare organiserad samisk mark- och resursanvändning,
  • Denna förvaltning av bl.a. jakt- och fiskeresurserna byggde på en samisk rättsuppfattning,
  • Samernas resursanvändning, förvaltning och rättstillämpning rörande jakt- och fiskeresurserna blev sedermera både accepterad och inkorporerad i statsbildningarna, när olika delar av Sapmi gradvis införlivades i respektive nationalstat. I Sverige kan detta utläsas i olika kungabrev, landslagarnas tillämpning och ett erkännande av den samiska rättstillämpningen inom ramen för den s.k. lapprätten,
  • Gränstraktatet mellan Sverige och Danmark/Norge från år 1752 visar att samernas resursanvändning, förvaltning och rättstillämpning rörande jakt- och fiskeresurserna också accepterades och stadsfästes i mellanstatliga avtal.

Rätten till jakt och fiske i lappmarkerna och renbetesfjällen

I jakt och fiskerättsutredningens delbetänkande Vem får jaga och fiska i fjällen. Rätten till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17) har bl.a. professorn och f.d. justitierådet Bertil Bengtsson, f.d. hovrättsrådet Mauritz Bäärnhielm, jur. dr. Kaisa Korpijaakko Labba avgett rättsutlåtanden. Det tycks finnas en enighet bland juristerna om att jakt- och fiskerätten på privatägd mark i lappmarkerna och på mark ägd av staten nedan odlingsgränsen är delad mellan markägaren och samebymedlemmar.

Beträffande rättsläget i sameallmänningarna eller på den s.k. statliga marken ovan odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen är man i stort sett eniga. Av lagstiftningen, rättspraxis och förvaltningspraxis framgår att samerna har en ensamrätt till jakt- och fiske på sameällmänningarna. Det är först 1987 i en lagrådsremiss över förslaget till ny jaktlag som ett omtvistat uttalande om markägarens jakträtt görs. Uttalandets märkliga tillkomst och hur detta skall tolkas skulle behöva utredas. Uttalandet kom att bli ett av de centrala motiven till införandet av den omdiskuterade småviltsjaktsreformen som riksdagen antog 1992. Dessförinnan har staten i ett stort antal sammanhang uttryckt att denna mark var avsatt till samernas uteslutande begagnande. Både f.d. hovrättsrådet Bäärnhielm och jur.dr. Kaisa Korpijaakko Labba anser från olika synsätt att samerna har ensamrätt till jakt och fiske och att rätt har inte fråntagits samerna. Bäärnhielm menar dels att uttalanden i jaktlags- och småviltspropositioner inte rubbar detta rättsläge, dels att eventuell oklarhet i rättsläget är till statens nackdel, eftersom staten utformat rättssystemet. Professorn och f.d. justitierådet Bertil Bengtsson är inne på samma linje som Bäärnhielm och Korpijaako-Labba, men är dock lite försiktigare och menar att ytterligare forskning krävs för att slutligen klarlägga om den samiska jakt och fiskerätten är en samisk ensamrätt. Han sätter också i fråga, om inte regleringen av upplåtelserätten strider mot grundlagens och Europakonventionens bestämmelse om egendomsskydd och förbud mot diskriminering av etniska minoriteter.

Historia, folkrätt och miljö

I jakt och fiskerättsutredningens delbetänkande Vem får jaga och fiska? Historia, folkrätt och miljö bekräftar författarna också att den samiska jakt- och fiskerätten kom att inskränkas framför allt i det traditionella skogssamiska området genom renbeteslagstiftningen. Dessutom beläggs att de icke renskötande samernas jakt- och fiskerätt inskränktes och omöjliggjordes genom rennäringslagstiftningen på tvivelaktiga grunder. Detta berörs bl.a. i docent Lennart Lundmarks uppsats om svensk jaktlagstiftning i förhållande till bl.a. renbeteslagstiftningen och avvittringen.

I delbetänkandet görs också analyser av gällande folkrätt och vilka förpliktelser den svenska staten har i förhållande till de olika internationella konventioner Sverige ratificerat. Analyserna av Gudmundur Alfredsson och Mattias Åhrén ger också vid handen att den gällande statlig policy kopplad till samernas rätt till jakt och fiske och hur den regleras ifrågasätts av flera internationella organ som övervakar konventionernas efterlevnad och gällande folkrätt. Sverige måste ta denna kritik på allvar.

Ett första steg

Avslutningsvis kan konstateras att utredningen inte tar ställning till frågan om det är samerna ensamma som äger jakt- och fiskerätt ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen eller att denna rätt delas med staten.

De rättsliga utlåtandena från olika juridisk experter i utredningen bekräftar att samernas jakt- och fiskerätt är stark och att man med stor sannolikhet ensamma äger sin jakt- och fiskerätt på renbetesfjällen i Jämtland och på markernas ovan odlingsgränsen i Norr- och Västerbotten.

Utredningen uppdrag att enbart klarlägga grunderna och omfattningen av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt är en klar begränsning. Rennäringskommitténs förslag att öppna samebyarna för fler medlemmar skulle vara en möjlig lösning för att utvidga kretsen samerna som skulle kunna nyttja den samiska fiske- och jakträtten.

Utredningens förslag är så långt en kompromiss där innehavarna till jakt och fiskerätt gemensamt påtar sig förvaltningsansvaret. Jag hade dock förhoppningen om en ännu tydligare markering av den samiska jakt och fiskerättens status som grundläggande civil rättig-

het. Detta skulle ha kunnat ske genom att förvaltningsorganens sammansättning speglat den juridiska analysen. Största diskrepansen finns i området nedan odlingsgränsen.

Utredningen förslags skulle ändå innebära det första steget till att samernas rättsliga och därmed kulturella och näringsmässiga förutsättning förstärks vilket också torde mildra den skarpa kritik den svenska statsmakten pådragit sig från olika internationella organ som hävdat att svensk samepolitiken inte är i linje med gällande folkrätt och de internationella konventioner Sverige undertecknat.

Särskilt yttrande av Håkan Jonsson (Sametingets minoritet)

Undertecknad blev utsedd att representera Sametinget i slutet av oktober 2004. Trots detta fick jag närvara vid möten först i början av februari p.g.a. att tjänstemän i departementet förhalade processen. Detta innebar att min möjlighet att påverka utredningens innehåll kraftigt försämrades. Härmed vill jag uttrycka mitt missnöje över detta orättvisa förfarande.

1 Kommentar till direktiven för utredningen

Efter en analys av direktiven kan det konstateras att dessa långt ifrån uppfyller de krav som kan ställas till en opartisk offentlig utredning. Anledningen är följande:

1. Enligt direktiven skall utredningen klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Då samebymedlemmarna utgör endast en mindre del av den samiska befolkningen i Sverige är denna begränsning av utgångspunkten för utredningen mycket orättvis mot samerna som folk. Regeringen utgår i direktiven från att den samiska rätten tillhör dagens samebymedlemmar, trots att dagens samebyar, efter att ha påförts begränsningar av vem som skall få tillhöra sameby, endast utgör en associationsform för renskötsel. De samiska rättigheterna, till bl.a. jakt- och fiske, tillhör det samiska folket och kan därför inte tillskrivas enbart dagens samebymedlemmar. Denna begränsande utgångspunkt i direktiven är ytterligare ett steg i statens fortsatta orättvisa uppdelning av det samiska folket i icke renskötande och renskötande. Direktiven borde ha krävt ett klarläggande av samernas och markägarnas rätt till jakt- och fiske inom de givna geografiska områdena.

2. Utredningens direktiv saknar krav på hur den samiska jakt- och fiskekulturen skall tryggas och förstärkas. Då statens intention påstås vara att trygga den samiska kulturens fortlevnad borde detta ha ingått i utredningens direktiv. I direktiven ämnar regeringen endast att trygga en grupp näringsidkares, renägarnas, ekonomiska förutsättningar, medan övervägande delen av den samiska befolkningen negligeras. Rätten till jakt- och fiske är en nödvändig bas för samerna som ursprungsfolk. För många

icke renskötande samer (ej samebymedlemmar) utgör jakten och fisket en viktig kulturell, och ekonomisk, yttring på sina marker.

3. Man har redan i direktiven utgått från att det föreligger en s.k. dubbel jakträtt på den privata marken. Detta trots att det råder stor oenighet om hur det förhåller sig i denna fråga. På grund av detta har utredningen redan i inledningsskedet blivit vinklad, vilket inte bättrat på klimatet för samlevnad mellan människorna i norr.

4. Sametinget borde ha fått medverka i större utsträckning vid utformandet av direktiven. Detta anser jag strider mot det samiska folkets självbestämmanderätt.

2 Kommentar till den historiska och juridiska beskrivningen

Tyvärr kan jag inte i alla delar bifalla utredningens slutsatser i den historiska och juridiska beskrivningen. Man har i utredningen inte kunnat få en tydlig och rättsligt hållbar linje mellan samernas lappskatteland och dagens samebyar. För att få fram att dagens samebyar har en stark jakt- och fiskerätt har man valt ut passande delar ur de olika experternas analyser utan att ta hänsyn till helheten. Enligt min mening innehåller delar av faktainnehållet felaktigheter och viktiga aspekter har utelämnats. Bland detta kan noteras:

1. Man har speciellt i den historiska beskrivningen lyft fram att det finns en stark samisk rätt till jakt och fiske. Man beskriver bland annat den samiska urbefolkningen och de s.k. lappskattelanden. I utredningen beskriver man dock notoriskt statens syn, att det är dagens samebyar som bär på den rätten. Man har i utredningen inte analyserat övergången mellan de s.k. lappskattelanden och dåtidens s.k. lappbyar. Bland de som fått möjlighet att beskriva historien är Kaisa Korpijaakko Labba. Hon anser bland annat att samerna har ensamrätt till jakt och fiske på markerna. Det bör emellertid påpekas att det vid denna tidpunkt inte fanns samebyar, vilket innebar att rätten innan kolonialiseringen innehades av de samer som bebodde och/eller brukade områdena oavsett huvudsakligt näringsfång. Att därför referera till Kaisa Korpijaakko Labbas avhandling utan att beakta att samerna som folk då levde som ett ouppdelat folk leder till feltolkning av det historiska skeendet i slutet av 1800-talet. Detta får naturligtvis juridiska konsekvenser, som inte tas hänsyn till i utredningen.

2. De utsedda experterna, Kaisa Korpijakko Labba, Mattias Åhrén eller Gudmundur Alfredsson, som varit med och yttrat sig i delbetänkandet, beskriver det samiska folkets förhållanden och rättigheter. De uttalar sig däremot inte specifikt om samebyns rättigheter, vilket innebär en stor skillnad. Folkrätten tillåter inte en uppdelning av samer utifrån näringsfång.

3. Man beskriver dagens fastighetsägare i lappmarken som kolonisatörer på samernas mark. När avvittringen tog fart i slutet av 1800-talet valde många samer att insyna sina lappskatteland. Detta speciellt i Västerbotten ovan den s.k. odlingsgränsen och mycket talar för att majoriteten av dessa fastigheter innehas av samer. Trots detta beskrivs dessa samer som kolonisatörer på sin egen mark som de sedan urminnes tider brukat. Dessa samers jakt- och fiskerätt inte bara ifrågasätts utan även överförs till att få utövas av endast samebymedlemmar. Denna överföring är felaktig och kräver en juridisk kurvtagning som troligen saknar motstycke i svensk rättshistoria.

4. En av de i utredningen viktiga nyckelorden har varit benämningen utmark. Begreppet utmark diskuteras i utredningen, men har i utredningen emellertid inte fått en grundläggande analys som krävs för att säkerställa vad som avses. Av denna anledning måste utmarksbegreppet ytterligare utredas och vid den utredningen måste en större bredd på kompetenta experter beredas möjlighet att delta och yttra sig.

5. Beskrivningen av ILO konventionen 169 som ges av Göran Ternbo är felaktig. Konventionen kan inte tolkas på så sätt att den tillåter en uppdelning av ett urfolk. Det är dock bra att Göran Ternbo klargör statens, på denna punkt, mot samerna som folk mycket diskriminerande inställning, men den kan omöjligt accepteras.

6. Folkrätten ger stöd för att rätten till jakt- och fiske inte kan läggas på endast en samisk grupp. Hela det samiska folket måste ha rätten att föra sin kultur vidare.

3 Sammanfattning av kommentarer till jakt- och fiskerättsutredningen

Utredningen har resulterat i ett förslag till samverkansområden för jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen. För att en sådan förändring skall kunna genomföras krävs att materialet, som

förslaget utgår från, vilar på en genuin plattform. Av ovan nämnda skäl anser jag att utredningen tyvärr inte uppfyller dessa krav.

Att i styret av respektive samverkansområde inte bereda plats för samerna som folk, utan endast samebymedlemmar, och dessutom förminska berörda markägares inflytande över sina egna marker ger inte det nödvändiga inflytande över samverkansområde som rätteligen borde tillkomma de närmast berörda parterna inom respektive område.

Genom att staten redan i direktiven endast markerar samebyn som rättighetshavare ämnar staten även i fortsättning driva en diskrimineringspolitik mot de samer som inte har samebytillhörighet.

Jakten och fisket måste för alla samer vara en rättighet.

Särskilt yttrande av Per Gustav Idivuoma (Samernas Riksförbund)

Inledningsvis skall ges erkännande till utredaren Sören Ekström för ambitionen och viljan att så långt som möjligt dels utreda och även föreslå förändringar i frågeställningar som rör jakt och fiske i det samiska området.

De förslag som utredaren lämnar är kompromisser mellan olika intressen och grupperingar.

Utredningen har på ett synnerligen ambitiöst sätt sökt klargöra de juridiska förutsättningarna, genom att inhämta olika framstående personers sakkunskap om de juridiska frågeställningarna.

Flera av dessa experters yttranden, som skrivits av opartiska jurister, visar att den samiska rätten till jakt och fiske är stark och att det kan röra sig om ensamrätt i vissa områden.

Med dessa yttrandens tydliga ställningstagande hade jag förhoppningen om en ännu tydligare markering av den samiska jakt och fiskerätten status som grundläggande civil rättighet .

Detta skulle ha kunnat ske genom att förvaltningsorganens sammansättning speglat den juridiska analysen.

Tydligast framgår det i området nedanför odlingsgränsen. Eftersom direktiven till utredningen endast gäller att ge förslag till samförvaltning har jag förståelse för att utredaren inte tagit ställning till om samerna har ensamrätt till jakt och fiske i det samiska området.

I framtiden måste dock ett ställningstagande ske i denna fråga. Detta kan då givetvis komma att påverka förvaltningen av jakten och fisket inom det samiska området.

Det är dock positivt att utredningen föreslår att förvaltningsansvaret skall läggas på rättighetshavarna.

Förslaget är helt i linje med att förvaltning skall ske via rättighetshavarna.

Med det ovan sagda anser jag att utredaren har med de kompromisser som gjorts gett förslag till lösningar som kan ses som ett erkännande av den samiska jakt och fiskerättens status, även om jag i alla delar inte är enig med utredarens slutliga förslag.

Särskilt yttrande av Lars-Göran Lövgren (Skogsindustrierna) och Börje Waldebring (Lantbrukarnas Riksförbund)

Vi delar utredarens uppfattning att utredningsuppdraget varit komplicerat och svårt då bl.a. tolkningen av lag och urminnes hävd skiljer sig starkt mellan olika rättighetsinnehavare och befolkningsgrupper. Utredaren konstaterar att det finns en delad jakt- och fiskerätt mellan markägare och medlemmar i sameby på alla marker ovan lappmarksgränsen i Norr- och Västerbotten samt på renbetesfjällen i Jämtland. Vidare konstaterar utredaren att den samiska jakt- och fiskerätten är stark, skyddad av grundlagen och att den inte kan upphävas på annat sätt än som anges där. Vi instämmer i dessa konstateranden.

Som utredaren anger i betänkandet råder skilda uppfattningar om hur markägarnas och samebymedlemmarnas rättigheter förhåller sig till varandra. Vi skall här något fördjupa vår syn på denna fråga.

Utredaren anser, och lägger sina förslag mot bakgrund av, att den samiska jakt- och fiskerätten är likvärdig med och ”inte underordnad” markägarens rätt. Enligt vår uppfattning framgår av ordalydelsen i 25 § och 31 §Rennäringslagen jmf. med 10 § Jaktlagen att den samiska rätten har en annan karaktär än – är inte är likvärdig med – markägarens. Den samiska rätten till jakt är en partiell nyttjanderätt ingående i renskötselrätten. Den är grundad på urminnes hävd och till sitt innehåll reglerad i lag. Den är knuten till person och inte till fastighet. Den omfattar del av fastighet, den är begränsad i tid och den får inte upplåtas. Av 10 § Jaktlagen framgår att markägaren är innehavare av jakträtten och att det finns särskilda regler för samebymedlems jakträtt.

Mot bakgrund av konstaterandet att den samiska jakt och fiskerätten är likvärdig med markägarens föreslås att medlem i sameby skall få rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt. Högsta Domstolen fann i det s.k. skattefjällsmålet (NJA1981 s1) att upplåtelseförbudet i 31 § Rennäringslagen inte stod i strid med grundlagens diskrimineringsförbud. Skälet var att samernas rättigheter var så speciella att inga jämförelser kunde göras med andra typer av rättigheter t.ex. markägarens. Högsta Domstolen uttalade att den samiska bruksrätt vari jakt- och fiskerätten ingår är ”uttömmande reglerad av rennäringslagen”. I bruksrätten ingår således ingen rätt att upplåta. Utredarens förslag innebär en utvidgning av renskötselrätten.

Beträffande omfattningen av den samiska jakt- och fiskerätten stannar utredaren vid att den, då hänsyn tagits till det bredare ansvar som markägaren har, på åretruntmarkerna ovan odlingsgränsen och

på renbetesfjällen uppgår till hälften och nedom till mindre än hälften av rätten. Enligt vår uppfattning är omfattningen avsevärt mindre. Den första rennäringslagstiftningen 1886 kodifierade den hävd till mark och vatten samerna vid denna tidpunkt utövade. Det är således denna hävd som anger omfattningen av den samiska bruksrätten. Enligt vad vi kunnat utröna utnyttjades jakt- och fiske vid den tidpunkten i allt väsentligt av de fastboende och inte av de renskötande samerna. På privata marker torde de renskötande samerna ha utövat jakt- och fiske i synnerligen begränsad omfattning.

Utredaren föreslår – sedan han för närvarande avvisat tanken på en inlösen av den samiska jakt- och fiskerätten på privata marker – att en gemensam förvaltning skall inrättas för att förvalta den jakt och fiskerätt som är delad mellan markägare och medlem i sameby. Enligt vår uppfattning är en inlösen på sätt anges av utredaren det bästa sättet att lösa de konflikter, oklarheter och olägenheter som är förenade med nuvarande situation och som till viss del kommer att belasta även den modell för gemensam förvaltning som utredaren föreslår. Inlösen skall naturligtvis också omfatta, de i sammanhanget begränsade arealer mark som ägs av allmänningar och mark som ägs av andra juridiska personer än av staten. Efter sådan inlösen finns förutsättningar för att etablera en väl fungerande gemensam förvaltning på kvarvarande marker med inslag av de principer som gäller för viltvårdsområden. Vi förordar med angiven utvidgning en lösning i enlighet med utredarens förslag alternativ II.

Utredarens förslag om gemensam förvaltning – samverkansområden och samverkansföreningar – beaktar inte skillnaderna mellan den samiska rätten och markägarens rätt och ansvar för sin fastighet. Om markägaren förlorar möjligheten att själv upplåta och kanske också sin egen rätt till jakt- och fiske på sin fastighet, så innebär detta att fastighetsägaren inte själv kan ta ansvar för miljö/naturvård, skogsvård och skogsskador som han enligt annan lagstiftning är skyldig att ansvara för.

Vi delar utredarens uppfattning att om inlösen inte kommer till stånd, så bör rättigheterna ges en gemensam förvaltning – samverkansområden med samverkansföreningar. Denna förvaltning måste emellertid beakta de skillnader som finns dels mellan markägarens jakt- och fiskerätt och den jakt- och fiskerätt som ingår i renskötselrätten, dels mellan marker och förhållanden som råder ovan respektive nedom odlingsgränsen. Vi vill i det senare avseendet betona vikten av det utredaren skriver i avsnitt 10.2 om nödvändigheten av flexibi-

litet och hänsynstagande till de skiftande förhållanden som råder mellan olika delar av det stora område som utretts.

Särskilt yttrande av Solveig Larsson (Jägarnas Riksförbund)

Jag står bakom merparten av det betänkande som jakt och fiskerättsutredningen har lämnat, och anser att samisk jakt och fiskerätt bör lösas in på privat mark, men lämnar avvikande uppfattning omkring utredarens slutsats angående utmark och därmed även angående förslag till ändring i lagstiftning omkring utmark.

Jag anser att detta centrala begrepp för utredningens uppdrag behöver djupare analys än vad utredningen har kunnat genomföra. Innebörden i utmark avgör i stor utsträckning var rätt till jakt och fiske finns i lappmarkerna, då det endast är på utmark som den jakt- och fiskerätt finns som utredningen har att utreda. Det är också uppenbart att utmarksbegreppet i dag inte har exakt betydelse och tyvärr inte är definierat i lag.

Därför behövs en mer grundläggande analys genomföras. Analysen för begreppet utmark bör grundas på hur utmark uppfattas i det område som berörs och under den tidsepoken när första rennäringslagen (1880-tal) skrevs och avvittringarna skedde i norra Sverige.

Därtill bör även uppmärksamhet fästas på att det inte går att helt säkert utgå utifrån att centralbyråkratiska fattade beslut genomförts, särskilt inte i historiska perspektiv i norra Sverige där centralmaktens närvaro inte var särskilt omfattande.

Den information som jag fått mig till del gör att jag lutar åt att begreppet utmark har före avvittringen på slutet av 1800-talet stått för den mark som ej var nyttjad och/eller för gemensamt bruk. Efter avvittringen är det den mark som staten behöll och ej gjorde någon disposition på (kronoöverloppsmark, att uppskatta till ca 5,5 miljoner ha). Denna innebörd stämmer bättre med hur utmark uppfattas av befolkningen i området.

För vissa enskilda har sedan begreppet utmark levt kvar som namn på den markbit de fick sig tilldelat vid avvittringen och uppfattas som speciell mark som de fick sig tilldelat, ofta ”långt borta” samt med sämre produktionsförmåga.

Jag vill även peka på att utredningen anger att utmark i Finland var marker utanför områden för odling och skogsbruk och begreppet har försvunnit i samband med storskiftet. Den finska synen på utmark avviker därmed från det begrepp som utredningen föreslår och eftersom svensk och finsk rättstradition historiskt varit gemensam under lång tid, bör detta finnas med i den djupare analysen.

Kommittédirektiv

Några jakt- och fiskefrågor i renskötselområdet

Dir. 2003:45

Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2003.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att

- så långt det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och renbetesfjällen,

- utvärdera hur bestämmelserna om den s.k. dubbelregistreringen av älgjaktsområden inom lappmarkerna och på renbetesfjällen tillämpats och vid behov föreslå ändringar som är ägnade att medföra att olika jägargruppers möjligheter att bedriva älgjakt kan tillgodoses på ett bättre sätt än i dag och som främjar säkerhet och samverkan när det gäller älgjakten,

- överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att samarbetet om jakten och fisket mellan markägare, samebymedlemmar och nyttjanderättshavare skall kunna förbättras,

- analysera vilka hinder som kan behöva undanröjas för att kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall kunna omfattas av lagstiftningen om viltvårdsområden och fiskevårdsområden samt överväga behovet av åtgärder som även i övrigt kan underlätta en samförvaltning av jakt- och fiskeresurserna inom renskötselområdet.

Bakgrund

Jakt och fiske är en av människans äldsta kulturyttringar. Det finns ca 300 000 jägare i Sverige. Cirka 2,3 miljoner människor fiskar årligen i Sverige någon gång under sin fritid. För åtskilliga människor, särskilt på landsbygden, är jakt och fiske en väsentlig del av livskvaliteten. Möjligheterna att vistas i naturen och att i samband därmed jaga och fiska är för många en viktig faktor vid val av bostadsort.

För dagens landsbygdsbor är jakten och fisket fortfarande en viktig och integrerad del av tillvaron. Rätten att jaga och fiska har stor betydelse för många som är bosatta inom renskötselområdet. I synnerhet gäller detta älgjakten, som utgör ett viktigt bidrag till försörjningen för såväl renägare som andra glesbygdsbor. I renskötselområdet är några personer, både renägare och annan lokalbefolkning, helt eller delvis beroende av fisket för sin försörjning. För de renägande samerna ingår jakten och fisket tillsammans med renskötseln som en naturlig del i det traditionella bruket av marken. Jakten och fisket har också betydelse för turistnäringen i området.

Viltet skall enligt 4 § jaktlagen (1987:259) vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och de fågelarter som tillfälligt förekommer naturligt i landet och främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Denna grundläggande föreskrift om viltvården skall beaktas även vad gäller jakten i renskötselområdet.

Uppdraget

Jakt- och fiskerättsliga förhållanden inom renskötselområdet

Inom delar av renskötselområdet gäller speciella jakt- och fiskerättsliga förhållanden. Det finns nämligen en dubbel jakt- och fiskerätt på utmark inom renbetesfjällen och lappmarkerna under den tid renskötsel är tillåten där. Fastighetsägaren har enligt 10 § första stycket jaktlagen (1987:259) jakträtten på den mark som hör till fastigheten och enligt 9 § fiskelagen (1993:787) tillhör fisket i enskilt vatten fastighetsägaren. Därutöver har medlem i sameby enligt 25 § rennäringslagen (1971:437) rätt att jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där. Samebymedlems rätt till jakt och fiske ingår i renskötselrätten. Medlem i sameby har rätt att jaga och fiska både på statlig och privat mark. Jakten och fisket får bedrivas både för egen konsumtion och för avsalu. Medlem i sameby har enligt paragrafens andra stycke dessutom rätt att jaga och fiska för husbehov, när han tillfälligt uppehåller sig inom annan samebys betesområde, om han vistas där med anledning av renarnas skötsel.

Sameby eller medlem i sameby får inte upplåta rättigheter som ingår i renskötselrätten. Sameby får dock upplåta rätt att jaga och fiska till husbehov till den som varit medlem i byn. På den statligt

ägda marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen upplåter länsstyrelsen rätt till bl.a. jakt och fiske. Den 1 juli 1993 infördes särskilda regler för upplåtelse av rätt till småviltjakt och handredskapsfiske. Enligt 3 § rennäringsförordningen (1993:384) skall nämligen rätt till småviltjakt och handredskapsfiske upplåtas till den som är bosatt i Sverige om det inte uppkommer olägenhet av någon betydelse för rennäringen och jakten eller fisket inte inverkar menligt på miljön, turismen eller andra intressen. När det gäller jakt och fiske i övrigt på den statliga marken, får länsstyrelsen under vissa villkor upplåta sådan rätt, men har ingen skyldighet att göra det. När det gäller privat mark finns inga särskilda bestämmelser om upplåtelse av jakt och fiske där.

Det finns i lagstiftningen inga bestämmelser som anger hur samebymedlemmarnas rätt att jaga och fiska förhåller sig till markägarens jakt- och fiskerätt eller hur rättigheterna skall utövas där det råder dubbel jakt- och fiskerätt. I betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige (SOU 1999:25) föreslås att omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt inom den mark de traditionellt innehar klarläggs. Rennäringspolitiska kommittén konstaterar i betänkandet En ny rennäringspolitik (SOU 2001:101) att de oklarheter som finns om jakt- och fiskerätten inom renskötselområdet har lett till olika uppfattningar om hur regler om rätt till jakt och fiske skall tolkas och tillämpas. I betänkandet finns en redogörelse för bakgrunden till nuvarande bestämmelser. Kommittén föreslår i betänkandet att en särskild utredare skall tillsättas med uppdrag att så långt det är möjligt klarlägga hur omfattande samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske är inom olika delar av renskötselområdet. Särskild uppmärksamhet skall enligt betänkandet ägnas åt förhållandena inom den mark som i 1886 års renbeteslag betecknades som avsatt för samernas bruk.

Rennäringspolitiska kommittén föreslår i betänkandet En ny rennäringspolitik att en sameby skall kunna bedriva den näringsverksamhet byn önskar med renskötselrätten som grund. För att detta skall vara möjligt måste enligt betänkandet förbudet i 31 § rennäringslagen mot att upplåta rättigheter som ingår i renskötselrätten, däribland rätten till jakt och fiske, tas bort. Enligt betänkandet kan en sådan förändring inte genomföras innan omfattningen av samernas jakt- och fiskerätt klarlagts. Annars uppstår nya oklarheter när samebymedlemmarna skall förfoga över jakt- och fiskerätten genom att exempelvis i sin näringsverksamhet upplåta den till utomstående.

Även i betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige framförs motsvarande synpunkter.

Den särskilde utredaren skall så långt det är möjligt klarlägga hur omfattande samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske är inom lappmarkerna och renbetesfjällen.

Jakten efter älg

Även om det inte finns bestämmelser om omfattningen av jakt- och fiskerätten inom lappmarkerna och renbetesfjällen, finns det dock vissa rekommendationer och ett domstolsavgörande när det gäller fördelningen av de älgar som får fällas inom ett område. Jakt efter älg som avser annat än kalv får enligt 33 § jaktlagen (1987:259) endast ske efter licens av länsstyrelsen och inom ett av länsstyrelsen registrerat licensområde. Föredragande statsrådet konstaterade i prop. 1986/87:58 Om jaktlag, m.m. att licensjakten efter älg inom renskötselområdena bör anpassas till de rättigheter som tillkommer samerna enligt rennäringslagen.

Det förhållandet att varken samerna, nyttjanderättshavarna eller de privata markägarna har en oinskränkt jakträtt inom sina respektive jaktområden innebär enligt propositionen särskilda problem vid en övergång till enbart licensjakt.

I förarbetena till jaktlagen föreslås att hela året-runt-marken i en sameby bör registreras som licensområde för älgjakt. Inom detta större licensområde registreras särskilda licensområden omfattande de privata markägarnas mark. Följden blir s.k. dubbelregistrering av licensområden för älgjakt för samebyar och privata markägare inom samebyarnas året-runt-marker.

När det gäller älgtilldelningen inom de dubbelregistrerade områdena anges att varken samebyar eller privata markägare, till följd av att det finns dubbel jakträtt, kan påräkna lika stor tilldelning av älg som om de varit ensamma jakträttshavare i sina licensområden. Hur stor tilldelning som är motiverad mot bakgrund av omfattningen av samebyarnas, respektive markägarnas jakträtt, klargörs inte. Det anges att länsstyrelsen är hänvisad till en skälighetsbedömning. De faktorer som bör vägas in i skälighetsbedömningen är, enligt förarbetena, bl.a. jaktens totala omfattning inom betesområdet och antalet medlemmar i samebyn.

I förarbetena kommenteras också hur jakten bör bedrivas inom dubbelregistrerade områden. En lösning anges vara att göra en geo-

grafisk uppdelning av marken så att samebymedlemmar och markägare inte jagar på samma mark. En annan kan vara att dela upp jakten i olika jakttider.

I 1987 års proposition lades således vissa, ganska detaljerade, principer fast för hur älgjakten borde bedrivas inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Länsrätten i Norrbottens län har i en dom nyligen slagit fast att samebymedlemmarna skall få fälla hälften av de älgar som totalt får fällas inom samebyns betesområde.

Riktlinjerna om dubbelregistrering av älgjaktsområden har nu tillämpats i närmare femton år. Det har förts fram kritik och olika synpunkter på systemet med dubbelregistrering. Riktlinjerna har, inte minst av de privata markägarna, kritiserats för att försvåra jakten. Den särskilde utredaren skall utvärdera hur älgjakten bedrivits inom lappmarkerna och på renbetesfjällen. Vid behov skall utredaren föreslå ändringar som medför att de olika jägargruppernas möjligheter att bedriva älgjakt kan tillgodoses på ett bättre sätt. Utredaren skall vidare överväga om det behövs åtgärder för att främja säkerhet och samverkan när det gäller älgjakten. Förslagen skall bygga på de principer som ligger till grund för den produktionsanpassade älgjakten.

Bättre samarbete om jakten och fisket

De privata markägarna har rätt att jaga och fiska på sin mark samt upplåta jakt- och fiskerätt utan samråd med berörd sameby. Det finns således ingen skyldighet för markägare, jaktarrendator och samebymedlem att informera varandra om var och när jakt sker inom de privat ägda markerna där det föreligger en dubbel jakträtt. Inom den statliga marken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen upplåter länsstyrelsen rätt till jakt och fiske. Genom sina återförsäljare av jaktkort för småviltjakt kan länsstyrelsen informera jägarna om var samebymedlemmarna bedriver verksamhet som kan påverkas av jakten.

Rennäringspolitiska kommittén föreslår att åtgärder bör vidtas för att åstadkomma ömsesidig hänsyn och ökad säkerhet i de områden där både samebymedlemmar och privata markägare har jakt- och fiskerätt. Inte minst för att förbättra jaktsäkerheten är det angeläget att utredaren överväger vilka möjligheter det finns att åstadkomma ett bättre samarbete lokalt mellan samtliga som har rätt att jaga och fiska. Även av viltvårds- och fiskevårdsskäl är det angeläget att ett

bättre samarbete kan komma till stånd mellan dem som har jakt- och fiskerätt inom renskötselområdet. Utredaren skall därför överväga vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att samarbetet om jakten och fisket mellan markägare, samebymedlemmar och nyttjanderättshavare skall kunna förbättras.

Samförvaltning av jakt och fiske

En samförvaltning av jakt- och fiskeresurserna kan ske genom bildande av viltvårdsområden och fiskevårdsområden. Syftet med ett viltvårdsområde är enligt 1 § lagen (2000:592) om viltvårdsområden att främja viltvården genom en samordning av jakten och åtgärder till skydd och stöd för viltet. Enligt 1 § lagen (1981:533) om fiskevårdsområden är syftet med ett fiskevårdsområde att samordna fiskets bedrivande och främja fiskerättsinnehavarnas gemensamma intressen. Viltvårds- och fiskevårdsområden får inte omfatta kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen som står under statens omedelbara disposition.

I betänkandet Jaktens villkor (SOU 1997:91) föreslogs att viltvårdsområden skulle kunna bildas även ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen om det fanns behov av sådana områden. Utredningen fann inget skäl till att den marken skall undantas från jaktlig samordning. Inom ett sådant viltvårdsområde skulle dock enligt utredningen inte få fattas beslut som inskränker samernas lagstadgade rätt till jakt. Vid remissbehandlingen var flera remissinstanser negativa till förslaget. Regeringen konstaterade i prop. 1999/2000:73 om jaktens villkor att utredningen med sitt förslag har sökt skapa förutsättningar för bildande av viltvårdsområden på kronomark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Det framstår emellertid enligt propositionen som i hög grad tveksamt om det utan vidare går att förena de rättigheter samerna är tillförsäkrade med de föreslagna bestämmelserna för viltvårdsområden. Ett bland flera problem som måste lösas är enligt propositionen hur de särskilda upplåtelsereglerna för dessa marker skall förenas med den förvaltning som förutsätts ske inom ett viltvårdsområde. I propositionen hänvisas till att utredningen om ILO:s konvention nr 169 i betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige föreslagit att omfattningen av samernas rätt till jakt på statlig och privat mark utreds och att Rennäringspolitiska kommittén kommer att ta upp frågan om förhållandet mellan rennäringen och andra areella näringar. De nuvarande bestämmelserna

i det här hänseendet i lagen om jaktvårdsområden borde enligt propositionen få sin motsvarighet i en ny lag om viltvårdsområden i avvaktan på ställningstagande till förslagen i det nämnda betänkandet och Rennäringspolitiska kommitténs fortsatta utredning.

Det är enligt Rennäringspolitiska kommitténs betänkande En ny rennäringspolitik angeläget att samebyarna så snart som möjligt får delta i förvaltningen av vilt- och fiskeresurserna inom de områden där samebymedlemmarna har rätt att jaga och fiska. Det bör övervägas om de regler som finns om viltvårdsområden och fiskevårdsområden kan anpassas och utvidgas till att omfatta en samförvaltning av viltvården och fiskevården mellan dem som har jakt- och fiskerätt inom renskötselområdet. Om privata markägare så önskar bör det enligt betänkandet skapas möjligheter för dem att pröva samförvaltning av vilt- och fiskresurserna inom viltvårds- och fiskevårdsområdesföreningar där både samebymedlemmar och markägare kan ingå.

Utredaren skall mot den nu angivna bakgrunden analysera vilka ytterligare hinder som kan behöva undanröjas för att kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen skall kunna omfattas av lagstiftningen om viltvårdsområden och fiskevårdsområden. Utredaren skall även överväga behovet av andra former som underlättar en samförvaltning av jakt- och fiskresurserna inom renskötselområdet.

Utredningsarbetet

Utredaren skall under arbetets gång samråda med Statens jordbruksverk, Fiskeriverket, Sametinget, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, berörda länsstyrelser samt renägarnas, markägarnas, jägarnas och fiskarnas organisationer.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 december 2005.

(Jordbruksdepartementet)

Tillämpningen av gällande rätt i olika län

I denna bilaga skall tillämpningen av gällande rätt ingående beskrivas. Innehållet bygger i huvudsak på uppgifter som lämnats av företrädare för länsstyrelserna. Vi har avlagt två besök på varje länsstyrelse och inhämtat ett stort skriftligt material. Vi har därutöver inhämtat synpunkter från ortsbor och samebymedlemmar. Dessutom har vi studerat de fåtal rättsfall som finns om relevanta frågor. Slutligen har vi tagit del av Umeå Universitets, Statsvetenskapliga institutionens kartläggning av de fyra nordligaste länsstyrelsernas förvaltning av jakt och fiske. Denna kartläggning finns redovisat under avsnitt 2, övrigt material under avsnitt 1.

Länsstyrelsernas tillämpning

Jämtlands län

I Jämtland utgörs det aktuella området av renbetesfjällen. All denna mark är statligt ägd. Den totala arealen uppgår till ca 1,1 miljoner ha. Samebymedlemmar har ingen jakt- och fiskerätt på privat mark i Jämtland. Det är fråga om åretruntmarker, vilket alltså betyder att samebymedlemmarna ständigt har en jakt- och fiskerätt på utmark inom respektive betesområde. Länsstyrelsen upplåter jakt- och fiskerätt på denna mark. Det finns 11 samebyar med 291 renägare i 98 renskötselföretag med totalt 45 000 renar. Därutöver finns även Idre Nya Sameby i Dalarna som disponerar mark i Jämtlands län. Det är länsstyrelsen som beslutar det högsta antalet renar för varje sameby. Det stora problemet är att det saknas vinterbetesmark. I det s.k. Härjedalsmålet fann domstolarna att samerna saknade bruksrätt till mark utanför renbetesfjällen. Därmed skulle samebymedlemmarna vara hänvisade till att träffa avtal om vinterbetesmark med markägare.

Älgjakten

Inom renbetesfjällen bor det totalt högst 1 000 personer. I Jämtland upplåter länsstyrelsen 197 498 ha, vilket motsvarar 16 procent av markarealen i renbetesfjällen för älgjakt till ortsbor. 300 ortsbor har för närvarande tillstånd att jaga älg. Det betyder att samebyarna ensamma disponerar 84 procent av marken för sin älgjakt. En andel av denna mark saknar dock värde för jakten. Därutöver har samebymedlemmar enligt rennäringslagen även rätt att jaga på den upplåtna marken, vilket medlemmar i två samebyar gör. I de fall samebymedlemmarna jagar på upplåten mark skall samebyarna svara för samråd med övriga jägare. Jakttiden är den 6–25 september och efter den 10 oktober. Länsstyrelsen beslutar vidare om hur många älgar och kalvar som får skjutas och fördelar denna tilldelningen. Den totala tilldelningen för år 2002 var 331 vuxna älgar och 331 kalvar. Samebyarnas tilldelning var 237 vuxna djur och lika många kalvar, vilket motsvarade 72 procent av det totala antalet älgar som fick skjutas i renbetesfjällen. 28 procent tillfaller alltså dem som jagar efter upplåtelse av länsstyrelsen.

Småviltsjakten

Upplåtelse av småviltsjakten startar den 25 augusti för svenska och den 15 september för utländska medborgare. Den 1 september– 14 september upplåts inte småviltsjakt på renbetesfjällen på grund av renskötseln. Därefter är det åter tillåtet att jaga. I princip upplåts all mark på renbetesfjällen för småviltsjakt, men länsstyrelsen stänger av ca 300 000 ha, vilket motsvarar ca 30 procent av den totala arealen under augusti och september av hänsyn till renskötseln. Bosatta i länet kan köpa årskort för 800 kronor. För besökande säljs dagskort för 200 kronor, i Tåssåsen är dock priset 300 kronor, jämför vidare nedan om Tåssåsen. Antal dagskortsdygn uppgick för år 2003/2004 till 11 000 och 550 årstillstånd gav ytterligare 3500 jaktdygn. Sammanlagt skulle det därmed vara fråga om ca 14 500 jaktdygn. Ca 75 procent av dagskorten såldes till svenska jägare, ca 25 procent till norska jägare och ca 2 procent till utomnordiska jägare.

Tåssåsen

Första försöksperioden

1986 var ca 450 000 ha upplåtna på 103 arrenden (39 av personer utanför länet) dessutom fanns en kölista på omkring 350 personer som önskade få tillgång till ripjakt. Samebyarna och dåvarande lantbruksnämnden diskuterade förutsättningar för öka möjligheterna till ripjakt samtidigt som samebyarna ville ha möjligheten att själva ta hand om och administrera jakten. 1987 startade en försöksverksamhet i Jämtland där Tåssåsen, Tännäs och Offerdals samebyar med syftet att bl.a. öka jaktutbudet och stödja kombinationsverksamhet inom samebyarna. Formerna för underupplåtelse skiljde sig något mellan byarna.

I Tåssåsen bildades en ideell jaktförening Gierhen som genom lantbruksnämnden fick disponera delar av sambyns åretruntmarker. Gierhen gavs förhållandevis stor frihet att utveckla ett system men myndigheten förbehöll sig rätten att bestämma avgifternas storlek och vilken areal som kunde upplåtas inom samebyn.

I Tännäs fick samebyn rätt att utfärda ett begränsat antal jaktkort där varje kort gav rätten att fälla max 5 ripor. I Offerdal avsattes två mindre områden för att stödja lokal turistnäring.

Andra försöksperioden

2003 beslöt länsstyrelsen att under en försöksperiod (2003–2005) låta Tåssåsens sameby genom sin Jaktförening Giehren vara ensam återförsäljare av jakttillstånd inom samebyns renbetesfjällsmarker. Tåssåsen sameby är nu uppdelad i 26 områden för småviltsjakt. Totalt är 95 200 ha upplåtna.

Ett delområde om 7 840 ha är endast upplåten för de som har årstillstånd, där kan jakt också bedrivas under älgjaktsuppehållet. I övriga delar av samebyområdet får jakt inte bedrivas med stöd av årstillstånd förrän tidigast den 1 oktober och då skall samebyområdets återförsäljare kontaktas tidigast en vecka innan jakten. Jägare med årstillstånd kan anvisas till annat område på grund av redan inbokade jägare med dygnstillstånd, pågående älgjakt eller renskötselarbete.

Jägare som löser dagkort och vill jaga under premiärperioden måste göra en intresseanmälan för att komma med i lottning av turordning senast 31 maj. Lottningen skall ske under överinseende av läns-

styrelsen den 2 juni. Resultatet presenteras samma dag. De fördelar som förs fram med systemet är t.ex. att områden med konstaterat dålig bytestillgång inte upplåts, antal samtidigt jagande på samma område kvoteras, kontinuerlig kontroll av jaktens påverkan på såväl fauna som flora, och att en ständig tillsyn av jaktutövningen sker.

Den kritik som riktats mot systemet har dels varit att de som har årstillstånd fått det mycket svårare att nyttja markerna inom samebyn jämfört med tidigare, dels att jägarna inte tycker det är bra med ett bokningssystem som innebär att man måste låsa sig till ett mindre område 2,5 månader innan jakten börjar. I ett försök att värdera jägarnas inställning till systemet har det genomförts en enkätundersökning som är preliminärt redovisad till länsstyrelsen och skall tryckas under september.

Fisket

Inom renbetesfjällen finns det ca 2 000 fiskevatten. Länsstyrelsen upplåter 1 000 av dessa, övriga fiskevatten förfogar samerna själva över. I dessa 1 000 fiskevatten upplåts ca 70 000 fiskedygn.

Västerbottens län

Bakgrund

Den totala markarealen ovanför odlingsgränsen i Västerbottens län uppgår till 1 769 000 ha inklusive vatten och 1 167 755 ha exklusive vatten. Av denna mark ägs 497 700 ha (inklusive vatten) av privata subjekt, vilket motsvarar 28 procent. Återstoden, 1 267 755 ha är kronomark, varav 100 000 utgörs av vatten. Totalt bedöms 1 069 000 ha ovanför odlingsgränsen utgöra älgproduktiv mark, varav 669 000 ha skulle utgöra kronomark och 400 000 ha privat mark. Ovanför odlingsgränsen bor som tidigare framhållits ca 5 000 personer. Antalet invånare i fjällkommunerna är 22 000.

I Västerbottens län finns det sex fjällsamebyar och en skogssameby. Det är fråga om drygt 100 företag och ca 330 renägare. Sammanlagt äger företagen ca 54 000 renar. Antalet samebymedlemmar i Västerbotten är ca 400.

Älg

Ovanför odlingsgränsen i Västerbottens län är det tre grupper som jagar älg. Som tidigare utvecklats har samebymedlemmar jakträtt på utmark inom samebyns betesområde inom lappmarkerna oavsett om marken är privat eller statlig. Privata markägare har jakträtt på sin mark. Staten upplåter på kronomarken genom länsstyrelsen älgjakt till ortsbor, de s.k. ortsbojaktlagen. För närvarande är det inte möjligt för besökande att jaga älg ovanför odlingsgränsen i Västerbotten.

Länsstyrelsen har beslutat att upplåta 634 000 ha, varav 458 000 ha bedöms vara älgproduktiv till ortsbor för älgjakt. Det innebär att 68 procent av den älgproduktiva kronomarken upplåts till ortsbor. Ca 1 200 jägare ingår i dessa ortsbojaktlag. Det betyder då också att samebymedlemmarna kan jaga ensamma på 32 procent av den älgproduktiva marken.

Den totala älgtilldelningen år 2003 ovanför odlingsgränsen uppgick till 1 280 vuxna älgar. 300 av dessa tillföll samebymedlemmarna, 450 ortsbojaktlagen och 530 de privata markägarna. Det innebär att samebymedlemmarnas älgtilldelning uppgår till 23 procent av det totala antalet älgar som får skjutas ovanför odlingsgränsen. Avskjutningen av älgkalv är inte kvoterad. Älgjakten pågår från första måndagen i september–31 oktober för vuxet djur och för kalv till den 31 januari i enlighet med jaktförordningen. Under denna tid upplåts älgjakt på kronomarken under totalt 16 dagar.

Det anförda betyder följande. Samebymedlemmar har som anförts en rätt enligt rennäringslagen att jaga inom byns betesområde när renskötsel är tillåten där. Ovanför odlingsgränsen är det bara fråga om åretruntmarker, vilket betyder att samebymedlemmars jakträtt gäller hela året. Vad gäller kronomarken är det så att 68 procent av den älgproduktiva marken upplåts till ortsbojaktlagen. Det betyder då att det på denna mark föreligger en dubbel jakträtt, samebymedlemmar och ortsbor har rätt att jaga på marken. Ortsbojakten får dock bara ske under perioder om sammanlagt 16 dagar, medan samebymedlemmar kan jaga från början av september till 31 oktober. Enligt länsstyrelsen förekommer det i begränsad utsträckning att samebymedlemmar jagar på den till ortsborna upplåtna marken under de tider ortsbor inte har jakträtt. Om en samebymedlem önskar jaga på upplåten mark under de perioder ortsborna har rätt att jaga är det enligt länsstyrelsen ett villkor att samebymedlemmen underrättar berörd ortsbojaktlag. Detta krav följer som ett villkor i för samebyns licens.

Samebymedlems jakträtt gäller som anförts även på privat mark. I samebyns licens föreskriver dock länsstyrelsen som ett villkor att samebymedlemmarna för att få jaga på den privata marken måste ha markägarens samtycke. Detta borde i hög grad begränsa samebymedlemmars jakt på privat mark. Skälet för detta villkor är enligt länsstyrelsen säkerhetsskäl.

Småviltsjakt

I Västerbotten upplåts småviltsjakten under tiden 25 augusti–15 mars. Ortsborna i fjällkommunerna kan köpa årskort. För besökande säljs dagskort för 300 kronor per dag. Dagskort kan köpas för upp till tre dygn. Antalet årskort uppgick för år 2002/2003 till 400 vilket motsvarar ca 5 500 jaktdygn. Samma period uppgick antalet dagskort till 5 500 och ca 15 000 jaktdygn. Av den totala försäljningen av dagskort såldes under det senaste året 43 procent till svenska medborgare, 43 procent till norrmän, 12 procent till italienare och 2 procent till övriga nationaliteter.

Utomnordiska jägare får endast bedriva jakt i sällskap med en jaktarrangör. Av ovanstående siffror följer att summan jaktdygn för år 2002/2003 sammanlagt skulle vara ca 20 000. Detta ger ett jakttryck på de ca 60 procent av all areal som bedöms vara intressant för småviltsjakt om 2,71. Jakttryck anger jaktdygn per 100 ha och år. Jakttrycket har mer än tredubblats under de senaste 10 åren. 1992/1993 var summan jaktdygn 6000 och jakttrycket 0,8. För att skydda rennäringen stängs vissa områden för småviltsjakt under vissa perioder, s.k. avlysning. Länsstyrelsen har varje vecka kontakt med samebyarna för att få fram ett underlag om avlysning. Beslut om avlysning av ett visst område publiceras på länsstyrelsens hemsida. Enligt länsstyrelsen varierar andelen avlyst mark mellan 25–35 procent under augusti och september, vilket skulle motsvara ca 300 000 ha. Senare under hösten sjunker andelen för att upphöra helt under vintern.

Fiske

Fiskevatten ovanför odlingsgränsen är attraktiva på grund av riklig förekomst av röding och öring. Det finns ca 5 700 sjöar och tjärnar i fjällen. 1 000 av dessa bedöms som attraktiva för fiske. En tredjedel av dessa är inte upplåtna, eftersom de bedöms som särskilt käns-

liga med hänsyn till rennäringen eller naturvården. 120 fiskevatten undantas för samebymedlemmars fiske. Andelen är beräknad utifrån en bedömning av samebymedlemmarnas behov. Samebymedlemmarna bedriver nätfiske i dessa sjöar. I de övriga fiskevatten upplåter länsstyrelsen fiskerätt. Detta sker dels genom upplåtelse till ortsbor om fiske för husbehov. Det fiske ortsborna i huvudsak ägnar sig åt är nätfiske. År 2003 lämnades tillstånd till 750 ortsbor att fiska för husbehov. Därutöver upplåter länsstyrelsen fiskerätt åt allmänheten genom försäljning av fiskekort. År 2003 var det fråga om ca 44 000 sportfiskedygn. Slutligen upplåter länsstyrelsen även fiskevatten till turistföretag.

Norrbottens län

I Norrbotten är ca 90 procent av marken ovanför odlingsgränsen kronomark. Mellan odlingsgränsen och lappmarksmarken ägs marken till stor del av Sveaskog AB. Sveaskog AB ägs till 100 % av Sveaskog Holding AB, som i sin tur ägs till 100 % av svenska staten. Sveaskog AB äger också betydande arealer i Västerbottens län. Grunden för Sveaskog AB:s markinnehav utgjordes av statligt markinnehav som bolagiserades 1992. Före 1992 förvaltades stora arealer av statlig mark av Domänverket. 1992 beslöts att all mark som man kunde ställa marknadsmässiga krav på avkastningen skulle överföras till aktiebolag. I propositionen 1991/92:134 anfördes om detta bl.a. följande på sid. 22:

Stora delar av fjällkedjan förvaltas av domänverket. Huvuddelen av området utgörs av improduktiv mark som dock har ett allmänt värde främst med hänsyn till naturvård, rekreation och friluftsliv. Med hänsyn till detta bör fjällkedjan kvarbli i statens ägo… Jag föreslår därför att gränsen dras i övergångszonen mellan den produktiva skogsmarken och det rena kalfjället. I Norrbottens och Västerbottens län bör dock gränsen dras längre ned, nämligen i odlingsgränsen. Dessutom bör renbetesfjällen i Jämtlands län kvarbli i statens ägo. Skälet till detta är de speciella regler till skydd för rennäringens intressen som gäller oven odlingsgränsen och på renbetesfjällen…

Det anförda innebär att staten i dag inte kan förfoga över den mark som ägs av Sveaskog AB. Regeringen kan inte fatta bindande beslut, eftersom Sveaskog AB tillkommit genom ett riksdagsbeslut.

Det finns 32 samebyar i länet. 15 byar är fjällsamebyar, 9 är skogssamebyar och 8 är koncessionssamebyar. All mark ovanför

lappmarksgränsen är indelad som mark för samebyar. Fjällsamebyarna har i huvudsak sina åretruntmarker ovanför odlingsgränsen. Skogssamebyarna har till övervägande del sina åretruntmarker mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen. Därutöver har fjällsamebyarna en del av sin vinterbetesmark på mark mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen. Det är bara på begränsade områden som det föreligger så kallat dubbelt betande. Där skogssamebyar har åretruntmarker har alltså fjällsamebyarna inte vinterbetesmark. Fjällsamebyarnas vinterbetesmark ligger dock i huvudsak nedanför lappmarksgränsen. Skogssamebyarnas vinterbetesmark ligger i sin helhet nedanför lappmarksgränsen. Koncessionssamebyarna är belägna utanför lappmarksgränsen.

Detta betyder i princip att fjällsamebyarna tidsmässigt alltid har jakt- och fiskerätt på utmark inom sitt betesområde ovanför odlingsgränsen. Vidare har fjällsamebyarna jakt- och fiskerätt på sina vinterbetesmarker nedanför odlingsgränsen under tiden 1 oktober–30 april. Skogssamebyarna har alltid jakt- och fiskerätt på utmark i sitt betesområde, som är belägna mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen.

Koncessionssamebyarna saknar jakt- och fiskerätt, eftersom deras områden ligger utanför lappmarkerna. Dessa byar kommer framöver därför inte att beröras.

Fjäll- och skogssamebyarna har tillsammans 700 renskötselföretag och 3 001 renägare. Sammanlagt ägde företagen 125 956 renar år 2003.

Älg

Jakttiden fastställs årligen av länsstyrelsen. I Norrbotten är för år 2004 älgjakt inom A-licensområden tillåten 1–28 september. Inom samtliga kommuner utom Kiruna är älgjakten dessutom tillåten 16 oktober–31 oktober ovan odlingsgränsen och 16 oktober– 28 november nedan odlingsgränsen.

Älgtilldelningen ser ut på följande sätt:

Kommun Samebyar Ortsbojaktlag Övrigt Privata

Jokkmokk Sirges 50 Jåkkåkaska 30 Tuorpon 45 Udja 11

136 90 47 273 0,50

Gällivare Baste 25 Sörkaitum 25 Girjas 32

82 59 10 151 0,54

Kiruna 1 Saarivuoma 19 Talma 16 Gabna 21 Leavas 16 Vittangi 10

82 65 74 221 0,37

Kiruna 2 Könkämä

16

Lainiovuoma 12 28 22 29 79

0,35

Arjeplog Semisjaur-Njarg 52 Svaipa 38 Ståkke 7 Maskaure 11 Luokta-Mavas 34 142 248 60 450

0,32

S:a 470 484 220 1174

0,40

Jakten ovanför odlingsgränsen

I Norrbotten är det ortsbor, samebymedlemmar och privata markägare som jagar älg ovanför odlingsgränsen. Ortsborna jagar med stöd av länsstyrelsens upplåtelse av kronomarken. 2004 jagade ca 1 700 jägare i ortsbolag ovan odlingsgränsen. Ortsbor är personer som är mantalsskrivna i Jokkmokks, Gällivare, Kiruna eller Arjeplogs kommun. Fördelningen är följande: I Kiruna är det fråga om 86 upplåtelselag och 524 jägare. Gällivare har 34 upplåtelselag och 208 jägare. I Jokkmokk finns det 45 upplåtelselag och 372 jägare. Slutligen är det i Arjeplog fråga om 84 upplåtelselag och 596 jägare

Sammanlagt är det fråga om 249 upplåtelselag. Dessa upplåtelselag jagar i fem A-licensområden som länsstyrelsen upplåter. De fem A-licensområden är uppdelade i 249 jaktområden med fastställda gränser, med innebörd att varje upplåtelselag har sitt område. Därutöver utgör varje samebys betesområde ett registrerat licensområde för samebyn. Eftersom all mark ovanför odlingsgränser utgör någons samebys betesområde innebär detta en dubbelregistrering. Den mark som är upplåten för upplåtelselagen är samtidigt registrerad som del av samebyarnas licensområden.

I Norrbotten är enligt uppgift från länsstyrelsen målsättningen att hälften av den kronomark som det är möjligt att jaga älg på skall vara tillgänglig för ortsbornas älgjakt och hälften skall sparas för samebymedlemmarnas älgjakt. Detta skulle man uppnå genom att upplåta 1 407 558 ha för ortsbornas älgjakt. Arealen motsvarar 33 procent av den del av kronomarken ovan odlingsgränsen som inte är nationalpark, naturreservat eller mark som är fredad från jakt. för älgjakt till ortsbor. Inom nationalparken Padjelanta är älgjakten uteslutande förbehållen samerna. Skälet till att 33 procent skulle motsvara en hälftenfördelning är att en betydande del av den mark som inte är föremål för upplåtelser är närmast att betrakta som jaktliga “impediment” sett ur ett älgjaktsperspektiv.

Sammanfattningsvis betyder detta följande: All mark ovanför odlingsgränsen utgör någons samebys betesområde. Varje samebys betesområde är ett registrerat licensområde för samebyn. Samebymedlemmarna kan jaga och fiska ensamma på utmark i den del av sitt betesområde som inte är upplåten åt ortsborna, vilket enligt uppgift från länsstyrelsen skulle motsvara hälften av kronomarken. På övrig kronomark har både samebymedlemmarna och ortsbojaktlagen jakträtt, samebymedlemmarna enligt rennäringslagen och ortsborna på grund av statens upplåtelse. Därtill kommer att 10 procent av marken

ovan odlingsgränsen är privatägd. På denna mark har den privata markägaren och samebymedlemmarna jakträtt. Samebymedlemmarnas jakträtt begränsas dock vidare även av särskilda villkor som länsstyrelsen beslutar om. I samebymedlemmarnas licens ingår det som ett villkor bl.a. följande för jakt ovan odlingsgränsen.

1. Samebyns tilldelning enligt licensbeslut skall i huvudsak fällas på statens mark och i första hand på den del som inte upplåtits till andra jägare för älgjakt. Samebyns medlemmar har även möjlighet att fälla älgar från samebyns tilldelning inom upplåtna jaktområden samt på enskild mark. I sådant fall åligger det samebymedlemmen att i god tid före jakten ta kontakt med jaktledaren på upplåtelseområdet eller på den enskilda marken så att samordning av jakten kan ske på ett från säkerhets- och viltvårdssynpunkt tillfredställande sätt.

2. Från samebyns tilldelning skall avräknas det antal älgar som enskilda samebymedlemmar fäller när de ingår som medlemmar i jaktlag på annat registrerat licensområde inom samebyn. Det åligger företrädaren för samebyns licensområde att tillse att rapportering av avskjutning från de samebymedlemmar som fällt älg sker så att tilldelningen enligt licensbeslut ej överskrids.

Därutöver styr länsstyrelsen även jakten genom att besluta om varje grupps tilldelning av älg, alltså högsta antalet vuxna djur som får skjutas under en jaktsäsong. Detta beslut skall också som redovisats ovan föregås av ett samråd. I Norrbotten har länsstyrelsen i praktiken överlämnat beslutsrätten om tilldelningen till samrådsförfarandet. I det lokala samrådet lämnas ett förslag om älgtilldelningen till respektive grupp. Förslaget granskas av viltvårdsnämnden, som accepterar det om det finns en enighet om förslaget. Länsstyrelsen fastställer därefter formellt förslaget. Om samebymedlemmarna skulle reservera sig mot ett förslag i det lokala samrådet innebär det inte att det saknas enighet, eftersom samebymedlemmen inte är en fullvärdig medlem i samrådet utan endast adjungerad.

I Norrbotten har som redan nämnts i kapitel 1 älgtilldelningen prövats rättsligt. Länsstyrelsen i Norrbotten tilldelade för 2001 års jakt Talma sameby 11 vuxna älgar och 11 kalvar, vilket motsvarade 25 procent av det totala antalet tilldelade djur. I målet anförde länsstyrelsen att tilldelningen skett efter en skälighetsbedömning samt att procenttilldelningen varierade för olika samebyar. Samebyn överklagade och gjord