SOU 2005:76

Fiskevårdens finansiering

Till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet

Regeringen beslutade den 30 september 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag om hur fiskevården skall finansieras i framtiden (dir. 2004:133).

Samma dag förordnade chefen för Jordbruksdepartementet f.d. landshövdingen Gösta Gunnarsson till särskild utredare. Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 1 januari 2005 avdelningsdirektören Bo Bengtsson, länsfiskekonsulenten Martin Engström, förbundsordföranden Anders Gustafsson, enhetschefen Anna Helena Lindahl, generalsekreteraren Stefan Nyström, departementsrådet Tommie Sjöberg och departementssekreteraren Tico Söderlindh samt fr.o.m. den 8 mars 2005 förbundsordföranden Reine Johansson. Vid utredningens möten har ombudsmannen Anders Carlberg deltagit i Reine Johanssons ställe.

Hovrättsassessorn Martin Andersson anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. den 15 november 2004. Som biträdande sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 november 2004 avdelningsdirektören Martin Rydgren.

Den 3 mars 2005 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2005:27).

Utredningen har antagit namnet Utredningen om fiskevårdens finansiering.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Fiskevårdens finansiering (SOU 2005:76). Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i oktober 2005

Gösta Gunnarsson

/Martin Andersson Martin Rydgren

Sammanfattning

Inledning

Fiskevårdens finansiering har utretts vid många tillfällen. Bara under de senaste 15 åren har frågan om en fiskevårdsavgift tagits upp i fem utredningar; år 1991, 1993, 1995, 2001 och nu år 2005. År 1995 lade regeringen fram en proposition för riksdagen, grundad på den då aktuella utredningen. Propositionen drogs dock senare tillbaka och regeringen uttalade i samband med detta att fiskevården i stället skulle finansieras via statsbudgeten.

Redan tidigare lämnades ett anslag om cirka 4 miljoner kronor årligen till fiskevård över statsbudgeten. Sedan år 1998 har anslaget varit över 20 miljoner kronor per år för att år 2005 uppgå till 28 miljoner kronor. Detta har dock ansetts vara otillräckligt, även med beaktande av de övriga offentliga resurser som ställs till fiskevårdens förfogande i form av bl.a. statligt anslag för biologisk återställning i kalkade vatten, fiskeavgifter enligt lagen om vattenverksamhet och bidrag ur EU:s strukturfonder. Behovet av statliga fiskevårdsmedel har i utredningens direktiv beräknats till mellan 60 och 80 miljoner kronor årligen.

Eftersom det inte över statsbudgeten har anslagits medel i tillräcklig omfattning – en finansieringslösning som i och för sig skulle ha haft fördelar – har utredningen haft i uppdrag att se över och lämna förslag om fiskevårdens framtida finansiering. Utredningen har i enlighet med uppdraget särskilt uppmärksammat den modell som tillämpas i USA, med en skatt som tas ut vid försäljning av bl.a. fiskeredskap. I det sammanhanget har undersökts möjligheterna att nå en branschöverenskommelse om uttag av fiskevårdsmedel i samband med försäljning av fiskeredskap m.m. Utredningen har dessutom utrett frågan om en fiskevårdsavgift. Slutsatsen är att en sådan avgift bör införas. Ett system med fiskevårdsavgift bör enligt utredningens uppfattning kunna införas den 1 januari 2007.

Fiskevårdens finansiering i USA

Den amerikanska fiskevården finansieras, i likhet med vad som gäller i de flesta andra länder vars system utredningen undersökt, huvudsakligen genom uttag av fiskevårdsavgifter eller – med en annan term – försäljning av fritidsfiskelicenser på delstatlig nivå. Det karaktäristiska för den amerikanska modellen är emellertid att det i USA därtill finns en federal finansieringsform; ett system med skatteintäkter, som är specialdestinerade till bl.a. fiskeförvaltning och fiskevård.

Det federala ”Sport Fish Restoration Program” skapades i början av 1950-talet och har sedan dess ökat i omfattning. År 2004 genererade det federala systemet intäkter om cirka 460 miljoner USD. Den största andelen av intäkterna används just till fiskevård och fiskeförvaltning, men även t.ex. sjösäkerhets- och båttillgänglighetsinsatser finansieras genom systemet. Det är viktigt att framhålla att det amerikanska fiskevårdssystemet således omfattar även annat än vad som i Sverige avses med fiskevård.

Av de medel som används till fiskevård och fiskeförvaltning lämnas det mesta som bidrag till delstaterna enligt en på förhand given fördelningsnyckel, för delstaterna att distribuera vidare till olika fiskevårdsprojekt. Av de 468 miljoner USD som skulle fördelas under år 2004 (motsvarar 2003 års intäkter) fördelades 280 miljoner USD till delstaterna.

Det federala amerikanska fiskevårdssystemet har fem intäktskällor, nämligen:

  • Skatt på sportfiskeutrustning,
  • Skatt på motorbåtsbränsle,
  • Skatt på bränsle för småmotorer (gräsklippare, motorsågar m.m.),
  • Tull på fiskeutrustning och fritidsbåtar, och
  • Ränta

Av intäkterna om 460 miljoner USD under år 2004 härrörde endast 103 miljoner USD från skatten på sportfiskeutrustning. I övrigt kom inte mindre än 239 miljoner USD från skatten på motorbåtsbränsle och 73 miljoner USD från skatten på bränsle för småmotorer. Tull på fiskeutrustning och fritidsbåtar gav upphov till 40 miljoner USD och ränteintäkterna var 5 miljoner USD.

Den ansvariga amerikanska myndigheten – ”U.S. Fish & Wildlife Service” – anger att den främsta förklaringen till framgångarna för

det amerikanska fiskevårdssystemet inte är den federala finansieringen i sig. I stället är den viktigaste faktorn det förhållandet att den federala lagstiftningen ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act” ställer krav på att delstaterna använder intäkterna från försäljningen av sina egna fiskelicenser endast till fiskeförvaltning och fiskevård. I annat fall kan delstaten inte komma i fråga för bidrag från den federala ”Aquatic Resources Trust Fund”. Detta krav har enligt den amerikanska myndigheten säkerställt att mellan två och fyra gånger så höga intäkter som de federala skatterna gett upphov till har förbehållits fiskevården.

En avtalsreglerad redskapsmodell är för närvarande inte möjlig

Utredningen har haft i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett svenskt system i likhet med det amerikanska, i vilket fiskevårdsmedlen genereras från försäljning eller import av t.ex. sportfiskeutrustning, drivmedel och båtutrustning. Med anledning av direktivens utformning har utredningen i första hand undersökt möjligheten att införa en sådan finansieringsmodell på frivillig väg, genom ett branschavtal (en avtalsreglerad redskapsmodell). Utredningen har därför sammanträtt eller på annat sätt varit i kontakt med flera branschorganisationer och företag. Av dessa kontakter har framgått att det – i vart fall för närvarande – saknas förutsättningar för att införa en avtalsreglerad redskapsmodell.

Visserligen har sportfiskeredskapsbranschen i grossistledet i princip förklarat sig vara positiv till att fiskevården delvis finansieras genom ett uttag av en frivillig avgift vid försäljningen av branschens produkter. SPOFA Spöfiske (en branschorganisation för svenska spöfiskedistributörer) samt Fladen Fishing AB och Svendsen Sport A/S (de två största aktörerna på den svenska marknaden som står utanför SPOFA) har dock ställt i sig rimliga krav på uppslutningen kring en sådan branschöverenskommelse. Från vissa håll har kraven gått ut på att ingen skall kunna sälja sportfiskeutrustning på den svenska marknaden utan att betala den avtalade avgiften och att avgiftsbasen måste breddas utanför sportfiskeredskapsbranschen för att systemet skall bli rättvist och rimligt. Enligt utredningens bedömning är det endast genom lagstiftning som en pålaga kan träffa samtliga sportfiskeredskap som säljs i Sverige.

Att bredda basen för uttaget av en frivillig avgift utanför sportfiskeredskapsbranschen har inte heller visat sig vara möjligt. Med anledning av att det amerikanska systemet omfattar bl.a. drivmedel och båtar har utredningen sammanträtt med Svenska Petroleum Institutet (SPI), oljebolagens branschorganisation i Sverige, och Båtbranschens Riksförbund (SweBoat), en intresseorganisation för båtbranschen. Av olika, i sig förståeliga, skäl har de båda organisationerna ställt sig negativa till att bidra till finansieringen av fiskevården genom en pålaga på de produkter de företräder. Branschorganisationen för Sveriges Fisketurismföretagare (SeFF) har lämnat samma besked i fråga om att lägga en frivillig avgift på fisketuristiska tjänster.

Med hänsyn härtill saknas det för närvarande förutsättningar för att införa en avtalsreglerad redskapsmodell. Utredningen vill dock framhålla att ett avtal avseende endast sportfiskeredskapsbranschen möjligen kan bli verklighet i framtiden, eftersom stora delar av den i princip ser positivt på att medverka till att finansiera fiskevården.

Om en branschöverenskommelse hade omfattat även t.ex. olje- och båtbranscherna skulle den ha haft potential att generera omfattande intäkter till fiskevården. Ett eventuellt framtida avtal endast inom sportfiskeredskapsbranschen kan dock inte ge tillräckligt stora intäkter för att på egen hand finansiera den svenska fiskevården. Enligt utredningens bedömning skulle en sådan överenskommelse kunna ge maximalt cirka 26 miljoner kronor per år. I direktiven uppskattas behovet av fiskevårdsmedel till 60–80 miljoner kronor årligen. Även om 26 miljoner kronor således inte är tillräckligt, skulle dock ett eventuellt avtal uppenbarligen innebära ett värdefullt tillskott till finansieringen av den svenska fiskevården.

En statligt reglerad redskapsmodell skulle kunna vara en tänkbar lösning…

Inledning

Eftersom det för närvarande inte är möjligt att genom ett branschavtal åstadkomma en finansieringslösning lik den amerikanska redskapsmodellen har utredningen även belyst frågan om en statligt reglerad redskapsmodell, d.v.s. ett system genom vilket staten avgifts- eller skattebelägger produkter som t.ex. sportfiskeredskap,

drivmedel, fritidsbåtar och fisketuristiska tjänster. Frågor som i detta sammanhang blir aktuella att besvara är vilka produkter som borde omfattas av en statlig pålaga, hur pålagan skulle kategoriseras i statsrättsligt hänseende och hur stora intäkter den skulle kunna generera. När man överväger att införa en statlig pålaga måste man också, på ett helt annat sätt än vid en avtalsreglering, överväga om det finns ett mer lämpligt sätt att finansiera fiskevården. Ett uppenbart alternativ, som också framhålls i direktiven, är en fiskevårdsavgift.

Sportfiskeredskap borde ingå i en eventuell, lagreglerad redskapsmodell…

När det gäller vilka produkter som skulle omfattas av en eventuell, lagreglerad redskapsmodell kan inledningsvis konstateras att det är självklart att sportfiskeredskap borde ingå i systemet. Det finns en stark koppling mellan fiskevård och användandet av fiskeredskap. Dels tar man genom att använda fiskeredskap fiskresursen i anspråk och skapar på så sätt i någon mån behov av fiskevård, dels gagnar utökade fiskevårdsinsatser dem som använder fiskeredskap i form av förhoppningsvis bättre fiskevatten och fångster. Dessutom är en majoritet av företagen i sportfiskeredskapsbranschens leverantörsled positiv till att främja fiskevården genom försäljningen av branschens produkter.

De redskap som yrkesfisket använder sig av beskattas inte i det amerikanska systemet och borde inte heller ingå i en eventuell svensk modell. Yrkesfisket skulle annars tvingas lämna ett mycket högt bidrag till fiskevården. Den fiskevård som intäkterna möjliggör kommer dessutom endast i mindre utsträckning att ge effekter för det storskaliga yrkesfisket till havs. Eftersom det är mycket svårt att avgränsa yrkesfiskarnas från husbehovsfiskarnas mängdfångande redskap borde inte heller de sistnämnda ingå i en lagreglerad redskapsmodell. I det amerikanska systemet ingår för övrigt inte heller t.ex. fiskenät. Försäljningen av fiskenät till svenska fritidsfiskare kan dessutom antas vara av begränsad omfattning.

…men systemet borde inte omfatta drivmedel, båtar…

Vad gäller drivmedel kan konstateras att det i praktiken saknas möjlighet att i skattehänseende skilja drivmedel till fritidsbåtar från bränsle med andra användningsområden. Om drivmedel skulle ingå i en statligt reglerad redskapsmodell måste därför även bl.a. bensin som används för t.ex. personbilar omfattas av pålagan.

Den nuvarande nivån på bensinskatten är hög. Detta gör att allmänhetens acceptans för ytterligare beskattning, med specialdestinering till fiskevården, sannolikt är mycket begränsad, även om det skulle handla om endast t.ex. ett halvt öre per liter bensin.

Det framstår under alla omständigheter inte som befogat att införa en extra skatt på bensin i syfte att finansiera fiskevården. Utgångspunkten för en ny finansieringsform bör vara att det skall finnas en tillräckligt stark koppling mellan de som skall betala och den verksamhet som skall finansieras. I annat fall kan verksamheten lika gärna finansieras som tidigare; med generella skatteintäkter över statsbudgeten, fast med ett högre anslag. En höjning av skatten på bensin ligger inte i linje med denna princip. Det är främst annat än motordrivmedel – även om det ger upphov till miljöproblem – som skapar behov av den begränsade typ av miljövårdsåtgärder som fiskevården utgör. Dessutom innebär framsteg på fiskevårdens område inte några direkta fördelar för det kollektiv som köper bl.a. bensin. Kopplingen mellan drivmedel och fiskevård är därmed alltför svag.

Det vore vidare en ordning som är främmande för det svenska skattesystemet att, som görs i USA, specialdestinera en del av skatten på bränsle till fiskevårdsinsatser. Ett förslag om att fiskevården som enda särintresse skulle få förmånen av specialdestinering från energiskatterna har allmänt sett inte särskilt goda utsikter till framgång. Detta gäller särskilt eftersom kopplingen mellan fiskevård och bensin inte kan anses speciellt stark. Fritidsbåtarnas förbrukning av drivmedel uppgår endast till någon procent av den totala förbrukningen.

Inte ens fritidsbåtarnas förbrukning kan för övrigt anses ha en tillräckligt nära anknytning till fiskevård. I konsekvens med detta bör det inte heller komma i fråga att skattebelägga båtar eller båtmotorer i syfte att finansiera fiskevården. Skall skatteintäkter riktas till ett så begränsat område som fiskevård, är det rimligt att ålägga dem betalningsskyldighet som får del av de utökade

fiskevårdsinsatserna. Att skattebelägga båtar och båtmotorer är inte en åtgärd med tillräcklig precision i detta avseende.

Många båtägare använder sin båt till annat än fiske. Enligt en undersökning gjord av Statistiska centralbyrån på uppdrag av Sjöfartsverket är fisketurer det vanligaste användningsområdet för endast en tredjedel av de svenska fritidsbåtarna. Kopplingen mellan fritidsbåtar och fiskevård är således relativt svag. När statsmakterna valt att inte införa en båtskatt för att finansiera utgifterna ens för statens fritidsbåtsverksamhet framstår för övrigt ett förslag om en sådan skatt i syfte att finansiera fiskevården som mindre realistiskt.

…eller fisketuristiska tjänster och privata fiskekort

Att avgränsa fisketuristiska tjänster är svårt. Utredningen bedömer därför att det inte är möjligt att på ett tillfredsställande sätt reglera en skatt på sådana tjänster. Inte heller bör staten avgifts/skattebelägga de privata fiskekort som säljs för fiske i vatten där det inte råder fritt fiske; huvudsakligen i landets sötvatten frånsett de fem stora sjöarna. Ur praktisk synvinkel skulle en sådan pålaga innebära en omfattande administration med höga omkostnader. Antalet fiskevårdsområdesföreningar och annan organiserad förvaltning som säljer fiskekort är omfattande och redovisningsskyldigheten skulle därmed spridas på ett stort antal aktörer.

Ur ett mer principiellt perspektiv finns också invändningar. Redan idag torde försäljningen av privata fiskekort vara fiskevårdens huvudsakliga intäktskälla. Det är genom denna försäljning som t.ex. fiskevårdsområdesföreningar främst finansierar den omfattande fiskevård som bedrivs i enskilt vatten utan frifiskerätt. Att staten skulle inkassera en del av de medel som används för privat fiskevård och omfördela dem till den statliga fiskevården framstår inte som en tillfredsställande lösning.

Dessutom omfattar statens åtagande i fiskevårdshänseende främst annat vatten än enskilt vatten utan fritt fiske, där fiskekorten huvudsakligen säljs. I enskilt vatten utan frifiske svarar i första hand vattenägarna för fiskevården. Det vore därför inkonsekvent om staten skulle lägga en pålaga på fiske i dessa vatten och inte i allmänt vatten och enskilt vatten med frifiske, där statens huvudsakliga ansvar finns. Det är därtill främst i de sistnämnda vattnen som fiskevården är i behov av ytterligare finansiering.

Hur stora intäkter skulle en skatt på sportfiskeutrustning ge?

Om en statligt reglerad redskapsmodell skall införas i Sverige borde således endast sportfiskeredskap ingå i systemet. En statlig pålaga på försäljningen av sådana redskap skulle i statsrättsligt hänseende vara att betrakta som en skatt och inte som en avgift. En skattenivå om 10 procent i första försäljningsledet skulle överensstämma med den amerikanska nivån. Av praktiska skäl borde en eventuell skatt tas ut just i första försäljningsledet.

Hur stora intäkter skulle en skatt kunna generera till fiskevården? Den svenska marknaden för sportfiskerelaterade produkter, som t.ex. spön, rullar, linor, drag, ekolod och flytoveraller, kan beräknas uppgå till cirka 280 miljoner kronor i första försäljningsledet. Produkter som ligger utanför begreppet sportfiskerelaterade produkter är exempelvis båtar, motorer, fiskeresor och mer allmänna friluftskläder.

Sannolikt skulle dock inte hela branschens omsättning komma att utgöra skatteunderlag. Vid en specificering i lag av de varor som skall beläggas med en pålaga hamnar antagligen vissa produkter som säljs av fiskeredskapsgrossister utanför det skattebelagda området. Det är svårt att på detaljnivå konkretisera vad som är ett sportfiskeredskap och vad som inte är det.

Mot bakgrund av det sagda är det en rimlig uppskattning att skatteunderlaget skulle komma att uppgå till cirka 260 miljoner kronor. Intäkterna skulle därmed kunna förväntas uppgå till cirka 26 miljoner kronor årligen.

… men är ett sämre alternativ än en fiskevårdsavgift

Inledning

Ett alternativ till en punktskatt på sportfiskeredskap är en fiskevårdsavgift av mer traditionellt snitt, där det är den som skall fiska – och inte den som köper t.ex. ett fiskespö – som har att betala en pålaga. Detta omnämns också som ett alternativ i utredningens direktiv.

Till skillnad från frågan om en eventuell pålaga på bl.a. fiskeredskap är frågan om en fiskevårdsavgift inte ny för Sverige. Som tidigare nämnts har fiskevårdens finansiering utretts tidigare vid ett stort antal tillfällen. I samtliga fall har det handlat om att utforma ett system med fiskevårdsavgift. Förslagen har därmed

haft mycket gemensamt, men har också skilt sig åt på väsentliga punkter, främst vad gäller avgränsningar av avgiftsskyldigheten. Med utgångspunkt i de tidigare förslag som har lämnats och hur dessa har mottagits har utredningen kommit fram till att följande avgränsningar bör göras om en fiskevårdsavgift införs i Sverige.

Åldersgränser och olika kategorier fiskande

Utredningen anser att det är önskvärt att unga stimuleras i sitt fiskeintresse. Man kan dessutom inte utgå från att personer under 18 år kan finansiera sina fritidsintressen med egna inkomster. Övervägande skäl talar därför för att avgiftsskyldigheten bör inträda först vid 18 års ålder. Någon övre åldersgräns bör emellertid inte gälla; även pensionärer bör således vara avgiftsskyldiga.

I enlighet med innehållet i tidigare förslag om fiskevårdsavgift bör såväl sport- som husbehovsfiskande vara skyldiga att betala avgift. Såvitt avser yrkesfiskare finns det skäl såväl för som mot att låta dem omfattas av avgiftssystemet. Främst på grund av att Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR) tydligt uttalat att yrkesfiskare inte bör undantas från avgiftsskyldigheten väljer utredningen att föreslå att också yrkesfisket skall omfattas av avgiftssystemet.

Vilka vatten bör ett eventuellt avgiftssystem omfatta?

Vilka vatten som avgiftsskyldigheten skall omfatta är kanske den viktigaste avgränsningen att göra. Skall alla fiskevatten i landet ingå i systemet, eller bör endast fiske i vissa vatten kräva betalning av den statliga avgiften?

Det finns som utgångspunkt goda skäl att låta en fiskevårdsavgift vara allmän, d.v.s. att göra så få undantag som möjligt från avgiftsskyldigheten. Inte minst blir systemet då enklare. Å andra sidan väger flera faktorer tungt till nackdel för att införa en statlig avgift för samtliga landets fiskevatten. I de flesta inlandsvatten skulle man behöva betala dubbla fiskevårdsavgifter; dels den statliga, dels till den lokala förvaltningen genom att man köper dess fiskekort. I havet och i de fem stora sjöarna – Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland – är fisket idag däremot i stor utsträckning kostnadsfritt för allmänheten. Det är därför främst i dessa vatten som det saknas tillräckliga förut-

sättningar för att finansiera en god fiskevård. I andra inlandsvatten finns möjlighet till finansiering av fiskevården genom försäljning av privata fiskekort.

Till detta kommer det principiellt fördelaktiga i att staten begränsar avgiftsplikten till allmänt vatten och enskilt vatten med frifiske, d.v.s. till havet och de fem stora sjöarna. I andra fiskevatten är det vattenägarna som primärt ansvarar för fiskevården. Den principen skulle till väsentlig del gå förlorad om staten både uppbär avgifter för och anvisar fiskevårdsmedel till dessa vatten.

En viktig princip för ett avgiftssystem bör vidare vara att de vatten från vilka staten hämtar avgiftsintäkter skall komma i åtnjutande av – eller i vart fall komma i fråga för – avgiftsfinansierade fiskevårdsinsatser. Detta är nödvändigt för att få förståelse och acceptans för avgiftsuttaget. I ett system där alla landets fiskevatten avgiftsbeläggs skulle dock de allra flesta avgiftsbelagda vatten aldrig bli föremål för statligt finansierade fiskevårdsinsatser. Detta av den enkla anledningen att de är för många eller att behov av fiskevård saknas.

Systemet skulle dessutom bli svårare att administrera. En urvalsprocess, där alla de tiotusentals sjöar och rinnande vatten från vilka avgiften hämtas kan komma i fråga för avgiftsfinansierade åtgärder, riskerar att bli svårhanterlig. Från praktisk synpunkt bör staten inte göra ett större åtagande än vad den på ett tillfredsställande sätt kan uppfylla.

Av dessa skäl bör avgiftssystemet inte omfatta landets samtliga fiskevatten. I stället bör avgiften gälla endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna. Den bör i dessa vatten gälla oavsett om man fiskar i allmänt eller enskilt vatten och oavsett om det finns en fiskevårdsområdesförening eller samfällighetsförening som förvaltar vattnet vari man fiskar.

Att i avgiftssystemet inkludera vatten som rinner till kusten och till eller från de fem stora sjöarna, till första definitiva vandringshindret, kan tyckas vara naturligt och har ingående övervägts av utredningen. Från fiskevårdssynpunkt är dessa tillflöden på ett sådant sätt integrerade med havet och de fem stora sjöarna att detta skulle vara tilltalande i principiellt hänseende.

För dem som fiskar torde dock de definitiva vandringshindren inte överallt utgöra någon klar och lätt identifierbar gräns mellan avgiftsbelagt och icke avgiftsbelagt vatten. De aktuella vattendragen och sjöarna är dessutom så många, och i flera fall med så många biflöden, att det sannolikt skulle bli ganska vanligt att

myndigheterna inte skulle kunna svara på frågan om fisket i ett visst vatten är avgiftspliktigt eller inte. Detta skulle naturligtvis inte vara någon tillfredsställande ordning. Dessutom är fisket inte fritt för allmänheten i dessa tillflöden, vilket skulle innebära att de som fiskar där skulle behöva betala dubbelt; dels till staten, dels till den lokala förvaltningen genom köp av fiskekort. Av dessa skäl bör de nu aktuella tillflödena inte omfattas av avgiftsskyldigheten.

Avgiftsskyldighet, avgiftens storlek och systemets intäkter

Utredningen förordar att avgiften bestäms till 200 kronor per år oavsett vilken kategori fiskande man tillhör och oavsett hur gammal man är. Som tidigare nämnts bör dock personer under 18 år helt undantas från avgiftsskyldighet. Detsamma bör gälla innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten. Vid sidan om årsavgiften bör det införas en möjlighet att i stället betala veckoavgift om 80 kronor. Såväl årsavgiften som veckoavgiften bör gälla under ett år respektive en vecka från den tidpunkt den som betalar har valt.

Med ledning av de uppgifter som lämnats i studien Fiske 2005 har Statistiska centralbyrån skattat antalet fritidsfiskande mellan 18 och 74 år i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna under år 2004 till cirka 900 000. Med en årsavgift om 200 kronor skulle därmed, om samtliga som blir avgiftsskyldiga i det föreslagna systemet verkligen betalar avgiften, intäkterna kunna beräknas till omkring 180 miljoner kronor. Enligt utredningens modell skall innehavare av enskild fiskerätt undantas från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten. Det bortfall som blir följden av detta undantag kan dock förväntas uppvägas av att även yrkesfiskare, fritidsfiskare över 74 år och utländska turistfiskare, vilka inte omfattas av skattningen om 900 000 fiskande, skall betala fiskevårdsavgift. Även om alla som är betalningsskyldiga inte skulle betala den föreskrivna avgiften, bedömer utredningen att intäkterna från en fiskevårdsavgift med god marginal bör uppfylla det i direktiven angivna behovet av fiskevårdsmedel om 60–80 miljoner kronor per år.

Fiskevårdsavgift eller punktskatt på sportfiskeredskap?

Främst med hänsyn till de förväntade intäkternas omfattning anser utredningen att det system för fiskevårdsavgift som nu har beskrivits är att föredra framför en punktskatt på sportfiskeredskap. En sådan skatt skulle inte generera större intäkter än cirka 26 miljoner kronor, vilket enligt de uppgifter som lämnats i direktiven inte är tillräckligt.

Det finns dock även andra skäl för att välja en fiskevårdsavgift i stället för en punktskatt på sportfiskeredskap. Till skillnad från en pålaga på försäljningen av sådana redskap är en fiskevårdsavgift i statsrättsligt hänseende att betrakta som just en avgift och inte en skatt. Detta får bl.a. till konsekvens att intäkterna från en fiskevårdsavgift kan specialdestineras till just fiskevård; en möjlighet som i praktiken inte torde stå till buds när det gäller intäkterna från en punktskatt på sportfiskeredskap. Av flera skäl är det angeläget att intäkterna i det system utredningen föreslår kan förbehållas fiskevården och därmed att specialdestinering av intäkterna är möjlig.

Med hänvisning till det sagda bör en fiskevårdsavgift väljas framför en punktskatt på sportfiskeredskap. Utredningen vill dock i detta sammanhang understryka att också en punktskattelösning, trots sina brister, torde ha förutsättningar att fungera. Om det av olika skäl inte skulle vara möjligt att införa en fiskevårdsavgift är det därför klart att föredra att inrätta ett punktskattesystem framför att inte tillföra fiskevården ytterligare resurser överhuvudtaget.

Att kombinera en fiskevårdsavgift med ett frivilligt bidrag från fiskeredskapsbranschen skulle självfallet också vara möjligt. Som tidigare nämnts saknas det dock för närvarande förutsättningar för en branschöverenskommelse av sådant slag.

Det föreslagna fiskevårdssystemet

Uppbörd, information och register

Av främst det skälet att myndigheten redan idag ansvarar för fiskevårdsanslaget bör Fiskeriverket stå som huvudman för avgiftssystemet. Som huvudman bör Fiskeriverket sköta uppbörden, hantera administrationen kring systemet och ha ansvaret för informationen om avgiften.

För att sköta uppbörden på ett enkelt och smidigt sätt bör Fiskeriverket, utöver att tillhandahålla förtryckta inbetalningsblanketter hos Svensk kassaservice, efter samråd med fiskets organisationer skapa en särskild Internetlösning för betalning av fiskevårdsavgiften. Särskilt utvalda återförsäljare, som t.ex. turistbyråer och fiskeredskapsbutiker, bör genom att använda sig av denna Internetlösning kunna ta emot betalning av fiskevårdsavgiften. Webbplatsen kan med fördel användas även för att tillhandahålla annan information av intresse för fritidsfisket och därmed tjäna som en slags statlig fritidsfiskeportal. Initialt torde det dock inte vara tillräckligt att göra information tillgänglig för den som söker efter sådan. Det krävs också att avgiftssystemet marknadsförs och att information ges på ett mer uppsökande sätt. I ett senare skede är det viktigt att lägga kraft på att informera om vilka genomförda projekt avgiftsintäkterna har bidragit till och vilka effekter dessa gett.

Trots vissa fördelar är det av bl.a. kostnadsskäl inte motiverat att i ett initialskede inrätta ett register över dem som har betalat avgiften. Utredningen vill dock inte ta ställning till registerfrågan i ett längre perspektiv. Om behovet av ett register i framtiden skulle visa sig vara starkt, och de fiskande själva skulle betrakta det som en service t.ex. att bli påminda om när betalning skall ske och fortlöpande få fiskerelaterad information, kan frågan behöva omprövas. Regeringen kan i sådant fall uppdra åt lämplig myndighet att undersöka förutsättningarna för att inrätta ett register.

Fiskevårdsfonden och specialdestinering av avgiftsintäkterna

Av flera skäl är det viktigt att avgiftsintäkterna specialdestineras till fiskevård och därmed att de inte anvisas över statsbudgeten. Med hänsyn till att avgiftssystemets utgifter kommer att vara helt anpassade till inkomsterna och att verksamheten således kommer att bedrivas med full kostnadstäckning bedömer utredningen att en sådan specialdestinering vid sidan av statsbudgeten är förenlig med lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

Avgiftsintäkterna bör bilda en särskild fond; fiskevårdsfonden. En sådan ordning understryker avgiftsmedlens särskilda karaktär och tydliggör att de är fristående från medel som står till Fiskeriverkets förfogande. Utredningen bedömer att detta kommer att bidra till en ökad acceptans för avgiften och därmed en högre

betalningsfrekvens. Inrättandet av en fiskevårdsfond står dessutom i samklang med hur man löst frågan på viltvårdens område. Fiskevårdsfonden bör förvaltas av Kammarkollegiet.

Beslut om fördelning av fondmedlen

Ett särskilt råd – fiskevårdsrådet – bör inrättas och knytas till Fiskeriverket. Det särskilda rådet bör vara det organ som fattar beslut om bidrag från fiskevårdsfonden och skall således inte fungera endast som en rådgivande församling. I rådet bör ingå Fiskeriverkets generaldirektör som ordförande. I övrigt föreslås att Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund (Sportfiskarna), Sveriges fiskevattenägareförbund (Fiskevattenägarna), Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR), Naturvårdsverket och länsstyrelserna bör utse representanter i rådet. Dessutom bör i rådet ingå en representant för husbehovsfiskarna. Med hänsyn till att sportfisket kommer att svara för den absoluta merparten av avgiftsintäkterna, och då det till stora delar är fiskevattenägarnas resurs som används för att generera dem, bör Sportfiskarna och Fiskevattenägarna utse vardera två representanter i rådet. Formellt bör det vara regeringen som förordnar de nio ledamöterna i fiskevårdsrådet.

Det nationella rådet kommer alltså att ha ansvaret för fördelningen av fondmedel på central nivå. En stor andel av intäkterna bör distribueras till länsstyrelserna, för dem att fördela vidare till konkreta fiskevårdsprojekt. Länsstyrelserna skall således som idag vara något av navet i den statliga fiskevårdsverksamheten. Avsikten är inte att det centrala rådet i alltför hög grad skall styra vilka fiskevårdsåtgärder som skall vidtas på regional nivå. Fördelningen av medel måste på ett tillfredsställande sätt ges en regional förankring. Det är enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att de som fiskar och de som i praktiken kommer att utföra de fiskevårdande åtgärderna, ibland genom ideella insatser, känner närhet till beslutsfattandet.

Fiskets organisationer måste få stor påverkan i fråga om vilka bidrag som skall ges från fiskevårdsfonden. När det gäller mer principiella överväganden garanteras de ett avgörande inflytande genom att de utser ledamöter i det nationella fiskevårdsrådet. Eftersom inriktningen av fiskevårdsarbetet på det mer konkreta planet till stor del skall beslutas på regional nivå bör dock organisationerna ges möjlighet att delta även i dessa beslut.

Samtidigt måste man undvika att hanteringen av medelstilldelningen blir omotiverat komplicerad. Att i varje län tillskapa ett beslutande organ för att hantera fondmedlen skulle innebära en alltför stor administrativ apparat. Organisationernas inflytande kan i stället utövas i rådgivande församlingar. Länsstyrelsen bör sätta samman ett råd och ha sammanträden där länsstyrelsens beslutsunderlag presenteras och de olika uppfattningar som framförs dokumenteras. Som huvudregel bör majoritetens uppfattning följas, om denna ligger inom de legala ramarna och i linje med den inriktning för fiskevårdsarbetet som det nationella rådet gett uttryck för. Det saknas anledning för utredningen att närmare precisera de regionala rådens sammansättning. Det nationella rådets sammansättning kan dock ge ledning när det gäller vilka intressen som i huvudsak bör vara representerade. I de regionala råden kan det emellertid vara lämpligt att det ingår även en kommunal representant.

Huvudmän för avgiftsfinansierade fiskevårdsprojekt

Vem som genomför de avgiftsfinansierade fiskevårdsinsatserna spelar inte någon avgörande roll. Det måste i stället vara den angelägenhetsgrad som åtgärden som sådan har som är utslagsgivande för om den skall finansieras med avgiftsintäkter. I princip skall således vem som helst kunna ansöka om och tilldelas medel för att vidta fiskevårdsåtgärder. Det centrala rådet eller länsstyrelsen bör dock försäkra sig om att den sökande har den kompetens och kapacitet som krävs för att kunna bedriva det aktuella projektet på ett tillfredsställande sätt.

I praktiken kommer det därmed främst att vara fiskevårdsområdesföreningar och andra sammanslutningar med nära anknytning till fiskevård som kan bli aktuella för att tilldelas fondmedel. Här räknar utredningen in t.ex. fiskeklubbar, Fiskevattenägarnas länsförbund och Hushållningssällskapet. Därtill bör det inte bli ovanligt att kommuner eller enskilda fiskevattenägare driver avgiftsfinansierade projekt. Vidare måste Fiskeriverket kunna stå som huvudman för bl.a. avgiftsfinansierade forskningsprojekt. Ibland kan också länsstyrelserna vara den lämpligaste huvudmannen för vissa större fiskevårdsinsatser. Länsstyrelsen bör i sådant fall hos det nationella rådet ansöka om medel vid sidan av den ordinarie länsvisa tilldelningen. Detta för att länsstyrelsen inte

skall kunna tilldela sig själv medel i konkurrens med andra intressenter.

Sanktioner

Den som fiskar i de avgiftsbelagda vattnen utan att ha betalat fiskevårdsavgift bör drabbas av en sanktionsavgift om 1 200 kronor. Detta torde enligt utredningens mening vara en lämpligare sanktion än ett bötesstraff. Någon kriminalisering bör således inte bli aktuell. En lägre sanktionsavgift bör träffa den som fiskar utan att ha med sig bevis om att betalning har skett.

Avgiftsintäkternas och fiskevårdsanslagets användning

I allt väsentligt bör avgiftsintäkterna användas till samma typ av åtgärder som fiskevårdsanslaget idag tas i bruk för. De bör inte kunna användas till att finansiera grundforskning eller annat utredningsarbete som det redan idag åligger myndigheterna att utföra. Intäkterna bör som huvudregel användas endast i de vatten som är avgiftsbelagda, d.v.s. i havet, längs kusten och i de fem stora sjöarna. Avgiftsfinansierade fiskevårdsåtgärder måste dock kunna vidtas även i tillflöden – till första definitiva vandringshindret – till kusten och de fem stora sjöarna. Dessa tillflöden är vanligen mycket viktiga från fiskevårdssynpunkt och insatser som genomförs där ger positiva effekter även i de avgiftsbelagda vattnen. Ofta kan t.o.m. de för kusten och de fem stora sjöarna mest verkningsfulla åtgärderna vara just dem som vidtas i de tillrinnande vattnen.

Utredningen utgår från att det nuvarande fiskevårdsanslaget kommer att finnas kvar vid sidan av fiskevårdsfonden. Stora delar av anslaget frigörs i och med det inrättade avgiftssystemet, genom att anslaget i framtiden inte i så stor utsträckning kommer att behöva tas i bruk för fiskevård i havet och i de stora sjöarna. Detta möjliggör en förbättrad fiskevård även i andra inlandsvatten, för vilka staten inte har det huvudsakliga ansvaret annat än för hotade och särskilt skyddsvärda arter.

Dessutom bör fiskevårdsanslaget användas för en ökad satsning på fisketillsyn i havet, längs kusten och i de fem stora sjöarna.

Avslutande synpunkter

Som redovisats förordar utredningen i första hand att det införs en statlig fiskevårdsavgift för fiske i havet, längs kusten och i de fem stora sjöarna. Ett sådant avgiftssystem skulle bli enkelt, tydligt och rättvist. Om detta förslag inte skulle vinna gehör, kan dock i stället en punktskatt på sportfiskeredskap inrättas. En sådan punktskatt ger emellertid inte tillräckligt stora intäkter.

Frågan om fiskevårdens finansiering har som tidigare nämnts utretts vid ett stort antal tillfällen. För- och nackdelar med olika tänkbara finansieringssystem måste nu betraktas som ordentligt och tillräckligt belysta. För det fall denna utrednings förslag inte vinner gehör måste fiskevården i stället anvisas medel i större omfattning över statsbudgeten. Med ledning av utredningens direktiv skulle f.n. ett årligt anslag om 60–80 miljoner kronor vara tillräckligt.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)

Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787) dels att det skall införas två nya paragrafer, 19 a § och 50 c §, samt närmast före 50 c § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att 51 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för att främja fiskevården om skyldighet för den som fiskar att betala en avgift (fiskevårdsavgift) med ett belopp som regeringen bestämmer. Avgiften får avse fiske i havet, längs kusterna samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland.

Avgifter som avses i första stycket skall bilda en fond (fiskevårdsfonden). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om till vilka åtgärder fiskevårdsfonden skall användas och besluta i frågor om bidrag ur fonden.

Sanktionsavgift

50 c §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att den som överträder en föreskrift som har meddelats med stöd av 19 a § skall åläggas att betala en särskild avgift. Avgiften skall beslutas av länsstyrelsen och bestämmas till högst ettusentvåhundra kronor.

51 §

Länsstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos Fiskeriverket.

Fiskeriverkets beslut i särskilda fall meddelade enligt denna lag eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Fiskeriverkets beslut i särskilda fall meddelade enligt denna lag eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Fiskeriverkets beslut i fråga om bidrag ur fiskevårdsfonden får dock inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.

2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

dels att det i 2 kap. skall införas fyra nya paragrafer; 23, 24, 25 och 26 §§, samt närmast före 23 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det i 6 kap. skall införas en ny paragraf, 2 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Fiskevårdsavgift

23 §

Den som fiskar i havet, längs kusterna samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland är skyldig att betala fiskevårdsavgift. Avgiften är 200 kronor för ett år eller 80 kronor för en vecka. Fiskeriverket får meddela närmare bestämmelser om den geografiska avgränsningen av avgiftsskyldigheten.

Skyldigheten att betala fiskevårdsavgift gäller inte den som är under 18 år eller den som är innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten.

Fiskeriverket får för fiske av vetenskapliga eller andra särskilda skäl föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från skyldigheten att betala fiskevårdsavgift.

24 §

Den som är skyldig att betala fiskevårdsavgift skall vid fiske medföra bevis om att avgiften har betalats. Beviset skall innehålla uppgift om den betalandes namn, personnummer och adress. Den som med stöd av 23 § andra eller tredje stycket är undantagen från avgiftsskyldighet skall vid fiske medföra bevis på sin rätt att fiska utan att betala fiskevårdsavgift.

De bevis som avses i första stycket skall på uppmaning visas för fisketillsynsman, tjänsteman vid Kustbevakningen och den som innehar fiskerätten där fisket bedrivs.

25 §

Blanketter för betalning av fiskevårdsavgift tillhandahålls genom Fiskeriverkets försorg.

Fiskevårdsavgiften betalas in till ett konto som disponeras av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet skall bokföra influtna fiskevårdsavgifter på fiskevårdsfonden.

Fiskevårdsfonden förvaltas av Kammarkollegiet.

26 §

Fiskevårdsfonden skall i mån av tillgång på medel användas för bidrag till kostnader för sådana åtgärder som avses i 3 § förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården som främjar fiskevården i havet, längs kusterna

samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland. Bidrag ur fonden får även lämnas till kostnader för administration av och information om fiskevårdsavgiften.

Bidrag får lämnas med ett belopp som motsvarar högst hela den godkända kostnaden.

Frågor om bidrag ur fiskevårdsfonden prövas av Fiskeriverket eller, efter bemyndigande av verket, av länsstyrelsen. Ett beslut om bidrag får upphävas och bidrag som lämnats ut får återkrävas om bidraget beviljats på grund av oriktig uppgift från bidragstagaren eller om denne bryter mot villkoren för bidraget.

6 kap.

2 b §

Den som överträder bestämmelserna i 2 kap. 23 § skall betala en sådan särskild avgift som avses i 50 c § fiskelagen (1993:787). Avgiften skall bestämmas till ettusentvåhundra kronor.

Den som överträder bestämmelserna i 2 kap. 24 § skall betala en sådan särskild avgift som avses i 50 c § fiskelagen (1993:787). Avgiften skall bestämmas till sexhundra kronor.

Avgiften får sättas ned eller helt efterges, om det skulle framstå som oskäligt att ta ut full avgift eller det annars finns särskilda skäl.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2007.

3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeriverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeriverket att det skall införas tre nya paragrafer, 8, 8 a och 8 b §§, samt närmast före 8 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Fiskevårdsrådet

8 §

Inom verket finns ett fiskevårdsråd.

Rådet skall vara ett organ för samråd och samverkan i fråga om åtgärder som främjar fiskevården. Rådet skall även fullgöra verkets uppgifter enligt 26 § tredje stycket förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

8 a §

Fiskevårdsrådet består av nio ledamöter. Regeringen utser ordförande och övriga ledamöter för en bestämd tid.

Rådets ledamöter skall företräda berörda aktörer på fiskets område. En ledamot skall företräda Naturvårdsverket och en ledamot skall företräda länsstyrelserna.

8 b §

Fiskevårdsrådet är beslutfört

när ordföranden samt minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Som rådets beslut gäller den mening som de flesta förenar sig om. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

Rådet får överlåta åt generaldirektören att besluta i frågor som inte är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2007.

1. Utredningsuppdraget

1.1. Direktiven

Utredningens uppgift har enligt direktiven varit att se över och lämna förslag på fiskevårdens framtida finansiering. I uppdraget har ingått att göra en genomgång av hur fiskevården finansieras i andra länder och särskilt uppmärksamma den modell som tillämpas i USA, med en avgift som tas ut vid försäljning av bl.a. fiskeredskap. Vidare att med utgångspunkt i denna modell särskilt undersöka möjligheten att genomföra en förhandlad branschöverenskommelse om den framtida finansieringen.

I uppdraget har också ingått att

  • föreslå hur influtna medel skall användas,
  • ge förslag om tillämpning, omfattning, utformning och storlek hos en eventuell avgift samt i förekommande fall uppbörd, förvaltning, tillsyn och sanktioner,
  • analysera övriga finansieringsformer och då särskilt en allmän fiskevårdsavgift, och
  • lämna förslag på nödvändiga författningsändringar.

Regeringens direktiv (2004:133) återges i sin helhet i bilaga 1.

1.2. Utredningsarbetet

Utredningsarbetet påbörjades i oktober 2004. Den särskilde utredaren och sekreterarna har haft sex sammanträden med experterna.

Utredningen har haft ett eller flera möten med branschorganisationerna SPOFA Spöfiske, Svenska Petroleum Institutet (SPI) och Båtbranschens Riksförbund (SweBoat). Utredningen har också haft möten med Stiftelsen Håll Sverige Rent och Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) samt haft kontakter med

Branschorganisationen för Sveriges Fisketurismföretagare (SeFF) och fiskeredskapsleverantörerna Fladen Fishing AB och Svendsen Sport A/S. Vidare har utredningen vid flera tillfällen sammanträtt med Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund (Sportfiskarna) och Sveriges fiskevattenägareförbund (Fiskevattenägarna). Utredningen har även haft kontakt med berörda myndigheter som Fiskeriverket, Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och några av länsfiskekonsulenterna vid länsstyrelserna.

Utredningen har deltagit vid landets första renodlade sportfiskemässa den 1–3 april 2005. Huvudsekreteraren har därtill deltagit vid den fjärde internationella sportfiskekonferensen i Trondheim den 12–16 juni 2005.

Utredningen har vidare besökt det danska Fiskeridirektoratet i Köpenhamn samt Jord- och skogsbruksministeriet i Helsingfors. Utredningen har därtill sammanträffat med företrädare för Direktoratet för naturförvaltning i Trondheim.

Utredningen har även varit i kontakt med myndigheter ansvariga för fiskerifrågor, på federal nivå i USA och delstatlig nivå i Colorado i USA, samt i England och Wales, Irland, Nederländerna, Nya Zeeland och Flandern i Belgien. Utredningen har därtill inhämtat information och material om fiskevårdens finansiering även i andra länder.

Slutligen har utredningen, när det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag, samrått med Näringslivets regelnämnd.

2. Fiskevård och fritidsfiske

2.1. Inledning

Utredningens uppdrag är att se över och lämna förslag om den framtida finansieringen av fiskevården. Det finns därför anledning att inledningsvis ta upp frågan om vilken verksamhet det är som den framtida finansieringen skall avse; d.v.s. vad är fiskevård?

I detta kapitel kommer utredningen därutöver att ge en översiktlig beskrivning av andra termer och förhållanden som är av betydelse för den fortsatta framställningen. Bland annat kommer att redogöras för det svenska fritidsfisket och terminologin kring olika kategorier fiskande samt ges en kortare presentation av de regler som gäller i fråga om tillträde till svenska fiskevatten. Dessutom skall utredningen kort redovisa några av de skäl som finns för att förstärka finansieringen av fiskevården.

2.2. Vad är fiskevård?

Fiskevård kan ju framstå som ett enkelt och okomplicerat begrepp. Enligt sin lydelse handlar det om vård av fiskeresursen snarare än fiskresursen. Det är således fisket som i första hand skall vårdas, inte fisken. Denna distinktion spelar dock inte särskilt stor roll, eftersom vård av fiskeresursen förutsätter vård av fiskresursen. Helt klar är termen emellertid inte. På vilka sätt skall fisket och fisken vårdas?

I fiskelagen (1993:787) förekommer begreppet endast i 19 §. Där stadgas att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för fiskevården som förbjuder eller begränsar

  • fisket med avseende på vilken fisk som får fångas,
  • användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap,
  • fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål, och
  • användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida kräftpest eller någon annan sjukdom.

Enligt 19 § andra stycket får också meddelas föreskrifter för fiskevården som avser förbud mot att behålla fisk som fångats, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller att omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fisk.

Genom 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen har regeringen delegerat föreskriftsrätten till Fiskeriverket, såvitt avser fiske i havet, längs kusterna samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland (de fem stora sjöarna), till första definitiva vandringshindret.

Vad fiskelagen åsyftar med fiskevård torde dock inte helt sammanfalla med det som vanligen avses med fiskevård.

I 1 § lagen (1981:533) om fiskevårdsområden (se vidare avsnitt 2.5) stadgas att fiske som tillhör eller utgör två eller flera fastigheter kan sammanföras till ett fiskevårdsområde, i syfte bl.a. att samordna fiskets bedrivande och fiskevården. I lagens förarbeten angavs att fiskevård kan utövas dels genom direkta åtgärder, dels genom indirekta åtgärder som t.ex. bestämmelser om fiskets vård och bedrivande. I begränsade vattenområden som sjöar och vattendrag angavs den direkta fiskevården vara mer verkningsfull än i kustvatten och hav, där man oftare är hänvisad till att reglera fisket

1

. S om exempel på direkta åtgärder nämndes fiskutsättningar och biotopförbättrande åtgärder. Den fiskevård som avses i fiskelagen kan mot bakgrund av detta resonemang beskrivas vara av indirekt karaktär. I princip kan stora delar av den statliga fiskeregleringen i sig anses utgöra fiskevård av indirekt natur. Det finns således inte några klara och skarpa gränser mellan fiskevård, fiskeförvaltning och fiskereglering. Den fiskevård som skall finansieras med utredningens förslag kan dock knappast inbegripa fiskereglering; däremot kan tillsyn över att reglerna efterlevs omfattas (se nedan). Fiskevårdens mer direkta inriktning skulle kunna anses vara definierad genom förordningen (1998:1343) om stöd till fiske-

1

Prop. 1980/81:153 s. 17 f.

vården. Som kommer att redogöras för i avsnitt 3.2 lämnas statliga bidrag till fiskevården. I den nämnda förordningen, som reglerar bidragen, föreskrivs i 3 § att bidrag får lämnas till kostnader för

  • bildande eller ombildande av fiskevårdsområden,
  • fisketillsyn,
  • utsättning av fisk, och
  • insatser för att bevara hotade fiskarter och -stammar, biotopvård och annat främjande av den biologiska mångfalden.

I det senaste betänkandet som innehöll förslag om fiskevårdens finansiering definierades fiskevård som åtgärder som syftar till att öka eller bibehålla fiskets avkastning eller motverka skador på fiskbeståndet

2

. Utredning en uttalade att fiskevården är en del av den allmänna miljövården och naturresurshushållningen samt underströk att det av riksdagen fastslagna miljömålet på fiskets område är att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, naturligt reproducerade bestånd. När det gäller de direkta fiskevårdsåtgärderna framhölls i betänkandet att utsättning av fisk under senare år har fått minskad betydelse jämfört med biotopvård. I Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51 s. 28 f.) angav regeringen att fiskevården i första hand bör inriktas mot att bevara och förbättra fiskebeståndens livsmiljö och de naturgivna förutsättningarna och i förekommande fall restaurera skadade miljöer och bestånd. Enligt denna utrednings direktiv syftar fiskevårdsarbetet till att förbättra livsmiljön och fiskbeståndens naturliga förutsättningar för en optimal produktion. Det går vidare ut på att bevara den biologiska mångfalden i enlighet med miljömålsarbetet. Enligt direktiven skall fiskevården också skapa och bevara ett fiske med hög kvalitet i kombination med rika och mångfacetterade naturupplevelser, i syfte att främja de olika sorters fiske som förekommer. I direktiven anges också att fiskevården bl.a. bör inriktas mot att bilda och ombilda fiskevårdsområden, att bevara och restaurera fiskbestånden och deras livsmiljö och i förekommande fall restaurera skadade miljöer och bestånd samt inbegripa tillsyn och

2

Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) s. 65 f.

information. En ytterligare fiskevårdsåtgärd som nämns är utsättning av fisk.

I kapitel 10 kommer att beskrivas vad intäkterna från den finansieringslösning som utredningen förordar bör användas till. Följaktligen kommer där att ges en mer fullständig bild av vad utredningen avser med begreppet fiskevård. Dessutom innehåller kapitel 3 en redogörelse för den nuvarande fiskevårdens finansiering. Även denna beskrivning ger självfallet en god bild av den närmare innebörden av begreppet fiskevård.

2.3. Allmänt och enskilt vatten och rätten att fiska

Allmänt och enskilt vatten

Enligt 1 § lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde är vattenområde i havet allmänt vatten om det inte ingår i fastigheterna och därmed är enskilt vatten. I 2 § och 3 § finns huvudreglerna om vilket vatten i havet som ingår i fastigheterna och således är enskilt vatten. För det första är allt vatten inom 300 meter från fastlandet – eller från en ö med en längd om minst 100 meter – enskilt vatten. Om djupkurvan för högst 3 meters djup går längre ut än så, är vattnet inom denna kurva enskilt. För det andra är vatten som endast över enskilt vatten har förbindelse med öppna havet också enskilt vatten. Regeln gör att det inte bildas enklaver med allmänt vatten i vikar med trång mynning.

Den tredje regeln gäller Sveriges östra och södra kuster och anger att allt vatten som inte har förbindelse med öppna havet annat än genom ett sund av högst en kilometers bredd från fastlandet eller från en ö av minst 100 meters längd också är enskilt vatten. I lagen finns undantag från de tre nämnda huvudreglerna.

I 5 § stadgas att det i annat vattenområde än havet finns allmänt vatten endast i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland. De tre ovan nämnda gränsdragningsreglerna gäller även i dessa sjöar, dock med vissa modifikationer. I övriga vatten i inlandet – inkluderat Mälaren – finns således endast enskilt vatten.

Rätten att fiska

Bestämmelserna om vilken rätt allmänheten har att fiska i olika vatten är många. Det finns inte anledning att i detta sammanhang

ge en mer ingående redogörelse för samtliga bestämmelser. Den bild av allmänhetens tillträde till de svenska fiskevattnen som ges i det följande är därför översiktlig och något förenklad.

Enligt 8 § fiskelagen (1993:787) får varje svensk medborgare fiska i allmänt vatten. En begränsning finns dock i 10 §, som anger att fast redskap bara får användas om man har fått tillstånd från myndighet. Med fast redskap menas enligt 7 § fiskebyggnad och fiskeredskap med ledarm, om redskapet är fastsatt vid bottnen eller stranden och avses stå kvar i mer än två dygn i följd. Andra redskap är per definition rörliga redskap.

Det finns begränsningar även för hur man får fiska med rörliga redskap. Enligt 2 kap. 13 § första stycket förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen får den som fiskar med rörliga redskap i vatten där fisket är fritt för alla endast använda nät, långrev, ryssja, bur, handredskap och håv. I andra stycket föreskrivs att sammanlagt högst sex redskap får användas samtidigt vid fiske med nät, långrev, ryssjor och burar. Nätens sammanlagda längd får inte överstiga 180 meter.

I enskilt vatten tillhör fisket enligt 9 § fiskelagen fastighetsägaren. Varje svensk medborgare har dock rätt att fiska i enskilt vatten i den omfattning och på det sätt som anges i bilagan till fiskelagen. Undantagen från huvudregeln att endast fastighetsägaren har rätt att fiska är många.

År 1985 infördes det s.k. fria handredskapsfisket, vilket innebär att allmänheten gavs rätt att fiska med handredskap på enskilt vatten i de fem stora sjöarna (d.v.s. i de fyra sjöar där det finns allmänt vatten samt i Mälaren) och på södra ostkusten. Det fria handredskapsfisket innebär att man har rätt att fiska från strandkanten eller från båt. Fiskemetoden som sådan får dock inte kräva användning av båt eller utgöras av angeldonsfiske eller liknande metod.

Införandet av det fria handredskapsfisket gör att det numera är tillåtet för var och en att fiska åtminstone med handredskap längs hela den svenska kusten. För andra kuststräckor än de som omfattas av det fria handredskapsfisket hade nämligen redan sedan tidigare funnits regleringar om s.k. frifiske på enskilt vatten.

Allmänhetens rättigheter enligt detta frifiske är i allmänhet mer långtgående än enligt det fria handredskapsfisket. Vid Skånes västra kust och längs västkusten är exempelvis allt fiske utom fiske efter ostron fritt för allmänheten. För Skånes kust i övrigt gäller att alla får fiska med rörliga redskap, således inte endast handredskap.

Längs Norrlandskusten och norra delen av kusten i Uppsala län har allmänheten också rätt att fiska med rörliga redskap (särskilda bestämmelser gäller dock för fiske efter lax). I likhet med vad som gäller för allmänt vatten finns det dock begränsningar i fråga om användningen av fiskeredskap.

Utländska medborgare får enligt 13 § fiskelagen fiska med handredskap i enlighet med bestämmelserna i 8 § och 9 § om svenska medborgares rätt att fiska.

Handredskap definieras i 7 § som spö, pilk och liknande rörliga redskap som är utrustade med lina och högst tio krokar. Utan stöd av enskild fiskerätt får annat fiske – med undantag för yrkesmässigt fiske under vissa förutsättningar – bedrivas av utländska medborgare bara om regeringen eller annan myndighet föreskrivit detta. Utländska medborgare som är stadigvarande bosatta i Sverige är emellertid likställda med svenska medborgare.

2.4. Vem har ansvaret för fiskevården?

Som redogjordes för i avsnitt 2.2 har Fiskeriverket enligt 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen föreskriftsrätt för fisket i havet, längs kusterna samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland, till första definitiva vandringshindret. Genom denna avgränsning av Fiskeriverkets normgivningsrätt, som gjordes när den nya fiskelagen infördes, överlämnades ansvaret för beståndsvården i de flesta insjövatten till fiskevatt enägarna

3

. I förarbetena till fiskela gen (1993:787) anfördes just att för annat vatten än havet och de fem stora sjöarna, till första definitiva vandringshindret, bör som princip gälla att fiskevattenägarna tar ansvaret för beståndsvårde n

4

.

I propositionen kunde dock inte helt uteslutas att det i framtiden skulle uppstå ett behov av att i undantagsfall meddela fiskevårdsföreskrifter också för annat inlandsvatten än de stora sjöarna

5

.

Fiskeriverket såg senare detta behov och föreslog regeringen att förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen skulle ändras så att verket i visst syfte fick möjlighet att meddela föreskrifter också för andra inlandsvatten än de stora sjöarna. Från och med den 1 juli 2003 gäller enligt 2 kap. 7 § andra stycket att

3

Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv (SOU 1998:24) s. 213 f.

4

Prop. 1992/93:232 s. 39 ff.

5

Prop. 1992/93:232 s. 41

Fiskeriverket, när det gäller fisket i andra vatten än havet och vattnen längs kusterna samt i de fem stora sjöarna, till första definitiva vandringshindret, får meddela föreskrifter för fiskevården, dock endast för att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse.

Av det sagda följer att det i första hand är fiskevattenägarna som har ansvaret för beståndsvården i annat inlandsvatten än de stora sjöarna, till första definitiva vandringshindret. Statens huvudsakliga ansvar i fiskevårdshänseende gäller följaktligen havet, kusterna och de fem stora sjöarna, till första definitiva vandringshindret. Fiskeriverkets föreskriftsrätt enligt 2 kap. 7 § andra stycket förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ger dock vid handen att staten har åtagit sig ett visst ansvar för beståndsvården även i andra vatten.

Enligt 29 § fiskelagen får länsstyrelsen förelägga den som har fiskerätt i enskilt vatten och i vissa avseenden vansköter fisket att bedriva fisket på ett sätt som behövs för att avhjälpa vanskötseln. Även denna bestämmelse är ett uttryck för statens ansvar för annat inlandsvatten än de fem stora sjöarna.

2.5. Lagen om fiskevårdsområden

Eftersom ansvaret för fiskevården i andra inlandsvatten än de fem stora sjöarna som huvudregel åvilar fiskevattenägarna finns det skäl att översiktligt redogöra för regleringen av fiskevårdsområden, den mest betydelsefulla förvaltningsformen för enskilt vatten. I avsnitt 3.9 ger utredningen dessutom en översiktlig beskrivning av omfattningen av fiskevårdsområdesföreningarnas verksamhet.

Fiske som tillhör eller utgör två eller flera fastigheter kan enligt 1 § lagen (1981:533) om fiskevårdsområden sammanföras till ett fiskevårdsområde. Fiskerättsinnehavarna inom detta kan bilda en fiskevårdsområdesförening i syfte att samordna fiskets bedrivande och fiskevården och att främja sina gemensamma intressen. Avsikten är att undanröja de hinder för ett rationellt fiske och en ändamålsenlig fiskevård som uppdelningen av det enskilda fisket på många delägare innebär.

För att ett fiskevårdsområde skall få bildas krävs enligt 7 § att detta är lämpligt med hänsyn till vattenområdets och fiskets beskaffenhet och omfattning samt förhållandena i övrigt. I 6 § första stycket anges att ett fiskevårdsområde inte får bildas om

ägarna av det fiske som det är fråga om mera allmänt motsätter sig bildandet och har beaktansvärda skäl för detta. Om fler än hälften av de närvarande motsätter sig bildandet anses ett mer allmänt motstånd finnas. Uppfattningen hos dem vars fiskeutövning påverkas mest av bildandet skall främst beaktas vid denna prövning. Detta innebär att uppfattningen hos fiskerättsägare med stora andelar i fisket eller ägare som försörjer sig på fisket kan väga tyngre än majoritetens mening. Om det är synnerligen angeläget att fiskevårdsområdet bildas gäller inte första stycket överhuvudtaget.

Enligt 10 § får ansökan om bildande av ett fiskevårdsområde göras av den som äger fiske som avses ingå i området eller av kommunen. Ansökan skall göras hos länsstyrelsen. Frågan om bildande av fiskevårdsområdet skall enligt 12 § utredas vid en förrättning under ledning av en förrättningsman, om det inte är uppenbart att det saknas förutsättningar för bildandet. Om alla ägarna av fisket är överens eller om förrättning i övrigt inte anses nödvändig får länsstyrelsen utan föregående förrättning besluta om bildande av fiskevårdsområde.

Förrättningsmannen skall enligt 13 § göra upp ett förslag till det fiske som bör ingå i fiskevårdsområdet och de stadgar som bör gälla för föreningen. Han skall vidare upprätta en förteckning över ägarna till fisket och enligt 14 § kalla dem till ett sammanträde där hans förslag skall behandlas. Vid förrättningen skall enligt 15 § fiskerättsinnehavarna få tillfälle att yttra sig och lägga fram utredning i frågor som är av betydelse för bildandet. Enligt 16 § skall förrättningsmannen sedan avge ett utlåtande om fiskevårdsområdet bör komma till stånd eller inte.

Om ett fiskevårdsområde bildas får föreningen enligt 8 § besluta om upplåtelse av fiske inom området. För beslut om upplåtelse av en medlems hela fiske eller av fiske som han eller hon innehar med ensamrätt fordras dock hans eller hennes samtycke, om inte fisket saknar betydelse för medlemmens försörjning.

Av föreningens stadgar skall enligt 18 § framgå bl.a. grunderna för fiskets utnyttjande och för fiskevården, däribland fråga om föreningens verksamhet skall vara begränsad till fiske med vissa redskap eller till fiske efter vissa fiskarter. Vidare skall framgå grunderna för uttaxering från medlemmarna, om sådan skall ske. Enligt 9 § krävs föreskrifter i stadgarna för att sådan uttaxering skall kunna ske.

En förening kan upplösas genom beslut av länsstyrelsen. Sådant beslut får enligt 24 § meddelas om ägarna mera allmänt motsätter

sig en fortsatt samverkan eller om det inträtt ändrade förhållanden som väsentligt inverkar på föreningens verksamhet. För upplösning på den förstnämnda grunden krävs dock att det gått tio år sedan beslutet om bildandet vunnit laga kraft.

I övrigt kan länsstyrelsen besluta att lägga samman flera fiskevårdsområden, att dela upp ett område i flera, att ansluta ett fiske till ett befintligt fiskevårdsområde eller att utesluta ett fiske från ett område.

2.6. Fiskevården behöver förstärkas

I kapitel 3 beskriver utredningen den nuvarande statliga finansieringen av den svenska fiskevården. Enligt utredningens bedömning finns det behov av att förstärka finansieringen. De resurser som idag görs tillgängliga för fiskevård räcker inte för att finansiera alla de angelägna åtgärder som behöver vidtas.

Som konstaterats syftar fiskevårdsarbetet till att förbättra fiskbeståndens livsmiljö och naturliga förutsättningar för en optimal produktion samt till att bevara den biologiska mångfalden i enlighet med miljömålsarbetet. Av de 15 miljökvalitetsmålen är det främst Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård som har nära anknytning till fiskevårdsarbetet, även om flera av de övriga målen är starkt förenade med dessa två mål. Regeringen har dessutom föreslagit att systemet skall kompletteras med ett nytt, sextonde miljökvalitetsmål för biologisk mångfald: Ett rikt växt- och djurliv, genom vilket bl.a. slås fast att djur skall kunna sprida sig utan hinder, att missgynnade arter skall ha tillräckligt med livsmiljöer och att bristmiljöer skall restaureras

6

.

När det gäller miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag har sex delmål fastställts. Dessa handlar om

  • Åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer,
  • Åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag,
  • Vattenförsörjningsplaner,
  • Utsättning av djur och växter,
  • Hotade arter, och
  • Åtgärdsprogram för god ytvattenstatus (föreslås dock utgå i prop.

2004/05:150).

6

Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150)

I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150 s. 108 f.) anger regeringen med anledning av delmålet Åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag att det totala behovet av restaurering är stort och att det krävs utökade resurser för att målet skall kunna uppfyllas. Beträffande delmålet Hotade arter redogörs i propositionen för att ArtDatabanken (en för Naturvårdsverket och Sveriges lantbruksuniversitet gemensam arbetsenhet) nämner 50 hotade sötvattensarter som fortfarande behöver särskilda åtgärdsprogram. Kostnaderna för det återstående arbetet under åren 2006-2010 beräknas till maximalt 40 miljoner kronor. De beräknas emellertid rymmas inom ramen för tidigare åtaganden i miljömålsarbetet.

När det gäller miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har regeringen i den aktuella propositionen konstaterat att detta är ett av fem mål som blir mycket svåra att nå.

Det är inte endast bevarandet av den biologiska mångfalden m.m. som gör en väl utvecklad fiskevård angelägen. Även andra skäl talar för att förstärka finansieringen av fiskevården. Sverige har genom internationella konventioner m.m. åtagit sig att bedriva en mer utvecklad fiskevård på na tionell nivå

7

. Vidare har regeringen angett att det är angeläget att möjligheterna förbättras för entreprenörskap och utveckling av fisketurismen och att fisketurismen som näring är beroende av tillgång på rika fiskbestånd i en naturlig och attraktiv miljö

8

. Om fisket urismen skall ha möjlighet att i önskvärd utsträckning öka i omfattning och betydelse ställs högre krav på vård av den resurs som näringen bygger på. Naturligtvis är dessutom både yrkesfisket och fritidsfisket beroende av en långsiktigt hög avkastning i fisket. I Fiskeriverkets resursrapport för år 2005 ges en överblick över fiskbestånden i svenska vatt en

9

. Här följer en sammanfattning av uppgifterna i rapporten avseende vissa av de viktigare arterna.

  • Abborre – Minskade fångster längs södra ostkusten och sviktande rekrytering i form av yngelproduktion i flera områden längs södra och mellersta ostkusten. Norr om Stockholms skärgård har undersökta bestånd dock varit stabila. I Vänern, Mälaren och Hjälmaren minskar fångsterna, vilket troligen beror på att gösbestånden ökar.

7

Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) s. 121

8

Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51) s. 38 f. och En politik för en

långsiktigt konkurrenskraftig svensk turistnäring (prop. 2004/05:56) s. 68 f.

9

Fiskbestånd och miljö i hav och sötvatten – Resurs- och miljööversikt 2005

  • Gädda – Gäddbeståndens tillstånd i Östersjön varierar.

Yrkesfiskets minskade fångster från Skånes ostkust till Stockholms skärgård och den sviktande rekryteringen i form av yngelproduktion på vissa håll tyder på flera minskade bestånd i egentliga Östersjön. Eftersom det inte finns ett riktat yrkesmässigt fiske efter arten i Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren talar allt för oförändrade bestånd i dessa sjöar.

  • Gös – Vid svenska ostkusten minskar gösbestånden stadigt. Det finns risk för en fortsatt låg tillväxt under lång tid framöver. I Hjälmaren är beståndsstatusen mycket god. I Vänern och Mälaren är utvecklingen positiv.
  • Lax – I Östersjön ser situationen för flera vilda laxbestånd bra ut inför framtiden, även om den tidigare uppskattade produktionspotentialen är för låg. Återvandringen av könsmogen lax har emellertid under senare år minskat i de flesta vattendrag. För västkustens laxbestånd är läget någorlunda tillfredsställande. Oroande är dock den generellt minskade överlevanden under havsfasen. Många av vattendragen är dessutom små och mycket sårbara. Statusen hos Vänerns laxstammar är mycket dålig.
  • Makrill – Enligt Internationella havsforskningsrådet (ICES) beskattas makrillbestånden i Nordostatlanten utom säkra biologiska gränser. Fiskeridödligheten bör därför sänkas.
  • Piggvar – Trots en omfattande fiskeansträngning har yrkesfiskets fångster minskat kraftigt. Detta tyder på minskade bestånd av piggvar i svenska vatten. Att andelen ung fisk är oförändrad tyder dock på att rekryteringen är normal.
  • Röding – Rödingbeståndets status i Vättern är synnerligen svag, vilket även gäller beståndets föryngring.
  • Rödspätta – I Nordsjön finns risk för reducerad fortplantningskapacitet och risk för en icke hållbar beskattning. ICES rekommenderar därför att fiskeridödligheten sänks. I Kattegatt och Skagerack föreligger risk för icke hållbar beskattning.
  • Sik – För havslekande bestånd i Östersjön och Bottenviken är tillståndet svårbedömt. Yngelproduktionen i Bottenviken är dock god och detta kan ge möjlighet till förbättrad beståndsutveckling på längre sikt. Bestånden vid Upplandskusten tycks minska. I Vänern var beståndssituationen relativt tillfredsställande, men under år 2004 minskade fångsterna. I Vättern är situationen otillfredsställande och rekryteringen mycket svag.
  • Sill – I centrala Östersjön finns risk för att beståndet beskattas på en icke hållbar nivå, medan beståndet i Bottenhavet enligt ICES är

inom säkra biologiska gränser. I Nordsjön, Kattegatt och Skagerack är bestånden inom säkra biologiska gränser.

  • Torsk – När det gäller Östersjöns östra bestånd bedömer ICES att det är utom säkra biologiska gränser. All tillgänglig information tyder på att lekbeståndet är mycket lågt och fiskeridödligheten hög. Rekryteringen har varit låg sedan slutet av 1980-talet. Avseende det västra beståndet bedömer ICES att lekbiomassan är på en nivå som innebär risk för reducerad fortplantningskapacitet. I Nordsjön, Kattegatt och Skagerack är bestånden utom säkra biologiska gränser.
  • Ål – Som hela det europeiska beståndet är ålen i Östersjön akut hotad. Utsättningar av importerad glasål bör ske som en bevarandeåtgärd.
  • Öring – Västkustöringsbeståndens status är god eller mycket god.

Statusen är synnerligen svag i Bottenviken, medan den är bättre i Bottenhavet och relativt god i Östersjön. I Vänern är statusen mycket svag hos alla bestånd. Situationen är dock betydligt bättre i Vättern.

För många bestånd i svenska vatten är läget således bekymmersamt. En förbättrad och utökad fiskevård är visserligen inte tillräcklig för att komma till rätta med den negativa utvecklingen för alla fiskbestånd. Fiskevårdsinsatser är mer verkningsfulla för vissa arter än för andra och kan dessutom förväntas ge mer påtagligt positiva effekter i vissa vatten än i andra. För några arter har den typ av miljövårdsåtgärder som fiskevård utgör inte någon verkan överhuvudtaget (under förutsättning att man inte inbegriper fiskereglering i begreppet fiskevård). En förstärkt fiskevård skulle dock vara en av flera viktiga insatser för att förbättra statusen hos och förutsättningarna för flera av de nu nämnda fiskbestånden.

Bland annat mot bakgrund av vad som sagts i detta avsnitt står det klart att det finns behov av ökade resurser till fiskevårdens förfogande. I avsnitt 3.7 kommer utredningen att redogöra för hur stort resurstillskott som fiskevården kan anses vara i behov av.

2.7. Yrkesfiske och fritidsfiske

Det finns inte någon enhetlig definition av begreppet fritidsfiske. Det står dock av naturliga skäl som huvudregel i motsatsförhållande till begreppet yrkesfiske. Fritidsfiske avser huvud-

sakligen fiske som bedrivs på fritiden och som inte syftar till försäljning av fångsten. Det finns dock i Sverige inte något generellt förbud för fritidsfiskare att sälja den fisk de fångat.

Med yrkesmässigt fiske avses enligt 6 § fiskelagen (1993:787) fiske som bedrivs med stöd av en yrkesfiskelicens eller av utländska fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiske i Sveriges sjöterritorium eller i Sveriges ekonomiska zon. Enligt 30 § får licens beviljas den för vars försörjning fisket är av väsentlig betydelse, om fisket har anknytning till svensk fiskerinäring.

I 2 kap. 1 § tredje stycket i Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område anges att inkomsten av personligt bedrivet fiske under varje kalenderår i normalfallet inte får understiga brutto två basbelopp (80 600 kr för år 2005) och netto ett halvt basbelopp (20 150 kr för år 2005) för att fisket skall anses vara av väsentlig betydelse för försörjningen. Enligt femte stycket gäller för s.k. binäringsfiskare (fiskande som bedriver fiske vid sidan av anställning eller annan verksamhet) att bruttoinkomsten från eget fiske måste utgöra minst 20 procent av den fiskandes samlade bruttoinkomst.

Det finns dock personer som är beroende av fisket för sin försörjning utan att ha yrkesfiskelicens. Eftersom samtliga medarbetare i ett fiskelag inte behöver vara licensierade kan det finnas personer som försörjer sig som medhjälpare till licensierade yrkesfiskare. Dessutom finns det personer som med stöd av enskild fiskerätt fiskar i sådan omfattning att det måste anses ske under yrkesmässiga former. Enligt fiskelagen är de ändå inte att betrakta som yrkesfiskare, eftersom de inte fiskar med stöd av en licens.

Begreppet fritidsfiske omfattar såväl sportfiske som husbehovsfiske. Med sportfiske avses vanligen fiske som bedrivs med fiskespö, lina och krok. Vanligen likställs termen med andra begrepp som handredskapsfiske eller spöfiske. När det gäller trollingfiske ingår detta i sportfisket

10

, men inkluderas inte i det fria

handredskapsfisket (se NJA 1992 s. 656).

Husbehovsfiske är ett begrepp som traditionellt har använts för att beskriva fiske i syfte att försörja det egna hushållet med fisk. När man idag talar om husbehovsfiske torde man dock vanligen avse allt fritidsfiske med mängdfångande redskap som t.ex. nät, garn, långrev och mjärde, oavsett vilket syfte fisket har.

10

Se t.ex. Fiskeriverkets och Statistiska centralbyråns undersökning Fiske 2005 – en undersökning om svenskarnas fritidsfiske

Fiske är i Sverige en mycket betydande fritidssysselsättning. Som beskrivs i avsnitt 2.8 är det en verksamhet med många utövare. Den anses dessutom bl.a. ur ett samhälleligt perspektiv ha många fördelar framför andra fritidsaktiviteter. I utredningens direktiv anges att fritidsfiske är en viktig rekreationskälla för många människor och att det utgör ett viktigt komplement till andra fritidsaktiviteter som båtliv, semesterresor och camping. I direktiven konstateras vidare att fritidsfisket är en viktig del i en utvecklad aktiv turism och att det därtill kan bidra till att skapa en mer positiv utveckling i glesbygden. Dessutom anses det bidra till att stimulera fiskkonsumtionen i landet.

Att det utbredda fritidsfisket har många fördelar är inte någon ny uppfattning. Redan på 1940-talet gav Fiskerättskommittén i sitt betänkande Förslag till fiskelag (SOU 1947:47) följande beskrivning av de positiva aspekterna med fritidsfisket (s. 252).

”Att vid sådana förhållanden amatörfisket kommit att utgöra en faktor av allmän vikt är uppenbart. Dess värde ur samhällelig synpunkt torde i själva verket vara betydligt större än man nog i regel föreställer sig. Genom den sunda avkoppling, denna sysselsättning bereder sina utövare, och genom att fisket ofta bedrives i en vacker omgivning, kan detsamma utan tvivel i hög grad bidra till folkhälsans stärkande och till utvecklande av kärlek till naturen och hembygden ävensom utgöra en god motvikt till mindre förädlande fritidsnöjen. En viss roll spelar detta fiske också för livsmedelsförsörjningen och för befordrande av folkets smak för fisk som födoämne. Amatörfiskets sociala betydelse framträder också så mycket starkare som det räknar sina utövare i alla befolkningsläger; ej minst bland industriarbetare och kontorsanställda.”

2.8. Fritidsfiskets omfattning

Fiskeriverket och Statistiska centralbyrån har genomfört flera undersökningar om det svenska fritidsfisket. Den senaste är från år 2005 och genomfördes som en postenkät till ett urval om 8 000 slumpmässigt utvalda personer i åldern 16–74 år

11

. Svarsfrekvensen

uppgick till 62,4 procent.

Enligt undersökningen är 3,1 miljoner personer i Sverige intresserade av fritidsfiske. Detta är en minskning med 300 000 personer jämfört med föregående undersökning från år 200 0

12

, men

ungefär i paritet med vad undersökningarna från år 1990 och 1995

11

Fiske 2005 – en undersökning om svenskarnas fritidsfiske

12

Fiske 2000 – en undersökning om svenskarnas sport- och husbehovsfiske (Finfo 2000:1)

visade

13

. Unde rsökningen visar att fiskeintresset är större hos män (61 procent) än hos kvinnor (35 procent) och att det varierar beroende på var i landet man bor. I Norrland är över 60 procent av befolkningen fiskeintresserade, medan 37 procent av de bosatta vid sydkusten har sådant intresse. Andelen som fiskat under det senaste året var lägre än enligt tidigare undersökningar. År 2004 fiskade cirka 1,2 miljoner män och cirka 575 000 kvinnor; sammanlagt knappt 1,8 miljoner personer. Enligt de tidigare undersökningarna kunde antalet fiskande per år skattas till cirka 2,2–2,3 miljoner. I Fiske 2005 skattas antalet fiskedagar (med fiskedag avses dag då man har fiskat, oavsett under hur lång tid) under år 2004 till cirka 30 miljoner, varav 29 miljoner i Sverige och 1 miljon utomlands. De personer som definierat sig själva som sportfiskare svarade för de flesta av fiskedagarna (22 miljoner). Generalister (personer som fiskar med såväl handredskap som mängdfångande redskap) och husbehovsfiskare stod enligt undersökningen för 4,6 respektive 2,1 miljoner fiskedagar. I förhållande till fiskeansträngningen fångades dock mer fisk med de mängdfångande redskapen än med handredskapen. Den totala fångsten för fritidsfisket skattas till cirka 58 000 ton (vilket är cirka 20 procent av den totala svenska fångsten), varav 11 200 ton återutsattes. Av resterande 46 500 ton fångades 29 000 ton med handredskap och 17 500 ton med mängdfångande redskap. Av de fiskande definierade sig knappt 80 procent som sportfiskare, 12 procent som generalister och knappt 10 procent som husbehovsfiskare. I ålderskategorierna 65–74 år och 45–64 år definierade sig en större andel av de fiskande som husbehovsfiskande än i de lägre ålderskategorierna. Svenskarna spenderade enligt undersökningen nästan 3 miljarder kronor i samband med fritidsfiske år 2004. De största utgiftsposterna var fiskeutrustning (723 miljoner kronor; se dock avsnitt 6.2.2), resor till och från fiskeplatsen (585 miljoner kronor) och båtkostnader (571 miljoner kronor). När det gäller inställningen till en allmän fiskevårdsavgift uppgav 40 procent att de är villiga att betala en avgift som är avsedd att bekosta förbättringar av fiskevattnen. En dryg tredjedel uppgav sig inte ha någon uppfattning, medan en fjärdedel var negativa till att betala en fiskevårdsavgift.

13

Fritidsfiske-90 samt Sport- och husbehovsfiske 1995 – en undersökning om svenskarnas fiskevanor

I avsnitt 3.9 kommer att redogöras för undersökningens uppgifter om det fiskevårdsarbete som svenskarna har utfört under år 2004.

3. Den svenska fiskevårdens finansiering

3.1. Inledning

Fiskevårdsinsatser kan naturligtvis finansieras på många sätt. Inte minst är det viktigt att framhålla den omfattande fiskevård som bedrivs med stöd av privat finansiering och med hjälp av t.ex. ideellt arbetande fritidsfiskare och fiskevattenägare. Även om den privat finansierade fiskevården egentligen inte omfattas av uppdraget återkommer utredningen till detta ämne i avsnitt 3.9.

Inledningsvis kommer dock att fokuseras på den statligt finansierade fiskevården. Staten ger genom en rad olika kanaler ekonomiskt stöd till fiskevårdsåtgärder. Här följer en genomgång av de viktigare kanalerna.

3.2. Fiskevårdsanslaget

3.2.1. Inledning

I förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården föreskrivs om förutsättningarna för att lämna statsbidrag till fiskevård. I 1 § anges att bidrag får lämnas till åtgärder främst i vatten där allmänheten har rätt att fiska. Bidrag får enligt 3 § lämnas till kostnader för

  • bildande eller ombildande av fiskevårdsområden,
  • fisketillsyn,
  • utsättning av fisk, och
  • insatser för att bevara hotade fiskarter och -stammar, biotopvård och annat främjande av den biologiska mångfalden.

Bidrag får enligt 4 § lämnas med högst 50 procent av den godkända kostnaden för åtgärden. Om det finns särskilda skäl får dock bidrag

lämnas med ett belopp som motsvarar högst hela den godkända kostnaden. I 2 § stadgas att bidrag inte får lämnas om en åtgärd har påbörjats, utan särskilt medgivande, innan frågan om bidrag har avgjorts. Enligt 5 § får ett beslut om bidrag upphävas och bidrag som lämnats ut återkrävas om bidraget beviljats på grund av oriktig uppgift från bidragstagaren eller om denne bryter mot villkoren för bidraget.

Frågor om bidrag prövas enligt 6 § av Fiskeriverket eller, efter bemyndigande av verket, av länsstyrelsen.

I enlighet med den nu aktuella förordningen och dess föregångare har statsbidrag lämnats till fiskevårdande åtgärder sedan början av 1980-talet. För närvarande lämnas sådant bidrag under ramanslaget 43:11 Fiskevård.

3.2.2. Utvecklingen under 1980- och 1990-talen

Staten hade tidigare lämnat visst stöd till fiskevårdande åtgärder, bland annat genom bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag samt via anvisning av prisregleringsmedel för utsättning av lax och ål. Det var dock först budgetåret 1981/82 som det särskilda anslaget Bidrag till fiskevård m.m. inrättades

1

. Från anslaget sk ulle utgå bidrag till fiskevård och till bildande av fiskevårdsområden i enlighet med bestämmelserna i förordningen (1981:537) om statligt stöd till fritidsfisket, senare förordningen (1985:440) om statsbidrag till fritidsfiske. Anslaget var inledningsvis 4,8 miljoner kronor och uppgick till omkring 5 miljoner kronor under varje år fram t.o.m. 1990/91

2

.

Detta år föreslog regeringen dock att bidraget till fiskevård skulle slopas fr.o.m. budgetåret 1991 /92

3

. Riksdag en gick dock i stället på dåvarande Fiskeristyrelsens linje och anslaget kom därmed tvärtom att höjas temporärt till drygt 8 miljoner kronor

4

.

Året därpå halverades anslaget till drygt 4 miljoner kronor och för 1993/94 och 1994/95 lämnades anslag om cirka 3,6 miljoner kronor

1

Prop. 1980/81:153, bet. JoU 1980/81:29, rskr. 1980/81:374

2

För budgetåret 1983/84 lämnades dock via anslaget ytterligare bidrag om knappt 2 miljoner

kronor för att främja sysselsättningen i Norrbottens län (prop. 1982/83:120, bet. JoU 1982/83, rskr. 1982/83:308)

3

Prop. 1990/91:100

4

Bet. 1990/91:JoU22, rskr. 1990/91:202

per år

5

. För budgetåret 1995/96 – som omfattade ett och ett halvt år – fanns uppfört ett reservationsanslag på samma nivå, d.v.s. 5,4 miljoner kronor

6

.

Under året beslutade riksdagen att minska de tidigare anvisade anslagen Bidrag till fiskevård och Ersättning för intrång i enskild fiskerätt m.m. samt att anslå motsvarande medel under det nya ramanslaget Fiskevård

7

. Det sammanlagda anslaget uppgick till cirka 6,9 miljoner kronor, varav således 5,4 miljoner kronor motsvarade det tidigare anslaget till fiskevård. För år 1997 lades det nya ramanslaget på samma nivå, 4,6 miljoner kronor (motsvarar 6,9 miljoner kronor för ett och ett halvt år)

8

.

Via anslaget Ersättning för intrång i enskild fiskerätt hade sedan mitten av 1980-talet anvisats medel till bl.a. fiskevård i enlighet med förordningen (1985:145) om statsbidrag till fritidsfisket inom vissa områden. Anledningen var att man befarade att fiskevården skulle minska till följd av införandet av det fria handredskapsfisket. Följaktligen var det endast de områden som omfattades av det fria handredskapsfisket som kunde få bidrag från detta anslag. Som nämndes tidigare gick anslaget år 1996 upp i fiskevårdsanslaget. Under åren närmast dessförinnan hade anslaget uppgått till 1 miljon kronor per år. År 1999 upphävdes också den nämnda förordningen.

3.2.3. Anslaget under senare år

1998 höjdes fiskevårdsanslaget rejält. Bakgrunden var att regeringen, i samband med att den i november 1995 återkallade en proposition (se avsnitt 3.8.7) med förslag om att införa en allmän fiskevårdsavgift, aviserade att den skulle återkomma med förslag om annan finansiering av fiskevårdsinsatser. Riksdagen uppdrog med anledning härav åt regeringen att snarast lägga fram förslag om hur fiskevården skulle finansieras

9

. Regeringen följde i sin tur upp sitt tidigare uttalande med att i prop. 1995/96:150 föreslå att vissa statliga insatser för fiskevården även fortsättningsvis skulle

5

Prop. 1991/92:100, bet. 1991/92:JoU12, rskr. 1991/92:212; prop. 1992/93:100, bet.

1992/93:JoU13, rskr. 1992/93:231 och prop. 1993/94:100, bet. 1993/94:JoU13, rskr. 1993/94:219

6

Prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:JoU13, rskr. 1994/95:290-292

7

Prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304

8

Prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113-114

9

Bet. 1995/96:JoU4, rskr. 1995/96:150

finansieras över statsbudgeten. Följden blev bl.a. det nya, tidigare nämnda ramanslaget.

Detta ansågs dock inte vara tillräckligt

10

. I praktiken hade ju inte fiskevården tillförts några ytterligare medel. Som tidigare nämnts höjdes inte anslaget heller i 1997 års budgetproposition. I propositionen Hållbart fiske och jordbr uk

11

angav regeringen emellertid att

det i syfte att uppfylla kraven på en ekologiskt hållbar utveckling samt nationella åtaganden var angeläget att göra en kraftfull satsning inom fiskevårdens område. Propositionen överlämnades till riksdagen samma dag som 1998 års budgetproposition, i vilken regeringen föreslog en höjning av anslaget Fiskevård till 20 miljoner kronor

12

.

Genom den föreslagna förstärkningen av fiskevårdsarbetet skulle enligt regeringen angelägna åtgärder möjliggöras, såsom utsättning av viktiga fiskarter, insatser för hotade arter, biotopvård, bildande av fiskevårdsområden och åtgärder för att främja tillsynen. Satsningen skulle inriktas mot fiskevårdsåtgärder främst i kustområdena och i de stora sjöarna med allmänt vatten och fritt handredskapsfiske.

Åren 1999 till 2002 låg anslaget kvar på 20 miljoner kronor

13

. F ör år 2003 bedömde regeringen, mot bakgrund av det svenska miljömålsarbetet, att anslaget behövde förstärkas. I budgetpropositionen föreslogs därför en höjning till 20,5 miljoner kronor

14

. Under året reducerades dock anslaget för 2003 med 5 miljoner kronor, till förmån för andra insatser på fiskets område

15

. För år 20 04 förstärktes i praktiken anslaget med 7,5 miljoner kronor till 23 miljoner

16

. Anslaget f ör 2005 höjdes med ytterligare 5 miljoner kronor till 28 miljoner, genom en återföring av de medel som anslaget reducerats med år 2003

17

.

Anslaget används enligt budgetpropositionen bl.a. för bildande av fiskevårdsområden, fisketillsyn, främjande av den biologiska mångfalden, biotopvård, insatser för bevarandet av hotade arter samt utsättning av fisk, allt i enlighet med förordningen

10

Bet. 1996/97:JoU1

11

Prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116

12

Prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:JoU1, rskr. 1997/98:117-118

13

Prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:JoU1, rskr. 1998/99:112-113; prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:MJU2, rskr. 1999/2000:91-92; prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:MJU2, rskr. 2000/01:86-87och prop. 2001/02:1, bet. 2001/02:MJU2, rskr. 2001/02:106-107

14

Prop. 2002/03:1, bet. 2002/03:MJU2, rskr. 2002/03:83

15

Prop. 2002/03:100, 2002/03:MJU2y, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2003/03:235

16

Prop. 2003/04:1, bet. 2003/04:MJU2, rskr. 2003/04:104

17

Prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:MJU2, rskr. 2004/05:128

(1998:1343) om stöd till fiskevården. Det är främst fiskevård i allmänna och enskilda vatten med fritt handredskapsfiske i kustområden och i de fem stora sjöarna som skall komma i fråga för finansiering från 43:11-anslaget.

Enligt regleringsbrevet till Fiskeriverket för år 2005 disponeras anslaget av Fiskeriverket för stöd till fiskevården enligt den tidigare nämnda förordningen. Anslaget skall särskilt främja det svenska miljömålsarbetet. Som villkor anges att verket skall fördela medlen efter samverkan med länsstyrelserna. Vidare gäller att 2 miljoner kronor disponeras för bidrag till Internationella sekretariatet för hållbart fiske. Eventuellt positivt överföringsbelopp från 2004 får inte disponeras av verket utan att regeringen särskilt beslutar detta.

I budgetpropositionen för 2005 beräknas anslaget för åren 2006 och 2007 bli oförändrat.

3.2.4. Vad används fiskevårdsanslaget till?

Inledning

Som tidigare nämnts regleras användandet av 43:11-anslaget i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården. Motsvarande reglering har tidigare funnits i förordningen (1981:537) om statligt stöd till fritidsfisket och förordningen (1985:440) om statsbidrag till fritidsfiske. Såväl bestämmelserna om vad medlen får användas till som fiskevårdsåtgärdernas inriktning har ändrats under åren.

Historik

Enligt såväl 1981 som 1985 års förordning kunde bidrag lämnas till kostnader för bildande av fiskevårdsområden, fiskevårdsåtgärder som främjar fritidsfisket, serviceanläggningar för fritidsfiske av betydande allmänt intresse samt fritidsfiskarnas och fiskevattenägarnas riksorganisationer för information och andra åtgärder som främjar fritidsfisket. Den största andelen av medlen gick under början och mitten av 1980-talet just till fiskevårdsåtgärder. En mindre del anvisades som organisationsbidrag och en ungefär lika stor del som bidrag för bildande av fiskevårdsområden.

Mot slutet av 1980-talet kom allt större bidrag att lämnas till organisationerna och till bildande av fiskevårdsområden. Detta skedde på bekostnad av de mer utpräglade fiskevårdsinsatserna.

Från och med budgetåret 1990/91 kunde dock – genom en ändring i förordningen om statsbidrag – stöd inte längre lämnas till bildande av fiskevårdsomr åden

18

. För d et fall ansökan om bildande av sådant område gjorts före den 1 september 1990 kunde emellertid bidrag fortfarande utgå. Under de följande åren användes anslaget, i enlighet med regeringens anvisningar, i princip uteslutande till bidrag till kostnader för bildande av sådana fiskevårdsområden som ansökts om före detta datum. År 1993 upphörde bidragen till fritidsfiskarnas och fiskevattenägarnas riksorganisationer. Genom att den nu gällande förordningen om stöd till fiskevården trädde i kraft den 1 december 1998 kunde bidrag åter lämnas till bildande (eller ombildande) av fiskevårdsområden, oavsett när ansökan lämnats in.

Anslagsanvändningen under senare år

I sina respektive regleringsbrev för år 2004 fick Fiskeriverket och länsstyrelserna i uppdrag att gemensamt redovisa hur 43:11anslaget Fiskevård har handlagts och disponerats under åren 1997– 2003. Effekterna av de insatser som gjorts med stöd av anslagsmedlen skulle också redovisas. Uppdraget omfattade inte endast fiskevårdsanslaget, utan även fiskevårdsåtgärder som finansierats helt eller delvis med andra statliga medel. I november 2004 slutfördes uppdraget genom rapporten Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997–2003, samt förslag på förändringar.

Av rapporten framgår att de 125 miljoner kronor som totalt har anslagits under 43:11 Fiskevård under den aktuella perioden har fördelats enligt följande.

18

SFS 1990:478

Åtgärd Medel, tkr Medel, andel Länsvisa fiskevårdsinsatser 78 669 63 procent Forsknings- och utredningsarbeten 14 930 12 procent Fiskutsättningar 10 400 8 procent Aktionsplanen för lax 8 200 7 procent Särskilda fiskevårdsinsatser 5 980 5 procent Bildande av fiskevårdsområden 3 683 3 procent Övriga insatser 3 250 2 procent

Summa

125 112 100 procent

Nästan två tredjedelar av anslagsmedlen har således gått till länsstyrelserna. Till övervägande del distribuerar länsstyrelserna pengarna vidare till andra aktörer, som rent faktiskt genomför de fiskevårdande insatserna. Kommunerna svarar enligt rapporten för den största delen av åtgärderna. Även fiskevårdsområdesföreningar genomför en betydande andel av insatserna.

När det gäller länsstyrelsernas medel

19

kan konstateras att 34

procent har använts till biotopvård, medan 26 procent har gått till fiskvägar. Detta är åtgärder som har till syfte att förbättra vandringsmöjligheterna samt lek- och uppväxtförhållandena för fisk. I förlängningen avses självfallet att åstadkomma en utökad naturlig reproduktion. 11 procent av länsstyrelsernas medel har finansierat fiskutsättningar, vilka således kompletterar de utsättningar som anges i tabellen ovan. Enligt rapporten har länsstyrelserna under den aktuella perioden rapporterat utsättningar till en sammanlagd kostnad av 12,5 miljoner kronor.

Övriga fiskevårdsåtgärder och övriga åtgärder i fält svarar för 29 procent av länsstyrelsernas fiskevårdsinsatser. Häri ingår t.ex. uppföljning, inventering, resursövervakning och fisketillsyn. Sammanlagt har länsstyrelserna under den aktuella perioden använt 8,5 miljoner kronor till fisketillsyn

20

.

Av de sammanlagt 37 procent av det statliga fiskevårdsanslaget som under den ifrågavarande perioden inte gått via länsstyrelserna har således 12 procent tagits i anspråk för olika forsknings- och utredningsarbeten, främst inom Fiskeriverkets laboratorier, t.ex.

19

Detta inkluderar även andra statliga medel än 43:11-anslaget.

20

Vid Fiskeriverkets fördelning till länsstyrelserna sker en indelning i fiskevård och fisketillsyn. Enligt Fiskeriverkets beslut skulle 10,9 miljoner kronor ha använts till tillsyn. Efter samråd med verket kan länsstyrelserna dock omfördela medel mellan fiskevård och tillsyn.

sötvattenslaboratoriet. 8 procent har tilldelats Sveriges Fiskares Riksförbund för fiskutsättningar. Den svenska delen av Baltiska fiskerikommissionens (IBSFC) Salmon Action Plan (SAP) har tilldelats 7 procent, medan 5 procent har finansierat sådana särskilda insatser som t.ex. framtagande av information, böcker och filmer, eller fiskevårdsrelaterade projekt på universitet och högskolor. Det kan avslutningsvis konstateras att endast 3 procent av anslaget under senare år har använts till bildandet av fiskevårdsområden. Sådant stöd har under åren 1997–2003 lämnats i 69 fall.

Enligt rapporten är fiskevårdsarbetet starkt inriktat på rinnande vatten. Det största antalet åtgärder har vidtagits i syfte att ge effekter i vattendrag, medan insatser i sjöar eller vid kusten svarar för en mycket liten andel. Det förtjänar dock att påpekas att fiskevårdsåtgärder i rinnande vatten självfallet kan ge positiva effekter även i sjöar och i havet.

3.3. Kalkningsanslaget

3.3.1. Inledning

Kalkningsverksamheten är idag väl känd och det svenska kalkningsprogrammet är enligt Naturvårdsverket – som tillsammans med länsstyrelserna har ansvaret för verksamheten – det största i världen. Numera sprids varje år ungefär 200 000 ton finmald kalksten i svenska sjöar och vattendrag eller i deras tillrinningsområden. Syftet är bl.a. att återställa biologisk mångfald och möjligheter till fiske i försurade vatten. Till viss del används således kalkningsmedlen för åtgärder liknande dem som anslaget för fiskevård går till.

3.3.2. Utvecklingen under 1980- och 1990-talen

År 1977 inleddes en försöksverksamhet med statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag

21

. Dåvarande Fiskeris tyrelsen ansvarade för verksamheten och fick initialt för detta 10 miljoner kronor per år. En referensgrupp bestående av representanter för Naturvårdsverket, Fiskevattenägareförbundet och Sveriges Fritidsfiskares Riksförbund (numera Sveriges Sportfiske- och Fiskevårds-

21

Prop. 1976/77:3 och 25, bet. 1976/77:JoU3, rskr. 1976/77:24

förbund) tillsattes. När försöksverksamheten utvärderades konstaterade Fiskeristyrelsen och Naturvårdsverket att resultatet var överväldigande positivt. Det föreslogs därför att verksamheten skulle utökas markant. 1982 permanentades verksamheten

22

. I

samband med detta övertog Naturvårdsverket ansvaret.

Våren 1985 beslutade riksdagen att höja kalkningsanslaget

23

. En

ytterligare satsning gjordes våren 1991

24

. Genom en ändring i 1 § förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag klargjordes också att det var möjligt att via kalkningsanslaget ge bidrag även till biologisk återställning i kalkade vatten, och inte bara till själva kalkningen

25

. I 2 § angavs att med biologisk återställning avsågs åtgärd som gör det möjligt för växt- och djurarter som har försvunnit på grund av försurningen att återkomma. Något eget anslag fick dock inte den biologiska återställningen

26

,

vilket för övrigt inte heller kalkningsverksamheten som helhet hade. Det var först budgetåret 1994/95 som Bidrag till kalkning av sjöar och vattendrag blev ett eget anslag

27

. Tidi gare hade det upptagits under anslaget Bidrag till miljöarbete. Under debutåret uppgick kalkningsanslaget till 198 miljoner kronor. De därpå följande åren uppgick det till mellan 130 och 140 miljoner kronor per år

28

.

3.3.3. Anslaget under senare år

Budgetåret 1999 slogs anslaget ihop med bidraget för investeringar och skötsel för naturvård. Det nya anslaget Åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden fick ett avsevärt medelstillskott, men enligt budgetpropositionen skulle tillskottet främst komma annan verksamhet än kalkningen till del

29

. Anslaget höjdes ytterligare

såväl år 2000 som år 2001

30

.

Med anledning av Kalkningsutredningens betänkande Kalkning av sjöar och vattendrag (SOU 1996:53) hade Naturvårdsverket fått i uppdrag att utarbeta en nationell kalkningsplan, som presenterades

22

Prop. 1981/82:151, bet. JoU 1981/82:35, rskr. 1981/82:321

23

Prop. 1984/85:127, bet. JoU 1984/85:28, rskr. 1984/85:275

24

Prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338

25

SFS 1991:1292

26

Prop. 1990/91:90

27

Prop. 1993/94:100, bet. 1993/94:JoU15, rskr. 1993/94:209

28

Prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:JoU14, rskr. 1994/95:257; prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:JoU2, rskr. 1996/97:83 och prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:JoU2, rskr. 1997/98:119

29

Prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:MJU2, rskr. 1998/99:114

30

Prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:MJU1, rskr. 1999/2000:90 och prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:MJU1, rskr. 2000/01:85

år 1999. Det förordades en prioritering av områden med nationella och regionala intressen. I åtgärdsområden med höga lokala intressen skulle kalkningsverksamhet fortgå. En ökad satsning skulle göras på biologisk återställning, där områden med nationella och höga regionala intressen skulle prioriteras. För andra områden skulle finansiering för kalkning få sökas på annat håll.

I budgetpropositionen för år 2001 angav regeringen att den nationella kalkningsplanen bör ligga till grund för kalkningsverksamheten under den kommande tioårsperioden. Regeringen beräknade nivån för verksamheten till 213 miljoner kronor av de sammanlagt 848 miljoner kronor som anslaget bestod av. Regeringen uttalade vidare att högst 40 miljoner kronor skulle få användas för länsstyrelsernas administration av kalkningsverksamheten. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag.

I 2002 års budgetproposition fördes dessa 40 miljoner kronor över till länsstyrelsernas anslag

31

. Med en förstärkning om 15 miljoner kronor beräknade regeringen nivån för kalkningsverksamheten till 188 miljoner kronor för år 2002. Riksdagen ställde sig ba kom denna nivå

32

. I Natu rvårdsverkets regleringsbrev för år 2002 angavs emellertid att bidraget till kalkning av sjöar och vattendrag uppgick till 218 miljoner kronor, varav högst 30 miljoner kronor kunde disponeras för analys av långsiktiga effekter av kalkningsverksamheten. För år 2003 bedömdes att nivån på kalkningsverksamheten skulle vara oförändrad

33

. I regler ingsbrevet tilldelades Naturvårdsverket således 218 miljoner kronor för kalkningsåtgärder. Även för år 2004 hölls anslaget oförändrat

34

. Detsamma gäller år 2005

35

.

Enligt 2005 års regleringsbrev till Naturvårdsverket disponeras kalkningsanslaget för bidrag enligt förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag. Högst 30 miljoner kronor får användas för analys av långsiktiga effekter av kalkningsverksamheten. Enligt 1 § i den nämnda förordningen lämnas statsbidrag till kalkning och till biologisk återställning i kalkade vatten.

Den nationella strategin för kalkningsverksamheten är beskriven i Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om kalkning av

31

Prop. 2001/02:1

32

Bet. 2001/02:MJU1, rskr. 2001/02:105

33

Prop. 2002/03:1, bet. 2002/03:MJU1, rskr. 2002/03:82

34

Prop. 2003/04:1, bet. 2003/04:MJU1, rskr. 2003/04:103

35

Prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:MJU1, rskr. 2004/05:127

sjöar och vattendrag (NFS 2001:18) samt i handboken (2002:1) för kalkning av sjöar och vattendrag.

3.3.4. Biologisk återställning i kalkade vatten

Biologisk återställning i kalkade vatten är den del av kalkningsverksamheten som främst är att likna vid fiskevård. Det kan handla om fiskutsättningar, att riva ut vandringshinder i vattendrag eller att restaurera lekbottnar. Målet med kalkning och biologisk återställning är att i försurade sjöar och vattendrag få tillbaka väl fungerande ekosystem med en naturlig flora och fauna. Enligt Naturvårdsverkets handbok med allmänna råd (1999:4) för biologisk återställning i kalkade vatten bör åtgärderna ges en bred biologisk omfattning, där inte enbart fisk prioriteras. Arbetet bör inriktas på att återställa hela vattensystem och det är särskilt viktigt att förbättra förutsättningarna för hotade eller skyddsvärda arter.

Enligt de allmänna råden är biologisk återställning ett verktyg som skall användas när enbart kalkning inte räcker för att uppnå projektets biologiska mål. Normalt bör sådan återställning inte komma i fråga förrän kalkningens vattenkemiska mål har varit uppfyllt under minst 5 år. Detta anses vara nödvändigt för att de vattenkemiska förhållandena efter kalkning skall stabilisera sig och för restbestånd eller närliggande bestånd att börja återkolonisera. När det är uppenbart att biologisk återställning är nödvändig för återkolonisation bör man dock överväga att sätta in dessa åtgärder så snart som möjligt efter kalkning.

Behovet av biologisk återställning kan enligt de allmänna råden finnas i de kalkade vatten där mänsklig påverkan sätter hinder för eller i vart fall försvårar en återetablering. Det största hindret för naturlig återkolonisation sägs vara förekomsten av vandringshinder som dammar och felaktigt anlagda vägtrummor. Återställningen i vatten med höga naturvärden och nyttjandevärden eller ett stort allmänintresse i övrigt bör prioriteras. Länsstyrelserna skall i sin åtgärdsplan styra åtgärderna dit de gör störst nytta.

Åtgärderna bör enligt de allmänna råden i första hand inriktas på att underlätta en naturlig återkolonisation av utslagna arter samt att restaurera biotoper för dessa arter. Biotoprestaureringar och öppnandet av vandringsvägar ges således högsta prioritet. Om det är möjligt att riva ett vandringshinder är detta att föredra framför att bygga en vandringsväg. I de fall återkolonisation inte är möjlig,

trots att vandringsvägar öppnats eller biotopen restaurerats, bör återintroduktion övervägas. Detsamma gäller när återkolonisationen tar över 10 år.

Enligt en rapport från Fiskeriverket och länsstyrelserna har Naturvårdsverket under perioden 1997–2003 betalat ut sammanlagt 39,7 miljoner kronor till länsstyrelserna för just biologisk återställning i kalkade vatten

36

. Därtill har de olika projekten lag t till 7,3 miljoner kronor i form av egen insats. Sammanlagt har följaktligen 47 miljoner kronor använts för biologisk återställning i kalkade vatten under de nu aktuella åren. Sett i förhållande till det totala kalkningsanslaget är således de medel som brukas för biologisk återställning tämligen begränsade. Naturligtvis kommer emellertid kalkningsanslaget även i övrigt fiskevården till gagn. Kalkningsverksamheten är i sin helhet att betrakta som en miljövårdsåtgärd av stor vikt för fiskevården.

3.4. Fiskeavgifter m.m.

3.4.1. Särskild fiskeavgift enligt 6 kap. 5 § vattenverksamhetslagen

Miljödomstolarna kan döma ut fiskeavgifter som kompensation för skada på fisket. Grunden för detta finns i 11 kap. 8 § miljöbalken. Av bestämmelsen följer att den som vill få tillstånd att bedriva någon form av vattenverksamhet som kan komma att skada fisket i princip är skyldig att utan ersättning se till att möjligheterna till fiske finns kvar, trots olägenheterna från vattenverksamheten. Skyldigheten kan fullgöras genom exempelvis utsättning av fisk, byggande av rännor eller trappor samt iordningställande av lekplatser för fisk. Ansvaret avser inte endast det aktuella vattendraget, utan även biflöden och andra angränsande vattendrag. För det fall kostnaden för verksamhetsutövaren framstår som oskälig i jämförelse med nyttan för fisket, kan denne dock befrias från sin skyldighet.

Enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får miljödomstolen, länsstyrelsen eller tillsynsmyndigheten, om det är lämpligare, meddela villkor om fiskeavgift i stället för villkor eller förelägganden enligt 11 kap. 8 §

36

Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997-2003, samt förslag på förändringar

miljöbalken. Detta betyder att tillståndshavaren åläggs att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller inom något angränsande vattenområde. Avgiften kan fastställas som en engångsavgift eller som en årlig avgift.

De nu nämnda bestämmelserna om skyldighet att främja fisket och om särskild avgift motsvarar 3 kap. 11 § respektive 10 kap. 5 § i den upphävda vattenlagen (1983:291). Ännu tidigare fanns motsvarande bestämmelser i den gamla vattenlagen (1918:523). Enligt vattenlagarna låg den nu aktuella uppgiften på vattendomstolen i stället för på miljödomstolen.

När tillståndshavaren åläggs att betala den särskilda avgiften föreskrivs också vad medlen får användas till. Dessa villkor begränsar således medlens användningsområde. De kan vara mer eller mindre allmänt hållna, men rör av naturliga skäl som regel endast det vattenområde som är aktuellt i ärendet. Villkoren gör att fiskeavgiftsmedel inte kan nyttjas som fiskevårdsmedel i allmänhet och ibland inte i de vattenområden där behovet av fiskevård är som störst. Villkoren i gamla domar kan också vara sådana att avgiftsmedlen inte går att använda till modern och adekvat fiskevård överhuvudtaget.

Avgiften betalas enligt 6 kap. 10 § vattenverksamhetslagen till Fiskeriverket. Av 10 § första stycket förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter följer att det är verket som har den närmare beslutsrätten över hur avgiftsmedlen skall användas, om inte annat har bestämts i domen eller beslutet. Verket har dock möjlighet att delegera beslutsrätten till länsstyrelserna. Enligt tidigare beslut har verket också i viss utsträckning gjort detta. Delegeringen ses för närvarande över inom Fiskeriverket.

I 10 § tredje stycket stadgas att avgifterna inte utan regeringens medgivande får användas till Fiskeriverkets eller länsstyrelsens verksamhet. Efter ansökningar från t.ex. kommuner och fiskevårdsområdesföreningar kan Fiskeriverket eller länsstyrelserna besluta om bidrag i enlighet med villkoren i de aktuella domarna eller besluten.

För närvarande uppgår saldot för dessa fiskeavgiftsmedel till 68 miljoner kronor i bokfört värde eller 110 miljoner kronor i marknadsvärde. Åren 1997–2003 har sammanlagt 55,7 miljoner kronor influtit till systemet i form av fiskeavgifter och ränta. Under samma tid har 59,4 miljoner kronor betalats ut. Åren 2001–

2003 har utbetalningarna från fiskeavgiftsmedlen uppgått till omkring 10 miljoner kronor årligen

37

.

Som nämndes inledningsvis är dock inte fiskeavgiften att betrakta som huvudregel. Denna finns i stället i just 11 kap. 8 § miljöbalken. Miljödomstolen kan således i stället för att besluta om fiskeavgift föreskriva villkor om att skadekompensationen skall ske i form av t.ex. utsättning av fisk. De flesta kompensationsutsättningar rör lax.

3.4.2. Allmän fiskeavgift enligt 6 kap. 6 § vattenverksamhetslagen

I 6 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet anges att om vattenverksamhet kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena, skall den som har tillstånd till verksamheten betala en årlig allmän fiskeavgift för främjande av fisket inom landet. Det är miljödomstolen som fastställer avgiften. Enligt 10 § andra stycket förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter skall dessa medel användas för att bekosta forskning och utveckling inom fiskevården. Det är Fiskeriverket som, efter samråd med Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, har rätten att närmare besluta över medlens användande.

Bestämmelsen om allmän fiskeavgift hade sin motsvarighet i 10 kap. 6 § i den upphävda vattenlagen (1983:291). Ännu tidigare fanns motsvarande regel i den gamla vattenlagen (1918:523). Enligt vattenlagarna låg den nu aktuella uppgiften på vattendomstolen i stället för på miljödomstolen.

För närvarande är saldot för de allmänna fiskeavgiftsmedlen 17 miljoner kronor i bokfört värde eller 20 miljoner kronor i marknadsvärde. Intäkterna har under senare år varit större än utbetalningarna, som har uppgått till mellan 5 och 8 miljoner kronor årligen under åren 2001 till 200 3

38

.

37

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997-2003, samt förslag på förändringar

38

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997-2003, samt förslag på förändringar

3.4.3. Flottgodsmedel m.m.

För att underlätta flottningen av timmer gjordes tidigare omfattande rensningar i många vattendrag, vilket medförde stora skador på fisket. Med anledning av detta kunde enligt 6 kap. 9 § i den äldre vattenlagen (1918:523) de som bedrev flottningsverksamhet åläggas att betala en avgift för att finansiera åtgärder för fiskets bevarande. Detta om det i det aktuella vattnet fanns fiske av någon betydenhet och det skäligen kunde befaras att flottningen skulle orsaka fisket avsevärt men. Redan i samband med införandet av den senare vattenlagen (1983:291) konstaterades att avgiften torde sakna större praktisk betydelse från allmän fiskevårdssynpunkt

39

. I takt med flot tningens minskade omfattning hade intäkterna blivit mindre. Fortfarande finns dock för en hel del vattensystem sådana avgiftsmedel (s.k. flottgodsmedel) till förfogande. Medlen används för miljöåterställningar i dessa vattensystem. Saldot för flottgodsmedlen ligger för närvarande på 3,5 miljoner kronor i bokfört värde och 7,5 miljoner kronor i marknadsvärde. Utbetalningarna från dessa medel pendlade under åren 1997–2003 från cirka 100 000 till cirka 500 000 kronor per år

40

.

Det är Fiskeriverket som beslutar över flottgodsmedlens användande. Fiskeriverket disponerar dessutom avgiftsmedel enligt 8 kap. 34 § äldre vattenlagen (1918:523), i dess lydelse före den 1 juli 1969. Avgiften avsåg utsläpp av industriellt avloppsvatten i vattendrag, sjö eller annat vattenområde som kunde antas medföra avsevärt men för fisket. Saldot för dessa medel uppgår för närvarande till 2,5 miljoner kronor i bokfört värde och 3,8 miljoner kronor i marknadsvärde.

3.4.4. Villkorsmedel

Enligt 17 kap. 1 § miljöbalken skall regeringen pröva tillåtligheten av nya verksamheter av ett antal olika slag, tidigare däribland vattenkraftverk som är avsedda för en installerad generatoreffekt av minst 20 megawatt (den obligatoriska tillåtlighetsprövningen för sådan verksamhet har dock avskaffats genom SFS 2005:571). I

39

Revision av vattenlagen (SOU 1977:27) s. 316 f.

40

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997-2003, samt förslag på förändringar

17 kap. 7 § anges att regeringen, om den meddelar tillstånd, får besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Motsvarande bestämmelser fanns i 11 kap. 6 § vattenlagen (1983:291) och 4 kap. 18 § äldre vattenlagen (1918:523). Vid flera beslut om tillstånd till vattenverksamhet har regeringen under åren föreskrivit om medel för att främja fisket. För närvarande uppgår saldot för dessa s.k. villkorsmedel till ett bokfört värde om 16 miljoner kronor eller ett marknadsvärde om 30 miljoner kronor.

I likhet med avgiftsmedlen enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är villkorsmedlen vanligen bundna till ett visst geografiskt område. De geografiska områdena för villkorsmedlen är emellertid ofta större än medlen enligt vattenverksamhetslagen.

3.5. EU:s strukturfonder

3.5.1. Strukturfondsmålen

EU har skapat fyra olika fonder för att ge målinriktat ekonomiskt stöd till viss a områden

41

. Målet för d essa strukturfonder är att förstärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen mellan medlemsländerna och att motverka stora regionala och sociala skillnader länderna emellan. Under nuvarande programperiod (2000–2006) tilldelas Sverige totalt 2,2 miljarder euro ur fonderna. Dessa medel går till bl.a. jordbruket, insatser för regional utveckling och vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Strukturfonderna har tre målprogram. Mål 1 avser att främja utveckling och strukturell anpassning av regioner som släpar efter i utvecklingen och är glest befolkade. Mål 2 syftar till att stödja regioner som genomgår ekonomisk och social omställning, landsbygdsområden på tillbakagång, stadsområden med problem samt krisdrabbade områden som är beroende av fiske. Avsikten med Mål 3 är att stödja anpassning och modernisering av politik och system för utbildning, yrkesutbildning och sysselsättning. De första två målen har regional anknytning, medan det tredje avser hela landet.

41

Det finns därutöver en särskild fond som kallas sammanhållningsfonden.

3.5.2. Fonden för fiskets utveckling

En av de fyra strukturfonderna är Fonden för fiskets utveckling (FFU). Den är relativt sett inte särskilt stor och omfattar endast 0,5 procent av de totala strukturfondsmedlen. Det är självfallet främst ur denna fond som stöd till fiskevårdande åtgärder utgår, men även andra fonder kan vara aktuella för sådant stöd, då främst riktat till de regioner som omfattas av Mål 1. Det finns emellertid inte i någon av fonderna några särskilda medel avsatta just för fiskevård.

Sverige har under programperioden 2000–2006 tilldelats 65 miljoner euro från FFU

42

. Strukt urstödet till fisket betalas ut via Fiskeriverket och anslagen 43:9 Strukturstöd till fisket m.m. och 43:10 Från EU-budgeten finansierade strukturstöd till fisket m.m. Det sistnämnda anslaget avser de medel som härrör från EU:s strukturfonder, medan det förstnämnda innehåller den föreskrivna nationella medfinansieringen. För år 2005 har anslagits 80 miljoner kronor via 43:10 och drygt 28 miljoner kronor över 43:9

43

. I Fiskeriverkets regleringsbrev anges att EG-medlen under anslaget 43:10 får användas i enlighet med rådets förordningar för strukturfonderna

44

.

3.5.3. Insatsområden

Av det svenska strukturprogrammet och programkomplementet inom fiskerisektorn framgår att stödet till fiskerinäringen utanför Mål 1-regionerna kan delas in i följande fem insatsområden, som ansluter till vad som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1263/1999 och förordning (EG) nr 2792/1999.

  • Insatsområde I – Anpassning av fiskeansträngningen,
  • Insatsområde II – Nybyggnation och modernisering av fiskefartyg,
  • Insatsområde III – Skydd och utveckling av akvatiska resurser, vattenbruk, utrustning i fiskehamnar, förädling och saluförande samt insjöfiske,

42

Prop. 2004/05:1

43

Prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:MJU2, rskr. 2004/05:128

44

Rådets förordningar den 21 juni 1999 (EG) nr 1260/1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna och (EG) nr 1263/1999 om Fonden för fiskets utveckling samt rådets förordning den 19 december 1999 (EG) nr 2792/1999 om föreskrifter och villkor för gemenskapens strukturstöd inom fiskerisektorn

  • Insatsområde IV – Kollektiva åtgärder inom det småskaliga kust- och insjöfisket, socioekonomiska åtgärder, avsättningsfrämjande åtgärder, åtgärder som genomförs av branschen, tillfälligt upphörande av verksamhet och annan ekonomisk ersättning samt nyskapande åtgärder och pilotprojekt, och
  • Insatsområde V – Tekniskt stöd.

Det är i första hand Skydd och utveckling av akvatiska resurser (Insatsområde III) och i viss mån Nyskapande åtgärder och pilotprojekt (Insatsområde IV) som kan användas för fiskevårdsinsatser. När det gäller det förstnämnda anges i det svenska strukturprogrammet att målet är att skydda, bevara och utveckla exploateringskänsliga fiskbestånd av betydelse för fisket. Det sägs vidare att åtgärderna förväntas ge en ökad produktion av dessa fiskbestånd genom återställande, förbättrande och tillgängliggörande av viktiga lek- och uppväxtområden (som t.ex. grunda vikar för torsk- och plattfiskar, gös, abborre och gädda, strömmande vattendragssträckor för lax och öring, samt uppväxtsjöar för ål). Utsättningar av fisk är numera inte berättigat till stöd från FFU.

Under den nuvarande programperioden (2000–2006) har hittills 12,2 miljoner kronor lämnats i stöd till skydd och utveckling av akvatiska resurser. Den föregående programperioden löpte från 1995 till 1999 och under dessa år utbetalades sammanlagt 32,1 miljoner kronor inom det dåvarande stödområdet Skydd av marina områden, varav hälften kom från EU:s strukturfonder och hälften var nationellt finansierat

45

.

För nästa programperiod (2007–2013) har kommissionen i juli 2004 föreslagit att en ny europeisk fiskerifond (EFF) skall inrättas. Den nya fonden är avsedd att ersätta FFU. Ministerrådet började behandla förslaget om ny fiskerifond under hösten 2004.

3.6. Övrig statlig finansiering

Det är de finansieringsformer som nu redogjorts för som i huvudsak kan sägas utgöra den statliga fiskevården. Det är dock inte uteslutet att även andra statliga medel kan användas till fiskevårdande insatser. Enligt den tidigare nämnda rapporten från

45

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997-2003, samt förslag på förändringar

Fiskeriverket och länsstyrelserna har t.ex. registrerats att ramanslag för myndigheterna i någon mån har tagits i bruk för fiskevård. Vidare har regionalekonomiska medel och arbetsmarknadsmedel tidigare använts för större enskilda insatser för biotopvård och större enskilda fiskevårdsprojekt

46

.

3.7. Behovet av ytterligare finansiering

I utredningens direktiv uppskattas medelsbehovet för fiskevård till 60–80 miljoner kronor per år. Uppskattningen har gjorts med utgångspunkt i ansökningarna om bidrag från anslaget 43:11 Fiskevård. För år 1999 ansöktes exempelvis om sammanlagt 72 miljoner kronor, varav 48,5 miljoner kronor avsåg ansökningar från länsstyrelserna. För år 2003 var den totala nivån på länsstyrelsernas ansökningar 53,9 miljoner kronor

47

.

Att beräkna behovet av fiskevårdsmedel utifrån de ansökningar som görs i dagens system kan dock knappast ses som en säker metod. Utredningen har exempelvis erfarit att det av många betraktas som tämligen lönlöst att begära medel från 43:11anslaget. Eftersom anslagsnivån – trots senare års höjning – har varit så relativt låg i förhållande till ansökningsnivån, har Fiskeriverket kunnat tilldela länsstyrelserna endast en mindre del av de bidrag som dessa har begärt. Detta har i sin tur självfallet lett till att de flesta ansökningar till länsstyrelserna inte har kunnat bifallas. Länsstyrelsernas intresse av att inför en ny ansökningsomgång ta kontakt med förmodade intressenter i respektive län har sjunkit, eftersom man från länsstyrelsernas sida vet att man i sin tur inte kommer att kunna få begärda anslag från Fiskeriverket.

Följden av detta är att det förmodligen inte ansöks om medel till många av de fiskevårdsprojekt som är angelägna. Man kan utgå från att de berättigade ansökningarna hade uppgått till avsevärt större belopp än 60–80 miljoner kronor årligen, för det fall det hade funnits större möjlighet att få bidrag från anslaget. Att behovet av fiskevårdsmedel sannolikt är större än vad ansökningarna om

46

Allmän fiskevårdsavgift m.m. (prop. 1994/95:231)

47

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997-2003, samt förslag på förändringar

bidrag från anslaget ger vid handen är en slutsats som dragits också av Fiskeriverket och länsstyrelserna

48

.

Dessutom bör man notera att större fiskevårdsprojekt, som ofta kanske tillhör de allra mest nödvändiga att genomföra, kan vara svåra att planera och göra en budget för med de principer som gäller för närvarande. Ett överskott av fiskevårdsmedel kan inte överföras till kommande år och stora projekt måste därför finansieras över flera år och genom flera tilldelningar. Detta kan göra att det aldrig ansöks om bidrag till vissa angelägna, större projekt.

3.8. Tidigare förslag om finansiering

3.8.1. Inledning

Det har under lång tid stått klart att de medel som funnits tillgängliga för fiskevård inte har varit tillräckliga för att svara mot behoven. Frågan om finansieringen av fiskevården har därför under flera decennier diskuterats och debatterats. Vid ett flertal tillfällen har det lagts förslag om nya finansieringsformer. Förslagen har rört inrättandet av någon form av mer eller mindre allmän fiskevårdsavgift. Redan på 1930-, 1940- och 1950-talen fördes vid upprepade tillfällen sådana idéer fram från olika håll. Här följer en översiktlig beskrivning av några av de senare turerna kring frågan.

3.8.2. Fritidsfisket (SOU 1968:13)

År 1963 tillsattes en utredning för att se över de statliga insatserna för fritidsfisket. I betänkandet Fritidsfisket (SOU 1968:13) föreslog Fritidsfiskeutredningen att en allmän fiskeavgift om 10 kronor per år skulle betalas av alla fiskande mellan 16 och 67 år. De influtna medlen föreslogs bilda en fond med syfte att tillgodose fritidsfiskets ekonomiska behov inom vissa sektorer. Eftersom utredningen inte ansåg att yrkesfiskarna skulle få någon egentlig fördel av avgifterna, föreslogs att ett visst belopp årligen skulle återbetalas till Sveriges Fiskares Riksförbund.

48

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997-2003 samt förslag på förändringar

Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning. Departementschefen uttalade att han inte kunde biträda förslaget om en allmän fiskeavgift. Detta bl.a. på grund av att de åtgärder som staten vidtar för att främja fritidsfisket bör betraktas som ett led i det allmännas stöd till friluftsliv och naturvård i stort

49

.

3.8.3. Fiska på fritid (SOU 1978:75)

Frågan om fiskevårdsavgift väcktes även på 1970-talet. 1973 års fiskevattensutredning föreslog i betänkandet Fiska på fritid (SOU 1978:75) att en avgift skulle införas. Alla fiskande – med undantag för licensierade yrkesfiskare, personer under 16 år och samer som utövar sin särskilda fiskerätt – skulle vara skyldiga att betala en avgift om 20 kronor per år. Enligt utredningens bedömning skulle intäkterna från avgiften uppgå till cirka 20 miljoner kronor årligen. De influtna medlen skulle bilda en fiskevårdsfond med Kammarkollegiet som förvaltningsmyndighet. Ett register skulle föras över dem som betalat avgift.

Regeringen gick dock på en annan linje än utredningen

50

.

Departementschefen angav att förslaget om fiskevårdsavgift inte bör genomföras nu. Detta bl.a. med anledning av att kostnaderna för administration, kontroll och tillsyn var svåra att beräkna. Det statliga stöd som förordades i propositionen skulle i stället finansieras över statsbudgeten.

3.8.4. Införandet av det fria handredskapsfisket

I samband med att det fria handredskapsfisket infördes 1985 kom frågan om fiskevårdsavgift upp igen. I promemorian Fritt handredskapsfiske

51

, som låg till grund för regeringens proposition

rörande handredskapsfisket

52

, föreslogs en ny lag om fiskevårds-

avgift. De som fiskade på de områden och med de redskap som omfattades av frisläppandet av handredskapsfisket föreslogs bli skyldiga att betala en årlig fiskevårdsavgift som regeringen skulle fastställa. Avgiftsskyldiga var enligt förslaget således endast fiskande på enskilt vatten i de berörda områdena. Undantagna från

49

Prop. 1969:42 s. 26

50

Prop. 1980/81:153, bet. JoU 1980/81:29, rskr. 1980/81:374

51

Ds Jo 1984:3

52

Prop. 1984/85:107

skyldigheten att betala avgift skulle vara personer under 15 år och innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten. I promemorian angavs att en avgift om mellan 50 och 100 kronor var skälig.

Den föreslagna avgränsningen av avgiftsskyldigheten motiverades med att de som kom i åtnjutande av handredskapsreformen också skulle få betala för den. Tanken att införa en allmän fiskevårdsavgift och helt avgiftsfinansiera det statliga stödet till fritidsfisket avvisades. Det anfördes att de som redan fiskade med stöd av frifiskerätt, med nät i de aktuella områdena och med handredskap och andra redskap i övriga frifiskeområden, inte torde uppleva det fria handredskapsfisket som någon fördel som man skulle vara beredd att betala en avgift för. I stället fanns risken att de skulle uppfatta avgiften som orättvis och därmed bli mindre betalningsbenägna. Detta kunde i sin tur äventyra hela avgiftsfinansieringen.

Eftersom omfattningen av fiskevårdsåtgärderna skulle bli direkt beroende av hur många som betalade avgiften ansågs det ligga i de fiskandes intresse att fullgöra sin avgiftsskyldighet. Detta bedömdes vara en god förutsättning för att systemet skulle fungera väl utan någon förstärkt övervakning. Enligt förslaget borde särskilda resurser för tillsyn därför inte anslås förrän man kunnat konstatera väsentliga försummelser i fråga om inbetalningen av avgifterna. Den som fiskade skulle emellertid vara skyldig att medföra bevis om att avgiften hade betalats.

Regeringen gick dock inte vidare med förslaget om fiskevårdsavgift. I propositionen angav departementschefen att han, bl.a. med hänsyn till remisskritiken, inte var beredd att föreslå en begränsad fiskevårdsavgift i enlighet med förslaget i promemorian. Inte heller bedömdes – av de skäl som anförts i promemorian – en allmän fiskevårdsavgift vara en lämplig form för finansiering av handredskapsreformen.

3.8.5 1991 års utredningsrapport

Under första halvan av 1990-talet blev frågan om fiskevårdsavgift aktuell igen. År 1991 beslutade regeringen att tillsätta en utredning som skulle undersöka förutsättningarna för införande av en allmän fiskevårdsavgift och effekterna av en sådan. I utredningsrapporten föreslogs att en sådan avgift skulle införas för att finansiera bl.a. förrättningskostnader för bildande av fiskevårdsområden, fiskevård

och fisketillsyn

53

. Avgiften b orde enligt förslaget omfatta fiske efter alla arter, i såväl sötvatten som hav. Undantagna från avgiftsskyldighet var fiskande under 15 år, licensierade yrkesfiskare och samer som fiskar med stöd av särskilda rättigheter. Avgiften var tänkt att bestämmas till 75 kronor per år och de årliga intäkterna skulle uppgå till åtminstone 50 miljoner kronor. Det föreslogs att de influtna medlen skulle placeras i en fristående fond. Promemorian remissbehandlades dock inte. I 1992 års budgetproposition uttalade regeringen i stället att någon allmän avgift inte skulle införas

54

. Riksdagen gick på regeringens linje

55

.

3.8.6. Svenskt fiske (SOU 1993:103)

Frågan aktualiserades dock åter endast kort tid därefter. Utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter uttalade i sitt slutbetänkande att den ansåg det vara mycket angeläget att få till stånd en långsiktigt hållbar finansiering av nödvändiga fiskevårdsinsatser och att samtliga fiskande som nyttjar de gemensamma fiskeresurserna bör ta ett större ekonomiskt ansvar för att sådana insatser kommer till stånd

56

. Enligt u tredningens uppfattning skulle en allmän fiskevårdsavgift kunna finansiera en fiskevård av tillräcklig omfattning. Eftersom frågan dock inte hade kunnat slutdiskuteras inom utredningens ram föreslogs att regeringen skulle ge den särskilde utredaren i uppdrag att i samråd med berörda parter närmare utforma ett förslag om en allmän fiskevårdsavgift. Regeringen angav dock att den för närvarande inte var beredd att ändra sin inställning i frågan

57

. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag

58

.

3.8.7 1995 års utredningsrapport

År 1994 tillsatte regeringen åter en utredning med uppdrag att lämna förslag om en allmän fiskevårdsavgift. En förutsättning för att införa en avgift angavs vara att den skulle kunna administreras och kontrolleras effektivt. Som utredare förordnades samma

53

Allmän fiskevårdsavgift (1991-10-01)

54

Prop. 1991/92:100

55

Bet. 1991/92:JoU12, rskr. 1991/92:212

56

Svenskt fiske (SOU 1993:103) s. 229

57

Vissa fiskeripolitiska frågor (prop. 1993/94:158) s. 29

58

Bet. 1993/94:JoU24, rskr. 1993/94:274

person som utrett frågan tre år tidigare och avsikten var att det nya förslaget skulle bygga på 1991 års utredning. Utredningsuppdraget redovisades 1995 i rapporten Allmän fiskevårdsavgift i Sverige. I denna föreslogs att i princip samtliga fiskande i både sötvatten och hav skulle vara avgiftsskyldiga. De enda undantagen gällde personer under 18 år och de renskötande samernas frifiske enligt rennäringslagen på renbetesfjällen och i lappmarkerna. Till skillnad från 1991 års förslag omfattades således även yrkesfiskare av avgiftsplikten.

Avgiften borde enligt förslaget vara differentierad på så sätt att yrkesfiskare skulle betala 500 kronor, husbehovsfiskare 250 kronor och handredskapsfiskare 100 kronor per år. Det skulle också finnas möjlighet för handredskapsfiskare att i stället betala avgift om 40 kronor för en veckas fiske. De samlade intäkterna beräknades till åtminstone 75 miljoner kronor per år.

Enligt förslaget skulle intäkterna förvaltas av Fiskeriverket. Något särskilt register över personer som betalat avgift ansågs inte vara motiverat, bl.a. med hänsyn till kostnaderna.

Regeringen förelade riksdagen en proposition grundad på rapporten, med endast vissa smärre förändringar i förslagen

59

. Till skillnad från förslagen i rapporten omfattades även de renskötande samerna av avgiftsskyldigheten. Vidare skulle den som fiskade på eget vatten endast betala 100 kronor per år, oavsett redskap. Dessutom föreslog regeringen inte någon möjlighet att betala en lägre avgift för en veckas fiskande. Propositionen drogs senare tillbaka av regeringen

60

.

3.8.8. Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82)

Förslag om finansiering av fiskevården lades senast fram i betänkandet Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82). Utredningen föreslog en fiskevårdsavgift med syftet att finansiera åtgärder för fiskevården i områden där sådan finansiering saknades. Enligt förslaget omfattade avgiftssystemet alla som i Sverige fiskar inom områden där det saknas en organiserad förvaltning av fisket. Med detta avsåg utredningen att personer som fiskar inom områden där förvaltningen sköts av en fiskevårdsområdesförening, en samfällighetsförening eller på fiske-

59

Allmän fiskevårdsavgift m.m. (prop. 1994/95:231)

60

Skr. 1995/96:114

vatten med enbart en ägare skulle vara undantagna från avgiftsskyldighet. En förutsättning var dock att den fiskande innehar fiskekort, arrendekontrakt eller fiskerättsbevis utfärdat av den förvaltande organisationen. Undantagna från avgiftsskyldigheten borde enligt förslaget också vara ungdomar fram till det år de fyller 18 år. Enligt förslaget skulle det upprättas ett särskilt register över dem som betalat avgift.

Inledningsvis borde enligt utredningen avgiften bestämmas till 200 kronor per år. Det föreslogs att intäkterna, beräknade till cirka 175 miljoner kronor per år, skulle hanteras i särskild ordning och placeras i en särskild fiskevårdsfond, disponerad av Fiskeriverket. Avsikten var att den övergripande tillsynen fortfarande skulle finansieras via statsbudgeten. Fiskevårdsavgiften skulle frigöra en stor del av det statliga fiskevårdsanslaget; medel som enligt förslaget kunde användas till en ökad satsning på fisketillsyn.

Intäkterna från fiskevårdsavgiften föreslogs inte komma de områden till del där sådan avgift inte betalas. Ansvaret för fiskevården inom dessa områden ansågs ligga på fiskerättsinnehavarna och borde därför finansieras genom intäkterna från privata fiskekort.

Förslaget om fiskevårdsavgift ledde inte till någon proposition.

3.9. Annan fiskevård än statligt finansierad fiskevård

Mycket av den fiskevård som bedrivs i Sverige är inte finansierad med statliga medel. Det ligger inte inom ramen för uppdraget att ge en mer ingående beskrivning av vilken omfattning som t.ex. fiskevårdsområdesföreningarnas och kommunernas fiskevårdande verksamhet har, eller hur stora ideella insatser som görs på fiskevårdens område. Det handlar dock om stora insatser. Det kan därför vara av värde att ge ett perspektiv på den statliga fiskevårdens omfattning i förhållande till annan fiskevård.

Omfattningen av den fiskevård som landets kommuner bedriver varierar självfallet kraftigt, men de sammanlagda kommunala insatserna är betydande. Enligt Sveriges fiskevattenägareförbund (Fiskevattenägarna) är cirka 200 kommuner anslutna till något av organisationens länsförbund. Den kommunala fiskevården bedrivs ofta inom ramen för fiskevårdsområdesföreningar. Det är inte heller ovanligt att kommuner upplåter förvaltningen av sina fiskevatten till sportfiskeklubbar.

Enligt Fiskeriverkets och Statistiska centralbyråns undersökning Fiske 2005 (se även avsnitt 2.8) har cirka 90 000 personer eller 5 procent av alla fiskande under år 2004 deltagit i någon form av fiskevårdsarbete. Av dessa är 62 000 sportfiskare, 13 000 husbehovsfiskare och 15 000 generalister (personer som fiskar med både handredskap och mängdfångande redskap). Totalt har nära 900 000 dagar lagts på fiskevårdsarbete. Detta motsvarar 10 dagar per person.

Enligt undersökningen engagerade fältarbete – praktiska vattenvårdsinsatser och dylikt – 47 000 personer. Det var därmed den vanligaste formen av fiskevårdsarbete. I övrigt deltog 38 000 och 33 000 personer i föreningsarbete respektive fisketillsyn. 14 000 personer har bidragit med ekonomiskt stöd.

Cirka 2 000 fiskevårdsområdesföreningar har bildats i Sverige (se avsnitt 2.5). Det är idag den dominerande organisationsformen för upplåtelse och förvaltning av fiske i enskilda vatten med små ägarandelar eller med komplicerad ägarbild. Även i fiskevatten med en stor ägare och flera små ägare har man i stor utsträckning bildat sådana föreningar.

Fiskevårdsområdesföreningarnas sammanlagda omsättning har inte kartlagts på senare tid. Enskilda exempel kan dock tyda på att omsättningen ökar. Enligt Fiskevattenägarna omsätter de största föreningarna mellan en halv och en miljon kronor årligen. Förbundet har uppgett att t.ex. sjön Bolmens fiskevårdsområdesförening år 2003 omsatte 650 000 kronor. Två andra exempel som förbundet gett är Storsjön i Gästrikland, som omsätter 360 000 kronor, och Åsunden i Östergötland, med en omsättning om 135 000 kronor årligen.

I Fiske 2005 har svenska folkets utgifter för fiskekort och andra fiskeavgifter skattats till drygt 300 miljoner kronor per år. Merparten av landets alla fiskekort säljs av fiskevårdsområdesföreningar. Fiskevattenägarna har dock tillämpat en viss försiktighet och utgått från halva den angivna summan, således mellan 100 och 200 miljoner kronor, när förbundet har uppskattat den sammanlagda omsättningen hos landets fiskevårdsområdesföreningar. Det är en nivå som också stämmer överens med de olika överslagsberäkningar från länsvisa och andra uppgifter om dessa föreningars verksamhet som förbundet har gjort.

Enligt Fiskevattenägarna använder fiskevårdsområdesföreningarna merparten av sina intäkter till konkret fiskevård. Förutom de ekonomiska investeringarna i vattnen gör delägarna

och medlemmarna i föreningarna stora ideella insatser i sitt arbete med fiskevård, tillsyn och andra tjänster kring fiskeförvaltningen. En fördel med privat fiskekortsförsäljning är också att fiskekortet fungerar som ett avtal om fiskeregler, ransonering och uppträdande vid fiskevattnet. Försäljning av fiskekort kan också kopplas till lämnande av fångstuppgifter.

3.10. Hur finansieras viltvården?

Ett område som ligger fiskevården nära är naturligtvis viltvården. Det finns därför skäl att översiktligt beskriva hur denna finansieras.

Begreppet viltvård är definierat i 4 § jaktlagen (1987:259). Där anges att viltet skall vårdas i syfte dels att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och de fågelarter som tillfälligt förekommer naturligt i landet, dels främja en med hänsyn till allmänna och enskilda intressen lämplig utveckling av viltstammarna. Vidare sägs att i viltvården ingår att genom särskilda åtgärder sörja för att viltet får skydd och stöd och att anpassa jakten efter tillgången på vilt. Markägaren och jakträttshavaren svarar för att åtgärderna utförs och att anpassningen sker.

Redan år 1938 fattade riksdagen beslut om att den som jagar på egen eller annans mark i Sverige skall ha betalat en s.k. jaktvårdsavgift. Idag regleras avgiften i 41 § jaktlagen, som stadgar att regeringen – för att främja viltvården eller andra liknande ändamål som är förenliga med jaktlagens syfte – får meddela föreskrifter om att den som jagar skall vara skyldig att betala en årlig viltvårdsavgift. Dessa avgifter skall bilda en viltvårdsfond som efter regeringens bestämmande får användas för angivna ändamål.

Regeringen har i 49 § jaktförordningen (1987:905) föreskrivit om viltvårdsavgift. Där stadgas att den som jagar är skyldig att betala en avgift om 200 kronor. Avgiften gäller för ett jaktår, från den 1 juli till den 30 juni. Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot föreskriften om avgift döms enligt 45 § jaktlagen till böter.

I 51 § jaktförordningen anges att jaktkortsblanketter tillhandahålls på postanstalterna. Dessutom görs ett utskick till dem som har betalat viltvårdsavgift för föregående år. En blankett gäller som jaktkort när man har försett den med bevis om att avgiften har betalats. Dessutom skall den innehålla uppgifter om den betalandes

namn, personnummer och adress. Enligt 52 § skall den som jagar ha med sig sitt jaktkort och på uppmaning visa detta.

Enligt 50 § skall viltvårdsavgiften betalas in till ett konto som disponeras av Kammarkollegiet, som har att bokföra de influtna medlen på viltvårdsfonden. Det är Kammarkollegiet som förvaltar viltvårdsfonden. Efter bokföringen skall kollegiet lämna uppgift till Naturvårdsverket om vilka som har betalat avgiften. Naturvårdsverket skall enligt 52 f § föra ett jaktkortsregister över de personer som har betalat viltvårdsavgift. Fram till den 1 juli 2001 var det i stället Svenska jägareförbundet som förde jaktkortsregistret.

Utöver viltvårdsavgiften finns det en älgavgift. För en vuxen älg som fälls skall enligt 52 b § jaktförordningen jakträttshavaren betala en avgift som fastställs av länsstyrelsen enligt föreskrifter som meddelas av Naturvårdsverket. Om fler älgar än vad som följer av en licens har fällts skall enligt 52 c § ytterligare en avgift betalas. Avgifterna bildar en älgvårdsfond för varje län. En del av medlen från de länsvisa älgvårdsfonderna förs över till viltvårdsfonden.

För jaktåret 2004/2005 betalade cirka 286 000 personer viltvårdsavgift, vilket var en minskning med cirka 6 000 personer jämfört med året före. Av viltvårdsfondens inkomster år 2003 kom cirka 61,5 miljoner kronor från viltvårdsavgifter och knappt 6 miljoner kronor från de länsvisa älgvårdsfonderna. De finansiella intäkterna uppgick till cirka 2 miljoner kronor.

Den största delen av bidragen från viltvårdsfonden går till jägarorganisationernas verksamhet. År 2003 beviljade regeringen Svenska jägareförbundet 45 miljoner kronor och Jägarnas riksförbund knappt 4,5 miljoner kronor. Det stora bidraget till Svenska jägareförbundet har en historisk förklaring. År 1938 fick förbundet genom ett riksdagsbeslut det s.k. allmänna uppdraget, vilket gick ut på att ha hand om ledningen av jakten och viltvårdsarbetet i landet. Uppdraget kvarstår.

Förutom bidragen till jägarorganisationerna används fondens medel främst till forskning och för dessa medel ansvarar Naturvårdsverket. Det är Miljöforskningsnämnden vid verket som beslutar om bidragen till viltforskning. För år 2003 ställde regeringen drygt 25 miljoner kronor till Naturvårdsverkets förfogande. Detta belopp inbegriper dock även annat än Miljöforskningsnämndens medel.

I övrigt får Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) årligen ett bidrag för att övervaka hälsotillståndet i landets vilda fauna. År 2003 uppgick detta till cirka 2,5 miljoner kronor. Vidare kan

polismyndigheterna besluta om ersättning ur fonden för sina kostnader för att spåra, döda eller omhänderta de vilda djur som tillfaller staten, och länsstyrelserna kan besluta om ersättning för vissa kostnader i samband med bildande, ombildande eller upplösning av viltvårdsområden. Även Naturskyddsföreningen får ett årligt bidrag.

Naturvårdsverkets administration av jaktregistret är placerad i Kiruna. Enligt verket kostar hanteringen av jaktkorten och viltvårdsregistret knappt 3,9 miljoner kronor årligen, inkluderat kostnaderna för jägarexamensregistret. I beloppet ingår såväl personal- och lokalkostnader som de direkta kostnaderna för tryckning av blanketter och jaktkort.

4. Fiskevårdens finansiering i andra länder

4.1. Inledning

I utredningens uppdrag ingår att göra en genomgång av modeller för fiskevårdens finansiering som tillämpas i andra länder. Utredningen skall särskilt uppmärksamma den modell som tillämpas i USA. I det följande kommer därför att göras en översiktlig beskrivning av hur systemen för finansiering av fiskevården fungerar i vissa andra länder, medan nästa kapitel innehåller en mer utförlig redogörelse för hur man i USA har löst denna fråga.

4.2. Norge

Den norska fiskevårdsavgiften

I Norge infördes år 1964 en lag om lax- och insjöfiske. I enlighet med denna skulle alla som fyllt 16 år och fiskade efter havsvandrande laxfisk i havet och i vattendrag, samt insjöfisk och kräftor erlägga en avgift till staten. Intäkterna gick till statens fiskefond och användes för att främja fiskevården.

Fram till och med år 1988 fanns endast en avgiftsnivå. År 1989 differentierades dock avgiften genom att man införde en lägre avgift för fiske efter insjöfisk och en högre avgift för fiske efter havsvandrande laxfisk. År 1996 togs emellertid avgiften för sportfiske efter havsvandrande laxfisk i havet bort. År 2002 upphävde man också avgiftsskyldigheten för fiske efter insjöfisk och kräftor. Anledningen till detta var att man ville öka fiskevattnens tillgänglighet för allmänheten och därigenom stimulera fiskeintresset. Numera gäller avgiftsplikt således endast för fiske efter havsvandrande laxfisk i vattendrag samt vid fiske efter dessa arter med fasta redskap i havet.

Vid fiske efter havsvandrande laxfisk är årsavgiften 200 norska kronor för år 2005. Fiskeåret löper från och med den 1 april till och med den 31 mars. Det finns dessutom möjlighet att i stället lösa en familjeavgift för 320 norska kronor. Vid fiske med fasta redskap i havet är avgiften 500 norska kronor, om säsongsstarten är före den 1 juli. Om starten är efter detta datum gäller i stället en avgift om 300 norska kronor. Skolor eller andra institutioner som har fiske som en del av undervisningen kan ges dispens från avgiftsskyldigheten. Det finns inte något undantag för fiske i eget vatten. Däremot är det fiske som samerna har rätt till enligt rennäringslagstiftningen undantaget från avgiftsskyldighet.

I bestämmelsen om fiskeavgift anges särskilt att betalning av avgift är en förutsättning för fiske, men att detta inte ger rätt till fiske i något bestämt område. Därutöver måste man således få tillstånd från fiskevattenägaren, t.ex. genom att köpa ett fiskekort, för att få bedriva fiske.

Uppbörd, register, tillsyn och sanktioner

I Norge för man som huvudregel inte något register över dem som har betalat avgiften. Man har dragit slutsatsen att ett register inte skulle vara försvarligt med hänsyn till kostnaderna för att införa och hålla ett sådant register. Från och med år 2005 har det emellertid införts en möjlighet att betala avgiften genom en särskild Internetlösning. De som har betalat avgiften på detta sätt registreras, får ett unikt ID-nummer och kan skriva ut ett betalningsbevis från sin dator. Direktoratet för naturförvaltning kan också skicka ett nytt bevis om man tappar bort det.

I övrigt kan avgiften betalas över disk på posten och banken samt via postgiro och Internetbank. Kortet skall fyllas i och signeras och är giltigt i förening med ett bevis om att betalning har skett.

Utöver detta återförsäljer bl.a. privata fiskekortsförsäljare det statliga kortet. Dessa kan köpa de statliga fiskeavgiftskorten för att därefter sälja dem vidare. För denna tjänst har återförsäljarna rätt att som provision lägga på ytterligare 10 procent på avgiften och dessutom ta betalt för portokostnader. För det fall återförsäljaren har köpt för många kort finns en rätt ett returnera korten till Direktoratet för naturförvaltning.

Den som säljer privata fiskekort skall kontrollera att den statliga avgiften har betalats. I de fall de privata fiskekorten säljs via automater krävs dock inte någon sådan kontroll, under förutsättning att det på kortet finns upplysning om skyldigheten att betala den statliga avgiften. Den som fiskar skall ha med sig bevis om att avgiften har betalats och beviset skall uppvisas för polis eller tillsynsman som begär detta.

För den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelsen om fiskeavgift finns en straffbestämmelse. Dessutom kan fiskeredskapen tas i beslag. Enligt straffbestämmelsen föreligger oaktsamhet när den som fiskar annan fisk än havsvandrande laxfisk borde ha förstått att det med hänsyn till redskapets art och fiskeeffekt, samt mängdförhållandena mellan havsvandrande laxfisk och annan fisk på platsen, låg nära till hands att även sådan laxfisk skulle komma att fångas.

Hantering av intäkterna

År 2004 betalade 72 800 personer avgift och intäkterna uppgick till 13,1 miljoner norska kronor. När fiske även efter insjöfisk och kräftor var avgiftsbelagt var de årliga intäkterna drygt dubbelt så stora. Under de senaste åren har Direktoratet för naturförvaltning använt cirka 1,5 miljoner norska kronor för administration av systemet. Beloppet omfattar t.ex. tryckning av broschyrer med inbetalningsblanketter, distribution av blanketterna samt kostnader för post- och banktjänster. Därutöver tillkommer två till tre veckors arbete för en person på direktoratet.

Avgiftsintäkterna placeras i en statlig fiskefond. Stortinget anslår genom statsbudgeten fondmedlen till fiskevård. Anslaget motsvarar de förväntade intäkterna för det aktuella året. Miljöskyddsdepartementet och dess enhet Direktoratet för naturförvaltning förvaltar fiskefonden. Om intäkterna blir lägre än förväntat skall direktoratet spara en motsvarande andel av det beviljade anslaget. För det fall intäkterna ger ett överskott i förhållande till anslaget skall överskottet sparas i fonden till kommande år.

I budgetpropositionen ges riktlinjer för hur fondmedlen skall användas. Av dessa framgår att fonden skall finansiera fiskevård och fiskeförvaltning som är knuten till ett bärkraftigt bruk av de utnyttjbara bestånden av just havsvandrande laxfisk. Åtgärderna skall vara till nytta för den fiskande allmänheten och fiskerätts-

innehavarna. Förvaltningsrelaterade forsknings-, utrednings- och övervakningsprojekt som kan bidra till att fiskstammar tas tillvara och fiskresurserna blir bättre utnyttjade kan finansieras av avgiftsintäkterna.

Direktoratet för naturförvaltning beslutar om den närmare fördelningen av fondmedlen. Ansökningar om bidrag skall sändas till kommunen, länsstyrelsen eller direktoratet, beroende på vem som ansöker. Avsikten är att ungefär hälften av intäkterna, med avdrag för administrationskostnader, skall användas till fiskevårdsåtgärder som initieras på lokal nivå.

Utöver avgiftsintäkterna anslår den norska staten inte några ytterligare medel generellt till fiskevård. Det finns dock ett kalkningsanslag som för år 2005 uppgår till cirka 100 miljoner norska kronor. Därutöver beviljas statliga medel för att bekämpa laxparasiten Gyrodactylus salaris och för drift av en levande genbank; för år 2005 med 20 respektive 12 miljoner norska kronor. Medel som anslås till främjande av friluftsliv i stort kan också användas för främjande av fritidsfiske.

4.3. Danmark

Lystfiskertegn och fritidsfiskertegn

I Danmark finansieras fiskevården genom försäljning av två sorters statliga fiskekort; fritidsfiskertegn och lystfiskertegn. De infördes år 1990 respektive år 1993 och ersatte det bidrag om cirka 10 miljoner kronor som sedan 1987 årligen hade anvisats över statsbudgeten.

Lystfiskertegn är att betrakta som en fiskevårdsavgift för handredskapsfiskare. Avgiften kan betalas för 12 månader, 1 vecka eller 1 dag. Priset för ett helt år är 125 danska kronor (höjdes från 100 kronor år 2004), för en vecka 90 danska kronor och för en dag 30 danska kronor. Alla som fiskar med handredskap skall betala avgiften. Undantagna från avgiftsskyldighet är dock fiskande under 18 år och över 65 år. Ett ytterligare undantag avser den som fiskar på eget vatten med stöd av enskild fiskerätt.

Fritidsfiskertegn omfattar fiske med passiva redskap som nät och ryssjor och är således att betrakta som en fiskevårdsavgift för husbehovsfiskare. Avgiften är 250 danska kronor och kan endast betalas för 12 månader. Avgiften har inte höjts sedan den infördes.

Alla som fiskar med passiva redskap är skyldiga att betala avgift, med undantag för personer som fiskar på eget vatten med stöd av enskild fiskerätt. Det finns varken någon undre eller övre åldersgräns. Det bör dock noteras att personer under 12 år av säkerhetsskäl överhuvudtaget inte får fiska med passiva redskap i saltvatten. Den som löser fritidsfiskertegn får fiska även med handredskap.

Båda avgifterna gäller för alla fiskarter och skall betalas för fiske såväl i havet som i sötvatten. Det finns dock ett undantag för vatten som inte har utlopp till sjö, å eller kust eller endast har sådant utlopp som fiskar inte kan passera. I sådana ”put and take”vatten krävs i stället endast ett fiskekort från fiskerättsinnehavaren. I vissa vatten är man skyldig att lösa både fiskertegn och ett fiskekort som vanligen säljs av sportfiskeklubbar. Yrkesfiskare omfattas inte av avgiftssystemet.

Uppbörd, register, tillsyn och sanktioner

Den statliga avgiften kan betalas antingen via giro eller hos särskilda, av ministeriet auktoriserade försäljningsställen, som t.ex. turistbyråer och campingplatser. Dessa hanterar dock inte några fysiska blanketter, utan sköter uppbörden via Internet. De får en provision om 5 procent på varje kort de säljer. Blanketter finns hos alla landets postkontor. Från och med den 1 januari 2005 kan avgiften även betalas genom en särskild Internetlösning

1

. Utvecklingskostnaderna för denna uppgick till 1,8 miljoner danska kronor. Tillsynen av att avgiften har betalats bedrivs i havet av den statliga fiskerikontrollen. För tillsyn i sötvatten auktoriserar Fiskeridirektoratet tillsynsmän som arbetar ideellt och representerar fiskevattenägarna. De danska myndigheterna genomför regelbundna tillsynskampanjer och annonserar därtill bl.a. i lokala tidningar. Avgiftssystemet marknadsförs dock inte i TV eftersom detta är för dyrt. Betalningsfrekvensen förefaller vara hög. Vid en kontroll år 2001 hade 88 procent av ett urval om 1 011 sportfiskare betalat den föreskrivna avgiften

2

. I en sen are, nyligen gjort kontroll visade det sig att nästan samtliga av 200 kontrollerade sportfiskare hade köpt lystfiskertegn. Undersökningar av omfattningen av det danska

1

www.fisketegn.dk

2

Se Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) s. 43

sport- och husbehovsfisket tyder dock på att det är väsentligt fler som fiskar än som betalar avgiften.

Att fiska utan att ha löst avgiften är inte straffrättsligt sanktionerat. Om man vid kontroll inte kan uppvisa det statliga fiskekortet, bevis om betalning samt legitimation (det är också tillräckligt att visa legitimation och uppge sitt fiskertegnsnummer) kan man i stället bli skyldig att betala en avgift motsvarande fyra gånger priset för en årlig handredskapsavgift (500 danska kronor) eller en husbehovsavgift (1 000 danska kronor). För den som inom 14 dagar kan uppvisa ett giltigt kort är avgiften motsvarande halva priset för en årlig handredskapsavgift eller en halv husbehovsavgift.

Det förs ett register över alla som löser fritidsfiskertegn. För närvarande finns det cirka 33 000 husbehovsfiskare registrerade. Sportfiskare registreras endast om de är bosatta i Danmark och har köpt årskort. För närvarande är cirka 153 000 sportfiskare registrerade. Utöver detta säljs ett stort antal vecko- och dagskort samt kort till turister. Registren används huvudsakligen för att skicka ut inbetalningskort för kommande år.

Beslut om intäkternas användning

I den danska fiskelagen anges att avgiftsintäkterna får användas till bl.a. fiskevård, fiskutsättningar, forskning samt administration och information om fiskevård och avgiftssystemet. Medlen kan dessutom användas för att finansiera fisketillsyn, men detta görs inte i praktiken. I stället finansieras tillsynen med skattemedel över statsbudgeten.

Fördelningen av avgiftsintäkterna sker med stöd av ett rådgivande organ, det s.k. § 7-udvalget. I den danska fiskelagen stadgas att detta råd för rekreativt fiske, sötvattensfiske och fiskevård ger råd till ministern för livsmedel, jordbruk och fiske om fastställande av regler på området.

Rådet består enligt fiskelagen av representanter från två sportfiskeföreningar, två husbehovsfiskeföreningar samt yrkesfiskare och binäringsfiskare. Därutöver är Amtsrådsföreningen, danska lantbrukarföreningen och danska naturskyddsföreningen representerade. Slutligen ingår Miljöministeriet och Ministeriet för livsmedel, jordbruk och fiske i rådet. Organet är endast rådgivande; formellt beslutar Ministeriet för livsmedel, jordbruk och fiske i frågorna. Ministeriet arbetar dock alltid med sikte att nå enighet i

rådet i fråga om hur avgiftsintäkterna skall fördelas. Rådet sammanträder minst fyra gånger per år.

Enligt Fiskeridirektoratet pågår det ständigt diskussioner om hur intäkterna skall fördelas. En diskussion har avsett intäkternas geografiska anknytning. Själland anses t.ex. av många få för lite pengar tillbaka i förhållande till hur många som där har betalat avgiften. Det förs också förhandlingar om vilka fiskarter man främst bör satsa på. I detta avseende finns det en slags informell uppdelning av intäkterna, på så sätt att man tar hänsyn till hur stor andel av intäkterna de olika grupperingarna svarar för när man avgör hur mycket som skall satsas på den fiskevård de främst har intresse av.

Vad intäkterna används till

Intäkterna från försäljningen av de statliga fiskekorten uppgår till drygt 30 miljoner danska kronor per år. Av dessa kommer cirka 5 miljoner kronor från försäljningen av vecko- och endagskort.

Varje år utarbetas en handlingsplan för hur intäkterna skall användas. Fiskeridirektoratet har en biologiskt inriktad avdelning i Silkeborg som för ministeriets räkning ger råd om hur pengarna skall användas. Av den senaste handlingsplanen framgår att medlen för år 2005 skall användas till främjande av den naturliga reproduktionen av fiskbestånden och att insatserna skall omfatta utsättning, restaurering samt konkreta forskningsinsatser för att främja möjligheterna till fiske och för att förbättra fiskens lek- och uppväxtmöjligheter.

För uppbörd och administration används drygt 3 miljoner danska kronor av intäkterna. Detta belopp inkluderar dock inte administrationen för att fördela intäkterna.

4.4. Finland

Finländskt fritidsfiske

Nästan varannan finländare, cirka 2 miljoner personer, är fritidsfiskare. Fritidsfiskets fångster utgör i konsekvens med detta en betydande andel av den totala finska fiskfångsten. Hälften av fritidsfiskets fångster tas upp med nät och andra passiva redskap.

Fiskerätten tillhör den som äger vattenområdet. Vanligen är det byns gårdar som gemensamt äger vattnet. Även staten, kommuner, församlingar och privata gårdar äger emellertid vattenområden. I de samägda vattnen bildar delägarna ett fiskelag som förvaltar fiskevattnet. Alla EU-medborgare som är bosatta i Finland åtnjuter allmän fiskerätt i havet utanför byns gräns.

Sedan mitten av 1980-talet är Finland, bortsett från de tre nordligaste kommunerna samt Åland, indelat i knappt 230 fiskeområden. Dessa fungerar som planeringsorgan för fiskevården och fisket. Varje område skall ha en vård- och nyttjandeplan som skall innehålla dels uppgifter om vattenarealer, fiskbestånd, ägoförhållanden och fiske, dels en fiskevårdsplan.

För Åland gäller inte de regler som redogörs för i det följande. På Åland kräver allt fiske fiskerättsinnehavarens tillstånd. Man måste således köpa privata fiskekort för att få fiska där.

Fiskevårdsavgift

Det finska avgiftssystemet grundades redan år 1952. Mete och pilkfiske är numera s.k. avgiftsfria allemansrätter och undantogs från avgiftsplikt år 1994 respektive år 1997. I övrigt måste dock fiskande mellan 18 och 65 år betala en fiskevårdsavgift om 20 euro per kalenderår eller 6 euro för sju dygn. Åldersgränserna har införts i ett senare skede. Detta gjorde att intäkterna blev väsentligt mindre.

Erlagd fiskevårdsavgift är således ett krav för att få bedriva handredskapsfiske (spinnfiske, dragrodd samt flugfiske) och fiske med nät, mjärde, ryssja, trål och krok. Avgiften gäller även kräftfiske. Avgiftsskyldigheten gäller såväl allmänt vatten i havet och insjöar som enskilt vatten. Avgiften behöver dock inte betalas av personer som deltar endast för att hjälpa till vid fisket (exempelvis som roddare vid nätläggning eller kastfiske) utan att själva hantera fångstredskapen.

Det finns inte något undantag från avgiftssplikt för fiske på eget vatten. Även yrkesfiskare är skyldiga att betala fiskevårdsavgift.

Privata fiskekort och den länsvisa spöfiskeavgiften

Utöver fiskevårdsavgiften skall den som fiskar dessutom inneha tillstånd (t.ex. fiskekort) för fisket av den som äger vattenområdet

eller innehavaren av fiskerätten. När det gäller handredskapsfiske med ett spö, en rulle och ett bete (vid trollingfiske får användas ytterligare ett viktdrag eller en paravan) kan fiskaren dock i stället för sådant tillstånd betala en länsvis spöfiskeavgift. Avgiften kan således vid sådant fiske ersätta fiskerättsinnehavarens tillstånd. Detta system infördes under 1990-talet.

Handredskapsfiskande under 18 år eller över 65 år behöver inte fiskerättsinnehavarens tillstånd. De måste således inte heller betala den länsvisa spöfiskeavgiften. Mete och pilkfiske kräver inte heller något tillstånd och omfattas således inte av denna avgift.

Spöfiskeavgiften för år 2005 är 27 euro per län för ett år eller 6 euro för en fiskeperiod om sju dygn. Betalning kan ske på samma sätt som för fiskevårdsavgiften. För varje län finns dock ett eget postgirokonto.

För annat fiske än det särskilt angivna handredskapsfisket (dock inte mete och pilkfiske) måste alla – även fiskande under 18 år och över 65 år – ha tillstånd (t.ex. fiskekort) från fiskerättsinnehavaren. Tillståndet kan inte ersättas av den länsvisa spöfiskeavgiften.

Uppbörd, register, tillsyn och sanktioner

Fiskevårdsavgiften betalas till ett postgirokonto som innehas av Jord- och skogsbruksministeriet. Betalning kan ske via Internetbank eller med vanliga giroblanketter på post- och bankkontor. Ministeriet tillhandahåller dock inte förtryckta inbetalningsblanketter på posten. Detta gjordes tidigare, men ansågs vara för dyrt. En särskild Internetlösning för betalning av avgiften har dock skapats och betalningarna via ministeriets webbplats ökar varje år.

Jord- och skogsbruksministeriet har under senare år sammanställt ett register över dem som betalar fiskevårdsavgift. Arbetet inleddes i slutet av 1990-talet genom att ministeriet skickade ut inbetalningskort till samtliga finländare mellan 18 och 65 år. De som betalade avgiften i anslutning till detta utskick antecknades i registret.

De som har betalat avgiften i ett senare skede registreras emellertid inte automatiskt. Man väljer själv om man skall anteckna sig i registret eller inte. Registret omfattar cirka 250 000 personer. Till dem som är antecknade i registret sänds ett brev med ett förhandsifyllt inbetalningskort. Ett statligt fiskekort skickas i efterhand ut

till dem som har betalat avgiften och är registrerade. De får även en tidning om finskt fritidsfiske och fiskevård.

Den som betalar utan att registrera sig måste själv se till att han eller hon får ett kvitto eller en kopia av betalningskvittot. Tappar man sitt kvitto kan man dock begära att från ministeriet få ett intyg på att avgiften har betalats. När man fiskar är man skyldig att ha med sig bevis – ett fiskekort, ett kvitto eller vid betalning över Internet en särskild utskrift – om att man har betalat avgiften. På begäran skall beviset uppvisas för myndighet eller annan övervakare av fisket.

Tillsynen över att avgiften har betalats sköts av fiskeövervakare, polis och gränsmyndigheterna. Till största delen bedrivs tillsynen i privat regi, men även de elva s.k. TE-centralerna (statliga arbetsmarknads- och näringslivscentraler) svarar för viss tillsyn. En förseelsebot om 50 euro kan drabba den som fiskar utan att ha betalat avgiften. Om man inte har sitt betalningsbevis med sig när man fiskar, men kan visa legitimation, kan man få en vecka på sig att visa att man har betalat avgiften och på så sätt undgå förseelsebot.

Hantering av intäkterna

År 2004 betalade cirka 300 000 personer fiskevårdsavgift, vilket var något färre än de föregående åren. Cirka 120 000 personer är registrerade fiskare som betalar avgiften varje år. Varje år säljs mellan 20 000 och 30 000 veckokort. Ett viktigt skäl för att tillhandahålla veckokort anses vara att de underlättar för fisketuristiska entreprenörer. Den länsvisa spöfiskeavgiften betalas årligen av drygt 100 000 personer.

Intäkterna från fiskevårdsavgiften och den länsvisa spöfiskeavgiften uppgick år 2004 till cirka 7,6 miljoner euro. Ungefär 10 procent av intäkterna används årligen till administration, inkluderat kort- och tidningshantering samt information och annonsering.

Hur medlen skall användas är reglerat i fiskelagen. Jord- och skogsbruksministeriet och TE-centralerna beslutar om den närmare fördelningen av intäkterna. Besluten måste dock godkännas av Finansministeriet. Intäkterna från fiskevårdsavgiften används till att ersätta fiskevattenägarna för nyttjandet av deras vatten, till de knappt 230 fiskeområdena, till fiskets organisationer och för främjande av fiskerihushållning. För år 2005 ges dessa fyra

användningsområden ungefär lika stora andelar av avgiftsintäkterna. Bidragen till vattenägarna och fiskets organisationer omfattar således cirka hälften av medlen, medan den andra halvan lämnas som bidrag till egentliga fiskevårdsinsatser.

Intäkterna från den länsvisa spöfiskeavgiften skall oavkortade föras tillbaka till fiskevattenägarna. De vattenägare som har högst fisketryck ges därvid ett större bidrag. Fiskevattnet måste vara av en viss storlek för att bidrag överhuvudtaget skall lämnas. Enligt ministeriets uppfattning används även en stor del av de medel som går tillbaka till fiskevattenägarna till konkreta fiskevårdsåtgärder, i ägarnas regi.

Finska fiskevårdsinsatser finansieras också genom s.k. fiskeriekonomiska förpliktelser, vilka motsvarar de svenska fiskeavgifterna för t.ex. bedrivande av vattenverksamhet med störningar på fisket. Utöver avgiftsintäkterna lämnas inte något fiskevårdsanslag över statsbudgeten. Den finska fiskevården har av tradition en mycket stark inriktning mot fiskutsättningar. På senare tid har man dock försökt att i större utsträckning arbeta för en naturlig reproduktion av fiskbestånden.

4.5. England och Wales

I England och Wales måste sedan 1993 alla som har fyllt 12 år och som skall fiska med handredskap efter lax, öring, ål och sötvattensfisk köpa en licens (rod license) från ”Environment Agency”. Licens krävs för fiske i alla vattendrag och sjöar men inte i havet. Majoriteten av fiskerätterna i England och Wales är privatägda, vanligen av fastighetsägarna. Den statliga licensen ger inte någon rätt att fiska i dessa vatten. Förutom licensen måste man således vanligtvis ha tillstånd från fiskevattenägaren, genom att köpa ett fiskekort, för att ha rätt att fiska.

Det finns två licenser; en för insjöfisk och stationär öring och en för vandrande lax och havsöring. Båda licenserna kan köpas för 1 år (för tiden den 1 april till den 31 mars), 8 dagar eller 1 dag. Årslicensen kostar 23,75 (insjöfisk) respektive 63,75 (vandrande lax) brittiska pund. Åttadagarslicensen kostar antingen 8,50 eller 20,25 pund, medan endagslicensen säljs för 3,25 eller 6,75 pund. För ungdomar mellan 12 och 16 år, pensionärer och vissa grupper av funktionshindrade finns en billigare årslicens.

Licensen säljs bl.a. på postkontor och hos försäljningsställen som utses av ”Environment Agency”. Dessutom kan man betala på myndighetens webbplats. Alla som köper licensen registreras hos ”Environment Agency”. Registret har flera olika användningsområden, bl.a. i tillsynshänseende. Myndigheten har tillsynsmän som kontrollerar att de som fiskar verkligen har köpt den föreskrivna licensen. Om man fiskar utan att ha köpt licens blir man åtalad och bötfälld, upp till 2 500 pund.

Det engelska licenssystemet förväntades under fiskeåret 2004– 2005 generera intäkter om 19 miljoner pund, varav drygt 2 miljoner pund används för administration. Därutöver ges ett statligt anslag om 9,8 miljoner pund. Intäkter kommer även från försäljning av licenser för yrkesfiskare och fiskare med mängdfångande redskap i inlandet.

Licensintäkterna går direkt till ”Environment Agency” och är öronmärkta för fiskevård o. dyl. De används bl.a. till tillsyn och övervakning. Man genomför informationskampanjer i TV, radio och tidningar. Initialt var informationen inriktad på vad som händer om man fiskar utan att ha köpt licensen, medan man på senare tid har lagt mer kraft på att öka intresset för fritidsfiske. Tidningen ”Reel Life” skickas till samtliga hushåll som har en licens. Avgiftsnivåerna är bestämda för att intäkterna skall motsvara kostnaderna för att tillhandahålla den service som krävs och de är godkända på ministernivå.

Avgiftssystemet i England och Wales beskrivs ha genomgått en tydligt positiv utveckling sedan det infördes i början av 1990-talet. Detta anges bero bl.a. på att avgiftsnivåerna har differentierats i stor utsträckning, att priserna har höjts, att uppbörden har blivit enklare – bl.a. genom att försäljningen flyttats från fiskeredskapsbutiker till postkontor – och att man har satsat mycket på att marknadsföra fritidsfisket och licenssystemet.

4.6. Irland

I Irland måste man köpa en statlig licens från ”Central Fisheries Board” för att få fiska efter lax och havsöring. Enbart licensen ger emellertid inte någon rätt att fiska. Man måste därtill ha tillstånd, t.ex. genom att köpa ett privat fiskekort, från fiskerättsinnehavaren. Det krävs licens för att fiska efter de aktuella fiskarterna såväl i inlandet som i havet, ut till 12 nautiska mil från kusten. Om

man fiskar utan att ha köpt den föreskrivna licensen riskerar man ett bötesstraff samt att fiskeredskapen tas i beslag.

För år 2005 kostar en årlig licens som avser hela landet 62 euro. Priset för en licens som avser endast ett distrikt uppgår till 29 euro. Därutöver finns billigare licenser för fiskande under 18 år (10 euro) och för perioder om tre veckor (23 euro) och en dag (16 euro). För år 2002 såldes cirka 35 000 licenser. Licenserna går att köpa från myndighetens sju regionkontor, av vilka vissa tillhandahåller möjligheten att betala över Internet, och i vissa butiker i turisttäta områden. De sju regionkontoren för register över dem som har köpt licensen och uppgifterna sammanställs varje år av ”Central Fisheries Board” i en statistisk rapport.

Utöver att köpa licens måste den fiskande lämna in en loggbok över fångsten. En årslicens ger rätt att fånga maximalt 20 laxar eller öringar och när man har köpt licensen får man 20 plastband för att märka den fisk man avser att behålla. På detta sätt kontrolleras att man inte behåller fler fiskar än tillåtet.

Systemet med licens för fiske efter lax och öring står endast för en mindre del av intäkterna till fiskeförvaltning och fiskevård och är snarare att betrakta som ett sätt att förvalta dessa bestånd än som en allmän fiskevårdsavgift.

4.7. Nederländerna

3

I Nederländerna krävs en statlig sportfiskelicens (sportvisakte) för att få fiska i landets inlandsvatten. I allmänna vatten som regelbundet används för kommersiell båttrafik – vilket omfattar de flesta kanaler, älvar och större sjöar – behövs därutöver som huvudregel inte något tillstånd, under förutsättning att man använder endast ett spö och vissa bestämda typer av beten. Är man under 15 år behöver man under sådana omständigheter inte ens köpa den statliga sportfiskelicensen. Om man i stället fiskar med fler än ett spö eller med andra typer av beten krävs såväl den statliga sportfiskelicensen som ett officiellt fisketillstånd utfärdat av fiskerättsinnehavaren, vanligen en sportfiskeklubb. Detta gäller även personer under 15 år.

När man fiskar i andra vatten än de allmänna gäller andra regler. Är man 15 år eller äldre måste man ha såväl den statliga licensen

3

Se www.ovb.nl; Important information for anglers – Fishing the Netherlands inland

waterways

som ett tillstånd från fiskerättsinnehavaren, oavsett med vilka redskap man fiskar. Fiskande under 15 år behöver dock inte ha någon statlig sportfiskelicens om de fiskar endast med ett spö och de särskilt angivna betena. Även i sådana fall gäller dock ett krav på tillstånd från fiskerättsinnehavaren.

För att få fiska med vissa typer av redskap måste man köpa ett tillägg till den statliga licensen eller en dyrare licens (grote visakte).

Den statliga sportfiskelicensen kostar 9,50 euro och kan köpas på alla postkontor och hos många sportfiskeklubbar, fiskeredskapsbutiker och turistbyråer. Licensen gäller för ett kalenderår och har man en gång skaffat en licens kan ”Organisatie ter Verbetering van de Binnenvisserij” (OVB), som är den holländska organisationen för förbättrande av inlandsfisket, skicka hem nästa års licens för betalning (gäller för holländska, belgiska och tyska licensinnehavare). Organisationen för således ett register över dem som har köpt den statliga fiskelicensen.

OVB arbetar på uppdrag av Ministeriet för jordbruk, natur och livsmedel. Sedan lång tid tillbaka har OVB använt intäkterna till fiskodlingar och utsättningar av fisk i inlandsvattnen. Verksamheten med fiskodlingar har emellertid minskat under senare tid, som en följd av en ändrad uppfattning om hur man bäst sköter fiskbestånden. Numera ägnar sig OVB åt att forska kring bestånden, att förbättra fiskarnas naturliga miljö och åt fiskehanteringen. OVB är därmed ett kunskapscentrum för fiske, fiskhälsa och vattnens ekosystem. Organisationen informerar och ger råd till såväl fiskodlare som sportfiskare och yrkesfiskare.

För att fiska i havet krävs inte någon statlig sportfiskelicens. Det holländska avgiftssystemet kommer enligt uppgift att ändras inom de närmaste åren.

4.8. Nya Zeeland

4

Det finns i princip inte några privatägda fiskevatten i Nya Zeeland. ”Fish & Game New Zealand” administrerar och har det lagstadgade ansvaret för sportfisket i sötvatten (samt fågeljakt). Ansvaret omfattar dock inte fiske i Taupo-regionen, som i stället är under direkt statlig kontroll. ”Fish & Game” är ett nationellt råd, ett fristående organ som inte är finansierat av skattemedel. I stället

4

Se www.fishandgame.org.nz

kommer nästan samtliga intäkter från försäljningen av fiske- och jaktlicenser.

Man måste köpa en licens för att få fiska i sötvatten i Nya Zeeland. Licenskravet gäller dock endast arter som ursprungligen inte fanns i landet, utan som inplanterats sedan 1870-talet och framåt. Den klart övervägande delen av fritidsfisket avser emellertid just dessa inplanterade arter, som t.ex. abborre och olika sorters laxfisk. Den enda inhemska arten som fiskas efter i någon större omfattning är whitebait. För att fiska i havet krävs inte någon licens.

För vuxna kostar en årslicens 88 NZD (cirka 450 kronor), medan juniorer (mellan 10 och 17 år) betalar 18 NZD (knappt 100 kronor). För barn är fisket gratis. Det finns också vintersäsongslicenser och 24-timmarslicenser. För en familj bestående av högst två vuxna och fem barn är det möjligt att köpa en årslicens för 115 NZD (knappt 600 kronor).

”Fish & Game” säljer drygt 120 000 fiskelicenser per år och har en årlig budget som uppgår till cirka 6 miljoner NZD (drygt 30 miljoner kronor). Licenserna säljs bl.a. hos organisationens regionala kontor, i butiker som säljer fiskeutrustning samt via telefon och Internet. Avgiftsnivåerna fastställs främst utifrån behovet av intäkter i förhållande till det förväntade antalet sålda licenser. Viss hänsyn tas dock även till licensens marknadsvärde, d.v.s. vad fiskande kan förväntas vara beredda att betala för att utöva sitt fritidsintresse. Betalningsfrekvensen bedöms vara mycket hög. Den som fiskar utan att ha köpt licens blir bötfälld och kan få sina fiskeredskap beslagtagna. Något centralt register förs inte över dem som har betalat.

Licensintäkterna användes ursprungligen till att öka fiskbestånden. Numera prioriterar man främst skyddandet av fiskarnas naturliga miljö, även om det också förekommer fiskutsättningar. Under senare år har fokus dessutom legat på att ge bättre information och service till sportfiskare och att företräda deras intressen i förhållande till samhället i allmänhet. Ungefär 40 procent av intäkterna används till beståndsvård och till skydd av den naturliga miljön. I övrigt används medlen till bl.a. information och service, planering och rapportering samt tillsyn.

”Fish & Game New Zealand” koordinerar regionala aktiviteter och för sportfiskarnas och jägarnas talan i frågor av nationellt intresse. Under det nationella organet finns tolv regionala råd med vardera tolv ledamöter. Ledamöterna väljs av licensinnehavarna i respektive region för en period av tre år. Varje regionalt råd utser

en ledamot i det nationella rådet. Råden har sammanlagt 70 anställda. Därtill kommer cirka 500 frivilliga tillsynsmän (rangers) som kontrollerar att sportfiskare och jägare har licens och att de även i övrigt följer de regler som råden har bestämt.

Det nya zeeländska systemet för fiskeförvaltning och fiskevård beskrivs fungera mycket väl och är inte ifrågasatt.

5. Fiskevårdens finansiering i USA

5.1. Bakgrund

Det federala amerikanska fiskevårdssystemet, “The Sport Fish Restoration Program”, skapades 1950 genom införandet av ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act”

1

. Pr ogrammet hade sitt ursprung i ett åtagande från organiserade sportfiskare. Därefter hade även fiskeutrustningsindustrin ställt sig bakom åtagandet. Deras gemensamma ansträngningar fick uppbackning av kongressledamoten John Dingell och senatorn Edwin Johnson, som i augusti 1950 fick igenom sin ”Sport Fish Restoration Act”. Det hade under en längre tid stått klart att de medel som fanns tillgängliga inte var tillräckliga för att möta de krav som ställdes av en allt större skara sportfiskare. Kvaliteten på det amerikanska sportfisket hade gått ner och de fiskelicensavgifter som traditionellt hade utgjort den ekonomiska grundbulten för de flesta av delstaternas fiskemyndigheter räckte inte till för att bryta trenden. Myndigheternas fiskeprogram kunde inte längre säkerställa den kvalitet och kvantitet i sportfisket som den amerikanska allmänheten sökte. Det behövdes mer kraftfulla skötselprogram, ytterligare forskning och ökad tillgänglighet för allmänheten. För att åstadkomma detta ansågs det vara nödvändigt med nya intäktskällor. Den modell som programmet byggde på lånades från viltvårdens område, från 1937 års ”Federal Aid in Wildlife Restoration Act”, vanligen kallad ”Pittman-Robertson”. I enlighet med denna lag distribuerades skatteintäkterna från försäljningen av jaktrelaterade redskap till jaktskötsel och viltvård. Ett liknande system infördes i

1

Den fullständiga titeln är ”An Act to provide that the United States shall aid the States in

fish restoration and management projects, and for other purposes”; United States Code, Title 16 – Conservation, Chapter 10B – Fish Restoration and management projects, Section 777 – 777m

och med ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act” på sportfiskets område.

Det har gjorts fyra tillägg av mer central karaktär till ”The Sport Fish Restoration Act”. Det som allmänt betraktas som det viktigaste av dessa tillägg är det första, det s.k. ”Wallop-Breaux”tillägget. ”The Sport Fish Restoration Act” ansågs visserligen vara en framgång, men behovet av ytterligare intäkter bedömdes vara stort. På initiativ av senatorn Malcolm Wallop och kongressledamoten John Breaux gjordes därför ett tillägg 1984. Tidigare hade 10 procents skatt (excise tax) lagts på viss sportfiskeutrustning, t.ex. fiskespön, rullar, mjärdar, agn, drag och flugor. Tillägget föreskrev att även annan sportfiskeutrustning, som tidigare inte varit föremål för den särskilda skatten, nu skulle omfattas av systemet.

Dessutom infördes en 3-procentig skatt på elektriska trolling motors och flasher-type sonar fish finders. Därtill fördes tull från importerade fiskeredskap och fritidsbåtar in i programmet för fiskevård. Det gjorde även en del av den redan existerande federala skatten på motorbåtsbränsle. Det sistnämnda var ur ekonomisk synvinkel den mest betydelsefulla förändringen av systemet.

Genom ”Wallop-Breaux”-tillägget etablerades vidare ”The Aquatic Resources Trust Fund”, en fond i vilken de influtna medlen placeras. Det skapades vidare två separata konton; ”The Boat Safety Account” och ”The Sport Fish Restoration Account”. ”Wallop-Breaux”-tillägget gjorde att intäkterna till det amerikanska fiskevårdsprogrammet ökade markant.

Det andra och det tredje tillägget gjordes i början 1990-talet och 1998 kom det fjärde. ”Wallop-Breaux”-tillägget godkändes då på nytt, genom den s.k. ”TEA-21” (”Transportation Equity Act” eller ”Highway Bill”). I och med ”TEA-21” skapades ett nationellt informationsprogram – ”The National Outreach and Communications Program” – i syfte att dels öka deltagandet i sportfiske och båtliv, dels skapa förståelse bland båtägare och fiskare för det viktiga i att skydda den naturliga vattenmiljön. ”TEA-21” innebar dessutom att andelen av intäkterna från den federala bränsleskatten som förs till ”The Aquatic Resources Trust Fund” höjdes.

5.2. Skatteregleringen

”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act” reglerar användningen av det federala fiskevårdssystemets intäkter, men

inte uttaget och uppbörden av skatterna. Detta görs i stället i ”The Internal Revenue Code” (United States Code – Title 26), i sektionerna 4161, 4162, 9503 och 9504.

I sektion 4161 (a)

2

stadgas att det på tillverkarens, producentens

eller importörens försäljning av sportfiskeutrustning skall betalas 10 procents skatt på försäljningspriset. Vid försäljning av electric outboard motors och sonar devices suitable for finding fish gäller dock i stället en skattesats om 3 procent. Skatten på sådan ekolodsanordning får inte i något fall överstiga 30 USD.

I sektion 4162 (a) definieras genom en utförlig lista vad som avses med sportfiskeutrustning. Det handlar i huvudsak om följande sportfiskeredskap och andra sportfiskerelaterade föremål:

  • Fishing rods and poles,
  • Fishing reels,
  • Fly fishing lines,
  • Fishing spears, spear guns and spear tips,
  • Leaders, artificial lures, baits and flies and fishing hooks,
  • Bobbers, sinkers, snaps, drayles and swivels,
  • Fish stringers and creels,
  • Tackle boxes,
  • Bags and baskets designed to hold fish, portable bait containers,
  • Fishing vests, landing nets and gaff hooks,
  • Fishing hooks disgorgers,
  • Dressing for fishing lines and artificial flies,
  • Fishing tip-ups and tilts,
  • Fishing rod belts, fishing rodholders and fishing harnesses,
  • Fish fighting chairs, fishing outriggers and fishing downriggers,
  • Electric outboard motors, and
  • Sonar devices suitable for finding fish.

När det gäller den sista punkten anges särskilt i sektion 4161 (b) att den inte inkluderar ekolodsutrustning som är

  • A graph recorder,
  • A digital type,
  • A meter readout, or
  • A combination graph recorder or combination meter readout.

2

United States Code, Title 26 – Internal Revenue Code, Subtitle D – Miscellaneous Excise

Taxes, Chapter 32 – Manufacturers Excise Taxes, Subchapter D – Recreational Equipment, Part I – Sporting Goods

I sektion 9504 (a)

3

anges att det inrättas en fond, “The Aquatic

Resources Trust Fund”, bestående av två konton; ett “Sport Fish Restoration Account” och ett “Boat Safety Account”. I 9504 (b) föreskrivs att skatterna på sportfiskeutrustning i enlighet med sektion 4161 (a) samt intäkterna från tull på fiskeutrustning och fritids båtar

4

skall föras till ”Sport Fish Restoration Account”. Där

anges vidare att medlen på detta konto skall användas för att uppfylla syftena med ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act” och ytterligare två lagar med anknytning till fiskevårdssystemet.

I sektion 9503 finns bestämmelser om ”The Highway Trust Fund” och där stadgas vilka överföringar som skall göras från den fonden till ”The Aquatic Resources Trust Fund”. En del av skatten på drivmedel för motorbåtar, vilket inkluderar skatten på både bensin och diesel i enlighet med sektio n 4081

5

och skatten på visst,

annat bränsle i enlighet med sektion 4041

6

, skall enligt

bestämmelserna i sektion 9503 tillfalla ”The Aquatic Resources Trust Fund”. Dessutom skall till fonden överföras intäkterna från skatt på drivmedel för vissa småmotorer för utomhusbruk (som t.ex. gräsklippare och motorsågar).

Eftersom det inte finns någon möjlighet att i skattehänseende särskilja bränsle som används i båtar från bränsle med andra användningsområden, utgår man i USA från en schablon. 1,08 procent av ”The Highway Trust Fund”, som i princip består av samlade skatteintäkter från motorbränsle m.m., anses komma från skatterna på motorbåtsbränsle. Av den federala skatten om 18,3 cent per gallon (motsvarar knappt 4 liter) motorbåtsbensin och motorbåtsdiesel överförs 13,5 cent per gallon till ”The Aquatic Resources Trust Fund”.

3

United States Code, Title 26 – Internal Revenue Code, Subtitle I – Trust Fund Code,

Chapter 98 – Trust Fund Code, Subchapter A – Establishment of Trust Funds

4

I enlighet med United States Code, Title 19

5

United States Code, Title 26 – Internal Revenue Code, Subtitle D – Miscellaneous Excise

Taxes, Chapter 32 – Manufacturers Excise Taxes, Subchapter A – Automotive and Related Items, Part III – Petroleum Products, Subpart A – Gasoline

6

United States Code, Title 26 – Internal Revenue Code, Subtitle D – Miscellaneous Excise

Taxes, Chapter 31 – Retail Excise Taxes, Subchapter B – Special Fuels

5.3. Det federala systemets intäkter

”The Aquatic Resources Trust Fund” har således fem intäktskällor, nämligen:

  • Skatt på sportfiskeutrustning,
  • Skatt på motorbåtsbränsle,
  • Skatt på bränsle för småmotorer (gräsklippare, motorsågar m.m.),
  • Tull på fiskeutrustning och fritidsbåtar, och
  • Ränta

Fondens samlade intäkter under år 2004 uppgick till cirka 460 miljoner USD. Av dessa kom inte mindre än 239 miljoner USD från skatten på motorbåtsbränsle och 73 miljoner USD från skatten på bränsle för småmotorer för utomhusbruk. Intäkterna från skatten på sportfiskeutrustning uppgick till 103 miljoner USD (varav 3 miljoner från elektriska utombordsmotorer och ekolodsutrustning), medan tull på fiskeutrustning och fritidsbåtar gav upphov till 40 miljoner USD. Ränteintäkterna var 5 miljoner USD. De sistnämnda varierar dock kraftigt; år 2003 uppgick ränteintäkterna till 42 miljoner USD.

År 2003 uppgick intäkterna till cirka 468 miljoner USD, som således är det belopp som fördelades under år 2004. För år 2005 beräknas de samlade intäkterna uppgå till cirka 487 miljoner USD.

Det är den nationella skattemyndigheten, ”The Internal Revenue Service”, som sköter uppbörden av skatt och tull.

5.4. Fördelningsregleringen

Som tidigare nämnts reglerar ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act” inte vilka intäkter som skall användas i det amerikanska fiskevårdssystemet. Däremot föreskrivs i denna lag hur medlen skall fördelas och på vilka grunder.

Av sektion 777

7

följer att den ansvariga federala myndigheten

”U.S. Fish and Wildlife Service” skall samarbeta med delstaterna genom deras respektive fiskemyndighet rörande fiskevårds- och fiskeförvaltningsprojekt. Det ställs vissa krav på delstaterna för att de skall kunna få del av de federala fiskevårdsmedlen. För att vara

7

United States Code, Title 16 – Conservation, Chapter 10B – Fish Restoration and

Management Projects

berättigad till federala bidrag måste delstaten bland annat ha stiftat lagar rörande fiskevård. Särskilt viktigt är att de måste lagstifta om att det är förbjudet att använda intäkterna från de delstatliga fiskelicenserna (som motsvarar en fiskevårdsavgift) till annat än till de delstatliga fiskemyndigheternas verksamhet. För att få del av de federala medlen måste delstaterna således använda intäkterna från försäljning av sina fiskelicenser till fiskevård och fiskeförvaltning.

Vidare stadgas att delstater med kuststräcka är skyldiga att, i den utsträckning det är praktiskt möjligt, fördela det federala bidraget rättvist mellan marina projekt och sötvattensprojekt. Fördelningen skall baseras på det uppskattade antalet sportfiskare i havs- respektive sötvatten.

I sektion 777a definieras fiskevårds- och fiskeförvaltningsprojekt som projekt som syftar till återställande och förvaltning av samtliga fiskarter som har ett substantiellt värde i samband med sport och rekreation i salt- och sötvatten i USA. Som exempel nämns forskning kring fiskeförvaltning och undersökningar som syftar till att ge bättre underlag för beslut om hur fisket skall regleras. Andra exempel är nyinplantering av fisk, biotopvård och förvärv av lämpliga vatten.

I sektion 777b föreskrivs att det är de medel som bokförts på ”The Sport Fish Restoration Account” som skall användas för att genomföra de fiskevårdsåtgärder som lagen avser. Den detaljerade och tekniskt komplicerade regleringen av hur medlen skall fördelas finns i sektion 777c. Inledningsvis anges att 18 procent skall distribueras till projekt i enlighet med ”The Coastal Wetlands Planning, Protection and Restoration Act”. Vidare anges i nominella termer vilka bidrag som skall användas till vissa, särskilt angivna ändamål. Därtill specificeras hur stort belopp som varje år får användas för administration. I sektion 777h finns en uttömmande redogörelse för vad för slags administration som kan finansieras med medel från ”The Sport Fish Restoration Account”.

Sedan avdrag har gjorts för de särskilt angivna bidragen och kostnaderna för administration skall behållningen på ”The Sport Fish Restoration Account” fördelas mellan delstaterna. Beräkningen av de olika delstaternas andel av de influtna medlen baseras till 60 procent på antalet licensierade sportfiskare och till 40 procent på delstatens totala areal. Ingen stat har emellertid rätt till mer än 5 procent av den totala tilldelningen till delstaterna, och varje stat är garanterad åtminstone 1 procent. Därtill får Puerto Rico 1 procent, medan Virgin Islands, Guam, American Samoa,

Northern Mariana Islands och District of Columbia får vardera en tredjedel av 1 procent av den totala behållningen.

I sektion 777e föreskrivs hur delstaterna skall gå till väga för att komma i fråga för bidrag enligt ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act”. De skall för ”U.S. Fish and Wildlife Service” antingen presentera en omfattande resursförvaltningsplan avseende fisk och naturliv, eller lämna fullständiga och detaljerade uppgifter om de särskilda projekt som bidrag söks för. Federalt finansierade projekt måste vara betydelsefulla till både beskaffenhet och utformning, och delstaterna får inte använda bidragen till annat än av den federala myndigheten godkända projekt. Om så ändå sker, kan delstaten inte komma i fråga för nya bidrag förrän de medel som använts på felaktigt sätt återbördats till den federala myndigheten.

Högst 75 procent av kostnaderna för ett projekt kan finansieras med federala medel. Delstaterna måste således själva svara för åtminstone 25 procent av projektkostnaderna. Programmet är konstruerat på så sätt att delstaten som huvudregel initialt täcker hela kostnaden för ett godkänt projekt, för att först när projektet är avslutat få det federala bidraget. Den delstatliga medfinansieringen kommer huvudsakligen från försäljning av delstatens sportfiskelicenser. Enligt sektion 777l kan delstatens föreskrivna andel av kostnaderna för projekt dock betalas på annat sätt än med pengar. Delstaten kan t.ex. bidra med fastigheter, material och ideella insatser och bidraget skall i sådant fall värderas till marknadspris.

I sektion 777g finns detaljerade bestämmelser om hur delstaterna skall fördela de medel som tilldelats från federalt håll.

5.5. Det federala systemets utgifter

År 2003 uppgick intäkterna till det federala ”Sport Fish Restoration Program” till 468 miljoner USD. För år 2004 fördelades detta belopp på följande sätt.

Sedan 64 miljoner USD tilldelats den amerikanska kustbevakningen att användas i arbetet med att förbättra sjösäkerheten bokfördes 404 miljoner USD på ”The Sport Fish Restoration Account”. Av dessa fördelades cirka 84 miljoner USD (18 procent av 468 miljoner USD) till projekt i enlighet med tidigare nämnda ”The Coastal Wetlands Planning, Protection and Restoration Act”.

10 miljoner USD tilldelades vardera ”The Clean Vessel Act Grant Program” och ”The National Outreach and Communications Program”, medan 8 miljoner USD gick till ”The Boating Infrastructure Grant Program”. Därutöver användes 3 miljoner USD till ”The Multistate Conservation Grant Program” och sammanlagt 1,2 miljoner USD till fem olika råd och kommissioner.

Sedan 8,4 miljoner USD tagits i bruk för administration återstod därmed cirka 280 miljoner USD att tilldela delstaterna i enlighet med den fördelningsnyckel som redogjordes för i avsnitt 5.4.

5.6. Delstaternas intäkter från fiskelicenser

Enligt ”U.S. Fish and Wildlife Service” är den främsta förklaringen till framgångarna för det amerikanska fiskevårdssystemet inte den federala finansieringen i sig. Myndigheten vill i stället understryka att systemets viktigaste faktor är att ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act” ställer krav på att delstaterna använder intäkterna från försäljningen av sina egna fiskelicenser till fiskeförvaltning och fiskevård. Om en delstat väljer att finansiera annan verksamhet med licensintäkterna kan den inte komma i fråga för bidrag från federalt håll.

Detta federala krav har enligt ”U.S. Fish and Wildlife Service” säkerställt att fiskeförvaltningen och fiskevården förbehållits mellan två och fyra gånger så höga intäkter som de federala skatterna m.m. gett upphov till. Som exempel kan nämnas Colorado, som får cirka 6 miljoner USD årligen som federalt bidrag, medan licensintäkterna uppgår till cirka 12 miljoner USD. Enligt ”Colorado Division of Wildlife” uppgår delstaternas samlade intäkter från den federala tilldelningen och fiskelicensförsäljningen till cirka 640 miljoner USD årligen.

I samtliga delstater måste man enligt den federala myndigheten skaffa en fiskelicens för att kunna fiska lagligt. De flesta stater undantar pensionärer (över 65 år) och ungdomar (under 16 år) från licensplikt, men allt eftersom befolkningsstrukturen ändras planerar många delstater att införa licensskyldighet även för fiskande över 65 år. I Colorado kostar en årslicens cirka 20 USD för delstatens invånare, medan priset uppgår till cirka 40 USD för turister. Det finns billigare licenser för en dags eller fem dagars fiskande. Även för fiskande över 64 år finns en billigare licens.

Från ”U.S. Fish and Wildlife Service” har uppgetts att det som huvudregel inte säljs några privata fiskekort, förutom i privata fiskodlingar. I allt väsentligt förvaltas de amerikanska vattnen av delstaterna. I havet gäller detta till cirka 5 kilometer utanför land, där den federala förvaltningen tar vid. Denna sköts av ”The National Marine Fisheries Service”.

5.7. Det amerikanska systemet har varit framgångsrikt

”The U.S. Fish and Wildlife Service” har angett att det amerikanska systemet fungerar utmärkt och att det generellt sett uppfattas som positivt även av de tillverkare och importörer som betalar de ifrågavarande skatterna. När företag i branschen säljs kan emellertid vissa av de nya ägarna ha mindre förståelse för systemets bakgrund och syfte. Att skapa en ökad acceptans hos de nya ägarna är dock något som den federala myndigheten har börjat arbeta med.

En av programmets hörnpelare beskrivs vara att prioriteringarna och programmen görs på delstatlig nivå, med hänsyn till de lokala behoven. Medan ”U.S. Fish and Wildlife Service” ser till att lagen efterföljs, svarar för teknisk assistans, sätter upp riktlinjer för kvalitet och följer upp framsteg, är det upp till respektive delstat att välja, planera och utföra skötselarbetet.

En stat kan således välja att använda merparten av sin tilldelning till t.ex. biotopvård, medan en annan i stället lägger betoningen på förvärvande av mark och anordnandet av fiskeområden för allmänheten. En tredje kanske lägger mest resurser på forskning med sofistikerade undersökningar i laboratorier. Medlen används således till ett betydligt bredare spektrum av åtgärder än vad som i Sverige traditionellt ingår i begreppet fiskevård.

Enligt ”U.S. Fish and Wildlife Service” har kompetensen hos delstaternas fiskemyndigheter ökat markant med anledning av ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act”. De federala medlen har uppmuntrat högre uppsatta mål och gett möjlighet för delstaterna att anställa biologer som har möjlighet och kunskap att planera en mer långsiktig fiskevård och fiskeförvaltning. Delstaternas skötselplaner har gett goda resultat sedan lagen infördes. Som exempel på de åtgärder som har vidtagits med stöd av ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act” kan nämnas följande.

Problem med växter som tidigare innebar svårigheter för såväl fiskar som sportfiskare har lösts genom projekt som åstadkommit

lägre vattennivåer under vissa tider på året. Projekt som har gått ut på att avlägsna oönskade fiskarter har gjort ansträngningarna att nyinplantera önskade fiskarter mer effektiva. ”Nya” arter av intresse för sportfisket har introducerats i passande vattendrag, när forskning visat att de ursprungliga arterna i dessa inte skulle kunna ta skada av detta.

Forskare har undersökt fisksjukdomar för att åstadkomma en mer effektiv och ekonomisk fiskodlingsproduktion. Man har utvecklat en bättre utformning av fisktrappor och fiskstegar i syfte att skapa möjligheter för laxfiskar att nå nya områden att leka i. Noggrann övervakning har lett till att man kunnat lokalisera källor till vattenförorening som har stört fiskarnas reproduktion och överlevnad.

Sammantaget menar ”U.S. Fish and Wildlife Service” att ”The Dingell-Johnson Sport Fish Restoration Act” har inneburit förmåner som var otänkbara 1950 och som har förändrat det amerikanska fritidsfisket i en mycket positiv riktning.

6. En svensk redskapsmodell

6.1. Inledning

Utredningen har till uppgift att lämna förslag om den framtida finansieringen av fiskevården. Möjligheten att ta ut en avgift vid försäljning av bl.a. fiskeredskap skall särskilt uppmärksammas. I denna del bygger uppdraget på den modell för fiskevårdens finansiering som finns i USA. Utredningen kommer i detta kapitel att redogöra för möjligheten att införa en sådan modell i Sverige.

Den federala amerikanska fiskevården finansieras genom skatt på sportfiskeutrustning, inkluderat vissa typer av båtmotorer, och drivmedel samt tull på sportfiskeutrustning och vissa fritidsbåtar. Utredningen kommer därför att beskriva dessa svenska branscher och förutsättningarna för att inkludera dem i ett nytt fiskevårdssystem. Även fisketurismbranschen kommer att beröras, på grund av dess nära anknytning till användandet av fiskresursen och därmed till intresset av god fiskevård.

Det amerikanska systemet bygger inte på en överenskommelse mellan de inblandade branscherna. Fiskevårdsmedlen kommer från skatter och tull som naturligtvis är reglerade i lag. I utredningens uppdrag ingår emellertid att undersöka möjligheten att träffa en branschöverenskommelse. I detta kapitel kommer utredningen därför att beskriva förutsättningarna för en redskapsbaserad finansiering, antingen via en överenskommelse eller genom en statlig reglering. På grund av direktivens utformning kommer i första hand att undersökas om en överenskommelse kan nås. I andra hand berörs frågan om finansiering genom en statlig avgift eller skatt på fiskeredskap m.m.

I det följande kommer det förstnämnda att benämnas avtalsreglerad redskapsmodell och det sistnämnda statligt reglerad redskapsmodell. Med begreppet redskapsmodell skall inte förstås att definitionsmässigt endast fiskeredskap skall ingå i systemet. Det som kännetecknar modellen är i stället att fiskevårdens intäkter

görs beroende av omsättningen eller eventuellt innehavet av vissa varor och tjänster, att den som köper t.ex. ett fiskespö eller en liter bensin därigenom finansierar fiskevården. Detta till skillnad från en fiskevårdsavgift, där i stället den som fiskar har att betala.

Den huvudsakliga skillnaden mellan en avtalsreglerad och en statligt reglerad redskapsmodell är alltså att en branschöverenskommelse inte kräver lagstiftning. I stället formulerar de aktörer som är beredda att ställa upp med medel för fiskevårdens finansiering sina åtaganden i ett avtal. Om en sådan lösning är möjlig har den flera fördelar. Den blir från statens synpunkt förhållandevis enkel att införa och kommer av naturliga skäl inte att möta några invändningar från berörda parter.

En avtalslösning är dock inte utan nackdelar. Endast de som deltar i överenskommelsen kommer att betala och om inte samtliga aktörer på marknaden omfattas blir intäkterna mindre. Systemet kan då dessutom betraktas som orättvist. De företag som ställer sig utanför systemet kan sälja sina produkter till lägre pris än de konkurrenter som deltar. Med ett avtal som grund för debitering finns därtill risken att aktörer i ett senare skede träder ur systemet. Den grund som finansieringen av fiskevården står på blir därför inte lika stabil som vid en statligt reglerad redskapsmodell.

En statlig pålaga på fiskeredskap m.m. kan också bygga på frivillighet, om de berörda branscherna förespråkar att deras produkter används för att genom en avgift eller skatt finansiera fiskevården. En sådan lösning bör dock inte förväxlas med en finansiering grundad enbart på ett branschavtal.

6.2. Fiskeredskapsbranschen

6.2.1. Branschorganisation

Utredningen har vid två tillfällen sammanträtt med SPOFA Spöfiske, som är en branschförening för svenska spöfiskedistributörer. Föreningen är en sektion i SPOFA, som bildades 1965 och därutöver består av SPOFA Sport och SPOFA Jakt. Föreningen har följande åtta medlemsföretag, som enligt SPOFA Spöfiskes uppfattning tillsammans svarar för cirka 75 procent av den relevanta marknaden:

  • Bios AB,
  • CWC AB,
  • Darts AB,
  • Fly-Dressing AB,
  • Loop Tackle Design AB,
  • Normark Scandinavia AB,
  • Pure Fishing/Abu AB, och
  • Sportsystem AB.

Medlemsföretagen är tillverkare, grossister och importörer vars produkter är väl etablerade. Företagen ägnar sig inte åt försäljning av produkter som SPOFA Spöfiske betraktar som icke etiska, som t.ex. nät, långrev, mjärdar och gäddsaxar. Föreningens främsta syfte är att verka för en ökad marknad för de produkter som används av sportfiskare samt att främja en sund utveckling inom branschen. SPOFA är i sin tur medlem i ”European Fishing Tackle Trade Association” (EFTTA), den europeiska organisationen för fiskeredskapsbranschen.

Som framgått ingår i SPOFA inte några företag som tillverkar eller distribuerar nät och andra mängdfångande redskap för husbehovsfiske eller redskap som används inom yrkesfisket. Såvitt utredningen kunnat utröna finns det inte någon branschorganisation för sådana företag.

Utredningen har dessutom varit i kontakt med Fladen Fishing AB, som är den största svenska grossisten som står utanför SPOFA, och Svendsen Sport A/S, den största utländska leverantören av sportfiskeutrustning till den svenska marknaden.

6.2.2. Beräkning av fiskeredskapsbranschens potentiella bidrag till finansieringen

Omsättning m.m.

I Fiskeriverkets och Statistiska centralbyråns utredning Fiske 2005 tillfrågades 8 000 personer i åldern 16–74 år om sina fiskevanor. En av frågorna var hur stora utgifter man har för fiskeutrustning. Utgifterna skattades till 723 miljoner kronor årligen

1

. Beloppe t inkluderar endast egentlig fiskeutrustning och inte kostnader för t.ex. båt och specialkläder.

1

Fiske 2005 – en undersökning om svenskarnas fritidsfiske

Denna skattning av utgifterna för fiskeredskap kan dock vara för hög. SPOFA Spöfiske uppskattar att försäljningen av sportfiskerelaterade produkter i konsumentledet uppgår till totalt cirka 400 miljoner kronor exklusive mervärdesskatt. I sin beräkning har SPOFA inte tagit med mängdfångande redskap. Enligt vad utredningen erfarit kan dock omsättningen av nät för husbehovsfiske i första försäljningsledet antas uppgå till endast några få miljoner kronor per år.

När det gäller den svenska marknaden för sportfiskerelaterade produkter, som t.ex. spön, rullar, linor, drag, ekolod och flytoveraller, kan denna beräknas uppgå till cirka 280 miljoner kronor i första försäljningsledet. Produkter som ligger utanför begreppet sportfiskerelaterade produkter är exempelvis båtar, motorer, fiskeresor och mer allmänna friluftskläder. Uppskattningen om cirka 280 miljoner kronor är baserad på de kontakter utredningen har haft med branschen, som t.ex. SPOFA Spöfiske, Fladen Fishing AB och Svendsen Sport A/S.

Sannolikt kommer dock inte hela branschens omsättning att utgöra skatteunderlag. Vid en specificering av de produkter som skall beläggas med en pålaga hamnar antagligen vissa produkter som säljs av fiskeredskapsgrossister utanför det skattebelagda området. Det är svårt att på detaljnivå konkretisera vad som är sportfiskeutrustning och vad som inte är det.

Mot bakgrund av det sagda är det en rimlig uppskattning att skatteunderlaget skulle komma att uppgå till cirka 260 miljoner kronor.

De redskap som yrkesfisket använder sig av beskattas inte i det amerikanska systemet och bör inte heller ingå i en svensk, liknande modell. Yrkesfisket skulle annars tvingas lämna ett mycket högt bidrag till fiskevården. Den fiskevård som intäkterna möjliggör kommer dessutom endast i mindre utsträckning att ge effekter för det storskaliga yrkesfisket till havs. Antalet licensierade yrkesfiskare i Sverige uppgick i slutet av år 2004 till drygt 1 900

2

.

Av dessa är endast cirka 10 procent insjöfiskare

3

.

Eftersom det är mycket svårt att avgränsa yrkesfiskarnas från husbehovsfiskarnas mängdfångande redskap bör inte heller de sistnämnda ingå i en svensk redskapsmodell. I det amerikanska systemet ingår för övrigt inte heller fiskenät. Som tidigare nämnts

2

Fiskeriverkets årsredovisning för år 2004, s. 29

3

Fiskeriverket, Fakta om svenskt fiske och fiskkonsumtion – statistik till och med 2002

kan dessutom försäljningen av t.ex. fiskenät till svenska fritidsfiskare antas vara av begränsad omfattning.

Beräkning av intäkterna

Enligt SPOFA Spöfiske kan maximalt 10 procent av priset i första försäljningsledet avsättas till fiskevård. Vid en sådan nivå bedömer föreningen att medlemsföretagens försäljning inte skulle påverkas negativt annat än högst marginellt. En pålaga om 10 procent skulle också överensstämma med den särskilda skatten på fiskeredskap i USA. Utredningen delar mot denna bakgrund SPOFA Spöfiskes uppfattning om vilken nivå som är rimlig.

I USA är det tillverkarens eller importörens försäljningspris som beläggs med 10 procents skatt. Detsamma bör gälla i Sverige, om en liknande modell införs här. För det fall avgiften tas ut i konsumentledet kommer systemet att bli svårare att administrera. Försäljning till konsumenter sker på ett mycket stort antal ställen, av vilka många sannolikt säljer endast ett nästan obetydligt antal redskap årligen. Sett även från allmän samhällssynpunkt är det mer rationellt och kostnadseffektivt att redovisningsskyldigheten åvilar ett mindre antal tillverkare och grossister. Utredningens förslag bör utformas så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Om pålagan regleras i ett avtal torde det överhuvudtaget inte vara möjligt att ta ut den i konsumentledet. Att samla samtliga eller i vart fall flertalet av de butiker som säljer sportfiskeredskap kring en överenskommelse är inte ett realistiskt alternativ.

Bedömningen av 10 procent som den högsta rimliga nivån avser priset i första försäljningsledet. I grova drag innebär detta en prisökning om 5 procent i konsumentledet. En avgift om 10 procent i detta led skulle därmed innebära en fördubbling av den högsta rimliga nivån. Det är därför inte möjligt att beräkna intäkterna till 10 procent av de 400 miljoner kronor, exklusive mervärdesskatt, som branschen antas omsätta i konsumentledet.

Mot denna bakgrund kan intäkterna från en statlig pålaga på sportfiskeredskap beräknas till upp emot 26 miljoner kronor, d.v.s. 10 procent av 260 miljoner kronor. En överenskommelse med i princip fullständig uppslutning från branschens sida skulle ge nästan lika stora intäkter. Med ett avtal med färre parter skulle dock intäkterna naturligtvis bli mindre.

Enligt Sveriges Fiskares Riksförbund saknas uppgifter om hur stora utgifter yrkesfiskarna har för redskap. Som tidigare nämnts bör dock de redskap som yrkesfisket använder ändå inte inkluderas i systemet. Av skäl som tidigare anförts bör inte heller det begränsade underlag som husbehovsfiskarnas redskap utgör ingå.

6.3. Bensinbranschen

6.3.1. Branschorganisation

Utredningen har sammanträtt med Svenska Petroleum Institutet (SPI), som är branschorganisation för oljebolagen i Sverige. SPI bildades 1951 och har som ändamål att tillvarata och främja oljebranschens intressen. SPI skall vara ett kompetenscentrum i frågor som rör branschen. Institutet bevakar och informerar om händelser i omvärlden som rör medlemsföretagen och svarar på företagens frågor om tillämpning av lagar och föreskrifter. SPI sköter dessutom kontakter med massmedia, bereder och sammanställer remissyttranden, sammanställer branschstatistik samt företräder oljebranschen i kontakter med myndigheter.

SPI är en ideell förening med ett kansli som svarar för den dagliga verksamheten. Institutet har 20 medlemsföretag, bl.a. AB Svenska Shell, OK-Q8 AB, Preem Petroleum AB (publ) och Svenska Statoil AB. Medlemsföretagen svarar för en mycket stor andel av den totala omsättningen av bensin i Sverige.

Institutets arbete bedrivs i stor utsträckning i ett antal kommittéer med olika arbetsuppgifter. Som exempel kan nämnas skattegruppen, som behandlar frågor om energiskatt, koldioxidskatt, svavelskatt och mervärdesskatt. Målsättningen med skattegruppens arbete är att skattereglerna anpassas till oljehandelns operativa och administrativa förutsättningar, att de inte påverkar konkurrensen negativt och att oljeprodukter inte diskrimineras från skattesynpunkt. I kommittéerna sitter representanter för medlemsföretagen.

I oljebolagens branschpolicy anges att oljebolagen i Sverige uppträder med långsiktigt ansvar för kunderna, samhället och kommande generationer. Vidare att framtidens kunder kommer att ställa höga krav på att oljebolagen fortsätter att ta ansvar för att produkterna orsakar minsta möjliga påverkan på hälsa och miljö. Enligt policyn förväntar sig kunderna att oljebolagen agerar

ansvarsfullt och tar aktiv del i samhällsdebatten. SPI anger att strategin bör vara att branschen är pådrivande i arbetet att minska oljehanteringens negativa inverkan på hälsa, miljö och säkerhet

4

.

6.3.2. Beräkning av bensinbranschens potentiella bidrag till finansieringen

Med beaktande av bensinbranschens stora omsättning skulle den ha goda förutsättningar att generera omfattande intäkter till fiskevård. Enligt statistik producerad av Statistiska centralbyrån på uppdrag av Statens energimyndighet levererades till slutliga användare 5 546 800 kubikmeter – cirka 5,55 miljarder liter – motorbensin år 2003, vilket innebar en marginell ökning jämfört med året före

5

.

Hur mycket av den sålda bensinen som används som båtbränsle saknas säkra uppgifter om. I en rapport från Naturvårdsverket har den totala bensinförbrukningen för båtmotorer uppskattats till cirka 90 000 kubikmeter (90 miljoner liter) per år, varav 50 000 för 2-taktsmotorer och 40 000 för 4-taktsmotorer

6

. Verket bet onade emellertid att uppskattningen var osäker. 90 miljoner liter är dock en uppgift som stämmer väl överens med SweBoats (se nedan) uppskattning att fritidsbåtarnas drivmedelsförbrukning uppgår till 1,5 procent av landets totala förbrukning

7

.

Enligt en undersökning gjord av Statistiska centralbyrån på uppdrag av Sjöfartsverket verkar dock fritidsbåtarnas förbrukning av drivmedel vara betydligt lägre. Den totala bensinförbrukningen under maj–september 2004 beräknades uppgå till 32 500 kubikmeter, och dieselförbrukningen under samma period till 12 000 kubikmeter

8

. Beräkninge n bygger på antagandet att de båtar för vilka ägarna inte har kunnat ange någon förbrukning har haft samma genomsnittliga förbrukning som övriga. Om en del av priset på bensin eller drivmedel skall användas till fiskevård vore det mest naturligt att endast avgiftsbelägga båtbränsle. Kopplingen till fiskevård är förstås starkare för båtbränsle än för drivmedel i allmänhet. Att uttaget av fiskevårdsmedel endast

4

Se www.spi.se

5

Oljeleveranser – kommunvis indelning 2003; Sveriges officiella statistik, statistiska

meddelanden (EN 13 SM 0401)

6

Regeringsuppdrag – alkylatbensin till 2-taktsmotorer, 2002, s.5

7

SweBoats broschyr Fakta om båtlivet i Sverige, 2004

8

Statistiska centralbyrån, Båtlivsundersökningen 2004 – en undersökning om svenska

fritidsbåtar och hur de används, s. 22

görs på båtbränsle skulle dessutom överensstämma med det amerikanska systemets utformning.

Hur stora intäkter till fiskevård skulle då omsättningen av båtbränsle kunna ge? Med uppgiften om 90 miljoner sålda liter som grund skulle en avgift om t.ex. 30 öre per liter generera cirka 27 miljoner kronor. Detta skulle innebära ett substantiellt bidrag till fiskevården och tillsammans med intäkter från försäljning av sportfiskeredskap ge drygt 50 miljoner kronor. En sådan tariff skulle i konsumentledet innebära en prisökning om cirka 3 procent.

Om man i stället lägger uppgiften om knappt 50 miljoner liter drivmedel till grund för beräkningen skulle dock intäkterna förstås bli lägre. Det bör således betonas att nu nämnda uppgifter inte är exakta. De är endast avsedda att utgöra en ungefärlig uppskattning av vilken avgiftsnivå som skulle kunna vara aktuell och hur stora intäkter som skulle kunna genereras. Uppskattningen är naturligtvis också beroende av om allt drivmedel för båtar skall ingå i systemet eller om endast båtbensin bör komma i fråga.

I praktiken är det dock svårt att skilja drivmedel till fritidsbåtar från bränsle med andra användningsområden. Till stor del säljs det bränsle som används i fritidsbåtar vid vanliga bensinstationer, där den som tankar bilen kanske samtidigt passar på och fyller sin bensindunk. Enligt en uppskattning från SweBoat är det endast en mindre andel av båtbränslet som säljs på traditionella båtmackar.

Vid en avtalsreglerad redskapsmodell är det tänkbart att basera uttaget av medel till fiskevård på en schablon om t.ex. 90 miljoner liter, men detta är inte möjligt med ett statligt reglerat system. Det torde inte vara möjligt att i skattelagstiftning avgränsa båtbränsle från bränsle med andra användningsområden. Att skattebelägga endast alkylatbensin bör inte komma i fråga, eftersom man av miljöskäl valt att införa skattelättnader för sådan bensin.

Ett alternativ är att skattebelägga allt drivmedel på en betydligt lägre nivå. Med 5,5 miljarder liter såld bensin per år skulle en avgift om exempelvis ett halvt öre per liter ge 27,5 miljoner kronor i intäkter. En extra skatt på all bensin, i syfte att finansiera fiskevården, är dock inte lika tilltalande ur principiell synvinkel.

6.4. Båt- och båtmotorbranschen

6.4.1. Branschorganisation

Utredningen har sammanträtt med Båtbranschens Riksförbund, SweBoat, som är en intresseorganisation för båtbranschen. Målen för förbundets verksamhet är

  • att främja och värna gemensamma branschintressen,
  • att skapa gynnsamma verksamhetsbetingelser för branschen,
  • att vara branschens talesman och remissorgan,
  • att skapa förståelse för branschens vikt och roll i samhället, och
  • att medverka till en positiv inställning till båtliv.

Förutom bl.a. marknadsföring och intern rådgivning ingår i SweBoats verksamhet att sköta branschens kontakter med regering, riksdag, myndigheter och intresseorganisationer. Förbundet utser därutöver representanter i bl.a. Sjösäkerhetsrådet och Allmänna reklamationsnämnden. Enligt SweBoat arbetar förbundet också aktivt för realistiska lösningar på aktuella miljöfrågor, i samförstånd mellan branschen, konsumenter och myndigheter.

I SweBoat ingår ett antal föreningar, t.ex. Båtindustriföreningen, Marinmotorleverantörföreningen och Båttillbehörsföreningen, med sammanlagt cirka 400 medlemsföretag. Det krävs en fast och etablerad organisation med verksamhet inom tillverkning, försäljning eller service av branschens produkter för att få bli medlem i någon av föreningarna.

Enligt SweBoat täcker förbundet en stor del av marknaden i tillverkar- och leverantörsledet. När det gäller båtleverantörer uppskattar förbundet täckningen till cirka 90 procent, medan den i fråga om båtmotorer är nära nog fullständig. I detaljistledet bedöms täckningsgraden vara knappt 50-procentig.

6.4.2. Beräkning av båtbranschens potentiella bidrag till finansieringen

Enligt en undersökning gjord av Statistiska centralbyrån på uppdrag av Sjöfartsverket äger de svenska hushåll som undersökningen baseras på cirka 718 000 fritidsbåtar

9

. Undersökningen avsåg

9

Statistiska centralbyrån, Båtlivsundersökningen 2004 – en undersökning om svenska

fritidsbåtar och hur de används, s. 7

privatägda fritidsbåtar i sjödugligt skick och begränsades till personer mellan 20 och 74 år. År 2003 såldes cirka 15 000 båtar i Sverige. Den svenska marknaden för båtar i första försäljningsledet beräknades detta år uppgå till cirka 1,85 miljarder kronor exklusive moms

10

. 476 miljoner kronor avser segelbåtar, 809 miljoner kronor

motorbåtar (inombord) och 571 miljoner kronor övriga båtar, inkluderat utombordare

11

.

Dessa belopp inkluderar vissa av de båtmotorer som säljs i landet, men inte alla. En del motorer säljs utan att vara en del i ett båtköp. Enligt SweBoat saknas uppgifter om hur stor del av beloppen som avser motorer. Enligt förbundets statistik levererade dock de företag som ingår i Svenska marinmotorleverantörföreningen knappt 20 000 utombordsmotorer under tiden från den 1 oktober 2003 till den 30 september 2004. Ungefär hälften av dessa var mindre motorer med en kapacitet upp till 12 kW.

Det amerikanska fiskevårdssystemet hämtar en del av sina intäkter från en skatt på vissa båtmotorer. När det gäller fritidsbåtar är det endast tull som ger intäkter till fiskevården. För det fall man i Sverige vill införa en avgift eller skatt på försäljningspriset av båtar skulle, mot bakgrund av vad som anförts om den svenska marknaden, redan ett mindre påslag ge förhållandevis stora intäkter. Skulle pålagan i stället avse båtmotorer måste nivån självfallet vara högre.

När införandet av en båtskatt har diskuterats i Sverige förefaller det dock snarare ha handlat om att skattebelägga innehavet, i likhet med utformningen av fordonsskatten (se avsnitt 6.7.2). För att kunna införa en skatt av detta slag krävs sannolikt ett båtregister. Ett sådant register fanns under åren 1988–1992 och registret omfattade drygt 256 000 båtar

12

. Fr ågan om ett register över fritidsbåtar är för närvarande aktuell på nytt (se avsnitt 6.7.2).

10

Försäljning beräknad utifrån tillverkning minus export plus import. I export och import ingår begagnade båtar. Uppskattningarna baseras på offentlig statistik från SCB och uppgifter från SweBoats medlemsorganisationer.

11

SweBoat, Båtbranschstatistik 1994–2003

12

Sjöfartsverket, Förutsättningar för ett fritidsbåtsregister, 2003

6.5. Fisketurismbranschen

6.5.1. Branschorganisation

Utredningen har varit i kontakt med Branschorganisationen för Sveriges Fisketurismföretagare (SeFF). Fisketuristiska tjänster ingår inte i den skattebas som utgör grunden för finansieringen av den amerikanska fiskevården. Eftersom fisketurismen torde ha ett tydligt intresse av god fiskevård har det ändå fallit sig naturligt att efterhöra branschens inställning till den framtida finansieringen.

SeFF har sitt säte i Forshaga och bildades efter en konferens 1996, där behovet påtalades av en branschorganisation som kan samla näringens uppfattning i viktiga frågor och få möjlighet att påverka förutsättningarna för den fisketuristiska utvecklingen i landet. SeFF har bl.a. till uppgift

  • att utveckla goda relationer till myndigheter och näringsliv,
  • att verka för en positiv utveckling av svensk fisketurism,
  • att inom verksamhetsfältet verka för en ekologisk helhetssyn,
  • att arbeta för goda och sunda konkurrensförhållanden,
  • att vara rådgivande organ för medlemmar och samhälle,
  • att uppträda som förhandlingspart och remissinstans, och
  • att verka för internationellt samarbete inom och utanför EU.

Organisationen arbetar bl.a. med att värva medlemmar och att marknadsföra sig gentemot organisationer och myndigheter. SeFF verkar för att bli remissinstans inom alla frågor som rör fisketurism, fiskevård, fiskets reglering/administration och företagandets villkor. Redan idag har SeFF en representant i Fiskeriverkets rådgivande grupp för fritidsfiskefrågor. På sikt skall organisationen arbeta för att inrätta en certifiering för att kvalitetssäkra företagen i branschen. SeFF har också för avsikt att även fortsättningsvis anordna fisketurismkonferenser.

SeFF är alltså en förhållandevis ung organisation. Den har enligt egen uppgift ett femtiotal medlemmar och den täcker därmed (se nästa avsnitt) endast en mindre del av branschen. Samtliga medlemmar är på något sätt involverade i fisketurismbranschen, men alla har inte fisketurism som huvudsaklig verksamhet.

Många av LRF:s medlemmar bedriver verksamhet inom det fisketuristiska området. Det bör dock framhållas att begreppet fisketurism i detta sammanhang sannolikt har en tämligen vid

definition. Verksamheten kan t.ex. avse endast utarrendering av fiskevatten för fisketuristiska ändamål. I en telefonenkät som förbundet genomfört till cirka 60 000 av medlemmarnas företag har knappt 400 svarat att de idag bedriver fisketuristisk verksamhet. Drygt 900 medlemmar har angett att de bedriver verksamhet inom jakt/fiske, utan att redovisa om det handlar om jakt eller fiske eller båda delarna. Cirka 1 100 medlemmar har uppgett att de ser en potential att utveckla verksamhet såvitt avser fiske eller jakt/fiske.

6.5.2. Beräkning av fisketurismens potentiella bidrag till finansieringen

Den fisketuristiska branschen är brokig och problematisk att avgränsa. Den kan sägas inkludera allt från småskalig stuguthyrning till fullskaliga fiskeanläggningar, som kan erbjuda tillgång till såväl guidning och mat som båtuthyrning och konferenslokaler. Detta gör det svårt dels att konstruera ett system genom vilket fisketurismbranschen bidrar till fiskevården, dels att beräkna omfattningen av det potentiella bidraget.

Fisketurism är en förhållandevis ny verksamhet

13

. Den allmänna uppfattningen tycks vara att den i Sverige fortfarande är relativt outvecklad. Förutsättningarna för en framtida expansion beskrivs dock som goda. Inte minst brukar man framhålla den påtagliga fördel som omfattningen av de svenska fiskevattnen utgör. I en undersökning år 2002 konstaterades att 334 fisketuristiska företag kund e identifieras

14

. Sammantaget ger verksamheten upphov till cirka 370 arbetstillfällen, varav de flesta i glesbygd. Företagens fisketuristiska omsättning uppgår sammanlagt till knappt 200 miljoner kronor per år. Det förtjänar dock att framhållas att undersökningen fokuserade på s.k. upplevelseproducerande företag. Företag som i vidare mening ägnar sig åt fisketurism, som t.ex. fisketuristiska researrangörer och entreprenörer som endast erbjuder boende, ingick därför inte i studien. Man påpekade därför i studien att beloppet 200 miljoner kronor endast utgör en del av vad fisketurismen genererar i Sverige. Någon senare studie av fisketurismens omfattning i landet är inte känd. I en gemensam rapport från Naturvårdsverket och

13

Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51) s. 39

14

SeFF i samarbete med Fiskeriverket, Jordbruksverket och Turistdelegationen, Fisketuristiskt företagande i Sverige

Fiskeriverket år 2005 anges, baserat på 2002 års undersökning, att det idag finns drygt 300 företag där den fisketuristiska produkten är av central betydelse för verksamheten

15

. Regeringen har i

december 2004 lämnat samma uppgift

16

.

Mot bakgrund av det sagda skulle beräkningen av fisketurismens bidrag till fiskevården kunna baseras på en årlig omsättning om 200 miljoner kronor. Eftersom en pålaga på fisketuristiska tjänster måste tas ut i konsumentledet bör man räkna med ett uttag om 5 procent av försäljningspriset. Nivån skulle då vara ungefär densamma som på fiskeredskap. Under dessa förutsättningar skulle fisketurismen kunna bidra med 10 miljoner kronor till fiskevård. I och med att SeFF endast täcker en begränsad del av marknaden skulle ett branschavtal dock leda till avsevärt lägre intäkter än så.

Med hänsyn till de avgränsningssvårigheter som finns när det gäller begreppet fisketurism gör utredningen dock bedömningen att det endast är genom en överenskommelse som det är möjligt för branschen att bidra till fiskevårdens finansiering. Att lagstiftningsvägen reglera en pålaga på fisketuristiska tjänster låter sig knappast göras på ett tillfredsställande sätt. Möjligen skulle förutsättningarna dock förbättras om det införs ett licenssystem för fisketuristiska företag; en fråga som för närvarande diskuteras

17

.

6.6. En avtalsreglerad redskapsmodell

6.6.1. Inledning

I detta kapitel har hittills redogjorts för de branschorganisationer och företag som har varit aktuella att kontakta med anledning av uppdraget. Utredningen har också översiktligt beskrivit branschernas omsättning och hur stora intäkter deras medverkan i ett omsättningsrelaterat fiskevårdssystem skulle kunna ge.

Som nämndes inledningsvis finns det i huvudsak två sätt att införa en redskapsmodell. I detta avsnitt kommer att behandlas förutsättningarna för en avtalsreglering, medan nästa avsnitt (6.7) tar upp frågan om en statligt reglerad redskapsmodell.

För att en avtalsreglerad redskapsmodell skall vara möjlig måste det naturligtvis finnas parter som är beredda att ingå ett avtal av nu

15

Förutsättningar för fisketurismens utveckling i Sverige – rapport från ett regeringsuppdrag

16

En politik för en långsiktigt konkurrenskraftig svensk turistnäring (prop. 2004/05:56)

17

Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51) samt Förutsättningar för fisketurismens utveckling i Sverige – rapport från ett regeringsuppdrag

aktuellt slag. Branschernas inställning till en redskapsmodell redovisas i det följande.

6.6.2. Fiskeredskapsbranschens inställning

SPOFA Spöfiske har angett att den centrala frågan för föreningen – oavsett vilken lösning som väljs – är att fiskevården tillförs ytterligare medel. De åtta medlemsföretagen har enhälligt beslutat att förorda en avgiftsmodell med den amerikanska som förebild. Enligt beslutet är SPOFA och medlemsföretagen således positiva till en pålaga på sportfiskeutrustning i syfte att finansiera fiskevården. SPOFA har understrukit att det är avgörande att intäkterna inte kan användas till annat än just fiskevård och andra åtgärder som syftar till att underlätta sportfiskets utveckling.

Av beslutet framgår inte vilken avgiftsnivå som medlemmarna förespråkar, men av kontakter med SPOFA har framgått att en avgift om 10 procent ur deras synvinkel skulle vara acceptabel. Vid dessa kontakter har föreningen också förklarat att ett branschavtal måste omfatta alla de större aktörerna på den svenska marknaden. Enligt SPOFA skulle det vara godtagbart med ett avtal som förutom medlemsföretagen omfattar Fladen Fishing AB och Svendsen Sport A/S. Att endast de åtta medlemsföretagen frivilligt skulle svara för uttaget av fiskevårdsmedel är dock inte någon framkomlig väg. SPOFA har påtalat att en sådan lösning skulle innebära konkurrensnackdelar för medlemsföretagen.

Utredningen har också varit i kontakt med Fladen Fishing AB och Svendsen Sport A/S, de största aktörerna som inte är medlemmar i SPOFA Spöfiske. Fladen Fishing AB har angett att företaget i och för sig kan tänka sig en avgift på fiskeredskap, under förutsättning att bolagets kunder godtar en sådan. Enligt bolaget importerar dock vissa varuhuskedjor fiskeredskap i betydande omfattning utan att gå via grossister. Eftersom det är angeläget att konkurrensen sker på lika villkor måste även de direktimporterade redskapen omfattas av ett eventuellt branschavtal. Dessutom måste även andra utländska grossister än Svendsen Sport A/S ingå i en överenskommelse. Det är således inte tillräckligt att avtalet förutom Fladen omfattar endast SPOFA Spöfiske och Svendsen Sport A/S.

Svendsen Sport A/S har angett att bolaget i princip är positivt till en frivillig avgift på sportfiskeredskap i syfte att finansiera

fiskevården. Bolaget har dock förklarat att ett avtal inte endast bör omfatta sportfiskeredskapsbranschen. Även t.ex. båtbranschen och fisketurismbranschen måste enligt bolagets uppfattning omfattas för att systemet skall bli rimligt och rättvist. Att basen måste breddas utanför sportfiskeredskapsbranschen har även Fladen Fishing AB framfört. Enligt bolaget är det orimligt att en grupp företag med en så i sammanhanget begränsad omsättning ensamma skall finansiera en fiskevård som kommer en betydligt bredare näring till del.

Utredningen har vidare varit i kontakt med ett antal företag som säljer fiskeredskap i konsumentledet. Ungefär hälften av de kontaktade handlarna har inte haft något att invända mot en avgift, medan resterande företag har angett att en redskapsavgift skulle innebära mer eller mindre allvarliga problem för branschen.

6.6.3. Bensinbranschens inställning

Det är allmänt känt att oljebolagens produkter hör till landets högst beskattade. Svenska Petroleum Institutet (SPI) har klargjort att man bl.a. med anledning härav inte kan ställa sig positiv till att genom en överenskommelse eller på något annat sätt bidra till finansieringen av fiskevård.

SPI har angett att institutet inte är främmande för att ta initiativ i miljöfrågor. Tvärtom är det förenligt med oljebolagens branschpolicy att SPI driver på arbetet att minska oljehanteringens negativa inverkan på miljön. Som exempel har man tillsammans med Naturvårdsverket och Svenska kommunförbundet bildat bolaget SPI Miljösaneringsfond AB för att identifiera, undersöka och vid behov sanera fastigheter med nedlagda bensinstationer.

Saneringen av sådana fastigheter är emellertid en verksamhet som har en mycket stark koppling till oljebolagens kärnverksamhet. När det gäller fiskevård har institutet förklarat att anknytningen till oljebolagen framstår som alltför svag. Detta gäller även för det fall en avgift eller skatt endast skulle tas ut på båtbränsle, vilket alltså inte heller torde vara möjligt utan en frivillig branschöverenskommelse (se avsnitt 6.3.2).

6.6.4. Båtbranschens inställning

Båtbranschens Riksförbund (SweBoat) har ställt sig negativt till en pålaga på båtar och båtmotorer i syfte att finansiera fiskevård. Som skäl för detta har förbundet bl.a. uppgett att flertalet båtar huvudsakligen används till annat än fiske och att det därför är svårt att se den direkta kopplingen mellan båtliv och fiskevård.

SweBoat har också påpekat att det amerikanska systemet avser ett betydligt vidare spektrum av åtgärder än vad som i Sverige traditionellt avses med fiskevård, t.ex. sjösäkerhets- och båttillgänglighetsinsatser. SweBoat har förklarat att det med ett liknande koncept i Sverige möjligen skulle finnas ett större intresse från förbundets sida, men att det utan ett konkret förslag i detta avseende är svårt för SweBoat att ta närmare ställning.

6.6.5. Fisketurismbranschens inställning

Vid samtal med Sveriges Fisketurismföretagare (SeFF) har branschorganisationen ställt sig negativ till att genom ett avtal bidra med medel till finansiering av fiskevård. Från organisationens sida har man förklarat att man knappast skulle få gehör för en sådan lösning hos sina medlemsföretag.

Att SeFF täcker en så förhållandevis begränsad del av den relevanta marknaden innebär naturligtvis också svårigheter i detta avseende. Om ett medlemskap i organisationen skulle medföra skyldighet att avsätta en andel av omsättningen till den statliga fiskevården, skulle detta innebära konkurrensnackdelar i förhållande till entreprenörer som inte ingår i SeFF.

SeFF har dock förklarat att en väl fungerande fiskevård gynnar den fisketuristiska utvecklingen och att organisationen därför förordar att ytterligare medel ställs till fiskevårdens förfogande.

6.6.6. Slutsatser

Av det anförda följer att det för närvarande saknas förutsättningar för en avtalsreglerad redskapsmodell. De åtta medlemsföretagen i SPOFA Spöfiske förespråkar visserligen en frivillig pålaga på sportfiskeredskap i syfte att finansiera fiskevården. Ett villkor för detta är dock att samtliga större företag i branschen deltar, d.v.s. även Fladen Fishing AB och Svendsen Sport A/S. Fladen har i

princip intagit ståndpunkten att en eventuell pålaga måste drabba samtliga redskap som säljs i landet för att vara godtagbar. En sådan ordning kräver lagstiftning. Att åstadkomma ett avtal som omfattar samtliga sportfiskeredskap som kan komma att säljas i landet torde i praktiken vara omöjligt. Svendsen har angett att även andra branscher måste omfattas av en överenskommelse för att systemet skall bli rimligt och rättvist. Även Fladen har framfört att basen måste breddas utanför sportfiskeredskapsbranschen.

Även om ett avtal inom sportfiskeredskapsbranschen för närvarande inte är möjligt att teckna vill utredningen betona att ett sådant skulle kunna bli verklighet i framtiden. Av de samtal som utredningen haft med olika företrädare för branschen framgår att stora delar av den i princip ser positivt på att medverka till att finansiera fiskevården. Även om en branschöverenskommelse inte kan ge tillräckligt stora intäkter för att på egen hand finansiera den svenska fiskevården (se avsnitt 8.6) skulle den kunna innebära ett mycket värdefullt tillskott till finansieringen.

De organisationer som representerar andra branscher har inte varit positiva till att belägga sina produkter med en avgift eller skatt i syfte att finansiera fiskevården. De har följaktligen inte heller uttryckt något intresse för en överenskommelse om finansieringen. Fisketurismbranschen kan för övrigt knappast anses ha en sådan struktur att det är möjligt att diskutera i termer av en branschöverenskommelse. Båtbranschens Riksförbund (SweBoat) har framfört att deras inställning eventuellt vore en annan om det föreslagna fiskevårdssystemet kom att omfatta de mer allmänt båtrelaterade insatser som det amerikanska systemet gör, såsom t.ex. sjösäkerhets- och båttillgänglighetsfrågor.

Ett system som i likhet med det amerikanska sträcker sig bortom den mer traditionella fiskevården skulle kunna vara intressant. Utredningens uppdrag är emellertid att finna lösningar för den framtida finansieringen av just fiskevård. Något avtalsutkast har inte presenterats för SweBoat, men det är ett rimligt antagande att ett villkor för förbundets medverkan i en överenskommelse är att de medel branschen ställer till förfogande i huvudsak används till insatser som gynnar just båtlivet. I bästa fall skulle ett marginellt bidrag till den egentliga fiskevården uppnås. En modell där båtbranschen lämnar bidrag till mer allmänt båtrelaterade åtgärder skulle kunna ge positiva effekter för båtlivet, men löser inte frågan om fiskevårdens finansiering. Av denna anledning har utredningen valt att inte gå vidare med ett utvidgat system likt det amerikanska.

Med hänsyn till uppdraget hade utredningen självfallet gärna mött en annan inställning hos de nu berörda organisationerna utanför sportfiskeredskapsbranschen. Utredningen kan dock inte annat än att också uttrycka förståelse för den hållning de intagit i de diskussioner som förevarit. Detta framgår också av de överväganden utredningen gör i avsnitt 6.7.2. Det framstår som mindre realistiskt att räkna med att företag eller hela branscher frivilligt skall finansiera en verksamhet som det kan anses naturligt att staten ansvarar för.

Endast om det finns en mycket stark koppling mellan den verksamhet som skall finansieras och den näring som företagen bedriver kan det finnas befogade förhoppningar om en frivillig finansiering. Förhållandet mellan SPOFA Spöfiske och fiskevården är uppenbarligen av detta slag. Av konkurrensskäl har dock SPOFA hävdat att en avgift måste åläggas samtliga större aktörer på den aktuella marknaden. Också detta ställningstagande har förstås fog för sig och måste godtas.

Mot bakgrund av det anförda saknas det för närvarande förutsättningar för att genom en avtalad redskapsmodell finansiera den framtida fiskevården.

Avslutningsvis bör sägas något om utredningens förutsättningar för framgång i de kontakter som tagits med de aktuella branschorganisationerna. Enligt direktiven skall utredningen i vissa avseenden fästa uppmärksamhet på konstruktionen av Stiftelsen Håll Sverige Rent. Stiftelsen finansieras visserligen i någon mån genom frivilliga åtaganden, men kom till som följd av ett tillståndsbeslut, där regeringen föreskrev villkor för tillståndet. AB Returpack, som var föremålet för beslutet, gavs tillstånd att bedriva verksamhet med pantsystem för aluminiumburkar. Ett av villkoren var att bolaget aktivt verkade för åtgärder för ökad burkåtervinning, åtgärder mot nedskräpning eller andra närliggande miljövårdsåtgärder. Om det inte fanns särskilda skäl, skulle insatsernas omfattning uppgå till minst 0,5 öre per aluminiumburk som bolaget budgeterat intäkter för. Det var dessa medel som kom att bli upprinnelsen till Håll Sverige Rent.

En annan verksamhet som finansieras genom avtal med branschorganisationer är Stiftelsen Svenska Filminstitutet och det svenska filmstödet. Det första filmavtalet slöts år 1963 och sedan dess finansieras verksamheten bl.a. med en frivillig biografavgift, som innebär en avgift om 10 procent på varje försåld biobiljett. I

gengäld togs emellertid den nöjesskatt om 25 procent bort, som biograferna dittills hade betalat.

I avsaknad av liknande påtryckningsmöjligheter är statens förhandlingsläge mindre gynnsamt. Självklart har utredningen dock i de kontakter som tagits påpekat att det kan komma att bli aktuellt att införa en statligt reglerad redskapsmodell. Förutsättningarna för en sådan beskrivs i nästa avsnitt.

6.7. En statligt reglerad redskapsmodell

6.7.1. Inledning

Eftersom det för närvarande saknas förutsättningar för en avtalsreglerad finansiering kommer utredningen i detta avsnitt att belysa frågan om en statligt reglerad redskapsmodell. Vilka produkter bör omfattas av en statlig pålaga, hur bör pålagan kategoriseras i statsrättsligt hänseende och hur stora intäkter kan den antas generera?

När man överväger att införa en statlig pålaga måste man också på ett helt annat sätt än vid en avtalsreglering överväga om det finns ett mer lämpligt sätt att finansiera fiskevården. Ett uppenbart alternativ, som också framhålls i direktiven, är en fiskevårdsavgift. I kapitel 7 redogörs för utformningen av en eventuell fiskevårdsavgift. Avvägningen mellan de båda alternativen återkommer utredningen till i kapitel 8.

6.7.2. Vilka produkter bör omfattas?

Fiskeredskap och fisketurism

Om en statligt reglerad redskapsmodell skall införas är det självklart att sportfiskeredskap bör ingå i systemet. Det finns en stark koppling mellan fiskevård och användandet av fiskeredskap. Dels tar man genom att använda fiskeredskap fiskresursen i anspråk och skapar på så sätt i någon mån behov av fiskevård, dels gagnar utökade fiskevårdsinsatser dem som använder fiskeredskap, i form av förhoppningsvis bättre fiskevatten och fångster.

En majoritet av företagen i sportfiskeredskapsbranschens leverantörsled är dessutom positiva till att främja fiskevården genom försäljningen av branschens produkter. Även om det inte

har varit möjligt att träffa ett avtal med denna innebörd är branschens acceptans av pålagan av stort värde om i stället en statlig reglering skall införas. Det blir sannolikt enklare såväl att införa som att upprätthålla ett väl fungerande system om de företag som skall svara för redovisningen av fiskevårdsmedlen förespråkar snarare än förkastar modellen.

Det hade givetvis varit bra om företagen även i detaljistledet varit lika positiva. Eftersom dessa företag inte blir redovisningsansvariga spelar deras inställning dock inte riktigt lika stor roll. För deras del kommer pålagan endast att innebära att de köper redskap med ett prispåslag om 10 procent och säljer dem till konsumenterna med cirka 5 procents prispåslag jämfört med idag. Det bör också noteras att utredningen inte har gjort någon grundligare undersökning av detaljistföretagens uppfattning.

Som nämnts i avsnitt 6.2.2 bör sådana redskap som används i yrkesfisket inte avgiftsbeläggas. Inte heller bör husbehovsfiskarnas redskap ingå i systemet, av skäl som tidigare redovisats.

En idé som framförts är att avgiftsbelägga privata fiskekort som ett komplement till intäkterna från pålagan på fiskeredskap. Enligt Fiskeriverkets och Statistiska centralbyråns undersökning Fiske 2005 uppskattade svenska folket att man lade drygt 300 miljoner kronor per år på fiskekort och andr a fiskeavgifter

18

.

För att motsvara fiskeredskapsavgiftens nivå om 10 procent i leverantörsledet (vilket innebär cirka 5 procent i konsumentledet) skulle avgiften vid försäljning av fiskekort till konsument behöva sättas till 5 procent. Intäkterna skulle därmed kunna uppgå till cirka 15 miljoner kronor. Den skattade uppgiften om 300 miljoner kronor kan dock vara något överdriven (se avsnitt 3.9).

Det finns emellertid flera nackdelar med att lägga en statlig pålaga på fiskekort. Ur praktisk synvinkel skulle modellen innebära en omfattande administration med höga omkostnader. Antalet fiskevårdsområdesföreningar och annan organiserad förvaltning som säljer fiskekort är omfattande och redovisningsskyldigheten skulle därmed spridas på ett stort antal aktörer.

Det finns berättigade invändningar även ur ett mer principiellt perspektiv. Redan idag torde försäljningen av privata fiskekort vara fiskevårdens huvudsakliga intäktskälla. Det är genom denna försäljning som t.ex. fiskevårdsområdesföreningar främst finansierar den omfattande privata fiskevård som bedrivs i enskilt vatten utan

18

Fiske 2005 – en undersökning om svenskarnas fritidsfiske

frifiskerätt. Att staten inkasserar en del av de medel som används för privat fiskevård och omfördelar dem till den statliga fiskevården framstår inte som en tillfredsställande lösning.

Dessutom omfattar statens åtagande i fiskevårdshänseende främst annat vatten än enskilt vatten utan fritt fiske, där fiskekorten huvudsakligen säljs. I vatten utan frifiske svarar i första hand vattenägarna för fiskevården. Det vore därför inkonsekvent om staten skulle införa en pålaga på fiske i dessa vatten och inte i allmänt vatten och enskilt vatten med frifiske, där statens huvudsakliga ansvar finns. Det är dessutom främst i de sistnämnda vattnen som fiskevården är i behov av ytterligare finansiering.

Systemet skulle också kunna uppfattas som ologiskt av dem som fiskar. I inlandsvattnen utom de stora sjöarna skulle fiskande betala dubbel fiskevårdsavgift – såväl till fiskevattenägarna som till staten – medan de på andra håll inte skulle behöva betala överhuvudtaget.

Av nu redovisade skäl anser utredningen inte att det bör bli fråga om att avgiftsbelägga fiskekort för att finansiera den statliga fiskevården. Som konstaterades i avsnitt 6.5.2 saknas det också förutsättningar för att skattebelägga fisketuristiska tjänster.

Bränsle

När det gäller bränsle måste inledningsvis påpekas att det saknas möjlighet att skattebelägga endast drivmedel för fritidsbåtar (se avsnitt 6.3.2). Om motordrivmedel skall ingå i systemet måste det därför bli fråga om att lägga en extra skatt på drivmedel även med andra användningsområden.

Energibeskattningen har dels en fiskal funktion, dels en styrande funktion, med syfte att verka för uppfyllandet av energi- och miljöpolitiska mål. Den nuvarande nivån på bensinskatten är hög. Från och med den 1 januari 2005 uppgår punktskatterna på en liter motorbensin i miljöklass 1 enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi till 4,96 kronor, varav 2,84 kronor avser energiskatt och 2,12 kronor koldioxidskatt. Därutöver utgår mervärdesskatt om 25 procent. För närvarande utgör sammanlagt cirka 60 procent av vad konsumenten betalar för bensin skatt och skattepåslaget på det ursprungliga priset uppgår till cirka 150 procent. Den höga skatten på bränsle kan göra allmänhetens acceptans för ytterligare beskattning begränsad, även om det skulle handla om endast t.ex. ett halvt öre per liter bensin.

Under alla omständigheter är det enligt utredningens mening inte befogat att införa en extra skatt på bensin i syfte att finansiera fiskevården. Utgångspunkten för en ny finansieringsform bör vara att det skall finnas en tillräckligt stark koppling mellan de som skall betala och den verksamhet som skall finansieras. I annat fall kan verksamheten lika gärna finansieras som tidigare; med generella skatteintäkter över statsbudgeten, fast med ett högre anslag.

En höjning av skatten på bensin ligger inte i linje med denna princip. Det är främst annat än motordrivmedel – även om det ger upphov till miljöproblem – som skapar behov av den begränsade typ av miljövårdsåtgärder som fiskevården utgör. Dessutom innebär framsteg på fiskevårdens område inte några direkta fördelar för det kollektiv som köper bensin. Kopplingen mellan drivmedel och fiskevård är därmed alltför svag. Det ligger nästan lika nära till hands att diskutera en höjning av inkomst- eller mervärdesskatten.

Det vore dessutom en ordning som är främmande för det svenska skattesystemet att, som görs i USA, specialdestinera en del av skatten på bränsle till fiskevårdsinsatser (se vidare avsnitt 8.5). Ett förslag om att fiskevården som första särintresse skall få förmånen av specialdestinering från energiskatterna har allmänt sett inte särskilt goda utsikter till framgång. Detta gäller särskilt eftersom kopplingen mellan fiskevård och bensin inte kan anses speciellt stark. Fritidsbåtarnas förbrukning av drivmedel uppgår endast till någon procent av den totala förbrukningen. Inte ens fritidsbåtarnas förbrukning kan för övrigt anses ha en tillräckligt nära anknytning till fiskevård (se nedan).

En extra skatt på bensin utan att intäkterna blir föremål för formell specialdestinering skulle innebära att de redovisas på statsbudgeten och att budgetens fiskevårdsanslag höjs i motsvarande mån. Förslag om höjda utgifter över statsbudgeten och under dess utgiftstak måste emellertid motsvaras av förslag om sänkta utgifter för annan verksamhet. Det är inte tillräckligt att utgifterna finansieras av ökade intäkter (se vidare avsnitt 9.4.1).

Båtar och båtmotorer

Kopplingen mellan fiskevård och båtar/båtmotorer är starkare än den mellan fiskevård och drivmedel. Båtar används givetvis ofta i samband med fiske och en förstärkt fiskevård skulle därmed ge positiva effekter för många båtägare. Dessutom är det väl känt att

användandet av båtmotorer, främst 2-taktsbaserade utombordsmotorer, påverkar vattenmiljön negativt

19

. Sådan påverkan har äv en båtarnas bottenfärger, även om bruket av de giftigare färgarna har minskat till följd av hårdare regleringar på området. Någon punktskatt på fritidsbåtar i likhet med fordonsskatten för bl.a. personbilar finns inte, även om frågan länge har varit aktuell. Utredningen om fritidsbåttrafikens kostnadsansvar m.m. bedömde dock år 1996 att fritidsbåtarna ger ett avsevärt nettobidrag till statskassan och att det saknas anledning att införa en allmän båtskatt

20

. Om d et är fritidsbåtarna som bidrar till finansieringen av statlig verksamhet eller omvänt är dock självfallet beroende av om man i beräkningen tar hänsyn till mervärdesskatten på båtar och bränsle och punktskatterna på bränsle. Sjöfartsverket får för år 2005, genom anslaget 36:6 Ersättning för fritidsbåtsändamål, 71 miljoner kronor för att finansiera t.ex. informationsinsatser på sjösäkerhetens område och för att minska miljöpåverkan, främst avseende fritidsbåtslivet. I budgetpropositionen anför regeringen dock att anslaget inte täcker verkets kostnader för verksamheten. Denna får därför finansieras också med intäkter från handelssjöfartens farledsavgifter

21

. Gods transportdelegationen angav i sitt slutbetänkande att den inte ser någon anledning till att fritidsbåtsverksamheten skall finansieras av handelssjöfarten

22

. I förslag om att införa en båtskatt framhålls ofta just behovet av att täcka Sjöfartsverkets kostnader för fritidsbåtsverksamheten. Ett register är förmodligen en förutsättning för införandet av en båtskatt i likhet med fordonsskatten, där det är innehavet som beskattas. En båtskatt som eventuellt tas ut vid tillverkning, import eller försäljning skulle dock inte kräva något register. Återinförandet av ett register för fritidsbåtar (det fanns ett sådant register under åren 1988–1992) är en fråga som står på den politiska dagordningen. I 2005 års budgetproposition angav regeringen att den skall återkomma till registerfrågan i den kommande transportpolitiska propositionen. Om man trots fritidsbåtsutredningens slutsats om fritidsbåtarnas nettobidrag till statskassan skulle finna det motiverat att införa en särskild båtskatt, ligger annan verksamhet än fiskevård

19

Se t.ex. Fritidsbåten och samhället (SOU 1996:170) och Levande skärgård – utvärdering av de regionala miljö- och hushållningsprogrammen (SOU 2000:67)

20

Fritidsbåten och samhället (SOU 1996:170)

21

Prop. 2004/05:1

22

Godstransporter – noder och länkar i samspel (SOU 2004:76) s. 52

närmast till hands att finansiera med en sådan skatt. När man valt att inte införa en båtskatt för att finansiera de statliga kostnaderna för fritidsbåtsverksamheten framstår ett förslag om en sådan skatt i syfte att finansiera fiskevården som mindre realistiskt.

Skall skatteintäkter riktas till ett så begränsat område som fiskevården, är det rimligt att ålägga dem betalningsskyldighet som får del av de utökade fiskevårdsinsatserna. Att skattebelägga båtar och båtmotorer är inte en åtgärd med tillräcklig precision i detta avseende. Många båtägare använder sin båt till annat än fiske. Enligt en undersökning gjord av Statistiska centralbyrån på uppdrag av Sjöfartsverket är fisketurer det vanligaste användningsområdet för endast en tredjedel av de svenska fritidsbåtarna

23

. D et är främst de mindre båtarna som har fisketurer som huvudsakligt användningsområde. Kopplingen mellan fritidsbåtar och fiskevård är således tämligen svag. Om ett svenskt system hade omfattat även de mer allmänt båtrelaterade insatser som det amerikanska systemet gör, skulle det mot denna bakgrund vara mer naturligt att inkludera båtar och båtmotorer. Som har konstaterats i avsnitt 6.6.6 är detta dock för närvarande inte aktuellt. Det är inte heller möjligt att i skattehänseende skilja båtar som används i samband med fiske från båtar som inte har detta användningsområde. Antalet båtar specialkonstruerade för fritidsfiske är allt för litet för att det skall vara någon mening med att skattebelägga endast dessa. Det absoluta flertalet av de båtar som används i samband med fritidsfiske är vanliga fritidsbåtar.

Slutsats

Om en statligt reglerad redskapsmodell skall införas i Sverige bör endast sportfiskeutrustning ingå i systemet. Andra fiskeredskap, drivmedel, båtar och båtmotorer samt fisketuristiska tjänster bör av tidigare redovisade skäl inte beläggas med en statlig avgift eller skatt i syfte att finansiera fiskevården.

23

Båtlivsundersökningen 2004 – en undersökning om svenska fritidsbåtar och hur de används, s. 23

6.7.3. Skatt eller avgift?

Inledning

Utredningen har i detta kapitel använt termerna skatt, avgift och statlig pålaga utan att ta ställning till om de olika pålagorna i statsrättslig mening är att definiera som skatt eller avgift. Eftersom utredningen funnit att det inte är rimligt med en extra pålaga på bränsle och båtar i syfte att finansiera fiskevården saknas anledning att kategorisera en sådan. Däremot bör den konstitutionella karaktären av en pålaga vid försäljning av fiskeredskap klarläggas. Frågan har främst betydelse för om reglering måste ske i lag, stiftad av riksdagen, eller om regeringen och i slutändan förvaltningsmyndighet kan ha normgivningsrätt. Den spelar dock en viss roll även i annat hänseende (se avsnitt 8.5).

Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall föreskrifter om skatt till staten meddelas genom lag. Riksdagen kan enligt 8 kap. 7 § regeringsformen inte delegera beslutanderätten till regeringen. Regeringen har emellertid rätt att meddela föreskrifter om avgifter, i vissa fall dock endast efter riksdagens bemyndigande. Riksdagen kan även medge att regeringen överlåter till förvaltningsmyndighet att föreskriva om sådana avgifter (8 kap. 11 § regeringsformen). I de fall regeringen inte behöver riksdagens bemyndigande för att föreskriva om avgift kan regeringen själv överlåta beslutanderätten till förvaltningsmyndighet.

Att en pålaga definieras som skatt eller avgift får således olika statsrättsliga följder. Frågan är därmed hur gränsen mellan de båda kategorierna skall dras. Det bör påpekas att pålagans benämning inte spelar någon roll för den statsrättsliga definitionen

24

. Det finns

pålagor som benämns avgifter som egentligen är skatter.

Regeringsformen saknar definition av såväl skatt som avgift. I förarbetena finns dock en rad uttalanden som tjänar till ledning för att ringa in de båda institutens karaktär. Därtill kommer att lagrådet vid flera tillfällen – inte minst i samband med förslaget om allmän fiskevårdsavgift år 1995 – har uttalat sig om gränsdragningen dem emellan.

24

Prop. 1973:90 s. 219 f.

Statens motprestation

I förarbetena till regeringsformen konstaterades att gränsen mellan skatt och avgift är flyt ande

25

. En skat t angavs dock kunna kategoriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna, utan direkt motprestation. I konsekvens härmed hör penningprestationer som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna vanligen till avgiftskategorin. Som exempel kan nämnas avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion

26

.

Departementschefen uttalade dock att en penningpålaga kan ha karaktären av avgift även i vissa an dra fall

27

. Till skillnad från situationer där den enskilde får en direkt motprestation för sin avgift, handlar det då om en s.k. kollektiv motprestation. Som exempel nämndes fall där pålagan tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs den ifrågavarande näringsgrenen. Av förarbeten och praxis framgår att även andra kollektiva motprestationer kan godtas, men att man bör vara restriktiv i detta hänseende

28

. I princip kan ju hävdas att alla penningprestationer till staten torde ge upphov till kollektiva motprestationer. Med en fiskevårdsavgift av traditionellt snitt – där den som fiskar betalar – skulle det möjligen gå att argumentera för att tillträdet till fiskevatten utgör en specificerad motprestation till den enskilde. Även ett sådant påstående bör dock avvisas

29

. Under alla omständigheter står det klart att en pålaga på fiskeredskap inte ger upphov till en sådan direkt motprestation från det allmänna till den som har betalat. Motprestationen består i stället av den utökade fiskevård som staten kommer att bedriva och den är i högsta grad kollektiv. Frågan är om detta är en kollektiv motprestation som kan godtas för att kategorisera pålagan som en avgift.

25

Prop. 1973:90 s. 213

26

Prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43

27

Prop. 1973:90 s. 219

28

Ole Westerberg, Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 15 f.

29

Se lagrådets yttrande den 30 oktober 1995 över prop. 1994/95:231. Jfr även vad som anförs om trängselskatt i fråga om tillträde till visst vägnät i betänkandet SOU 2003:61 och prop. 2003/04:145.

Syfte och kostnadstäckning

Det huvudsakliga syftet med en pålaga på fiskeredskap är inte närings- eller verksamhetsreglerande. Avsikten är inte att styra beteenden, att t.ex. få folk att fiska mindre. Av utredningens direktiv står det klart att den främsta anledningen till en avgift eller skatt är att förstärka fiskevårdens finansiering, d.v.s. ett fiskalt syfte. Med hänsyn till uttalandet i förarbetena om pålagor i näringsreglerande syfte kan detta tala för att betrakta pålagan som en skatt. Ett annat förarbetsuttalande har dock av Ekonomistyrningsverket tolkats som att pålagor i regleringssyfte ligger längre från avgiftsområdet än pålagor i fiskalt syfte

30

.

De intäkter som en pålaga på fiskeredskap ger upphov till skall användas till att täcka kostnaderna för en utökad fiskevård. Att det finns ett fiskalt syfte betyder därmed inte att det föreligger ett vinstsyfte

31

. Detta talar för att betrakta pålagan som en avgift. Om en pålaga skall kunna definieras som en avgift får nämligen dess intäkter i princip inte överstiga statens kostnader för att tillhandahålla motprestationen

32

. Pålagan på fiskeredskap är som u tgångspunkt i och för sig inte avsedd att täcka några befintliga kostnader överhuvudtaget. De framtida kostnaderna för den utökade fiskevården blir emellertid helt beroende av intäkterna från den inrättade avgiften/skatten. I detta avseende har det sagts att en avgift måste stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbetalande åsamkar staten

33

. Av föregående st ycke följer att pålagan måste anses vara rimligt proportionerad till kostnaderna för fiskevård. Det är dock i högsta grad tveksamt om de som kommer att betala är de som har åsamkat statens kostnader. Till stor del är det förstås annan verksamhet än fiske som har skapat behovet av fiskevård. En del fiskevårdande åtgärder är av sådant slag att det överhuvudtaget framstår som konstruerat att tala i termer av att någon orsakat kostnaderna för dem. Att göra gällande att det är företag i fiskeredskapsbranschen som åsamkat kostnaderna är naturligtvis än mer långsökt.

30

Ekonomistyrningsverket, Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering (ESV 2004:17) s. 16

31

Jfr Ole Westerberg, Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 31 f.

32

Se t.ex. Trängselavgifter (SOU 2003:61) s. 105

33

Prop. 1997/98:45, del 2, s. 288

Tillförs intäkterna den aktuella verksamheten?

Av förarbetena till regeringsformen följer att det kan ligga närmare till hands att betrakta en pålaga som en avgift om dess intäkter i sin helhet tillförs den närings- eller verksamhetsgren från vilken de hämtats. I och med att motprestationen i sådana fall blir mindre kollektiv framstår detta som tämligen naturligt.

Om man inför en fiskevårdsavgift för dem som skall fiska i svenska vatten tillförs intäkterna den verksamhetsgren från vilka de hämtats. Det är de som har betalat avgiften som är mottagare av den kollektiva motprestation som den utökade fiskevården utgör. Är det i stället de som köper fiskeredskap i Sverige som skall åläggas betalningsskyldighet blir den kollektiva motprestationen dock inte lika väldestinerad. De som köper fiskeredskap för att fiska utomlands kommer att tvingas betala, men får inte del av motprestationen. Motsatt förhållande gäller för dem som fiskar i Sverige men köper sina redskap utomlands. Detta torde vara vanligt för t.ex. många av de utländska turister som fiskar i landet.

Eftersom pålagan dessutom bör utgå i första försäljningsledet (se avsnitt 6.2.2) är det i strikt mening överhuvudtaget inte konsumenterna som blir betalningsskyldiga, utan företag i redskapsbranschen. Att dessa med största sannolikhet kommer att vältra över kostnaden på konsumenterna torde inte spela någon roll för vem den kollektiva motprestationen skall prövas i förhållande till. I förhållande till fiskeredskapsbranschen är det osäkert om en förbättrad fiskevård kan anses vara en sådan kollektiv motprestation som ger pålagan en statsrättslig status so m avgift

34

.

Specialdestinering vid sidan av statsbudgeten

Utredningens uppfattning är att intäkterna från en fiskevårdsavgift eller en pålaga på fiskeredskap inte bör anslås över statsbudgeten (se mer om detta i avsnitt 9.4.1). I stället bör medlen vara specialdestinerade vid sidan av statsbudgeten. Att intäkterna inte redovisas i statsbudgeten kan enligt förarbetena till regeringsformen vara kännetecknande för en penningpålagas avgiftskaraktär

35

.

Grundlagsberedningen uttalade å andra sidan att det saknar betydelse om beloppet tas i anspråk i statsbudgeten eller inte, och

34

Jfr Ekonomistyrningsverket, Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering (ESV 2004:17) s. 14

35

Prop. 1973:90 s. 219

klargjorde att den föreskrivna befogenhetsfördelningen i regeringsformen inte får kringgås genom redovisningsmässiga arrangemang

36

. Det har också hävdats att tidigare praxis gett ett övervägande stöd för att frågorna om specialdestinering och om vem som är mottagare av medlen är irrelevanta

37

. I 1995 års proposition om allmän fiskevårdsavgift tog regeringen emellertid upp dessa faktorer i ett sammanhang som tyder på att de kan ha en viss betydelse för avvägningen mellan avgift och skatt

38

.

Viltvårdsavgiften

I den nu nämnda propositionen berörde regeringen dessutom det faktum att den föreslagna fiskevårdsavgiften företedde stora likheter med viltvårdsavgiften. I det sammanhanget bör nämnas att viltvårdsavgiften i normgivningshänseende behandlas som en avgift, men att dess statsrättsliga status inte belystes i samband med tillkomsten av den nuvarande jaktlagen.

Ekonomistyrningsverket har med anledning av bl.a. viltvårdsavgiftens och viltvårdsfondens status anfört att om avgiftsintäkterna i sin helhet, exklusive administrationskostnader, tillförs näringsgrenen i fråga kan det röra sig om en avgift i regeringsformens bemärkelse

39

.

Slutsatser

Vad som anges i förarbetena till regeringsformen talar för en förhållandevis restriktiv hållning i fråga om vad som kan anses som avgift. Redan 1982 konstaterades emellertid att regeringsformens skattebegrepp var föremål för en fortgående uppluckring i praxis

40

.

I sitt yttrande över propositionen om allmän fiskevårdsavgift år 1995 anslöt lagrådet till denna bedömning och anförde att avgiftsområdet utvidgats genom konstitutionell praxis. Lagrådet ansåg att det mot bakgrund härav fick godtas att den allmänna fiskevårdsavgiften, så som den utformats i propositionen, rättsligt betraktades som en avgift. I ett senare lagstiftningsärende har

36

Ny regeringsform – ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 166 f.

37

Ole Westerberg, Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 14 f.

38

Allmän fiskevårdsavgift m.m. (prop. 1994/95:231) s. 14

39

Ekonomistyrningsverket, Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering (ESV 2004:17) s. 23

40

Ole Westerberg, Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 1 ff.

lagrådet dock anfört att något mer omfattande avsteg från principen om specificerad motprestation inte varit avsett

41

.

Lagrådets yttrande över 1995 års proposition talar för att en allmän fiskevårdsavgift, även i ett nytt förslag, är att bedöma som en avgift och inte en skatt. En förutsättning är dock naturligtvis att utformningen av avgiftssystemet inte skiljer sig på väsentliga punkter från 1995 års förslag. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 8.5.

När det gäller en eventuell pålaga på fiskeredskap talar emellertid det mesta för att en sådan får en annan statsrättslig status. Att pålagans storlek är direkt relaterad till omsättningen av en viss vara eller tjänst – som den blir med en sådan modell – är karaktäristiskt för en punktskatt

42

. Detta gör den trot s allt relativt bräckliga grunden för att hänföra en fiskevårdsavgift till avgiftsområdet och inte till skatteområdet än svagare. Till detta kommer att en pålaga på fiskeredskap innebär att den kollektiva motprestationen inte med samma precision tillhandahålls dem som har betalat avgiften/skatten. En förbättrad fiskevård i svenska vatten är statens motprestation. Om de som fiskar i dessa vatten är de som skall betala blir motprestationen väldestinerad. När i stället de som köper fiskeredskap i landet, eller egentligen de som säljer redskap i grossistledet, skall betala är det tveksamt om man kan anse att intäkterna i sin helhet tillförs den verksamhetsgren från vilken de hämtats. Av nu redovisade skäl anser utredningen att en pålaga på sportfiskeredskap är att betrakta som en punktskatt. En pålaga på drivmedel eller båtar skulle vara av samma statsrättsliga karaktär.

6.7.4. Hur stora intäkter ger en skatt på sportfiskeredskap?

I detta kapitel har redogjorts för att det saknas förutsättningar för att införa en redskapsmodell genom en frivillig branschöverenskommelse. Vidare har utredningen inte ansett det vara befogat att införa en skatt på drivmedel eller båtar. Att skattebelägga fisketuristiska tjänster har inte bedömts vara en framkomlig väg. Det alternativ som återstår är således att införa en punktskatt på fiskeredskap. Av skäl som tidigare anförts bör endast sportfiskeutrustning omfattas av en skatt.

41

Prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 44 f.

42

Ole Westerberg, Skatter och avgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift 1982, s. 24

Som redovisats i avsnitt 6.2.2 kan under sådana förhållanden skatteunderlaget antas uppgå till cirka 260 miljoner kronor. Med en punktskatt om 10 procent på priset i första försäljningsledet skulle redskapsmodellens intäkter således kunna beräknas till cirka 26 miljoner kronor. I utredningens direktiv anges behovet av fiskevårdsmedel uppgå till mellan 60 och 80 miljoner kronor.

7. Fiskevårdsavgift

7.1. En mer eller mindre allmän fiskevårdsavgift

I föregående kapitel redogjordes för möjligheten att genom avtal eller lagstiftning införa en redskapsrelaterad finansiering av fiskevården. Utredningen har dock även i uppdrag att analysera övriga finansieringsformer och då särskilt en allmän fiskevårdsavgift. I detta kapitel kommer därför att övervägas hur en sådan finansiering bäst kan utformas.

En vanlig uppfattning är att statens åtagande för fiskevård bör finansieras som merparten av statens verksamhet, med skatteintäkter över statsbudgeten. En sådan lösning skulle kunna ha sina fördelar. I samband med att propositionen om en allmän fiskevårdsavgift återkallades år 1995 förespråkade även regeringen denna finansieringsform. I utredningens direktiv görs dock klart att utgångspunkten är att det inte finns utrymme för nya statliga utgifter. Att föreslå att ytterligare medel bör anvisas över fiskevårdsanslaget är för utredningen därför inte en framkomlig väg.

En förutsättning för att i stället helt föra över ansvaret för fiskevården på fiskevårdsområden och annan privat fiskeförvaltning är att man kan räkna med att en ändamålsenlig förvaltning kan skapas inom samtliga områden där det behövs fiskevårdsinsatser. Enligt utredningens bedömning skulle detta i princip kräva att det fria handredskapsfisket och annat frifiske upphävs. Att göra sådana överväganden ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag. Ett utökat ansvar för fiskevårdsområdesföreningarna i enskilt vatten med frifiske skulle dessutom inte lösa frågan om finansieringen av fiskevården i allmänt vatten.

Utöver den modell som redovisats i föregående kapitel kan utredningen därför inte se någon annan lösning för fiskevårdens finansiering än en mer eller mindre allmän fiskevårdsavgift. Med mer eller mindre allmän avses en i något eller flera avseenden

avgränsad avgiftsskyldighet. I det följande kommer utredningen att gå närmare in på frågan hur dessa avgränsningar bör göras.

7.2. Hur bör avgiftsskyldigheten avgränsas?

7.2.1. Inledning

Som framgår av avsnitt 3.8 har det tidigare presenterats en mängd olika förslag om fiskevårdsavgift. Förslagen har stora likheter men skiljer sig åt i något eller flera avseenden när det gäller avgränsning av avgiftsskyldigheten. Ofta har det också funnits goda skäl för de avvägningar som gjorts i de olika förslagen. Det finns följaktligen inte endast en tänkbar modell för en svensk fiskevårdsavgift.

Vissa avgränsningar av avgiftsskyldigheten spelar stor roll i principiellt eller ekonomiskt hänseende. När det gäller ekonomin blir intäkterna naturligtvis betydligt mindre om man undantar stora kategorier fiskande från skyldigheten att betala avgift. Avgränsningsfrågan torde emellertid vara än viktigare på det principiella planet. Det har länge funnits ett starkt stöd för att tillföra fiskevården ytterligare resurser. Trots detta har inget av de många förslag som hittills lagts fram blivit verklighet. En stötesten förefaller ha varit hur man skall avgränsa avgiftsskyldigheten.

Mot bakgrund av det sagda står det klart att avgränsningen av avgiftsskyldigheten är av central betydelse för möjligheten att införa en fiskevårdsavgift. Att avgränsningen görs på lämpligast tänkbara sätt är också väsentligt för hur avgiften kommer att uppfattas av olika intressenter och i slutändan också för efterlevnaden av reglerna.

7.2.2. Bör avgiftsskyldighet gälla oavsett ålder?

I alla tidigare förslag om fiskevårdsavgift har vissa ålderskategorier undantagits från avgiftsskyldighet. I samtliga fall har en avgränsning rört unga fiskande och i något fall har även pensionärer undantagits från skyldigheten att betala den föreslagna avgiften.

Förslagen att exkludera unga personer har vanligen inte motiverats mer ingående. Ofta har emellertid framhållits att man bör sträva efter att stimulera intresset för friluftsliv och fiske hos ungdomar och att de dessutom i allmänhet saknar egen inkomst. I promemorian Fritt handredskapsfiske påpekades vidare att det bör

finnas en straffsanktion mot den som inte betalar avgiften och att personer under 15 år inte är straffmyndiga

1

.

Med anledning främst av att det är angeläget att stimulera ungdomars friluftsliv delar utredningen uppfattningen att ungdomar bör undantas från avgiftsskyldighet. Frågan är då vilken åldersgräns som bör gälla. I betänkandena Fritidsfisket och Fiska på fritid förespråkades en åldersgräns på 16 år

2

. I samband med införandet av det fria handredskapsfisket ansågs en åldersgräns om 15 år vara lämplig; så även i utredningsrapporten från 1991

3

. I 19 95 års utredningsrapport föreslogs i stället att fiskande under 18 år skulle undantas från avgiftsskyldighet

4

. Även i Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) bedömdes en 18-årsgräns vara att föredra. Vid en internationell utblick kan konstateras att Danmark (för sportfiskare) och Finland har en 18-årsgräns, medan det i Norge är 16 år som gäller. I Nederländerna är åldersgränsen i stället 15 år. I England och Wales måste fiskande över 12 år betala avgift, men fram till 16 års ålder gäller en lägre avgift än för vuxna. Frågan om en differentiering av avgiften återkommer utredningen till i avsnitt 7.2.6. För den svenska viltvårdsavgiften gäller inte någon åldersgräns. Eftersom man måste ha fyllt 15 år för att ens få låna vapen, genom s.k. uppsiktsutlåning, torde det dock i praktiken knappast förekomma att personer under 15 år betalar någon avgift. Det finns goda skäl för en lägre åldersgräns om 15 eller 16 år. Även fiskande under 18 år nyttjar fiskresursen och avgiftsintäkterna skulle komma dem till godo genom en utökad fiskevård och i förlängningen förhoppningsvis bättre fiske. De medel som ställs till fiskevårdens förfogande skulle dessutom bli större med en lägre åldersgräns. När det gäller intäkterna torde dock skillnaden vid en 16årsgräns jämfört med en 18-årsgräns inte bli särskilt stor. Dessutom finns det andra faktorer som talar till fördel för att sätta åldersgränsen till 18 år. I likhet med vad flera tidigare utredningar anfört är det av stor vikt att unga stimuleras i sitt fiskeintresse. Dessutom kan man inte utgå från att personer under 18 år kan finansiera sina fritidsintressen med egna inkomster. Mot bakgrund

1

Ds Jo 1984:3

2

SOU 1968:13 respektive 1978:75

3

Allmän fiskevårdsavgift (1991-10-01)

4

Allmän fiskevårdsavgift i Sverige, 1995

av detta talar övervägande skäl för att avgiftsskyldigheten bör inträda först vid 18 års ålder.

I betänkandet Fritidsfisket (SOU 1968:13) föreslogs att fiskande över 67 år skulle undantas från avgiftsplikt. I övrigt har inga av de tidigare redovisade förslagen innehållit någon övre åldersgräns. I Danmark gäller en 65-årsgräns för handredskapsavgiften och samma gräns gäller generellt i Finland. I Norge, Nederländerna samt England och Wales saknas en övre åldersgräns. Den svenska viltvårdsavgiften undantar inte heller personer över en viss ålder.

De skäl som anförts för att undanta yngre fiskande från avgiftsskyldighet gör sig naturligt nog inte gällande beträffande personer över exempelvis 65 års ålder. Inte heller kan utredningen finna andra tungt vägande skäl för att föreslå en sådan begränsning. Då antalet fiskande över 65 år torde överstiga antalet fiskande mellan 16 och 18 år skulle en sådan avgränsning dessutom få större negativ återverkan på intäkternas omfattning. Med hänsyn bl.a. till detta bedömer utredningen att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå en övre åldersgräns.

7.2.3. Bör alla kategorier av fiskande betala avgift?

Enligt promemorian Fritt handredskapsfiske skulle endast fiskande med handredskap inom vissa områden betala fiskevårdsavgift

5

.

Avgiften var avsedd att finansiera införandet av det fria handredskapsfisket och förslaget hade även i övrigt sådant samband med detta att situationen måste betraktas som något speciell. Avgränsningen motiverades bland annat med att andra fritidsfiskande än de som omfattades av införandet av det fria handredskapsfisket skulle kunna uppfatta det som orättvist att betala när de inte fick några nytillkomna fördelar.

Förutom detta särskilda fall har tidigare förslag om fiskevårdsavgift utgått från att både sportfiskare och husbehovsfiskare skall vara skyldiga att betala avgift. I 1995 års utredningsrapport föreslogs dock att husbehovsfiskande skulle betala en högre avgift än sportfiskande. Frågan om en differentiering av avgiften behandlas i avsnitt 7.2.6.

Några skäl för att undanta någon av de två kategorierna fritidsfiskare från avgiftsskyldighet kan utredningen inte se. I likhet

5

Ds Jo 1984:3

med tidigare förslag förespråkar utredningen således att såväl sport- som husbehovsfiskande skall vara skyldiga att betala avgift.

Om yrkesfiskare skall betala avgift är emellertid en svårare fråga. Detta visar sig inte minst i det förhållandet att tidigare förslag om avgiftsfinansiering har intagit diametralt olika ståndpunkter i detta avseende.

I Fritidsfisket (SOU 1968:13) föreslogs i och för sig att yrkesfiskare skulle betala avgift. Ett visst belopp skulle dock årligen betalas tillbaka till Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR). I Fiska på fritid (SOU 1978:75) föreslogs att licensierade yrkesfiskare inte skulle behöva betala fiskevårdsavgift. Samma hållning intogs i 1991 års utredningsrapport. I samband med införandet av det fria handredskapsfisket blev frågan om yrkesfiskarnas avgiftsskyldighet inte aktuell. Det fria handredskapsfisket berörde ju inte dem direkt och därför skulle de inte betala avgift.

I 1995 års utredningsrapport föreslogs dock inte bara att yrkesfiskare skulle vara skyldiga att betala fiskevårdsavgift. Deras avgift skulle dessutom vara fem gånger så hög som avgiften för handredskapsfiskare och dubbelt så hög som för husbehovsfiskare. I den därpå följande propositionen gick regeringen på samma linje

6

.

I Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) föreslogs också att yrkesfiskare skulle vara avgiftspliktiga, dock med samma belopp som övriga kategorier fiskande.

Som synes kan en viss ambivalens anas i fråga om hur yrkesfisket bör förhållas till en fiskevårdsavgift. Vad ligger då bakom detta? I 1968 års betänkande utgick man från att yrkesfiskare inte skulle komma att få någon egentlig utdelning av avgifterna. I 1995 års utredningsrapport motiverades den högre avgiften för yrkesfiskare med deras större fångster och – tvärt emot bedömningen i 1968 års betänkande – betydelsen av en fiskevårdsavgift för viktiga delar av yrkesfisket. I 2001 års betänkande framhölls att yrkesfiskarna skulle få möjlighet till bättre fångster genom den utökade fiskevård som avgiftsintäkterna ger upphov till.

Om man ser till vilka som främst får del av de fördelar som ökade medel till fiskevårdens förfogande kommer att innebära framstår det inte som självklart att yrkesfiskarna bör betala. I vart fall för det storskaliga yrkesfisket till havs är nyttan inte uppenbar. Det finns också andra invändningar mot att införa en avgift även för yrkesfiskare. Att betala en avgift för något man ägnar sig åt på

6

Allmän fiskevårdsavgift m.m. (prop. 1994/95:231)

fritiden, som utövande av fiske i rekreationssyfte eller i mer utpräglade sportsammanhang, torde av de flesta inte komma att uppfattas som orättvist eller stötande. Enligt vad som framkommit finns det tvärtom en tämligen bred acceptans för detta. Att behöva betala en avgift av detta slag för att överhuvudtaget ha möjlighet att på ett lagligt sätt utöva sitt yrke är emellertid en annan sak. Hur låg än avgiften är i förhållande till de intäkter man har av sin yrkesverksamhet reser en sådan ordning vissa betänkligheter på det principiella planet.

Å andra sidan får yrkesfiskare av högst naturliga skäl större fångster än fritidsfiskare och tar därför i större utsträckning fiskresursen i anspråk. Sett ur detta perspektiv kan man med fog hävda att det vore orimligt om de inte också bidrar till fiskevårdens finansiering.

Från ekonomisk synpunkt är frågan om yrkesfiskare skall vara avgiftsbefriade inte av avgörande betydelse. Sett i förhållande till det totala antalet fiskande i Sverige är yrkesfiskarna så få att ett undantag för dem inte spelar någon större roll för intäkternas storlek. De intäkter om cirka 400 000 kronor som yrkesfisket kan förväntas ge upphov till är dock inte försumbara. Dessutom blir systemet enklare och mer tillfredsställande ur pedagogisk synvinkel om så få undantag som möjligt görs från avgiftsplikten.

Det finns således skäl såväl för som mot att låta yrkesfisket ingå i avgiftssystemet. Främst på grund av att SFR tydligt uttalat att yrkesfiskare inte bör undantas från avgiftsskyldigheten väljer utredningen att föreslå att yrkesfisket skall omfattas av avgiftssystemet.

7.2.4. Bör avgiftsskyldigheten gälla fiske i allt vatten?

Inledning

Vilka vatten som avgiftsskyldigheten skall omfatta är kanske den viktigaste och svåraste avgränsningen att göra. Skall alla fiskevatten i landet ingå i systemet, eller bör endast fiske i vissa vatten kräva betalning av den statliga avgiften? Om inte samtliga landets fiskevatten skall omfattas måste man också hitta en lämplig form för att ange vilka vatten som är avgiftsbelagda. Bör en geografisk avgränsning användas, där vissa namngivna vatten inkluderas i systemet? Eller är det mer lämpligt att – som i Utvärdering av det

fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) – göra avgiftsskyldigheten beroende av om fiskevattnet har en organiserad förvaltning?

Tidigare förslag

De flesta av de tidigare förslagen om fiskevårdsavgift har gått ut på att fiskande i alla vatten – såväl de fem stora sjöarna, mindre insjöar och rinnande vatten som kusten och havet – skall vara skyldiga att betala avgift. Varken i Fritidsfiskeutredningens betänkande år 1968 eller i Fiskevattensutredningens betänkande år 1978 föreslogs någon avgränsning beroende på var man fiskade. Detsamma gäller utredningsrapporterna från 1991 och 1995.

Inte heller i Utvärdering av det fria handredskapsfisket förordades någon geografisk avgränsning. Där fördes i stället idén om en avgränsning beroende på förekomsten av organiserad förvaltning fram. Avgift skulle betalas av alla som fiskade inom områden där det saknas organiserad förvaltning, oavsett om det skedde i havet, de stora sjöarna eller andra inlandsvatten. Vid fiske inom fiskevårdsområden, inom områden där fisket förvaltas av samfällighetsförening eller inom område med en enda ägare skulle avgift således inte behöva betalas.

I promemorian Fritt handredskapsfiske gick förslaget ut på att endast fiske i de vatten som berördes av införandet av det fria handredskapsfisket skulle avgiftsbeläggas

7

. Det var därme d fiskande på enskilt vatten vid kusten av Östhammars kommun i Uppsala län, Stockholms län, Södermanlands län, Östergötlands län, Kalmar län, Gotlands län och Blekinge län samt i Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland som skulle betala fiskevårdsavgift. Som tidigare nämnts måste dock förhållandena vid tidpunkten för detta förslag betraktas som något speciella. Tanken med förslaget var att finansiera införandet av det fria handredskapsfisket. Även om tidigare förslag i princip uteslutande förespråkat en fiskevårdsavgift för alla vatten gav yttrandena över Utvärdering av det fria handredskapsfisket uttryck för de olika uppfattningar som finns i frågan. Många av remissinstanserna förordade just en allmän fiskevårdsavgift utan geografiska avgränsningar, medan andra menade att avgiftsskyldighet endast borde gälla i havet, längs kusten och i de fem stora sjöarna. Fiskeriverket anslöt sig också i

7

Ds Jo 1984:3

sitt remissvar till denna uppfattning, men lade till att tillrinnande och frånrinnande vatten, till det första definitiva vandringshindret, också borde vara avgiftsbelagda.

Från Sveriges fiskevattenägareförbund fördes en annan lösning fram. Enligt förbundet borde en eventuell avgift gälla endast för fiske i allmänt vatten. Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund stödde förslaget om en allmän fiskevårdsavgift, om inte ett anslag i storleksordningen 50 miljoner kronor anvisas över statsbudgeten.

Mot bakgrund av det sagda finns det i huvudsak följande tänkbara varianter:

  • Avgift endast för fiske i allmänt vatten,
  • Avgift endast för fiske i de områden som omfattades av införandet av det fria handredskapsfisket,
  • Avgift endast för fiske i områden där det saknas organiserad förvaltning i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna,
  • Avgift endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna, oberoende av om det finns organiserad förvaltning,
  • Avgift endast för fiske i områden där det saknas organiserad förvaltning, d.v.s. även i annat inlandsvatten än de fem stora sjöarna där det saknas organiserad förvaltning, men inte i havet, längs kusten och i de fem stora sjöarna i områden där det finns organiserad förvaltning,
  • Avgift endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna samt i annat inlandsvatten om där saknas organiserad förvaltning,
  • Avgift endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna, i samtliga fall inkluderat tillflöden upp till det först mötande definitiva vandringshindret, och
  • Avgift utan geografisk avgränsning eller avgränsning beroende på förekomsten av organiserad förvaltning.

Avgift endast för fiskande i allmänt vatten

Att en statlig avgift endast tas ut för fiske i allmänt vatten är en princip som kan verka tilltalande. I praktiken når man dock på detta sätt inte någon tillfredsställande lösning för fiskevårdens framtida finansiering. Om intäkterna skall användas för fiskevårdsinsatser även på enskilt vatten kommer de inte att räcka till för att svara mot behovet. Utredningen är dessutom av uppfattningen att

intäkterna som huvudregel bör användas för fiskevård endast i de vatten där avgiftsskyldighet gäller.

För det fall intäkterna används för att bedriva fiskevård endast i allmänt vatten har man inte löst frågan om hur fiskevården i enskilt vatten med fritt handredskapsfiske och annat frifiske skall finansieras. I och med det fria fisket saknar fiskevattenägare i dessa vatten tillräckligt goda förutsättningar att själva finansiera sin fiskevård. Som tidigare redogjorts för måste staten därför ta ansvar för fiskevården i enskilt vatten med fritt fiske. Eftersom det handlar om stora områden är det naturligtvis av stor vikt att det även där bedrivs en tillfredsställande fiskevård.

I enskilt vatten med fritt fiske borde det ligga även i vattenägarnas intresse att en statlig fiskevårdsavgift tas ut. De har inte samma möjligheter som ägare till annat enskilt vatten att själva finansiera sin fiskevård genom försäljning av fiskekort. Införandet av en fiskevårdsavgift för de enskilda vattnen med frifiskerätt skulle i fiskevårdshänseende därmed innebära en avsevärd förbättring för ägarna. De statliga intäkterna kommer ju att komma ägarna till godo genom fiskevårdsinsatser i deras vatten.

Som nämndes tidigare bör intäkterna som huvudregel användas i de vatten där avgiftsskyldighet gäller, eftersom det är rimligt att det främst är de som betalar avgiften som får del av den förbättrade fiskevården. I konsekvens med detta är det rimligt att de som får fördel av intäkterna också betalar avgift. Det finns förstås inte några vattentäta skott mellan allmänt och enskilt vatten i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna. Fiskevårdsinsatser i allmänt vatten kommer därmed i stor utsträckning även visst enskilt vatten till del. Under sådana förhållanden är det rimligt att fiskande i dessa enskilda vatten bidrar till att finansiera fiskevården.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att en fiskevårdsavgift inte bör gälla endast fiskande i allmänt vatten.

Avgift endast för fiskande i de områden som omfattas av det fria handredskapsfisket

Det förslag om fiskevårdsavgift som var aktuellt i mitten av 1980talet gick ut på att endast de som fick fördelar av införandet av det fria handredskapsfisket skulle betala avgift. Förslaget hade möjligen fog för sig vid den aktuella tidpunkten – avgiften var avsedd att

finansiera frisläppandet av handredskapsfisket – men idag framstår inte avgränsningen som särskilt rimlig.

Att staten inte skulle ta ut en fiskevårdsavgift för fiske på allmänt vatten ter sig ganska märkligt om samtidigt en statlig avgift för fiske på stora delar av enskilt vatten införs. Det går inte heller att sakligt motivera varför man under sådana omständigheter inte tar ut en avgift för annat fritt fiske i enskilt vatten i havet, vid kusten och de fem stora sjöarna.

Avgift endast för fiskande i havet, vid kusterna och i de fem stora sjöarna och/eller avgift beroende på förekomsten av organiserad förvaltning

Ett motiv för att begränsa avgiftsskyldigheten till havet, kusten och de fem stora sjöarna – en geografisk avgränsning – är att det där råder fritt handredskapsfiske eller annat frifiske och oftast saknas fiskevårdsområden eller annan organiserad förvaltning (se avsnitt 3.8.8). Den statliga fiskevårdsavgiften kommer i sådant fall som huvudregel att tas ut endast där finansieringen av fiskevården inte är löst på annat sätt, vanligen genom försäljning av privata fiskekort. Fiskande skulle inte både behöva betala fiskevårdsavgiften och köpa fiskekort från den lokala fiskeförvaltningen.

Det finns emellertid organiserad förvaltning inom vissa områden av kusten och de fem stora sjöarna. På motsvarande sätt saknas det sådan förvaltning inom vissa andra inlandsvatten. Det vore därför möjligen mer lämpligt att inte använda sig av någon geografisk avgränsning. I stället kan man göra avgiftsskyldigheten beroende av om man fiskar i vatten med eller utan organiserad förvaltning.

I Utvärdering av det fria handredskapsfisket föreslogs just denna lösning. Avgiften skulle således tas ut för fiske även i andra inlandsvatten än de fem stora sjöarna, under förutsättning att där saknas organiserad förvaltning, men inte i vatten med fritt fiske, om där finns organiserad förvaltning.

Det är naturligtvis önskvärt att stimulera bildandet av fiskevårdsområden för att på så sätt nå förbättrade förutsättningar för en verkningsfull fiskevård. För enskilt vatten utan frifiske stimuleras dock redan idag bildandet av fiskevårdsområden genom möjligheten att sälja privata fiskekort för t.ex. handredskapsfiske. Om man trots detta har valt att inte bilda ett fiskevårdsområde är det

svårt att se att det faktum att staten annars kräver de fiskande på en statlig fiskevårdsavgift skulle göra att man ändrar sin hållning.

Även om det skulle bildas fler fiskevårdsområden vid kusten och i de fem stora sjöarna har inte förvaltningen samma möjligheter som fiskevårdsområdesföreningar i andra vatten att själva finansiera sin fiskevård. Med anledning härav är också statens åtagande i fiskevårdshänseende i enskilt vatten med fritt fiske särskilt betonat. Eftersom staten skall vidta fiskevårdsåtgärder i dessa vatten är det rimligt att det är belagt med statlig avgift att fiska där.

Om den statliga fiskevårdsavgiften tas ut endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna skulle detta inte lösa finansieringsfrågan i annat inlandsvatten utan organiserad förvaltning. Som tidigare konstaterats vilar emellertid det huvudsakliga ansvaret för fiskevården i dessa vatten på fiskevattenägarna. Precis som tidigare har de både incitament och möjligheter att skapa en väl fungerande fiskeförvaltning, ta betalt för fisket och på detta sätt finansiera den fiskevård som behövs.

Ett annat skäl för att välja en geografisk avgränsning framför en avgränsning beroende på förekomsten av organiserad förvaltning är att det förstnämnda torde vara enklare ur såväl pedagogisk som administrativ synvinkel. Härtill kommer att om man särskilt pekar ut annat inlandsvatten än de fem stora sjöarna – om där saknas organiserad förvaltning – som avgiftsbelagda, detta lätt kan misstolkas som en rätt för allmänheten att fiska i de oorganiserade fiskevattnen. Eftersom avgiften naturligtvis inte kan skapa någon rätt att utan vattenägarens tillstånd fiska i dessa vatten blir avgiftsskyldigheten under alla omständigheter ett slag i luften. I inlandsvatten utan organiserad förvaltning torde det vara ovanligt att allmänheten fiskar. Om innehavare av enskild fiskerätt skall undantas från avgiftsskyldighet vid fiske i eget vatten (se mer om detta nedan) är det därmed inte många som skulle betala avgiften för annat inlandsvatten än de fem stora sjöarna.

Av de skäl som nu redovisats föredrar utredningen en geografisk avgränsning framför en modell som tar hänsyn till om det finns organiserad förvaltning. För det fall avgiftsskyldighet inte skall gälla för fiske i landets samtliga vatten bör således modellen med avgift för fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna ges företräde framför följande lösningar:

  • Avgift endast för fiske i områden där det saknas organiserad förvaltning i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna,
  • Avgift endast för fiske i områden där det saknas organiserad förvaltning, d.v.s. även i annat inlandsvatten än de fem stora sjöarna om där saknas organiserad förvaltning, men inte i havet, längs kusten och i de fem stora sjöarna i områden där det finns organiserad förvaltning, och
  • Avgift endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna samt i annat inlandsvatten om där saknas organiserad förvaltning.

Bör fiske upp eller ned till första definitiva vandringshindret ingå i avgiftssystemet?

Om man avgiftsbelägger fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna talar starka skäl för att inkludera också tillrinnande och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret, i avgiftssystemet. Fiskevårdsinsatser vid kusten och i de fem stora sjöarna ger i viss utsträckning positiva effekter även i dessa vatten. De personer som fiskar i tillrinnande och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret, kan också sägas skapa behov av fiskevård vid kusten eller i de stora sjöarna. Det är därför rimligt att de som fiskar där skall betala den statliga avgiften.

Som tidigare nämnts bör som huvudregel avgiftsintäkterna användas endast i vatten som är avgiftsbelagda. Om de nu aktuella vattnen inkluderas i avgiftssystemet tydliggörs detta samband. Eftersom de tillrinnande och frånrinnande vattnen, till första vandringshindret, i många fall är mycket viktiga från fiskevårdssynpunkt måste nämligen avgiftsintäkterna under alla omständigheter kunna finansiera fiskevårdsåtgärder i dessa vatten. Eftersom de som fiskar där därmed får del av den utökade fiskevården är det rimligt att de betalar avgift.

Dessa tillrinnande och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret, kan i fiskevårdshänseende sammanfattningsvis anses vara på ett sådant sätt integrerade med havet och de fem stora sjöarna att det finns skäl att låta dem ingå i avgiftssystemet.

Härtill kommer att Fiskeriverkets föreskriftsrätt enligt 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen avser även dessa vatten. Detta gör att det ur principiell synvinkel framstår som än mer tilltalande att inkludera dem i systemet. På samma gång som en sådan modell ligger bättre i linje med de naturliga förutsättningarna för att bedriva en effektiv och

verkningsfull fiskevård, gör överensstämmelsen med föreskriftsrätten att gränserna för statens huvudsakliga fiskevårdsåtagande tydliggörs och understryks. Tillsammans med fiskevattenägarna har staten ett ansvar för de vatten där fiskevårdsinsatser påverkar fiskresursen i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske. I övriga områden står de enskilda fiskevattenägarna som huvudregel ensamma ansvaret för fiskevården.

Det finns dock två tydligt negativa aspekter av att låta tillrinnande och frånrinnande vatten ingå i avgiftssystemet. För det första står det för allmänheten knappast alltid klart var de definitiva vandringshindren finns. De utgör för de fiskande inte överallt någon klar och skarp gräns mellan avgiftsbelagt och icke avgiftsbelagt vatten. De aktuella vattendragen och sjöarna är dessutom så många, och i flera fall med så många biflöden, att det sannolikt skulle bli ganska vanligt att myndigheterna inte kan svara på frågan om fisket i ett visst vatten är avgiftspliktigt eller inte. Detta är naturligtvis inte någon tillfredsställande ordning.

Ett alternativ är att Fiskeriverket i föreskrifter namnger och preciserar alla de vatten som är belagda med avgift. Detta skulle göra det lättare för allmänheten att ta reda på vilka vatten avgiftsplikten gäller för. Eftersom strävan i sådant fall borde vara att inkludera så många tillrinnande vatten som möjligt i avgiftssystemet skulle en sådan föreskrift dock bli tämligen otymplig och svårgenomtränglig.

Det andra problemet är att fiskande i dessa tillrinnande och frånrinnande vatten i de flesta fall skulle behöva betala dubbel fiskevårdsavgift; dels till staten, dels till fiskevattenägarna genom att de måste köpa den lokala förvaltningens fiskekort. Till skillnad från längs kusten och i de fem stora sjöarna måste man oftast köpa privata fiskekort för att få fiska i tillflödena. De som fiskar där bidrar således redan idag till att finansiera fiskevården, om än inte den statliga. Ett system där den statliga avgiftsskyldigheten endast gäller vatten där det idag saknas tillräckliga förutsättningar för att finansiera fiskevården blir enklare och mer rättvist (om man inte väljer att låta avgiften omfatta alla landets fiskevatten; se nedan).

Med anledning av att avgiftssystemet bör hållas så tydligt, enkelt och rättvist som möjligt anser utredningen att de två nu nämnda praktiska nackdelarna med att låta tillrinnande och frånrinnande vatten omfattas av avgiften väger tyngre än de principiella fördelar som tidigare redovisats. För det fall en avgränsning överhuvudtaget bör göras (se nedan) förordar utredningen på grund härav att

avgiftsskyldigheten bör gälla endast fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna. Till- och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret, bör således inte omfattas av systemet.

Som sagts tidigare måste avgiftsintäkterna under alla omständigheter kunna användas för att bedriva fiskevård i de nu aktuella tillflödena, till första definitiva vandringshindret. Detta innebär ett avsteg från principen att avgiftsmedlen endast skall användas i de vatten där det föreligger avgiftsplikt. Det är dock viktigt att framhålla att fiskevård i dessa tillflöden kommer att ge positiva effekter för fisket längs kusten och i de fem stora sjöarna. De fiskevårdsåtgärder som kommer att vidtas med stöd av intäkterna kommer således att komma de betalande till godo.

Avgift utan geografisk avgränsning och utan avgränsning beroende på förekomsten av organiserad förvaltning

Utredningen har nu tagit ställning till vilken modell som bör väljas om avgiftsskyldighet inte skall gälla i landets samtliga vatten. Frågan om en sådan begränsning överhuvudtaget bör göras har dock ännu inte besvarats.

Enligt utredningens uppfattning finns det som utgångspunkt goda skäl att låta en fiskevårdsavgift vara allmän, d.v.s. att göra så få undantag som möjligt från avgiftsskyldigheten. Inte minst blir systemet enklare. Om man skulle undanta alla fiskande förutom i havet och de fem stora sjöarna blir intäkterna dessutom mindre. Många fiskare utövar sitt fritidsintresse endast i rinnande vatten och mindre sjöar i inlandet.

Som tidigare nämnts finns det all anledning att främja bildandet av fiskevårdsområden. En avgift för fiske i alla vatten skulle dock inte behöva stå i uppenbar strid med detta intresse. Även om en statlig avgift tas ut även för fiske i annat inlandsvatten än de fem stora sjöarna bör detta inte innebära att det bildas färre fiskevårdsområden. Den statliga avgiften är ju inte avsedd att ersätta de lokala fiskekorten. Fiskevårdsområdesföreningarna kan därmed fortfarande sälja fiskekort och på så sätt få in medel för fiskevård.

Om de fiskande i dessa vatten både måste betala den statliga fiskevårdsavgiften och köpa det lokala fiskekortet skulle detta visserligen i någon mån kunna anses innebära nackdelar för fiskevårdsområdesföreningarnas verksamhet. Att det blir dyrare kan ju föra med sig att färre väljer att fiska där.

Det finns andra faktorer som väger tungt till nackdel för att införa en statlig avgift för samtliga landets fiskevatten. I de flesta inlandsvatten skulle man behöva betala dubbla fiskevårdsavgifter; dels den statliga, dels till lokala förvaltningen genom att man köper dess fiskekort. Som konstaterats tidigare blir systemet enklare och mer rättvist om den statliga avgiftsskyldigheten endast gäller vatten där det idag saknas tillräckligt goda förutsättningar för att finansiera fiskevården. Sådana förutsättningar finns redan vad gäller annat inlandsvatten än de fem stora sjöarna.

Vidare bör i princip alla de vatten från vilka staten hämtar avgiftsintäkter också komma i åtnjutande av – eller i vart fall komma i fråga för – avgiftsfinansierade fiskevårdsinsatser. Detta är en viktig aspekt att beakta när det handlar om att få förståelse och acceptans för avgiftsuttaget. Det bör inte komma i fråga att ta ut avgifter från annat inlandsvatten än de stora sjöarna om man inte avser att därefter omsätta intäkterna till fiskevård i dessa vatten. De större intäkterna med ett sådant system skulle därmed inte generera större resurser till allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske, där statens huvudsakliga ansvar för fiskevården finns.

Systemet skulle dessutom bli svårare att administrera. Det skulle bli besvärligt att hantera en urvalsprocess där alla de tiotusentals sjöar och rinnande vatten från vilka avgiften hämtas kan komma i fråga för avgiftsfinansierade åtgärder. Från praktisk synpunkt bör staten inte göra ett större åtagande än vad den på ett tillfredsställande sätt kan uppfylla.

Det kanske viktigaste argumentet mot en helt allmän avgift är emellertid att de allra flesta vatten där avgiftsskyldighet gäller ändå aldrig skulle bli föremål för statligt finansierade fiskevårdsinsatser. Det finns helt enkelt för många vatten och i många av dem saknas egentliga behov av fiskevårdsåtgärder. Som tidigare nämnts riskerar man då att systemets trovärdighet urholkas.

Till detta kommer det principiellt fördelaktiga i att staten begränsar avgiftsplikten till allmänt vatten och enskilt vatten med frifiske. Utgångspunkten att det i enskilt vatten utan fritt fiske är vattenägarna som primärt ansvarar för fiskevården skulle till väsentlig del gå förlorad om staten både uppbär avgifter för och anvisar fiskevårdsmedel till dessa vatten. Eventuella behov av ytterligare fiskevård inom dessa områden uppfylls bättre genom att den lokala förvaltningen höjer priset på fiskekorten.

Utredningen anser därför att en fiskevårdsavgift bör omfatta fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna. Avgiften

kommer därmed att läggas på fiskande endast i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske.

Det sagda innebär att fiske i annat enskilt vatten inte blir avgiftsbelagt inom ramen för det aktuella systemet. Fiskevården i sådant vatten ankommer i stället i allt väsentligt på fiskevattenägarna. Att staten ändå har ett visst ansvar återkommer utredningen till i kapitel 10.

Statens vatten ovan odlingsgränsen

Även staten är ägare till enskilt vatten. Självfallet har staten i denna egenskap ansvar för fiskevården. När det gäller finansieringen av fiskevården i sådana vatten får staten agera som andra ägare till enskilt vatten. Beträffande fisket på vatten ovan odlingsgränsen finns särskilda regler som här kort skall redovisas.

Enligt 32 § rennäringslagen (1971:437) får, på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen, nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. För det fall upplåtelsen avser rätt till fiske krävs dessutom bl.a. att upplåtelsen är förenlig med god fiskevård. Enligt 33 § skall fråga om upplåtelse enligt 32 § prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Av 34 § följer att upplåtelsen skall ske mot avgift, om inte särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Avgiften skall fördelas mellan Samefonden och den sameby som berörs av upplåtelsen enligt bestämmelser som meddelas av regeringen.

I 2 § rennäringsförordningen (1993:384) har regeringen förordnat att upplåtelse av fiske enligt 32 § rennäringslagen som huvudregel skall prövas av länsstyrelsen. Enligt 3 § skall under vissa förutsättningar rätt till handredskapsfiske upplåtas. Vid upplåtelse av rätt till annat fiske skall företräde ges sådana personer för vilka jakten eller fisket är av väsentlig betydelse för deras försörjning.

Enligt 6 § skall den avgift som stadgas om i 34 § rennäringslagen tillfalla Samefonden och den berörda samebyn med hälften var. I 7 § ges länsstyrelsen rätt att förutom denna avgift ta ut ytterligare en avgift för bl.a. fiskevård. Denna avgift får uppgå till högst 50 procent av den förstnämnda avgiften. I 8 § ges Jordbruksverket föreskriftsrätt angående upplåtelser på statens mark ovanför

odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Verket har meddelat sådana föreskrifter (SJVFS 1993:95).

Utredningen förordar som tidigare nämnts avgiftsskyldighet för fiske i havet, längs kusten och i de fem stora sjöarna. Om i stället en avgift för fiske i landets samtliga vatten hade valts borde sannolikt fiske i vatten ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen också ha omfattats av avgiften. Med den modell som utredningen förespråkar förhåller det sig dock annorlunda. Även om det finns behov av ytterligare fiskevårdsinsatser i fjällvattnen blir det inte konsekvent att inkludera dem i systemet. Där finns redan en fiskevårdsförvaltning och eventuella behov av ytterligare fiskevårdsmedel tillgodoses bäst på annat sätt.

Det bör dessutom framhållas att rätten till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen är under utredning. Jakt- och fiskeutredningen har i uppdrag att så långt det är möjligt klarlägga grunderna för och omfattningen av samebyarnas och markägares rätt till jakt och fiske inom dessa områden. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2005. Det vore mindre lämpligt att innan dess presentera ett generellt förslag om uttag av en statlig fiskevårdsavgift i fjällvattnen.

7.2.5. Bör avgiftsskyldighet gälla innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten?

De flesta av de tidigare förslagen om fiskevårdsavgift har gått ut på att även fiskande i eget vatten skall betala avgift. I två förslag har dock fiske i eget vatten särbehandlats. Enligt förslaget i samband med införandet av det fria handredskapsfisket år 1985 skulle avgiftsskyldigheten inte gälla innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten. I den proposition från år 1995 som regeringen senare drog tillbaka var tanken att avgiften för husbehovs- och yrkesfiskare skulle vara lägre om fisket skedde på eget vatten. Idén att på något sätt särbehandla innehavare av enskild fiskerätt vid fiske på eget vatten har således funnits tidigare.

Inte minst med den geografiska avgränsning som utredningen valt finns det skäl för att även de som fiskar i eget vatten skall betala avgift. De nyttjar fiskresursen och får i någon mån anses skapa behov av fiskevård i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske. Vidare kommer den fiskevård som finansieras genom

avgiften att komma de nu aktuella vattenägarna till godo. Avgiftsfinansierad fiskevård kommer att bedrivas i deras vatten.

Faktorer av såväl principiell som pragmatisk natur väger dock tungt till fördel för att undanta innehavare av enskild fiskerätt från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten. En betalningsskyldighet för innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten kan med fog uppfattas som märklig. Även om fiskresursen inte kan sägas tillhöra vattenägaren äger denne naturligtvis just det ifrågavarande fiskevattnet. Om fiskevattenägaren dessutom är innehavare av enskild fiskerätt i vattnet förefaller det naturligt att han eller hon inte skall behöva betala en avgift för att fiska där.

Dessutom har många av de nu aktuella fiskevattenägarna tvingats acceptera att staten har infört en rätt för allmänheten att utan betalning till ägarna fiska på deras vatten. Som tidigare nämnts ligger det inte inom utredningens uppdrag att föreslå någon ändring i detta avseende. Man bör dock ha i åtanke att det fria handredskapsfisket av många fiskevattenägare upplevs som mycket negativt. En ordning där innehavare av enskild fiskerätt måste betala en statlig avgift för att få fiska i sitt vatten riskerar att skapa än större motsättningar kring det fria handredskapsfisket.

I stället är det angeläget att minska motsättningarna. Detta bör kunna uppnås genom att undanta innehavare av enskild fiskerätt från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten och att de dessutom med influtna avgiftsmedel kan bedriva fiskevård i sina vatten. Detta ger en tydlig signal om att staten tar hänsyn till ägarnas intressen. Även om det fria handredskapsfisket av andra skäl inte upphävs kan man på så sätt visa att man erkänner fiskevattenägarnas i sammanhanget särskilda ställning. Möjligheterna att få en bred acceptans i alla berörda grupper för en fiskevårdsavgift torde förbättras med en sådan lösning.

Av de skäl som nu anförts förordar utredningen att innehavare av enskild fiskerätt undantas från avgiftsskyldighet vid fiske i eget vatten. Det bör dock krävas att den fiskande såväl äger det aktuella vattnet som är innehavare av enskild fiskerätt i detsamma för att undantaget skall vara tillämpligt. Det räcker således inte att äga vattnet eller att ha enskild fiskerätt i det. Den som fiskar med stöd av upplåtelse av vattenägaren omfattas inte heller av undantaget. Fiskevattenägaren kan därmed inte bjuda in vänner och bekanta att fiska gratis i vattnet. Om en juridisk person är ägare till fiskevattnet avser undantaget den som i egenskap av ställföreträdare för den juridiska personen får fiska med stöd av enskild fiskerätt.

7.2.6. Bör avgiften vara differentierad?

Vid en internationell utblick kan konstateras att det inte är ovanligt att storleken på fiskevårdsavgiften skiljer sig åt beroende på vissa faktorer. Det finns exempel på lägre avgift för ungdomar och pensionärer. Ett annat exempel är att avgiftsnivån skiljer sig åt beroende på vilken kategori fiskande man tillhör. På andra håll kan man betala en lägre avgift för t.ex. en veckas fiskande.

I Sverige har de flesta av de tidigare förslagen om fiskevårdsavgift inneburit att det endast skall finnas en årlig avgift, av samma storlek för alla fiskande som omfattas av systemet. Bara i 1995 års utredningsrapport förordades en annan modell. Enligt den skulle yrkesfiskare och husbehovsfiskare betala en högre avgift än sportfiskare och det skulle därtill finnas möjlighet att betala en lägre avgift för just en veckas fiske.

Det finns enligt utredningens uppfattning ett värde i att fiskevårdsavgiften är lika för alla berörda och att systemet kring den hålls så enkelt som möjligt. Till att börja med saknas det skäl att göra en differentiering av avgiftsnivån beroende på ålder, eftersom ungdomar helt undantas från avgiftsskyldighet. Om man i stället skall diskutera olika avgiftsnivåer för olika kategorier fiskande krävs rättvisa och komplicerade bedömningar och man kommer inte ifrån att på ett eller annat sätt värdera olika grupper fiskande i förhållande till varandra. På detta tämligen konfliktfyllda område finns en risk att någon grupp känner sig förfördelad av resultatet av dessa värderingar. Detta riskerar i sin tur att leda till minskad acceptans för avgiften.

Att införa en avgift för fiske under en kortare period än ett år torde dock vara enklare. Det finns i och för sig personer som fiskar mycket under en kortare period och andra som utövar ett tämligen begränsat fiske, men sprider ut sina fisketillfällen över en längre period. En särskild avgift för t.ex. en veckas fiskande torde ändå vara ett instrument med tämligen god precision när det gäller att få den som fiskar mindre att betala mindre än den som fiskar mer. Dessutom skulle inrättandet av en sådan veckoavgift innebära fördelar för de fisketuristiska entreprenörer som anordnar kortare fisketurer för personer som vanligen kanske inte ägnar sig åt fritidsfiske. På grund av detta förordar utredningen att det utöver årsavgiften införs en veckoavgift.

7.3. Avgiftens storlek

Av de skäl som redogjorts för i föregående avsnitt bör fiskevårdsavgiften vara differentierad endast i ett avseende. Man skall kunna välja mellan ett årskort och ett veckokort. Frågan är vilka avgiftsnivåer man bör välja. När det gäller årskortet föreslogs i Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) en avgift om 200 kronor. Detta är också vad det svenska jaktkortet idag kostar per år. Vid en internationell jämförelse kan konstateras att 200 kronor inte utmärker sig som en särskilt hög avgiftsnivå.

Enligt utredningens uppfattning är 200 kronor en rimlig avgift. Det är svårt att se att någon skulle uppfatta detta som så dyrt att man hellre avstår från att fiska. Att det kan finnas personer som ändå inte kommer att betala avgiften är en annan sak. Det problemet uppstår oavsett vilken nivå man väljer. Om avgiften anses oskäligt hög torde i och för sig problemet bli större, men den angivna nivån kan knappast betraktas som oskälig. Vid en jämförelse med de fiskekort som säljs av t.ex. fiskevårdsområdesföreningar står sig 200 kronor för ett års fiske mycket väl.

Med denna avgiftsnivå kan dessutom intäkterna förväntas bli tillräckligt stora för att svara mot de behov som finns (se mer om detta i nästa avsnitt). Detta gäller även om man ser mer pessimistiskt på betalningsfrekvensen än vad betänkandet Utvärdering av det fria handredskapsfisket gav uttryck för. Om avgiften i stället skulle bestämmas till exempelvis 100 kronor är det betydligt mer osäkert om intäkterna kommer att motsvara behovet.

Med det uppdrag som utredningen har är det naturligtvis bättre ju mer pengar som kan ställas till fiskevårdens förfogande. En rimlig bedömning är att det egentliga behovet av fiskevårdsmedel är avsevärt större än de 60–80 miljoner kronor som nämns i direktiven. Trots detta väljer utredningen att inte förorda en högre avgift än 200 kronor. Redan med en avgift om t.ex. 300 kronor finns det anledning att befara att såväl betalningsviljan som betalningsförmågan skulle minska hos många fiskande. De som fiskar ofta och kanske redan betalar betydligt högre avgifter än så för tillgång till fiskevatten skulle förmodligen inte bli avskräckta av en sådan avgift. Det är emellertid viktigt att göra en avvägning som kan accepteras även av dem som fiskar sällan. För någon som kanske har för vana att fiska vid endast ett mindre antal tillfällen per år kan en avgift om 300 kronor framstå som oskälig.

Med anledning av att avgiften för ett år föreslås vara 200 kronor anser utredningen att 80 kronor framstår som en skälig prisnivå för veckoavgiften.

7.4. Hur stora intäkter kan en fiskevårdsavgift antas ge?

Någon exakt beräkning av hur stora intäkter en fiskevårdsavgift kommer att generera är förstås omöjlig att göra. En rimligt rättvisande bild av de framtida intäkterna torde dock kunna ges.

I Fiske 2005, Fiskeriverkets och Statistiska centralbyråns undersökning om svenskarnas fritidsfiske, skattades antalet personer mellan 16 och 74 år som fiskat under år 2004 till cirka 1,8 miljoner. Hur många av dessa kan då förväntas bli avgiftsskyldiga med de avgränsningar av avgiftsplikten som förordats av utredningen?

Med ledning av de uppgifter som lämnats i studien Fiske 2005 har Statistiska centralbyrån (se bilaga nr 2) skattat antalet fritidsfiskande mellan 18 och 74 år i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna under år 2004 till knappt 900 000. Av dessa är drygt hälften definierade som aktiva fritidsfiskare, vilket innebär att de under det senaste året har fiskat mer än fem dagar. Med en årsavgift om 200 kronor skulle därmed, om samtliga som blir avgiftsskyldiga i det föreslagna systemet betalar avgiften, intäkterna kunna beräknas till omkring 180 miljoner kronor.

Enligt utredningens modell skall innehavare av enskild fiskerätt undantas från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten. Det bortfall som blir följden av detta undantag uppvägs dock sannolikt av att även yrkesfiskare, fritidsfiskare över 74 år och utländska turistfiskare, vilka inte omfattas av skattningen om 900 000 fiskande, skall betala avgift.

Det kan dock inte uteslutas att avgiften kan få till konsekvens att vissa personer som annars skulle ha fiskat i de nu aktuella vattnen i stället väljer att fiska på annat håll. En nytillkommen avgift för fiske i vissa vatten innebär förstås en mer förmånlig konkurrenssituation för andra fiskevatten, som redan är avgiftsbelagda av fiskevårdsområdesföreningar eller annan privat förvaltning.

Mycket tyder på att fritidsfiskarna kommer att ha en förhållandevis positiv inställning till fiskevårdsavgiften. I Fiske 2005 skattas andelen fritidsfiskande som är positiva till att betala en fiskevårdsavgift som är avsedd att bekosta förbättringar av fiske-

vattnen till 40 procent. Cirka 35 procent av de tillfrågade fritidsfiskande angav att de inte har någon uppfattning om sin vilja att betala, medan endast cirka 25 procent uppgav sig vara negativa. Om man beräknar intäkterna utifrån förutsättningen att endast de som är positiva till avgiften kommer att betala skulle intäkterna därmed kunna antas uppgå till cirka 72 miljoner kronor (40 procent av 180 miljoner kronor).

Detta skulle dock självfallet inte vara någon godtagbar betalningsfrekvens. Man bör också med fog kunna räkna med en väsentligt högre andel betalande. Utgångspunkten måste vara att även de som inte vill betala en avgift ändå kommer att följa de regler som gäller. Dessutom måste det införas en sanktion mot dem som fiskar utan att uppfylla sin betalningsskyldighet (se kapitel 9) och därtill göras en ökad satsning på fisketillsyn (se kapitel 10). Vidare bör man lägga kraft på att tillhandahålla information om vad avgiftsintäkterna används till. Betalningsviljan bör också bli större när de positiva effekterna av den ökade fiskevårdssatsningen blivit tydliga i form av bättre fiske.

I beräkningarna har utredningen inte beaktat att det också skall finnas möjlighet att lösa en avgift för en veckas fiske. Denna möjlighet torde i och för sig leda till mindre intäkter genom att vissa som annars skulle ha betalat årsavgiften i stället löser den billigare veckoavgiften. I gengäld torde betalningsviljan hos många personer som fiskar sällan bli större när det ges en möjlighet att betala en avgift som ur deras synvinkel framstår som mer rimlig.

Mot bakgrund av det sagda, och med hänsyn till erfarenheterna från våra grannländer, gör utredningen bedömningen att intäkterna från en fiskevårdsavgift med god marginal bör uppfylla det i direktiven angivna behovet av fiskevårdsmedel om 60–80 miljoner kronor per år.

8. Redskapsskatt eller fiskevårdsavgift?

8.1. Inledning

Utredningen har i kapitel 6 redogjort för hur en redskapsbaserad finansiering av fiskevården lämpligen kan utformas. Med redskapsbaserad finansiering avses att bidraget till fiskevården – i likhet med vad som gäller i USA – görs beroende av omsättningen eller eventuellt innehavet av vissa varor och tjänster; att en viss del av priset på t.ex. fiskespön eller bensin avsätts till fiskevård. Detta till skillnad från en fiskevårdsavgift av traditionellt snitt, där i stället den som fiskar skall betala en avgift för detta.

Utredningen har tidigare konstaterat att det saknas förutsättningar för en branschöverenskommelse som innebär en frivillig pålaga på fiskeutrustning, drivmedel, båtar och båtmotorer samt fisketuristiska tjänster. Det finns för närvarande inte heller möjlighet att genom avtal endast inom sportfiskeredskapsbranschen lösa finansieringsfrågan.

Det alternativ som står till buds är därför att införa en skatt på de aktuella varorna och tjänsterna. Med ett sådant lagreglerat system har utredningen dock gjort bedömningen att endast sportfiskeutrustning bör ingå i skattebasen. Kopplingen mellan drivmedel och fiskevård är för svag för att det skall vara rimligt att lösa finansieringsfrågan genom en extra skatt på bl.a. bensin. Inte heller mellan båtar och fiskevård finns det en sådan nära anknytning att det är motiverat att införa en båtskatt. När det gäller fisketurism är avgränsningsproblemen så stora att det inte bedöms vara möjligt att skattebelägga sådana tjänster.

I kapitel 7 har utredningen presenterat en fiskevårdsavgift som alternativ till en punktskatt på sportfiskeutrustning. Modellen innebär en avgift för fiske i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna, medan andra fiskevatten lämnas utanför det statliga avgiftssystemet. Fiskande under 18 år samt innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten undantas från avgiftsplikt.

I detta kapitel kommer utredningen att överväga vilken av de två lösningarna som är bäst lämpad för att finansiera den framtida svenska fiskevården.

8.2. För- och nackdelar med de två lösningarna

Det torde finnas ett samband mellan hur mycket man fiskar och hur mycket pengar man lägger på fiskeredskap. En punktskatt på redskap skulle därmed få till effekt att den som fiskar mer i större utsträckning bidrar till fiskevården än den som fiskar mindre. En fiskevårdsavgift i enlighet med den modell som utredningen förordar har endast två olika nivåer – för ett års respektive en veckas fiskande – och kommer därmed inte att innebära en lika detaljerad differentiering. Detta är en aspekt som måste anses tala till förmån för en punktskatt.

Å andra sidan saknas det uppgifter om hur tydligt ett eventuellt samband är mellan omfattningen av det fiske man bedriver och de resurser man lägger på redskap. Det finns naturligtvis fiskare som inte utövar sitt fritidsintresse i särskilt stor omfattning, men som använder sig av olika fiskemetoder och därmed måste köpa mer fiskeutrustning. Samtidigt kan det finnas hängivna fiskare som ägnar sig uteslutande åt en fiskemetod och således inte är i samma behov av ett stort antal redskap.

När det gäller förhållandet mellan sportfiske och husbehovsfiske torde sambandet mellan hur mycket man fiskar och hur stora resurser man lägger på fiskeredskap överhuvudtaget inte finnas. Man fångar av lätt insedda skäl i allmänhet mer fisk med ett mängdfångande redskap än med ett handredskap. Generellt sett torde sportfiskare emellertid, jämfört med husbehovsfiskare, spendera mer pengar på nya redskap.

Med den modell som utredningen förespråkat i kapitel 6 skulle dessutom mängdfångande redskap som t.ex. fiskenät överhuvudtaget inte omfattas av en eventuell punktskatt. Anledningen är att yrkesfiskets redskap inte bör omfattas av systemet och att det är mycket svårt att i praktiken avgränsa yrkesredskapen från den utrustning som husbehovsfiskarna använder. I och med detta skulle en punktskatt få till konsekvens att de som fiskar mer inte bidrar till fiskevård överhuvudtaget.

En annan, uppenbar nackdel med en svensk punktskatt på sportfiskeredskap är att man inte behöver fiska i svenska vatten

bara för att man köper sina redskap i landet. En skatt på fiskeredskap skulle innebära att de som köper sin utrustning här i landet, men huvudsakligen fiskar utomlands, får betala för en fiskevård de inte får del av.

Inte heller är det säkert att man köper sina fiskeredskap i Sverige bara för att man nyttjar de svenska fiskevattnen. Utländska turister som kommer hit för att fiska kan vanligen förmodas ha köpt sin utrustning i hemlandet. Försäljningen av fiskeredskap till turister lär inte heller öka när priserna höjs till följd av att en punktskatt inrättas. Trots att turisterna nyttjar den svenska fiskresursen och på så sätt skapar behov av fiskevård, kommer de därför inte att i någon större omfattning bidra till att finansiera fiskevården. I och med att Sverige har goda förutsättningar att i framtiden bli mer framgångsrikt när det gäller att attrahera fisketurister skulle denna nackdel framöver komma att accentueras.

Utan att närmare gå in på utformningen av ett eventuellt punktskattesystem för fiskeredskap kan man vidare konstatera att inte heller personer som både bor och fiskar i Sverige med nödvändighet skulle bidra till att finansiera fiskevården. De allmänna EG-rättsliga reglerna för punktskatter finns i cirkulationsdirektivet

1

. Direktive t är enligt artikel 3 tillämpligt på tobaksvaror, mineraloljor och alkoholhaltiga drycker, men i artikelns tredje punkt anges att medlemsstaterna behåller rätten att införa eller bibehålla skatter som påförs andra varor än dessa. En förutsättning är dock att skatterna inte leder till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Av detta följer att det inte är förenligt med EG-rätten att knyta skattskyldigheten för en punktskatt på fiskeredskap till införseln av sådana varor från andra medlemsländer

2

. Skatts kyldigheten vid privat införsel för personligt bruk kan inte heller knytas till något annat tillfälle, som t.ex. vidareförsäljning. Sådan införsel skulle därför behöva undantas från skatteplikt, i vart fall från andra EUländer och under vissa förutsättningar. Oavsett om skatteplikt råder är sportfiskeredskap i allmänhet också enkla att ta med hem vid utlandsresor och de är inte större än att de dessutom lämpar sig för handel över Internet. Denna handel kan förväntas öka framöver.

1

Rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om regler för punktskattepliktiga varor

och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor

2

Jfr Försäljningsskatten på motorfordon (prop. 1994/95:55) s. 19 f. och Vissa alkoholfrågor,

m.m. (prop. 1998/99:134) s. 63 f.

Om andra länder också hade infört en punktskatt på redskap skulle dessa argument inte ha samma tyngd. Eftersom flertalet länder i stället har valt någon form av fiskevårdsavgift skulle emellertid en svensk punktskatt innebära att personer som köper redskap utomlands men fiskar i Sverige helt undviker att bidra till fiskevård, medan de som handlar redskap här i landet men fiskar utomlands tvingas betala dubbelt. Av detta följer att det finns ett värde i sig att ha ett system som liknar dem som tillämpas i andra länder, framför allt i vår närhet.

8.3. En fiskevårdsavgift ger större intäkter

I avsnitt 6.7.4 beräknade utredningen att de förväntade intäkterna från en punktskatt på sportfiskeutrustning uppgår till cirka 26 miljoner kronor. Utgångspunkten för beräkningen är att skattesatsen bestäms till 10 procent och att skatten tas ut på priset i första försäljningsledet.

Eftersom det saknas säker statistik om sportfiskeredskapsbranschens omsättning är dock uppgifterna om beräknade intäkter något osäkra. Det är inte omöjligt att t.ex. den direktimport och försäljning som stora varuhuskedjor bedriver vid sidan av de mer specialiserade aktörerna på fiskeredskapsmarknaden i någon mån är underskattad. Det ytterligare tillskott som skulle kunna uppkomma bedöms emellertid som förhållandevis litet.

Nämnas i sammanhanget bör också att hela branschens omsättning antagligen inte skulle komma att ingå i skatteunderlaget. Vid en specificering av de produkter som skall beläggas med en punktskatt kommer sannolikt en del varor som säljs i sportfiskeredskapshandeln att hamna utanför det skattebelagda området. Allmänt sett är det självfallet förhållandevis komplicerat att på detaljnivå konkretisera vad som är sportfiskeutrustning och vad som inte är det. Hur skiljer man t.ex. västar särskilt utformade för sportfiskare från västar som används i andra friluftssammanhang?

Intäkterna från en eventuell fiskevårdsavgift av det slag som utredningen förordat har diskuterats i avsnitt 7.4. Beräkningar av intäkterna i ett sådant system är betydligt svårare att göra än med punktskattelösningen. Detta har sin grund i att uppbörden av en punktskatt kan förmodas bli så effektiv att man når en nära nog fullständig betalningsfrekvens. Detsamma gäller inte uppbörden av en fiskevårdsavgift.

Årsavgiften föreslås bli 200 kronor. Med ledning av studier av svenskarnas fritidsfiskevanor kan man anta att knappt 900 000 personer mellan 18 och 74 år årligen fiskar i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna (se avsnitt 7.4). Av dessa är drygt hälften definierade som aktiva fritidsfiskare, vilket innebär att de under det senaste året har fiskat mer än fem dagar.

Enligt utredningens modell skall innehavare av enskild fiskerätt undantas från avgiftsplikt vid fiske i eget vatten. Det bortfall som blir följden av detta undantag bör emellertid uppvägas av att även yrkesfiskare, fritidsfiskare över 74 år och utländska turistfiskare, vilka inte omfattas av skattningen om 900 000 fiskande, skall betala fiskevårdsavgift. Om samtliga som blir avgiftsskyldiga enligt det föreslagna avgiftssystemet betalar fiskevårdsavgiften kan intäkterna därmed förväntas bli cirka 180 miljoner kronor.

Av Fiskeriverkets och Statistiska centralbyråns undersökning Fiske 2005 framgår att andelen fritidsfiskande som är positiva till att betala en fiskevårdsavgift som är avsedd att bekosta förbättringar av fiskevattnen skattas till 40 procent. Cirka 35 procent av de tillfrågade fritidsfiskande angav att de inte har någon uppfattning om sin vilja att betala, medan endast cirka 25 procent uppgav sig vara negativa. Om man beräknar intäkterna utifrån förutsättningen att endast de som är positiva till avgiften kommer att betala skulle intäkterna därmed kunna antas uppgå till cirka 72 miljoner kronor.

Detta är dock naturligtvis inte någon tillfredsställande betalningsfrekvens. Enligt utredningens bedömning bör man också med fog kunna räkna med en väsentligt högre andel betalande. Man måste utgå från att även de som inte vill betala en avgift ändå kommer att följa de regler som gäller. Dessutom måste det införas en sanktion mot dem som fiskar utan att uppfylla sin betalningsskyldighet och därtill göras en ökad satsning på fisketillsyn. Utredningen utgår också från att betalningsviljan kommer att bli större när de positiva effekterna av den ökade fiskevårdssatsningen blivit tydliga i form av bättre fiske.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att intäkterna från en fiskevårdsavgift med god marginal skulle uppfylla det i direktiven angivna behovet av fiskevårdsmedel om 60–80 miljoner kronor per år.

8.4. Kostnaderna för administration är likvärdiga

Enligt beräkningar från Skatteverkets punktskattekontor skulle kostnaderna för den administrativa hanteringen av en punktskatt på sportfiskeredskap uppgå till cirka 1,5 miljoner kronor per år, varav 1,2 miljoner för personalkostnader, 50 000 för förvaltning av datastöd samt 250 000 för övriga omkostnader, som t.ex. lokaler och datautrustning. Till detta skulle komma engångskostnader om cirka 700 000 kronor, varav 500 000 för utveckling av datastöd och 200 000 för informationsinsatser.

De förutsättningar som Skatteverket har angett för sina beräkningar är att skatten tas ut med en procentsats på försäljning av sportfiskeutrustning, att den tas ut genom ett deklarationsförfarande hos första led, d.v.s. tillverkare i Sverige eller importörer, och att antalet skattskyldiga inte överstiger 100. Skatteverket har poängterat att uppgifterna med hänsyn till stora osäkerhetsfaktorer är mycket ungefärliga, men att deras preliminära bedömning är att det sannolikt skulle handla om en relativt enkel och lätthanterad skatt.

En fiskevårdsavgift skulle enligt utredningens bedömning leda till något lägre årliga administrationskostnader än en punktskatt. Som framgår av avsnitt 11.2 kan kostnaderna för Fiskeriverkets, Kammarkollegiets och Länsstyrelsernas hantering beräknas till cirka 3,3 miljoner kronor per år. Det bör dock understrykas att detta belopp inte endast omfattar kostnaderna för uppbörd m.m. Den största delen avser i stället kostnaderna för att administrera avgiftssystemets utflöde, d.v.s. kostnaderna för att hantera ansökningar om bidrag samt avgöra vad intäkterna skall användas till. Uppbördskostnader utgör endast en mindre del av beloppet. Även i ett punktskattesystem skulle det uppstå kostnader för att hantera systemets utflöde.

Med en fiskevårdsavgift blir emellertid engångskostnaderna i inledningsskedet högre. Som redovisas i avsnitt 11.2 avser dessa kostnader information och utveckling av en särskild Internetlösning för uppbörd och kan beräknas till cirka 10 miljoner kronor. Att posten för informationsinsatser i initialskedet blir avsevärt högre med en fiskevårdsavgift än med en punktskatt på sportfiskeredskap beror förstås på att det är väsentligt fler som skall informeras om sin betalningsskyldighet med ett sådant system. Med en punktskatt är det endast ett antal fiskeredskapsgrossister som är redovisningsskyldiga.

Sammanfattningsvis blir med en fiskevårdsavgift de årliga administrationskostnaderna således något lägre, men de initiala engångskostnaderna högre. Sammantaget bör kostnaderna kunna anses likvärdiga.

8.5. Avgift, skatt och specialdestinering

Utredningen kom i avsnitt 6.7.3 till slutsatsen att en pålaga på fiskeredskap i statsrättsligt hänseende är att betrakta som en skatt och inte en avgift. Däremot bör en fiskevårdsavgift, mot bakgrund av lagrådets yttrande över 1995 års proposition om en allmän fiskevårdsavgift

3

, definieras som en avgift. Den modell för fiske-

vårdsavgift som utredningen presenterat i kapitel 7 skiljer sig inte från det förslag som redovisades i 1995 års proposition i något väsentligt hänseende som har betydelse för avvägningen mellan skatt och avgift.

Den skillnad som finns innebär dock en viss förskjutning mot avgiftsområdet. Den nu föreslagna modellen går nämligen ut på att avgift skall betalas för fiske i vissa, utpekade vatten och inte för samtliga landets fiskevatten. På motsvarande sätt består motprestationen av fiskevård i just dessa utpekade vatten och inte fiskevård generellt. Såväl kretsen betalande som den kollektiva motprestationen är därför tydligare avgränsad. Detta talar ytterligare till förmån för att pålagan är en avgift.

Det torde vara klart att en fiskevårdsavgift inte är en frivillig avgift, utan en offentligrättslig, tvingande avgift som regeringen kan besluta om endast efter delegering från riksdagen. Vad får kategoriseringen som skatt eller avgift i sådant fall för betydelse i sammanhanget, utöver det förhållandet att riksdagen kan delegera beslutanderätten över avgifter men inte skatter till regeringen?

Som tidigare nämnts (avsnitt 6.7.2) och som kommer att redogöras för närmare nedan (avsnitt 9.4.1) är det av flera skäl angeläget att avgifts/skatteintäkterna är specialdestinerade för fiskevård. Därmed bör de inte heller anvisas till fiskevård över statsbudgeten. Någon formell specialdestinering inom statsbudgeten bör nämligen inte förekomma

4

.

Att det kan etableras en slags informell specialdestinering inom statsbudgeten är en annan sak. Avsikten kan vara att vissa intäkter

3

Lagrådets yttrande den 30 oktober 1995 över prop. 1994/95:231

4

Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 200

skall finansiera utgifterna för vissa särskilda ändamål. En sådan specialdestinering fungerar dock inte fullt ut, eftersom ett års överskott eller underskott för verksamheten inte kan överföras till nästa år. Ett eventuellt överskott kommer i stället att finansiera det första årets övriga utgifter i statsbudgeten. Genom att verksamheten utsätts för en normal budgetprövning kan man dessutom inte garantera att intäkterna verkligen används till att finansiera den angivna verksamheten.

En formell och konsekvent specialdestinering förutsätter således att verksamheten redovisas vid sidan av statsbudgeten. Frågan är därmed om skatteintäkter och skattefinansierad verksamhet måste redovisas i statsbudgeten.

Som framgår av avsnitt 9.4.1 gäller enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten som huvudregel att statens inkomster och utgifter skall bruttoredovisas på statsbudgeten. Ett undantag gäller emellertid verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter. I sådana fall skall verksamheten inte redovisas på statsbudgeten.

Den utökade fiskevårdsverksamheten skall bedrivas med full kostnadstäckning (se vidare avsnitt 9.4.1). Detta gäller oavsett om verksamheten finansieras med en fiskevårdsavgift eller en punktskatt på fiskeredskap. Det torde mot bakgrund av det sagda inte finnas något legalt hinder mot att specialdestinera intäkter från en punktskatt på fiskeredskap vid sidan av statsbudgeten. I formellt hänseende tycks inte finnas någon skillnad mellan avgifter och skatter när det gäller sådan specialdestinering.

Det intryck man får av förarbetena till lagen om statsbudgeten är dock att specialdestinering vid sidan av statsbudgeten endast kan bli aktuell i fråga om avgifter

5

. D etta stöds också av hur man i praktiken hanterar avgifter och skatter i förhållande till statsbudgeten. Såvitt utredningen har kunnat utröna finns det idag inte någon pålaga som har betecknats och i statsrättsligt hänseende behandlats som en skatt som specialdestineras vid sidan av statsbudget en

6

. När det gäller avgifter är det dock mycket vanligt att myndigheter själva disponerar sina intäkter. De offentligrättsliga avgifter som disponeras av myndigheterna har ökat markant under

5

Se Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) och

prop. 1995/96:220. Se även Nya principer för utformning av statsbudgeten (Ds 2003:49)

6

Se även Trängselavgifter (SOU 2003:61) s. 123

senare år och andelen uppgår till cirka 60 procent

7

. Det ä r inte heller ovanligt att man i författning reglerar vad intäkterna får användas till. Viltvårdsavgiften är ett exempel på detta. Specialdestinering av skatteintäkter har berörts av två utredningar under senare tid. Stockholmsberedningen anförde att det med hänsyn till budgetlagen och de principer som den svenska budgetprocessen bygger på inte är möjligt att i en författning reglera hur intäkterna från en trängselavgift skall användas (för att undvika missförstånd bör framhållas att beredningen ansåg trängselavgiften vara en skatt)

8

. I stället ansågs at t användningen av intäkterna skall beslutas i samband med det ordinarie budgetarbetet och således grundas på de politiska prioriteringar som riksdagens majoritet ställer sig bakom. Enligt Stockholmsberedningen skulle en lösning med specialdestinering kunna leda till krav på specialdestinering av andra skatter. På sikt ansågs detta kunna leda till att de principer som bär upp statsbudgeten undergrävs. Riksdagens skatteutskott har vid ett par tillfällen – i samband med motioner om specialdestinerade skatter på alkoholdrycker – tagit avstånd från sådana, med motiveringen att verksamheterna som skall finansieras bör underställas en normal budgetprövning

9

.

Trots detta har Alkoholinförselutredningen föreslagit att det införs en särskild, specialdestinerad skatt på vissa alkoholdrycker riktade främst till ungdomar

10

. Ut redningen konstaterade att budgetlagens krav på bruttoredovisning gör att specialdestinerade skatter i princip inte anses vara tillåtna, men att det finns undantag från statsbudgetens principer om fullständighet och bruttoredovisning. Förslaget om specialdestinering i det aktuella fallet måste dock ses mot bakgrund av att en skattehöjning i annat fall med hänvisning till EG-rättsliga regler inte bedömts vara möjlig. Enligt förslaget skall intäkterna användas till att stärka det förebyggande arbetet mot alkohol och droger riktat till ungdomar. Man kan sammanfattningsvis konstatera att specialdestinering av skatter, i likhet med specialdestinering av avgifter (se vidare avsnitt 9.4.1), ur juridisk synvinkel är möjlig att genomföra. När det gäller skatter är dock specialdestinering en ordning som inte tillämpas i

7

Ekonomistyrningsverket, Avgifter 2003 – om avgiftsbelagd verksamhet i staten (ESV 2004:9) s. 12 och Riksrevisionen, Rätt avgifter? – statens uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17) s. 35

8

Trängselavgifter (SOU 2003:61) s. 124 f.

9

Bet. 2001/02:SkU17 s. 34 och bet. 2002/03:SkU11 s. 39

10

Gränslös utmaning – alkoholpolitik i en ny tid (SOU 2005:25) s. 143 f.

Sverige och den är således främmande för vårt skattesystem. Det förefaller också vara tydligt att det allmänt sett inte anses vara särskilt önskvärt att denna ordning införs.

Med anledning av det sagda anser utredningen att det saknas tillräckligt starka skäl för att föreslå att intäkterna från en eventuell punktskatt på fiskeredskap skall specialdestineras till fiskevård. Ett sådant förslag har sannolikt inte särskilt goda utsikter att nå framgång. Eftersom det är viktigt att intäkterna från den föreslagna pålagan förbehålls fiskevården är ur denna synvinkel en fiskevårdsavgift att föredra framför en punktskatt på fiskeredskap. Från fiskeredskapsbranschen har också framhållits att en förutsättning för dess positiva inställning till en pålaga på fiskeredskap är att intäkterna endast används för att finansiera fiskevård och andra åtgärder som syftar till att underlätta sportfiskets utveckling.

8.6. Slutsatser

Som framgått av detta kapitel finns det för- och nackdelar med såväl en punktskatt på sportfiskeutrustning som en fiskevårdsavgift av mer traditionellt slag. De båda alternativen hade i allt väsentligt framstått som likvärdiga om det inte vore för två aspekter som väger tungt till förmån för en fiskevårdsavgift på bekostnad av en redskapsskatt. För det första är inte specialdestinering av skatteintäkter förenlig med den ordning som tillämpas i Sverige. Om intäkterna inte klart kan förbehållas fiskevården kan redskapsbranschens inställning till en punktskatt förväntas bli avsevärt mer negativ. För det andra ger en punktskatt på sportfiskeutrustning inte tillräckligt stora intäkter. Detta är också det viktigaste skälet mot en redskapsskatt.

I utredningens direktiv uppskattas medelsbehovet för fiskevård till 60–80 miljoner kronor per år. Som utredningen konstaterat i avsnitt 3.7 är dock behovet sannolikt större än så. Även om direktiven inte ger vid handen att en avgift eller skatt skall ersätta det nuvarande fiskevårdsanslaget kan man under alla omständigheter inte vara säker på att fiskevården i framtiden, vid den normala budgetprövningen, kommer att anvisas medel i den storleksordning som gäller för närvarande. I kravet på en långsiktigt hållbar finansiering av fiskevården måste därför anses ligga att utredningens förslag bör generera åtminstone 60 miljoner kronor. Som tidigare

nämnts kan en punktskatt på sportfiskeredskap förväntas inbringa omkring 26 miljoner kronor per år.

Att en modell som tillämpas och av allt att döma fungerar väl i USA inte bedöms ha samma möjligheter att lyckas i Sverige har flera orsaker. Till att börja med kommer de huvudsakliga intäkterna till den amerikanska fiskevården inte från det som i detta betänkande benämns den amerikanska modellen, d.v.s. från skatter på olika produkter. Delstaterna står själva för huvuddelen av fiskevårdsmedlen och denna kommer huvudsakligen från delstaternas försäljning av fiskekort, d.v.s. i princip en fiskevårdsavgift (se kapitel 5). Den federala finansieringen genom olika skatter är således endast en mindre del av systemet.

Av den federala finansieringen kommer en väsentlig del från specialdestinerade skatteintäkter från drivmedel. Det är väl känt att skattenivån på bensin i Sverige kraftigt överstiger den i USA. Bland annat av detta skäl bedömer utredningen det som uteslutet att nå framgång med ett förslag om en höjning av bensinskatten i syfte att finansiera fiskevården. Dessutom tillämpas i Sverige inte den form av specialdestinering som man använder i USA. Eventuella intäkter från en höjning av energi- och koldioxidskatterna skulle därmed inte kunna förbehållas fiskevården.

Den amerikanska skatten på sportfiskeredskap genererar dock i sig stora intäkter, även om de inte ansetts vara tillräckliga i USA (vilket gjorde att skattebasen i ett senare skede breddades). En faktor som gör att en svensk punktskatt på sådana redskap inte skulle bli lika framgångsrik är att svenska sportfiskare lägger mindre pengar på sitt fritidsintresse än sina amerikanska kollegor.

Främst på grund av att en punktskatt på fiskeredskap inte kan förväntas ge tillräckligt stora intäkter förordar utredningen en fiskevårdsavgift framför en sådan skatt. I nästa kapitel kommer därför att redogöras närmare för utformningen av ett system med fiskevårdsavgift.

Utredningen vill dock i detta sammanhang understryka att också en punktskattelösning, trots sina brister, torde ha förutsättningar att fungera. Om det av olika skäl inte skulle anses vara möjligt att införa en fiskevårdsavgift är det därför klart att föredra att inrätta ett punktskattesystem framför att inte tillföra fiskevården ytterligare resurser överhuvudtaget. Om man önskar att förstärka fiskevårdens finansiering i än större omfattning går det dessutom att kombinera ett punktskatteuttag med en fiskevårdsavgift.

Att kombinera en fiskevårdsavgift med ett frivilligt bidrag från fiskeredskapsbranschen skulle också vara möjligt. För närvarande saknas dock förutsättningar för en branschöverenskommelse av sådant slag (se avsnitt 6.6.6). Av de samtal som utredningen haft med olika företrädare för branschen framgår dock att stora delar av den i princip ser positivt på att bidra till att finansiera fiskevården. Ett branschavtal skulle därmed kunna bli verklighet i framtiden. Även om ett sådant avtal – som tidigare konstaterats – inte kan ge tillräckligt stora intäkter för att på egen hand finansiera den svenska fiskevården, skulle det kunna innebära ett mycket värdefullt tillskott till finansieringen. Med den lösning som utredningen föreslår i kapitel 9 kan de medel som branschen eventuellt skulle komma att ställa till fiskevårdens förfogande placeras i samma fond som intäkterna från en fiskevårdsavgift (se avsnitt 9.4.2). I sådant fall förefaller det rimligt att sportfiskeredskapsbranschen ges möjlighet att utse en ledamot i det nationella rådet (se avsnitt 9.5.2).

9. Hantering av intäkterna

9.1. Inledning

I kapitel 8 drog utredningen slutsatsen att en avgift som betalas av dem som fiskar är att föredra framför en punktskatt på fiskeredskap. En sådan avgift bör som redovisats i kapitel 7 tas ut av dem som fiskar i havet, vid kusten och i de fem stora sjöarna. Fiskande under 18 år samt innehavare av enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten bör undantas från avgiftsskyldighet.

I detta kapitel kommer utredningen att beskriva hur avgiftsintäkterna bör hanteras. På vilket sätt skall intäkterna ställas till fiskevårdens förfogande och vem skall besluta över medlens användning? Andra aspekter är avgiftssystemets administration, uppbörd och sanktioner. Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det bör upprättas ett register över dem som betalar avgiften.

I nästa kapitel kommer utredningen att redogöra för vilka fiskevårdsåtgärder som avgiftsintäkterna skall kunna finansiera. Frågorna om tillsyn och disponering av det nuvarande fiskevårdsanslaget kommer också att beröras i det sammanhanget.

9.2. Administration, information och uppbörd

9.2.1. Vem skall vara huvudman?

Administration av avgiftssystemet är en uppgift av sådant slag att den bör tillkomma en statlig myndighet. Mot den bakgrunden finns det i huvudsak två lämpliga kandidater till huvudmannaskapet: Fiskeriverket och Naturvårdsverket. Båda dessa myndigheter har uppdrag som ligger i linje med fiskevårdsavgiftens syften och har goda förutsättningar att ansvara för det föreslagna avgiftssystemet på ett ändamålsenligt sätt.

I 1 § förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket anges att verket är central förvaltningsmyndighet på miljöområdet. Det skall vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. I arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen har Naturvårdsverket enligt 2 § ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor och för naturmiljön. Naturvårdsverket svarar för samordning, uppföljning och rapportering bl.a. i fråga om miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Därtill får Naturvårdsverket anses vara statlig huvudman för viltvårdsavgiften.

Enligt 1 § förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeriverket är verket central förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskresurserna. Verket skall i enlighet med sitt sektorsansvar för miljön aktivt verka för ett rikt, varierat fiskbestånd och en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna. En av verkets uppgifter är enligt samma lagrum att medverka till att öka allmänhetens fiskemöjligheter.

Av 6 § förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården följer att det i första hand är Fiskeriverket som prövar frågor om statsbidrag till åtgärder som främjar fiskevården. I konsekvens med detta är det verket som administrerar ramanslaget 43:11 Fiskevård. Fiskeriverket har också föreskriftsrätt på fiskevårdens område

1

.

Av främst det skälet att verket ansvarar för fiskevårdsanslaget bedömer utredningen att Fiskeriverket har ett försteg som huvudman för avgiftssystemet. Då det finns en särskild central förvaltningsmyndighet på fiskets område är det dessutom mest naturligt att huvudmannaskapet läggs på denna. Detta innebär emellertid inte att Fiskeriverket bör besluta om intäkternas användande. Verket bör dock sköta uppbörden, hantera administrationen och ha informationsansvaret.

9.2.2. Uppbörd och administration

Uppbörd av viltvårdsavgiften

För uppbörd av viltvårdsavgiften skickar Naturvårdsverket inför ett nytt jaktår ut jaktkort med inbetalningskort. Utskicket görs till alla som har betalat avgift något av de två eller tre föregående åren. Som

1

Se bl.a. 19 § fiskelagen (1993:787) och 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket,

vattenbruket och fiskerinäringen

redovisats i avsnitt 3.10 tillhandahålls dessutom jaktkortsblanketter på postanstalterna (numera Svensk kassaservice). Blanketterna består av dels ett inbetalningskort, dels själva jaktkortet. Naturvårdsverket hänvisar nya jägare och utländska gästjägare till Svensk kassaservice eller anger postgironumret för betalning via Internetbank. Det har inte tagits fram någon särskild Internetlösning för betalning av avgiften.

Som jägare får man således jaktkortet innan man har betalat avgiften. Av denna anledning är jaktkortet giltigt endast om det har försetts med ett bevis om betalning. Någon bekräftelse på att betalning har skett skickas som huvudregel inte ut i efterhand. Kvitto från Svensk kassaservice, utskrift från Internet, kontoutdrag från bank eller girounderlag tjänar som sådant bevis. Naturvårdsverket skickar ut jaktkortsintyg till dem som saknar betalningsbevis och önskar en bekräftelse på att de betalat avgiften.

Viltvårdsavgiften betalas in på två olika konton som disponeras av Kammarkollegiet. Det ena används för dem som betalar med de blanketter som finns hos Svensk kassaservice, medan det andra gäller för dem som betalar efter det utskick som Naturvårdsverket gör till dem som är antecknade i registret. De senare blanketterna är personligt kopplade med OCR-nummer. Kammarkollegiet bokför de influtna medlen på viltvårdsfonden och förvaltar fonden. Eftersom Naturvårdsverket har hand om jaktkortsregistret skall kollegiet uppge för verket vilka som har betalat avgiften.

Uppbörd av fiskevårdsavgiften

En tänkbar modell för fiskevårdsavgiften är att i stora drag anamma den ordning som tillämpas för viltvårdsavgiften. Som central förvaltningsmyndighet på fiskets område bör dock som sagt Fiskeriverket i stället för Naturvårdsverket ansvara för uppbörd och administration. Om Fiskeriverket eller Kammarkollegiet är bäst lämpat att förvalta medlen återkommer utredningen till i avsnitt 9.4.3.

Uppbörden av viltvårdsavgiften sköts i praktiken huvudsakligen genom att Naturvårdsverket skickar ut inbetalningskort till dem som tidigare har betalat avgiften. Detta framstår som en enkel lösning som sannolikt dessutom har positiv inverkan på betalningsfrekvensen. En förutsättning för att tillämpa samma rutin för fiskevårdsavgiften är emellertid att det inrättas ett register över

dem som betalar. Som redovisas i avsnitt 9.3 förordar utredningen att ett register i initialskedet inte inrättas.

Alla åtgärder som skapar en smidigare uppbörd och som gör det enklare för fiskande att uppfylla sin betalningsskyldighet är välkomna. Det måste därför vara en självklarhet att använda moderna tekniska och elektroniska verktyg för att bygga ett uppbördssystem med användarvänlighet som utgångspunkt och med så låga kostnader för administration och övrig hantering som möjligt. Utredningen anser det mot bakgrund härav inte vara tillräckligt att man gör det möjligt att betala via sin vanliga Internetbank, även om detta – som med vilken annan räkning som helst – bör vara möjligt.

För betalning av de danska, finska och norska fiskevårdsavgifterna har det skapats särskilda Internetlösningar. Detta måste vara en prioriterad uppgift även för det svenska avgiftssystemet. Som informationsansvarig myndighet bör Fiskeriverket satsa på Internet som en självklar informationskanal. Efter dansk förebild kan Fiskeriverket ge avgiftssystemet en egen webbplats vid sidan av verkets vanliga hemsida. På den särskilda webbplatsen bör avgiften kunna betalas. Den närmare utformningen av en sådan Internetlösning bör Fiskeriverket svara för, efter samråd med fiskets organisationer. I vart fall på sikt bör denna Internetlösning bli det allra vanligaste sättet att betala fiskevårdsavgiften på.

För närvarande är det dock inte tillräckligt att endast erbjuda möjlighet att betala över Internet. I likhet med jaktkortssystemet och med vad som förordats i tidigare förslag om fiskevårdsavgift bör det därför finnas förtryckta giroblanketter att tillgå hos Svensk kassaservice, som är den del av Postens servicenät som tillhandahåller kassatjänster. Svensk kassaservice har cirka 500 kontor (april 2005) i egen regi och finns dessutom hos cirka 280 livsmedelsbutiker, bensinstationer och andra handlare runt om i landet. Därtill bör fiskets organisationer kunna bistå i uppbördsarbetet, t.ex. genom att skicka ut inbetalningskort till sina medlemmar. De förtryckta blanketterna bör vara av betydligt enklare slag än de jaktkortsblanketter som tillhandahålls hos Svensk kassaservice, eftersom det inte skall inrättas något register över dem som har betalat avgiften (se avsnitt 9.3). På sikt bör denna blanketthantering kunna upphöra helt.

Man bör sträva efter att göra uppbörden så enkel som möjligt. I detta ligger också att betalningsmöjligheter måste finnas lättillgängliga. I likhet med tidigare förslag om fiskevårdsavgift menar utredningen därför att betalning bör kunna ske på exempelvis

turistbyråer, i butiker som är specialiserade på fiskeredskap och på andra försäljnings- och uthyrningsställen som har anknytning till fiske. För fisketuristiska entreprenörer med verksamhet i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske bör det också kunna vara en fördel att på plats kunna ta emot betalning av fiskevårdsavgiften.

Det är dock tveksamt om Fiskeriverket bör distribuera inbetalningskort till dessa försäljningsställen. I stället kan det vara mer lämpligt att turistbyråerna m.fl. mot en viss provision och genom en särskild inloggning på verkets Internetlösning kan ta emot betalning och förmedla bevis om att betalning har skett. Vilka försäljare som är lämpliga att auktorisera för uppbörd av fiskevårdsavgiften bör närmare ankomma på Fiskeriverket att efter samråd med fiskets organisationer avgöra.

Även i frågor om uppbördssystemet i övrigt måste Fiskeriverket ges stor frihet att avgöra vilka lösningar som kan antas fungera bäst. Uppbördsfrågorna är till övervägande del av detaljerad och teknisk karaktär och lämpar sig bättre att besvara i samband med införandet av systemet – när olika, då föreliggande alternativ noga övervägts – än i detta, mer principiellt inriktade sammanhang.

Viktigt att framhålla är dock att betalningsbeviset måste vara personligt. Av beviset bör således framgå namn, adress och personnummer. Vid betalning via den särskilda Internetlösningen bör därför på en särskild utskrift anges vem som har betalat. Även de som betalar hos Svensk kassaservice med de förtryckta blanketterna måste direkt kunna få ett betalningsbevis med identifiering. Avsikten är inte att Fiskeriverket i efterhand skall skicka ut ett sådant bevis eller något slags fiskekort.

Enligt utredningens mening finns det klara nackdelar, både för de fiskande och ur administrativ synvinkel, med att låta fiskevårdsavgiften avse kalenderår. Såväl årsavgiften som veckoavgiften bör därför i stället gälla under ett år respektive en vecka från den tidpunkt den som betalar har valt. Detta är en modell som tillämpas bl.a. i Danmark.

9.2.3. Information och marknadsföring

För att uppnå önskad betalningsfrekvens är det en förutsättning att de som är skyldiga att betala fiskevårdsavgift känner till detta. Allmänheten måste därför på ett enkelt sätt kunna ta del av information om avgiftssystemet, vilka regler som gäller o.s.v.

Fiskeriverket bör som ansvarig myndighet lägga stor kraft på informationsinsatserna, inte minst i inledningsskedet. För att nå så många människor som möjligt är det av central betydelse att verket samarbetar med organisationerna på fiskets område.

Som tidigare nämnts är Internet ett självklart medel för att nå ut med information om avgiftssystemet. Därför bör Fiskeriverket – efter samråd och samarbete med fiskets organisationer – utveckla en särskild Internetlösning där information ges och betalning kan erläggas. Webbplatsen kan med fördel användas även för att tillhandahålla annan enkel information av intresse för fritidsfisket och därmed tjäna som en slags statlig fritidsfiskeportal. Verket bör också producera broschyrer och andra trycksaker om avgiften, att distribuera till turistbyråer och andra ställen med anknytning till fiske och turism.

Initialt torde det emellertid inte vara tillräckligt att göra information tillgänglig för den som söker efter sådan. Det krävs också att avgiftssystemet marknadsförs och att information ges på ett mer uppsökande sätt. När väl fiskevårdsavgiften blivit allmänt känd kan dock behovet av marknadsföring förväntas bli mindre påtagligt.

För att åstadkomma och bibehålla en god betalningsvilja är det vidare angeläget att staten och organisationerna upplyser om vad avgiftsintäkterna kommer att användas till. Man bör dessutom i ett senare skede lägga kraft på att informera om vilka genomförda projekt intäkterna har bidragit till och vilka effekter dessa gett. Det kan bli fråga om att genom informations- och marknadsföringsåtgärder på såväl central som regional nivå redovisa för dem som betalat avgiften vilka konkreta åtgärder medlen använts till. Om det inrättas ett register över dem som betalat bör det vara en självklarhet att i samband med utskick av inbetalningskort bifoga en redogörelse för avgiftsfinansierade fiskevårdsprojekt.

9.3. Register

I Danmark och Finland har upprättats register över dem som betalat avgift. I det norska systemet används dock som huvudregel inte något register. Registerfrågan har diskuterats i de tidigare svenska förslagen om fiskevårdsavgift. I Fiska på fritid (SOU 1978:75) och Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) förespråkades ett register, medan utredningsrapporterna från 1991 och 1995 förordade ett registerlöst system. I

den sistnämnda angavs att frågan dock skulle kunna omprövas för det fall det senare visade sig att betalningsfrekvensen blivit för låg.

Inrättandet av ett register har nämligen sin främsta fördel just i att betalningsfrekvensen kan förväntas bli högre. Fiske är för de flesta ett livslångt fritidsintresse och många som fiskar i de av staten avgiftsbelagda vattnen kommer att göra detta varje år. Uppbörden förenklas därmed genom att man kan skicka ut inbetalningskort till alla som betalat avgiften föregående år eller något av de tre senaste åren. Att de avgiftspliktiga genom ett utskick på ett enkelt sätt påminns om sin skyldighet torde skapa en större benägenhet att betala. Har man betalat fiskevårdsavgift vid ett tillfälle krävs det ett mer aktivt val för att underlåta att betala kommande års avgifter.

Ett register skulle också vara ett redskap för att sprida information. Till de utskickade inbetalningskorten kan t.ex. fogas en redogörelse för vad avgiftsintäkterna har använts till under föregående år. Registret kan dessutom nyttjas för att inhämta information. Det skulle underlätta undersökningar om fritidsfiskets fångster och därmed ge möjligheter till bättre underbyggda beslutsunderlag. Med anledning av ett regeringsuppdrag har Fiskeriverket i en rapport konstaterat att efterfrågan på statistik från fritidsfisket är mycket hög bland berörda myndigheter och intresseorganisationer samt hos branschen

2

. Insamling av fån gststatistik från fritidsfisket skulle enligt verket komma att innebära bättre förvaltningsbeslut. Ett register innebär dock inte bara fördelar. Det tyngst vägande skälet mot ett register är att det kostar pengar att inrätta och hålla. För att få en bred acceptans för avgiftssystemet är det av största vikt att inte en stor andel av intäkterna tas i anspråk för administration. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket beräknades kostnaderna för register- och korthantering uppgå till cirka 3 miljoner kronor årligen. Naturvårdsverkets kostnader för jaktkorts- och jägarexamensregistren uppgår till cirka 3,9 miljoner kronor per år. Vissa kostnader för blanketthantering uppkommer även utan ett register, men kostnaderna blir högre i och med att inbetalningsblanketterna skickas ut direkt till alla som har betalat tidigare år. När det gäller de direkta registerkostnaderna är dessa förstås beroende av hur många som kommer att betala avgift och

2

Insamling av fångstuppgifter från fritidsfisket, 2005-02-24

hur många personer som registret därmed kommer att omfatta. Ett register över dem som har betalat fiskevårdsavgift skulle rimligen omfatta betydligt fler personer än jaktkortsregistret.

Man bör också ta hänsyn till hur ett register kommer att betraktas av den fiskande allmänheten. Det råder nog inte någon tvekan om att ett register av många kan komma att uppfattas som en symbol för överarbetad administration och därtill ett uttryck för statens önskan att övervaka och kontrollera.

Om en fiskevårdsavgift hade införts för samtliga landets fiskevatten hade det enligt utredningens bedömning funnits större fog för att inrätta ett register. Med den avgränsning som nu föreslås blir dock färre vatten avgiftsbelagda och intäkterna därmed avsevärt lägre. Trots fördelarna med ett register anser utredningen att det under sådana omständigheter inte är försvarbart att i ett initialskede använda ett par miljoner kronor per år för att hålla ett register, med än högre engångskostnader för att inrätta det.

För att nå en tillfredsställande betalningsfrekvens bör man i stället inledningsvis satsa extra resurser på fisketillsyn. Tillsynsåtgärder har jämfört med inrättandet av ett register den fördelen att de i sig är fiskevårdsåtgärder (se mer om detta i kapitel 10) och att de därmed inte kan anses som administration.

Utredningen vill dock inte ta ställning till registerfrågan i ett längre perspektiv. Om behovet av ett register i framtiden skulle visa sig vara starkt, och de fiskande själva skulle betrakta det som en service att bli påminda om när betalning skall ske, kan frågan behöva omprövas. Regeringen kan i sådant fall uppdra åt lämplig myndighet att undersöka förutsättningarna för att inrätta ett register. En lösning där de som betalar via Internet frivilligt ansluter sig till ett fritidsfiskeregister skulle då kunna vara en modell värd att pröva.

9.4. Hur intäkterna skall ställas till fiskevårdens förfogande

9.4.1. Verksamheten bör inte redovisas på statsbudgeten

Varför bör verksamheten inte redovisas på statsbudgeten?

Som nämnts i avsnitt 6.7.2 anser utredningen att avgiftsintäkterna inte bör anvisas över statsbudgeten. En orsak till detta är att ett ökat fiskevårdsanslag över statsbudgeten, med hänsyn till utgifts-

taket, måste finansieras av motsvarande mindre utgifter för annan verksamhet. Det är således inte tillräckligt att utgifterna är finansierade på inkomstsidan. I detta fall är det emellertid uppenbart att den ökade satsningen på fiskevård bör finansieras av avgiftsintäkterna. Att därutöver föreslå minskade utgifter genom nedskärningar på annat håll bör inte vara aktuellt.

Till detta kommer att det är nödvändigt för acceptansen för avgiftsfinansieringen att det garanteras att intäkterna används just till fiskevård. Utredningen har erfarit att det bland dem som kommer att bli skyldiga att betala avgiften finns en misstänksamhet i fråga om intäkterna verkligen kommer att vara förbehållna fiskevården. Organisationer på fiskets område har också påtalat det nödvändiga i att avgiftsintäkterna inte kan komma i fråga för att finansiera annan statlig verksamhet.

Vid anvisning över statsbudgeten ligger det i sakens natur att fiskevården kommer att utsättas för konkurrens från andra statligt finansierade samhällssektorer. En av poängerna med att statens intäkter och utgifter som huvudregel skall redovisas i statsbudgeten är just att statens medel skall användas för de ändamål som bedöms ha högst prioritet. Detta är naturligtvis en ordning som bör gälla i de allra flesta sammanhang, men den lämpar sig inte särskilt väl i detta fall. Om man inte garanterar att intäkterna skall tillkomma fiskevården kan betalningsviljan förväntas bli märkbart mindre. För att fiskevårdsavgiften i statsrättsligt hänseende skall betraktas som en avgift och inte en skatt är det också viktigt att det tydliggörs att intäkterna skall användas för att täcka kostnaderna för fiskevård och att det därmed saknas ett vinstsyfte.

Ett av problemen med det nuvarande fiskevårdsanslaget är vidare att pengarna måste användas under ett och samma år. Ett överskott kan inte överföras till kommande år. Detta har enligt många bedömare gjort att viktiga, större projekt tvingats stå tillbaka för fiskevårdsåtgärder av mindre omfattning. Om avgiftsintäkterna anvisas över statsbudgeten kommer samma problem att uppstå med de nytillkomna fiskevårdsmedlen. Även av detta skäl är det väsentligt att man väljer en annan väg än att anvisa intäkterna över statsbudgeten.

Kan verksamheten redovisas vid sidan av statsbudgeten?

Enligt 17 § första stycket lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall statens inkomster och utgifter som huvudregel budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. En konsekvens av bruttoredovisning är att ett överskott i en verksamhet inte kan överföras till följande år. I stället kommer överskottet att användas för att det året finansiera statsbudgetens övriga ut gifter

3

.

Det finns dock undantag från principen om bruttoredovisning. I 17 § andra stycket stadgas att utgifterna får redovisas netto på anslag om inkomsterna i en verksamhet endast skall bidra till att täcka verksamhetens utgifter. Ett andra undantag finns i 18 §. En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Om inkomster specialdestineras för en verksamhet som skall bedrivas med krav på full kostnadstäckning skall verksamheten alltså inte tas upp på statsbudgeten överhuvudtaget, utan i stället redovisas vid sidan av denna. Skälet till detta är enligt förarbetena att i en sådan verksamhet måste över- och underskott kunna överföras till kommande år

4

.

Enligt Budgetlagsutredningen skall kriterierna specialdestination och kostnadstäckning vara vägledande för om en verksamhet skall redovisas på statsbudgeten eller vid sidan av den

5

. När det gäller intäkterna från en fiskevårdsavgift måste som tidigare nämnts dessa vara specialdestinerade för fiskevård. Medlen bör inte kunna användas till att finansiera annan statlig verksamhet och ett överskott under ett år måste därför kunna överföras till nästa år. När det gäller kostnadstäckningskriteriet bör framhållas att med kostnadstäckning avses i detta sammanhang inte att de enskilda fiskevårdsprojekt som intäkterna skall användas till måste finansieras fullt ut med bidrag från avgiftsmedlen. Privat medfinansiering i enskilda projekt har inte med detta resonemang att göra. I stället rör kostnadstäckningskriteriet frågan om de statliga kostnaderna för statens fiskevårdsverksamhet som helhet kan anses täckas av avgiftsintäkterna. Utredningen utgår från att det nuvarande fiskevårdsanslaget (43:11) inte skall avvecklas och att staten således även framdeles skall anvisa medel över statsbudgeten. Det kommer även

3

Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:220) s. 43

4

Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:220) s. 45

5

Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 204

fortsättningsvis att finnas behov av ett anslag att använda för sådan statlig fiskevård som inte skall kunna finansieras av avgiftsintäkterna; fiskevård för sådana arter som staten har ett särskilt ansvar för och i andra vatten än dem som omfattas av avgiftssystemet. Dessutom bör anslaget användas till fisketillsyn (se kap. 10). Direktiven ger inte heller vid handen att fiskevårdsavgiften skall ersätta den nuvarande finansieringen. En annan sak är förstås att fiskevårdsanslaget även fortsättningsvis kommer att underställas en normal budgetprövning.

Eftersom utgångspunkten bör vara att 43:11-anslaget skall fungera parallellt med avgiftssystemet kommer den framtida statliga fiskevården således inte att vara helt avgiftsfinansierad. Kostnaderna för den utökade fiskevård som blir följden av den inrättade avgiften kommer dock att täckas av intäkterna. Frågan är mot denna bakgrund om man kan anse att den utökade fiskevårdsverksamheten kommer att bedrivas med full kostnadstäckning, något som krävs för att redovisning skall kunna ske vid sidan av statsbudgeten.

Enligt förarbetena till lagen om statsbudgeten uppfylls kravet på full kostnadstäckning även då ett fastställt bidrag anvisas över statsbudgeten, om verksamhetens intäkter därutöver skall täcka samtliga kostnader

6

. För det fall med el från statsbudgeten anvisas för att täcka eventuella underskott som inte närmare preciseras är kravet däremot inte uppfyllt. Endast om inkomsterna kan anpassas till utgifterna eller tvärtom bör det komma i fråga att inte redovisa en verksamhet på statsbudgeten. Budgetlagsutredningen tog upp det förhållandet att det i vart fall före budgetåret 1995/96 hade funnits flera exempel på att medel formellt specialdestinerats och behandlats vid sidan av statsbudgeten trots att kravet på full kostnadstäckning inte varit uppfyllt

7

. I s ådana fall hade inkomsterna tillförts en fond och utgifterna finansierats från fonden. Avgiftsnivån och grunderna för bidrag hade bestämts i lag utan något direkt inbördes samband, vilket i några fall lett till att fonderna uppvisat stora underskott. För fiskevårdens del kommer avgiftssystemets utgifter att vara helt anpassade till inkomsterna. Grunderna för bidrag från avgiftsintäkterna kommer inte att regleras på sådant sätt att bidrag skall lämnas om vissa kriterier är uppfyllda, oberoende av om medel

6

Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 205 och

Lag om statsbudgeten (prop. 1995/96:220) s. 45

7

Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 205

finns tillgängliga. Det fiskevårdsanslag som anvisas över statsbudgeten kommer således inte att täcka eventuella, icke preciserade underskott i den avgiftsfinansierade fiskevårdsverksamheten. Den avgiftsfinansierade verksamheten skall överhuvudtaget inte kunna ha något underskott. Bidrag ur fiskevårdsfonden (se avsnitt 9.4.2) skall kunna lämnas endast om medel finns tillgängliga.

I förarbetena till lagen om statsbudgeten anförs att man inte bör ställa krav på att inkomsterna och utgifterna skall överensstämma varje budget år

8

. Budge tlagsutredningen anförde tvärtom att behovet att överföra saldon till kommande år härrör från det faktum att tillfälliga överskott och underskott kan uppkomma. Kravet på full kostnadstäckning måste med anledning av detta ses i ett längre perspektiv än ett år. Ett längre perspektiv än några få år bör emellertid inte godtas. Sammantaget kan en redovisning av avgiftssystemet vid sidan av statsbudgeten visserligen sägas stå i strid med principen om budgetens universalitet, d.v.s. att statens samtliga inkomster och utgifter skall redovisas i budgeten med sina bruttobelopp. Mot bakgrund av vad som har anförts i detta avsnitt måste det trots detta anses stå klart att en sådan redovisning i detta fall är helt i enlighet med lagen om statsbudgeten.

9.4.2. En fiskevårdsfond bör bildas

Sportfiskare kommer att vara den till antalet största grupp som blir skyldig att betala fiskevårdsavgift. Bland annat av detta skäl är det väsentligt att staten är lyhörd för deras synpunkter. Utredningen har erfarit att det bland sportfiskare är en utbredd uppfattning att det måste bli tydligt att de intäkter som blir följden av en fiskevårdsavgift hålls åtskilda från medel som står till Fiskeriverkets förfogande.

Av delvis samma skäl som den utökade fiskevårdsverksamheten inte bör redovisas på statsbudgeten är det därför lämpligt att avgiftsintäkterna bildar en särskild fond; fiskevårdsfonden. En sådan ordning understryker avgiftsmedlens särskilda karaktär och tydliggör att de är fristående från medel som står till Fiskeriverkets förfogande. Utredningen bedömer att detta kommer att bidra till en ökad acceptans för avgiftssystemet och därmed en högre betalningsfrekvens. Inrättandet av en fiskevårdsfond står dessutom

8

Budgetlag – regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14) s. 205

i samklang med hur man löst frågan på viltvårdens område. Enligt 41 § andra stycket jaktlagen (1987:259) skall viltvårdsavgifterna bilda en fond (viltvårdsfonden) som efter regeringens bestämmande får användas för angivna ändamål.

Som kommer att redogöras för i avsnitt 9.5 föreslår utredningen att varken regeringen eller Fiskeriverket på egen hand skall besluta över avgiftsintäkternas användning.

9.4.3. Förvaltning av fiskevårdsfonden

Enligt 49 § andra stycket jaktförordningen (1987:905) förvaltas viltvårdsfonden av Kammarkollegiet. Kollegiet har stor erfarenhet av sådan förvaltningsverksamhet och beskriver själv sin kapitalförvaltning som statens "egenregialternativ" för fonder och stiftelser som har statlig eller kyrklig anknytning. Drygt 400 fonder och stiftelser är uppdragsgivare till Kammarkollegiet. När frågan om förvaltningen av viltvårdsfonden senast diskuterades angav regeringen att Kammarkollegiet även fortsättningsvis bör förvalta fonden

9

.

Mot denna bakgrund framstår det som ändamålsenligt att Kammarkollegiet även ges i uppdrag att förvalta fiskevårdsfonden. Fiskevårdsavgiften bör i konsekvens härmed betalas in till ett konto som disponeras av Kammarkollegiet, som skall bokföra de influtna medlen på fiskevårdsfonden.

9.5. Beslut om fördelning av fondens medel

9.5.1. Inledning

En central fråga vid utformningen av ett statligt avgiftssystem är vem som skall ha inflytande över hur intäkterna fördelas. Fiskets organisationer har klargjort att de inte kan ställa sig bakom en modell där staten beslutar helt på egen hand. För att skapa en bred uppslutning kring systemet och därmed en tillfredsställande betalningsfrekvens är det således nödvändigt att säkerställa en väl avvägd fördelning av inflytandet över fondmedlens användning. Med hänsyn till avgiftssystemets karaktär och ändamål framstår det

9

Jaktens villkor (prop. 1999/2000:73) s. 77

även i övrigt som rimligt att andra än staten ges möjlighet att påverka fördelningen av fondmedlen.

Självfallet bör dock staten ha ett inflytande över vilka fiskevårdsprojekt som intäkterna skall bidra till att finansiera. När det gäller bidrag ur viltvårdsfonden är det regeringen som fattar beslut. Över beslut om bidrag ur fiskevårdsfonden bör enligt utredningens uppfattning i stället Fiskeriverket ha inflytande. Fiskeriverket är den myndighet som sedan lång tid tillbaka beslutar om det statliga fiskevårdsanslaget och bör också primärt representera statens intressen vid fördelning av fondmedlen. Ett rådgivande eller beslutande organ på central nivå bör i konsekvens härmed knytas till Fiskeriverket. Som framgår av nästa avsnitt bör statligt inflytande dock utövas även av andra myndigheter.

9.5.2. Beslut på central nivå

Ett beslutande råd knutet till Fiskeriverket

Att beslut på nationell nivå om bidrag från avgiftsintäkterna inte endast skall vara en statlig angelägenhet är inte någon ny idé. I tidigare förslag om fiskevårdsavgift har i de flesta fall förordats att det inrättas en särskild funktion för att fördela avgiftsintäkterna. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) föreslogs att ett särskilt, till Fiskeriverket knutet råd skulle fatta besluten. Även i 1995 års utredningsrapport Allmän fiskevårdsavgift i Sverige förespråkades en sådan modell. I 1991 års utredningsrapport förordades i stället att besluten skulle meddelas av en fondstyrelse. Denna lösning hade tidigare föreslagits i både Fritidsfisket (SOU 1968:13) och Fiska på fritid (SOU 1978:75).

Den modell för beslutsfattande på central nivå som förts fram i de båda senaste utredningarna framstår som ändamålsenlig. Ett särskilt råd – fiskevårdsrådet – bör således inrättas och detta knyts lämpligen till Fiskeriverket. Det särskilda rådet bör vara det organ som fattar besluten och skall således inte fungera endast som en rådgivande församling. För närvarande har inte Fiskeriverket något annat beslutsfattande råd knutet till sig. Knutet till Naturvårdsverket finns dock bl.a. miljövårdsrådet och rådet för investeringsstöd, som står som beslutsfattare på sitt respektive område. Den föreslagna beslutsordningen för fiskevårdsfonden har således paralleller på naturvårdens område.

Rådets sammansättning

Vem skall då ingå eller utse representanter i rådet? Att Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund (Sportfiskarna) skall utse ledamot framstår som självklart med hänsyn dels till förbundets inriktning mot och kunskap om fiskevårdsfrågor, dels till det förhållandet att förbundet är den största organisationen för sportfiskare och att dessa är den till antalet största grupp som kommer att betala avgiften. De flesta sportfiskare är visserligen inte medlemmar i Sportfiskarna. Förbundet är emellertid med drygt 70 000 medlemmar överlägset störst inom sitt område och därmed den organisation som måste anses ha bäst förutsättningar att i detta sammanhang representera och bevaka samtliga handredskapsfiskares intressen.

Lika självklart är att Sveriges fiskevattenägareförbund (Fiskevattenägarna) bör utse ledamot i rådet. Det är bl.a. från fiske i enskilda fiskevattenägares vatten som staten kommer att uppbära avgifter. Annat kan knappast komma i fråga än att ägarna till de avgiftsbelagda vattnen ges inflytande över intäkternas användande. Dessutom är det i stor utsträckning i deras vatten som de avgiftsfinansierade fiskevårdsåtgärderna kommer att vidtas. Sveriges fiskevattenägareförbund är den organisation som – i likhet med Sportfiskarna inom sitt område – kan anses representera landets vattenägare. Förbundet har av naturliga skäl dessutom stor kunskap om frågor med anknytning till fiskevård.

Eftersom också yrkesfiskare skall betala fiskevårdsavgift bör Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR) vara representerade i den beslutande församlingen. Detsamma gäller husbehovsfiskarna. Det får ankomma på regeringen att bestämma vem som har möjlighet att på bästa sätt företräda husbehovsfiskets intressen.

För att respektive organisations inflytande skall framstå som skäligt vid en inbördes jämförelse bör Sportfiskarna och Fiskevattenägarna utse vardera två av rådets ledamöter. Med hänsyn till att sportfisket kommer att svara för den absoluta merparten av avgiftsintäkterna, och då det till stora delar är fiskevattenägarnas resurs som används för att generera dem, bör det inte råda någon tvekan om att en sådan lösning är mer rättvis än om varje organisations inflytande blir lika stort.

Som nämnts tidigare bör statens inflytande utövas av Fiskeriverket, som huvudman för systemet och som central förvaltningsmyndighet på fiskets område. Fiskeriverkets generaldirektör bör

vara rådets ordförande. Enligt utredningens uppfattning talar starka skäl för att även Naturvårdsverket bör utse en representant i rådet. Även om Fiskeriverket har sitt sektorsansvar för miljön är det Naturvårdsverket som är central förvaltningsmyndighet på miljöområdet. Fiskevården har naturligtvis nära anknytning till detta område.

Naturvårdsverket ansvarar för samordning, uppföljning och rapportering bl.a. i fråga om miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Naturvårdsverket ansvarar dessutom för kalkningsverksamheten och den biologiska återställning i kalkade vatten som till stor del är att betrakta som fiskevård.

Som kommer att redogöras för nedan bör en stor andel av intäkterna distribueras till länsstyrelserna, för dem att fördela vidare till konkreta fiskevårdsprojekt. Länsstyrelserna skall således som idag vara något av navet i den statliga fiskevårdsverksamheten. Eftersom utredningen inte förordar att länens tilldelning, med det amerikanska systemet som förebild, skall vara fastställd enligt en på förhand given fördelningsnyckel, kommer det att vara upp till det centrala rådet hur mycket pengar som länsstyrelserna skall tilldelas i konkurrens med andra fiskevårdsinsatser, som t.ex. större forskningsprojekt. Dessutom bestämmer rådet hur stor tilldelning länsstyrelserna får i konkurrens med varandra.

Med anledning av detta är det angeläget att länsstyrelserna som företrädare för de regionala fiskevårdsintressena kan delta i prioriteringarna på central nivå. Frånsett Fiskeriverket är det dessutom på länsstyrelserna som statens fiskevårdskompetens i huvudsak är samlad. Länsstyrelserna lämpar sig därför väl även när det gäller att bevaka statens fiskevårdsintressen i allmänhet. Mot denna bakgrund bör också länsstyrelserna tillsammans utse en representant i det nationella fiskevårdsrådet.

Rådets sammansättning bör inte vara given för all framtid. Användningen av fiskeresursen kan komma att ändras och i konsekvens därmed kan sammansättningen behöva omprövas. Som konstaterats tidigare är t.ex. fisketurismen en näring på frammarsch och en fortsatt positiv utveckling kan leda till att näringens synpunkter bör tas till vara i detta sammanhang. Utredningen utesluter därför inte att det i en framtid kan bli aktuellt att låta fisketurismen bli representerad i rådet. Om fiskeredskapsbranschen i en framtid skulle komma att lämna ett avsevärt bidrag till fiskevårdsfonden (se

avsnitt 8.6) bör det kunna komma i fråga att låta även denna bransch utse en ledamot.

Rådet kommer att bestå av nio ledamöter, inklusive ordföranden som skall ha utslagsröst. Ledamöterna bör formellt utses av regeringen. För beslutförhet bör krävas att ordföranden och minst hälften av de övriga ledamöterna är närvarande. I likhet med den ordning som gäller för miljömålsrådet är det lämpligt att fiskevårdsrådet ges möjlighet att överlåta åt Fiskeriverkets generaldirektör att besluta i frågor som inte är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt.

Rådets uppgifter

Det nationella rådet kommer alltså att ha ansvaret för fördelningen av fondmedel på central nivå. Detta innebär att det kommer att besluta om årliga tilldelningar till regionala fiskevårdsinsatser. Från regionalt håll bör man lämna in ansökningar om medelstilldelning till rådet och presentera underlag för sina yrkanden.

Rådet bör emellertid inte utöva alltför stark styrning över hur man på regional nivå i sin tur fördelar medlen vidare. De regionala beslutsfunktionerna kommer att ha bättre förutsättningar att göra adekvata bedömningar när det gäller konkreta fiskevårdsprojekt på regional och lokal nivå och de måste därför ges betydande möjligheter att på egen hand bestämma över inriktningen på ett smidigt och ändamålsenligt sätt. Genom att regeringen i förordning reglerar vad avgiftsintäkterna får användas till, och då det centrala rådet vid nästa fördelningsbeslut har möjlighet att beakta hur man regionalt använt sina tilldelade medel, garanteras ändå att kontrollen över avgiftsintäkterna blir tillräcklig.

Avsikten är inte att fondens samtliga tillgångar skall föras vidare till regional nivå. Det finns insatser av mer nationell karaktär som det centrala rådet bör bestämma inriktningen på. Det kan t.ex. handla om sådana fiskevårdsåtgärder i fält som är att betrakta som nationella angelägenheter, men även om utredningar om utformningen av vissa, konkreta fiskevårdsprojekt. I detta sammanhang bör understrykas att intäkterna inte skall kunna användas till att finansiera grundforskning eller annat utredningsarbete som det redan idag åligger myndigheterna att utföra (se kap. 10). Därutöver blir det naturligtvis rådets uppgift att besluta om fördelning av

medel till övergripande funktioner som t.ex. information och administration.

Det nationella fiskevårdsrådet skall således fatta besluten, men torde inte ha möjlighet att på egen hand ta fram underlag för dem. Utredningen utgår från att det i praktiken blir Fiskeriverket som huvudman för systemet som bistår rådet med att presentera det material som krävs för ett effektivt beslutsfattande. Det bör dock betonas att Fiskeriverket under denna process bör samarbeta nära med fiskets organisationer samt Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Det får inte bli fråga om att rådet endast formellt beslutar vad Fiskeriverket i praktiken redan har avgjort.

9.5.3. Beslut på regional nivå

Avsikten är således inte att det centrala rådet i alltför hög grad skall styra vilka fiskevårdsåtgärder som skall vidtas på regional nivå. Fördelningen av medel måste på ett tillfredsställande sätt ges en regional förankring. Det är enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att de som fiskar och de som i praktiken kommer att utföra de fiskevårdande åtgärderna, ibland genom ideella insatser, känner närhet till beslutsfattandet. Genom att en stor del av avgiftsintäkterna fördelas till regional nivå synliggörs dessutom i än större utsträckning sambandet mellan betalning av fiskevårdsavgiften och de konkreta fiskevårdsåtgärder som vidtas.

De som fattar de slutliga besluten om till vilka projekt bidrag skall ges bör dessutom ha möjlighet att tillgodogöra sig den kunskap som den lokala fiskevårdsverksamheten kan bidra med. Även ur denna synvinkel är det lämpligt att beslutsfattandet inte hamnar alltför långt från det konkreta fiskevårdsarbetet i fält. För att säkerställa att en tillräcklig detaljkunskap kan tillföras beslutsprocessen bör en stor del av denna ligga på regional nivå.

Enligt 3 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion har länsstyrelsen uppgifter bl.a. i fråga om fiske, naturvård och miljöskydd. I 6 § förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården anges att länsstyrelsen efter bemyndigande av Fiskeriverket kan pröva frågor om statsbidrag till fiskevård. Av ramanslaget 43:11 Fiskevård fördelar Fiskeriverket årligen en stor del till länsstyrelserna. För år 2005 uppgår beloppet till cirka 14 miljoner kronor. Länsstyrelserna har således stor erfarenhet av att fördela fiskevårdsmedel och besitter också en omfattande kompetens på

området. Av dessa skäl bör länsstyrelserna vara huvudmän för det regionala beslutsfattandet över fördelningen av fondmedlen.

Av skäl som redovisats tidigare måste fiskets organisationer få påverka vilka bidrag som skall ges från fiskevårdsfonden. När det gäller de mer principiella övervägandena garanteras de ett avgörande inflytande genom att de utser ledamöter i det nationella fiskevårdsrådet. Eftersom inriktningen av fiskevårdsarbetet på det mer konkreta planet till stor del skall beslutas på regional nivå bör dock organisationerna ges möjlighet att delta även i dessa beslut.

Samtidigt måste man undvika att hanteringen av medelstilldelningen blir omotiverat komplicerad. Att i varje län tillskapa ett beslutande organ för att hantera fondmedlen skulle innebära en alltför stor administrativ apparat. Besluten på regional nivå bör därför formellt fattas av länsstyrelserna. Organisationernas inflytande kan i stället utövas i rådgivande församlingar. Länsstyrelsen bör sätta samman ett råd och ha sammanträden där länsstyrelsens beslutsunderlag presenteras och de olika uppfattningar som framförs dokumenteras. Det bör understrykas att det inte är tillräckligt att länsstyrelserna helt informellt efterhör organisationernas åsikter i olika frågor.

I de regionala råden bör som huvudregel majoritetens uppfattning följas, om denna ligger inom de legala ramarna och i linje med den inriktning för fiskevårdsarbetet som det centrala rådet gett uttryck för. Om länsstyrelsen går emot majoritetens rekommendationer bör ett sådant beslut ges en ingående motivering. På detta sätt kan det centrala rådet, där organisationerna har ett avgörande inflytande, följa upp eventuella meningsskiljaktigheter på regional nivå vid nästa tilldelningsbeslut och vidta de mått och steg som det finner lämpligt.

Det saknas anledning för utredningen att närmare precisera hur sammansättningen av de regionala råden skall se ut. Detta är en uppgift som lämpar sig bättre för länsstyrelserna. Regionala skillnader kan göra att råden bör utformas på olika sätt i olika län. Det centrala rådets sammansättning kan dock ge ledning när det gäller vilka intressen som i huvudsak bör vara representerade. I de regionala råden kan det emellertid vara lämpligt att det ingår även en kommunal representant.

9.5.4. Huvudman för avgiftsfinansierade fiskevårdsprojekt

Vem som i praktiken genomför de avgiftsfinansierade fiskevårdsinsatserna spelar inte någon avgörande roll. Det måste i stället vara den angelägenhetsgrad som åtgärden som sådan har som är utslagsgivande för om den skall finansieras med avgiftsintäkter. I princip skall således vem som helst kunna ansöka om och tilldelas medel för att vidta fiskevårdsåtgärder.

Det centrala rådet eller länsstyrelsen bör dock försäkra sig om att den sökande har den kompetens och kapacitet som krävs för att kunna bedriva det aktuella projektet på ett tillfredsställande sätt. I praktiken kommer det därmed främst att vara fiskevårdsområdesföreningar och andra sammanslutningar med nära anknytning till fiskevård som kan bli aktuella för att tilldelas fondmedel. Här räknar utredningen in t.ex. fiskeklubbar, Fiskevattenägarnas länsförbund och Hushållningssällskapet. Därtill bör det inte bli ovanligt att kommuner och enskilda fiskevattenägare driver avgiftsfinansierade fiskevårdsprojekt. Självklart kan huvudmannaskapet för enskilda projekt delas mellan flera av de nu nämnda aktörerna.

Vidare måste Fiskeriverket kunna stå som huvudman för bl.a. avgiftsfinansierade forskningsprojekt. Eftersom det inte är Fiskeriverket som på egen hand beslutar om medelstilldelningen kan det inte uppstå ett befogat eller obefogat missnöje med att verket genom egna beslut behåller en för stor andel av medlen för egen räkning. Som konstaterades i Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) kan ibland länsstyrelserna vara den lämpligaste huvudmannen för vissa större fiskevårdsprojekt. Länsstyrelsen bör i sådant fall hos det centrala rådet ansöka om medel vid sidan av den ordinarie länsvisa tilldelningen. Detta för att länsstyrelsen inte skall kunna tilldela sig själv medel i konkurrens med andra intressenter.

Uppföljningen av hur de tilldelade medlen använts bör Fiskeriverket och länsstyrelserna bedriva i huvudsak på samma sätt som de gör idag. Uppföljningsverksamheten får inte ta för stora resurser i anspråk. Det bör vara upp till det nationella rådet eller länsstyrelsen att avgöra hur lång tid varje enskilt bidrag får disponeras av den som mottagit bidraget. En fördel med avgiftsintäkterna jämfört med fiskevårdsanslaget över statsbudgeten är att medlen kan disponeras under längre tid än ett år.

9.6. Sanktioner

Det står klart att någon form av sanktion måste träffa den som fiskar utan att ha betalat den föreskrivna avgiften. Risken är annars påtaglig att betalningsfrekvensen blir oacceptabelt låg.

Samtliga tidigare utredningar om fiskevårdsavgift har förordat att det införs ett bötesstraff för dem som fiskar utan att ha betalat avgift. I den proposition som senare drogs tillbaka föreslog dock regeringen år 1995 ett mindre ingripande alternativ

10

. Detta gick ut på att den som ertappas med att inte ha betalat avgift skulle åläggas att betala dubbel årsavgift. Regeringen menade att den som hade till uppgift att utföra kontroll av fiskebestämmelserna kunde anmoda den ertappade fiskaren att betala avgiften och överlämna ett inbetalningskort med den förhöjda avgiften. Den ordning som gäller på viltvårdsavgiftens område är ett bötesstraff. I 41 § första stycket jaktlagen (1987:259) stadgas att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för den som jagar att betala en årlig viltvårdsavgift, vilket regeringen har gjort i 49 § jaktförordningen (1987:905). Enligt 45 § första stycket 6 p. jaktlagen döms den till böter som med uppsåt eller grov oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 41 § första stycket. Straffet för att jaga utan att ha betalat viltvårdsavgift är normalt penningböter 1 200 kronor

11

.

Ett bötesstraff torde enligt utredningens mening vara den sanktion som har bäst förutsättningar att verka avhållande på personer som överväger att fiska utan att betala fiskevårdsavgift. Samtidigt måste man ställa sig frågan om det är befogat att belasta rättsväsendet med förseelser av det aktuella slaget. Regeringen har angett att kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av normer i samhället bör användas med försiktighet

12

. Som krav för nykriminalisering bör bl.a. gälla att beteendet kan föranleda en påtaglig skada eller fara, att alternativa sanktioner inte står till buds och att en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. Med anledning härav bör man för överträdelser av regler om fiskevårdsavgift välja en sanktionsavgift i stället för ett bötesstraff. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse

13

. Regeringen uttalade i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i

10

Allmän fiskevårdsavgift m.m. (prop. 1994/95:231) s. 19

11

Georg Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis m.m., 2:a uppl. 2001, s. 258

12

Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23)

13

Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) s. 188

36 kap. 4 § brottsbalken vissa principer för framtida lagstiftningsarbete kring sanktionsavg ifter

14

. Där angavs bl.a. att sådana avgifter bör användas på områden där regelöverträdelser är särskilt frekventa. Även om betalningsfrekvensen för fiskevårdsavgiften når en fullt tillfredsställande nivå måste med hänsyn till fritidsfiskets omfattning antas att överträdelser av reglerna om fiskevårdsavgift kommer att bli frekventa i den mening som här avses. En sanktionsavgift lämpar sig också väl i sammanhanget såtillvida att den kan knytas till ett enkelt objektivt och lätt konstaterbart faktum (att någon har fiskat utan att ha betalat avgift) och att det knappast finns behov av något större utrymme för bedömning av det subjektiva ansvaret hos den fiskande

15

. Det kan inte annat än i rena undantagsfall förekomma att någon överträder avgiftsbestämmelsen utan uppsåt eller oaktsamhet. Eftersom det är länsstyrelserna som i huvudsak kommer att svara för tillsynen av fiskevårdsavgiften (se kapitel 10) bör de också besluta om påförande av sanktionsavgift. Även en sanktionsavgift kommer i viss mån att belasta rättsväsendet. Den som drabbas av en administrativ avgift måste självfallet ges möjlighet att få beslutet överprövat, i första hand av Fiskeriverket och senare av domstol. Sådana överklaganden bedöms dock inte bli särskilt många. För att få avsedd verkan bör avgiften sättas till 1 200 kronor. En föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 41 § första stycket jaktlagen är att den som jagar vid jakten skall medföra jaktkort som visar att viltvårdsavgiften är betald. På uppmaning skall kortet visas för bl.a. polisman, jakttillsynsman eller naturvårdsvakt (52 § jaktförordningen). Att uppsåtligen eller med grov oaktsamhet bryta mot föreskriften är straffbelagt enligt 45 § första stycket 6 p. jaktlagen. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) föreslogs att det även för fiskets del skulle vara straffbart att inte medföra bevis om att avgift har betalats. Detsamma förordades i 1995 års utredningsrapport. För att underlätta tillsyn bör det föreskrivas en skyldighet för fiskande att ha med sig bevis om att avgiften har betalats. För att få tillräckligt genomslag bör även denna föreskrift vara sanktionerad. Denna sanktionsavgift kan dock sättas lägre än den för fiske utan att ha betalat fiskevårdsavgift.

14

Prop. 1981/82:142 s. 77

15

Jfr Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61) s. 112 f.

Sanktionsavgiften bör få sättas ned eller helt efterges, om det skulle framstå som oskäligt att ta ut full avgift eller det annars finns särskilda skäl.

I likhet med andra sanktionsavgifter kommer sanktionsavgifterna på fiskevårdens område att tillfalla staten.

10. Till vad skall fiskevårdsmedlen användas?

10.1. Inledning

I utredningens uppdrag ingår att föreslå hur influtna medel skall användas. Redan direktiven ger viss ledning när det gäller vilka typer av åtgärder avgiftsintäkterna skall finansiera. Där anges att fiskevården bl.a. bör inriktas på att bilda och ombilda fiskevårdsområden, att bevara och restaurera fiskbestånden och deras livsmiljö och i förekommande fall restaurera skadade miljöer och bestånd. I direktiven sägs vidare att fiskevården därutöver skall inbegripa tillsyn och information.

Som tidigare beskrivits regleras förutsättningarna för bidrag från dagens fiskevårdsanslag över statsbudgeten i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården. I 2005 års regleringsbrev för Fiskeriverket anges att anslaget får disponeras för stöd till fiskevården enligt den nämnda förordningen och därtill att det särskilt skall främja det svenska miljömålsarbetet. I förordningens 3 § anges att bidrag får lämnas till kostnader för

  • bildande eller ombildande av fiskevårdsområden,
  • fisketillsyn,
  • utsättning av fisk, och
  • insatser för att bevara hotade fiskarter och -stammar, biotopvård och annat främjande av den biologiska mångfalden.

Bidrag skall enligt 1 § i första hand lämnas för åtgärder i vatten där allmänheten har rätt att fiska.

När det gäller miljömålsarbetet är det främst miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård som har nära anknytning till fiskevårdsarbetet.

De biologiska fakta och bedömningar som finns i detta kapitel har i stor utsträckning hämtats från Fiskeriverket.

10.2. Dagens fiskevårdsarbete

10.2.1. Fiskevårdsarbetets inriktning

Tidigare gick det svenska fiskevårdsarbetet – liksom i många andra länder – i stor utsträckning ut på utsättning av fisk. Denna typ av insatser måste dock ständigt upprepas och kan ibland ställa till problem genom överföring av sjukdomar, parasiter och oönskade gener. Tidigare genomfördes också storskaliga gödslingsförsök; även detta en åtgärd som ständigt behöver upprepas och som kan ge oönskade bieffekter.

Alltmer har den moderna ekologiska fiskevården övergått till metoder som genom enstaka insatser ger förutsättningar för en naturlig beståndsutveckling. Fiskevårdsarbetets fokus kan nu snarare sägas ligga på restaurering av fiskbeståndens störda livsmiljö. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) konstaterades att utsättning av fisk under senare år fått minskad betydelse i förhållande till biotopvården.

Att tonvikten i det svenska fiskevårdsarbetet numera ligger på förbättringar av fiskbeståndens livsmiljö bekräftas i en rapport från Fiskeriverket och länsstyrelserna, som redovisar användningen av fiskevårdsanslaget under åren 1997–2003

1

. Cirka tv å tredjedelar av anslaget har fördelats till länsvisa fiskevårdsinsatser och 60 procent av dessa insatser har avsett just biotopvård och skapandet av fiskvägar; åtgärder som har till syfte att förbättra vandringsmöjligheterna samt lek- och uppväxtförhållandena för fiskbestånden (se avsnitt 3.2.4). I förlängningen är avsikten naturligtvis att åstadkomma en förbättrad naturlig reproduktion. I boken Ekologisk fiskevård ges en omfattande beskrivning av den moderna fiskevården

2

.

I nästa avsnitt ges en mer ingående beskrivning av tre fiskevårdsprojekt. Det är viktigt att framhålla att dessa inte endast är finansierade med statliga medel. Exemplen tydliggör dock vad man kan åstadkomma med fiskevårdsinsatser.

1

Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade

genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997–2003, samt förslag på förändringar

2

Sportfiskarna i samarbete med Fiskeriverket, EU:s strukturfonder och Studiefrämjandet,

2:a uppl. 2002

10.2.2. Exempel på fiskevårdsprojekt

Gullspångsälven

3

I Vänern finns två av Europas mycket fåtaliga laxstammar som tillbringar hela sitt liv i sötvatten. Dessa stängdes inne när Vänern avsnördes från havet för cirka 9 000 år sedan. De två stammarna har Gullspångs- och Klarälven som lek- och uppväxtområden och klassas från bevarandesynpunkt tillsammans med öringstammarna i samma vattendrag som riksintresse.

Gullspångsälven är efter Klarälven det största tillflödet till Vänern och omfattar ett s.k. Natura 2000-område, vilket innebär att det ingår i ett europeiskt nätverk av särskilt värdefulla naturområden. Älven har sina källområden så långt norrut som i Dalarna och den sammanlagda ytan av tillrinningsområdet är 50 kvadratmil.

I början av 1900-talet började man bygga ut Gullspångsälven för produktion av elkraft. Detta har inneburit att laxens och öringens lekmöjligheter har reducerats kraftigt. Bestånden har dock inte slagits ut helt. Rekryteringsområden för Vänervandrande lax och öring i Gullspångsälven finns nu endast i älvens nedersta del och är i huvudsak begränsade till Åråsforsarna. Uppskattningsvis finns numera cirka fem hektar lek- och uppväxtområden i älven. Före utbyggnaden hade laxen lekområden även längre upp i älven. Idag utgör det vilda beståndet mindre än en procent av Vänerns laxar. Gullspångslaxen är den mest skyddsvärda och också den mest sårbara av stammarna.

Eftersom de åtgärder som vidtagits för att bevara de unika stammarna visat sig vara otillräckliga inleddes Projekt Gullspångslaxen i april 2003. Bakom projektet står Gullspångs kommun, Fortum, Fiskeriverket, Kammarkollegiet, länsstyrelserna i Västra Götalands och Värmlands län samt Laxfond Vänern. Projektet omfattar en rad åtgärder i Gullspångsälven för att främja de vildlevande bestånden av lax och öring. Insatserna kan också komma att medföra bättre förhållanden för andra skyddsvärda djur och växter som är knutna till strömmande vatten. Den totala kostnaden för åtgärderna har beräknats till mellan 60 och 65 miljoner kronor.

Under 2003 togs de första stegen genom att lek- och uppväxtmöjligheter för laxfisken återskapades i den gamla torrfåran, samtidigt som en laxtrappa byggdes för att möjliggöra laxfiskens vandring. Genom ändringar i domen avseende kraftverket har

3

Se bl.a. www.gullspangslaxen.se

förutsättningarna för bevarande av laxfiskstammarna förbättrats väsentligt. Numera gäller att korttidsreglering inte får ske vid kraftverket under tiden den 20 april till den 19 augusti. Minimivattenföringen i älven har ökats. Biotoperna i lek- och uppväxtområdena kommer att förbättras genom en specifik grus- och stenutläggning.

Genom de förändrade tappningsreglerna, planerade biotopåtgärder samt återskapande av den gamla strömfåran vid kraftverket förväntas en ökning av den naturliga rekryteringen av både lax och öring i älven. Redan under hösten år 2004 observerades lekvandrande öring på lekplatser i den återskapade strömfåran vid kraftverket och vid senare elfiskeundersökning påträffades öringungar intill dessa lekplatser. En ökad naturlig rekrytering har på så sätt nu kunnat konstateras.

Mörrumsån

4

Mörrumsån är cirka 19 mil lång och mynnar i Pukaviksbukten i Blekinge. Avrinningsområdet omfattar 3 382 kvadratkilometer. Lax och havsöring vandrar upp i Mörrumsån och nyttjar de nedre delarna inom Blekinge län som lek- och uppväxtområde. Mörrumsån är idag det viktigaste enskilda vattendraget för produktion av vildlax i södra Östersjön.

I nedre delen av Mörrumsån finns tre kraftverk; från havet räknat Marieberg (byggt 1918), Hemsjö nedre (1917) och Hemsjö övre (1907). Lax och öring som vandrar upp från havet för att leka kan passera det första kraftverket genom en anlagd fiskväg. Fisken kan på detta sätt nå cirka 2 mil upp i ån innan nästa kraftverk stoppar vandringen.

Uppströms Hemsjö övre kraftverk finns lekplatser för lax och öring som fisken inte har kunnat vandra till på grund av kraftverksdammarna. För att göra det möjligt för den vandrande fisken att nå dessa områden inleddes 1996 ett samarbete mellan Sydkraft, Kammarkollegiet, Fiskeriverket, AssiDomän och länsstyrelsen. Under de därpå följande åren gjordes omfattande utredningar för att komma fram till hur fisken kunde ledas förbi kraftverken vid upp- och nedvandring i ån. Våren 2003 träffades en överenskommelse om att bygga fiskvägar förbi kraftverken.

4

Se bl.a. Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning,

disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997-2003, samt förslag på förändringar, s. 27 ff.

Fiskvägar förbi Hemsjökraftverken uppfördes under hösten 2003 och invigdes i mars 2004. De båda fiskvägarna i Hemsjödammarna har byggts i form av naturliknande åfåror. De löper parallellt med stranden och är cirka 100 respektive 60 meter långa. De har anlagts på ett sätt som skall möjliggöra naturlig vandring för både laxfisk och andra fiskarter. För att nå upp till fiskvägarna kommer fisken först att vandra genom en tidigare delvis torrlagd åfåra. Nu släpper Sydkraft här en minimivattenföring under hela året. Vattenkraftproduktionen kommer också under delar av året att anpassas för att underlätta upp- och nedvandring för lax och öring. För att skydda den värdefulla miljön i och utmed Mörrumsån kommer dessutom ett naturreservat att bildas i Mörrumsåns dalgång. Totalt satsas över 40 miljoner kronor i olika åtgärder.

Genom återställandet av fiskvandringsmöjligheterna förbi Hemsjökraftverken kan lax och havsöring nu vandra ytterligare cirka en mil upp i Mörrumsån, upp till gränsen till Kronobergs län. Detta innebär att reproduktionsområdena för lax och öring ökar med nästan 50 procent. Åns naturliga laxfiskbestånd beräknas därigenom kunna stärkas väsentligt.

Himleån

Himleån börjar i källsjön Stora Neden, som är reglerad och utgör dricksvattentäkt för Varberg. Ån rinner i huvudsak västerut genom ett jordbrukslandskap innan den mynnar omedelbart norr om Varberg i Getteröns naturreservat. Hela avrinningsområdet ligger inom Varbergs kommun. Ån har en längd av 3,8 mil och ett avrinningsområde om 201 kvadratkilometer.

Himleån är ett typiskt litet kustvattendrag omgivet av omfattande jordbruksverksamhet. De problem som finns i Himleån är vanliga i alla våra kustvattendrag och består bl.a. av försurning i källsjöarna och omfattande påverkan genom rensningar och kanaliseringar av ån och biflöden. Tidigare fanns dessutom flera dämmen och minikraftverk som hindrade den vandrande fisken.

Varbergs flugfiskeklubb startade år 1989 projektet Rädda Himleån i syfte att återskapa den ursprungliga ån och dess fauna. Klubbens fiskevårdsplan godkändes av Varbergs kommun, dåvarande Fiskeristyrelsen och Länsstyrelsen i Hallands län. Sedan dess har ett omfattande fiskevårdsarbete bedrivits i ån. En rad biotopvårdande insatser har gjorts, bl.a. har man lagt ut cirka 25 000

ton grus och sten i vattensystemet till lek- och uppväxtplatser för lax och öring. Fiskeklubben har också planterat cirka 5 000 alar längs ån för att skugga vattnet och skapa bra ståndplatser.

De minikraftverk som hindrade den vandrande fisken har lösts in. Sex dammar är rivna och laxfisken kan nu simma ända upp till källsjöarnas små bäckar. Dessutom har gamla kulvertar rivits ut och ersatts med stensatta plåttrummor.

Den beräknade kostnaden för åtgärderna är cirka 12 miljoner kronor. Åtgärderna har haft mycket god effekt i ån. Idag vandrar det ut cirka 20 000 smolt (lax- och öringungar), att jämföra med cirka 2 500 på 1970-talet. Ån har dessutom blivit ett viktigt uppväxtområde för den akut hotade europeiska ålen.

10.3. Hur skall avgiftsintäkterna användas?

10.3.1. I vilka vatten skall avgiftsintäkterna användas?

Det är angeläget att den som betalar fiskevårdsavgift får konkreta fördelar av detta. Den förbättrade fiskevård som avgiftssystemet kommer att innebära bör därför främst komma de betalande till del. Ett tydligt samband mellan de vatten varifrån avgiftsintäkterna hämtas och de vatten där avgiftsfinansierat fiskevårdsarbete bedrivs torde skapa större acceptans för avgiftssystemet och i konsekvens härmed en ökad betalningsvilja.

I avsnitt 7.2.4 har utredningen dragit slutsatsen att skyldigheten att betala fiskevårdsavgift inte bör avse samtliga landets fiskevatten, utan endast fiske i havet, längs kusterna och i de fem stora sjöarna. Mot bakgrund av vad som anfördes i förra stycket bör avgiftsintäkterna därför användas endast för fiskevårdsinsatser som gynnar dessa vatten.

Som tidigare konstaterats bör emellertid inte krävas att de avgiftsfinansierade fiskevårdsåtgärderna vidtas i just dessa vatten. Det avgörande för om avgiftsintäkterna skall kunna användas är att den aktuella åtgärden kan förväntas ge positiva effekter i havet, längs kusterna eller i de fem stora sjöarna. Även insatser i till- och frånrinnande vatten – till första definitiva vandringshindret – till kusten och de fem stora sjöarna måste därför kunna finansieras av avgiftsmedlen. Tillflödena kan vara mycket viktiga från fiskevårdssynpunkt och insatser som görs där ger ofta positiva effekter även i de avgiftsbelagda vattnen. Ofta kan t.o.m. de för kusten och de fem

stora sjöarna mest verkningsfulla åtgärderna vara just de som vidtas i de tillrinnande vattnen. Många av kusternas fiskbestånd är nästan helt beroende av söta eller bräckta småvatten för lek och uppväxt. Detta gäller såväl laxartad fisk som t.ex. gädda, abborre, mörtfiskar och lake. Till och med mindre bäckar och uppväxtmiljöer i anslutning till dessa kan vara avgörande för fiskförekomsten i förhållandevis stora kustområden.

Dagens fiskevårdsarbete är starkt inriktat på insatser i rinnande vatten. En majoritet av de åtgärder som finansieras genom fiskevårdsanslaget över statsbudgeten genomförs i vattendrag, medan insatser i sjöar eller vid kusten svarar för endast en mindre andel av förbrukningen av tillgängliga, statlig a fiskevårdsmedel

5

. Fisk eriverket och länsstyrelserna har dock gjort bedömningen att det idag finns ett stort behov av att restaurera och skydda viktiga områden för fisken också längs kusten. Det finns en strävan att utveckla fiskevården såväl i havet och längs kusten som i de fem stora sjöarna; en utveckling som torde få väsentligt bättre möjligheter att förverkligas i och med införandet av en fiskevårdsavgift. Avgiften bör således få till följd att det i framtiden satsas större resurser på fiskevårdsprojekt i dessa vatten.

10.3.2. Bidragsnivå och medfinansiering

För det statliga fiskevårdsanslaget över statsbudgeten gäller enligt 4 § förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården som huvudregel att bidrag lämnas med högst 50 procent av den godkända kostnaden för åtgärden. Endast om det finns särskilda skäl får bidrag lämnas med ett belopp som motsvarar högst hela den godkända kostnaden.

Dessa principer bör dock inte gälla bidrag från fiskevårdsfonden. Som konstaterats skall avgiftsintäkterna användas till åtgärder som främjar fiskevården i havet, längs kusterna och i de fem stora sjöarna. I dessa vatten med fritt fiske är det inte rimligt att ställa samma krav på medfinansiering, eftersom medfinansiärernas möjligheter att få intäkter från försäljning av privata fiskekort är avsevärt mer begränsade. Till detta kommer att det är de som fiskar som finansierar fiskevårdsåtgärderna genom att betala avgiften.

5

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt

effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997– 2003, samt förslag på förändringar, s. 14

Även med hänsyn härtill är det naturligt att bidragsnivån i allmänhet bör vara högre än 50 procent av kostnaderna. Som huvudregel bör bidrag kunna utgå med belopp som motsvarar 75, 90 eller t.o.m. 100 procent av de godkända kostnaderna. Det blir självfallet fiskevårdsrådets eller länsstyrelsens uppgift att närmare bestämma nivån.

När avgiftsfinansierade åtgärder skall vidtas i vatten som rinner till kusten eller de stora sjöarna kan det dock finnas anledning att besluta om en lägre bidragsnivå. Dessa tillrinnande vatten är inte avgiftsbelagda inom ramen för det statliga systemet och fiskevårdsområdesföreningar och annan fiskeförvaltning har där oftast möjlighet att själva finansiera sin fiskevård genom försäljning av fiskekort. Det är därför rimligt att för åtgärder i dessa vatten kräva en högre andel medfinansiering. En bidragsnivå om 50 procent av de godkända kostnaderna torde i dessa fall i allmänhet framstå som väl avvägd. Naturligtvis bör det dock finnas utrymme att för insatser även i tillrinnande vatten acceptera en lägre grad av medfinansiering. Detta gäller särskilt fall där möjligheterna till medfinansiering är mer begränsade eller där åtgärden främst är avsedd att gynna havet, kusten eller någon av de stora sjöarna, och inte i första hand det vattendrag i vilken den vidtas.

10.3.3. Till vilka åtgärder skall avgiftsintäkterna användas?

Som redogjorts för i avsnitt 10.2.1 syftar dagens fiskevårdsarbete huvudsakligen till att förbättra livsmiljön och fiskbeståndens naturliga förutsättningar för en optimal produktion samt bevarande av den biologiska mångfalden i enlighet med miljömålsarbetet. Det är således den fjärde punkten i 3 § förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården (se avsnitt 10.1) som i princip dominerar den statligt finansierade fiskevården.

Det saknas skäl att frångå denna princip när det gäller frågan om hur intäkterna från fiskevårdsavgiften skall nyttjas. Även för dessa medel bör fokus således ligga på insatser för att bevara fiskarter och fiskstammar, biotopvård och annat främjande av den biologiska mångfalden. I och med att de resurser som står till förfogande sannolikt kommer att vara väsentligt större än idag skapas emellertid bättre förutsättningar för att genomföra projekt av större omfattning. Som Fiskeriverket och länsstyrelserna konstaterat finns

det behov av att särskilt rikta resurser till vissa större projekt av nationellt eller stort regionalt intresse som löper under flera år

6

.

Ett stort problem för fiskbestånd i såväl sjöar och vattendrag som längs kusten är att vandringslederna ofta är stängda. Detta är till men för det europeiska ålbeståndet och minskar produktionen av laxfisk som vandrar mellan sjöar/hav och lekvattendrag m.m.

Kustvattendrag är viktiga för utbyte av energi, organiskt material och närsalter mellan kusten och inlandet

7

. De ä r särskilt viktiga för flera vandrande arter som använder kustvattendragen för att leta efter föda eller som uppväxtområden. Flera fiskarter, t.ex. skrubba (flundra) och havsöring, vandrar tillfälligt upp i vattendrag för att söka föda, eller för att som vuxen kortvarigt ”avsalta” sig i ett varmare och mindre salt vatten. Vidare finns det arter, t.ex. ål, som nyttjar kustvattendragen som en korridor in till födoområden där de stannar i flera år. Därtill finns flera fiskarter som använder kustvattendragen som barnkammare. De mest kända arterna är lax och havsöring, men det sagda gäller även flodnejonöga, havsnejonöga, staksill, majfisk, sik, harr, id, vimma, skärkniv och lake. Flera mer utpräglade sötvattensarter, som gädda, abborre, mört, färna, elritsa, braxen, mal, gös och stensimpa, vandrar mellan utsötade vikar och kustvattendrag. Kustens mångfald av arter är således beroende av intakta kustvattendrag, som uppväxtmiljö, vandringsleder och födoproducenter. Störningar i vattendragen ger negativa effekter i kustzonen. Få svenska vattensystem har intakta vandringsleder. I en studie som Fiskeriverket har genomfört i 52 vattendrag utmed hela Sveriges kust konstaterades att det fanns vandringshinder på varannan kilometer

8

. Vandringsm öjligheterna bryts av dammar och kraftverk, felaktigt lagda vägtrummor och kulvertar, slussar och igenväxta deltan. Vattenlandskapet är således mycket fragmenterat. Detta påverkar inte bara fisk, utan även kräftor och stora musslor. De åtgärder som kan vidtas för att förbättra vandringsmöjligheterna är exempelvis utrivning av dammar, anläggande av fiskvägar, omläggning av kulvertar vid vägpassage samt rensning av vassar och sand från mynningsområden. Även när det gäller biotopvård – restaurering av fiskbeståndens störda livsmiljöer – bedöms behovet av åtgärder i vattendragen vara

6

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt

effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997– 2003, samt förslag på förändringar, s. 7

7

Bedömning av miljötillstånd i kustvattendrag med hjälp av fisk, Finfo 2005:1

8

Bedömning av miljötillstånd i kustvattendrag med hjälp av fisk, Finfo 2005:1

stort. Biotopvård i rinnande vatten utförs vanligen i syfte att främja öring och lax, men samma åtgärder gynnar även andra arter. Biotopvård och skapandet av bättre vandringsmöjligheter i de vattendrag som rinner till kusten och de fem stora sjöarna bör naturligtvis kunna finansieras genom avgiftsintäkterna.

I kustområdena har fiskevård tidigare inte förekommit i samma utsträckning. I den mån fiskevård har bedrivits har det till övervägande del varit fråga om fiskutsättningar. En anledning till att annan fiskevård inte förekommit i någon större omfattning är att intresset av att gynna icke laxartad fisk, som t.ex. abborre och gädda, tidigare varit lågt. Dessutom har kunskapen om potentiella fiskevårdsåtgärder varit bristfällig.

Intresset för kustens fiskarter har dock ökat, särskilt inom fritidsfisket, och behovet av restaurering och bevarande av deras lek- och uppväxtmiljöer har därför fått allt större uppmärksamhet. En anledning till detta är de rekryteringsproblem som dokumenterats längs vissa delar av Östersjökusten. Som konstaterades i avsnitt 10.3.1 bör avgiftsintäkterna kunna bidra till en bättre utvecklad fiskevård längs kusten. Detsamma gäller de fem stora sjöarna.

Under åren 2002 och 2003, i samband med breddningen och fördjupningen av farlederna in till Göteborg, skapades sju konstgjorda rev i Göteborgs skärgård. Reven är mellan 130 och 380 meter långa och mellan 4 och 14 meter höga, och anlades för att gynna arter som t.ex. hummer, krabba, torsk, gråsej och vitling. Intäkterna från fiskevårdsavgiften bör kunna användas för att finansiera biotopvårdsåtgärder i havet.

Det har i viss utsträckning skett återintroduktion av lax, öring, mört och braxen till vattensystem där de varit utslagna. Flera vattendrag som mynnar i de stora sjöarna saknar dock alltjämt ursprungliga bestånd av framför allt öring. Återintroduktionsförsök pågår där, liksom i ett antal kustvattendrag. Insatser av detta slag bör också kunna få bidrag från avgiftsintäkterna.

Som nämnts är fiskutsättningar inte längre dominerande i det nuvarande svenska fiskevårdsarbetet. De förekommer dock alltjämt i en icke försumbar omfattning (se avsnitt 3.2.4) och intäkterna från fiskevårdsavgiften bör kunna nyttjas för att finansiera utsättningar.

Fisketillsyn är god fiskevård och bör också kunna finansieras av avgiftsintäkterna. Utredningen föreslår dock att fisketillsynen och den ökade satsning som bör göras på denna (se avsnitt 10.5) som huvudregel bör finansieras genom det statliga fiskevårdsanslaget

över statsbudgeten. Bildande och ombildande av fiskevårdsområden, oavsett vilket vattenområde som avses, bör också finansieras genom fiskevårdsanslaget i stället för fiskevårdsfonden.

Resultaten av de åtgärder som har finansierats med det statliga 43:11-anslaget över statsbudgeten har generellt sett bedömts vara positiva

9

. Det saknas därför f.n. anledning att i någon väsentlig omfattning ändra det svenska fiskevårdsarbetets inriktning. Avgiftssystemet kommer dock att i väsentlig mån kunna ändra fiskevårdsarbetets omfattning. När det gäller inriktningen på arbetet kommer Fiskeriverket, fiskevårdsrådet och länsstyrelserna att vara bäst lämpade att avgöra denna. Sammanfattningsvis kan således konstateras att avgiftsintäkterna bör användas till i princip samma typer av åtgärder som det statliga fiskevårdsanslaget över statsbudgeten. I framtiden bör dock detta anslag även användas för fiskevård i de vatten som inte omfattas av avgiftssystemet (se avsnitt 10.4) samt till fisketillsyn (främst i de avgiftsbelagda vattnen). Avgiftsintäkterna bör å andra sidan användas för fiskevårdsinsatser just i de av staten avgiftsbelagda vattnen, samt vatten (till första definitiva vandringshindret) som rinner till eller från dessa vatten. Dessutom bör kostnaderna för avgiftssystemets administration samt informationsinsatser om fiskevårdsavgiften finansieras med avgiftsintäkterna. Avslutningsvis är det viktigt att framhålla att avgiftsintäkterna inte bör användas till att finansiera grundforskning eller annat utredningsarbete som det redan idag åligger berörda myndigheter att utföra. Det är enligt utredningens uppfattning av stor vikt för acceptansen av avgiften att så mycket som möjligt av intäkterna nyttjas till konkret fiskevård i fält. Utredningar eller framtagande av kunskapsunderlag som behövs för att kunna starta angelägna fiskevårdsprojekt bör dock kunna få bidrag ur fiskevårdsfonden.

10.4. Till vad skall statsbudgetens fiskevårdsanslag användas?

Som redogjorts för i avsnitt 9.4.1 utgår utredningen från att staten även framdeles kommer att anvisa fiskevårdsmedel över stats-

9

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt

effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997– 2003, samt förslag på förändringar, s. 71 f.

budgeten och att därmed anslaget 43:11 Fiskevård kommer att finnas kvar vid sidan av avgiftssystemet och fiskevårdsfonden. Detta är viktigt av flera skäl, inte minst när det gäller acceptansen för avgiften hos dem som skall betala den.

Dessutom bör som nämnts avgiftsintäkterna användas endast för åtgärder i de vatten där åtgärderna ger positiva effekter i de avgiftsbelagda vattnen. Staten kommer dock även i framtiden att behöva finansiera fiskevård också i andra vatten. I avsnitt 2.4 har utredningen konstaterat att staten har ett visst ansvar för fiskevården även i annat inlandsvatten än de stora sjöarna. Detta gäller särskilt när det handlar om att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse.

Mot bakgrund av det sagda bör 43:11-anslaget fortsättningsvis användas för åtgärder även i andra vatten än havet, längs kusterna och de fem stora sjöarna, till första definitiva vandringshindret. Bidrag bör företrädelsevis ges till åtgärder som syftar till att skydda särskilt hotade arter eller stammar av nationellt intresse. I och med att åtgärder som syftar till att förbättra fisket i de avgiftsbelagda vattnen som huvudregel inte längre skall finansieras genom 43:11anslaget frigörs stora delar av detta, vilket möjliggör en ökad satsning även på fiskevården i de vatten som inte omfattas av avgiftssystemet.

Att stora delar av anslaget på detta sätt frigörs gör det dessutom möjligt att finansiera en satsning på fisketillsyn. Som redogörs för i avsnitt 10.5 förordar utredningen en förstärkt fisketillsyn i havet, längs kusten och i de fem stora sjöarna. Det lämpar sig bättre att finansiera fisketillsyn över statsbudgeten än med intäkter från en fiskevårdsavgift. Detta är en modell som tillämpas i t.ex. Danmark. Den har också föreslagits i tidigare utredningar om fiskevårdsavgift

10

. Med f isketillsyn avses också utbildning av fisketillsynsmän samt tillhandahållandet av information om fiskeregler t.ex. längs kusten och vid de stora sjöarna. Som redovisats i föregående avsnitt bör fiskevårdsanslaget därutöver finansiera kostnader för bildande och ombildande av fiskevårdsområden. Anslaget bör också användas för åtgärder som i enlighet med förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeriverket syftar till att öka allmänhetens fiskemöjligheter. Möjligen skulle vid behov bidrag från anslaget därutöver kunna lämnas till övervakning av eventuella sjukdomsutbrott bland fiskbestånden.

10

Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) s. 126 och 130

10.5. Fisketillsyn

10.5.1. Fisketillsyn är god fiskevård

I förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården anges fisketillsyn vara en av de fiskevårdsåtgärder för vilken statligt stöd kan utgå. Det bör således understrykas att tillsyn i sig är att betrakta som fiskevård. Av många beskrivs tillsyn t.o.m. som en av de mest verkningsfulla fiskevårdsåtgärder man överhuvudtaget kan vidta. Inte minst gäller detta vid kusten och i havet.

Det bör inledningsvis framhållas att syftet med avgiftssystemet är att ge större resurser till alla de olika typer av fiskevårdsinsatser som idag kan komma i fråga för bidrag från fiskevårdsanslaget. Det kan handla om t.ex. biotopvård och borttagande av vandringshinder. När på detta sätt ökade satsningar görs på alla andra fiskevårdsinsatser framstår det som självklart att också den fiskevårdsåtgärd som fisketillsyn utgör bör ges större resurser.

Eftersom en förbättrad fisketillsyn kan förväntas få fler fiskande att betala fiskevårdsavgift får den också till konsekvens att de medel som står till förfogande för andra fiskevårdsinsatser kommer att bli än större. En utökad tillsyn är dessutom viktig för avgiftssystemets legitimitet. Det bör emellertid noga poängteras att en förbättrad tillsyn är angelägen av andra skäl än att öka betalningsfrekvensen och att det främst är dessa som bör föranleda en ökad satsning på fisketillsyn.

Det är i dag väl känt att vissa fiskarter riskerar utfiskning

11

. Tillståndet för många fiskbestånd i havet beskrivs som alarmerande. Under de senaste åren har för många bestånd mängden lekmogen fisk legat utom säkra biologiska gränser

12

. Med bi ologiska gränser avses de av Internationella havsforskningsrådet (ICES) fastställda nivåerna som markerar hur stort ett bestånd bör vara för att undvika risk för att det kollapsar. Enligt Fiskeriverket befinner sig flera av de bestånd som svenska fiskare är beroende av idag under dessa gränser

13

. Dett a gäller även flera sötvattensbestånd. Att fiskbestånden minskar beror vad gäller många arter främst på att fisket bedrivs mer effektivt än tidigare

14

. Detta gäller naturligtvis i första hand yrkesfisket, som har för stor fångstkapacitet och

11

Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) s. 27

12

Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72) s. 178

13

Fiskeriverket, Fiskbestånd och miljö i hav och sötvatten, Resurs- och miljööversikt 2005

14

Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) s. 28

därmed åstadkommer ett för högt fisketryck

15

. Friti dsfiskets fångster är svåra att beräkna men är långt ifrån försumbara i sammanhanget. Fritidsfiskets totala fångst uppskattades i den senaste undersökningen av svenskarnas fritidsfiske till cirka 58 000 ton, varav 11 200 ton återutsatt es

16

. Detta ut gör cirka 20 procent av landets totala fångst. Den förbättrade tillsynen kommer dessutom till viss del att få effekter även för yrkesfisket. Statens främsta medel för att förhindra utfiskning är att reglera fisket. Det finns regler om t.ex. vilken mängd fisk som får tas upp, var och när man får fiska och efter vilka fiskarter, vilka fiskemetoder och fiskeredskap som tillåts och vilka minimimått som gäller för den fisk som fångas. För att få någon effekt måste dock självfallet reglerna följas och för att säkerställa detta krävs kontroll och tillsyn. Enligt utredningens uppfattning står det klart att det oavsett om en fiskevårdsavgift införs eller inte finns ett stort behov av att utöka tillsynen. Detta gäller inte minst längs kusterna och i de fem stora sjöarna

17

. I och me d den geografiska avgränsning av avgiftsskyldigheten som utredningen föreslår är det just i dessa vatten som den ökade satsningen på tillsyn bör göras. Den förstärkta tillsynen bör i första hand syfta till att kontrollera efterlevnaden av andra föreskrifter för fiskevården än de som avser fiskevårdsavgiften. Man kan förvänta en ökad respekt för dessa regler i och med att kontrollen av om de efterlevs blir vanligare. Den utökade fisketillsynen kan därmed förväntas ge positiva effekter för fiskbestånden och är således i sig att betrakta som god fiskevård.

10.5.2. En utökad fisketillsyn

Som konstaterats är det i och med att samtliga fiskevårdsåtgärder kommer att ges större resurser naturligt att det också görs en ökad satsning på den fiskevård som fisketillsyn innebär. En sådan satsning kommer i sig att utgöra verkningsfull fiskevård.

15

Fiskeriverket och Naturvårdsverket, Förutsättningar för fisketurismens utveckling i Sverige – rapport från ett regeringsuppdrag, 2005, s. 26

16

Fiskeriverket och Statistiska centralbyrån, Fiske 2005 – en undersökning om svenskarnas fritidsfiske

17

Fiskeriverket och Naturvårdsverket, Förutsättningar för fisketurismens utveckling i Sverige – rapport från ett regeringsuppdrag, 2005, s. 28

En positiv följdeffekt av en ökad tillsyn är att det kan förväntas skapa ett avgiftssystem med större stabilitet och högre legitimitet. I samband med att man utför fler kontroller av att andra, viktiga fiskeregler efterlevs kan man tillse att också bestämmelserna om fiskevårdsavgiften följs. Detta torde göra att fler fiskande betalar den föreskrivna avgiften, vilket i sin tur leder till att större intäkter ställs till förfogande för andra fiskevårdsinsatser än tillsyn.

Utgångspunkten måste i och för sig vara att de föreslagna bestämmelserna kommer att efterlevas. Med ett realistiskt förhållningssätt måste man samtidigt vara införstådd med att en hundraprocentig betalningsfrekvens blir svår att uppnå. Av lätt insedda skäl är det med fritidsfiskets omfattning inte möjligt att kontrollera att samtliga avgiftspliktiga betalar. Avgörande för att nå en acceptabel betalningsfrekvens torde dock vara att den som funderar på att fiska utan att betala inser att det finns en reell och inte endast en teoretisk risk för upptäckt. Tillsynen av att avgiften har betalats blir tämligen enkel att sköta i samband med att efterlevnaden av andra fiskeregler kontrolleras. Däremot blir kraven i kvantitativt hänseende högre jämfört med idag.

Hur stort tillskott som behövs för att tillsynen skall bli verkningsfull är Länsstyrelsen, Fiskeriverket och det centrala fiskevårdsrådet bättre skickade än utredningen att avgöra. Detsamma gäller frågan om tillsynen bäst utförs av anställda med särskilda tillsynsuppgifter eller mer eller mindre ideellt arbetande tillsynsmän. Enligt utredningens mening bör kostnaderna för den utökade tillsynen mer än väl uppvägas av de ökade avgiftsintäkter tillsynen kan förväntas ge upphov till.

10.5.3. Vem skall svara för tillsynen?

Länsstyrelsernas tillsyn idag

Länsstyrelserna får tilldelning från anslaget 43:11 Fiskevård uttryckligen för att bedriva fisketillsyn. Under åren 1997–2003 användes sammanlagt cirka 8,5 miljoner kronor av anslaget för länsstyrelsernas tillsyn

18

. För åren 2004 och 2005 har länsstyrelserna mottagit 2,2 respektive 2,6 miljoner kronor för att bedriva

18

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997–2003, samt förslag på förändringar

tillsyn

19

. Mot bl.a. denna bakgrund måste länsstyrelserna anses ha ett tillsynsansvar. Vad detta närmare innebär är dock oklart. Något uttryckligt tillsynsansvar är inte ålagt länsst yrelserna

20

.

En god bild av hur länsstyrelserna bedriver sin tillsyn i praktiken ges i betänkandet Den svenska fiskerikontrollen – en utvärderin g

21

.

Det är främst fisketillsynsmännen som utför den faktiska tillsynen i fält. Länsstyrelserna arbetar dock själva med vissa uppgifter som har nära anknytning till tillsynsuppgifter. De sprider t.ex. information på sina webbplatser och genom att sätta upp skyltar.

I samband med att länsstyrelsen förordnar en fisketillsynsman – ett förordnande som avser tre år – görs en bedömning av allmän skötsamhet. Bland annat gör man en förfrågning i polisens brotts- och misstankesregister. Länsstyrelserna svarar sedan för utbildningen av fisketillsynsmännen. Det finns cirka 9 000 tillsynsmän i Sverige. Varje länsstyrelse har ett register över de tillsynsmän som förordnats. Av registret framgår vem som är tillsynsmannens uppdragsgivare och vilket område som han eller hon har att bevaka. De flesta tillsynsmän arbetar ideellt, på enskilt vatten och på uppdrag av t.ex. en fiskevårdsområdesförening eller en sportfiskeklubb, och således inte på länsstyrelsens uppdrag.

En del tillsynsmän förordnas emellertid på länsstyrelsens eget initiativ, vanligen för att ha tillsyn över fisket i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske. Det finns emellertid andra sätt att sköta denna tillsyn. Det förekommer t.ex. att länsstyrelser anställer personer särskilt för denna uppgift eller lämnar uppdrag till polisen eller bevakningsföretag. Att man väljer en sådan modell kan bero på att det kan vara svårt att hitta personer som vill ställa upp ideellt. Det kan också ha sin grund i att man anser det vara mindre lämpligt att ideellt arbetande tillsynsmän ansvarar för eventuella tvångsåtgärder som beslag m.m. mot yrkesfisket.

Vid länsstyrelsernas fisketillsyn ligger ingripanden och beslag på en låg nivå. Verksamheten har en preventiv inriktning med bl.a. spridning av information om fiskebestämmelser. Tillsyn sker dock även genom löpande kontroller och särskilt riktade tillslag i sådana områden där överträdelser av sådana bestämmelser tidigare har

19

Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) s. 243

20

Se Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) s. 245

21

SOU 2005:27 s. 112 f. och 241 f.

upptäckts. Från vissa län framhålls att det avgörande för om verksamheten fungerar väl är engagemanget hos tillsynsmännen

22

.

Länsstyrelserna bör svara för den förstärkta tillsynen

Den tillsyn som bör utökas med anledning av utredningens förslag är den operativa, mer småskaliga kontrollverksamheten i fält. Man måste helt enkelt i större utsträckning på plats kontrollera att fiskeregler efterlevs. I samband med detta bör man självfallet be de fiskande visa att de har betalat fiskevårdsavgiften. Den fiskerikontroll som avser det storskaliga yrkesfisket till havs bör inte finansieras av avgiftsintäkterna eller fiskevårdsanslaget och dess inriktning bör inte påverkas av utredningens förslag.

Eftersom det främst handlar om relativt enkla kontroller i större kvantiteter ligger det enligt utredningens uppfattning närmast till hands att låta länsstyrelserna sköta dem. Det bör således vara länsstyrelserna som tilldelas de ökade resurserna för fisketillsyn. Kustbevakningens verksamhet täcker inte vissa delar av de avgiftsbelagda vattnen. Vid den tillsyn som Kustbevakningen redan idag bedriver bör dock naturligtvis i framtiden även kontrolleras att fiskevårdsavgiften har betalats.

Utredningen om fiskerikontrollen har angett att regeringen bör överväga vilken funktion länsstyrelserna skall ha i fiskerikontrollen och förtydliga deras ansvar på området

23

. Länsstyrels ernas tillsynsansvar är inte direkt uttalat eller specificerat i lag eller förordning. Särskilt mot bakgrund av förslaget om att det i första hand är länsstyrelserna som skall sköta tillsynen över avgiftsskyldigheten ställer sig denna utredning bakom vad Utredningen om fiskerikontrollen uttalat i detta avseende.

22

Fiskeriverkets och länsstyrelsernas rapport Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden 1997–2003, samt förslag på förändringar, s. 38 f.

23

Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) s. 239 f.

11. Förslagens konsekvenser

11.1. Inledning

Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda, skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Innebär förslagen samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa också redovisas. Vid förväntade kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall utredningen föreslå en finansiering.

Av 15 § framgår att eventuella konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen också skall redovisas i betänkandet.

Enligt utredningens bedömning påverkar förslagen i detta betänkande knappast de förhållanden som avses i 15 § kommittéförordningen, med visst undantag för sysselsättningen i glesbygden och för småföretagens förutsättningar. Den följande analysen kommer därför att främst inriktas på de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag. I avsnitt 11.3 kommenteras därutöver kort eventuella konsekvenser för sysselsättningen och småföretagen.

11.2. Ekonomiska konsekvenser

11.2.1. Verksamhetens intäkter och kostnader

Utredningens förslag går i huvudsak ut på att det införs en fiskevårdsavgift som kan förväntas komma att med god marginal generera intäkter motsvarande det i direktiven angivna behovet av fiskevårdsmedel om 60–80 miljoner kronor per år. Intäkterna skall i sin helhet användas till fiskevårdsåtgärder, inkluderat administration m.m. av avgiftssystemet. I avsnitt 7.4 och 8.3 redovisas hur utredningen beräknat de förväntade intäkterna.

Utredningen vill dock betona att det är svårt att göra en närmare uppskattning av intäkterna och att beräkningen således är behäftad med viss osäkerhet. En hög och acceptabel betalningsfrekvens bedöms vara beroende bl.a. av att det görs en satsning på fisketillsyn (se avsnitt 10.5) och på effektiv information. Att det är svårt att göra träffsäkra intäktsbedömningar när det gäller en fiskevårdsavgift bekräftas av vad tidigare utredningar om en sådan avgift har anfört i frågan.

Som redovisats i avsnitt 9.2.2 bör uppbörden huvudsakligen skötas via en särskild Internetlösning. Turistbyråer och fiskeredskapsbutiker m.fl. skall kunna återförsälja den statliga fiskevårdsavgiften och få en viss provision för detta. Utredningens bedömning är att cirka 1–2 procent av intäkterna kommer att gå till sådan provision. Beräkningen grundar sig på en provision om 5–10 procent och att cirka 25 procent av dem som betalar fiskevårdsavgift kommer att göra detta hos en återförsäljare. Resterande del beräknas själva betala avgiften över Internet eller genom de förtryckta blanketter som skall finnas hos Svensk kassaservice. Andelen av intäkterna som används till provision bedöms på sikt minska, allt eftersom fler och fler sannolikt kommer att få tillgång till Internet i hemmet. Det bör framhållas att beräkningen av provisionskostnaderna är osäker.

Utredningens förslag innebär att intäkterna skall bilda en fond (fiskevårdsfonden) och att medlen inte skall redovisas på statsbudgeten. Skälen för detta redovisas i avsnitt 8.5 och 9.4. Där anges också att utredningen funnit den föreslagna ordningen med specialdestinering till fiskevården vid sidan av statsbudgeten vara förenlig med lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

Den föreslagna ordningen måste dessutom anses vara i enlighet med direktivens avsikter. Utgångspunkten för utredningens arbete

har varit att det behövs ytterligare resurser till fiskevården, och att sådana resurser – eftersom en branschöverenskommelse visat sig inte vara möjlig – skall skapas genom att det införs en ny avgift eller skatt. Om den avgiftsfinansierade fiskevårdsverksamheten skulle redovisas på statsbudgeten hade det emellertid i princip inte varit möjligt att finansiera den utökade fiskevården med avgiftsintäkter. Med hänsyn till statsbudgetens utgiftstak måste ökade utgifter över budgeten finansieras av minskade utgifter för annan verksamhet. Det är således inte godtagbart att utgifterna finansieras med ökade intäkter.

I detta fall är det dock uppenbart att den ökade satsningen på fiskevård är avsedd att finansieras just med avgiftsintäkterna. I annat fall är det knappast meningsfullt att utreda frågan om att införa ett nytt system för fiskevårdens finansiering genom en ny avgift eller skatt. Även med hänsyn härtill bör den avgiftsfinansierade fiskevårdsverksamheten inte redovisas på statsbudgeten.

Utredningen har i kapitel 10 redogjort för vad medlen skall användas till. Kostnaderna för den utökade fiskevårdsverksamhet som där föreslås skall finansieras genom antingen avgiftsintäkter via fiskevårdsfonden eller statsbudgetens anslag 43:11 Fiskevård. Utredningen utgår från att detta anslag även fortsättningsvis skall finnas kvar på oförändrad nivå vid sidan av avgiftssystemet. Användningen av anslaget bör dock ändras på det sätt som föreslås i avsnitt 10.4.

När det gäller den verksamhet som skall bedrivas med avgiftsintäkterna i fiskevårdsfonden bör den som framgår av avsnitt 9.4.1 bedrivas med full kostnadstäckning. Kostnaderna kan helt anpassas till inkomsterna. Netto leder utredningens förslag i princip inte till några ökade kostnader eller intäkter för staten som helhet. Samtliga intäkter skall användas till en förbättrad fiskevård. Vissa kostnader för utveckling och administration m.m. av avgiftssystemet kommer dock att uppkomma. Hur dessa bör finansieras framgår av nästa avsnitt.

11.2.2. Fiskeriverkets och Kammarkollegiets kostnader

Som redogjorts för i avsnitt 10.3.3 bör kostnaderna för avgiftssystemets administration finansieras genom avgiftsintäkterna. Fiskeriverket skall vara huvudman för systemet och kommer därför att behöva få viss tilldelning från fiskevårdsfonden för att täcka sina

årliga, administrativa kostnader. Dessa kan enligt Fiskeriverket beräknas uppgå till cirka 1 miljon kronor per år och avser 1,5 årsarbetskrafter samt därtill hörande övriga omkostnader för t.ex. lokaler och datautrustning m.m.

Som nämnts i avsnitt 9.5.2 kommer fiskevårdsrådet att behöva ta fram underlag för besluten om tilldelning m.m. I uppskattningen om 1 miljon kronor per år ingår Fiskeriverkets kostnader för att bistå i arbetet inför beslut om bidrag ur fiskevårdsfonden.

Kammarkollegiet föreslås förvalta fiskevårdsfonden. Kostnaderna för detta arbete beräknas uppgå till cirka 100 000 kronor per år. Kostnaderna för tryckning, lagerhållning och distribution av särskilda giroblanketter kan med ledning av uppgifter från Svensk kassaservice beräknas uppgå till knappt 200 000 kronor per år. Beräkningen utgår från att 320 000 blanketter skall tryckas och att dessa är av tämligen enkelt slag (se avsnitt 9.2.2). Även dessa kostnader bör täckas genom bidrag ur fiskevårdsfonden.

Till detta kommer initiala kostnader av engångskaraktär för information och marknadsföring samt för utveckling av den särskilda Internetlösningen (se avsnitt 9.2.2 och 9.2.3). När det gäller kostnaderna för marknadsföring och information beror kostnadernas storlek naturligtvis på vilken ambitionsnivå man väljer. Enligt utredningens bedömning kan en rimlig nivå för de inledande informationsinsatserna motsvara kostnader om cirka 7,5 miljoner kronor. Utveckling av en särskild Internetlösning för uppbörd av avgiften beräknas av Fiskeriverket kosta cirka 2,5 miljoner kronor.

Dessa engångskostnader om sammanlagt cirka 10 miljoner kronor kan inte – som de löpande kostnaderna – finansieras genom avgiftsintäkter, eftersom kostnaderna uppstår innan medel hunnit flyta in i fiskevårdsfonden. Vissa kostnader för tryckning av blanketter kommer också att uppstå innan avgiftsintäkterna finns att tillgå. Utredningens förslag till finansiering av dessa Fiskeriverkets kostnader är att för år 2006 flytta över 10 miljoner kronor från anslaget 43:11 Fiskevård till verkets ramanslag 43:8.

Ett sådant förslag om omfördelning från ett sakanslag till ett förvaltningsanslag bör godtas eftersom det är fråga endast om en tillfällig, ettårig omfördelning. För år 2007 bör ordningen återigen vara densamma som idag. Att fiskevårdsanslaget tillfälligt reduceras med 10 miljoner kronor bör kunna accepteras av samtliga berörda, med hänsyn till att det är en förutsättning för att kunna säkerställa

en väsentlig ökning av medel till fiskevårdens förfogande för framtiden.

Sammanfattningsvis kan således förslagen för Fiskeriverkets (inkluderat kostnaderna för Svensk kassaservice) och Kammarkollegiets del beräknas kosta 1,2 miljoner respektive 100 000 kronor årligen, vilket bör finansieras av avgiftsintäkterna (fiskevårdsfonden). Därutöver tillkommer för Fiskeriverket engångskostnader om cirka 10 miljoner kronor, vilket bör finansieras genom en tillfällig omfördelning från fiskevårdsanslaget 43:11 till verkets ramanslag 43:8.

11.2.3. Länsstyrelsernas kostnader

Länsstyrelserna kommer att ha en central funktion att fylla i avgiftssystemet (se avsnitt 9.5.3). Eftersom de redan idag ansöker om fiskevårdsmedel och fördelar dessa vidare till enskilda projekt har de redan en organisation för att handlägga den aktuella typen av ärenden. De har med denna organisation ansökt om väsentligt större bidrag från 43:11-anslaget än vad de i praktiken blivit tilldelade, och måste därför ha ansett sig kunna hantera tilldelningar även i den storleksordning som med det framtida avgiftssystemet kan komma att bli aktuella.

Trots detta är det inte rimligt att förvänta sig att länsstyrelserna skall kunna hantera avgiftsmedlen helt utan ökade kostnader i förhållande till idag. Kostnaderna är emellertid svårbedömda och kommer självfallet att variera mellan de olika länsstyrelserna. Mot bakgrund av vad som sades i föregående stycke bedömer utredningen dock att de ökade kostnaderna inte bör överstiga 2 miljoner kronor per år, vilket motsvarar cirka tre månaders arbete för en anställd på varje länsstyrelse. Denna kostnad för länsstyrelsernas administration bör finansieras genom avgiftsintäkterna (fiskevårdsfonden).

Den förstärkta fisketillsyn som länsstyrelserna föreslås bedriva bör som tidigare nämnts finansieras genom statsbudgetens 43:11anslag (se avsnitt 10.4), som till väsentlig del frigörs genom det föreslagna avgiftssystemet. Tillsynen inbegriper hantering av sådana ärenden där länsstyrelsen beslutar om sanktionsavgift.

Som redogörs för i avsnitt 10.5 är fisketillsyn en viktig del av fiskevården. Kostnaderna för den utökade tillsynen bör mot denna bakgrund inte betraktas som kostnader för att hantera avgifts-

systemet. De bör i stället likställas med kostnader för andra fiskevårdssatsningar som avgiftssystemet möjliggör.

Sammanfattningsvis kan förslagen för länsstyrelsernas del beräknas kosta cirka 2 miljoner kronor årligen. Kostnaderna bör finansieras av avgiftsintäkterna (fiskevårdsfonden).

11.2.4. Domstolsväsendet

Som redogjorts för i avsnitt 9.6 kommer länsstyrelsernas beslut om sanktionsavgift att kunna överklagas till Fiskeriverket och därefter till allmän förvaltningsdomstol. Detta kommer sannolikt att innebära en viss ökning av antalet inkomna mål vid länsrätterna. Ökningen kan dock inte förväntas bli annat än marginell och bör därför kunna hanteras inom befintliga anslagsramar. Utredningen utgår emellertid från att Domstolsverket bevakar eventuella förändringar i måltillströmningen till följd av de aktuella förslagen, och för det fall ökningen blir märkbar tar upp detta i budgetprocessen.

11.2.5. Avslutande synpunkter

Förslagen innebär att den fiskande allmänheten kommer att betala avgifter överstigande sammanlagt 60–80 miljoner kronor per år till staten och att staten för dessa medel bedriver fiskevård till gagn för dem som har betalat. Kostnaderna för att hantera avgiftssystemet och de nya fiskevårdsmedlen kan som redovisats uppskattas till cirka 3,3 miljoner kronor årligen. Till detta kommer utvecklings- och investeringskostnader av engångskaraktär om cirka 10 miljoner kronor.

De årliga administrationskostnaderna uppstår till övervägande del inte beroende på avgiftssystemet som sådant, utan till följd av att fiskevården får ett stort resurstillskott. En stor del av dessa kostnader hade således uppkommit även om staten, i stället för att införa en fiskevårdsavgift, skulle ha anvisat medel i samma storleksordning över statsbudgeten.

11.3. Konsekvenser för småföretag och sysselsättningen

För yrkesfiskare som fiskar i de avgiftsbelagda vattnen innebär utredningens förslag att de skall betala en årlig avgift om 200 kronor. I övrigt har utredningens förslag inte någon direkt påverkan på förutsättningarna för småföretagen. Det fiske som avgiftsbeläggs är huvudsakligen sådant som idag är fritt för allmänheten. För dem som idag upplåter t.ex. rätt till trollingfiske i enskilt vatten med endast fritt handredskapsfiske skulle förslagen indirekt kunna innebära att det blir svårare att sälja sådana fiskekort, eftersom kunderna fortsättningsvis även måste betala den statliga fiskevårdsavgiften. Utredningen bedömer dock att denna påverkan i praktiken torde bli obefintlig.

Något större påverkan torde förslagen ha på förutsättningarna för de fisketuristiska entreprenörer som drar nytta av det fria fisket, t.ex. fiskeguider som ordnar fisketurer i vatten som idag är gratis att fiska i. Deras kundtillströmning torde i större utsträckning påverkas av en prishöjning; något som i praktiken blir följden av att det fria fisket avgiftsbeläggs. Utredningen har dock just för att underlätta för dessa entreprenörer valt att föreslå att det vid sidan av årsavgiften om 200 kronor införs en veckoavgift om 80 kronor (se avsnitt 7.2.6). Med hänsyn till detta bör eventuellt negativa konsekvenser för de fisketuristiska entreprenörerna inte bli annat än marginella.

I stället torde de positiva konsekvenserna överväga. För vissa mindre företag som upplåter fiske i andra vatten än havet och de fem stora sjöarna kan konkurrenssituationen förbättras i och med att möjligheterna att fiska gratis på annat håll upphör. Detta gäller självfallet främst de företag som bedriver verksamhet i närheten av vatten där det idag råder fritt fiske.

Än viktigare är dock de långsiktiga effekterna av en förstärkt finansiering av fiskevården. Det är naturligtvis önskvärt att den svenska fisketuristiska verksamheten utvecklas ytterligare. Förutsättningarna för en framtida expansion torde också vara goda. Fisketurismen är emellertid beroende av tillgång på rika fiskbestånd i en naturlig och attraktiv miljö (se avsnitt 2.6). För att ge fisketuristiska entreprenörer möjlighet att utveckla sin verksamhet i önskvärd omfattning och på ett långsiktigt hållbart sätt krävs att tillräckliga medel avsätts till vård av den resurs som näringen bygger på. Med det avgiftssystem som utredningen föreslagit kommer fiskevården att kunna förstärkas på ett sådant sätt.

Ett skäl till att det är angeläget att utveckla fisketurismen är att det är en verksamhet som av naturliga skäl bedrivs i skärgård eller annan glesbygd där andra inkomstmöjligheter är begränsade

1

. Som nämnts kommer en förstärkt fiskevård på sikt att gynna fisketuristiskt företagande och den kan därmed också få positiva effekter för sysselsättningen i glesbygden.

1

Se Kust- och insjöfiske samt vattenbruk (prop. 2003/04:51) s. 38 f. och En politik för en

långsiktigt konkurrenskraftig svensk turistnäring (prop. 2004/05:56) s. 68 f.

12. Författningskommentar

12.1. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)

19 a §

I 19 a § första stycket stadgas att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för fiskevården om skyldighet för den som fiskar att betala en fiskevårdsavgift. Avgiften får avse fiske i allmänt och enskilt vatten i havet, längs kusterna och i de fem stora sjöarna. Skälen för den geografiska avgränsningen av avgiftsskyldigheten redovisas i avsnitt 7.2.4.

I andra stycket anges att avgiftsintäkterna skall bilda en fond (fiskevårdsfonden). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om till vilka åtgärder fiskevårdsfonden skall användas och besluta om bidrag ur fonden. Genom de föreslagna bestämmelserna i 2 kap. 26 § första stycket förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen meddelar regeringen föreskrifter om vilka åtgärder som avses, medan rätten att besluta om bidrag ur fonden delegeras till Fiskeriverket genom 2 kap. 26 § tredje stycket.

Verket beslutar om bidrag ur fonden – i enlighet med den föreslagna bestämmelsen i 8 § andra stycket i förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeriverket – genom det särskilda fiskevårdsrådet. Se mer om detta i avsnitt 12.3.

Avgiftssystemet bör kunna tas i bruk den 1 januari 2007.

50 c §

Enligt 50 c § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att den som bryter mot de föreskrifter som meddelats med stöd av 19 a § skall åläggas att betala en sanktions-

avgift. Regeringen föreslås meddela föreskrifter om sådan avgift för vissa överträdelser av bestämmelserna om fiskevårdsavgift; se föreslagna 6 kap. 2 b § förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

Avgiften skall beslutas av länsstyrelsen och bestämmas till högst 1 200 kronor. Sanktionsavgiften behandlas i avsnitt 9.6 (se även avsnitt 12.2).

51 §

Utredningen föreslår en ny, andra mening som innebär ett undantag från huvudregeln att Fiskeriverkets beslut i särskilda fall får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När det gäller Fiskeriverkets beslut i fråga om bidrag från 43:11-anslaget får dessa enligt 7 § förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården inte överklagas. Detsamma bör gälla verkets (genom fiskevårdsrådet) beslut i fråga om bidrag ur fiskevårdsfonden.

Länsstyrelsens beslut skall dock kunna överklagas till Fiskeriverket, i enlighet med paragrafens första stycke. Den föreslagna bestämmelsen i 8 § andra stycket förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeriverket, om fiskevårdsrådets uppgifter, omfattar inte överprövning av länsstyrelsernas beslut i fråga om bidrag ur fiskevårdsfonden. Fiskeriverkets beslut i sådana fall bör således ske på vanligt sätt och inte genom fiskevårdsrådet.

12.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

2 kap. 23 §

Genom 23 § första stycket föreskriver regeringen om en fiskevårdsavgift i enlighet med bemyndigandet i 19 a § fiskelagen (1993:787). Fiskeriverket ges möjlighet att närmare precisera de geografiska gränserna för havet, kusterna och de fem stora sjöarna. Fiskevårdsavgiften är 200 kronor för ett år och 80 kronor för en vecka. Angående skälen för avgiftens differentiering och storlek hänvisas till avsnitt 7.2.6 och 7.3.

I andra stycket anges att skyldigheten att betala fiskevårdsavgift inte gäller personer under 18 år eller den som är innehavare av

enskild fiskerätt vid fiske i eget vatten. Dessa undantag behandlas i avsnitt 7.2.2 och 7.2.5.

Genom tredje stycket ges Fiskeriverket möjlighet att för vissa särskilda fall föreskriva om avgiftsbefrielse och att i enskilda fall ge dispens från skyldighet att betala fiskevårdsavgift.

2 kap. 24 §

Enligt 24 § är den som fiskar i av staten avgiftsbelagt vatten skyldig att ha med sig bevis om att man har betalat fiskevårdsavgiften. Betalningsbeviset måste vara personligt (se avsnitt 9.2.2). Om man med stöd av undantagsbestämmelserna i 23 § andra eller tredje stycket fiskar utan att ha betalat avgift skall man i stället ha med sig bevis om att man omfattas av ett sådant undantag. Bevis om betalning eller om att man omfattas av ett undantag skall på uppmaning visas upp för den som utövar fisketillsyn.

2 kap. 25 §

Paragrafen innehåller vissa administrativa bestämmelser om uppbörd, administration och förvaltning av avgiftsmedlen. Kommentarer till dessa bestämmelser finns i avsnitt 9.2.2, 9.4.2 och 9.4.3.

2 kap. 26 §

Inledningsvis bör nämnas att bestämmelserna i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården inte är avsedda att tillämpas i fråga om bidrag ur fiskevårdsfonden, annat än när det särskilt anges. I stället skall för bidrag ur fiskevårdsfonden gälla de bestämmelser som finns i denna paragraf.

I 26 § första stycket klargörs att bidrag ur fiskevårdsfonden får ges i mån av tillgång på medel och till sådana fiskevårdsåtgärder som nämns i 3 § förordningen om stöd till fiskevården (se avsnitt 3.2.1). En ytterligare förutsättning är att åtgärderna främjar fiskevården i havet, längs kusterna och i de fem stora sjöarna. Åtgärderna behöver således inte rent faktiskt utföras i dessa vatten; det avgörande är att de kan förväntas ge positiva effekter i havet, längs kusten eller i de stora sjöarna. Detta innebär, som redovisats i bl.a. avsnitt 10.3.1, att avgiftsfinansierade fiskevårdsåtgärder skall

kunna vidtas i till- och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret.

Förutom nu nämnda åtgärder skall fiskevårdsfonden användas för att täcka kostnaderna för administration av avgiftssystemet och information om fiskevårdsavgiften (se avsnitt 10.3.2). Detta är en skillnad jämfört med förordningen om stöd till fiskevården, som reglerar det statliga fiskevårdsanslaget över statsbudgeten.

I paragrafens andra stycke finns ytterligare en skillnad jämfört med den nämnda förordningen. Här anges att bidrag får lämnas med ett belopp som motsvarar högst hela den godkända kostnaden för åtgärden, medan huvudregeln enligt 4 § förordningen om stöd till fiskevården är att bidrag lämnas med högst 50 procent. Endast om det finns särskilda skäl kan statsbidrag över statsbudgeten lämnas för en större andel av kostnaderna.

Detta bör dock alltså inte gälla för avgiftsfinansierade fiskevårdsåtgärder. Som redogjorts för i avsnitt 10.3.2 bör bidrag som huvudregel kunna utgå med belopp som motsvarar 75, 90 eller t.o.m. 100 procent av de godkända kostnaderna. Det ankommer på fiskevårdsrådet eller länsstyrelsen att närmare avgöra nivån.

Om avgiftsfinansierade fiskevårdsåtgärder skall utföras i vatten som rinner till eller från de stora sjöarna eller till havet kan det finnas anledning att ställa högre krav på medfinansiering och därmed att besluta om en lägre bidragsnivå. Dessa vatten är inte avgiftsbelagda inom ramen för det statliga fiskevårdssystemet och fiskevårdsområdesföreningar och annan fiskeförvaltning har där oftast möjlighet att själva finansiera sin fiskevård genom försäljning av fiskekort. Det är därför rimligt att för åtgärder i dessa vatten kräva en högre andel medfinansiering.

I tredje stycket föreskrivs att det är Fiskeriverket eller, efter bemyndigande av verket, länsstyrelsen som beslutar om bidrag ur fiskevårdsfonden. Fiskeriverkets beslut sker genom det särskilda fiskevårdsrådet, i enlighet med den föreslagna bestämmelsen i 8 § andra stycket i förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeriverket.

Tredje stycket ger vidare fiskevårdsrådet och länsstyrelsen möjlighet att under vissa förutsättningar upphäva ett beslut om bidrag och att återkräva ett utbetalat bidrag. Bestämmelsen överensstämmer med vad som gäller för bidrag från det statliga fiskevårdsanslaget i enlighet med 5 § förordningen om stöd till fiskevården.

Att förordningen om stöd till fiskevården inte skall tillämpas på bidrag ur fiskevårdsfonden innebär att förordningens 7 § om överklagande av beslut om bidrag inte gäller beslut enligt den nu aktuella 2 kap. 26 §. Om rätten att överklaga de beslut som Fiskeriverket och länsstyrelsen meddelar enligt denna paragraf stadgas i stället i 51 § fiskelagen.

6 kap. 2 b §

Med stöd av den föreslagna 50 c § fiskelagen föreskriver regeringen i denna paragraf om sanktionsavgifter för vissa överträdelser av bestämmelserna om fiskevårdsavgift. Enligt första stycket skall den som fiskar utan att ha betalat föreskriven fiskevårdsavgift av länsstyrelsen åläggas att betala en särskild avgift om 1 200 kronor. För den som vid fiske inte har med sig bevis om att han eller hon har betalat fiskevårdsavgiften, eller bevis om att man är undantagen från avgiftsskyldighet, är avgiften enligt andra stycket i stället 600 kronor. Detsamma gäller den som inte följer en uppmaning att visa upp sådant bevis.

I praktiken innebär det sagda att den som vid tillsyn inte visar upp ett bevis som huvudregel bör åläggas att betala 1 200 kronor. Det bör naturligtvis inte räcka med att påstå att man har betalat fiskevårdsavgiften eller att man omfattas av undantagsbestämmelserna, men glömt beviset för detta hemma, för att åläggas att betala den lägre avgiften om 600 kronor i stället för den högre om 1 200 kronor. Om personen i fråga i ett senare skede kan visa att fiskevårdsavgiften faktiskt var betald vid fisketillfället, eller att han eller hon var undantagen från avgiftsskyldighet, blir emellertid den lägre avgiften tillämplig. Det är också främst i sådana fall som tredje stycket om jämkning och eftergift bör kunna användas.

Om rätten att överklaga de beslut som länsstyrelsen meddelar enligt denna paragraf stadgas i 51 § fiskelagen.

Sanktionsavgiften behandlas ytterligare i avsnitt 9.6.

12.3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:145) med instruktion för Fiskeriverket

8 §

Som tidigare nämnts skall ett fiskevårdsråd besluta för Fiskeriverkets räkning i frågor som rör bidrag ur fiskevårdsfonden. Vidare är det rådet som under vissa förutsättningar får upphäva eventuella beslut om bidrag samt återkräva bidrag som har betalats ut. I paragrafen framhålls dessutom att fiskevårdsrådet skall fungera som ett organ för samråd och samverkan i fiskevårdsfrågor i allmänhet.

8 a §

I avsnitt 9.5.2 redogörs för fiskevårdsrådets sammansättning och uppgifter.

När det gäller sammansättningen bör Fiskeriverkets generaldirektör vara ordförande. Utöver en representant vardera för Naturvårdsverket och länsstyrelserna skall regeringen förordna ledamöter som företräder berörda aktörer på fiskets område. Som redovisats i avsnitt 9.5.2 bör Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund och Sveriges fiskevattenägareförbund ges möjlighet att föreslå två ledamöter vardera, medan Sveriges Fiskares Riksförbund bör föreslå en. Ytterligare en ledamot bör företräda husbehovsfiskarnas intressen.

8 b §

Paragrafens första stycke innehåller bestämmelser om fiskevårdsrådets beslutförhet och ordförandens utslagsröst. Genom andra stycket ges rådet möjlighet att överlämna vissa beslut till Fiskeriverkets generaldirektör. Se vidare avsnitt 9.5.2.

Kommittédirektiv

Utredning om fiskevårdens finansiering Dir 2004:133

Beslut vid regeringssammanträde den 30 september 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag på hur fiskevården skall finansieras i framtiden.

Utredaren skall:

  • se över och ge förslag på fiskevårdens framtida finansiering och därvid särskilt uppmärksamma möjligheten att ta ut en avgift vid försäljning av fiskeredskap,
  • undersöka möjligheten till en förhandlad branschöverenskommelse om fiskevårdens finansiering,
  • föreslå hur influtna medel skall användas,
  • ge förslag om tillämpning, omfattning, utformning och storlek hos en eventuell avgift samt i förekommande fall uppbörd, förvaltning, tillsyn och sanktioner, allt med sikte på kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet,
  • analysera övriga finansieringsformer och då särskilt en allmän fiskevårdsavgift,
  • lämna förslag på nödvändiga författningsändringar.

Bakgrund

Fritidsfiske är en viktig rekreationskälla för många människor och har utvecklats till en av våra mest utbredda och populära fritidsverksamheter. Över två miljoner svenskar fiskar årligen

någon gång under sin fritid. Fritidsfisket innefattar såväl sportfiske med handredskap som fiske med andra redskap. Fritidsfiske har i hög grad karaktär av familjeaktivitet och utgör ett viktigt komplement till andra fritidsaktiviteter såsom båtliv, semesterresor och camping. Det är en viktig del i en utvecklad aktiv turism som skapar underlag för en fortsatt bosättning i glesbygder där inkomstmöjligheterna är begränsade. Fritidsfisket är ett viktigt komplement till yrkesfisket och bidrar till att stimulera fiskkonsumtionen i landet.

Fiskevårdsarbetet syftar till att förbättra livsmiljön och fiskbeståndens naturliga förutsättningar för en optimal produktion samt bevarande av den biologiska mångfalden i enlighet med miljömålsarbetet. Fiskevården skall också skapa och bevara ett fiske med hög kvalitet i kombination med rika och mångfacetterade naturupplevelser. Detta för att främja de olika sorts fiske som förekommer. Information, förvaltningsåtgärder och fisketillsyn är viktiga åtgärder för att ekosystemen skall nyttjas på ett sätt som inte hotar den långsiktiga produktionsförmågan och den biologiska mångfalden. Det finns också ett behov av att utveckla och utvärdera nya fiskevårdsstrategier, utsättning av fisk, fiskevårdsmetoder samt att följa fiskbeståndens och fiskets utveckling. Det finns även ett behov av bidrag för bildande av fiskevårdsområden.

Fiskevården finansieras i dag på flera sätt, bl.a. över statsbudgeten genom Fiskeriverkets anslag 43:11 Fiskevård. Anslaget ökades år 1998 till 20 miljoner kronor från tidigare 4,6 miljoner kronor. För år 2004 är anslaget på 23 miljoner kronor.

Medelsbehovet för fiskevård uppskattas till 60-80 miljoner kronor per år, vilket motsvarar ansökningarna om bidrag ur anslaget 43:11 Fiskevård. Medel som härrör från olika vattendomar och utdömda vattenregleringsmedel samt EU-medel kan lämnas för olika fiskevårdande åtgärder, främst i form av enskilda större projekt.

En internationell genomgång av modeller för fiskevårdens finansiering har visat på olika alternativ. I vissa länder finansieras den allmänna fiskevården i sin helhet med anslag över budget. Andra länder har valt att komplettera finansieringen med en obligatorisk fiskevårdsavgift. I USA har myndigheterna valt ytterligare ett alternativ. Här har man lagt en avgift på fiskeredskap m.m. Medlen som genereras genom avgiften avsätts till en särskild fond som betalar upp till 75 procent av projektkostnaderna för

fiskevård med krav på delfinansiering från delstaten med 25 procent.

Tidigare utredningar

Frågan om en fiskevårdsavgift diskuterades redan för mer än 60 år sedan genom den s.k. fiskevattenutredningen. I sitt betänkande (SOU 1939:28) Ett ändamålsenligt utnyttjande av Kronans fiskevatten framhöll utredningen önskvärdheten av en allmän fiskevårdsavgift. Någon avgift infördes aldrig. Därefter föreslogs fiskeavgift av Vänerns Fiskareförbund år 1947. Fiskerättskommittén fick i uppdrag att behandla Vänerfiskarnas förslag, men i sitt betänkande (SOU 1947:47) Fiskelag ställde sig kommittén negativ till en fiskevårdsavgift.

År 1951 fick fiskeristyrelsen regeringens uppdrag att utreda möjligheten att införa fiskevårdsavgifter. Styrelsen anhöll om att få utvidga uppdraget till att gälla en allmän fiskevårdsavgift, men fick avslag på denna begäran. Ett förslag till lokala fiskevårdsavgifter presenterades år 1959. Förslaget innebar att regeringen skulle kunna förordna om att fiske inom vissa vattenområden i havet och de fem stora sjöarna endast fick bedrivas av den som hade betalat en fiskevårdsavgift. Regeringen avvisade förslaget år 1963 och det förelades aldrig riksdagen.

Samma år tillsattes en utredning (fritidsfiskeutredningen) med fiskeristyrelsens chef som ordförande för att se över de statliga insatserna för fritidsfisket. I betänkandet (SOU 1968:13) Fritidsfisket föreslogs en allmän fiskevårdsavgift på 10 kronor per år. Flertalet remissinstanser avstyrkte förslaget. Inte heller regeringen biträdde det.

1973 års fiskevattensutredning föreslog i betänkandet (SOU 1978:75) Fiska på fritid att en fiskevårdsavgift på 20 kronor per år skulle införas. Den skulle betalas av alla fritidsfiskare äldre än 15 år. Förslaget om en allmän fiskevårdsavgift avvisades, bl.a. med hänvisning till att kostnaderna för administration, kontroll och tillsyn var svåra att beräkna (prop. 1980/81:153). I stället infördes fr.o.m. budgetåret 1981/82 ett särskilt anslag Bidrag till fiskevård m.m. som disponeras av Fiskeriverket.

Under 1980-talet framfördes krav på införande av en allmän fiskevårdsavgift ett flertal gånger i riksdagsmotioner vilka samtliga dock avslogs.

År 1991 utreddes förutsättningarna för att införa en allmän fiskevårdsavgift och effekterna av en sådan avgift. Utredningens betänkande blev inte föremål för remissbehandling och riksdagen beslutade efter förslag i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100, bet. 1991/92:JoU12, rskr. 1991/92:212) att någon allmän fiskevårdsavgift inte skulle införas. Motionskrav följande år föranledde ingen ändring av denna inställning.

Frågan om en allmän fiskevårdsavgift blev åter aktuell i och med utredningen om fiskerinäringens utvecklingsmöjligheter. I slutbetänkandet Svenskt fiske (SOU 1993:103) framhölls att utredningen inte såg någon annan möjlighet att finansiera nödvändiga fiskevårdsåtgärder än genom en allmän fiskevårdsavgift. I en på betänkandet grundad proposition (prop. 1993/94:158) uttalade regeringen att den för närvarande inte var beredd att ändra sin inställning till en allmän fiskevårdsavgift. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1993/94:JoU24, rskr. 1993/94:274).

Regeringen beslutade år 1994 att uppdra åt en särskild utredare att lämna förslag till en allmän fiskevårdsavgift. Utredaren redovisade den 9 januari 1995 uppdraget i rapporten Utformning av en allmän fiskevårdsavgift. En på betänkandet grundad proposition (prop.1994/95:231) förelades riksdagen, men drogs tillbaka.

Regeringen beslutade den 21 december 2000 att förordna en särskild utredare med uppgift att utreda konsekvenserna av det fria handredskapsfisket. Utredaren redovisade den 14 november 2001 uppdraget i betänkandet Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82). I betänkandet läggs ett förslag fram om införande av en fiskevårdsavgift. Uppdraget har inte föranlett någon lagstiftning.

Uppdraget

I en rad utredningar har olika förslag lagts fram om fiskevårdens finansiering. Vid beredning av de olika förslagen har en allmän uppfattning om att det föreligger ett behov av ökade insatser för fiskevård kunnat konstateras. Emellertid har invändningar rests mot utformningen av de olika förslagen om fiskevårdens finansiering. Bl.a. har möjligheten att enligt förslagen få acceptans för avgiften hos den grupp människor som skall betala fiskevårdsavgiften ifrågasatts. Finansieringen av fiskevården har således inte

fått någon definitiv lösning. Det finns emellertid ett stort och ökande behov av fiskevård som inte tillgodosetts på grund av medelsbrist. En allmän fiskevårdsavgift av någon form klargör också att fiskeresursen är begränsad och därmed sårbar och således måste vårdas för att kunna bevaras och vara allmänt tillgänglig. Det är därför angeläget att pröva nya vägar för att få till stånd en hållbar modell för finansiering av fiskevården i Sverige.

En särskild utredare tillkallas därför med uppdrag att göra en genomgång av modeller för fiskevårdens finansiering som tillämpas i andra länder. I detta sammanhang skall den modell som tillämpas i USA särskilt uppmärksammas. Utredaren skall analysera och ge förslag på hur en modell av detta slag skulle kunna organiseras. I sitt arbete skall utredaren särskilt fokusera på möjligheten att genomföra en förhandlad branschöverenskommelse om fiskevårdens finansiering. När det gäller huvudmannaskapet för förvaltning av influtna medel i en sådan modell skall utredaren fästa uppmärksamhet på konstruktionen av Stiftelsen Håll Sverige Rent. Utredaren skall därför i sitt arbete föra samtal med berörda parter och undersöka möjligheterna att förhandla fram en lösning som definierar ansvarsfördelning, åtaganden och organisationsformer. Det offentliga åtagandet skall inte utökas. Utredaren skall särskilt undersöka om det är möjligt att samarbeta med någon befintlig branschorganisation och om möjligt träffa avtal om administrativa frågor. I sitt arbete skall utredaren även beakta avgränsningen mellan skatt och avgift.

Vid behov skall utredaren med utgångspunkt i en sammanställning och utvärdering av tidigare gjorda utredningar ge en samlad bild av andra modeller som kan finnas för att införa en allmän fiskevårdsavgift.

Utredaren skall även undersöka om en eventuell skyldighet att betala fiskevårdsavgift skulle behöva avgränsas. Det kan exempelvis avse vilka som kan omfattas av betalningsskyldigheten eller om det kan behövas för vissa områden. Utredaren skall även ge förslag till hur frågor kring samverkan skall lösas. Utredaren skall i det sammanhanget analysera vilka de olika aktörerna inom området är samt ge förslag till former för samverkan kring olika insatser. Eventuella förslag om statliga insatser skall åtföljas av förslag till finansiering. Utgångspunkten skall vara att det inte finns utrymme för nya statliga utgifter.

Fiskevården bör bl.a. inriktas mot att bilda och ombilda fiskevårdsområden, att bevara och restaurera fiskbestånden och

deras livsmiljö och i förekommande fall restaurera skadade miljöer och bestånd samt inbegripa tillsyn och information.

Ambitionen skall vara att en modell för fiskevårdens finansiering kan införas fr.o.m. den 1 januari 2006.

Utredaren skall lämna förslag på de författningsändringar som kan motiveras av de förslag som lämnas.

Utredaren skall i sitt arbete särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och skall utforma förslag så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt.

Det står utredaren fritt att ta upp sådana frågor inom ramen för uppdraget som blir aktuellt under utredningsarbetet och som kan antas vara av betydelse i sammanhanget.

Utredningsarbetet

Uppdraget skall genomföras med utgångspunkt i tidigare utredningar och efter samråd med berörda organisationer, myndigheter och andra intressenter. Utredaren skall, vad gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets regelnämnd.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 april 2005.

(Jordbruksdepartementet )

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om fiskevårdens finansiering (Jo 2004:06)

Dir 2005:27

Beslut vid regeringssammanträde den 3 mars 2005

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 30 september 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på hur fiskevården skall finansieras i framtiden. Samma dag förordnade chefen för Jordbruksdepartementet f.d. landshövdingen Gösta Gunnarsson till särskild utredare. Enligt direktiven (2004:133) skall uppdraget redovisas till regeringen senast den 1 april 2005.

Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 2005.

(Jordbruksdepartementet)

Statistiska centralbyrån – skattning av antal fiskande

Samtliga skattningar som redovisats är behäftade med en viss osäkerhet på grund av olika felkällor som uppkommer i undersökningen. Osäkerhetskällorna uppkommer genom att exempelvis endast ett urval undersökts (urvalsfel), svar saknas från personer som ingått i urvalet (bortfallsfel) och frågor och svar kan ha missuppfattats vilket leder till felklassificeringar (mätfel).

För att göra en bedömning av felens betydelse skiljer man mellan slumpmässiga och systematiska fel. Slumpmässiga fel orsakar en slumpmässig osäkerhet – ”felmarginal” – hos resultaten. Systematiska fel påverkar (snedvrider) resultaten i en viss riktning vilket leder till en överskattning eller underskattning.

Den slumpmässiga osäkerheten som beror på urvalsfel och slumpmässiga mätfel kan uttryckas i form av ett konfidensintervall, som beräknas med hjälp av skattningens medelfel. Ett 95procentigt konfidensintervall för en skattning bildas genom:

skattning ± 1,96 × (medelfelet för skattningen)

Talet 1,96 motsvarar konfidensgraden 95 procent. Med ett 95-procentigt konfidensintervall menas att det sanna värdet i 95 fall av 100 ligger inom dess gränser, om andra fel än slumpfel är försumbara. Det är praxis att tillämpa 95-procentiga konfidensintervall när man uttalar sig om statistiskt säkerställda skillnader. I denna rapport redovisas ett approximativt 95-procentigt konfidensintervall till samtliga skattningar.

Ur tabellen kan man utläsa att antalet fritidsfiskare i åldern 18-74 år som har fiskat vid kusten och/eller de stora sjöarna de senaste 12 månaderna var 884 000 ± 62 000. Detta innebär att det sanna värdet i 95 fall av 100 ligger inom intervallet 822 000–946 000.

I de fall då konfidensintervallet till stor del överlappar varandra kan man dra slutsatsen att det inte finns några signifikanta skillnader. Det vill säga skillnaden i punktskattningen kan lika gärna bero på ”slumpen”.

Bortfall och mätfel är vanligtvis de felkällor som i första hand orsakar systematiska fel. SCB har ingen specifik uppfattning om eventuella mätfels omfattning eller effekter för denna undersökning.

Siffrorna i tabellen har hämtats från undersökningen Fiske 2005 som gjorts i samarbete mellan Fiskeriverket och Statistiska centralbyrån (SCB).

Totalt antal fritidsfiskare därav antal fiskare som fiskat de senaste 12 månaderna vid Kusten och sjöarna

Fritidsfiskare

2 984 000 ± 91 000

884 000 ± 62 000

Aktiv fritidsfiskare

506 000 ± 48 000

därav aktiv sportfiskare

363 000 ± 41 000

aktiv husbehovsfiskare

60 000 ± 17 000

aktiv generalist

84 000 ± 21 000

Ej aktiv fritidsfiskare

378 000 ± 44 000

Aktiv fiskare = har fiskat mer än 5 dagar under de senaste 12 månaderna (2004) Sportfiskare = fiskar huvudsakligen med handredskap Husbehovsfiskare = fiskar huvudsakligen med garn/nät, tina/bur och liknande redskap Generalist = fiskar med både handredskap och andra redskap Ej aktiv fritidsfiskare = är intresserad av fiske men har fiskat högst 5 dagar de senaste 12 månaderna Antal fritidsfiskare 18-74 år