SOU 2010:43

Förundersökningsbegränsning

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 4 juni 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för vissa förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål (Dir. 2009:50).

Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 4 juni 2009 rektorn vid Polishögskolan Ebba Sverne Arvill.

Som sakkunnig förordnades fr.o.m. den 3 augusti 2009 ämnessakkunniga i Justitiedepartementet Eva Bloch. Från ovanstående datum förordnades som experter vice överåklagaren vid Åklagarmyndigheten Lennart Guné, vice chefsåklagaren vid Ekobrottsmyndigheten Per G Hansson, chefen för Polisavdelningen vid Rikspolisstyrelsen Ulrika Herbst och advokaten Thomas Olsson, Advokatsamfundet. Den 3 september 2009 förordnades kriminalchefen vid Polismyndigheten i Stockholms län, Roslagens polismästardistrikt Bertil Mattsson som expert.

Chefen för Rättsenheten vid Polismyndigheten i Uppsala län Johan Sørensson anställdes som sekreterare fr.o.m. den 1 oktober 2009.

Utredningen som har antagit namnet Utredningen om förundersökningsbegränsning, överlämnar härmed sitt betänkande Förundersökningsbegränsning. Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2010

Ebba Sverne Arvill

/Johan Sørensson

Sammanfattning

Inledning

De brottsutredande myndigheternas arbete för att komma till rätta med brottsligheten utvecklas ständigt. Kraven på polis och åklagare har tydligt uttalats inom ramen för de satsningar på de s.k. mängdbrotten och grov organiserad brottslighet som har beslutats av regeringen. Bl.a. Polisen, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har vässat sin förmåga att förebygga och utreda dessa brott genom att förbättra kompetensen och förändra arbetsmetoder. Vissa organisatoriska förändringar har också skett.

I vissa fall behöver ett mer effektivt arbetssätt mötas av författningsändringar. Denna utredning, Utredningen om förundersökningsbegränsning, har därför haft i uppdrag att analysera och lämna förslag om nya bestämmelser om förundersökningsbegränsning, i syfte att bidra till ett mer effektivt förundersökningsförfarande. Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till om åklagares behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar bör utökas. Utredningen ska vidare ta ställning till om polismyndigheterna bör ges behörighet att inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar fatta beslut om förundersökningsbegränsning i vissa fall. Dessutom ska utredningen lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Förundersökningsbegränsning

Den s.k. absoluta åtalsplikten är en central princip i Sverige. Principen innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal om gärningen är straffbar och bevisningen bedöms vara så stark att den förväntas kunna leda till en fällande dom. Till den absoluta åtalsplikten hör en korresponderande förundersökningsplikt. En förundersökning

ska inledas så snart det finns anledning att anta att brott har förövats.

Åtalsplikten och förundersökningsplikten är förenade med vissa undantag, bl.a. i bestämmelserna om förundersökningsbegränsning. En förundersökning, som det i och för sig finns skäl att fullfölja, kan läggas ned av processekonomiska skäl med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § rättegångsbalken, RB. År 2009 utnyttjades möjligheten till förundersökningsbegränsning i ca 41 00 utredningar.

Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB får en förundersökning läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna i 20 kap. 7 § RB om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned.

Det vanligaste fallet då åklagaren beslutar om förundersökningsbegränsning är när en och samma person misstänks för flera brott samtidigt (samtidighetsfallet). Åklagaren kan låta utredningen avse ett representativt urval av de brotten som kan beräknas medföra en ändamålsenlig och tillräckligt ingripande påföljd och lägga ned förundersökningen i övrigt. Inriktningen ska vara att samhällsreaktionen kommer till stånd inom rimlig tid och inte fördröjs av utredning vars resultat endast i liten utsträckning kan påverka påföljden.

Förundersökningsbegränsning kan även ske i de andra fall som omfattas av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse:

  • brottet kan antas föranleda böter (bötesfallet),
  • brottet kan antas föranleda villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse (villkorlig dom-fallet),
  • om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, kommer till stånd, (vårdfallet), eller
  • om det i något annat fall av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks (det extraordinära fallet).

Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB får en förundersökning läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter (disproportionsfallet). Syftet med bestämmelsen är att hantera en obalans av processekonomiskt slag mellan utredningskostnaderna och sakens betydelse. Bestämmelsen tillämpas restriktivt och utnyttjades endast 14 gånger år 2009.

I de fall då det finns förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt bestämmelserna om förundersökningsbegränsning, får det beslutas att förundersökningen inte behöver inledas.

Förundersökningsbegränsning och mängdbrotten

Utredningen lämnar två förslag på författningsändringar för att de brottsutredande myndigheternas arbete mot de s.k. mängdbrotten ska bli mer effektivt.

Polismyndigheterna får behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i vissa fall

En polismyndighet är i normalfallet undersökningsledare vid s.k. mängdbrott, dvs. i förundersökningar av enkel beskaffenhet.

I dag är åklagaren ensam behörig att fatta beslut om förundersökningsbegränsning. Det innebär bl.a. att de polisiära förundersökningsledarna inte kan ta ett helhetsansvar för de utredningar som de leder. Det medför också att förundersökningsledarna inte har tillräcklig kunskap och vana att identifiera när bestämmelserna om förundersökningsbegränsning är tillämpliga, vilket innebär att utredningar som skulle kunna förundersökningsbegränsas inte överlämnas till åklagare för beslut. Detta i sin tur får till följd att Polisen vidtar ett stort antal utredningsåtgärder i förundersökningar, som när de slutredovisas till åklagare åtalsunderlåtes eller förundersökningsbegränsas i efterhand. Denna resurs hade i stället kunnat läggas på utredningar med större möjlighet till uppklaring och lagföring. Att polismyndigheten inte är behörig att fatta beslut om förundersökningsbegränsning innebär att åklagare behöver avsätta resurser för att läsa in sig på och fatta beslut i ärenden som

normalt förundersökningsleds av polismyndigheten. Denna tid hade åklagaren kunnat utnyttja för mer kvalificerade uppgifter.

De onödiga utredningsåtgärderna belastar även de misstänkta gärningsmännen, målsägaren och bevispersonerna. Utredningen har i en enkätundersökning ställd till polisiära förundersökningsledare funnit att i de fall då polismyndigheten efterfrågar ett beslut om förundersökningsbegränsning, tar det som huvudregel ”flera veckor” att få tillbaka ärendet från åklagaren. En överflyttning av ärendet mellan polis och åklagare, och tillbaka, kräver även ett antal administrativa och resurskrävande handgrepp, som inte kan ske automatiserat.

Ett annat hinder för ett effektivt utredningsförfarande är den bristande samordningen av förundersökningar med samma misstänkta gärningsman. Om samordningen blir bättre, t.ex. genom mer regelbunden registerkontroll avseende misstänkta personer, kan dels samordning av själva utredningsarbetet ske till en utredare, dels blir det möjligt att med stöd i förundersökningsbegränsning sätta gränser för vad som ska utredas. Ytterligare ett hinder, som försvårar för polismyndigheterna att identifiera när förutsättningarna för förundersökningsbegränsning är uppfyllda är att förundersökningsledarna i dag inte har tid för ledning, styrning, uppföljning och kontroll i enskilda utredningar.

Utredningen bedömer att det finns större förutsättningar att hantera utredningar av mängdbrott på ett effektivt sätt om polismyndigheterna får möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning. Denna behörighet bör vara begränsad och behovsanpassad. Utredningen föreslår därför att polismyndigheterna ska vara behöriga att besluta om förundersökningsbegränsning i bötesfallet, samtidighetsfallet och vårdfallet, samt vid särskild åtalsprövning, i de förundersökningar som leds av polismyndigheten.

Rikspolisstyrelsen bör besluta om föreskrifter och allmänna råd om förundersökningsbegränsning. Bestämmelserna bör överensstämma med de riktlinjer som finns inom Åklagarmyndigheten.

Utredningen bedömer att den kompetens som i dag finns hos Polisens förundersökningsledare inte är tillräcklig för att kunna fatta beslut om förundersökningsbegränsning. Förundersökningsledare som ska ges behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning bör ha genomgått relevant utbildning och ha erforderlig erfarenhet. Utredningen föreslår att den nationella förundersökningsledarutbildningen kompletteras med teoretiskt och praktiskt innehåll för att uppfylla kraven på kvalitet och rättssäkerhet.

Disproportionsfallet förtydligas och utvidgas

Disproportionsfallet medger en möjlighet för åklagare att besluta om att inte inleda eller lägga ned en inledd förundersökning om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse. Disproportionsfallet är begränsat till de brott som i händelse av lagföring inte leder till någon svårare påföljd än böter.

Enligt förarbetena ska disproportionsfallet som huvudregel ta sin utgångspunkt i ett bakomliggande civilrättsligt förhållande, t.ex. en grannelagsrättslig, familjerättslig eller avtalsrättslig tvist. Regeln ska endast användas vid brottmål som normalt är av relativt okomplicerad art, men som i det enskilda fallet kräver en omfattande eller kvalificerad utredning.

Det finns i dag situationer som faller utanför disproportionsfallet som är relativt vanliga, men som i de allra flesta fall inte leder någonstans eftersom det antingen saknas bevisning eller det är mycket resurskrävande att få fram några bevis. Det gäller t.ex. anmälningar om stöld, bedrägeri eller förskingring i tvister där avtalsinnehållet mellan parterna från början varit oklart eller inte definierat. De påstådda brotten är inte sällan endast bötesbrott. Utredningarna blir ofta juridiskt eller tekniskt komplicerade, innan förundersökningen kan läggas ned.

Utredningen föreslår att det i bestämmelsen om disproportionsfallet ska framgå att det brott som ska förundersökningsbegränsas ska höra samman med ett underliggande rättsförhållande och att det är utredningen av det rättsförhållandet som ska vara alltför komplicerat i förhållande till sakens betydelse. Genom ett sådant förtydligande poängteras det att disproportionsfallet framförallt ska användas i fall där saken i första hand har karaktären av en civilrättslig konflikt.

Utredningen föreslår även att disproportionsfallet ska kunna tillämpas om det hänsyn till omständigheterna kan antas att straffvärdet för brottet inte är högre än fängelse i tre månader.

Alla åklagare får full behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning

Enligt 10 § åklagarförordningen (2004:1265) får endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare besluta om att inte inleda eller lägga ned en förundersökning vid disproportionsfall och om åtalsunderlåtelse i de extraordinära fallen. Riksåklagaren har uttalat att förundersökningsbegränsning i de extraordinära fallen ska vara förbehållen samma krets.

Dessa begränsningar i behörigheten att beslut om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse i vissa fall gör att det finns en risk att bestämmelserna inte används på ett effektivt sätt. Åklagare hindras från att ta ett helhetsansvar i de förundersökningar som hon eller han leder. De bestämmelser som inte är har delegerats till alla åklagare framstår för många som komplicerade och reserverade för väldigt speciella situationer. Bestämmelserna används därför inte på ett ändamålsenligt sätt. Samtidigt finner utredningen att förutsättningarna för åklagarnas kompetensutveckling och åklagarverksamhetens rättsliga tillsyn förbättrats under de senaste åren.

Utredningen föreslår därför att de nuvarande behörighetsreglerna för åklagare tas bort.

En ny regel om förundersökningsbegränsning vid omfattande och komplicerad brottslighet

Under de senaste åren har det vuxit fram allt mer kriminalitet som kännetecknas av att den bedrivs inom ramen för mer eller mindre strukturerade grupperingar av personer. Förundersökningar kring denna organiserade brottslighet riskerar att växa sig ohanterliga, vilket påverkar möjligheten att lagföra brotten och få brottsligheten att upphöra. Ju allvarligare brottslighet det är fråga om, desto svårare är det ofta att kunna säkerställa bevisning eftersom brotten är mer komplicerade och de misstänkta som huvudregel är mindre villiga att bidra med information.

Den organiserade brottsligheten omfattar ibland så många brott och så många personer att det är svårt att på ett effektivt sätt utreda alla brott. Åklagaren blir då beroende av att kunna inrikta och prioritera hur utredningsresursen används. Om brottsutredningen kan

bedrivas på ett effektivt sätt, så att utredningstiden kan hållas kort, ger det goda förutsättningar för korrekt straffmätning och kortare tvångsmedelsanvändning.

Det finns en risk att de brottsutredande myndigheterna fastnar i en stor brottshärva, eftersom det inte är möjligt att begränsa förundersökningen till att avse vissa personer. Principen om förundersökningsplikt omöjliggör för åklagaren att fokusera utredningsresursen på de som har begått den allvarligaste brottsligheten. I dag har åklagaren viss möjlighet att prioritera en viss del av en förundersökning framför en annan. En sådan prioritering medger dock inte någon rätt att underlåta att handlägga alla brott i brottshärvan.

Utredningen anser att det är rimligt att polis och åklagare har möjlighet att möta en samhällsutveckling med en alltmer komplicerad brottslighet. Vid sidan av det nuvarande regelverket med fokus på att alla brott inom en brottshärva ska utredas, bör det finnas en möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning avseende vissa personer. Ett sådant beslut bör medföra att utredningsresursen inriktas på den allvarligaste brottsligheten i en brottshärva.

De processekonomiska hänsynen talar för att man i vissa fall kan acceptera att en gärningsman kan undgå ansvar för vissa brott, om det är nödvändigt för att komma till rätta med allvarlig brottslighet. Utredningen föreslår därför att vid utredning av omfattande och komplicerad brottslighet ska åklagaren ha rätt att inrikta utredningen på den allvarligaste brottsligheten. För övriga brott ska det vara möjligt att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en inledd förundersökning om det bedöms nödvändigt för att de övriga brotten ska kunna utredas effektivt och inom rimlig tid. Brott som förväntas leda till någon svårare påföljd än fängelse sex månader får inte förundersökningsbegränsas på detta sätt. Inte heller får brott som har begåtts av någon som är under 18 år förundersökningsbegränsas. Detsamma gäller om det finns något väsentligt allmänt eller enskilt intresse som påkallar att just det brottet ändå utreds.

Konsekvenser och ikraftträdande

Utredningens förslag kommer att öka effektiviteten i den brottsutredande verksamheten. En följd av utredningens förslag bör bli minskade genomströmningstider, vilket möjliggör för de brotts-

utredande myndigheterna att handlägga fler ärenden med högre kvalitet, uppklaring och lagföring. På längre sikt kan detta förväntas leda till en minskad brottslighet.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken (1947:948)

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 23 kap. 1 och 4 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i balken införs en ny paragraf, 23 kap. 4 b § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap.

1 §1

Förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats.

Förundersökning ska inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats.

Förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Att förundersökning inte behöver inledas i vissa andra fall följer av 4 a § och 22 §.

Förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Att förundersökning inte behöver inledas i vissa andra fall följer av 4 a §, 4 b § och 22 §.

Om det krävs angivelse för att brottet skall höra under allmänt åtal, får förundersökningen trots det inledas utan angivelse, om det innebär fara

Om det krävs angivelse för att brottet ska höra under allmänt åtal, får förundersökningen trots det inledas utan angivelse, om det innebär fara

1 Senaste lydelse SFS 1994:1412.

att avvakta en angivelse. I så fall skall förundersökningen läggas ned.

att avvakta en angivelse. I så fall ska förundersökningen läggas ned.

4 a §2

Förundersökning får vidare läggas ned

1. om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter, eller

1. om brottet hör samman med ett underliggande rättsförhållande och fortsatt utredning av det rättsförhållandet skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse i tre månader, eller

om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned.

Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förundersökning inte skall inledas.

Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas.

Beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare.

Beslut enligt denna paragraf meddelas av undersökningsledaren. Beslut enligt första stycket 1 samt första stycket 2 avseende åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § första stycket 2 och andra stycket ska meddelas av åklagare.

2 Senaste lydelse SFS 1985:13.

23 kap.

4 b §

Om det är nödvändig för att utreda en omfattande och komplicerad brottslighet effektivt och inom rimlig tid får åklagare besluta att inrikta utredningen på en del av brottsligheten. Förundersökningen ska inriktas på den allvarligaste brottsligheten. Avseende andra brott får förundersökningen läggas ned om

1. det kan antas att brottet inte skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse sex månader,

2. något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, och

3. beslutet inte avser någon som inte har fyllt 18 år.

Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första stycket föreligger redan innan en sådan har inletts får det beslutas att förundersökningen inte ska inledas.

Beslut om att lägga ned eller att inte inleda förundersökning enligt denna paragraf ska grundas på ett skriftligt inriktningsbeslut som beskriver brottslighetens omfattning och utredningens inriktning.

Förslag till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265)

Härigenom föreskrivs i fråga om åklagarförordningen (2004:1265) att 10 § ska följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §3

Endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare får

Endast riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare får utföra åklagarens uppgifter i fråga om bevistalan.

1. besluta om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken och om återkallelse av sådan åtalsunderlåtelse,

2. besluta att inte inleda eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 a § första stycket 1 rättegångsbalken , och

3. utföra åklagarens uppgifter i fråga om bevistalan.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2011.

3 Senaste lydelse SFS 2004:1265.

1. Uppdrag och genomförande

1.1. Uppdraget

Regeringen beslutade den 4 juni 2009 att utse en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för vissa förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål.

I uppdraget ingår att:

  • ta ställning till om åklagares behörighet att besluta om förundersökningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar bör utökas,
  • ta ställning till om polismyndigheterna bör ges behörighet att inom ramen för sitt förundersökningsledaransvar fatta beslut om förundersökningsbegränsning i vissa fall, och
  • lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Utredaren är fri att lämna sådana närliggande förslag till författningsändringar som bedöms befogade för att uppdraget ska kunna genomföras på ett fullgott sätt.

Av direktiven framgår att straffsystemet under senare år, bl.a. som en följd av ökad internationalisering, har ställts inför en alltmer sammansatt och komplicerad kriminalitet. Parallellt med denna utveckling har antalet ärenden vid polismyndigheterna och Åklagarmyndigheten ökat. För att uppnå goda resultat vid brottsbekämpningen är det väsentligt att förundersökningen håller hög kvalitet och slutförs inom rimlig tid. Det är därför angeläget att de brottsutredande myndigheterna hanterar den samlade brottsligheten strategiskt genom ändamålsenliga prioriteringar och effektiva arbetsformer. Ett sådant strategiskt förhållningssätt förutsätter bl.a. att kompetens och resurser utnyttjas i varje del av den brottsutredande verksamheten.

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har i olika sammanhang anmält ett behov av utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning.

Mot den beskrivna bakgrunden och med hänsyn till att reglerna om förundersökningsbegränsning inte har setts över sedan de infördes för snart 30 år sedan finns det enligt utredningens direktiv anledning att utreda förutsättningarna för vissa förändringar i reglerna om förundersökningsbegränsning i brottmål.

Direktiven för utredningens uppdrag finns i bilaga 1.

1.2. Genomförandet av uppdraget

Arbetet har bedrivits i nära samarbete med de förordnade experterna. Utredningen har haft sju sammanträden med experterna. Ett av sammanträdena hölls på City åklagarkammare där hela utredningen fick möjlighet att träffa åklagare från City åklagarkammare, Internationella åklagarkammaren och Ekobrottsmyndigheten. Ett annat sammanträde hölls på polishuset i Täby där utredningen fick möjlighet att träffa polisiära förundersökningsledare från Polismyndigheten i Stockholms län och åklagare från Norrorts åklagarkammare.

Utredningens sekreterare har därutöver besökt åklagarkamrarna i Gävle, Söderort och Uppsala samt Ekobrottsmyndighetens Malmöavdelning.

Utredningen har inhämtat synpunkter från och samrått med Förundersökningsutredningen (Ju 2009:07) och med representanter för Polisen och Åklagarmyndigheten i det s.k. Mängdbrottsuppdraget.

Med bistånd av Rikspolisstyrelsen har utredningen genomfört en enkätundersökning bland de polisiära förundersökningsledare som har genomgått Polisens nationella förundersökningsledarutbildning, den s.k. 20-veckors-utbildningen. Resultatet av enkäten presenteras i bilaga 2. Utredningen har också granskat denna utbildning, bl.a. genom att besöka den, samtala med den kursansvarige och en lärare samt jämfört förundersökningsledarutbildningen med den grundutbildning som åklagare genomgår.

Utredningen har även haft möjlighet att träffa och diskutera förundersökningsbegränsning med samtliga länspolismästare och avdelningschefer vid Rikspolisstyrelsen.

Åklagarmyndigheten har bistått utredningen med underlag, bl.a. statistik.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om förundersökningsbegränsning.

2. Förundersökningsplikten

2.1. Inledning

Den svenska brottmålsprocessen bygger främst på den s.k. ackusatoriska principen. Den kommer till uttryck i 20 kap. 1 § första meningen rättegångsbalken, RB. Enligt bestämmelsen får fråga om ansvar för brott inte upptas av rätten om inte åtal har väckts för brottet.

Sverige är ett av de länder där det finns en s.k. absolut åtalsplikt. Den är förenad med en korresponderande förundersökningsplikt. Det finns dock vissa lagreglerade undantag från dessa skyldigheter.

2.2. Förundersökningspliktens grunder

Den absoluta åtalsplikten innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal om gärningen är straffbar och bevisningen är tillräckligt stark för att åklagaren på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom. Åtalsplikten återfinns i 20 kap. 6 § RB.

En motivering för den absoluta åtalsplikten är att den ger förutsättningar för att främja allas likhet inför lagen och motverka misstankar om att polis och åklagare tar obehöriga hänsyn vid brottsutredning och åtalsprövning (prop. 1994/95:23, s. 43 f.).

En förundersökning ska enligt 23 kap. 1 § RB inledas så snart det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökningsplikten innebär även en skyldighet att åtalsprövningen föregås av en brottsutredning (SOU 1992:61, s. 360 ff.).

En förundersökning har enligt 23 kap. 2 § RB två huvudsakliga syften. Det ena syftet är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att samla tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. Det andra syftet är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett samman-

hang inför rätten. Ett tredje syfte, som inte nämns i 23 kap. 2 § RB, kan sägas vara att ge den misstänkte vetskap om åklagarens utredningsmaterial och möjliggöra för henne eller honom att få detta justerat och berikat som ett led i förberedelserna av sitt försvar (prop. 1994/95:23, s. 73). Ytterligare ett syfte med förundersökningen kan sägas vara att utreda om det finns något enskilt anspråk och vilka omständigheter detta i så fall grundas på (SOU 1992:61, s. 269 och prop. 2003/04:89, s. 26).

Regeringen angav i prop. 1994/95:23 att en påtaglig nackdel med det grundliga förfarandet som följer av åtalsplikt och förundersökningsplikt är att det kan komma i konflikt med det skyndsamhetskrav som finns. Tiden mellan brott och straff blir ofta relativt lång. Förundersökningsförfarandet, som huvudsakligen har ett förberedande syfte, måste för att vara effektivt präglas av flexibilitet. Ett strikt system med en grundläggande princip om absolut åtalsplikt är ägnat att främja allas likhet inför lagen och motverkar misstankar om att polis och åklagare tar obehöriga hänsyn vid brotts utredningar och åtalsprövning. Å andra sidan är det i praktiken orealistiskt att alla brott skall kunna utredas och beivras på samma sätt. Regeringen uttalade därför i propositionen att regelverket bör utformas på så sätt att det medger tillräcklig flexibilitet i förfarandet, så att det inte enbart av formella skäl ska vara nödvändigt att lägga ner mer arbete på en utredning än vad som är sakligt motiverat för att medge en fullgod prövning av målet (prop. 1994/95:23, s. 43 och 73 ff.).

2.3. Formella undantag från förundersökningsplikten

Det finns inte något land med helt absolut åtalsplikt utan något undantag. Olika länder har valt olika uttryck för principen om en relativ åtalsplikt och i vilken grad åtalsplikten är relativ. I många länder finns det en grundbestämmelse om en absolut åtalsplikt från vilken det kan ske undantag. I andra länder saknas det en sådan grundbestämmelse och det är i större eller mindre grad överlämnat till åklagaren att bestämma om åtal bör ske (SOU 2005:117, s. 56). Det bör påpekas att Europarådet år 1987 antog rekommendationen No R(87)18 om förenklat brottmålsförfarande. Europarådet konstaterade att framförallt mål avseende mindre allvarliga brott hade ökat belastningen på domstolarna. För att motverka dessa problem krävs klara prioriteringsregler. Därför rekommenderade Europa-

rådet medlemsstaterna att i processlagstiftningen ta utgångspunkt i en relativ åtalsplikt (prop. 1994/95:23, s. 86 f.).

Regeringen konstaterade i prop. 1994/95:23 att inskränkningarna i åtalsplikten i Sverige har en sådan omfattning att det med fog kan påstås att denna har kommit att närma sig ett system med relativ åtalsplikt. Det torde också höra till undantagen i modern straffprocesslagstiftning att åtalsplikten är absolut, alltså i det närmaste fri från undantag. Å andra sidan förekommer det heller knappast att åtalsplikten är fullständigt relativ och att åtal kan underlåtas på helt diskretionära grunder. En jämförelse i praktiken av olika näraliggande länders åtalssystem ger en påfallande enhetlighet i fråga om vilka mål som förs till åtal, närmast oberoende av vilken grundläggande reglering beträffande åtalsplikten som ligger i botten. I vart fall gäller detta vid en jämförelse med länder som har en med Sverige likartad rättstradition. Vid en jämförelse med Danmark och Norge, vilka anses ha en i princip relativ åtalsplikt, visar det sig att åtalsreglerna tillämpas på i stort sett samma sätt och med samma resultat i de enskilda fallen som i Sverige (prop. 1994/95:23, s. 87 f.).

I Sverige finns således flera undantag från den absoluta åtalsplikten. Det finns regler om särskild åtalsprövning och åtalsunderlåtelse. De särskilda åtalsprövningsreglerna innebär att det för vissa angivna brott finns en varierande grad av presumtion mot åtal. Enligt bestämmelserna om åtalsunderlåtelse har åklagaren rätt att under vissa fastställda förutsättningar underlåta att åtala.

Förundersökningsplikten är även den försedd med undantag. Enligt 23 kap. 1 § andra stycket RB behöver en förundersökning inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. I 23 kap. 4 a § RB finns regler om s.k. förundersökningsbegränsning. Dessa regler kommer utredningen att behandla utförligt i kapitel 3 i detta betänkande. I korthet innebär de att utredning kan underlåtas i vissa fall om utredningen skulle kräva oproportionerligt stora kostnader eller om åtalsunderlåtelse kan komma att meddelas. Ett annat undantag från förundersökningsplikten är möjligheten för en polis att vid vissa brott meddela rapporteftergift enligt 9 § polislagen (1984:387). Rapporteftergift kan lämnas om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter. Även den förenklade utredningsformen enligt 23 kap. 22 § RB anses utgöra ett undantag från förundersökningsplikten, i

och med att brottsutredningen sker på mindre formaliserat sätt än inom ramen för en förundersökning.

2.4. Andra begränsningar

I realiteten finns det flera praktiska begränsningar som kommer i konflikt med den absoluta förundersökningsplikten.

De brottsutredande myndigheterna har inte förmåga att utreda alla inkomna ärenden. I stället måste en hård prioritering ständigt ske. De ärenden som bedöms som viktiga utreds medan andra förblir liggande till de slutligen skrivs av eller brotten t.o.m. preskriberas (se t.ex. SOU 2004:47, s. 384). Ibland är orsaken till att ett ärende blir liggande inte följden av ett aktivt val eller beslut om prioritering, utan enbart resultatet av att anmälan ”drunknar” i den ständiga strömmen av inkomna ärenden. Polisen har arbetat mycket med att förbättra anmälningsmottagningen och fördelningen av ärenden, men fortfarande används inte de brottsutredande resurserna på ett sådant sätt att alla anmälningar om brott hinner utredas.

Förtroendekommissionen påpekade i sitt betänkande Näringslivet och förtroendet (SOU 2004:47) att förundersökningen i stora och komplicerade mål, t.ex. utredningar om ekobrott, ofta är mycket lång. De begångna brotten har som regel skett ett eller ett par år innan förundersökningen inleds och kan därför vid prövningen i hovrätten vara närmare tio år gamla (SOU 2004:47, s. 385). Sedan Förtroendekommissionen avslutade sitt arbete har situationen avseende utredningen av ekobrott förbättrats men handläggningstiden är fortfarande i vissa fall lång.

Förtroendekommissionen påstod vidare att förundersökningsplikten och åtalsplikten i praktiken, och i synnerhet ifråga om ekonomisk brottslighet, är relativ (SOU 2004:47, s. 387). Påståendet, som inte motiverades, förefaller ha grundats på det som den här utredningen redan har pekat på, dvs. att inflödet av ärenden är stort i förhållande till den brottsutredande resursen att det inte är möjligt att utreda alla ärenden. Resursen måste fördelas på de ärenden som bedöms vara viktigast eller där utredningsläget redan från början är relativt gott. Tiden från brottet begicks är en annan faktor som påverkar huruvida ett ärende ska utredas.

Både Riksåklagaren och Ekobrottsmyndigheten vände sig i sina remissvar till Förtroendekommissionens betänkande mot påståen-

det att förundersökningsplikten och åtalsplikten är relativ. Brottsförebyggande rådet (Brå) delade dock Förtroendekommissionens uppfattning i den delen. Brå konstaterade att det finns, och redan tillämpas, omfattande möjligheter till partiell selektion (avskrivning) av ett eller flera brott i ekobrottsärendena (Brå, D 1.1-0322/2004). Brå hänvisade i detta avseende till Lars Emanuelsson Korsells doktorsavhandling Bokföringsbrott – en studie i selektion. Korsell konstaterade i detta arbete att det ständigt sker ett urval av vilka brott som anmäls, vilka brott som utreds och vilka brott som åtalas, samt att de inblandade aktörerna har olika motiv för att göra dessa val.

3. Förundersökningsbegränsning – presentation av gällande rätt och en bakgrund

3.1. Inledning

Förundersökningen har bl.a. till syfte att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott och att skapa den materiella grunden för åklagarens beslut i åtalsfrågan.

Enligt 23 kap. 1 § RB ska en förundersökning inledas när det finns anledning att anta att brott har förövats. Det finns dock vissa undantag från den s.k. förundersökningsplikten, bl.a. möjligheten till förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a § RB.

Förundersökningen ska avslutas när det finns tillräckliga skäl för åtal mot någon eller om det inte finns skäl att driva den vidare. Åklagaren är skyldig att väcka åtal om hon eller han på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom, den s.k. absoluta åtalsplikten (20 kap. 6 § RB). Om det under förundersökningen visar sig att det inte finns grund för åtal ska förundersökningen upphöra. RB innehåller därför regler om nedläggning av förundersökningar. Finns det inte längre skäl att fullfölja förundersökningen ska den läggas ned (23 kap. 4 § andra stycket RB). En förundersökning, som det i och för sig finns skäl att fullfölja, kan läggas ned med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning (23 kap. 4 a § första stycket RB).

När en förundersökning har slutförts ska åklagaren besluta huruvida åtal ska väckas (23 kap. 20 § RB). Riksåklagaren har uttalat att en förundersökning anses avslutad när utredningen har slutdelgetts den misstänkte enligt 23 kap. 18 § RB (Riksåklagarens cirkulär RÅC I:107, s. 3. Cirkuläret är upphävt, men uttalandet anses fortfarande giltigt.). En utredning som har slutdelgetts, men där det saknas förutsättningar att väcka åtal, ska enligt denna regel

skrivas av med ett s.k. negativt åtalsbeslut, inte med ett beslut att lägga ned förundersökningen.

3.2. De nuvarande bestämmelserna

3.2.1. Nedläggning av förundersökning – disproportionsfall

Enligt 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB får en förundersökning läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter.

Bestämmelsen utgör det s.k. disproportionsfallet, som tar sikte på obalans mellan utredningskostnader och sakens betydelse, dvs. för processekonomiska överväganden. Syftet är att regeln ska tilllämpas på brottmål som normalt är av relativt okomplicerad natur, men som i det enskilda fallet kräver en omfattande eller komplicerad utredning. Brottmålet kan t.ex. avse komplicerade tekniska eller civilrättsliga frågor. Att en viss brottstyp generellt är utredningskrävande, t.ex. brott inom upphovsrätt, näringsrätt, miljörätt eller patenträtt, bör dock inte föranleda att sådana brott sällan eller aldrig blir utredda. Enligt prop. 1981/82:41 är förundersökningsbegränsning av detta slag främst avsett att tillämpas i brottsutredningar som har samband med invecklade jorddelnings- eller grannelagsrättsliga förhållanden. Typexempel är brottsanmälningar angående markintrång, vissa fall av egenmäktigt förfarande, olovligt fiske och olovlig jakt.

Förundersökningsbegränsning ska ske först efter en individuell prövning. Disproportionsregeln ska inte tillämpas som ett instrument för prioriteringsbeslut kring hur utredningsresursen ska användas (Bring, T. m.fl., Förundersökning, s. 471).

En omständighet som ska ligga till grund för bedömningen inför ett eventuellt beslut om förundersökningsbegränsning är brottets allvarlighet (SOU 1992:61, s. 188). En bedömning ska göras av vilken påföljd som kan följa på brottet. Om det kan antas att domstolen kommer att meddela påföljdseftergift enligt 29 kap. 6 § brottsbalken, dvs. att skulden fastställs men rätten finner det uppenbart oskäligt att döma till påföljd, bör förundersökningsbegränsning kun