SOU 2007:23

Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 16 mars 2006 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Sven-Erik Österberg att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågor om vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera bekämpningen av penningtvätt och terrorismfinansiering. Med stöd av detta bemyndigande förordnades samma dag hovrättsrådet Kjell-Olof Wennström som särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades den 16 mars 2006 kanslirådet Jacob Aspegren, enhetschefen Linda Hedvall, kanslirådet Eva-Lena Nebelius, chefsjuristen Monica Rodrigo samt numera chefsjuristen Tomas Tetzell. Som experter förordnades samma dag statistikern Louise Ekström, chefsjuristen Per Eskilsson och myndighetschefen Anna-Lena Järvstrand. Chefen för Finanspolisen Tommy Kangasvieri förordnades som sakkunnig den 20 april 2006. Kammaråklagaren Hans-Jörgen Hanström förordnades som expert från den 12 maj 2006 och försäkringsjuristen Anna Chytraeus som expert från den 18 januari 2007. Linda Hedvall entledigades den 7 november 2006. Juristen Carlos Barriuso förordnades som sakkunnig den 4 december 2006.

Som sekreterare anställdes från den 3 april 2006 numera hovrättsrådet Vibeke Sylten.

Regeringen beslutade den 21 december 2006 om tilläggsdirektiv. Utredningen antog namnet Utredningen om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering.

Härmed överlämnas utredningens betänkande (SOU 2007:23) Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet.

Missiv SOU 2007:23

Särskilda yttranden har avgetts av Tomas Tetzell och Carlos Barriuso.

Stockholm i mars 2007

Kjell-Olof Wennström

/ Vibeke Sylten

Sammanfattning

Bakgrund

Penningtvätt kan angripas med straffrättsliga metoder och regelverk. Eftersom penningtvätt syftar till att på olika sätt dölja ursprunget till illegala tillgångar finns starka skäl att använda det finansiella systemet för att kunna använda medlen i den legala ekonomin via investeringar eller konsumtion. Det är viktigt att skydda stabiliteten hos det finansiella systemet mot sådana förfaranden. Därför finns regler av administrativ art som innehåller krav på företag, såväl inom den finansiella sektorn som utanför, att kontrollera sina kunder, granska misstänkta transaktioner och rapportera dessa till Finanspolisen. Detta betänkande innehåller förslag till regler av sistnämnda slag.

Det tredje penningtvättsdirektivet, 2005/60/EG, bygger, liksom tidigare direktiv, i huvudsak på de rekommendationer som utfärdats av Financial Action Task Force (FATF). Det har tillkommit bl. a. som en följd av önskemål om att regleringen på gemenskapsnivå skall stå i samklang med utvecklingen inom FATF, där rekommendationerna under år 2003 blev föremål för en omfattande revidering och utvidgning av tillämpningsområdet. Detta var i sin tur en del av händelseutvecklingen efter den 11 september 2001. Penningtvättsdirektivet har nu det utökade syftet att förhindra finansiering av terrorism.

Utredningens uppgift har varit att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera bekämpningen av penningtvätt och terrorismfinansiering genom att 1) genomföra direktivet 2005/60/EG, 2) genomföra vad som därutöver krävs för att uppfylla de 40 FATF- rekommendationerna inklusive den specialrekommendation (nr VI) som gäller alternativa betalningsförmedlare samt överväga lämpligheten av en nationell databas (rekommendation nr 19), och slutligen 3) kartlägga myndighetssamverkan på området.

11

Sammanfattning SOU 2007:23

Nuvarande regler

De administrativa åtgärder som syftar till att företagen inte skall medverka till transaktioner som innebär penningtvätt, återfinns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Straffstadgandena som träffar förfaranden som kan utgöra penningtvätt återfinns i brottsbalken och på annat håll i strafflagstiftningen. Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i viss fall m.m. (finansieringslagen) genomför FN-konventionen om bekämpning av finansiering av terrorism. Förutom straffrättsliga bestämmelser innehåller den lagen även bestämmelser för verksamhetsutövare inom den finansiella sektorn, motsvarande dem som finns i penningtvättslagen, rörande gransknings- och rapporteringsplikt m.m. Lagen (1999:163)om penningtvättsregister innebär att den som omfattas av penningtvättslagen kan föra register över de uppgifter som lämnats till Finanspolisen på grund av misstanke om penningtvätt.

Ett riskbaserat förhållningssätt och ”känn din kund”

Det tredje penningtvättsdirektivet har en riskbaserad utgångspunkt. Det innebär att direktivet i grunden utgår från att riskerna skiljer sig åt mellan olika länder, kunder, verksamhetsområden och att förändringar i olika hänseenden kan ske över tiden. Resurserna skall användas där behoven finns.

Kraven som ställs på dem som omfattas av bestämmelserna består i att de skall ha tillräckliga rutiner och tillräcklig kunskap för att kunna bedöma om en situation innebär en risk för penningtvätt eller terrorismfinansiering, och att sedan agera därefter. De riskområden som finns eller som uppstår är verksamhetsutövarna själva de bästa analytikerna av, eftersom de bäst känner sin verksamhet och sina kunder. Begreppet ”Känn din kund” används inom den finansiella sektorn, men blir i praktiken nu tillämpligt för alla som omfattas av penningtvättslagen.

Innebörden av lagändringarna

Penningtvättslagen behålls i sina huvuddrag. Lagens rubrik ändras till lagen (1993:768 om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Syftet med lagen utökas till att förhindra att finansiell

12

SOU 2007:23 Sammanfattning

verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Med finansiering av terrorism avses den brottslighet som anges i finansieringslagen. Finansieringslagens samtliga bestämmelser som rör fysiska och juridiska personers förebyggande åtgärder återges i penningtvättslagen. Det utökade syftet med penningtvättslagen gäller alla verksamhetsutövare som omfattas av den lagen.

Bestämmelserna i penningtvättslagen om granskning, uppgiftsskyldighet och meddelandeförbud kvarstår. I vissa hänseenden görs förtydliganden. Uppgifter till Finanspolisen skall lämnas utan dröjsmål efter granskning. Om det inte går att underlåta att utföra en transaktion, eller om underlåtenheten skulle försvåra utredningen, får uppgifter dock lämnas i efterhand. Meddelandeförbudet skall inte hindra att information ges till en tillsynsmyndighet om att uppgifter lämnats till Finanspolisen, om det finns behov av den informationen. De särbestämmelser som gällt för advokater och godkända och auktoriserade revisorer (24-timmarsfristen) tas bort.

Ytterligare aktörer kommer att omfattas av regelverket. Det gäller verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla bokföringstjänster, dvs. en ganska stor grupp. Dessutom tillkommer s.k. bolagsbildare, dvs. verksamhet som består i bildande av bolag eller andra juridiska personer eller försäljning av nybildade aktiebolag.

Ett generellt krav på att verksamhetsutövaren skall ha rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt finns redan i dag, liksom att de anställda skall erhålla behövlig information och utbildning för ändamålet. Dessa krav lyfts nu fram än mer. Därutöver innehåller lagen nya, mer detaljerade, regler om vad ”känn din kund” innebär; kunden skall identifieras, det skall vara klart vad affärsförbindelsen syftar till och affärsförbindelsen skall också följas upp. I vissa fall får man dock förlita sig på att en tredje part utfört kontroller av kunden.

”Känn din kund” innebär att man skall känna även den kund som inte är den som framträder, den person som i lagen kallas ”den verkliga huvudmannen”. Det är den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar kunden eller den fysiska person för vars räkning någon annan person handlar. Innebörden är att, när det gäller juridiska personer, ägarskapsförhållande och kontrollstruktur skall framstå som klara. Kunden skall enligt huvudregeln kontrolleras innan affärsförbindelsen eller den enstaka transaktionen genomförs. Konsekvensen av att en kund inte kan identifieras på ett tillräckligt

13

Sammanfattning SOU 2007:23

tillförlitligt sätt är att affärsförbindelsen inte skall inledas eller den enstaka transaktionen inte utföras.

Vissa kunder bör man känna särskilt väl…

Lagstiftningen blir differentierad på det sättet att vissa situationer och personer pekas ut som - typiskt sett - innebärande hög risk. Särskilda, skärpta, krav skall gälla för kunder som man inte träffar öga mot öga (distanskunder), vid gränsöverskridande korrespondentbankförbindelser och vid affärsförbindelser eller enstaka transaktioner med personer i politiskt utsatt ställning bosatta utomlands (Politically Exposed Person, s.k. PEP).

… och andra mindre

Vissa kunder och produkter anses inte behöva de kontroller som annars gäller i lagen. Det gäller dels kreditinstitut m. fl. aktörer, vilka är undantagna sedan tidigare. Nya undantag görs för börsnoterade företag och svenska myndigheter. Undantag görs också för en del produkter; livförsäkringar, pensionsförsäkringar, vissa pensionsavtal och elektroniska pengar. Misstänkta transaktioner skall dock alltid anmälas, oavsett lägre krav.

Förslag som berör behandling av personuppgifter

Den nuvarande penningtvättsregisterlagen tas in i penningtvättslagen. Gallringstiden förlängs till tre år, i stället för nuvarande 1 år. Förslagen i sin helhet innebär ett ökat behov av användande av elektroniska systemstöd för vissa större företag. Avvikelser från personuppgiftslagen görs i lagen. Användande av databaser för att utröna om en person är en PEP tillåts, och identitetshandlingar skall, även om de innehåller känsliga personuppgifter, kunna lagras elektroniskt. Integritetsskyddsfrågor bör ges fortsatt uppmärksamhet framöver och ytterligare lagstiftningsåtgärder kan erfordras.

14

SOU 2007:23 Sammanfattning

Möjliga effektivitetsförbättringar

Finanspolisens roll är betydelsefull när det gäller informationsspridning till tillsynsmyndigheter och återkoppling till enskilda som lämnat uppgifter. Möjligheter till elektronisk anmälan finns, men bör ställas som krav framöver för kunna förbättra möjligheterna att hantera informationen och utföra ett effektivt analysarbete.

På sikt finns möjligheter att ta fram statistikuppgifter av högre kvalitet än vad som för närvarande är fallet. En förutsättning är att berörda myndigheter ställer relevanta krav på informationssystemen och att det ställs ekonomiska och personella resurser till förfogande. På kortare sikt bör Finanspolisen kunna sammanställa de uppgifter som erfordras enligt direktivet.

Det är ändamålsenligt att berörda branscherna involveras i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta skulle kunna ske i samrådsorgan för branscher och myndigheter. De närmare formerna bör och kan berörda myndigheter själva avgöra, i samråd med berörda branscher. Vidare bör en nationell strategi för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism övervägas. Innehållet i en sådan lämnas emellertid öppen. En tänkbar fråga att ta upp är möjligheterna att begränsa kontanthandeln.

Samverkan mellan myndigheter

Ett stort antal myndigheter är på olika sätt involverade i bekämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism: Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen /Finanspolisen, Skatteverket, Tullverket, Finansinspektionen, Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet (BRÅ), Revisorsnämnden, Fastighetsmäklarnämnden, och Lotteriinspektionen. Deras samverkan, och även egna arbete, presenteras genom redovisning av ett arbete som utförts av Ekorådets arbetsgrupp som har i uppdrag att bereda vissa frågor rörande åtgärder mot penningtvätt.

Tillsyn

Tillsynen bör öka såväl inom som utanför det finansiella sektorn. Godkända och auktoriserade revisorer och fastighetsmäklare bör stå under tillsyn av Revisorsnämnden respektive Fastighetsmäklar-

15

Sammanfattning SOU 2007:23

nämnden. Kasinon bör vara föremål för tillsyn från Lotteriinspektionen. Övervakningen av att kraven enligt penningtvättslagen uppfylls utövas av Advokatsamfundet beträffande advokater och biträdande jurister. Finansinspektionen åläggs tillsynsuppgifter enligt penningtvättslagen beträffande viss icke-finansiell verksamhet: skatterådgivare, revisorer som inte är auktoriserade eller godkända, vissa oberoende jurister, tillhandahållare av tjänster till bolag, handel med och auktionsförsäljning av värdefull lös egendom i de fall betalning sker kontant till höga belopp (15 000 euro och däröver). Finansinspektionen får dessutom ett särskilt samordnings- och informationsansvar i förhållande till övriga tillsynsmyndigheter och blir ett nav i arbetet med att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Tillsynsmyndigheterna bör genom vägledning skapa förutsättningar för att ändamålet med lagstiftningen skall kunna tillgodoses.

Tillhandahållare av vissa tjänster till bolag (bolagsbildare) skall underkastas registreringsplikt. Övriga verksamhetsutövare som ställs under tillsyn skall omfattas av en allmän tillsyn. En ny lag som reglerar tillsyn för dessa föreslås. Lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet kompletteras med bestämmelser om möjlighet till platsbesök, vilket möjliggör en effektivare tillsyn.

En central databas för transaktioner över ett visst belopp?

Utredningen har övervägt FATF:s rekommendation nr 19 som handlar om lämpligheten i att inrätta en central databas dit finansiella institutioner kan rapportera transaktioner över ett visst belopp, dvs. utan att det finns misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Utredningen har funnit att det kan finnas skäl för en sådan, men kommit till slutsatsen att det för närvarande inte finns tillräckliga skäl att föreslå en sådan. I stället bör man avvakta utfallet av de riktade åtgärder man nu genomför i form av t. ex ökad tillsyn.

Ikraftträdande och konsekvenser

Den ökade tillsynen innebär ökade åtaganden för staten. Företag får nya administrativa bördor för bl. a. identitetskontroll av sina kunder och fler företag ställs under tillsyn. Kunderna, dvs. enskilda

16

SOU 2007:23 Sammanfattning

får i större omfattning förete identitetshandlingar och tillhandahålla uppgifter till företagen.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 15 december 2007.

17

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt

dels att lagens rubrik skall ha följande lydelse, dels att 3 § skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 1 § skall betecknas 1 a §, nuvarande 4 a § skall betecknas 4 d § och nuvarande 13 a § betecknas 13 § och ha följande lydelse,

dels att 1, 2, 2 b, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 9 b , 11, och 12 § samt rubrikerna före 3, 4, och 12 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 1 , 4 a – 4 d , 7 a , och 15– 23 § samt närmast före 4 a, 4 b, 4 c , 4 e , 6, och 15 § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser som syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

1 a §

Med penningtvätt avses i denna lag sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att

19

Författningsförslag SOU 2007:23

återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen.

Med penningtvätt avses även åtgärder med annan egendom än som avses i första stycket, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning.

Med finansiering av terrorism avses i denna lag insamling, tillhandahållande eller mottagande av pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan särskilt allvarlig brottslighet som avses i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m.

2 §

Bestämmelserna i denna lag gäller fysiska och juridiska personer som driver

1. bank- eller finansieringsrörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

2. livförsäkringsrörelse,

3. verksamhet av det slag som beskrivs i 1 kap. 3 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,

4. verksamhet som kräver anmälan till eller ansökan hos Finansinspektionen enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet eller lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

5. försäkringsförmedling enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling,

5. försäkringsförmedling enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, såvitt avser sådan verksamhet rörande livförsäkring,

6. verksamhet för utgivning av elektroniska pengar enligt lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar,

7. fondverksamhet enligt lagen (2004:46) om investeringsfonder,

8. verksamhet som fastighetsmäklare enligt fastighetsmäklar-

8. verksamhet som fastighetsmäklare med fullständig registr-

20

SOU 2007:23 Författningsförslag

lagen (1995:400), ering enligt fastighetsmäklarlagen (1995:400),

9. verksamhet för kasinospel enligt kasinolagen (1999:355), 10. verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor, eller

11. yrkesmässig verksamhet som består i att lämna råd i avsikt att påverka storleken på en skatt eller avgift (skatterådgivare).

10. yrkesmässig revisionsverksamhet eller verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla bokföringstjänster,

11. yrkesmässig verksamhet som består i att lämna råd i avsikt att påverka storleken på en skatt eller avgift (skatterådgivare), eller

12. yrkesmässig verksamhet som, utan att omfattas av annan verksamhet i denna lag, består i bildande av bolag eller andra juridiska personer eller försäljning av nybildade aktiebolag.

Lagen gäller endast sådan mot kunder inriktad verksamhet som avses i första stycket. I fråga om verksamheter som avses i första stycket 1-7 gäller lagen även filialer i Sverige till utländska juridiska personer med huvudkontor i utlandet.

Fysisk eller juridisk person som avses i första stycket 1-7 skall tilllämpa bestämmelserna om kundkännedom och bevarande av handlingar enligt denna lag även beträffande sina filialer eller dotterföretag i tredje land som bedriver motsvarande verksamhet, om inte det tredje landets lagstiftning hindrar det.

Bestämmelser om uppgiftsskyldighet för vissa andra fysiska och juridiska personer finns i 9 c §.

2 b §

Bestämmelserna i denna lag gäller även fysiska och juridiska personer som driver yrkesmässig handel med eller auktionsförsäljning av antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller

Bestämmelserna i denna lag gäller även fysiska och juridiska personer som driver yrkesmässig handel med eller auktionsförsäljning av antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot,

21

Författningsförslag SOU 2007:23

transportmedel i de fall betalning görs kontant med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer.

transportmedel eller andra varor i de fall betalning görs kontant med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer.

Rutiner och utbildning

3 §

Att förfaranden som avses i 1 § kan vara straffbara som penninghäleri eller penninghäleriförseelse framgår av 9 kap.6 a och 7 a §§brottsbalken.

Fysiska och juridiska personer som avses i 2 § första stycket samt 2 a och 2 b §§ får inte heller annars medvetet medverka vid transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt.

Den fysiska eller juridiska personen skall ha rutiner, grundade på en riskbedömning, för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism och skall svara för att de anställda får fortlöpande behövlig information och utbildning för ändamålet.

Om en fysisk person som omfattas av 2 § första stycket, 2 a eller 2 b § driver sin verksamhet som anställd hos en juridisk person, skall skyldigheten att upprätthålla rutiner gälla den juridiska personen.

Identitetskontroll Tillfällen som kräver kundkännedom

4 §

Den fysiska eller juridiska personen skall kontrollera identiteten hos den som vill inleda en affärsförbindelse med den fysiska eller juridiska personen.

Identitetskontroll skall utföras också beträffande annan än den som avses i första stycket vid transaktioner som uppgår till ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer. Detsamma gäller om transaktionen understiger 15 000 euro men kan antas ha samband

Den fysiska eller juridiska personen skall tillämpa bestämmelserna om kundkännedom i följande fall.

1. Vid inledandet av en affärsförbindelse.

2. Vid enstaka transaktioner som uppgår till ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer. Detsamma gäller om transaktionen understiger 15 000 euro men kan antas ha samband med en eller flera andra transaktioner

22

SOU 2007:23 Författningsförslag

med en annan transaktion och tillsammans med denna uppgår till minst detta belopp. Om summan inte är känd vid tidpunkten för en transaktion, skall identiteten kontrolleras så snart summan av transaktionerna uppgår till minst 15 000 euro.

När en affärsförbindelse inleds eller en transaktion sker med någon på distans, skall den fysiska eller juridiska personen vidta de särskilda åtgärder som krävs för att säkerställa den andra personens identitet.

I 4 och 5 §§kasinolagen (1999:355) finns särskilda bestämmelser för kasinon om identitetskontroll.

och dessa tillsammans uppgår till minst detta belopp.

3. Vid osäkerhet om tillförlitligheten av tidigare erhållna uppgifter om kundens identitet.

Innebörden av kundkännedom

4 a §

Den fysiska eller juridiska personen skall i sina affärsförbindelser skaffa sig erforderlig kännedom om sina kunder.

Omfattningen av de åtgärder som vidtas för att uppnå kundkännedom får efter en riskbedömning anpassas efter föreliggande omständigheter såsom typ av affärsförbindelse, produkt eller transaktion.

Åtgärder för kundkännedom skall inbegripa

1. identifiering av kunden genom kontroll av identitetshandling, registerutdrag eller på annat tillförlitligt sätt,

23

Författningsförslag SOU 2007:23

2. inhämtande av information om affärsförbindelsens syfte och art, och

3. fortlöpande övervakning av affärsförbindelsen och de transaktioner som därvid utförs.

För distanskunder skall vidtas ytterligare åtgärder enligt vad som följer av 6 §.

Den fysiska eller juridiska personen skall i förekommande fall förvissa sig om vem som är den verkliga huvudmannen. Med denne avses den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar kunden eller den fysiska person för vars räkning någon annan person handlar.

Vid enstaka transaktioner enligt 4 § 2 tillämpas reglerna om kännedom om kundens identitet i denna bestämmelse.

I 4 och 5 §§kasinolagen (1999:355) finns särskilda bestämmelser för kasinon om identitetskontroll.

Tidpunkten för identitetskontroll

4 b §

Kontroll av kundens identitet skall genomföras innan en affärsförbindelse inleds eller en enstaka transaktion utförs.

Om det är nödvändigt för att inte avbryta den normala verksamheten, och om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är ringa, får identitetskontrollen dock utföras samtidigt som affärsförbindelsen ingås, under

24

SOU 2007:23 Författningsförslag

förutsättning att kontrollen slutförs så snart det är möjligt.

I livförsäkringsverksamhet får identitetskontrollen av förmånstagaren utföras vid första utbetalningen eller då rättigheterna enligt försäkringsavtalet utövas.

Åtgärder utförda av tredje part

4 c §

4 c § Den fysiska eller juridiska personen får förlita sig på åtgärder för att uppnå kundkännedom enligt 4 a § tredje stycket 1 och 2 samt femte stycket som företagits av en tredje part från vilken kunden hänvisats, om denna information om kunden finns tillgänglig eller på begäran kan göras tillgänglig av tredje part.

Med tredje part avses sådana fysiska eller juridiska personer som anges i 2 § första stycket 1-3 och 5-7, godkända och auktoriserade revisorer samt advokater dels inom Europeiska unionen, dels i tredje land, om dessa enligt lag i tredje land är registreringsskyldiga och lagstiftningen såvitt avser åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism motsvarar den inom Europeiska unionen.

25

Författningsförslag SOU 2007:23

Lägre krav på kundkännedom

4 d §

Identitetskontroll behöver inte utföras beträffande fysiska eller juridiska personer med verksamhet som anges i 2 § första stycket 1-7, som

Åtgärder för att uppnå kundkännedom enligt 4 a § behöver inte vidtas beträffande fysiska eller juridiska personer med verksamhet som anges i 2 § första stycket 1-7, som

1. hör hemma inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller

2. hör hemma i en stat utanför det området om staten har bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt som motsvarar dem som föreskrivs i rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/97/EG.

Identitetskontroll behöver inte heller utföras om en transaktion görs till ett konto som tillhör någon vars identitet tidigare har kontrollerats enligt denna lag.

2. hör hemma i en stat utanför det området om staten har bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt som motsvarar dem som föreskrivs i rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG.

Sådana åtgärder behöver inte heller vidtas beträffande

3. börsnoterade företag vars aktier handlas på en reglerad marknad i den mening som avses i direktiv 2004/39/EU eller börsnoterade företag i tredje land med motsvarande insynskrav, eller

4. svenska myndigheter.

5 §

Livförsäkringsföretag och försäkringsförmedlare enligt lagen

Åtgärder för att uppnå kundkännedom enligt 4 a § behöver

26

SOU 2007:23 Författningsförslag

(2005:405) om försäkringsförmedling behöver inte utföra identitetskontroll med anledning av ett försäkringsavtal vars årliga premie uppgår till ett belopp motsvarande högst 1 000 euro eller vars engångspremie uppgår till ett belopp motsvarande högst 2 500 euro. Identitetskontroll behöver inte heller göras med anledning av betalningar som görs från ett konto som har öppnats hos ett kreditinstitut som hör hemma inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

inte vidtas beträffande följande produkter eller transaktioner.

1. Livförsäkringar, om den årliga premien uppgår till ett belopp motsvarande högst 1 000 euro eller engångspremien uppgår till ett belopp motsvarande högst 2 500 euro,

2. pensionsförsäkringar enligt 58 kap. inkomstskattelagen (1999:1229),

3. pensionsavtal för anställda eller i den försäkrades förvärvsverksamhet, om inbetalning sker i form av avdrag på lön och överlåtelse av rättigheter inte är tillåten, och

4. elektroniska pengar, om det för

a) icke laddningsbar produkt kan lagras högst 150 euro, eller

b)laddningsbar produkt kan lagras högst 2 500 euro på ett år och högst 1 000 euro kan lösas in under ett år.

Skärpta krav på kundkännedom

6 §

Om det kan antas att den som vill inleda en affärsförbindelse med den fysiska eller juridiska personen eller göra en sådan transaktion som avses i 4 § andra stycket inte handlar för egen räkning, skall den fysiska eller juridiska personen på lämpligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning han handlar.

Första stycket gäller inte i de

Åtgärder utöver dem som anges i 4 a § skall alltid vidtas i följande fall.

1. Vid tillfällen då affärsförbindelsen inleds eller enstaka transaktion utförs och kunden inte är fysiskt närvarande för identifiering (distanskunder).

2. Vid gränsöverskridande korrespondentbankförbindelser med motpart i tredje land. Korrespondentbankförbindel-

27

Författningsförslag SOU 2007:23

fall som anges i 4 a § eller när särskilda skäl talar för att kontrollen är obehövlig

ser med brevlådebanker (shell banks) får inte förekomma, inte heller korrespondentbankförbindelser med en bank som tillåter att dess konton används av brevlådebanker. Med sådana avses kreditinstitut eller motsvarande som saknar fysisk närvaro och ledning i ett land och som inte är anslutet till en finansiell grupp som står under tillsyn.

3. Vid affärsförbindelser eller enstaka transaktioner med personer i politiskt utsatt ställning vilka är bosatta utomlands. Med sådana avses personer som innehar eller tidigare har innehaft de högsta offentliga funktionerna i ett land och deras närmaste familjemedlemmar och kända medarbetare. Även i andra fall skall den fysiska eller juridiska personen utföra en skärpt kontroll, om efter en riskbedömning omständigheterna föranleder det.

Tillfällen som alltid kräver kundkännedom

7 §

Den kontroll som anges i 4-6 §§ skall, även om det inte följer av bestämmelserna i de paragraferna, alltid utföras om det kan antas att en transaktion utgör penningtvätt.

Åtgärder för att uppnå kundkännedom skall, även om det inte följer av bestämmelserna i 4 , 4 d och 5 § alltid vidtas om det kan antas att en transaktion utgör penningtvätt eller finansiering av terrorism.

28

SOU 2007:23 Författningsförslag

Konsekvenser av att tillräcklig kundkännedom inte kan erhållas

7 a §

Om kraven på identifiering av kunden eller information om affärsförbindelsens syfte och art inte uppfylls skall affärsförbindelsen inte inledas eller den enstaka transaktionen inte utföras. Om affärsförbindelsen redan har inletts med stöd av 4 b § andra stycket, skall den avbrytas.

Om förhållandena är sådana att penningtvätt eller finansiering av terrorism kan misstänkas, skall den fysiska eller juridiska personen lämna uppgifter enligt 9 §.

Första stycket tillämpas inte i de situationer som anges i 9 a § och 9 b §.

8 §

Handlingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall bevaras i minst fem år. Tiden skall räknas från det att identitetskontrollen utfördes eller, i de fall då en affärsförbindelse har ingåtts, affärsförbindelsen upphörde.

Detsamma skall gälla för handlingar och andra uppgifter som legat till grund för affärsförbindelsen eller transaktionen.

9 §

Den fysiska eller juridiska personen skall granska alla transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt.

Den fysiska eller juridiska personen skall därvid lämna

Den fysiska eller juridiska personen skall granska alla transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Den fysiska eller juridiska

29

Författningsförslag SOU 2007:23

uppgifter till Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som regeringen bestämmer om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt. Sedan sådana uppgifter har lämnats skall den fysiska eller juridiska personen på begäran av myndigheten lämna de ytterligare uppgifter som behövs för utredningen om penningtvätt.

personen skall därefter, om misstanken kvarstår, utan dröjsmål lämna uppgifter till Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som regeringen bestämmer om alla omständligheter som kan tyda på penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Den fysiska eller juridiska personen skall avstå från att utföra transaktioner med vetskap eller misstanke om att de har samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism till dess att åtgärderna i andra stycket har vidtagits. Om det inte är möjligt att underlåta att utföra en misstänkt transaktion, eller om underlåtenheten kan antas försvåra den vidare utredningen, får uppgifter lämnas i efterhand. Sedan sådana uppgifter har lämnats skall den fysiska eller juridiska personen på begäran av myndigheten lämna de ytterligare uppgifter som behövs för utredningen.

När uppgifter har lämnats enligt andra stycket, skall även annan fysisk eller juridisk person som avses i 2 § första stycket samt 2 a och 2 b §§ lämna de uppgifter för utredningen om penningtvätt som myndigheten begär.

9 b §

Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå är inte skyldiga att lämna uppgifter enligt 9 § när det gäller information som avser en klient och som de har fått, medan de

Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå och andra oberoende jurister, godkända och auktoriserade revisorer samt skatterådgivare är inte skyldiga att lämna uppgifter enligt

30

SOU 2007:23 Författningsförslag

bedömer klientens rättsliga situation.

9 § när det gäller information som avser en klient och som de har fått, medan de bedömer klientens rättsliga situation.

11 §

Den fysiska eller juridiska personen, dess styrelseledamöter eller anställda får inte röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats enligt 9 eller 9 c § eller att polisen genomför en undersökning.

För advokater och biträdande jurister på advokatbyrå gäller förbudet mot att röja de omständigheter som avses i första stycket under 24 timmar från det att en granskning har inletts, uppgifter har lämnats till polisen eller polisen har inlett en undersökning. Detsamma gäller för godkända och auktoriserade revisorer när de har vidtagit åtgärder som har anknytning till revisionsverksamhet.

Den fysiska eller juridiska personen, dess styrelseledamöter eller anställda får inte röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter har lämnats enligt 9 eller 9 c § eller att polisen genomför en undersökning.

Bestämmelsen hindrar inte att uppgift enligt första stycket lämnas till en tillsynsmyndighet i ett disciplinärende eller annat ärende som föranleder att sådan uppgift lämnas.

Finansinspektionens underrättelseskyldighet

Tillsynsmyndighets underrättelseskyldighet

12 §

Om Finansinspektionen vid en inspektion av en fysisk eller juridisk person eller på annat sätt får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra

Om en tillsynsmyndighet vid en inspektion av en fysisk eller juridisk person eller på annat sätt får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra

31

Författningsförslag SOU 2007:23

penningtvätt, skall inspektionen underrätta Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som regeringen bestämmer om transaktionerna.

Interna rutiner och utbildning

13 § Den fysiska eller juridiska personen skall ha rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och skall svara för att de anställda får behövlig information och utbildning för ändamålet.

Om en fysisk person som omfattas av 2 § första stycket, 2 a eller 2 b § driver sin verksamhet som anställd hos en juridisk person, skall skyldigheten enligt första stycket gälla den juridiska personen.

penningtvätt eller finansiering av terrorism, skall myndigheten underrätta Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som regeringen bestämmer om transaktionerna.

13 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. identitetskontroll enligt 4 och 6 §§,

2. vilka stater som uppfyller villkoret enligt 4 a § första stycket 2,

3. i vilken utsträckning hand-

Regeringen eller den myndighet eller de myndigheter som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. identitetskontroll och andra åtgärder för att uppnå kundkännedom,

2. ytterligare undantag från krav på kundkännedom eller om skärpta krav för personer, institutioner, produkter eller tjänster,

3. vilka stater som uppfyller de krav som ställs på tredje land enligt denna lag,

4. i vilken utsträckning hand-

32

SOU 2007:23 Författningsförslag

lingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall bevaras enligt 8 §, och

4. vilka rutiner som skall följas samt vilken information och utbildning som skall tillhandahållas enligt 13 §.

lingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall bevaras,

5. åtgärder vid granskning eller uppgiftslämnande, och

6. vilka rutiner som skall följas samt vilken information och utbildning som skall tillhandahållas anställda.

Registerfrågor m.m.

Tillämpningsområde

15 §

Fysiska och juridiska personer som avses i 2 § första stycket samt 2 a och 2 b §§ får behandla personuppgifter och föra register enligt bestämmelserna i 16-23 §§ vilka gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid tillämpning av denna lag.

Personuppgiftsbehandling

16 §

Personuppgifter som framgår av en kunds pass eller identitetshandling och personuppgifter som avser identitet, nationalitet, medborgarskap, bostadsort, annan vistelseort samt offentlig funktion får, utan hinder av innehållet i 13 § första stycket a) b) och c) personuppgiftslagen (1998:204), behandlas om det är nödvändigt för att

a) bedöma om kunden omfattas av bestämmelserna i 6 § 3,

b) bevara handlingar eller upp-

33

Författningsförslag SOU 2007:23

gifter enligt 8 § första stycket, och

c) tillhandahålla uppgifter enligt 9 § denna lag.

Ändamål för register

17 §

Register får föras över sådana uppgifter som lämnats med stöd av 9 § andra stycket

1. för att förhindra medverkan vid transaktioner som utgör penningtvätt eller finansiering av terrorism enligt denna lag, och

2. för att kunna uppfylla uppgiftsskyldigheten i 9 § andra stycket.

Innehåll

18 §

Ett register som avses i 17 § får endast innehålla

1. namn, person-, samordnings- eller organisationsnummer och adress,

2. kontonummer eller motsvarande, samt

3. de övriga uppgifter som lämnats med stöd av 9 § andra stycket.

Information till den registrerade

19 §

Uppgifter ur ett register som avses i 16 § får inte lämnas ut till den registrerade.

Gallring

34

SOU 2007:23 Författningsförslag

20 §

En uppgift i ett register som avses i 17 § skall gallras

1. om den myndighet som avses i 9 § andra stycket beslutar att inte inleda eller att lägga ned utredning om brott som avses i denna lag,

2. om en förundersökning har avslutats utan att åtal väckts med anledning av de lämnade uppgifterna,

3. om en domstol har meddelat dom eller beslut som vunnit laga kraft med anledning av de lämnade uppgifterna, eller

4. senast tre år efter det att uppgifter lämnats med stöd av 9 § andra stycket.

Samkörning

21 §

En fysisk eller juridisk persons register som avses i 17 § får inte samköras med motsvarande register hos någon annan.

Rättelse och skadestånd

22 §

Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna lag.

Tystnadsplikt

23 §

Den som är verksam hos en

35

Författningsförslag SOU 2007:23

fysisk eller juridisk person som avses i 2, 2 a och 2 b §§ § får inte obehörigen röja uppgift i ett register som avses i 17 §.

Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken skall inte följa för den som bryter mot förbudet i första stycket.

U

1. Denna lag träder i kraft den 15 december 2007 då lagen (1999:163) om penningtvättsregister upphör att gälla.

2. För affärsförbindelser som inletts före den 15 december 2007 tillämpas 4 a § tredje stycket endast såvitt avser punkten 3.

36

SOU 2007:23 Författningsförslag

2 Förslag till lag (000) om vissa verksamhetsutövare som omfattas av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens omfattning

1 § Denna lag innehåller bestämmelser för vissa fysiska och juridiska personer som enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism yrkesmässigt driver

1. revisionsverksamhet eller verksamhet som består i att tillhandahålla bokföringstjänster, enligt 2 § första stycket 10,

2. verksamhet som skatterådgivare, enligt 2 § första stycket 11,

3. verksamhet som består i bildande av bolag eller andra juridiska personer eller försäljning av nybildade aktiebolag, enligt 2 § första stycket 12,

4. verksamhet som oberoende jurist, enligt 2 a §, eller

5. handel med eller auktionsförsäljning av antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot, transportmedel eller andra varor i de fall betalning görs kontant med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer, enligt 2 b § nämnda lag.

Advokater och biträdande jurister på advokatbyrå, godkända och auktoriserade revisorer samt registrerade revisionsbolag omfattas inte av denna lag.

Registreringsskyldighet

2 § Fysisk eller juridisk person som avser att bedriva verksamhet enligt 1 § första stycket 3 denna lag skall ansöka om registrering hos den myndighet som regeringen bestämmer. Om kravet enligt 3 § är uppfyllt skall registrering ske.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad en ansökan skall innehålla.

Ett särskilt register skall föras över dem som anges i första stycket.

37

Författningsförslag SOU 2007:23

Krav på ägare och ledning i visst fall

3 § Den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet får inte ägna sig åt verksamhet som är registreringspliktig enligt 1 § första stycket 3 denna lag. För juridiska personer gäller detta krav den som har ett kvalificerat innehav i företaget eller ingår i dess ledning.

Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i företaget, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.

När en fysisk eller juridisk person som avses i 1 § första stycket 3 får kännedom om att förändringar har skett i den krets som har ett kvalificerat innehav i företaget eller ingår i dess ledning, skall anmälan om förändringen ges in till tillsynsmyndigheten.

Tillsyn

4 § En fysisk eller juridisk person som omfattas av 1 § står under tillsyn av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer.

5 § Tillsynen omfattar att verksamheten drivs enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

Tillsynsmyndigheten skall, såvitt verksamhetsutövare i 1 § första stycket 3, även utöva tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag följs.

6 § Om någon driver sådan verksamhet som avses i 1 § första stycket 3 denna lag utan att vara registrerad, skall tillsynsmyndigheten förelägga denne att upphöra med verksamheten.

Är det osäkert om registreringsskyldighet föreligger, får tillsynsmyndigheten förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet.

7 § Tillsynsmyndigheten får förelägga den som driver verksamhet enligt 1 § första stycket 3 att göra rättelse om kravet i 3 § första stycket inte uppfylls.

38

SOU 2007:23 Författningsförslag

Om rättelse inte görs får tillsynsmyndigheten avföra den fysiska eller juridiska personen ur registret. Samma gäller om den fysiska eller juridiska personen anmäler att verksamhet enligt 1 § första stycket 3 inte längre bedrivs, eller om det på annat sätt framgår att verksamheten har upphört.

8 § Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

9 § Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av denna lag eller av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Tillsynsmyndigheten har också rätt att i den omfattning som är nödvändig för tillsyn få tillträde till lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

10 § Förelägganden och förbud enligt denna lag får förenas med vite.

Överklagande

11 § Beslut enligt 6 § andra stycket får inte överklagas. Beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I sådana ärenden får tillsynsmyndigheten förordna att beslutet skall gälla omedelbart.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Avgifter

12 § Den som bedriver verksamhet enligt 1 § första stycket 3 skall med årliga avgifter bekosta tillsynsmyndighetens verksamhet med anknytning till denna lag.

Regeringen får meddela föreskrifter om sådana avgifter.

39

Författningsförslag SOU 2007:23

U

1. Denna lag träder i kraft den 15 december 2007.

2. En fysisk eller juridisk person som driver verksamhet enligt 1 § första stycket 3 får fortsätta att driva verksamheten till den 15 december 2008, eller om en ansökan om registrering kommit in till tillsynsmyndigheten vid den tidpunkten, till dess beslut om registrering har vunnit laga kraft.

40

SOU 2007:23 Författningsförslag

3 Förslag till lag om ändring i fastighetsmäklarlagen (1995: 400)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Tillsyn över de fastighetsmäklare som är registrerade enligt 5 § utövas av Fastighetsmäklarnämnden. Nämnden skall se till att fastighetsmäklarna i sin verksamhet iakttar sina skyldigheter enligt denna lag.

Tillsyn över de fastighetsmäklare som är registrerade enligt 5 § utövas av Fastighetsmäklarnämnden. Nämnden skall se till att fastighetsmäklarna i sin verksamhet iakttar sina skyldigheter enligt denna lag och enligt andra författningar som reglerar fastighetsmäklarnas verksamhet.

En registrerad mäklare är skyldig att låta Fastighetsmäklarnämnden granska akter, bokföring och övriga handlingar som hör till verksamheten samt att lämna de uppgifter som begärs för tillsynen.

U

Denna lag träder i kraft den 15 december 2007.

41

Författningsförslag SOU 2007:23

4 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet

dels att 7 § och rubriken närmast före 7 § skall upphöra att gälla, dels att 4 och 10 §§ samt rubriken närmast före 4 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 9 a §, av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Åtgärder mot penningtvätt

Bestämmelser om skyldighet för fysiska eller juridiska personer som ägnar sig åt valutaväxling i väsentlig omfattning, betalningsöverföring eller annan finansiell verksamhet att medverka till att förhindra penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt.

Upplysningskyldighet

7 § Finansiella institut som har anmält sin verksamhet enligt 2 § första stycket skall på begäran lämna Finansinspektionen de upplysningar om verksamheten som behövs för att inspektionen skall kunna kontrollera att lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och lagen (2002:444) om straff för finansiering av sär-

Åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Bestämmelser om skyldighet för fysiska eller juridiska personer som ägnar sig åt valutaväxling i väsentlig omfattning, betalningsöverföring eller annan finansiell verksamhet att medverka till att förhindra penningtvätt eller finansiering av terrorism finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

42

SOU 2007:23 Författningsförslag

skilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. följs.

9 a §

Finansiella institut som har anmält sin verksamhet enligt 2 § första stycket skall på begäran lämna Finansinspektionen de upplysningar om verksamheten och därmed sammanhängande uppgifter som behövs för att inspektionen skall kunna kontrollera att lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism följs.

Finansinspektionen har för detta ändamål också rätt att få tillträde till lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet enligt första stycket bedrivs.

10 §

Finansinspektionen får förelägga ett finansiellt institut att göra rättelse om

1. upplysningar enligt 7 § inte lämnas, eller

2. institutet efter en anmälan enligt 2 § första stycket överträder en bestämmelse i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt eller en föreskrift som meddelats med stöd av den lagen.

Finansinspektionen får förelägga ett finansiellt institut att göra rättelse om

1. upplysningar enligt 9 a § inte lämnas, eller

2. institutet efter en anmälan enligt 2 § första stycket överträder en bestämmelse i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller en föreskrift som meddelats med stöd av den lagen.

Om rättelse inte görs får inspektionen förelägga institutet att upphöra med verksamheten.

U

Denna lag träder i kraft den 15 december 2007.

43

Författningsförslag SOU 2007:23

5 Förslag till lag om ändring i kasinolagen (1999:355)

Härigenom föreskrivs i fråga om kasinolagen (1999:355) dels att 2, 14 och 17 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 14 a– 14 c §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Kasinospel får inte anordnas utan tillstånd. Tillstånd till kasinospel får även omfatta spel på penningautomater och andra automatspel som avses i 6 §

lotterilagen (1994:1000).

Bestämmelser om vissa skyldigheter för den som driver verksamhet enligt denna lag finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

14 §

Lotteriinspektionen skall utöva tillsyn över att denna lag och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen följs.

Lotteriinspektionen skall vidare inom sitt verksamhetsområde utöva tillsyn enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

14 a §

Lotteriinspektionen har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Lotteriinspektionen har också rätt att få tillträde till lokaler och

44

SOU 2007:23 Författningsförslag

andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

14 b §

Lotteriinspektionen får meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av denna lag, av föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag, eller enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

14 c §

Förelägganden och förbud enligt denna lag får förenas med vite.

Förbud mot överklagande Bestämmelser om överklagande

17 §

Beslut som meddelats med stöd av denna lag får inte överklagas.

Beslut i ärende om tillsyn enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I sådana ärenden får Lotteriinspektionen förordna att beslutet skall gälla omedelbart.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Övriga beslut som meddelats med stöd av denna lag får inte överklagas.

45

Författningsförslag SOU 2007:23

6 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskild allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskild all- varlig brottslighet i vissa fall, m.m.

dels att 8–22 §§ skall upphöra att gälla, dels att 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser för genomförande av den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 9 december 1999 (54/109).

I lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism finns bestämmelser om åtgärder som den som bedriver finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet är skyldig att vidta för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

U

Denna lag träder i kraft den 15 december 2007.

46

SOU 2007:23 Författningsförslag

7 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet

dels att 10 och 18 §§ samt rubriken närmast före 10 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 17 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Åtgärder mot penningtvätt

Bestämmelser om skyldighet för företag som driver inlåningsverksamhet enligt denna lag att medverka till att förhindra penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt.

Ett företag som är registrerat enligt 7 § skall på begäran lämna Finansinspektionen de upplysningar om verksamheten som behövs för att inspektionen skall kunna kontrollera att lagen

om åtgärder mot penningtvätt följs.

Åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Bestämmelser om skyldighet för företag som driver inlåningsverksamhet enligt denna lag att medverka till att förhindra penningtvätt finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

17 a §

Ett företag som är registrerat enligt 7 § skall på begäran lämna Finansinspektionen de upplysningar om verksamheten och därmed sammanhängande uppgifter som behövs för att inspektionen skall kunna kontrollera att lagen

47

Författningsförslag SOU 2007:23

(1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism följs.

Finansinspektionen har för detta ändamål också rätt att få tillträde till lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet enligt första stycket bedrivs.

18 §

Finansinspektionen får förelägga ett företag som driver inlåningsverksamhet att göra rättelse om företaget

1. inte uppfyller kravet i 5 § första stycket eller 6 § första stycket,

2. överträder en bestämmelse i 9 §, 10 § andra stycket, 11§, 12 § eller 14 § andra stycket,

3. överträder en bestämmelse i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt eller en föreskrift som har meddelats med stöd av den lagen, eller

3. överträder en bestämmelse i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller en föreskrift som har meddelats med stöd av den lagen, eller

4. överträder någon annan bestämmelse i en författning som reglerar företagets inlåningsverksamhet.

Om en innehavare som avses i 6 § andra stycket inte uppfyller kravet i 6 § första stycket, får inspektionen förelägga denne att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den i dess ledning diskvalificerade personen.

Om ett företag inte gör rättelse får inspektionen avföra det ut registret. Ett företag skall också avföras ur registret om det anmäler att det inte längre driver inlåningsverksamhet eller om det på annat sätt framgår att inlåningsverksamheten har upphört.

U

Denna lag träder i kraft den 15 december 2007.

48

SOU 2007:23 Författningsförslag

8 Förslag till lag om ändring i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 §, 8 kap. 1 § och 10 § lagen (2005:405) om försäkringsförmedling skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap

3 §

Finansinspektionen har tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

Inspektionen har dessutom tillsyn över att den som utövar försäkringsförmedling enligt denna lag följer andra författningar som reglerar dennes verksamhet.

8 kap

1 §

Om en försäkringsförmedlare har åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, skall Finansinspektionen ingripa.

Om en försäkringsförmedlare har åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller enligt andra författningar som reglerar försäkringsförmedlarens verksamhet, skall Finansinspektionen ingripa.

Finansinspektionen skall då utfärda ett föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, ett förbud att verkställa beslut eller en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig skall försäkringsförmedlarens tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.

Finansinspektionen får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om försäkringsförmedlaren gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot försäkringsförmedlaren och dessa åtgärder bedöms tillräckliga.

49

Författningsförslag SOU 2007:23

10 §

Om en utländsk försäkringsförmedlare som utövar försäkringsförmedling i Sverige enligt 3 kap. 1 § bryter mot denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller på annat sätt visar sig olämplig att utöva försäkringsförmedling, får Finansinspektionen förelägga försäkringsförmedlaren att göra rättelse.

Om en utländsk försäkringsförmedlare som utövar försäkringsförmedling i Sverige enligt 3 kap. 1 § bryter mot

1. denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen,

2. andra författningar som reglerar dennes verksamhet, eller

3. på annat sätt visar sig olämplig att utöva försäkringsförmedling, får Finansinspektionen förelägga försäkringsförmedlaren att göra rättelse.

Om rättelse inte sker, får inspektionen förbjuda försäkringsförmedlaren att utöva försäkringsförmedling här i landet.

Finansinspektionen skall underrätta behörig myndighet i försäkringsförmedlarens hemland om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.

U

Denna lag träder i kraft den 15 december 2007.

50

SOU 2007:23 Författningsförslag

9 Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

Härigenom föreskrivs att 9 kap.42 och 43 §§aktiebolagslagen (2005:551) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

42 §

En revisor skall vidta de åtgärder som anges i 43 och 44 §§, om han eller hon finner att det kan misstänkas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till brott enligt någon av följande bestämmelser:

1. 9 kap.1, 3, 6 a och 9 §§, 10 kap.1, 3, 4 och 5 §§, 11 kap.1, 2, 4 och 5 §§, 17 kap. 7 § samt 20 kap. 2 §brottsbalken, och

2. 2, 4, 5 och 10 §§skattebrottslagen (1971:69).

Om revisorn finner att en misstanke av det slag som avses i första stycket bör föranleda honom eller henne att lämna uppgifter enligt 9 § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt, skall dock åtgärder enligt 43 och 44 §§ inte vidtas.

43 §

En revisor som finner att det föreligger sådan brottsmisstanke som avses i 42 § skall utan oskäligt dröjsmål underrätta styrelsen om sina iakttagelser. Om revisorn finner att en misstanke om brott bör föranleda honom eller henne att lämna uppgifter enligt 9 § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt, skall dock den i 11 § andra stycket samma lag angivna tidsfristen iakttas.

En revisor som finner att det föreligger sådan brottsmisstanke som avses i 42 § skall utan oskäligt dröjsmål underrätta styrelsen om sina iakttagelser.

51

Författningsförslag SOU 2007:23

Någon underrättelse behöver dock inte lämnas, om det kan antas att styrelsen inte skulle vidta några skadeförebyggande åtgärder med anledning av underrättelsen eller en underrättelse av annat skäl framstår som meningslös eller stridande mot syftet med underrättelseskyldigheten.

U

Denna lag träder i kraft den 15 december 2007.

52

SOU 2007:23 Författningsförslag

10 Förslag till Förordning om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism m.m;

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller närmare bestämmelser för tilllämpningen av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall och om tillsyn över efterlevnaden av dessa lagar. Förordningen innehåller dessutom bestämmelser om tillämpning av lagen (000) om vissa verksamhetsutövare som omfattas av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Med verksamhetsutövare avses i denna förordning fysiska och juridiska personer som avses i 2 § första stycket samt 2 a och 2 b §§ lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering.

Interna rutiner och utbildning

2 § Verksamhetsutövaren skall bedöma riskerna för att den egna verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Särskild uppmärksamhet skall riktas mot sådana transaktioner som är komplexa eller ovanliga i förhållande till kundens vanliga verksamhet eller som inte förefaller ha något påvisbart legalt eller ekonomiskt syfte.

De risker som är förknippade med användandet av ny teknik och som kan underlätta anonymitet skall i förekommande fall beaktas.

3 § Verksamhetsutövaren skall fastställa följande rutiner i interna regler, i syfte att förhindra penningtvätt eller finansiering av terrorism

– rutiner för riskhantering och riskbedömning, – rutiner för att avgöra om skärpta krav eller lägre krav på kundkännedom skall tillämpas,

53

Författningsförslag SOU 2007:23

– rutiner för hur en identitetskontroll skall utföras, dels vid inledandet av en affärsförbindelse, dels vid enstaka transaktioner dels ock vid tillfällen då affärsförbindelsen inleds eller den enstaka transaktionen utförs på distans,

– rutiner för bevarande av handlingar, och – rutiner för utbildning av anställda i frågor om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism,

Med interna regler avses policy- och styrdokument, riktlinjer, instruktioner eller andra skriftliga dokument genom vilka verksamheten styrs. Omfattningen av de interna reglerna skall anpassas till verksamhetens omfattning och art och den utförda riskbedömningen av den egna verksamhetens exponering för risker.

Identifiering av kunden

4 § Vid tillämpning av 4 a § tredje stycket 1 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism skall identitetskontrollen av kunden anses tillräcklig om

1. för fysiska personer kontrollen utförs med ledning av

a) giltiga certifierade identitetshandlingar eller motsvarande,

b) körkort, eller

c) EU-pass utfärdade efter år 1997,

2. för juridiska personer kontrollen utförs med ledning av

a) registreringsbevis, eller

b) andra behörighetshandlingar som innehåller uppgift om

legal ställföreträdare, och

c) den legala ställföreträdare eller fullmäktigen identifieras på

samma sätt som fysiska personer enligt 1. Utländska medborgare, som saknar någon svensk identitetshandling, skall identitetskontrolleras med hjälp av passhandling eller motsvarande och ytterligare handlingar om det bedöms erforderligt.

5 § Med verklig huvudman avses, vid tillämpning av 4 a § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, den fysiska person eller de fysiska personer

a) som ytterst äger en juridisk person, indirekt eller direkt, helt eller delvis, dock minst 25 % av aktier, rösträtt eller motsvarande, utom beträffande företag noterade på en reglerad marknad (börsbolag), eller

54

SOU 2007:23 Författningsförslag

b) som är framtida förmånstagare till en stiftelses eller annan juridisk persons tillgångar, helt eller delvis, dock minst 25 % av tillgångarna, eller som

c) i motsvarande omfattning kontrollerar juridiska personer under a) och b).

Om det inte fastställts vilka personer som är framtida förmånstagare skall fastställas den grupp av personer i vars intresse en juridisk person bedriver verksamhet.

Vid behov skall identitetskontroll av den verkliga huvudmannen utföras enligt 4 §.

Lägre krav på kundkännedom

6 § Följande institutioner omfattas av lägre krav på kundkännedom.

1. Institutioner inom Europeiska unionen som tilldelats offentliga funktioner genom fördraget om Europeiska unionen, fördragen om gemenskaperna eller gemenskapens sekundärlagstiftning och som är ansvarig inför en gemenskapsinstitution eller medlemsstats myndighet, och

2. Europeiska utvecklingsbanken (EBRD).

Skärpta krav på kundkännedom

7 § Kontroll av distanskunders identitet vid inledandet av en affärsförbindelse eller vid utförandet av en enstaka transaktion innebär att den fysiska eller juridiska personen skall inhämta ytterligare handlingar och uppgifter eller vidta ytterligare åtgärder för att verifiera handlingar och uppgifter än vad som framgår av 4 §. Identitetskontrollen skall utföras på grundval av skriftliga underlag och uppgifter som inhämtas från kunden eller tillförlitliga externa källor, såsom register som finns tillgängliga hos myndigheter eller kreditupplysningsföretag.

Kravet på ytterligare identitetskontroll skall anses uppfyllt om kontrollen utförs genom en kombination av kontroller enligt följande

– namnteckning mot vidimerad kopia av identitetshandling, – uppgifter om personnummer, organisationsnummer, firmatecknare och styrelse, adress, arbetsgivare, kontokortsnummer,

55

Författningsförslag SOU 2007:23

nummer på identitetshandling mot uppgifter i företagets egna register eller externa register,

– elektroniska metoder för identifiering av en kund såsom så kallad e-legitimation eller identifieringsmetoder som används i internetbanktjänster, telefonbanktjänster eller kontokortstjänster,

– motringning eller utväxling av telefax, – annan dokumentation för att styrka en kunds identitet som bankintyg eller intyg från notarius publicus (eller dess motsvarighet i utlandet), ambassader, konsulat och affärspartners utomlands,

– första inbetalning av medel sker från ett konto som öppnats i kundens namn i ett finansiellt institut inom EES som omfattas av penningtvättslagen eller motsvarande bestämmelser.

Om en kund är en utländsk medborgare som saknar svensk identitetshandling, eller om en kund är en utländsk juridisk person vars legala företrädare är en utländsk medborgare, skall dock en av kontrollerna utgöras av inhämtande av en vidimerad kopia av pass eller en annan identitetshandling som utvisar medborgarskap.

8 § Ledningen för juridisk person enligt 2 § första stycket 1-7 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism skall godkänna nya förbindelser med korrespondentbanker. Verksamhetsutövaren skall vidare

a) inhämta tillräcklig information om motpartens affärsverksamhet för att kunna göra en bedömning av dess renommé,

b) göra en bedömning av motpartens kontroller för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism och den tillsyn som institutet är föremål för, och

c) försäkra sig om att korrespondentbanken har erforderliga rutiner för att kontrollera kundernas identitet och fortlöpande övervakar kunder som har direkt tillgång till konton hos institutet och att de kan lämna uppgifter som behövs för att uppfylla kraven på kundkännedom.

9 § Med personer i politiskt utsatt ställning avses utomlands bosatta

1) stats- eller regeringschefer, ministrar samt vice och biträdande ministrar,

2) parlamentsledamöter, 3) domare i högsta domstolen eller domare i andra domstolar eller rättsliga organ vilka utgör slutinstans,

56

SOU 2007:23 Författningsförslag

4) tjänstemän vid revisionsmyndigheter och styrelseledamöter i centralbanker,

5) ambassadörer, diplomatiska sändebud samt höga officerare, 6) personer som ingår i statsägda företags förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan.

Med närmaste familjemedlemmar avses

a) maka eller make,

b) partner som enligt nationell lag likställs med maka eller make,

c) barn och deras maka eller make eller partner, samt

d) föräldrar. Med kända medarbetare avses även fysiska personer som tillsammans med en person som anges under 1-6 ovan äger eller kontrollerar en juridisk person eller ensam äger eller kontrollerar en juridisk person men det är känt att personen som anges under 1-6 är den verkliga huvudmannen, eller som på annat sätt har nära affärsförbindelser med en sådan person.

10 § Om en kund är en person i politiskt utsatt ställning bosatt utomlands skall, innan affärsförbindelsen inleds eller transaktionen utförs, godkännande inhämtas från ledningen eller den nivå som i förekommande fall fastställts genom interna regler. Den fysiska eller juridiska personen skall dessutom vidta lämpliga åtgärder för att fastställa ursprunget till de medel som används, och bedriva skärpt övervakning av affärsförbindelsen.

Kända medarbetare till personer som anges i 9 § 1-6 behöver inte särskilt efterforskas men omfattas av kraven på skärpt kundkännedom om det är allmänt känt att de är medarbetare eller om det framkommer på annat sätt.

Person i politiskt utsatt ställning betraktas som sådan under ett år efter det att han eller hon lämnat sin offentliga funktion.

Bevarande av handlingar

11 § Handlingar eller uppgifter som använts vid identitetskontroll skall bevaras i kopia eller med hänvisning till använda handlingar eller uppgifter. I båda fallen skall uppgift om datum framgå.

Handlingar och uppgifter som legat till grund för identitetskontroll, för affärsförbindelser eller för transaktioner skall sparas så att de snabbt och fullständigt kan tillhandahållas tillsynsmyndigheter och brottsutredande myndigheter.

57

Författningsförslag SOU 2007:23

Tillsyn

12 § Tillsynen över efterlevnaden av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall skall enligt bestämmelserna i förstnämnda lag utövas av

1. Finansinspektionen, i fråga om de verksamheter som anges i 2 § första stycket 1-7,

2. Fastighetsmäklarnämnden i fråga om verksamhet enligt 2 § första stycket 8,

3. Lotteriinspektionen, i fråga om verksamhet enligt 2 § första stycket 9, och

4. Revisorsnämnden, i fråga om verksamhet enligt 2 § första stycket 10, såvitt avser godkända och auktoriserade revisorer och registrerade revisionsbolag, samt

5. Finansinspektionen, i fråga om tillsyn över övrig verksamhet enligt 2 § första stycket och 2 b §, dock inte verksamhet som bedrivs av advokater och biträdande jurister. Tillsynsmyndigheterna skall genom vägledning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att ändamålet med lagarna som anges i 1 § skall kunna tillgodoses. Av 8 kap. 6 § rättegångsbalken framgår att tillsyn över advokatväsendet utövas av advokatsamfundets styrelse och disciplinnämnd.

13 § Finansinspektionen har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen. Med tillsynsvägledning avses sådan tillsyn som består i utvärdering, upp följning och samordning av den tillsyn som bedrivs på området samt stöd och råd till de övriga tillsynsmyndigheterna.

Finansinspektionen skall vidare verka för samordning och samverkan vad gäller informationsförsörjning i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism mellan tillsynsmyndigheter och de brottsutredande myndigheterna.

Bemyndigande

14 § Finansinspektionen får meddela de ytterligare föreskrifter inom sitt verksamhetsområde som behövs beträffande

1. riskhantering och riskbedömning ,

58

SOU 2007:23 Författningsförslag

2. rutiner som skall följas enligt 3 §,

3. besluts- och rapporteringsordning vid handläggning av ärenden, även för företag som ingår i koncernförhållanden, samt

4. vilka stater som uppfyller de krav som ställs beträffande tredje land enligt Europaparlamentets och Rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism.

Finansinspektionen får dessutom meddela de närmare föreskrifter om vad en ansökan enligt lagen (000) om vissa verksamhetsutövare som omfattas av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism skall innehålla.

Underrättelse till Finansinspektionen

15 § § Verksamhetsutövare enligt 2 § första stycket 1-7 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism skall vid tilllämpning av fjärde stycket underrätta Finansinspektionen om företaget finner att dess interna regler inte kan tilllämpas på grund av tredje lands reglering på området.

U

Denna förordning träder i kraft den 15 december 2007. Genom förordningen upphävs förordningen (2002:552) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

59

1 Uppdraget och arbetssättet

1.1 Huvuddragen i kommittédirektiven

Utredarens huvuduppgift är att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera bekämpningen av penningtvätt och terrorismfinansiering. Utredaren skall därvid föreslå de författningsändringar som behövs för att genomföra det tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG) och de ändringar som krävs därutöver för att också uppfylla de 40 rekommendationerna från FATF (Financial Action Task Force)samt specialrekommendationen (nr VI) som gäller alternativa betalningsförmedlare. Utredaren skall dessutom överväga lämpligheten av att inrätta en nationell databas enligt rekommendation nr 19 samt kartlägga den myndighetssamverkan som förekommer på området.

I detta arbete skall EU-kommissionens tillämpningsdirektiv beaktas, liksom den rapport som FATF gett ut, innehållande en utvärdering av hur Sverige uppfyller rekommendationerna. Utredaren skall särskilt överväga tillsyns- och föreskriftsfrågor beträffande aktörer utanför den finansiella sektorn. Samråd skall äga rum med berörda myndigheter och intressenter.

Direktiven anger vissa begränsningar. Utredaren skall inte behandla några frågor som rör kriminalisering, förverkande eller internationellt samarbete. Däremot ingår frågor om uppgiftslämnande och statistik.

1.2 Hur utredningsarbetet bedrivits

Utredningen inleddes i april 2006 under benämningen Utredningen om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering. Under arbetets gång har utredningen hållit ett 10-tal sammanträden. Arbetet har delvis bedrivits i arbetsgrupper med olika konstellationer under olika temata. Sammanträffanden har ägt rum med

61

Uppdraget och arbetssättet SOU 2007:23

företrädare för Mäklarsamfundet, FAR SRS, Försäkringsförbundet, SE-banken, Finansförbundet, Fondbolagens förening och Advokatsamfundet. Studiebesök har gjorts på EDB Bank & Finansavdelning för att studera det norska systemet för transaktionsövervakning på elektronisk väg, hos Bankföreningen och Finanspolisen. Sekretariatet har deltagit i s.k. implementeringsmöten i EU-kommissionens regi. En referensgrupp har givits tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till betänkandetext och lagtext rörande avsnittet om regler för kundkännedom.

Utredningen har inte initierat några egna mer omfattande utredningar. BRÅ:s expert i utredningen har dock upprättat en promemoria om befintlig statistik på området och möjliga åtgärder för att förbättra denna. I uppdraget har ingått att beskriva samverkan mellan myndigheter. Eftersom en sådan rapport under hösten 2006 tagits fram av en arbetsgrupp under Ekorådet, har utredningen avstått från motsvarande egen utredning. I övrigt har utredningen tagit del av och även grundat slutsatser på rapporter från myndigheter (bl.a. Finansinspektionen) och samverkansgruppen mot penningtvätt, som genom Rikskriminalpolisen gett ut en studie om alternativa betalningsförmedlare. Relevanta rapporter, liksom slutsatserna från dessa presenteras i sitt sakliga sammanhang.

1.3 Läsanvisning och den fortsatta framställningen

Kapitel 2 innehåller en kortfattad bakgrund i form av beskrivning av nuvarande rättslig reglering på svensk nivå och på internationell nivå. För en fylligare framställning, se prop. 2003/04:156. Kapitel 3 behandlar den del av uppdraget som innebär att beskriva myndighetssamverkan. Dessa delar är deskriptiva och kan hoppas över av den insatte läsaren. Överväganden och förslag finns i kapitel 4, inklusive de överväganden som gjorts med innehållet i kap. 3 som grund. Dessa har främst bäring på slutsatser rörande informationsöverföring mellan myndigheter och bedömningar av hur tillsynen bör utformas. Överväganden och förslag följer i största möjliga utsträckning kronologin i det tredje penningtvättsdirektivet.

62

2 Bakgrund

2.1 Internationellt arbete för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism

Brottslighet genererar vinster. Dessa vinster kan uppstå genom olika sorters brott, vilka brukar i sammanhanget kallas förbrott eller underliggande brott. Penningtvätt, liksom brottslighet i övrigt, kan angripas med straffrättsliga metoder och regelverk. Eftersom penningtvätt syftar till att på olika sätt dölja ursprunget till de illegala tillgångarna finns ett starkt skäl att använda det finansiella systemet för att kunna använda medlen i den legala ekonomin via investeringar eller konsumtion. Det finansiella systemets roll gör att det finns skäl att vidta åtgärder mot detta förfaringssätt för att hindra brottslighet- som kan vara såväl internationell som organiserad- och för att skydda stabiliteten hos de finansiella systemen. Dessa åtgärder är brottsförebyggande till sitt syfte men regelverket är av administrativ art.

Från början inriktades åtgärderna främst på penningtvätt där förbrottet var narkotikabrott. Så småningom har skett en utveckling mot en vidare definition av penningtvätt som grundas på ett flera typer av underliggande brott. Utvecklingen avspeglas i regelverket på internationell nivå genom det arbete som bedrivs genom Financial Action Task Force, FATF, och har fått efterföljd på EUnivå genom antagande av direktiv.

År 1991 antogs ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Syftet med direktivet var att samordna insatserna för att förhindra att friheten för kapitalrörelser och friheten att tillhandahålla finansiella tjänster utnyttjas för penningtvätt. Direktivet omfattade kreditinstitut och finansiella institut som de definierades i direktivet, vilka ålades en skyldighet att kontrollera sina kunders identitet och att anmäla alla förhållanden som kunde tyda på penningtvätt till myndigheter, och att bevara handlingar och uppgifter från

63

Bakgrund SOU 2007:23

identitetskontrollen. Krav fanns också på underlåta att utföra misstänkta transaktioner, att införa rutiner för hindra att den egna verksamheten utnyttjas för penningtvätt och att de anställda får information och utbildning i frågor som rör transaktioner av medel som härrör från brott.

År 2001 beslutades om ändringar i direktivet genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/97/EG av den 4 december 2001 om ändring av rådets direktiv 91/308/EEG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar. Genom det direktivet utvidgades tillämpningsområdet till att omfatta även vissa verksamheter utanför den finansiella sektorn: revisorer, skatterådgivare, fastighetsmäklare, s.k. oberoende jurister, vissa handlare när betalning görs kontant och med höga belopp, samt kasinoverksamhet. Kretsen av förbrott utökades till att omfatta även andra brott än narkotikabrott. Detta direktiv genomfördes i svensk lagstiftning med ikraftträdande från den 1 januari 2005. Båda direktiven var minimidirektiv, dvs. möjligheten fanns att nationellt besluta om strängare regler. De har ersatts genom det nu aktuella Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism.

FATF:s rekommendationer

FATF är en internationell aktionsgrupp som bildats år 1989 i syfte att bekämpa penningtvätt. FATF har för närvarande 33 medlemmar.

FATF är ett mellanstatligt organ och är världsledande standardsättare i frågor om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. FATF:s arbete har således haft stort inflytande på övriga internationella regelverk, inte minst EU:s direktiv om penningtvätt.

Arbetet utförs på flera områden; sättande av standarder för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering, utvärdering av medlemsländer och analys och studier av metoder och trender på aktuella områden. Vidare tillämpar FATF sanktioner för de länder och territorier som inte har tillräckligt effektiva system för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. En av sanktionerna innebär att FATF har möjlighet att svartlista länder. För närvarande förekommer inget land på FATF: s lista.

64

SOU 2007:23

Bakgrund

FATF har antagit 40 rekommendationer för bekämpning av penningtvätt, vilka reviderats under årens lopp. Rekommendationerna innehåller krav på ländernas legala system, såväl i straffrättsligt hänseende som beträffande administrativa regler. Grundläggande och centrala är de rekommendationer som handlar om kraven på kundkännedom för framförallt finansiella företag, men även andra. Vidare finns krav på organisation av myndigheter, att det skall finnas en finansunderrättelseenhet för att motta rapporter om misstänkta transaktioner och att tillräckliga resurser skall finnas. Internationellt samarbete betonas och krav finns på tillträde till vissa FN-konventioner på området.

FATF :s mandat utvidgades år 2001 till att omfatta även bekämpning av terrorismfinansiering. I anledning härav har FATF antagit nio specialrekommendationer. FATF: s 40 rekommendationer omfattar sedan år 2003 även bekämpning av finansiering av terrorism.

2.2 Direktiv 2005/60/EG – det tredje penningtvättsdirektivet

Direktiv 2005/60/EG bygger, liksom de tidigare direktiven, i huvudsak på de 40 rekommendationer som utfärdats av FATF. Det tredje penningtvättsdirektivet har således tillkommit som en följd av utvecklingen på det internationella området och ett önskemål om att regleringen på gemenskapsnivå skall stå i samklang med utvecklingen inom FATF, där rekommendationerna under år 2003 blev föremål för en omfattande revidering och utvidgning av tilllämpningsområdet. Detta var i sin tur en del av händelseutvecklingen efter den 11 september 2001.

Ett annat önskemål var att konsolidera de två tidigare direktiven på området. De tidigare direktiven har därför upphävts och ersatts av det tredje penningtvättsdirektivet, som i vissa delar helt bygger på de tidigare. Definitionen av penningtvätt är numera vidare genom att det grundas på en vidare krets av förbrott, från att huvudsakligen handla om tvätt av vinning från narkotikabrott. Man har i arbetet med direktivet betonat att de förebyggande åtgärderna skall täcka inte bara vinning av brott, utan även insamling av medel som kan användas för terrorismändamål. En viktig förändring utgörs således av att direktivet nu omfattar även åtgärder mot finansiering av terrorism. Detta förhållande avspeglas i direktivets

65

Bakgrund SOU 2007:23

rubrik. På samma sätt som tidigare direktiv bygger det tredje penningtvättsdirektivet på hörnstenarna identitetskontroll, gransknings- och rapporteringskyldighet som åligger vissa verksamhetsutövare, främst inom den finansiella sektorn. När det gäller skyldigheten att identifiera kunden, kundkontrollen, har kravet funnits tidigare medan sätten hur detta skall göras inte varit föremål för reglering på internationell nivå. Artikel 1 innehåller en definition av begreppet finansiering av terrorism, vilken hänvisar till rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism. Med finansiering av terrorism avses tillhandahållande av medel, oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt, i uppsåt att dessa skall användas eller med vetskap om att dessa helt eller delvis kommer att användas för att genomföra något av de brott som anges i nämnda rambeslut. De fall där lagliga tillgångar överförs för terrorismfinansiering omfattas därmed. Artikel 2 anger vilka verksamhetsutövare som omfattas av bestämmelserna. Vissa luckor har fyllts ut sedan tidigare direktiv, bl.a. tillhandahållare av tjänster till truster och bolag. Definitioner, återfinns i artikel 3. Nya definitioner har tillkommit beträffande s.k. verklig förmånstagare, person i politiskt utsatt ställning, affärsförbindelse och brevlådebank. Beträffande dessa definitioner har kommissionen möjlighet att, med stöd av artikel 40, anta tillämpningsbestämmelser i form av ”förtydligande av de tekniska aspekterna”. Detta har skett i viss utsträckning.

Genom artikel 4 åläggs medlemsstaterna en skyldighet att utvidga bestämmelserna till att omfatta även andra yrken och kategorier av verksamhetsutövare, om sannolikheten är särskilt stor för penningtvätt eller finansiering av terrorism för dessa. Artikel 5 innebär att strängare regler än de som direktivet stadgar får införas eller behållas inom det område som direktivet omfattar. I artikel 6 -10, under rubriken Krav på kundkontroll, anges de åtgärder som verksamhetsutövaren måste vidta för att säkerställa att de har kännedom om sina kunder och förstår vilken verksamhet dessa ägnar sig åt. Bestämmelserna skiljer sig från de tidigare genom att mer detaljerat ange vilka förfaranden som erfordras. En grundläggande utgångspunkt är att omfattningen av dessa kontroller skall bygga på en ”riskbaserad analys”. Artikel 6 anger ett uttryckligt förbud mot att föra anonyma konton. Artikel 7 beskriver vilka situationer som kräver kontroller; vid etableringen av en affärsförbindelse, vid enstaka transaktioner uppgående till minst 15 000 euro, vid misstanke om penningtvätt och terrorismfinansiering och vid osäkerhet

66

SOU 2007:23

Bakgrund

om huruvida tidigare kunduppgifter är korrekta. Artikel 8 anger de specificerade kraven på identitetskontroll, informationsinhämtning och övervakning av affärsförbindelsen. Relevanta tidpunkter för framförallt identitetskontrollen framgår av artikel 9, liksom vissa undantag och konsekvenser av att erforderlig kontroll inte kan utföras. Affärsförbindelsen skall i dessa situationer inte inledas, alternativt avbrytas och rapport till finansunderrättelseenheten övervägas. Denna bestämmelse gäller dock inte vissa yrkesgrupper, bl.a. oberoende jurister och revisorer. Huvudregeln är att kundkontroll bör genomföras innan affärsförbindelsen ingås, men bestämmelsen öppnar för att en affärsförbindelse kan inledas medan identifieringsprocessen fortfarande pågår. Artikel 10 behandlar regler för kasinon.

Artikel 11 anger vilka undantag för vilka lägre kundkontroll kan tillämpas och som kännetecknas av en låg risk för penningtvätt och terrorismfinansiering. Det är fråga om kunder av visst slag (t.ex. myndigheter), vissa produkter och transaktioner (t.ex. vissa livförsäkringar) och vissa fall där efter beslut från kommissionen vissa tekniska kriterier kan sägas vara uppfyllda. Om kommissionen beslutar att ett tredje land inte uppfyller villkoren för undantag med avseende på låg risk och viss rapportering, skall medlemsstaterna förbjuda tillämpning av lägre krav på kundkontroll. Detta framgår av artikel 12.

I artikel 13 beskrivs de situationer där riskerna för penningtvätt generellt är större och där kraven därmed är hårdare. I artikeln anges tre olika fall, nämligen de fall när kunden inte är närvarande fysiskt, vid korrespondentbankförbindelser över gränserna och förbindelser med personer i politiskt utsatt ställning. För sistnämnda fall har kommissionen genom det ovan nämnda tillämpningsdirektivet fastställt ytterligare kriterier. I Artikel 14-19 återfinns under rubriken utförande genom tredje part. Dessa bestämmelser kan sägas ha till syfte att undvika onödig överlappning av kundidentifiering, något som kan verka hämmande på närings- och yrkesverksamhet. De som omfattas av direktivet har således, även om det slutliga ansvaret ligger kvar på dem, möjlighet att i vissa fall förlita sig på en tredje part för att uppfylla kraven på identifikation av kunden och syftet med en affärsförbindelse. Den tredje parten har å sin sida en skyldighet att tillhandahålla den information som de erhållit i dessa hänseenden (artikel 18). Vid s.k. outsourcing eller vid agenturförhållanden anses leverantören eller agenten som en del av den person som omfattas av direktivet (artikel 19).

67

Bakgrund SOU 2007:23

Kapitel III behandlar rapporteringsskyldighet. Artikel 20-27 innehåller de allmänna bestämmelserna. Artikel 20 fastslår att medlemsstaterna skall kräva att de som omfattas av direktivet ägnar särskild uppmärksamhet åt verksamhet som på grund av sin natur innebär en särskild risk för penningtvätt och finansiering av terrorism, i synnerhet komplicerade eller ovanligt omfattande transaktionsmönster utan ekonomiskt eller påvisbart lagligt syfte. Finansunderrättelseenhetens uppgifter beskrivs i artikel 21. I dessa uppgifter ingår att ta emot, analysera och till behöriga myndigheter sprida information till berörda myndigheter. I den mån det är tillåtet enligt inhemsk lagstiftning får den också begära uppgifter. Rapporteringsbestämmelserna beträffande dem som omfattas av direktivet är huvudsakligen desamma som i tidigare direktiv (artikel 22). Oberoende jurister, revisorer och skatterådgivare omfattas enligt artikel 23 som tidigare inte av rapporteringsskyldighet när de analyserar sin klients rättsliga situation eller vid rättsliga förfaranden. Medlemsstaternas möjlighet att låta vissa yrkesutövare underrätta sina klienter om rapportering har tagits bort. Röjande av uppgiften att rapport lämnats eller att en undersökning pågår, till kunden eller till någon tredje person, är förbjudet (artikel 28). Undantag gäller för behöriga myndigheter och uppgifter mellan personer eller institut. Som röjande av uppgift avses inte ett fall där revisorer, skatterådgivare och oberoende jurister försöker avråda en kund från att ge sig in på olaglig verksamhet.

Artikel 27 stadgar att medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda anställda hos dem som omfattas av direktivet mot hot eller fientliga åtgärder till följd av de rapporterat misstankar. Bestämmelsen är ny och har införts på grund av frågans stora betydelse för direktivets effektivitet. Avsikten är dock inte att direktivet skall påverka medlemsstaternas rättsskipande verksamhet.

Under rubriken Bevarande och statistik återfinns artikel 30-33. Den tidigare gällande bestämmelsen att handlingar och uppgifter skall bevaras under fem år kvarstår enligt artikel 30. Kreditinstitut och finansiella institut som de definieras i direktivet skall så långt möjligt tillämpa direktivets bestämmelser om kundidentifiering även vid filialer och dotterbolag utanför EU (artikel 31). System skall, enligt artikel 32, inrättas så att förfrågningar från myndigheter till vissa finansiella företag om deras affärsförbindelser kan besvaras snabbt och fullständigt.

68

SOU 2007:23

Bakgrund

Artikel 33 innehåller krav på att omfattande statistik skall föras, både beträffande antalet rapporter och uppföljningen av dessa. Dessa statistiska rapporter skall dessutom offentliggöras. Under rubriken Tillämpningsföreskrifter återfinns regler om interna förfaranden, utbildning och feedback, tillsyn, samarbete och sanktioner, artikel 34-39. Växlingskontor och tillhandahållare av tjänster till truster och bolag skall omfattas av tillståndsplikt eller vara registrerade och kasinon skall inneha tillstånd. Möjlighet skall finnas att vägra licensiering eller registrering i de fall då de personer som styr verksamheten inte är lämpade för detta (artikel 36). Myndigheterna som övervakar att direktivets krav följs skall enligt artikel 37 ha erforderliga befogenheter och resurser härför. För vissa företag – kreditinstitut, finansinstitut och kasinon- skall möjlighet till inspektioner på plats finnas. Artikel 38 anger att kommissionen skall lämna hjälp för att underlätta samordning, bl.a. informationsutbyte mellan finansunderrättelseenheterna.

I artikel 39 återfinns bestämmelserna om sanktioner, vilka, i likhet med de administrativa åtgärderna, skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. I samma artikel behandlas juridiska personers ansvar. När det gäller genomförande av direktivet får kommissionen enligt artikel 40, i enlighet med ett förfarande som beskrivs i artikel 41, förtydliga och fastställa vissa tekniska kriterier, bl.a. med avseende på vilka kriterier som konstituerar låg eller hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism. En särskild kommitté skapas med ändamålet att biträda kommissionen (artikel 41). I slutbestämmelserna anges att kommissionen vart tredje år skall utarbeta en rapport om genomförandet. Medlemsstaterna åläggs att senast den 15 december 2007 vidta nödvändiga författningsändringar (artikel 45). En jämförelsetabell finns som bilaga till direktivet.

2.3 Direktiv 2006/70/EG – Kommissionens tillämpningsdirektiv

Kommissionen har beslutat om tillämpningsföreskrifter avseende det tredje penningtvättsdirektivet: Kommissionens direktiv 2006/70/EG av den 1 augusti 2006 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG med avseende på definitionen av ”person i politiskt utsatt ställning”, samt tekniska kriterier för att kunna tilllämpa lägre krav på kundkontroll

69

Bakgrund SOU 2007:23

och göra undantag på grund av finansiell verksamhet som drivs tillfälligt eller i mycket begränsad omfattning.

Bland annat de kriterier som anges i rubriken har kommissionen möjlighet att fastställa med stöd av artikel 40. Möjlighet finns också för kommissionen att med stöd av den artikeln fastställa t. ex. kriterier för huruvida en situation innebär en hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, förtydligande av vissa definitioner och förtydligande av artiklarna som rör kundkontroll. Kommissionen har också givits mandat att justera vissa belopp som anges i direktivet och att fatta beslut huruvida tredjeländer uppfyller villkor. I nu nämnda hänseenden har kommissionen inte fattat några beslut.

Tillämpningsdirektivet innehåller i huvudsak följande i preambeln. Kommissionen anser att möjligheterna att tillämpa lägre krav på kundkontroll bör inskränkas till ett begränsat antal fall. Dessutom skall den fortlöpande kontrollen över affärsförbindelsen bestå. Viss exemplifiering görs i direktivet av faktorer hänförliga antingen till de varor eller tjänster som tillhandahålls (vissa försäkringar), till om verksamheten är begränsad eller tillfällig (valutaväxling på hotell) eller till kunden som sådan (Europeiska centralbanken). Generellt gäller att detaljerade kriterier skall uppfyllas för att lägre krav skall kunna tillämpas. Viss finansiell verksamhet, betalningsförmedlingstjänster anses särskilt sannolika att använda för penningtvätt eller för att finansiera terrorism och skall inte undantas från tillämpningsområdet. Tillämpningen skall ske så att medlemsstaterna har möjlighet att snabbt återkalla besluten, om det skulle visa sig nödvändigt.

Direktivet skall vara genomfört senast den 15 december 2007.

2.4 FATF:s utvärdering av Sverige

FATF utvärderade Sverige under hösten 2005 och besökte under denna tid företrädare för myndigheter, organisationer och den berörda sektorn. Besöket resulterade i en rapport, som i sin helhet (ca 240 sidor) men även i en förkortad version, finns tillgänglig på FATF:s hemsida: www.fatf-gafi.org. Där finns även publicerade rapporter rörande andra länder samt det övriga material som utvärderarna använder sig av. Rapporten innehåller en beskrivning av det svenska rättsliga systemet, myndigheters arbete, faktisk tillämpning av lagstiftningen, om resurser är tillräckliga etc.; allt grund för

70

SOU 2007:23

Bakgrund

bedömningen av om Sverige kan anses följa rekommendationerna och specialrekommendationerna. Utvärderingen summeras i en sammanställning, Ratings of Compliance, vari betygssättning genomförs genom en värdering av graden av genomförande för var och en av rekommendationerna, tillsammans med en redovisning av de faktorer som utvärderarna beaktat.

2.5 Nuvarande svensk rättslig reglering

De grundläggande straffrättsliga bestämmelserna, vilka således inte omfattas av utredningens arbete, återfinns i 9 kap.6- 7 a §§brottsbalken. Penningtvätt är kriminaliserat som penninghäleri eller penninghäleriförseelse. Enligt svensk lag straffas inte den som begått även förbrottet särskilt för penninghäleri eller annat brott som innebär penningtvätt. Det bör noteras att Sverige, till skillnad från vissa andra länder således inte kriminaliserat ”självtvätt”. Finansiering av terrorism är för närvarande kriminaliserat genom lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i viss fall m.m. Lagen genomför FN-konventionen om bekämpning av finansiering av terrorism. Förutom straffrättsliga bestämmelser innehåller lagen även bestämmelser för verksamhetsutövare inom den finansiella sektorn, motsvarande dem som finns i penningtvättslagen, rörande gransknings- och rapporteringsplikt m.m.

EG:s första direktiv rörande åtgärder för att förhindra att finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG) genomfördes i svensk rätt genom lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Den lagen har bestått i sina huvuddrag, men ändringar har gjorts vid ett antal tillfällen. De senaste trädde i kraft den 1 januari 2005 (prop. 2003/04:156, bet. 2004/05 JuU07, rskr. 2004/05:70). Genom lagstiftningen genomfördes således de administrativa, förebyggande åtgärder som åvilar vissa verksamhetsutövare inom främst den finansiella sektorn. Lagen innehåller i huvudsak följande. 1 § definierar penningtvätt. Med penningtvätt avses sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen. Med penningtvätt avses även åtgärder med annan

71

Bakgrund SOU 2007:23

egendom, om åtgärderna är ägnade att dölja att någon har berikat sig genom brottslig gärning. Lagens tillämpningsområde anges i 2 § vari anges de fysiska och juridiska personer (verksamhetsutövare) som bedriver verksamhet av uppräknat slag enligt hänvisning till den lagstiftning som, i förekommande fall, reglerar verksamheten. Lagen gäller endast verksamhet riktad mot kunder och även filialer i Sverige till vissa utländska juridiska personer. Vissa personer omfattas enbart såsom uppgiftsskyldig enligt 9 c §. De verksamhetsutövare som omfattas av lagen får inte medvetet medverka vid transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt. Skyldigheterna innebär att de skall identifiera kunden genom att denne legitimerar sig när en affärsförbindelse inleds (4 §). Detsamma gäller vid transaktioner som uppgår till 15 000 euro eller mer. S.k. distanskunder föranleder ytterligare åtgärder. Vissa undantag finns från kravet på identitetskontroll, vilka anges i 4 a § och 5 §. Om det kan antas att kunden inte handlar för egen räkning skall verksamhetsutövaren på lämpligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten (6 §). Om det kan antas att en transaktion innebär penningtvätt skall kontroll alltid utföras (7 §). Handlingar skall bevaras under fem års tid (8 §). Gransknings- och rapporteringsskyldigheten, liksom vissa undantag härifrån, regleras i 9- 9c §§. Undantag gäller för bl.a. advokat under vissa förhållanden. När uppgifter har lämnats till Finanspolisen skall även annan person lämna uppgifter för utredningen som myndigheten begär. Polisens begäran måste alltså omfatta frågor i ett pågående ärende. Förhållandet till eventuell tystnadsplikt regleras i 10 §. Uppgifter som lämnas i tro att de bör lämnas innebär inte ansvar för åsidosatt tystnadsplikt. Den fysiska eller juridiska personen får inte röja för kunden eller för någon utomstående att granskning eller rapportering ägt rum. Finansinspektionen, som är tillsynsmyndighet, skall enligt 12 § underrätta Finanspolisen om myndigheten får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt. Krav på rutiner, information och utbildning för anställda regleras i 13 §. 14 § innehåller ansvarsbestämmelser. 13 a § innehåller bemyndiganden. Genom förordningen (2002: 552) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall har Finansinspektionen bemyndigats att utfärda föreskrifter. Så har skett genom FFFS 2005:5 som även innehåller allmänna råd.

72

3 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

3.1 Utredningens utgångspunkter

Ekorådet beslutade den 22 maj 2006 att tillsätta en arbetsgrupp med uppdrag att bereda vissa frågor rörande åtgärder mot penningtvätt. Arbetsgruppen skulle ”utifrån bland annat de sammanställningar som gjorts på respektive myndighet, kartlägga flödet av information, informationsutbytet mellan myndigheterna och behovet av ny lagstiftning för att ett effektivt informationsutbyte skall kunna ske”. Arbetsgruppen har bestått av företrädare för de myndigheter som ingår i Ekorådet. Gruppens arbete har administrerats av Ekobrottsmyndigheten och redovisades i december 2006.

Rapporten innehåller översiktliga redogörelser för definitionsfrågor, den svenska och internationella rättsliga regleringen samt pågående översynsarbete i Sverige. Därefter beskrivs den nuvarande uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och hur informationsflödet fungerar dem emellan.

I denna utrednings uppdrag har ingått att kartlägga vilka myndigheter som berörs av lagstiftningen som syftar till att motverka penningtvätt och terrorismfinansiering och vilken samverkan som sker mellan dessa myndigheter, dvs. en rent beskrivande uppgift. Utredningen har tolkat uppdraget i denna del som att beskrivningen främst ska inriktas mot den samverkan som faktiskt sker, i olika arbetsgrupper och på annat sätt, och som involverar framförallt arbete som inriktas mot verksamhetsutövarna eller åtgärder som specifikt rör penningtvätt och terrorismfinansiering. Samverkan – som kan vara ett vitt begrepp – är annars delvis författningsreglerad i verksförordning och myndigheters instruktioner. Samverkan i form av allmänt brottsförebyggande arbete berörs inte, även om detta naturligtvis kan beröra det aktuella området.

Nedanstående redogörelse är hämtad från arbetsgruppens rapport. Utredningen bedömer att redovisade delar väl täcker vad utredningen ålagts att utföra. Inga redigeringar har gjorts av det

73

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

som får anses vara myndigheternas erfarenheter från tillämpningen eller uppfattningar. I sammanhanget har det ansetts lämpligt att inkludera den redovisning av arbete som bedrivs av myndigheterna på området, även internationellt. Inte heller den beskrivningen gör anspråk på att vara heltäckande. Kompletteringar har skett eftersom rapporten av naturliga skäl koncentrerats på myndigheter med brottsförebyggande uppgifter. Vissa av slutsatserna som arbetsgruppen har gjort, liksom utredningens slutsatser redovisas och behandlas på annat håll i betänkandet, främst under avsnittet som rör information och tillsyn.

3.2 Ett antal myndigheter berörs av reglerna om penningtvätt

De myndigheter som är representerade i arbetsgruppen har olika roller i arbetet mot penningtvätt. I huvudsak kan myndigheternas verksamhet i detta sammanhang indelas i fyra olika kategorier. Myndigheter med tillsyns- och kontrolluppgifter är i första hand Finansinspektionen och Finanspolisen. Även Skatteverket, Tullverket och Bolagsverket kan i detta sammanhang hänföras till denna kategori. Myndigheter med uppgift att utreda brottslighet på penningtvättsområdet är Ekobrottsmyndigheten och polismyndigheterna. I vissa fall kan Skattverket (skattebrottsenheterna) biträda i utredningarna. En tredje kategori myndigheter har till uppgift att lagföra brott, nämligen Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. (I detta sammanhang bortses från att Tullverket har begränsade befogenheter i fråga om lagföring av vissa tullbrott). En fjärde kategori myndigheter har till uppgift att förebygga brottslighet på området, antingen som en specifik uppgift – Brottsförebyggande rådet – eller som ett led i respektive myndighets övriga uppgifter på området. Detta gäller främst Finansinspektionen, Skatteverket, Finanspolisen och Ekobrottsmyndigheten. För Brottsförebyggande rådet tillkommer dessutom uppgiften att som nationell stabsansvarig myndighet för kriminalstatistik redovisa relevanta uppgifter om brottslighet som har kopplingar till penningtvätt. Översiktligt kan myndigheterna uppgifts- och rollfördelning på penningtvättsområdet – med undantag för brottsförebyggande arbete – relateras till följande schema.

74

SOU 2007:23 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

Finansmarknaden

exv banker

växlingskontor betalningsförmedlare

Andra

rapporteringsskyldiga

enligt PTL

exv

antikhandlare

bilhandlare

Myndigheter som inte är

rapporteringsskyldiga

exv

Försäkringskassan

Skatteverket

Finanspolisen

Brottsutredande

myndigheter

exv

EBM, Polismyndigheter,

SÄPO,

Skattebrottsenheter

Granskningsfas

Underrättelsefas

Utredningsfas

Åklagare

vid

EBM och ÅM

Lagföringsfas

Skatteverket i vissa fall

Ytterligare myndigheter än de som finns representerade i arbetsgruppen bedriver tillsyn på sina områden, utan att vara direkt utpekade i lagstiftningen. De har dock förutsatts att de kommer att bevaka att de skyldigheter som penningtvättslagen uppställer efterlevs. Dessa myndigheter är Revisionsnämnden, Fastighetsmäklarnämnden och Lotteriinspektionen. Advokatsamfundet har vissa uppgifter, men såsom självreglerande yrkesorgan.

3.2.1 Finansinspektionen

I den tillsyn som Finansinspektionen har över de finansiella företagen – med de begränsningar som tidigare framgått – ingår att övervaka att dessa följer bestämmelserna om penningtvätt. Om Finansinspektionen i sin verksamhet får kännedom om transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt, är inspektionen enligt 12 § lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt skyldig att underrätta Finanspolisen om detta. Finansinspektionen har vidare en regelgivande uppgift på området. Inspektionen har i kraft av denna meddelat föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av särskilt allvarlig brottslighet (FFFS 2005:5). Dessa kompletterar och förtydligar bestämmelserna i penningtvättslagen och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. för den krets av juridiska och fysiska personer som driver sådan finansiell

75

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

verksamhet som innebär att de omfattas av skyldigheterna enligt de nämnda lagarna. Finansinspektionen har i en skrivelse den 3 april 2006 till regeringen redovisat vilka insatser som myndigheten planerar för att motverka penningtvätt och terroristfinanisering. Bland de åtgärder som redovisas kan nämnas förstärkta personella resurser, riktade temaundersökningar för olika delar av den finansiella sektorn för att undersöka efterlevnaden av de lagar och regler som finns på området, förstärkt tillsyn, efterforskningar av företag som borde vara registrerade hos Finansinspektionen, arbete för att stimulera kvalitet och kvantitet på misstänkta transaktionsrapporter till Finanspolisen, förstärkt samarbete och ökade utbildningsinsatser, metodutveckling för att optimera tillsynens fokus samt översyn av regelverket. Vidare kan nämnas att Finansinspektionen den 26 oktober 2006 publicerade rapporten Penningtvätt och terroristfinansiering – finanssektorns förebyggande åtgärder (Rapport 2006:17). I rapporten redovisas en undersökning av hur väl företag i finanssektorn efterlever reglerna om bekämpning av penningtvätt och terroristfinansiering. Resultatet av undersökningen betecknas av Finansinspektionen som nedslående. Många av de 133 undersökta företagen lever inte upp till de lagar och regler som finns på området. De företag som undersökts är främst banker, kreditmarknadsbolag, värdepappersbolag, fondbolag, livbolag och valutaväxlare. Undersökningen visar stora skillnader mellan de olika företagskategorierna. Finansinspektionen följer nu upp resultatet genom kompletterande undersökningar av enskilda företag men också genom särskilt riktade åtgärder för specifika problem inom en företagskategori. Sedan 2005 har Finansinspektionen förstärkt tillsynen och informationsinsatserna på detta område, en prioritering som fortsätter under 2007. I det internationella arbetet deltar Finansinspektionen bland annat i en särskild undergrupp till FATF, FATF:s Working Group on Typologies (WGTYP). Gruppen inhämtar information om nya trender och mönster för penningtvätt och terroristfinansiering genom olika projekt och studier på området. Gruppen har också kontakter och konsultation med den finansiella industrin direkt eller via medlemsländerna. Årligen hålls ett större typologimöte som resulterar i flera publika rapporter. WGTYP har nyligen publicerat rapportna “Trade-based money laundering”, “Money laundering vulnerabilities of new payment technologies” samt “Misuse of corporate vehicles”. Kommande WGTYP projekt kommer att behandla penningtvätt inom fastighetsmarknaden och terroristfinansieringsfrågor. FATF har påbörjat ett arbete (Dialogue with the private sector) för att förbättra kommunikationen med den privata sektorn och bättre tillgodose dess behov av information, där Finansinspektionen medverkar. Finansinspektionen är även representerad i Advisory Group on riskbased approach, som är en undergrupp till FATF:s Working Group on Evaluations and Implementation (WGEI). Gruppens upp-

76

SOU 2007:23 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

gift är att samla in information från myndigheter och internationella organisationer om hur riskbaserad approach har implementerats genom regler, vägledningsdokument m.m. och information om hur finansiella företag har gått tillväga för att tillmötesgå kravet på en riskbaserad approach.

3.2.2 Skatteverket

Frågor om penningtvätt har varit uppmärksammade under lång tid inom ramen för Skatteverkets kontrollverksamhet. Trots detta finns ett stort behov av informationsinsatser för att personalen i ännu högre omfattning skall uppmärksamma penningtvättsproblematiken. Revisioner och andra kontrollinsatser hos företag och enskilda leder ibland till att det uppkommer misstankar om penningtvätt. Även inom ramen för skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet kan verket bidra på detta område. Iakttagelser som redovisats inom det internationella samarbetet avseende penningtvätt inom skatteområdet är att det är likartade transaktioner som syftar till skattefusk och penningtvätt. Det är också samma önskan att dölja den verkliga innebörden av en affär, samma rådgivare och likartat användande av t.ex. bolag i skatteparadis. En lärdom är att det är svårt att se vad som är orsak och verkan när det gäller kopplingen mellan skatter och penningtvätt. Det som vid första anblicken framstår som skattefusk kan egentligen vara fråga om penningtvätt och tvärtom. På det nationella planet medverkar Skatteverket i olika samverkansprojekt med andra myndigheter. I den operativa verksamheten bedriver Skatteverket ett stort antal riksomfattande projekt, varav flera också har bäring på penningtvätt, såsom Servicefunktioner, Uthyrning av arbetskraft, Restaurang och MTIC (Missing Trader Intra Community). Detsamma gäller all skattekontroll, som riktas mot momsfusk vid gränsöverskridande handel. Inom projektet Servicefunktioner skall factoringföretag, valutaväxlings- och alternativa betalningsöverföringsföretag samt rådgivare granskas. Dessa företag befinner sig i en zon där tillsynen från samhället är begränsad och där kunden kan erhålla den anonymitet som är grundläggande både för skattefusk och penningtvätt. De relativt strikta regler som gäller för bankerna och de finansiella företagens kontanthantering har gjort att kontanthanteringen till vissa delar har flyttats över till mindre kontrollerade delar av systemet. Projektet genomförs i de tre storstadsregionerna och beräknas pågå till början av 2008. Resursinsatsen under 2006 uppgår till ca 4 000 dagar. Projektet syftar bl.a. till att fördjupa kunskapen om de branschspecifika villkoren, kartlägga utbudet och omfattningen av de tjänster som erbjuds, undersöka tolkningen av skatte- och redovisningslagstiftningen på området, undersöka i vilken omfattning som transaktioner av penningtvättskaraktär erbjuds samt identifiera företag vars

77

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

affärsidé är att hjälpa oseriösa företag med att tvätta pengar. Arbetet förutsätter ett väl fungerande samarbete med andra berörda myndigheter. Den underrättelseinformation som kommer in till beskattningsverksamheten avser delvis aktörer som redan ingår i pågående skatteutredningar. Vanligtvis är det då fråga om aktörer som är delaktiga i den hantering som syftar till att omvandla kontomedel till kontanter i syfte att avlöna svart arbetskraft. Informationen kan i dessa fall bidra till att ge en mer heltäckande bild av olika typer av upplägg som syftar till skatteundandragande och därigenom utgöra ett värdefullt underlag för prioriteringar i kontrollverksamheten. Information från Finanspolisen kan också i många fall leda till upptäckt av misstänkt skatteundandragande och på så vis ligga till grund för både urval och åtgärder i olika kontrollinsatser. Skatteverket har olika internationella kanaler som utnyttjas i kampen mot skattebrottslighet och penningtvätt. Bl.a. är verket representerat i en arbetsgrupp inom OECD, som gör jämförelser mellan olika länder och tar fram typfall där kopplingen mellan skatter och penningtvätt är särskilt tydlig. Arbetsgruppen kommer under det närmaste året att fokusera på problemet med identitetsstölder, penningtvätt i samband med fastighetsöverlåtelser och att ta fram en gemensam manual för att upptäcka penningtvätt. Arbetsgruppen har även påbörjat insamling av uppgifter beträffande ideella organisationer (inkl välgörenhetsorganisationer) i deltagande nationer. FATF har tagit initiativ till ett projekt, Laundering the Proceeds of MTIC fraud, som bl.a. har till syfte att undersöka penninghanteringen av vinster från MTIC, Missing Trader Intra-Community fraud (tidigare benämnt karusellhandel). Skatteverket deltar i projektet tillsammans med företrädare från myndigheter i ett stort antal länder som arbetar med MTIC-relaterat skatteundandragande. Andra företeelser som senare kan komma upp till behandling i den ovan nämnda arbetsgruppen inom OECD är rådgivare, alternativa betalningsformer, penningtvätt kopplad till gränsöverskridande handel, missbruk av andra länders bolagsformer (inklusive service från oseriösa bolagsbildare) samt nya betalningsformer.

3.2.3 Finanspolisen

Finanspolisens uppgifter inom penningtvättsområdet ligger huvudsakligen inom följande områden:

1.

Ta emot rapporter som skäligen kan antas utgöra penningtvätt

från gransknings- och uppgiftsskyldiga fysiska och juridiska personer, samt vid behov begära de ytterligare uppgifter som behövs för utredningen om penningtvätt

2.

Registrera, bearbeta och analysera informationen

78

SOU 2007:23 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

3.

Överlämna information som kan innefatta misstanke om brott till

Ekobrottsmyndigheten eller polismyndighet. Information av detta slag överlämnas i vissa fall även till Skatteverket eller Tullverket.

4.

Utgöra ett stöd för den utredande verksamhet inom penning-

tvättsområdet som bedrivs inom Ekobrottsmyndigheten eller polismyndighet och där åklagare är förundersökningsledare.

Finanspolisen (Fipo) är en enhet inom Rikskriminalpolisen och bedriver underrättelseverksamhet inom områdena penningtvätt, falska betalningsmedel och miljöbrott. Finanspolisens uppgifter inom penningtvättsområdet framgår av arbetsordningarna för Rikspolisstyrelsen och Rikskriminalpolisen. Som tidigare har nämnts innebär lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt en skyldighet för vissa juridiska och fysiska personer att vidta åtgärder för att försvåra, förebygga, upptäcka och rapportera penningtvätt. Den juridiska eller fysiska personen skall enligt bestämmelsen i 9 § granska alla transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt. Om granskning visar att transaktionerna skäligen kan antas utgöra penningtvätt ska detta rapporteras till Finanspolisen. Finanspolisen bedömer de rapporter som tas emot och rapporterna utreds vidare om misstanken avseende den skäligen antagna penningtvätten har förstärks genom bearbetning med offentlig och polisiär information. Vid förstärkt misstanke sker ytterligare informationsinhämtning, bearbetning och analys. Analysen syftar till att avgöra om informationen skall delges till Finanspolisens samarbetspartners (bl.a. polismyndigheterna, Rikskriminalpolisen, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket och Tullverket). Finanspolisen anser att det är avgörande för verksamheten att mottagarna för penningtvättsinformationen har förmåga och verktyg att förädla informationen och vidta åtgärder – både repressiva och preventiva. Under 2005 mottog Finanspolisen drygt 9 200 granskningsrapporter som tillsammans omfattade över 3 miljarder SEK. Antalet anmälningar har i huvudsak varit oförändrat sedan 2002. Det rapporterade beloppet anses vara ett absolut minibelopp eftersom det avser en begränsad granskningsperiod hos rapportörerna. Växlingskontoren svarade för majoriteten av anmälningarna under 2005 (ca 7 300), medan bankerna gjorde drygt 1 100 anmälningar och betalningsöverföringsföretagen drygt 700. Från kasinon gjordes 48 anmälningar och från värdepappersmarknadsföretag tre anmälningar. Tolv anmälningar kom från annan anmälare. Granskningsrapporternas geografiska fördelning var ca 4 800 rapporter inom Stockholmsområdet, ca 1 900 rapporter i södra Sverige samt ca 1 200 rapporter i västra Sverige. 819 rapporter berörde övriga delar av Sverige. Det innebär att nära 90 procent av rapporterna berörde Ekobrottsmyndighetens geografiska ansvarsområde. I de fall Finanspolisen bedömer att en anmälan bör lämnas vidare sker detta i form av s.k. underrättelseuppslag eller operativa rapporter. Skillnaden mellan ett underrättelseuppslag och en operativ rapport är i korthet följande. Underrättelseuppslaget är, som delvis framgår av

79

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

namnet, en information som lämnas från ett underrättelseorgan till ett annat. Innehållet i uppslaget har endast varit föremål för en kortfattad värdering. Den operativa rapporten innehåller däremot ett bearbetat underrättelsematerial som har lett fram till någon form av slutsats. Syftet med en operativ rapport är vanligen att mottagaren skall få ett underlag för sitt beslutsfattande. Underrättelseuppslagen från Finanspolisen bearbetas ofta vidare vid Ekobrottsmyndigheten eller vid något av de regionala underrättelsecentrum som finns i Göteborg och Malmö och som är under uppbyggnad i Stockholm. De operativa rapporterna behandlas först polisiärt och kan därefter handläggas av åklagare som anmälan om misstänkt brottslighet. Under 2005 delgav Finanspolisen 61 operativa rapporter till andra myndigheter, varav 43 till Ekobrottsmyndigheten och 18 till polismyndigheter och övriga mottagare. Vidare lämnade Finanspolisen sammanlagt 1 007 underrättelseuppslag och 360 s.k. supportärenden till andra myndigheter. Av underrättelseuppslagen från Finanspolisen levererades ca 400 till polismyndigheterna, ca 260 till Ekobrottsmyndigheten och ca 200 till Skatteverket. Det bör framhållas att underrättelseuppslagen omfattar olika slag av brottsområden. Vanligast är narkotika-, förmögenhets-, vålds- och ekobrott. Slutligen bör det påpekas att distinktionen mellan operativa rapporter och underrättelseuppslag numera har upphört och ersatts av den gemensamma benämningen ”underrättelser”.

3.2.4 Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndighetens uppgift är att lagföra brottslighet på penningtvättsområdet. Utredningar om penningtvätt kan initieras dels genom anmälningar bland annat från andra myndigheter – främst polismyndigheter –, dels genom att dessa frågor uppkommer i pågående förundersökningar rörande andra brott. Många utredningar om brott är i dag inriktade på utredningen av själva brottet och mindre ofta på vad som hänt med utbytet av brottet. Fokus vid brottsutredningar måste därför förskjutas till att tydligare avse frågor om penningtvätt, men även frågor om förverkande av utbyte av brott eftersom det torde vara det vanligast förekommande sättet att förhindra att utbytet kan bli föremål för penningtvättande åtgärder. Frågan om penningtvätt och förverkande av utbyte av brott har getts en särskild prioritet de kommande verksamhetsåren. Förutom att samtliga åklagare som genomgår den grundläggande åklagarutbildningen skall få särskild utbildning i bland annat frågan om förverkande av utbyte av brott och vilka säkerhetsåtgärder som kan vidtas beträffande utbytet har särskilda uppdrag lämnats till Utvecklingscentrum

80

SOU 2007:23 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

Stockholm och till samtliga åklagarkamrar. Bland de mer övergripande åtgärder som kommer att vidtas kan följande nämnas. Samtliga åklagarkamrar skall under det kommande året särskilt uppmärksamma möjligheterna att förverka utbyte av brott. Utvecklingscentrum Stockholm har fått i uppdrag att särskilt bevaka frågor om penningtvätt och förverkande av utbyte av brott, bl.a. skall det nedan under 2.6 angivna projektet bedrivas tillsammans med Ekobrottsmyndigheten. Utvecklingscentrum Stockholm ansvarar vidare för tillsyn och metodutveckling avseende förmögenhetsbrott, narkotikabrott, människohandel och grov organiserad brottslighet. Inom sistnämnda brottskategorierna torde frågor om penningtvätt och förverkande av utbyte av brott ofta kunna aktualiseras. Mot bakgrund av det uppdrag som utvecklingscentrum erhållit kommer dessa frågor sätta sin prägel på den metodutveckling som kommer att ske inom dessa brottsområden. Vidare har Åklagarmyndigheten under året omorganiserat de internationella kamrarna och den Internationella kammaren i Stockholm har fått ett nationellt samordningsansvar beträffande den internationella och grova organiserade brottsligheten. Kammaren kommer särskilt att bevaka frågor om penningtvätt och förverkande i sina utredningar.

3.2.5 Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten har under senare år vidtagit ett stort antal åtgärder för att fokusera myndighetens verksamhet mot den allvarligaste ekonomiska brottsligheten. Denna inriktning ligger i linje med de slutsatser som myndigheten hösten 2005 redovisade i sin omvärlds- och hotbildsanalys (Ekobrottsligheten och ekobrottslingarna i ett framtidsperspektiv, november 2005). Åtgärder för spårande och återförande av vinning av brott samt mot penningtvätt har getts mycket hög prioritet. På penningtvättsområdet kan bl.a. följande nämnas. Det myndighetsgemensamma Blodhundsprojektet som leds av Ekobrottsmyndigheten har bl.a. resulterat i en rapport som innehåller en gemensam metod och arbetsmodell för att spåra och återföra vinster från ekobrott. I rapporten beskrivs vilka olika roller de medverkande myndigheterna har i processen för att spåra och återföra vinning av brott, vilka internationella instrument som kan användas och vilka sekretessregler som råder hos de olika myndigheterna. Många av resonemangen i rapporten är av betydelse även vid bekämpning av penningtvätt. I den grundutbildning som poliser och åklagare och andra yrkeskategorier vid Ekobrottsmyndigheten genomgår ingår undervisning om metoder för spårande av vinning av brott och om penningtvätt. Vidare har flera regionala seminarier hållits i Blodhundsprojektets regi under 2004 och 2005.

81

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

Under 2005 och 2006 har en informationsinsats avseende penningtvätt genomförts i samverkan med Finansinspektionen och Finanspolisen. Informationsinsatsen har riktat sig till personal på växlingskontor i de tre största städerna. En informationsbroschyr om penningtvätt har tagits fram och sprids till personal på banker och växlingskontor. Vidare har på initiativ av Ekobrottsmyndigheten ett erfarenhetsseminarium anordnats under oktober 2006 tillsammans med Finanspolisen för att förbättra det operativa samarbetet mellan myndigheterna och för att förstärka Ekobrottsmyndighetens eget metodutvecklingsarbete. Ekobrottsmyndigheten medverkar även i det internationella samarbetet mot penningtvätt, t.ex. genom representation i det europeiska informella nätverket Camden Assets Recovery InterAgency Network, genom medverkan i 2005 och 2006 års Cambridge Symposium on Economic Crime samt genom medverkan i FN:s straffrättliga kongress i Bangkok år 2005, där Sverige anordnande av en workshop som bl.a. behandlade penningtvättsproblematiken. 2006 års Nordiska ekobrottskonferens genomfördes i Visby i augusti under svenskt ordförandeskap, där frågorna om spårande och återförande av vinning av brott samt bekämpningen av penningtvättsbrotten utgjorde ämnen för konferensens seminarier. På dagordningen över planerade åtgärder står bl.a. följande. Inom Ekobrottsmyndigheten pågår arbetet med att inrätta en särskild enhet för att spåra och återföra vinning av brott. Enheten beräknas vara etablerad senast den 1 januari 2007. Enheten, som bl.a. kommer att specialisera sig på att utarbeta metoder för att spåra och säkra vinning av brott hos den misstänkte inför ett förverkandeyrkande i domstol och metoder för att säkra och återföra undandragen skatt, kommer också att ha ett ansvar för att särskilt följa förhandlings- och lagstiftningsarbetet kring frågorna om spårande och återförande av vinning av brott som penningtvätt. Enheten får kvalificerade resurser med erfarenhet från operativ åklagarverksamhet samt med ekonomisk och analytisk kompetens. Den kommer att samverka med andra myndigheter i Sverige samt ha ett omfattande internationellt kontaktnät. Utbildningen på området för spårande och återförande av vinning av brott samt bekämpningen av penningtvättsbrott skall utvecklas och förbättras. Utbildningen kommer att skräddarsys för Ekobrottsmyndighetens verksamhet och rikta sig till alla berörda yrkeskategorier inom myndigheten. Vidare kommer särskilda kompetenshöjande åtgärder med specialisering av vissa åklagare att genomföras, så att reglerna om penningtvätt får ett större genomslag i lagföringen.

3.2.6 Tullverket

Tullverkets brottsbekämpning verkar för att minska handeln med illegala varor inom och utom landet genom att hindra och upptäcka illegal införsel eller utförsel av varor i den gränsöverskridande trafiken och

82

SOU 2007:23 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

samtidigt uthålligt och målmedvetet ingripa mot storskalig och organiserad brottslighet i denna trafik. Tullverket har organisatoriskt samlat kompetens från underrättelse, spaning och brottsutredning i samma ärende. I samband med den justering av brottsbekämpningsorganisationen som genomfördes under våren 2006 har Tullverket gett bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten större fokus. Gruppchefer på Tullkriminalen med särskilt ansvar för ekobrottsutredningar har tillsatts. Sakkunniga på central nivå har getts särskilda uppdrag inom ekobrottsområdet och även de nationella specialisterna har getts större ansvarsområden. Tullverket saknar egna befogenheter inom penningtvättsområdet. Frågan om Tullverkets medverkan i bekämpningen av penningtvätt har enligt verket nu getts förnyad aktualitet genom det pågående arbetet med implementeringen i svensk lagstiftning av Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 1889/2005 om kontroller av kontanta medel som förs in eller ut ur gemenskapen. Förordningen innehåller bl.a. en anmälningsplikt för den som reser in i eller ut ur gemenskapen och som medför kontanta medel. Belopp understigande 10 000 euro omfattas dock inte av anmälningsplikten. Enligt förordningen skall tullmyndighet utgöra behörig myndighet och vara den myndighet som skall samla information om förflyttning av kontanta medel och vid behov överföra denna information till andra myndigheter. Enligt Tullverkets uppfattning är verket den myndighet som har bäst förutsättningar för att kunna genomföra de kontrollåtgärder som avses i förordningen för att upptäcka penningtvätt. Sådana kontroller skiljer sig inte nämnvärt från de kontroller av deklarations- och uppgiftsskyldigheten som utförs av Tullverkets personal med stöd av tulllagen (2000:1281). Tullkontroll med stöd av tullagen avser kontroll av varor men verket anser att olika former av betalningsmedel tulltekniskt räknas som varor. Nationella bestämmelser som kompletterar det som anges i Rådets förordning som rör tullkontroll av kontanta medel, i syfte att motverka penningtvätt, bör då kunna införas i tullagen och då lämpligen i ett eget kapitel, alternativt i egen författning.

3.2.7 Bolagsverket

Bolagsverket underrättar, inom ramen för samarbetet mellan de myndigheter som ingår i Ekorådet, kontinuerligt de samverkande myndigheterna om händelser av misstänkt natur som verket upptäcker i sitt gransknings- och kontrollarbete. Sådana underrättelser sker bl.a. till Finanspolisen och Ekobrottsmyndigheten. De kanaler som under åren upparbetats mellan myndigheterna fungerar väl och det gör att Bolagsverket kan bidra med information till utredande myndigheter. Bolagsverket konstaterar att penningströmmarna i stor utsträckning inte längre går via bankerna utan via växlingskontor och andra penningförmedlare. Det undergräver kontrollen och gör kampen mot penningtvätt svårare. Den stora mängden anmälningar till

83

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

Finanspolisen gör – enligt verkets uppfattning – att det måsta vara svårt att hitta de fall som är angelägna att vidare undersöka eftersom det finns en stark tidspress i hanteringen. Här aktualiseras frågan om lagstiftningens utformning kontra en effektiv ärendehantering. Inom verket är man beredda att även i fortsättningen biträda Finanspolisen och andra samverkande myndigheter i penningtvättsärenden. Bolagsverkets medarbetare kan i viss utsträckning hjälpa till med registerspaning m.m. under förutsättning att man kan få anvisningar om vad som behöver uppmärksammas i företagssammanhang. Verket konstaterar också att s.k. sparkassor och filialer till främst brittiska limited-bolag anmäls för registrering och att det där möjligen kan finnas intresse att följa objekten ur penningtvättssynpunkt. Bolagsverket samverkar via European Commerce Registers Forum (ECRF) med andra registreringsmyndigheter inom främst Europa. I sådana sammanhang diskuteras även frågor kring ekonomisk brottslighet. Via European Business Register (EBR), som Bolagsverket tillhandahåller, går det att via direktåtkomst få fram registreringsinformation från ca 15 länders motsvarigheter till Bolagsverket.

3.2.8 Brottsförebyggande rådet

Nyligen gav Brå ut webbrapporten ”Penningtvätt och finansiering av terrorism. Kunskapssammanställning av betalningssystemens användning”. Rapporten är en genomgång av de internationella erfarenheterna på området genom litteraturgenomgång och de nationella erfarenheterna genom intervjuer med Finanspolisen, Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten. En slutsats av rapporten är, som berördes redan inledningsvis, att det främst är inom den ekonomiska brottsligheten som tillräckligt stora summor ackumuleras för att användas till penningtvätt. Internationell forskning – samt erfarenheter från Finanspolisen – visar på att den mesta penningtvätten sker till följd av skattebrott eller ekonomisk brottslighet och inte efter försäljning av illegala varor som narkotika. Den slutsatsen stöds av ett annat arbete som Brå genomfört för den statliga kasinoutvärderingen (Svart på rött – Statliga kasinon, skattekriminalitet och svart konsumtion, SOU 2006:64), där kasinobesökarnas personnummer (ca 200 000 personer) kontrollerats mot olika register. En slutsats av undersökningen är att svarta pengar från skattebrott och annan ekonomisk brottslighet konsumeras på kasinon i betydligt högre grad än kriminella pengar från traditionell brottslighet. Ett rimligt antagande är därför att ekobrott genererar väsentligt större summor än den traditionella brottsligheten. För närvarande pågår ett forskningsprojekt på Brå som har för avsikt att undersöka narkotikabrottslighetens ekonomihantering med avseende på exempelvis hur finansiering, krediter, fordringar, betalningar, penningförmedlingar och investeringar i den kriminella ekonomin går till samt hur konsumtionsmönstren kan se ut hos delta-

84

SOU 2007:23 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

garna. En ökad kunskap om den organiserade narkotikabrottslighetens ekonomihantering kan vara en värdefull förberedelse för de brottsbekämpande myndigheterna inför utvecklandet av arbetsmetoder för att slå mot pengarna i stort. Inom ramen för projektet kommer bl.a. seminarier att anordnas. Rapporten kommer att ges ut i februari 2007. Brå arbetar också tillsammans med Ekobrottsmyndigheten samt arbetsgivarföreträdare och fackliga företrädare inom byggbranschen med ett projekt som syftar till en djupare kartläggning av den organiserade ekobrottsligheten inom denna bransch. Man avser bl.a. att göra en nätverksanalys för att kartlägga i vilken omfattning som personer som är föremål för förundersökning m.m. hos Ekobrottsmyndigheten även är inblandade i annan grov kriminalitet. Projektet beräknas starta i januari 2007 och bli klart under hösten samma år med en delrapport redan under sommaren. Brå har vidare lämnat in en ansökan om forskningsanslag för ett projekt om hur myndigheterna i praktiken arbetar för att spåra och förverka vinning av brott. I studien skall myndigheterna i Göteborg följas i deras arbete med att ”follow the money”. Projektet rör Sverige och Wales och skall bl.a. undersöka lagstiftning och strategier när det gäller konfiskering av svarta kriminella pengar. Storbritannien ligger långt framme i arbetet med att introducera nya verktyg för att komma åt pengar från internationell kriminell verksamhet. Sverige har däremot i ett internationellt perspektiv en svagare lagstiftning med mer traditionella system. Brå planerar även ett nytt forskningsprojekt för att undersöka den ekonomiska brottslighetens ekonomihantering, dvs. ett likartat projekt som det som nu pågår på narkotikaområdet. En hypotes är att ekonomihanteringen kan ha stora likheter med vad som gäller på narkotikaområdet, trots att ekobrotten sker inom ramen för legala strukturer. Av stort värde är enligt Brå att jämföra likheter och skillnader. Som tidigare nämnts pekar mycket på att behovet av penningtvätt är större för ekonomisk brottslighet än för till exempel narkotikabrottslighet. Denna kunskap kan vara värdefull för att identifiera brottsförebyggande åtgärder. Ett annat förslag på ett forskningsprojekt är att fortsätta undersöka de alternativa betalningsförmedlarna och som metod bland annat intervjua personer inom de etniska grupper där detta förekommer. Av betydelse är att förstå exakt hur denna verksamhet bedrivs och vilka kriminella intressen som utnyttjar systemen.

3.2.9 Revisorsnämnden

Revisorsnämnden (RN) är tillsynsmyndighet för godkända och auktoriserade revisorer samt registrerade revisionsbolag. I Sverige finns ca 4 100 personer som är godkända eller auktoriserade revisorer samt ca 100 registrerade revisionsbolag. RN har ett

85

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

utredningssekretariat med ett tjugotal anställda som bereder och föredrar ärenden inför en beslutande nämnd. RN:s verksamhet leds av en direktör som är myndighetschef.

RN:s verksamhet styrs i första hand av revisorslagen (2001:883) och förordningen (1995:665) om revisorer. En särskild utredare ser för närvarande över revisorslagen i syfte att lämna förslag till hur EG-direktivet om lagstadgad revision skall genomföras i svensk rätt; Utredningen om Revisorer och revision; genomförande av EG-direktiv m.m. (Ju 2006:11). Den utredaren skall även lämna andra förslag till ändringar i regelverket för revisorer än de som föranleds av EG-direktivet.

RN:s tillsynsverksamhet innebär bl.a. att myndigheten utreder anmälningar mot enskilda revisorer och registrerade revisionsbolag. RN initierar också själv disciplinärenden. De disciplinära åtgärder som RN kan tillgripa är erinran, varning eller upphävande av godkännandet, auktorisationen eller registreringen.

RN har löpande kontakter såväl underhand som i form av möten med företrädare för EBM och Skatteverket i frågor som rör revisorer och revision och som har samband med förebyggande eller bekämpning av ekonomisk brottslighet. RN har även återkommande kontakter med Finansinspektionen (FI), inte minst genom att en av Revisorsnämndens nio ledamöter representerar FI. Mot bakgrund av dessa kontaktvägar bör RN ha goda förutsättningar till samverkan med FI eller andra myndigheter i penningtvättsfrågor.

3.2.10 Fastighetsmäklarnämnden

Fastighetsmäklarnämnden är en central förvaltningsmyndighet som har till uppgift att registrera fastighetsmäklare, bedriva tillsyn över de registrerade fastighetsmäklarna och informera om god fastighetsmäklarsed. Fastighetsmäklarnämnden har inte getts föreskriftsrätt inom penningtvättsområdet, men har gett ut allmänna råd (FMN 2005:1) om åtgärder mot penningtvätt. Vid utarbetandet av de allmänna råden fördes en löpande diskussion med Finansinspektionen, Finanspolisen och Eko-brottsmyndigheten. Fastighetsmäklarnämnden har även gett ut ett faktablad gällande åtgärder mot penningtvätt som i första hand riktar sig mot konsumenter.

Från och med den 1 april 2006 har Fastighetsmäklarnämnden ägnat särskilt intresse åt hur fastighetsmäklarna lever upp till pen-

86

SOU 2007:23 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

ningtvättslagens krav på att fastighetsmäklarna skall kontrollera uppdragsgivarens och köparens identitet.

Fastighetsmäklarnämnden arbetar dessutom kontinuerligt med att öka de registrerade fastighetsmäklarnas kännedom om penningtvättslagstiftningen. Detta arbete sker framförallt genom rådgivning per telefon och föreläsningar för fastighetsmäklare och mäklarstudenter.

3.2.11 Lotteriinspektionen

Lotteriinspektionen är central förvaltningsmyndighet för frågor om lotterier och spel. Enligt instruktionen (1994:1492) skall inspektionen bl.a. särskilt svara för en enhetlig tillämpning av kasinolagen (1999:355) och för att en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över efterlevnaden av lagstiftningen och verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet. Verksamheten skall leda till hög säkerhet i all spel- och lotteriverksamhet och till att gällande regelverk efterföljs. Inspektionens tillsynsuppdrag behandlas även i regeringens tillstånd till Svenska Spel att anordna kasinospel. Lotteriinspektionen skall genomföra den granskning och de kontroller som inspektionen anser påkallade. I det ursprungliga tillståndsbeslutet fanns vissa villkor om motverkande av penningtvätt. Inspektionen har ett i praxis etablerat arbetssätt som innebär bl.a. ett besök per månad på varje kasino, uppföljning av incidentrapportering och på andra sätt. Kasinolagen innehåller ingen reglering beträffande möjligheterna för Lotteriinspektionen att ingripa i kasinoverksamheten för att åstadkomma rättelse.

3.3 Samverkan mellan myndigheterna sker i arbetsgrupper och projekt

Ovan har redovisats de projekt som har genomförts eller pågår på penningtvättsområdet. Nedan redovisas ytterligare exempel på samverkan.

87

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

Ekorådet

På central nivå finns ett samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Ekorådet ska följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten i samhället, tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten, vara forum för överläggningar som rör övergripande informationsutbyte myndigheterna emellan och sådant utvecklingsarbete som kräver samverkan mellan flera myndigheter, ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa den ekonomiska brottsligheten, analysera och utvärdera insatserna.

I Ekorådet ingår Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Tullverket, Brottsförebyggande rådet, Finansinspektionen, Bolagsverket och Ekobrottsmyndigheten (EBM).

Ekorådet sammanträder ett par gånger per år. Riksåklagaren är ordförande och generaldirektören för EBM är vice ordförande. En särskild arbetsgrupp svarar för beredningen av Ekorådets ärenden. EBM svarar för rådets och arbetsgruppens kanslifunktioner.

Samverkansgruppen mot penningtvätt

Sedan flera år tillbaka finns en informell arbetsgrupp med företrädare från Finansinspektionen, Finanspolisen, Skatteverket, Åklagarmyndigheten (Internationella åklagarkammaren i Stockholm), Ekobrottsmyndigheten och Tullverket. Gruppen har bland annat utarbetat en rapport om s.k. alternativa betalningsförmedlare och fungerade som referensorgan under FATF- utvärderingen av Sverige. Frågor om mandat, deltagande från andra myndigheter och informationsutbyte har aktualiserats.

Gemensamt projekt mellan Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten

Under hösten år 2006 och under år 2007 kommer Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten att bedriva ett gemensamt projekt rörande utbyte av brott och penningtvätt. Företrädare för andra myndigheter kommer att inbjudas att delta i projektet. Projektet kommer för Åklagarmyndighetens räkning att ledas av myndighetens utvecklingscentrum i Stockholm. Syftet med projektet är att analysera vilka möjligheter det finns att inom ramen för den

88

SOU 2007:23 Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter

nuvarande lagstiftningen utveckla bekämpningen av penningtvätt och ta fram förslag på åtgärder för en ökad effektivitet. Inom ramen för det arbetet kommer det att ske en inventering av bland annat arbetsmetoder, förhållningssätt till penningtvätt och förverkande av utbyte av brott, eventuella praktiska problem och möjliga förbättringsområden. I detta ligger även att visa på hur samarbetet med andra myndigheter kan utvecklas och förbättras.

Projektet skall bland annat leda fram till att metodstöd tas fram för det operativa arbetet i form av en handbok eller ett RättsPM. Vidare skall ett gediget och återkommande utbildningsprogram tas fram.

Förverkande

Ekobrottsmyndigheten prioriterar för närvarande arbetet med att spåra och förverka vinning av brott. Den 1 januari 2007 inrättades en särskild brottsutbytesenhet med ansvar för att, i samverkan med andra myndigheter, utveckla metoderna för att spåra och återföra vinster av brott, så att egendomen kan förverkas i domstol. Enheten arbetar parallellt med dem som utreder brottet och räknar ut hur stora vinster brottslingarna har gjort för att sedan spåra och förverka pengarna. Grundtanken är att om man tar ifrån de kriminella vinsterna från brottet slår man sönder själva basen för deras verksamhet.

Brottsutbytesenheten består av en åklagare, en ekorevisor samt två analytiker. Enheten arbetar med metodutveckling men biträder också i utredningsarbetet. Erfarenheterna ska spridas till andra som deltar i eko-brottsbekämpningen.

Uppdrag för år 2007 i regleringsbrev

Rikspolisstyrelsen skall enligt regleringsbrevet för år 2007 redovisa och kommentera de åtgärder som har vidtagits eller planeras att vidtas för att utbyte av brott i så stor utsträckning som möjligt skall kunna beslagtas och förverkas samt hur myndighetens uppföljning skall kunna förbättras, bl.a. vad gäller inhämtning och bearbetning av statistik. Samråd skall ske med Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten.

89

Arbete hos myndigheter och samverkan mellan myndigheter SOU 2007:23

Ekobrottsmyndigheten har fått motsvarande uppgifter och skall – med utgångspunkt i de synpunkter som Financial Action Task Force (FATF) har framfört i sin senaste rapport avseende Sverige om efterlevnaden av FATF:s rekommendationer 3, 27, 30 och 32 – redovisa och kommentera de åtgärder som myndigheten efter samråd med Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen har vidtagit eller planerar att vidta för att utbyte av brott i så stor utsträckning som möjligt skall kunna beslagtas och förverkas, samt för att förbättra myndighetens uppföljning av sådana vidtagna åtgärder (bl.a. inhämtning och bearbetning av statistik).

Finansinspektionen har i regleringsbrevet för 2007 ålagts att redovisa de initiativ som tagits för att bemöta de synpunkter som framförs i den av Financial Action task Force (FATF) den 17 februari 2006 antagna utvärderingsrapporten om Sverige.

90

4 Överväganden och förslag

4.1 Allmänt om direktivens och rekommendationernas genomförande

En grundläggande utgångspunkt för utredningen är att föreslå åtgärder som innebär att Sverige kan fullfölja sina internationella åtaganden. Direktivet skall genomföras fullt ut och FATF:s rekommendationer följas.

Innehållet i både direktiv och rekommendationer går ibland ut på ett krav på att medlemsstaten skall överväga att vidta vissa åtgärder; det är således inte formulerat som ett ”skarpt” krav på åtgärd. I viss utsträckning skall således göras bedömningar av om det kan finnas skäl för att införa regler på grund av förhållandena i det egna landet. Det kan också finnas skäl att i andra hänseenden införa skärpta krav; detta är fullt möjligt enligt direktivet som är ett minimidirektiv. Utredningen har med beaktande av dessa förutsättningar gjort överväganden men i begränsad omfattning funnit tillräcklig grund för utvidgningar i förhållande till ”obligatoriska” bestämmelser. Å andra sidan har utredningen heller inte funnit skäl att införa särskilda lättnader i de fall möjlighet ges. Penningtvättsområdet är rörligt i den meningen att brottsligheten ofta flyttar till nya områden när regelverket stramas åt. Nya produkter kan skapa nya möjligheter att tvätta pengar, inte minst genom ny teknik genom internet och mobilteletjänster. Erfarenheter från tillsyn är naturligtvis en god grund för vidare överväganden om ytterligare åtgärder. Vissa verksamheter har emellertid inte tidigare varit föremål för full tillsyn och erfarenheter bör kunna vinnas framöver.

Direktivet har ett s.k. riskbaserad förhållningssätt. Det innebär att direktivet i grunden utgår från att riskerna skiljer sig åt mellan olika länder, kunder, verksamhetsområden, och att förändringar i detta hänseende kan ske över tiden. Resurserna skall uttryckligen användas där behoven finns. Kraven som ställs på de rapporteringsskyldiga består i att dessa skall ha tillräckliga rutiner och tillräcklig

91

Överväganden och förslag SOU 2007:23

kunskap för att kunna bedöma om en situation innebär en risk för penningtvätt eller terrorismfinansiering och att sedan agera därefter. De riskområden som finns eller som uppstår är företagen själva de bästa analytikerna av, eftersom de bäst känner sin verksamhet och sina kunder.

Fördelarna med detta sätt att angripa problemen är uppenbara. Regelverket kan göras mer flexibelt och tillämpningen anpassas efter riskerna. Det kan sägas vara mer effektivt på så sätt att det understödjer en aktiv attityd visavi tillämpningen, snarare än ett rutinmässigt förhållningssätt, som innebär kontroller görs mer för att man måste än för att de behövs.

Nackdelar finns å andra sidan. Ett riskbaserat förhållningssätt kan uppfattas som otydlighet. Tyngande regler för enskilda måste vara klara, så att var och en vet vad de har att rätta sig efter. Särskilt för små företag kan det uppfattas som betungande med de rutiner som erfordras och den utbildning av anställda som följer av kraven. Inom den finansiella sektorn uppfattas säkerligen inte förhållningssättet som nytt, riktlinjer som utgår från en riskbaserad approach har funnits länge genom internationellt samarbete och gemensamma förhållningssätt och riktlinjer. Problemen kan där i stället vara hur man administrativt skall klara kraven, som i sitt praktiska genomförande kan kräva olika systemlösningar. För den finansiella sektorn finns ett tydligt egenvärde i att följa regelverket, för att undvika renomméförluster och därmed möjligheter att göra affärer på en internationell marknad. Samma incitament kan förvisso finnas hos andra verksamheter, men det direkta sambandet med brottslighet och det yttersta syftet med direktivet, att upprätthålla den finansiella sektorns stabilitet, och den egna verksamheten, kan av vissa säkerligen uppfattas som mindre självklart.

Det riskbaserade förhållningssättet innebär vissa pedagogiska utmaningar för lagstiftaren. Företagens uppgift är att se över sin egen verksamhet, sina egna rutiner och sin egen personals kunskapsnivå för att motverka att bli till ett verktyg för brottslighet. Å ena sidan finns detaljerade regler om identifiering som skall följas, å andra sidan skall riskbedömningar göras. Uppgiften kan inkräkta på andra värden där det finns regler, även på EU-nivå, som måste beaktas. Hantering av personuppgifter och skydd för den personliga integriteten är exempel på sådana. Även om företagen åläggs långtgående uppgifter bör rågången hållas klar

− det är de brottsbekämpande myndigheterna som ansvarar för brottsbekämpningen.

92

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Genomförandet av det tredje penningtvättsdirektivet väcker naturligtvis ett antal principiella frågor. Hur skall direktivet tolkas? Hur skall det tillämpas? Vad innebär det för svenska förhållanden? Vilken detaljeringsgrad är relevant i lagstiftningen?

Direktivet måste med nödvändighet bli föremål för tolkningar i olika hänseenden, både språkligt och innehållsmässigt. Den engelska versionen har använts i huvudsak för jämförelser när det gäller framförallt terminologi. Eftersom direktivet bygger på FATF:s rekommendationer har det varit av värde att jämföra dessa och de ”Interpretative notes” som finns tillgängliga, liksom andra dokument som getts ut av FATF och som finns tillgängliga på organisationens hemsida (www.fatf-gafi.org).

En tolkning av direktivet innebär också att överväganden måste göras av hur bestämmelserna kan komma att tillämpas. Det kan i sig vara vanskligt när det gäller EG-rättslig lagstiftning, som ytterst uttolkas av EG-domstolen. Utmärkande för bestämmelserna om penningtvätt och terrorismfinansiering är att de i första hand utformats och utvecklats med den finansiella sektorn i åtanke, samtidigt som allt fler aktörer numera omfattas av regelverket, vilket gör att det måste vara generellt utformat. Lagtekniskt innebär den stora spridningen av olika aktörer särskilda svårigheter. Utredningen har erfarit att efterfrågan på riktlinjer är stor. Konkretion vad gäller tillämpningen efterlyses framförallt utanför den finansiella sektorn. Självfallet måste i allt lagstiftningsarbete överväganden göra om hur lagstiftningen skall tillämpas och vilken effekt regelverket har för den som är berörd. Utredningen har genom tolkning försökt klarlägga vad som förväntas av olika parter. Det är dock oundvikligt att arbete ändå återstår att utföra, däribland göra överväganden om i vilken utsträckning vägledning erfordras när det gäller metoder för riskbedömningar och liknande.

Språkligt - systematiskt

Framställningen nedan utgår i systematiskt hänseende från det tredje penningtvättsdirektivet. Detta innebär att rubriker etc. i lagtexten satts utifrån kronologin i direktivet. Det förekommer ibland vissa avvikelser och skillnader i direktivet jämfört med FATF: s rekommendationer. Dessa behandlas där de i materiellt hänseende hör hemma. Detsamma gäller för de fall där utredningen tar upp de brister som konstaterades vid FATF:s utvärderingen av

93

Överväganden och förslag SOU 2007:23

Sverige. De kommenteras i sitt sakliga sammanhang. I språkligt hänseende har utredningen i några fall valt att frångå ordvalet i den svenska översättningen av direktivet. Skälen för dessa avvikelser redovisas i förekommande fall.

Utredningen har bedömt det vara lämpligt att bygga genomförandet genom ändringar i den befintliga penningtvättslagen. Lagtextens struktur behålls medan detaljeringsgraden ökar något. Utredningen har sökt följa vedertagna allmänna principer för genomförande av direktiv i en svensk lagstiftningstradition när det gäller frågor om omformning, detaljeringsgrad, systematik och terminologi m.m.

De personer och verksamheter som omfattas av penningtvättslagens bestämmelser benämns i den lagen ”den fysiska och juridiska personen”. Den som kontrolleras har ingen enhetlig benämning utan omskrivningar görs –”den som vill inleda en affärsförbindelse” etc. I den fortsatta framställningen använder utredningen ibland, för att undvika språkliga otympligheter, ordet ”verksamhetsutövare” som ett enhetligt begrepp, ibland ”rapporteringspliktiga” etc. Motparten benämns för enkelhets skull ”kund”, även om vissa verksamhetsutövare (advokater och revisorer) normalt kallar dessa för klienter.

Direktivet avses numera att förhindra att det finansiella systemet används såväl för penningtvätt som mot finansiering av terrorism. Framställningen nedan innehåller trots detta ibland, för att inte tynga texten, förkortade uttryckssätt, ”i penningtvättssammanhang” och liknande.

4.2 Lagteknisk lösning -syfte, tillämpningsområde, definitioner

Utredningens bedömning och förslag: Penningtvättslagen behålls i sin nuvarande struktur, med det utökade syftet att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. En ny rubrik föreslås. Med finansiering av terrorism avses den brottslighet som anges i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. Finansieringslagens bestämmelser som rör förebyggande, administrativa åtgärder återges i penningtvättslagen och den personkrets som omfattas är densamma som i penningtvättslagen.

94

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Det tredje penningtvättsdirektivets syfte är att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism och på så sätt skydda det finansiella systemets stabilitet. Detta system kan användas för att dölja vinning av brott eller för att slussa medel för terrorismändamål. Direktivet har ett utvidgat tillämpningsområde i förhållande till tidigare direktiv på området. Sålunda är avsikten med direktivet även att genom åtgärder på gemenskapsnivå förhindra finansiering av terrorism.

Definitionen av penningtvätt motsvarar den tidigare gällande. Det är utredningens uppfattning att den gällande definitionen i 1 § penningtvättslagen inte behöver modifieras i något hänseende.

Med finansiering av terrorism avses i direktivet tillhandahållande eller insamling av medel, oavsett tillvägagångssätt, direkt eller indirekt, i uppsåt att dessa skall användas eller med vetskap om att dessa helt eller delvis kommer att användas för att genomföra något av de brott som anges i artiklarna 1

−4 i rådets rambeslut

2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (EGT L 164, 22.6.2002, s. 3). Detta beslut har genomförts genom lag (2003:148) om straff för terroristbrott, som innehåller, straffbestämmelser samt bestämmelser om förverkande. I lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. (finansieringslagen)finns en katalog av brott som omfattas, bland annat terroristbrott enligt 2003 års lag. Finansieringslagen infördes ursprungligen för att Sverige skulle tillträda FN-konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism. De finansiella företag som då (2002)omfattades av penningtvättslagen ålades i stort sett samma skyldigheter enligt finansieringslagen i form av gransknings och rapporteringsskyldighet, meddelandeförbud etc. I det nya direktivet omfattas samtliga rapporteringsskyldiga av krav på åtgärder som skall vidtas. För bekämpning av finansiering av terrorism skall samma verktyg användas som vid åtgärder mot penningtvätt- direktivet innehåller inga direkta handlingsregler som tar sikte på åtgärder mot enbart terrorismfinansiering. En grundläggande skillnad mellan förfarandena är naturligtvis att medan penningtvätt alltid förutsätter ett förbrott kan terrorism finansieras genom insamling av, kanske små summor, av lagligen åtkomna och intjänade medel. Samma åtgärder som skall förhindra penningtvätt skall således förhindra finansiering av terrorism, framförallt genom identifiering av kunderna och en riskbaserad analys.

I detta sammanhang bör därför penningtvättslagens koppling till finansieringslagen närmare övervägas. Utredningen har därvid inte

95

Överväganden och förslag SOU 2007:23

funnit några bärande skäl till att inte låta denna koppling bestå. Finansiering av terrorism bör således definieras på det sätt som anges i finansieringslagen – trots att det i princip är en utökning i förhållande till direktivets hänvisning till rambeslutet– och penningtvättslagen innehålla en hänvisning dit. Finansieringslagen kan därmed förenklas på så sätt att en hänvisning görs till de verksamhetsutövare och till de förfaranden som anges i penningtvättslagen. Det är samma verksamhetsutövare som omfattas av båda lagarna när det gäller administrativa åtgärder.

Penningtvättslagens rubrik lyder Lag om åtgärder mot penningtvätt. Med hänsyn till det utvidgade syftet med det tredje penningtvättsdirektivet bör lagens rubrik återspegla detta och lagen benämnas Lag om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Penningtvättslagen saknar för närvarande en inledande ”portalparagraf” om syftet med lagstiftningen. Sådana har ibland karaktären av allmänt honnörsordande som hör hemma i lagstiftning av annat slag än den aktuella. Ibland kan det dock innebära en lämplig ram för att leda läsaren på rätt spår om var man befinner sig i det rättsliga systemet. I detta fall skulle det kunna ha ett värde att särskilja penningtvättslagen, som ju handlar om administrativa kontrollåtgärder som vissa företag har att vidta, gentemot den straffrättsliga regleringen som återfinns på annat håll. En paragraf med denna innebörd föreslås därför.

Det är närmast en redaktionell fråga om ytterligare definitioner bör följa omedelbart därefter, på det sätt som är vanligt i EGdirektiv. I föreliggande lagförslag har i stället vissa definitioner placerats där de sakligt hör hemma. Detta har skett av läsbarhetsskäl och för att EG-definitionerna både kan vara mer omfattande och mera likna materiella regler än vad som traditionellt betecknas som definitioner i svensk lagtext. I några fall avses definitionerna utvecklas i förordning. Utredningen har föreslagit en ny förordning. I flera fall kan definitionerna dessutom behöva utvecklas vidare genom riktlinjer och allmänna råd. I direktivet har ett antal nya begrepp förts in och definierats: person i politiskt utsatt ställning (PEP), affärsförbindelse, verklig förmånstagare, tillhandahållare av tjänster till truster och företag och brevlådebank.

96

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

4.2.1 Vilka bör omfattas av lagstiftningen?

Utredningens bedömning och förslag: Penningtvättslagen bör, utöver godkända och auktoriserade revisorer, även omfatta registrerade revisionsbolag. Vidare bör den omfatta andra fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt driver revisionsverksamhet eller tillhandahåller bokföringstjänster. Lagen bör även omfatta den som tillhandahåller tjänsten bolagsbildning och all yrkesmässig verksamhet som innebär handel med varor där kontantbetalning sker med belopp på 15 000 euro eller mer. Filialer i utlandet till svenska företag skall omfattas så långt möjligt. Utredningen föreslår inte att några ytterligare aktörer skall omfattas. Fastighetsmäklare med registrering för hyresförmedlare undantas från lagens tillämpning. Försäkringsförmedlare omfattas enbart såvitt avser livförsäkringsförmedling.

Den svenska lagstiftningen omfattar idag följande verksamheter.

• bank-eller finansieringsrörelse,

• livförsäkringsrörelse,

• värdepappersrörelse,

• verksamhet som kräver anmälan till eller ansökan hos Finansinspektionen enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt, dvs. betalningsöverförare, valutaväxling och annan finansiell verksamhet (finansiella institut), och lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

• försäkringsförmedling,

• verksamhet för utgivning av elektroniska pengar,

• fondverksamhet,

• verksamhet som fastighetsmäklare,

• verksamhet för kasinospel,

• verksamhet som godkänd eller auktoriserad revisor, eller

• yrkesmässig verksamhet som består i att lämna råd i avsikt att påverka storleken på en skatt eller avgift (skatterådgivare).

Bestämmelserna gäller även för advokater och andra oberoende jurister när de bedriver verksamhet av visst angivet slag, samt för den som driver yrkesmässig handel med eller auktionsförsäljning av antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel i de fall betalning görs kontant med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer.

97

Överväganden och förslag SOU 2007:23

Direktivet innebär vissa nyheter när det gäller vilka som omfattas:

• Det omfattar tillhandahållare av tjänster till truster och bolag utöver dem som utförs av revisorer, skatterådgivare och oberoende jurister.

• Det omfattar all yrkesmässig verksamhet som innebär handel med varor där kontantbetalning sker med belopp på 15 000 euro eller mer.

Till detta kommer att även andra revisorer än de som är godkända eller auktoriserade skall omfattas om de yrkesmässigt driver revisionsverksamhet. Vidare skall fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt tillhandahåller bokföringstjänster omfattas, jfr ”external accountants” i direktivets engelska översättning.

Direktivet innehåller ett krav på att medlemsstaterna skall överväga om annan verksamhet bör omfattas av den nationella lagstiftningen.

Fastighetsmäklare

Med fastighetsmäklare avses i fastighetsmäklarlagen (1995:400) fysiska personer som yrkesmässigt förmedlar fastigheter, delar av fastigheter, byggnader på annans mark, tomträtter, bostadsrätter, andelsrätter avseende lägenhet, arrenderätter eller hyresrätter. En registrering skall avse antingen yrkesmässig förmedling av samtliga förmedlingsobjekt (fullständig registrering) eller yrkesmässig förmedling av enbart hyresrätter (registrering för hyresförmedlare).

Personer med registrering för hyresförmedlare är inte fastighetsmäklare i den mening som avses i direktivet 2005/60/EG. En hyresförmedlare förmedlar enbart hyresrätter för ett arvode om 3 000 kr inklusive moms och kan även ägna sig åt s.k. relocationverksamhet, dvs. hjälpa företag att ta hand om tillfällig utländsk arbetskraft. Det finns inte någon grund att anta att deras verksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Med beaktande härav är det inte ändamålsenligt att fastighetsmäklare med registrering för hyresförmedlare omfattas av penningtvättslagstiftningen.

98

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Sakförsäkringsverksamhet

Viss osäkerhet har rått huruvida all försäkringsförmedling omfattas av penningtvättslagstiftningen, dvs. såväl sak- som livförsäkringsförmedling (se 2 § p. 5 som har en generell hänvisning). Att avsikten inte varit denna framstår som klart, bl. a eftersom endast livförsäkringsrörelse omfattas enligt p. 2. Detta bör förtydligas i lagtexten. En annan fråga är om sakförsäkringsverksamhet generellt bör omfattas. Missbruk av sakförsäkringar sker genom bedrägerier och missbruket angrips också genom beivrande av den typen av brottslighet. Utredningen har därför inte funnit skäl att närmare utreda förutsättningarna för att låta sakförsäkringsverksamhet omfattas av regelverket.

Tillhandahållare av tjänster till truster och företag

Art. 2.3 c) anger att direktivet är tillämpligt på tillhandahållare av tjänster till truster och bolag utöver dem som anges i leden a och b(revisorer, skatterådgivare och oberoende jurister när dessa utför vissa åtgärder). I art. 3.7 definieras sedan begreppet, eller snarare räknas upp vilka sorters tjänster som avses : bildande av företag eller juridisk person, b) funktion som styrelseledamot eller bolagsman c) tillhandahållande av kontor, postadress eller sammanhängande tjänster d) förvaltning av trust e) funktion som nominell aktieägare för en verklig förmånstagares räkning. Motsvarande innehåll har FATF:s rekommendationer med den definition som finns upptagen i ”Glossary”.

Uppräkningen synes vara uttömmande. Svårare är att avgöra vad det egentligen är för tjänster och om sådana alls tillhandahålls i Sverige. Företag som specialiserat sig på att tillhandahålla lagerbolag och att bilda bolag förekommer. Dessa tjänster kan tillhandahållas även av skatterådgivare och ekonomiska konsulter av olika slag. Det är utredningens uppfattning att även försäljning av ett lagerbolag bör omfattas av direktivets ”bildande av företag”. Avgränsningssvårigheter skulle vid en tillämpning annars bli följden. Dessutom talar ändamålsskäl för att låta verksamheter som omfattar handel med lagerbolag omfattas (se t.ex. Ekobrottsmyndighetens rapport Lagerbolag och ekonomisk brottslighet, december 2000).

Större osäkerhet vållar punkterna b) – e). Dessa är uppenbarligen avsedda för en annan rättslig miljö än den svenska. Truster och

99

Överväganden och förslag SOU 2007:23

nominella aktieägare förekommer inte i Sverige. Beträffande c) är det knappast ett sedvanligt hyresförhållande som avses. Över huvud taget synes bestämmelsen ta sikte på tjänster för ställföreträdarskap som, om de förekommer i Sverige, snarare skulle konstituera ett bulvanförhållande än tillhandahållande av en tjänst i en affärsverksamhet. Under dessa förhållanden ter det sig inte meningsfullt att lagreglera. Utredningen har stannat för att sådan verksamhet som består i bildande av bolag eller annan juridisk person bör omfattas av lagen, i den mån den inte omfattas av annan nämnd verksamhet.

Den verksamhet som bedrivs av ”tillhandahållaren”, som kan vara en fysisk eller juridisk person, skall innebära att tjänsten affärsmässigt tillhandahålls till tredje part. Avgränsningen torde bäst ske genom ordet ”yrkesmässigt” i lagtexten.

Revisorer m. fl.

För närvarande omfattas i penningtvättslagen de revisorer som omfattas av revisorslagen (2001:883) och som därmed står under tillsyn hos Revisorsnämnden, dvs. godkända och auktoriserade revisorer. Även andra personer och företag bedriver emellertid revisionsverksamhet och närliggande verksamhet. I det senaste lagstiftningsärendet framhölls som rimligt och för de aktuella syftena tillräckligt att begränsa omfattningen till att avse godkända och auktoriserade revisorer. Även om någon språklig ändring inte gjorts i det tredje penningtvättsdirektivet framstår det som klart att gruppen revisorer som omfattas bör utökas. Härvid bör noteras att de personer som i den svenska översättningen av direktivet benämns ”revisorer” i stället benämns ”auditors” och ”external accountants” i den engelska översättningen. Den engelska versionen är således vidare. Med hänsyn till direktivets syfte får en sådan vidare definition anses ge bäst uttryck för vilka grupper som skall omfattas av penningtvättslagstiftningen. Utöver godkända och auktoriserade revisorer bör även registrerade revisionsbolag omfattas av penningtvättslagen. Övriga revisorer, dvs. de som inte är godkända eller auktoriserade, bör omfattas av penningtvättslagstiftningen i den mån de yrkesmässigt driver revisionsverksamhet. Det bör noteras att dessa övriga revisorer endast i begränsad utsträckning kan tillhandahålla revisionstjänster yrkesmässigt. Detta beror på att det stora flertalet kunder som efterfrågar yrkes-

100

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

mässiga revisionstjänster utgörs av aktiebolag eller andra företag i vilka revisionen enligt lag skall utföras av en godkänd eller auktoriserad revisor eller ett registrerat revisionsbolag. Vidare bör fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt tillhandahåller bokföringstjänster (”external accountants”) omfattas av penningtvättslagen. Detta innebär att lagens tillämpningsområde utsträcks till att gälla ett stort antal redovisningskonsulter, redovisningsbyråer och liknande. Däremot avses penningtvättslagen inte omfatta personer som är anställda hos ett företag för att utföra det företagets bokföring, såsom personal på företagets ekonomiavdelning.

Filialer

I artikel 31 (motsvarar FATF-rekommendation 22) finns ett krav på att även filialer och majoritetsägda dotterbolag i tredje land skall omfattas av regler om kundkontroll och bevarande av handlingar. Motsvarande regel finns för närvarande inte i lagstiftningen. Däremot finns i Finansinspektionens allmänna råd under 4 § i FFFS 2005:5 under rubriken koncernförhållanden råd om koncernövergripande policy. Där anges även att inspektionen bör informeras om företaget finner att dess interna regler inte kan tillämpas p.g.a. brister i landets reglering på området. FATF:s utvärdering innehöll kritik på den här punkten eftersom bindande regler saknas. Bindande regler kan lämpligen föras till 2 § vari nu anges att lagen för vissa verksamheter även gäller filialer i Sverige till utländska juridiska personer med huvudkontor i utlandet. Lagen bör omfatta även motsvarande svenska juridiska personers filialer och utländska dotterbolag i tredje land. Bestämmelsen gäller självfallet så länge lagstiftningen i tredje land inte lägger hinder i vägen. Den juridiska personen bör som tidigare anmäla sådana förhållanden till finansinspektionen. Även den bestämmelsen bör göras bindande, men i författning av lägre valör än lag.

Varuhandel till högt värde

Sedan den 1 januari 2005 omfattas fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt bedriver handel med eller auktionsförsäljning av antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel av penningtvättslagen då betalning görs kontant med ett belopp

101

Överväganden och förslag SOU 2007:23

motsvarande 15 000 euro eller mer. Erfarenheterna från tillämpningen är på grund av den korta tid som lagen gällt därför begränsade. Före den nämnda tidpunkten gällde att denna grupp omfattades av en bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Rättssäkerhetsskäl motiverade att i lagen angavs vilka kategorier av handlare som omfattades. Den möjligheten finns inte kvar i det nya penningtvättsdirektivet. All yrkesmässig handel med höga värden måste därmed omfattas. Framförallt är det fråga om den verksamhet som redan finns uppräknad i lagen.

Som tidigare innebär lagstiftningen framförallt en skyldighet att identifiera kunden och rapportera misstänkt penningtvätt i dessa fall. Omfattningen av denna handel är mycket svår att bedöma på ett rättvisande sätt. Till frågan om hur tillsyn under dessa förhållanden skall bedrivas återkommer utredningen.

Ytterligare aktörer som skulle kunna omfattas lagen

Målet vid penningtvätt är att kunna utnyttja vinningen från den brottsliga verksamheten. Detta kan ske genom konsumtion som betalas genom konto- eller kreditkort. Konto- eller kreditkortstjänster tillhandahålls genom t.ex. American Express. Korten ger möjligheter att konsumera vinningen i ett land medan vinningen konkret är förvarad i ett annat land, något som försvårar undersökningar av tillgångarnas ursprung.

FATF ifrågasatte vid utvärderingen av Sverige behandlingen av kreditkortsföretag och varför inte dessa omfattades. I propositionen Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139) intas synsättet att betalkortsföretag driver betalningsförmedling och inte kreditgivning. I den mån detta är korrekt så kan anmälningsplikt enligt lagen om anmälningsskyldighet avseende viss finansiell verksamhet föreligga för, åtminstone, betalningsförmedlingen. Finansinspektionen anser dock att det kan ifrågasättas om inte betalkortsföretag måste anses driva kreditgivning istället för betalningsförmedling och avser att särskilt undersöka förhållandena på området. Under angivna förhållanden omfattas i sådana fall dessa företag av bestämmelserna om penningtvätt och finansiering av terrorism. Mot denna bakgrund avstår utredningen från att dra några slutsatser i frågan om tillämplig lag – något som knappast är möjligt att uttala sig om generellt

− eller lägga fram

några förslag.

102

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

4.3 Ett riskbaserat förhållningssätt förs in i lagstiftningen

Utredningens bedömning och förslag: Det tredje penningtvättsdirektivet har ett mer uttalat riskbaserat förhållningssätt jämfört med tidigare direktiv. Risker skall bedömas och olika situationer skall hanteras olika, beroende på riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism. Mer detaljerade krav ställs på vad den som omfattas av direktivet skall ta reda på om sina kunder enligt principen ”Känn din kund”. Identitetskontroll, vetskap om affärsförbindelsen syfte och art och en kontinuerlig uppföljning är grundläggande delar. Kundens ägarstruktur skall klargöras om huvudmannen är en annan än den som framträder i affärsförbindelsen (den verkliga huvudmannen). Tidpunkten för identitetskontroll lagregleras liksom konsekvenser av om kontrollen inte kan utföras eller information inte kan inhämtas. Penningtvättslagen kompletteras i dessa hänseenden.

Kapitel II (art. 6

−13) som behandlar krav på kundkontroll tillhör direktivets centrala delar. En grundläggande utgångspunkt i det tredje penningtvättsdirektivet är att de åtgärder som åläggs verksamhetsutövaren skall vara riskbaserade. De kontroller av kunden som utförs skall relateras till risken för penningtvätt och finansiering av terrorism, och anpassas efter typen av kund, affärsförbindelse, produkt eller transaktion. Detta angreppssätt innebär att resurserna skall användas där riskerna är som störst. För att detta skall vara möjligt erfordras en kontinuerlig bedömning av var riskerna finns och hur metoderna för penningtvätt och terrorismfinansiering utvecklas och en analys av vilka åtgärder som är verksamma mot dessa företeelser. Även om uppgiften på ett generellt plan kommer att hanteras av myndigheter i form av vägledning, konkretiseras de av att den som bedriver en verksamhet som omfattas av lagen åläggs att upprätthålla rutiner och att se till att personalen utbildas i dessa frågor.

Ett uttryck för det riskbaserade angreppssättet är att direktivet, (förutom de allmänna kraven) under skilda rubriker behandlar lägre krav respektive skärpta krav på kundkontroll. Vad de skärpta kraven innebär i form av utökade kontroller anges på ett exemplifierande sätt i direktivet. Kontrollernas omfattning kommer på ett annat sätt än tidigare att differentieras.

103

Överväganden och förslag SOU 2007:23

Även de tidigare penningtvättsdirektiven innehöll krav på att kunderna skulle kontrolleras, framförallt genom att deras identitet skulle klarläggas. Däremot saknades bestämmelser om hur dessa identitetskontroller skulle utföras, dvs. det saknades förfaranderegler. Det nya direktivets krav är härvidlag mer detaljerade än tidigare. Begreppet kundkontroll innebär, förutom utökade krav på identifiering av kunden, även krav på att affärsförbindelsens syfte och art skall klargöras. Vidare skall affärsförbindelsen kontinuerligt följas upp, så att de transaktioner som utförs överensstämmer med vad som är känt om kunden vad gäller t.ex. affärs– och riskprofil. Sistnämnda krav är delvis nya i förhållande till vad som tidigare gällt enligt EU-direktiv. I FATF:s rekommendationer motsvaras emellertid dessa krav av att s.k. customer due diligence (CDD) skall utföras. Det är att märka att vart och ett av kraven enligt artikel 8. 1 a-c skall tillämpas. Hur omfattande åtgärder som behöver utföras beror dock på omständigheterna i det enskilda fallet. De ska under alla förhållanden vara lämpliga med hänsyn till riskerna.

Direktivet innehåller även utökade krav vad gäller kundkännedom på det sättet att den s.k. verkliga förmånstagaren – den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar en kund -skall identifieras. Personer i politiskt utsatt ställning bosatta utomlands skall identifieras och affärsförbindelser eller transaktioner med sådana föranleda en skärpt kontroll.

Ett uttryckligt förbud mot anonyma konton eller motböcker har vidare införts i direktivet.

En av hörnstenarna i bekämpandet av penningtvätt är principen KYC (Know Your Customer, principen om kundkännedom) som tillämpas inom den finansiella sektorn. KYC innebär till att börja med att kunden skall identifieras, dvs. en identitetskontroll skall utföras och dokumenteras. Identiteten skall kunna verifieras på olika sätt. För svenskt vidkommande finns de grundläggande bestämmelserna

U

att

U

identitetskontroll skall utföras i 4

−6 §§ pen-

ningtvättslagen;

U

hur

U

det skall ske anges i FFFS 2005:5 (Finansin-

spektionens författningssamling, med allmänna råd). Däri anges bl. a detaljerade föreskrifter om vilka handlingar som krävs för en godtagbar identitetskontroll av såväl fysiska som juridiska personer samt för de fall då kunden inte är fysiskt närvarande. Vad KYC innebär anges i allmänna råd till FI:s författning:

104

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Kundkännedom Företagets styrelse eller verkställande direktör bör fastställa interna regler för tillämpning av principen om kundkännedom i företagets affärsförbindelser med kunder.

Denna princip innebär att företaget bör, utöver vad som följer av lag,i relevant utsträckning inhämta uppgifter om kundens bakgrund, pengars eller andra tillgångars ursprung, kundrelationens syfte och tänkta användning av produkter och tjänster. Företaget bör även löpande följa upp kundförhållandet när det gäller till exempel förändringar i kundens verksamhet och dennes användning av företagets produkter och tjänster.

Principen om kundkännedom bör tillämpas inom företagets samtliga affärsområden riktade mot kund och för alla typer av kunder.

Det är utredningens uppfattning att principen om kundkännedom väl avspeglar innebörden av de utökade reglerna om kundkontroll som återfinns i det tredje penningtvättdirektivet. Principen bör kunna användas även utanför den finansiella sektorn. Utredningen har valt att genomgående använda sig av begreppet kundkännedom i stället för det begrepp- kundkontroll- som används i direktivets svenska översättning. I lagtexten används därför kundkännedom, även om principen om kundkännedom inte uttryckligen lagfästs.

Huvuddragen i artikel 6

−19 har förts in i den befintliga lagstiftningen. Penningtvättslagen föreslås därmed få ett utökat och mer detaljerat innehåll. Detta bedöms lämpligt inte minst från pedagogiska utgångspunkter. Även om regelverket i sin helhet och vid tilllämpningen av olika nivåer av kontroller främst är av relevans inom den finansiella sektorn bör således denna redovisning vara av värde.

Utredningen utgår från att riktlinjer för olika sektorer kommer att erfordras som kan anpassas till behoven och förutsättningarna i respektive bransch.

4.3.1 Vad innebär kraven på identifiering av kunden enligt direktivet?

Den grundläggande bestämmelsen om kundkännedom innebär, liksom tidigare, att kunden skall identifieras. Identitetskravet sträcker sig generellt längre än tidigare genom kravet på att den verklige ägaren/huvudmannen skall identifieras (se nedan). Identiteten skall dessutom kunna verifieras med handlingar, uppgifter och upplysningar. Såtillvida utgör inte direktivet någon förändring av dagens krav på identitetskontroll. Genom de svenska personnumren och

105

Överväganden och förslag SOU 2007:23

den utbredda förekomsten av identitetshandlingar utgör detta för svenskt vidkommande inte något större problem såvitt avser fysiska personer. Vid utvärderingen som gjordes av FATF konstaterades också att Sverige uppfyllde kraven i detta hänseende. När det gäller juridiska personer skall som tidigare identiteten klargöras genom registerutdrag och andra behörighetshandlingar. Svårigheter kan uppstå när det gäller såväl utländska fysiska som utländska juridiska personer. Direktivets krav innebär att identiteten skall kunna styrkas genom ”tillförlitliga och oberoende” källor. Det kan naturligtvis uppstå svårigheter att bedöma om en källa är tillförlitlig. I sådana fall kan flera källor användas. Att en källa är oberoende innebär att uppgifterna måste verifieras av annan person än kunden själv. Att det är kunden som tillhandahåller uppgifter och handlingar är dock acceptabelt, det avgörande är att verifikationen gjorts av någon annan.

Bestämmelsen om identitetskontroll gäller utan undantag, såvitt inte är fråga om en specifik undantagssituation. I normalfallet utgår direktivet ifrån att kunden är fysiskt närvarande. Om så inte är fallet skall skärpta krav tillämpas.

De nuvarande svenska reglerna om identitetskontroll behöver knappast ändras på några avgörande punkter. Vissa generella undantag från identitetskontroll kan dock, enligt utredningens mening inte behållas, då de är alltför vidsträckta (se 4 och framförallt 5 §§). Enbart det förhållandet att en betalning görs från ett bankkonto inom EES undantar således inte från krav på att kunden skall identifiera sig. Den omständigheten kan dock fortfarande vara en av flera omständigheter som kan utgöra underlag för att kontroll av kunden.

4.3.2 Den verkliga förmånstagaren skall identifieras

En av de större nyheterna i det tredje penningtvättsdirektivet utgörs av bestämmelserna om skyldigheten att utröna identiteten hos den verkliga kunden. Ett krav finns för den som omfattas av direktivet att fastställa och kontrollera den s.k. verkliga förmånstagarens identitet (se artikel 8 b). Om kraven härvidlag inte kan uppfyllas skall affärsförbindelsen inte inledas eller transaktionen inte utföras, eller, om affärsförbindelsen redan har inletts, denna avbrytas.

106

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Den verkliga förmånstagaren definieras i artikel 3.6. Därmed avses den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den fysiska person för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs.

I direktivet anges därefter i definitionen vad detta innebär för företag och vissa juridiska konstruktioner, t.ex. stiftelser i fall av ägande eller kontroll. För företag omfattas t.ex. firmatecknare ( se

a) ii). När det gäller andel av kontroll eller ägande i olika fall innebär i princip en andel av 25 % av aktier eller rösträtt att vederbörande omfattas av bestämmelsen. När det gäller stiftelser skall de framtida förmånstagarna identifieras. I de fall det inte går att fastslå vilka de enskilda fysiska personerna är skall gruppen av personer innefattas av identitetskravet. Bestämmelsen omfattar även den som äger eller kontrollerar en andel av ett företag eller en stiftelse. Trots den i definitionen inledande formuleringen kan det rimligen vara flera fysiska personer som bestämmelsen träffar. Enligt utredningens uppfattning är begreppet den verkliga huvudmannen en benämning som på ett mer klargörande beskriver vem som avses. Detta uttryckssätt används därför framöver.

I artikel 8 b) anges att åtgärderna för att uppfylla kraven inbegriper att, i förekommande fall, identifiera den verklige förmånstagaren och vidta riskbaserade och lämpliga åtgärder för att kontrollera dennes identitet. Kravet är uttryckt så att den som utför kontrollen skall vara förvissad om att den känner till vem den verklige förmånstagaren är. När det gäller juridiska personer skall vederbörande sätta sig in i ägarskapsförhållande och kontrollstruktur. Det är främst i förbindelser med juridiska personer som bestämmelsen aktualiseras.

I många fall torde det från början stå klart att det finns en verklig huvudman bakom den som agerar i affärsförbindelsen. I andra kanske det förekommer någon omständighet som tyder på att någon inte handlar för egen räkning. I båda dessa fall finns en skyldighet att ta reda på mer. En kunds användningssätt av en produkt kan efter hand komma att ändras på ett sätt som gör att fråga uppkommer om någon annan än den formella ägaren står bakom kunden. Direktivet torde inte behöva läsas så att samtliga affärsförbindelser alltid måste formligen kontrolleras i detta hänseende – i vissa fall torde det vara helt uppenbart att den som handlar gör det för egen räkning: en person öppnar ett lönekonto, en lagfaren ägare säljer sin fastighet t.ex. Däremot måste verksamhetsutövaren ha ett riskbaserat förhållningssätt till sin verksamhet och särskilda rutiner

107

Överväganden och förslag SOU 2007:23

för att kunna bedöma ägarförhållanden. Lite paradoxalt kan det uttryckas som att det måste finnas rutiner för att konstatera att det inte är aktuellt att tillämpa rutiner för ett visst fall.

De svåra frågorna är hur identiteten skall fastställas och erforderlig nivå på kontrollerna. När det gäller förstnämnda fråga anges i ingressen (10) till direktivet flera möjligheter; genom att använda offentliga register, genom att be kunderna om relevanta uppgifter eller erhålla uppgifterna på annat sätt, med beaktande av risken för penningtvätt och terrorismfinansiering, vilket i sin tur beror på typ av kund, affärsförbindelse, produkt eller transaktion. Frågan om tillgängliga register för ändamålet behandlas i avsnitt 4.7.1. I flertalet fall är den första åtgärden att helt enkelt fråga kunden om den verkliga huvudmannen i den mån det inte omedelbart framgår. Det måste anses åligga kunden att i erforderlig utsträckning kunna redogöra för ägarförhållanden i ett bolag. Beroende på svaret kan verksamhetsutövaren nöja sig eller gå vidare i sin undersökning. En kund som varken kan eller vill redogöra för sådana förhållanden kan motivera en utökad kontroll. En komplicerad ägarstruktur behöver naturligtvis inte i sig innebära potentiell brottslighet men ökar behovet av närmare undersökning. Frågor kan emellertid uppkomma om hur långt identitetskontrollen sträcker sig om ägarförhållandena är komplicerade och ett företag ägs i flera led. Måste samtliga fysiska företrädares identitet kontrolleras och verifieras? Om inte omständigheterna föranleder en annan bedömning bör det i normalfallet räcka med att den juridiska personen kontrolleras på vanligt sätt och information erhålls om hur denne ägs och kontrolleras. Det är just ägarstrukturen som skall framstå som begriplig. Om den inte är det bör affärsförbindelsen inte inledas eller transaktionen inte utföras.

En annan fråga är om ett litet bolag, vid en inte alltför omfattande affär, verkligen fullt ut måste utföra ett flertal kostsamma kontroller, eller om hänsyn kan tas till dessa förhållanden. Några undantag ges emellertid inte för mindre verksamhetsutövare så länge företaget omfattas av regelverket rörande penningtvätt. Inte heller görs generellt undantag för små affärer. Om det framgår att det finns en verklig huvudman skall denne fastställas. En annan sak är att kontrollerna inte behöver bli så omfattande om riskerna i ett penningtvättsperspektiv bedöms som små.

I nuvarande 6 § penningtvättslagen finns en regel om att om det kan antas att den som vill inleda en affärsförbindelse inte handlar för egen räkning, skall den fysiska eller juridiska personen på lämp-

108

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

ligt sätt söka skaffa sig kännedom om identiteten hos den för vars räkning han handlar. Bestämmelsen har i princip varit oförändrad sedan lagen ursprungligen trädde i kraft. Enligt andra stycket gäller bl. a att bestämmelsen inte tilllämpas när särskilda skäl talar för att kontrollen är obehövlig. Som exempel angavs i förarbetena advokats klientmedelskonton (a a s. 17ff). I Finansinspektionens föreskrifter anges i 4 § att företaget genom interna regler skall fastställa rutiner för dessa fall. Vidare har i Allmänna råd beskrivits omständigheter som tyder på att kunden inte handlar för egen räkning, exempelvis användande av generalfullmakt, tidigare vetskap om att kunden förekommit i bulvanförhållande, en komplex ägarstruktur, plötsligt ändrad verksamhetsinriktning etc. Bestämmelserna kan sägas typiskt inriktade på bulvanförhållanden omfattande juridiska personer. Något krav på att företaget skall vägra verkställa transaktionen på grund av att uppdragsgivarens identitet inte kunnat fastställas ställdes inte upp i lagen, även om man konstaterade att en icke fastställd identitet borde innebära att företaget iakttog viss försiktighet. Det straffrättsliga ansvaret kvarstod givetvis även under dessa förhållanden ( a.a. s. 18).

Direktivets bestämmelse sträcker sig således längre än motsvarigheten i den svenska lagen. Direktivets definition utgör minimikraven. Det är således fullt möjligt att nationellt ha en definition och en tillämpning som är strängare än den i direktivet. Enligt utredningens uppfattning bör det grundläggande kravet på att identifiering av kunden omfattar, i förekommande fall, den verklige huvudmannen, tas in i penningtvättslagen medan direktivets definition hanteras i författning av lägre valör.

4.3.3 Affärsförbindelsens syfte och art samt uppföljningen av affärsförbindelsen

Då en affärsförbindelsen inleds skall, som ett led i kundkännedomskravet, verksamhetsutövaren skaffa sig information om förbindelsens syfte och avsedda form (art. 8. 1 c). Utredningen bedömer att ett mer heltäckande uttryckssätt är ”syfte och art”. Det innebär att verksamhetsutövaren i princip i ett inledande skede bör kunna få en klar bild av hur det egna företagets produkter och tjänster skall användas och vad motpartens affärsverksamhet går ut på; hur verksamheten bedrivs och vilken omfattning den har.

109

Överväganden och förslag SOU 2007:23

En annan av åtgärderna för att uppfylla kravet på kännedom om kunden innebär att affärsförbindelsen fortlöpande skall övervakas och att kontroll därvid skall ske av de transaktioner som utförs överensstämmer med vad som är känt om kunden. Vid behov skall källan till medlen undersökas. Vidare skall handlingar, uppgifter och upplysningar hållas aktuella.

Trots direktivets ordval – övervakning – är det egentligen riktigare att benämna detta moment som uppföljning. Det är heller inte någon ny företeelse inom den finansiella sektorn utan ett inslag i principen om kundkännedom. I affärslivet torde affärsförbindelser naturligen följas upp, även om det inte sker med utgångspunkten att bekämpa penningtvätt. I förhållande till tidigare regler innebär det dock att det inte räcker med en identitetskontroll när affärsförbindelsen inleds. Det kan under resans gång inträffa händelser eller uppkomma frågetecken kring vem som handlar i kundens namn. Kundens verksamhet kan komma att ändras eller kunden börja använda produkter och tjänster på ett nytt sätt.

Av direktivet framgår inte närmare

U

hur

U

kravet på fortlöpande

övervakning av affärsförbindelserna ska fullgöras. Omfattningen av uppföljningen är dock beroende av en bedömning av riskerna. Rutiner måste finnas för att kunna uppmärksamma att kundens agerande är sådant att det avviker från det förväntade. Många företag, framför allt en del stora internationellt verksamma banker, har installerat elektroniska övervakningssystem. Genom dessa system jämförs genomförda transaktioner med ett antal kundprofiler. Dessa innefattar ett antal kriterier för vad som är normalt för olika typer av kunder t.ex. när det gäller transaktionernas antal, belopp, avsändare, mottagare, geografiska destinationer m.m. Om en kund utför transaktioner som avviker från vad som är normalt för hans vidkommande avges en rapport som granskas manuellt. Banken undersöker då närmare om transaktionen stämmer överens med företagets kunskap om kunden och med vad denne uppgivit om syftet med affärsförbindelsen. Penningtvättslagstiftningens förhållande till framförallt personuppgiftslagen diskuteras vidare i avsnitt 4.6.2.

Huvuddelen av berörda torde alltjämt välja att sköta uppföljningen av affärsförbindelserna manuellt. Det är naturligtvis av vikt att det finns tillräcklig dokumentation om förbindelsen för att avgöra om några förändringar inträffar. Normalt torde detta kunna konstateras då något inträffar, t.ex. transaktioner utförs. Under en affärsförbindelse som innebär långa perioder där ingenting inträffar

110

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

behöver naturligtvis kunden normalt inte aktivt följas upp beträffande det som sker utanför den aktuella förbindelsen.

4.3.4 När skall kunden identifieras?

Enligt artikel 9.1 skall identitetskontroll av kunden äga rum innan affärsförbindelsen inleds eller en transaktion utförs. I princip skall enligt huvudregeln alla kontroller, i förekommande fall även sådana som gäller den verkliga huvudmannen, vara klara innan någon annan åtgärd vidtas. Motsvarande regel fanns även i tidigare direktiv, men uttryckt på ett mindre tydligt sätt.

Från huvudregeln i art. 9.1 om tidpunkt för kontroll finns undantag (eller avvikelse som är direktivets term) av flera slag. Den första, under p. 2 anger att kontroll får ske under det att affärsförbindelsen ingås om det är nödvändigt för att inte avbryta den normala verksamheten och risken för penningtvätt är liten.

Både huvudregeln och detta undantag är klara nog och kan i förstone framstå som tämligen självklara till sitt innehåll. Syftet med bestämmelsen är lätt att inse. I ett tänkt normalfall, där riskerna typiskt sett är låga, skall en identitetsprocedur inte behöva sinka verksamhetens normala gång. Huruvida det finns en konkret risk är det naturligen svårt att avgöra innan kundens identitet är klarlagd.

Tillämpningen väcker ändock frågor. På vilka fall kan undantaget egentligen tillämpas? Svårigheter uppstår kanske främst i de situationer där det efter inledandet av en affärsförbindelse följer snabba transaktioner. Till svårigheterna bidrar att det inte är alldeles självklart när en affärsförbindelse egentligen inleds i direktivets mening, även om det i dessa sammanhang normalt är vid ett bindande avtal. Ett exempel på undantagssituation skulle kunna vara vid användandet av diverse banktjänster, framförallt kanske vid öppnande av ett bankkonto. Denna situation regleras dock särskilt under p. 4. Ett bankkonto får således öppnas om det finns tillräckliga garantier för att transaktioner inte kan genomföras av kunden innan identiteten klarlagts. Trots att ordalydelsen tyder på något annat får en insättning göras på ett sådant konto i det inledande skedet; en annan bedömning skulle göra bestämmelsen tämligen omöjlig att tillämpa. Om kraven i art. 8.v 1 a, b och c (krav på identifiering och kännedom om affärsförbindelsens syfte) inte uppfylls skall dock affärsförbindelsen inte inledas alternativt skall den avbrytas. Detta kan naturligtvis innebära särskilda svårigheter om transaktioner redan

111

Överväganden och förslag SOU 2007:23

genomförts– hur skall prestationerna gå åter t.ex. Det är att märka att direktivet inte styr civilrättsliga förhållanden, vare sig vid inledandet av förbindelsen, eller vid dess avslutande. Återgång av prestationer torde få lösas genom allmänna civilrättsliga principer.

Möjligheten att använda sig av undantagen måste därför bedömas noga med hänsyn till riskerna i varje fall. Utredningen har emellertid bedömt att det finns ett reellt behov av de beskrivna undantagsmöjligheterna och anser att de bör kunna tillämpas på ett sätt som inte äventyrar ändamålet med lagstiftningen. Det torde dock vara tillräckligt att i lagen införa det allmänna undantaget, och inte särfallet med öppnande av bankkonto, som får anses falla under detta undantag.

I artikel 9. 3. anges att i livförsäkringsverksamhet får identitetskontrollen av förmånstagaren utföras vid utövandet av rättigheter enligt försäkringsbrevet. Kontrollen kan då äga rum i samband med utbetalning eller då förmånstagaren avser utöva rättigheter enligt försäkringsbrevet, varmed får förstås försäkringsavtalet. Denna bestämmelse torde inte innebära några särskilda tillämpningsproblem.

Artikel 9 tillhör de bestämmelser för vilka kommissionen kan utfärda tillämpningsföreskrifter. Kommissionen kan beträffande hela art. 9 ”förtydliga de tekniska aspekterna av definitionerna”, jfr art 40 a). Så har inte skett än.

Undantagen har ingen tidigare motsvarighet i lagtext och inte heller i annan författning. Tillsammans med bestämmelsen om skyldigheten att avsluta en förbindelse bör de införas i penningtvättslagen.

Undantaget i förhållande till distanskunder

Inledande av affärsförbindelse på distans är vanligt förekommande och anses utgöra en högre risk. Det kan förutsättas att vid t.ex. köp av fondandelar ett samtidigt identifieringsförfarande skulle vara önskvärt att utnyttja. Kan undantaget då användas?

Enligt 4 kap. 10 § lagen (2004:46) om investeringsfonder får en fondandel inte utfärdas innan betalning för andelen har tillförts fonden. Detta innebär enligt praxis att andelar skall utfärdas om kunden erlägger betalning. Det har ansetts ovisst om detta gäller även om fondbestämmelserna anger en annan turordning och krä-

112

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

ver viss aktivitet av kunden genom krav på att denne skall identifiera sig.

Det finns för närvarande inget säkert svar på frågan om en distanstransaktion är utesluten från bestämmelsen om ”parallellförfarande”. En strikt tolkning efter ordalydelse talar för detta. Det finns dock skäl som talar mot den tolkningen, bland annat uttalandet i direktivets preambel om att en affärsverksamhet inte skall behöva hindras av upprepade identifieringsförfaranden. Även om uttalandet skedde i samband med förfaranden där identiteten kontrollerats av tredje part, har det viss bäring på det allmänna önskemålet om en fungerande marknad. Det kan dessutom finnas skäl att skilja på den abstrakta risken– distanskunder innebär per se en hög risk– och den konkreta. I flertalet fall torde den vanliga kunden knappast innebära en konkret risk för penningtvätt, ens om kundförhållandet inleds på distans. Mot denna bakgrund anser utredningen att en affärsförbindelse kan inledas enligt undantaget även om fråga är om en distanskund. En annan sak är att problem kan uppstå om identitetsförfarandet inte kan slutföras. Även om förhållandena inte är sådana att anmälan bör göras, uppstår således frågan hur prestationerna skall gå åter, och vilka effekter det kan ge.

Undantaget öppnar för ett förfarande som verksamhetsutövaren kan välja att använda sig av. Fondbolagen - och andra aktörer– kommer under alla förhållanden att behöva se över sina rutiner och kanske också ytterligare överväga avtalsvillkor och annat i förhållande till kunden.

4.3.5 Affärsförbindelsen skall inte ingås och transaktionen inte utföras om identiteten inte kan klargöras

Tidigare direktiv har inte innehållit några krav på konsekvenser av att en kund inte kunnat identifieras, annat än att rapporteringsskyldighet naturligtvis kunnat inträda. Det nya direktivet innehåller en ändring härvidlag. Om en kund inte kan identifieras tillfredsställande eller om information inte kan inhämtas om affärsförbindelsens syfte och art skall vederbörande inte tillåtas utföra en transaktion via bankkonto, inte ingå en affärsförbindelse eller utföra en transaktion. Om affärsförbindelsen redan har ingåtts med stöd av undantaget skall den avbrytas och verksamhetsutövaren

113

Överväganden och förslag SOU 2007:23

skall dessutom överväga att lämna en rapport om kunden till finansunderrättelseenheten.

Bestämmelsen kan naturligtvis slå hårt mot enskilda, om de nekas en affärsförbindelse inom den finansiella sektorn. Vederbörande kan ha svårigheter att verifiera sin identitet av helt förklarliga skäl. De kan vara i en situation som innebär att de som asylsökande har svårigheter att erhålla identitetshandlingar från sitt hemland. För dessa speciella fall torde det kunna gå att använda sig av temporära handlingar som trots allt normalt finns. Riskbedömningen kan i stället föranleda en mer aktiv uppföljning av affärsförhållandet.

Särskilt om s.k. kontraheringsplikt

Vissa av de företag som omfattas av penningtvättslagen har en kontraheringsplikt. Exempelvis är enligt 11 b § lagen om insättningsgaranti de institut som erbjuder insättningsgarantiskyddat sparande skyldiga att erbjuda detta till var och en. Från denna huvudregel kan undantag göras endast om det finns särskilda skäl. Det kan vara att en kund tidigare varit ohederlig mot en bank eller att det föreligger misstanke om penningtvätt eller om den anställde i institutet genom att ta emot medlen främjar brott (prop. 2002/03:139 s. 598). Det har gjorts gällande att denna regel bör modifieras så att det tydligare framgår att affärsförbindelser kan avslutas i vissa fall. Utredningen bedömer emellertid att en sådan inte erfordras, sett från de krav som ställs utifrån penningtvättsdirektivet, som reglerar konsekvenser av att identiteten inte kan klargöras i ett inledande skede. Bestämmelserna kan vara svårtillämpade, men de är knappast motstridande. Banker m fl. kan redan idag neka att utföra transaktioner som de misstänker utgör penningtvätt eller annars är olagliga. De kan också avsluta förbindelser. En fråga i sammanhanget är naturligtvis om en person, som kanske har flera engagemang i en bank, helt kan nekas innehav.

På motsvarande sätt förhåller det sig med annan lagstiftning med moment av kontraheringsskyldighet. Fonder skall enligt lagen om investeringsfonder vara öppna, dvs. en sparare skall när som helst kunna teckna andelar eller lämna fonden genom att sälja andelarna. Försäkringsbolag har en skyldighet enligt försäkringsavtalslagen att tillhandahålla vissa försäkringar, vartill hör livförsäkringar. Utredningens bedömning är att penningtvättslagens krav inte innebär att några ändringar krävs i nu nämnd lagstiftning.

114

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Direktivet kräver inte att civilrättsligt giltiga och kanske sedan länge pågående avtal skall brytas utan innehåller enbart regler för kontroller innan en affärsförbindelse ingås eller en enstaka transaktion genomförs och effekterna av att en sådan kontroll inte kan utföras.

4.3.6 Anonyma konton är förbjudna och förfaranden som underlättar anonymitet skall riskbedömas

Artikel 6 innehåller ett uttryckligt krav på medlemsstaterna att förbjuda bl.a. sina kreditinstitut att föra anonyma konton eller utfärda anonyma motböcker, något som är en nyhet i förhållande till tidigare direktiv. FATF:s rekommendation 5 har motsvarande innehåll, med tillägget att inte heller konton med fiktiva namn är tillåtna. Bestämmelsen kan tyckas överflödig; alla bestämmelser går ut på att identifiera kunden och en korrekt tillämpning av regelverket omöjliggör anonymitet. Så kallade nummerkonton förekommer inte i Sverige och över huvud taget framstår inte anonyma konton som möjliga att öppna med gällande lagstiftning. Även skattelagstiftning omöjliggör detta. Av större praktisk betydelse är troligen den bestämmelse i direktivet som handlar om att av direktivet berörda särskilt skall beakta de risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism som är förknippade med produkter eller transaktioner som underlättar anonymitet. Den är intagen i artikel 13.6 under rubriken Skärpta krav på kundkontroll och motsvaras närmast av FATF:s rekommendation 8, som dock uttryckligen anger att det är ny teknologi som bör uppmärksammas. Det kan sägas innebära ett specificerat krav på den riskbaserade analys som skall göras av den egna verksamhetens risker i penningtvättshänseende. Sverige erhöll viss kritik av FATF för att det inte fanns några riktigt klara riktlinjer beträffande den tekniska utvecklingen. Utvecklingen är sådan att risker naturligtvis kan uppstå när nya produkter införs på marknaden. Befintliga tjänster kan komma att användas på icke avsett sätt. Internetbetalningar och användning av kort av olika slag utgör exempel, liksom betalningar via mobiltelefon (se Report on new payment methods, FATF 13 October 2006).

Utredningen bedömer att ett uttryckligt förbud mot anonyma konton inte bör införas i penningtvättslagen, eftersom det inte behövs. Däremot gäller ett generellt krav på riskbedömning för produkter och tjänster. Riskbedömningens innehåll avses delvis att

115

Överväganden och förslag SOU 2007:23

preciseras i förordning, bl. a vad gäller risker i samband med den tekniska utvecklingen, vilken kan befrämja anonymitet.

4.4 Lägre krav på kundkännedom

Utredningens bedömning och förslag: Lägre krav på kundkännedom innebär att särskilda åtgärder för att erhålla kundkännedom inte behöver vidtas beträffande vissa personer, produkter och transaktioner. Dessa anges på ett uttömmande sätt i penningtvättslagen och i författning av lägre valör. Lagfästa undantag görs för börsnoterade företag, svenska myndigheter, vissa livförsäkringar, pensionsförsäkringar, vissa pensionsavtal och elektroniska pengar. Misstänkta transaktioner skall alltid anmälas, oavsett lägre krav.

Artikel 11 och 12 behandlar, under rubriken Lägre krav på kundkontroll, institut, personer och produkter som omfattas av lägre krav på kundkännedom. Undantagen är förhållandevis detaljerat utformade. De är dock inte uttömmande beskrivna, utan medlemsstaterna kan, efter det att kommissionen fastställt tekniska kriterier tillåta att även andra kundkategorier omfattas av undantag från reglerna för normal kundkännedom. En förutsättning är att det är kunder som innebär låg risk, och att de tekniska kriterierna uppfylls. Undantagen måste författningsregleras. En verksamhetsutövare kan inte på egen hand fastställa en lågrisksituation med därpå följande lättnader i hanteringen. Inom ramen för reglerna om normal kundkännedom regleras fall med lägre risk på så sätt att omfattningen av de kontroller som utförs anpassas efter varje situations risk. Kontroller kan inte helt utelämnas.

Den första frågan är om lägre krav i något fall innebär att åtgärder inte behöver vidtas alls, eller vilken som är innebörden av bestämmelserna.

Bestämmelserna under art. 11 p. 1 och 2 ger till sin ordalydelse (” med avvikelse från artikel 7 a, 7b och 7 d, artikel 8 och artikel 9.1..”) otvivelaktigt besked om att nämnda verksamheter och produkter är undantagna dessa bestämmelser som reglerar det som ingår i begreppet kundkontroll: identifiering av kunden, inklusive den verkliga huvudmannen, inhämtande av information om affärsförbindelsens syfte och fortlöpande övervakning. I viss utsträckning måste ändå regelverket anses innebära vissa krav. Till att börja

116

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

med måste under alla omständigheter tillräcklig information finnas för att man skall kunna fastställa att det är fråga om en undantagssituation. Artikel 11 hänvisar inte, vare sig under p. 1 eller p. 2 till art. 7 c) som stadgar att de som omfattas av direktivet skall vidta åtgärder om det finns misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism, oavsett undantag, befrielser eller tröskelbelopp. I dessa fall måste således en verksamhetsutövare alltid agera. I viss utsträckning måste därmed en verksamhetsutövare ha kontroll över sina affärsförbindelser i syfte att kunna upptäcka t.ex. komplicerade eller ovanligt stora transaktioner som inte har något uppenbart ekonomiskt eller lagligt syfte eller andra situationer som till sin art är sådana att det finns grund för misstankar.

I enlighet med art. 40 b) har kommissionen möjlighet att fastställa tekniska kriterier för att bedöma om en situation innebär en låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism enligt artikel 11.2 och 11.5. Så har skett genom det i kapitel 2 beskrivna direktivet 2006/70/EG. Intentionen är att dessa fall skall inskränkas till ett begränsat antal fall.

Utmärkande för de produkter som anses utgöra låg risk är att de anknutna transaktionerna sker via konto i ett kreditinstitut, de är baserade på skrivna avtal, de är inte anonyma och de kan jämföras med ett månatligt sparande. Vidare kan produkten inte realiseras med en tredje part som förmånstagare, utom vid vissa fastställda händelser (dödsfall, uppnådd ålder etc.) och förmånerna kan bara realiseras på längre sikt. I direktivet anges även att produkten inte skall kunna användas som säkerhet för lån, inte heller får finnas återköpsklausuler eller liknande. Bestämmelsen är svårtillgänglig. Utredningen har inte identifierat någon produkt, förutom de i direktivet angivna undantagen, som uppfyller dessa krav och därmed generellt skall anses innebära låg risk. Genom bemyndigande bör dock sådana kunna författningsregleras framöver om behov uppkommer. Reglering kan övervägas också när det gäller t.ex. institutioner inom EU samt vissa andra institutioner som Europeiska utvecklingsbanken m. fl. Eftersom diskussion pågår inom EU om vilka institutioner som kan anses omfattas har utredningen avstått från konkreta förslag i lag.

Vidare finns i tillämpningsdirektivet exempel som innebär att finansiell verksamhet av begränsad omfattning eller som utövas tillfälligt kan tillämpa bestämmelserna för låg risk. Utredningen har inte heller för dessa fall funnit bärande skäl för eller ens behov av en särreglering. Tvärtom synes en reglering innebära avgränsnings-

117

Överväganden och förslag SOU 2007:23

svårigheter och bli svårtillämpad. Ett undantag utgörs av valutaväxling i mindre omfattning. Genom att anmälningsplikt enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt för viss finansiell verksamhet endast omfattar valutaväxling i väsentlig omfattning är t.ex. hotell som i begränsad omfattning bedriver sådan verksamhet redan nu undantagen.

I tredje penningtvättsdirektivet finns i artikel 11.1

−11.5 ett antal fall beskrivna som innebär låg risk. Utredningen bedömer att dessa, med ett undantag, bör genomföras i lagstiftningen. När det gäller undantaget för verkliga huvudmän bakom gemensamma konton (pooled accounts) som förvaltas av notarier eller oberoende jurister bedöms detta inte vara relevant för svenska förhållanden.

4.4.1 Börsnoterade företag och svenska myndigheter

Åtgärder för kundkännedom behöver inte tillämpas i fråga om börsnoterade företag. En förutsättning är att aktierna handlas på en reglerad marknad i den mening som avses i direktivet 2004/39/EG. Detta innebär att det finns krav bland annat på auktorisation och ledning. En förteckning över reglerade marknader ges ut av kommissionen varje år. Även börsnoterade företag från tredjeland omfattas av bestämmelsen, förutsatt att landet har insynskrav som överensstämmer med gemenskapslagstiftningens.

Nationella offentliga myndigheter omfattas generellt av lägre krav på kundkännedom enligt direktivet. Svenska myndigheter omfattas således. Med myndigheter avses alla typer av myndigheter, oavsett nivå eller storlek. Samtliga myndigheter på lokal, regional och nationell nivå omfattas därmed. Däremot omfattas inte några statliga eller kommunala bolag, även om de tillhandahåller nyttigheter som vatten eller liknande. Sådana får i stället hanteras inom det normala regelverket, även om omfattningen av åtgärderna naturligtvis kan anpassas till riskerna (vilka får bedömas som i och för sig låga).

4.4.2 Försäkringar, pensionsavtal och elektroniska pengar

I artikel 11.5 listas ett antal produkter som kan vara föremål för lägre krav enligt direktivet. Det första (a) anger att livförsäkringar under förutsättning av vissa beloppsmässiga begränsningar omfat-

118

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

tas. I denna del finns redan idag motsvarande bestämmelse i 5 § penningtvättslagen. Någon saklig skillnad innebär heller inte det nya direktivet.

Under 11. 5 b) och c) behandlas undantagen för pensionsförsäkringar respektive pensioner och pensionsrätter. För pensionsförsäkringar anges som förutsättning att försäkringen inte får innehålla någon återköpsklausul och inte användas som säkerhet för lån. För pensioner eller motsvarande pensionsförmåner för anställda gäller att inbetalning skall göras i form av avdrag på lön; någon överlåtelse av rättigheter tillåts inte heller.

Den flytträtt för pensioner som finns i Sverige är att bedöma som ett återköp i teknisk mening. Detta innebär dock inte något utflöde av kapital till kunden. Bestämmelsen att inbetalning skall ske som avdrag på lön skulle också i teorin kunna begränsa användningsområdet och enbart omfatta s.k. löneväxling. Pensionsavtal regleras för svenskt vidkommande dock normalt i kollektivavtal. En pensionsförsäkring kan, under vissa förhållanden, vilka anges i 58 kap. inkomstskattelagen, överlåtas ( i fall av ändrade tjänsteförhållanden, på grund av utmätning, ackord eller konkurs, eller genom bodelning).

Pensionsavtal är utformade på lite olika sätt i olika länder. Undantagsbestämmelserna i direktivet torde kunna läsas så att de är att bedöma som låg risk med hänsyn till avtalens karaktär, till de institut som hanterar avtalen och i viss mån, till kopplingen till förvärvsverksamhet. Att en inbetalning skall ske i form av avdrag på lön bör således inte tas alltför bokstavligt – det står klart att även om den anställde själv skulle verkställa betalning så är det avgörande kriteriet kopplingen till ett anställningsförhållande. Förhållandena i Sverige bedöms inte utesluta en tillämpning av direktivets undantagsmöjligheter vare sig för pensionsförsäkringar eller tjänstepensioner.

Punkten 4 upptar ett undantag för elektroniska pengar. Med sådana avses ett penningvärde som inte finns på ett individualiserat konto och är lagrat på ett elektroniskt medium, i enlighet med lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. För att undantaget skall kunna tillämpas krävs att begränsade summor kan lagras eller lösas ut. Elektroniska pengar förekommer i begränsad omfattning i Sverige. Undantaget kommer därför knappast att ha en praktisk funktion för närvarande.

119

Överväganden och förslag SOU 2007:23

4.5 Skärpta krav på kundkännedom

Utredningens bedömning och förslag: Särskilda, skärpta, krav skall gälla för distanskunder, vid gränsöverskridande korrespondentbankförbindelser och vid affärsförbindelser eller enstaka transaktioner med personer i politiskt utsatt ställning bosatta utomlands (PEP). De tillkommande, skärpta, åtgärderna för att uppnå kraven anges i förordning. Förbud mot förbindelser med s.k. brevlådebanker införs.

Artikel 13 behandlar skärpta krav på kundkännedom. De som omfattas av direktivet skall därmed ha sådana rutiner att de dels kan särskilja att vissa situationer är sådana att de till sin natur innebär en hög risk i just deras verksamhet, dels kunna urskilja sådana risker i ett enskilt fall. Slutligen skall adekvata åtgärder vidtas på grundval av riskbedömningen.

Vissa situationer har på förhand bedömts typiskt sett innebära större risker, vilket innebär krav på särskilt noggranna identifierings- och kontrollförfaranden. De har därför särskilt pekats ut i direktivet. I artikel 13 anges under 1. situationer där kunden inte varit närvarande (distanskunder), 2. gränsöverskridande korrespondentbankförbindelser med mot-

part i tredjeland, och 3. transaktioner eller affärsförbindelser med personer i politiskt

utsatt ställning (PEPS), som exempel på situationer som innebär hög risk och därmed föranleder att omfattningen av kontrollåtgärderna skall öka.

Beträffande 2 finns motsvarande bestämmelser om distanskunder i 4 § 3 stycket penningtvättslagen. Finansinspektionen har utfärdat vissa tillämpningsföreskrifter rörande distanskunder. Nämnda föreskrifter innehåller vidare ett allmänt råd rörande shell banks (brevlådebanker).

På samma sätt som för de fall som kan anses innebära låg risk, får kommissionen med stöd av artikel 40 anta tillämpningsföreskrifter med kriterier för högrisksituationer. Några sådana har ännu inte antagits. Det pågår för närvarande en diskussion på EU-nivå om antagandet av sådana kriterier. Å ena sidan är det en fördel med ett gemensamt regelverk på det sättet att en gemensam EU-standard sätts. Man undviker att vissa verksamheter konkurrerar med var-

120

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

andra genom olika tillämpning på området. Å andra sidan kan ett regelverk bli stelare och stå i viss motsatsställning till den riskbaserade approach med viss flexibilitet som den grundval direktivet vilar på. Olika verksamheter innebär olika risker, vilka dessutom kan skifta över tiden.

En medelväg, som avspeglas i direktivet, är just att identifiera typsituationer som i sig är högrisksituationer, och i övrigt överlåta åt medlemsstaterna att peka ut andra situationer, anpassade till det egna landets förhållanden, men att i övrigt låta tillämpningen bli mer flexibel. Utredningen har stannat för att det är lämpligt att författningsreglera de högrisksituationer som identifierats på EUnivå, men att det i övrigt är den riskbaserade analysen som bör styra vilka åtgärder som vidtas. Det är verksamhetsutövaren som bäst kan bedöma riskerna i den enskilda verksamheten. Det innebär att utredningen avstår från att i författning peka ut ytterligare situationer, produkter eller tjänster som typiskt sett innebär en hög risk.

För var och en av dessa typsituationer finns i direktivet angivet vilka ytterligare åtgärder, utöver dem som anges i artiklarna 7, 8 och 9.6, som kan vara aktuella. Även dessa är av exemplifierande art, dvs. det kan finnas andra och ytterligare relevanta åtgärder att vidta. Avsikten är att dessa åtgärder skall kompensera för den högre risken. För dessa redogörs nedan.

4.5.1 Kunden är i många fall inte fysiskt närvarande

Även i tidigare direktiv uppmärksammades den situationen att affärsförbindelser kan inledas och transaktioner utföras ”non-faceto-face” dvs. när kunden inte är fysiskt närvarande. Det kan röra sig om olika situationer när kunden inte är fysiskt närvarande varav den som bestämmelserna avser att träffa främst kan exemplifieras av en kund som på distans vill öppna ett bankkonto eller sälja en fastighet. Andra ”distansfall” finns; en tidigare identifierad kund vill utföra en transaktion utan att vara närvarande och den verklige huvudmannen är inte närvarande utan företräds av en annan person. Sistnämnda fall är föremål för särskilda regler enligt det nya direktivet. Det kan naturligtvis också vara fråga om att ett befullmäktigat ombud; i det fallet är dock strängt taget kunden att anse såsom personligen närvarande. I vissa fall utför tredje part kon-

121

Överväganden och förslag SOU 2007:23

troller för kundkännedom för en kund som inte är fysiskt närvarande inför verksamhetsutövaren; mer om dessa regler nedan.

Inte minst den ökade användningen av internet har ökat antalet affärsförbindelser som ingås på distans. Även om internetanvändning i sig inte innebär en ökad risk finns det vissa risker som är kännetecknande. Dit hör lättillgängligheten, avsaknaden av dokumentation och hastigheten av elektroniska transaktioner. Lagstiftning på EU-nivå finns därför nu för s.k. wire transfers, innehållande krav på att viss information om avsändare och mottagare skall åtfölja betalningarna (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 av den 15 november 2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel), vilken genomför FATF:s rekommendation VII.

Typiskt sett innebär den fysiska frånvaron naturligtvis ett mer omständligt förfarande för att identifiera kunden. I det tredje penningtvättdirektivet utgör distansfallen ett exempel på fall som kräver utökad kundkännedom. Ytterligare kontrollåtgärder är då aktuella att utföra. Till exempel kan ytterligare handlingar, uppgifter eller information tas in och andra kompletterande åtgärder behöva vidtas för att kontrollera eller verifiera handlingarnas innehåll eller äkthet. Ett annat kreditinstitut kan t.ex. bekräfta dessa handlingars äkthet. Ett kreditinstitut kan också bekräfta att en betalning görs från ett konto öppnat i kundens namn hos kreditinstitutet. Sistnämnda exempel kan vålla en del praktiska problem. På grund av banksekretessen anser bankerna att de inte kan besvara en fråga från fondbolag eller försäkringsbolag huruvida en betalning sker från en viss persons konto.

Liksom övriga fall som exemplifieras som situationer med högre risk skall de åtgärder som vidtas kompensera för den högre risken. Dessa ”särskilda och lämpliga” åtgärder måste naturligtvis anpassas efter den särskilda situation som råder. Valet av åtgärder ingår i den riskbedömning som skall göras. Det grundläggande är att verksamhetsutövaren har sådana rutiner på plats att distansfallen uppmärksammas särskilt. Det som sägs om ytterligare handlingar i direktivet (art. 13.2. a)utgör exempel och bör således inte uppfattas alltför bokstavligt. Ytterligare handlingar skall naturligtvis inhämtas och kompletterande åtgärder vidtas om omständigheterna så kräver. I princip torde det nuvarande regelverket för den finansiella sektorn i materiellt hänseende avspegla vad som krävs.

I nuvarande lagstiftning anges att särskilda åtgärder skall vidtas för att säkerställa den andre personens identitet då de inte varit

122

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

fysiskt närvarande (4 § 2 st. PTL). Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2005:5) innehåller bestämmelser som anger lämpliga kombinationer av kontroller i form av kontroller av namnteckning mot vidimerad kopia av identitetshandling, motringning, utväxling av fax etc. Elektroniska metoder kan användas, såsom s.k. e-legitimation eller sådana identifieringsmetoder som används vid internetbanktjänster och motsvarande. Det är utredningens uppfattning att dessa regler i materiellt hänseende motsvarar direktivets krav. Ytterligare skärpningar i den svenska lagstiftningen erfordras därmed inte.

4.5.2 Gränsöverskridande korrespondentbankförbindelser

Med korrespondentbank kan förstås en utländsk bank med vilken ett svenskt kreditinstitut (respondentbanken) slutit ett samarbetsavtal i syfte att sköta framförallt betalningsförmedling för de egna kunderna. Även andra tjänster är tänkbara. Begreppet är inte definierat i direktivet eller i FATF:s rekommendationer, men har en precis innebörd inom de finansiella institutionerna. Bestämmelsen i artikel 13 riktar sig till kreditinstitut, vilka enligt direktivet är definierade som sådana som omfattas av artikel 1.1 i direktivet 2000/12/EG ( numera ändrat genom direktiv 2006/48/EG). Enligt den svenska lagstiftningen träffas i huvudsak verksamhet i form av bank- eller finansieringsrörelse. Det bör noteras att i FATF:s rekommendation nr 7 omfattar ”financial institutions”. Detta är en i enlighet med definitionen upptagen i ”Glossary” en vidare krets som inkluderar, förutom de angivna verksamhetsutövarna, även alla former av betalningsförmedling, penningväxling m.m.

Det kreditinstitut som utför betalningen har oftast ingen direktkontakt med de parter som är involverade och saknar därmed kunskap om vad transaktionen rör. Detta gäller särskilt vid s.k. wire transfers (elektroniska betalningar). Det är av detta skäl som just denna typ av transaktioner och förbindelser anses utgöra en hög risk i penningtvättssammanhang. Riskerna innebär att finansiella företag, med otillräckligt skydd mot penningtvätt och terrorismfinansiering, kan få direkt tillgång till det internationella banksystemet. De allra högsta riskerna utgörs av fall där motparten inte har någon fysisk närvaro i något land. Sådana institut benämns ”shell-banks” eller, enligt direktivets svenska översättning, ”brevlådebanker”. Andra typiska riskmoment i sammanhanget utgörs av

123

Överväganden och förslag SOU 2007:23

s.k. offshorebanker som enbart bedriver affärsverksamhet som omfattar andra än dem som är bosatta i landet och i annan valuta än den lokala, eller sådana respondenter som verkar i länder med svaga åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering, eller är korrupta.

Enligt artikel 13.5 skall medlemsstaterna förbjuda kreditinstituten att ingå eller upprätthålla korrespondentbankförbindelser med brevlådebanker (shell-banks) och även tillse att de inte heller upprätthåller förbindelser med banker som i sin tur tillåter att dess konton används via brevlådebanker. Ett uttryckligt förbud mot korrespondentbankförbindelser med brevlådebanker bör införas. Lämpligen placeras detta förbud i penningtvättslagen. Det är generellt utformat, men träffar huvudsakligen kreditinstitut. De handlingsregler som följer av förbudet, som bl. a. innebär att ledningen– vilket inte nödvändigtvis innebär styrelsen– skall godkänna nya korrespondentbankförbindelser, anges i förordning till lagen. Reglerna riktas mot all verksamhet i 2 § första stycket 1

−7 penning-

tvättslagen.

4.5.3 Förbindelser med personer i politiskt utsatt ställning (PEP)

Både FATF:s 40 rekommendationer och det tredje penningtvättsdirektivet innehåller bestämmelser om s.k. PEP (Politically Exposed Persons) eller, på svenska, personer i politiskt utsatt ställning. Bestämmelserna innehåller skärpta krav på kundkännedom beträffande PEP. Bestämmelserna tillhör de mest kontroversiella i det nya direktivet, och också de mest svårtillämpade.

De ändamålsskäl som ligger bakom den förhöjda kontrollen just för politiskt utsatta personer är inte särskilt uttalad, vare sig i FATF:s offentligjorda rapporter eller i direktivet. Det skäl som anförts har att göra med den internationella kampen mot korruption; bland annat i manualen till FATF:s utvärderingsteam anges utöver de grundläggande kriterierna som ytterligare ett kriterium huruvida det undersökta landet har ratificerat och genomfört FN:s konvention mot korruption. Direktivet 2005/60/EG anger i preambeln (25) att förbindelser med personer från länder med utbredd korruption gör den finansiella sektorn sårbar för angrepp på renommé och/eller rättsliga risker; vidare att de internationella insatserna för att bekämpa korruption motiverar den särskilda

124

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

uppmärksamheten. En PEP kan handla i eget intresse, men också, på grund av just sin särskilda ställning, vara utsatt för påtryckningar.

Direktivet 2005/60/EG innehåller en definition av PEP och en materiell bestämmelse. Med ”person i politiskt utsatt ställning” avses fysiska personer som har eller tidigare har haft viktiga offentliga funktioner och sådana personers närmaste familjemedlemmar och kända medarbetare.

Art. 13.4 stadgar (under underrubriken Skärpta krav på kundkontroll):

4. När det gäller transaktioner eller affärsförbindelser med personer i politiskt utsatt ställning som är bosatta i ett annat medlemsland eller i ett tredjeland skall medlemsstaterna se till att institut och personer som omfattas av detta direktiv

a) har de riskbaserade förfaranden som behövs för att avgöra om kunden i fråga är en person i politiskt utsatt ställning,

b) inhämtar ledningens godkännande innan de ingår affärsförbindelser med sådana kunder, och

c) vidtar lämpliga åtgärder för att fastställa källan till förmögenheten och medlen som hänger samman med affärsförbindelsen eller affärstransaktionen.

d) bedriver skärpt fortlöpande övervakning av affärsförbindelsen.

Genom art. 40 har kommissionen i enlighet med ett särskilt förfarande (art. 41.2) givits rätt att anta genomförandeåtgärder genom att fastställa tekniska kriterier för att bedöma huruvida en situation innebär en hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism enligt artikel 13. Sådana kriterier har fastställts genom direktiv 2006/70/EG. Där ges bland annat en utvidgad definition av vad som avses med ”fysiska personer som har eller tidigare har haft viktiga offentliga funktioner”. Det är genomgående fråga om de högsta nivåerna i ett land(stats- och regeringschefer, ministrar, domare i högsta domstolen, höga officerare etc.), dvs. inga tjänstemän på mellannivå eller lägre omfattas. Däremot omfattas personer med höga befattningar på europeisk och internationell nivå. Vidare definieras vad som menas med ”närmaste familjemedlemmar” och ”kända medarbetare”. Som närmaste familjemedlemmar anses maka/make/och partner som enligt nationell lag jämställs med maka/make, barn och deras makar eller partner samt föräldrar. De kända medarbetarna omfattar fysiska personer vilka gemensamt med en PEP (dock inte närstående) är verklig huvudman för juridiska enheter eller konstruktioner eller på annat sätt haft nära

125

Överväganden och förslag SOU 2007:23

affärsförbindelser med en sådan person, eller fysiska personer som är ensamma huvudmän för sådana enheter eller konstruktioner om vilka det är känt att de egentligen upprättats till förmån för ifrågavarande PEP. Speciellt sistnämnda definitioner gör att gruppen av PEP kan vara både vidsträckt och obestämd. Till detta förhållande kommer att den är i hög grad skiftande över tiden. En befintlig affärsförbindelse kan bli en PEP, men även upphöra att vara det.

Trots detta är det knappast svårigheterna att bedöma vem som, givet relevanta uppgifter, är att bedöma som en PEP utan svårigheten består i att bedöma vilka förfaranden som egentligen åläggs verksamhetsutövaren.

Preambeln till tillämpningsdirektivet ger viss ytterligare vägledning till hur bestämmelserna skall tolkas. Till att börja med anges under (1) att skärpt kundkontroll skall utföras utifrån en riskbaserad analys och att resurserna skall koncentreras på sådana produkter och transaktioner som kännetecknas av en hög risk för penningtvätt. Vidare betonas (2) att det kan hända att en kundidentifiering i angivet hänseende misslyckas och att vederbörlig hänsyn bör tas till svårigheterna, förutsatt att rimliga och lämpliga åtgärder vidtagits. Vidare betonas att myndigheterna bör tillhandahålla vägledning i frågan. Medarbetare till en PEP behöver inte aktivt efterforskas om förbindelsen inte är allmänt känd eller det finns anledning förmoda att en sådan förbindelse finns (4). PEP betraktas som sådana endast under en övergångsperiod efter det att de lämnat sin offentliga funktion (5). I art. 3. 4 anges denna period till ett år.

En rimlig tolkning av bestämmelsen innebär att det reella kravet består i att en riskbedömning skall göras, dvs. att det ska finnas en genomtänkt beredskap för tänkbara fall och rutiner och utbildning för anställda. Såtillvida skiljer sig inte angreppssättet från direktivet i övrigt. Det är således inte ett självändamål att en PEP till varje pris identifieras.

Frågan återstår ändå hur identifieringen rent praktiskt skall gå till och om direktivet ger uttryck för kravet att alla tänkbara personer, dvs. i realiteten alla bosatta utomlands, skall ”screenas” eller vilka åtgärder som egentligen skall vidtas. Teoretiskt skulle personer bosatta i Sverige genom släktskap med en person bosatt utomlands kunna omfattas bestämmelserna. Det är dock utredningens uppfattning att direktivet inte sträcker sig så långt som att varje kund rutinmässigt måste kontrolleras från denna aspekt, utan kravet omfattar, åtminstone i det första inledande skedet, enbart utomlands bosatta personer. Så länge dessa behandlas likartat aktu-

126

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

aliseras knappast frågan om diskriminering. I praktiken torde en PEP i många falla kunna identifieras redan genom de krav på normal kundkännedom som varje verksamhetsutövare har att tillämpa. Det kan noteras att i utkast till danska tillämpningsföreskrifter har som en praktiskt åtgärd anvisats att tillfråga kunderna om deras yrke. Ett vanligt fall torde kunna innebära att kunden – om vederbörande är bosatt utomlands- helt enkelt tillfrågas om han eller hon är en PEP, antingen själv eller genom sin ställning av närstående. Om svaret är nekande finns normalt ingen anledning att gå vidare, om inte andra omständigheter talar för att ytterligare undersökningar är påkallade. Sannolikt torde typfallet innebära att personen i fråga kommer från ett land med utbredd korruption och/eller att det är fråga om en transaktion som till sitt belopp är omfattande och att dessa faktorer leder till en utökad kontroll. Det är dock att märka att alla som i och för sig bedöms som en PEP– vederbörande må komma från ett land som på inte vis är känt för sin utbredda korruption– omfattas av regelverket med dess utökade krav. Ledningens godkännande skall följaktligen inhämtas, källan till medlen i affärsförbindelsen skall fastställas och skärpt och fortlöpande övervakning av affärsförbindelsen skall äga rum.

Under arbetet med att förhandla direktivet förekom diskussioner om tillhandahållande, genom kommissionens försorg, av listor innehållande, som det får antas, samtliga kända PEP. Någon sådan lista har emellertid inte kommit att utarbetas och är heller inte, såvitt känt, planerad från någon annan myndighet eller något officiellt organ. Kommersiella databaser finns dock tillgängliga på marknaden. Från bankhåll har framhållits att den enda praktiskt genomförbara åtgärden är att nyttja dessa kommersiella databaser. Ett riskanpassat förfaringssätt i ett ”manuellt” system innebär en ökad administrativ börda för den enskilde tjänstemannen. Det kan vidare innebära liksom all utfrågning av kunden i känsliga frågor – ett obehag för den anställde.

Utredningen anser inte att lagkraven i sig bör innebära något krav på teknisk lösning. Reglerna är generella och skall tillämpas i alla affärsförbindelser, med dess olika förutsättningar. Huruvida en teknisk lösning är lämplig måste avgöras av den enskilde, mot bakgrund av en riskbedömning, nyttan av åtgärderna och kostnaden. Naturligtvis måste lösningen dessutom vara förenlig med annan lagstiftning, i detta fall framförallt personuppgiftslagen. Vad som gäller härvidlag utvecklas i avsnitt 4.7.2.

127

Överväganden och förslag SOU 2007:23

På detaljnivå kan förutses att tillämpningsdirektivet med dess definitioner genomförs i författning på lägre nivå än lag. Det bör dock återigen betonas att syftet med bestämmelsen är att det skall finnas rutiner hos varje berört företag, snarare än att varje berörd PEP skall ringas in.

4.5.4 Utförande av tredje part

Utredningens förslag: Regler om att vissa verksamhetsutövare får förlita sig på identitetskontroller och vissa andra åtgärder som utförts av tredje part från vilken kunden hänvisats införs i lagstiftningen. Ansvaret för uppfyllande av lagens krav i övrigt kvarstår dock hos verksamhetsutövaren. Kontraktuella arrangemang att utföra kontroll av en kund omfattas inte av dessa regler.

Reglerna om utförande genom tredje part återfinns i artikel 14

−19.

Medlemsstaterna får tillåta att den som omfattas av direktivet förlitar sig på åtgärder som utförts av tredje part för att skaffa sig den kännedom om kunden som anges i artikel 8. 1 a–c dvs. att identifiera kunden, den verkliga huvudmannen och skaffa information om affärsförbindelsens syfte. Den fortlöpande övervakningen under d kan, av naturliga skäl, den tredje parten inte utföra. Syftet med bestämmelsen är att undvika upprepade identifieringsförfaranden som innebär förseningar och ineffektivitet. Det bör dock noteras att ansvaret för verksamhetsutövaren kvarstår fullt ut, dvs. även kravet på att rapportera misstänkta transaktioner och bevara uppgifter etc. Naturligtvis kan det bli fråga om att, om förhållandena så kräver, på vanligt sätt förnya kontrollerna.

Under vissa förhållanden skall således verksamhetsutövaren kunna ta emot en kund som redan genomgått kraven för kundkännedom. En första förutsättning är att medlemsstaterna tillåter detta i sin lagstiftning. Motsvarande regler har inte tidigare funnits i den svenska lagstiftningen. Det är utredningens uppfattning att regler som möjliggör att verksamhetsutövaren får förlita sig på tredje part bör utnyttjas i de fall det finns ett praktiskt användbart tillämpningsområde och där det kan ske utan att regelverkets syfte förfelas. Det återstår då att utröna direktivets räckvidd och ett tillämpningsområde för svenskt vidkommande.

Till att börja med avses inte fall av s.k. outsourcing eller vissa agenturförhållanden, vilka anses vara en del av den som omfattas av

128

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

direktivet. Detta regleras i artikel 19. Verksamhetsutövaren svarar då således själv för reglernas uppfyllande oavsett kontraktuella arrangemang. Detsamma gäller förstås om verksamhetsutövaren avtalar med ett annat – helt fristående företag att utföra en undersökning av kunden i enlighet med reglerna om kundkännedom.

En viktig förutsättning för att bestämmelserna skall kunna tilllämpas är att den information som införskaffats av den tredje parten skall finnas tillgänglig för verksamhetsutövaren. Detta betyder inte alltid att dokument och annat fysiskt måste sändas över. För att kunna fullfölja skyldigheter såsom upplysningsplikt till Finanspolisen, men även för eget behov, måste dessa upplysningar emellertid finnas tillgängliga på begäran. Artikel 18 är utformad som ett krav på tredje part att tillhandahålla införskaffad dokumentation. Den svenska lagstiftaren kan dock inte utan vidare rikta ett sådant krav mot en part som finns i ett tredje land. Under alla förhållanden torde det vara verkningslöst och inte verkställbart. Bestämmelsen måste i stället läsas som ett villkor för att få använda sig av tredje part. Det betyder att någon form av överenskommelse mellan verksamhetsutövaren och tredje part måste finnas om att den utredning om kundkännedom som verkställts finns tillgänglig vid behov. Exempel på sådana förhållanden finns inom banksektorn då en kund kan hänvisas till en annan bank. På samma sätt hänvisas kunder till revisionsföretag och advokatbyråer till motsvarande företag inom t.ex. ett nätverk. Sådana hänvisningar sker ofta över nationsgränser. Bestämmelsen öppnar för en förenklad hantering i dessa fall. Förhållandet till kunden regleras däremot inte genom förevarande regelverk.

Som en konsekvens av grundläggande principer om likabehandling inom EU måste en medlemsstat som tillåter kreditinstitut, andra finansiella företag, oberoende jurister, revisorer och tillhandahållare av tjänster att bli betrodda som tredje part tillåta motsvarande institutioner inom EU att vara tredje part. Utredningen har stannat för att institut enligt 2 § första stycket 1-3, 5-7, godkända och auktoriserade revisorer och advokater är de grupper som har ett behov av bestämmelsen och föreslår därför att en bestämmelse med den innebörden införs.

De krav som ställs på institut och personer i ett tredjeland (dvs. länder utanför unionen) framgår av artikel 16. De skall vara registreringspliktiga, tillämpa bestämmelser om kundkännedom åtminstone motsvarande direktivets krav och slutligen skall en fungerande tillsyn utövas över nämnda institut och personer. Vilka län-

129

Överväganden och förslag SOU 2007:23

der som är intressanta som tredjepart kan naturligtvis skilja sig mellan de olika medlemsstaterna, som dock skall underrätta övriga medlemsstater och kommissionen om fall där de anser att ett tredjeland uppfyller bestämmelserna. Varje land måste alltså fatta beslut efter en egen bedömning av om förutsättningarna är uppfyllda. Kommissionen har möjlighet att i enlighet med artikel 40.4 fatta beslut om att ett tredjeland inte uppfyller erforderliga krav. Kommissionen har däremot inte befogenhet att bestämma en lista med i detta hänseende godkända länder. En gemensam upprättad lista har ändå diskuterats men någon sådan föreligger således inte för närvarande och det är osäkert om det blir någon i framtiden.

En fråga som kan uppkomma gäller hur reglerna om tredje part förhåller sig till distansfallen, dvs. de fall då kunden inte är fysiskt närvarande. Reglerna kan sägas vara överlappande till viss del. Det är tänkbart med fall då man kan välja om man vill tillämpa reglerna om skärpt kontroll eller om man önska förlita sig på tredje part, som emellertid har att utföra en kontroll av kunden då denne är fysiskt närvarande.

4.6 Rapporteringskrav

4.6.1 Uppgiftsskyldighet och meddelandeförbud

Utredningens bedömning och förslag: Huvuddragen i bestämmelserna i penningtvättslagen om granskning, uppgiftsskyldighet och meddelandeförbud kvarstår. Uppgifter till Finanspolisen skall lämnas utan dröjsmål efter granskning. Om det inte går att underlåta att utföra en transaktion, eller om underlåtenheten skulle försvåra utredningen, får uppgifter lämnas i efterhand. Meddelandeförbudet skall inte hindra att information ges till en tillsynsmyndighet om det finns behov av den informationen. Förbudet att medverka till penningtvätt i 3 § vållar problem vid tillämpningen och upphävs.

24-timmarsundantaget för advokater och revisorer tas bort. Även andra oberoende jurister än advokater och biträdande jurister, samt godkända eller auktoriserade revisorer och skatterådgivare undantas från uppgiftsskyldigheten när de bedömer en klients rättsliga situation.

Artikel 20–29 behandlar frågor om rapporteringsskyldighet och förbud att röja uppgifter som lämnats om misstänkt penningtvätt

130

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

och terrorismfinansiering. De allmänna bestämmelserna inleds med en bestämmelse som innebär att de rapporteringsskyldiga skall ägna särskild uppmärksamhet åt sådan verksamhet som de på grund av dess natur anser kunna innebära särskild risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, i synnerhet komplicerade eller ovanligt omfattande transaktioner eller alla ovanliga transaktionsmönster som inte förefaller ha något ekonomiskt eller påvisbart ekonomiskt syfte. Det senare ledet är nytt, men i övrigt motsvaras artikel 20 av den ursprungliga artikel 5, vilken lett till det krav på granskning av transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt som återfinns i 9 § 1 stycket penningtvättslagen. Artikel 20 är abstrakt utformad och motsvarar strängt taget ett krav på riskbedömning, med exemplifiering av situationer som typiskt sett kan innebära en förhöjd risk, dvs. den kan ses som ett led av den bedömning av kunder och verksamhet som skall göras enligt reglerna om kundkännedom. Rent språkligt är den undersökning av kunden som skall företas för att uppnå kundkännedom att se som en ”granskning”. Särskilt i elektroniska övervakningssystem kan vissa transaktioner ”flaggas” med användande av riskindikatorer för att därefter sållas ut efter närmare undersökning. Nuvarande 9 § penningtvättslagen är utformad som ett krav på granskning – eller snarare dokumentation– när transaktionen redan föranlett misstanke i ett konkret fall, kanske på grund av ett ovanligt transaktionsmönster. Andra stycket anger att verksamhetsutövaren ”… skall därvid lämna uppgifter till … den myndighet… om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt”. Även en ”utökad” granskning av en transaktion torde ju dock kunna innebära en slutsats av innebörden att visserligen var transaktionen ovanlig, men den hade ingenting med penningtvätt eller terrorismfinansiering att göra utan godtagbara förklaringar fanns. Därmed skulle en anmälan inte erfordras.

Med hänsyn till att begreppet granskning är vedertaget och till att stadgandet dessutom är straffsanktionerat, avstår utredningen från att föreslå någon genomgripande förändring av innehållet i bestämmelsen. Utredningen har stannat för att i förtydligande syfte föreslå en marginell ändring i nuvarande 9 § penningtvättslagen. En mindre justering innebär att uppgifterna skall lämnas ”utan dröjsmål”, i enlighet med direktivets ordalydelse och för att följa upp den anmärkning som FATF framförde i sin utvärdering. Uppgifterna skall som tidigare lämnas till Finanspolisen och normalt av

131

Överväganden och förslag SOU 2007:23

den som utsetts i enlighet med artikel 34, dvs. enligt företagets interna rutiner.

Ytterligare undantag från rapporteringsskyldighet

Bestämmelsen omfattade tidigare endast advokater och biträdande jurister. Även andra oberoende jurister, revisorer och skatterådgivare är numera undantagna från rapporteringskravet när de bedömer en klients rättsliga situation när de företräder en klient i denna situation eftersom direkt jämförbara tjänster måste behandlas på samma sätt när de utförs av någon av de yrkeskategorier som omfattas av direktivet. Detta med hänsyn till rättigheterna enligt Europakonventionen (se preambeln) eftersom även revisorer och skatterådgivare kan utföra dessa tjänster i vissa medlemsländer. Syftet är att direkt jämförbara tjänster skall behandlas på samma sätt.

Huvudregeln är att misstänkta transaktioner skall rapporteras, vid vetskap, misstanke eller vid skälig grund för misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. En granskning kan komma att ske i efterhand, och efter det att transaktionen genomförts. Så har bestämmelsen också tillämpats. Någon avgörande skillnad jämfört med dagens regelverk är det således inte fråga om. Direktivet torde böra läsas med denna innebörd, inte minst med tanke på bestämmelsens systematiska placering.

Meddelandeförbudet och medverkansförbudet

Bestämmelsen i 11 § första stycket penningtvättslagen innebär att den fysiska eller juridiska personen, dess styrelseledamöter eller anställda inte får röja för kunden eller för någon utomstående att en granskning har genomförts eller att uppgifter lämnats eller att polisen genomför en undersökning. Bestämmelsen är straffsanktionerad. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot meddelandeförbudet döms till böter enligt 14 § 2 penningtvättslagen. Såvitt känt har ingen dömts för detta brott. En mer adekvat benämning är röjandeförbud. Med hänsyn till att bestämmelsen berör en straffbestämmelse avstår utredningen dock från att föreslå en ändring i det hänseendet.

132

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Meddelandeförbudet är inte undantagslöst. Direktivet beskriver under artikel 28. 2

−6 ett antal situationer som inte träffas av förbudet. Dessa har inte reglerats i tidigare EG-direktiv. Till att börja med gäller röjandeförbudet inte i förhållande till behöriga myndigheter, dvs. tillsynsmyndigheter och eventuella självreglerande organ. Det har rått tveksamhet huruvida meddelandeförbudet har medgett en sådan information till en myndighet. Det kan förekomma att t.ex. en revisor eller en fastighetsmäklare som gjort en anmälan om penningtvätt blir föremål för tillsynsärende hos Revisorsnämnden respektive Fastighetsmäklarnämnden. Han eller hon bör då kunna förklara sitt handlande med att rapportering skett enligt penningtvättslagen. En uttrycklig bestämmelse om att meddelandeförbudet inte omfattar uppgifter som lämnas till tillsynsmyndighet bör, enligt utredningens uppfattning, återfinnas i lagen. Detta kan i sin tur naturligtvis föranleda frågor om sekretess hos myndigheten och huruvida sekretessen kan kvarstå. Utredningen avstår från konkreta förslag i denna del pga. den översyn som pågår om bl.a. sekretessbestämmelser för revisorer (dir 2006:96).

Övriga undantag behandlar fall där förbudet inte hindrar att uppgifter lämnas mellan olika institut i olika fall. Det kan diskuteras om dessa bestämmelser är att se som lättnader eller anvisningar för tillämpning i förhållande till förbudet, eller om de är att betrakta som påbud i syfte att effektivisera penningtvättbekämpningen genom att underlätta informationsflödet. I förstnämnda fall kan det finnas andra regler som förhindrar att uppgifter lämnas inom koncerner, rättsliga enheter eller ett nätverk med gemensamt ägande eller gemensam ledning. För den tolkningen talar vad som anges i preambeln (33) nämligen att röjande av uppgifter enligt artikel 28 till tredjeland bör göras i enlighet med det s.k. dataskyddsdirektivet (95/46/EG). Bestämmelserna får vidare inte inkräkta på nationell lagstiftning om skydd av personuppgifter och tystnadsplikt.

Direktivet bör enligt utredningens mening tolkas som att det kan finnas legitima behov av att informera om att rapportering skett men att det inte finns något krav på lättnader. En generell lättnad består i att det inte anses som ett röjande att försöka avråda en kund från att ge sig in på olaglig verksamhet (art. 8.6). Detta kan framstå som självklart, motsatt ståndpunkt skulle få absurda konsekvenser. På samma sätt är det inte ett röjande att ställa frågor till kunden inom ramen för ”Känn din kund”. Som anges i direktivet finns situationer då uppgifter bör lämnas av innebörden att en

133

Överväganden och förslag SOU 2007:23

anmälan har skett. Utredningen anser dock att det för alltför långt att lagreglera dessa undantag och konstaterar att meddelandeförbudet främst träffar direkta, uppsåtliga röjanden till den anmälda kunden. Det kan ifrågasättas om det är verkningsfullt att straffsanktionera bestämmelsen om meddelande förbud med det inte särskilt klara tilllämpningsområde den har utanför området för rent uppsåtliga röjanden. Utredningen har emellertid inte haft i uppdrag att se över straffbestämmelserna.

Meddelandeförbudet i den svenska lagen vållar således svårigheter vid tillämpningen. Å ena sidan får man inte medverka till penningtvätt och skall agera vid misstanke, å andra sidan kan anmälan, och åtgärder som verksamhetsutövaren önskar vidta i samband med anmälan kunna innebära ett röjande som står i strid med meddelandeförbudet. Efter en anmälan kan fråga uppstå, såvida inte affärsförbindelsen brutits, om verksamhetsutövaren i något avseende medverkar till penningtvätt genom att förhålla sig passiv. Formuleringen i 3 § har bidragit till denna tvekan. I 3 § första stycket hänvisas till att bestämmelser i 1 § kan vara straffbara som penninghäleri eller penninghäleriförselse enligt brottsbalken. Andra stycket innehåller att ”Fysiska och juridiska personer… får inte heller annars medvetet medverka vid transaktioner som kan antas utgöra penningtvätt”. Penningtvätt innefattar inget förfarande som utgör brott enligt en egen straffbestämmelse. Dessa brottsliga handlingar bedöms utifrån rekvisiten i det lagrum som kan vara aktuellt, t. ex medhjälp till skattebrott och bedöms enligt de objektiva och subjektiva (normalt uppsåt) rekvisit som gäller. 3 § utgör ingen straffbestämmelse utan avses främst utgöra en hänvisning till förfaranden som kan utgöra brottslig handling och som beskrivs såväl i brottsbalken som i specialstraffrättslig lagstiftning. Utredningen föreslår att den tas bort, eftersom den knappast fyller någon funktion med föreslagen ändring i 9 §. Den straffrättsliga regleringen påverkas naturligtvis inte av förslaget. Alternativet, att tydligare hänvisa till den lagstiftning som kan innefatta förfaranden som innebär penningtvätt innebär svårigheter när det gäller möjligheterna att vara heltäckande och bidrar knappast till underlätta tilllämpningen för berörda verksamhetsutövare. När det gäller finansiering av terrorism föreslås dock definitionen utgå från strafflag enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m.

134

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

4.6.2 Direktivet tillåter inte längre det s.k. 24timmarsundantaget

Ett undantag från meddelandeförbudet finns för närvarande i 11 § andra stycket penningtvättslagen. För advokater, biträdande jurister, godkända eller auktoriserade revisorer gäller röjandeförbudet under 24 timmar från det att granskning har inletts, uppgifter har lämnats till polisen eller polisen inlett en undersökning. Efter 24 timmar anses således advokaten kunna avträda sitt uppdrag och samtidigt meddela sin klient orsakerna härför. Före den tidpunkten måste ett eventuellt avträdande göras på ett sådant sätt så att det inte avslöjas att rapportering skett.

Vissa yrkesutövare står i en speciell relation till sina klienter, med avseende på yrkesetik och frånträdandekrav; advokater (oberoende jurister), revisorer och, i vissa hänseenden, fastighetsmäklare. Det tredje penningtvättdirektivet medger dock inte några sådana särlösningar för nämnda yrkesgrupper. Därmed måste lagen ändras så att meddelandeförbudet gäller lika för alla verksamhetsutövare.

Konsekvenser för advokaters verksamhet

När det gäller advokater innebär en anmälan enligt PTL att de av advokatetiska skäl bör avsäga sig uppdraget. En ohållbar situation skulle uppstå om advokaten skulle göra en anmälan och avsäga sig uppdraget utan att kunna meddela sin klient varför. Samma situation kan sägas vara för handen beträffande t. ex. revisorer och fastighetsmäklare; advokatens särskilda lojalitetsplikt mot klienten intar dock en särställning.

Processundantaget och utredningsundantaget m.m.

Ett undantag för rapporteringsskyldigheten gäller då den oberoende juristen uppträder som försvarare eller företräder klienten vid ett rättsligt förfarande eller bedömer av klientens rättsliga situation, naturligtvis under förutsättning att fråga inte är om en medverkanssituation. Som ovan anförts är undantaget nu utsträckt även för revisorer och skatterådgivare (artikel 23.2)när de företräder en klient i denna situation .

135

Överväganden och förslag SOU 2007:23

Som tidigare måste därför bedömas hur bestämmelserna om undantag skall tolkas och hur omfattande rapporteringsskyldigheten för en oberoende jurist egentligen är. Någon nationell praxis finns inte, även om den diskuterats i doktrinen (se framförallt Skärpta regler mot penningtvätt; advokater i en ny och oprövad roll som angivare av klienter, Axel Calissendorf, Juridisk tidskrift 2004-05 nr 3 s 553 ff.) En belgisk domstol har emellertid begärt förhandsavgörande såvitt gäller advokater och deras rapporteringsskyldighet. Domstolen har ställt frågan om artikel 1.2 i det andra penningtvättdirektivet (2001/97/EG) strider mot rätten till en rättvis rättegång i enlighet med art. 6 i Europakonventionen, med hänsyn till att även advokater omfattas. Generaladvokaten har den 14 december 2006 uttalat att direktivet omfattar advokater, förutsatt att det tolkas på ett sådant sätt att det inte ålägger advokater att tillhandahålla information som de erhållit före, under och efter ett rättsligt förfarande eller när de tillhandahåller rättslig rådgivning; att göra detta skulle innebära ett brott mot tystnadsplikten. Andra aktiviteter, som att genomföra transaktioner på uppdrag av klienten, faller dock utanför detta priviligierade område. Där finns sålunda en skyldighet för en advokat att följa direktivet.

Det är bara domstolens kommande förhandsavgörande som konstituerar någon praxis, och domstolen är inte bunden av generaladvokatens slutsatser. Generaladvokatens yttrande ger dock en fingervisning om att skyldigheterna enligt direktivet inte är att betrakta som helt oförenligt med advokatens roll, men att det priviligierade förhållandet mellan advokat och klient skall upprätthållas fullt ut. I princip är detta vad som anges i preambeln till såväl det andra som tredje penningtvättdirektivet. Enligt dessa omfattas juridisk rådgivning fortfarande av kravet på tystnadsplikt, såvida inte den juridiska rådgivningen ges i penningtvättssyfte eller juristen känner till eller har skäl att tro att klienten begär juridisk rådgivning i penningtvättsyfte.

EU-kommissionen har i enlighet med vad som angetts i direktivet, utfört en utvärdering av det andra penningtvättsdirektivet och den särskilda behandlingen av advokater och oberoende jurister. The Council of Bars and Law Societies of Europe (CCBE), liksom International Bar Association (IBA) har varit – och är– aktiva i frågan och har framfört kritik rörande det förhållandet att framförallt advokater alls omfattas av regelverket.

Den fråga som i hög grad aktualiseras för advokater del är hur de skall förfara när de ser sig föranlåtna att göra en anmälan enligt

136

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

penningtvättslagen. Enligt de advokatetiska reglerna måste en advokat i denna situation avträda från sitt uppdrag och dessutom upplysa klienten om skälen härför. Situationen innebär onekligen en viss konflikt mellan regelverk och en svårhanterlig situation rent praktiskt.

Till att börja med måste en utgångspunkt vara att regelverket för åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering inte har till syfte att ändra det grundläggande förhållandet mellan advokat och klient. I sammanhanget kan också påpekas att den advokat (eller revisor) som försöker avråda en klient från att ge sig in på olaglig verksamhet, inte bryter mot något röjandeförbud. Detta anges särskilt i artikel 28.6. Den advokat som befinner sig i en anmälningssituation– och tidigare kanske avrått klienten från vissa förfaranden– bör rimligen kunna avträda med förklaringen att han eller hon som advokat inte kan främja orätt, dvs. transaktioner som innebär penningtvätt. En annan sak är att den om penningtvättslagstiftningen välinformerade klienten då kan dra slutsatsen att en anmälan kan ha gjorts. Advokaten kan knappast anses ha åsidosatt meddelandeförbudet i 11 §.

Konsekvenser för revisorers verksamhet

För revisorer har, på samma sätt som för advokater m.fl. gällt ett undantag från det generella meddelandeförbudet genom 24- timmarsregeln.

Tack vare detta undantag från meddelandeförbudet kunde en samordning med reglerna i aktiebolagslagen om revisorns skyldigheter att underrätta styrelsen vid misstanke om brott komma till stånd (se aktiebolagslagen 9 kap. 42–44 §§ och prop. 2003/04:156 s. 77–79). Penningtvättslagens meddelandeförbud skulle annars vara oförenligt med aktiebolagslagens bestämmelser om att revisorn skall underrätta bolagets styrelse om misstänkt brottslighet.

Den lagtekniska lösning som valdes lanserades av Lagrådet. Enligt lagrådsremissens förslag skulle, då revisorn finner anledning att lämna uppgifter enligt penningtvättslagen, åtgärder enligt aktiebolagslagen inte vidtas. Lagrådet ifrågasatte att aktiebolagslagen helt sätts ur spel i fall då revisorn blir skyldig att lämna uppgifter om misstänkt penningtvätt. Lagrådet pekade vidare på att den föreslagna lösningen kan medföra tveksamhet. Lagrådets förslag, som alltså genomfördes, innebär i stället att aktiebolagslagens regler

137

Överväganden och förslag SOU 2007:23

skall gälla fullt ut även när en anmälan om penningtvätt har gjorts, men att penningtvättslagens tjugofyratimmarsregel skall iakttas.

Lagstiftaren har nyligen gjort bedömningen att aktiebolagslagens regler om revisorns skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet skall vara kvar, i allt väsentligt oförändrade (se prop. 2004/05:85 s. 325 f.). Reglerna torde ha en icke försumbar betydelse för bekämpandet av ekonomisk brottslighet (se Revisorers åtgärder vid misstanke om brott, Ekobrottsmyndigheten, Rapport 2004:3 och Revisorernas anmälningsskyldighet, Brottsförebyggande rådet, Rapport 2004:4). Lagrådets bedömning, att aktiebolagslagens regler så långt möjligt bör gälla fullt ut, synes alltså ha goda skäl för sig. Den slopade möjligheten att undanta revisorer från meddelandeförbudet omöjliggör dock i praktiken Lagrådets ändamålsenliga lösning. Bestämmelsen om att revisorn måste avgå från uppdraget kan ju inte gärna tillämpas om syftet med meddelandeförbudet skall uppnås, och en särskild anmälan till åklagare tillför knappast något om en anmälan enligt penningtvättslagen redan har gjorts.

Det torde då återstå att genomföra något av de två huvudalternativ som diskuteras i prop. 2003/04:156 (s. 79). Det ena är att i aktiebolagslagen införa särskilda regler för revisorns skyldigheter vid misstanke om brott, som tar sikte på fall där revisorn också anser sig föranledd att lämna uppgifter enligt penningtvättslagen. Det andra alternativet – som valdes i lagrådsremissen – är att, för denna situation, helt eller delvis undanta aktiebolagslagens regler från tillämpning.

Det finns nu inte anledning att göra någon annan bedömning i sak än den som gjordes i lagrådsremissen, dvs. att det andra alternativet bör väljas. Lagtekniskt borde detta enligt lagrådsremissen först och främst föranleda att brottet penninghäleri utgår i uppräkningen av brott i 9 kap. 42 § aktiebolagslagen. Tanken är att en misstanke om penninghäleri undantagslöst torde leda till att revisorn blir skyldig att lämna uppgifter enligt penningtvättslagen. Det är dock inte alldeles uteslutet att det kan förekomma fall av penninghäleri som inte träffas av penningtvättslagens regelverk. Av det skälet, och för att så långt möjligt beakta Lagrådets synpunkter, bör brottet penninghäleri vara kvar i uppräkningen.

Med denna justering innebär lösningen att det i aktiebolagslagen införs en ny bestämmelse om att revisorn inte skall tillämpa aktiebolagslagens regler, om han eller hon har gjort en anmälan enligt penningtvättslagen. En sådan bestämmelse behövs oavsett om pen-

138

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

ninghäleri är med i uppräkningen av brott eller inte, eftersom penningtvätt kan innefatta annat slag av brott.

Visserligen går det inte att bortse från att bestämmelserna blir komplicerade. En svårighet för revisorn i vissa fall är att avgöra hur de oegentligheter som han eller hon upptäckt i bolaget skall bedömas straffrättsligt. Att i det enskilda fallet – och kanske med kunskap om enbart vissa faktiska omständigheter – avgöra om ett misstänkt skattebrott eller bokföringsbrott innefattar ett förfarande som omfattas av penningtvättslagen kan säkerligen vara svårt. Denna svårighet har dock inte, om den här förordade lösningen väljs, bäring på tillämpningen av aktiebolagslagen.

En annan svårighet med lösningen omtalas i prop. 2003/04:156 s. 79. Revisorn har, enligt god revisionssed, en skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att rätta till felaktigheter och missförhållanden i bolagets bokföring och redovisning (se 9 kap. 6 § aktiebolagslagen). Detta låter sig knappast göras, sägs det i prop., om inte revisorn tillåts röja för klientens ledningsorgan att han eller hon har genomfört en granskning enligt penningtvättslagen. 9 kap. 6 § aktiebolagslagen har emellertid säkerligen sin motsvarighet i andra medlemsstater och penningtvättsdirektivet måste rimligen kunna förenas med den typen av bestämmelse.

I de internationella revisionsstandarder, som om några år kan antas vara antagna inom hela EU, finns också regler om att revisorn skall berätta för företagsledningen om ”audit matters of governance interest” (International Standards on Auditing, ISA 260–11). Det sägs vidare att detta uppgiftslämnande inte får stå i strid med lagstiftning (ISA 260-20; för övrigt konstateras i denna bestämmelse att ”the potential conflicts with the auditor’s ethical and legal obligations of confidentiality and reporting may be complex” och att ”the auditor may wish to consult with legal counsel”).

Sammanfattningsvis bör 9 kap. 6 § aktiebolagslagen fortsättningsvis tolkas mot bakgrund av att det följer av penningtvättslagen att revisorn inte skall göra erinringar och påpekanden som avslöjar att uppgifter enligt penningtvättslagen har lämnats. Däremot skall revisorn vara oförhindrad att för ledningen påtala att det finns tecken på oegentligheter eller fel i redovisningen.

En näraliggande fråga är vilka upplysningar som revisorn skall lämna i revisionsberättelsen om förhållanden som kan ha samband med penningtvätt (jfr 9 kap.31–35 §§aktiebolagslagen, 8 kap. 13 § lagen om ekonomiska föreningar m.fl. lagbestämmelser). På motsvarande sätt som när det gäller revisorns påpekanden till företags-

139

Överväganden och förslag SOU 2007:23

ledningen, bör revisorn kunna anmärka på missförhållanden utan att explicit röja för ledningen att han eller hon har genomfört en granskning enligt penningtvättslagen.

4.6.3 Finansunderrättelseenhetens roll

Sedan tidigare fullgör Finanspolisen rollen som FIU, dvs. finansunderrättelseenhet. De krav som ställs på medlemsstaterna innebär (art. 21) att FIU skall ha till ansvar att centralt ta emot och, om så är tillåtet, ta emot samt till behöriga myndigheter sprida uppgifter som gäller möjlig penningtvätt eller terrorismfinansiering. Den skall ha tillräckliga resurser till sitt förfogande.

Utredningen gör bedömningen att bestämmelserna redan genom dagens regelverk är uppfyllda. Vad som kan diskuteras är skyldigheten att sprida information till andra myndigheter är sådan att en särskild reglering krävs. I denna del vill dock utredningen hänvisa till allmänna bestämmelser om myndigheters skyldigheter, vilka återfinns i bl. a verksförordningen. Frågan är snarare om resurserna räcker för informationsinsatser i tillräcklig grad. I denna del återkommer utredningen i konsekvensavsnittet, avsnitt 6.

FIU skall också skall utan dröjsmål få tillgång till finansiella och administrativa uppgifter samt uppgifter om brottsbekämpning som den behöver för att fullgöra sina uppgifter. Inte heller denna bestämmelse (art. 21.3) är av karaktären att den självständigt ålägger medlemsstaterna några förpliktelser. Bestämmelsen bör ses som en uppmaning att se över eventuella hinder som kan finnas för informationsinhämtning för en FIU, oavsett hur den administrativt är organiserad, vilket kan skilja sig mellan olika medlemsstater. I första hand torde avses hinder mellan myndigheter. Några direkta sådana har inte uppmärksammats.

4.6.4 Kvaliteten på rapporterna, analysarbetet och återrapportering till berörda är viktiga faktorer

Finanspolisen tillhandahåller en blankett för att underlätta rapporteringen. Anmälningar kan nu göras elektroniskt, vilket underlättar både för de rapporterande och för Finanspolisen. Om t. ex kontoutdrag inkommer i pappersformat och en analys behöver göras försvåras arbetet om uppgifterna först måste datoriseras för att kunna

140

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

bearbetas. En kvalitetshöjande åtgärd skulle kunna bestå i att ställa krav på hur rapporteringen skall äga rum, något som skulle befrämja tillgängligheten av uppgifterna och uppföljningen av arbetet. Det bemyndigande som nu föreslås i 13 § 5 möjliggör att sådana krav ställs i framtiden, när utvecklingen, och framförallt systemutvecklingen, nått så långt att det är skäligt att ställa krav på elektronisk anmälan. Inga författningsändringar av materiellt innehåll föreslås därför nu från utredningens sida. En ändring bör kunna öka effektiviteten i Finanspolisens analysarbete, vilket FATF påpekade vid utvärderingen.

Antalet rapporter ökade under 2004 för att sedan minska under 2005. Orsaken är till stor del att hänföra till en riktad utbildningsinsats från Finanspolisens sida mot bl. a växlingskontor, vilka tidigare i stor utsträckning rutinmässigt rapporterade transaktioner som involverade stora belopp. Vare sig under- eller överrapportering är önskvärt. Över huvud taget är antalet anmälningar svår att använda som ett mått på effektiviteten i systemet.

Det tredje penningtvättdirektivet innehåller en bestämmelse (art. 35.2) om att i de fall det är möjligt skall lämnas lämplig feedback avseende effektiviteten och uppföljningen av rapporter om misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism. Återkoppling till de rapporterande är självfallet av värde för dessa. Incitamentet att rapportera ökar om det leder till resultat och feed-back innebär en bekräftelse på om rapporteringen ligger på rätt nivå generellt sett.

Bestämmelsen är av den karaktären att den knappast kräver en uttrycklig lagbestämmelse. Redan idag återkopplar Finanspolisen till de rapporterande. I vissa fall är det dock knappast möjligt att göra detta när det gäller ett enskilt ärende, beroende på bestämmelser om förundersökningssekretess och av andra skäl. Ibland kan det bero på svårigheter att följa ärendets vidare hantering. Detta beror på att Finanspolisen kan ha svårt att få besked om detta (se vidare avsnittet som berör statistik). Av större betydelse är förmodligen återkoppling av mer allmänt slag till de rapporterande om rådande trender och metoder inom området och liknande. Hur information bör förmedlas till verksamhetsutövarna redogörs för i avsnitt 0. I denna information har Finanspolisen en betydelsefull roll att spela. Utredningen har dock bedömt att denna fråga lämpligen behandlas som en budgetfråga och inte som en fråga om författningsreglering.

141

Överväganden och förslag SOU 2007:23

4.6.5 De anställda skall skyddas från hot vid rapportering

Det tredje penningtvättsdirektivet (artikel 27) ålägger medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda anställda från att utsättas för hot eller fientliga åtgärder till följd av att de rapporterat misstankar om penningtvätt eller finansiering av terrorism antingen internt eller till underrättelseenheten.

De anställdas beredvillighet att anmäla när det finns skäl till det är naturligtvis central för en effektiv bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. Regelverket kan vara rigoröst– om anställda och andra berörda undviker att följa det, oavsett skälen för det, så är det inte effektivt. Bestämmelserna är trots allt utformade som ett krav på rutiner och inte på att peka ut potentiella brottslingar. Rutiner kan i stort följas utan att följas helhjärtat och med eftertanke. Bestämmelserna vilar till inte ringa del på anställdas lojalitet. Arbetsgivaren har ett ansvar för att tillräcklig utbildning och tillräckligt stöd tillhandahålls.

Utan att innebära hot i egentlig mening innebär utfrågandet av kunder ofta ett visst obehag. Kunderna kan ifrågasätta ändamålet och känna sig misstänkliggjorda. Hot kan dessutom vara underförstådda i sådan grad att de inte behöver uttalas för att den anställde skall uppleva sig tvungen att underlåta att ställa frågor eller att agera på ett adekvat sätt eller kanske på ett mer subtilt sätt undvika att vara uppmärksam för att upptäcka misstänkta transaktioner. Detta är naturligtvis oacceptabelt.

Finansförbundet har i enkäter tillfrågat sina medlemmar hur de uppfattar kraven på att ställa frågor till kunderna. Även om en färre anställda i en senare gjord enkät (2003) upplevt obehag jämfört med tidigare bedöms hot eller hotfulla situationer som ett reellt problem. De åtgärder som efterlysts består i utökad information och utbildning, frågemanualer och bättre stöd inom organisationen, t.ex. genom förekomst av jourtelefon.

Hot riktade mot anställda är straffbelagt som olaga hot, något som omfattas av rättsväsendet åtgärder. Frågan kan också behandlas som en arbetsmiljöfråga, för vilken arbetsgivaren har ansvaret. Ingendera angreppssättet räcker, enligt utredningens mening, för att fullt ut följa kravet på att de anställda skall skyddas.

De anställda kan grovt sett sägas påverkas av reglerna under tre olika faser – i situationen öga mot öga med kunden då frågor skall ställas, i det skede då en underrättelse görs till Finanspolisen och slutligen när underrättelsen når förundersökningsstadiet.

142

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Bestämmelsen innebär inte något krav på en särbehandling av anställda i förhållande till de vanliga reglerna som gäller under den fas som innebär att underrättelsen har lett till förundersökning och kanske sedermera rättegång. Artikel 27 är således inte avsedd att styra rättsskipningen i medlemsländerna. Utredningen har heller inte i uppdrag att se över regler som berör straffrätten i vid mening. De regler som normalt gäller för vittnen och andra aktörer är tilllämpliga. Ett visst skydd finns numera för uppgifter om vittnens personuppgifter och adresser m.m.

Detta förhållande hindrar inte att det är befogat att se över det tidigare skedet i processen och överväga om det finns åtgärder att vidta. När det gäller själva kundmötet kan följande noteras. Samtliga verksamhetsutövare har en skyldighet att både identifiera kunden genom att någon form av identitetshandling kontrolleras och dokumenteras, men också genom att ställa frågor om affärsförbindelsens syfte och art. Självfallet kan många kunder uppfatta detta som störande och kanske stötande. Allteftersom dessa kontroller kommer att användas alltmer kommer troligen acceptansen, eller åtminstone medvetenheten om kontrollskyldigheten, att öka hos allmänheten, vilket kan minska åtminstone obehag i form av ifrågasättande m.m. Redan idag finns förmodligen en ökande förståelse för skyldigheten att identifiera sig, även i andra sammanhang än det nu aktuella. Denna acceptans kan förstås förstärkas av informationsinsatser av olika slag som särskilt inriktas på information om penningtvätt och terrorismfinansiering. Så har t.ex. Bankföreningen tagit fram en informationsbroschyr som förklarar varför frågor ställs och syftet med dessa. I sammanhanget måste understrykas att frågor som ställs till en kund i syfte att bringa klarhet i t.ex. ägarförhållanden naturligtvis inte innebär att den anställde bryter mot förbudet att berätta att rapportering skett eller kan komma att ske , s.k. ”tipping off”. En annan sak är att ett ökande antal människor kan förväntas bli medvetna om att detta kan komma att ske om klargörande uppgifter inte lämnas. En ökad informationsinsats riktad mot allmänheten kan erfordras även från myndighetshåll, framförallt i de sektorer som inte tidigare varit föremål för lagkrav på åtgärder. Även informationsinsatser riktade mot vissa verksamhetsutövare ökar kunskapen om vad som gäller. Fastighetsmäklarnämnden har sedan 1 april 2006 i sin tillsyn haft en särskild granskningspolicy såvitt avser penningtvätt. Även sådana åtgärder är av betydelse för att öka medvetenheten om regelverket.

143

Överväganden och förslag SOU 2007:23

Rutiner innebär, enligt utredningens mening, i sig ett skydd för de anställda i det att det kan vara lättare att hänvisa till att alla kunder genomgår samma rutiner, att det är ett lagkrav och att det inte är så att andra företag i branschen inte skulle omfattas.

Det har framförts att ett sätt att skydda de anställda skulle vara att en rutin som innebär att t.ex. alla transaktioner över ett visst tröskelbelopp automatiskt rapporteras skulle innebära ett skydd för den anställde i form av ett mer anonymiserat förfarande. Ett sådant förfarande skulle dock knappast vara ändamålsenligt. Ett högt belopp är ett av flera möjliga kriterier för penningtvätt och skulle innebära informationssamlande som sedan ändå måste bedömas. Förfarandet kan, enligt utredningens uppfattning, bara delvis avlasta den enskilde tjänstemannen. Direktivet bygger trots allt på vissa grundstenar i form av kundkännedom, som i sin tur bygger på en personlig kontakt, när det gäller identifiering av kunden, dennes bakgrund, syftet med affärsförbindelsen etc. Kravet på kundkännedom kan helt enkelt inte alltid följas utan denna kontakt, trots det stora antalet distansaffärer. I det inledande skedet är de medel som står till buds bättre information, bättre utbildning, genomförande av likartade rutiner hos samtliga verksamhetsutövare och en ökad medvetenhet hos allmänheten. Utredningen har inte funnit att det finns några lagkrav som är av relevans för detta skede.

I det följande skedet, då en anmälan eventuellt är aktuell är förfarandet redan idag hos t.ex. större banker, att det är en särskilt utsedd person som är penningtvättsansvarig. Vederbörande gör också ofta anmälan. Detta innebär ett skydd för den anställde. Det är inte alltid nödvändigt att ange namnet på den anställde som eventuellt handlagt ärendet, förutsatt att andra relevanta uppgifter finns tillgängliga. Däremot kan inte helt anonyma anmälningar utgöra en möjlig utväg. Såvitt känt har den lösningen heller inte använts i något land i Europa. I Danmark, som är ett av få länder som genomfört direktivet har man övervägt frågan, utan att vidta några direkta lagstiftningsåtgärder (se Delbetaenkning X afgivet av Justitsministeriets utvalg om okonomisk kriminalitet och datakriminalitet, betaenkning nr. 1447). I Danmark har utfärdats riktlinjer när det gäller hanteringen av anmälningar hos polisväsendet. Detta har även skett i England. Syftet är där att undvika att rapporteringen i onödan används i åtalet och att bevisföringen skall ”börja” med ett senare skede. Man planerar också en ”hot line” där de rapporterande kan ta upp frågor om sekretess, utökade riktlinjer om

144

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

hur uppgifter skall hanteras och krav på rapportering om dessa frågor i den årliga rapporten.

En lösning är att en anmälan går via ett branschorgan. Detta är en möjlighet i de fall ett självreglerande organ har tillsynsfunktioner i stället för en tillsynsmyndighet. Den lösningen är dock inte aktuell i andra fall än för advokater.

Hos finanspolisen råder sekretess för anmälan, med det undantaget att den som anmälan omfattar får ta del av de uppgifter som finns registrerade om honom eller henne om det står klart att det kan ske utan skada för utredningen och det inte heller finns någon annan sekretessgrund. Ett omvänt skaderekvisit gäller således.

Inte heller för detta skede anser utredningen att lagkrav är av relevans för skyddet av anställda.

4.6.6 Rutiner, krav på anställda och utbildning av anställda

Ett generellt krav på att verksamhetsutövaren skall ha rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt finns redan idag, liksom att de anställda skall erhålla behövlig information och utbildning för ändamålet. Sedan tidigare gäller att det kravet åvilar den juridiska personen, om en fysisk person driver sin verksamhet som anställd hos en juridisk person. Det nya direktivet innebär inga förändringar härvidlag. Det är däremot något mer detaljerat när det gäller i vilka avseenden det skall finnas rutiner och riktlinjer för det interna arbetet för att förebygga och förhindra transaktioner som har samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det skall således finnas tillfredsställande och lämpliga rutiner för kundkontroll, rapportering, bevarande av uppgifter, intern-kontroll, riskbedömning, riskhantering, efterlevnadskontroll och kommunikation. Omfattningen av dessa rutiner måste självfallet bero på typ av verksamhet och hur omfattande den är. Det är stor skillnad på banken med anställda i flera länder och det lilla företaget med kanske någon anställd som bedriver fastighetsmäklarverksamhet.

Anställda som berörs av regelverket skall delta i fortlöpande utbildningsprogram för att lära sig känna igen transaktionsmönster som har samband med penningtvätt och finansiering av terrorism, och få vägledning om hur de skall handla i sådana fall. När det gäller krav på anställda framfördes vid FATF:s utvärdering att anställda i vissa hänseende borde vara föremål för ”screening pro-

145

Överväganden och förslag SOU 2007:23

cedures”. Utredningen har dock inte bedömt att det finns anledning att närmare gå in på den frågan. Vilka undersökningar en arbetsgivare får göra av arbetstagare styrs i viss utsträckning av kollektivavtal. Flertalet verksamheter under Finansinspektionens tillsyn innebär krav på ledningen i ett antal hänseenden, bland annat beträffande straffrihet.

Det är närmast tillsynsmyndigheternas uppgift att sätta en lämplig nivå för vad kravet på rutiner skall innebära i olika branscher. Utredning föreslår att kravet på rutiner ges en mer framskjuten placering i penningtvättslagen, vilket får anses vara i linje med direktivets anda. En mindre ändring föreslås, efter påpekande från FATF, bestående i att det nu särskilt anges i lagen att utbildningen skall ske fortlöpande. Därmed markeras att vikten av att följa utvecklingen på området. I förordningen till lagen anges i vilka hänseenden det krävs rutiner.

Artikel 34 innehåller en specialbestämmelse som innebär att kreditinstitut och finansiella institut i förekommande fall skall låta filialer och dotterbolag omfattas av relevanta riktlinjer och förfaranden. En sådan bestämmelse föreslås i penningtvättslagen, med placering i 2 §.

4.7 Registerfrågor, bevarande av uppgifter, statistik och informationsutbyte

4.7.1 Vissa registerfrågor

Utredningens bedömning: Möjligheter att kontrollera och verifiera kundens identitet genom offentliga register finns i stor utsträckning. Uppgifter om vem som äger och kontrollerar vissa juridiska personer är svårare att kontrollera. Pågående arbete som berör register för olika juridiska personer gör att utredningen inte lägger fram några egna förslag.

Det praktiska genomförandet av principen om kundkännedom bygger på att uppgifter om framförallt identitet kontrolleras mot uppgifter i offentliga register. EG-direktivet innehåller inga uttryckliga krav på att medlemsstaterna skall upprätthålla en viss standard på sina register. Det är emellertid av stor betydelse att registren så långt möjligt täcker behovet av verifikation av lämnade uppgifter och att kvaliteten är hög vad gäller innehållet. Såvitt avser

146

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

fysiska personer bosatta i Sverige finns genom t.ex SPAR mycket goda möjligheter till detta.

I Sverige finns dessutom goda möjligheter att kontrollera juridiska personer mot offentliga register, genom de register som Bolagsverket för. För icke publika bolag kan aktiebok tillhandahållas. För bolag, som inte är avstämningsbolag, skall aktieboken hållas tillgänglig för alla som vill ta del av den enligt aktiebolagslagens(2005:551)bestämmelser. Även i avstämningsbolag finns krav på att aktiebok skall föras. Den som antecknats som aktieägare på ett avstämningskonto enligt lagen (1998:1479) om kontoförande institut, skall genast föras in i aktieboken.

Om en aktieägare i ett avstämningsbolag lämnat sina aktier till någon annan för förvaltning, kan denne (förvaltaren) på aktieägarens uppdrag föras in i aktieboken i stället för aktieägaren. Det ska i aktieboken anmärkas att aktien innehas för någon annans räkning. Beträffande förvaltaren antecknas i aktieboken samma uppgifter som för aktieägare.

I lagen om kontoföring av finansiella instrument finns bestämmelser om förvaltarregistrering av aktier i avstämningsbolag. Av 3 kap. 8 § framgår att en förvaltare skall ha ett eller flera avstämningskonton för de finansiella instrument som han förvaltar. När en förvaltare förvärvar avstämningsaktier för kunders räkning blir aktierna registrerade på förvaltarkontot. Därigenom är förutsättningarna för införande av förvaltaren i aktieboken enligt 5 kap. aktiebolagslagen uppfyllda.

En förvaltare skall, på begäran av den centrala värdepappersförvararen lämna uppgift till värdepappersförvararen om de aktieägare vars aktier han förvaltar. Uppgifterna ska bl.a. avse aktieägarnas namn och personnummer. De uppgifter om ägarna som förvaltaren skall lämna, är därvid samma uppgifter, som skall framgå av aktieboken om där antecknade ägare. I praktiken förekommer inte sällan att en registrerad förvaltares kund inte själv är ägare till aktierna utan en förvaltare, som i sin tur har anlitats antingen av den slutlige ägaren eller av ytterligare en förvaltare, Vad som kännetecknar dessa förvaltare i andra eller tredje led är att de i regel är utländska banker och värdepappersföretag. Eftersom det institut som är registrerad förvaltare inte har och ofta inte kan få någon uppgift om den bakomliggande innehavskedjan under sin kund – det utländska institutet – kan det heller inte lämna någon uppgift om den slutlige ägaren. I dessa fall brukar i förvaltarförteckningarna anges namnet på det utländska institutet.

147

Överväganden och förslag SOU 2007:23

Hos den centrala värdepappersförvararen skall det för varje avstämningsbolag finnas en sammanställning över aktieägare med mer än 500 förvaltarregistrerade aktier i bolaget. Sammanställningen skall innehålla vissa uppgifter. Var och en har rätt att mot ersättning för kostnaderna få en utskrift av sammanställningen från den centrala värdepappersförvararen.

Uppgifter om verkliga huvudmän (verkliga förmånstagare enligt direktivets terminologi)finns bara beträffande vissa publika bolag. Det kan konstateras att i den mån ett innehav är förvaltarregistrerat så försvåras, potentiellt, möjligheterna att identifiera den verkliga huvudmannen. När det gäller identifiering av den verkliga huvudmannen finns dock en möjlighet att välja huruvida man vill använda offentliga register över verkliga huvudmän, be sina kunder om relevanta uppgifter eller erhålla uppgifterna på annat sätt, under förutsättning att riskbedömningen tillåter detta.

Det måste bedömas som en brist, utifrån ett brottsbekämpningsperspektiv, att ägarförhållanden i aktiebolag inte alltid kan kontrolleras i ett offentligt register. Frågan om inrättandet av ett aktieägarregister har nyligen utretts. Aktiebolagskommittéen fick i tilläggsdirektiv i uppdrag att redovisa förutsättningarna för ett sådant. Aktiebolagskommittén har föreslagit att samtliga aktieägare i alla bolag utom s.k. avstämningsbolag skall finnas antecknade i ett aktieägarregister (SOU 2001:1 bilaga Aktieägarregister). Beredning av förslaget, som har remitterats, pågår inom Regeringskansliet. Betänkandet har således ännu inte lett till lagstiftning i denna del.

Flertalet stiftelser registreras i stiftelseregistret (se 10 kap. 1 § stiftelselagen). Registreringsmyndighet för en stiftelse är den länsstyrelse som skall vara tillsynsmyndighet för stiftelsen. Stiftelser som har tillgångar värda mindre än tio prisbasbelopp behöver dock inte registreras annat än om en registreringsskyldighet följer av stiftelseförordnandet. Det har ifrågasatts om inte alla stiftelser borde registreras. En allmän registreringsplikt skulle, har det hävdats, underlätta tillsynen och minska utrymmet att utnyttja stiftelseformen för ekonomiska oegentligheter. Samtidigt har det sagts att nuvarande regler medför att förhållandevis små stiftelser tvingas registrera sig med oproportionerliga kostnader för redovisning, revision m.m. som följd.

Stiftelser är således inte i Sverige registrerade i ett nationellt register. Under FATF- utvärderingen kritiserade utvärderarna detta förhållande som en brist i effektiviteten, liksom det förhållandet att vissa mindre stiftelser är helt undantagna från registre-

148

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

ringsplikt. Registrering av stiftelser och huvudmannaskap för registren har varit föremål för utredning. Utredaren har nyligen redovisat sitt uppdrag (Vissa frågor i stiftelselagen, DS 2007:7). I promemorian lämnas följande förslag. Alla stiftelser skall vara registrerade och tilldelas organisationsnummer. Syftet är att underlätta tillsyn och minska utrymmet att utnyttja stiftelseformen för ekonomiska oegentligheter genom att det blir enklare att få information angående en stiftelse. Med registreringen följer också att stiftelsens styrelse eller förvaltare införs i stiftelseregistret. Tillsynen koncentreras till färre länsstyrelser. Förslag lämnas också om bokföring och revision av stiftelser. Vissa ytterligare krav föreslås för s.k. insamlingsstiftelser. Med hänsyn till pågående redovisade arbete finns inte skäl att i detta sammanhang behandla frågan om innehållet i stiftelseregistret.

Vidare kritiserade FATF att flertalet ideella organisationer inte behöver registreras. Sådana juridiska personer anses särskilt sårbara när det gäller terrorismfinansiering. Enligt FATF:s specialrekommendation VIII skall länderna se över sin lagstiftning när det gäller ideella organisationer (non-profit organisations) i syfte att de inte skall missbrukas genom att terroristorganisationer använder dem som legitim täckmantel, för att undvika frysningsåtgärder eller genom att dölja överföringar av medel till terroristorganisationer. Inom EU pågår förhandlingar om genomförandet av specialrekommendationen. För närvarande är det osäkert vilket utfallet blir. Även om utredningen inte har i uppdrag att se över åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering i detta hänseende innebär nämnda förhållande att det knappast är görligt att föreslå förändringar med bäring endast på registrering. Även tidsramarna talar emot ett sådant arbete. Sverige har många ideella organisationer, av olika slag och av olika storlek. Frågor om registrering av dessa föreningar innefattar många grundläggande och principiellt viktiga frågor. Dessutom skall ändamålet med en registrering rimligen uppfylla fler behov än de som är betingade av önskemålet att förhindra penningtvätt och terrorismfinansiering. Utredningen lägger därför inte fram några förslag med anknytning till ideella organisationer.

Sammanfattningsvis har utredningen inte bedömt det som möjligt att föreslå några lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder när det gäller frågan om tillgång till offentliga register som innehåller uppgifter av betydelse för den som omfattas av regelverket. Svårigheter att identifiera en person torde få bedömas utifrån den sed-

149

Överväganden och förslag SOU 2007:23

vanliga riskbedömningen som skall göras inom principen om kundkännedom. Däremot har utredningen inte kommit till slutsatsen att vissa juridiska personer generellt är att bedöma som högriskkunder, vilket i så fall skulle kunna föranleda lagstiftning.

4.7.2 Elektroniska systemstöd och kontroller mot listor – förhållandet till personuppgiftslagen

Utredningens bedömning och förslag: Lagkrav på användande av elektroniska systemstöd bör inte införas. Kravet på kundkännedom innebär att behandling av personuppgifter blir aktuell i ett antal situationer. Det går inte att med säkerhet förutse alla tänkbara fall. Avvikelser från personuppgiftslagen föreslås för användande av databaser för visst ändamål och identitetshandlingar skall, även om de innehåller känsliga personuppgifter, kunna lagras elektroniskt. Det är angeläget att integritetsskyddsfrågor ges fortsatt uppmärksamhet framöver.

Som framgått av den tidigare redogörelsen ställer direktivet långgående krav på kännedom om kunderna, att verksamhetsutövaren bevarar information om sina kunder och följer upp deras verksamhet. Framförallt för aktörer med många kunder, exempelvis banker och försäkringsbolag, ställs särskilda krav på hur denna information skall kunna hanteras på ett praktiskt och lagenligt sätt. Användandet av elektroniska system är en förutsättning i många fall, vilket också noteras i direktivets preambel som något önskvärt i samband med frysning eller beslag av tillgångar. I övrigt har inte i direktivet angivits hur skyldigheterna i olika avseenden skall fullgöras. Redan idag förekommer användandet av elektroniska systemstöd hos vissa större banker. I Finansinspektionens allmänna råd anges att den ökade automatiseringen i det finansiella systemet, såväl i Sverige som utomlands, gör att det finns skäl att överväga användandet av elektroniska system vid granskningen av ärenden. Utredningen har inhämtat information om förhållandena i Norge, där det finns lagkrav på elektronisk övervakning av transaktioner för finansinstitutioner (LOV 2003-06-20 nr 41: Lov om tiltak mot hvitvasking av utbyte fra strafbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven)). Syftet är framförallt att kunna upptäcka misstänkta transaktionsmönster. Systemet får inte användas i något annat syfte än för att bekämpa penningtvätt.

150

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Det finns inte, enligt utredningens mening, anledning att på grund av innehållet i direktivet eller av andra skäl på motsvarande sätt i svensk lag reglera hur kraven på kundkännedom skall uppfyllas i form av tekniska lösningar och liknande. Mot detta talar också de olika förhållanden som bestämmelserna skall fungera under. Direktivet gäller många olika typer av företag, av olika storlek och med skilda verksamheter. Det finns alltså utrymme för företagen att välja det sätt som är effektivt och ändamålsenligt, utifrån en bedömning av risker och verksamhetens art och omfattning. I en större verksamhet kan därmed vara kostnadseffektivt att för olika ändamål använda sig av elektroniska system. En förutsättning är naturligtvis att det inte råder någon osäkerhet rörande lagligheten av användandet av sådana system. Utredningens uppgift bör därför vara att så långt möjligt söka utröna om användandet av systemstöd kan vara förenat med hinder av olika slag och särskilt i förhållande till personuppgiftslagen. I sådant fall aktualiseras frågan om särskilda regler behövs för att ersätta reglerna där.

I direktivet har integritetsskyddsfrågorna inte särskilt uppmärksammats annat än att det i preambeln (35) bl. a. anges att bestämmelserna i art 28 (som rör röjandeförbudet) inte får inkräkta på nationell lagstiftning om skydd av personuppgifter och tystnadsplikt. Det är en brist. De åtgärder som företagen har att vidta i form av kontroller och anmälningar av sina kunder gränsar nära till myndigheters brottsutredande arbete, trots att från kundernas horisont de sysslar med förhållandevis vardagliga ting som att öppna ett bankkonto eller köpa en försäkring. Det är av betydelse att klargöra vad som åligger de olika parterna. Det låter sig sägas att en riskbedömning skall göras och att de som omfattas av lagstiftningen skall känna sina kunder, men hur mycket skall man känna till, dvs. vilka uppgifter om kunderna bör samlas för att en riskbedömning skall kunna göras?

Vid åtminstone tre olika skeden kan det kan vara aktuellt att behandla personuppgifter då kunden kontrolleras vid inledandet av en affärsförbindelse, vid övervakningen (uppföljningen) av kundförhållandet och slutligen vid en gransknings- och rapporteringssituation. Direktivet innehåller ett krav på att bl.a. kreditinstitut skall inrätta system som gör det möjligt att snabbt och fullständigt lämna upplysningar om sina affärsförbindelser till myndigheterna (art. 32). Redan idag ställer Finansinspektionen i sina föreskrifter krav på att kopior av utländska pass skall bevaras. För en snabb åtkomst av den handlingen– internt och för att kunna

151

Överväganden och förslag SOU 2007:23

lämna upplysningar- kan det finnas behov av att scanna in handlingen för att ha den elektroniskt tillgänglig, vid uppföljning av kundförhållandet.

Vid det inledande skedet finns vidare ett praktiskt behov av att utföra kontroller mot vissa listor eller databaser, som innehåller namn på personer och organisationer. Dels finns den s.k. sanktionslistan, vars användning är särskilt reglerad genom en EG- förordning som gäller som lag i Sverige. Den berörs inte vidare i detta sammanhang. För svenska banker är det av betydelse att via den s.k. OFAC-listan kontrollera att transaktioner med vissa personer inte genomförs. Kravet på skärpt kundkännedom innebär att s.k. PEP (Politically Exposed Persons) skall identifieras. Gruppen av personer som omfattas är vag i konturerna och ständigt föränderlig. Kraven innebär ett krav på rutiner för att kunna fånga upp dessa personer och därefter tillämpa skärpt övervakning och beslutsfattande på en högre nivå än annars. Även dessa personer kan sökas med hjälp av listor, som emellertid inte tillhandahålls av någon myndighet.

Det finns kommersiella, utländska, databaser som tillhandahåller registrerade uppgifter om personer, vilka kan användas på olika sätt och som innehåller uppgifter om bland annat PEP. Företagen kan, enligt uppgift, tillhandahålla olika tjänster, och olika delar av databasen, beroende på önskemål. Den som är abonnent kan på manuell väg kontrollera en person genom en förfrågan om vederbörande är registrerad. Ett särskilt problem kan vara att bedöma kvaliteten på uppgifterna i basen. Abonnenten kan istället välja att ladda ner uppgifterna från databasen, eller samköra sitt kundregister mot uppgifterna.

Av direktivet framgår inte närmare hur kravet på fortlöpande övervakning av affärsförbindelserna skall fullgöras. Huvuddelen av verksamhetsutövarna torde alltjämt välja att sköta övervakningen av affärsförbindelserna manuellt. Många företag, framför allt en del stora internationellt verksamma banker, har installerat elektroniska övervakningssystem. Genom dessa system jämförs genomförda transaktioner med ett antal kundprofiler. Dessa innefattar ett antal kriterier för vad som är normalt för olika typer av kunder t.ex. när det gäller transaktionernas antal, belopp, avsändare, mottagare, geografiska destinationer m.m. Om en kund utför transaktioner som avviker från vad som är normalt för hans vidkommande avges en rapport som granskas manuellt. Banken undersöker då närmare om transaktionen stämmer överens med företagets kunskap om

152

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

kunden och med vad denne uppgivit om syftet med affärsförbindelsen. Beroende på hur granskningen utfaller kan en rapport till Finanspolisen aktualiseras.

Beträffande det sista skedet gäller att det material som rapporteras till Finanspolisen enligt penningtvättsregisterlagen får sparas under ett års tid. Den lagen gäller således i stället för personuppgiftslagen i vissa hänseenden.

Särskilt om den s.k. OFAC-listan och andra åtgärder av OFAC

Datainspektionen har i ett beslut från den 24 februari 2006 med stöd av 9 § personuppgiftsförordningen givit ett antal banker tillstånd att behandla personuppgifter om lagöverträdelser i enlighet med deras ansökan. Tillståndet är tidsbegränsat till utgången av september 2007.

Bakgrunden till beslutet är följande. USA har ekonomiska sanktioner mot flera länder, företag och personer vars tillgångar man försöker blockera eller frysa. Dessa sanktioner administreras av Office of Foreign Assets Control (OFAC), en myndighet under amerikanska Finansdepartementet. OFAC ger ut en lista (tillgänglig på hemsida) med dessa länder, företag och personer. I vissa fall är dessa desamma som förekommer på EU:s och FN:s sanktionslistor. Grunderna för uppförandet på listan anges inte, men det torde vanligen vara på grund av misstanke om brottslig verksamhet såsom terrorism, handel med narkotika eller vapen etc. Sanktionerna innebär, för svenskt vidkommande, att transaktioner som svenska bankers kunder gör till eller via USA, eller via andra länders banker som använder sig av OFAC-listan, riskerar att frysas. Ett behov finns därför att kunna kontrollera om betalningsavsändaren- eller mottagaren finns på listan. Kontroll erfordras vid alla utlandsbetalningar oavsett valuta och mottagarland. Skälet är att utlandsbetalningar ofta genomförs i en kedja av banker i olika länder som använder sig av listan.

Vid träff uppstår frågan om tillämpning av penningtvättslagen. Kontrollen är huvudsakligen betingad av bankernas affärsrelationer med amerikanska banker. För att accepteras som samarbetspartners krävs att svenska banker kan utföra kontroller mot OFAC-listan.

Datainspektionen bedömde att nedladdning av uppgifterna i och för sig var förbjuden och att möjligheterna till undantag skall utnyttjas restriktivt. Sammanfattningsvis ansågs kontroller mot

153

Överväganden och förslag SOU 2007:23

listan innebära intrång i den personliga integriteten, men att skälen för att få utföra personuppgiftsbehandlingen vägde tyngre än integritetsintrånget.

Frågan om SWIFT:s roll i frågan om överförande av stora mängder finansiella data till OFAC aktualiserades i juni 2006. SWIFT, som står för Society for Worldwide Interbank Financal Telecommunication, definierar sig själv som en ”global messaging intermediary”. Organet skapades 1973 av en grupp europeiska banker i syfte att utveckla en metod för att sända betalningsinstruktioner på ett standardiserat sätt till korrespondentbanker. Bolaget har säte i Belgien.

SWIFT gav ut viss information efter att ha förelagts av OFAC (som är en del av UST, US Treasury Control). Beslutet föregicks av förhandlingar om villkoren för detta. Inga andra finansiella institutioner informerades om beslutet, inte heller någon tillsynsmyndighet.

29-gruppens rapport

För att EG-direktivet om personuppgifter (95/46/EG) ska tillämpas på ett enhetligt sätt i medlemsstaterna har den s.k. "Artikel 29gruppen" bildats. Gruppen är rådgivande och oberoende och har också till uppgift att yttra sig till EU-kommissionen om skyddsnivån i länder utanför gemenskapen. Dessutom ska gruppen avge yttranden om branschöverenskommelser som utarbetas inom EU. Arbetsgruppen består av en företrädare för varje nationell tillsynsmyndighet i EU-medlemsstaterna samt en företrädare för EUkommissionen.

Gruppen har i ett yttrande av den 22 november 2006 uttalat sig om SWIFT:s förfarande. Det beskrivs som en överträdelse av grundläggande europeiska principer när det gäller integritetsskydd och som oförenligt med såväl belgisk rätt som europeisk rätt. Gruppen 29-gruppen konstaterar att SWIFT inte kan ses som endast ”en processor” och inte heller som en underleverantör, oavsett vilka kontraktuella arrangemang som må finnas. SWIFT har en mer självständig roll än att bara agera på uppmaning av sina kunder. Gruppen konstaterade att ett antal brister vid behandlingen förelåg i förhållande till datatskyddsdirektivet, att ansvaret för dessa brister åvilade SWIFT:s huvudkontor i Belgien, men också de banker som

154

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

anlitar SWIFT. Det innebär att samtliga dataskyddsmyndigheter, även den svenska Datainspektionen, kan behöva vidta åtgärder.

Bedömning och slutsatser

Enligt 10 § personuppgiftslagen får personuppgifter alltid behandlas med den registrerades samtycke. Enligt 3 § personuppgiftslagen definieras samtycke varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken den registrerade, efter att ha fått information, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Är förutsättningarna härför uppfyllda, krävs inte att behandlingen av personuppgifter är nödvändig; även helt onödiga behandlingar får genomföras. Om samtycke saknas får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt. En behandling betraktas som nödvändig bl.a. för att ett avtal med de registrerade skall kunna fullgöras eller om den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet. Grundläggande krav som ska vara uppfyllda vid behandling av personuppgifter anges i 9 § personuppgiftslagen. Enligt 9 § punkt b personuppgiftslagen ska den personuppgiftsansvarige se till att personuppgifter alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Enligt 21 § första stycket personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. En uppgift om att någon har eller misstänks ha begått ett visst brott är en sådan uppgift om lagöverträdelse som omfattas av förbudet. Någon dom eller liknande beträffande brottet krävs inte. Datainspektionen har möjlighet att i föreskrifter eller enskilda fall meddela undantag från detta förbud. Tillståndet att använda OFAC-listan är ett exempel på ett sådant undantag. Föreskrifter har i andra avseenden utfärdats bara i begränsad omfattning.

Som framgått är möjligheten att använda OFAC-listan av vital betydelse för finansiella företag. I realiteten skulle nekad användning i form av nedladdning innebära praktiska och rättsliga problem i samband med utlandsbetalningar, vilket naturligtvis drabbar de finansiella företagens renommé och i slutändan dess kunder. OFAC-listan har bäring på åtgärder mot bland annat terrorismfinansiering. Datainspektionen har i sitt beslut, med hänvisning till den bindande reglering som finns i form av sanktionslistor

155

Överväganden och förslag SOU 2007:23

och de tvingande reglerna beträffande åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering, bedömt att hanteringen av listan bör regleras genom lag eller förordning. OFAC-listan beslutas och hanteras dock utanför de gemensamma internationella regelverken på området, vilka Sverige har att genomföra genom bindande lagstiftning. Utredningen avstår därför från författningsförslag, utan konstaterar att frågan kan prövas genom ett förnyat tillståndsförfarande hos Datainspektionen.

Till skillnad från användande av t.ex OFAC-listan är uppgifterna i en PEPS-databas, förutsatt att den enbart innehåller de uppgifter om namn, nationalitet och offentlig funktion, inte omfattade av personuppgiftslagens förbud på det sättet att de innehåller uppgifter om lagöverträdelser. Inte heller torde de omfattas av förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter. Personerna är registrerade i kraft av att de innehar eller har innehaft en offentlig funktion, och inte för sina politiska åsikter (jfr 13 §). Möjligheten finns att genom en manuell förfrågan kontrollera om en person finns registrerad som PEP. Om den personuppgiftsansvarige är etablerad utomlands omfattas inte förfarandet av personuppgiftslagens bestämmelser. Om i stället uppgifterna laddas ner till det egna systemet eller om de samkörs med det egna kundregistret behandlas personuppgifterna på eget ansvar och med de förutsättningar som angetts ovan.

I flertalet fall torde inte några hinder att inhämta samtycke från kunden föreligga. Ett samtycke kan ges på flera sätt. Det är vid tvist den personuppgiftsansvarige som har bevisbördan för att den registrerade lämnat sitt samtycke till att uppgifterna används för att vidta åtgärder. Det bör därför dokumenteras. Det kan sättas i fråga om samtycke är en realistisk metod.

Tillåtligheten av den personuppgiftsbehandling som görs med anledning av direktivet torde kunna bedömas mot bakgrund av huruvida behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet (10 § b). Med en sådan förstås en skyldighet grundad på författningsbestämmelse eller myndighets beslut. Av direktivet framgår inte hur kraven på kundkännedom ska fullgöras. Den rättsliga skyldigheten i detta fall består i att ha rutiner för att kunna identifiera kunden och följa upp kundförhållandet. Detta kan, som redan konstaterats, utföras genom manuella rutiner. Å andra sidan kan i vissa fall detta vara mer tidskrävande och sannolikt kosta mer än vid ett automatiserat förfarande. Inget företag torde kunna bygga upp en egen kunskap

156

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

om vilka personer som innehar offentliga funktioner runt om i världen. Det är därvid naturligt att det finns ett utrymme för företagen att välja de metoder som man bedömer är mest effektiva och ändamålsenliga beroende på verksamhetens art och omfattning. Ett automatiserat förfarande skulle åtminstone för företag med stor kundkrets innebära en påtaglig förenkling för den personuppgiftsansvarige, vilket torde räcka för att nödvändighetskravet skall vara uppfyllt.

Såväl nedladdning av PEP-listor och övervakning av kunden genom elektroniska system av ovan beskriven typ torde kunna vara förenliga med personuppgiftslagen. Utredningen finner att kravet på tydlighet och förutsebarhet i lagstiftningen motiverar en lagregel om personuppgiftsbehandling för användande av databaser innehållande uppgifter om PEP. En förutsättning är naturligtvis att övriga krav enligt personuppgiftslagen är uppfyllda, bl.a. vad gäller kvalitet på uppgifterna.

Andra fall kan kräva ytterligare överväganden. När det gäller exemplet med t. ex de inscannade passen är en första fråga om det kan anses avslöja ras eller etniskt ursprung, dvs. om det är en behandling av känsliga personuppgifter. Passet innehåller en bild, och i förening med namnet och uppgiften om nationalitet kan dessa personuppgifter förvisso avslöja såväl ras som etniskt ursprung. Även om det skulle anses vara en känslig uppgift kan personuppgiften behandlas genom att samtycke inhämtas från kunden. Det är emellertid ett grundläggande krav i direktivet att identiteten på en kund ska fastställas. Det är också en nödvändig förutsättning för verksamheten inom den finansiella sektorn och flertalet andra branscher. För en del personer är passet den enda tillgängliga identitetshandlingen. Särskilt gäller detta för personer från andra länder. Ett upptagande av dessa personer som kunder får inte försvåras. Även i andra identitetshandlingar än pass blir det vanligare att nationaliteten anges. En sådan behandling underlättar också för att företagen vid förfrågan från Finansinspektionen eller Finanspolisen skall kunna styrka att tillräckliga kontroller gjorts eller för att kunna lämna över underlag i samband med utredningar; detta särskilt som Finanspolisen strävar efter att tillhandahålla webbanmälningar via formulär. En elektronisk hantering är också i praktiken av stort praktiskt värde i företag med ett stort antal kunder och i de fall då krav på kundkännedom fullgörs av tredje part. Mot bakgrund av personuppgiftslagens utformning bör en särskild bestämmelse reglera denna behandling.

157

Överväganden och förslag SOU 2007:23

Information till kunden

Enligt personuppgiftslagen har den registrerade rätt till information på sätt som regleras i 23-27 §§. Den personuppgiftsansvarige skall självmant lämna information om behandlingen av uppgifterna. I vissa fall behöver inte information lämnas; dels om det finns bestämmelser om registrerandet eller utlämnandet av personuppgifterna i annan författning, och dels om det skulle visa sig omöjligt eller innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats. Rätt till registerutdrag regleras i 26 §. Undantag finns och i särskilda registerförfattningar kan finnas föreskrifter att vissa uppgifter inte får lämnas ut (se t.ex 5 § penningtvättregisterlagen och 18 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m.). På det sätt som gäller enligt nämnda lagrum följer att den som t.ex blir ny kund i en bank informeras om all den behandling av personuppgifter som kan komma att genomföras med anledning av kundförhållandet. Frågan har uppkommit om den uppgift – av delvis brottsbekämpande art– som framförallt bankerna har innebär att vissa uppgifter inte bör lämnas till kunderna. Det har vidare ifrågasatts om inte t.ex. en riskklassificering av kunder är sådan information som, om den bekantgjordes för kunden, skulle kunna motverka syftet med åtgärderna mot penningtvätt och terrorismfinansiering. Utredningen kan dock inte ansluta sig till ett sådant synsätt. I en gransknings- och rapporteringssituation skall information inte lämnas till kunden om vad som pågår. All hantering dessförinnan och principen om kundkännedom bygger dock till inte ringa del på kundernas medverkan och t.o.m. förståelse för reglernas syfte och nödvändighet. Alla distanskunder skall t.ex. vara föremål för skärpta kontroller, liksom den som råkar vara släkt med en PEP. Dessa förhållanden kan inte gärna hållas hemliga.

Slutsatser

Som framgått ovan finns olika situationer där tillämpningen av bestämmelserna om penningtvätt och terrorismfinansiering kan föranleda frågor om förenligheten med personuppgiftslagen. Utredningen har inte funnit skäl att, förutom de ovan redovisade hänseenden, reglera hur skyldigheterna skall uppfyllas och inte heller att något särskilt tekniskt förfarande skall användas. Därtill

158

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

är förhållandena mellan de olika företagen som skall tillämpa regelverket alltför olika. Det riskbaserade synsättet gör det också mindre lämpligt att detaljstyra i en sådan utsträckning som skulle bli aktuell. Användandet av elektroniska system och användandet av databaser kan också ske på olika sätt, som är mer eller mindre förenliga med personuppgiftslagen. Det ankommer på den personuppgiftsansvarige att se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed, att personuppgifter är riktiga och aktuella etc.

Som framgått är emellertid skyddet för den personliga integriteten i samband med bekämpning av penningtvätt och terrorism en fråga som berör varje medborgare i det dagliga livet. Inte minst SWIFT- fallet bekräftar detta. Det är angeläget att frågorna uppmärksammas framöver. Utredningen utesluter inte att erfarenheter från tillämpningen av penningtvättslagen kommer att innebära ett behov av en mer omfattande genomlysning av frågor om elektroniskt systemstöd i förhållande till personuppgiftslagens bestämmelser och önskemålet om individens integritetsskydd.

4.7.3 Undantag från personuppgiftslagen regleras i penningtvättslagen och inte i en särskild lag

Med stöd av lagen (1999:163) om penningtvättsregister regleras vad som gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i fråga om penningtvätt enligt 1 § penningtvättslagen. Rapporteringsskyldiga enligt den lagen får föra register över sådana uppgifter som de lämnat till Finanspolisen. Syftet skall vara att förhindra medverkan vid transaktioner som utgör penningtvätt och för att uppfylla uppgiftsskyldigheten. Penningtvättsregisterlagen innehåller därutöver bestämmelser om vad registret får innehålla samt bestämmelser om förbud mot samkörning, rättelse, skadestånd, och tystnadsplikt.

Lagen (2002: 444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. (finansieringslagen) reglerar registerfrågor. I materiellt hänseende innehåller dock lagen motsvarande regler som i penningtvättsregisterlagen.

Eftersom regelverket vad gäller administrativa åtgärder mot penningtvätt och mot terrorismfinansiering nu är desamma och dessutom omfattar samma aktörer, föreslår utredningen att penningtvättslagen och finansieringslagen i lagtekniskt hänseende knyts

159

Överväganden och förslag SOU 2007:23

närmare till varandra. Utredningen föreslår bl. a att finansieringslagen i de hänseenden den inte reglerar straffrättsliga förhållanden skall omfattas av och direkt hänvisa till penningtvättslagens bestämmelser om bl. a kundkännedom och uppgiftsskyldighet. När det gäller registerfrågorna är det naturligtvis tänkbart att låta bestämmelserna kvarstå i penningtvättsregisterlagen som får ett utökat tillämpningsområde, vartill finansieringslagen hänvisar. Utredningen bedömer dock att regelverket blir mer lättillgängligt om registerfrågorna behandlas där de sakligt hör hemma, nämligen i penningtvättslagen. Penningtvättregisterlagen föreslås därför upphävas från den dag ändringarna i penningtvättslagen och finansieringslagen träder i kraft.

I materiellt hänseende föreslås ingen ändring i lagstiftningen, med undantag för bestämmelsen om gallring (se nedan). Ett återkommande önskemål från framförallt har varit att kunna ta del av anmälningar som gjorts av andra kreditinstitut. Skälet till det är att det är vanligt att en enskild transaktion bara utgör ett led i en kedja av transaktioner som berör flera finansiella institut. Ofta utnyttjas flera företag för att minska möjligheterna att kartlägga betalningsströmmarna. En person som nekas genomförande av en transaktion kan göra ett nytt försök i ett annat företag. Samkörning ökar möjligheterna att se mönster i transaktioner som syftar till penningtvätt. Utredningen har dock kommit till slutsatsen att det inte finns skäl att ändra tidigare gjorda bedömningar. Visserligen skulle penningtvättsbekämpningen kunna bli mer effektiv om den typen av information skulle kunna spridas vidare. Å andra sidan kan ifrågasättas hur dessa uppgifter skulle sparas och framförallt hur de skulle kunna användas. Det framstår som angeläget att i sammanhanget skilja på vad som är Finanspolisens uppgift som underrättelseenhet och vari företagens skyldigheter består. Finanspolisen kan med stöd av bestämmelsen i 9 § tredje stycket inhämta uppgifter från andra än uppgiftslämnaren. Detta bör i flertalet fall möjliggöra en kontroll av en längre transaktionskedja. Som tidigare bör den ordningen gälla att det således bara är egna uppgifter som lämnats till Finanspolisen som kan sparas i penningtvättsregistret. Ingen samkörning av uppgifter bör vara tillåten.

160

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

4.7.4 Vilka uppgifter skall bevaras och när skall handlingar och uppgifter gallras?

Uppgifter på penningtvättsområdet samlas i olika register som gallras med olika tidsintervall. Identitetshandlingar och andra uppgifter som används vid inledandet av en affärsförbindelse skall bevaras hos verksamhetsutövaren i minst fem år efter det att affärsförbindelsen avslutats. Detta krav i direktivets artikel 30 a) motsvaras i dag av en bestämmelse i 8 § penningtvättslagen. Även andra underlag för uppgifter skall enligt art. 30 b) sparas under fem år. Denna bestämmelse är ny och bör genomföras genom ett nytt andra stycke i penningtvättslagens 8 §. Bland annat kreditinstitut skall dessutom ha system som möjliggör att de på förfrågan från finansunderrättelseenheten snabbt och fullständigt kan lämna besked om huruvida de har eller under de senaste fem åren har haft en affärsförbindelse med en viss person och om affärsförbindelsen bestått. Även den bestämmelsen är ny och utredningen har föreslagit en bestämmelse i förordning

Finanspolisen har möjlighet att spara underrättelser med stöd av polisdatalagen under tre års tid. Denna tid har i FATF:s utvärdering kritiserats som alltför kort för att möjliggöra en effektiv penningtvättsbekämpning. Polisdatalagen är för närvarande under översyn och omarbetning. Enligt vad utredningen erfarit övervägs reglerna när det gäller lagringstid. Utredningen avstår därför från förslag i den delen.

När det gäller lagringstiden med stöd av penningtvättsregisterlagen stadgas i 6 § 4 att en uppgift skall gallras senast ett år efter det att uppgifter lämnats; detta förutsatt att inte någon annan i bestämmelsen angivna händelser dessförinnan inträffat (nedlagd utredning, förundersökning eller dom eller beslut som vunnit laga kraft). Även denna tidsrymd har av FATF kritiserats såsom varande för kort för att vara effektiv. Vare sig i rekommendation 11 eller i någon annan rekommendation anges emellertid någon tid för hur länge uppgifter av förevarande slag skall sparas. Frågan om vid vilken tidpunkt gallring senast borde ske var aktuell även vid det senaste lagstiftningsärendet. Även då framfördes argumentet att lagringstiden borde utökas till tre år. Avgörande borde, enligt Bankföreningen, vara huruvida uppgiften alltjämt kunde antas vara aktuell i ett ärende om penningtvätt. Penningtvätt utgör ofta ett led i en omfattande ekonomisk brottslighet där aktivitet kan pågå under flera år. Med kännedom om denna tidsgräns kan en pen-

161

Överväganden och förslag SOU 2007:23

ningtvättare anpassa sig efter den och genomföra en transaktion med beaktande av den tidsgränsen. Som ytterligare argument talar även att polisutredningar ofta tar lång tid i anspråk, och ofta mer än ett år. Sammanfattningsvis anförde Bankföreningen att företagens nytta av registren reduceras och att effektiviseringen av penningtvättsbekämpningen uteblir.

De argument som förts fram både i det ursprungliga lagstiftningsärendet och senare har gått ut på att ettårsgränsen utgör en lämplig avvägning i förhållande till intresset att värna den enskildes personliga integritet. Det argumentet är fortfarande giltigt. Vad som tillkommit är utvecklingen internationellt och uttryckliga krav på längre lagringstider. Dessutom övervägs gallringstiden för register som berör Finanspolisen. Sammantaget gör detta att utredningen kommer till slutsatsen att tidpunkten bör förlängas, förslagsvis till tidigare diskuterade tre år.

4.7.5 Uppgiftslämnande och statistik

EG-direktivet innehåller under rubriken Bevarande och statistik vad som krävs av medlemsstaterna i statistikhänseende. Enligt artikel 33 skall medlemsstaterna se över effektiviteten i sina system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism genom att föra omfattande statistik över frågor av betydelse för dessa systems effektivitet. Statistiken skall åtminstone omfatta antalet rapporter som lämnats till finansunderrättelseenheten (FIU), uppföljningen av dessa rapporter, på årsbasis ange antalet fall som undersökts, antalet personer som åtalats, antalet personer som dömts för brott som rör penningtvätt eller finansiering av terrorism samt omfattningen av frysta, beslagtagna eller förverkade tillgångar. Slutligen skall medlemsstaterna se till att en konsoliderad översyn av dessa statistiska rapporter offentliggörs.

FATF ansåg vid utvärderingen att Sverige inte löpande följde systemets effektivitet och pekade på brister i underlaget. Det saknades statistik över antalet förundersökningar och åtal om penningtvätt och terrorismfinansiering och fällande domar rörande penningtvätt. Statistiken ansågs bristfällig när det rörde uppgifter om frysta, beslagtagna och förverkade tillgångar. Uppgifterna borde enligt FATF kunna brytas ner bättre och till det underliggande brottet. Finanspolisens statistiska uppgifter bedömdes som

162

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

mindre tillförlitliga i vissa delar. Internationellt samarbete ansågs inte redovisat på ett adekvat sätt.

Frågor om effektivitet är svåra. Begreppet är inte entydigt. Det ankommer knappast på utredningen att analysera vad effektivitet i dessa sammanhang innebär; direktivet innehåller tillräckliga uppgifter om vilka siffror som skall kunna presenteras och det är dessa som är relevanta. Effektivitet kan naturligtvis studeras i alla led och antalet anmälningar är i sig knappast ett uttömmande mått på effektivitet. En väl fungerande kundkontroll kan t.ex. förhindra försök till penningtvätt, men avsätter kanske färre anmälningar. Ett stort antal anmälningar kan å andra sidan vara ett uttryck för att anmälare tar det säkra för det osäkra och anmäler ärenden som Finanspolisen inte finner skäl att gå vidare med, i syfte att själva undgå kritik.

En förklaring till svårigheterna att uppfylla kravet på statistik står att finna i det faktum att självtvätt inte är kriminaliserat. En brottsling som genererat stora mängder pengar på illegal väg och som sedan för in dessa medel i den legala ekonomin genom t.ex. ett fastighetsförvärv straffas inte särskilt för det senare förfarandet. Antalet penninghäleribrott i Sverige är förhållandevis få till antalet, sett till antalet åtal och fällande domar. Redan av det skälet kan det förefalla som Sverige inte är effektivt i sin brottsbekämpning. De siffror som kan presenteras blir under dessa förhållanden missvisande sett utifrån ett effektivitetsperspektiv i direktivets/rekommendationens mening. Sverige måste dock på ett tillgängligt sätt kunna presentera siffror som kan relateras till penningtvätt utifrån vårt sätt att brottsbekämpa; vidare analys blir annars omöjlig och det blir svårt att påvisa att brottsbekämpningen är effektiv.

4.7.6 En förbättrad statistik behövs

Utredningens bedömning: Det pågår idag ett flertal utvecklingsprojekt inom rättsväsendet. Dessa erbjuder på sikt goda möjligheter att ta fram statistikuppgifter av högre kvalitet än för närvarande är fallet. En förutsättning är att berörda myndigheter ställer relevanta krav på informationssystemen och att det ställs ekonomiska och personella resurser till förfogande. På kort sikt bör Finanspolisen kunna redovisa den statistik som erfordras för att uppfylla

163

Överväganden och förslag SOU 2007:23

kraven enligt de krav som ställs i tredje penningtvättdirektivet och i FATF:s rekommendationer.

Det är många myndigheter som är involverade i rättskedjan. Sammanställningen i statistikhänseende blir därmed komplicerad. Utredningen kan knappast ta ett samlat grepp på den svenska offentliga statistiken och/eller kriminalstatistiken. Därtill finns det för många andra ändamål och önskemål som styr vad som ingår i en sådan statistik. Utgångspunkten bör kunna vara att inom ramen för den befintliga statistiken, befintlig myndighetsstruktur och befintliga arbetssätt ta vara på de möjligheter som finns.

Löpande statistik inom det aktuella området finns dels inom den officiella kriminalstatistiken, dels som verksamhetsuppföljning hos myndigheter. I sistnämnda fall används ofta verksamhetsstöd i form av ärendehanteringssystem som rymmer exempelvis brottskod eller lagrumskod. Penningtvätt saknas som självständig brottsrubricering, däremot finns kod för brottet finansiering av terrorism.

Brottsförebyggande rådet, Brå, har i en promemoria analyserat vilka frågor om statistik och effektivitetsuppföljning som Sverige måste lösa för att genomföra det tredje penningtvättdirektivet och FATF:s rekommendation 32, se bilaga 5. Genom ett nytt ärendehanteringssystem som har införts under 2006 tillsammans med det webbrapporteringssystem som är under utveckling inom Finanspolisen ökar kvaliteten i Finanspolisens underlag. Det nya systemet medför att en mer detaljerad information skall kunna rapporteras in och Finanspolisen bedömer att man framöver kommer att uppfylla den detaljeringsgrad i statistiken som krävs enligt FATF:s kriterier. Genom en mer detaljerad statistikföring erhåller Finanspolisen ett mer sofistikerat verktyg för probleminventering. Inrapporteringen från de berörda aktörerna väntas också öka.

Inom Finanspolisen bedömer man möjligheterna att tillförlitligt följa upp inkomna rapporter till delgivning som goda. Idag finns dock svårigheter att följa upp underrättelserna efter delgivning eftersom detta får ske manuellt. En bättre uppföljning skulle kunna ske om den kunde göras på elektronisk väg. Idag saknas möjlighet att i den fortsatta hanteringen identifiera ärenden som bygger på underrättelseinformation i aktuellt hänseende.

Åklagarväsendets nya IT-stöd Cåbra öppnar möjligheter för att göra markeringar i systemet som visar att ärendet är baserat på en penningtvättsanmälan. Cåbra tas successivt i bruk under första

164

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

halvåret 2007. Förslaget ger för närvarande inte möjlighet att följa upp fiskala ärenden hos Skattemyndigheten. Dessa leder i cirka 40 procent av fallen till administrativa sanktionsåtgärder. Man bör närmare utreda möjligheten att markera ärenden i rättskedjan som baseras på underrättelser från Finanspolisen, främst i åklagarväsendets IT-stöd Cåbra.

I direktivet ställs krav på statistik över förundersökningar, åtal och fällande domar.

En svårighet att ta fram en fullständig statistik över gärningar som innebär penningtvätt beror på det sätt Sverige valt att kriminalisera penningtvätt. En annan brist är att det för närvarande saknas särskild brottskod för dessa brott, en uppgift som dock ansvarig myndighet BRÅ relativt enkelt kan åtgärda innevarande år.

I syfte att tillgodose de behov av bättre information som finns inom rättsväsendet och samhället i övrigt om brott pågår det inom samarbetet för Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) ett gemensamt projekt - STUK. Ett viktigt mål är att bidra till ett utvidgat underlag för kriminalstatistiken. STUK kan beskrivas som en informationsmodell för elektronisk registrering och kommunikation om brott i rättsväsendets myndigheter.

I STUK kan man peka på flera utvecklingsspår som ger möjlighet att identifiera och följa upp ärenden som rör penningtvätt. Innehållet i brottsinformationen är ännu inte färdigställd. Det är av stor vikt att förvaltande och övriga myndigheter tydligt pekar på behovet av att kunna beskriva penningtvätt i modellen. Utvecklingsarbetet tar tid och det kan komma att dröja flera år innan ett helt tillfredsställande statistikunderlag över penningtvättärenden kan tas fram.

Ett ytterligare område där det enligt direktivet fordras statistik är uppgifter om frysta, beslagtagna och förverkade tillgångar.

Det finns idag små möjligheter att sammanställa statistik över straffprocessuella tvångsmedel liksom över beslut om förverkanden i domstol. Det beror bland annat på att dokumentationen i huvudsak sker genom manuella rutiner. I domstolsväsendets ärendehanteringssystem Vera kommer sannolikt utsökningen av beslut om kvarstad och förverkanden i framtiden att förbättras. Förbättringar även på detta område kan förväntas i och med att Cåbra tas i bruk.

I syfte att förbättra och förenkla ärendehanteringen och dokumentationen av straffprocessuella tvångsmedel för berörda myndigheter inleddes 2005 utvecklingsprojektet SPRÅNG, etapp II. Tanken är att projektet ska leverera en generell tjänst för han-

165

Överväganden och förslag SOU 2007:23

tering av de straffprocessuella tvångsmedlen som också kommer att fungera som ett gemensamt datalager för de rättsvårdande myndigheterna.

Flertalet utvecklingsprojekt inom rättsväsendet, däribland STUK och SPRÅNG, erbjuder på sikt goda möjligheter att ta fram statistikuppgifter enligt de krav som ställs i tredje penningtvättsdirektivet och i FATF:s rekommendationer. En förutsättning är dock att berörda myndigheter ställer uttryckliga krav på att sådan information som är relevant för penningtvättsproblematiken omfattas av systemutvecklingen. Denna fråga måste således enligt utredningen särskilt lyftas fram i det myndighetsgemensamma arbetet. I detta sammanhang måste även betonas vikten av att ekonomiska medel och personella resurser prioriteras i tillräckligt hög grad.

Ett problem att uppfylla statistikkraven föreligger i tidshänseende. Flera av projekten är under utveckling och det tar tid innan allt är på plats. Det kan dock inte ses som meningsfullt att ställa nya krav på systemutveckling innan man sett resultaten av den nu pågående utvecklingen. Som framgår ovan sker klara förbättringar på området redan nu.

BRÅ har generellt sett ansvar för den officiella statistiken som rymmer förundersökningar, åtal och domar rörande penningtvätt. BRÅ avser att så snart möjligt skapa nya brottskoder för redovisning av penninghäleri och penninghäleriförseelse, vilket kommer att förbättra redovisningen.

Den statistik som baseras på Finanspolisens uppgifter eller uppföljning måste sannolikt Finanspolisen av sekretesskäl själv producera. Utredningen bedömer att den uppgiften kan Finanspolisen tills vidare, med angivna förbättringar beträffande underlaget, sammanställa och redovisa på det sätt som gjorts sedan tidigare och på det sättet uppfylla kraven på statistikredovisning och uppföljning.

Det finns skäl att belysa ytterligare en aspekt i statistiksammanhang. Det är skillnaden mellan att producera och tolka statistik. Brå besitter inte i samma utsträckning den expertkunskap på specialområdena som övriga berörda myndigheter. Myndigheterna bör här diskutera olika samarbetsformer och ansvarsfördelning när det gäller den årliga översynen av de olika statistikrapporterna.

166

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

4.8 Tillsynsfrågor

4.8.1 Tillsynen måste utökas – och andra givna utgångspunkter

Kommittédirektiven och utredningens uppgifter

En uppgift för utredningen är att särskilt överväga och analysera vilka åtgärder som krävs för att verksamheter som faller utanför den finansiella sektorn men som omfattas av EG-direktivet såsom fastighetsmäklare, advokater och revisorer m. fl. skall ställas under tillräcklig tillsyn för att uppfylla direktivets krav och vilka myndigheter som skall ges föreskriftsrätt för dessa aktörer. Övervägandena skall i denna del skall även omfatta oberoende jurister, redovisningskonsulter samt handlare av varor med högt värde vid kontantbetalningar på 15 000 euro eller mer. Dessa benämns ”handlare” nedan.

Tidigare överväganden

För närvarande är Finansinspektionen den enda myndigheten som pekats ut i författning som tillsynsmyndighet när det gäller efterlevnaden av penningtvättslagen och finansieringslagen och som dessutom givits föreskriftsrätt. I samband med genomförandet av det andra penningtvättdirektivet (prop. 2003/04:156 Skärpta regler mot penningtvätt, s. 81ff) gjordes vissa överväganden om tillsynsbehovet av de nya grupper som då ställdes under lagens krav. Det konstaterades att tillsyn kan underlätta bekämpandet av penningtvätt, men att det inte är lämpligt att låta Finansinspektionen utöva tillsyn eller kontroll av oberoende jurister, fastighetsmäklare och handlare. Dessutom ansågs en sådan ordning av resursskäl inte möjlig med tanke på den oenhetliga grupp tillsynen skulle avse. I propositionen konstaterades att det för vissa grupper finns fungerande tillsynssystem och att respektive tillsynsorgan kommer att bevaka efterlevnaden av penningtvättslagen.

När det gäller handlarna hänvisades till att i äldre lagstiftningsärende deras verksamhet inte ansågs så farlig i penningtvättshänseende att det fanns skäl att införa krav på tillstånd och tillsyn. Den bedömningen kvarstod i 2003 års lagstiftningsärende med hänsyn till de ökade kostnader ett nytt tillsynsorgan skulle ge upphov till. En konsekvens bedömdes bli att kraven inte kan ställas fullt ut lika

167

Överväganden och förslag SOU 2007:23

högt på berörda företag och att visst samråd och stöd fick hämtas från Finanspolisen.

Kraven enligt penningtvättsdirektivet

Det tredje penningtvättdirektivet innehåller krav på att de behöriga myndigheterna effektivt övervakar och vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att direktivets krav följs. Det innebär att de skall se till att

U

uppgifter lämnas in

U

av relevans för övervakning, efterlev-

nad och kontroll, och att de har

U

tillräckliga resurser

U

för att fullgöra

sina uppgifter. När det gäller bl. a kasinon skall myndigheterna ha förstärkta befogenheter, i synnerhet möjlighet att utföra

U

inspektio-

ner på plats

U

Åtgärder för tillsyn får utföras på grundval av en risk-

bedömning när det gäller andra än finansiella institut och kreditinstitut. S.k. självreglerande organ kan utföra övervakningsuppgifter, under förutsättning att de har erforderliga befogenheter.

Krav på tillstånd eller registrering, liksom möjligheter att vägra tillstånd regleras i art 36. För valutaväxlingskontor och de som i direktivet benämns tillhandahållare av tjänster till truster och bolag krävs tillstånd eller registrering. Verksamhet på kasinon skall vara tillståndspliktig.

Användandet av administrativa sanktioner regleras i art. 39.2. Åtgärder eller sanktioner skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.

På vanligt sätt lämnas åt medlemslandet att bestämma den närmare organisationen av det behöriga organet.

FATF- utvärderingen av Sverige

FATF-rapporten innehåller en del påpekanden och kritik som rör den befintliga tillsynen i allmänhet. Bland annat anser FATF att otillräckliga resurser ställts till myndigheternas förfogande. Det påpekas att vissa oberoende jurister och revisorer inte omfattas av Advokatsamfundets respektive Revisorsnämndens kontroll. Vidare bör tillsyn anordnas för företag utanför den finansiella sektorn. Branschspecifika riktlinjer saknas. Tillsynen skall innebära sanktionsmöjligheter. Bl. a saknar Lotteriinspektionen tillräckliga sanktionsmöjligheter.

168

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Tillsynsobjekten

Den tillsyn som skall utföras omfattar flera olika aktörer som bedriver olika slags verksamheter. Deras ungefärliga antal anges inom parentes.

• advokater, (4 300 advokater, 1 200 biträdande jurister)

• övriga oberoende jurister (2 000),

• fastighetsmäklare, ( 5 800),

• kasinon (ett fåtal),

• revisorer, auktoriserade och godkända samt registrerade revisionsbolag (4 300),

• övriga revisorer som driver yrkesmässig revisionsverksamhet samt revisionskonsulter och byråer (ca 5 000),

• skatterådgivare, har ej beräknats (kan ingå i gruppen oberoende jurister),

• tillhandahållare av tjänster till truster och bolag (dessa kan ingå i gruppen oberoende jurister eller övriga revisorer och en del ha en renodlad verksamhet som försäljare av lagerbolag).

• yrkesmässig handel med eller auktionsförsäljning av varor (kan vara antikviteter, konst, ädelstenar, metaller, skrot eller transportmedel eller annat) om betalning görs kontant med 15 000 euro eller mer.

Antalet företag i kategorin handlare av höga värden har uppskattats till ett förhållandevis stort antal, varav en stor del förmodligen utgörs av enmansföretag. Branscherna kan inte sägas ha starka organisationsföreträdare och annan kontroll saknas i de fall tillsynsmyndighet helt saknas, vilket är det vanliga. Hur stor del av handeln inom denna kategori som utgörs av kontanthandel är svårt att avgöra. Det är förmodligen inte ovanligt med kontanttransaktioner i t.ex. antikvitetsbranschen, men gäller då sannolikt mindre belopp. Av naturliga skäl vill få företrädare öppet uppge att de tar emot kontanter till det belopp som är aktuell. Någon utredning finns inte.

Förutom de aktörer som står under verksamhetstillsyn idag saknas i princip näringsrättslig lagstiftning som rör den verksamhet som bedrivs.

169

Överväganden och förslag SOU 2007:23

4.8.2 Utredningens överväganden inför valet av tillsynsmyndighet

Förutom ovan angivna redovisade förutsättningar har utredningen övervägt vilka övriga faktorer och kriterier som bör styra valet av behörigmyndighet.

Vad är tillsyn?

Ett grundläggande mål för den statliga tillsynen är att den skall utgöra ett tydligt och effektivt förvaltningspolitiskt instrument som bidrar till kontroll och genomförande av de beslut regering och riksdag fattat.

Vad som mer exakt avses med tillsyn är inte entydigt och begreppet definieras på olika sätt i de många författningar som innehåller bestämmelser om tillsyn. Frågor om tillsyn har nyligen varit föremål för utredning. Tillsynsutredningen har redovisat sin syn i SOU 2004:100 Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. Ett delbetänkande redovisades under 2002 (SOU 2002:4 Granskning på medborgarnas uppdrag). Bland annat redovisades förslag om en generell tillsynslag. Utredningen har inte lett till lagstiftning. Utredningen redovisade en tolkning av tillsynsbegreppet, där kärnan utgörs av att tillsyn är ”en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige”. Med denna definition är tillsyn synonymt med det som ibland kallas operativ tillsyn. I vissa lagstiftningar (t.ex. i miljöbalken) laborerar man med begreppen tillsynsvägledning och operativ tillsyn. Det förstnämnda begreppet står då för styrning och det andra för verkställighet. På miljöområdet står Naturvårdsverket för tillsynsvägledning och länsstyrelserna för den operativa tillsynen. Tillsynsvägledningen riktar sig till andra myndigheter och består av uppföljning, utvärdering, samordning samt stöd och råd. Tillsynen riktas mot den enskilde. Med de angivna utgångspunkterna skulle därmed viss verksamhet som idag betecknas som tillsyn – föreskrifter, information, vägledning och rådgivning– falla utanför.

170

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

Överväganden skall göras av den statliga förvaltningen framöver. I kommittédirektiv, (dir.2006:123) Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation beskrivs i vilka avseenden. Statsförvaltningens organisation har varit föremål för flera utredningar det senaste decenniet. För en närmare redogörelse hänvisas till direktiven. Kommittén skall bl. a få till stånd en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur och lämna förslag till problem som är förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter. Hänsyn skall därvid tas till Ansvarskommitténs betänkande. Direktiven avspeglar tendensen i statsförvaltningen på senare år, vilken inneburit färre myndigheter och strävan att effektivisera verksamheter.

TPF

1

FPT

Det har i sin tur sin grund i

uppfattningen att små myndigheter kan ha höga administrativa kostnader och vara mer sårbara.

Vad är det för tillsyn som skall bedrivas och i vilken omfattning?

Den tillsyn som nu berörda företag skall bli föremål för är närmast av brottsförebyggande art och berör i egentlig mening inte den näringsverksamhet som bedrivs. Det är svårt att hitta liknande exempel på tillsynsuppgifter. När det gäller flertalet aktörer står de för närvarande inte under någon tillsyn alls, och det är t.o.m. svårt att beräkna deras antal. För handlarna innebär kraven på att endast vissa kontanttransaktioner att en än mindre andel av deras versamhet omfattas. Det måste därför klargöras hur tillsyn skall bedrivas under dessa förhållanden, eller om man bör välja att gå utöver direktivets minimikrav. Även andra kan stå under tillsyn för en del av sin verksamhet, när den tillhandahåller vissa tjänster. Det gäller för oberoende jurister, den som bildar bolag, och för skatterådgivaren. Tillsynen omfattar således en begränsad del av verksamheten hos tillsynsobjekten.

Den tillsyn som skall bedrivas är kontrollerande på så sätt att tillsynen går ut på att tillse att företagen har rutiner för sin verksamhet som kan förhindra att deras kunder utnyttjar dem för penningtvätt och finansiering av terrorism, att de granskar transaktioner, och att de rapporterar misstänkta transaktioner till Finanspolisen. Effektiviteten i systemet bygger på att verksamhetsutövaren

TP

1

PT

Se särskilt Myndigheternas ledning och organisation. Kartläggning och analys av

myndighetssverige. Statskontoret 2004:9. Mer om utvecklingstendenser finns i Organisations- och strukturförändringar i staten. Verva, dec 2006 (delrapport).

171

Överväganden och förslag SOU 2007:23

kan bedöma vilka risker som finns i verksamheten och hur utvecklingen och olika företeelser kan påverka riskerna. Tillsynsmyndighetens arbetssätt måste, enligt utredningens uppfattning, också vara ”hjälpsam” genom att tillhandahålla vägledning beträffande t.ex. riskbedömningar och metoder.

Behovet av resurser för nytillkommande uppgifter är svår att avgöra. Utredningen har som utgångspunkt haft att behovet motsvarar ca två årsarbetskrafter, vilket kan ställas i relation till de drygt tre årsarbetskrafter som Finansinspektionen använder sig av idag, efter att ha fått förstärkta resurser. Då har inte inräknats särskilda informationsinsatser i ett inledande skede, utan det är den löpande tillsynen som avses. Övriga överväganden om resurser och kostnader behandlas på annan plats i betänkandet.

Vilka krav skall ställas på tillsynsmyndigheten?

Det grundläggande kravet på tillsyn är att den ska bidra till målet – att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Kriterier som avspeglar detta förhållande är att tillsynsmyndigheten (och tillsynen) skall kunna vara

• effektiv (ändamålsenlig, trovärdig),

• kostnadseffektiv,

• flexibel (inte för sårbar och med förmåga till anpassning till förändringar),

• ligga i linje med allmänna tendenser och utvecklingen inom statsförvaltningen (inte för liten), och om avvikelser föreslås, ha goda skäl för sig.

Det finns andra faktorer av betydelse för bedömningen. En är branschkännedom, att myndigheten känner till verksamhetsutövarens verksamhetsområde. En annat önskemål koncentration av resurser. Ytterligare en är förutsättningar för samverkan med andra uppgifter av brottsutredande art. Dessa faktorer är dock inte på samma sätt utslagsgivande. När det gäller branschkunskap kan den sägas vara av mindre betydelse för en begränsad tillsynsuppgift som den nu aktuella. Koncentration av resurser till en myndighet kan vara kostnadseffektivt, men inte en avgörande faktor när det gäller att avgöra om en viss organisation är effektiv för sitt ändamål. Samordning med andra myndigheter måste äga rum oavsett val av organisation för tillsyn. På samma sätt förhåller det sig med ett

172

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

krav om att tillsynen skall vara lika för alla tillsynsobjekt. Den skall naturligtvis inte snedvrida konkurrensen eller vara för svag, men det är inget självändamål att den är likadan. Tillsynen skall vara adekvat för sitt syfte och olika sektorer kan vid olika tidpunkter kräva olika tillsynsinsatser.

4.8.3 Hur skall tillsynen ordnas utanför den finansiella sektorn?

Utredningens bedömning och förslag: Godkända och auktoriserade revisorer samt registrerade revisionsbolag och fastighetsmäklare bör stå under tillsyn av Revisorsnämnden respektive Fastighetsmäklarnämnden. Kasinon bör vara föremål för tillsyn från Lotteriinspektionen. Finansinspektionen åläggs tillsynsuppgifter enligt penningtvättslagen beträffande viss icke-finansiell verksamhet: skatterådgivare, revisorer som inte är godkända eller auktoriserade, personer som yrkesmässigt tillhandahåller bokföringstjänster, vissa oberoende jurister, tillhandahållare av tjänster till bolag, handel med och auktionsförsäljning av värdefull lös egendom i de fall betalning sker kontant till höga belopp.

Utredningen har på ett tidigt stadium avskrivit möjligheten att föreslå bildande av en helt ny, fristående myndighet som kunde åläggas all tillsyn och möjligen andra funktioner. Den skulle under alla förhållanden bli liten och därmed sårbar. Därtill finns principiella invändningar och kostnadsaspekten. Utredningen har därefter övervägt möjligheten att fördela tillsynsuppgifter på befintliga myndigheter (Fastighetsmäklarnämnden och Revisorsnämnden) och finna en eller flera myndigheter för resterande verksamhetsutövare, bland annat eftersom detta ansetts olämpligt i tidigare lagstiftningsärende.

Nackdelarna med att ålägga en myndighet en helt ny uppgift för disparata branscher, som inte har någon omedelbar koppling till annan tillsynsverksamhet kan emellertid, har utredningen funnit, inte vägas mot någon motsvarande fördel. En sådan fördel skulle kunna bestå i en spridning av arbetsuppgiften geografiskt, till exempelvis länsstyrelserna. Arbetsuppgiften skulle dock bli föga omfattande på var och en av länsstyrelserna, med uppenbara problem att skapa och upprätthålla erforderlig kompetens för tillsynen. Skatteverket har en landstäckande organisation, erfarenhet av

173

Överväganden och förslag SOU 2007:23

olika branscher, men har ingen tillsynsfunktion i egentlig mening. En ny verksamhetsgren skulle behöva tillskapas, med de överväganden om sekretess i förhållande till andra verksamheter (skatteuppbörd, viss brottsutredning) som skulle erfordras. Även en sådan lösning har därför avskrivits. En tillsynslösning inkluderar därmed på ett eller annat sätt Finansinspektionen som tillsynsmyndighet.

Enligt förordning (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen är Finansinspektionen central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Det övergripande målet för verksamheten är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd. Den finansiella regleringens utveckling och hur den finansiella tillsynen kan komma att se ut i framtiden har nyligen utretts. I utredningen Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22) framförs bland annat att Finansinspektionen bör avbördas vissa uppgifter (t.ex. anmälningspliktiga företag som är föremål för begränsad tillsyn) och tillsynen renodlas och koncentreras.

Just önskemålet om renodling har enligt utredningens uppfattning varit en stötesten, liksom i någon mån avsaknaden av branschkunskap av företag utanför den finansiella sektorn. Å andra sidan kan ifrågasättas om det inte är av större värde med kompetensen på området bekämpande av penningtvätt och terrorismfinansiering. Det området berör trots allt ytterst det finansiella systemets stabilitet. Önskemålet om renodling måste dessutom vägas mot andra intressen, i detta fall önskemålet om en tillsynsorganisation som är tillräckligt kraftfull men också tillräckligt flexibel. Den inriktning som Finansinspektionens tillsyn har och kan komma att inriktas på i framtiden innebär bland annat att frågor om företagens riskexponeringar och riskhantering är kommer att vara i fokus. Det innebär att myndigheten arbetar med metodutveckling på området. Detta är särskilt värdefullt med det förhållningssätt som skall prägla penningtvättslagstiftningen framöver.

Utredningen har jämfört två organisatoriska lösningar, närmast för att se om några effektivitetsvinster eller andra fördelar kan finnas.

1. En (ny)

U

samlad

U

myndighet.

Innebörd: Delar från Finansinspektionen samt eventuellt Finanspolisen läggs ihop till en myndighet, med anknytning till Finansin-

174

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

spektionen som nämnd eller liknande. All tillsyn förläggs till denna myndighet, dvs. även tillsyn över fastighetsmäklare och revisorer.

2. De myndigheter som har fungerande tillsyn (Revisorsnämnden och Fastighetsmäklarnämnden, Lotteriinspektionen) utpekas som tillsynsmyndighet även beträffande åtgärder mot penningtvätt.

U

Finansinspektionen

U

behåller sina tillsynsuppgifter och får tillsyn

även över ”restgruppen”, dvs. ickefinansiella företag.

Utredningens mandat omfattar inte att föreslå genomgripande ändringar i den befintliga myndighetsstrukturen. Myndigheter avgör som huvudregel sin egen organisation. Förstnämnda förslag har ändå fördelen att markera något av ett samlat grepp om frågor om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Finansinspektionen skulle vara värdmyndighet och därmed stå för administration och vissa kostnader. Förutsatt att nämnden erhåller egna anslag finns fördelar med att resurser samlas på ett ställe. Nackdelarna är inte minst av organisatorisk art. Den nya organisationen skulle bli liten, även om delar av Finanspolisen skulle inkluderas, vilket i detta sammanhang får ses som en skiss. Det leder till svårbedömda konsekvenser och har principiella implikationer. Kriminalunderrättelseverksamhet är och avses förbli en rent polisiär uppgift. Utredningens grundinställning är att det är betydelsefullt att noga hålla isär de olika uppgifterna för olika myndigheter i olika faser (se bild i avsnitt 3.2). Övriga invändningar är även de av organisatorisk art. ”Myndigheter i myndigheten” är någonting som allmänt anses negativt med avseende på ansvarsfördelning och resurser i förhållande till värdmyndigheten, och något som inte är i linje med utvecklingen inom statsförvaltningen. Nämndmyndigheter brukar vanligen vara en konstruktion som används för andra typer av verksamheter, som kräver beslut i viss form. I detta fall skulle Finansinspektionen dessutom samtidigt bedriva en annan sorts tillsyn för vissa tillsynsobjekt. Revisorer och andra aktörer skulle också vara föremål för tillsyn från annat håll.

Det är utredningens uppfattning att förslag nr 2 ger den flexibilitet som är önskvärd när det gäller att kunna anpassa tillsynsaktiviteter till omvärldsförändringar av olika slag. Finansinspektionens storlek gör att yttre förändringar åtminstone delvis kan mötas genom omprioriteringar inom verksamheten för penningtvättstillsyn. De verksamheter som idag har tillsynsuppgifter har utan tvivel störst möjligheter att bedriva en väl fungerande tillsyn även på

175

Överväganden och förslag SOU 2007:23

penningtvättsområdet. På så sätt undviker man i möjligaste mån att verksamheter är föremål för tillsyn från flera myndigheter, något som har ett värde i sig. Revisorsnämnden, Fastighetsmäklarnämnden och Lotteriinspektionen bör därför ges ett utökat tillsynsansvar som omfattar åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism inom sina verksamhetsområden. Det kan anmärkas att kasinona även bedriver viss verksamhet (växling) för vilken Finansinspektionen har ett tillsynsansvar. Utredningen föreslår dock inga ändringar i detta hänseende.

De ansvariga myndigheterna avses att anges i förordning till penningtvättslagen.

4.8.4 Hur skall tillsynen kunna utövas med så många (olika) verksamhetsutövare?

Utredningens bedömning och förslag: Tillhandahållare av vissa tjänster till bolag (bolagsbildare) skall underkastas registreringsplikt. Övriga verksamhetsutövare som ställs under tillsyn skall omfattas av en generell tillsyn. En ny lag som reglerar dessa förhållanden föreslås. Befintlig lagstiftning som reglerar tillsyn kompletteras så att tillsynen omfattar även uppfyllande av penningtvättslagstiftningen.

En central fråga är hur tillsynen skall kunna bedrivas effektivt, på ett sätt som innebär att resurserna används där de behövs. Utredningen har inte funnit att det redan nu finns skäl att i något avseende gå längre vad gäller omfattningen av tillsynen än vad som anges i direktivet. Det har inte sedan det tidigare lagstiftningsärendet framkommit några tecken på att åtgärder för att tvätta pengar i någon utsträckning har ökat i någon bransch. Förhållandena kan naturligtvis ändras. Inom ramen för tillsynsmyndighetens arbete med åtgärder mot penningtvätt bör finnas tillräckliga resurser för att kunna prioritera om den tillsynens inriktning. Utredningen har, även mot bakgrund av den kritik som FATF hade i resursfrågan, som utgångspunkt haft att nya uppgifter kräver nya resurser och har inte heller övervägt några omprioriteringar i förhållande till Finansinspektionens övriga verksamhet.

Normalt finns behov för tillsynsmyndigheten att kunna avgränsa sitt uppdrag och känna till över vilka man har tillsyn. Detta faller sig naturligt i de fall då en (hel) verksamhet tillståndsprövas eller är

176

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

anmälningspliktig. Som konstaterats är de nya tillsynsobjekten i flera fall inte underkastade någon tillstånds- eller anmälningsplikt. Det är inte aktuellt att generellt föreslå något sådant.

När det gäller handlarna innebär kravet på tillsyn särskilda problem. När det gäller kontanthandeln har den i andra länder blivit föremål för en del lösningar, som framförallt riktar in sig på att minska själva kontanthanteringen. I Danmark och Belgien är t.ex. all kontanthandel förbjuden över ett bestämt belopp. I Storbritannien har man löst det så att den som önskar bedriva kontanthandel med höga belopp är skyldig att göra anmälan till tillsynsmyndigheten. Först därefter är handlaren föremål för tillsyn och kontroll sker av rutiner etc. Det är närmast sistnämnda lösning som övervägts. En fördel är naturligtvis att resurserna kan användas där de behövs. Samtidigt finns troligen ett incitament för handlarna att minska kontanthandeln, vilket naturligtvis i sig är av godo för brottsbekämpningen, eftersom penningströmmarna mer eller mindre tvingas genom mer kontrollerade kanaler. I de flesta seriösa sammanhang förnekas dock att kontanthandel med så höga belopp som motsvarande 15 000 euro alls förekommer. De seriösa handlarna, som anmäler sig, kan förväntas följa regelverket även utan anmälan. Incitamentet att styra bort från kontanthandel finns förmodligen ändå. En anmälningsplikt kan därtill leda till att tillsynsresurser används på att leta reda på företag som eventuellt borde anmäla sig, medan det i själva verket kan vara mer effektivt att bedriva tillsyn i form av generella åtgärder riktade mot hela branschen och, naturligtvis, specifika åtgärder där de behövs. Slutsatsen är att anmälningsplikt inte bör införas för handlarna av varor med högt värde.

Andra möjliga åtgärder är att införa en generell anmälningsplikt för kontanttransaktioner till höga belopp i stället för en sedvanlig tillsynslösning. Frågan uppstår emellertid om vem som skall ta emot den informationen och vad som sedan skall göras med den. Det strider också mot de grundläggande tankarna bakom det riskbaserade synsättet, där risker skall bedömas och rapportering ske vid misstanke. En generell rapportering riskerar att skjuta förbi målet, att komma åt de misstänkta transaktionerna. Mot talar att den administrativa bördan för företagen ökar på ett sådant sätt som åtminstone för närvarande inte framstår som proportionerligt i förhållande till vad som är att vinna.

De former för tillsyn som föreslås har vissa likheter med tillsyn enligt annan lagstiftning som har många potentiella tillsynsobjekt

177

Överväganden och förslag SOU 2007:23

(t.ex. socialtjänstlagen och miljöbalken). För tillsynsmyndighetens vidkommande finns möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn ändå. Kontakt kan tas via brev, via branschorganisationer i förekommande fall etc. Uppgifter om tillsynsobjekten står ofta att finna i andra myndigheters register. En inte obetydlig del av tillsynsverksamheten måste rimligen omfatta ren information till verksamhetsutövare som inte känner till att de omfattas av lagstiftningen ( se vidare nästa avsnitt).

Tillhandahållare av tjänster till bolag, dvs. de aktörer som bildar bolag och säljer bolag, skall dock i enlighet med direktivets krav vara anmälningspliktiga. Utredningen föreslår att detta krav tas in i en ny lag, som dessutom bör innehålla sedvanliga bestämmelser om tillsyn och som omfattar de aktörer som nu ställs under tillsyn. Detta är i enlighet med den systematik som används i penningtvättslagen. Tillsyn regleras inte i den lagen utan i de lagar som styr de olika verksamheterna. Tillägg föreslås därför i fastighetsmäklarlagen och kasinolagen. Beträffande auktoriserade och godkända revisorer krävs inget tillägg i revisorslagen, vilken är mer allmänt hållen beträffande Revisorsnämndens tillsyn.

4.8.5 Tillsyn över advokater

Utredningens bedömning och förslag: Sveriges Advokatsamfund uppfyller de krav som ställs på s.k. självreglerande organ enligt direktivet. Övervakningen av att kraven enligt penningtvättslagen uppfylls utövas av samfundet beträffande advokater och biträdande jurister.

Advokatsamfundet är en privaträttslig sammanslutning som av staten fått vissa myndighetsuppgifter. Sveriges advokatsamfund utövar tillsyn över advokater verksamma i Sverige. Alla advokater ska i sin verksamhet iaktta god advokatsed. Vad som är god advokatsed avgörs av Advokatsamfundets disciplinnämnd och av Advokatsamfundets styrelse. Utifrån disciplinnämndens beslut har vägledande regler om god advokatsed utvecklats. I reglerna behandlas bland annat vilka skyldigheter och rättigheter en advokat har i förhållande till sin klient och till sin klients motpart.

Om disciplinnämnden anser att en advokat brutit mot god advokatsed kan nämnden besluta att tilldela advokaten en disciplinär påföljd. Påföljderna är erinran, varning (som kan kombineras med

178

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

en straffavgift om högst 50 000 kronor) och i de allvarligaste fallen uteslutning. Disciplinnämnden har även möjlighet att enbart göra ett uttalande.

När det gäller tillsyn över revisorer, skatterådgivare och oberoende jurister tillåter direktivet enligt artikel 37 att tillsynen över dessa personer utövas ett självreglerande organ och att tillsynsuppgifterna utförs på grundval av en riskbedömning. Det är utredningens uppfattning att Advokatsamfundet såsom självreglerande organ –som tidigare – bör övervaka sina medlemmars efterlevnad av penningtvättslagen. Alternativet skulle vara att tillsyn över advokater skulle bedrivas av någon annan myndighet, vilket framstår som mindre lämpligt.

Med hänsyn till advokatens ansvar som principal omfattar denna tillsyn även biträdande jurist på advokatbyrå. Även skatterådgivare som är advokat faller in under samfundets tillsyn.

4.8.6 Tillsyn över kasinon

Den som driver kasinospel enligt kasinolagen (1999:355) omfattas av penningtvättslagens bestämmelser sedan 1 januari 2005. Kasinon har dock anmält misstänkta transaktioner sedan 2001, då kasinon blev legala i Sverige. Under år 2005 rapporterades 48 fall till Finanspolisen.

I det senaste lagstiftningsärendet rörande genomförande av det andra penningtvättsdirektivet(se prop. 2003/04:156) konstaterades att de bestämmelser om tillträde till kasinon och den registrering som görs av besökare begränsar möjligheterna till penningtvätt. Den bedömningen kvarstår. Den materiella bestämmelsen i kasinolagen uppfyller kravet i artikel 10, som innebär att alla kasinokunder skall identifieras och identiteten kontrolleras om de köper eller växlar spelmarker till ett värde av 2 000 euro eller mer. Enligt 4 § kasinolagen får inte den som inte är känd och inte heller legitimerar sig ges tillträde till ett kasino. Vidare förs ett register över besökarna i brottsbekämpande syfte ( 5

−8 §§). För att ordna kasinospel krävs tillstånd av regeringen. Tillståndskravet i artikel 36 är därmed tillgodosett. När det gäller tillsyn har Lotteriinspektionen enligt kasinolagen uppgiften att utöva tillsyn att de villkor och bestämmelser som meddelats med stöd av lagen följs. Myndigheten har dock inget uttryckligt stöd för att utöva tillsyn enligt penningtvättslagen. I propositionen (a.a. s. 81 f) förutsattes att respektive

179

Överväganden och förslag SOU 2007:23

tillsynsorgan skulle bevaka att de skyldigheter som penningtvättslagen uppställer efterlevs. Vid utvärderingen som gjordes av FATF framhölls emellertid, under rekommendation 25, att ingen myndighet direkt utpekats som behörig och att Lotteriinspektionen har begränsade befogenheter. När det gäller bl. a kasinon skall myndigheterna, enligt det tredje penningtvättsdirektivet, ha förstärkta befogenheter, i synnerhet möjlighet att utföra

U

inspektioner

på plats

U

(se art. 37.3)

Vad som därmed kan ifrågasättas är om tillsynen i Sverige är anordnad på ett sådant sätt att direktivet och FATF:s rekommendationer följs. Den statliga kasinoverksamheten har nyligen varit föremål för utredning genom Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering (SOU 2006:64). Såväl frågor om befarad penningtvätt på kasinona som Lotteriinspektionens tillsyn granskades. Utredaren konstaterade bland annat att reglerna om tillsyn, till skillnad mot vad som vanligen är fallet, är allmänt formulerade och därmed svåra att lägga till grund för tillsyn och att inspektionens ingripandeformer är svaga och skulle kunna göras effektivare. Med hänsyn till bland annat denna utrednings arbete avstod dock kasinoutvärderingsutredningen från förslag (s. 106 f). Utredningen redovisade dock den tillsyn som de facto bedrivs av Lotteriinspektionen, vilken bland annat inkluderar platsbesök och vissa ingripanden (s 48 ff).

Det är denna utrednings uppfattning att Lotteriinspektionens tillsyn bör regleras på ett tydligare sätt i kasinolagen och att där även bör framgå att inspektionen bedriver tillsyn enligt penningtvättslagen. Bestämmelserna bör, med hänsyn även till avgränsningssvårigheter, göras generellt tilllämpliga, dvs. inte begränsas till tillsynsåtgärder som enbart rör penningtvättslagen.

För Lotteriinspektionens vidkommande bör de föreslagna förändringarna inte innebära någon egentlig förändring av verksamheten. De tillsynsbeslut som fattas med stöd av bestämmelserna bör dock vara överklagbara, till skillnad mot vad som gäller idag.

180

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

4.8.7 Tillsynen inom den finansiella sektorn

Utredningens bedömning och förslag: Lagen (2005:405)om försäkringsförmedling kompletteras med bestämmelser som gör det tydligare att Finansinspektionen får agera om ett företag inte uppfyller penningtvättslagstiftningens regelverk.

Tillsynen inom den finansiella sektorn utövas av Finansinspektionen. Erfarenheter från den tillsynsverksamheten redovisas i avsnitt 3. Finansinspektionen har utökat sin tillsyn på senare år och även vidtagit åtgärder för att effektivisera arbetet.

I ett visst hänseende har uppmärksammats ett behov av förtydligande i lag. Penningtvättslagen innehåller inga bestämmelser om den tillsyn som skall utövas med stöd av lagen. Den tillsyn som Finansinspektionen bedriver, dvs. omfattningen av tillsynen i form av grunder för ingripande och vilka åtgärder som kan bli aktuella, regleras i stället genom de lagar som styr den aktuella verksamheten, enligt vad som framgår av 2 § penningtvättslagen. Fysisk eller juridisk person som driver försäkringsförmedling omfattas av punkten 5. Enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling anges i 7 kap. 3 § att Finansinspektionen har tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Detta ger vid handen, på ett icke avsett sätt, att tillsynen är begränsad och därmed inte skulle omfatta t.ex. tillsynsåtgärder avseende åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Såväl bestämmelsen i 7 kap 3 § som bestämmelsen som rör ingripanden i 8 kap. 1 och 10 § nämnda lag bör därför förtydligas.

Finansinspektionen har också uppmärksammat särskilda problem beträffande viss spar. och låneverksamhet som drivs av mindre ekonomiska föreningar med framförallt verksamhet som bedrivs med stöd av undantaget i 2 kap. 3 § 7 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Registrering krävs dock enligt lagen (2004: 299) om inlåningsverksamhet. Tillstånd behövs inte för finansieringsrörelse som drivs av ekonomisk förening eller motsvarande, under vissa förutsättningar. Bl.a. skall medlemskretsen vara begränsad.

Problem finns med utländska föreningar som marknadsför sig som banker utomlands och erbjuder insättningar till hög ränta. Det finns belägg för att dessa föreningar använts för bedrägerier av olika slag, och även penningtvätt. Spar- och låneföreningar saluförs på internet med beskrivningen ”köp din egen privata bank” och i

181

Överväganden och förslag SOU 2007:23

köpet ingår en hos Bolagsverket registrerad förening, hemsida och delgivningsbar person i Sverige. Föreningarna tar emot medel och hävdar att de omfattas av den statliga insättningsgarantin, vilket inte är korrekt. Finansinspektionen har i februari 2007 förelagt 50 föreningar att upphöra med verksamheten.

Det är naturligtvis angeläget att denna verksamhet upphör, inte minst från önskemålet att minska penningtvätt. De åtgärder som bör vidtas och de överväganden som krävs är dock av den karaktären och omfattningen att det ligger utanför denna utrednings möjligheter att nu föreslå några lösningar.

4.8.8 Samordning och samverkan mellan myndigheter och ett uttalat utbildnings – och informationsansvar?

Utredningens förslag: Finansinspektionen åläggs ett särskilt samordnings- och informationsansvar i förhållande till övriga tillsynsmyndigheter. Finansinspektionen skall vidare verka för samordning och samverkan vad gäller informationsförsörjning i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism mellan tillsynsmyndigheter och de brottsutredande myndigheterna. Tillsynsmyndigheterna skall genom vägledning skapa förutsättningar för att ändamålet med lagstiftningen skall kunna tillgodoses.

Inom området för bekämpning av penningtvätt finns visst samarbete mellan de direkt brottsbekämpande myndigheterna och Finansinspektionen. För detta arbete har redogjorts i kapitel 3. En slutsats som kan dras är att samarbete finns men att det inte formaliserats genom författning eller beslut.

När det gäller såväl Finansinspektionen som Finanspolisen har dessa myndigheter förutsatts tillhandahålla viss information, genom att t.ex. Finansinspektionen efter samråd med Finanspolisen tillhandahåller information på hemsidan för dem som inte omfattas av tillsyn (se prop. 2003/04:156 s. 83). Berörda myndigheter har uppfattat detta som en otydlighet.

Tillsynsmyndigheter har, förutom de kontrollerande delarna, allmänt sett ansetts ha en rådgivande och informerande uppgift gentemot dem som omfattas av tillsynen. Denna allmänna informationsskyldighet brukar inte särskilt regleras. Med en mer strikt syn på vad tillsyn innebär – kontroll av normuppfyllelse– finns anledning att på förevarande område särskilt betona tillsynsmyn-

182

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

digheternas vägledande funktion och informationsansvar. En bestämmelse om detta kan lämpligen tas in i förordning.

Frågan om information mellan myndigheterna bör vidare uppmärksammas. Genom de förslag som utredningen nu lägger fram kommer ett antal myndigheter att få ett uttalat tillsynsansvar för ett antal, sinsemellan mycket olika, tillsynsobjekt inom ett område som uppvisar vissa– gemensamma– särdrag. Tillsynen skall vara brottsförebyggande, och tillsynen syftar till det finansiella systemets stabilitet. Tillsynsområdet påverkas av samma yttre faktorer. Utvecklingstendenser, även internationella sådana, i form av hur brottsligheten förändras och finner nya vägar och metoder för att tvätta pengar är en faktor att ta hänsyn till. Det finns således ett behov för berörda tillsynsmyndigheter att få del av information och även att utbyta information med andra för att därefter kunna agera på ett adekvat sätt. Av det skälet finns anledning att ha en planeringssamverkan mellan myndigheter. För att fullt ut fullfölja syftet med tillsynen krävs dessutom information både till och från nästa steg i kedjan, de brottsbekämpande myndigheterna och närmast Finanspolisen.

Alla myndigheter under regeringen lyder under verksförordningen (1995:1322). I 7 § 2 p. stadgas att chefen för myndigheten skall verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. I varierande omfattning finns i sektorsförfattningar utvecklade regler om samverkan och samordning. Utredningen anser att särskilda regler är ändamålsenliga i detta fall.

Det är utredningens uppfattning att Finansinspektionen bör ges en samordnande roll och att denna roll bör författningsregleras. Detta kan ske genom att Finansinspektionen i förordning ges det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen. Med tillsynsvägledning avses i detta sammanhang sådan tillsyn som består i utvärdering, uppföljning och samordning av den tillsyn som bedrivs på området samt stöd och råd till de övriga tillsynsmyndigheterna. Innebörden är alltså inte att Finansinspektionen direkt skulle styra övriga myndigheter och deras resursanvändning. Det är regeringen som styr förvaltningsmyndigheter genom bl. a instruktioner och regleringsbrev ( även om vissa statliga myndigheters arbete givetvis går ut på styrning i viss mening, t.ex. Statskontorets). Utvärdering tar främst sikte på ett erfarenhetsutbyte mellan tillsynsmyndigheterna, vilket i sin tur kan leda till förändrade arbetssätt och ändrad inriktning på tillsynen. Den kan naturligtvis vara mer formaliserad och syfta till

183

Överväganden och förslag SOU 2007:23

en redovisning av gjorda insatsers effekter. Inom tillsynsvägledning kan inrymmas en mängd arbetssätt och kanaler som myndigheten kan använda sig av: webbplatsen, kurser, allmänna råd, handböcker, formella och informella arbetsgrupper, dokument om ”best practise” etc. Den närmare utformningen bestämmer myndigheten själv. Ambitionsnivån måste med nödvändighet anpassa efter de resurser som finns tillgängliga och de prioriteringar som statsmakterna gör.

Finansinspektionen bör också ges uppdraget att verka för samordning och samverkan vad gäller informationsförsörjning i frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism mellan tillsynsmyndigheter och de brottsutredande myndigheterna. Inspektionen får därmed ett särskilt ansvar för i sammanhanget nödvändigt informationsutbyte rörande t.ex. trender på området i form av användande av nya metoder eller andra utvecklingstendenser. Ingenting hindrar naturligtvis att berörda myndigheter själva införskaffar för tillsynen relevant information. Avsikten är således inte att reglera frågor om enskilda ärenden mellan myndigheterna. Även denna uppgift bör preciseras i förordning.

Finanspolisens medverkan i informationsspridning och utbildning är givetvis av särskilt stort värde, och dessutom en förutsättning för att Finansinspektionen skall kunna fullgöra sitt informationsansvar. Utredningen bedömer det dock inte lämpligt att författningsreglera dessa Finanspolisens insatser, i vart fall inte i förevarande lagstiftning. Finanspolisens resurser bör emellertid anpassas till denna arbetsuppgift, som behöver bli mer omfattande framöver.

4.8.9 Ett utökat samarbete med branscher och andra åtgärder för att öka effektiviteten

Utredningens bedömning: Det är ändamålsenligt att berörda branscher involveras i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta skulle kunna ske i samrådsorgan för branscher och myndigheter. De närmare formerna berörda myndigheter själva avgöra. En nationell strategi för åtgärder mot penningtvätt bör övervägas.

I Storbritannien finns väl utvecklade kanaler för att ta till vara den finansiella branschens intresse av att upprätthålla regelverket mot

184

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

penningtvätt. Systemet innebär att en organisation tar fram riktlinjer (Money Laundering Guidance notes). Samrådsorganet, the Joint Money Laundering Steering Group (JMLSG) består av medlemmar från olika delar av den finansiella sektorn. Riktlinjerna är inte bindande, men går i vissa fall längre än de bindande bestämmelserna och de har genomslagskraft genom att de utgör en praktisk handledning som varje företag sedan kan använda.

Även om det inte är en metod som kan appliceras på svenska förhållanden är det utredningens uppfattning att olika branschers medverkan i att ta fram hjälpmedel i form av praktiska exempel och liknande, skulle vara av stort värde. Det skulle dessutom kunna vara av värde i ett ömsesidigt informationsutbyte och öka möjligheterna för reglernas genomslag och därmed effektivitet. Det i sin tur motverkar tendenser till att vissa företag kan skaffa sig konkurrensfördelar genom att undvika att tillämpa regelverket.

Utredningen har inget konkret förslag på hur detta samarbete skall utformas, utan det är en bedömning som myndigheterna och berörda branscher själva bör göra, om man anser det vara en framkomlig väg. Det är tänkbart att varje myndighet bör ha en egen samrådsgrupp för sin bransch/sina branscher. Alternativt kan samrådet ske i ett större sammanhang och då behandla allmänna trender på området.

Framtagande av en nationell strategi för åtgärder mot penningtvätt är en åtgärd som också kan bidra till framförallt en riktad resursanvändning. Även i detta fall finns förebilder att hämta från det engelska arbetssättet, som sedan tidigare innebär ett riskbaserat förhållningssätt. Strategin, som gavs ut 2004 av HM Treasury, Home Office och Commonwealth Office, med deltagande från ytterligare myndigheter, har i sin tur genererat dokument med strategier inom olika sektorer. Den anger tre ledande strategin: effektivitet, proportionalitet och engagemang. Dokumentet innehåller även en beskrivning av det nuvarande arbetet och hur man avser att arbeta framöver.

Utredningen bedömer att framtagandet av en nationell strategi skulle kunna vara ett redskap för att på bred front involvera såväl berörda myndigheter som andra intressenter. Strategin skulle kunna innefatta frågor om det är lämpligt att reglera flödet av kontanter och metoder att kontrollera kontanthandeln. Ett eventuellt regeringsuppdrag kan lämpligen utformas så att arbetet sker i samråd mellan flera myndigheter.

185

Överväganden och förslag SOU 2007:23

4.9 Alternativa betalningsförmedlare

Utredningens förslag: Lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet kompletteras med bestämmelser om möjlighet till platsbesök, vilket möjliggör en effektivare tillsyn.

I utredningens uppgifter har ingått att överväga den specialrekommendation (VI) som rör alternativa betalningsförmedlare och lämna förslag på författningsändringar som kan behövas.

Specialrekommendation VI handlar om alternativa betalningsförmedlare (efter ”Alternative Remittance”). Den innebär att åtgärder skall vidtas för att varje betalningsförmedlare, även för informella betalningsvägar, skall ha tillstånd eller vara registrerad samt omfattas av FATF:s rekommendationer. Vidare skall finnas tillräckliga administrativa, civila eller straffrättsliga sanktioner. I den engelska versionen lyder rekommendationen:

Each country should take measures to ensure that persons or legal entities, including agents, that provide a service for the transmission of money or value, including transmission through an informal money or value transfer system or network, should be licensed or registered and subject to all the FATF Recommendations that apply to banks and non-bank financial institutions. Each country should ensure that persons or legal entities that carry out this service illegally are subject to administrative, civil or criminal sanctions.

Med begreppet money/value transfer service avses att någon för annans räkning mottar kontanter, checkar, värdepapper eller andra värdebärande dokument på en geografisk plats med uppdrag att ombesörja att motsvarande värde betalas ut på annan plats inom eller utanför det land där uppdraget mottas. Flera mellanmän kan vara involverade i transaktionen som kan ske både genom vanliga finansiella system (genom användande av bankkonton) eller med användande av andra mekanismer för överföring. Betalningen/överföringen sker då genom meddelande och transaktionen clearas genom anslutning till nätverk. Det är det senare förfarandet som kallas för alternativ betalningsförmedling. För att uppfylla kraven krävs således att landet har ett system för registrering eller tillståndsgivning av dessa aktörer, att dessa tillämpar samtliga rekommendationer (särskilt 4-13, 13-15, och 21-23). Tillräcklig tillsyn måste finnas, med erforderliga möjligheter till sanktioner. Vidare kräver FATF att en lista på ombud skall tillhandahållas tillsynsmyndigheten. Nu aktuell verksamhet omfattas av det tredje

186

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

penningtvättsdirektivet. Enligt artikel 37.3 krävs förstärkta övervakningsbefogenheter, i synnerhet möjlighet att utföra inspektioner på plats.

De risker som är förknippade med betalningsöverföring utanför det traditionella banksystemet består i att överföringarna lättare kan göras anonymt. Detta försvårar/omöjliggör spårningar av eventuellt brottsligt åtkomna pengar.

Lagstiftning

I lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet regleras bl. a de som i detta sammanhang benämns alternativa betalningsförmedlare, men även annan verksamhet. De anmälningspliktiga fysiska eller juridiska personerna omfattas av penningtvättslagens bestämmelser genom hänvisningen i 2 § 4 till 1996 års lag.

En fysisk eller juridisk person som avser att ägna sig åt valutaväxling i väsentlig omfattning, betalningsöverföring eller annan finansiell verksamhet är skyldig att anmäla verksamheten till Finansinspektionen. Med betalningsöverföring avses yrkesmässig överföring av pengar för annans räkning. Definitionen avser att täcka betalningsöverföring oavsett om överföringen sker inom landet eller över gränsen och oberoende av om överföringen är kontobaserad eller inte. Den omfattar inte betalningar för varor och tjänster och inte heller fysiska transporter av kontanter.

Med annan finansiell verksamhet avses yrkesmässig verksamhet som huvudsakligen består i att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 7 kap. 1 § andra stycket 2-12 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. I punkten fyra anges betalningsförmedling.

Lagen innehåller även bestämmelser om konsumentskydd, register över de anmälda samt vissa bestämmelser om skyldighet att lämna upplysningar till Finansinspektionen, förelägganden om rättelse etc.

187

Överväganden och förslag SOU 2007:23

Bakgrund till lagen

Genom prop.1995/96:216 föreslogs den nya lagen, som då endast omfattade valutaväxlingsrörelse. I propositionen diskuterades om det fanns skäl att införa tillståndskrav för valutaväxlingsföretagen. Det ifrågasattes om faran för penningtvätt var ett tillräckligt skäl för att tillståndskrav skulle införas när företagen inte ansågs kunna påverka det finansiella systemets stabilitet.

I prop. 1999/2000:145 föreslogs att alla företag som ägnade sig åt betalningsöverföring skulle omfattas av penningtvättslagen. Inte heller vid detta tillfälle ansågs det finnas skäl att ändra bedömningen i frågan om tillstånd skulle krävas.

Sin nuvarande utformning fick lagen genom prop. 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse. Nya definitioner infördes i lagen om valutaväxling och betalningsöverföring, som döptes om till lag om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Ändringarna motiverades av penningtvättsskäl.

Den som förmedlar betalning för en fysisk person är enligt lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter skyldig att lämna kontrolluppgift till Skatteverket om betalningen överskrider en viss nivå. Även betalningar till utlandet för juridiska personer skall rapporteras. Den som bedriver näringsverksamhet är normalt skyldig att enligt bokföringslagens bestämmelser bokföra affärshändelser och bevara verifikationer etc.

Nuvarande tillämpning

Antalet hos Finansinspektionen registrerade företag som driver verksamhet enligt lagen om anmälningsskyldighet avseende viss finansiell verksamhet uppgår för närvarande till drygt 120 stycken. En betydande andel av dessa erbjuder betalningstjänster (betalningsöverföring eller betalningsförmedling).

I FATF-rapporten kritiserades Sverige för att skillnaden vad avser betalningsförmedling och betalningsöverföring var omotiverat stort. Enligt 2 § lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet så är en fysisk eller juridisk person som avser att ägna sig åt bl.a. betalningsöverföring eller annan finansiell verksamhet registreringspliktig. Med annan finansiell verksamhet avses en yrkesmässig verksamhet som huvudsakligen består i att utföra bl.a. betalningsförmedling. Ett företag som driver betalningsför-

188

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

medling vars omfattning är väsentlig behöver därför, till skillnad från ett företag som driver betalningsöverföringsverksamhet i motsvarande omfattning, inte nödvändigtvis vara registreringspliktig. Detta om betalningsförmedlingsverksamheten inte utgör en huvudsaklig del i företaget. Motsvarande huvudsaklighetskrav finns inte avseende betalningsöverföring.

Enligt en uppgift (se den åberopade studien) är antalet kända aktörer som bedriver betalningsöverföring ca 280; dessa utför utlandsbetalningar till ett värde av ca 2 miljarder årligen. I Sverige är tillhandahållandet av betalningsöverföring ofta sidoverksamhet till tobakist-, minilivs-, kiosk-, spel- eller resebyråverksamhet. Det rör sig ofta om personer som överför pengar till anhöriga i utlandet. Bedömningar av branschen och dess omfattning försvåras av att den är lättrörlig; verksamheten är sådan att den snabbt kan stänga eller ändra form.

Tillstånd eller anmälan?

Under utredningens arbete har frågan väckts om inte aktuella verksamhetsutövare bör vara tillståndspliktiga. Frågan om tillstånd skall krävas eller om anmälan räcker är, utifrån FATF:s och EG:s regelverk, något som medlemsstaterna kan avgöra. Med hänsyn till vad som anges i FATF:s dokument är det avgörande snarast vilka åtgärder en tillsynsmyndighet får vidta och om de är tillräckliga. Även vid anmälningsskyldighet kan tillsynsmyndigheten förses med legala verktyg (platsundersökningar) för att kunna vidta åtgärder. Skillnaden består i att vid tillståndsplikt görs en förhandsprövning av verksamheten. Detta kan förefalla något som inte är i linje med principer om avregleringar, regelverk mot krångel och för underlättandet av småföretagare som drivits i Sverige. Tillståndsplikt har också varit något som vid de senaste lagstiftningsåtgärderna på området beskrivits som ett ingrepp i näringsfriheten. Typiskt sett brukar också krav på tillstånd aktualiseras vid förhållandevis stora och potentiellt ”farliga” verksamheter. Tillståndsprövning måste också anses mer resurskrävande för tillsynsmyndigheten och omges av rättssäkerhetsgarantier. När det gäller ”farligheten” har verksamheten tidigare bedömts sakna egentlig betydelse för stabiliteten av det finansiella systemet, utan frågan har bedömts ur ett penningtvätts- och terrorismfinansieringsperspektiv. Att verksamheten kan användas på ett olagligt sätt är belagt och

189

Överväganden och förslag SOU 2007:23

gäller f.ö. för all sorts verksamhet. När det gäller omfattningen finns inte så mycket utredning. Oavsett om man väljer en anmälnings- eller en tillståndsplikt torde ändå resurser behöva läggas på att spåra upp de aktörer som finns och agerar utan myndigheternas kännedom.

Ett argument som framförts för tillståndsplikt är att allmänheten ändå uppfattar att dessa företag står under Finansinspektionens tillsyn och att av det skälet är det bättre att fullt ut ha tillståndsplikt. Argumentet är kopplat till konsumentskydd och önskemålet att aktörer som tillhandahåller samma tjänster skall behandlas lika, men kanske än mer till det förhållandet att tillsynen hittills inte varit tillräcklig omfattande.

Vad som talar för tillståndskrav är framförallt att kraven inom EU ökar för de verksamhetsutövare som erbjuder betalningstjänster (betalningsöverföring eller betalningsförmedling). Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 av den 15 november 2006 om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel genomförs FATF:s specialrekommendation VII (SR VII). Det s.k. betalningsdirektivets genomförande kommer vidare att fordra ytterligare krav. Mot den bakgrunden kan det framstå som befogat att föreslå tillståndskrav åtminstone för de verksamhetsutövare som sysslar med betalningstjänster, dvs. den verksamhet som får anses känsligast från ett penningtvättsperspektiv. Det framstår som mindre befogat att införa tillståndskrav för den övriga grupp som bedriver annan finansiell verksamhet enligt 7 kap. 1 § 2-3, 5-12 lagen om bank- och finansieringsrörelse. Under alla förhållanden är konsekvenserna av ett sådant tillståndskrav något som inte legat inom den här utredningens huvudsakliga inriktning på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. En effekt av tillståndskrav – och därmed mer kostnadskrävande villkor – är möjligen att vissa företag avstår från att bedriva den här typen av verksamhet. Det har inom den tid utredningen haft till sitt förfogande inte varit möjligt att lägga erforderlig tid på konsekvensanalys av just denna fråga. Detta förhållande, liksom det förhållande att lagstiftningen skall tillgodose även andra aspekter än de som avser åtgärder mot penningtvätt, gör att utredningen avstår från förslag om tillståndsplikt. Av likartade skäl avstår utredningen från att föreslå någon förändring beträffande det ovan beskrivna huvudsaklighetskriteriet. Utredningen har alltså stannat för att endast föreslå den lagändringen att bestämmelserna om tillsyn kompletteras med en bestämmelse om möjlighet till platsbesök vid

190

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

tillsyn samt en bestämmelse om tillhandahållande av listor på ombud. Som Finansinspektionen tillämpat lagstiftningen har ombud för de företag som driver betalningsöverföringsverksamhet inte en sådan självständig roll att de själva ansetts omfattas av anmälningsplikten enligt lagen; de ingår däremot i tillsynsobjektens verksamhet, som i viss mening kan sägas ha outsourcats. Tillsynsåtgärder riktade mot en anmälningspliktige omfattar därmed även ombudens verksamhet och åtgärder i berört hänseende. Finansinspektionen bör ha möjlighet att få in uppgifter om ombud. Bemyndigandet i 12 § förordningen (2004:331) bör därför utvidgas.

4.10 Bör en central databas upprättas i enlighet med rekommendation 19?

Utredningens bedömning: För närvarande finns inte tillräckliga skäl att föreslå en central databas som samlar transaktioner över ett visst belopp.

Enligt kommittédirektiven skall utredaren ”särskilt överväga lämpligheten av FATF:s rekommendation nr 19 om inrättandet av en central databas dit finansiella institutioner kan rapportera transaktioner över ett visst belopp”. Rekommendationen lyder i sin helhet:

Countries should consider the feasibility and utility of a system where banks and other financial institutions and intermediaries would report all domestic and international currency transactions above a fixed amount, to a national central agency with a computerised database, available to competent authorities for use in money laundering or terrorist financing cases, subject to strict safeguards to ensure proper use of the information”.

Det är att märka att skyldigheten enbart omfattar att undersöka huruvida inrättandet av en databas är ett verksamt medel i penningtvättssammanhang. Utredningen behöver således bara undersöka den saken närmare; det – eventuella– närmare genomförandet sker i nästa steg.

FATF-utvärderingens slutsats var att Sverige inte på ett adekvat sätt undersökt vad en databasrapportering skulle innebära. Sverige hänvisade till det arbete som gjorts i rapporten ”Internationella ekobrott” (DS 1997:51). I den redovisades det amerikanska systemet FINCen (Financial Crimes Enforcement Network). I korthet följande framgick. FinCen tillämpas sedan 1996. Tidigare hade man

191

Överväganden och förslag SOU 2007:23

ett system som blandade rutinmässiga rapporter med misstänkta transaktioner. Flödet ansågs betungande och svåröverskådligt. Ordningen bygger på en kombination av formella kriterier (t.ex. belopp) och en subjektiv bedömning av transaktionen från penningtvättsynpunkt. FinCen har ingen funktion som filter eller sortering. De registrerade rapporterna är tillgängliga för ett antal anslutna myndigheter, som t. ex kan använda dem vid brottsutredning. I vissa fall utför FinCen, på begäran, vissa analysuppgifter. Man utför också mer allmänna analyser av övergripande karaktär om utvecklingslinjer etc. och gör vissa strategiska bedömningar. Resultatet av verksamheten anges som svår att mäta.

Såvitt känt har Sverige inte efter detta tillfälle övervägt frågan om en databas för angivet ändamål.

Rekommendationen har inte någon ”interpretative note” dvs. frågan om rekommendationens innebörd har inte utvecklats närmare av FATF, såvitt känt. Olika länder har olika system när det gäller rapportering för penningtvättsändamål. Ibland är det en blandning av rapporter som bygger på misstanke och transaktioner över vissa belopp, ibland bara misstanke. Ingendera lösningen är således fel utifrån rekommendationens innehåll. Belgien har t.ex. inget system som innebär någon form av rapportering av transaktioner över ett fixt belopp. Vid FATF-utvärderingen av Belgien anfördes att man inte var övertygad om användbarheten av ett system med rapportering som bygger på objektiva kriterier, och att man föredrog ett system där berörda institutioner anmälde misstänkta transaktioner. Belgien har däremot en sträng regim gentemot kontantbetalningar och kontantbetalningar över ett visst belopp är förbjudna. Fast egendom får förvärvas kontant bara till viss del. Detta förhållningssätt ansågs av FATF vid utvärderingen väl svara mot rekommendationens syfte.

Ingenting i rekommendationen hindrar att ett land använder sig av databaser med ett innehåll som kan användas även för andra, vidare ändamål än enbart penningtvättsbekämpning. I Norge finns t.ex. ett valutaregister. Däri registreras gränsöverskridande transaktioner, växling och kontantdeklarationer. Runt 150 verksamhetsutövare är rapporteringspliktiga Rapporteringsplikten omfattar alla som transporterar pengar eller förmedlar betalningar. Detta sker i form av en daglig rapportering av transaktioner eller summerad information per månad till registret. Antalet transaktioner per år uppskattas till ca 25 miljoner. Rapportering sker utan värdering av om transaktionen skall anses misstänkt. Ett antal myndigheter har

192

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

tillgång till registret (tullen, polisen, okokrim och skattemyndigheter, de senare vid brottsutredning).

Ett system som innebär att antal myndigheter får tillgång till registrerade uppgifter kan naturligtvis användas i ett bredare sammanhang än bara för penningtvättsbekämpning. Sådana ändamål måste dock anges noga i lag.

Detta i sin tur väcker grundläggande frågor om skyddet av den personliga integriteten och kanske även i grunden förhållandet till hur brottsbekämpning skall gå till. Det väcker betänkligheter att inrätta ett system där information kan ”fiskas” av ett flertal myndigheter.

Vad som bör övervägas är därför en databas som används av Finanspolisens och Ekobrottsmyndighetens underrättelsetjänst för underrättelseändamål. Aktuella belopp bör i sådana fall ligga betydligt lägre än 15 000 euro eller motsvarande. Det bör vara så pass lågt att det innebär svårigheter att dela upp transaktionerna för att undvika upptäckt, och bör därför ligga på 30 000–50 0000 kr. Informationen i databasen skulle inte ses som penningtvättsrapporter utan redovisning av transaktioner och lämpligen ses som en del av penningtvättsregistret. Den skulle således behandlas som underrättelseinformation och hanteras som sådan, dvs. först i senare skeden kunna ingå i en brottsutredning. De uppgiftsskyldiga kan begränsas till banker och andra aktörer på det finansiella området.

Den samlade informationsmängden skulle kunna användas i förebyggande arbete på så sätt att möjligheterna att skaffa sig överblick över transaktions- mönster skulle vara betydande. Transaktionskedjor skulle kunna följas upp och deras förgreningar kunna utredas på ett annat sätt jämfört med dagens förhållanden. Därmed skulle möjligheterna till strategiskt användbar information öka och ge svar på frågor om vilken typ av företag eller vilka metoder som används för att tvätta pengar eller finansiera terrorism. Denna information kan sedan användas för att öka kunskapen hos de rapporteringsskyldiga företagen.

Databasen kan också användas för effektivisering vid den initiala bedömningen av de uppgifter som lämnas, liksom för den efterföljande utredningen. Upptäcktsmöjligheterna skulle öka. Jämfört med dagens manuella hantering i pappersformat vid anmälan och efterföljande förfrågningar skulle tidsåtgången kunna minska väsentligt. En minskad tidsåtgång för utredning kan antas ha betydelse även beträffande möjligheten att återta vinning från brott.

193

Överväganden och förslag SOU 2007:23

En viktig omständighet som talar mot ett generellt uppgiftsinhämtande består i kostnaderna. Redan idag får företag inom det finansiella området lägga ner stora belopp på att bekämpa penningtvätt. Ytterligare krav genererar naturligtvis ytterligare kostnader. Utredningen har inte inom ramen för uppdraget kunnat bedöma hur stora. En betydande del av kostnaderna skulle hamna på staten för ett systembygge som det skisserade. Motsvarande minskning av kostnaderna är inte möjlig hos företagen, som ju inte skulle befrias från sin rapporteringsskyldighet grundad på misstanke. Kostnaderna för staten skulle bestå i kostnader för byggande och förvaltning av databasen, men även metodutveckling för analysverktyg m.m.

Huruvida en databas av angivet slag är ett verksamt medel är egentligen en omöjlig uppgift att svara på utan att bedöma övriga förutsättningarna och inte minst till kostnaderna. En databas som enbart skulle användas för underrättelseändamål måste, mot bakgrund av de stora kostnader den skulle innebära, anses som begränsad i förhållande till nyttan.

Allmänt sett kan sättas i fråga om just rapportering över ett bestämt belopp skulle vara det effektivaste sättet att bekämpa penningtvätt och terrorismfinansiering. Speciellt i sistnämnda fall kan det vara fråga om penningströmmar av små belopp som samlas in och distribueras vidare; dessa skulle knappast ”fångas” in i ett system som det nu tänkta. Till detta kommer att ett mycket stort antal transaktioner skulle finnas tillgängliga som inte på något sätt har att göra med brottsliga aktiviteter.

Utredningen har, utan att utreda saken närmare, väckt frågan om en kontanthanteringsstrategi som en möjlig åtgärd för att bekämpa penningtvätt. En minskning av kontantflödet ”tvingar” fler transaktioner genom de betalningsvägar som i högre grad är kontrollerbara. Med de förslag som nu läggs fram och som bl. a innebär en förstärkt tillsyn ökar förutsättningarna för berörda verksamhetsutövare att på ett bättre sätt än tidigare genomföra de åtgärder som penningtvättslagen innehåller för att bekämpa penningtvätt och terrorismfinansiering. Andra åtgärder på EU-nivå införs, som t.ex. information som skall åtfölja betalningar. Det finns anledning att åtminstone utvärdera resultatet av riktade åtgärder innan man överväger en generell rapportering av transaktioner över vissa nivåer. Det sagda utesluter inte på något sätt utredningens slutsatser på annan plats i betänkandet, nämligen att utökade möjligheter för Finanspolisen att i elektronisk form kunna hantera uppgifter från

194

SOU 2007:23 Överväganden och förslag

de rapporteringsskyldiga är en viktig faktor vid bekämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Utredningen finner sammanfattningsvis att det för närvarande inte finns skäl att närmare utreda en databas av den typ som rekommendationen anger.

195

5 Konsekvenser

5.1 Konsekvenser för staten

Kommittédirektiven anger inte närmare vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i betänkandet. Utredningen begränsar därför redovisningen av konsekvenser i enlighet med 14 och 15 §§ i kommittéförordningen (1998:1474).

De föreslagna reglerna innebär främst ökade kostnader för staten i fråga om ökad tillsyn över regelefterlevnaden.

Finansinspektionen och övriga tillsynsmyndigheter

Finansinspektionen erhåller nya uppgifter och får tillsyn över en stor grupp disparata företag. Det kan antas att tillsynen i det inledande skedet kommer att bedrivas med riktad information till dessa. Genom förslaget utökas dock möjligheterna att göra inspektioner på plats hos företagen. Detta får bedömas som en effektiv form av tillsyn, men också kostnadskrävande.

Utvecklingen på området är inte statisk och Finansinspektionen föreslås erhålla ett särskilt ansvar för informationsförsörjningen i förhållande till övriga tillsynsmyndigheter. Därtill kommer ett ansvar för den centrala tillsynsvägledningen, genom att inspektionen skall verka för utvärdering, uppföljning och samordning av den tillsyn som bedrivs. Omfattningen av den verksamheten måste naturligtvis anpassas till det rådande budgetläget.

Utredningen har bedömt tillkommande uppgifter i ett tillsynsperspektiv motsvara ungefär 2–3 årsarbetskrafter. Det finns inte skäl att frångå den bedömningen vid konsekvensanalysen för Finansinpektionens del när det gäller det löpande arbetet. Initialt krävs resurstillskott för riktade informationsinsatser m.m.

Övriga tillsynsmyndigheter – Revisorsnämnden, Fastighetsmäklarnämnden och Lotteriinspektionen – förutsätts bedriva penning-

197

Konsekvenser SOU 2007:23

tvättstillsyn som en integrerad del av den övriga tillsynen. Förutom behovet av en ökad informationsinsats initialt är tillkommande kostnader för närvarande att bedömas som marginella och i vart fall inte kräva några större budgetförstärkningar.

Den utökade tillsynen innebär att fler beslut kan komma att överklagas till förvaltningsdomstol. Den ökningen bedöms bli ytterst marginell och inte innebära mätbara kostnader.

Finanspolisen

Den ökade tillsynen kommer troligen att leda till att Finanspolisen får fler rapporter att bedöma. Framförallt förväntas fler rapporter från växlingskontor och betalningsförmedlare, när tillsynen förstärks.

Det ökande antalet rapporter innebär behov av ökade personella resurser. Till viss del kan förmodligen arbetet hos Finanspolisen effektiviseras genom tekniska lösningar. Dessa innebär i sin tur kostnader för inköp och utveckling av IT-system. Detta bedöms dock som nödvändigt för att effektivt kunna analysera det material som kommer in. En övergång från manuell hantering till en elektronisk bedöms nödvändig både för att möta ett ökande antal rapporter och för att kunna effektivisera arbetet.

Finanspolisens position som mottagare av rapporter innebär också att man erhåller kunskap om de metoder som används och hur de förändras. Finanspolisen förutsätts sprida informationen vidare. Det är också en förutsättning att informationen sprids till såväl tillsynsmyndigheter som direkt till enskilda. Ytterligare resurser bedöms som nödvändiga och kan för närvarande skattas till att motsvara fyra årsarbetskrafter, med bortseende från effektivitetshöjande åtgärder genom it-stöd och liknande.

Intäkter

När det gäller intäkter för staten bedöms avgifter i mycket begränsad omfattning kunna täcka de ökande kostnaderna. Registreringsskyldighet införs för de s.k. bolagsbildarna och dessa bör, i linje med vad som gäller på Finansinspektionens område, åläggas en avgiftsskyldighet. När det gäller övriga aktörer ställer sig en avgiftsfinansiering betydligt svårare. Dels är det fråga om en stor

198

SOU 2007:23 Konsekvenser

och heterogen grupp, dels är tillsynen begränsad till avse vissa faktorer. Utredningen anser sig inte ha underlag för att bedöma en eventuell finansiering genom omprioriteringar på området.

5.2 Konsekvenser för enskilda

Sedan 2004 mäter Nutek på regeringens uppdrag företagens administrativa kostnader. Den sammanlagda administrativa kostnaden för företagen är nära 35 miljarder kronor. Regeringens mål är att sänka de administrativa kostnaderna med 25 procent fram till 2010.

Det går inte att komma ifrån att förevarande regelverk innebär en ökad administrativ börda på rapporteringsskyldiga företag och att föreliggande förslag inte kan bidra till en minskning av denna börda. När det gäller de större företag (banker, försäkringsbolag m.fl.) som hittills haft att följa regelverket innebär de mer detaljerade reglerna inga egentliga nyheter. Regelverket är emellertid nu så komplext och innefattar hantering av så stora mängder data att frågor om nya systemlösningar infinner sig för transaktionsövervakningssystem och liknande. Utredningen har inte kunnat kvantifiera dessa kostnader.

Regelverket träffar också många små företag. För dessa innebär den nya lagstiftningen krav på genomgång av de egna rutinerna och kostnader för utbildning av personalen. Till detta kommer krav på bevarande av handlingar m.m.

Regelverket träffar också indirekt snart sagt varje medborgare, eftersom det handlar om ett brett spektrum av finansiella tjänster men även annan verksamhet. Normalt innebär kravet på identitetskontroll inte någon direkt kostnad, även om i undantagsfall detta naturligtvis kan vara fallet. Kostnaden kan beskrivas som en ideell förlust av den personliga integriteten, med en möjlig motsvarande vinst som all brottsbekämpning innebär. För juridiska personer, som har att tillhandahålla de uppgifter som de av lagen berörda företagen skall inhämta, innebär regelverket eventuellt kostnader i form av att inledande av affärsförbindelse kan ta längre tid och uppfattas som administrativt krångligt i de fall då det är fråga om mer komplicerade ägarförhållanden etc.

199

Konsekvenser SOU 2007:23

Brottslighet och brottsförebyggande arbete

Förslagen har betydelse för det brottsbekämpande arbetet såtillvida att anmälningsbenägenheten kan antas öka, vilket i sin tur kan innebära större möjligheter att beivra brott.

Övriga konsekvenser

När det gäller övriga konsekvenser som i förekommande fall skall beskrivas finner utredningen inte några sådana att redovisa. Det gäller betydelse för kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan män och kvinnor eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

200

6 Författningskommentar

6.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt

Lagens rubrik föreslås ändrad till Lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

1 § En ny bestämmelse föreslås som anger innehållet i lagen, nämligen bestämmelser som syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Bestämmelsen avser att markera att lagen innehåller administrativa bestämmelser. Begreppet finansiell verksamhet är inte närmare definierat vilket knappast är nödvändigt för förståelsen.

1 a § Paragrafens inledande två stycken, som är oförändrade och motsvarar den tidigare 1 §, innehåller en definition av penningtvätt. I det tredje stycket, som är nytt, föreslås en definition av begreppet finansiering av terrorism. Med finansiering av terrorism avses i penningtvättslagen insamling, tillhandahållande eller mottagande av pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå sådan särskilt allvarlig brottslighet som avses i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall m.m. Begreppet är därmed något utvidgat i förhållande till direktivets definition i artikel 1.4 som hänvisar till de brott som anges i art. 1–4 i rådets rambeslut 2002/475/RIF. Detta beslut har i svensk rätt genomförts genom lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage. 2002 års lag har tidigare, såvitt avser gransknings- och uppgiftsskyldighet endast omfattat vissa aktörer på det finansiella området. Samma personkrets som omfattas av penningtvättslagen omfattas nu av finansieringslagens bestämmelser om administ-

201

Författningskommentar SOU 2007:23

rativa åtgärder beträffande transaktioner som kan vara föremål för brott enligt lagen, genom en hänvisning till penningtvättslagens bestämmelser.

2 § Bestämmelsen innehåller en uppräkning av den verksamhet enligt olika lagstiftningar som omfattas av penningtvättslagen. Punkten 5 innehåller ett förtydligande, eftersom det tidigare rått viss osäkerhet om all försäkringsförmedling omfattas av lagen. Det klargörs därför att det bara är den del som avser förmedling av livförsäkringar som träffas av bestämmelserna. Punkten 8 innehåller numera en inskränkning. Endast fastighetsmäklare med fullständig registrering omfattas enligt lagtexten. Innebörden är att sådana fastighetsmäklare som endast har registrering för hyresförmedare faller utanför. Punkten 10 har hittills endast omfattat godkända och auktoriserade revisorer. Direktivet får anses kräva att även andra personer skall omfattas i de fall de yrkesmässigt tillhandahåller revisions- eller bokföringstjänster jfr. benämningen ”auditors, external accountants and tax advisors” i den engelska översättningen av direktivet. Detta innebär att nya yrkesgrupper träffas av regelverket, t.ex. sådana som benämns redovisningskonsulter eller liknande Kravet på yrkesmässighet innebär att den som på ideell basis utför revisionstjänster åt ideella föreningar och motsvarande inte heller omfattas. Ytterligare en grupp av verksamhetsutövare ”tillhandahållare av tjänster till truster eller bolag” har tillkommit i direktivet, nämligen sådana som, utan att vara revisorer, skatterådgivare eller oberoende jurister, yrkesmässigt tillhandahåller tjänster av visst slag. Med sådana avses såväl verksamhetsutövare som tillhandahåller t. ex färdiga aktiebolag, lagerbolag, som sådana som tillhandahåller en tjänst som består i bildande av ett bolag. Bestämmelsen placeras i en ny punkt 12.

Sista stycket är nytt. Såsom tidigare gäller att lagstiftningen omfattar filialer i Sverige till utländska företag. Direktivet ställer dock även krav på att svenska bolags majoritetsägda dotterbolag och filialer i tredjeland skall tillämpa bestämmelser om kundkännedom och bevarande av handlingar. I ifrågavarande bestämmelse används uttrycket dotterföretag för att anknyta till aktiebolagslagens terminologi beträffande koncerner. Bestämmelsen kan naturligtvis bara genomföras så långt det tredje landets lagstiftning inte lägger hinder i vägen. Bestämmelsen innehåller en erinran om detta förhållande. I förordning avses införas en bestämmelse av innebörd att

202

SOU 2007:23 Författningskommentar

Finansinspektionen skall underrättas om hinder finns på grund av tredje lands lagstiftning.

2 b § Bestämmelsen i 2 b § gällde tidigare fysiska och juridiska personer som driver yrkesmässig handel med eller auktionsförsäljning av visst utpekat slag i de fall betalning görs kontant med ett belopp motsvarande 15 000 euro eller mer. Begränsningen till vissa verksamhetsområden är nu borttagen. All yrkesmässig kontanthandel till angivet belopp omfattas således. I paragrafen anges nu på ett icke uttömmande sätt vilken handel av varor som omfattas. Det ligger i sakens natur att det till stor del är i exemplifierade verksamheter som det förekommer kontanthandel. Ytterligare exempel skulle kunna utgöras av handel med hästar eller rotposter av skog.

3 § Bestämmelsen innehåll motsvaras i huvudsak av den tidigare 13 §. Före 3 § anges nu som rubrik Rutiner och utbildning. Bestämmelsen innehåller den centrala bestämmelsen att varje verksamhet som omfattas av lagens krav i 2 § , 2 a och 2 b §§ skall ha rutiner för att kunna följa lagens krav. ”Rutiner” kan visserligen bedömas täcka både förfaranden och de analyser som rutinerna grundas på. För att tydliggöra den riskbedömning (och analys) som skall göras, och för att markera vikten därav, anges nu uttryckligen att rutinerna skall vara grundade på en riskbedömning. Bestämmelsen anger vidare att anställda skall erhålla behövlig information och utbildning för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Bestämmelsen kompletteras såtillvida att det anges att information och utbildning skall ske fortlöpande. När det gäller vilken riskbedömning som krävs beror det på vad det är för verksamhet som bedrivs. Underlag för den bedömningen är kännedom om vilka typiska risker den egna branschen är utsatt för, vilka kan variera över tiden. Ytterligare ledning föreslås ges i förordning. Där anges också i vilka hänseenden det krävs rutiner. Rutiner krävs bl. a. för hur identitetskontroll skall utföras, hur granskning skall ske och hur handlingar skall bevaras.

Andra stycket motsvaras av nuvarande 13 § och anger att skyldigheterna åvilar den juridiska person som bedriver verksamhet om en fysisk person driver verksamhet enligt 2 § hos denne.

Nuvarande 3 §, som innehåller hänvisningar till strafflag föreslås upphävd.

203

Författningskommentar SOU 2007:23

4 § Rubriken före paragrafen är ny. Medan den tidigare rubriken löd ”Identitetskontroll” lyder den nya ” Tillfällen som kräver kundkännedom”. Den närmare innebörden av begreppet kundkännedom anges i 4 a § och kommenteras under den paragrafen. Bestämmelserna kommenteras även i allmänmotiveringen. I 4 § anges när, dvs. i vilka situationer bestämmelserna om kundkännedom, bl. a. identitetskontroll av kunden, skall tillämpas. Punkterna 1 och 2 beskriver två fall; vid inledandet av en affärsförbindelse och vid enstaka transaktioner motsvarande 15 000 euro eller mer. I denna del motsvaras den nya bestämmelsen i huvudsak av den gamla. En justering har i syfte att förtydliga gjorts på det sättet att det även anges att flera andra transaktioner, som tillsammans uppgår till 15 000 euro, träffas av bestämmelsen. Begreppen affärsförbindelse och transaktion har samma betydelse som tidigare. Medan affärsförbindelsen avser en affärsmässig förbindelse med viss förväntad varaktighet utgör transaktionen en enstaka händelse. Ordet ”enstaka” har i förtydligande syfte lagts till under punkten 2. Som tidigare används begreppet transaktion även beträffande de händelser som äger rum inom ramen för en affärsförbindelse. Under punkten 3 är angiven en situation som saknar motsvarighet i den äldre lagen. Om osäkerhet uppkommer om att de uppgifter som finns inte är tillförlitliga skall en förnyad kontroll äga rum av kundens identitet. Den bristande tillförlitligheten kan vara hänförlig både till identiteten som sådan (identitetsstölder förekommer) som till dokumentationens kvalitet. Identiteten kan behöva verifieras genom att ytterligare handlingar begärs in och granskas. Det kan antas att sådana förnyade kontroller kommer att ske oftare än tidigare som en följd av kravet på fortlöpande uppföljning av affärsförbindelsen. Med kund avses i detta sammanhang affärsförbindelsen (motparten), oavsett gängse terminologi inom olika branscher (klient, uppdragsgivare etc.).

Paragrafens andra stycke andra meningen i nuvarande lydelse om de fall där summan inte är känd utgår. Formuleringen har funnits med i tidigare direktiv men fyller knappast någon självständig funktion.

Paragrafen motsvarar i huvudsak art. 7 i direktivet. Kontroll av kunden skall dessutom, enligt art. 7 c) alltid äga rum vid misstanke om penningtvätt (oavsett undantag, tröskelbelopp etc.). Denna bestämmelse har en motsvarighet i den nuvarande lagstiftningen och kvarstår av systematiska skäl i 7 §.

204

SOU 2007:23 Författningskommentar

Den nuvarande bestämmelsens tredje stycke om de åtgärder som krävs för att säkerställa identitet m.m. placeras i en ny 4 a §, med distansfallen i en ny 6 §, vilken bestämmelse behandlar fall som kräver skärpt kundkännedom.

Nuvarande sista styckets hänvisning till kasinolagen placeras i 4 a §.

4 a § Paragrafen föregås av en ny rubrik: Innebörden av kundkännedom. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar innehållet i art. 8 och därmed vilka åtgärder som skall vidtas för att uppfylla kraven enligt direktivet. Kundkontroll är det begrepp som används i direktivet. Det motsvarar ungefär det engelska customer due diligence och motsvarar principen om kundkännedom ( Know Your Customer, KYC). Första stycket anger att den fysiska och juridiska personen skall skaffa sig erforderlig kännedom om sina kunder. I korthet innebär det att den som omfattas av lagen skall veta med vem man gör affärer, oavsett i vilken bransch man verkar. Principen blir alltså generellt tillämplig även om tillämpningen i praktiken kommer att skilja sig åt beroende affärsförbindelsens natur och omfattning. Den kan innebära att uppgifter inhämtas om kundens tidigare affärsförbindelser, ägarförhållanden, tillgångarnas ursprung, affärsförbindelsens syfte, den tänkta användningen av produkter eller tjänster, uppföljning av affärsförhållandets utveckling och de eventuella förändringar som äger rum.

Andra stycket anger att omfattningen på åtgärderna efter en riskbaserad bedömning får anpassas efter omständigheterna. En riskbaserad bedömning kan föranleda mindre omfattande åtgärder, definitivt i det enskilda fallet men även för en viss kundkategori. I bestämmelsen är det exemplifierande uttryckt; omfattningen av kontrollerna får anpassa efter typ av affärsförbindelse, produkt eller transaktion. Denna analys kan leda till att något mer omfattande åtgärder än i det rutinmässiga normalfallet vidtas i vissa fall.

Tredje stycket, punkterna 1-3, motsvarar de krav som ställs enligt art. 8.1 a), c) och d) när en affärsförbindelse inleds. De kan sägas utgöra de preciserade minimikraven på vad kundkännedom innebär genom att ange vilka åtgärder som alltid skall vidtas. Kunden skall enligt punkten 1 till en början identifieras, genom identitetshandling, registerutdrag eller på annat tillförlitligt sätt. Identiteten skall således kunna styrkas. Det är inte tillräckligt att en person uppfattas som ”känd” i den meningen att verksamhetsutövaren känner till namnet på kunden. Om kunden är känd har identiteten

205

Författningskommentar SOU 2007:23

kontrollerats tidigare. Med hänsyn till kravet på dokumentation och uppföljning skall kopia på identitetshandling eller motsvarande bevaras, eller hänvisning göras till tidigare kontroller. Någon skillnad föreligger härvidlag inte jämfört med dagens krav, annat än att det anges i lagen på vilket sätt en identitetskontroll kan utföras. Juridiska personer förutsätts kontrolleras på sätt som sker idag, dvs. de legala företrädarna identifieras på samma sätt som fysiska personer. Närmare föreskrifter kommer att behövas även framöver. I normalfallet torde de vanliga identitetshandlingarna; identitetskort och pass användas, liksom utdrag ur olika register. Även andra sätt måste naturligtvis kunna godtas, vilket kan aktualiseras om kunden t. ex. saknar svensk identitetshandling eller är ett utländskt bolag. I direktivet uttrycks identitetskravet så att kunden skall identifieras och identiteten styrkas ”på grundval av handlingar, uppgifter eller upplysningar från tillförlitliga och oberoende källor” vilket torde innebära att enbart kundens egna uppgifter knappast är tillfyllest. Egna uppgifter tillsammans med uppgifter från andra personer eller med handlingar som stöd kan dock räcka för att fullgöra kraven. En bedömning måste således göras från fall till fall.

Punkten 2 anger att information skall inhämtas om affärsförbindelsens syfte och art. Vilken affärsidén är, i vilka former affärerna skall bedrivas, omfattningen av dessa och hur det egna företagets produkter eller tjänster skall användas bör således framstå som klart. I vissa fall torde i praktiken inte krävas några närmare efterforskningar av syftet med affärsförbindelsen, eftersom detta får anses framgå att själva tjänsten. Detta gäller när det är fråga om att ingå avtal om standardiserade produkter och tjänster som vänder sig till breda kundgrupper, t.ex. öppnande av transaktionskonto i en bank och startande av fondsparande. Ett annat exempel är ett sedvanligt köp av bostad.

Punkten 3 anger att affärsförbindelsen skall övervakas fortlöpande. Denna bestämmelse är ny. De åtgärder som vidtas enligt punkterna 1 och 2, vid ett inledande skede, skall således följas upp. De transaktioner som vidtas under affärsförbindelsen bör således vara i linje med vad som är känt om kunden och dess verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör förstås riktas mot eventuella förändringar av kundens normala beteende och den betydelse detta kan ha i penningtvättshänseende. Som exempel kan nämnas transaktioner av mindre belopp till samlingskonton varifrån sedan större uttag eller överföringar sker, eller konton kopplade till kreditkort.

206

SOU 2007:23 Författningskommentar

För att kunna följa upp en affärsförbindelse fortlöpande krävs rutiner. Det innebär att handlingar, uppgifter och upplysningar skall dokumenteras och hållas aktuella. Vissa verksamhetsutövare med verksamhet av större omfattning kan komma att ha elektroniska systemstöd för att kunna följa upp affärsförbindelsens utveckling. Bestämmelsen innebär dock inte något krav på viss teknisk lösning, utan uppföljningen bör utifrån riskbedömningen anpassas till de förhållanden som råder och resurserna anpassas till de områden där de gör mest nytta.

Fjärde stycket hänvisar till 6 §. För distanskunder gäller att ytterligare åtgärder för att verifiera identiteten skall utföras.

Femte stycket har innebörden att kundens ägarförhållanden skall klargöras. Verksamhetsutövaren skall göra klart för sig vem han eller hon egentligen ingår en affärsförbindelse, dvs. den fysiska person som äger eller kontrollerar kunden eller den fysiska person för vars räkning en transaktion utförs. Detta gäller i förekommande fall. I direktivet benämns denna person den verkliga förmånstagaren (beneficial owner) och begreppet definieras utförligt i art. 3.6. Såväl direkt som indirekt ägande omfattas liksom faktisk kontroll över ett företag. I vissa stiftelser kan en person som i framtiden blir förmånstagare omfattas, liksom en grupp personer, som inte behöver vara bestämda till namnet. I lagtexten benämns denna person den verkliga huvudmannen, för att undvika felaktiga associationer till förmånstagarbegreppet i andra sammanhang. Direktivets definition återfinns inte i sin helhet i lagtexten utan får fyllas ut genom tillämpningsföreskrifter. Stycket motsvaras delvis av nuvarande 6 §. Formuleringen där: ”om det kan antas att den som vill inleda en affärsförbindelse... inte handlar för egen räkning.. ” etc.) tar närmast sikte på bulvanfallet. Den föreslagna bestämmelsen sträcker sig dock något längre, i det att det finns krav på att undersöka ägarstrukturer etc. även vid en normal affärsrelation, utan att det är fråga om en bulvansituation. Av direktivets ingress framgår att kravet på att identiteten ska fastställas kan fullgöras på flera sätt. Berörda institut och personer får själva avgöra om de vill använda offentliga register över verkliga huvudmän, be sina kunder om relevanta uppgifter eller erhålla uppgifterna på annat sätt. Offentligt registrerade uppgifter om verkliga huvudmän för juridiska personer finns i Sverige i stort sett endast beträffande större aktiebolag, som är avstämningsbolag. För den helt övervägande delen av juridiska personer, främst avses här aktiebolag, saknas sådana officiella uppgifter. Som en följd av detta kan det konstateras att fastställande av

207

Författningskommentar SOU 2007:23

den verklige huvudmannens identitet huvudsakligen får ske genom inhämtande av uppgifter från kunden och dennes företrädare. Denne får ange vem som äger eller kontrollerar kunden i fråga. Endast om det finns anledning att ifrågasätta om dessa uppgifter är korrekta behöver det vidtas ytterligare kontrollåtgärder. Detta kan t.ex. ske genom kontroller i olika register. Komplicerade ägarstrukturer och framförallt ovilja eller oförmåga att redogöra för dessa kan utgöra varningstecken som innebär att affärsförbindelsen inte bör inledas. Om å andra sidan ägarstrukturen, om än komplex, låter sig utredas och inte föranleder några misstankar behöver således inte identiteten hos den som ytterst äger eller kontrollerar kunden verifieras på så sätt att identitetshandling företes.

Sjätte stycket innehåller vad som strängt taget redan framgår motsatsvis, nämligen att endast bestämmelserna som berör kundens identitet tillämpas vid enstaka transaktioner. Detta inkluderar krav på kännedom om den verkliga huvudmannen.

Sista stycket har lämnats oförändrat, med dess hänvisning till kasinolagens identitetskontroll.

4 b §. Rubriken före paragrafen lyder Tidpunkten för identitetskontroll. Bestämmelsen har ingen direkt och uttrycklig motsvarighet i nuvarande lagstiftning. Enligt huvudregeln i första stycket skall kontroll av kundens identitet äga rum innan en affärsförbindelse inleds eller en enstaka transaktion utförs.

Från huvudregeln finns vissa undantag, av vilka andra stycket torde ha den största praktiska betydelsen. Däri öppnas en möjlighet att, om det är nödvändigt för att inte avbryta den normala verksamheten och om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är liten, i ett parallellt förfarande ingå affärsförbindelsen medan identitetskontrollen utförs. Detta förfarande förutsätter också att denna kontroll slutförs så snart det är möjligt. Enstaka transaktioner omfattas, av naturliga skäl, inte av undantaget. Syftet med bestämmelsen är att normal affärsverksamheten inte skall störas i onödan. Bestämmelsen reglerar inte hur- eller när- en affärsförbindelse inleds. I penningtvättslagens mening innebär en affärsförbindelse normalt att fråga är om ett mellanhavande grundat på ett avtal– mäklaruppdrag, köpeavtal av olika slag, öppnande av inlåningskonto, upptagande av kredit etc. De är till sin karaktär mycket olika och kan föranleda transaktioner av olika slag och med skiftande frekvens. I många fall kan t.ex. ett avtal undertecknas samtidigt som identifiering av kunden utförs, utan att något åsidosät-

208

SOU 2007:23 Författningskommentar

tande av bestämmelsen föreligger. I de fall då affärsförbindelsen omedelbart innebär någon form av aktivitet torde affärsverksamhetens ”behöriga gång” kunna fortskrida medan t. ex komplettering av identitetshandlingar äger rum. Om kompletteringsförfarandet av något skäl inte kan slutföras blir konsekvensen att affärsförbindelsen måste avbrytas, oavsett i vilket stadium den kan anses befinna sig i. Detta framgår av 7 a §.

Tredje stycket reglerar ytterligare ett undantag. I livförsäkringsverksamhet får identitetskontrollen av förmånstagaren ske vid en senare tidpunkt än då affärsförbindelsen inleds, nämligen vid första utbetalningen eller då rättigheter annars utövas enligt försäkringsbrevet. I lagtexten används benämningen försäkringsavtal. Begreppet ”vid” avser täcka båda de i direktivet angivna tidpunkterna ”i samband med eller före”.

4 c § Rubriken före bestämmelsen, som är ny, lyder Åtgärder utförda av tredje part. I vissa fall får verksamhetsutövare, som verkar i nätverk eller motsvarande förlita sig på kontroller av kunden som utförts av t. ex ett annat kreditinstitut, som sedan hänvisar kunden vidare. Hänvisning kan ske även över nationsgränder. Tredje part kan finnas såväl inom EU som i ett annat land. En förutsättning för att få använda sig av tredje part i ett sådant fall är att landet har motsvarande regelverk för penningtvätt och terrorismfinansiering som EU. En annan, generell, förutsättning är att informationen om kunden kan göras tillgänglig av tredje part. Tredje parten måste utföra kontrollen när kunden är närvarande. Förfarandet kan därmed utgöra ett alternativ till att själv utföra en identitetskontroll enligt reglerna för distanskunder enligt 6 §.

Kontrollerna som tredje part utför får omfatta identitetskontroll och kontroll av affärsförbindelsens syfte och art ( 4 a § tredje stycket 1 och 2). Övriga skyldigheter enligt penningtvättslagen kvarstår, av naturliga skäl, hos det mottagande institutet, t. ex kravet på att följa upp affärsförbindelsen och att granska transaktioner etc. I den mån tredje part inte vidtagit erforderliga åtgärder kan tillsynsåtgärder riktas mot den som har utnyttjat tredje part. Någon uttrycklig lagbestämmelse anses dock inte nödvändig.

Bestämmelsen tar inte sikte på rent kontraktuella arrangemang, där någon köper en tjänst, bestående i att utföra identitetskontroller åt huvudmannen. I sådana fall svarar denne som om åtgärden utförts av honom själv. Bestämmelsen reglerar inte heller förhållandet till kunden.

209

Författningskommentar SOU 2007:23

4 d § Rubriken före bestämmelsen är ny och lyder Lägre krav på kundkännedom. I realiteten är det fråga om ett förenklat förfarande. Vissa moment av kontroll kvarstår alltid. Man måste till att börja med kunna konstatera att det verkligen är fråga om en undantagssituation. Dessutom kan bestämmelserna inte tillämpas vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism. Det innebär att ett moment av uppföljning av affärsförbindelsen kvarstår, dock inget egentligt övervakningskrav.

Första stycket motsvarar nuvarande 4 a § första stycket, med den skillnaden att hänvisning inte görs till att identitetskontroll inte behöver göras utan i stället hänvisas till de åtgärder för kundkännedom som anges i den föreslagna 4 a §. Det nuvarande andra stycket, om att identitetskontroll inte erfordras om en transaktion görs till ett konto som tillhör någon vars identitet redan har kontrollerats, har även det bedömts utgöra ett alltför brett undantag, bl.a. med hänsyn till bestämmelsen om fortlöpande övervakning. Det utgår därför.

I samma paragraf läggs ytterligare bestämmelser till om undantag från kundkännedomskravet. Åtgärder för kundkännedom behöver således inte vidtas beträffande börsnoterade företag vars aktier handlas på en reglerad marknad i en eller flera medlemsländer eller i tredjeland med insynskrav motsvarande gemenskapens, eller beträffande svenska myndigheter.

En reglerad marknad definieras på samma sätt som i direktivet 2004/39/EG, som handlar om marknader för finansiella instrument. Utmärkande för sådana marknader är att det finns krav på auktorisation, på ledningen och på själva handeln med finansiella instrument. Kommissionen offentliggör en förteckning över reglerade marknader minst en gång per år, vilken offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Med svenska myndigheter (punkten 2) avses samtliga svenska myndigheter, oavsett om de finns på statlig, kommunal eller regional nivå, och oavsett storlek eller något annat förhållande. Nationella statliga eller kommunala bolag, räknas inte till myndigheter, oavsett eventuellt allmännyttigt verksamhetsområde. Andra länders myndigheter omfattas inte. Inte heller omfattas t. ex. gemenskapens institutioner eller organ; de är dock att bedöma som lågriskkunder enligt kommissionens tillämpningsdirektiv (2006/70/EG).

210

SOU 2007:23 Författningskommentar

5 § Paragrafen motsvarar delvis den tidigare 5 § och genomför i huvudsak innehållet i art. 11. Den utgår lagtekniskt i princip från produkter som är föremål för undantag och inte från verksamhetsutövaren. Även försäkringsförmedlare omfattas enligt punkten 1, på samma sätt som tidigare. Sista meningen i den nuvarande lagtexten, som innehåller bestämmelsen att identitetskontroll inte heller behöver utföras om en transaktion görs till ett konto som tillhör någon vars identitet tidigare har kontrollerats, har tagits bort eftersom något sådant generellt undantag inte kvarstår i den nuvarande direktivstexten. Enligt punkten 2 omfattas pensionsförsäkringar enligt 58 kap. inkomstskattelagen. Med den föreslagna bestämmelsen omfattas såväl privata pensionsförsäkringar som alla former av tjänstepension som tryggas genom försäkring, både kollektivavtalad och individuellt avtalad. S.k. direktpensioner omfattas inte av undantaget. Med sådana avses vanligen att arbetsgivaren tecknat och äger en kapitalförsäkring som pantsatts till den anställde som säkerhet för pensionsåtagande. Tjänstepension kan tryggas även på andra sätt än genom försäkring, även om det är det i Sverige vanligaste sättet. Andra lösningar är att pensionen tryggas i arbetsgivarens egen regi genom skuldföring i förening med kreditförsäkring, genom avsättning till pensionsstiftelse eller pensionsfonder. Dessa verksamhetsutövare omfattas dock inte av penningtvättslagen. Utomlands finns ytterligare andra former av lösningar, som inte tryggas genom pensionsförsäkring, som omfattas av undantaget i punkten 3. I direktivet anges att kravet på kundkontroll inte behöver tillämpas i fråga om "pension, pensionsrätter eller liknande som innebär pensionsförmåner för anställda, när inbetalning sker i form av avdrag på lön och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter". Det är således inte formen som är föremål för undantaget utan den placering som kan ske för att trygga pensionsförmånen.

Punkten 4 upptar ett undantag för elektroniska pengar. Med sådana avses ett penningvärde som inte finns på ett individualiserat konto och är lagrat på ett elektroniskt medium, i enlighet med lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. För att undantaget skall kunna tillämpas krävs att begränsade summor kan lagras eller lösas ut. Elektroniska pengar förekommer i begränsad omfattning i Sverige och undantaget kommer därför knappast att utnyttjas i någon omfattning.

211

Författningskommentar SOU 2007:23

6 § Nuvarande 6 § handlar om det som numera benämns verklig huvudman(se ovan) och formuleras väsentligen om på annan plats. Före 6 § föreslås en ny rubrik – Skärpta krav på kundkännedom. 6 § innebär genomförande av art. 13. 1-5 (i huvudsak). Första stycket anger att åtgärder utöver dem som anges i 4 a § alltid skall vidtas i ett antal fall. Den som omfattas av penningtvättslagen skall ha rutiner för att kunna avgöra att det är fråga om en situation som innebär krav på ytterligare åtgärder och sedan utföra dessa åtgärder som kan innebära ytterligare kontroller av identiteten , men även andra åtgärder.

I punkterna 1-3 anges tre typsituationer som alltid innebär skärpta krav på kundkännedom. Den första avser de fall då kunden inte är fysiskt närvarande, dvs. en affärsförbindelse eller en enstaka transaktion som sker på distans. Motsvarande bestämmelse finns idag i 4 § sista stycket. Den andra punkten anger gränsöverskridande korrespondentbankförbindelser med en motpart i tredjeland som en situation med förhöjd risk. Med korrespondentbank kan avses en samarbetsbank med vilken ett svenskt kreditinstitut slutit avtal för skötsel av betalningsförmedling. I anslutning till den bestämmelsen införs ett förbud mot korrespondentbankförbindelser med s.k. brevlådebanker (shell banks). Med sådana avses ett registrerade kreditinstitut i ett land som saknar fysisk närvaro och ledning där och som inte är anknuten till någon reglerad finansgrupp. Närvaron är således inte legalt befogad. Slutligen anges under punkten 3 som en typsituation transaktioner eller affärsförbindelser med personer i politiskt utsatt ställning vilka är bosatta utomlands (Politically Exposed Persons, PEP). Med PEP avses fysiska personer som har eller tidigare har innehaft de högsta ämbetena i ett land och deras närmaste familjemedlemmar och kända medarbetare. En definition finns intagen i art. 3.8 i direktivet. Dessutom har kommissionen i tillämpningsdirektiv (2006/70/EG) utvecklat denna definition. Det framgår därvid att det är de allra högsta nivåerna som träffas av bestämmelsen, stats- och regeringschefer, ministrar, parlamentsledamöter, domare i högsta instans, styrelseledamöter i centralbanker, ambassadörer och vissa personer som innehar de högsta posterna i statsägda företag, etc. Med ”närmaste familjemedlemmar” avses make/maka eller partner med motsvarande ställning, barn och deras makar eller partner och föräldrar. Med ”kända medarbetare” avses fysiska personer som tillsammans med PEP är verklig huvudman bakom en juridisk enhet, eller på annat sätt haft nära affärsförbindelser med

212