SOU 2007:100

Id-kort för folkbokförda i Sverige

Till statsrådet och chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Regeringen beslutade den 19 april 2007 att bemyndiga chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur det kan säkerställas att det finns möjlighet för personer som inte är svenska medborgare men som har rätt att vara bosatta i Sverige att få identitetskort.

Den 19 april 2007 förordnades justitierådet Per Virdesten att vara särskild utredare.

Som experter har från och med den 8 maj 2007 medverkat folkbokföringsjuristen Marie Ahlqvist Bresle, departementssekreteraren Eva Lotta Johansson, utredaren Roy Melchert, t.f. enhetschefen Mira Naumanen, verksjuristen Erik Stenström samt polisintendenten Staffan Tilling.

Hovrättsassessorn Henrik Andersson har varit sekreterare i utredningen sedan den 1 maj 2007.

Utredningen har antagit namnet Id-kortsutredningen (IJ 2007:03). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Id-kort för folkbokförda i Sverige (SOU 2007:100).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i december 2007

Per Virdesten

/Henrik Andersson

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utreda hur det kan säkerställas att det finns möjlighet för personer som inte är svenska medborgare men som har rätt att vara bosatta i Sverige att få identitetskort (id-kort). I uppdraget har ingått att föreslå vem som ska ha ansvaret för detta samt att närmare avgöra vilka kategorier av personer som ska omfattas. Det har även ingått att föreslå hur identiteten ska styrkas vid en ansökan om id-kort.

Bakgrund

Det finns i dag två allmängiltiga identitetshandlingar (id-handlingar) som utlänningar bosatta i Sverige kan få: körkort och s.k. SIS-märkta id-kort, dvs. sådana id-kort som utfärdas av t.ex. banker och Svensk Kassaservice. De SIS-märkta id-korten står i princip utanför statens inflytande.

Det har framkommit att vissa utlänningar som bor i Sverige inte har möjlighet att skaffa en allmängiltig id-handling eftersom de inte kan styrka sin identitet enligt det nuvarande systemet med SISmärkta id-kort. Detta innebär att de inte kan få tillgång till viktiga samhällsfunktioner som t.ex. möjligheten att öppna ett bankkonto.

Problemet har aktualiserats av att Svensk Kassaservice skärpt sina krav på den som ansöker om id-kort. Dessutom kommer Svensk Kassaservice, som hittills utfärdat omkring 100 000 id-kort varje år, att avvecklas under nästa år.

Den som inte kan uppfylla kraven för körkort och som inte kan få ett id-kort av en bank (eller av en arbetsgivare som har möjlighet till det) riskerar alltså i fortsättningen att stå utan möjlighet att få id-kort som accepteras i Sverige om det nuvarande systemet får fortsätta att råda.

Staten bör ta ett större ansvar

I ett vidare perspektiv beror det nu aktuella problemet på att ingen har tagit ett övergripande ansvar för att det finns ett id-kort som är tillgängligt för dem som bor i Sverige. Utredningen har funnit att staten – som har ett allmänt ansvar för landets invånare och som har tagit ett särskilt ansvar för att det finns tillgång till de grundläggande betaltjänsterna – nu bör ta ett ansvar för att de som bor i Sverige har tillgång till ett allmängiltigt id-kort.

Vissa grundläggande krav beträffande en id-handling

Det är framförallt två saker som måste beaktas för att staten ska kunna uppfylla sitt ansvar. Dels måste id-handlingen vara tillräckligt tillgänglig för de som behöver en sådan handling och dels måste id-handlingen ha tillräckligt hög tillförlitlighet för att den ska kunna bli allmänt accepterad.

Ett id-kort för folkbokförda

Utredningen föreslår att alla som fyllt 16 år och som är folkbokförda i Sverige ska omfattas av det statliga ansvaret att tillhandahålla ett id-kort.

Folkbokföringssystemet är ett centralt system i det svenska samhället på vilket mycket annat i samhället vilar och det utgör en naturlig utgångspunkt i många sammanhang. Det är därför också en naturlig utgångspunkt när det gäller avgränsningen av vilka kategorier av personer som ska omfattas av ett nytt system för idkort. Det innebär att inte bara utländska medborgare som bor här ska omfattas utan även svenska medborgare som är folkbokförda i Sverige. Detta är enligt utredningen, bl.a. från integrationspolitisk synpunkt, en bättre lösning än att införa ett id-kort som bara gäller för utlänningar.

Ansvaret för det nya id-kortet bör läggas på en myndighet

Utredningen har funnit att ansvaret för det nya id-kortet bör läggas på en myndighet. Det finns flera skäl till detta. Det system som måste tillskapas kring det nya id-kortet kommer att innehålla en del uppgifter av sådant slag som normalt ligger på en myndighet. Vissa beslut kommer att utgöra myndighetsutövning. Ur rättssäkerhetssynpunkt bör t.ex. avslagsbeslut och återkallelsebeslut kunna överklagas. Av flera skäl måste ett särskilt register inrättas, bl.a. för att det ska vara möjligt att vid varje tidpunkt kontrollera att idkortsinnehavaren uppfyller förutsättningarna för innehav av idkortet och att det bara finns ett giltigt id-kort utfärdat. Det lämpar sig bäst att ansvaret för ett sådant register läggs på en myndighet. Om ansvaret för utfärdande av det nya id-kortet anförtros en myndighet kommer kraven på tillgänglighet, rättssäkerhet och förutsägbarhet att kunna tillgodoses.

Polisen ska ha ansvaret för det nya id-kortet

Utredningen har övervägt flera olika myndigheter som skulle kunna vara lämpliga att ansvara för det nya id-kortet. Det saknas enligt utredningens uppfattning skäl att föreslå att det inrättas en ny myndighet med ansvar för det nya id-kortet och det är olämpligt att låta flera myndigheter dela på ansvaret. De myndigheter som utredningen framförallt har övervägt är Migrationsverket, Skatteverket och Polisen.

Mycket övertygande skäl talar för att Polisen bör ha ansvaret för det nya id-kortet. Polisen utfärdar redan i dag ett allmängiltigt idkort; det nationella id-kortet. Samordningsfördelarna bör vara betydande. Om någon annan än Polisen fick ansvaret för det nya id-kortet skulle det finnas två myndigheter som båda utfärdade allmängiltiga id-handlingar, vilket måste anses vara mindre lämpligt.

Polisen har ett mycket gott anseende och hög trovärdighet hos allmänheten och utfärdar redan i dag pålitliga id-handlingar till svenska medborgare. Inom Polisen har man dessutom en stor erfarenhet av identitetskontroll. Därtill finns det ur säkerhetssynpunkt en särskild fördel med att en annan oberoende myndighet granskar den identifiering som gjorts i tidigare led av

Migrationsverket (i förekommande fall) och Skatteverket, som båda haft ett något annat syfte med sina identitetskontroller.

Utredningen föreslår därför att Polisen får ansvaret genom att Rikspolisstyrelsen ges i uppdrag att ta fram ett nytt id-kort och att polismyndigheterna ska utfärda det nya id-kortet.

Utformningen av id-kortet

För att id-kortet ska anses tillräckligt tillförlitligt av aktörerna på marknaden bör kortet hålla en säkerhetsnivå som motsvarar den som i dag gäller för SIS-märkta id-kort. Det nya id-kortet bör utformas med det nationella id-kortet som förebild.

Styrkande av identiteten

De förfaranderegler som gäller för det nationella id-kortet bör i princip gälla på motsvarande sätt även för det nya id-kortet. Det föreslås därför att det införs en ny förordning med förordningen (2005:661) om nationellt id-kort som förebild.

Bestämmelserna om hur styrkande av identiteten ska gå till är centrala. På samma sätt som för det nationella id-kortet bör det införas ett grundkrav på att sökanden ska styrka sin identitet. Identiteten bör kunna styrkas antingen genom att uppvisa en fullgod id-handling eller genom ett intygsförfarande. Utredningen föreslår att det överlåts på Rikspolisstyrelsen att på samma sätt som för det nationella id-kortet utforma de närmare regler som ska gälla för styrkande av identiteten.

Som fullgoda id-handlingar bör räknas svenskt körkort, svenskt vanligt pass, andra länders pass som uppfyller godtagbara säkerhetsstandarder, SIS-märkt id-kort, nationellt id-kort samt det nya id-kortet.

När det gäller intygsförfarandet är det enligt utredningens uppfattning mindre lämpligt att införa ett stelbent regelsystem som i detalj anger vilka som får godtas som intygsgivare. Snarare bör man i varje enskilt fall göra en allmän trovärdighetsbedömning av intygsgivaren som ett led i en helhetsbedömning av den presenterade identitetsbevisningen. Detta ligger också i linje med det s.k. tredje penningtvättdirektivets regler för kundidentifiering och kundkännedom som banker m.fl. ska följa.

Konsekvenser

En utgångspunkt för utredningen har varit att alla utlänningar som är folkbokförda här i landet och som behöver ett id-kort också ska få tillgång till en sådan handling. Man måste emellertid räkna med att det i praktiken inte blir möjligt för riktigt alla att få ett id-kort. Det kan t.ex. gälla de som helt saknar både id-handlingar och intygsgivare.

Utredningens förslag bör i allt väsentligt inte ha några negativa kostnadsekonomiska konsekvenser.

Ikraftträdande

Det nya id-kortet bör införas så snart som möjligt. Med hänsyn till de åtgärder i form av upphandling, utbildning m.m. som krävs för att införa det nya systemet kan en ny ordning emellertid träda i kraft först den 1 januari 2009.

Författningsförslag

1. Förslag till förordning om identitetskort för folkbokförda i Sverige

Härigenom föreskrivs följande.

1 §

Polismyndigheten kan utfärda ett identitetskort på ansökan av en person som fyllt 16 år och som är folkbokförd i landet enligt folkbokföringslagen (1991:481).

Ansökan

2 §

Den som ansöker om ett identitetskort ska inställa sig personligen hos polismyndigheten.

3 §

Ansökan ska undertecknas av sökanden i närvaro av den person som tar emot den.

Sökanden är skyldig att i samband med ansökan

1. låta polismyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens ansikte, och

2. styrka sin identitet och övriga personuppgifter. Om ett identitetskort tidigare har utfärdats för sökanden enligt denna förordning och inte förstörts, förkommit eller makulerats, ska kortet, om det fortfarande är giltigt, ges in för makulering i samband med ansökningen. Det gäller inte om särskilda skäl föranleder annat.

4 §

Ansiktsbilden enligt 3 § andra stycket 1 får sparas i ett lagringsmedium i identitetskortet. De biometriska data som tas fram ur ansiktsbilden ska omedelbart förstöras när identitetskortet har lämnats ut eller ansökan har återkallats eller avslagits.

5 §

Ett identitetskort ska utfärdas med en giltighetstid av högst fem år.

6 §

Ett identitetskort ska lämnas ut till sökanden personligen.

7 §

En ansökan om ett identitetskort ska avslås om vad som sägs i 2 § eller 3 § inte har iakttagits och sökanden inte har följt uppmaningen att avhjälpa bristen.

Återkallelse

8 §

En polismyndighet ska återkalla ett identitetskort om

1. hinder mot bifall till ansökan förelåg vid tiden för identitetskortets utfärdande och hindret består,

2. någon väsentlig personuppgift som framgår av identitetskortet inte längre gäller, eller

3. någon annan än den för vilket identitetskortet är utställt förfogar över kortet.

9 §

Polismyndigheten på den ort där kortinnehavaren uppehåller sig när ärendet tas upp beslutar om återkallelse av ett identitetskort. Beslut om återkallelse får också meddelas av den polismyndighet som har utfärdat kortet.

10 §

En polismyndighet som enligt 9 § är behörig att besluta i ärenden om återkallelse ska så snart som möjligt ta upp ett sådant ärende om myndigheten får kännedom om att en sådan omständighet som avses i 8 § föreligger.

Register

11 §

Rikspolisstyrelsen ska med hjälp av automatisk behandling föra ett centralt register över identitetskorten. Uppgifter får föras in i registret av Rikspolisstyrelsen och av polismyndigheterna. Rikspolisstyrelsen är personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter som den utför eller som det åligger den att utföra i registret.

12 §

Registret får, med de begränsningar som följer av bestämmelsen om registerinnehåll, tillföras uppgifter från Skatteverkets folkbokföringsdatabas.

13 §

Registret ska ha till ändamål att ge information om sådana uppgifter som behövs i verksamhet hos en polismyndighet för utfärdande av identitetskort.

14 §

Registret ska innehålla uppgifter om

1. sökandens fullständiga namn samt personnummer, längd och kön,

2. dag för utfärdandet av identitetskortet, kortnummer och giltighetstid,

3. sökandens namnteckning samt kopia av den ansiktsbild som identitetskortet har försetts med,

4. den bevisning som använts för att styrka identiteten, och

5. beslut om ansökan har avslagits eller återkallats samt uppgift om vad som har utgjort grund för ett sådant beslut.

15 §

En uppgift i registret ska gallras senast sex månader efter att giltighetstiden för ett identitetskort har gått ut.

16 §

Ansiktsbilden enligt 3 § andra stycket 1 och 14 § 3 samt de biometriska data som kan tas fram ur en sådan ansiktsbild får inte användas vid sökning med hjälp av automatiserad behandling.

Om en myndighet har genomfört en kontroll av huruvida innehavarens ansikte motsvarar ansiktsbilden i lagringsmediet, ska den ansiktsbild och de biometriska data som därvid har tagits fram omedelbart förstöras.

17 §

Om det i ett ärende om identitetskort för folkbokförda finns anledning att anta att en uppgift i folkbokföringsdatabasen är oriktig ska Polismyndigheten underrätta Skatteverket om detta.

18 §

Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna förordning.

Övriga bestämmelser

19 §

En innehavare av ett identitetskort har rätt att hos en polismyndighet kontrollera den information som har sparats i lagringsmediet i identitetskortet.

20 §

En polismyndighet ska makulera ett identitetskort som har återkallats. Makulering ska också ske när innehavaren ansöker om ett nytt identitetskort eller, om innehavaren har behov av det tidigare identitetskortet under handläggningstiden, när det nya kortet lämnas ut.

21 §

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.

22 §

Beslut som meddelas av en polismyndighet enligt denna förordning gäller omedelbart.

23 §

Ytterligare föreskrifter om verkställigheten av denna förordning får meddelas av Rikspolisstyrelsen.

24 §

För prövning av ansökan enligt denna förordning ska sökanden betala en ansökningsavgift om … kr. För prövning av ansökan gäller i övrigt bestämmelserna i 1114 §§avgiftsförordningen (1992:191).

U

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2009.

2. Förslag till förordning om ändring av sekretessförordningen (1980:657)

Härigenom föreskrivs att 1 b § sekretessförordningen (1980:657) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 kap.

11 §

1 b § Sekretess gäller i nedan angiven verksamhet, som avser registrering av betydande del av befolkningen, för

1. uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs,

2. uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men.

I fråga om uppgifter i allmänna handlingar gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Verksamheten avser

1. lantmäterimyndigheternas och inskrivningsmyndigheternas informationssystem

2. kommunala fastighetsregister

3. Rikspolisstyrelsens centrala passregister och centrala register för nationella identitetskort

4. Socialstyrelsens register över hälso- och sjukvårdspersonal

5. Statens löne- och pensionsverkets pensionsregister

6. Vägverkets vägtrafikregister

Verksamheten avser

1. lantmäterimyndigheternas och inskrivningsmyndigheternas informationssystem

2. kommunala fastighetsregister

3. Rikspolisstyrelsens centrala passregister, centrala register för nationella identitetskort och centrala register för identitetskort för folkbokförda i Sverige

4. Socialstyrelsens register över hälso- och sjukvårdspersonal

5. Statens löne- och pensionsverkets pensionsregister

6. Vägverkets vägtrafikregister

7. Totalförsvarets pliktverks register över totalförsvarets personal

8. röstlängdsregister

9. det centrala hundregistret Förordning (2005:671).

7. Totalförsvarets pliktverks register över totalförsvarets personal

8. röstlängdsregister

9. det centrala hundregistret Förordning (2005:671).

U

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2009.

1. Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.1. Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utreda hur det kan säkerställas att det finns möjlighet för personer som inte är svenska medborgare men som har rätt att vara bosatta i Sverige att få identitetskort (id-kort). I uppdraget har ingått att överväga och lämna förslag om vilken myndighet eller annat organ som ska ha ansvaret för att på ett tillförlitligt sätt utfärda sådana id-kort och om den närmare avgränsningen av vilka kategorier av personer som ska omfattas. Vidare har utredningen haft i uppdrag att överväga och lämna förslag om hur personer som saknar svenska identitetshandlingar (id-handlingar) ska kunna styrka sin identitet vid ansökan om id-kort.

Utredningens direktiv (dir. 2007:56) bifogas som bilaga.

1.2. Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. I utredningen har fyra sammanträden med experterna hållits. Utredningen har haft kontakt med företrädare för bl.a. Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Kommerskollegium, Finansinspektionen, Skatteverket, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Posten AB, Svenska Bankföreningen samt Sveriges Kommuner och Landsting. Besök har gjorts hos Det Norske Veritas AB, Svenska Bankföreningen, Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Skatteverket, Skandinaviska Enskilda Banken AB och Posten AB.

Utredningen har inhämtat information om förhållandena i andra länder bl.a. genom att med hjälp av Integrations- och jämställdhetsdepartementet skicka ut en förfrågan till EU:s medlemsländer.

1.3. Kort om det aktuella problemet och betänkandets disposition

Problemet i korthet är att vissa utlänningar, dvs. personer som inte är svenska medborgare, som bor i Sverige inte har möjlighet att skaffa en allmängiltig id-handling eftersom de inte kan styrka sin identitet enligt det nuvarande systemet med SIS-märkta id-kort. Detta innebär att de inte kan få tillgång till viktiga samhällsfunktioner som t.ex. möjligheten att öppna bankkonto.

Problemet har aktualiserats av att Svensk Kassaservice skärpt sina krav på den som ansöker om id-kort, men i ett större perspektiv finns andra förklaringar till problemet som hänger samman med att staten i princip överlåtit ansvaret på andra att tillhandahålla utlänningar id-kort. Det innebär bl.a. att en förutsättning för att få id-kort är att man måste bli tillräckligt betrodd hos ett företag som utfärdar id-kort (vanligtvis en bank).

Den största svårigheten som måste övervinnas för att kunna lösa det nu aktuella problemet är att en id-handling måste vara dels tillräckligt tillgänglig så att de som behöver en sådan handling kan få tillgång till den, dels tillräckligt tillförlitlig för att accepteras av marknadens aktörer. Det är i och för sig ingen svår sak att skapa ett plastkort med identitetsuppgifter men om man vill att det ska kunna användas allmänt i samhället måste det ställas höga krav på kortets säkerhetsnivå och utfärdanderutiner.

I kapitel 2 redovisas de allmängiltiga id-handlingar som för närvarande finns i Sverige. I kapitel 3 behandlas de identifieringsförfaranden som är av betydelse för det nu aktuella problemet. I kapitel 4 redogörs för hur en del myndigheter m.fl. har uppfattat problemet. Kapitel 5 ger en översiktlig internationell utblick. Utredningens allmänna och inledande överväganden redovisas i kapitel 6 och utredningens närmare förslag presenteras i kapitel 7. Kapitel 8 behandlar de konsekvenser som utredningens förslag medför. Sist i betänkandet, kapitel 9, finns en författningskommentar.

Ett central begrepp i betänkandet är begreppet identitet. Det är svårt att behandla frågor om identitet utan att först göra några allmänna reflektioner angående detta begrepp. Det är kanske inte meningsfullt att försöka ta fram en exakt definition, men det kan ändå vara värt att något beröra begreppets innebörd. Detta behandlas i följande avsnitt.

1.4. Identitetsbegreppet

Vad innebär begreppet identitet? Det kan vara fråga om en subjektiv identitet, en självbild, dvs. den egna medvetenheten om sig själv som en unik individ. Det kan också vara fråga om en identitet som ställs i relation till omvärlden. Man kan t.ex. tala om en kulturell, etnisk eller nationell identitet. Den förklaring som ligger närmast till hands i denna utredning är identitet i bemärkelsen likhet. I Nationalencyklopedin förklaras detta på så sätt att identitet (likhet) är den relation som karakteriseras av att den alltid råder mellan, och endast mellan, en individ (eller ett objekt) och individen själv (objektet självt). I uppslagsverket uttrycks den exemplifierande satsen ”Gustav III:s mördare är identisk med Jacob Johan Anckarström”.

I Skatteverkets handbok

TPF

1

FPT

finns en mer jordnära definition.

Enligt handboken avses med begreppet identitet i immigrationssammanhang som regel en persons namn, födelsetid och medborgarskap. I folkbokföringssammanhang ingår naturligtvis även personnumret. En annan viktig uppgift som är betydelsefull bl.a. i affärsförhållanden är personens bostadsadress.

Det problem som berörts i föregående avsnitt handlar framförallt om möjligheten att styrka och kontrollera en identitet och de bästa sättet att göra det i Sverige är vanligtvis att använda sig av id-handlingar som innehåller vissa identitetsuppgifter. Skatteverkets definition är därför den som ligger närmast till hands i det nu aktuella sammanhanget.

När man talar om att kontrollera en identitet kan det vara fråga om två saker. Dels kan det vara fråga om att kontrollera att vissa uppgivna personuppgifter verkligen utgör en identitet och att uppgifterna inte är falska. Dels kan det vara fråga om att kontrollera att en viss fysisk person stämmer överens med en viss (registrerad) identitet, dvs. vissa (registrerade) personuppgifter.

En id-handling används för att innehavaren ska kunna identifiera sig. En id-handling är alltså ett dokument med vilket en person kan bevisa sin identitet. En felaktig id-handling kan vara oriktig på i huvudsak två olika sätt. Dels kan det vara fråga om att innehavaren (eller annan) tillverkat en falsk handling eller ändrat en id-handlings ursprungliga, riktiga, personuppgifter och ersatt dessa med falska uppgifter. Dels kan det vara fråga om att innehavaren (eller annan) uppgett oriktiga uppgifter vid utfärdandet av id-

1

Skatteverkets handbok i folkbokföring, avsnitt 18.2.

handlingen, som då i och för sig är riktigt utfärdad men innehåller felaktiga uppgifter.

Liknande identitetsfrågor har utretts i tidigare sammanhang. Svårigheterna att i det svenska asylförfarandet hantera personer som saknar id-handlingar har t.ex. behandlats av Dokumentlöshetsutredningen i betänkandet SOU 2004:132 Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg.

2. Svenska id-handlingar

2.1. Inledning

Det utfärdas fyra allmängiltiga id-handlingar i Sverige: pass, körkort, nationellt identitetskort (nationellt id-kort) samt SISmärkt id-kort. Alla dessa id-handlingar accepteras allmänt i samhället som bevis på innehavarens identitet. Handlingarna behandlas närmare i avsnitt 2.2–2.5.

Som utgångspunkt gäller att det är den förlitande parten som har att avgöra vilka handlingar som kan godtas som identifieringsbevis. Utöver de ovan nämnda allmänt accepterade id-handlingarna finns det en mängd olika handlingar av skiftande kvalitet som ibland kan användas bl.a. för att identifiera sig, som exempelvis medlemskort, passerkort och kundkort. Sådana handlingar godtas inte allmänt som id-handlingar, men kan i vissa sammanhang anses som tillräckligt identitetsbevis, t.ex. ett kundkort i kontakten med det utfärdande företaget. Motsvarande gäller för det s.k. LMAkortet, dvs. det kort som Migrationsverket utfärdar till asylsökande. I vissa myndighetskontakter godtas LMA-kortet som identitetsbevis. Handlingar som på detta sätt inte är allmänt accepterade id-handlingar behandlas endast undantagsvis i den fortsatta framställningen.

2.2. Pass

Passet är internationellt sett det dokument som i störst utsträckning accepteras som id-handling. Svenskt pass utfärdas till svenska medborgare. De viktigaste reglerna finns i passlagen (1978:302) och passförordningen (1979:664). Därutöver finns kompletterande föreskrifter i Rikspolisstyrelsens föreskrifter (RPSFS 2001:3) och allmänna råd om passhantering vid polismyndigheterna (FAP 530-1).

På motsvarande sätt har Utrikesdepartementet utfärdat föreskrifter för passmyndigheterna utom riket.

Den centrala gemenskapsrättsliga rättsakten är rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna

TPF

1

FPT

. Förordningen reglerar i första hand skyddet mot förfalskning, det gäller bl.a. bestämmelser om utformning, tillverkning, säkerhetsdetaljer och kopieringsskydd. Vidare bör även den säkerhetsstandard som rekommenderas av den civila luftfartens FN-organ, International Civil Aviation Organisation (ICAO) nämnas.

TPF

2

FPT

Den gemenskaps-

rättsliga förordningen är utformad med beaktande av ICAO:s rekommendationer.

Pass utfärdas främst som vanligt pass eller provisoriskt pass. Det vanliga passet har vinröd pärm. Vanligt pass utfärdat under tiden den 1 januari 1998 till och med den 30 september 2005 benämns EU-pass. Pass utfärdade från och med den 1 oktober 2005 benämns e-pass. Det innehåller ett chip i vilket bl.a. passfotot är lagrat för biometrisk verifiering av innehavaren. Enligt en gemenskapsrättslig standard måste svenska pass senast den 28 juni 2009 även innehålla fingeravtryck. Dessa ska lagras i chipet.

Av det svenska passet framgår att innehavaren är svensk medborgare. Vidare innehåller passet uppgifter bl.a. om utfärdande myndighet, giltighetstid och passnummer samt om innehavarens namn, personnummer, kön, födelsedatum och födelseplats. Det kan förekomma att en svensk medborgare som ännu inte fått personnummer ansöker om svenskt pass – svenska barn födda utomlands till exempel – och i sådant fall ska passet istället för personnummer innehålla uppgift om samordningsnummer. Passet innehåller också vissa biometriska data som t.ex. innehavarens längd, namnteckning och foto.

Pass utfärdas av passmyndighet. Polismyndigheten är passmyndighet inom riket. Utomlands är det beskickning, lönat konsulat samt sådan olönad konsul som Utrikesdepartementet bestämmer som är passmyndighet. Under särskilda omständigheter får även Utrikesdepartementet utfärda pass.

Det kostar 400 kr att ansöka om ett vanligt pass. Ansökningar inom landet måste alltid göras personligen hos passmyndigheten. Ansökan ska avges på heder och samvete eller under annan sådan

TP

1

PT

EUT L 385, 29.12.2004, s. 1 (Celex 32004R2252).

2

Machine Readable Travel Documents, dokument 9303, del 3.

försäkran. Ansökan ska vara skriftlig och sökanden ska – om han eller hon kan skriva sitt namn – underteckna sin ansökan i närvaro av den som tar emot ansökan. Sökanden är skyldig att styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap och övriga personuppgifter.

Enligt 2 § tredje stycket passförordningen och 2 kap. 2 § FAP 530-1 styrks identiteten genom uppvisande av ett körkort eller ett SIS-märkt id-kort utfärdat av en bank eller Posten AB eller på något annat tillförlitligt sätt. Med ”annat tillförlitligt sätt” menas att sökanden 1. är känd av passmyndigheten, 2. uppvisat ett svenskt pass som inte får vara äldre än tre månader

efter giltighetens utgång, eller 3. uppvisat en skriftlig försäkran av en vårdnadshavare, make eller

maka, sambo eller ett myndigt syskon, att sökandens uppgifter om identiteten är riktiga. Den som lämnar en sådan försäkran ska vara närvarande vid identitetskontrollen av sökanden och styrka sin egen identitet.

Till ansökan ska bifogas tidigare utfärdat pass eller, om den handlingen förstörts eller förkommit, en skriftlig förklaring till vad som hänt med det tidigare utfärdade passet.

Om personen ifråga är född utomlands måste sökanden enligt passförordningen ge in personbevis eller annan handling som styrker uppgift om födelseort samt, om sökanden är barn under 18 år, även ett personbevis eller annan handling som visar vem som är vårdnadshavare. Numera gäller dock vanligtvis att dessa uppgifter hämtas direkt från Skatteverkets folkbokföringsdatabas.

Om sökanden är barn under 18 år måste vårdnadshavaren lämna ett medgivande, såvida inte det finns synnerliga skäl att utfärda pass till barnet utan sådant samtycke.

Polismyndigheten tar en bild i digitalt format av sökandens ansikte och det är denna bild som används i det vanliga passet och det provisoriska passet som utfärdas i Sverige.

Det finns vissa begränsningar i rätten att få pass. Ansökan avslås om de krav som ställs på en sökande om bl.a. personlig inställelse, medgivande till fotografering samt styrkande av identiteten inte uppfylls. Därutöver finns vissa regler om att en sökande som är underkastad vissa tvångsåtgärder m.m. inte kan få pass.

Passet kan återkallas under vissa förutsättningar. Passet ska t.ex. återkallas om innehavaren inte längre är svensk medborgare, om

vårdnadshavare för barn under 18 år begärt det, eller om innehavaren är föremål för vissa straffrättsliga åtgärder. Passet ska även återkallas om hinder mot bifall till passansökan förelåg vid tiden för passets utfärdande och hindret fortfarande består eller om annan än den för vilket passet är utfärdat förfogar över passet.

Passmyndighets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Pass som utlämnas i Sverige lämnas endast ut till sökanden personligen. Giltighetstiden är vanligtvis fem år.

2.3. Körkort

Av tradition har det svenska körkortet hållit en hög standard ur identifieringssynpunkt och körkortet har därför sedan länge varit en allmänt accepterad id-handling i Sverige. Internationellt sett är det dock ovanligt att körkortet kan användas som fullgott alternativ till den annars internationellt vedertagna id-handlingen passet. Reglerna för svenska körkort finns framförallt i körkortslagen (1998:488) och körkortsförordningen (1998:980). Vägverket har utfärdat vissa kompletterande föreskrifter.

För att få ett svenskt körkort måste man uppfylla vissa krav som är knutna till lämpligheten som förare, som bl.a. ålderskrav och förarprov. Vidare gäller att körkort får utfärdas endast till den som studerat i Sverige i minst sex månader eller som är permanent bosatt här enligt det bosättningsbegrepp som anges i körkortslagen. Något förenklat kan man säga att man måste vara bosatt i landet mer än hälften av varje kalenderårs dagar för att uppfylla körkortslagens krav på bosättning. Körkortslagens definition är utformad efter gemenskapsrättsliga bestämmelser. Vissa särskilda regler gäller för den som har ett körkort som är utfärdat i en annan stat inom EES.

En ansökan om utfärdande av körkort ska göras på en särskild blankett och vara undertecknad av sökanden. Sökanden ska samtidigt ge in ett fotografi på sig själv. Sökanden måste även på vissa sätt bevisa sin lämplighet som förare. Utfärdande av nytt körkort kostar 120 kr, men därutöver tillkommer andra kostnader som t.ex. avgiften för att få det bevis om körkortstillstånd som krävs för att få avlägga förarprov.

Sökanden måste identifiera sig i samband med körprovet. De idhandlingar som godtas är SIS-märkt id-kort, nationellt id-kort,

svenskt körkort och svenskt pass. Den som saknar sådana idhandlingar kan efter ansökan medges undantag från detta krav. Istället måste sökanden styrka sin identitet genom att en förälder, annan vårdnadshavare, maka eller sambo skriftligen försäkrar att lämnade uppgifter om sökandens identitet är riktiga. Beslutet från Vägverket om undantag ska tas med till provtillfället. Intygsgivaren ska närvara och kunna styrka sin egen identitet vid provtillfället.

Om det är fråga om att byta ut ett utländskt körkort ska sökanden visa att han eller hon är permanent bosatt i Sverige samt även komplettera med vissa bevis på lämpligheten som förare. Länsstyrelsen utreder ärendet och får förelägga sökanden att ge in utredning som styrker att det utländska körkortet är giltigt i den andra staten.

Vägverket beslutar om utfärdande av körkort. Vägverkets beslut att vägra utfärda körkort får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett körkort gäller normalt i tio år.

Enligt körkortsförordningen får Posten Sverige AB utföra identitetsprövning och även i övrigt medverka i samband med att körkort lämnas ut. Enligt ett avtal mellan Posten och Vägverket ska Posten utföra s.k. särskild identitetskontroll vid utlämning av körkort. Det innebär att Posten ska öppna försändelsen i närvaro av adressaten och kontrollera att fotot och namnteckningen i adressatens legitimation liknar fotot och namnteckningen i körkortet. Posten ska även kontrollera att fotot i körkortet är välliknande adressaten och att namnteckningen i körkortet överensstämmer med namnteckningen på kvittensen. Om Posten skulle vara tveksam angående identiteten ska körkortet skickas tillbaka till Vägverket.

Enligt Vägverkets föreskrifter (VVFS 2003:68) om körkortets utformning och innehåll ska körkortet vara utformat på ett sätt som uppfyller svensk och internationell standard. Föreskrifterna reglerar i detalj körkortets utformning. Bl.a. ska det på körkortet framgå att det är ett svenskt körkort och vissa uppgifter ska anges, som exempelvis innehavarens namn, födelsedatum, födelseland, personnummer eller samordningsnummer, fotografi och namnteckning samt körkortets referensnummer och giltighetstid.

Utlandsmyndigheterna kan lämna ut körkort utomlands och då gäller förstås inte Postens regler. Enligt Vägverkets föreskrifter (TSVFS 1985:118) om förnyelse av körkort genom förmedling av utlandsmyndighet kan ett förnyat körkort förmedlas av utlandsmyndighet. Körkortsinnehavaren ska enligt föreskrifterna på ett

tillförlitligt sätt styrka sin identitet i samband med att körkortet tillhandahålls, exempelvis genom id-kort eller körkort.

Körkort kan återkallas om innehavaren på något sätt brister i lämpligheten som förare, exempelvis genom att ha gjort sig skyldig till vissa trafikbrott eller visat opålitlighet i nykterhetsavseende.

Vägverket är enligt 2 § förordningen (2001:650) om vägtrafikregister central registreringsmyndighet för vägtrafikregistret som bl.a. innehåller registeruppgifter om körkort och dess innehavare. Länsstyrelserna är regionala registreringsmyndigheter i fråga om körkortsregistrering. Ansvaret för att föra in körkortsuppgifter i registret är uppdelat på visst sätt mellan Vägverket och Länsstyrelsen. De uppgifter som ska föras in är bl.a. fullständigt namn, personnummer eller samordningsnummer, folkbokföringsadress eller annan adress i landet, förarprovsuppgifter, uppgifter om körkortstillverkning, foto, namnteckning, giltighetstid för körkort samt vissa beslut som fattats med anledning av körkortsinnehavet. I förordningen finns även i övrigt bestämmelser om registerföring, som t.ex. regler om gallring och direktåtkomst.

2.4. Nationella id-kort

Det nationella id-kortet är en ny id-handling som infördes den 1 oktober 2005. Syftet med kortet är att underlätta resandet framförallt inom Schengenområdet och det utfärdas endast till svenska medborgare. Från och med den 1 april 2008 kommer kortet att kunna användas som resedokument inom hela EU.

TPF

3

FPT

Till

skillnad från vissa andra länder finns det i Sverige inte något krav på att envar ska inneha ett nationell id-kort. Id-kortet regleras av förordningen (2005:661) om nationellt identitetskort.

Det nationella id-kortet utfärdas av den myndighet som är passmyndighet. Polismyndigheten är passmyndighet inom landet. När det bestämdes vilket organ som skulle få utfärda id-kortet beaktades att ett särskilt register måste inrättas, att utfärdaren måste ges möjlighet att återkalla ett utfärdat kort samt att ett beslut om återkallelse ur rättssäkerhetssynpunkt borde kunna överklagas. Utfärdaren ansågs få sådana uppgifter som lämpligast borde anförtros en myndighet och det ansågs naturligt att uppgiften att utfärda nationella id-kort lades på samma myndighet som utfärdar pass.

3

Andra regler kan komma att gälla för Storbritannien och Irland.

Enligt förordningen om nationellt identitetskort ska den som ansöker om ett nationellt id-kort inställa sig personligen hos passmyndigheten. För id-kort som utfärdas utomlands gäller vissa undantag. En ansökan ska vara skriftlig enligt ett särskilt formulär och ska som huvudregel undertecknas personligen i närvaro av den som tar emot ansökan. Passmyndigheten tar den bild som används till id-kortet. Sökanden är skyldig att styrka sin identitet, sitt svenska medborgarskap samt övriga personuppgifter. Ansökningsavgiften är 400 kr. Id-kortet ska lämnas till sökanden personligen.

De närmare reglerna om hur identiteten ska styrkas vid ansökan kommer att framgå av de föreskrifter som Rikspolisstyrelsen håller på att ta fram. Enligt förordningen om nationellt identitetskort får Rikspolisstyrelsen utfärda ytterligare föreskrifter om verkställigheten av förordningen inom riket. På motsvarande sätt får Regeringskansliet utfärda föreskrifter för utfärdande utom riket. Till dess att sådana föreskrifter meddelas av Rikspolisstyrelsen, tillämpas motsvarande föreskrifter som gäller för utfärdande av pass; se avsnitt 2.2.

I normalfallet utfärdas det nationella id-kortet med en giltighetstid om fem år. Särskilt risken för missbruk och förfalskning var ett viktigt skäl till att giltighetstiden blev endast fem år och inte tio år som för t.ex. körkort. Kortet uppfyller de säkerhetsstandarder som föreskrivs av EU och av ICAO; se avsnitt 2.2.

Rikspolisstyrelsen för ett centralt register över nationella idkort. Enligt 16 § förordningen om nationellt identitetskort ska registret innehålla uppgifter bl.a. om sökandens namn, personnummer, längd, kön, namnteckning samt kopia av den ansiktsbild som id-kortet har försetts med. Registret ska även innehålla uppgift om kortnummer och giltighetstid.

Förordningen reglerar inte uttryckligen vad som ska framgå av id-kortet, men enligt uppgift har Rikspolisstyrelsen bestämt att innehållet på kortet ska motsvara de uppgifter som ska ingå i registret. Av kortet framgår även att innehavaren är svensk medborgare, att polismyndigheten har utfärdat kortet samt att det är fråga om ett nationellt id-kort.

Ett nationellt id-kort ska återkallas om innehavaren har förlorat eller efter ansökan har befriats från sitt svenska medborgarskap. Återkallelse ska också ske om hinder mot bifall till ansökan förelåg vid tiden för det nationella id-kortets utfärdande och hindret består. Därutöver ska kortet återkallas när någon annan än den för vilket ett nationellt id-kort är utställt förfogar över kortet.

En passmyndighets beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

2.5. SIS-märkta id-kort

2.5.1. Allmänt

En vanlig id-handling i Sverige är det s.k. SIS-märkta id-kortet. Det är en id-handling som tillverkas enligt en viss standard av en licensierad tillverkare och som utfärdas av en godkänd utfärdare. Vanliga utfärdare är Svensk Kassaservice och bankerna. Det förekommer även att större företag har tillstånd att utfärda sådana idkort till sina anställda.

Det SIS-märkta id-kortet är den enda svenska allmängiltiga idhandling som en utlänning kan få, om man bortser från körkortet för vilket det ställs även andra krav för utfärdande, som t.ex. krav som är knutna till lämpligheten som förare. När det talas om att det är problem för utlänningar att få id-kort, är det alltså i första hand det SIS-märkta id-kortet som åsyftas.

Det SIS-märkta id-kortet är inte till någon del författningsreglerat. Statens inflytande över kortets utformning och utfärdande är mycket begränsat. Rätten att bestämma över id-kortets utformning och utfärdande ägs istället av andra aktörer, nämligen Swedish Standards Institute (SIS) och Det Norska Veritas AB (DNV).

SIS är en fristående ideell förening som har ett generellt uppdrag från staten att utforma standarder för en mängd olika områden, bl.a. för tillverkning av id-kort. DNV är ett privat företag som fått statlig ackreditering som certifieringsorgan inom många olika områden. DNV har förvärvat certifieringsrätten av SIS. Det innebär att tillverkare och utfärdare måste godkännas av DNV för att få tillverka och utfärda SIS-märkta id-kort. För tillverkare talar man om att det fordras licens och för utfärdare fordras det tillstånd.

Statens inflytande över dessa id-kort är alltså mycket begränsat på så sätt att det inte finns någon statlig reglering för hur SIS märkta id-kort ska utformas eller utfärdas. De regler som istället gäller är dels SIS standard SS 61 43 14 och dels DNV:s särskilda bestämmelser SBC 151; se nedan.

SIS utformar visserligen standarder enligt ett statligt uppdrag, men föreningen lyder inte under staten på annat sätt än att det i och för sig står staten fritt att göra ändringar i uppdragsbeskriv-

ningen. Den svenska standardiseringsorganisationen är dock inte utformad på så sätt att staten kan detaljreglera specifika standarder. Snarare är systemet uppbyggt på så sätt att intressenter inom respektive bransch får bestämma sin standard. Staten kan i egenskap av aktör inom en bransch uttrycka sin åsikt, men denna behöver nödvändigtvis inte ha större tyngd än andras. Statens inflytande på området begränsas alltså till att omfatta ett generellt uppdrag till SIS om att utforma standarder.

Det SIS-märkta id-kortet innehåller bl.a. uppgifter om innehavarens namn, personnummer eller liknande, namnteckning, fotografi och eventuellt nationalitet samt uppgifter om id-kortets nummer, giltighetstid, certifieringsorgan samt utfärdare. Det ska vara angivet att det är certifierat av DNV samt ha ett SIS-märke.

2.5.2. Kort historik till den nuvarande ordningen

Under 1960-talet skedde en stark ökning av användandet av checkar som betalningsmedel. Parallellt med denna ökning skedde en betydande ökning av antalet checkbedrägerier. Det tillsattes en utredningsman i syfte att komma tillrätta med problemen. I utredningsdirektiven angavs bl.a. att nödvändiga åtgärder i första hand borde ske genom frivilliga överenskommelser mellan banker och branschorganisationer.

TPF

4

FPT

Utredningsmannen avslutade utred-

ningen 1971 med att konstatera att bankerna redan vidtagit de åtgärder som var nödvändiga – framförallt hade legitimationskontrollen skärpts och effektiviserats – och utredningsmannen menade därför att några ytterligare åtgärder inte behövdes. I branschöverenskommelsen rekommenderades bl.a. bankerna att tillse att deras checkräkningskunder senast den 1 januari 1973 hade ett id-kort som tillverkades av företaget AB ID-kort. Såväl bankerna och posten som andra företag kunde utfärda id-kortet.

AB ID-kort var ett bolag som bildades 1968 efter arbete av en arbetsgrupp bestående av representanter för bankorganisationerna, Rikspolisstyrelsen samt dåvarande Postverket. Syftet var att tillhandahålla ett säkrare id-kort än de då befintliga id-handlingarna. Bolaget kom sedan att ägas till hälften av staten och till hälften av bankerna. Enligt bolagsordningen skulle bolaget på affärsmässiga grunder utveckla, tillverka och marknadsföra identitets- och behörighetshandlingar samt för verksamheten nödvändig utrust-

4

Ds Fi 1975:7.

ning och material. Styrelsen bestod av representanter för ägarna samt en representant från Rikspolisstyrelsen.

Den samtida Körkortutredningen förordade i sitt betänkande

TPF

5

FPT

att det nya körkortet som föreslogs skulle tillverkas av AB ID-kort enligt den av bolaget använda metoden för framställning av de legitimationshandlingar som posten och bankerna använde. Förslaget blev antaget och AB ID-kort började leverera körkort enligt avtal från och med 1973.

AB ID-kort var inte ensamt om att tillhandahålla marknaden idkort. Ett företag som hette AB Rollfilm marknadsförde ett id-kort som bl.a. tillhandahölls företag och vissa företag som t.ex. Volvo gav egna id-kort till sina anställda. Bankerna hade därför inrättat en nämnd som skulle bedöma vilka andra id-handlingar som skulle anses vara likvärdiga med AB ID-korts kort. Detta kritiserades av bl.a. Rikspolisstyrelsen och dåvarande Bankinspektionen som menade att det istället borde inrättas ett mer opartiskt kontrollorgan. Finansdepartementet tog därför fram ett förslag

TPF

6

FPT

till lag om

identitetskontroll vid inlösen av check, enligt vilket Bankinspektionen skulle vara tillsynsmyndighet för tillverkning och utfärdande av id-kort. I lagförslaget reglerades även vilka id-handlingar som bankerna skulle godta vid identitetskontroller i samband med inlösen av checkar. Förslaget innebar bl.a. att id-kort som tagits fram och lanserats av andra tillverkare än AB ID-kort inte skulle få godtas. Förslaget blev dock inte verklighet bl.a. på grund av att dåvarande Näringsfrihetsombudsmannen i sitt remissvar framfört kritik mot att konkurrensen begränsades på området. Någon lagreglering av hur identitetskontrollen skulle gå till kom därför inte till stånd och det utsågs inte någon tillsynsmyndighet.

Det finns i dag visserligen regler om identifieringskontroll som gäller allmänt för banker m.fl., se avsnitt 6.2.2, men dessa regler är inte tillämpliga på ansökningar om id-kort. Det är alltså inte författningsreglat hur sådana handlingar ska tillverkas eller utfärdas.

De regler som istället finns härleds från den standard för id-kort som SIS utvecklat. Standarden har kommit till på initiativ av branschen, bl.a. Svenska Bankföreningen. Den första utgåvan kom ut 1981, efter det att det stod klart att ovan beskrivna förslag inte skulle bli verklighet.

TP

5

PT

SOU 1970:26, Körkort och körkortsregistrering.

6

Ds 1975:7.

2.5.3. Närmare om SIS inflytande

SIS är en fristående ideell förening med omkring 1 400 medlemmar från både den privata och den offentliga sektorn. SIS har (numera genom Sveriges Standardiseringsråd, SSR) regeringens uppdrag att utarbeta standarder inom de flesta områden. SIS är en del av de europeiska och globala nätverk som utarbetar internationella standarder. Det gäller framförallt det europeiska samarbetet CEN och det globala samarbetet ISO.

En standard kommer vanligtvis till genom ett initiativ från aktörer inom den aktuella branschen. SIS tar sällan eller aldrig eget initiativ till att en standard skapas. Den standard som gäller för idkort är SS 61 43 14 och den har alltså tillkommit på bl.a. Svenska Bankföreningens initiativ.

SS 61 43 14 anger tekniska krav på certifierade id-kort. Idkorten och tillverkningstekniken ska utformas så att man uppnår ett mycket gott skydd mot bedrägerier genom obehörig tillverkning, ändring eller förfalskning. Standarden innehåller krav på bl.a. fotografiet, angivande av personuppgifter, teckensnitt, maskinläsbara media samt dispositionen av kortytan.

Att SIS har ett statligt uppdrag hindrar i och för sig inte marknaden att sätta sin tillit till någon annan standard. En grupp företag skulle exempelvis kunna komma överens om att bestämma en annan standard och enbart acceptera sådana id-kort. Men eftersom SIS standard har tillkommit just efter initiativ från branschen och då standarden sedan lång tid tillbaka har åtnjutit marknadens förtroende, kan man säga att det SIS-märkta id-kortet har en grundmurad ställning som den ledande icke myndighetskontrollerade id-handlingen i Sverige. Det finns knappast någon marknadsaktör som inte fäster tillit till denna id-handling.

SIS har sina rötter i Sveriges standardiseringskommission som bildades 1922 på initiativ av Sveriges Industriförbund. Stadgarna fastställdes av staten och arbetet bedrevs i princip på samma sätt som i dagens förening. Kommissionen fick i uppdrag att vara centralorgan för standardiseringsverksamheten inom landet och att företräda Sverige i det internationella standardiseringsarbetet. Verksamheten finansierades genom bidrag från staten och näringslivet. Kommissionen har under årens lopp även hetat Standardiseringskommissionen i Sverige och Standardiseringen i Sverige, vilket är upphovet till den nuvarande förkortningen SIS. Trots att för-

eningen i dag heter Swedish Standards Institute har den inarbetade förkortningen behållits.

Mot slutet av 1970-talet tog Svenska Bankföreningen m.fl. initiativ till att SIS tog fram en standard för tillverkning av id-kort, SS 61 43 14. Den första standarden kom som nämnts ut 1981. På den tiden var SIS även certifieringsorgan och den första certifieringen gjordes 1982. Standarden har getts ut i sju utgåvor. Den nu gällande utgåvan av standarden fastställdes 2004 med ett tillägg 2005.

Den 1 januari 2001 omorganiserades hela den svenska standardiseringsorganisationen på så sätt att huvudmannaskapet för svensk standardisering överfördes från SIS till det nybildade Sveriges Standardiseringsråd, SSR, vars medlemmar är staten, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenskt Näringsliv, Svensk Handel och Svenska Bankföreningen. SSR har det yttersta ansvaret för fastställandet av Svensk Standard samt för att utse de organ som ska företräda Sverige internationellt. Det är rådet som mottar och fördelar de statliga medlen, men rådet har ingen egen anställd personal. Det operativa arbetet överlåts istället till SIS.

Ursprungligen ingick det i SIS ansvar att kontrollera att standarden efterföljdes genom att certifiera de tillverkare och utfärdare som uppfyllde kraven. I samband med omorganisationen 2001 ändrades dock detta. Certifieringsansvaret ansågs ligga utanför SIS kärnverksamhet som är att utfärda standarder. Man menade att det vore bättre att överlåta åt någon annan att kontrollera att standarden efterföljs. Därför avyttrades en del av SIS som hette SIS Produktcertifiering AB och som ansvarade för certifieringen av bl.a. tillverkare av id-kort. Köparen DNV övertog därmed certifieringsrätten.

2.5.4. Närmare om DNV:s inflytande

DNV är ett internationellt företag som sysslar med riskhantering och affärsmässig certifiering. Historiskt har det framförallt handlat om säkerhet inom sjöfarten, men i dag bedriver företaget verksamhet inom en mängd olika områden. DNV har inom många områden ackrediterats som certifieringsorgan i Sverige av den statliga myndigheten Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). DNV är emellertid inte ackrediterat när det gäller certifiering av utfärdande och tillverkning av id-kort.

En viktig del i arbetet är att bevaka att standarder följs. Som ett led i den bevakningen utfärdar DNV särskilda bestämmelser som delvis är tolkningar av de standarder som gäller inom respektive bransch och delvis är egna utfyllande regler. DNV:s särskilda bestämmelser för id-kort kallas SBC 151. Bestämmelserna utformas i samråd med en certifieringskommitté där branschföreträdare ingår. I kommittén för id-kort ingår DNV, Statens kriminaltekniska laboratorium, Svenskt Näringsliv, Posten AB, Svenska Bankföreningen, Finansinspektionen, SIS och Rikspolisstyrelsen. Det finns enligt uppgift tre licensierade tillverkare och omkring 1 800 utfärdare med tillstånd. De tre tillverkarna är XPon Card AB (tidigare AB ID-kort), Setec TAG AB samt ACSC International AB.

Genom förvärvet av SIS Produktcertifiering AB övertog DNV certifieringsrätten. Enligt de avtal som gällde vid tidpunkten för förvärvet fick utfärdarna SIS-märka id-korten. Allteftersom avtalen måste förnyas, vilket sker med några års mellanrum, skulle man övergå från ett SIS-märke till ett DNV-märke. SIS-märket ansågs dock så inarbetat att man ville behålla det. DNV och SIS kom därför överens om att utfärdarna även fortsättningsvis skulle använda sig av SIS-märket.

I praktiken har DNV genom det SIS-märkta id-kortet ett mycket stort inflytande över den enda allmänt accepterade idhandlingen i Sverige som inte är myndighetskontrollerad. Det råder visserligen näringsfrihet på så sätt att det står var och en fritt att tillverka, utfärda och marknadsföra id-kort enligt en egen standard. Men det är inte troligt att en sådan idé skulle leda till framgång med tanke på marknadens stora förtroende för det SIS-märkta id-kortet. För det företag som vill börja tillverka eller utfärda allmängiltiga idkort är det ett rimligt antagande att den enda framkomliga vägen är att bli godkänd av DNV. DNV dominerar således den privata marknaden för id-kort och DNV:s regler SBC 151 är därmed av central betydelse.

2.5.5. SBC 151

SBC 151 anger bl.a. vilka identifieringskrav som gäller vid utfärdande av SIS-märkta id-kort. Enligt dessa bestämmelser får id-kort utfärdas endast sedan beställaren på tillförlitligt sätt styrkt sin identitet. Som fullgod id-handling godtas svenskt körkort, svenskt

pass i vinröd bok samt av DNV certifierat tjänste- och id-kort, dvs. ett SIS-märkt id-kort. För att en sådan id-handling ska godtas krävs att den är giltig eller att giltighetstiden inte utgått tidigare än sex månader före beställningen av certifierat id-kort. Ett id-kort med samordningsnummer är inte tillräckligt. Inte heller anses utländska id-handlingar utgöra fullgod bevisning för beställarens identitet.

Om fullgod id-handling saknas krävs istället att beställaren uppvisar personbevis samt ett skriftligt intyg från en intygsgivare som är personligen närvarande vid beställningen. Vid utfärdande till person som är under 18 år krävs att intygsgivaren är målsman. Vad som gäller för ensamkommande asylsökande barn innan de får en vårdnadshavare utsedd framgår inte, men man kan antagligen utgå från att barnets gode man utsedd enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn kan vara intygsgivare. Det kan vara värt att notera att det inte finns någon uttrycklig regel som anger att endast släktingar kan vara intygsgivare.

Om det är fråga om en utlänning som saknar personnummer gäller vissa särskilda regler. Endast utländska medborgare som stadigvarande vistas i Sverige kan få id-kort om personnummer saknas. Troligen innefattas även statslösa. Kortets giltighetstid får inte understiga sex månader eller överstiga tre år. Beställaren ska uppge sitt samordningsnummer. Saknar beställaren sådant nummer ska istället födelsetiden anges. Vidare måste den beställare som saknar personnummer alltid uppvisa skriftligt intyg av en intygsgivare som är personligen närvarande vid beställningstillfället. Intygsgivare ska i dessa fall vara en arbetsgivare, en uppdragsgivare i Sverige eller någon annan som på motsvarande säkra sätt kan styrka identitet och vistelsetid i Sverige. Samordningsnumret ska styrkas med ett registerutdrag från Skatteverket eller med en idhandling som är godkänd i Sverige.

2.5.6. Förfarandet hos bankerna

I enlighet med SBC 151 ska varje bank ha egna föreskrifter som kompletterar bestämmelserna i SBC 151. Bankernas föreskrifter är inte offentliga, vilket försvårar för den enskilde att veta exakt vad som gäller, men viss allmän information lämnas ut. Generellt kan sägas att bankerna synes vara något mer restriktiva när det gäller möjligheterna att få id-kort genom ett intygsförfarande än vad som följer av SBC 151. SBC 151 anses ange en miniminivå till vilken det

är tillåtet att tillföra egna mer restriktiva regler. Vidare räcker det normalt sett inte med att en person blivit kund hos banken, utan bankerna kräver vanligtvis att kundrelationen pågått under en viss tid. Man pratar om principen om att känna sin kund. Det har t.ex. uppgetts att det kan vara rimligt att en ny kund skulle kunna få ett id-kort utfärdat av banken efter ett halvår. Men det kan variera i det enskilda fallet.

Vanligtvis går det till så att den som vill ha ett SIS-märkt id-kort ansöker hos den bank som han eller hon är kund i. Om personen i fråga inte är kund i en bank, eller om kundrelationen till banken inte anses tillräcklig av banken, kan han eller hon istället vända sig till Svensk Kassaservice. Förfarandet hos Svensk Kassaservice behandlas i nästa avsnitt.

En id-kortsansökan behandlas vanligtvis av en banktjänsteman på det kontor där ansökan lämnats in. Tjänstemannen prövar om banken har en tillräckligt god kännedom om kunden för att denne ska få ett id-kort. Kunden ska vidare uppfylla de krav som ställs i SBC 151 på att identiteten ska styrkas. Det förekommer att banker överhuvudtaget inte tillämpar ett intygsförfarande. I vart fall synes bankerna allmänt sett vara mer restriktiva i sin tillämpning av intygsförfarandet än vad som framgår av reglerna i SBC 151. Det innebär i så fall att den som inte redan har en id-handling utfärdad i Sverige har små möjligheter att få ett SIS-märkt id-kort oavsett hur länge han eller hon varit kund i banken. Enligt uppgift förekommer det å andra sidan att vissa utländska pass godtas som fullgod identitetsbevisning om personen i fråga har svenskt personnummer. Om kunden har haft en längre bankrelation med en annan bank är det i vissa fall även möjligt att få ett intyg från den andra banken som kan beaktas vid prövningen av kundkännedomen.

Avgiften för ett id-kort kan variera något från bank till bank, men en vanlig avgift är 300 kr. Det förekommer även att id-kortet tillhandahålls gratis, t.ex. i erbjudanden som riktar sig till yngre personer.

Handläggande banktjänsteman fattar sedan beslut vanligtvis tillsammans med en annan person som t.ex. kan vara kontorschefen. Det finns inga formella möjligheter till överklagande även om det är möjligt att i vanlig ordning vända sig till den utfärdande tjänstemannens närmsta chef om man vill framföra klagomål. Det finns inget system för återkallelse av utfärdade id-kort.

2.5.7. Särskilt om SIS-märkta id-kort utfärdade av Svensk Kassaservice

I likhet med bankerna har Svensk Kassaservice egna föreskrifter för utfärdande av id-kort. I januari 2007 ändrade man dessa föreskrifter på så sätt att kretsen av de som får intyga sökandens identitet förändrades något. Detta har haft särskilt stor betydelse eftersom Svensk Kassaservice – till skillnad från bankerna – betraktar alla i Sverige som sina kunder, vilket innebär att fler, för att inte säga alla, kan ansöka om id-kort hos Svensk Kassaservice. Förändringarna i föreskrifterna har alltså haft särskilt stor genomslagskraft. Det finns därför anledning att fördjupa sig något i dessa.

Staten har åtagit sig ett ansvar för att alla i Sverige ska ha tillgång till en grundläggande kassaservice. Åtagandet kommer till uttryck i lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. Av förordningen (2005:882) om grundläggande kassaservice framgår att det är Posten AB (publ) som tillhandahåller dessa tjänster. Posten tillhandahåller tjänsterna genom det helägda dotterbolaget Svensk Kassaservice AB. Det är Posten som är certifierat av DNV att utfärda id-kort, vilket bolaget gör genom Svensk Kassaservice.

Svensk Kassaservice agerar som ombud för bankerna, dvs. man förmedlar betalningsuppdrag m.m. mellan en bank och dess kund. Svensk Kassaservice driver alltså inte någon egen bankverksamhet.

Den som ansöker om id-kort hos Svensk Kassaservice måste på vanligt sätt styrka sin identitet i enlighet med SBC 151, vilket innebär att de enda id-handlingar som räknas som fullgoda är svenskt pass med vinröd pärm, svenskt körkort eller SIS-märkt id-kort.

Sedan årsskiftet gäller som rutiner för Svensk Kassaservice utfärdande av id-kort att den som inte kan identifiera sig med en fullgod id-handling istället kan styrka sin identitet med hjälp av en nära släkting som intygsgivare. Släktskapet måste kunna styrkas. Intygsgivare kan vara förälder, make eller maka, myndigt barn eller registrerad partner. En sambo godtas inte som intygsgivare. Före årsskiftet var kretsen av godkända intygsgivare större. När man talar om att Svensk Kassaservice skärpt sina identifieringskrav, ska man komma ihåg att bolaget hela tiden ansett sig följa reglerna i SBC 151. Den förändring som skett sedan årsskiftet beror närmast på att det enligt bolaget har blivit mer riskfyllt att utfärda id-kort. Man menar att handeln med stulna identiteter ökat och att bedrägerier med falska identiteter blivit fler.

Riksdagen beslutade den 14 juni 2007 att Svensk Kassaservice ska avvecklas senast den 1 januari 2009 och att det statliga åtagandet istället ska uppfyllas genom att tjänsterna får upphandlas. Eftersom Posten är den som är certifierad av DNV finns möjligheten för Posten att fortsätta utfärda id-kort i egen regi. En förutsättning för detta är att bolaget bygger upp en ny infrastruktur för detta eftersom den befintliga strukturen föresvinner i och med att Svensk Kassaservice avvecklas. Postens möjligheter att fortsätta utfärda id-kort behandlas mer i avsnitt 6.3.2.

3. Vissa identifieringsförfaranden av betydelse

3.1. Inledning

Det finns anledning att behandla vissa vanliga identifieringsförfaranden som en utlänning kan möta.

Det kanske vanligaste identifieringsförfarandet som en utlänning möter i Sverige förutom gränskontrollen är den identifiering som sker i samband med att frågan om uppehållstillstånd prövas. En del utlänningar har dock uppehållsrätt och behöver därför inte söka uppehållstillstånd. Istället ska utlänningen registrera sig och i samband med det ska utlänningen identifiera sig. Förfarandet som tillämpas när en utlänning har uppehållsrätt behandlas i avsnitt 3.2. Den identifiering som sker i samband med prövning av uppehållstillstånd behandlas i avsnitt 3.3.

Den utlänning som bosätter sig i landet ska folkbokföras och även i det sammanhanget måste utlänningen identifiera sig. Detta behandlas i avsnitt 3.4. Vidare är det av intresse att redogöra för den identifiering som sker i samband med att en utlänning söker svenskt medborgarskap, vilket redovisas i avsnitt 3.5.

3.2. Identifiering i samband med registrering av uppehållsrätt

EES-medborgare och deras familjemedlemmar har som utgångspunkt uppehållsrätt i Sverige, vilket bl.a. betyder att de inte behöver söka uppehållstillstånd för att komma hit. Detta gäller under förutsättning att de uppfyller vissa grundläggande krav på bl.a. försörjningsförmåga. EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska kunna vistas i landet på i princip samma villkor som svenska medborgare. Om möjligheterna att vistas i landet

inskränks skulle det kunna strida mot gemenskapsrättsliga regler, som t.ex. rörlighetsdirektivet

TPF

1

FPT

. Det är dock tillåtet att registrera de utlänningar som har uppehållsrätt. En utlänning med uppehållsrätt ska registrera sig hos Migrationsverket om vistelsen i landet överstiger tre månader. EESmedborgarens familjemedlemmar får ett s.k. uppehållskort och EES-medborgaren ett registreringsbevis. Dessa handlingar utfärdas inte i syfte att användas som id-handlingar, utan de är endast tänkta att utgöra bevis för uppehållsrätten. Vanligtvis bör alltså handlingarna inte kunna användas som identitetsbevis. Däremot måste den som vill ha ett registreringsbevis eller uppehållskort identifiera sig. Migrationsverket får därvid kräva att sökanden visar upp pass eller id-kort samt andra handlingar som styrker uppehållsrätten, som t.ex. ett anställningsbevis. Familjemedlemmar som vill ha uppehållskort kan även vara tvungna att visa upp handlingar som styrker familjeanknytningen till den anhörige som är EESmedborgare. Den som inte uppfyller sin skyldighet att registrera sig kan vitesföreläggas. Rätten att vistas i landet med stöd av uppehållsrätten är dock inte beroende av registreringen. Även den utlänning som brustit i sin registreringsskyldighet har rätt att vistas i Sverige med stöd av uppehållsrätten. Underlåtenhet att registrera sig får i sig inte utgöra skäl för utvisning.

3.3. Identifiering i samband med prövning av uppehållstillstånd

3.3.1. Inledning

Som utgångspunkt gäller att en utlänning som vill komma till Sverige ska ha sökt uppehållstillstånd innan han eller hon reser in i landet, om avsikten är att stanna i landet i mer än tre månader. En asylansökan, dvs. en ansökan om uppehållstillstånd av asylskäl, ska dock ske i Sverige. Förfarandet beträffande uppehållstillstånd av asylskäl och andra skyddsskäl behandlas närmare i nästa avsnitt.

En ansökan om uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl, som t.ex. anknytning eller arbete i landet, ska alltså göras innan man reser in i landet. Det innebär att utlänningen får invänta

TP

1

PT

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unions-

medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, EUT L 229, 29.06.2004, s. 35, rättad version.

Migrationsverkets beslut i det land där han eller hon befinner sig och att man där måste tillhandahålla de handlingar och annat som krävs för uppehållstillståndet. Kontrollen av sökandens identitet görs dels i samband med att ansökan lämnas in, dels i samband med att Migrationsverket handlägger ärendet i Sverige. Sökandens identitet kontrolleras alltså innan utlänningen kommer till Sverige.

3.3.2. Allmänt om asylförfarandet

Med asyl avses enligt svenska regler ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. En utlänning kan också söka s.k. tillfälligt skydd eller skydd som s.k. skyddsbehövande i övrigt. För enkelhetens skull används i detta sammanhang begreppet asylsökande även för sådana ansökningar.

Huvudregeln om att en utlänning ska ha uppehållstillstånd före inresan gäller inte asylsökande. Typiskt sett är ju situationen i hemlandet sådan att flyktingen inte har möjlighet att ordna med det före avresan. De svenska reglerna är också utformade så att man bara kan söka asyl om man redan befinner sig i Sverige. Asylsökande har alltså vanligtvis inte något uppehållstillstånd när de reser in i landet. Istället gäller vissa andra regler.

Regler för hur den som söker asyl i Sverige ska tas omhand finns framförallt i utlänningslagen (2005:716), utlänningsförordningen (2006:97), lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) och förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA). Därutöver har Migrationsverket utfärdat föreskrifter, bl.a. Migrationsverkets föreskrifter (MIGRFS 2005:7) om Tillfälligt LMA-kort för utlänning i Sverige och dokument som intygar att innehavaren är asylsökande. Dessa regler omfattar en mängd olika mottagandeåtgärder, som gäller exempelvis boende och bistånd. Det som närmast är av intresse i detta sammanhang är dock de identifieringsåtgärder som vidtas och de handlingar som tillhandahålls av i första hand Migrationsverket.

3.3.3. Rutiner för identifiering av asylsökande

En asylansökan lämnas in hos Migrationsverket. Sökanden måste inställa sig personligen och lämna en första redogörelse för anledningen till att han eller hon söker asyl. Vid ansökningstillfället tar

man fotografi och fingeravtryck på sökanden som också får skriva sin namnteckning. Fingeravtrycket lagras digitalt enligt en internationell standard och skickas dels till EU:s databas för asylsökande inom EU och dels till Rikspolisstyrelsens nationella databas för asylsökande. Inom några timmar har man fått svar från båda databaserna om utlänningen sökt asyl vid något tidigare tillfälle. Databasen inom EU har varit i drift sedan januari 2003 och Rikspolisstyrelsens databas sedan 1997. Migrationsverket arbetar i vissa fall även med ett s.k. ansiktsigenkänningssystem, som kan jämföra olika bilder för att avgöra om bilderna utvisar samma person. Det finns i dagsläget inget internationellt samarbete som bygger på denna teknik. Inom EU arbetar man med att ta fram en gemensam databas för visum, VIS. En uppskattning är att mellan 80 och 100 miljoner personer kommer att registreras i systemet som kan bli en av världens största databaser. Migrationsverket driver ett projekt för att förbereda Sveriges anslutning. Syftet med VIS är bl.a. att underlätta kampen mot terrorism och illegal invandring. Målsättningen är att systemet ska kunna införas successivt under 2008.

Den fortsatta utredningen kan ske på olika sätt. Sökanden har med hjälp av sitt biträde huvudansvaret för att skälen för ansökan utvecklas. I de fall skälen i biträdets inlaga tillsammans med andra dokument ger en klar bild över omständigheterna i ärendet kan beslut tas på handlingarna. I andra fall kallas utlänningen till ett andra mötestillfälle för en mer ingående asylutredning. Identitetsutredningen är en del av denna utredning. En handläggare intervjuar utlänningen och ställer frågor som inte bara har direkt betydelse för asylbehovet utan även kontrollfrågor i syfte att klargöra sökandens identitet. Det kan exempelvis vara allmänna frågor om den region där sökanden uppger sig ha varit bosatt, om skolgång, arbete, familj, etc. Migrationsverket har upprättat en omfattande databas med länderinformation, kallad LIFOS, som varje handläggare och beslutsfattare använder sig av vid granskningen av sökandens uppgifter. Det kan i utredningen också bli aktuellt med en språkanalys, som genomförs av en specialist på det språk och den dialekt som invånare i den aktuella regionen talar. Om det är fråga om en underårig sökande förekommer det att man även genomför en läkarundersökning för att fastställa sökandens ålder. De handlingar som sökanden presenterar analyseras. Sökanden kan föreläggas att inkomma med ytterligare handlingar om det kommer fram att sådana finns.

Inom asylrätten är det en grundläggande princip att det är den asylsökande som ska göra sitt behov av skydd sannolikt. Detta inbegriper även att sökanden måste göra sin identitet sannolik

TPF

2

FPT

.

Det primära är naturligtvis att klargöra om sökanden är i en sådan situation att han eller hon måste få skydd i Sverige och ett sådant behov kan även en person med obekräftad identitet ha. Det förekommer alltså att uppehållstillstånd beviljas personer vars identitet inte är styrkt.

3.3.4. LMA-kort m.m.

Enligt 2 b § FMA ska Migrationsverket inom tre dagar efter det att en utlänning sökt asyl förse honom eller henne med ett dokument som intygar att innehavaren är asylsökande. För att klara den korta tidsfristen tillhandahåller verket sökanden först ett s.k. asylkvitto. Därefter får sökanden ett s.k. LMA-kort. Syftet med kortet är i första hand att sökanden ska kunna bevisa att han eller hon är asylsökande i landet.

LMA-kortet kan inte användas som id-handling allmänt i samhället. Kortet kan dock användas i kontakter med kommuner, landsting och apotek, vilket har betydelse för hans eller hennes rätt till utbildning, hälso- och sjukvård samt tandvård och ger honom eller henne rätt till lägre avgift för sjukvård och receptförskrivna läkemedel. I de sammanhangen fungerar alltså kortet som en form av id-handling. Det är oklart i vilken omfattning kortet även godtas i andra sammanhang. Det är naturligtvis upp till var och en att avgöra om man anser identiteten tillräckligt styrkt genom detta kort. Banker godtar inte LMA-kortet som id-handling. På kortet står det dessutom uttryckligen att personens identitet inte alltid är fastställd och att kortet därför inte kan användas som ett vanligt idkort.

De uppgifter som samlats in vid ansökningstillfället läggs upp på LMA-kortet. Enligt Migrationsverkets föreskrifter ska kortet innehålla fotografi på sökanden, uppgift om sökandens status (exempelvis asylsökande) samt uppgifter om utlänningens namn och övriga uppgifter som finns i Migrationsverkets centrala utlänningsdatabas. LMA-kortet innehåller även sökandens namnteckning samt uppgift om sökandens längd och språk.

TP

2

PT

Jämför Migrationsöverdomstolens avgöranden MIG 2006:1, MIG 2007:9 och MIG

2007:12.

Migrationsverket beslutar om utfärdande av LMA-kort. Kortet gäller i tre till sex månader. Kortet lämnas som huvudregel ut till innehavaren personligen. Samtidigt ska tidigare utfärdat LMA-kort lämnas tillbaka. Föräldrar eller behörig ställföreträdare ska kvittera ett minderårigt barns LMA-kort och ansvara för detta. Barnet ska vara närvarande när kortet lämnas ut.

I undantagsfall får LMA-kort, som en utlänning av särskilda skäl inte kan hämta på mottagningsenheten, sändas med post som rekommenderad försändelse. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara handikapp eller sjukdom. Den rekommenderade försändelsen ska innehålla kvittensunderlag, frankerat svarskuvert och information om att det ”gamla” kortet ska återlämnas med den undertecknade kvittensen.

Enligt Genèvekonventionen

TPF

3

FPT

har personer som beviljats

flyktingstatus rätt att få ett resedokument, vilket finns reglerat i 4 kap. 4 § utlänningslagen och 2 kap.710 §§utlänningsförordningen. Det finns en gemenskapsrättslig överenskommelse om hur sådana resehandlingar upprättas. Därutöver gäller i Sverige enligt 2 kap. 12 § utlänningsförordningen att en utlänning som inte har någon handling som gäller som pass och som saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, kan ansöka om ett s.k. främlingspass som utfärdas av Migrationsverket. Denna handling kan användas som resehandling. Den som vill ha ett främlingspass måste inställa sig personligen och fylla i ett särskilt ansökningsformulär samt ett s.k. passunderlag. Sökanden ska bevisa att han eller hon inte kan få ett pass i hemlandet eller i det land där sökanden har uppehållstillstånd. Till ansökan ska även bifogas handlingar som styrker identiteten, eventuella bevis på uppehållstillstånd samt ett personbevis. Beviskraven för att anse identiteten styrkt är desamma som i asylärenden. Om sökanden inte kan styrka sin identitet antecknas detta i passet. Migrationsverket tar det fotografi som används till passhandlingen. Främlingspasset gäller i högst fem år. Utlandsmyndigheter kan utfärda provisoriska främlingspass som normalt gäller i högst sex månader och för en inresa.

TP

3

PT

FN:s konvention den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55) och

dess tilläggsprotokoll, New York-protokollet, av den 31 januari 1967 (SÖ 1967:45).

3.4. Identifiering i samband med folkbokföring

En person som fått uppehållstillstånd i Sverige kan få bli folkbokförd i landet förutsatt att han eller hon i övrigt uppfyller folkbokföringskraven, vilka framförallt går ut på att personen ifråga kan antas regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under minst ett år. Folkbokföringssystemet regleras främst av folkbokföringslagen (1991:481) och folkbokföringsförordningen (1991:749). Det är Skatteverket som beslutar i folkbokföringsärenden.

Den som vill bli folkbokförd första gången måste inställa sig personligen vid ett skattekontor. Sökanden ska lämna sina uppgifter på en särskild blankett, det gäller bl.a. uppgifter om sökandens namn, födelsetid, civilstånd, kön, medborgarskap, adress och familj. Ansökan ska vara undertecknad av sökanden. Sökanden måste också – så långt som möjligt – styrka uppgiften om sin identitet, företrädesvis med hemlandspass eller annan liknande handling, men även ett fotoförsett uppehållstillstånd godtas som identitetsbevis för den som saknar pass.

Efter det att ansökan lämnats in granskas denna av en handläggare som fattar beslut utifrån de uppgifter som lämnats. Skatteverket godtar som utgångspunkt endast bestyrkta uppgifter som sökanden lämnar, men det förekommer att verket utreder vissa frågor ytterligare. Sådan ytterligare utredning kan bl.a. föranledas av information ifrån Skatteverkets länderinformation som varje handläggare har tillgång till, exempelvis frågor rörande giltighet av födelse- och vigselsattester.

Inom folkbokföringen registreras även uppgifter om den sökandes familjerelationer, framförallt föräldrar och barn. Som regel krävs att relationen är styrkt med födelseattest eller annan godtagbar handling.

Skatteverket gör visserligen en egen identitetsbedömning, men vanligtvis räcker det med de uppgifter som legat till grund för uppehållstillståndet. Skatteverket gör egentligen inte någon egen bedömning av de omständigheter som föranlett beslutet om uppehållstillstånd vilket inkluderar de identitetsuppgifter som framgår av tillståndet. Ofta har Migrationsverket kunnat fastställa personens identitet utifrån pass och andra tillgängliga handlingar. Många personer, särskilt asylsökande, saknar emellertid helt identitetshandlingar. Myndigheterna har då endast personens muntliga och obestyrkta uppgifter att gå efter. Uppgifterna kan senare komma

att ändras om t.ex. en registrerad födelsetid har visat sig vara felaktig.

3.5. Identifiering i samband med svenskt medborgarskap

En utlänning som bott i landet tillräckligt länge kan bli svensk medborgare. För att få svenskt medborgarskap måste sökanden ha permanent uppehållstillstånd i Sverige och haft hemvist här sedan två år i fråga om nordiska medborgare, sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller flykting, och sedan fem år i fråga om övriga utlänningar. Utlänningen måste kunna styrka sin identitet. Slutligen gäller som förutsättning att sökanden haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Den som tidigare varit svensk medborgare eller som är gift eller sambo med en svensk medborgare kan i vissa fall beviljas svenskt medborgarskap även om de ovan angivna kraven inte är uppfyllda. För EES-medborgare gäller inte kravet på permanent uppehållstillstånd.

En ansökan om medborgarskap ska göras skriftligen på ett särskilt formulär med intygande på heder och samvete att lämnade uppgifter är riktiga. Personbevis eller liknande handling ska bifogas.

Identiteten styrks vanligtvis genom pass eller id-handling som utfärdats av behörig myndighet i det tidigare landet. Handlingens utformning eller kvalitet får enligt praxis inte vara av för enkel beskaffenhet. Migrationsverket gör en utredning om det råder osäkerhet om en viss handling, bl.a. kan man låta undersöka handlingen hos Statens kriminaltekniska laboratorium. En ytterligare förutsättning är att handlingen utfärdats i samband med en personlig inställelse. Ett särskilt identitetsintyg som utfärdats av medborgarskapslandets ambassad godtas som bevisning under samma förutsättningar som ett pass. Däremot godtas inte födelseintyg, dopattest, vigselbevis, betyg och körkort som tillräckligt identitetsbevis.

Om sökanden saknar godtagbara id-handlingar kan en nära anhörig styrka identiteten. Som nära anhörig räknas endast maka/make, föräldrar, vuxna barn och syskon. Relationen mellan makar ska dessutom ha funnits före ankomsten till Sverige. Den anhörige måste vara svensk medborgare och måste också själv

kunna identifiera sig med en godtagbar svensk id-handling. Även relationen ska kunna bevisas.

Som huvudregel gäller alltså att en utlänning måste styrka sin identitet för att kunna bli svensk medborgare. I undantagsfall kan dock medborgarskap beviljas ändå, nämligen om sökanden sedan minst åtta år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Vid en prövning enligt undantagsregeln beaktas framförallt dels trovärdigheten i de uppgifter som sökanden lämnat, dels anledningen till att sökanden inte kan styrka sin identitet. Bl.a. ska sökande ha gjort vad som skäligen kan krävas för att få fram en godtagbar id-handling.

Det är i första hand Migrationsverket som prövar medborgarskapsärenden. Verket handlägger 25–30 000 ansökningar varje år. I vissa ärenden rörande nordiska medborgare fattar länsstyrelsen beslut. Besluten får överklagas till migrationsdomstol. Migrationsdomstols beslut överklagas till Migrationsöverdomstolen. Det finns särskilda regler för s.k. säkerhetsärenden.

4. Närmare om det aktuella problemet

4.1. Inledning

I utredningsdirektiven beskrivs i allmänna ordalag att det i vissa fall är svårt för personer som inte är svenska medborgare att få id-kort. Det anges inte närmare vilken eller vilka grupper av utlänningar som berörs av problemet.

I den riksdagsdebatt

TPF

1

FPT

som föregick utredningens tillsättande

diskuterades vissa exempel där utlänningar haft problem med att få id-kort. Ett av exemplen var utbytesstudenter från andra EUländer. Ett annat exempel som nämndes var finska medborgare inflyttade till Sverige efter årsskiftet.

Problemet har även uppmärksammats av media. Det har t.ex. rapporterats om utlänningar som har giltiga pass från hemlandet, svenskt uppehållstillstånd, svenskt personnummer och svenskt personbevis, men som inte kan få ett id-kort utfärdat i Sverige. Andra exempel som lyfts fram är personer som inte kunnat använda intygsgivare. Den bild som beskrivits i media stärker uppfattningen av att många utlänningar i Sverige har problem med att få id-kort.

I utredningsdirektiven uppges att avsaknaden av id-kort kan vara ett problem i kontakten med viktiga funktioner i samhället, som t.ex. apotek, sjukvård, bank och post. Förmodligen innebär detta omfattande svårigheter. I riksdagsdebatten har det anförts att det kan medföra problem med allt från att hyra videofilm till att skaffa telefon eller ordna bostad. När problemet uppmärksammats i media, har även andra exempel på problem nämnts, som t.ex. att hämta ut rekommenderade brev på posten eller att köpa vin på systembolaget. Ett rimligt antagande är emellertid att det svåraste

TP

1

PT

Interpellationerna 2006/07:324 och 335, riksdagens protokoll 2006/07:82 19 §. Se även

statsrådet Nyamko Sabunis svar (Dnr IJ2007/1413) på fråga 2006/07:947.

problemet med att inte ha ett id-kort vanligtvis bör vara att man inte får öppna ett bankkonto, vilket medför att man inte får tillgång till de grundläggande betaltjänsterna i samhället.

Utöver den allmänna information som beskrivits ovan har utredningen även tagit del av andra källor till information om hur problemet närmare kan se ut. Det gäller särskilt anmälningar till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och information som inkommit till Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samt till Finansinspektionen. Detta redovisas i avsnitt 4.2–4.4. Även Vägverket har fått motta klagomål som det finns anledning att närmare redovisa; se avsnitt 4.5. Kriminalvården har inkommit med en särskild skrivelse som redovisas i avsnitt 4.6. Utredningen har därutöver frågat Migrationsverket och Konsumentverket; se avsnitt 4.7 och 4.8. Kommerskollegiums synpunkter redovisas i avsnitt 4.9. Andra källor till information som är värda att lyfta fram är de klagomål som kommit in till Konsumenternas Bank- och Finansbyrå samt till Nordiska ministerrådets informationstjänst. Detta görs i avsnitt 4.10 och 4.11.

Det bör slutligen nämnas att en del privatpersoner vänt sig direkt till utredningen och de problem som beskrivits i dessa samtal följer de mönster som i övrigt framkommer i detta kapitel.

4.2. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering

DO har avgjort några ärenden som rört de bestämmelser som gällde hos Svensk Kassaservice fram till och med den 31 december 2006. I dessa enskilda ärenden ansåg DO att då gällande regler – det var främst fråga om intygsförfarandet – inte var diskriminerande.

DO har även fått in anmälningar under 2007, dvs. efter det att Svensk Kassaservice ändrat sina regler. Några av dessa beskrivs kortfattat i det följande.

I ett ärende beskriver en svensk medborgare hur hans thailändska sambo, som har uppehållstillstånd i landet och som både studerar och arbetar, inte kan hämta ut sin lön för att hon inte har id-kort. De har även försökt att öppna ett ICA-konto, men eftersom ICA skickar kortet med rekommenderat brev måste man identifiera sig hos Posten för att få hämta ut kortet. Det thailändska passet accepteras inte som identitetsbevis. Vare sig banker eller Svensk Kassaservice vill utfärda id-kort. Mannen anför

att systemet enligt hans åsikt tvingar människor att arbeta ”svart” för den typen av arbetsgivare som betalar ut lönen kontant.

I en annan anmälan uppger en man att han är chilensk medborgare som bott i Sverige i 20 år med permanent uppehållstillstånd och att han fått problem efter det att hans id-kort blivit stulet. När han försökte få ett nytt hos Svensk Kassaservice fick han beskedet att hans chilenska pass inte var tillräcklig identitetsbevisning och att hans bror – som är svensk medborgare med svenskt pass – inte kunde godkännas som intygsgivare eftersom deras släktskap inte framgick av personbevisen. De enda släktingar som skulle godtas var mannens föräldrar som dock fortfarande bor i Chile.

I ett liknande fall uppger en litauisk läkare att han flyttat till Sverige för ett drygt år sedan och att han fått svensk läkarlegitimation men inte svenskt id-kort. Hans syster som bott i landet i flera år godtas inte som intygsgivare. Ytterligare en annan person, som flyttat hit från USA och som bott i Sverige i tre år, berättar om en liknande situation.

4.3. Sveriges Kommuner och Landsting

Under 2006 och 2007 har SKL blivit kontaktat av många kommuner som har problem med att nyanlända utlänningar inte kan få id-kort. Även bankkontor har kontaktat SKL.

Kommunerna har kommit i kontakt med problemet genom att de ansvarar för introduktionen av asylsökande och vissa av deras anhöriga. Syftet med introduktionsverksamheten är att introducera personerna i samhället och ge dem förutsättningar till egenförsörjning genom arbete eller studier. Asylsökande och deras anhöriga som deltar i introduktion har rätt till ersättning från kommunen i form av särskild introduktionsersättning eller försörjningsstöd. När personer inte kan öppna bankkonton pga. att de inte kan styrka sin identitet uppstår problem både för kommuner och individer. Kommunen kan inte betala ut någon ersättning på brukligt sätt och för individen blir det komplicerat eller omöjligt att få ut sin ersättning. Kommuner har rapporterat om att introduktionen har blivit lidande av det merarbete som det innebär för introduktionshandläggare att hitta olika lösningar när det gäller utbetalning av introduktionsersättningen eller försörjningsstöd.

Nedan följer några exempel på hur kommunerna har löst situationen.

I en kommun går det till så att flyktingkonsulenten i stället för att sätta in personens introduktionsersättning på bankkonto skickar pengarna på en postutbetalning. Utlänningen måste ta med denna avi till flyktingenheten för att få en stämpel och en underskrift av sin flyktingkonsulent, som på så sätt bekräftar att pengarna utbetalas till rätt person. Denna lösning bygger på en tillfällig överenskommelse med Svensk Kassaservice som innebär att Svensk Kassaservice har kopior på flyktingkonsulenternas namnteckningar, med vilka man kan jämföra namnteckningarna på utlänningarnas postutbetalningar. Denna tillfälliga lösning skapar extra arbetsbelastning för både de enskilda flyktingkonsulenterna och flyktingenhetens reception. I de fall där den ordinarie flyktingkonsulenten inte är i tjänst finns ingen på flyktingenheten som kan bekräfta identiteten då personen inte är igenkänd av någon annan på enheten, vilket skapat frustration hos de berörda personerna.

I vissa kommuner går banker med på att utfärda id-kort om handläggare inom kommunens flyktingmottagning går i god för att utlänningens uppgivna identitet är riktig. Sådana lösningar sätter kommunens personal i en besvärlig sits, då de ofta inte kan veta med säkerhet att den uppgivna identiteten är den rätta.

I en kommun var man tvungen att bygga upp en checkhantering inom den förvaltning som ansvarar för introduktionen. Någon sådan fanns inte tidigare eftersom introduktionen i kommunen inte organisatoriskt tillhörde socialförvaltningen. Checkhantering var den enda betalningsform som godtogs av den bank som kommunen använder. En konsekvens av detta är att berörda personer måste ha alla sina pengar i plånboken (med rånrisk och liknande) och att de får betala stora summor i avgifter för att betala sina räkningar.

När det gäller kontakten med apotek är problembilden en annan. Av 22 § läkemedelslagen (1992:859) följer en skyldighet att säkerställa att läkemedel lämnas ut till rätt person. I många fall krävs därför att personen i fråga kan uppvisa en id-handling. Detta gäller särskilt vid uthämtning av elektroniskt förskrivna läkemedel samt av s.k. särskilda läkemedel som t.ex. omfattar vissa smärtstillande mediciner och sömnmedel. Att inte ha någon id-handling kan alltså innebära problem i kontakten med apotek. Det är angeläget att var och en kan få de läkemedel som han eller hon ordinerats som ett led i den medicinska behandlingen. SKL har

under en längre tid varit uppmärksam på detta problem och har fört en dialog med Apoteket AB, men man har ännu inte nått en lösning.

Liknande problem finns inom hälso- och sjukvården. Behandlande personal ska föra patientjournal, där åtgärder rörande patienten ska antecknas. Av patientsäkerhetsskäl måste samtliga anteckningar föras in i rätt patientjournal. Om vårdgivaren gör anteckningar i fel journal kan det leda till felbehandling, vilket kan vara direkt livshotande. För att minimera riskerna måste patienterna därför kunna identifiera sig. Visserligen godtas ofta LMAkort, men sådana kort innehas bara av asylsökande. Även främlingspass godtas ofta, men många utlänningar saknar sådana handlingar.

4.4. Finansinspektionen

Finansinspektionen har under 2007 mottagit ett mindre antal klagomål från personer som nekats inlåning på konto på grund av att personen har ett utländskt pass. Det har också inkommit klagomål från personer som har en id-handling från t.ex. ett land inom EU, men som nekats inlåningskonto för att de saknat svenskt personnummer. Av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti följer att ett institut som erbjuder sig att ta emot insättningar också är skyldig att ta emot insättningar från var och en om det inte finns särskilda skäl mot detta. Exempel på särskilda skäl kan till exempel vara lagliga hinder, tidigare misskötsel eller att personen har agerat ohederligt mot institutet. Vidare ska enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt en identitetskontroll utföras när en bank eller annat institut inleder en affärsförbindelse med en person. Även vid vissa typer av betalningsöverföringar ska en identitetskontroll göras.

I de flesta klagomål som Finansinspektionen mottagit har banken ansett att det utländska passet inte varit tillförlitligt och inlåning har därmed nekats. Finansinspektionen har också fått klagomål från utlandsbosatta svenska medborgare som saknar svenskt pass, och som därmed inte kunnat ta ut banktillgodohavanden i Sverige. Skälen anges ofta vara att en identifiering i enlighet med penningtvättslagstiftningen inte kan ske. Det har också uppkommit situationer där en person fått möjlighet att öppna inlåningskonto genom att identifiera sig med ett utländskt

pass, men sedermera blivit nekad att ta ut pengarna från kontot då passet inte ansetts utgöra en godkänd legitimationshandling.

4.5. Vägverket

EU-kommissionen har mottagit ett klagomål från en tysk medborgare boende i Sverige angående vilka id-handlingar som krävs i samband med erläggande av prov för att få svenskt körkort. Mannens son genomförde teoriprov och körprov under våren 2006. Vid dessa tillfällen skulle sonen på uppmaning styrka sin identitet, men hans tyska pass godtogs inte som identitetsbevis. Istället tvingades han ta hjälp av sin pappa som har svenskt körkort och som kunde intyga identiteten. Mannen uppger att hans son känner sig kränkt över att hans tyska pass – som utfärdats enligt samma europeiska säkerhetsstandard som det svenska – anses mindre värt än ett svenskt pass och att han upplever det som en diskriminering som strider mot gemenskapsrättsliga regler och andra internationella åtaganden.

Klagomålet har föranlett kommissionen att inleda en undersökning. I en begäran om att Sverige ska yttra sig i frågan anför kommissionen att det förefaller som att de svenska reglerna gör det mycket svårt för icke-svenska unionsmedborgare som uppehåller sig i Sverige att få svenskt körkort, eftersom id-kort eller pass som utfärdats av den medlemsstat där de har sitt ursprung inte godtas som identitetsbevis, trots att sådana handlingar enligt gemenskapsrätten ska vara tillräckliga för att innehavaren ska hunna uppehålla sig i Sverige. I det svenska svaret hänvisas bl.a. till de höga säkerhetskrav som måste ställas på utfärdande av körkort samt till att regeringen tillsatt Id-kortsutredningen.

4.6. Kriminalvården

Kriminalvården har kommit in med en skrivelse till utredningen i vilken myndigheten uppger att den kommit i kontakt med problem som orsakats av att Svensk Kassaservice skärpt sina regler för utfärdande av id-kort. Kriminalvårdens synpunkter redovisas i det följande.

En viktig del av Kriminalvårdens arbete är att förbereda myndighetens klienter för tillvaron utanför anstalten. Anpassningsarbetet

innebär bl.a. att förmå klienten att ta erforderliga kontakter med myndigheter och andra samhälleliga organ. Många av klienterna saknar dock id-kort och detta innebär problem i kontakten med t.ex. sjukvård, apotek, bank och post. Avsaknaden av id-kort kan även innebära problem i samband med permissioner, eftersom permittenter ibland åläggs en anmälningsskyldighet hos polisen, vilket försvåras om personen ifråga saknar id-handling.

Kriminalvården hade tidigare en möjlighet att hos Posten intyga en viss intagens identitet, men denna möjlighet försvann i och med att Posten införde nya regler den 1 januari 2007. Det finns både svenska och utländska klienter som saknar sådana anhöriga som får intyga identiteten enligt de nya reglerna. Möjligheterna att använda pass är begränsade för personer som avtjänar fängelsestraff. För svenska medborgare återstår visserligen möjligheten att skaffa nationellt id-kort, vilket dock enligt Kriminalvårdens uppfattning inte är en lämplig id-handling för myndighetens klienter eftersom det nationella id-kortet kan användas som resehandling. Kriminalvården har därför i yttrande till Justitiedepartementet den 27 augusti 2007 föreslagit att motsvarande bestämmelser om återkallande av pass införs även beträffande nationella id-kort.

Kriminalvården menar alltså att det förekommer att såväl svenska som utländska medborgare saknar möjlighet att få någon id-handling. Kriminalvården har framfört synpunkten att om Idkortsutredningen föreslår att det införs ett nytt id-kort bör detta kort inte avgränsas till endast en viss krets personer. Det är enligt myndighetens uppfattning inte lämpligt med hänsyn till den personliga integriteten att en person kan identifieras som tillhörande en viss grupp på grund av att han eller hon har ett visst idkort. Kriminalvården anser därför att id-kortet bör få utfärdas till envar. Kriminalvården föreslår även att myndigheten får möjlighet att intyga sina klienters identitet vid utfärdandet av id-kort. Slutligen föreslår Kriminalvården att det införs en sekretessbestämmelse som skyddar uppgifterna om intygsgivaren.

4.7. Migrationsverket

Migrationsverket ansvarar för mottagandet av asylsökande. Den tid under vilken en utlänning är asylsökande ska vara en begränsad tid under vilken asylansökan prövas och då vederbörande inte har samma rättigheter som efter det att uppehållstillstånd lämnats,

samtidigt som han eller hon är omhändertagen på ett annat sätt än därefter. Under tiden för asylprövningen är identifieringsproblemen i samhället inte så stora enligt verkets uppfattning. Det finns dock vissa problem.

Migrationsverket utfärdar visserligen LMA-kort som i flera sammanhang godtas som identitetsbevis, men problem uppstår framförallt när det gäller utbetalning av den asylsökandes dagersättning och särskilda bidrag. Utlänningen får sällan eller aldrig öppna bankkonto, vilket innebär att det i princip inte är möjligt att överföra pengar till personen i fråga på annat sätt än en kontant utbetalning, vilket knappast är ett realistiskt sätt att hantera utbetalningar. Migrationsverket har därför utvecklat ett samarbete med ICA, enligt vilket verket gör sina utbetalningar till konton i ICA Banken AB som öppnats i verkets namn. Enskilda asylsökande får sedan disponera ett konto och ett tillhörande bankkort enligt vissa inskränkande regler som verket och ICA ställt upp. Migrationsverket kan spärra kontot och kortet samt begränsa antalet uttag i uttagsautomater. Korten är normalt spärrade för uttag hos andra finansiella institut och kortet kan inte användas utomlands. Migrationsverket får löpande följa de transaktioner som sker på kontot. Det nuvarande avtalet mellan Migrationsverket och ICA löper ut den 31 mars 2008.

4.8. Konsumentverket

Konsumentverket har uppgett att i den mån de fått in klagomål från allmänheten som berör det nu aktuella problemet har de hänvisat de enskilda till andra myndigheter eller liknande, eftersom dessa frågor inte tillhör verkets verksamhetsområde.

4.9. Kommerskollegium

Kommerskollegium är central förvaltningsmyndighet för utrikeshandel och handelspolitik och kontaktpunkt för handelshinder och andra problem med den fria rörligheten på den inre marknaden. Kommerskollegium har tagit emot klagomål från EU-medborgare avseende svårigheterna att legitimeras sig i Sverige utan svenska idhandlingar. Med anledning av detta har Kommerskollegium skrivit ett yttrande till bl.a. Finansinspektionen, Svenska Bankföreningen

och Svensk Kassaservice. I yttrandet föreslås att pass som utfärdats av ett land inom EES och som har en likvärdig säkerhetsnivå som det svenska passet ska godkännas vid legitimering i samband med en ansökan om id-kort. Kommerskollegium har därvid gjort gällande att reglerna i annat fall kan anses diskriminerande och hindrande den fria rörligheten.

4.10. Konsumenternas Bank- och Finansbyrå

Konsumenternas Bank- och Finansbyrå är en stiftelse vars styrelse är tillsatt av Finansinspektionen, Konsumentverket, Svenska Bankföreningen, Fondbolagens Förening och Svenska Fondhandlareföreningen. En av byråns viktigare uppgifter är att fånga upp konsumentproblem i frågor som rör bl.a. bank och fondbolag samt sammanställa och redovisa dessa problem för myndigheter och företag.

Byrån har i några fall blivit uppmärksammad på att det är ett problem för vissa att skaffa id-kort. Detta har framkommit indirekt genom att det framförts klagomål till byrån av konsumenter som nekats att öppna bankkonton på grund av de hårda krav som där ställs på identifiering av kunden. Identifieringskravet medför problem främst på grund av att konsumenterna ofta bara kan förete ”fel” typ av identitetshandling (många gånger ett utländskt pass). Ett exempel som beskrivs är en utländsk medborgare med uppehållstillstånd och hemlandspass som inte kan öppna bankkonto eller skaffa id-kort eftersom han saknar sådana närstående släktingar som kan intyga hans identitet. Han uppger att han upplever det som ett ”moment 22”, eftersom han måste kunna fungera i landet innan han, förhoppningsvis, blir svensk medborgare, men att han inte kan sköta sin ekonomi och andra förehavanden under tiden på grund av att han inte kan få något id-kort.

4.11. Nordiska ministerrådets informationstjänst

Nordiska ministerrådets informationstjänst, Hallå Norden, har hört av sig till utredningen och uppgett att även Nordiska ministerrådet fått ta emot klagomål från allmänheten. Ett exempel som beskrivs är en isländsk universitetsstudent som är född i Sverige och som har haft svenskt personnummer sedan födseln,

men som trots sitt isländska pass inte kan få öppna ett bankkonto eller få en id-handling som utfärdats i Sverige. Islänningen, som inte har någon familj i Sverige, frågar sig om man verkligen inte kan öppna ett bankkonto utan att vara svensk medborgare.

5. Internationell utblick

5.1. Id-kort

Utredningen har inhämtat information om förhållandena inom EU och i Norge bl.a. med hjälp av Integrations- och jämställdhetsdepartementet.

Fjorton länder har svarat: Norge, Danmark, Finland, Litauen, Storbritannien, Tjeckien, Österrike, Ungern, Italien, Slovenien, Rumänien, Bulgarien, Grekland och Malta.

Av svaren framgår att det är vanligast att det är polisen eller en annan myndighet som utfärdar id-kort. Vissa länder utfärdar inte id-kort till utlänningar. De flesta länder tycks anse att det inte finns något problem för utlänningar att få id-kort. I bl.a. Norge och Storbritannien finns det förslag om att det ska införas allmängiltiga id-kort för egna och utländska medborgare bosatta i landet.

Ländernas svar redovisas i det följande.

Norge

Det finns ett förslag

TPF

1

FPT

om att ett nationellt id-kort ska införas i

Norge. Enligt förslaget ska norska medborgare samt alla som är registrerade i norska motsvarigheten till folkbokföringsregistret, Folkeregisteret, ha rätt att ansöka om ett sådant kort. Det innebär alltså att även utländska medborgare kommer att omfattas. Enligt förslaget ska polisen ansvara för id-kortet. Tanken är att man ska tillämpa det utfärdandeförfarande som gäller för pass och att man ska använda den befintliga infrastruktur och personal som polisen har. De viktigaste id-handlingar som för närvarande utfärdas av norska myndigheter är pass och körkort. På motsvarande sätt som i

1

Slutrapport februari 2007, Nasjonalt ID-kort, Justis- og Politidepartementet.

Sverige utfärdar norska banker id-kort. Förutsättningarna för att få ett sådant id-kort synes vara i princip desamma som i Sverige.

Danmark

Staten utfärdar inte allmängiltiga id-kort, som t.ex. nationella idkort. Utlänningar får uppehållstillstånd och ett s.k. uppehållskort som dock inte kan användas som en allmängiltig id-handling. Enligt uppgift förekommer det dock att uppehållskortet kan accepteras av bl.a. banker och företag som säljer på kredit. Den som är folkbokförd i landet kan få ett s.k. Sundhedskort utfärdat av kommunen. Kortet kan användas bl.a. i kontakter med sjukvården och på bibliotek.

Finland

De id-handlingar som är allmänt accepterade är: pass, körkort, nationellt id-kort och id-kort utfärdat för utländsk medborgare. Pass och id-kort utfärdas av polisen. För att undvika förväxling har id-kortet för utländska medborgare en annan färg än det nationella id-kortet. För att en utlänning ska kunna erhålla ett id-kort krävs att personen är registrerad i befolkningsregistret (folkbokförd). En registrering förutsätter att identiteten fastställts av polisen och att personen har rätt att uppehålla sig i Finland. Är inte identiteten fastställd av polisen kan inte något id-kort utfärdas. Det förekommer att utlänningar vägras id-kort på den grunden att identiteten inte bevisats.

Litauen

Utlänningar kan inte få id-kort. Utlänningar får istället uppehållstillstånd som utvisar personens identitet. Tillståndet utfärdas av en myndighet, Personalization of Identity Documents Centre, som är underordnad inrikesdepartementet.

Storbritannien

Ett enhetligt system för id-kort är under uppbyggnad. Planen är att britter ska kunna erbjudas ett nationellt id-kort från och med 2009. Bedömningen är att id-kortet kommer att bli det huvudsakliga bevismedlet för den egna identiteten. Ett register kallat National Identity Register, NIR, kommer att föras över utfärdade id-kort. Id-kortet kommer att bli obligatoriskt för utlänningar som stannar i landet längre tid än sex månader. Det kommer inte att vara en resehandling för utlänningar. Ingen utlänning ska kunna nekas idkort eftersom kortet blir obligatoriskt. Enligt en plan

TPF

2

FPT

som den

brittiska regeringen lagt fram kommer man även att tillämpa en ny strategi för gränskontroll, enligt vilken större delen av världens befolkning kommer att behöva visa upp biometriska pass med fingeravtryck som kontrolleras mot en brittisk databas, innan de får resa in i landet.

Tjeckien

Utlänningar får id-kort som kallas uppehållstillstånd eller främlingspass.

Österrike

Id-kort utfärdas av myndigheter. Unionsmedborgare kan få id-kort som kallas Lichtbildausweis für EWR-Bürger. Övriga utlänningar får uppehållstillstånd som uppges vara att betrakta som id-kort.

Ungern

Utlänningar som är bosatta i landet och som är över 14 år kan få idkort om de har uppehållstillstånd eller är erkända som flyktingar. En förutsättning är också att personen ifråga har någon form av giltigt officiellt dokument som bevisar dennes identitet. Den som inte kan bevisa sin identitet på det ovan beskrivna sättet kan få ett tillfälligt id-kort. Sökanden kan vidare genomgå ett särskilt identifieringsförfarande hos polisen, som efter prövning kan besluta att personens identitet är bevisad. Anser polisen att sökanden bevisat

2

http://www.ind.homeoffice.gov.uk/6353/aboutus/internationalstrategy

sin identitet kan denne få ett vanligt id-kort. Den utlänning som inte har ett id-kort kan använda sitt uppehållstillstånd eller den särskilda flyktingförklaring som flyktingar kan få. Id-kort utfärdas av regionala myndigheter. Utlänningars id-kort har en särskild färg. Id-kortet accepteras i allmänhet av bl.a. bankerna, vanligtvis i förening med ett bevis som utvisar personens motsvarighet till personnummer (social security number).

Italien

Lokala myndigheter utfärdar id-kort till den som är 15 år eller äldre och som är bosatt i området. Utlänningar ska även visa upp sitt uppehållstillstånd, som endast utfärdas om utlänningen bevisat sin identitet.

Slovenien

Lokala myndigheter som representerar staten utfärdar id-kort till landets egna medborgare. Utlänningar som har uppehållstillstånd och som är 18 år eller äldre måste ansöka om ett id-kort. Även det id-kortet utfärdas av en myndighet. En ansökan ska göras personligen och identiteten bevisas med ett pass eller någon annan motsvarande handling med fotografi.

Rumänien

Alla utlänningar får id-kort. Id-kort utfärdas av en myndighet, the Romanian Ministry of Interior and Administrative Reform. Sökande måste visa upp sitt pass eller något annat dokument som utfärdats av hemlandet. Asylsökande som saknar pass får id-kort utfärdat enbart på de uppgifter som den asylsökande lämnat, vilket sedan uttryckligen framgår av id-kortet.

Bulgarien

Id-kort utfärdas av inrikesdepartementet. Alla som har uppehållstillstånd och som är äldre än 14 år kan få ett id-kort. Förutom uppehållstillståndet ska en utlänning även visa upp sitt visum och

den resehandling som utvisar att utlänningen rest in i landet. Eftersom identiteten ska ha fastställts redan i uppehållstillståndsärendet förekommer det inte att en utlänning nekas id-kort.

Grekland

Bara grekiska medborgare kan få id-kort. Övriga som bor i landet har uppehållstillstånd. Vissa särskilda regler gäller för personer från Albanien och forna Sovjetunionen som har en särskild anknytning till Grekland utan att vara grekiska medborgare. Id-kort tycks utfärdas av polisen. För att få ett id-kort krävs bl.a. ett intyg som motsvarar ett personbevis och – om det är första gången man ansöker om ett id-kort – ett intygande vittne.

Malta

Polisen utfärdar id-kort. En annan myndighet, the Electoral Office, administrerar och upprätthåller systemet. Utlänningar som bor på Malta i sex månader eller mer är skyldiga att ha ett id-kort. Sökanden bevisar normalt sin identitet genom att visa upp pass eller id-kort utfärdat i hemlandet, ibland i förening med andra dokument som t.ex. födelseattester. Det förekommer i undantagsfall att sökande inte kan bevisa sin identitet. Vanligtvis kräver banker, sjukhus, myndigheter, företag, m.fl. att identiteten bevisas med det id-kort som polisen utfärdar.

5.2. Bankers allmänna identifieringskontroll

Det är skillnad på den identifiering som banker gör i samband med att ett id-kort utfärdas och den identifiering som banker gör i sin övriga verksamhet. De regler som gäller för den identifieringskontroll som bankerna gör i den vanliga bankverksamheten behandlas i avsnitt 6.2.2. Reglerna är inte direkt tillämpliga på identifieringsförfarandet i samband med att id-kort utfärdas, men har ändå indirekt betydelse eftersom id-kortet är en central handling i bankernas identitetskontroll i alla andra bankärenden. I detta avsnitt ges en kort översikt av hur bankernas allmänna identifieringskontroll ser ut inom EU.

Enligt en gemenskapsrättslig grundregel gäller att bankerna ska ha kundkännedom. Det innebär bl.a. att bankerna med hjälp av tillförlitlig bevisning måste identifiera sina kunder, t.ex. när en affärsförbindelse inleds.

Det är vanligt att bankerna som fullgott identitetsbevis godtar pass och nationella id-kort. Även körkort kan accepteras. Förutsättningen är att det är ett dokument som innehåller personuppgifter, ett fotografi och en namnteckning och som är utfärdat av statlig myndighet eller annat erkänt organ. Personer som inte bor i landet måste vanligtvis identifiera sig med ett pass.

I de länder som inte har allmängiltiga id-kort på samma sätt som det finns i Sverige, gäller istället att man på annat sätt måste styrka sin identitet. Detta kan göras genom att uppvisa en rad olika handlingar varav uppehållstillstånd kan vara ett. Uppehållstillstånd kan tillsammans med andra identitetsdokument godtas som tillräckligt bevis för innehavarens identitet. I vissa länder förekommer det att även exempelvis en el- eller gasräkning kan vara en handling som ingår som en del av identitetsbevisningen. Det blir i sådana fall mer fråga om att göra en helhetsbedömning av personens identitet utifrån all den bevisning som framlagts. Det kan också vara en del av förklaringen till att en del länder tycks uppfatta t.ex. uppehållstillståndet och främlingspasset som id-kort.

Asylsökande måste vanligtvis identifiera sig med hjälp av ett pass. Belgien, Storbritannien och Tyskland utfärdar dock särskilda id-handlingar för asylsökande. Dessa handlingar uppges kunna användas som identitetsbevis hos bl.a. banker.

6. Utgångspunkter och allmänna överväganden

6.1. Ansvaret för att det finns tillgång till allmängiltiga id-handlingar

Utredningens bedömning: Staten bör ta ett större ansvar för att landets invånare har tillgång till en allmängiltig id-handling.

Som en utgångspunkt för den fortsatta framställningen analyseras i det följande dels det nu aktuella problemet, dels statens ansvar. Utredningen ställer sig i tur och ordning frågorna: Hur ser problemet ut? Vad beror problemet på? Vilka är det som drabbas av problemet? Därefter behandlas statens ansvar för tillgången till allmängiltiga id-handlingar.

6.1.1. Hur ser problemet ut?

Det framgår av kapitel 4 att det i vissa fall är svårt för personer som inte är svenska medborgare att få id-kort. Det förhållandet att utlänningar har sämre möjligheter att få id-kort än svenska medborgare kan strida mot bl.a. den gemenskapsrättsliga principen om likabehandling av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar.

Avsaknaden av ett id-kort innebär vidare ett problem i kontakten med viktiga funktioner i samhället. Det svåraste problem som vanligtvis görs gällande är att man inte får öppna – eller i vart fall inte disponera – ett bankkonto och att man därmed inte får tillgång till de grundläggande betaltjänsterna i samhället; se kapitel 4. Detta kan bl.a. få till följd att det inte är möjligt att

överföra pengar till personen i fråga på annat sätt än att betala ut pengarna kontant.

Det bör påpekas att det nu aktuella problemet handlar om de identifieringsregler som gäller för att utfärda id-kort. Dessa regler skiljer sig åt från de identifieringsregler som gäller för banker m.fl. i övriga kundkontakter. Den som vill öppna ett bankkonto underkastas alltså inte nödvändigtvis exakt samma identifieringsregler som den kund som vill få ett id-kort. Men reglerna har naturligtvis ett nära samband inte minst eftersom det SIS-märkta id-kortet är ett vanligt identifieringsbevis för den som vill uträtta ett bankärende. De regler som gäller för bankers allmänna identitetskontroll behandlas i avsnitt 6.2.2.

6.1.2. Vad beror problemet på?

En orsak till problemet är de nya regler som Svensk Kassaservice införde den 1 januari 2007 och som skärpt kraven för hur en sökande i ett intygsförfarande kan styrka sin identitet vid en ansökan om id-kort; se avsnitt 2.5. När möjligheten försvann att styrka identiteten med hjälp av andra än nära släktingar som intygsgivare blev det avsevärt svårare för vissa att få id-kort. Den som inte har någon nära släkting saknar i princip möjligheter att skaffa en id-handling. En del av dem som drabbas har visserligen möjlighet att skaffa körkort, men dels så förutsätter det att de kan uppfylla andra krav som bl.a. de lämplighetskrav som gäller för bilförare, dels är identifieringskraven för att få körkort snarlika de som gäller för att styrka sin identitet vid ansökan om SIS-märkta id-kort. Det kan alltså vara så att även de som lyckas uppfylla de förarrelaterade krav som ställs nekas körkort på den grunden att de inte kan styrka sin identitet.

Problemet kan bli än större när Svensk Kassaservice avvecklats senast den 1 januari 2009. I dag anses i princip alla vara kunder hos Svensk Kassaservice och var och en har därmed rätt att där ansöka om id-kort. Om inte de parter som vinner upphandlingen av de grundläggande betaltjänsterna vill eller kan utfärda id-kort och om Posten inte bygger upp en egen infrastruktur för fortsatt utfärdande av id-kort, eller om dessa parter tillämpar en mer återhållsam policy när det gäller bedömningen av vem som anses vara utfärdarens kunder, kommer möjligheterna för allmänheten att skaffa id-kort att försämras när Svensk Kassaservice avvecklas. Det

kan bli så att en första förutsättning för att få id-kort är att man är kund i en bank och att kundrelationen pågått under en viss längre tid.

Man kan alltså säga att den främsta orsaken just nu till att det är ett problem för många att skaffa id-kort är de skärpta krav på identifiering som Svensk Kassaservice ställt upp; se avsnitt 2.5.7. I ett större perspektiv beror dock problemet snarare på att det inte finns någon som har tagit ett övergripande ansvar för att det finns ett id-kort som är tillgängligt för alla. Den som inte har möjlighet att uppfylla de krav som ställs för att få körkort och som inte har en arbetsgivare eller en bank som är villig att utfärda id-kort riskerar att stå utan möjlighet att få id-kort om det nuvarande systemet får fortsätta att råda.

6.1.3. Vilka är det som drabbas av problemet?

I princip gäller att alla utlänningar som kommer till Sverige riskerar att vägras id-kort, i vart fall om de saknar nära släktingar som har svenska id-handlingar och som kan styrka sitt släktskap. Enligt SBC 151 gäller ju att utländska id-handlingar inte får godtas som fullgod id-handling ens om det är fråga om pass med minst lika god säkerhetsnivå som svenska pass. Ska man följa SBC 151 spelar det alltså inte någon roll om en person har varit bankkund under en lång tid och kan uppvisa ett hemlandspass. I praktiken lär de flesta banker ändå utfärda id-kort i en sådan situation, men det bör påpekas att ett sådant utfärdande strider mot ordalydelsen i SBC 151 och att förutsägbarheten i systemet är klart bristfällig om det skulle vara så att det finns outtalade eller icke offentliga regler som inte har täckning i SBC 151.

Det hjälper inte heller om utlänningen ifråga har möjlighet att uppfylla kraven för körkort eftersom denne ändå måste styrka sin identitet antingen med hjälp av ett SIS-märkt id-kort eller med hjälp av en intygande nära släkting.

Det kan i sammanhanget noteras att det, enligt 8 § Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2005:5) och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, är tillåtet att godta utländska id-handlingar vid identitetskontroll av en kund i samband med sådana banktransaktioner där en identitetskontroll krävs.

Som tidigare nämnts har Kommerskollegium i en skrivelse den 14 april 2005 till bl.a. Finansinspektionen, Svenska Bankföreningen och Svensk Kassaservice föreslagit att pass som utfärdats av ett land inom EES och som har en likvärdig säkerhetsnivå som det svenska passet ska godkännas vid legitimering i samband med en ansökan om id-kort. Kommerskollegium har därvid gjort gällande att reglerna i annat fall kan anses diskriminerande och hindrande för den fria rörligheten. Om Kommerskollegium har rätt i sin uppfattning skulle alltså det svenska systemet kunna strida mot den gemenskapsrättsliga principen om fri rörlighet inom unionen för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Att SBC 151 är regler som bestämts av ett privat företag minskar inte risken för att EU håller den svenska staten ansvarig för det rådande systemet.

Även om det är så att alla utlänningar kan drabbas av problemet, finns det vissa som drabbas särskilt hårt. Det tycks vara så att de utlänningar som har någon form av id-handling från hemlandet ibland lyckas att få även en svensk id-handling. Den utlänning däremot som inte har några id-handlingar alls har det svårast. Ett typiskt exempel på detta är många asylsökande.

Därtill ska påpekas att problemet inte behöver vara begränsat till att bara omfatta utlänningar i Sverige. Den svenska medborgare som av någon anledning blivit av med sina id-handlingar och som saknar nära anhöriga som kan intyga identiteten riskerar att möta samma problem. Man kan knappast utgå från att alla svenska medborgare har sådana nära anhöriga som godtas som intygsgivare enligt de intygsförfaranderegler som tillämpas för SIS-märkta idkort. Visserligen finns möjligheten att ansöka om ett nationellt idkort eller ett pass, men de utfärdanderegler som gäller för dessa handlingar är inte i första hand anpassade till ett id-kort vars främsta syfte är att utgöra en allmängiltig id-handling.

6.1.4. Statens ansvar

Allmänt

Man kan generellt säga att staten har ett allmänt ansvar för landets invånare, vilket innefattar inte bara svenska medborgare utan även utlänningar som bor här med uppehållsrätt eller uppehållstillstånd. Staten har även delvis tagit ansvar för att vissa utlänningar som

befinner sig i landet utan rätt till det får tillgång till vissa grundläggande förmåner som t.ex. rätten till sjukvård och skola.

Historiskt sett har staten inte tagit något större ansvar för att landets invånare haft tillgång till allmängiltiga id-kort. Sedan 1970talet har ansvaret istället överlåtits till marknaden att lösa det på det sätt som den funnit lämpligt. När Svensk Kassaservice skärpte sina regler den 1 januari 2007 blev det påtagligt att denna ordning inte fungerar helt tillfredsställande för vissa personer. Det är troligt att ytterligare försämringar är att vänta för dessa personer när Svensk Kassaservice avvecklats senast den 1 januari 2009.

Med beaktande av statens allmänna ansvar för landets invånare kan man fråga sig varför staten inte skulle ha ett ansvar för att utlänningar som är bosatta i Sverige också får tillgång till allmängiltiga id-handlingar. Är det inte rimligt att en utlänning som är folkbokförd här kan erhålla en allmängiltig id-handling och därmed ges tillräckliga förutsättningar för att kunna bo och leva i landet?

Vi kan med relativt stor säkerhet säga att den som registreras i asylförfarandet är densamme som sedan folkbokförs. Överhuvudtaget är det rimligt att anta att vi i Sverige har god kännedom om utlänningens identitet i Sverige när han eller hon vistas i landet. Vi vet också att utlänningen inte sökt asyl i något annan land inom EU sedan 2003. Redan fingeravtrycken ger oss en mycket tillförlitlig information om vilken person det är fråga om. Tillförlitligheten ökar ytterligare om man även beaktar den information som erhålls genom biometriska data och genom sådan teknik som t.ex. ansiktsigenkänningssystem. Den tekniska utvecklingen leder tveklöst till att informationen om den fysiska person som man önskar identifiera blir allt bättre och mer tillförlitlig. De databaser som finns är visserligen inte världsomfattande och har inte varit i bruk någon längre tid (EU:s databas togs i bruk år 2003), men med tiden minskar möjligheterna att kringgå systemet och utrymmet för att utnyttja luckor blir allt mindre.

Det vi inte kan säga säkert är vad personen ifråga gjort innan han eller hon kom till Sverige. Men detta beror snarast på att man inte i alla delar av världen har tillräckligt tillförlitligt informations- och registreringssystem. Skulle det finnas tillförlitliga källor över hela världen skulle det nu aktuella problemet knappast existera. Man skulle ju då kunna jämföra den information vi har med andra informationskällor och säkerställa att de