SOU 2011:71
Utlämning
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 15 oktober 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en reformerad utlämningslagstiftning och att överväga Sveriges antagande av protokollet av den 15 maj 2003 om ändring av 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism (dir. 2009:88).
Till särskild utredare förordnades hovrättslagmannen Krister Thelin.
Som sakkunnig i utredningen förordnades från och med den 6 november 2009 numera rådmannen jur. dr Karin Påle-Bartes.
Som experter i utredningen förordnades från och med den 3 december 2009 numera byråchefen vid Riksåklagaren Ola Löfgren, advokaten Thomas Olsson, professorn m.m. Per Ole Träskman och rättssakkunniga Karin Walberg (Justitiedepartementet).
Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 22 oktober 2009 hovrättsassessorn Anna Graninger.
Utredningen, som har antagit namnet Utlämningsutredningen (Ju 2009:16), överlämnar härmed betänkandet Utlämning (SOU 2011:71).
Uppdraget är härmed slutfört.
Genève i oktober 2011
Krister Thelin
/Anna Graninger
Sammanfattning
Utredningens uppdrag har varit att göra en genomgripande översyn av lagen (1957:668) om utlämning för brott (UtlämningsL). I utredningens uppdrag har också ingått att följa arbetet med framtagandet av ett tredje tilläggsprotokoll till den europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957 (1957 års utlämningskonvention) samt att överväga frågan om ratificering. Utredningen har vidare haft att ta ställning till om Sverige bör anta protokollet av den 15 maj 2003 om ändring av 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism. Utredningen har slutligen haft i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna som reglerar utlämning till Sverige enligt förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott.
UtlämningsL, som har sina rötter i den första svenska utlämningslagen från 1913, har varit gällande sedan den 1 januari 1958 och bygger i allt väsentligt på den inom ramen för Europarådet framtagna 1957 års utlämningskonvention. Lagen innehåller regler om utlämning från Sverige till annan stat för lagföring eller straffverkställighet i samtliga de fall då utlämning begärs av en stat utanför Norden eller EU. Den innehåller dels ett antal avslagsgrunder, dels förfaranderegler. Översynen berör således inte den europeiska arresteringsorderlagen eller den ordning som gäller för de nordiska staterna, dvs. utredningens uppdrag rör enbart utlämningsfrågor som rör stater utanför EU och Norden.
Enligt UtlämningsL får en svensk medborgare inte utlämnas. För att utlämning ska få ske uppställs vidare krav på bl.a. dubbel straffbarhet, brottets svårhetsgrad eller frihetsstraffets längd och bevisningen i skuldfrågan. Möjligheterna att utlämna för ett brott som anses som militärt eller politiskt är starkt begränsade. Utlämning får vidare inte ske, om åtgärden innebär att den som begärs utlämnad riskerar att utsättas för förföljelse av allvarligare slag, eller om åtgärden skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Om utläm-
ning beviljas, ska enligt UtlämningsL också vissa villkor uppställas. Den som utlämnas får inte, utan medgivande av regeringen i det särskilda fallet, åtalas eller straffas i den andra staten för annat brott som begåtts före utlämningen, än det som utlämningen avsåg (den s.k. specialitetsprincipen). Personen får inte heller utan sådant medgivande vidareutlämnas till annan stat. Villkor ska vidare som huvudregel ställas upp om att den som utlämnas inte får åtalas för det aktuella brottet vid en tillfällig eller extraordinär domstol och personen får inte heller straffas med döden.
Beslut om utlämning fattas av regeringen. Om den som begärs utlämnad inte samtycker till utlämningen, ska Högsta domstolen pröva om lagens förutsättningar för utlämning föreligger. Skulle Högsta domstolen finna att hinder mot utlämning föreligger, binder detta regeringen att inte utlämna. I övriga fall tillkommer en fri prövningsrätt regeringen. Detta innebär att regeringen, trots att samtliga lagens villkor för utlämning är uppfyllda, inte är förpliktad att utlämna. Föreligger ett giltigt utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten kan avtalet emellertid innebära att Sverige på folkrättslig grund, annat än rent undantagsvis, inte har rätt att vägra utlämning. Verksamma bilaterala avtal finns f.n. med Australien, Kanada och USA. Skälet till nuvarande ordning med regeringen som beslutsfattare är bl.a. den utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse utlämningsärenden kan ha.
Antalet ärenden om utlämning från Sverige uppgår till högst 20 per år, medan antalet med begäran om utlämning till Sverige är ungefär hälften så stort, dvs. högst tio per år. Begäran om utlämning från Sverige har de senaste knappt tjugo åren i huvudsak kommit från övriga Europa, Turkiet och Kaukasus och i många fall, förutom från Ryssland, från stater i f.d. Sovjetunionen.
Utredningens utgångspunkter vid översynen har varit att utlämning från Sverige för lagföring eller straffverkställighet ska ske på ett sätt som är snabbt, rättssäkert och effektivt med beaktande av Sveriges folkrättsliga förpliktelser. Utredningen föreslår därvid en helt ny utlämningslag, där allmän domstol – med tingsrätten som första instans – avlastar regeringen och Högsta domstolen och fullt ut övertar rollen som beslutande organ i samtliga ärenden enligt lagen. Förutsättningarna och villkoren för utlämning bör i rättssäkerhetens intresse tydligt anges, liksom användningen av tvångsmedel i utlämningsärenden.
Ett överförande av beslutanderätten till allmän domstol har enligt utredningen flera fördelar. Det är lämpligare att ha ett mer ren-
odlat domstolsförfarande också i utlämningsärenden. I domstol kommer tvåpartsförfarandet jämte muntlighetsprincipen till naturligt uttryck, där en myndighet, i utlämningsärenden Åklagarmyndigheten, ställs mot den eftersökte, samtidigt som möjligheterna till insyn och öppenhet i processen också ökar. Det kan även antas att ett mer renodlat domstolsförfarande kan leda till en snabbare handläggning, utan att avkall görs på den enskildes rättssäkerhet. Ett domstolsförfarande, där prövningen inleds vid allmän underrätt och med möjlighet att överklaga till hovrätt och till Högsta domstolen (med sedvanligt krav på prövningstillstånd), innebär också en förstärkt rättssäkerhet för den enskilde i förhållande till nuvarande ordning, där domstolsprövning enbart görs i en instans.
Regeringen bör dock även framgent kunna ha full kontroll över de utlämningsärenden där svensk utrikes- och säkerhetspolitik gör sig gällande; i dag sker detta genom regeringens diskretionära prövnings- och beslutanderätt. Utredningen föreslår i denna del att regeringen, ända fram till dess att ett beslut om utlämning har verkställts, genom en processförklaring till domstolen ska kunna säkerställa att en utlämningsframställning inte bifalls. En regeringens processförklaring med hänvisning till utrikes- och säkerhetspolitik (till vilken sfär också militära och politiska brott ska hänföras) föreslås nämligen utgöra ett absolut utlämningshinder vid domstolsprövningen.
Genom en mera utförlig reglering av förutsättningarna och villkoren vid utlämning har skyddet för de mänskliga rättigheterna, bl.a. genom en uttrycklig hänvisning till Europakonventionen och barnets rättigheter, kunnat lyftas fram i den nya utlämningslagen. Utlämningshindren och förutsättningarna för utlämning är allmänt mera detaljerade, men bygger i allt väsentligt på de huvuddrag som nu gäller. Det innebär bl.a. en fortsatt särskild uppmärksamhet vid risk för dödsstraff, tortyr, förföljelse eller brister i rättegångsförfarandet i den ansökande staten.
Utlämning av svenska medborgare är, som framgått, över huvud taget inte möjligt i nuvarande ordning. Utredningen föreslår här en uppmjukning av det absoluta förbudet. I en globaliserad värld framstår ett absolut förbud som otidsenligt och mindre tillfredsställande. Ett svenskt medborgarskap är inte heller ett utlämningshinder inom EU eller Norden. Sverige bör därför framgent i större utsträckning allmänt kunna medverka till beivrandet av brott med internationell anknytning genom att lagföring sker på den plats, där de processuella och praktiska förutsättningarna är de bästa. En svensk
medborgare som begått ett grovt brott eller bott en längre tid i ett annat land och där begått brott bör alltså inte kunna undgå lagföring enbart genom att bege sig till Sverige. Utlämning av svenska medborgare för lagföring föreslås därför, om förutsättningarna i övrigt föreligger, kunna ske på vissa villkor (bl.a. hänförliga till den svenske medborgarens anknytning till den andra staten och brottets svårhetsgrad) och med föreskrift att den svenske medborgaren efter lagföringen i det andra landet återförs till Sverige för att här verkställa ett eventuellt frihetsstraff, förutsatt att den dömde inte medger straffverkställighet i det landet. Utlämning av svenska medborgare för straffverkställighet föreslås däremot kunna ske enbart i den situationen, att den svenske medborgaren själv uttryckligen önskar avtjäna påföljden i den andra staten.
I syfte att allmänt förenkla och påskynda utlämningsförfarandet, huvudsakligen inom Europarådskretsen, i de fall där den som eftersöks för utlämning samtycker till utlämningen, föreslår utredningen att Sverige ska ratificera det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention. Särskilda bestämmelser för ett sådant förenklat utlämningsförfarande föreslås i den nya utlämningslagen.
Den utformning som 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism fått enligt ändringsprotokollet av den 15 maj 2003 kan, enligt utredningens mening, förväntas leda till ett förbättrat utlämningssamarbete när det gäller terrorismrelaterad brottslighet. Utredningen anser därför, att det är ett naturligt steg att Sverige också ratificerar ändringsprotokollet. Några särbestämmelser i utlämningslagen behövs inte enligt utredningen.
När det gäller utlämning till Sverige föreslår utredningen i huvudsak att nuvarande reglering i sak får bestå men redovisar också en helt ny överarbetad utlämningsförordning som komplement till den nya utlämningslagen.
Utredningens förslag till ett nytt utlämningsförfarande innebär således att de allmänna domstolarna tillförs en helt ny måltyp, samtidigt som utlämningsärendena till stor del avlastas Högsta domstolen och Regeringskansliet. Med hänsyn härtill är det utredningens bedömning att de nya förslagen är kostnadsneutrala.
Utredningen föreslår att den nya utlämningslagen och följdändringar träder i kraft tidigast den 1 januari 2014.
Summary
The Commission’s remit has been to carry out a comprehensive review of the Extradition for Criminal Offences Act (1957:668) (the
Extradition Act). The remit also included monitoring the work to produce a third Additional Protocol to the European Convention on Extradition of 13 December 1957 and to consider the issue of ratification. Moreover, the Commission was required to take a position on whether Sweden should adopt the protocol of 15 May 2003, amending the 1977 European Convention on the Suppression of Terrorism. Finally, the Commission had the task of carrying out a review of the provisions governing extradition to Sweden under the Ordinance containing certain provisions on extradition for criminal offences (1982:306).
The Extradition Act, which has its roots in the first Swedish Extradition Act from 1913, has been in force since 1 January 1958 and is essentially based on the 1957 Convention on Extradition, which was drawn up within the framework of the Council of Europe. The Act contains rules on extradition from Sweden to another state for legal proceedings or the enforcement of a sentence in all cases in which extradition is requested by a state outside the Nordic region or the EU. It contains a number of grounds for rejecting an extradition request and rules of procedure. The review is thus not concerned with the European Arrest Warrant Act or the procedures that apply to Nordic states; in other words, the Commission’s remit only concerns extradition issues involving states outside the EU or the Nordic region.
Under the Extradition Act, a Swedish citizen may not be extradited. For an extradition to be possible, there are additional requirements concerning dual criminality, the gravity of the offence or the length of imprisonment, and proof of guilt. The possibilities of extraditing individuals for offences that are considered to be of a military or political nature are extremely limited. Moreover, extra-
dition is not permitted, if this would mean that the person whose extradition is requested risks being subjected to serious persecution, or if this otherwise would be in violation of human rights. If extradition is approved, the Extradition Act requires that certain conditions are also met. The person who is extradited may not be prosecuted or punished in the other state for any other offence committed prior to extradition (the ‘rule of speciality’) without the consent of the Government in the particular case. Nor may the person be re-extradited to another state without the consent of the Government. In addition, as a general rule, the conditions must be set that the person who is extradited may not be prosecuted for the offence in question in a temporary or extraordinary court, nor may the person be subject to capital punishment.
Decisions on extradition are taken by the Government. If the person, whose extradition is requested, does not consent to extradition, the Supreme Court must examine whether there are legal grounds for extradition. If the Supreme Court rules that there is an impediment to extradition, the Government is bound not to extradite. In other cases, the Government has full discretionary powers. This means that the Government is not obliged to extradite, even if all of the legal conditions for extradition are met. However, if there is a valid extradition agreement between Sweden and the requesting state, the agreement may mean that Sweden, on the basis of international law and other than in exceptional cases, does not have the right to refuse extradition. Bilateral agreements are currently in force with Australia, Canada and the United States. The reason for the current system with the Government as decision-maker is that extradition cases can have a bearing on foreign and security policy, which is the sole responsibility of the Government.
The number of cases of extradition from Sweden is at the most 20 per year, whereas the number of cases of requests for extradition to Sweden is about half that, i.e. a maximum of ten per year. In the past twenty years or so, requests for extradition from Sweden have primarily come from the rest of Europe, Turkey and the Caucasus, and in many cases from Russia and other former parts of the Soviet Union.
The Commission’s point of departure for the review was that extradition from Sweden for legal proceedings or the enforcement of a sentence must occur in a speedy, legally secure and efficient way, with due consideration paid to Sweden’s obligations under international law. In this connection, the Commission proposes a
completely new Extradition Act, whereby the general courts – with the district court as the first instance – alleviate the Government and the Supreme Court and fully takes on the role as decisionmaking body in all cases under the Act. In the interest of legal security, the circumstances and conditions of extradition should be clearly stated, as should the use of coercive measures in extradition cases.
In the Commission’s view, a transfer of the right of decision to the general courts has several advantages. It is more appropriate that extradition cases are dealt with in proceedings that are strictly of a judicial nature. In a court of law, the two-party procedure and the oral principle are a natural part, with a public authority – the Swedish Prosecution Authority in extradition cases – confronting the person in question. At the same time, the process offers greater opportunities for insight and transparency. It may also be assumed that proceedings that are strictly of a judicial nature could lead to a quicker processing, without compromising the legal rights of the individual. Court proceedings, whereby an examination begins in a general lower court and there is the possibility to appeal to the court of appeal and the Supreme Court (with the customary requirement that leave to appeal is granted), also provide better legal security for the individual compared with the current situation, where a court examination takes place in just one court.
However, the Government should also henceforth have full control over extradition cases where Swedish foreign and security policy is concerned. This currently follows from the Government’s discretionary right of review and right of decision. Here, the Commission proposes that the Government should be able – through a procedural declaration to the court – to guarantee that a request for extradition is not approved right up until an extradition order has been enforced. It is proposed that a procedural declaration from the Government with reference to foreign and security policy (an area under which military and political crimes should also fall) should represent an absolute impediment to extradition in a judicial examination.
Thanks to a more comprehensive regulation of the circumstances and conditions for extradition, it has been possible to better highlight protection of human rights in the new Extradition Act, e.g. by referring explicitly to the European Convention and the Rights of the Child. The impediments to extradition and the conditions for extradition are, in the Commission’s proposal, generally explained
in greater detail, but they are essentially based on the main features of the present law. This means that special attention is still given to the risk of capital punishment, torture, persecution or to due process concerns in the requesting state.
As already stated, the extradition of Swedish citizens is not at all possible under the current regulations. The Commission proposes a relaxation of the absolute ban. In the present globalised world, an absolute ban seems out-dated and not very satisfactory. Swedish citizenship is not an impediment to extradition within the EU or the Nordic region either. Henceforth, Sweden should therefore be in a better position to contribute to legal proceedings being initiated for crimes of an international nature by ensuring that legal action is taken in the place where the procedural and practical conditions are best. A Swedish citizen who has committed a serious crime or lived for a long time in another country and committed a crime there should therefore not be able to avoid being subject to legal action simply by travelling to Sweden. It is therefore proposed that the extradition of Swedish citizens for the purpose of legal action be possible under certain conditions (including considerations of the Swedish citizen’s links to the other state and the seriousness of the crime), as long as other general conditions are met and on the express condition, that the Swedish citizen is returned to Sweden, following legal proceedings in the other country, so that a penal sentence can be enforced here, provided that the convicted person does not consent to the enforcement of the sentence in the country in question. However, the Commission proposes that extradition of Swedish citizens for the enforcement of a sentence should only be possible in situations where the Swedish citizen has explicitly consented to serve the sentence in the other state.
For the purpose of generally simplifying and speeding up the extradition procedure – mainly between countries in the Council of Europe and in cases where the person whose extradition is requested has consented to extradition – the Commission proposes that Sweden ratify the third Additional Protocol to the 1957 Convention on Extradition. Special provisions for this kind of simplified extradition procedure are also proposed in the new Extradition Act.
In the Commission’s view, the amending protocol of 15 May 2003 to the 1977 European Convention on the Suppression of
Terrorism can be expected to result in improved extradition cooperation concerning terrorism-related crime. The Commission, therefore, considers that it is a natural step for Sweden to also
ratify the protocol. The Commission does not consider that any special provisions are needed in the Extradition Act in this respect.
Where extradition to Sweden is concerned, the Commission essentially proposes that the current regulation remains in place in substance, but it has also provided a completely new and revised Extradition Ordinance as a supplement to the new Extradition Act.
The Commission’s proposal for a new extradition procedure thus entails that the general courts are given responsibility for a completely new type of cases, while the Supreme Court and the Government Offices are relieved of a large part of the present responsibility for extradition cases. In view of this, the Commission finds that its new proposals will be cost-neutral.
The Commission suggests that the new Extradition Act and the consequential amendments enter into force at the earliest on 1 January 2014.
Författningsförslag
1. Förslag till lag (0000:00) om utlämning
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Allmänna bestämmelser
1 § Denna lag ska tillämpas då en stat (ansökande stat) begär någon som är eftersökt för utlämning (den eftersökte) utlämnad från Sverige på grund av brott.
I 10 kap. 2 § finns vissa bestämmelser som gäller då Sverige är ansökande stat.
Lagen gäller inte, om lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder eller lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder är tillämplig i förhållande till ansökande stat.
2 § Regeringen meddelar närmare föreskrifter om tillämpningen av denna lag.
2 kap. Grundläggande villkor för utlämning
Inledande bestämmelse
1 § En eftersökt, som i den ansökande staten är misstänkt, tilltalad eller dömd för en där straffbelagd gärning, ska, om personen anträffas i Sverige och annat inte följer av denna eller annan lag, för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd utlämnas till den ansökande staten.
Strafftrösklar och krav på dubbel straffbarhet
2 § Utlämning får beviljas endast för en gärning som enligt svensk lag motsvarar brott, för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer.
Om utlämning beviljas för en sådan gärning som avses i första stycket, får utlämning dock samtidigt beviljas även för annan gärning som motsvarar brott enligt svensk lag.
Avser utlämningen verkställighet av en frihetsberövande påföljd, krävs, förutom vad som anges i första eller andra stycket, att en frihetsberövande påföljd i minst fyra månader har dömts ut, ensamt eller som gemensam påföljd för flera gärningar, och att minst fyra månader av påföljden återstår att verkställa.
Krav på utredningen
3 § Utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd får beviljas, endast om den dom, enligt vilken påföljden dömts ut, stöds av utredningen och i övrigt i allt väsentligt framstår som riktig.
När det följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, får utlämning dock beviljas för verkställighet av en frihetsberövande påföljd enligt en dom, vilken har meddelats av en behörig domstol, om det inte i det särskilda fallet framgår att domen är uppenbart oriktig.
4 § Utlämning för lagföring får beviljas, endast om framställningen grundas på ett beslut om häktning, vilket har meddelats av en behörig myndighet i den ansökande staten, och det föreligger sannolika skäl för att den eftersökte har begått gärningen. I fråga om gärning, för vilken utlämning kan ske enligt 2 § andra stycket, får dock framställningen i denna del grundas på annan utredning.
När det följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, får utlämning för lagföring dock beviljas enligt ett beslut om häktning, vilket har meddelats av en behörig domstol, om det inte i det särskilda fallet framgår att häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt.
Svensk medborgare
5 § En eftersökt som är svensk medborgare får utlämnas för lagföring enligt denna lag, endast om möjligheterna till lagföring i Sverige bedöms vara avsevärt sämre än i den ansökande staten och
1. denne vid tiden för gärningen sedan minst fem år stadigvarande har vistats i den ansökande staten och alltjämt har en anknytning dit,
2. enligt egen önskan är medborgare också i den ansökande staten, eller
3. den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer.
Har gärningen i sin helhet begåtts i Sverige, får utlämning beviljas, endast om gärningen innefattar medverkan till ett brott som begåtts utom riket eller om utlämning beviljas även för en annan gärning som begåtts utom riket.
Av 4 kap. 2 § 4 framgår att, som villkor för utlämning av en eftersökt som är svensk medborgare ska ställas att denne ska återföras till Sverige för verkställighet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten.
6 § En eftersökt som är svensk medborgare får utlämnas för verkställighet av en frihetsberövande påföljd enligt denna lag, endast om denne samtycker till utlämning.
3 kap. Hinder mot utlämning
Straffmyndighet
1 § Utlämning får inte beviljas för en gärning som den eftersökte begått, innan denne fyllt femton år.
Europakonventionen
2 § Utlämning får inte beviljas, om det skulle strida mot den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag här i landet.
Tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning
3 § Utlämning får inte beviljas, om det finns risk för att den eftersökte i den ansökande staten, eller i annan stat till vilken det finns risk för att den eftersökte vidaresänds från den ansökande staten, kommer att bli utsatt för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Dödsstraff
4 § Utlämning får inte beviljas, om den eftersökte riskerar att dömas till dödsstraff för det brott som utlämningen avser eller har dömts till sådant straff och det föreligger risk att straffet verkställs.
Av 4 kap. 2 § 1 framgår att, om dödsstraff är föreskrivet enligt lagstiftningen i den ansökande staten för det brott som utlämningen avser, ska som villkor för utlämning uppställas, att sådant straff inte får utdömas eller verkställas, såvida det har utdömts.
Förföljelse
5 § Utlämning får inte beviljas av en eftersökt som på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp löper risk att utsättas för förföljelse i den ansökande staten. Utlämning får inte heller beviljas, om det finns risk för att den eftersökte vidaresänds från den ansökande staten till en stat, där denne riskerar sådan förföljelse.
Förbud mot utlämning enligt första stycket gäller oberoende av om det är myndigheter i den ansökande staten, eller i stat till vilken den eftersökte riskerar att vidaresändas, som är direkt ansvariga för att den eftersökte riskerar att utsättas för angiven förföljelse eller om myndigheterna i dessa stater inte bedöms kunna erbjuda tillräckligt skydd mot förföljelse från enskilda.
Humanitära skäl
6 § Utlämning får inte beviljas, om det på grund av den eftersöktes ålder, hälsotillstånd, familjeliv eller övriga personliga förhållanden, av humanitära skäl vore uppenbart oskäligt att utlämna.
I alla utlämningsärenden som rör den som är under arton år ska särskilt beaktas vad hänsynen till den unges hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.
Avser framställningen utlämning för lagföring och kan hinder mot utlämning enligt första stycket inte anses föreligga, om den eftersökte återförs till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, får utlämning dock beviljas, på villkor enligt 4 kap. 2 § 2 om att sådant återförande sker efter utlämning och lagföring i den ansökande staten.
Rättvis rättegång
7 § Utlämning får inte beviljas, om det framgår att den eftersökte har dömts eller riskerar att dömas utan att grundläggande krav på en rättvis rättegång är tillgodosedda.
Utevarodom
8 § Utlämning får inte beviljas för verkställighet av en dom som meddelats utan att den eftersökte har varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol, om inte den eftersöktes rätt att försvara sig ändå kan anses ha blivit tillräckligt tillgodosedd.
Utlämning får dock beviljas utan hinder av första stycket, på villkor enligt 4 kap. 2 § 3, att den eftersökte ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd.
Extraordinär domstol
9 § Utlämning får inte beviljas, om den eftersökte riskerar att ställas inför en domstol, vilken särskilt inrättats för att handlägga ett mål mot denne eller som annars inrättats för ett visst mål eller i övrigt är av extraordinärt slag. Utlämning får inte heller beviljas för verkställighet av en dom som meddelats av en sådan domstol.
Som sådan extraordinär domstol som avses i första stycket ska inte anses domstol som inrättats med stöd från Förenta Nationerna eller annan domstol i enlighet med vad regeringen tillkännagivit.
Immunitet och privilegier
10 § Utlämning får inte beviljas, om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall eller mot annan sådan lag.
Villkor vid tidigare utlämning eller överlämnande
11 § Utlämning får inte beviljas, om den enligt 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken skulle strida mot ett villkor som har uppställts vid utlämning eller överlämnande till Sverige.
Politiska och militära brott samt hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitik
12 § Utlämning får inte beviljas, om regeringen avgett förklaring att utlämningsframställningen av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott inte ska beviljas.
Beslut om utlämning eller överlämnande till annan stat, tribunal eller internationell domstol
13 § Utlämning får inte beviljas, om den eftersökte enligt 6 kap. 9 eller 10 § ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller till en tribunal eller internationell domstol.
Hinder avseende viss gärning
Preskription
14 § Utlämning för viss gärning får inte beviljas, om påföljd för gärningen skulle ha bortfallit på grund av preskription eller inte längre skulle kunna ha dömts ut enligt svensk lag, med beaktande även av
rättsverkan av åtgärder som vidtagits i den ansökande staten, såvida motsvarande åtgärder hade vidtagits i Sverige inom ramen för en här pågående brottsutredning.
Vid bedömningen enligt första stycket ska, lika med åtgärd som avses i 35 kap. 1 § första stycket brottsbalken, anses att den eftersökte erhållit del av framställning om utlämning för brottet.
Inledd förundersökning eller väckt åtal
15 § Utlämning för viss gärning får inte beviljas, om förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och lagföringen därför inte bör ske i den ansökande staten, såvida inte Åklagarmyndigheten medger det.
Tidigare dom eller beslut
16 § Utlämning för viss gärning får inte beviljas, om
1. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i Sverige,
2. gärningen omfattas av nåd eller annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen,
3. det enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan lag har meddelats beslut att inte åtala för gärningen, eller
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan stat än den ansökande staten och gärningen har begåtts i den först nämnda staten eller denna stat har tillträtt den europeiska utlämningskonventionen den 13 december 1957 eller en överenskommelse som avses i 2 kap. 5 a § fjärde stycket brottsbalken eller denna stat har slutit särskilt avtal med Sverige om utlämning för brott, och
a. den eftersökte har frikänts från ansvar, b. den eftersökte har förklarats skyldig till gärningen utan att påföljd har ådömts,
c. ådömd påföljd har verkställts i sin helhet eller verkställigheten pågår, eller
d. ådömd påföljd har bortfallit enligt lagen i den stat där domen meddelats.
Första stycket 4 gäller inte i fråga om gärning, som har begåtts i den ansökande staten eller mot denna stat eller menighet eller allmän inrättning i den staten, eller brott, som avses i 2 kap. 3 § 6 eller
7 brottsbalken, såvida inte lagföringen har skett på begäran av den ansökande staten eller efter det att den eftersökte har utlämnats från denna stat för lagföring.
4 kap. Särskilda villkor för utlämning
Specialitetsprincipen m.m.
1 § För bifall till en framställning om utlämning ska uppställas villkor, att den eftersökte får lagföras eller straffas i den ansökande staten för annan gärning, än den som omfattas av utlämningen och som begåtts före utlämningen, eller får för sådan gärning vidareutlämnas till annan stat, endast om
1. särskilt tillstånd enligt vad som anges i 7 kap. 10 eller 11 § lämnats,
2. den eftersökte frivilligt kvarstannat i den ansökande staten mer än 30 dagar efter att rättegång hållits eller utdömd påföljd verkställts avseende den gärning för vilken utlämning skett,
3. den eftersökte frivilligt återvänt till den ansökande staten efter att ha lämnat den,
4. den eftersökte, när det gäller ytterligare lagföring eller straffverkställighet i den ansökande staten, enligt 5 kap. 5 § lämnat sitt medgivande till det, eller
5. den eftersökte, när detta följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, efter att ha utlämnats, vid domstol eller annan behörig rättslig myndighet i den ansökande staten, har lämnat sitt medgivande till det.
Övriga villkor
2 § För bifall till en framställning om utlämning ska i tillämpliga delar uppställas villkor, att den eftersökte
1. inte får dömas till dödsstraff, om sådant straff enligt lagstiftningen i den ansökande staten är föreskrivet för det brott som utlämningen avser, eller att sådant straff inte får verkställas, såvida det har utdömts,
2. ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, om det är påkallat av humanitära skäl enligt 3 kap. 6 § tredje stycket,
3. ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd, om utlämningsframställningen grundar sig på en utevarodom som utgör hinder mot utlämning enligt 3 kap. 8 § första stycket,
4. om denne är svensk medborgare, ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten, och
5. ska återföras till Sverige efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet enligt 7 kap. 2 § fjärde stycket.
Garanti att villkor kommer att följas
3 § Utlämning får beviljas, endast om den ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för att de villkor som uppställs enligt 1 och 2 §§ kommer att följas.
5 kap. Det inledande förfarandet
Utlämningsframställningen
1 § En framställning om utlämning ska göras skriftligen hos Justitiedepartementet.
Till framställningen ska bifogas kopia av häktningsbeslut eller dom som åberopas eller, i fall som avses i 2 kap. 2 § andra stycket, annan utredning på vilken framställningen grundas. Om det inte framgår av nämnda handlingar, bör uppgifter lämnas om
1. den eftersöktes identitet och nationalitet,
2. den brottsliga gärningen, med angivande av tid och plats för denna, en beskrivning av omständigheterna kring gärningen och den eftersöktes delaktighet i den,
3. gärningens beskaffenhet i övrigt och dess rättsliga rubricering samt tillämpliga straffbestämmelser,
4. tillämpliga bestämmelser om preskription och preskriptionsavbrott,
5. när framställningen avser utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, huruvida dels någon del av påföljden redan har verkställts, dels denna dömts ut i en sådan utevarodom som avses i 2 kap. 8 §, och
6. om möjligt, andra rättsliga konsekvenser av gärningen.
Utredningen
2 § Om utlämningsframställningen inte avslås enligt 6 kap. 1 § andra stycket, ska denna lämnas över till Åklagarmyndigheten.
3 § Åklagaren ska utreda om det finns förutsättningar för utlämning från Sverige. När den eftersökte är svensk medborgare eller under arton år och utlämning begärs för lagföring, ska det dessutom utredas om lagföringen kan ske i Sverige. Om det under utredningen framkommer omständigheter som innebär att det kan antas vara fråga om politiskt eller militärt brott ska åklagaren utan dröjsmål informera Justitiedepartementet härom. Anser åklagaren att det på annan grund kan finnas skäl för regeringen att avge processförklaring enligt 3 kap. 12 §, ska åklagaren även informera Justitiedepartementet härom utan dröjsmål.
Vid utredningen tillämpas bestämmelserna om förundersökning i brottmål, om inte annat sägs i denna lag.
Utredningen ska bedrivas skyndsamt.
Offentlig försvarare
4 § En offentlig försvarare ska förordnas, om den eftersökte begär det, är under arton år eller i övrigt bedöms vara i behov av en försvarare.
Samtycke och medgivande
5 § Den eftersökte ska, så snart det kan ske, tillfrågas om denne samtycker till att utlämnas och om denne medger att, utan att prövning om tillstånd enligt 7 kap. 10 § 1 görs, i den ansökande staten lagföras eller straffas för gärningar, vilka har begåtts före utlämningen men inte omfattas av utlämningsframställningen. Är den eftersökte svensk medborgare ska denne vidare tillfrågas om denne samtycker till att verkställighet av en frihetsberövande påföljd sker i den ansökande staten. Den eftersökte ska upplysas om innebörden av att samtycke och medgivande lämnas.
Ett samtycke eller medgivande ska lämnas inför åklagare. En återkallelse av ett samtycke ska beaktas, om den görs innan beslut i frågan om utlämning har meddelats. En återkallelse av ett
medgivande ska beaktas, om den görs innan beslut om utlämning har verkställts.
Tvångsmedel
När en utlämningsframställning gjorts
6 § När en framställning om utlämning gjorts och det kan antas att förutsättningar för utlämning föreligger, ska den eftersökte anhållas av åklagaren, om det finns risk för att den eftersökte avviker eller på annat sätt undandrar sig en utlämning eller genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar utredningen av en gärning som omfattas av utlämningsframställningen.
Den som inte har fyllt arton år får anhållas endast om det finns synnerliga skäl.
Om det finns skäl för anhållande enligt första eller andra stycket men det är tillräckligt att den eftersökte meddelas ett reseförbud eller att det föreskrivs en anmälningsskyldighet, ska en sådan åtgärd beslutas i stället för anhållande. I fall som avses i 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken ska övervakning ersätta ett anhållande.
Om det finns skäl för anhållande enligt första eller andra stycket, får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i brådskande fall även utan ett anhållningsbeslut gripa den eftersökte.
7 § När någon har gripits, anhållits, meddelats reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, tillämpas, utöver vad som framgår av 6 §, samma regler som vid motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning. I 14 § finns särskilda bestämmelser om tidsfrister för åklagarens framställning till rätten om häktning av den som anhållits i avvaktan på en framställning om utlämning och för rättens efterföljande förhandling i frågan.
För rättens beslut om häktning gäller de förutsättningar som enligt 6 § gäller för anhållande. Vad som sägs i rättegångsbalken om tid för väckande av åtal ska inte tillämpas.
Föreligger sådant tillfälligt hinder mot verkställighet som avses i 7 kap. 2 §, gäller rättens beslut om häktning inte under tid, då den eftersökte med anledning av misstanke om brottslig gärning som där avses är berövad friheten som anhållen eller häktad eller verkställer fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd.
Ett beslut om anhållande eller häktning ska upphävas, om ett fortsatt frihetsberövande skulle vara oskäligt med hänsyn till den tid frihetsberövandet har pågått och den påföljd som har utdömts eller som kan komma att dömas ut, om den eftersökte döms för gärningen.
8 § Innehåller en utlämningsframställning en ansökan om beslag tillämpas i den delen bestämmelserna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.
Om det påträffas sådana föremål som på grund av den uppgivna gärningen skulle kunna tas i beslag och överlämnas enligt 4 kap. 19 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, får föremålen även utan en särskild ansökan tas i beslag genom beslut av åklagaren eller den som griper den eftersökte.
I samband med att den eftersökte frihetsberövas får husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning göras för att söka efter föremål som får tas i beslag. Förordnande om sådan tvångsåtgärd meddelas av åklagaren. Om det är fara i dröjsmål får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen göra husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning även utan ett sådant förordnande.
I avvaktan på en utlämningsframställning
9 § Den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt denna lag kan föranleda utlämning, får på begäran av behörig myndighet i den andra staten eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. Att övervakning i vissa fall ska ersätta ett anhållande framgår av 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken.
Om det finns skäl för anhållande enligt första stycket, får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i brådskande fall även utan ett anhållningsbeslut gripa den eftersökte.
I samband med att den eftersökte frihetsberövas får husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning göras för att söka efter föremål som får tas i beslag. Förordnande om sådan tvångsåtgärd meddelas av åklagaren. Om det är fara i dröjsmål får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen göra hus-
rannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning även utan ett sådant förordnande.
10 § När åklagaren enligt 9 § beslutat om anhållande ska denne inom den tid som anges i 24 kap. 12 § rättegångsbalken göra framställning till rätten om prövning av åtgärden och av de beslut om restriktioner enligt häkteslagen (2010:611) som kan föreligga. Rätten ska hålla förhandling i frågan inom den tid som anges i 24 kap. 13 § rättegångsbalken.
När åklagaren enligt 9 § beslutat om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, får den som är underkastad åtgärden begära rättens prövning av den. När en sådan begäran kommit in till rätten ska rätten hålla förhandling i frågan inom den tid som anges i 25 kap. 5 § rättegångsbalken.
För handläggningen vid rätten gäller vad som är föreskrivet om häktningsförhandling.
11 § Om rätten, vid prövning enligt 10 §, beslutar att anhållandet, reseförbudet, anmälningsskyldigheten eller övervakningen ska bestå, eller ersätter ett av de angivna tvångsmedlen med ett annat av dem, ska rätten samtidigt bestämma inom viken tid den andra staten ska komma in med en framställning om utlämning. Denna tid får inte vara längre än fyrtio dagar från den dag då den eftersökte anhölls eller reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning meddelades enligt 9 §.
När åklagaren beslutat om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, ska denne, om den person som underkastats åtgärden inte omedelbart begär rättens prövning av den, inom den tid som i 24 kap. 12 § rättegångsbalken anges för häktningsframställning, göra framställning till rätten om bestämmande av sådan tid som anges i första stycket för inkommande av utlämningsframställning. Rätten ska meddela beslut i frågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den då åklagarens framställning inkom. Har den som är underkastad åtgärden begärt rättens prövning av den, behöver åklagaren inte göra någon särskild framställning om bestämmande av tid för utlämningsframställningens inkommande.
12 § Den som är underkastad tvångsmedel kan begära, att rätten ska hålla en ny förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats.
För överklagande av rättens beslut enligt 10 § gäller vad som är föreskrivet om beslut i vilket rätten prövat en fråga om häktning.
13 § När rätten enligt 11 § har bestämt tid för utlämningsframställning, ska åklagaren genast underrätta Justitiedepartementet härom och om de tvångsmedel som föreligger.
Justitiedepartementet ska underrätta den andra staten om beslut avseende tvångsåtgärd och inom vilken tid denna ska komma in med en framställning om utlämning.
14 § När en framställning om utlämning kommer in, ska Justitiedepartementet genast underrätta åklagaren härom. Sådan underrättelse ska även lämnas, om en framställning om utlämning inte kommer in inom utsatt tid.
Har en framställning om utlämning av den som är anhållen eller underkastad reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning inte gjorts inom den enligt 11 § bestämda tiden, ska åklagaren omedelbart häva anhållningsbeslutet eller beslutet om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning. Detsamma gäller när en framställning avslås enligt 6 kap. 1 § andra stycket. Om den anhållne i annat fall inte friges, ska åklagaren enligt vad som anges i 7 § göra framställning till rätten om häktning av den anhållne. Häktningsframställning ska därvid göras utan dröjsmål och senast på femte dagen efter den, då Åklagarmyndigheten fick del av utlämningsframställningen.
Görs inte häktningsframställning inom föreskriven tid, ska åklagaren omedelbart häva anhållningsbeslutet.
Rätten ska för prövning enligt 7 § hålla förhandling i häktningsfrågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den, då åklagarens häktningsframställning inkom.
6 kap. Beslutsförfarandet
Beslutande myndighet
1 § Tingsrätten beslutar på talan av åklagaren i frågan om utlämning.
Regeringen får dock, innan åklagaren begärt rättens prövning, i stället för att avge en processförklaring enligt 3 kap. 12 § avslå en utlämningsframställning på de grunder som anges i den bestämmel-
sen. Chefen för Justitiedepartementet får vidare avslå en utlämningsframställning innan denna enligt 5 kap. 2 § överlämnas till Åklagarmyndigheten, om den till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning.
I fråga om tingsrättens behörighet tillämpas 19 kap. rättegångsbalken.
Rättens prövning
2 § Vid rättens handläggning tillämpas reglerna om domstols handläggning i brottmål, om annat inte sägs i denna lag. Handläggningen ska ske skyndsamt.
Om utlämningsframställningen, trots att åklagaren beretts tillfälle att inkomma med komplettering, är så bristfällig som anges i 1 § andra stycket andra meningen, får rätten avslå denna.
Vid avgörande av saken ska tingsrätten bestå av tre lagfarna domare. I fall som avses i andra stycket, och när förhandling i övrigt enligt 3 § första stycket fjärde meningen inte behöver hållas, är tingsrätten dock, liksom vid annan handläggning än avgörande i sak, domför med en lagfaren domare.
3 § Tingsrätten ska för prövning av frågan om utlämning hålla en förhandling. Är den eftersökte underkastad tvångsmedel ska förhandling hållas inom de frister som anges för respektive tvångsmedel i 45 kap. 14 § rättegångsbalken. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling och dagen då åklagarens framställning om utlämning inkom till rätten, jämställas med dag för åtals väckande. En förhandling behöver dock inte hållas, om framställningen avslås enligt 2 § andra stycket, det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas, den eftersökte begär att ärendet ska avgöras på handlingarna eller denne har samtyckt till utlämning.
Till förhandlingen ska åklagaren och den eftersökte kallas. Är den eftersökte anhållen eller häktad ska denne inställas.
4 § Tingsrätten ska meddela beslut i frågan om utlämning inom den tid som anges i 30 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. Vid tillämpning av bestämmelsen ska förhandling i utlämningsfrågan
jämställas med huvudförhandling och beslut i frågan om utlämning jämställas med dom.
5 § Av 7 kap. framgår att rätten, när beslut fattas om att den eftersökte ska utlämnas, även ska fatta beslut i fråga om verkställighet av utlämningsbeslutet.
Av 4 kap. framgår att ett beslut om att utlämna den eftersökte ska vara förenat med särskilda villkor i vissa fall.
Beslut i fråga om tvångsmedel och överlämnande av beslagtagna föremål
6 § När beslut fattas om att den eftersökte ska utlämnas, ska prövas om beslut om tvångsmedel ska gälla till dess utlämningen har verkställts. Beslut om tvångsmedel kan meddelas även efter ett beslut om att den eftersökte ska utlämnas.
7 § Rätten ska, om möjligt, i samband med beslut i fråga om utlämning, meddela beslut i fråga om överlämnande av föremål som har tagits i beslag enligt 5 kap. 8 § första stycket.
Beslut om överlämnande av föremål som har tagits i beslag enligt 5 kap. 8 § andra stycket ska alltid fattas i samband med beslut om utlämning. Beslutet får förenas med villkor som är påkallade med hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt.
Processförklaring av regeringen
8 § Regeringen kan avge sådan förklaring som anges i 3 kap. 12 § fram till dess att beslut om utlämning har verkställts. Processförklaringen avges till rätten genom åklagaren.
Har beslut om utlämning meddelats, men ännu inte vunnit laga kraft, när processförklaring avges, ska högre rätt på begäran av åklagaren upphäva beslutet. Vad som gäller om beslutet vunnit laga kraft men ännu inte verkställts, när processförklaring avges, framgår av 7 kap. 9 § 3.
Konkurrerande framställningar
9 § Om två eller flera stater, tribunaler eller internationella domstolar, samtidigt ansöker om utlämning eller om en eller flera stater, tribunaler eller internationella domstolar ansöker om utlämning samtidigt som en eller flera nordiska stater utfärdat en nordisk arresteringsorder eller en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen har utfärdat en europeisk arresteringsorder beträffande samma person, ska ärendena, med undantag för sådana ärenden som anges i 10 §, prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som enligt 1 § har behörighet att handlägga det först inkomna ärendet.
Inkommer en ny utlämningsframställning eller en ny nordisk eller europeisk arresteringsorder efter det att rätten beslutat om utlämning eller överlämnande men innan beslutet har vunnit laga kraft, får hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av flera utlämningsframställningar eller nordiska eller europeiska arresteringsordrar som ska beviljas ska ske med särskild hänsyn till gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då respektive utlämningsframställning gjordes eller arresteringsorder utfärdades samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd.
10 § Om det beträffande den eftersökte pågår ett ärende om utlämning för brott enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot humanitär rätt eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska prövningen av frågan om utlämning enligt denna lag anstå till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
Kostnader för offentlig försvarare, vittne m.fl.
11 § Kostnaderna för en offentlig försvarare, vittne eller annan som hörts i utlämningsärendet ska stanna på staten, om det inte finns särskilda skäl för att de ska återbetalas av den eftersökte.
Överklagande
12 § För att hovrätten ska pröva tingsrättens beslut krävs prövningstillstånd, om beslutet innebär att ärendet avgörs eller utgör ett sådant beslut som får överklagas endast i samband med överklagande av ett slutligt beslut.
Har utlämningsframställningen avslagits av regeringen eller chefen för Justitiedepartementet enligt 1 § andra stycket eller har utlämning inte beviljats på grund av att regeringen avgett processförklaring enligt 3 kap. 12 §, får beslutet inte överklagas. Har den eftersökte samtyckt till utlämning enligt 5 kap. 5 § får beslutet om utlämning inte heller överklagas.
7 kap. Verkställighet av beslut om utlämning och efterföljande beslut
Verkställighet
1 § När beslut fattas om att den eftersökte ska utlämnas, ska rätten även bestämma inom vilken tid den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas. Tiden för avhämtande får, utom i fall som avses i 2 §, endast om det finns särskilda skäl för detta, sättas längre än en månad från det att den ansökande staten har fått del av beslutet.
Inträffar efter rättens beslut omständigheter som ligger utanför de berörda staternas kontroll och som hindrar att den eftersökte avhämtas, om det därefter tillkommit starka humanitära skäl eller det annars finns synnerliga skäl härför, får rätten på framställning från åklagaren besluta att den eftersökte ska avhämtas vid viss senare tidpunkt. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, prövar den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet frågan.
2 § Är den eftersökte i Sverige åtalad för annan brottslig gärning än den utlämningsframställningen avser, för vilken är föreskrivet fängelse, eller har förundersökning mot denne inletts för sådan gärning, prövar rätten om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, innan åtal för gärningen har prövats slutligt eller åtalet eller förundersökningen har lagts ned.
Är den eftersökte i Sverige dömd till fängelse eller annan frihetsberövande påföljd för annan brottslig gärning, prövar rätten om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, innan den eftersökte
villkorligt frigivits från fängelsestraffet, påföljden helt verkställts eller slutligt beslut har fattats om att flytta över verkställigheten av påföljden till den ansökande staten.
Vid avgörande av frågan om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske enligt första och andra stycket ska hänsyn tas till samtliga omständigheter och särskilt beaktas
1. brottets svårhetsgrad enligt såväl svensk rätt som lagstiftningen i den ansökande staten,
2. om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse, i den mening som avses i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a §rättegångsbalken, skulle åsidosättas, om den eftersökte utlämnades, trots att åtal väckts eller en förundersökning pågår,
3. om den eftersökte är anhållen, gripen eller häktad, och
4. förväntad tid för åtals väckande eller slutlig prövning av åtalet. Utan hinder av vad som sägs i första och andra stycket får rätten besluta att utlämning får ske på villkor, att den eftersökte efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet i den ansökande staten återförs till Sverige.
3 § Den som ska utlämnas och har underkastats tvångsmedel av rätten kan begära att en förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan ska äga rum i tingsrätten, inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats.
4 § Om den som ska utlämnas avger en förklaring om att denne avstår från överklagande och medger att beslutet om utlämning får verkställas, får verkställighet ske utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. I fråga om en sådan förklaring tillämpas 4 och 6– 8 §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
5 § Sedan rättens beslut i utlämningsärendet vunnit laga kraft eller omfattas av 4 §, ska ärendet av åklagaren överlämnas till Justitiedepartementet. Justitiedepartementet ska underrätta den ansökande staten om rättens beslut.
6 § Ett beslut om utlämning verkställs av polismyndigheten. Om den som ska utlämnas är på fri fot, får denne, såvida det är nödvändigt för att utlämningen ska kunna genomföras, omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten, dock längst under fyrtioåtta timmar.
7 § Om den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i anledning av ett där anhängiggjort mål riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om utlämning ska avbrytas, ska inhibition meddelas, såvida inte synnerliga skäl talar mot detta.
Om i annat fall än som avses i första stycket ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, begär att verkställigheten ska avbrytas, får inhibition meddelas, såvida det är lämpligt med hänsyn till de tvångsmedel som föreligger, den förväntade tiden för prövning av klagomålet och andra omständigheter.
Inhibition enligt första eller andra stycket meddelas av rätten på talan av åklagaren. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, prövar den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet frågan om inhibition.
8 § Om den som ska utlämnas är underkastad tvångsmedel och denne inte avhämtas inom den tid som bestämts enligt 1 § första stycket eller, när rätten har fattat ett beslut enligt 1 § andra stycket, inom tio dagar från den beslutade tidpunkten, ska åklagaren omedelbart häva tvångsmedelsbeslutet. Detsamma gäller om den ansökande staten återkallar utlämningsframställningen, regeringen avger sådan förklaring som anges i 3 kap. 12 § eller ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet i det enskilda ärendet strider mot ett svenskt konventionsåtagande.
9 § Den domstol som har meddelat ett lagakraftvunnet beslut om utlämning ska på begäran av åklagaren upphäva beslutet, om
1. den som ska utlämnas, av annan anledning än att denne håller sig undan, inte har avhämtats inom tio dagar från den tidpunkt som bestämts enligt 1 § första eller andra stycket,
2. den ansökande staten återkallar utlämningsframställningen,
3. regeringen avger sådan förklaring som anges i 3 kap. 12 §, eller
4. ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet i det enskilda ärendet strider mot ett svenskt konventionsåtagande.
Tillstånd till utvidgad utlämning och vidareutlämning till annan stat utanför Europeiska unionen än Island eller Norge
10 § Om utlämning har skett enligt denna lag och den ansökande staten inkommer med en framställning om tillstånd
1. att lagföra eller straffa den som har utlämnats även för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattades av utlämningsframställningen, eller
2. att till en annan stat utanför Europeiska unionen än Island eller Norge, utlämna den som har utlämnats från Sverige,
prövas ärendet med tillämpning av 2–6 kap. Behörig tingsrätt är den som prövade frågan om utlämning.
Vad som i 2–6 kap. sägs om tvångsmedel och frister ska inte tillämpas i de fall som avses i första stycket. Offentlig försvarare ska förordnas för den som har utlämnats. Den som har utlämnats ska ges tillfälle att yttra sig över framställningen. Tingsrätten prövar om det finns skäl att hålla en muntlig förhandling.
Tillstånd till vidareutlämning till stat i Europeiska unionen, Island eller Norge
11 § Om utlämning har skett enligt denna lag och den ansökande staten inkommer med en framställning om tillstånd att till en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge, utlämna den som har utlämnats från Sverige prövas ärendet av tingsrätten med tillämpning av 6 kap. 8 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Behörig tingsrätt är den som prövade frågan om utlämning.
8 kap. Överförande av verkställighet av en frihetsberövande påföljd till Sverige
1 § När någon som har utlämnats från Sverige ska återföras i enlighet med ett sådant villkor som avses i 4 kap. 2 § 2 eller 4, ska den ansvariga myndigheten i Sverige besluta om överförande av verkställigheten.
Om återförandet sker, innan den ansvariga myndigheten har fattat sitt beslut, får den myndigheten besluta att den som har återförts ska tas i förvar av polismyndigheten i avvaktan på beslutet. Den
som har återförts får annars tas i förvar, om det behövs för att verkställigheten av påföljden ska kunna påbörjas i Sverige.
2 § Om det i ett fall som avses i 1 § krävs för att verkställigheten av en påföljd ska kunna ske i Sverige, får den ansvariga myndigheten, när den beslutar om överförande av verkställigheten av påföljden till Sverige,
1. själv meddela de närmare föreskrifter som behövs, eller
2. överlämna åt åklagare att göra en framställning hos tingsrätten om att ny påföljd ska bestämmas.
I fall som avses i första stycket 2 ska rätten i ny dom bestämma en frihetsberövande påföljd som motsvarar den utländska påföljden, särskilt i fråga om dess art och längd. Vid bestämmandet av påföljdens längd ska även frihetsberövanden som föregått domen beaktas. Den nya påföljden får inte vara strängare än den utländska påföljden. Rättens prövning ska inte omfatta frågan om den som döms har begått gärningen och hur denna ska bedömas. För rättens handläggning ska i tillämpliga delar gälla rättegångsbalkens bestämmelser om rättegången i brottmål. Dock ska i fråga om frihetsberövanden i stället tillämpas bestämmelserna om förvar i 1 §.
3 § När verkställighet enligt 1 § ska ske i Sverige utan att ny påföljd bestäms ska den ansvariga myndigheten, om det inte finns särskilda skäl däremot, besluta att verkställigheten ska påbörjas genast.
Har en ny påföljd bestämts enligt 2 § första stycket 2, ska verkställigheten av den nya påföljden påbörjas så snart domen vunnit laga kraft, om inte rätten beslutar något annat.
4 § När verkställighet enligt 1 § ska ske i Sverige utan att ny påföljd bestäms tillämpas 24 § andra stycket, 25 och 38 §§ lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen). Förvar som meddelats enligt 1 § ska anses som tid under vilken den utdömda påföljden verkställts i anstalt.
Vid verkställighet av påföljd som har bestämts enligt 2 § första stycket 2 tillämpas 24 § första och andra styckena och 38 § internationella verkställighetslagen.
5 § Offentligt biträde ska förordnas för den som i fall som avses i 1 och 2 §§ tas i förvar, om det inte måste antas att den förvarstagne inte behöver ett biträde.
6 § Beslut enligt 2 § första stycket 1 och 3 § första stycket samt om förvar i fall som avses i 1 och 2 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Sådana beslut gäller dock omedelbart, om inte annat förordnas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
7 § Regeringen bestämmer vilka myndigheter som är ansvariga myndigheter i Sverige enligt 1–6 §§.
9 kap. Förenklat utlämningsförfarande till följd av en internationell överenskommelse
1 § När det följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, får utlämning prövas i ett förenklat förfarande enligt bestämmelserna i detta kapitel, såvida den eftersökte har samtyckt till utlämningen.
2 § En begäran om utlämning enligt det förenklade förfarandet ska innehålla de uppgifter som anges i 5 kap. 1 § andra stycket 1–6 och därutöver uppgifter om
1. den myndighet som begärt anhållande, om sådan begäran framställts, och
2. förekomsten av en sådan dom eller ett sådant beslut som avses i 2 kap. 3 § andra stycket respektive 4 § andra stycket, med i förekommande fall angivande av det i den slutliga domen utdömda straffet, och en bekräftelse på att personen är eftersökt för utlämning.
Ytterligare uppgifter får begäras, om det behövs för att beslut om utlämning ska kunna fattas.
3 § Om begäran innehåller de uppgifter som avses i 2 §, behöver en framställning om utlämning enligt 5 kap. 1 § inte göras. Om en sådan framställning kommit in, får det förenklade förfarandet ändå tillämpas, såvida förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.
4 § När den eftersökte enligt 5 kap. 5 § tillfrågas om samtycke och medgivande, ska åklagaren även upplysa denne om vilken innebörd sådant samtycke och medgivande har för det förenklade förfarandet enligt detta kapitel.
Lämnar den eftersökte sådant samtycke eller medgivande som avses i 5 kap. 5 § första stycket, ska den ansökande staten så snart som möjligt underrättas härom. Är den eftersökte anhållen eller underkastad reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning och samtycker denne inte, ska den ansökande staten underrättas härom inom tio dagar från det att beslutet om tvångsmedel meddelades. Det förenklade förfarandet får dock tillämpas, om samtycke senare lämnas.
För återkallelse av samtycke eller medgivande gäller vad som föreskrivs i 5 kap. 5 § tredje stycket. Den ansökande staten ska omedelbart underrättas om återkallelse sker.
Underrättelse om samtycke eller medgivande eller om återkallelse av samtycke eller medgivande, lämnas till den ansökande staten av Justitiedepartementet efter uppgift från åklagare.
5 § Rätten ska bestämma sådan tid som avses i 5 kap. 11 §, inom vilken den ansökande staten ska komma in med en framställning om utlämning, endast för det fall den eftersökte inte samtycker till att utlämnas eller om denne återkallat ett tidigare lämnat samtycke.
Om den eftersökte återkallar ett tidigare lämnat samtycke, ska åklagaren göra framställning till rätten om bestämmande av sådan tid som avses i första stycket utan dröjsmål och senast på andra dagen efter återkallelsen. Den tid som förflyter från den ansökande statens underrättelse om samtycke till återkallelsen ska inte beaktas, när rätten bestämmer tidsfristen för framställning om utlämning.
6 § Har den eftersökte samtyckt till utlämningen, ska åklagaren skyndsamt ge in en framställning om utlämning till tingsrätten.
Åklagaren ska därvid, och vid utredningen enligt 5 kap. 3 §, beakta den tidsfrist som gäller för tingsrätten enligt andra stycket.
Beslut i utlämningsfrågan ska meddelas inom tjugo dagar från det att samtycke lämnats. Den ansökande staten ska omedelbart underrättas om beslutet av Justitiedepartementet efter uppgift från åklagaren.
Innebär rättens beslut att utlämning inte kan äga rum med tillämpning av det förenklade förfarandet, ska rätten fastställa en tidsfrist enligt 5 kap. 11 §, inom vilken ny framställning om utlämning kan göras.
7 § Vid beslut om utlämning ska vid tillämpning av 7 kap. 1 § första stycket om tid för hämtning av den eftersökte tiden inte sättas
längre än tio dagar från det att den ansökande staten har fått del av beslutet, om det inte föreligger särskilda skäl.
8 § Beslut om utlämning med tillämpning av det förenklade förfarande som avses i detta kapitel får inte överklagas.
10 kap. Övriga bestämmelser
Rättegångshinder och förbud mot åtal i vissa fall
1 § När framställning om utlämning inkommit, får åtal för samma gärning som omfattas av utlämningsframställningen inte väckas, om inte framställningen avslagits.
Beviljas utlämning sedan åtal väckts, ska detta förhållande anses utgöra rättegångshinder i brottmålet.
Återförande av personer som har utlämnats till Sverige
2 § Har utlämning till Sverige skett för rättegång här i landet, på villkor att den som utlämnats senare återförs till den andra staten, ska polismyndigheten på den ort där rättegången har ägt rum se till att den som har utlämnats återförs.
Om den som ska återföras försätts på fri fot i den rättegång som föranlett utlämningen, ska denne omedelbart tas i förvar av polismyndigheten i avvaktan på att återförandet genomförs. Tagande i förvar ska dock inte ske, om det saknas risk för att återförandet inte kan genomföras, även om den som ska återföras är på fri fot.
Kan återförande inte ske inom två veckor från förvarstagandet, ska frågan om fortsatt förvar underställas allmän förvaltningsdomstol. Den som ska återföras kan därefter begära att domstolen prövar frågan om fortsatt förvar inom två veckor från det att beslut i frågan senast har meddelats. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
Ett beslut om förvar ska upphävas, om ett fortsatt förvarstagande skulle vara oskäligt med hänsyn till den tid det har pågått och med beaktande också av den andra statens intresse. Den som ska återföras får endast om det finns särskilda skäl hållas i förvar under längre tid än en månad.
Tillstånd till transport genom Sverige
3 § Rikspolisstyrelsen får, efter begäran härom från ansökande stat, lämna tillstånd till transport genom Sverige och därmed förenade villkor avseende någon som utlämnas från en stat till annan, om det inte finns synnerliga skäl däremot.
Polismyndigheten ska se till att genomresan enligt första stycket genomförs och får, om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras, omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst under fyrtioåtta timmar.
4 § Om det vid en transport som avses i 3 § sker en oplanerad mellanlandning i Sverige, ska tillstånd till transport genom Sverige begäras, såvida transporten inte fortsätter inom tjugofyra timmar från landningen. Begäran om tillstånd till transport ska göras inom nittiosex timmar från landningen.
Polismyndigheten får, om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras, omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst till dess en begäran om tillstånd till transport har prövats. Om tillstånd till transport inte begärs inom den tid som anges i första stycket, ska den transporterade personen omedelbart friges.
Om tillstånd till transport meddelas, gäller därefter bestämmelserna i 3 § andra stycket. Tidsfristen ska räknas från det att tillstånd meddelats.
5 § När fråga om transport enligt 3 eller 4 § avser någon som utlämnas till en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge tillämpas i stället 8 kap. 2 § lagen (2003:1156) om överlämnande från
Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Genom lagen upphävs lagen (1957:668) om utlämning för brott.
3. Lagen tillämpas inte vid handläggningen av ett ärende om utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott, om ärendet har inletts före ikraftträdandet.
4. Har någon utlämnats från Sverige och begärs tillstånd till en åtgärd som avses i 7 kap. 10 eller 11 §, ska de bestämmelserna tillämpas. En sådan begäran prövas av Stockholms tingsrätt.
2. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § rättegångsbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §1
Rätten ska, om inte annat följer av andra stycket eller 5 a § andra stycket, bestå av minst fem ledamöter vid prövning av själva saken i
1. mål där prövningstillstånd har beviljats av Högsta domstolen,
2. mål där Högsta domstolen är första domstolsinstans,
3. mål där talan har väckts i hovrätt och överklagande har skett till Högsta domstolen,
4. mål som har överklagats av Justitiekanslern eller av en justitieombudsman,
5. ärenden om resning, återställande av försutten tid eller klagan över domvilla, om prövningen inte är enkel, och
6. ärenden enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott.
4. mål som har överklagats av Justitiekanslern eller av en justitieombudsman, och
5. ärenden om resning, återställande av försutten tid eller klagan över domvilla, om prövningen inte är enkel.
Om en framställning i ett mål där Högsta domstolen är första domstolsinstans inte innefattar laga skäl för talan eller det annars är uppenbart att talan är ogrundad, får rätten bestå av tre eller fyra ledamöter när dom i målet meddelas utan att stämning har utfärdats.
När Högsta domstolen avger ett sådant yttrande som avses i 2 § lagen (1974:579) om handläggningen av nådeärenden ska rätten bestå av minst tre ledamöter.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden om utlämning som har inletts före ikraftträdandet.
1 Senaste lydelse 2009:344.
3. Förslag till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §2
Om någon, som i Sverige har dömts till fängelse, ska överföras till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av domen, ska som villkor uppställas att han eller hon dels inte får åtalas eller straffas för något annat brott som begåtts före överförandet, dels inte får vidareöverlämnas eller vidareutlämnas till en stat utanför Norden. Det gäller dock inte om den dömde har samtyckt till åtgärden eller haft möjlighet att lämna den mottagande nordiska staten men inte gjort detta inom 45 dagar efter sitt slutliga frigivande eller har återvänt dit efter att ha lämnat landet.
På framställning av den mottagande nordiska staten kan avsteg från villkoret beviljas. Om framställningen gäller åtal eller straff för något annat brott som begåtts före överförandet, ska 5 kap. 7 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder tillämpas. Prövningen ska även omfatta om ett överlämnande för gärningen hade kunnat beviljas enligt 2 kap. 5 § 1–3 samma lag. Om framställningen gäller vidareöverlämnande eller vidareutlämning till en stat utanför Norden, ska 6 kap. 8 § lagen (2003:1156)
På framställning av den mottagande nordiska staten kan avsteg från villkoret beviljas. Om framställningen gäller åtal eller straff för något annat brott som begåtts före överförandet, ska 5 kap. 7 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder tillämpas. Prövningen ska även omfatta om ett överlämnande för gärningen hade kunnat beviljas enligt 2 kap. 5 § 1–3 samma lag. Om framställningen gäller vidareöverlämnande eller vidareutlämning till en stat utanför Norden, ska 6 kap. 8 § lagen (2003:1156)
2 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder eller 24 § lagen (1957:668) om utlämning för brott tillämpas. Behörig tingsrätt vid prövning enligt arresteringsorderlagen är Stockholms tingsrätt.
om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder eller 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning tillämpas. Behörig tingsrätt vid prövning enligt dessa lagar är Stockholms tingsrätt.
Första och andra styckena gäller inte om den dömde enligt vad därom är föreskrivet ska utvisas från Sverige och därvid får befordras till den andra staten.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden om överförande som har inletts före ikraftträdandet.
4. Förslag till lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling
Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §3
Om någon ska utlämnas enligt denna lag ska som villkor uppställas att han eller hon dels inte får åtalas eller straffas för något annat brott som begåtts före utlämningen, dels inte får vidareöverlämnas eller vidareutlämnas till en stat utanför Norden. Det gäller dock inte om den som utlämnas har samtyckt till åtgärden eller haft möjlighet att lämna den mottagande nordiska staten men inte gjort detta inom 45 dagar efter sitt slutliga frigivande eller har återvänt dit efter att ha lämnat landet.
På framställning av den mottagande nordiska staten kan avsteg från villkoret beviljas. Om framställningen gäller åtal eller straff för något annat brott som begåtts före överförandet, ska 5 kap. 7 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder tillämpas. Prövningen ska även omfatta om ett överlämnande för gärningen hade kunnat beviljas enligt 2 kap. 5 § 1–3 samma lag. Om framställningen gäller vidareöverlämnande eller vidareutlämning till en stat utanför Norden, ska 6 kap. 8 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige
På framställning av den mottagande nordiska staten kan avsteg från villkoret beviljas. Om framställningen gäller åtal eller straff för något annat brott som begåtts före överförandet, ska 5 kap. 7 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder tillämpas. Prövningen ska även omfatta om ett överlämnande för gärningen hade kunnat beviljas enligt 2 kap. 5 § 1–3 samma lag. Om framställningen gäller vidareöverlämnande eller vidareutlämning till en stat utanför Norden, ska 6 kap. 8 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige
3 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
enligt en europeisk arresteringsorder eller 24 § lagen (1957:668) om utlämning för brott tillämpas. Behörig tingsrätt vid prövning enligt arresteringsorderlagen är Stockholms tingsrätt.
enligt en europeisk arresteringsorder eller 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning tillämpas. Behörig tingsrätt vid prövning enligt dessa lagar är Stockholms tingsrätt.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden om utlämning som har inletts före ikraftträdandet.
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom
Härigenom föreskrivs att 34 § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
34 §4
På begäran av behörig myndighet i främmande stat, i vilken efter framställning enligt 26 § verkställighet skall ske av påföljd som ådömts någon vilken vid överförandet till den främmande staten var berövad friheten, kan regeringen medge att den dömde, utan hinder av tillämpliga bestämmelser i artikel 9 i brottmålsdomskonventionen eller motsvarande bestämmelser i annan överenskommelse som Sverige ingått med den främmande staten eller av utfästelse som avses i 33 §, får åtalas, dömas eller berövas friheten i den främmande staten för verkställighet av påföljd eller tvångsåtgärd eller underkastas annan inskränkning i sin personliga frihet med anledning av brott som begåtts före hans överförande till den främmande staten och som ej omfattas av framställningen om verkställighet.
På begäran av behörig myndighet i främmande stat, i vilken efter framställning enligt 26 § verkställighet ska ske av påföljd som ådömts någon vilken vid överförandet till den främmande staten var berövad friheten, kan ges tillstånd att den dömde, utan hinder av tillämpliga bestämmelser i artikel 9 i brottmålsdomskonventionen eller motsvarande bestämmelser i annan överenskommelse som Sverige ingått med den främmande staten eller av utfästelse som avses i 33 §, får åtalas, dömas eller berövas friheten i den främmande staten för verkställighet av påföljd eller tvångsåtgärd eller underkastas annan inskränkning i sin personliga frihet med anledning av brott som begåtts före hans överförande till den främmande staten och som ej omfattas av framställningen om verkställighet.
4 Senaste lydelse 2003:1160.
Sådant medgivande får lämnas endast om överlämnande eller utlämning för brottet kunnat lagligen äga rum eller om hinder mot överlämnande eller utlämning förelegat endast på grund av straffets längd.
Framgår det av handlingarna i ärendet att medgivande inte kan lagligen lämnas, skall begäran omedelbart avslås. I annat fall prövas frågan av Högsta domstolen, om inte den som avses med framställningen har samtyckt till denna. Finner Högsta domstolen att hinder möter, får medgivande av regeringen inte lämnas.
Frågan om tillstånd enligt första stycket prövas med tillämpning av 7 kap. 10 § lagen ( 0000:00 ) om utlämning eller 6 kap. 8 § lagen ( 2003:1156 ) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Behörig tingsrätt är därvid Stockholms tingsrätt. Trots att hinder mot utlämning eller överlämnande skulle föreligga enligt de angivna bestämmelserna, får tillstånd lämnas om hinder endast är förhanden på grund av straffets längd.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden om tillstånd enligt 34 § som har inletts före ikraftträdandet.
6. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Härigenom föreskrivs att 21 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
21 a §5
Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),
2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,
3. utlämning enligt lagen (0000:00) om utlämning,
4. överlämnande enligt lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,
5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,
6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,
8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller
9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.
Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket 1–9 har verkställts.
Denna lag träder i kraft den
5 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
7. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
Härigenom föreskrivs att 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård6 ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
29 §7
Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut meddelats om
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),
2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,
3. utlämning enligt lagen (0000:00) om utlämning,
4. överlämnande enligt lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,
5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,
6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,
8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller
9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone,
får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske, om det begärs av den myndighet som ska verkställa beslutet och chefsöverläkaren finner att patientens tillstånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.
6 Lagen omtryckt 2008:415. 7 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 23 kap. 2 § utlänningslagen.
Denna lag träder i kraft den
8. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt
dels att 8 a § ska upphöra att gälla,
dels att 6 och 7 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §8
Den som är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt denna lag kan föranleda utlämning till en tribunal, får på begäran av tribunalen, eller på grund av efterlysning som har utfärdats på grund av beslut av tribunalen, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av en åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. Anhållande skall ske om det inte är uppenbart att skäl för anhållande saknas.
Den som är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt denna lag kan föranleda utlämning till en tribunal, får på begäran av tribunalen, eller på grund av efterlysning som har utfärdats på grund av beslut av tribunalen, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av en åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. Anhållande ska ske om det inte är uppenbart att skäl för anhållande saknas.
Tvångsmedel enligt första stycket får användas utan att särskild utredning har lämnats till stöd för att den som avses med ansökan har begått det uppgivna brottet.
Om det beslutas om tvångsmedel enligt första stycket, skall 23 § andra–fjärde styckena lagen (1957:668) om utlämning för brott tillämpas.
Om det beslutas om tvångsmedel enligt första stycket, ska 5 kap. 10–14 §§ lagen (0000:00) om utlämning tillämpas. Tidsfristen för ingivande av en ansökan om utlämning ska dock bestämmas
8 Senaste lydelse 2002:330.
av chefen för Justitiedepartementet.
7 §9
I fråga om utlämning till tribunalen gäller 25 och 26 a §§ lagen (1957:668) om utlämning för brott.
I fråga om utlämning till tribunalen gäller 10 kap.1 och 2 §§ lagen (0000:00) om utlämning.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden om utlämning som har inletts före ikraftträdandet.
9 Senaste lydelse 2002:330.
9. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete
Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §10
En person som har omhändertagits enligt 6 § får tas i förvar av en svensk polismyndighet under högst sex timmar, tid mellan midnatt och klockan nio på morgonen oräknad. Därefter ska personen omedelbart friges, om det inte har kommit in en begäran om en åtgärd som avses i
1. 23 § lagen (1957:668) om utlämning för brott,
1. 5 kap. 9 § lagen (0000:00) om utlämning,
2. 1 kap. 2 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,
3. 25 c eller 25 d § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,
4. 5 a eller 5 b § lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,
5. 8 § lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, om framställningen kommer från en dansk myndighet,
6. 6 § lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
7. 6 § lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, eller
8. 1 kap. 3 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
En svensk polisman får, i avvaktan på en framställning om sådan åtgärd som avses i 4 kap. 19 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, ta i beslag föremål som har omhändertagits enligt 7 § enligt de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd enligt rättegångsbalken eller annan lag eller författning.
10 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
Denna lag träder i kraft den
10. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §11
En person som har omhändertagits enligt 3 § får tas i förvar och placeras i häkte eller polisarrest under högst sex timmar, tid mellan midnatt och klockan nio på morgonen oräknad. Därefter ska personen omedelbart friges, om det inte har kommit in en sådan begäran om åtgärd som avses i
1. 23 § lagen (1957:668) om utlämning för brott,
1. 5 kap. 9 § lagen (0000:00) om utlämning,
2. 1 kap. 2 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,
3. 6 § lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
4. 6 § lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, eller
5. 1 kap. 3 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
En behörig svensk tjänsteman får, i avvaktan på en framställning om en åtgärd enligt 4 kap. 19 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål på begäran av främmande stat, ta i beslag föremål som har omhändertagits enligt 4 § enligt de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd enligt rättegångsbalken eller annan lag eller författning.
Denna lag träder i kraft den
11 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
11. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen
dels att 12 § ska upphöra att gälla,
dels att 4, 6, 10, 11 och 21 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
För en ansökan om överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen tillämpas bestämmelserna i 14 § lagen (1957:668) om utlämning för brott.
Innan regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen, skall yttrande avges av Riksåklagaren. Till grund för sitt yttrande skall Riksåklagaren låta verkställa nödvändig utredning enligt vad som gäller vid förundersökning i brottmål. Om det finns särskilda skäl, skall regeringen inhämta ett yttrande från Högsta domstolen innan den avgör ärendet.
För en ansökan om överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen tillämpas bestämmelserna i 5 kap. 1 § lagen (0000:00) om utlämning. I ansökan behöver uppgift dock inte lämnas om preskription och preskriptionsavbrott.
Innan regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen, ska yttrande avges av Riksåklagaren. Till grund för sitt yttrande ska Riksåklagaren låta verkställa nödvändig utredning enligt vad som gäller vid förundersökning i brottmål. Om det finns särskilda skäl, ska regeringen inhämta ett yttrande från Högsta domstolen innan den avgör ärendet.
6 §
Den som är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt denna lag kan föranleda ett överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen, får på begäran av domstolen, eller på
Den som är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt denna lag kan föranleda ett överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen, får på begäran av domstolen, eller på
grund av efterlysning som har utfärdats på grund av beslut av domstolen, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av en åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. Anhållande skall ske om det inte är uppenbart att skäl för anhållande saknas.
grund av efterlysning som har utfärdats på grund av beslut av domstolen, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av en åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. Anhållande ska ske om det inte är uppenbart att skäl för anhållande saknas.
Tvångsmedel enligt första stycket får användas utan att särskild utredning har lämnats till stöd för att den som avses med ansökan har begått det uppgivna brottet.
Om det beslutas om tvångsmedel enligt första stycket, skall 23 § andra–fjärde styckena lagen (1957:668) om utlämning för brott tillämpas. Tidsfristen för ingivande av en ansökan om överlämnande skall dock vara 60 dagar från den dag personen anhölls eller reseförbud eller anmälningsskyldighet meddelades.
Om det beslutas om tvångsmedel enligt första stycket, ska 5 kap. 10–14 §§ lagen (0000:00) om utlämning tillämpas. Tidsfristen för ingivande av en ansökan om överlämnande ska dock bestämmas av chefen för Justitiedepartementet och sättas till 60 dagar från den dag personen anhölls eller reseförbud eller anmälningsskyldighet meddelades.
10 §12
Regeringen får på Internationella brottmålsdomstolens begäran medge att den som har överlämnats till domstolen får ställas till ansvar vid domstolen för annan gärning som begåtts före överlämnandet än den för vilken överlämnandet skett.
Regeringen får vidare medge att den som har överlämnats till Internationella brottmålsdomstolen får överföras från domstolen till en annan stat för lagföring. I fråga om sådan överföring tillämpas 24 § lagen (1957:668) om utlämning för brott.
Inkommer Internationella brottmålsdomstolen med en begäran om att överföra den som har överlämnats till domstolen till annan stat för lagföring ska 7 kap. 10 och 11 §§ lagen ( 0000:00 ) om utlämning tillämpas. Behörig tingsrätt är därvid Stockholms tingsrätt.
12 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
Lämnas inte medgivande enligt andra stycket, ska regeringen begära att den till Internationella brottmålsdomstolen överlämnade personen återförs till Sverige.
11 §
Om någon som har överförts av Internationella brottmålsdomstolen till Sverige för rättegång här i landet skall återföras till domstolen, tillämpas bestämmelserna i 26 a § lagen (1957:668) om utlämning för brott.
Om någon som har överförts av Internationella brottmålsdomstolen till Sverige för rättegång här i landet ska återföras till domstolen, tillämpas bestämmelserna i 10 kap. 2 § lagen (0000:00) om utlämning.
21 §13
I fråga om utlämning eller rättslig hjälp till Internationella brottmålsdomstolen med anledning av utredning om eller lagföring för brott som riktats mot domstolens rättskipning, tillämpas de bestämmelser om utlämning i lagen (1957:668) om utlämning för brott och om rättslig hjälp i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och i annan lag eller författning, som gäller för en motsvarande begäran från en annan stat. Särskilda bestämmelser som gäller rättslig hjälp till en stat som är medlem i Europeiska unionen eller till Norge eller Island skall dock inte tillämpas.
I fråga om utlämning eller rättslig hjälp till Internationella brottmålsdomstolen med anledning av utredning om eller lagföring för brott som riktats mot domstolens rättskipning, tillämpas de bestämmelser om utlämning i lagen (0000:00) om utlämning och om rättslig hjälp i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och i annan lag eller författning, som gäller för en motsvarande begäran från en annan stat. Särskilda bestämmelser som gäller rättslig hjälp till en stat som är medlem i Europeiska unionen eller till Norge eller Island ska dock inte tillämpas.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden om överlämnande eller utlämning som har inletts före ikraftträdandet.
13 Senaste lydelse 2003:1173.
3. Har någon överlämnats eller utlämnats från Sverige till Internationella brottmålsdomstolen och begärs tillstånd till en sådan åtgärd som avses i 10 § andra stycket, ska den bestämmelsen tillämpas.
12. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5 §, 5 kap.4 och 5 §§ samt 6 kap. 9 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
5 §14
Överlämnande för viss gärning får inte beviljas om
1. gärningen omfattas av nåd eller ett annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen,
2. det enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan lag har meddelats beslut att inte åtala för gärningen,
3. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge och, vid fällande dom, påföljden har avtjänats eller är under verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i domslandet,
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan stat än som anges i 3 och om detta enligt 10 § tredje eller fjärde stycket lagen (1957:668) om utlämning för brott hade utgjort ett hinder mot utlämning av den eftersökte,
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan stat än som anges i 3 och om detta enligt 3 kap. 16 § första stycket 4 eller andra stycket lagen (0000:00) om utlämning hade utgjort ett hinder mot utlämning av den eftersökte,
5. förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och förundersökningsledaren eller, när åtal har väckts, handläggande åklagare i det ärendet motsätter sig att lagföringen sker i den utfärdande medlemsstaten,
6. påföljd för gärningen har bortfallit på grund av preskription eller inte längre kan dömas ut enligt svensk lag och gärningen helt
14 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
eller delvis har ägt rum i Sverige eller den eftersökte är svensk medborgare, eller
7. gärningen helt eller delvis har ägt rum i Sverige och inte motsvarar brott enligt svensk lag.
5 kap.
4 §15
Om två eller flera medlemsstater har utfärdat arresteringsorder eller en eller flera av dessa stater har utfärdat arresteringsorder samt en eller flera nordiska stater har utfärdat nordisk arresteringsorder beträffande samma person, ska ärendena prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som ska handlägga det först inkomna ärendet.
Inkommer en ny arresteringsorder efter rättens beslut om överlämnande men innan beslutet har vunnit laga kraft, får hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av flera arresteringsorder som ska beviljas ska ske med särskild hänsyn till gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då varje arresterings-
Om två eller flera medlemsstater har utfärdat arresteringsorder eller en eller flera av dessa stater har utfärdat arresteringsorder samt en eller flera nordiska stater har utfärdat nordisk arresteringsorder eller en eller flera andra stater, tribunaler eller internationella domstolar ansökt om utlämning beträffande samma person, ska ärendena, med undantag för sådana ärenden som anges i 5 §, prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som ska handlägga det först inkomna ärendet.
Inkommer en ny arresteringsorder eller utlämningsframställning efter rättens beslut om överlämnande eller utlämning men innan beslutet har vunnit laga kraft, får hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av flera arresteringsorder eller utlämningsframställningar som ska beviljas ska ske med särskild hänsyn till gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tid-
15 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
order utfärdades samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd.
punkter då respektive arresteringsorder utfärdades eller utlämningsframställning gjordes samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd.
5 §
Om det beträffande den eftersökte pågår ett ärende om utlämning för brott eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen skall prövningen av frågan om överlämnande enligt denna lag anstå till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
Om det beträffande den eftersökte pågår ett ärende om utlämning för brott enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot humanitär rätt eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska prövningen av frågan om överlämnande enligt denna lag anstå till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
6 kap.
9 §16
En framställning om rätt att till en stat utanför Europeiska unionen, Island eller Norge utlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige till en medlemsstat i Europeiska unionen prövas av regeringen med tillämpning av 24 § lagen (1957:668) om utlämning för brott.
En framställning om rätt att till en stat utanför Europeiska unionen, Island eller Norge utlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige till en medlemsstat i Europeiska unionen prövas med tillämpning av 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden som har inletts före ikraftträdandet.
16 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
13. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
I fråga om utlämning till specialdomstolen tillämpas lagen (1957:668) om utlämning för brott, om inte annat framgår av denna lag. Bestämmelserna i 9 §, 18 § andra stycket sista meningen samt 26 och 26 b §§ skall inte tillämpas.
Utlämning till specialdomstolen får ske även om utlämning inte skulle vara möjlig vid en tillämpning av 2 eller 4 § eller 10 § andra stycket lagen om utlämning för brott och alltså även om Högsta domstolen funnit att det finns hinder mot utlämning enligt någon av dessa bestämmelser.
Ett beslut om häktning eller en dom som specialdomstolen har meddelat i behörig ordning skall godtas som grund för ett beslut om utlämning, om det inte framgår att häktningsbeslutet eller domslutet är uppenbart oriktigt.
I fråga om utlämning till specialdomstolen tillämpas lagen (0000:00) om utlämning, om inte annat framgår av denna lag. Bestämmelserna i 2 kap. 3 och 4 §§, 3 kap. 8 §, 6 kap. 11 § och 10 kap. 3–5 §§ lagen om utlämning ska inte tillämpas.
Utlämning till specialdomstolen får ske även om utlämning inte skulle vara möjlig vid en tillämpning av 2 kap. 2, 5 eller 6 § eller 3 kap. 14 § lagen om utlämning.
Ett beslut om häktning eller en dom som specialdomstolen har meddelat i behörig ordning ska godtas som grund för ett beslut om utlämning, om det inte framgår att häktningsbeslutet eller domslutet är uppenbart oriktigt.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden om utlämning som har inletts före ikraftträdandet.
3. Har någon utlämnats från Sverige till specialdomstolen och begärs tillstånd till en sådan åtgärd som avses i 7 kap. 10 eller 11 § lagen (0000:00) om utlämning, ska de bestämmelserna tillämpas. En sådan begäran prövas av Stockholms tingsrätt.
14. Förslag till lag om ändring i lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 5 §, 4 kap.6 och 7 §§ samt 5 kap. 8 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
5 §17
Överlämnande för viss gärning får inte beviljas om
1. gärningen har ägt rum innan den eftersökte fyllt femton år,
2. gärningen omfattas av nåd eller annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen,
3. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en nordisk stat eller i en medlemsstat i Europeiska unionen och, vid fällande dom, påföljden har avtjänats eller är under verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i domslandet,
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan stat än som anges i 3 och om detta enligt 10 § tredje eller fjärde stycket lagen (1957:668) om utlämning för brott hade utgjort ett hinder mot utlämning av den eftersökte,
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan stat än som anges i 3 och om detta enligt 3 kap. 16 § första stycket 4 eller andra stycket lagen (0000:00) om utlämning hade utgjort ett hinder mot utlämning av den eftersökte,
5. det enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan lag har meddelats beslut att inte åtala för gärningen,
6. förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och förundersökningsledaren eller, när åtal har väckts, handläggande åklagare i det ärendet motsätter sig att lagföringen sker i den utfärdande staten, eller
7. gärningen i sin helhet har ägt rum i Sverige och inte motsvarar brott enligt svensk lag.
17 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
4 kap.
6 §18
Om två eller flera nordiska stater har utfärdat en nordisk arresteringsorder eller en eller flera av dessa stater har utfärdat en nordisk arresteringsorder samt en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen har utfärdat en europeisk arresteringsorder beträffande samma person, ska ärendena prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som enligt 1 § har behörighet att handlägga det först inkomna ärendet.
Inkommer en ny nordisk eller europeisk arresteringsorder efter det att rätten beslutat om överlämnande men innan beslutet har vunnit laga kraft, får hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av flera arresteringsordrar som ska beviljas ska göras med särskild hänsyn till gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då respektive arresteringsorder utfärdades samt om de avser lagföring eller verk-
Om två eller flera nordiska stater har utfärdat en nordisk arresteringsorder eller en eller flera av dessa stater har utfärdat en nordisk arresteringsorder samt en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen har utfärdat en europeisk arresteringsorder eller en eller flera andra stater, tribunaler eller internationella domstolar ansökt om utlämning beträffande samma person, ska ärendena, med undantag för sådana ärenden som anges i 7 §, prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som enligt 1 § har behörighet att handlägga det först inkomna ärendet.
Inkommer en ny nordisk eller europeisk arresteringsorder eller utlämningsframställning efter det att rätten beslutat om överlämnande eller utlämning men innan beslutet har vunnit laga kraft, får hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av flera arresteringsordrar eller utlämningsframställningar som ska beviljas ska göras med särskild hänsyn till gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då respektive arresteringsorder utfärdades eller ut-
18 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
ställighet av en frihetsberövande påföljd.
lämningsframställning gjordes samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd.
7 §19
Om det beträffande den eftersökte pågår ett ärende om utlämning för brott eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen ska prövningen av frågan om överlämnande enligt denna lag anstå till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
Om det beträffande den eftersökte pågår ett ärende om utlämning för brott enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot humanitär rätt eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska prövningen av frågan om överlämnande enligt denna lag anstå till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
5 kap.
8 §20
Den som har överlämnats från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder får utan tillstånd vidareöverlämnas till en annan nordisk stat.
En framställning om rätt att till en medlemsstat i Europeiska unionen vidareöverlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder prövas av tingsrätten med tillämpning av 6 kap. 8 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
En framställning om rätt att till en stat utanför Norden eller Europeiska unionen vidareutlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder prövas av regeringen med tillämpning av 24 § lagen (1957:668) om utlämning för brott.
En framställning om rätt att till en stat utanför Norden eller Europeiska unionen, vidareutlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder prövas med tillämpning av 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning.
19 I lydelse enligt prop. 2010/11:158. 20 I lydelse enligt prop. 2010/11:158.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Äldre bestämmelser gäller för ärenden som har inletts före ikraftträdandet.
15. Förslag till förordning (0000:00) om utlämning
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Allmänna bestämmelser
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om tillämpning av lagen (0000:00) om utlämning jämte vissa andra bestämmelser som gäller då Sverige är ansökande stat.
De begrepp som används i denna förordning har samma betydelse som i lagen (0000:00) om utlämning.
2 § Regeringen tillkännager de internationella överenskommelser som avses i denna förordning.
2 kap. Utlämning från Sverige
Utredningen
1 § Den eftersökte ska underrättas om innehållet i utlämningsframställningen, efterlysningen eller den andra statens begäran om tvångsmedelsanvändning, så snart som möjligt efter det att denne har anträffats.
2 § Om utlämning begärs för en gärning på tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrundlagens områden, ska åklagaren samråda med och vid behov inhämta yttrande från Justitiekanslern.
3 § Riksåklagaren eller den åklagare som verkställer utredningen får under utredningen begära kompletterande information direkt från en behörig myndighet i en annan stat, om den andra staten tillåter det.
Samtycke till utlämning och medgivande till utvidgad utlämning
4 § Samtycke och medgivande som avses i 5 kap. 5 § lagen (0000:00) om utlämning och återkallelse av ett sådant samtycke eller medgivande lämnas skriftligen enligt formulär som fastställs av Riksåklagaren.
En återkallelse av ett samtycke eller medgivande lämnas till åklagare eller till en polisman.
Den handling där samtycket och medgivandet lämnas ska om möjligt vara skriven på det språk som normalt används av den eftersökte. Om ett annat språk används, ska det antecknas på handlingen vilka åtgärder som har vidtagits för att kontrollera att den eftersökte har förstått innebörden av samtycket och medgivandet.
Justitiedepartementet ska i samband med att ett beslut om utlämning verkställs underrätta den ansökande staten om att den som utlämnas har lämnat ett sådant samtycke och medgivande som sägs i första stycket.
Underrättelse om ett beslut i fråga om utlämning
5 § När ett lagakraftvunnet beslut föreligger, ska åklagaren omedelbart underrätta Justitiedepartementet härom. Justitiedepartementet ska för verkställighet underrätta Rikspolisstyrelsen och också den ansökande staten om beslutet.
Underrättelse till den ansökande staten ska innehålla uppgift om de frihetsberövanden som har ägt rum i Sverige med anledning av en begäran om utlämning.
Underrättelse vid utlämning på villkor om återförande
6 § Om utlämning beviljas med ett sådant villkor om återförande som avses i 4 kap. 2 § 2, 4 eller 5 lagen (0000:00) om utlämning, ska
Justitiedepartementet underrätta den ansökande staten om att denna ska upplysa Justitiedepartementet om när ett återförande kan äga rum.
Verkställighet av ett beslut om utlämning
7 § Justitiedepartementet ansvarar för att ett beslut om utlämning verkställs inom rätt tid.
8 § Justitiedepartementet, åklagaren, polismyndigheten och Rikspolisstyrelsen ska utbyta information i den utsträckning det är nödvändigt för att ett beslut om utlämning ska kunna verkställas.
Rikspolisstyrelsen ska underrätta Justitiedepartementet och åklagaren när beslutet har verkställts.
Rikspolisstyrelsen ska omedelbart underrätta Justitiedepartementet och åklagaren, om den som ska utlämnas inte hämtas inom rätt tid.
Underrättelse vid tillfälligt verkställighetshinder i visst fall
9 § Har verkställigheten av ett beslut om utlämning skjutits upp med stöd av 7 kap. 1 § andra stycket lagen (0000:00) om utlämning på grund av att den som ska utlämnas avtjänar en frihetsberövande påföljd, ska den myndighet som ansvarar för verkställigheten av påföljden underrätta Justitiedepartementet i god tid innan frigivning sker.
Ansvariga myndigheter i Sverige
10 § Enligt detta kapitel och vid tillämpning av bestämmelserna i 8 kap. lagen (0000:00) om utlämning, ska följande myndigheter vara ansvariga myndigheter i Sverige.
1. Kriminalvården, när påföljden i Sverige ska verkställas eller kan antas komma att verkställas som fängelse.
2. Socialstyrelsen, när påföljden i Sverige ska verkställas eller kan antas komma att verkställas som rättspsykiatrisk vård.
3. Statens institutionsstyrelse, när påföljden i Sverige ska verkställas eller kan antas komma att verkställas som sluten ungdomsvård.
Underrättelse vid beslut i fråga om förvar i visst fall
11 § När den ansvariga myndigheten i Sverige har fattat ett beslut i fråga om förvar enligt 8 kap. 1 § andra stycket lagen (0000:00) om utlämning för brott eller när en domstol som avses i 8 kap. 6 § den lagen har prövat en sådan fråga, ska den ansvariga myndigheten omedelbart underrätta den polismyndighet som ska verkställa beslutet.
Underrättelse vid omvandling av påföljd
12 § Meddelas dom i ett mål som avses i 8 kap. 2 § andra stycket lagen (0000:00) om utlämning, ska domstolen samma dag sända en kopia av domen till den ansvariga myndigheten i Sverige. Domstolen ska underrätta den ansvariga myndigheten så snart domen vinner laga kraft mot den dömde.
Utvidgad utlämning och vidareutlämning
13 § Bestämmelserna i detta kapitel gäller i tillämpliga delar i ärenden om utvidgad utlämning och vidareutlämning enligt 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning.
3 kap. Utlämning till Sverige
Utlämningsframställningens upprättande och innehåll
Utlämning för lagföring
1 § Framställning om utlämning från annan stat av den som här i riket är misstänkt eller tilltalad för brott görs av åklagare. Framställningen ska sändas till Riksåklagaren, som avgör om den ska överlämnas till Justitiedepartementet för vidarebefordran till den främmande staten.
2 § Vid en framställning som avses i 1 § bör fogas protokoll vid häktningsförhandling, särskilt uppsatt häktningsbeslut eller annan handling som tydligt redovisar att en domstol funnit sannolika skäl till misstanke föreligga för det eller de brott som har föranlett häktning, tid och plats för deras förövande, tillämpliga lagrum samt namn,
hemvist, medborgarskap och övriga personuppgifter beträffande den som begärs utlämnad. Handlingen bör vara undertecknad eller bestyrkt av en domare som var ledamot av rätten när häktningen beslutades.
Uppgift om signalement bör om möjligt bifogas framställningen.
Utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd
3 § Framställning om utlämning görs av Kriminalvården, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse för verkställighet av respektive fängelsestraff, rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård.
Framställningen ska överlämnas till Justitiedepartementet för vidarebefordran till den andra staten.
4 § En framställning som avses i 3 § ska åtföljas av en bestyrkt kopia av den dom som ska verkställas. Vidare ska, om möjligt, uppgift lämnas om hur lång tid som återstår att verkställa. Tillämpliga bestämmelser bör också redovisas. Kriminalvården, Socialstyrelsen eller Statens institutionsstyrelse ska samråda med Justitiedepartementet i frågan om den ytterligare utredning som kan behöva bifogas framställningen.
Proportionalitet
5 § Utlämning bör begäras endast när det med hänsyn till det men för den enskilde samt den tidsutdräkt och de kostnader som kan antas uppkomma i ärendet framstår som motiverat på grund av brottets art och svårhetsgrad samt övriga omständigheter.
Vid prövning enligt första stycket ska bland andra omständigheter beaktas längden av det fängelsestraff eller den slutna ungdomsvård som kan antas komma att dömas ut för brottet eller som har dömts ut för detta och återstår att avtjäna eller genomgå. Kan det antas att den eftersökte genom domen kommer att utvisas ur landet, eller har beslut om utvisning meddelats, ska även denna omständighet beaktas.
Om den eftersökte är under arton år, bör utlämning begäras endast om det är fråga om allvarlig brottslighet eller den unge har stark anknytning till Sverige eller det i övrigt finns särskilda skäl för att begära utlämning till Sverige.
Vidarebefordran och översättning av utlämningsframställningen
6 § Justitiedepartementet vidarebefordrar utlämningsframställningen till den andra staten. Vid behov kan begäran om provisoriskt anhållande göras innan utlämningsframställningen vidarebefordras.
Översättning av framställningen och därvid fogade handlingar ombesörjs av Justitiedepartementet.
Kompletterande information till den andra staten
7 § Riksåklagaren, Kriminalvården, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse eller åklagare som gjort en framställning om utlämning får lämna kompletterande information direkt till en behörig myndighet i en annan stat, om den andra staten tillåter det.
Villkor för utlämning
8 § Riksåklagaren får i ett ärende om utlämning till Sverige godta villkor om att den eftersökte återförs till den andra staten för att där verkställa ett fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd som denne har dömts till i Sverige.
Underrättelse vid villkorad utlämning till Sverige
9 § Ska någon i ett fall som sägs i 10 kap. 2 § lagen (0000:00) om utlämning återföras till en annan stat, ska åklagaren underrätta polismyndigheten när återförandet ska äga rum.
Transport
10 § Den myndighet som har gjort en framställning om utlämning ansvarar för att den eftersökte förs till Sverige, när den andra staten har beslutat om utlämning hit. Myndigheten ska, om inte annat har överenskommits, se till att den eftersökte rättidigt hämtas till Sverige.
Myndigheten får, om det behövs, begära hjälp av Rikspolisstyrelsen eller den polismyndighet som Rikspolisstyrelsen bestämmer.
Överförande av verkställighet av en frihetsberövande påföljd
11 § Om någon ska återföras till den andra staten enligt 8 § ska den ansvariga myndigheten se till att verkställigheten av straffet eller påföljden överförs till den andra staten och att personen förs dit när domen har vunnit laga kraft. Myndigheten får, om det behövs, begära hjälp av polismyndigheten i den ort där personen vistas.
Ansvarig myndighet enligt första stycket är Kriminalvården, Socialstyrelsen eller Statens institutionsstyrelse, om påföljden avser fängelse, rättspsykiatrisk vård eller sluten ungdomsvård.
Den andra staten ska i samband med överförandet informeras om när verkställigheten påbörjades och om de frihetsberövanden som har ägt rum i Sverige.
Medgivande till utvidgad utlämning eller vidareutlämning
12 § När det följer av en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige, att den som har utlämnats för brott till
Sverige kan lämna sitt medgivande till åtal eller straff för annat brott som denne har begått före utlämningen eller till att vidareutlämnas till en annan stat, utan att tillstånd måste inhämtas från den stat från vilken utlämning har skett, ska medgivande lämnas skriftligen enligt formulär som fastställs av Riksåklagaren. Medgivandet lämnas till åklagare.
Den som har utlämnats ska underrättas om innebörden av medgivandet. Den handling där medgivandet lämnas ska om möjligt vara skriven på det språk som normalt används av den som har utlämnats. Om ett annat språk används, ska det antecknas på handlingen vilka åtgärder som har vidtagits för att kontrollera att den som har utlämnats har förstått innebörden av samtycket.
Handläggning av utvidgad utlämning eller vidareutlämning
13 § Om utlämning till Sverige har beviljats och fråga uppkommer om att begära den andra statens tillstånd till att lagföra eller straffa den som har utlämnats även för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattades av utlämningsframställningen eller att utlämna denne till en annan stat, gäller i tillämpliga delar vad som sägs i detta kapitel om en ursprunglig begäran om utlämning.
1. Denna förordning träder i kraft den
2. Genom förordningen upphävs förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott.
3. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden om utlämning som har inletts vid ikraftträdandet.
16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
Härigenom föreskrivs att 37 § förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
37 §21
Uppgifter i det centrala kriminalvårdsregistret skall på begäran lämnas ut till Regeringskansliet, en domstol, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, en polismyndighet, Datainspektionen eller en myndighet som får besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge eller utlänningslagen (2005:716).
Uppgifter i det centrala kriminalvårdsregistret ska på begäran lämnas ut till Regeringskansliet, en domstol, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, en polismyndighet, Datainspektionen eller en myndighet som får besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagen (0000:00) om utlämning, lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge eller utlänningslagen (2005:716).
Dessutom får Regeringskansliet, Rikspolisstyrelsen och polismyndigheter ha direktåtkomst till registret. För Regeringskansliet får dock endast sådana uppgifter göras tillgängliga som behövs i ärenden om nåd i brottmål och om upphävande av utvisningsbeslut enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen.
Denna förordning träder i kraft den
21 Senaste lydelse 2006:106. Bestämmelsen kommer med all säkerhet att ändras i samband med att en förordning ang. tillämpningen av NAOL tillkommer.
17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder
Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
Om den andra medlemsstaten meddelar att ett utlämningsförfarande skall tillämpas, skall förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott tillämpas i stället för denna förordning. Den utfärdande myndigheten skall omedelbart överlämna ärendet till den myndighet som, enligt samma förordning, är behörig att göra framställningar om utlämning till den andra medlemsstaten.
Om den andra medlemsstaten meddelar att ett utlämningsförfarande ska tillämpas, ska förordningen (0000:00) om utlämning tillämpas i stället för denna förordning. Den utfärdande myndigheten ska omedelbart överlämna ärendet till den myndighet som, enligt samma förordning, är behörig att göra framställningar om utlämning till den andra medlemsstaten.
I fall som avses i första stycket behöver någon ny framställning inte göras, om den andra staten godtar arresteringsordern som en framställning om utlämning.
Denna förordning träder i kraft den
1. Inledning
1.1. Utredningens uppdrag
Utredningens direktiv (2009:88) återges i sin helhet i bilaga 1.
Utredningens uppdrag är en översyn av lagen (1957:668) om utlämning för brott (UtlämningsL). Utredningen ska därvid dels göra en genomgripande genomgång av regelverket i sak, dels se över lagstiftningens tekniska och språkliga utformning. Målsättningen är att utlämning från Sverige ska ske på ett sätt som är snabbt, rättssäkert och effektivt med beaktande av Sveriges folkrättsliga förpliktelser.
I uppdraget ingår också att följa arbetet med framtagandet av ett tredje tilläggsprotokoll till den europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957 samt att överväga en anpassning av den svenska lagstiftningen till de föreliggande förslagen alternativt, om protokollet antas, analysera behovet av lagändringar och ta ställning till frågan om ratificering.
Utredningen ska även ta ställning till om Sverige bör anta protokollet av den 15 maj 2003 om ändring av 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism samt överväga behovet av lagändringar.
Utredningen ska slutligen göra en översyn av bestämmelserna som reglerar en svensk begäran om utlämning enligt förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott.
1.2. Utredningens arbete
Utredningen har haft regelbundna sammanträden med sakkunnig- och expertkretsen.
Utredningen har i sitt arbete vägletts av nyare lagstiftning på området, såsom lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder (EAOL) och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (LIRB).
Utredningen har, förutom den värdefulla medverkan som den sakkunniga och experterna i utredningen utgjort, vilka bl.a. har varit representanter för Åklagarmyndigheten och Sveriges Advokatsamfund, haft vidare kontakter och samrått med Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen och Högsta domstolen.
För att kunna jämföra den svenska regleringen med lagstiftningen i vissa andra länder har kontakter tagits med det danska Justitsministeriet, det finska Justitieministeriet och det norska Justisdepartementet. Vidare har utredningen haft kontakt med den franska, brittiska, tyska, australiensiska, kanadensiska, amerikanska, ryska respektive turkiska ambassaden i Stockholm samt med den svenska ambassaden i Paris (Frankrike), London (Storbritannien), Berlin (Tyskland), Canberra (Australien), Ottawa (Kanada), Washington (USA), Moskva (Ryssland), Bangkok (Thailand) respektive Ankara (Turkiet). Den utländska rättsöversikten avser rättsläget våren 2010.
Från Åklagarmyndigheten (Riksåklagaren) och Högsta domstolen har utredningen inhämtat vissa statistikuppgifter. Dessvärre har det inte varit möjligt, bl.a. på grund av hur ärenden under åren handlagts i Regeringskansliet vid skilda departement och de sekretessföreskrifter som omgärdar materialet, att med rimliga arbetsinsatser få fram statistiska uppgifter rörande utlämningsärenden från 1980 och fram till i dag, avseende framför allt det totala antalet ärenden där Sverige är anmodad stat, och motsvarande, där Sverige är ansökande stat, vilka andra stater som därvid är ansökande respektive anmodade stater samt vilka brott som utlämning begärs för i respektive kategori. Även om det hade varit önskvärt, har utredningen alltså måst avstå från att redovisa sådant material.
Utredningen har också följt beredningen inom Regeringskansliet med framtagandet av en lagstiftning om en nordisk arresteringsorder och Sveriges tillträde till och genomförande av Europarådets konvention av den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism. När det gäller en nordisk arresteringsorder föreligger nu ett förslag till lag (lag [0000:00] om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arres-
teringsorder, NAOL, prop. 2010/11:158). Om förslaget antas av riksdagen, kommer lagen, enligt uppgift, att kunna träda i kraft tidigast den 1 januari 2012. Utredningen har i sina överväganden och förslag utgått från regeringens förslag till NAOL, och förslag till ändringar i andra författningar, så som de föreligger enligt propositionen.
Vidare har utredningen följt arbetet inom Europarådet med ett tredje tilläggsprotokoll till den europeiska utlämningskonventionen den 13 december 1957 (1957 års utlämningskonvention). Utredningen har även i övrigt hållit sig underrättad om arbete som pågår internationellt; bl.a. framtagandet av ett fjärde tilläggsprotokoll till 1957 års utlämningskonvention och tilläggsprotokoll till Haagkonventionen1 och Montrealkonventionen2.
Samråd har skett med Yttrandefrihetskommittén (Ju 2003:04), Förvarsutredningen (Ju 2009:03), utredningen om transporter av frihetsberövade personer (Ju 2009:04) och utredningen om internationell straffverkställighet (Ju 2011:03). Utredningen har slutligen beaktat arbetet i bl.a. Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige (Ju 2006:02), Målutredningen (Ju 2008:11) och Förundersökningsutredningen (Ju 2009:07).
1.3. Disposition av betänkandet
Betänkandet består av tre delar. Del A innehåller en utförlig beskrivning av gällande rätt. Inledningsvis finns en introduktion till utlämningsrätten (kapitel 2), därefter följer avsnitt om UtlämningsL:s förutsättningar för utlämning (kapitel 3), UtlämningsL:s förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering (kapitel 4), utlämningens förenlighet med Europakonventionen (kapitel 5), FN:s konventioner om mänskliga rättigheter (kapitel 6), utlämningsärendenas omfattning (kapitel 7), Sverige som ansökande stat (kapitel 8) och, slutligen, utländsk rätt (kapitel 9).
I del B finns utredningens överväganden och förslag. Utredningen behandlar här först frågor hänförliga till utlämningslagen: förutsättningar för utlämning (kapitel 10), en ny förfarandemodell (kapitel 11), förfarandet (kapitel 12), överförande av verkställighet av en
1 Konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, dagtecknad i Haag den 16 december 1979 (SÖ 1971:17). 2 Konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, antagen i Montreal den 23 september 1971 (SÖ 1973:48), jämte tilläggsprotokoll – protokollet för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik, antagen i Montreal den 24 februari 1988 (SÖ 1990:16).
frihetsberövande påföljd till Sverige (kapitel 13) och övriga frågor (kapitel 14). Därefter behandlas det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention (kapitel 15) och protokollet den 15 maj 2003 om ändring av Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m. (kapitel 16). I följande kapitel behandlas utlämning till Sverige (kapitel 17) och ändringar i vissa andra lagar (kapitel 18). I del B finns avslutningsvis utredningens kostnads- och konsekvensanalys samt förslag i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 19).
Del C innehåller utredningens författningsförslag med kommentarer (kapitel 20). Författningsförslagen är som brukligt också, jämte sammanfattningen, redovisade inledningsvis i betänkandet.
Del A
Gällande rätt
2. Introduktion till utlämningsrätten
2.1. Svensk utveckling på utlämningsområdet
Den första svenska lagen om utlämning trädde i kraft år 1913 (lagen den 4 juni 1913 [nr 68] om utlämning av förbrytare). Lagen innehöll regler om villkoren för och förfarandet vid utlämning för brott från Sverige till främmande stat. Den gällde samtliga utlämningsärenden då Sverige stod som anmodad stat, dvs. oavsett om Sverige hade något utlämningsavtal med den ansökande staten eller inte. Enligt lagen fick svensk medborgare inte utlämnas. Utlämning fick vidare inte ske, om dom beträffande det aktuella brottet meddelats här i landet (principen om ne bis in idem) eller om straff för brottet skulle vara preskriberat enligt svensk lag. Utlämning fick inte heller ske för militära eller politiska brott. I lagen fanns krav på dubbel straffbarhet, och den som utlämnats fick inte utan svenskt medgivande åtalas eller straffas i den främmande staten för annat brott som begåtts före utlämningen (ett uttryck för den s.k. specialitetsprincipen). De villkor för utlämning som lagen upptog fanns i huvudsak med i de avtal om utlämning som Sverige tidigare ingått och som fram till lagens tillkomst utgjorde den i Sverige gällande utlämningsrätten (prop. 1913:50 s. 22).
1913 års lag gällde fram till dess att den alltjämt gällande lagen (1957:668) om utlämning för brott (UtlämningsL, prop. 1957:156, bet. 1LU 1957:37, rskr. 1957:377) trädde i kraft den 1 januari 1958.
Inom Europarådet har sedan 1950-talet bedrivits arbete med att förbättra det internationella utlämningssamarbetet. År 1957 antogs den grundläggande konventionen på utlämningsområdet, den europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957 (1957 års utlämningskonvention, SÖ 1959:65). UtlämningsL bygger i allt väsentligt på 1957 års utlämningskonvention. Lagen innehåller bestämmelser om utlämning till utomnordiska stater och upptar, liksom 1913 års lag, ett antal villkor för beviljande av utlämning samt
förfaranderegler. Till 1957 års utlämningskonvention har fogats två tilläggsprotokoll rörande utlämning för bl.a. folkrättsbrott (SÖ 1976:27) och fiskala brott (SÖ 1979:13), vilka ratificerats av Sverige och efter vilka UtlämningsL:s bestämmelser har anpassats.
Sedan slutet av 1950-talet har det mellan de nordiska länderna funnits ett utlämningssamarbete som bygger på harmoniserad lagstiftning. År 1959 trädde lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge (den nordiska utlämningslagen, prop. 1959:72, bet. 1LU 1959:22, rskr. 1959:207) i kraft. I lagen fanns bestämmelser om förutsättningar för och förfarandet vid utlämning till de nordiska länderna. Utlämning mellan de nordiska länderna har genom det nordiska samarbetet sedan lång tid tillbaka varit mindre komplicerat än vad som gäller enligt UtlämningsL. Det nordiska utlämningssamarbetet har på senare tid utvecklats ytterligare och grundar sig numera på konventionen om överlämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott (nordisk arresteringsorder). De åtaganden som följer med konventionen kommer i Sverige att genomföras genom den föreslagna lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder (den nordiska arresteringsorderlagen, NAOL, prop. 2010/11:158), förmodligen gällande tidigast från den 1 januari 2012.1
Utvecklingen på utlämningsområdet har sedan mitten av 1990talet i stor utsträckning skett inom ramen för EU:s straffrättsliga samarbete. Inom EU har först utarbetats konventionen om ett förenklat förfarande för utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (1995 års utlämningskonvention, SÖ 1998:43) och konventionen om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (1996 års utlämningskonvention, SÖ 2001:49). EU-konventionerna innebar i förhållande till 1957 års utlämningskonvention att utlämningssamarbetet mellan medlemsstaterna förenklades. Även Schengenkonventionen från 1990 (SÖ 1998:49) innehåller bestämmelser om utlämning (artikel 59–66). Utlämningssamarbetet mellan EU:s medlemsstater har emellertid utvecklats ytterligare och grundar sig numera på rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 18.7 2002, s. 1, Celex 02002F0584). Rambeslutet har i Sverige genomförts genom lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder (den europeiska arresteringsorderlagen, EAOL, prop. 2003/04:7, bet. 2003/04:JuU8, rskr. 2003/04:107). Genom ram-
1 Utredningen kommer i fortsättningen att behandla föreliggande förslag (NAOL) som gällande, i den del det har betydelse för utredningens egna förslag.
beslutet ersattes i princip all utlämning inom EU med ett förenklat och snabbare förfarande, där rättsliga myndigheter i en medlemsstat efter en begränsad prövning överlämnar en efterlyst person till en annan medlemsstat för lagföring eller verkställighet av ett redan utdömt straff.
Sverige har, förutom 1957 års utlämningskonvention, tillträtt ett antal andra konventioner på utlämningsområdet, bl.a. Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m. (1977 års terrorismkonvention, SÖ 1977:12), 1988 års FN-konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (SÖ 1991:41) och 2000 års FN-konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (SÖ 2004:21).
Vidare har Sverige ingått bilaterala avtal om utlämning med
Australien (SÖ 1974:3, 1985:64, 1989:49), Belgien (SÖ 1951:31, 1973:149, 1988:11), Kanada (SÖ 2001:42), Storbritannien och Nordirland (SÖ 1965:19–20, 1966:20, 1979:62, 1980:4) samt USA (SÖ 1963:17, 1984:34). Såväl avtalet med Belgien som avtalet med Storbritannien torde efter EAOL:s tillkomst, helt ha spelat ut sin roll och kan i praktiken utelämnas vid redogörelsen för Sveriges bilaterala avtal.2 Även mellan EU och USA har ingåtts avtal om utlämning. EU-avtalet innebär för svenskt vidkommande att olika frågeställningar om utlämning mellan Sverige och USA regleras såväl i bilateral överenskommelse som i EU-avtal. För ikraftträdande förutsätter EU-avtalet att samtliga medlemsstater inom EU i bilaterala överenskommelser med USA klargör förhållandet mellan tidigare träffade bilaterala överenskommelser och motsvarande åtaganden i
EU-avtalet. Sverige och USA har träffat överenskommelse som tydliggör vilka åtaganden som gäller mellan staterna i fråga om utlämning och i ett särskilt bilateralt instrument har reglerats vilka bestämmelser som ska gälla i samarbetet. En konsoliderad version av Sveriges bilaterala utlämningsavtal och EU-avtalet om utlämning har arbetats fram (prop. 2004/05:46 och dess bilaga 1). Utlämningsavtalet mellan USA och EU trädde, efter att det ratificerats av alla medlemsstater och USA, i kraft den 1 februari 2010.
På senare tid har ett antal internationella brottmålsdomstolar inrättats. Genom resolutioner antagna av FN:s säkerhetsråd har – med stöd av kapitel 7 i FN-stadgan, vilken ger säkerhetsrådet behörighet att vidta åtgärder för att upprätthålla och återställa internationell fred och säkerhet – tribunalerna för brott begångna i f.d.
2 Jfr dock för Storbritanniens del avseende bl.a. Falklandsöarna, Påle 2003, s. 52 f.
Jugoslavien och i Rwanda tillskapats. Besluten att inrätta Jugoslavien- och Rwandatribunalerna och bestämmelserna i deras stadgor om t.ex. jurisdiktion och samarbete, är bindande för alla FN:s medlemsstater. Vidare har genom ett avtal mellan FN och Sierra Leones regering inrättats Specialdomstolen för Sierra Leone, vars syfte är att etablera en oberoende domstol för beivrande av allvarliga brott mot internationell humanitär rätt samt brott mot viss nationell rätt i Sierra Leone. Eftersom Specialdomstolen för Sierra Leone inte är inrättad med stöd av kapitel 7 i FN-stadgan, är Sverige inte skyldigt att samarbeta med specialdomstolen i fråga om utlämning. Sverige har emellertid valt att möjliggöra utlämningssamarbete med specialdomstolen genom lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.
Vid en diplomatkonferens 1998 antogs Stadgan för Internationella brottmålsdomstolen (Romstadgan), som är en multilateral överenskommelse och därför bindande endast för de stater som valt att tillträda den. Sverige tillträdde Romstadgan den 28 juni 2001 och stadgan trädde i kraft den 1 juli 2002 (SÖ 2002:59).
2.2. Gällande svensk lagstiftning om utlämning
2.2.1. Inledning
Vid utlämning till utomnordiskt land enligt 1957 års utlämningskonvention, och andra konventioner som Sverige tillträtt samt enligt de bilaterala utlämningsavtal som Sverige har ingått, tillämpas UtlämningsL. Lagen är tillämplig även i de fall där det inte finns ett särskilt avtal om utlämning mellan Sverige och den andra staten.
Vid utlämning eller överlämnande till de internationella tribunalerna, den Internationella brottmålsdomstolen och Specialdomstolen för Sierra Leone kompletteras UtlämningsL med de särskilda lagarna om samarbete med dessa domstolar: lagen (1994:569) om
Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt (tribunallagen), lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen respektive lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.
UtlämningsL gäller inte i förhållande till annat EU-land, i vilken situation EAOL i stället ska tillämpas.
I NAOL finns bestämmelser om förutsättningar för och förfarandet vid överlämnande till de nordiska länderna.
Förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott (utlämningsförordningen) innehåller bestämmelser om utlämning för brott till Sverige.
2.2.2. Utlämningslagen
UtlämningsL innehåller, som nämnts, regler om utlämning från Sverige till annan stat för lagföring eller straff i samtliga de fall då varken EAOL eller NAOL är tillämplig. Lagen gäller således i förhållande till alla stater med undantag för Danmark, Finland, Island och Norge samt övriga medlemsstater i EU. Lagen bygger i allt väsentligt på 1957 års utlämningskonvention (prop. 1957:156). Den innehåller dels ett antal avslagsgrunder, dvs. villkor för att utlämning ska beviljas, dels förfaranderegler.
I 2 § UtlämningsL finns ett absolut förbud mot utlämning av svenska medborgare.
I 4 § uppställs vissa krav på brottets allvar eller frihetsstraffets längd för att utlämning ska kunna ske. Den gärning för vilken utlämning begärs måste motsvara brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Avser framställningen flera brott är det tillräckligt att ett av dem är av denna svårhetsgrad. Har dom meddelats i den ansökande staten för gärningen måste påföljden utgöra frihetsstraff i minst fyra månader eller annat omhändertagande på anstalt under motsvarande tid.
I 5 och 6 §§ finns regler som begränsar möjligheterna att utlämna när det är fråga om militära och politiska brott.
Enligt 7 § får utlämning inte ske om åtgärden kan medföra risk för att den utlämnade på grund av bl.a. sin härstamning eller religiösa eller politiska uppfattning löper risk att bli utsatt för förföljelse av allvarligare slag.
Enligt 8 § får utlämning inte heller ske om åtgärden skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Enligt bestämmelsen ska en avvägning ske mellan, å ena sidan, den eftersöktes personliga förhållanden, bl.a. ungdom och hälsotillstånd, och, å andra sidan, den ansökande statens intresse.
I 9 § uppställs vissa krav på bevisning i skuldfrågan. I princip krävs dom eller häktningsbeslut från behörig myndighet i den ansökande staten. För att en dom ska godtas ska den ”stödjas av utredningen” och får inte ”föranleda allvarlig erinran”. Grundar sig framställningen på ett häktningsbeslut krävs för utlämning att det
föreligger sannolika skäl för att personen begått gärningen. I bestämmelsen ges möjlighet att genom överenskommelse med annan stat bestämma att fällande dom eller häktningsbeslut som meddelats av domstol eller domare ska godtas, om det inte i särskilt fall framgår att domslutet eller häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt. I en sådan överenskommelse kan emellertid föreskrivas, att dom som meddelats efter förhandling som hållits i den dömdes utevaro endast ska godtas, om den dömdes rättighet att försvara sig ändå kan anses ha blivit tillräckligt tillgodosedd eller om den främmande staten lämnar en försäkran om att den dömde har möjlighet att påkalla en ny domstolsprövning som tillgodoser hans rätt till försvar.
Överenskommelse att godta såväl domar som häktningsbeslut föreligger mellan Sverige och andra stater som anslutit sig till 1957 års utlämningskonvention. Vidare finns sådan överenskommelse i så gott som samtliga de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. Enligt det andra tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention får emellertid domar som meddelats utan att den dömde varit närvarande särbehandlas på det sätt som anges i 9 § UtlämningsL.
I 10 § kommer principen om ne bis in idem, att en person inte ska lagföras eller straffas för samma gärning mer än en gång, till uttryck. Utlämning får bl.a. inte ske om dom beträffande det aktuella brottet meddelats här i landet. I bestämmelsen finns också förbud mot utlämning när straff för brottet skulle vara preskriberat enligt svensk lag.
I 11 § finns s.k. tillfälliga utlämningshinder. Pågår i Sverige lagföring eller straffverkställighet beträffande annan brottlighet än den som det begärs utlämning för föreligger, under den tid som den svenska lagföringen eller straffverkställigheten pågår, hinder mot utlämning. Utlämning kan dock, trots det svenska intresset, ske för lagföring med villkor att den utlämnade senare överlämnas till svensk myndighet.
När utlämning sker ska, enligt 12 §, vissa villkor uppställas. Den som utlämnas får inte, utan medgivande av regeringen i det särskilda fallet, åtalas eller straffas i den främmande staten för annat brott än det som utlämningen avsåg som begåtts före utlämningen (specialitetsprincipen). Personen får inte heller utan sådant medgivande vidareutlämnas till annan stat. Den som utlämnas får som huvudregel inte åtalas för det aktuella brottet vid en tillfällig eller extraordinär domstol och personen får inte heller straffas med döden.
Förutom de angivna villkoren ska regeringen uppställa de övriga villkor som i varje enskilt fall krävs.
I 12 a § finns en möjlighet för den som har utlämnats att avsäga sig specialitetsprincipen under förutsättning att Sverige träffat en överenskommelse om detta med den ansökande staten. Sverige har än så länge endast träffat en sådan överenskommelse med Kanada (se prop. 2000/01:83 s. 23 ff.).
I 13 § behandlas den situationen att två eller flera stater begär utlämning av samma person. Vid prövningen av till vilken stat utlämning ska ske ska hänsyn bl.a. tas till brottslighetens beskaffenhet, framställningarnas tidsföljd samt personens nationalitet och hemvist.
Beslut om utlämning fattas av regeringen. Enligt 1 § UtlämningsL ”får” den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning och uppehåller sig här utlämnas. Detta innebär att en fri prövningsrätt tillkommer regeringen; regeringen är således inte, trots att samtliga lagens villkor för utlämning är uppfyllda, förpliktad att utlämna. Föreligger ett giltigt utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten kan avtalet emellertid innebära att Sverige på folkrättslig grund inte har rätt att vägra utlämning.
Det formella förfarandet vid utlämning regleras i 14–22 §§ UtlämningsL.
En framställning om utlämning ska enligt 14 § vara skriftlig och ges in till Justitiedepartementet. Till framställningen ska fogas avskrift av häktningsbeslut eller dom som åberopas eller annan utredning som framställningen grundas på. I framställningen ska finnas uppgift om personens nationalitet och hemvist, brottets beskaffenhet, tid och plats för brottet samt de straffbestämmelser som är tillämpliga i den ansökande staten. Om möjligt ska även signalement lämnas.
Enligt 15 § ska Riksåklagaren, innan regeringen fattar beslut i anledning av framställningen, avge yttrande. Om den som begärs utlämnad inte har samtyckt till utlämning, ska ärendet dessutom prövas av Högsta domstolen. Är det uppenbart att framställningen inte bör bifallas ska regeringen emellertid omedelbart avslå den.
Till grund för sitt yttrande ska Riksåklagaren, enligt 16 §, verkställa erforderlig utredning i enlighet med vad som stadgas om förundersökning i brottmål. Lokal åklagarmyndighet kan därvid anlitas att biträda med utredningsarbetet. Vanliga straffprocessuella tvångsmedel kan användas men i några avseenden gäller särskilda regler.
Sedan utredningen avslutats ska Riksåklagaren, enligt 17 §, överlämna ärendet tillsammans med sitt yttrande till Högsta domstolen eller – för det fall den som begärs utlämnad har samtyckt till det – till regeringen. Ska ärendet prövas av Högsta domstolen – dvs. om samtycke till utlämning inte finns – har domstolen enligt 18 § att pröva huruvida det finns förutsättningar för utlämning enligt 1–10 §§ UtlämningsL (av vilka 3 § sedermera upphävts). Om det behövs ska förhandling hållas i Högsta domstolen.
Efter det att Högsta domstolen meddelat beslut lämnas ärendet enligt 20 § vidare till regeringen för avgörande. Har Högsta domstolen funnit att hinder mot utlämning föreligger får regeringen inte bifalla framställningen. Beviljar regeringen utlämning ska den samtidigt bestämma inom vilken tid den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas. Som regel ska den som ska utlämnas i vart fall hämtas inom en månad från det att den ansökande staten fick del av beslutet. Beslut om utlämning verkställs av polismyndigheten och om personen som ska utlämnas är på fri fot får personen, om det är nödvändigt för att utlämningen ska kunna genomföras, omhändertas och tas i förvar under längst fyrtioåtta timmar.
Enligt 21 § kan regeringen förordna att föremål som tagits i beslag ska överlämnas till den ansökande staten.
Lagens 22 § behandlar ersättning av allmänna medel till offentlig försvarare för arbete hos regeringen.
I 23 § regleras användandet av tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning från främmande stat, dvs. i de fall då den för utlämning aktuelle är internationellt efterlyst men det ännu inte finns någon formell framställning om utlämning. Den som i en främmande stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott som det går att utlämna för kan anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet i avvaktan på en begäran om utlämning. Beslut fattas av åklagare som även kan förordna om beslag. Beslutet ska utan uppskov anmälas hos rätten (tingsrätten) som ska hålla förhandling och pröva om åtgärden ska bestå. Kommer rätten fram till att beslutet om tvångsmedel ska bestå ska den genast underrätta chefen för Justitiedepartementet om detta. Regeringen kan upphäva åtgärden, om hinder föreligger mot utlämning eller om utlämning av annat skäl inte bör ske. Om åtgärden inte upphävs, ska den främmande staten underrättas om åtgärden och en viss tid anges inom vilken framställning om utlämning ska göras. Denna tid får inte vara längre än fyrtio dagar från den dag personen anhölls eller ålades reseförbud eller anmälningsskyldighet. Så snart framställ-
ningen om utlämning kommit in, ska Justitiedepartementet underrätta den myndighet som först meddelat beslut om tvångsmedlet. Underrättelse ska även lämnas om en framställning om utlämning inte inkommer inom utsatt tid, för vilket fall beslutet om tvångsmedel ska hävas. Har en framställning om utlämning inkommit inom utsatt tid, ska den anhållne begäras häktad senast på den åttonde dagen efter den, då Riksåklagaren fick del av framställningen. Görs inte någon häktningsframställan ska den anhållne omedelbart friges.
I 24 §, som hör ihop med specialitetsprincipen i 12 §, har regeringen getts möjlighet att medge, att den som utlämnats får åtalas i den främmande staten för annan före utlämningen förövad gärning än den för vilken utlämning skett eller vidareutlämnas från den ansökande staten till en tredje stat. Liksom vid den ursprungliga utlämningsbegäran ska frågan om medgivande till lagföring, i de fall då den person som avses med framställningen inte har medgett densamma, prövas av Högsta domstolen.
Sedan framställning om utlämning gjorts får, enligt 25 §, svenskt åtal inte väckas för det uppgivna brottet, om inte framställningen har avslagits.
I 26, 26 a och 26 b §§ regleras möjligheten att ge tillstånd till transporter genom Sverige av personer som ska utlämnas från ett tredje land till ett annat, oplanerade mellanlandningar vid sådana transporter samt, då utlämning skett till Sverige för rättegång, transporter vid återförandet av den utlämnade personen till den anmodade staten.
2.2.3. Utlämningsförordningen m.m.
Utlämningsförordningen innehåller bestämmelser som reglerar en svensk begäran om utlämning, dvs. då Sverige är ansökande stat.
Enligt 1 § utlämningsförordningen är det åklagare som tar initiativ till att göra en framställning om utlämning från utomnordisk stat av den som i Sverige är misstänkt eller tilltalad för brott. Framställningen ska sändas till Riksåklagaren som avgör om den ska överlämnas till Justitiedepartementet för vidarebefordran till den främmande staten.
Enligt 3 § görs framställning om utlämning från utomnordisk stat för verkställighet av fängelsestraff av Kriminalvården, av rättspsykiatrisk vård av Socialstyrelsen och av sluten ungdomsvård av Statens institutionsstyrelse. Liksom avseende utlämning för lagföring
ska framställningen överlämnas till Justitiedepartementet för vidarebefordran till den främmande staten.
I praktiken inleds utlämningsärenden, där Sverige är ansökande stat, oftast genom att svensk polis genom Interpol utfärdar en internationell efterlysning av en misstänkt person. Påträffas personen sedan i något annat land anhålls denne provisoriskt i detta land. Justitiedepartementet (Centralmyndigheten inom enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete – BIRS – på Justitiedepartementet) får underrättelse om anhållandet av den främmande staten. Justitiedepartementet kontaktar då den svenska myndighet som har begärt personen efterlyst för att få bekräftat att en utlämning av personen fortfarande är aktuell. Justitiedepartementet efterhör därefter hos den främmande statens centralmyndighet direkt eller via den svenska ambassaden i landet vilken som är den sista dag då en framställning om utlämning ska inkomma.
I 2 och 4 §§ anges de uppgifter och handlingar som bör fogas till en framställning om utlämning för lagföring (2 §) respektive straffverkställighet (4 §). Vid utlämning för lagföring ska bifogas av domaren bestyrkt protokoll från häktningsförhandling, särskilt uppsatt häktningsbeslut eller annan handling som tydligt visar att en domstol funnit sannolika skäl för brottet, samt tid och plats för gärningen, relevant lagrum m.m. Vid utlämning för straffverkställighet ska bifogas bestyrkt kopia av den dom som ska verkställas, besked om hur lång strafftid som återstår att avtjäna samt identitetsuppgifter m.m.
Enligt 5 § vidarebefordrar Justitiedepartementet utlämningsframställningen till den andra staten. Enligt bestämmelsen kan vid behov en begäran om provisoriskt anhållande göras innan utlämningsframställningen vidarebefordras.
Enligt 5 a § får Riksåklagaren, Kriminalvården, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse eller åklagare som gjort en framställning om utlämning, om den andra staten tillåter det, lämna kompletterande information direkt till en behörig myndighet i en annan stat.
Sverige har möjlighet att ingå internationella överenskommelser, i vilka tillämpningen av specialitetsprincipen inskränks, t.ex. genom att den utlämnade individen själv samtycker till att specialitetsprincipen inte ska tillämpas. I Sveriges utlämningsavtal med Kanada (SÖ 2001:42, artikel 17) finns en bestämmelse om att den person som enligt avtalet har utlämnats kan samtycka till att lagföras eller verkställa straff för en viss gärning som personen har begått före
utlämningen. I 5 b § regleras hur lämnande av en sådan typ av samtycke ska gå till.
Enligt 9 § bör utlämning begäras endast när det i beaktande av det men för den enskilde samt den tidsutdräkt och de kostnader som kan antas uppkomma i ärendet framstår som motiverat med hänsyn till brottets art och svårhetsgrad samt övriga omständigheter.
En skälighetsbedömning ska således ske i samtliga fall där Sverige begär utlämning. Vid den bedömningen ska, enligt andra stycket samma paragraf, bland andra omständigheter beaktas längden av det fängelsestraff eller den slutna ungdomsvård som kan antas komma att dömas ut för brottet eller som har dömts ut för detta och återstår att avtjäna eller genomgå. Vidare ska den omständigheten beaktas att det kan antas, att den eftersökte genom domen kommer att utvisas ur landet eller att beslut om utvisning meddelats.
Enligt 9 a § får Riksåklagaren i ett ärende om utlämning till Sverige godta villkor om att den som begärs utlämnad återförs till den andra staten för att där verkställa ett fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd som personen har dömts till i Sverige. I 9 b § anges vilken myndighet som i olika fall är ansvarig för att verkställigheten i de fall som avses i 9 a § överförs till den andra staten.
Bestämmelserna i utlämningsförordningen är således tämligen få och knapphändiga, vilket beror på att Sverige i egenskap av ansökande stat är utlämnad till den anmodade statens utlämningsrätt. Det finns alltså skäl för Sverige att, i samband med att en begäran om utlämning från ett annat land görs, inhämta kunskap om det andra landets utlämningsrätt. Föreligger ett utlämningsavtal (bilateralt eller multilateralt) mellan Sverige och det aktuella landet, och uppfyller Sverige genom ansökan kraven i avtalet, är det andra landet folkrättsligt förpliktat att utlämna personen. Ett land är emellertid inte folkrättsligt förpliktat att utlämna, om inte Sverige i motsvarande situation hade varit det. Villkor som Sverige ställt upp i utlämningssamarbete för att utlämna kan således hävdas gentemot Sverige, när Sverige är ansökande stat. Finns inte något utlämningsavtal, är Sverige enbart hänvisat till det aktuella landets egen utlämningsrätt. Det andra landet kan i sådana fall komma att kräva en ömsesidighetsförklaring, vilket innebär att Sverige får försäkra, att
Sverige skulle bevilja det aktuella landet utlämning under motsvarande förhållanden.3
Enligt 2 kap. 8 § brottsbalken ska villkor som ett annat land ställt upp i samband med utlämning från det landet följas.
Som nämnts i avsnitt 2.2.2 innehåller 26 a § UtlämningsL en bestämmelse av betydelse för när Sverige är ansökande stat. Har utlämning till Sverige skett för rättegång här, på villkor att den som utlämnats senare återförs till den andra staten, ska polismyndigheten på den ort där rättegången har ägt rum se till att den som har utlämnats återförs. Är personen på fri fot får denne – om det är nödvändigt för återförandet – omhändertas och tas i förvar under viss tid.
Av betydelse för situationen, när Sverige är ansökande stat, är också 34 kap. 18 § brottsbalken. Har någon dömts till fängelse som gemensam påföljd för två eller flera brott, kan det inträffa att utlämning enligt den anmodade statens lagstiftning inte kan ske för alla brotten. Åklagaren kan då anmäla detta till domstol som ska undanröja den gemensamt ådömda påföljden och döma till påföljd för den brottslighet, för vilken utlämning kan äga rum.
2.2.4. Utvecklingen inom EU
Sedan den 1 januari 2004 gäller, som framgått, i förhållande till andra EU-länder EAOL i stället för UtlämningsL. I förhållande till Danmark och Finland tillämpas emellertid i stället NAOL. Som tidigare nämnts grundar sig EAOL på rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna. Rambeslutet föregicks av de två tidigare nämnda EU-konventionerna vars syfte var att förenkla och förbättra utlämningssamarbetet mellan medlemsstaterna: 1995 och 1996 års utlämningskonvention. De bestämmelser i Schengenkonventionen (artikel 59–66) som gäller utlämning motsvaras i huvudsak av bestämmelser i 1995 och 1996 års utlämningskonventioner (prop. 2003/04:7 s. 56).
1995 års utlämningskonvention inriktade sig på att göra förfaranden, där de berörda personerna samtycker till att bli utlämnade, enklare och smidigare än vad som följer av 1957 års utlämningskonvention. Konventionen innehöll därför i princip endast förfaranderegler. Det fanns emellertid också bestämmelser om att den som begärdes utlämnad kunde samtycka till att specialitets-
3 Se Påle 1995, s. 185.
principen inte skulle tillämpas, vilket även fick till följd att den ansökande staten fick vidareutlämna personen (till annan EU-stat) utan godkännande från den anmodade staten.
1996 års utlämningskonvention innebar i förhållande till 1957 års utlämningskonvention vidgade möjligheter att få medborgare i den anmodade staten utlämnade och viss begränsning av möjligheterna att vägra utlämning på grund av preskription eller med hänsyn till att gärningen i fråga kan anses vara politisk eller politiskt betingad (Ds 2000:3 s. 32 f.). Konventionen innehöll också undantag från specialitetsprincipen och kravet på samtycke från den anmodade staten vid utlämning till en tredje stat samt i visst fall från kravet på dubbel straffbarhet (om det brott som utlämningsframställningen grundades på avsåg konspiration eller deltagande i en brottslig organisation med syfte att begå vissa allvarliga brott).
Innan EAOL trädde i kraft, gällde UtlämningsL således även i förhållande till andra EU-länder. Som en följd av Sveriges tillträde till 1995 och 1996 års utlämningskonventioner innehöll lagen emellertid särskilda bestämmelser om utlämning till andra EU-stater. Sverige valde att reservera sig mot den bestämmelse i 1996 års utlämningskonvention, som avsåg det nämnda avskaffandet av kravet på dubbel straffbarhet, varför någon sådan bestämmelse inte infördes i UtlämningsL. De särskilda EU-bestämmelserna innehöll färre avslagsgrunder än vad som finns vid utlämning till en stat utanför EU. Utlämning fick ske redan om det enligt svensk lag kunde följa fängelse i sex månader för det brott som gärningen motsvarade. Det fanns möjlighet att utlämna svenska medborgare till en annan EU-stat och det fanns inte någon möjlighet att vägra utlämning till en annan EU-stat under hänvisning till preskription eller att fråga var om ett politiskt brott.
Svenska medborgare fick emellertid utlämnas endast om vissa villkor var uppfyllda. Gällde utlämningen lagföring, krävdes att den svenske medborgaren vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande vistats i den ansökande staten eller att den för utlämningen aktuella gärningen motsvarade brott för vilket enligt svensk lag var föreskrivet fängelse i mer än fyra år. Vid bedömningen av om utlämning skulle beviljas skulle särskilt beaktas möjligheterna till lagföring i Sverige. Som villkor för utlämning skulle ställas, att den som begärdes utlämnad återfördes till Sverige för verkställighet här av ett ådömt frihetsstraff eller annat frihetsberövande i anledning av brottet. Villkoret behövde dock inte ställas, om den som begärdes utlämnad vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande
vistats i den stat till vilken utlämning begärdes eller om den som begärdes utlämnad samtyckte till att verkställighet skedde i den ansökande staten. Gällde utlämningen verkställighet av frihetsstraff, krävdes att den svenske medborgaren vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande vistats i den ansökande staten eller att den som begärdes utlämnad samtyckte till utlämning. Samtycke till verkställighet i den andra staten skulle lämnas till den åklagare som verkställde utredningen om utlämning och kunde återkallas fram till dess att beslutet om utlämning verkställts. Svenska medborgare fick inte utlämnas för ett politiskt brott eller för brott som var preskriberade enligt svensk lag. En svensk medborgare kunde inte heller själv avsäga sig specialitetsprincipens skydd eller samtycka till att vidareutlämnas till annan medlemsstat i EU.
I UtlämningsL fanns vidare särskilda EU-bestämmelser om ett förenklat förfarande för utlämning till en annan EU-stat. Det förenklade förfarandet kunde tillämpas då den som var eftersökt för utlämning samtyckte till att bli utlämnad. För att det förenklade förfarandet skulle kunna tillämpas, krävdes att den ansökande staten lämnade vissa uppgifter så att den eftersökte och den myndighet i den begärande staten som skulle besluta om överlämnande enligt det förenklade förfarandet kunde ta ställning i frågan. Uppgifterna (bl.a. uppgifter om den eftersöktes identitet, dom eller häktningsbeslut, brottets beskaffenhet och rättsliga rubricering samt omständigheterna kring brottet, däribland tidpunkt och plats för brottet och den eftersöktes del i det) överensstämde i stort med vad en Interpol-efterlysning innehåller samt motsvarade de upplysningar som är nödvändiga för att registrera en person i Schengens informationssystem, SIS (prop. 1996/97:88 s. 13 f.). Innehöll en eftersökning de efterfrågade uppgifterna, behövde någon ordinär framställning om utlämning enligt 14 § UtlämningsL inte göras och kopia av dom eller häktningsbeslut behövde inte tillställas den anmodade staten. Utlämningsärendet kunde initieras på lokal åklagarnivå, och det ankom på den lokale åklagaren att utreda om förutsättningarna för utlämning var uppfyllda. Åklagaren skulle därvid så snart det kunde ske tillfråga den för utlämning eftersökte om han samtyckte till utlämning. För det fall personen samtyckte till utlämning, skulle denne också tillfrågas om han avstod från det skydd som specialitetsprincipen ger och om han medgav, att den ansökande staten fick rätt att vidareutlämna honom till någon annan medlemsstat i EU. Verkan av samtycket i de sist nämnda två delarna var att den stat till vilken personen överlämnades inte behövde den
svenska regeringens tillstånd för att ställa personen till svars för annan gärning eller vidareutlämna honom till annat EU-land (dvs. det innebar ett generellt avstående från specialitetsprincipens tillämpning). Lämnat samtycke till utlämning och till ett avstående från specialitetsprincipen kunde återkallas till dess att ett beslut om utlämning hade verkställts. Samtyckte personen till utlämning lämnades ärendet vidare till Riksåklagaren som, om det var uppenbart att utlämning skulle ske och det inte förelåg någon sådan konkurrenssituation som avses i 13 § UtlämningsL (två eller flera stater begär utlämning av samma person), beslutade om utlämning. I annat fall skulle Riksåklagaren, tillsammans med eget yttrande, överlämna ärendet till chefen för Justitiedepartementet som fattade beslut. Skulle utlämningsframställningen avslås eller om fråga var om en sådan konkurrenssituation som avses i 13 § UtlämningsL, skulle emellertid regeringen fatta beslut. Beslut i utlämningsfrågan skulle fattas inom tjugo dagar från det att samtycke lämnats och, för det fall det beslutades att den eftersökte skulle utlämnas, skulle beslutet verkställas inom ytterligare tjugo dagar.
En person som utlämnats till en medlemsstat i EU fick i den staten lagföras för ett brott som personen hade begått före utlämningen och som inte omfattades av utlämningsbeslutet, om personen samtyckte till det (den som utlämnats kunde alltså själv avsäga sig en tillämpning av specialitetsprincipen avseende vissa konkreta gärningar). Även utan samtycke fick den utlämnade lagföras för brott för vilket inte var föreskrivet frihetsberövande påföljd. Den som utlämnats till en medlemsstat i EU kunde vidare under förutsättning av eget samtycke vidareutlämnas till en annan medlemsstat i EU.
Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna innebär numera att all utlämning inom EU i princip ska ske med tillämpning av den europeiska arresteringsordern. Utlämningskonventionerna från 1957, 1995 och 1996 samt Schengenkonventionens bestämmelser om utlämning tillämpas således inte längre mellan medlemsstaterna.
I EAOL används termen överlämnande i stället för utlämning. En arresteringsorder skickas genom Schengens informationssystem (SIS) eller något annat system för eftersökning av personer som är misstänkta för brott eller – om det är känt att den som eftersöks befinner sig på en viss plats i Sverige – direkt till behörig åklagare. Riksåklagaren bestämmer vilka åklagare som ska anses behöriga: som huvudregel åklagare vid internationella åklagarkammare. Åkla-
garen utreder sedan, enligt reglerna om förundersökning i brottmål, om det finns förutsättningar för överlämnande från Sverige. Åklagaren har ansvaret för utredningen och svarar för kontakterna med den utfärdande myndigheten. En begäran om överlämnande och därmed sammanhängande frågor prövas av tingsrätt efter framställning av åklagaren. Ärenden om överlämnande handläggs vid samtliga tingsrätter och hovrätter. Beslutet ska i princip fattas inom 30 dagar från gripandet av den eftersökta personen. Om personen samtycker till överlämnande, ska beslutet fattas inom tio dagar från samtycket. Tingsrättens beslut får, med visst undantag, överklagas enligt allmänna regler om överklagande av domstols beslut i brottmål. Vid överklagande av tingsrättens beslut i fråga om överlämnande krävs emellertid prövningstillstånd i hovrätten. Den som eftersöks för överlämnande har rätt att få en offentlig försvarare. Handläggningen ska som regel vara muntlig. Om den eftersökte samtycker till att överlämnas kan tingsrätten dock avgöra frågan om överlämnande utan förhandling. Lagen innehåller bestämmelser om tvångsmedel som i vissa avseenden avviker från vad som gäller i brottmål, bl.a. finns det i lagen en presumtion för att den som eftersöks för överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder ska anhållas och häktas. Förutsättningarna för överlämnande motsvarar i stora delar vad som gäller vid utlämning (Ds 2002:62 s. 10). För att överlämnande för lagföring ska få beviljas, krävs att gärningen, enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning, kan medföra fängelse i ett år eller mer. Överlämnande för verkställighet av straff förutsätter att det har dömts ut en frihetsberövande påföljd om fyra månader eller mer. Som huvudregel gäller krav på dubbel straffbarhet. Överlämnande kan emellertid ske i vissa fall även för gärningar som inte motsvarar brott enligt svensk lag. För att överlämnande ska få beviljas i ett sådant fall krävs att gärningen omfattas av bilagan till lagen – den s.k. listan som innehåller 32 olika gärningstyper – och att gärningen kan medföra fängelse i tre år eller mer enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning. I lagen finns motsvarigheter till flera av UtlämningsL:s vägransgrunder. Ett överlämnande får exempelvis inte ske, om den eftersökte i Sverige eller en annan medlemsstat redan är dömd för gärningen, om nåd eller åtalsunderlåtelse för gärningen har meddelats i Sverige eller om lagföring för gärningen pågår i Sverige. Ytterligare ett exempel på när överlämnande inte ska beviljas är om gärningen har begåtts i Sverige och antingen inte utgör brott i Sverige eller enligt svensk lag är preskriberad. Överlämnande får vidare inte beviljas för en gärning
som har ägt rum innan den eftersökte fyllt femton år eller om ett överlämnande skulle strida mot den europeiska konventionen av den 4 november 1959 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag i Sverige eller mot bestämmelser om immunitet och privilegier. Rambeslutet ger en medlemsstat möjlighet att vägra överlämnande för verkställighet av straff, om medlemsstaten åtar sig att verkställa det enligt sin egen lagstiftning. Det är vidare möjligt för en medlemsstat att som villkor för överlämnande kräva garantier om att få tillbaka den som har överlämnats för att denne ska kunna verkställa straffet i sitt hemland. EAOL innehåller bestämmelser som innebär att överlämnande avseende svenska medborgare i vissa sådana situationer ska vägras eller att villkor ska uppställas om återförande av den som begärs överlämnad. I lagen finns vidare bestämmelser om överförande av verkställighet av straff i dessa situationer samt i de fall överlämnande begärs till Sverige och fråga uppkommer om att överföra verkställigheten av en frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat.
I förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder finns bestämmelser om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. En svensk arresteringsorder för lagföring utfärdas av åklagare. En arresteringsorder får utfärdas för brott, för vilket den eftersökte är häktad på sannolika skäl misstänkt för brottet och för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. En svensk arresteringsorder för verkställighet av en frihetsberövande påföljd utfärdas av Rikspolisstyrelsen på begäran av Kriminalvårdsstyrelsen (för verkställighet av fängelse), Socialstyrelsen (för verkställighet av rättspsykiatrisk vård) eller Statens institutionsstyrelse (för verkställighet av sluten ungdomsvård). En sådan arresteringsorder får utfärdas för en lagakraftvunnen dom, om en frihetsberövande påföljd i minst fyra månader eller utan tidsbegränsning har dömts ut. En svensk arresteringsorder får utfärdas endast om det med beaktande av det men för den enskilde samt den tidsutdräkt och de kostnader som kan antas uppkomma i ärendet framstår som motiverat med hänsyn till brottets art och svårhetsgrad samt övriga omständigheter. Om den eftersökte är under arton år får en arresteringsorder utfärdas endast om det är fråga om allvarlig brottslighet eller den unge har stark anknytning till Sverige eller det i övrigt finns särskilda skäl för att begära överlämnande till Sverige. Om den andra medlemsstaten
begär det, ska förfarandet hanteras som utlämning i stället för överlämnande.
2.2.5. Det nordiska samarbetet
UtlämningsL gäller inte heller, som nämnts, i förhållande till de övriga nordiska länderna. Här gäller i stället NAOL (dock förmodligen i kraft tidigast den 1 januari 2012). NAOL föregicks av den nordiska utlämningslagen, vilken var tillkommen i nära samarbete mellan de andra nordiska länderna, vilka alla hade antagit en likartad lagstiftning (prop. 1959:72).
För utlämning enligt den nordiska utlämningslagen krävdes, med vissa undantag, endast att gärningen var straffbar i den ansökande staten.
Även en svensk medborgare kunde under vissa förutsättningar utlämnas enligt lagen – dock inte för politiska brott. En svensk medborgare fick utlämnas, om personen vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande vistats i det ansökande landet eller den gärning som avsågs i utlämningsansökan motsvarade brott för vilket enligt svensk lag var stadgat fängelse i mer än fyra år. Om gärningen i sin helhet hade begåtts i Sverige, fick utlämning emellertid beviljas endast om gärningen innefattade medverkan till ett utanför Sverige begånget brott eller om utlämning samtidigt skedde för gärning som hade begåtts utanför Sverige.
Som huvudregel fick utlämning inte ske om endast böter kunde ådömas för gärningen i den ansökande staten.
Utlämning för ett politiskt brott fick endast ske, om gärningen motsvarade brott enligt svensk lag (och den som begärdes utlämnad inte var svensk medborgare).
Utlämning fick inte beviljas om i Sverige meddelats dom angående brottet.
Inledd förundersökning eller åtal för annat allvarligt brott utgjorde hinder mot utlämning. Likaså förelåg hinder mot utlämning, om personen enligt dom mot denne här skulle avtjäna fängelsestraff eller omhändertas på anstalt. Utlämning kunde i dessa fall emellertid beviljas för rättegång i den ansökande staten under förutsättning att personen senare återfördes till Sverige.
Den som utlämnades fick inte lagföras för ett brott begånget före utlämningen, om personen hade dömts eller meddelats åtalsunderlåtelse här i landet för brottet. Var det fråga om en svensk
medborgare eller ett politiskt brott fick lagföring för annat brott ske, endast om regeringen lämnat särskilt medgivande till detta eller om den som utlämnats inför domstol samtyckt till lagföringen eller frivilligt hade stannat kvar i landet efter den lagföring som utlämningen avsett eller sedan denne lämnat det ansökande landet frivilligt återvänt dit. Likaså krävdes regeringens medgivande för att vidareutlämning till annan stat skulle få ske.
Specialitetsprincipen gällde således inte fullt ut i förhållande till de andra nordiska länderna. Den upprätthölls i viss utsträckning när det gällde svenska medborgare eller politiskt brott men inte alls i förhållande till utländska medborgare, så länge det aktuella brottet inte var politiskt.
I förhållande till de andra nordiska länderna fanns alltså inte något generellt krav på dubbel straffbarhet. Dubbel straffbarhet krävdes endast när det gällde politiska brott och i viss utsträckning när det gällde utlämning av svenska medborgare. Utlämning till de andra nordiska länderna kunde vidare ske för militära brott och för brott som enligt svensk rätt var preskriberade.
Vad gällde utlämningsförfarandet skulle de berörda myndigheterna enligt den nordiska utlämningslagen – till skillnad från vad som gäller enligt UtlämningsL – ta direkt kontakt med varandra i stället för att ge in en framställning om utlämning till Justitiedepartementet. Polis- eller åklagarmyndighet i det nordiska land som önskade utlämning skulle göra en framställning därom antingen hos Riksåklagaren eller – om man visste var den eftersökte fanns i Sverige – direkt hos behörig åklagare på den ort där den eftersökte uppehöll sig. Framställningen skulle grundas på fällande dom eller annat domstolsbeslut, i vilket domstolen funnit sannolika skäl föreligga för att den som begärdes utlämnad hade begått det uppgivna brottet. Om den som begärdes utlämnad samtyckte till utlämning eller erkände gärningen, krävdes dock inte någon dom eller domstolsbeslut. Åklagare skulle därefter verkställa en utredning enligt reglerna om förundersökning i brottmål. Åklagaren var därvid behörig att motta samtycke till utlämning.
Vid samtycke till utlämning kunde den behörige åklagaren själv, med vissa undantag (bl.a. när det gällde ett politiskt brott eller när det fanns konkurrerande utlämningsframställningar från olika länder), besluta om utlämning. Om åklagaren inte meddelade beslut om utlämning, skulle ärendet överlämnas till Riksåklagaren som fick besluta om utlämning, såvida det var uppenbart att framställningen borde bifallas, det inte fanns konkurrerande utlämningsframställ-
ningar från olika länder och framställningen inte rörde en svensk medborgare eller avsåg ett politiskt brott. Om det inte fanns förutsättningar för Riksåklagaren att fatta beslut, skulle regeringen besluta i ärendet. Innan regeringen meddelade beslut skulle, om det fanns särskilda skäl, yttrande inhämtas från Högsta domstolen huruvida utlämning lagligen kunde beviljas enligt lagen. Fann Högsta domstolen att det fanns hinder mot utlämning, fick utlämning inte beviljas.
I den nordiska utlämningslagen fanns också bestämmelser om tvångsmedel, vilka i princip överensstämde med motsvarande bestämmelser i UtlämningsL. I två avseenden skiljde de sig dock åt: dels krävdes enligt den nordiska utlämningslagen för tvångsmedelsanvändning endast att den svenska straffskalan för brottet omfattade fängelse, dels var den tidsrymd inom vilken en nordisk stat skulle inkomma med en utlämningsansökan, efter underrättelse om att den eftersökte personen var ålagd tvångsmedel, endast två veckor.
Mellan de nordiska länderna har emellertid funnits en vilja att ytterligare förenkla och effektivisera utlämningsförfarandet. I syfte att åstadkomma smidigare regler om utlämning mellan de nordiska staterna har konventionen av den 15 december 2005 om överlämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott (en nordisk arresteringsorder) framförhandlats. Konventionen har rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna som förebild och i konventionen används begreppet ”överlämnande” i stället för ”utlämning”. Konventionen innebär en utvidgning i fråga om skyldigheten att överlämna i förhållande till såväl den förutvarande nordiska utlämningsordningen som rambeslutet om den europeiska arresteringsordern. I relation till den tidigare nordiska ordningen, som var fakultativ, dvs. en person fick utlämnas, har den nya nordiska konventionen i stället som utgångspunkt en obligatorisk ordning, dvs. överlämnande ska ske enligt en nordisk arresteringsorder. Konventionen innehåller mot denna bakgrund ett antal vägransgrunder där den verkställande staten (tidigare kallad den anmodade staten) ska eller kan vägra att överlämna.
I förhållande till den tidigare nordiska utlämningslagen innebär konventionen bl.a. följande.
-
Kravet på dubbel straffbarhet avskaffas.
-
Vid överlämnande görs inte någon skillnad mellan egna medborgare och utlänningar.
-
Konventionen upptar inte någon egentlig strafftröskel. En nordisk arresteringsorder kan utfärdas för de brott som enligt den utfärdande statens lagstiftning kan föranleda ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.
-
Överlämnande kan inte vägras med hänvisning till att det är fråga om ett politiskt brott.
-
Konventionen fastställer en rad frister för handläggningen och verkställigheten av en nordisk arresteringsorder.
-
En person som har överlämnats med stöd av en nordisk arresteringsorder kan i större utsträckning ställas till ansvar för andra före överlämnandet begångna brott, än det som omfattades av överlämnandet.
I förhållande till rambeslutet om en europeisk arresteringsorder innebär den nordiska konventionen följande utveckling.
-
Kravet på dubbel straffbarhet avskaffas.
-
Konventionen upptar inte någon egentlig strafftröskel.
-
Vid överlämnande görs inte någon skillnad mellan egna medborgare och utlänningar.
-
Konventionen upptar färre fakultativa vägransgrunder än rambeslutet.
-
En nordisk arresteringsorder ska handläggas och verkställas inom kortare tidsfrister än de som är fastlagda i rambeslutet om den europeiska arresteringsordern.
-
En person som har överlämnats med stöd av en nordisk arresteringsorder kan i högre utsträckning ställas till ansvar för andra, före överlämnandet begångna, brott än det som omfattades av överlämnandet.
Sverige kommer förmodligen att tillträda konventionen den 1 januari 2012. De lagändringar som konventionsåtagandet kräver, genomförs, som nämnts, i Sverige genom införandet av NAOL, varvid den nordiska utlämningslagen upphävs.
NAOL omfattar överlämnande för lagföring och för straffverkställighet. För att en gärning ska kunna ligga till grund för ett överlämnande enligt en nordisk arresteringsorder krävs att en frihetsberövande påföljd är föreskriven för gärningen alternativt har dömts ut i den nordiska stat som har utfärdat arresteringsordern. Den fria prövningsrätt som dittills gällt för nordiska utlämningsärenden har genom lagen slopats och istället har införts ett system
som baseras på principen om ömsesidigt erkännande. Detta innebär att en nordisk arresteringsorder ska bifallas, om inte någon av de få avslagsgrunder som föreskrivs i lagen föreligger, eller om det följer av någon annan lag.
Ett beslut i överlämnandefrågan ska fattas av åklagare om den eftersökte samtycker till att överlämnas och i övriga fall av domstol. De tidsfrister som gäller innebär att beslut, när samtycke föreligger, ska meddelas inom tre dagar från det att samtycket lämnades och i övriga fall normalt sett inom fjorton dagar från gripandet. Rättens handläggning ska som regel vara muntlig och den eftersökte ska ha rätt till offentlig försvarare. Vid överklagande av tingsrättens beslut i fråga om överlämnande krävs prövningstillstånd i hovrätten. Överklagande ska, såvitt gäller nordiska arresteringsorderärenden, ske inom en vecka till såväl hovrätt som Högsta domstolen.
NAOL innehåller bestämmelser om tvångsmedel som i stora drag liknar dem som återfinns i EAOL. Således gäller, för personer över arton år, en presumtion för att den eftersökte ska frihetsberövas i avvaktan på beslut.
3. Utlämningslagens förutsättningar för utlämning
3.1. Inledning
I utredningens uppdrag ingår att kartlägga och analysera tillämpningen av UtlämningsL under de senaste åren för att undersöka hur bestämmelserna fungerar i praktiken. I uppdraget ligger också att göra en genomgång av Sveriges folkrättsliga förpliktelser på utlämningsområdet.
I följande avsnitt beskrivs förutsättningarna för utlämning enligt UtlämningsL. UtlämningsL:s reglering av förutsättningarna för utlämning har varit ämnet för en svensk doktorsavhandling1. Något annat verk som beskriver den svenska utlämningsrätten finns inte. Utredningen har därför valt att tämligen ingående redovisa dels bakgrunden till de olika villkors- och hindersbestämmelserna, dels bestämmelsernas tillämpning i domstolspraxis, främst Högsta do
r har i det följande
upptagits i den ordning de är uppställda i lagen.
mstolens.
Som nämnts i avsnitt 2.1 bygger UtlämningsL i allt väsentligt på 1957 års utlämningskonvention. Varje avsnitt inleds därför med en beskrivning av vad som i den aktuella frågan gäller enligt konventionen. I slutet av varje avsnitt finns dels en redogörelse för vad som gäller i frågan enligt Sveriges alltjämt relevanta och gällande bilaterala utlämningsavtal (med Australien, Kanada, Storbritannien och Nordirland samt USA), dels en genomgång av relevant domstolspraxis. UtlämningsL:s förutsättningsbestämmelse
1 Påle 2003.
3.2. Förbudet mot utlämning av svenska medborgare
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 6) får en avtalsslutande part vägra utlämning av sina egna medborgare. Parten får vidare genom en förklaring, för sitt vidkommande, definiera begreppet ”medborgare” i konventionens mening. Om den anmodade parten inte utlämnar sina egna medborgare ska den – om den ansökande parten begär det – överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter för att möjliggöra åtals väckande (ett uttryck för principen aut dedere aut judicare – antingen utlämna eller lagföra). Enligt konventionen ska medborgarskapet bestämmas efter förhållandena vid tidpunkten för beslutet över framställningen om utlämning. Blir den aktuella personen emellertid medborgare i det anmodade landet efter att beslutet fattats, men innan det verkställts, kan den anmodade parten vägra utlämning under hänvisning till att fråga är om egen medborgare. Sverige har avgett en förklaring om att ”[m]ed medborgare i konventionens mening förstås svenska medborgare, i Sverige domicilierade utlänningar, medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge samt utlänningar, domicilierade i sistnämnda stater”. Såvitt känt har möjligheten att beträffande utomnordiska medborgare vägra utlämning på den anförda grunden de senaste årtiondena inte tillämpats i praktiken och möjligheten att på samma grund vägra utlämning av nordiska medborgare tillämpats ytterst restriktivt (se prop. 2000/01:83 s. 35 f.).
Enligt 2 § UtlämningsL får en svensk medborgare inte utlämnas med stöd av lagen.
Hinder mot utlämning föreligger om den för utlämning aktuelle personen vid tidpunkten då utlämning ska ske är svensk medborgare (prop. 1913:50 s. 28 och 1957:156 s. 40). Tidpunkten för brottets förövande är således ovidkommande.
Svenskt medborgarskap regleras i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Sedan år 2001 accepterar Sverige fullt ut dubbelt medborgarskap (se prop. 1999/00:147).
Om en person är svensk medborgare, registreras i officiella svenska register endast detta medborgarskap, även om personen också har ett andra medborgarskap. En person med t.ex. svenskt och franskt medborgarskap registreras således enbart som svensk medborgare. Det saknas därför uppgift om hur många i Sverige bosatta personer som, utöver sitt svenska medborgarskap, har ett eller flera utländska medborgarskap. Uppskattningar av antalet personer i Sverige med dubbla medborgarskap har emellertid gjorts vid några tillfällen. I betänkandet Svenskt medborgarskap (SOU 1999:34, s. 173 ff.) gjorde
1997 års medborgarskapskommitté bedömningen, att det per den 31 december 1997 fanns omkring 300 000 personer i Sverige med dubbelt medborgarskap, varav ca 197 000 uppskattades ha fått dubbelt medborgarskap genom anmälan eller efter ansökan, s.k. naturalisation (svenskt medborgarskap kan också förvärvas automatiskt – i huvudsak av barn redan vid födelsen). Av de 197 000 personer som erhållit svenskt medborgarskap (och därmed också dubbelt medborgarskap) genom anmälan eller efter ansökan antogs 3 500 personer ha sitt ursprung i Norden, 82 000 i övriga Europa, 12 000 i Afrika, 1 500 i Nordamerika, 16 000 i Sydamerika och 82 000 i Asien. Med utgångspunkt i denna uppskattning gjorde Utredningen om omprövning av medborgarskap i betänkandet Omprövning av medborgarskap (SOU 2006:2, s. 84 f.) en grov uppskattning av de i Sverige år 2005 bosatta personerna med dubbelt medborgarskap. Uppskattningen begränsades till att avse de personer som fått dubbelt medborgarskap genom förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan eller ansökan. I uppskattningen ingick även barn som fått dubbelt medborgarskap som bipersoner till dessa personer. Resultatet av utredningens skattningar gav vid handen att det år 2005 fanns ungefär 275 000 i Sverige bosatta personer som fått dubbelt medborgarskap genom förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan eller ansökan. De tio vanligaste medborgarskapsländerna för dem som under åren 2000–2004 erhöll svenskt medborgarskap genom naturalisation var (angivet efter förutvarande medborgarskapsland och med antalet naturaliserade angivet inom parentes): Bosnien-Hercegovina (24 428),
Irak (21 732), Serbien (och Montenegro) (14 395), Iran (8 817), Somalia (8 816), Turkiet (8 228), Polen (6 337), Kroatien (4 274), Syrien (4 077) och Libanon (2 498) (SOU 2006:2, s. 120 f.).
Enligt Statistiska centralbyrån (SCB) fanns år 2008 i Sverige 1 281 581 utrikes födda personer. Vid samma tid fanns i Sverige 562 124 utländska medborgare. Av dessa uppgifter kan slutsatsen dras att förmodligen har drygt 700 000 av de utrikes födda personerna blivit svenska medborgare. Enligt vad utredningen inhämtat från Migrationsverket har uppskattningsvis drygt hälften av de 700 000 utrikes födda personerna som blivit svenska medborgare alltjämt kvar sitt tidigare medborgarskap och har därmed dubbelt medborgarskap. Till detta antal ska läggas de utrikes födda och alltjämt boende barn som, på grund av någon av sina föräldrars svenska medborgarskap, automatiskt vid födelsen blivit svenska medborgare och som på grund av sin utländska anknytning även blivit medborgare i något annat land. Tas hänsyn även till denna kategori kan antalet
personer med dubbelt medborgarskap, varav ett svenskt, idag uppskattas till – lågt räknat – ca 500 000 personer. Ungefär samma antal ger en jämförelse mellan antalet personer som enligt SCB har utländsk bakgrund (med vilket avses utrikes födda samt dem som visserligen är födda i Sverige men vars båda föräldrar är utrikes födda – 1 661 003 personer år 2008) och antalet utländska medborgare (562 134 personer samma år). En miljon av personerna med utländsk bakgrund kan då antas ha blivit svenska medborgare, och drygt hälften (500 000 personer) kan antas även ha kvar sitt tidigare medborgarskap.
De tio vanligaste medborgarskapsländerna för dem som under år 2005–2008 erhöll svenskt medborgarskap var, (angivet efter förutvarande medborgarskapsland och med antalet personer angivet inom parentes) Irak (34 613), Finland (10 855), Bosnien-Hercegovina (8 260), Iran (7 257), Turkiet (7 204), Serbien (och Montenegro) (6 327), Ryssland (4 074), Thailand (3 729), Syrien (3 630) och Kina (3 318).2
Den som innehar dubbelt medborgarskap särbehandlas inte i utlämningshänseende i något avseende. När möjligheten till dubbelt medborgarskap infördes uppmärksammades att dubbelt medborgarskap kunde tänkas medföra problem i utlämningshänseende i två avseenden: dels genom att Sverige kunde få avslag på en framställning om utlämning av en svensk medborgare om personen samtidigt var medborgare i den anmodade staten (eftersom många länder inte tillåter utlämning av egna medborgare), dels genom att Sverige skulle tvingas avslå en begäran om utlämning från en persons medborgarskapsland om personen samtidigt var medborgare i Sverige (prop. 1999/00:147 s. 23 f.). Det anfördes härvid att om reformen att tillåta innehav av dubbelt medborgarskap fullt ut skulle visa sig medföra ökade problem vad gällde utlämning på grund av brott, kunde det bli aktuellt med en översyn av dessa bestämmelser.
Enligt tribunallagen, lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen och lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone är det möjligt att utlämna eller överlämna en svensk medborgare för lagföring inför tribunalerna, den Internationella brottmålsdomstolen och Specialdomstolen för Sierra Leone (se prop. 1993/94:142 s. 30 och 2000/01:122 s. 90 f. samt 3 § andra stycket lagen [2006:615] om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone). Utlämning av svenska medborgare till
2 Av dessa länder föreskriver Kina och Thailand förlust av medborgarskap vid förvärv av annat medborgarskap.
tribunalerna och till Specialdomstolen för Sierra Leone kan även ske för straffverkställighet.
Regeringsformen innehåller inte något direkt förbud mot utlämning av svenska medborgare. En svensk medborgare får emellertid enligt 2 kap. 7 § regeringsformen inte landsförvisas. Bestämmelsen har ansetts ge ett visst skydd också i fråga om utlämning. Enligt förarbetena till bestämmelsen bör skyddet mot landsförvisning nämligen uppfattas så, att det även avser det fall då utlämning av en svensk medborgare på grund av brott skulle ge anledning till antagandet, att den utlämnade skulle bli berövad friheten under så lång tid att han knappast någonsin skulle kunna återvända till Sverige (prop. 1975/76:209 s. 121, bet. 1975/76:KU56 s. 32, se även prop. 1993/94:142 s. 30 och 2000/01:122 s. 90 f). När möjligheten att utlämna svenska medborgare till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna samt till den Internationella brottmålsdomstolen infördes, ansågs det därför att det i vissa situationer kunde vara en förutsättning för utlämning att ett eventuellt fängelsestraff verkställdes i Sverige (prop. 1993/94:142 s. 30, 1995/96:48 s. 15 f. och 2000/01:122 s. 91 f.). I förarbetena till lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone framhålls – i samband med att det anförs att vägransgrunden i 2 § UtlämningsL inte bör vara obligatorisk gentemot specialdomstolen – att det med stöd av 12 § tredje stycket UtlämningsL finns möjlighet att förena utlämning för lagföring av en svensk medborgare med villkor att personen ska återföras till Sverige för att avtjäna ett eventuellt straff här (prop. 2005/06:93 s. 38 f.).
Mot den angivna bakgrunden har i den reformerade grundlagen införts en bestämmelse i 10 kap. regeringsformen (10 kap. 14 §) som markerar, att regeringsformens regler om förbud mot landsförvisning inte utgör hinder mot att uppfylla Sveriges åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen (prop. 2009/10:80 s. 197 ff.). Motsvarande ska enligt bestämmelsen gälla också åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.
Förbud mot utlämning av svensk medborgare förelåg även enligt 1913 års lag (2 §). I förarbetena till lagen anförde departementschefen som skäl för förbudet, förutom att ”den naturliga känslan förbjuder utlämning i sådant fall”, att det är ett följdriktigt utslag av den statsrättsliga uppfattning som betraktar medborgarna inte bara som undersåtar med förpliktelser utan även som samhällsmedlemmar med rättigheter gentemot staten, så som rätten att vistas i landet och inte därifrån kunna utvisas eller utlämnas (1913:50 s. 28 f.). Han
anförde vidare att principen visserligen varit föremål för internationell debatt i vilken hävdats att brottmål borde avgöras av den domstol som hade bäst förutsättningar att uppta bevisning och att, om skälet för att vägra utlämning av egna medborgare berodde på bristande tilltro till domstolar i vissa andra länder, så borde utlämning till dessa vägras generellt, oavsett vilket medborgarskap den för utlämning aktuelle personen hade. Departementschefen hänvisade dock till att principen upptagits i såväl de nyare utländska lagstiftningarna som i traktater från senare tid och att det därför fanns skäl även för Sverige att bibehålla den (1913:50 s. 28 f.). Endast vissa länder som England och USA, anförde han, tillät utlämning av egna medborgare men detta på grund av att de – till skillnad från Sverige – tillämpade territorialitetsprincipen, vilket innebar att de själva inte kunde straffa den egna medborgare som begått brott utanför landets område.
Vid den nu gällande lagens tillkomst synes det ha varit självklart att principen att svensk medborgare inte får utlämnas skulle upprätthållas. Någon diskussion om skälen för ett upprätthållande av principen förs därför inte i lagens förarbeten. I stället diskuteras – mot bakgrund av att, som det sägs, domicilprincipen vunnit starkt ökat inflytande över internationell lagstiftning och praxis – om inte dels utländska medborgare som en längre tid varit bosatta i landet, dels medborgare i andra nordiska länder borde åtnjuta samma skydd mot utlämning till utomnordiskt land som svenska medborgare (prop. 1957:156 s. 40). Det ansågs dock föra för långt att i lagen införa ett ovillkorligt förbud mot utlämning i de angivna fallen.
Skälen för förbudet mot utlämning av svenska medborgare har i senare motivuttalanden (propositionen angående Sveriges tillträde till 1996 års utlämningskonvention, prop. 2000/01:83 s. 31) angetts vara dels att svenska staten har anspråk på suveränitet när det gäller utövande av myndighet över svenska medborgare som befinner sig i Sverige, dels att svenska medborgare bör kunna ställa anspråk på skydd från staten.
I doktrinen har angetts att förbudet mot utlämning av egna medborgare även kan ha sin grund i tanken, att en person bör ställas inför rätta där den har bäst förutsättningar att försvara sig, vilket – med tanke på språk och kultur, etc. – normalt är medborgarskapslandet.3 Vidare har anförts, att de underliggande motiven mot förbudet i ett land med förhållandevis milda straff
3 Påle 2003, s. 157.
human straffverkställighet.4
och ”god kriminalvård” kan tänkas bottna i en motvilja mot att lämna ut sina egna medborgare till länder med hårdare straff och mindre
Som nämnts i avsnitt 2.2.4 och 2.2.5 har det sedan lång tid tillbaka funnits möjlighet att utlämna svensk medborgare till annat nordiskt land och genom Sveriges tillträde till 1996 års utlämningskonvention infördes 2001 möjlighet att utlämna svensk medborgare till annat EU-land.
Motiven för att tillåta utlämning av svensk medborgare till annat nordiskt land har angetts vara den betydande rättslikheten mellan de nordiska länderna och den ömsesidigt starka tilltron till varandras rättssystem (se bl.a. prop. 1959:72 s. 27 ff.).
Enligt 1996 års utlämningskonvention var huvudregeln att utlämning till en annan medlemsstat inom EU inte fick vägras på den grunden att den eftersökte var medborgare i den anmodade staten. Konventionen gav emellertid varje medlemsstat möjlighet att i samband med ratificering förklara att den inte avsåg att utlämna egna medborgare eller att den skulle komma att göra detta endast under vissa förutsättningar. Vid de överväganden som, med anledning av konventionstillträdet, föregick 2001 års ändringar i UtlämningsL i fråga om utlämning av svenska medborgare anfördes inledningsvis (prop. 2000/01:83 s. 30 f.) att det fanns en grundläggande tilltro till rättsordningarna i andra EU-medlemsstater, att medlemsstaterna sedan länge samarbetat på det straffrättsliga planet, vilket fått till följd att staternas rättsordningar närmat sig varandra och att samtliga medlemsstater sedan länge var anslutna till Europakonventionen och därmed skyldiga att iaktta de minimikrav som enligt konventionens artikel 6 ställs på en rättvis rättegång. Begreppen medborgarskap och hemvist var, anfördes det vidare, till följd av den ökade internationella rörligheten inte längre lika naturligt förknippade med varandra och det var inte längre något ovanligt att vara medborgare i en stat och ha hemvist i en annan. Den minskade gränskontrollen i förening med en ökad rörlighet över gränserna inom Europa var, sades det, faktorer som underlättade för den internationella brottsligheten att breda ut sig och sannolikt antogs det många gånger vara en slump i vilket land en misstänkt person greps. Mot den nu tecknade bakgrunden tedde det sig inte rimligt, att en svensk medborgare som bott en längre tid i en annan EU-stat och där gjort sig skyldig till brott skulle kunna undvika lagföring i den staten genom
4 Påle 2003, s. 157.
att resa till Sverige. Det anfördes vidare, att rättigheten att inom EU bo och arbeta i ett land där man inte är medborgare också borde innebära en skyldighet att i vissa fall underkasta sig det andra landets regler och jurisdiktion. De möjligheter att, enligt 2 kap. 2 § brottsbalken, i Sverige lagföra svenska medborgare för brott begångna utomlands ansågs ibland kunna medföra sådana svårigheter, framför allt i bevishänseende, att alternativet hade ett begränsat praktiskt värde. För en effektiv brottsbekämpning på det internationella planet var det därför, anfördes det, av yttersta vikt att lagföring kunde ske där brottet hade begåtts och bevisningen fanns tillgänglig. Mot bakgrund av det anförda ansågs det rimligt att – på vissa villkor (se närmare avsnitt 2.2.4) – tillåta utlämning av svenska medborgare till andra EU-stater. Några ytterligare skäl till varför Sverige skulle välja vägen att tillåta utlämning av svenska medborgare angavs inte i förarbetena.
Skälen för förbudet mot utlämning av svenska medborgare till länder utanför den nordiska kretsen och EU-kretsen har på senare tid i viss mån ifrågasatts. I förarbetena till EAOL uttalade regeringen, att skälen för att tillåta utlämning av svenska medborgare till stater utanför EU i många fall kan antas vara väl så starka som de skäl som motiverar att svenska medborgare kan utlämnas eller överlämnas till nordiska länder eller till andra EU-medlemsstater, att det är nödvändigt att brottsbekämpningen anpassas till den alltmer internationaliserade brottsligheten och att det – även om svensk domstol har vidsträckt jurisdiktion för brott som begåtts utom riket – kan tänkas förekomma situationer där det är angeläget, att en svensk medborgare lagförs i en stat utanför EU och där det också framstår som rimligt och angeläget att Sverige bistår med utlämning (prop. 2003/04:7 s. 153).
Samtliga de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått innehåller en möjlighet att vägra utlämning av egna medborgare (Avtalet med
Australien: artikel IV p. 1 [SÖ 1974:3], avtalet med Kanada: artikel 5 p. 1 [SÖ 2001:42], avtalet med Storbritannien och Nordirland: artikel 5 [SÖ 1965:19–20] samt avtalet med USA: artikel VII [SÖ 1984:34], artikel VI i den konsoliderade versionen). Avtalen med
Kanada och USA innehåller, liksom 1957 års utlämningskonvention, en förpliktelse att – för det fall utlämning vägras under hänvisning till att fråga är om egen medborgare – i stället själv möjliggöra lagföring av personen för de aktuella brotten.
Utlämning av svensk medborgare till annat EU-land med stöd av UtlämningsL:s speciella bestämmelser om utlämning till andra EU-
stater hann i ett fåtal fall bli föremål för Högsta domstolens prövning, innan bestämmelserna upphävdes och EAOL trädde i kraft.
I NJA 2002 s. 396 var fråga om utlämning av en svensk medborgare till Portugal. Den portugisiska framställningen grundade sig på ett häktningsbeslut enligt vilket den svenske medborgaren var misstänkt för bl.a. rån och förfalskningsbrott begångna under år 2001. Enligt den nu upphävda 3 § UtlämningsL fick svensk medborgare utlämnas till en medlemsstat i EU för lagföring, antingen om han eller hon vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande vistats i den ansökande staten eller om den gärning för vilken utlämning begärdes motsvarade brott för vilket det enligt svensk lag var föreskrivet fängelse i mer än fyra år. Högsta domstolen konstaterade först, att det inte påståtts att den svenske medborgaren vid tiden för något av de nämnda brotten hade stadigvarande vistats i Portugal sedan minst två år, och att en förutsättning för utlämning därför var att brotten var av den svårhet som angavs i 3 § UtlämningsL. Då den föreskrivna påföljden för rån är fängelse lägst ett och högst sex år förelåg det, enligt domstolen, inte hinder mot utlämning för det brottet. De uppgivna förfalskningsbrotten fick, enligt Högsta domstolen, anses motsvara märkesförfalskning. Eftersom den föreskrivna påföljden för ett sådant brott inte överstiger fängelse i fyra år förelåg det, enligt domstolen, hinder mot utlämning för dessa brott. Så som lagtexten angående utlämning av svensk medborgare var utformad, ansåg Högsta domstolen hinder möta att, med stöd av 4 § andra stycket UtlämningsL, bevilja utlämning även för dessa brott såsom accessoriska brott till rånbrottet. Den svenske medborgaren hade förklarat att han motsatte sig verkställighet i Portugal, om han där dömdes till frihetsberövande. Högsta domstolen erinrade därför i sitt beslut om att – för det fall utlämning beviljades – villkor skulle ställas upp om att han skulle återföras till Sverige för verkställighet här av ett ådömt frihetsstraff eller annat frihetsberövande i anledning av rånbrottet.
NJA 2004 s. 414 gällde utlämning till Nederländerna av en svensk medborgare som enligt en nederländsk arresteringsorder var misstänkt för brott som enligt svensk rätt ansågs motsvara stämpling till grov narkotikasmuggling eller stämpling till grovt narkotikabrott.
Enligt den nu upphävda 3 § UtlämningsL fick, som nyss nämnts, svensk medborgare utlämnas till en medlemsstat i EU för lagföring antingen om han eller hon vid tiden för brottet sedan minst två år stadigvarande vistats i den ansökande staten eller om den gärning för vilken utlämning begärdes motsvarade brott för vilket det enligt
svensk lag var föreskrivet fängelse i mer än fyra år. Vidare föreskrevs där att, om gärningen i sin helhet begåtts i Sverige, utlämning fick beviljas endast om gärningen innefattade medverkan till ett brott som begåtts utom riket eller utlämning beviljades även för en gärning som begåtts utom riket. Enligt Högsta domstolens bedömning hade den svenske medborgaren begått den aktuella gärningen uteslutande i Sverige. Stämpling till brott är enligt svensk rätt, uttalade domstolen, inte en form av medverkan. Det i ärendet aktuella stämplingsbrottet kunde därför inte enligt domstolens mening anses innefatta medverkan till brott som begåtts utom riket. Hinder mot utlämning enligt då gällande 3 § UtlämningsL förelåg därmed.
3.3. Kravet på dubbel straffbarhet, strafftrösklar och accessoriska brott
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 2 p. 1) ska utlämning ske för brott som både i den ansökande och den anmodade staten är belagt med frihetsstraff (eller frihetsberövande skyddsåtgärd) i minst ett år. Sverige förbehöll sig tidigare, att för utlämning från Sverige kräva att den aktuella gärningen motsvarade brott för vilket fängelse i mer än ett år kunde följa enligt svensk lag och 4 § UtlämningsL innehöll då samma krav. Med anledning av Sveriges tillträde till 1996 års utlämningskonvention, i vilken brottet enligt den ansökande statens lagstiftning, liksom i 1957 års utlämningskonvention, skulle vara belagt med fängelse i lägst ett år, och möjlighet att reservera sig inte fanns, återtog Sverige emellertid, med verkan från den 1 oktober 2001, förbehållet (SÖ 2001:64). I samband därmed justerades även den generella strafftröskeln i UtlämningsL. I fråga om utlämning för verkställighet av straff gäller enligt konventionen (artikel 2 p. 1) att den utmätta påföljden ska utgöra frihetsstraff under minst fyra månader. Om en utlämningsframställning – förutom brott som enligt vad som tidigare anförts är utlämningsbart – avser även annat brott som enligt båda staternas lagstiftning kan föranleda frihetsstraff får utlämning enligt konventionen även ske för det senare brottet (artikel 2 p. 2).
Kravet på dubbel straffbarhet återfinns i 1 § första stycket jämförd med 4 § första stycket UtlämningsL. I 4 § uppställs också vissa krav på brottets allvar eller frihetsstraffets längd för att utlämning ska få ske. Enligt 1 § första stycket får den utlämnas som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning.
Enligt 4 § första stycket måste den gärning för vilken utlämning begärs motsvara brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Avser framställningen flera gärningar är det, enligt 4 § andra stycket, tillräckligt att en av dem är av denna svårhetsgrad, men övriga gärningar (s.k. accessoriska brott) måste i vart fall motsvara brott enligt svensk lag. Har dom meddelats i den ansökande staten för gärningen måste påföljden, enligt 4 § första stycket, utgöra frihetsstraff i minst fyra månader eller annat omhändertagande på anstalt under motsvarande tid. Samma längd på straffet krävs, enligt 4 § tredje stycket, i de fall då domen avser gemensam påföljd för flera gärningar och någon av dem inte motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer.
Vid diskussion om dubbel straffbarhet brukar göras skillnad mellan straffbarhet in abstracto och straffbarhet in concreto.
Med straff-
barhet in abstracto menas att gärningen som sådan är kriminaliserad. Med straffbarhet in concreto avses att den aktuella gärningen är straffbar i det konkreta fallet och att påföljd kan utdömas; den får således inte vara preskriberad och måste ligga under statens jurisdiktion. Enligt svensk rätt anses kravet på dubbel straffbarhet för den ansökande statens del innebära att straffbarhet in concreto ska föreligga, medan det för svensk del gäller att det räcker med att straffbarhet in abstracto föreligger.6 Vidare anses svensk rätt tillämpa s.k. transformativ tolkning vid bedömningen av kravet på dubbel straffbarhet.7Transformativ tolkning innebär att omständigheterna i en utlämningsbegäran tillåts ”försvenskas”, så att – om det behövs – de aktuella brotten tänks ha begåtts av svenska gärningsmän, på svenskt territorium eller mot svenskt angreppsobjekt etc. I förarbetena till UtlämningsL har, med bärighet på det anförda, uttalats att kravet på dubbel straffbarhet ska förstås så, att det inte krävs att gärningen direkt ska falla in under någon brottsbeskrivning i svensk lag utan att det är tillräckligt att själva gärningstypen är kriminaliserad här (prop. 1957:156 s. 44).
Anledningen till att bestämmelsen om att straffet måste vara av viss svårhetsgrad formulerades så, att påföljden ska utgöra ”frihetsstraff... eller annat omhändertagande på anstalt” var, enligt förarbetsuttalandena, för att tydligt utmärka att regeln bör gälla inte bara då påföljden utgör frihetsstraff i egentlig mening, utan även då
5 Se bl.a. Påle 2003, s. 139 f. 6 Påle 2003, s. 140 ff. 7 Påle 2003, s. 142 f.
fråga är om ”sådan skyddsåtgärd som innebär frihetsberövande, exempelvis någon motsvarighet till svenska rättens förvaring eller internering” (prop. 1957:156 s. 46).
I doktrinen har som exempel på utländska påföljder som kan anses motsvara begreppet ”frihetsstraff” i UtlämningsL:s mening föreslagits avtjänande av straff på ungdomsanstalt eller deltidsfängelsestraff.8
Det är i viss mån oklart vad som vid utlämning gäller för påföljder som är frihetsberövande och där man visserligen kan anta att de kommer att vara minst under fyra månader men som inte är bestämda till viss tid, såsom rättspsykiatrisk vård och livstidsstraff.9
Om utlämning begärs för verkställighet av straff som delvis verkställts, ska regeln om att straffet måste vara av viss längd tillämpas så att den del som kvarstår att avtjäna måste vara minst fyra månader (prop. 1957:156 s. 46). Enligt motiven ska vidare, om villkorligt frihetsstraff ådömts, utlämning kunna krävas först om den villkorliga domen förklarats förverkad (prop. 1957:156 s. 46).
Bestämmelsen som reglerar möjligheten att lämna ut för accessoriska brott infördes först år 1975 (prop. 1975:35, JuU 1975:13, rskr 1975:112, SFS 1975:292). Den kan aktualiseras i en rad situationer (se prop. 1975:35 s. 59). Om en person i en främmande stat misstänks dels för ett brott som i Sverige skulle ha kunnat föranleda fängelse i mer än ett år, dels för ett lindrigare brott, kan utlämning beviljas även för det lindrigare brottet. Samma sak gäller om personen redan har dömts för det lindrigare brottet, oavsett om påföljden är så svår som föreskrivs i 4 § första stycket eller inte. Har personen dömts för det grövre brottet kan vidare utlämning beviljas för ett lindrigare brott, oavsett om utlämningsframställningen avseende detta lindrigare brott grundar sig på dom eller bara på misstanke. Vad avser möjligheten till utlämning för verkställande av gemensam påföljd i 4 § tredje stycket, förutsätts att utlämning begärs för samtliga brott som avses med den gemensamma påföljden (prop. 1975:35 s. 60). Vidare är en förutsättning för utlämning att samtliga dessa brott i och för sig kan föranleda utlämning med hänsyn till övriga av UtlämningsL:s bestämmelser (prop. 1975:35 s. 60).
Redan 1913 års lag innehöll krav på dubbel straffbarhet för utlämning. För utlämning krävdes (4 § första stycket) att den brottsliga gärningen enligt svensk rätt skulle vara att anse som brott på vilket kunde följa svårare straff än fängelse (vilket innebar att endast
8 Påle 2003, s. 165. 9 Se Påle 2003, s. 165 f.
brott på vilka det kunde följa straffarbete var utlämningsbara). I lagens förarbeten anförde departementschefen, att riktigheten av principen om dubbel straffbarhet var uppenbar eftersom utlämning, för den som drabbades av den, var en så ingripande och allvarlig åtgärd att institutet inte borde komma till användning, om inte en sådan gärning som staten själv ansåg förtjäna straff förelåg (prop. 1913:50 s. 29). Vidare, anförde han, var utlämning förenad med så avsevärda obehag och lidanden för den berörde att utlämning inte borde få ske utan att brottet var av en någorlunda svår karaktär (prop. 1913:50 s. 29).
Vid de överväganden som föregick Sveriges val att reservera sig mot bestämmelsen i 1996 års utlämningskonvention om avskaffandet av dubbel straffbarhet i visst fall (se närmare avsnitt 2.2.4) anfördes angående skälen för ett bibehållande av kravet på dubbel straffbarhet, bl.a. att utlämning i sig är en mycket ingripande åtgärd för den enskilde och kan – oavsett hur den slutliga prövningen av åtalet utfaller – vara förenad med ett långt frihetsberövande (prop. 2000/01:83 s. 42 f.). Mot bakgrund av utlämningens ingripande karaktär kunde det, sades det, ifrågasättas om det är rimligt att vidta åtgärden i de fall där den aktuella gärningen inte i svensk rätt ansetts så klandervärd att den straffbelagts. Kravet på dubbel straffbarhet innebär också, anfördes det, att det på förhand gör det lättare att bedöma i vilka fall Sverige kan komma att bevilja utlämning. Vidare angavs att kravet på dubbel straffbarhet underlättar prövningen för de instanser som har att avgöra om tillräcklig grad av misstanke föreligger för att utlämning ska kunna ske; det vore svårt att avgöra om tillräckliga skäl för häktning i ett specifikt fall föreligger, om den aktuella gärningen inte motsvarades av ett svenskt brott. Som skäl för ett avskaffande – eller i vart fall en uppmjukning – av kravet på dubbel straffbarhet kunde emellertid anföras att en straffbestämmelse kan vara motiverad av vissa särpräglade förhållanden i ett visst land och att straffbestämmelser kan ha olika tekniska konstruktioner, t.ex. gällande kriminalisering av osjälvständiga brottsformer, vilket kan innebära att kravet på dubbel straffbarhet får till följd att utlämning omotiverat måste vägras (prop. 2000/01:83 s. 42).
Antagandet av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder innebar i viss mån ett avskaffande av kravet på dubbel straffbarhet i förhållande till andra EU-medlemsstater. Vid de överväganden som föregick antagandet av arresteringsordern anfördes att argumenten för ett bibehållande av kravet på dubbel straffbarhet i sammanhanget inte fick samma betydelse som vid utlämning (prop. 2001/02:118
s. 17). Arresteringsordern, anfördes det, vilade på principen om ömsesidigt erkännande och ett avskaffande av kravet på dubbel straffbarhet i det nya system för överlämnande som följde av rambeslutet var ett naturligt och konsekvent inslag. Det anfördes också att det kunde ifrågasättas varför en medlemsstat skulle kunna vägra överlämna en eftersökt person, bara för att en annan medlemsstat kriminaliserat vissa gärningar på ett delvis annorlunda sätt (t.ex. avseende osjälvständiga brottsformer), och att skillnader i kriminalisering ofta kan förklaras av att länder har olika behov då en brottstyp kan vara vanlig i det ena men inte i det andra landet (prop. 2001/02:118 s. 18).
I doktrinen har hävdats att kravet på dubbel straffbarhet är en logisk följd av straffrättens legalitetsprincip och att den kan ses som en förlängning av denna princip.10
Det har också hävdats att den främsta förtjänsten med kravet på dubbel straffbarhet är att det utgör ett hjälpmedel för att fastställa när internationellt straffrättsligt samarbete är lämpligt och önskvärt.11Enligt resonemanget innebär varje form av kriminalisering en avvägning mellan det allmännas intresse av kriminalisering och individens intresse av att slippa få sin frihet inskränkt. Har Sverige i ett specifikt fall ansett, att individens frihet är viktigare än allmänintresset och avstått från kriminalisering, bör det från svensk sida inte finnas någon vilja att stödja det rättssystem som gjort den motsatta bedömningen.
Kravet på dubbel straffbarhet kan också motiveras utifrån principer om mänskliga fri- och rättigheter på så sätt, att det – under förutsättning av att sådana handlingar inte är kriminaliserade enligt den anmodade statens lagstiftning – förhindrar att utlämning sker för handlingar som i den ansökande staten är kriminaliserade, trots att detta inte är förenligt med grundläggande fri- och rättigheter.12
Strafftrösklar kan, enligt doktrinen, motiveras dels med ett sorts proportionalitetstänkande; utlämningen innebär ett så allvarligt ingrepp i den enskildes frihet att detta måste stå i proportion till brottets allvar (jfr det tidigare nämnda förarbetsuttalandet, prop. 1913:50 s. 29), dels med ett effektivitets- och ekonomiskt tänkande; en utlämning kräver så stora resurser av de myndigheter som handhar den att den bara går att motivera om brottet är av viss dignitet.13
10 Träskman 1989, s. 153, se också Påle 2003, s. 135 f. 11 Påle 2003, s. 136 f. 12 Påle 2003, s. 137 f. 13 Påle 2003, s. 168 f.
Möjligheten att utlämna för accessoriska brott har motiverats utifrån förenklingssträvanden och att det motsatta förhållningssättet (dvs. att inte bevilja utlämning för sådana brott) leder till egendomliga konsekvenser, bl.a. när en person i samma dom är dömd för ett grövre och ett lindrigare brott, samt till intresset av nordisk rättslikhet (prop. 1957:156 s. 114 och 119 samt 1975:35 s. 27 f.). Att konsekvensen av en ordning med utlämning för accessoriska brott, utan att det för dessa ställs upp någon minsta svårhetsgrad, kan bli att den som har utlämnats för lagföring i den ansökande staten sedermera frikänns för det grova brottet och fälls till ansvar endast för den gärning som enligt svensk rätt kan medföra enbart böter, har inte behövt anses som stötande i annat fall, än om den tilltalade därvid skulle dömas till en frihetsberövande påföljd (prop. 1975:35 s. 28). En sådan icke önskvärd konsekvens har emellertid ansetts kunna motverkas genom den i varje ärende fria prövningsrätten (prop. 1975:35 s. 28). Till stöd för regeln om utlämning för accessoriska brott har också anförts processekonomiska vinster, för såväl den ansökande staten som den enskilde genom att olika brott kan tas upp till bedömning vid samma tillfälle.14
Även de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått innehåller strafftrösklar och krav på dubbel straffbarhet. Följande gäller enligt dessa avtal.
-Avtalet med Australien: Enligt artikel 1 i ändringsprotokollet (SÖ 1985:64) till det ursprungliga avtalet (SÖ 1974:3) ska utlämning medges endast för brott som enligt båda de fördragsslutande parternas lagstiftning kan straffas med fängelse eller annat frihetsberövande i mer än ett år eller med strängare straff. När framställningen om utlämning avser en för ett sådant brott dömd person, som är eftersökt för verkställighet av ett straff på fängelse eller annat frihetsberövande, ska, enligt samma artikel, utlämning endast beviljas om minst fyra månader av ett sådant straff återstår att verkställa. Enligt artikel 1 (f) (i) i det protokoll om ytterligare ändring i det ursprungliga avtalet (SÖ 1989:49) får utlämning vägras, såvitt angår en person som dömts för brott, om det straff som utdömts på den ansökande statens territorium för det brott för vilket utlämning begärs var mindre strängt än fängelse eller annat frihetsberövande under fyra månader.
14 Påle 2003, s. 172.
-Avtalet med Kanada: Enligt artikel 2 p. 1 (SÖ 2001:42) ska utlämning beviljas för handlande som enligt båda avtalsslutande staternas lagstiftning utgör ett brott belagt med frihetsstraff under en tid av minst två år eller med ett strängare straff. Enligt p. 3 ska, om framställningen om utlämning avser en person som dömts till ett frihetsstraff av domstol i den ansökande staten för ett utlämningsbart brott, utlämning beviljas om minst sex månader återstår att verkställa. Enligt p. 9 får, om utlämning beviljas för ett brott som enligt vad som anförts tidigare är utlämningsbart, utlämning beviljas även för annat brott som är belagt med straff enligt båda staternas lagstiftning, även om brottet inte uppfyller de krav som ställs i punkterna 1 och 3. För utlämning krävs, om brottet har begåtts utanför den ansökande statens territorium, enligt p. 6, att den anmodade statens lagstiftning föreskriver jurisdiktion i fråga om ett brott begånget utanför dess territorium under liknande omständigheter eller att den eftersökte är medborgare i den ansökande staten.
-Avtalet med Storbritannien och Nordirland: I artikel 3 (SÖ 1965:19–20) finns en lista på brott för vilka utlämning får ske. Utlämning ska ske för de brott som uppräknas i listan under förutsättning att den aktuella gärningen utgör brott för vilket utlämning kan ske enligt båda ländernas interna utlämningslagstiftning. Vidare får utlämning – enligt den anmodade partens gottfinnande – ske för varje annat brott för vilket utlämning kan medges enligt båda parters interna utlämningslagstiftning. Enligt artikel 4 får utlämning för verkställighet av påföljd endast ske om det utmätta straffet utgör minst fyra månaders frihetsberövande.
-Avtalet med USA: Enligt artikel II p. 1 och 4 i tilläggskonventionen (SÖ 1984:34, samma artikel och punkter i den konsoliderade versionen) gäller samma strafftrösklar och samma förutsättningar för utlämning för s.k. accessoriska brott som enligt avtalet med Kanada (beträffande accessoriska brott gäller emellertid att utlämning ska beviljas). Enligt artikel IV p. 1 (artikel II p. 1 i den konsoliderade versionen) ställs, då det aktuella brottet har begåtts utanför den ansökande statens territoriella jurisdiktionsområde, samma villkor för utlämning upp som enligt avtalet med Kanada.
Högsta domstolen har i ett antal fall kommit fram till att hinder mot utlämning förelegat på grund av att kravet på dubbel straffbarhet inte varit uppfyllt (se NJA 1931 s. 223, 1936 s. 736, 1978 s. 671, 1986 s. 262, 1990 s. 484 I, II och III, 2000 s. 158, 2002 s. 237 [delvis], 2008 not N 46 samt NJA 2009 s. 280). I ytterligare några fall har Högsta domstolen beviljat utlämning och gjort uttalanden med bärighet på hur kravet på dubbel straffbarhet bör tolkas (se NJA 1989 s. 498, 1993 s. 137, 2000 s. 73 och det tidigare nämnda 2002 s. 237). I ett fall har Högsta domstolen behandlat frågan om räckvidden av regeln om accessoriska brott i 4 § andra stycket UtlämningsL (se NJA 1987 s. 825) och i ytterligare ett fall regelns tillämpning på svenska medborgare (se NJA 2002 s. 396).
NJA 1931 s. 223 gällde vidareutlämning från Danmark till Tyskland av en tysk medborgare som tidigare utlämnats till Danmark från
Sverige. Mannen var i Tyskland misstänkt för ett antal bedrägeribrott samt ett försök till bedrägeri. Högsta domstolen konstaterade att försök till bedrägeri inte var straffbelagt i Sverige och att (vidare-) utlämning för denna gärning inte kunde beviljas.
Även NJA 1936 s. 736 gällde utlämning till Tyskland av en tysk medborgare för – förutom verkställighet av visst straff – misstanke om försök till bedrägeri. Högsta domstolen konstaterade även i detta fall, att försök till bedrägeri inte var straffbelagt i Sverige och att utlämning för denna gärning därför inte kunde beviljas.
I NJA 1978 s. 671 var fråga om utlämning till USA av en amerikansk medborgare för brott innefattande vissa sexuella handlingar mot barn. Högsta domstolen, som ansåg att det förelåg hinder att utlämna för de brott som mannen dömts för av andra skäl än på grund av kravet på dubbel straffbarhet, uttalade också att – för det fall utlämningsbegäran även skulle anses innefatta begäran om utlämning av mannen för underlåtenhet att iaktta borgenssanktionerad inställelse inför rätta – hinder förelåg mot bifall till framställningen, eftersom den gärning ansökan avsåg inte motsvarade brott enligt svensk lag.
NJA 1986 s. 262 gällde utlämning till Turkiet av en turkisk medborgare på grund av en turkisk dom för mord samt ett turkiskt häktningsbeslut avseende rymning från fängelse. Högsta domstolen konstaterade att den sist nämnda gärningen inte motsvarades av brott enligt svensk lag och att hinder mot utlämning för denna gärning därför mötte.
NJA 1990 s. 484 I, II och III gällde samtliga fall utlämning till
Sovjetunionen av sovjetiska medborgare som, enligt sovjetiska häkt-
ningsbeslut, var misstänkta för kapning av luftfartyg och olaglig utresa ur Sovjetunionen. Högsta domstolen konstaterade i samtliga fall att den sist nämnda gärningen inte motsvarades av brott enligt svensk lag och att hinder mot utlämning för denna gärning därför förelåg.
I NJA 2000 s. 158 var fråga om utlämning till Belgien av en man som enligt belgiskt häktningsbeslut var misstänkt för bl.a. bedrägeri och medlemskap i brottslig sammanslutning. Högsta domstolen konstaterade att medlemskap i brottslig sammanslutning inte motsvarade något brott enligt svensk lag och att hinder mot utlämning därför förelåg i denna del.
I NJA 2002 s. 237 var fråga om utlämning till Frankrike av en fransk medborgare som av fransk domstol häktats och dömts för ”uppsåtligt utnyttjande av bolagstillgångar eller bolagskrediter för personlig räkning och i strid mot bolagets intressen” samt häleri. Högsta domstolen uttalade, att kravet på dubbel straffbarhet innebär, att det ska göras en prövning i utlämningsärendet huruvida den gärning som i den ansökande staten läggs den enskilde till last också är kriminaliserad enligt svensk rätt. För en sådan prövning krävs, enligt domstolen, att det i utlämningsärendet åberopas en gärningsbeskrivning med viss konkretion. Det kan exempelvis, menade domstolen, inte räcka med bara en sådan brottsrubricering som stöld men, å andra sidan, kan kravet på en tillräckligt konkret gärningsbeskrivning inte sträckas så långt, att det omfattar varje sådant moment som behövs för att ansvar enligt den motsvarande svenska straffbestämmelsen ska kunna utdömas. Enligt domstolen måste det godtas att gärningsbeskrivningen från den andra statens sida är utformad efter vad som är relevant för ansvarsfrågan i det landet och, om det t.ex. i en gärningsbeskrivning beträffande stöld saknas direkt uppgift om att tillgreppet skett olovligen, men detta ändå får anses framgå, bör det vara tillräckligt för att anse att det är fråga om stöldbrott enligt svensk rätt. Till stöd för utlämningsframställningen hade bl.a. åberopats två franska häktningsbeslut. Eftersom dessa inte innehöll någon egentlig gärningsbeskrivning kunde de emellertid inte, enligt Högsta domstolen, läggas till grund för den jämförelse mellan gärningsbeskrivning och svenska straffbestämmelser som ska göras. Vad som fick läggas till grund för prövningen av kravet på dubbel straffbarhet var ett slutligt åtalsbeslut som överlämnats till den franska domstolen. Enligt Riksåklagaren motsvarade de gärningar som lagts kvinnan till last i åtalet grov trolöshet mot huvudman eller grov oredlighet mot borgenärer. Högsta domstolen ansåg emellertid inte att kvin-
nan haft sådan förtroendeställning i bolaget som avses i ansvarsbestämmelsen om trolöshet mot huvudman. Inte heller hade hon, menade domstolen, som företrädare för bolaget avhänt detta någon egendom så som krävs för ansvar för oredlighet mot borgenärer, och det framgick inte huruvida hon medverkat i någon annans handlande på ett sådant sätt att hon kunde anses ha medverkat till de angivna svenska brotten. Sammanfattningsvis menade Högsta domstolen således, att någon svensk straffbestämmelse inte syntes vara tillämplig på gärningarna som rubricerats som ”uppsåtligt utnyttjande av bolagstillgångar eller bolagskrediter för personlig räkning och i strid mot bolagets intressen” och att hinder mot utlämning för dessa förelåg. Vad avsåg de gärningar som i det franska åtalsbeslutet benämnts som häleri kunde, enligt Högsta domstolen, full klarhet inte anses råda exakt om vilket eller vilka brott enligt svensk lag som de kunde anses motsvara, men det var klart att de antingen motsvarade medverkan till trolöshet mot huvudman eller till oredlighet mot borgenärer eller också häleri eller häleriförseelse. Enligt Högsta domstolen var det, för att kravet på dubbel straffbarhet skulle vara uppfyllt, tillräckligt att det var utrett att gärningarna motsvarade något av de brott som nämnts och att vart och ett av dem uppfyllde kravet på lägsta svårhetsgrad. Hinder mot utlämning för gärningarna rubricerade som häleri förelåg därför inte.
I NJA 2008 not N 46 var fråga om utlämning till Ryssland av en uzbekisk medborgare för verkställighet av straff. Till stöd för framställningen åberopades en dom i vilken mannen dömts för medverkan i en religiös organisation vars verksamhet befunnits vara terroristisk och förbjudits inom Rysslands territorium. Högsta domstolen konstaterade att de gärningar som mannen dömts för inte var att anse som olovlig kårverksamhet (18 kap. 4 § brottsbalken). De motsvarade inte heller andra brott enligt svensk rätt, varför det förelåg hinder mot utlämning enligt kravet på dubbel straffbarhet.
NJA 2009 s. 280 gällde utlämning till Rwanda av en rwandisk medborgare för folkmord och bildande av och medlemskap i en kriminell organisation (se utförligt referat i avsnitt 3.6). Högsta domstolen konstaterade att hinder mot utlämning förelåg avseende sist nämnda gärning, eftersom denna inte motsvarade något brott enligt svensk rätt.
I NJA 1989 s. 498 var fråga om utlämning till USA av en chilensk medborgare som enligt amerikanskt åtals- och häktningsbeslut var misstänkt för att vid tre skilda tillfällen ha innehaft och försålt kokain. Enligt Högsta domstolen skulle gärningarna enligt svensk
lag ha varit att bedöma som narkotikabrott i tre fall. Av utredningen i ärendet framgick att den person som mannen försålt de tre kokainpartierna till var en polisman, en s.k. ”undercover agent”. Mannen gjorde därvid gällande att de gärningar som avsågs med utlämningsframställningen inte motsvarade brott enligt svensk lag, eftersom den person till vilken han sålt narkotika var polisman och han provocerats till gärningarna av denne. Högsta domstolen uttalade att, enligt vedertagen uppfattning i svensk rätt, inverkar det förhållandet, att någon påverkats till att begå brott genom sådan åtgärd från polisens eller annans brottsbekämpande myndighets sida, som syftar till att förmå honom att röja egen eller annans brottslighet, inte på gärningens straffbarhet. Straffbestämmelsen i 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) fick vidare, menade domstolen, anses träffa fall när den till vilken överlåtelse sker säljaren ovetande är polisman som agerar i tjänsten. Hinder mot utlämning förelåg därför inte på den anförda grunden.
I NJA 1993 s. 137 hade en jugoslavisk medborgare utlämnats från Sverige till Tyskland för verkställighet av domar avseende bl.a. försök till stöld. Tyskland begärde därefter att utlämningen skulle avse även en dom varigenom den jugoslaviske medborgaren dömts till fängelse för att som vittne inför domstol utan ed ha lämnat falsk uppgift. Högsta domstolen konstaterade först att det av den tyska straffprocessordningen framgick att domstolen i vissa fall kunde avstå från att kräva ed av ett vittne i brottmål, att uppgifterna även under sådana förhållanden lämnas under straffansvar, men att det enligt svensk rätt däremot krävs att ett vittne avlagt ed för att han ska kunna straffas för osann utsaga. Skillnad förelåg alltså mellan svensk och tysk rätt på så sätt, att det i Sverige men inte i Tyskland krävdes ed för straffansvar. Trots detta fick, menade Högsta domstolen, när såsom i detta fall ed skulle ha avlagts under motsvarande förhållanden i Sverige emellertid gärningstypen anses vara densamma. Av detta följde, enligt Högsta domstolen, att den gärning som den jugoslaviske medborgaren dömts för i Tyskland fick anses motsvara brott enligt svensk lag, i den mening uttrycket har i UtlämningsL, och att hinder mot utlämning inte förelåg.
Högsta domstolen har således i rättsfallet inte bara (så som en transformativ tolkning förutsätter) fiktivt placerat gärningen i Sverige, utan också lagt till den omständigheten, att den jugoslaviske med-
borgaren i Sverige skulle ha fått avlägga ed och presumerat att denne även under sådana förhållanden skulle ha lämnat falsk uppgift.15
NJA 2000 s. 73 gällde utlämning till USA av en man som enligt åberopade amerikanska åtals- och häktningsbeslut på olika sätt tagit befattning med åtta stulna fordon. Det åberopade åtalsbeslutet innefattade dels påståenden om att mannen i sin besittning haft motorfordon, vilka efter att de stulits passerat delstatsgräns (åtalspunkterna 3 och 5), och att han försökt exportera två av dessa fordon från USA (åtalspunkten 4) samt att han exporterat ytterligare fyra stulna motorfordon från USA (åtalspunkten 2), dels påståenden om att mannen gjort sig skyldig till stämpling till nämnda brott genom olika förberedande handlingar (åtalspunkten 1). Gärningarna enligt åtalspunkterna 2–5 var, ansåg Högsta domstolen, enligt svensk lag att bedöma som grovt häleri. Åtalspunkterna 3 och 4 gällde samma fordon och de gärningar som avsågs utgjorde enligt domstolen inte skilda brott enligt svensk lag. Var och en av gärningarna var dock straffbar och uppfyllde, enligt domstolen, förutsättningarna för utlämning. Enligt svensk lag kan inte dömas till ansvar för stämpling, förberedelse eller försök till häleri. Ett flertal av de gärningar som var upptagna i åtalspunkten 1 motsvarade därför, enligt Högsta domstolen, inte – sedda för sig – brott enligt svensk lag. När, som i detta fall, ansåg Högsta domstolen, det är fråga om fullbordat häleribrott, ingår emellertid sådana förberedande åtgärder i det fullbordade brottet och ska beaktas då brottets svårhet ska bedömas. Hinder mot utlämning förelåg enligt Högsta domstolen därför inte.
NJA 1987 s. 825 behandlar frågan om räckvidden av regeln om accessoriska brott i 4 § andra stycket UtlämningsL. Ärendet gällde utlämning till Tyskland av en man född i Libanon som genom tyskt häktningsbeslut var misstänkt för narkotikabrott samt till följd av ett tidigare ådömt flerårigt fängelsestraff, vilket han till fullo hade avtjänat, stod under övervakning med föreskrifter. Föreskrifterna innebar att mannen skulle anmäla sig hos övervakningsbyrå och övervakare vid de tidpunkter som övervakaren bestämde samt utan dröjsmål meddela varje ändring av bostad eller arbetsplats till övervakningsbyrån. Om mannen överträdde föreskrifterna kunde han bestraffas med frihetsstraff upp till ett år eller med böter. Utlämningen begärdes dels för att mannen skulle kunna ställas inför domstol för det brott som avsågs med häktningsbeslutet, dels för att övervakningen skulle kunna verkställas. Högsta domstolen konsta-
15 Se Påle 2003, s. 145 med viss kritik mot avgörandet.
terade först att hinder mot utlämning inte förelåg avseende det narkotikabrott som avsågs med häktningsbeslutet. Vad avsåg övervakningen anförde Högsta domstolen att det ådömda fängelsestraffet helt hade verkställts. Under hänvisning till de tidigare nämnda förarbetsuttalandena (prop. 1957:156 s. 46) om vad som ska gälla för villkorligt frihetsstraff och straff som delvis verkställts, ansåg Högsta domstolen att utlämning för verkställighet av den på domen grundade övervakningen inte – oavsett att anordningen med övervakning gav utrymme för utdömande av frihetsstraff upp till ett år – kunde ske med tillämpning av 4 § första stycket UtlämningsL. Eftersom utlämning befunnits kunna ske för den gärning som avsågs i häktningsbeslutet ansåg Högsta domstolen emellertid att det inte mötte hinder att med stöd av 4 § andra stycket UtlämningsL utlämna mannen för de brott som lett till den aktuella domen och den därpå grundande övervakningen.
I NJA 2002 s. 396, vilket fall refererats under avsnitt 3.2, ansåg Högsta domstolen, enligt de regler som tidigare gällde utlämning av svensk medborgare till annat EU-land, hinder möta att, utan uttryckligt lagstöd, tillämpa regeln om accessoriska brott i 4 § andra stycket UtlämningsL på svenska medborgare.
3.4. Förbudet mot utlämning för militära brott
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 4) ingår inte utlämning för brott mot militär lagstiftning, vilka inte också är brott enligt vanliga strafflagsbestämmelser, i konventionens tillämpningsområde.
I 5 § UtlämningsL finns förbud mot utlämning för militära brott. Förbudet definieras på så sätt att utlämning inte får medges – om inte annat följer av en internationell överenskommelse som är i kraft mellan Sverige och den ansökande staten – för gärningar som nämns i de föreskrifter i 16 kap. brottsbalken som avser brott av krigsman eller i 21 kap. brottsbalken eller i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Om gärningen även innefattar annat brott för vilket utlämning annars får ske, får personen dock, enligt andra stycket, utlämnas för det brottet.
I 12 § andra stycket UtlämningsL anges att då utlämning beviljas ska i fall som avses i 5 § särskilt anges, att den som utlämnas inte får straffas enligt bestämmelse som avser brott av krigsman.
Brott i 16 kap. brottsbalken som kan träffas av förbudet mot utlämning enligt 5 § UtlämningsL kan exempelvis vara myteri (6 §),
vilket begås genom att en samling av krigsmän gemensamt hotar att med våld sätta sig upp mot förman. Vad som avses med krigsmän anges inte i 16 kap. brottsbalken. Definition av ”krigsman” finns i 21 kap.3 och 4 §§brottsbalken: ”alla som är tjänstgöringsskyldiga vid försvarsmakten” jämte bl.a. polismän och särskilt förordnade skyddsvakter. Dessa bestämmelser är emellertid enligt sin lydelse begränsade till att gälla vid tillämpningen av 21 kap. brottsbalken och kapitlet är också enligt dess 1 § i princip tillämpligt endast i krig. För fredstid finns inte någon gällande definition av krigsmannabegreppet.16 Vid tolkning av begreppet krigsman i 16 kap. brottsbalken får ledning i fredstid hämtas från 1 § lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen) och, under krig och jämförliga förhållanden, 21 kap. 3 § brottsbalken.17 I 1 § disciplinansvarslagen räknas följande kategorier inom totalförsvaret upp, vilka alltså i fredstid bör innefattas i begreppet krigsman: totalförsvarspliktiga under den tid då de är skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt enligt lagen (1984:1809) om totalförsvarsplikt, dem som genomgår utbildning för att få militär anställning i Försvarsmakten, hemvärnsmän under den tid då de är tjänstgöringsskyldiga, dem som genom krigsfrivilligavtal eller annat avtal åtagit sig att tjänstgöra frivilligt i befattningar i Försvarsmaktens krigsorganisation, under den tid då de är tjänstgöringsskyldiga, samt dem som tjänstgör utomlands i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Den anställda militära personalen inom försvarsmakten omfattas i fredstid av samma regler som tillämpas på alla anställda inom den offentliga förvaltningen i fråga om disciplinansvar; i lagen (1994:260) om offentlig anställning finns regler om disciplinansvar. Anställd militär personal omfattas således inte av disciplinansvarslagen.
I doktrinen har påpekats att eftersom 1 § disciplinansvarslagen används som vägledning vid tolkningen av ”krigsman” i fredstid kommer bara civila värnpliktiga att falla in under begreppet. Detta innebär, enligt denna tolkning, att de gärningar som en utländsk yrkesmilitär i fredstid vidtar i tjänsten inte träffas av förbudet mot utlämning för militära brott.18
Brott i 21 kap. brottsbalken som kan träffas av förbudet mot utlämning enligt 5 § UtlämningsL kan exempelvis vara lydnadsbrott (5 och 6 §§), rymning (7 §), våld eller hot mot förman (8 §) samt tjänstebrott (14 §). Brott enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars-
16 Holmqvist, Leijonhufvud, Träskman & Wennberg 2009, s. 16:23. 17 Holmqvist, Leijonhufvud, Träskman & Wennberg 2009, s. 16:23. 18 Påle 2003, s. 173 f.
plikt som kan komma att falla in under förbudet mot utlämning för militära brott är brott mot totalförsvarsplikten (10 kap. 2 §).
Möjligheten att utlämna för militära brott, när detta följer av en internationell överenskommelse som är i kraft mellan Sverige och den ansökande staten, infördes 2005. Bakgrunden till denna ändring av det tidigare totala utlämningsförbudet var bl.a. Sveriges medlemskap i Partnerskap för fred (PFF19). Inom PFF-samarbetet finns ett avtal om rättslig status för ett lands styrkor när dessa befinner sig på en annan avtalsparts territorium, det s.k. PFF-avtalet. Sverige anslöt sig till PFF-avtalet 1996. När det gäller frågor om status hänvisar PFF-avtalet till Nato SOFA (”Status of Forces Agreement”20). Nato SOFA är ett statusavtal som under lång tid använts av Natoländerna och som på ett uttömmande sätt behandlar frågor om status. Enligt Nato SOFA (artikel VII punkt 5 [a]) ska myndigheterna i de mottagande och sändande staterna bistå varandra med bl.a. överlämnande av medlemmar av en styrka. Om en sådan person anhållits som misstänkt för en lagöverträdelse ska denne överlämnas till den myndighet som har domsrätt i enlighet med avtalets bestämmelser om jurisdiktion. Om ett partnerland har personal i Sverige som är anhållen för militärt brott är Sverige enligt avtalet skyldigt att, på partnerlandets begäran, lämna ut personen (se prop. 2004/05:7 s. 38 f.). För att den svenska lagstiftningen skulle stå i överensstämmelse med PFF-avtalets krav på utlämning för militära brott krävdes således att ett uttryckligt undantag gjordes i UtlämningsL beträffande de personer och situationer som omfattas av avtalet. Vidare har en särskild insatsstyrka från vissa av FN:s medlemsstater, däribland Sverige, etablerats för att stärka FN:s snabbinsatsförmåga vid fredsfrämjande insatser. Styrkan kallas SHIRBRIG (the Multinational Stand-by High Readiness Brigade for United Nations Operations). Ett särskilt statusavtal, SHIRBRIG SOFA, har 2001 undertecknats och sedermera, med viss reservation, ratificerats av Sverige. Enligt SHIRBRIG SOFA ska Nato SOFA och PFF-avtalet tillämpas av alla avtalsparter beträffande SHIRBRIG-aktiviteter som äger rum på en deltagande stats territorium. UtlämningsL:s förbud mot utlämning för militära brott behövde således modifieras även med anledning av SHIRBRIG SOFA (prop. 2004/05:7 s. 27).
19 PFF är ett internationellt fredssamarbete mellan Natomedlemmar och andra stater, i huvudsak europeiska. Organisationen, som kan karaktäriseras som ”Natoförberedande” tillkom sedan kalla kriget upphört och de forna öststaterna demokratiserats efter kommunismens kollaps. 20 För vidare förklaring till SOFA, se betänkandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m., SOU 2009:76, s. 283 ff.
Enligt tillkännagivande (2005:638) av överenskommelser som avses i lagen (1957:668) om utlämning för brott finns således bestämmelser som innebär undantag från förbudet mot utlämning för militära brott i följande överenskommelser:
- artikel 1 i avtalet den 19 juni 1995 mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget (NATO) och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred (PFF) om status för deras styrkor (genom hänvisning till artikel VII punkt 5 [a] i avtalet den 19 juni 1951 mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor), och
- artikel II 1 (a) i avtalet den 13 december 2001 mellan de stater som deltar i den multinationella snabbinsatsbrigaden för FNinsatser om status för deras styrkor (genom hänvisning till artikel VII punkt 5 [a] i avtalet den 19 juni 1951 mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor).
I förarbetena till den nu gällande UtlämningsL nämns inte något om motiven för bestämmelsen om förbud mot utlämning för militära brott. Även 1913 års lag innehöll emellertid en sådan bestämmelse. I lagens förarbeten anges att utlämningslagar och traktater i allmänhet inte omfattar utlämning för militära förbrytelser, eftersom uppfattningen är den att ett upprätthållande av ordning och disciplin inom en stats krigsmakt är dess ensak och bör inte motivera utlämning från annan stat (prop. 1913:50 s. 31, se även prop. 2004/05:7 s. 38).
I samband med införandet av möjligheten att med stöd av en internationell överenskommelse utlämna för militära brott uttalade regeringen (prop. 2004/05:7 s. 39) att de skäl för förbudet som angavs i 1913 års förarbeten var uttryck för ett synsätt som knappast kunde anses vara i överensstämmelse med förhållandena idag, när det militära området kännetecknas av nära samarbete med andra länder. Att införa möjligheter till utlämning för militära brott ansågs vara i bättre överensstämmelse med dagens syn på internationellt militärt samarbete.
I doktrinen har framförts att det bakom förbudet mot utlämning för militära brott även ligger en fri- och rättighetsaspekt på så sätt, att det skyddar den som exempelvis av moraliska skäl vägrar att göra värnplikt.21
21 Påle 2003, s. 175.
Som tänkbart skäl för förbudet mot utlämning för militära brott har även angetts, att den person som utlämnas för sådana brott eventuellt riskerar att ställas inför rätta inför en militärdomstol i stället för inför en civil domstol, och att den tillit till andra länders domstolar som är grunden för utlämningssamarbetet bara åvilar det sist nämnda slaget av domstolar.22 Stöd för detta synsätt går att finna i förarbetena till 1913 års lag (prop. 1913:50 s. 31).
Vägransgrunden militära brott finns även i de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. Följande gäller med avseende på militära brott enligt dessa avtal.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel 1 (a) i det protokoll om ytterligare ändring i det ursprungliga avtalet (SÖ 1989:49) får utlämning vägras när ”den handling eller underlåtenhet som utgör det brott för vilket utlämning begärs är av sådant slag att den enligt den anmodade statens lag utgör ett militärt brott”.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 3 e) (SÖ 2001:42) ska utlämning inte beviljas ”om det brott för vilket utlämning begärs utgör ett brott mot militär lagstiftning men inte mot allmän strafflag”.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Enligt artikel 8 (2) (SÖ 1965:19–20) får den anmodade parten ”vägra utlämning på varje annan grund [anm.: ”annan” syftar på vägransgrunden politiska brott] som är angiven i denna parts lagstiftning”.
- Avtalet med USA: Enligt artikel V p. 4 (SÖ 1963:17) ska utlämning inte medges ”om gärningen utgör brott enbart enligt militär lagstiftning” (artikel IV p. 4 i den konsoliderade versionen).
3.5. Förbudet mot utlämning för politiska brott
1957 års utlämningskonvention medger inte utlämning för politiska brott. Enligt utlämningskonventionen ska utlämning inte medges om det brott, som det begärs utlämning för, av den anmodade parten betraktas som politiskt brott eller som ett brott förknippat med ett politiskt brott (artikel 3, p. 1). Såsom politiskt brott i konventionens mening ska emellertid inte anses attentat mot statsöverhuvud eller mot medlem av ett statsöverhuvuds familj (artikel 2, p. 3).
Sverige har dock förbehållit sig rätten att efter omständigheterna i det enskilda fallet betrakta dessa brott som politiska (Sveriges för-
22 Påle 2003, s. 175.
behåll, p. 2 c). Enligt utlämningskonventionen (artikel 3, p. 4) ska konventionens utlämningsförbud inte inverka på de förpliktelser som de avtalsslutande parterna har åtagit sig eller kan komma att åta sig enligt andra internationella konventioner av multilateral karaktär.
Förbudet mot utlämning för politiska brott återfinns i 6 § UtlämningsL. Enligt bestämmelsens första stycke får utlämning inte beviljas för ett politiskt brott; förbudet är alltså absolut. Enligt andra stycket får emellertid, om gärningen även innefattar ett brott som inte är politiskt, utlämning beviljas för det brottet, om gärningen i det särskilda fallet övervägande har karaktären av ett icke politiskt brott. Enligt tredje stycket gäller inte heller förbudet mot utlämning, om detta skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten. Enligt tillkännagivande (2005:638) av överenskommelser som avses i lagen (1957:668) om utlämning för brott finns sådana bestämmelser i följande överenskommelser:
-FN:s konvention den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (SÖ 1952:64),
den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, antagen i New York den 15 december 1997 (terroristbombningskonventionen, SÖ 2001:22), och
den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism, antagen i New York den 9 december 1999 (finansieringskonventionen, SÖ 2002:44).
I 12 § andra stycket UtlämningsL anges att då utlämning beviljas ska i fall som avses i 6 § särskilt anges, att den som utlämnas inte får straffas såsom för politiskt brott.
Redan 1913 års lag förbjöd utlämning för politiska brott. Såsom politiskt brott skulle enligt lagen (7 §) emellertid inte anses mord, mordförsök eller dråp på främmande statsöverhuvud eller på person som tillhörde en främmande suveräns familj. Denna inskränkning av begreppet politiskt brott togs bort när UtlämningsL tillkom.
Begreppet politiskt brott har inte definierats närmare i UtlämningsL (eller i 1913 års lag), och någon klar definition av begreppet går inte att finna i svensk rätt. Någon enhetlig internationell definition av begreppet finns inte heller, trots att det enligt de flesta länders utlämningsrätt föreligger hinder att utlämna för politiska brott.23
23 Påle 2003, s. 179 och 185.
Förarbetena till UtlämningsL hänvisar i stor utsträckning till förarbetena från 1913. I förarbetena till 1913 års lag görs en skillnad mellan s.k. absolut-politiska brott och relativt-politiska brott (prop. 1913:50 s. 31). Med absolut-politiska brott avses brott som riktar sig direkt mot staten, dvs. mot statens säkerhet eller den rådande samhällsordningen, såsom högmålsbrott, uppror och spioneri. Med relativt-politiska brott avses ”vanliga” brott, exempelvis mord, stöld, misshandel, skadegörelse, vapenbrott och allmänfarlig ödeläggelse, som har ett politiskt motiv.
Det står klart att begreppet politiskt brott innefattar absolutpolitiska brott (prop. 1913:50 s. 31). Mer osäkert är vad som gäller avseende de relativt-politiska brotten. Det är i fråga om dessa brott som en prövning ska göras huruvida brottet har övervägande karaktär av politiskt brott. Om detta anses vara fallet, får utlämning inte ske, medan i motsatt fall utlämning kan beviljas trots brottets politiska karaktär (se bl.a. prop. 1976/77:124 s. 28). I förarbetena till 1913 års lag anförs att det, å ena sidan, kan hävdas att varje brott som begåtts i politiskt syfte bör betecknas som politiskt men att det, å andra sidan, kan hävdas att vid definitionen hänsyn endast bör tas till objektiva omständigheter och att till politiska brott – förutom de absolut-politiska brotten – bara ska räknas sådana brott som förövas i samband med och för att främja ett absolut-politiskt brott (prop. 1913:50 s. 31 f.). Enligt förarbetsuttalandena bör politiska motiv emellertid inte i sig vara tillräckliga för att en gärning ska anses vara ett politiskt brott (prop. 1913:50 s. 32 och 1957:156 s. 46 f.). I de tidiga förarbetsuttalandena anmärks vidare, att internationell praxis synes gå i riktningen att tillerkänna de objektiva omständigheterna vid brottets förövande en avgörande betydelse och att t.ex. mord av politisk hämnd eller andra brott som begåtts utan något verkligt försök att omstörta den bestående politiska ordningen inte ska betraktas som politiska (prop. 1913:50 s. 337 f.).
I övrigt ges varken i förarbetena till 1913 års lag eller nu gällande lag något klart besked om vad som för svenskt vidkommande ska läggas i begreppet politiskt brott. I stället konstateras, att det inte finns förutsättningar att i lagtexten ge en närmare definition av begreppet utan tolkningen får ske i tillämpningen med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall (prop. 1913:50 s. 34 och 1957:156 s. 55).
Traditionellt har tre skäl ansetts ligga bakom förbudet mot utlämning för politiska brott.24 För det första skyddar förbudet enskilda mot risken för politisk förföljelse och partiska rättegångar. Förbudet har med andra ord en humanitär funktion. För det andra förhindras att den stat som lämnar ut den begärde personen beskylls för att blanda sig i en annan stats inre angelägenheter, t.ex. genom att stödja en viss politisk falang. För det tredje har det ansetts att dessa brott inte är sådana, att de motiverar ett internationellt straffrättsligt samarbete, eftersom de riktar sig mot en enskild stat och dess intressen.
I förarbetena till 1913 års lag nämns att förbudet mot utlämning för politiska brott gäller inom alla länders utlämningsrätt (prop. 1913:50 s. 31). Mot bakgrund av detta synes det för den svenske lagstiftaren ha varit självklart att även den svenska lagen skulle innehålla ett sådant förbud. Någon diskussion om skälen för förbudet förs inte.
1949 års utlänningskommitté lade år 1951 fram ett förslag till ny utlänningslag och vissa omarbetningar av 1913 års lag (efter beredning kom man emellertid fram till att utlämningslagstiftningen borde genomgå en mer genomgripande omarbetning än vad kommittén föreslagit, varför den nya utlämningslagen dröjde till år 1958). I sitt betänkande diskuterade kommittén bl.a. införandet av en bestämmelse om förbud mot utlämning vid risk för svår förföljelse (nuvarande 7 § UtlämningsL). Av den diskussionen framgår att förbudet mot utlämning för politiska brott bl.a. är till för att skydda den som begärs utlämnad mot sådan förföljelse (SOU 1951:42 s. 223).25 Vad avsåg förbudet mot utlämning för politiska brott var kommitténs mening att förbudet i princip borde bibehållas (SOU 1951:42 s. 220 ff.). Det kunde emellertid, enligt kommittén, ifrågasättas om förbudet när det gäller mycket grova brott, som mord och dråp, som förövats i ett land, där man lever under samma demokratiska förhållanden som i Sverige, hade något verkligt stöd i den svenska allmänna rättsuppfattningen. Enligt kommittén framstod användandet av sådana medel i en inre politisk strid – om striden kunde föras med de i en demokratisk stat tillåtna medlen – som ur svensk rättsuppfattning absolut förkastligt. I sådana fall kunde förövaren, menade kommittén, förväntas åtnjuta i huvudsak samma rättssäkerhet som enligt den svenska rättsordningen och förbudet mot utlämning kunde därför ifrågasättas. Kommittén ifrågasatte vidare om det var sakligt motiverat att upprätthålla ett oinskränkt förbud mot utläm-
24 Se Påle 2003, s. 180 f., jfr prop. 2000/01:83 s. 38. 25 Jfr Påle 2003, s. 182 f.
ning för politiska brott, då det kunde vara fråga om politiska brott som syftade till omstörtning av samhällsordningen, inte bara i den stat där brottet begicks utan även i andra stater med likartat samhällsskick. Att de senare staterna då skulle stå neutrala föreföll kommittén främmande. Samma skäl som talar för utlämning i fråga om icke-politiska brott kunde enligt kommittén göras gällande i fråga om politiska brott. Om utlämning för politiska brott vore möjligt skulle det emellertid, anförde kommittén, ställa lagtillämparen inför stora svårigheter, eftersom det skulle vara tvunget att i varje fall undersöka huruvida den politiska oppositionen med demokratiska medel fick ge uttryck för sin mening och om rättsordningen innehöll tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Ställningsstagandet i dessa frågor skulle kunna vara både svårt och ömtåligt ur utrikespolitisk synpunkt, hävdades det.
Vid UtlämningsL:s tillkomst framhölls vikten av att bringa denna i samklang med den nya utlänningslagen som antogs år 1954 och dess grundläggande princip om att politiska flyktingar inte utan synnerliga skäl ska vägras fristad här i landet (prop. 1957:156 s. 20, 32 och 56 ff.). Genom lagen infördes förbudet mot utlämning vid risk för svår förföljelse (7 § UtlämningsL) samt behölls förbudet mot utlämning för politiska brott. I förarbetena till UtlämningsL står skyddet för individen i centrum.26 Någon ingående diskussion förs i övrigt inte om motiven för förbudet, utan det sägs att ”det viktiga förbudet mot utlämning för politiska brott [bör] upprätthållas” och att det – ”med hänsyn till de ömtåliga situationer som kan uppkomma” – ”måste anses vara av särskild vikt att ha en kategorisk lagregel att falla tillbaka på” (prop. 1957:156 s. 31 och 56 f.).
I de förarbeten som föregick tillträdet till Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m. (1977 års terrorismkonvention, SÖ 1977:12) ställs också, när syftet med förbudet mot utlämning för politiska brott diskuteras, skyddet för individen i fokus (prop. 1976/77:124 s. 28 f.). En koppling görs härvid mellan UtlämningsL:s reglering och de principer som i Sverige av tradition upprätthålls i fråga om politiska flyktingars rätt till fristad här.
Som tidigare nämnts (avsnitt 2.2.4) avskaffade Sverige i samband med tillträdet till 1996 års utlämningskonvention möjligheten att vägra utlämning till en annan EU-stat under hänvisning till att fråga är om ett politiskt brott. I förarbetena till de ändringar i UtlämningsL som då gjordes uttalas (prop. 2000/01:83 s. 37 ff.), att det finns stora
26 Påle 2003, s. 183 f.
likheter mellan samhälls- och rättssystemen i EU:s medlemsstater och ett stort ömsesidigt förtroende för andra staters förmåga och önskan att upprätthålla demokratiska principer. I vår del av världen kan, enligt förarbetena, neutralitetsargumentet, att dagens politiska förbrytare kan vara morgondagens statsmän, inte anses ha någon större relevans. Brottslighet med politiska inslag är vidare enligt förarbetena en i högsta grad internationell verksamhet och angelägenhet och det bör vara grundläggande för det straffrättsliga samarbetet inom EU att hindra och bekämpa terrorism, även då den har en politisk bakgrund. Liknande resonemang fördes vid tillkomsten av den nordiska utlämningslagen som, vilket tidigare nämnts (avsnitt 2.2.5), inte förbjöd utlämning för politiska brott. Det anfördes då (prop. 1959:72 s. 26) att förutsättningarna för utlämning mellan de nordiska länderna, på grund av rättslikheten mellan dessa, kunde göras mindre stränga än motsvarande regler i förhållande till andra länder, utan att den enskildes rättssäkerhet sattes i fara.
I en rad internationella konventioner har, i syfte att få till stånd en effektivare brottsbekämpning av vissa allvarliga brott, gjorts försök att begränsa de anslutande staternas förbud mot utlämning för politiska brott. Ibland har detta gjorts genom att det i konventionen angetts att vissa brott, i utlämningshänseende, inte ska betraktas som politiska brott. I vissa konventioner har det funnits möjlighet att reservera sig mot dylikt stadgande, vilket Sverige då i regel gjort. Ibland har den anslutande staten kunnat uppfylla sitt konventionsåtagande genom att förplikta sig att antingen utlämna eller lagföra. Sverige har då, utan att närmare behöva överväga frågan om utlämning för de i konventionen aktuella brotten skulle komma att stå i strid med förbudet mot utlämning för politiska brott, kunnat ansluta sig till konventionen under hänvisning till möjligheten att själv lagföra (se vidare nedan).
I vissa konventioner anges de brott som i utlämningshänseende inte ska betraktas som politiska genom en hänvisning till brott i andra konventioner. Vissa av de konventioner som redovisas i det följande kan därför sägas inte ha en självständigt relevans för förbudet mot utlämning för politiska brott, men får det alltså genom en sådan hänvisning. I de fall det inte särskilt anges har Sverige, även om förbehåll i vissa hänseenden kanske har gjorts, tillträtt de konventioner som redovisas i det följande.
Till 1957 års utlämningskonvention har år 1975 fogats ett tilläggsprotokoll (SÖ 1976:27). Enligt tilläggsprotokollets kapitel 1, artikel 1 – vilket kapitel Sverige har förklarat sig inte godkänna – ska vid
tillämpningen av artikel 3 i 1957 års utlämningskonvention politiska brott inte anses omfatta:
a. de brott mot mänskligheten som anges i konventionen om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord, vilken antogs av Förenta Nationernas generalförsamling den 9 december 1948;
b. de brott som anges i artikel 50 i 1949 års Genèvekonvention angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält, artikel 51 i 1949 års Genève-konvention angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss, artikel 130 i 1949 års Genèvekonvention angående krigsfångars behandling och artikel 147 i 1949 års Genèvekonvention angående skydd för civilpersoner under krigstid;
c. varje jämförbart brott mot de krigslagar som gäller vid ikraftträdandet av detta protokoll och mot de sedvaneregler för krigföring som råder vid samma tidpunkt, och som inte redan omfattas av ovannämnda bestämmelser i Genèvekonventionerna.
I FN:s konvention den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (SÖ 1952:64) anges (artikel III och VII) att folkmord, stämpling till folkmord, omedelbar och offentlig uppmaning till folkmord, försök till folkmord och delaktighet i folkmord inte ska betraktas som politiska när fråga om utlämning uppkommer och att de fördragsslutande parterna i sådana fall är förpliktade att medge utlämning i överensstämmelse med sina gällande lagar och traktater. Sverige är således, genom att ha ratificerat konventionen, skyldigt att bevilja utlämning för i konventionen angivna brott (jfr 6 § tredje stycket UtlämningsL).
De fyra Genèvekonventionerna (SÖ 1953:14–17) med tillhörande två tilläggsprotokoll (SÖ 1979:22–23), som syftar till att skydda personer som vid krig inte deltar i strider, förpliktar de fördragsslutande parterna att åtala personer som begått vissa angivna, svåra överträdelse av konventionerna (t.ex. uppsåtligt dödande och tortyr). En part får dock om den hellre vill, i enlighet med sin utlämningslagstiftning, i stället utlämna den aktuelle personen till annan fördragsslutande part. Då Sverige har ansett sig ha möjlighet att här åtala och bestraffa de i konventionerna aktuella brotten har det, trots Sveriges tillträde till konventionerna, inte ansetts nödvändigt att garantera möjligheten att utlämna för brotten genom att exempelvis generellt undanta dem från definitionen av politiskt brott (prop. 1957:156 s. 56 f.).
Konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, dagtecknad i Haag den 16 december 1970 (Haagkonven-
tionen, SÖ 1971:17) och konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, antagen i Montreal den 23 september 1971 (Montrealkonventionen, SÖ 1973:48), syftar båda till att förstärka skyddet för den civila flygtrafiken. Enligt Haagkonventionen ska åtgärder som stränga straff, utvidgad domsrätt, åtal eller utlämning tillämpas för att bekämpa flygkapningar. De stater som anslutit sig till konventionen har förbundit sig att lagföra eller utlämna en gärningsman, som anträffas inom staternas områden. Montrealkonventionen är ett komplement till Haagkonventionen och behandlar sabotage mot flygplan i trafik och anläggningar för den civila luftfarten. År 1988 fastställdes ett tilläggsprotokoll till Montrealkonventionen – protokollet för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik, antagen i Montreal den 24 februari 1988 (SÖ 1990:16) – som tar sikte på bekämpande av våldshandlingar som begås på flygplatser som används för internationell luftfart.
Konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, antagen i New York den 14 december 1973 (diplomatskyddskonventionen, SÖ 1975:30) syftar till att förstärka skyddet för en bestämd grupp av internationellt verksamma personer – statsöverhuvud, regeringschefer, utrikesministrar, diplomatiska och konsulära tjänstemän samt internationella mellanstatliga organisationers högsta tjänstemän. Genom konventionen förbinder sig staterna beträffande vissa särskilt angivna gärningar begångna mot den skyddade personkretsen att antingen lagföra eller utlämna personer som gjort sig skyldiga till gärningarna.
Den internationella konventionen om tagande av gisslan, antagen i New York den 17 december 1979 (gisslankonventionen, SÖ 1980:26) ålägger de fördragsslutande staterna att lagföra eller utlämna en person som är misstänkt för att ha gjort sig skyldig till tagande av gisslan.
Genom konventionen om fysiskt skydd för nukleärt kärnämne, antagen i Wien den 3 mars 1980 (SÖ 1985:24) åtar sig de fördragsslutande staterna att försäkra att transporter av nukleära ämnen inom statens territorium eller ombord på fartyg eller luftfartyg skyddas. Genom konventionen åtar sig staterna också att straffbelägga vissa handlingar med kärnämnen samt att antingen lagföra eller utlämna de personer som gjort sig skyldiga till sådana handlingar.
Syftet med Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m. (1977 års terrorismkonvention, SÖ 1977:12) är, som
framgått, att bekämpa internationell terrorism. Enligt konventionens artikel 1 ska vissa särskilt angivna gärningar aldrig betraktas som politiska brott, som brott förknippade med politiska brott eller som brott inspirerade av politiska motiv, när fråga uppkommer om utlämning mellan fördragsslutande stater på grund av sådan gärning. Bland dessa gärningar nämns först brott som avses i Haag- eller Montrealkonventionen (art. 1 a–b). Vidare omfattar artikel 1 följande brott:
c. grova brott som utgör angrepp mot diplomats eller annan internationellt skyddad persons liv, kroppsliga integritet eller frihet,
d. brott som innebär människorov, tagande av gisslan eller grovt olaga inspärrande,
e. brott som innebär användning av bomber, granater, raketer, automatiska skjutvapen eller brev- eller paketbomber, om användningen innebär fara för personer, samt
f. försök att begå något av de i artikeln nämnda brotten eller medverkan till sådant brott eller till försök till sådant brott.
I konventionen finns en möjlighet att reservera sig mot artikel 1 (artikel 13, punkt 1). Vid tillträdet till konventionen lämnade Sverige en sådan reservation för att bibehålla möjligheten att vägra utlämning för politiska brott (prop. 1976/77:124 s. 29). En stat som anslutit sig till konventionen men efter framställning inte medger utlämning för brott som omfattas av konventionen (om exempelvis förbehåll mot artikel 1 gjorts och det aktuella brottet anses som politiskt) är i princip skyldig att i stället själv vidta åtgärder för att lagföra gärningsmannen. En förutsättning för en reservation mot artikel 1 är att staten, vilket Sverige gjort, åtar sig att vid bedömningen av brottets art på ett lämpligt sätt beakta de faktorer som gör brottet särskilt grovt. Som exempel på sådana faktorer anges särskilt a) att brottet har medfört en kollektiv fara för personers liv, kroppsliga integritet eller frihet, b) att det drabbat personer som stod främmande inför motiven till brottet, eller c) att grymma eller svekfulla medel använts för dess genomförande.
I syfte att revidera de delvis föråldrade bestämmelserna i 1977 års terrorismkonvention har den 15 maj 2003 upprättats ett protokoll om ändring av konventionen. Sverige har undertecknat ändringsprotokollet men ännu inte antagit det. Det ingår, som nämnts, i utredningens uppdrag att ta ställning till om Sverige bör anta ändringsprotokollet. De mest centrala förändringarna gäller de brott
som omfattas av konventionen som utökas till att avse de gärningar som ska kriminaliseras enligt flertalet av FN:s globala, straffrättsliga konventioner om bekämpande av terrorism. Möjligheterna att reservera sig, bl.a. när det gäller utlämning för politiska brott, är begränsade. (Se vidare avsnitt 16.2.)
1988 års FN-konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (SÖ 1991:41) syftar till ökat internationellt samarbete för att bekämpa den olagliga narkotikahandeln. Enligt konventionen (artikel 3, punkt 10) ska vid samarbete mellan parterna enligt konventionen, om inte annat följer av konstitutionella begränsningar eller grundläggande nationell lag, brott som anges i den aktuella artikeln (såsom tillverkning, försäljning, överlåtelse, innehav och köp av varje slag av narkotika eller psykotropa ämnen) inte anses som (skattebrott) eller politiska brott eller som politiskt grundade.
I samband med att Sverige ratificerade konventionen avgavs en förklaring om att svensk grundläggande lagstiftning om utlämning innebär att bedömningen av om ett visst brott är att anse som politiskt brott ska göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet, antagen i Rom den 10 mars 1988 (Romkonventionen, SÖ 1990:38) gäller brott mot den fasta sjöfartens säkerhet och protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln, antagen i Rom den 10 mars 1988 (Romprotokollet, SÖ 1990:39) brott mot säkerheten för fasta plattformar. Genom konventionen och protokollet förbinder sig staterna att antingen lagföra eller utlämna personer som gjort sig skyldiga till gärningar som utgör brott enligt respektive överenskommelse.
Terroristbombningskonventionen (SÖ 2001:22) har ett generellt tillämpningsområde och är inte begränsad till vissa särskilda angrepps- eller skyddsobjekt. Konventionen innehåller inte någon definition av begreppet terrorism eller terroristdåd. Tillämpningsområdet bestäms i stället genom att det anges vilka handlingar som utgör brott enligt konventionen. Enligt konventionen får en framställning om utlämning för ett brott som omfattas av konventionen inte avslås enbart av det skälet att det rör sig om ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett sådant brott eller ett brott som begåtts under inverkan av politiska motiv (artikel 11). Enligt artikel 2 gäller följande angående konventionens definition av brott:
1. En person begår ett brott i den mening som avses i denna konvention, om personen rättsstridigt och uppsåtligt levererar, placerar, avlossar eller spränger ett sprängämne eller en annan livsfarlig anordning i, in i
eller mot en allmän plats, en statlig eller annan offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning
a) med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada, eller
b) med uppsåt att orsaka omfattande förstörelse av sådan plats, anläggning eller system, om förstörelsen leder till eller är ägnad att leda till betydande ekonomisk skada.
2. En person begår även ett brott om personen försöker begå ett sådant brott som anges i punkt 1.
3. En person begår även ett brott om personen
a) medverkar till ett sådant brott som anges i punkt 1 eller 2, eller
b) värvar eller instruerar andra för att dessa skall begå ett sådan brott som anges i punkt 1 eller 2, eller
c) på annat sätt bidrar till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera sådana brott som anges i punkt 1 eller 2; ett sådant bidrag måste vara uppsåtligt och ske antingen i syfte att främja gruppens allmänna brottsliga verksamhet eller syfte eller i vetskap om gruppens avsikt att begå det eller de berörda brotten.
Någon möjlighet att reservera sig finns inte enligt konventionen. Sverige kan således inte när det gäller brott som faller in under konventionens definition av brott, gentemot andra stater som tillträtt konventionen, hävda hinder mot utlämning under hänvisning till att fråga är om ett politiskt brott (jfr 6 § tredje stycket UtlämningsL).
Enligt finansieringskonventionen (SÖ 2002:44) ska inget av de brott som anges i konventionen med avseende på utlämning betraktas som ett politiskt brott, som ett brott förknippat med ett politiskt brott eller som ett brott som inspirerats av politiska motiv (artikel 14). En framställning om utlämning avseende ett brott som omfattas av konventionen får således enligt konventionen (artikel 14) inte avslås endast av det skälet att framställningen avser ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv. Brott enligt konventionen föreligger (artikel 2) om en person på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen tillhandahåller eller samlar in tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas, helt eller delvis, för att utföra en gärning som utgör ett brott som faller under och definieras i de nio internationella instrument som anges i bilaga till konventionen (Haag- och Montrealkonventionerna med tilläggsprotokoll, diplomatskyddskonventionen, gisslankonventionen, konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, Romkonventionen och Romprotokollet samt terroristbombningskonventionen). Någon möjlighet till reservation finns inte enligt konventionen. Sverige kan således inte när det gäller brott som faller
in under konventionens definition av brott, gentemot andra stater som tillträtt konventionen, hävda hinder mot utlämning under hänvisning till att fråga är om ett politiskt brott (jfr 6 § tredje stycket UtlämningsL).
Inom Europarådet har utarbetats konventionen av den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism. Konventionen syftar till att öka samhällets möjligheter att ingripa innan terroristdåd begås. Detta syfte ska nås genom kriminalisering av handlingar som innebär att någon offentligt uppmanar, rekryterar eller utbildar personer att begå terroristbrott. Begreppet ”terroristbrott” definieras närmare i konventionen (artikel 1.1). Med sådant brott avses varje brott som omfattas av något av de internationella instrument som upptagits i bilagan till konventionen och med den definition av brottet som ges i respektive instrument. Bilagan innehåller samma instrument som finansieringskonventionens bilaga, med tillägg för finansieringskonventionen och den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, antagen i New York den 13 april 2005 (vilken konvention Sverige undertecknat men inte tillträtt). Förutom bestämmelser om förpliktelse att kriminalisera innehåller konventionen bl.a. bestämmelser rörande utlämning för i konventionen aktuella brott (artikel 19). Brott i vissa av konventionen angivna artiklar ska anses tillhöra de brott som kan utgöra grund för utlämning enligt existerande utlämningsavtal mellan parterna. Stater som inte gör utlämning beroende av avtal, ska enligt artikeln inbördes betrakta brotten enligt de angivna artiklarna i konventionen som grund för utlämning i enlighet med de villkor som uppställs i den nationella lagstiftningen. Konventionen innehåller vidare bestämmelser om upphävande av undantaget för politiska brott (artikel 20). I fråga om utlämning eller internationell rättslig hjälp, föreskrivs att de brott som anges i vissa angivna artiklar inte ska betraktas som ett politiskt brott, som ett brott förknippat med ett politiskt brott eller som ett brott som inspirerats av politiska motiv. När det gäller utlämning finns det dock vissa möjligheter att genom en förklaring göra undantag. Sverige ratificerade konventionen den 30 augusti 2010 och den trädde för svenskt vidkommande i kraft den 1 december 2010. I samband med ratificeringen förebehöll sig Sverige möjligheten att, i förhållande till andra stater än EU:s medlemsstater samt Norge och Island, såsom grund för avslag på en utlämningsframställning, få åberopa att gärningen utgör ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv (se närmare avsnitt 16.3.2).
Sedan år 2002 finns inom EU ett rambeslut om bekämpande av terrorism (2002/475/RIF). Rambeslutet har genomförts i svensk rätt. Den huvudsakliga lagstiftning som infördes bestod i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (se prop. 2002/03:38). Inom EU föreligger vidare ett rambeslut från år 2008 (2008/919/RIF) om ändring av rambeslutet om bekämpande av terrorism, vars innehåll i huvudsakliga delar har sina motsvarigheter i den nyss nämnda Europarådskonventionen från år 2005 om förebyggande av terrorism. I Sverige har nyligen införts den lagstiftning som ansetts krävas för att genomföra rambeslutet om ändring av rambeslutet om bekämpande av terrorism (prop. 2009/10:78).
Förbud mot utlämning för politiskt brott finns även i de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. Följande gäller med avseende på politiska brott enligt dessa avtal.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel III p. 1 a) (SÖ 1974:3) ska en person inte utlämnas ”om det brott, för vilket utlämning begäres, av den anmodade staten betraktas som ett brott av politisk karaktär eller som ett brott förknippat med ett brott av politisk karaktär”. Ett brott mot lagstiftningen om folkmord ska dock, enligt p. 2 samma artikel, inte betraktas som ett sådant brott som anges i p. 1 a).
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 3 a) (SÖ 2001:42) ska utlämning inte beviljas ”om det brott för vilket utlämning begärs av den anmodade staten anses som ett politiskt brott eller som ett brott av politisk karaktär”.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Enligt artikel 8 (1) (SÖ 1965:19–20) ska utlämning inte beviljas om det brott, som det begärs utlämning för, av den anmodade parten ”anses vara av politisk natur eller om han [anm.: ”han” syftar på den som eftersöks för utlämning] övertygar den anmodade parten om att utlämningsframställningen i själva verket gjorts i avsikt att lagföra eller straffa honom för brott av politisk natur”.
- Avtalet med USA: Enligt artikel V p. 5 (SÖ 1963:17) ska utlämning inte medges ”om brottet av den anmodade staten betraktas som politiskt eller förknippat med ett politiskt brott” (artikel IV p. 5 i den konsoliderade versionen).
Avslagsgrunden politiskt brott har i ett fåtal fall varit föremål för Högsta domstolens bedömning (NJA 1972 s. 358, 1982 s. 520, 2008 s. 680, 2009 s. 280 och 557).
I NJA 1972 s. 358 var fråga om utlämning till USA av en taiwanesisk medborgare som av amerikansk domstol dömts för brott som enligt svensk lag fick anses motsvara försök till mord eller anstiftan av försök till mord på vice premiärministern i Taiwans regering. Mannen var medlem i en organisation vars syfte, enligt mannen, var att åstadkomma Taiwans frigörelse genom att förmå USA att avstå från att bistå Taiwans nuvarande regering och härigenom åstadkomma ett FN-beslut som skulle leda till att Taiwan förklarades som fri och oberoende stat. Om situationen i Taiwan skulle förvärras till den grad att befolkningen kunde konstateras lida direkt nöd, ansåg organisationen en väpnad revolution som enda slutlig lösning. Mannen hade som hinder mot utlämning åberopat att gärningen övervägande hade karaktären av politiskt brott. Högsta domstolen konstaterade att mannen otvivelaktigt haft politiska motiv för sitt handlande, eftersom syftet med mordförsöket måste antas ha varit att – i vart fall på längre sikt – få till stånd en ändring av de inrikespolitiska förhållandena i Taiwan. Att en gärning har politiska motiv är emellertid inte, konstaterade Högsta domstolen vidare, tillräckligt för att göra den till politiskt brott i den mening som avses i 6 § UtlämningsL – särskilt när det gäller så grova brott som mord och liknande. Då mordförsöket vidare begåtts utan samband med något verkligt försök att omstörta den politiska ordningen i Taiwan och i princip var att se som en isolerad våldshandling som i huvudsak förberetts av mannen själv samt då gärningen inte varit direkt riktat mot det land som begärde utlämning ansåg Högsta domstolen att gärningen fick anses ha övervägande karaktär av ett icke-politiskt brott.
I NJA 1982 s. 520 gällde ärendet utlämning till Italien av en italiensk medborgare som enligt en italiensk häktningsorder var misstänkt för brott som enligt svensk lag motsvarade dels någon eller olika former av högmålsbrott (den italienska staten var det yttersta angreppsobjektet och uppror och inbördeskrig var de åsyftade medlen), dels försök till mordbrand, vars föremål var ett billager som tillhörde inte staten utan Fiat-koncernen. Högsta domstolen ansåg att de först nämnda brotten var att bedöma som politiska och att hinder mot utlämning förelåg för dessa gärningar. Vad avsåg det sist nämnda brottet angavs i gärningsbeskrivningen som försvårande omständighet att gärningen förövats i terroristiskt syfte och för att
omstörta den demokratiska ordningen. Högsta domstolen konstaterade härvid, först att det inte är tillräckligt att en gärning har ett politiskt motiv för att den ska bedömas som politiskt brott när den, som i detta fall, innefattar ett allmänt brott. Vidare konstaterades – under hänvisning till förarbetena till 1913 års lag och UtlämningsL – att det vid bedömande av om gärningen övervägande har karaktären av ett icke politiskt brott de objektiva omständigheterna vid brottets förövande bör tillmätas betydelse. I förevarande fall skulle gärningen i första hand komma att tillfoga enskilda intressen stor ekonomisk skada, den hade inte samband med några pågående politiska oroligheter av typen inbördeskrig eller väpnat uppror, den organisation som var inblandad i angreppet synes ha varit verksam endast i vissa områden i norra Italien och det var inte fråga om någon separatiströrelse. Mot bakgrund av det anförda framstod mordbrandsförsöket, enligt Högsta domstolen, från politisk synpunkt mer som en missnöjesaktion över det rådande systemet än som ”ett i nämnvärd mån verksamt led i fullföljandet av syftet att omstörta den politiska ordningen i Italien”. Mordbrandsförsöket fick därför, ansåg Högsta domstolen, övervägande ha karaktären av ett icke politiskt brott. Hinder mot utlämning för denna gärning förelåg således inte.
NJA 2008 s. 680 gällde utlämning till Ryssland av en rysk medborgare som enligt ett tjetjenskt häktningsbeslut var misstänkt för brott i den tjetjenska republiken enligt följande:
1. deltagande i stående väpnad grupp och deltagande i överfall som utförts av gruppen,
2. deltagande i väpnad grupp som inte stipuleras i federal lag,
3. olaga överträdelse av Ryska federationens statsgräns i organiserad grupp,
4. smuggling av sprängmedel, skjutvapen, ammunition, spränganordningar samt annan beväpning vid upprepade tillfällen och i organiserad grupp,
5. terrorism, dvs. genomförande av sprängning som innebär fara för människors liv i syfte att störa allmän säkerhet och skrämma allmänheten, utförd i organiserad grupp,
6. försök till mord på tjänstemän vid de rättsvårdande myndigheterna i syfte att försvåra deras lagliga verksamhet för att skydda allmän ordning och säkerhet,
7. olaga anskaffande, förvar och bärande av skjutvapen och ammunition i organiserad grupp.
Högsta domstolen konstaterade först, att gärningen under punkten 3 inte hade någon motsvarighet i svensk lag och att utlämning således inte kunde ske för denna gärning, men att övriga gärningar enligt svensk lag motsvarade försök till mord eller dråp, misshandel eller grov misshandel, grov smuggling, terroristbrott, olovlig kårverksamhet samt vapenbrott.
Den ryske medborgaren hävdade bl.a., att de påstådda brotten var att bedöma som politiska med hänsyn till deras politiska motiv. Högsta domstolen uttalade att enligt vedertagen uppfattning avses med begreppet politiskt brott i vart fall s.k. absolut-politiska brott men att det är mer omdiskuterat i vilken mån begreppet omfattar också andra brott i vilka ingår ett i vart fall subjektivt politiskt moment – s.k. relativt politiska brott. Av förarbetena till UtlämningsL, anförde Högsta domstolen, kan utläsas att politiska motiv inte i sig avsetts vara tillräckliga för att en gärning ska anses utgöra politiskt brott, åtminstone inte beträffande de allmänt sett grövsta brotten och ett sådant brott anses som politiskt endast om det förövats i samband med och för att främja ett absolut-politiskt brott. Under hänvisning till de tidigare refererade rättsfallen från 1972 och 1982 angav Högsta domstolen att ett brott som begåtts utan samband med något verkligt försök att omstörta den bestående samhällsordningen inte kan anses medföra frihet från utlämning enligt bestämmelsen om förbud mot utlämning för politiskt brott. Det kan däremot inte anses nödvändigt, menade domstolen, att en dom eller ett häktningsbeslut innefattar ett absolut-politiskt brott, så länge det påstådda eller domfästa relativt-politiska brottet har ett klart samband med t.ex. ett verkligt försök att omstörta samhällsordningen. Enligt Högsta domstolen utgjorde samtliga gärningar i förevarande fall (med undantag för den under punkten 3) – eller hade de omedelbart samband med – stridshandlingar under det s.k. andra Tjetjenienkriget, som framstod som ett uppror syftande till att frigöra den tjetjenska republiken från Ryska federationen. Gärningarna måste därmed, menade Högsta domstolen, anses utgöra politiska brott. Mellan Sverige och Ryssland gäller emellertid terroristbombningskonventionen, vilken innebär att Sverige åtagit sig att inte betrakta i konventionens artikel 2 angivna brott som politiska (se närmare vilka brott som avses tidigare i detta avsnitt). Angående terroristbombningskonventionens tillämplighet i det aktuella fallet anförde Högsta domstolen att ”[d]et har inte från sökandens sida påståtts att konventionen är tillämplig på någon av de aktuella gärningarna och de handlingar som åberopats ger inte heller under-
lag för slutsatsen att så skulle vara förhållandet”. Mot bakgrund av det anförda ansåg Högsta domstolen att hinder mot utlämning mötte enligt 6 § UtlämningsL.
I NJA 2009 s. 280 som gällde utlämning till Rwanda av en rwandisk medborgare för bl.a. folkmord (se utförligt referat i avsnitt 3.6) gjorde den rwandiske mannen gällande att de påstådda brotten var att bedöma som politiska. Högsta domstolen konstaterade, under hänvisning till FN:s konvention den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord, att de gärningar som utlämningsframställningen avsåg inte var politiska brott.
I NJA 2009 s. 557 var fråga om utlämning för fortsatt straffverkställighet till Turkiet av en man som tillsammans med tre andra dömts till fängelse på livstid för att ha begått ”brottsliga handlingar i syfte att med vapenmakt ändra den grundlagsenliga ordningen och i dess ställe införa en regim på marxist-leninistiska grundvalar”. Mannen gjorde gällande, att det förelåg hinder mot utlämning därför att han hade dömts för politiskt brott. Av den turkiska domen kunde följande utläsas. De dömda var medlemmar i en illegal marxist-leninistisk organisation som sedan år 1972 varit verksam överallt i Turkiet för att genom folkkrig förverkliga proletariatets diktatur. Organisationens verksamhet hade bl.a. bestått i att dela ut flygblad, sätta upp affischer, engagera sig i väpnade strider med säkerhetsstyrkorna samt genomföra rån, sabotage och liknande aktioner. De dömda hade kastat in eldfarligt ämne hos Direktoratet för naturvetenskapliga ärenden, försökt anlägga brand i Post- och televerkets skrotlager, beskjutit ett fordon tillhörande ett gruvbolag, satt eld på dels ett fordon tillhörande en skolrektor för det att denne trakasserade vänstersinnade elever, dels ett fordon tillhörande en kommun, under hotfullt uppträdande med vapen förmått en restaurangägare att betala pengar till organisationen, skaffat vapen i syfte att genom rån få pengar till organisationen och därefter genomfört ett bankrån. I samband med rånet hade de tagit en taxibil, bundit taxichauffören och lagt honom i bilens bagageutrymme. Vidare hade de skadat en banktjänsteman, en gendarmerisoldat samt efter händelsen engagerat sig i en väpnad konfrontation med säkerhetsstyrkor. Högsta domstolen konstaterade först, att vid tillämpningen av 6 § UtlämningsL brukar skillnad göras mellan absolut-politiska och relativt-politiska brott, att utlämning inte kan ske för absolut-politiska brott, att andra brott anses som politiska endast om de förövas i samband med och för att främja ett absolut-politiskt brott samt att ett brott som begås utan samband med något verkligt försök att omstörta den bestå-
ende samhällsordningen normalt inte brukar anses medföra frihet från utlämning enligt bestämmelsen. Av den beskrivning av mannens brott som getts i de turkiska domarna föreföll de, enligt Högsta domstolen, inte ha haft samband med något verkligt angrepp mot samhällsordningen. Från svensk synpunkt hade det därför, menade domstolen, legat nära till hands att betrakta dem som relativtpolitiska brott. Enligt Högsta domstolen stod det emellertid klart att de turkiska domstolarna hade behandlat brotten som politiska och att mannen hade dömts enligt en straffbestämmelse som avsett politiska brott och som nära överensstämde med den svenska straffbestämmelsen mot uppror i brottsbalkens kapitel om högmålsbrott (18 kap. 1 § brottsbalken). Med hänsyn till detta ansåg Högsta domstolen att brotten i utlämningshänseende borde betraktas som politiska. Det förelåg därmed hinder mot utlämning enligt 6 § UtlämningsL.
3.6. Förbudet mot utlämning vid risk för svår förföljelse
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 3 p. 2) ska utlämning inte medges om den anmodade parten har grundad anledning att anta, antingen att en framställning om utlämning för ett vanligt brott gjorts i avsikt att åtala eller straffa en person på grund av dennes ras, religion, medborgarskap eller politiska uppfattning eller också att hans belägenhet skulle kunna försvåras på grund av någon av dessa anledningar.
Utlämning får enligt 7 § UtlämningsL inte ske av den som på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller annars på grund av politiska förhållanden löper risk att i den främmande staten utsättas för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller annars är av svår beskaffenhet. Utlämning får inte heller ske av den som riskerar att vidareutlämnas från den ansökande staten till en annan stat i vilken han riskerar sådan förföljelse.
Någon bestämmelse om förbud mot utlämning vid risk för svår förföljelse fanns inte i 1913 års lag utan bestämmelsen infördes genom UtlämningsL.
Som nämnts i avsnitt 3.5, lade 1949 års utlänningskommitté år 1951 fram ett förslag till ny utlänningslag och vissa omarbetningar av 1913 års lag (se prop. 1957:156 s. 14 ff.). I direktiven för utlän-
ningskommittén framhölls sambandet mellan utlänningslagen och de lagregler som gäller utlämning på grund av brott. I överensstämmelse härmed ansåg utlänningskommittén i sitt betänkande att utlämningslagstiftningen i första hand borde inriktas på att vinna likformighet mellan denna lagstiftning och utlänningslagen i fråga om behandlingen av utlänningar, som av politiska orsaker sökt en fristad i Sverige. Som regel borde enligt kommittén gälla att om en utlänning på grund av fara för politisk förföljelse inte kan avvisas eller utvisas till ett visst land, bör han i allmänhet inte heller kunna utlämnas dit (prop. 1957:156 s. 57).
Vid UtlämningsL:s tillkomst framhölls, i enlighet med det tidigare anförda, att en av de väsentliga uppgifterna vid revisionen av utlämningslagstiftningen var att bringa denna i samklang med 1954 års utlänningslag och dess grundläggande princip om att en utlänning som regel inte skulle avlägsnas härifrån till land, där han löpte risk att utsättas för förföljelse med anledning av sin härstamning eller sin religiösa eller politiska uppfattning (prop. 1957:156 s. 20, 32 och 56 ff.). Det ansågs angeläget att principen om skydd för individen mot att utsättas för politisk förföljelse upprätthölls även när det gällde utlämning, såsom ett komplement till förbudet mot utlämning för politiskt brott. Bestämmelsen om förbud mot utlämning vid risk för svår förföljelse utformades i anslutning till den definition av politisk flykting som fanns i 1954 års utlänningslag. Enligt utlänningslagen (2 §) avsågs med politisk flykting den som i sitt hemland löpte risk för politisk förföljelse. Med sådan förföljelse menades att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller annars på grund av politiska förhållanden utsattes för förföljelse, som riktade sig mot utlänningens liv eller frihet eller i övrigt var av svår beskaffenhet samt om någon ålades allvarligt straff på grund av politiskt brott. Denna definition byggde i sin tur i huvudsak på definitionen av flykting i 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55). I propositionen framhöll departementschefen att förbudet mot utlämning på den aktuella grunden borde vara ovillkorligt, medan den i utlänningslagen fastslagna grundsatsen om asylrätt för politiska flyktingar inte var helt undantagslös (prop. 1957:156 s. 60 f.). Skillnaden i detta hänseende var, anfördes det, motiverad utifrån de olika syften som UtlämningsL och utlänningslagen är avsedda att tjäna. Utlämning för brott syftar till att lämna biträde åt en stat vid utövandet av dess straffskipning, medan ändamålet enligt utlänningslagen är att avlägsna en utlänning från landet,
JA 2009 s. 280 (se nedan).
som med hänsyn till landets intressen inte är önskvärd här. Vid utlämning borde det, enligt departementschefen, finnas fullgoda garantier för att individen inte utsattes för annan påföljd än sådan som direkt anknöt till det för utlämningsärendet aktuella brottet (prop. 1957:156 s. 61).
Syftet är således att förbudet mot utlämning vid risk för svår förföljelse enligt 7 § UtlämningsL ska harmoniera med möjligheterna till asyl enligt utlänningslagstiftningen och att det inte ska vara möjligt att utlämna den som är flykting till det land där personen riskerar förföljelse. Enligt internationell sedvanerätt, som folkrättsligt är bindande för alla stater, får flyktingar inte heller skickas tillbaka till ett land där de fruktar förföljelse (principen om nonrefoulement, se bl.a. artikel 33.1 i Genèvekonventionen). Principen är inte bara relevant vid avvisning och utvisning utan har också viss bärighet på utlämningsområdet. Även andra folkrättsliga hinder mot avvisning och utvisning kan ha bärighet på utlämningsområdet. Hinder mot utlämning samt avvisning och utvisning kan således föreligga enligt såväl Europakonventionen (artikel 3 om tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och artikel 8 om rätt till skydd för privat- och familjeliv samt, vid utlämning, artikel 6 om rätt till en rättvis rättegång) som FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från år 1966 (SÖ 1971:42, artikel 7 som stadgar att ingen får utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning) och FN:s tortyrkonvention från år 1984 (SÖ 1986:1, artikel 3 om förbud mot utvisning, återföring och utlämning till en annan stat där det finns risk för tortyr).27 Tillämpningsområdet för UtlämningsL:s 7 § (och 8 §) respektive de för utlämning relevanta artiklarna i Europakonventionen är i viss mån detsamma och frågan kan ställas – speciellt mot bakgrund av att Europakonventionen sedan den 1 januari 2005 gäller som lag och är direkt tillämplig i Sverige – om Europakonventionen ska tillämpas vid sidan av UtlämningsL eller om UtlämningsL:s bestämmelser ska tolkas i ljuset av Europakonventionen. Högsta domstolen har diskuterat frågan i N
Efter UtlämningsL:s tillkomst har utlänningslagstiftningen genomgått förändringar och definitionen av flykting har i viss utsträckning ändrats. Förbudet mot utlämning vid risk för svår förföljelse i 7 §
27 Jfr Påle, 2003 s. 198 och Ehrenkrona 1999, s. 1–15.
UtlämningsL har emellertid samma lydelse som då lagen trädde i kraft år 1958.
Eftersom UtlämningsL:s 7 § avsetts korrespondera mot det skydd som flyktingar åtnjuter enligt utlänningslagen är den senare lagens definition av flyktingar alltjämt av betydelse för tolkningen och tillämpningen av 7 § UtlämningsL.
I den nuvarande utlänningslagen (2005:716) definieras begreppet flykting i 4 kap. 1 §. Enligt bestämmelsen är en flykting en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet från förföljelse från enskilda. Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som av nyss nämnda skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort och inte kan, eller på grund av sin fruktan, inte vill återvända dit.
Enligt 4 kap. 2 b § utlänningslagen är en utlänning emellertid i vissa fall utesluten från att anses som flykting. Detta gäller om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till:
1. brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott,
2. ett grovt icke-politiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit, eller
3. gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga.
Enligt bestämmelsen ska det som angetts även gälla en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av de brott eller gärningar som nämns i punkterna 1–3 ovan.
Utlänningslagens definition av flykting överensstämmer i princip med den som finns i artikel 1 (A) 2 i 1951 års Genèvekonvention (vilken artikel definierar en flykting som en person som flytt sitt land ”av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska
åskådning”). Den aktuella definitionen tillkom i huvudsak genom 1980 års utlänningslag och ersatte då den definition av politisk flykting som fanns i 1954 års utlänningslag. Definitionen i 1954 års utlänningslag överensstämde inte helt med Genèvekonventionen. Konventionen saknar en uttrycklig motsvarighet till 1954 års utlänningslags bestämmelser om förföljelse ”eljest på grund av politiska förhållanden” i hemlandet och förföljelse genom att utlänningen ålades allvarligt straff för politiskt brott. I förarbetena till 1980 års utlänningslag anfördes att det framstod som ändamålsenligt och önskvärt att den definition av flykting som ligger till grund för det centrala internationella instrumentet på flyktingområdet – 1951 års Genèvekonvention – också lades till grund för den svenska lagstiftningen (prop. 1979/80:96 s. 40 f.). Bestämmelsen om förföljelse ”eljest på grund av politiska förhållanden” hade, enligt förarbetsuttalandena, sin egentliga tillämpning i situationer då en utlänning riskerade ett strängt straff för att han utan tillstånd hade lämnat sitt land eller hade underlåtit att inom föreskriven tid återvända dit. Ett sådant handlingssätt från utlänningens sida var emellertid, enligt uttalandena, att uppfatta som ett utryck för en politisk uppfattning och en utlänning som vid återkomsten till sitt land riskerade ett strängt straff för detta handlingssätt hotades därmed av förföljelse på grund av sin politiska uppfattning. Ett borttagande av grunden, så att den svenska definitionen stod helt i överensstämmelse med konventionsdefinitionen, skulle alltså inte innebära, att skyddet för utlänningen i den angivna situationen skulle upphöra (prop. 1979/80:96 s. 41). Enligt förarbetena borde något generellt skydd inte heller finnas i utlänningslagen för den som riskerade allvarligt straff för politiskt brott, eftersom ett sådant kunde komma att skydda även fall där det helt saknades politiskt inslag och fråga enbart var om brottslig verksamhet i vinningssyfte (prop. 1979/80:96 s. 41). Eftersom den brottsliga handlingen i de allra flesta fall förutsattes vara ett uttryck för en politisk uppfattning, gjordes bedömningen att en skyddsvärd utlänning som gjort sig skyldig till politiskt brott och riskerade allvarligt straff för detta även i fortsättningen skulle komma att beredas skydd som flykting eller av humanitära skäl (prop. 1979/80:96 s. 41). Genom 1980 års lag ersattes begreppet ”politisk flykting” med begreppet ”flykting” samt togs således bort grunderna om förföljelse ”eljest på grund av politiska förhållanden” och om någon ålades allvarligt straff på grund av politiskt brott. I lagen behölls emellertid den beskrivning av vad som enligt lagen utgjorde (politisk)
förföljelse, dvs. ”sådan förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller annars är av svår beskaffenhet”.
Införandet av en ny flyktingdefinition på utlänningslagstiftningens område borde, enligt förarbetena till 1980 års lag, inte föranleda någon motsvarande ändring i UtlämningsL; vare sig avseende förbudet mot utlämning för politiska brott eller avseende förbudet mot utlämning vid risk för förföljelse på grund av politiska förhållanden (prop. 1979/80:96 s. 42). I UtlämningsL gjordes således inte något motsvarande borttagande av förföljelsegrunden ”eller eljest på grund av politiska förhållanden”. I doktrinen har anförts att utlämning i sådana fall som avsetts med lokutionen (stränga straff på grund av brott mot hemlandets reseförbud) alltid skulle förhindras av kravet på dubbel straffbarhet.28
Vid tillkomsten av 1989 års utlänningslag togs definitionen av förföljelse i utlänningslagen bort. Skälet angavs vara att någon motsvarande definition inte finns i Genèvekonventionen och att benämningen ”politisk förföljelse” i viss mån kunde vara missvisande eftersom med begreppet även avses exempelvis förföljelse av etniska och religiösa skäl (prop. 1988/89:86 s. 77). Någon ändring av tolkningen av begreppet förföljelse var emellertid inte avsedd och det angavs att det således fortfarande skulle vara fråga om förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet (prop. 1988/89:86 s. 77 och 154).
År 1997 infördes tillägget i definitionen av flykting i utlänningslagen som tar sikte på att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår direkt ifrån staten. För att flyktingskäl enligt Genèvekonventionen skulle kunna föreligga hade i svensk praxis som huvudregel krävts att förföljelsen utgick från myndigheterna eller att staten medvetet underlät eller saknade förmåga att skydda invånarna mot övergrepp. Flyktingskäl hade däremot inte ansetts föreligga om det helt saknades någon statsmakt i ett land (prop. 1996/97:25 s. 97 f.).
I den nu gällande utlänningslagen har, som framgått ovan, flyktingdefinitionen ändrats på så sätt, att den även omfattar förföljelse på grund av kön och sexuell läggning. Enligt en tidigare reglering i utlänningslagen var dessa grupper berättigade till skydd i egenskap av ”skyddsbehövande i övrigt”, men var inte att anse som flyktingar. Möjligheten att låta förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning omfattas av flyktingbestämmelsen som en form av förföljelse
28 Påle 2003, s. 196.
på grund av tillhörighet till en viss samhällsgrupp hade diskuterats även i tidigare lagstiftningssammanhang. Denna möjlighet hade emellertid då ansetts falla på att den förutsatte att homosexualitet eller tillhörighet till ett visst kön kunde anses utgöra tillhörighet till en viss samhällsgrupp i Genèvekonventionens mening och en så vidsträckt tolkning av konventionen ansågs inte vara internationellt hållbar (prop. 1996/97:25 s. 96 ff. och 2005/06:6 s. 20). Det framhölls i sammanhanget, att det inte kan komma i fråga att Sverige tillämpar Genèvekonventionen på ett sätt som, oavsett i vilken riktning det sker, avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder. Senare hade det emellertid visat sig att allt fler länder ansett att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan ligga till grund för flyktingskap, att bl.a. kvinnor och homosexuella i vissa fall erkänts som flyktingar med motiveringen att förföljelsen hade sin grund i sökandens tillhörighet till en viss samhällsgrupp samt att en sådan tolkning av flyktingdefinitionen överensstämmer med den tolkning som rekommenderas i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) handbok och i organisationens riktlinjer (prop. 2005/06:6 s. 20). Vid senare reformering av utlänningslagen har ansetts, att det i författningstexten inte bör räknas upp fler grupper som kan anses utgöra en samhällsgrupp i lagens mening eftersom en omfattande uppräkning bl.a. kan få till följd att uppräkningen uppfattas som uttömmande och att rättsutvecklingen låses (prop. 2009/10:31 s. 104 f.).
Vägledning för tolkningen av flyktingbestämmelsen i utlänningslagen kan, förutom i förarbeten och praxis, hämtas i de rekommendationer som ges i UNHCR:s handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning och de slutsatser som utfärdas av UNHCR:s exekutivkommitté (prop. 1996/97:25 s. 97 och 2009/10:31 s. 72 f.). UNHCR utfärdar även riktlinjer till stöd för tolkningen av Genèvekonventionens flyktingdefinition.
Av betydelse för tolkningen av flyktingbegreppet är även det harmoniseringsarbete som bedrivits inom EU. Den 4 mars 1996 antog rådet en gemensam ståndpunkt om harmoniserad användning av uttrycket ”flykting” i artikel 1 i Genèvekonventionen (EGT L 63, 13.3.1996, s. 2, Celex 396F0196). Därefter har rådet, den 29 april 2004, antagit direktivet 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det bevil-
jade skyddet (skyddsgrundsdirektivet, EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, Celex 32004L0083). Vidare har rådet, den 1 december 2005, antagit direktivet 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet, EUT L 326, 13.12.2005, s. 13, Celex 32005L0085). Skyddsgrundsdirektivet innehåller bl.a. definitioner av begreppen flykting och flyktingstatus. Definitionen av begreppet flykting i direktivet är hämtad från Genèvekonventionen (prop. 2009/10:31 s. 98). Båda direktiven har genomförts i svensk rätt genom en anpassning av utlänningslagen till direktivens reglering (prop. 2009/10:31, SFS 2009:1542). För att uppnå full förenlighet med skyddsgrundsdirektivet infördes bestämmelserna i 4 kap. 2 b § utlänningslagen om uteslutande från flyktingskap (prop. 2009/10:31 s. 106). I utlänningslagen, i vilken det centrala varit uppehållstillståndet, fanns tidigare inte bestämmelser som på motsvarande sätt uteslöt någon från flyktingskap. Omständigheter som innebar att Genèvekonventionens bestämmelser inte skulle tillämpas beträffande en utlänning (att han eller hon gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse, brott mot mänskligheten, ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet eller gärningar som strider mot Förenta Nationernas syften och grundsatser) beaktades i stället i utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd (prop. 2009/10:31 s. 105 f.). Möjligheterna att vägra uppehållstillstånd tog sikte dels på sådana omständigheter som innebar att Genèvekonventionens bestämmelser inte skulle tillämpas beträffande utlänningen, dels på situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte var möjligt att ge asyl (prop. 2009/10:31 s. 105 f.). Med nuvarande reglering tar möjligheterna att vägra uppehållstillstånd (och att vägra flyktingstatusförklaring) sikte på de sist nämnda situationerna.
Som framgått av det tidigare angivna är begreppet förföljelse – trots att det alltjämt definieras på visst sätt i UtlämningsL, men inte i utlänningslagen – att förstås på samma sätt i UtlämningsL som i utlänningslagen. De åtgärder som utlänningen fruktar måste ha viss intensitet för att de ska anses innebära förföljelse. Därtill måste de rikta sig mot utlänningens liv eller frihet eller avse någon annan allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna (prop. 2005/06:6 s. 10). Även sådana åtgärder som diskriminering av viss intensitet mot särskilda folkgrupper eller enskilda individer, t.ex. i form av förbud mot religionsutövning eller mot att använda vanliga skolor eller avsevärt lägre tilldelning av livsmedel än åt invånarna i övrigt kan utgöra förföljelse (prop. 1954:134 s. 20 och 2005/06:6 s. 10).
Allvarliga trakasserier och andra inskränkande åtgärder kan också vara att bedöma som förföljelse, under förutsättning att de är av tillräckligt allvarlig karaktär och har viss intensitet. På samma sätt kan en kombination av olika trakasserier och inskränkande åtgärder vara att bedöma som förföljelse även om varje åtgärd för sig inte är det (prop. 1988/89:86 s. 154, 1996/97:25 s. 90 och 101 samt 2005/06:6 s. 10).
Begreppet välgrundad fruktan (för förföljelse) i utlänningslagen har ingen motsvarighet i UtlämningsL. Begreppet kan, trots detta, vara av värde för bedömningen av huruvida förföljelse föreligger i ett specifikt utlämningsärende.29 Begreppet anses innefatta dels ett subjektivt moment, dvs. den känsla av fruktan för förföljelse som utlänningen själv känner, dels ett objektivt moment som innebär ett krav på att denna fruktan ska ha fog för sig. Fruktan anses vara välgrundad, om det med hänsyn till den asylsökandens personliga förhållanden och förhållandena i hemlandet finns anledning att anta att sökanden kan komma att utsättas för förföljelse vid ett återvändande. Det är således en framåtsyftande riskbedömning som ska göras (prop. 2009/10:31 s. 101 och UNHCR:s handbok par. 42). Om utlänningen tidigare har utsatts för förföljelse, är detta en omständighet som talar för att risk för förföljelse alltjämt föreligger (prop. 2005/06:6 s. 9).
Vad avser grunderna för förföljelsen skiljer sig, som tidigare framgått, den uppräkning som görs i utlämnings- respektive utlänningslagen till viss del åt.30
I UtlämningsL är en grund härstamning medan motsvarande grunder i utlänningslagen är ras och nationalitet. Begreppet ras ska, enligt förarbetsuttalanden, tolkas i vidaste bemärkelse och omfattar förföljelse t.ex. på grund av härstamning, hudfärg eller eniskt eller nationellt ursprung (prop. 2005/06:6 s. 10 f.). Samma sak gäller för begreppet nationalitet som, förutom medborgarskap eller tidigare vistelseland, även kan omfatta tillhörighet till en viss etnisk grupp (prop. 2005/06:6 s. 11). Enligt uppfattning i doktrinen synes begreppet härstamning tolkas så, att i detta ingår såväl de grupper som omfattas av begreppet ras som de som omfattas av begreppet nationalitet.31
Vad gäller begreppet ras är vidare följande värt att notera. Riksdagen har uttalat (bet. 1997/98:KU29 s. 7) att det inte finns någon
29 Påle 2003, s. 193. 30 Se en jämförelse mellan grunderna även Påle 2003, s. 195. 31 Påle 2003, s. 195.
vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen heller ingen grund för att använda ordet ras om människor. Mot bakgrund därav, och då användningen av ordet ras i författningstexter riskerar att underblåsa fördomar, har riksdagen angett att regeringen dels i internationella sammanhang bör verka för att ordet ras, använt om människor, i så stor utsträckning som möjligt undviks i officiella texter, dels bör göra en genomgång av i vilken utsträckning begreppet ras förekommer i svenska författningar, som inte grundas på internationella texter och, där så är möjligt, föreslå en annan definition. I betänkandet Ett effektivt diskrimineringsförbud – Om olaga diskriminering och begreppen ras och sexuell läggning (SOU 2001:39) anförde 1999 års diskrimineringsutredning att det förelåg starka skäl för en utmönstring, eller i förekommande fall ett utbyte, av begreppet ras i lagstiftningen, och att detta också var möjligt (betänkandet s. 220). Diskrimineringskommittén kom emellertid i sitt betänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22) fram till att begreppet ras inte bör tas bort ur de författningar där det förekommer. Till stöd för denna uppfattning anförde kommittén att begreppet förekommer i svenska författningar för att uppfylla internationella åtaganden och EG-direktiv och att begreppet ras används i sådana dokument för att skydda människor från ageranden som har sin grund i en uppfattning om att det finns olika raser och inte för att det finns en tro på förekomsten av olika raser eller för att stödja en sådan uppfattning. Enligt kommitténs mening riskerade skyddet mot diskriminering att försämras, om begreppet helt togs bort (betänkandet s. 306 f.). I propositionen till den nya diskrimineringslagen (2008:567) gjorde regeringen den bedömningen att Diskrimineringskommitténs betänkande inte gav tillräckligt underlag för att helt och hållet utmönstra ordet ras ur alla författningar (prop. 2007/08:95 s. 119 f.). Regeringen ansåg emellertid att bruket av begreppet i lagtexten skulle kunna ge legitimitet åt rasistiska föreställningar och kunna befästa ras som en existerande kategori. Det ansågs därför inte önskvärt att använda ordet i den nya diskrimineringslagen. I den reformerade grundlagen, i kraft sedan den 1 januari 2011, har också ordet ras tagits bort ur regeringsformen (prop. 2009/10:80 s. 150 f.) I stället för ”ras” anges i regeringsformen tillämpningsområdet för diskrimineringsskyddet, som ”etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande”. I propositionen till den reformerade grundlagen anger regeringen, att den bedömer att ett ersättande av begreppet ”ras” med ”annat liknande förhållande” inte
innebär någon försvagning av skyddet för utsatta grupper (prop. 2009/10:80 s. 152).
Begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp – som finns i såväl utlämnings- som utlänningslagen – omfattar, enligt förarbetsuttalanden till utlänningslagen, normalt personer med liknande bakgrund, vanor eller social status, exempelvis olika samhällsklasser, särskilda yrkesgrupper, eller medlemmar i fackliga eller andra organisationer (prop. 2005/06:6 s. 11). Som framgått av det tidigare anförda anses numera begreppet i utlänningslagen – genom en uttrycklig exemplifiering i 4 kap. 1 § utlänningslagen – även omfatta kön och sexuell läggning.
Förföljelse på grund av religiös uppfattning, vilken grund återfinns i båda lagarna, kan – enligt förarbetsuttalanden till utlänningslagen – avse exempelvis förbud mot viss religion eller allvarliga trakasserier mot dem som utövar sin tro (prop. 2005/06:6 s. 11).
Grunden förföljelse på grund av politisk uppfattning, vilken även den har sin plats i båda lagarna, förutsätter, enligt förarbetsuttalanden till utlänningslagen, inte att personen har varit politiskt aktiv och inte heller att den aktuella personen verkligen hyser en särskild politisk uppfattning; det är tillräckligt att personen förmodas ha vissa politiska sympatier (prop. 2005/06:6 s. 11). Den förutsätter emellertid dels att myndigheterna i hemlandet känner till eller misstänker att personen hyser en otillåten politisk uppfattning eller att det vid ett återvändande till hemlandet finns risk för att personens politiska åsikter avslöjas eller tillskrivs honom eller henne, dels att det finns anledning att räkna med att utlänningen vid ett återvändande skulle komma att utsättas för förföljelse på grund av dessa åsikter (prop. 2005/06:6 s. 11).
Som inledningsvis nämnts får utlämning inte ske av den som riskerar att vidareutlämnas från den ansökande staten till en annan stat, i vilken han riskerar förföljelse. I förekommande fall måste hänsyn således tas till exempelvis den ansökande statens flyktingrätt och huruvida staten tillträtt 1951 års Genèvekonvention (se NJA 1972 s. 358, 1990 s. 492, 1993 s. 242 och 2003 s. 354 nedan).
Även de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått innehåller (direkt eller indirekt) förbud mot utlämning vid sådana förhållanden som avses i 7 § UtlämningsL. Följande gäller enligt dessa avtal.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel III p. 1 b) (SÖ 1974:3) ska en person inte utlämnas om ”den anmodade staten har grundad anledning antaga att utlämningsframställningen gjorts i av-
sikt att åtala eller straffa personen på grund av hans ras, religion, nationalitet eller politiska uppfattning eller att hans belägenhet kan försvåras på någon av dessa grunder”.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 3 b)(SÖ 2001:42) ska utlämning inte beviljas ”om det finns grundad anledning att anta att framställningen om utlämning har gjorts i syfte att åtala eller straffa en person på grund av dennes ras, religion, nationalitet eller politiska uppfattning”.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Avtalet innehåller inte någon särskild bestämmelse om förbud mot utlämning vid sådana förhållanden som avses i 7 § UtlämningsL. Enligt artikel 8 (2) (SÖ 1965:19–20) får emellertid den anmodade parten vägra utlämning på varje vägransgrund som finns i denna parts lagstiftning.
- Avtalet med USA: Avtalet innehåller inte någon särskild bestämmelse om förbud mot utlämning vid sådana förhållanden som avses i 7 § UtlämningsL. Enligt artikel XV (SÖ 1963:17) ska emellertid – i den utsträckning detta står i överensstämmelse med bestämmelserna i avtalet – utlämning regleras av gällande lagar och föreskrifter i den anmodade staten (artikel XVIII i den konsoliderade versionen).
Förbudet mot utlämning vid risk för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL har i ett antal fall varit föremål för Högsta domstolens bedömning.
I NJA 1990 s. 46 var fråga om utlämning till Jugoslavien av en jugoslavisk medborgare som enligt ett jugoslaviskt domstolsbeslut var häktad misstänkt för försök till mord i oktober 1989 i Kosovo. Den jugoslaviske medborgaren bodde sedan några år tillbaka i Sverige och hade permanent uppehållstillstånd här. Han tillhörde den albanska folkgruppen i provinsen Kosovo inom delstaten Serbien och det aktuella brottet bestod i att mannen på den statliga säkerhetstjänstens kontor i en kommun i Kosovo skulle ha skjutit ned en av tjänstemännen vid säkerhetstjänsten i uppsåt att beröva denne livet. Mannen gjorde bl.a. gällande, att han på grund av sin härstamning och politiska förhållanden löpte risk att utsättas för förföljelse av svår beskaffenhet om han utlämnades till Jugoslavien. Statens invandrarverk hade i yttrande till riksåklagaren uttalat, att verket inte ansåg mannen vara flykting enligt utlänningslagen och
att hinder mot utlämningen enligt 7 § UtlämningsL därför inte torde föreligga. Det var vidare upplyst att invandrarverket avslagit en ansökan om flyktingförklaring från mannens sida. Mannen hade till stöd för sin inställning anfört att det inom Kosovo fanns starka spänningar mellan den albanska folkgruppen, å ena sidan, samt den serbiska folkgruppen och den serbiska delstaten, å den andra, att ett stort antal rättsövergrepp under de senaste åren hade förövats gentemot medlemmar av den albanska folkgruppen, att det inom den albanska folkgruppen fanns en utbredd uppfattning att Kosovo borde bli en egen delstat inom Jugoslavien, att han sedan länge sympatiserat med denna uppfattning och att han sedan han kom till Sverige aktivt verkat för en från Genève styrd kommitté för upplysning av världsopinionen om Kosovo, varvid han bl.a. vid besök i Kosovo som kurir befordrat tryckt material och förmedlat muntliga instruktioner till personer som kämpade för albanernas sak. Mannen hade vidare anfört, att han tidigare tillhört polisväsendet och därför sedan ett antal år tillbaka varit utsatt för fortlöpande krav från säkerhetstjänstens sida om att han skulle samarbeta med denna, genom att lämna uppgifter om sina landsmäns politiska aktiviteter i andra länder, vilket han i möjligaste mån försökt att undvika. Högsta domstolen anförde, att omständigheterna kring det brott för vilket mannen var anklagad för i förening med de starka politiska motsättningar som för närvarande rådde i Kosovo i viss mån skapade osäkerhet om den situation i vilken mannen skulle komma att befinna sig i, om han utlämnades till Jugoslavien. Mannens situation kunde också, anförde Högsta domstolen, komma att påverkas av vad han uppgett om den verksamhet han bedrivit till stöd för politiska förändringar i Kosovo – även om sanningshalten av dessa uppgifter inte med säkerhet kunde fastställas. Vid en samlad bedömning av vad som förekommit i ärendet fann Högsta domstolen omständigheterna föranleda till antagandet att mannen, på grund av sin härstamning och de politiska förhållandena i Kosovo, löpte risk att utsättas för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Hinder mot utlämning förelåg därmed.
NJA 1990 s. 484 II och III gällde, som nämnts i avsnitt 3.3, utlämning till Sovjetunionen av sovjetiska medborgare som, enligt sovjetiska häktningsbeslut, var misstänkta för kapning av luftfartyg och olaglig utresa ur Sovjetunionen. I II gjorde den för utlämning aktuelle mannen gällande att han, om han utlämnades, riskerade att i Sovjetunionen utsättas för förföljelse i strid med 7 § UtlämningsL på grund av sin nationella tillhörighet, sin politiska och religiösa
uppfattning samt sin inställning till militärtjänsten. Han anförde därvid att han underlåtit att inställa sig inför en militärkommission med anledning av kommande militärtjänstgöring, eftersom han överhuvudtaget inte ville tjänstgöra i den sovjetiska armén, och han erfarit att han skulle kommenderas att tjänstgöra i delrepubliken Azerbadjan, där militärt undantagstillstånd rådde och där det förekom allvarliga oroligheter, att han deltagit i aktiviteter till förmån för ett självständigt Ukraina, vilka vid några tillfällen föranlett polisingripanden mot honom samt att han tillhörde den grekisk-katolska kyrkan som inte var ett i Sovjetunionen erkänt religiöst samfund. Högsta domstolen ansåg, att vad mannen anfört om sitt deltagande i vissa politiska aktiviteter och om sin religionstillhörighet inte kunde anses utgöra tillräcklig grund för antagande att risk för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL skulle föreligga. Även i III gjorde den för utlämning aktuelle mannen, som var från en stad i nuvarande Ryssland, gällande att utlämning av honom skulle strida mot bestämmelsen i 7 § UtlämningsL, då han på grund av sin politiska uppfattning, sin inställning till militärtjänsten och sin olagliga utresa skulle riskera att utsättas för förföljelse. Mannen anförde därvid, att han i viss omfattning bedrivit politisk verksamhet i hemlandet genom att han på egen hand skrivit och spritt flygblad innehållande protester mot det rådande samhällsskicket samt att han hade kallats att inställa sig till militärtjänstgöring men inte kunde tänka sig att tjänstgöra inom den sovjetiska krigsmakten, eftersom han då skulle riskera att beordras att öppna eld mot sina landsmän. Högsta domstolen menade, att vad mannen anfört om sin politiska uppfattning och verksamhet inte kunde anses utgöra tillräcklig grund för att anta att det förelåg risk för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Hinder mot utlämning förelåg därför inte enligt bestämmelsen.
I NJA 1990 s. 492 var fråga om utlämning till Tyskland av en libanesisk medborgare som enligt tyska häktningsbeslut var misstänkt för urkundsförfalskning i ett stort antal fall. Den libanesiske mannen hävdade, att det var sannolikt att han, om han utlämnades till Tyskland efter att där ha avtjänat sitt straff, skulle komma att utvisas till Libanon. Han gjorde vidare gällande, att han varit politiskt aktiv i Libanon och att han, om han nu återvände dit, sannolikt skulle bli fängslad och i värsta fall avrättad. Högsta domstolen konstaterade att det inte förelåg någon risk för att mannen skulle komma att i Tyskland utsättas för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Eftersom asylrätten är skyddad genom lag i Tyskland,
och Tyskland genom sitt tillträde till 1951 års Genèvekonvention också har åtagit sig konkreta folkrättsliga förpliktelser på flyktingområdet, kunde det heller inte, menade Högsta domstolen, föreligga någon risk för att mannen skulle från Tyskland bli sänd till annan stat, i vilken han löpte risk för sådan förföljelse.
I det i avsnitt 3.5 refererade NJA 1972 s. 358 invände den man som ansökan avsåg, att han i USA inte skulle åtnjuta skydd mot att bli sänd till Taiwan, där han skulle riskera politisk förföljelse. Högsta domstolen avfärdade invändningen genom att hänvisa dels till att USA enligt utlämningsavtalet med Sverige måste begära svensk tillåtelse för att vidareutlämna en från Sverige utlämnad person, dels till USA:s bundenhet av 1951 års Genèvekonvention.
I NJA 1993 s. 242 gällde saken utlämning till Ryssland (och eventuell vidareutlämning därifrån till Azerbajdzjan) av två makar från Azerbajdzjan misstänkta för kapning av luftfartyg. Makarna gjorde gällande att en utlämning av dem skulle strida mot bestämmelserna i 7 § UtlämningsL. Till stöd härför anförde de, att de inte var azerbajdzjaner samt att mannen var muslim och kvinnan kristen, att de på grund av sitt etniska ursprung var diskriminerade och förföljda i Azerbajdzjan samt att myndigheterna i Azerbajdzjan tvångsrekryterade män till deltagande i kriget mellan Azerbajdzjan och Armenien. Vidare anförde de, att mannen uttalat sig kritiskt mot regimen i Azerbajdzjan och att det förelåg risk för att de vidareutlämnades till Azerbajdzjan där de riskerade att bli utsatta för förföljelse. Makarna anförde även som skäl mot utlämning de generellt sett dåliga förhållanden som, enligt deras förmenande, rådde inom rättskipningen och i fängelserna i Ryssland och Azerbajdzjan. Högsta domstolen uttalade, att det som makarna anfört i sist nämnt avseende inte kunde beaktas inom ramen för den prövning som skulle göras enligt 7 § (och 8 §) UtlämningsL av huruvida hinder mötte mot utlämning på grund av förhållanden som rörde makarna personligen (se vidare angående detta uttalande nedan i NJA 2009 s. 280). Vad makarna anfört i de hänseenden som hade bärighet på 7 § UtlämningsL ansåg Högsta domstolen inte utgöra tillräcklig grund för antagandet, att risk för sådan förföljelse som avses i bestämmelsen skulle föreligga.
I NJA 2002 s. 624 gällde saken utlämning till Moldavien för brott som enligt svensk rätt motsvarade mord, alternativt dråp, och rån. Den man ansökan avsåg gjorde gällande, att hinder mot utlämning förelåg enligt 7 och 8 §§ UtlämningsL. Han anförde därvid att han i Moldavien varit politiskt aktiv mot regimen såsom ledare för en
mindre grupp som sympatiserade med den Kristdemokratiska folkfronten, att han, om han återfördes till Moldavien, skulle tas emot av säkerhetspolisen, behandlas som en landsförrädare, bli misshandlad och tvingad att erkänna sig skyldig till brott. Han anförde vidare att det förekom tortyr i fängelserna i Moldavien och att förhållandena i fängelserna i övrigt var så dåliga att de intagna tynade bort av köld, hunger och kroniska sjukdomar. Högsta domstolen slog fast, att vad mannen anfört inte kunde anses utgöra tillräcklig grund för att anta att han på grund av sin politiska verksamhet löpte risk för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Högsta domstolen bedömde sedan huruvida hinder mot utlämning förelåg enligt 8 § UtlämningsL eller artikel 3 i Europakonventionen (se närmare nedan NJA 2009 s. 280 och avsnitt 5.3).
I NJA 2003 s. 354 gällde saken utlämning till Australien av en irakisk medborgare, misstänkt för bl.a. människosmuggling. Mannen motsatte sig utlämning, bl.a. under hänvisning till att han i Irak riskerade sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL och att han från Australien skulle kunna bli utvisad till Irak. Högsta domstolen anförde att vad mannen anfört i denna del inte utgjorde något hinder mot utlämning och att härvid borde bl.a. beaktas att Australien tillträtt 1951 års Genèvekonvention.
I NJA 2005 s. 700 var fråga om utlämning till Rumänien av en rumänsk medborgare, som enligt rumänska häktningsbeslut var misstänkt för brott som enligt svensk rätt motsvarade sexuellt utnyttjande av person i beroendeställning och människohandel. Mannen gjorde gällande, att han skulle bli utsatt för förföljelse om han utlämnades till Rumänien. (Det bör noteras, att Rumänien, liksom Sverige, är anslutet till 1957 års utlämningskonvention. Häktningsbeslut som meddelats i Rumänien ska därför enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL godtas, om det inte i särskilt fall framgår att beslutet är uppenbart oriktigt.) Mot bakgrund av den bevisning som presenterats i ärendet – bl.a. målsägandens under det först nämnda brottet uppgifter samt uppgifter som andra personer som hörts i utlämningsärendet lämnat – var det, enligt Högsta domstolen, i viss mån tveksamt om mannen verkligen begått de gärningar som han begärdes utlämnad för. Omständigheterna var emellertid enligt domstolen inte sådana, att häktningsbesluten kunde betraktas som uppenbart oriktiga och hinder mot utlämning på grund av felaktiga häktningsbeslut kunde därför inte hävdas. Mannen var yogaledare och grundare av en yogarörelse – MISA (”Asociatia Miscarea de Integrare Spirituala în Absolut”) – som anordnade kurser i hela Rumänien. Högsta dom-
stolen konstaterade först, att det av utredningen i ärendet fick anses framgå att yoga, i vart fall den form som utövats inom MISA, hade sådan andlig målsättning att deltagande i verksamheten gav uttryck för en religiös uppfattning. I skrivelser som åberopats i målet, från bl.a. Helsingforskommittén för försvaret av mänskliga rättigheter i Rumänien och Amnesty International, angående trakasserier och brott mot fundamentala rättigheter från rumänska media och institutioner mot MISA och yogaledaren anfördes, att yogaledaren riskerade att bli förföljd i Rumänien och att han där inte kunde påräkna en rättvis rättegång. I målet hade det svenska Utrikesdepartementet uppgett, att Rumänien som kandidatland till EU i princip uppfyllde de s.k. politiska Köpenhamnskriterierna, vilket innebär, att landet ska ha stabila institutioner som garanterar rättssäkerhet, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter. I praktiken kunde det ändock, enligt Utrikesdepartementet, förekomma enskilda kränkningar av respekten för mänskliga rättigheter samt tillkortakommanden inom rättsväsendet, bestående i korruption och bristande oberoende av regeringen samt styrd lottning från domstolschefernas sida. Enligt Utrikesdepartementet kunde noteras, att anklagelserna mot MISA och dess ledare varit många och allvarliga från såväl rumänska myndigheter som media, att organisationen sades ha stått under den rumänska säkerhetstjänstens uppsikt under drygt tio år och dess ledare ända sedan 1970-talet, men att de flesta anklagelserna inte hade kunnat bevisas och att ingen dom fallit. Enligt Högsta domstolen fick det anses klarlagt, att gripandet och förhöret av målsäganden för brottet motsvarande sexuellt utnyttjande av person i beroendeställning hade ägt rum i former som ingav betänkligheter och att myndigheterna därefter avsiktligt lämnat ut uppgifter från förundersökningen till media i syfte att åstadkomma en opinion mot yogaledaren. Vidare fanns, enligt domstolen, viss dokumentation rörande husrannsakningar i förening med vandalisering av yogaledarens bostad och enligt ett i ärendet åberopat anförande i det rumänska parlamentet betecknades yogaledaren som ”Satan, psykopat, usling, terrorist och skurk” följt av en uppmaning till allmänne åklagaren att omedelbart arrestera honom. I häktningsbesluten angavs vidare, anförde Högsta domstolen, som särskild häktningsgrund att yogaledaren störde den allmänna ordningen, bestående i att ”befolkningens välkända reaktion, då denna fått kännedom om att allvarliga brottsgärningar begåtts mot vissa minderåriga, har orsakat en viss social spänning som motiverar att en drastisk förebyggande åtgärd måste vidtas mot [yogaledaren]”. Enligt Högsta domstolen måste en sam-
lad bedömning av den utredning som åberopats anses ge underlag för slutsatsen, att yogaledaren på grund av sin religiösa uppfattning löpte risk att utsättas för förföljelse av svår beskaffenhet efter en utlämning. Högsta domstolen fann därför att det förelåg hinder mot utlämning enligt 7 § UtlämningsL.
NJA 2007 s. 574 gällde utlämning till Albanien av en albansk medborgare som enligt albansk domstols häktningsbeslut var misstänkt för brott som enligt svensk rätt motsvarade mord och grovt vapenbrott. Den albanske mannen gjorde gällande, att det fanns hinder mot utlämning enligt 7 § UtlämningsL. Som grund för sin inställning anförde han att det fanns en allvarlig risk för att han skulle dödas efter en utlämning till Albanien och att de albanska myndigheterna inte skulle kunna skydda honom. Enligt mannen hade han och hans släkt under de senaste åren varit utsatta för flera svåra övergrepp; bl.a. hade fyra bröder till honom, liksom en farbror och två kusiner blivit dödade, han själv blivit beskjuten, familjens gård blivit nerbränd och anhörigas gravar blivit skändade. Händelserna hade enligt mannen sin bakgrund i politiska motsättningar mellan det parti som han och hans familj sympatiserade med och ett annat parti som under en tid styrt Albanien, och de albanska myndigheterna hade trots anmälan inte ingripit mot dem som utfört övergreppen. Mannen menade därför att han löpte risk att i Albanien utsättas för svår förföljelse och att denna förföljelse berodde på hans och hans familjs politiska uppfattning och de politiska förhållandena i landet. Högsta domstolen anförde, att även om det kunde ha funnits politiska inslag i en del av händelserna, så gav utredningen inte underlag för några mer bestämda slutsatser om att politiska motiv legat bakom det inträffade eller att mannen av politiska skäl skulle komma att utsättas för en annan påföljd i Albanien, än den som direkt anknöt till de brott han misstänktes för. Inte heller på annan grund kunde det enligt Högsta domstolen anses föreligga något hinder mot utlämning enligt 7 §
UtlämningsL. (Högsta domstolen kom emellertid fram till att hinder mot utlämning förelåg enligt artikel 3 Europakonventionen; se avsnitt 5.3.)
NJA 2007 N 36 gällde utlämning till Ryssland av en rysk medborgare som enligt ett tjetjenskt häktningsbeslut var misstänkt för brott som enligt svensk rätt motsvarade människorov. Mannen gjorde, med hänvisning till 7 § UtlämningsL, gällande att det förelåg hinder mot utlämning, eftersom han var etnisk tjetjen och på grund av sin härstamning och sin politiska uppfattning löpte risk att utsättas för förföljelse, om han utlämnades. Mannen gjorde vidare gällande, att en
utlämning skulle kränka Europakonventionen, särskilt artiklarna 3 och 6. Till stöd för sin framställning hänvisade mannen till olika rapporter (bl.a. från Amnesty International), pressnotiser och tidningsartiklar angående de rättsliga förhållandena i Ryssland och tjetjeners situation i Ryssland. Han åberopade också, att Storbritannien och Danmark vägrat att till Ryssland utlämna tjetjener samt att Sverige på grund av den rådande situationen i Tjetjenien beviljat tjetjener uppehållstillstånd. Vidare åberopade han ett av Amnesty International ingivet yttrande angående förhållandena i Tjetjenien, vari angavs att mannen vid en utlämning till Ryssland skulle löpa stor risk att utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning under häktningstiden samt riskera att erhålla en rättegång som inte skulle nå upp till internationella normer för en rättvis rättegång. Vid Migrationsverkets prövning i det asylärende som avsåg mannen hade denne ansetts inte ha styrkt sina uppgifter om uppgivna arresteringar, trakasserier eller politisk verksamhet i övrigt och han bedömdes inte vara skyddsbehövande. På grund av den då pågående väpnade konflikten i Tjetjenien bedömdes han dock inte kunna återvända dit utan beviljades tillfälligt uppehållstillstånd. Högsta domstolen ansåg, att vad mannen åberopat rörande sin bakgrund och sin anknytning till frihetsrörelsen i Tjetjenien inte utgjorde grund för att göra en annan bedömning än den Migrationsverket tidigare gjort. Det kunde därför enligt Högsta domstolen inte antas, att mannen på grund av sin politiska uppfattning skulle löpa risk för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Vad avsåg frågan om mannen på grund av sitt tjetjenska ursprung skulle löpa sådan risk uttalade Högsta domstolen att de åberopade rapporterna gav visst stöd för diskriminerande behandling av tjetjener. Vidare framgick det, enligt domstolen, i en rapport från Utrikesdepartementet, att företrädare för ryska förband begått omfattande och systematiska övergrepp under de strider som pågått i konflikten sedan år 1999 och att motsvarande övergrepp begåtts av tjetjenska trupper. Enligt Migrationsverkets bedömning, vilken enligt Högsta domstolen fick stöd av Utrikesdepartementets rapport, hade problemen i Tjetjenien snarare sitt ursprung i konflikten där än i en allmän förföljelse av tjetjener. Vid en samlad bedömning ansåg Högsta domstolen, att det som anförts av mannen inte kunde anses utgöra tillräcklig grund för att anta att han såsom tjetjen skulle löpa risk att utsättas för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. (Domstolen behandlade sedan om en utlämning var förenlig med artik-
larna 3 och 6 i Europakonventionen; se närmare nedan NJA 2009 s. 280 och avsnitt 5.3.)
I NJA 2009 s. 280 var fråga om utlämning till Rwanda av en för bl.a. folkmord misstänkt rwandisk medborgare. Den rwandiske mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning förelåg enligt 6–9 §§ UtlämningsL och enligt artikel 6 i Europakonventionen. Vad avsåg hindret enligt 7 § UtlämningsL hävdade han, att han som hutu, vid en utlämning till Rwanda, riskerade att utsättas för sådan förföljelse som avses i bestämmelsen. I sammanhanget framhöll han att han i Danmark hade ställning som flykting. Vad gäller frågan om omfattningen av Högsta domstolen prövning samt förhållandet mellan UtlämningsL:s bestämmelser (främst 7 och 8 §§) och Europakonventionen gjorde Högsta domstolen följande uttalande (s. 282 ff.):
Den prövning som enligt lagtexten ankommer på Högsta domstolen är alltså begränsad till de hinder mot utlämning som finns i utlämningslagen. Flera av dessa är förhållandevis allmänt utformade. Detta gäller kanske särskilt bestämmelserna i 7 § om hinder på grund av risk för förföljelse av svår beskaffenhet och i 8 § om hinder på grund av uppenbar oförenlighet med humanitetens krav. Det är inte ovanligt att den som en utlämningsframställning rör motsätter sig utlämning med hänvisning till dessa paragrafer och därvid åberopar uppgifter om de allmänna förhållandena i den stat som gjort framställningen. Det är också uppenbart att sådana uppgifter kan vara av betydelse för bedömningen av om det på någon av de angivna grunderna föreligger hinder mot utlämning i ett enskilt fall. En annan fråga är om bestämmelserna i utlämningslagen är avsedda att tillämpas så att uppgifter om de allmänna förhållandena i en stat läggs till grund för en bedömning att det föreligger hinder mot utlämning helt oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet.
I NJA 1993 s. 242 uttalade Högsta domstolen att vad den som begäran avsåg anfört om de allmänna förhållandena inom rättskipningen och fängelserna i den ansökande staten inte kunde beaktas inom ramen för den prövning som skulle göras enligt 7 och 8 §§ utlämningslagen. Det får antas att avsikten med uttalandet var att markera att det närmast fick anses vara en uppgift för regeringen att bedöma i vad mån de allmänna förhållandena i en stat var sådana att dessa utgjorde ett mer generellt skäl för att inte bevilja utlämning (varvid något yttrande från Högsta domstolen inte är erforderligt) liksom i vilken utsträckning upplysningar om de allmänna förhållandena i den ansökande staten borde tilläggas särskild vikt vid sidan av en bedömning på mer individualiserad grund.
Frågan om kompetensfördelningen mellan regeringen och Högsta domstolen när det gäller beslut i utlämningsfrågor kan i viss mån sägas ha komplicerats i och med att Europakonventionen började gälla som svensk lag från den 1 januari 1995. I sin praxis (det ledande avgörandet är dom den 7 juli 1989 i målet Soering mot Förenade kungariket, Serie
A, nr 161) har Europadomstolen fastslagit att det kan utgöra konventionsbrott att utlämna någon till en annan stat. Detta gäller särskilt i fall då en utvisning innebär risk för att den berörde personen skall utsättas för behandling i strid med artikel 3 i konventionen. Det är dock inte uteslutet att en utlämning kan anses stå i strid med andra bestämmelser i konventionen som exempelvis, vilket domstolen erinrat om vid åtskilliga tillfällen, bestämmelserna om rätt till en rättvis rättegång i artikel 6.
Att Europakonventionen numera gäller som svensk lag innebär att det också vid sidan av utlämningslagen finns lagliga hinder mot utlämning. Hur förhållandet mellan dessa och bestämmelserna i utlämningslagen, som inte minst när det gäller 7 och 8 §§ syftar till att bereda skydd av liknande slag som konventionen, bör uppfattas kan var föremål för olika bedömningar. Klart är emellertid att vid bedömningen av om det föreligger hinder mot utlämning enligt Europakonventionens bestämmelser kan, i motsats till vad Högsta domstolen antagit när det gäller tillämpningen av utlämningslagens bestämmelser, uppgifter om de allmänna förhållandena inom rättsskipningen och fängelserna i en stat vara av helt avgörande betydelse. Frågeställningen berördes i NJA 2002 s. 624 där Högsta domstolen, trots att utlämningslagen inte ger någon anvisning därom, i ett yttrande till regeringen, med hänvisning till i ärendet lämnade uppgifter om allmänna förhållanden i den ansökande staten, berörde frågan i vad mån en utlämning skulle stå i strid med artikel 3 i Europakonventionen. Högsta domstolen tog emellertid inte klar ställning till i vad mån artikel 3 utgjorde hinder mot utlämning utan uttalade endast att utredningen inte gav underlag för en bedömning att sådant hinder förelåg. Avsikten härmed var uppenbarligen att, i överensstämmelse med NJA 1993 s. 242, markera att det närmast fick anses vara en uppgift för regeringen att bedöma i vad mån de allmänna förhållandena i en stat var sådana att de utgjorde ett mer generellt skäl för att inte bevilja utlämning.
I linje härmed ligger också NJA 2007 N 36 där Högsta domstolen, med hänvisning till i ärendet lämnade uppgifter om allmänna förhållanden i den ansökande staten, visserligen behandlade frågan om en utlämning var förenlig med artiklarna 3 och 6 i Europakonventionen men fann att utredningen, även om den gav anledning till tvekan, inte gav tillräckligt underlag för bedömningen att det förelåg generella hinder mot utlämning. Enligt Högsta domstolen fick det emellertid förutsättas att frågan beaktades ytterligare vid ärendets fortsatta beredning (inom Regeringskansliet).
Högsta domstolen återkom till frågeställningarna i NJA 2007 s. 574. Högsta domstolen konstaterade där att såväl artikel 3 i Europakonventionen som 8 § i utlämningslagen syftar till att tillgodose humanitetens krav. En fråga som enligt domstolen då uppkom var om bedömningen av om en utlämning var oförenlig med artikel 3 i Europakonventionen skulle ske som ett led i prövningen av om utlämningen skulle strida mot 8 § utlämningslagen eller om den skulle ske fristående från prövningen enligt utlämningslagen. Högsta domstolen pekade på att det är den be-
rördes personliga förhållanden som enligt 8 § utlämningslagen är utgångspunkten för prövningen och att den paragrafen därför inte gav underlag för en prövning som avsåg allmänna förhållanden inom exempelvis fängelseväsendet i den anmodande staten, en prövning som kunde behöva göras enligt artikel 3 i Europakonventionen. Till detta kom enligt domstolen att den avvägning mot den främmande statens intresse som paragrafen förutsätter var främmande vid en prövning enligt artikel 3 (jfr härtill exempelvis Europadomstolens dom den 28 februari 2008 i målet Saadi mot Italien, no 37201/06, § 127). Högsta domstolen fann mot den bakgrunden att bedömningen enligt artikel 3 i Europakonventionen borde göras vid sidan av prövningen enligt utlämningslagen.
Med denna tolkning fann Högsta domstolen att det inte förelåg något hinder mot utlämning enligt 8 § utlämningslagen och övergick därefter till en prövning enligt artikel 3 i Europakonventionen. I motsats till de ställningstaganden som gjordes i rättsfallen NJA 2002 s. 624 och NJA 2007 N 36 ansåg Högsta domstolen att utredningen i detta fall gav tillräckligt stöd för bedömningen att det förelåg hinder mot utlämning enligt artikel 3 i Europakonventionen.
Av de redovisade avgörandena framgår att det, trots formuleringen i 18 § utlämningslagen, ansetts ankomma på Högsta domstolen att i utlämningsärenden, vid sidan av om det föreligger hinder enligt bestämmelserna i utlämningslagen, även pröva frågan om den i ärendet föreliggande utredningen ger underlag för bedömningen att det finns lagliga hinder mot utlämning enligt bestämmelserna i Europakonventionen.
Vad avsåg frågan om hinder mot utlämning förelåg enligt 7 § UtlämningsL anförde Högsta domstolen att varken det beslut om den rwandiske mannens flyktingstatus som meddelats i Danmark eller den utredning som legat till grund för detta beslut hade förebragts i utlämningsärendet. Det stod emellertid klart, anförde domstolen vidare, att detta beslut meddelats för flera år sedan, medan det i utlämningsärendet gällde att pröva om det nu fanns en sådan risk för förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Enbart den omständigheten att mannen var hutu kunde inte, enligt Högsta domstolen, mot bakgrund av den utredning som förelåg angående förhållandena i Rwanda anses vara tillräcklig för att han skulle kunna anses riskera i 7 § UtlämningsL avsedd förföljelse. Inte heller i övrigt, slog domstolen fast, gav utredningen stöd för bedömningen att det förelåg någon sådan risk. (Högsta domstolen behandlade sedan i vad mån hinder mot utlämning förelåg enligt 8 § UtlämningsL och Europakonventionen; se närmare avsnitt 5.3.)
3.7. Förbudet mot utlämning vid uppenbar oförenlighet med humanitetens krav
I 1957 års utlämningskonvention finns inte någon vägransgrund hänförlig till humanitära skäl. Vid tillträdet till konventionen förbehöll Sverige sig emellertid rätten att av humanitära skäl vägra utlämning. Reservationen är formulerad helt i enlighet med UtlämningsL:s 8 §.
Enligt 8 § UtlämningsL får utlämning inte beviljas, om den i särskilt fall på grund av den avsedda personens ungdom, hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt, med beaktande jämväl av gärningens beskaffenhet och den främmande statens intresse, finnes uppenbart oförenlig med humanitetens krav.
Någon bestämmelse om förbud mot utlämning vid uppenbar oförenlighet med humanitetens krav fanns inte i 1913 års lag utan bestämmelsen infördes, liksom bestämmelsen om förbud mot utlämning vid risk för svår förföljelse, genom UtlämningsL. Lagrådet uttalade i sitt yttrande över förslaget till ny utlämningslag att bestämmelsen kunde sägas ge uttryck för sådana synpunkter som innefattas i l’ordre public (prop. 1957:156 s. 118).
Som skäl för att uppta en bestämmelse om hinder mot sådan utlämning, som är oförenlig med humanitära grundsatser anförde departementschefen i specialmotiveringen till bestämmelsen (prop. 1957:156 s. 61 f.), att utlämning ofta är en i hög grad ingripande åtgärd för den person som avses, speciellt om den ansökande staten inte är personens hemland. Är personen underårig eller om fråga är om t.ex. en åldrig eller sjuk människa, kan det, enligt departementschefen, framstå som föga rimligt att utlämna honom med anledning av brott, som visserligen formellt kan möjliggöra utlämning men som kanske är av förhållandevis mindre allvarlig natur eller ligger långt tillbaka i tiden. Enligt departementschefen borde det exempelvis inte komma i fråga att sända en underårig person till ett avlägset främmande land, som inte är hans hemland, för att undergå straff för ett brott, vilket är av mindre grov beskaffenhet, fastän det i och för sig kan föranleda utlämning. Ett skydd mot utlämning i detta avseende borde därför, menade departementschefen, skrivas in i lagen. Enligt departementschefen var det emellertid givet att en utlämning framstår som ett mera motiverat ingripande när det är fråga om ett brott av allvarlig beskaffenhet och ibland, menade han, kunde den ansökande staten ha ett särskilt intresse av att få utlämningen till stånd, även om det var fråga om ett mindre grovt brott, t.ex. för att kunna utreda brottslighet med flera medverkande, bland vilka den ifråga-
varande personen ingår. Departementschefen menade därför att vid prövningen hänsyn skulle tas till brottets beskaffenhet och den ansökande statens intresse.
Som sådana personliga förhållanden som ska beaktas anges i bestämmelsen uttryckligen en persons ungdom och hälsotillstånd. Av det refererade uttalandet i specialmotiveringen till bestämmelsen framgår att under ”personliga förhållanden i övrigt” kan inrymmas en persons höga ålder. Annan omständighet som kan tänkas inrymmas i begreppet är personens anknytning till Sverige (se bl.a. NJA 1992 s. 621, nedan). Enligt Lagrådets förmenande torde i tillämpningen av bestämmelsen främst sådana omständigheter som att den som ska utlämnas är mycket ung och outvecklad, ”kanske ännu i skolåldern”, eller svårt sjuk komma ifråga och sådana omständigheter som är hänförliga till personliga förhållanden i övrigt ”vara alldeles särskilt kvalificerade” för att hindra utlämning (prop. 1957:156 s. 118).
Regeringen har i propositionen till EAOL (prop. 2003/04:07 s. 81) angående 8 § UtlämningsL uttalat att det inte råder något tvivel om att bestämmelsen innebär att en person som inte är straffmyndig enligt svensk lag inte skulle utlämnas.
För att beaktas enligt 8 § ska de humanitära skälen vara att hänföra till den för utlämning avsedda personen själv och inte till någon honom eller henne närstående (se exempelvis NJA 1993 s. 242, nedan). I åtminstone två fall där de humanitära skälen främst var att hänföra till den avsedda personens barn (barn som av sjukdom eller handikapp var i behov av särskild vård eller av sina föräldrar i större utsträckning än andra barn) och där Högsta domstolen därför funnit att det inte förelåg hinder mot utlämning har regeringen, under hänvisning till humanitära skäl, avslagit utlämningsframställningarna.32
I det i avsnitt 3.6 refererade rättsfallet NJA 2009 s. 280, har Högsta domstolen klargjort sitt ställningstagande i vissa tidigare rättsfall (bl.a. NJA 1993 s. 242 och 2002 s. 624). Av dessa tidigare fall kunde man få intrycket att uppgifter om de allmänna förhållandena inom rättskipningen och fängelserna i den ansökande staten inte alls kunde beaktas inom ramen för den prövning som skulle göras enligt 8 § UtlämningsL, utan att sådana uppgifter endast kunde beaktas av regeringen vid det slutliga ställningstagandet till om utlämning skulle beviljas. Regeringen skulle då, framgick det av Högsta domstolens skäl, inom ramen för sin fria prövningsrätt, kunna ta ställning till
32 Se Danelius 1982, s. 623 f.
om de allmänna förhållandena i den ansökande staten utgjorde ett mer generellt skäl för att inte bevilja utlämning. Efter dessa tidigare rättsfall har i doktrinen den åsikten förts fram att vid tillämpningen av 8 § måste de subjektiva och objektiva förhållandena tillåtas samverka med varandra; generella förhållanden i den ansökande staten kan för en person – med den personens unika förutsättningar – innebära att en utlämning uppenbart skulle strida mot humanitetens krav, medan så inte skulle vara fallet för en annan.33 Högsta domstolens klargörande i NJA 2009 s. 280 ligger i linje med denna åsikt. Enligt domstolens resonemang i rättsfallet kan uppgifter om de allmänna förhållandena i den ansökande staten ”uppenbart” vara av betydelse för bedömningen av om det föreligger hinder mot utlämning enligt 8 § UtlämningsL i ett enskilt fall. Bestämmelserna i UtlämningsL (7 och 8 §§) är dock inte, enligt domstolen, avsedda att tillämpas så, att uppgifter om de allmänna förhållandena i en stat läggs till grund för en bedömning att det föreligger hinder mot utlämning helt oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet. Högsta domstolen har, trots formuleringen i 18 § UtlämningsL med dess hänvisning enbart till förutsättningar enligt 1–10 §§, kommit fram till att det ankommer på domstolen att i utlämningsärenden, vid sidan av om det föreligger hinder mot utlämning enligt bestämmelserna i UtlämningsL, även pröva frågan om den i ärendet föreliggande utredningen ger underlag för bedömningen att det finns lagliga hinder mot utlämning enligt bestämmelserna i Europakonventionen (se NJA 2002 s. 624, 2007 N 36, 2007 s. 574 och 2009 s. 280). Vid denna prövning kan de allmänna förhållandena inom rättskipningen och fängelserna i den ansökande staten enligt Högsta domstolen tillåtas vara av helt avgörande betydelse för om hinder mot utlämning föreligger. Vidare får, vid en sådan prövning, inte göras någon avvägning mot den ansökande statens intresse, som 8 § UtlämningsL förutsätter.
Högsta domstolen har, vid prövningen av om hinder mot utlämning föreligger enligt 8 § UtlämningsL, i några fall beaktat att den gärning som utlämning begärts för legat lång tid tillbaka i tiden (se bl.a. NJA 1992 s. 621 och 2004 s. 264, nedan). Denna omständighet kan anses ha betydelse för den ansökande statens intresse av lagföring på så sätt att detta intresse förmodas avta med tiden.
Om lagföring kan och kommer att äga rum i Sverige i stället för i den ansökande staten, är detta en annan omständighet som kan läg-
33 Påle 2003, s. 201 f.
gas till grund för ett antagande om att den ansökande staten har ett mindre intresse av utlämning (se NJA 1990 s. 484 III, nedan).
Högsta domstolen har i något fall (se NJA 1992 s. 621, nedan) ansett, att det förhållandet att det straff som utmätts i det ansökande landet med svenska mått mätt är att anse som oproportionerligt långt i förhållande till de begångna brotten, kunnat vägas in i bedömningen av om en utlämning för straffverkställighet är uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Det är möjligt att frågan om utlämning ska vägras, på grund av att det utdömda straffet är en oproportionerlig reaktion på det begångna brottet, kan få beaktas inom ramen för en prövning av utlämningens förenlighet med Europakonventionen. Det finns visserligen inte någon särskild artikel i Europakonventionen som behandlar oproportionerligt långa frihetsstraff, men ett straffs längd skulle under mycket speciella förhållanden kunna tänkas strida mot Europakonventionens artikel 3 och en utlämning för ett sådant straff skulle därmed också kunna strida mot samma artikel (se bl.a. fallet Soering mot Förenade Konungariket, dom den 7 juli 1989).34 Enbart det förhållandet att en person efter en utlämning skulle dömas till en påföljd som är strängare än i de flesta europeiska länder torde emellertid inte i sig innebära att utlämningen strider mot Europakonventionens artikel 3.35
Även de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått innehåller möjlighet att vägra utlämning av hänsyn till humanitära skäl. Följande gäller enligt dessa avtal.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel V a) (SÖ 1974:3) får utlämning vägras när den anmodade staten finner det, med beaktande även av brottets art och den ansökande statens intressen, vara oförenligt med humanitetens krav att utlämna den person vars utlämning begärs med hänsyn till hans ålder eller hälsotillstånd eller av annan liknande anledning.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 4 d) (SÖ 2001:42) får utlämning vägras om, i undantagsfall, den anmodade staten med beaktande även av brottets svårhetsgrad och den ansökande statens intressen finner att utlämning på grund av den eftersöktes personliga förhållanden, i synnerhet med hänsyn till hans ålder eller hälsotillstånd, skulle vara oförenlig med humanitära hänsyn.
34 Se Danelius 2007, s. 80 f. 35 Påle 2003, s. 222 f. som hänvisar till fallet C mot FRG och Emmerson & Ashworth 2001, s. 482.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Avtalet innehåller inte någon särskild bestämmelse om förbud mot utlämning vid sådana förhållanden som avses i 8 § UtlämningsL. Enligt artikel 8 (2) (SÖ 1965:19–20) får emellertid den anmodade parten vägra utlämning på varje vägransgrund som finns i denna parts lagstiftning.
- Avtalet med USA: Enligt artikel V p. 6 (SÖ 1963:17, artikel IV p. 6 i den konsoliderade versionen) ska utlämning inte medges om utlämning i särskilt fall finnes uppenbart oförenlig med humanitetens krav på grund av, exempelvis, den avsedda personens ungdom eller hälsotillstånd, med beaktande jämväl av brottets beskaffenhet och den ansökande statens intressen.
Som framgått har förbudet mot utlämning vid uppenbar oförenlighet med humanitetens krav i ett antal fall varit föremål för Högsta domstolens bedömning. Flera av dessa fall har refererats i avsnitt 3.6.
NJA 1990 s. 484 I, II och III (se beträffande II och III även avsnitt 3.6) gällde utlämning till Sovjetunionen av sovjetiska medborgare som, enligt sovjetiska häktningsbeslut, var misstänkta för kapning av luftfartyg och olaglig utresa ur Sovjetunionen. I I var den misstänkte mannen endast 17 år gammal. Han gjorde gällande att han i Sovjetunionen skulle komma att ådömas ett långt fängelsestraff som han fick svårt att klara av då hans fysiska hälsa var bräcklig, han var deprimerad och psykiskt instabil. Högsta domstolen anförde att 8 §, enligt sin ordalydelse och UtlämningsL:s förarbeten, ska tillämpas endast i sådana undantagsfall, där hänsyn till personen väger ojämförligt tyngre än intresset av ett utlämnande. Även om mannen endast var 17 år kunde, enligt domstolen, vad som framkommit om hans hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt inte anses utgöra sådana speciella omständigheter som åsyftas i 8 §.
Till detta kom enligt domstolen det allvarliga i den begångna gärningen. En utlämning kunde därför, menade Högsta domstolen, inte anses strida mot 8 §. I II gjorde den för utlämning aktuelle mannen, som var 19 år, gällande att en utlämning av honom skulle strida mot 8 § eftersom Sovjetunionen inte var en rättsstat där han kunde påräkna en rättvis behandling och det frihetsstraff som där skulle ådömas honom skulle komma att verkställas under så svåra och inhumana förhållanden att det skulle föreligga fara för hans liv. Högsta domstolen anförde, att vid den intresseavvägning som ska göras enligt 8 § var i det aktuella fallet särskilt att beakta att kapning av
luftfartyg är ett allvarligt brott som har ansetts särskilt angeläget att motverka genom internationellt samarbete. Med hänsyn till detta kunde, enligt domstolen, varken mannens ålder eller hans personliga förhållanden i övrigt anses utgöra hinder mot utlämning. I III gjorde den eftersökte, som också han var 19 år, gällande att en utlämning av honom med hänsyn till hans ungdom och hälsotillstånd samt då han riskerade att utsättas för grym, omänsklig eller förnedrande behandling under en straffverkställighet i Sovjetunionen skulle strida mot såväl 8 § UtlämningsL som Europakonventionen. Av beslutet framgår att Högsta domstolen tvingats ställa in en förhandling i ärendet på grund av att mannen skurit sig i armarna med en sönderskuren glödlampa, något han själv förklarat med att han försökt ta sitt liv efter att ha fått höra att den svenska regeringen beslutat att utlämna en annan ung man till Sovjetunionen för kapning av luftfartyg. Av ett i målet inhämtat s.k. § 7-yttrande framgick att det var ytterst osannolikt att mannen, på grund av sin personlighetsstruktur, skulle klara av ett långvarigt fängelsestraff utan en allvarlig och bestående försämring av sin psykiska hälsa och detta även om straffet verkställdes under relativt humana former. Av utredningen framgick emellertid att det vid en kriminalvård i Sverige fanns betydande möjligheter att anpassa behandlingen till vad som var känt om mannens speciella läggning. Vidare framgick att risken för fortsatta suicidalhandlingar var stor samt att mannen under en tid vägrat att äta och under ett par dagar även att dricka. Högsta domstolen uttalade att vid den bedömning som ska göras enligt 8 § måste hänsyn tas till – förutom mannens ungdom – vad som framkommit om de särpräglade dragen i hans personlighet och den dokumenterade risken för suicidalhandlingar. Även i betraktande av det allvarliga brott som kapning av luftfartyg utgör och av angelägenheten att motverka gärningar av detta slag, fann Högsta domstolen – som beaktade att lagföring för det aktuella brottet kunde ske i Sverige – att en utlämning av mannen skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Hinder mot utlämning förelåg således enligt 8 §.
I NJA 1991 s. 572 var fråga om utlämning till Turkiet av en turkisk medborgare som enligt ett turkiskt häktningsbeslut från 1988 var misstänkt för mord på sin hustru 1976. Den turkiske mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning förelåg enligt 8 § UtlämningsL. Av läkarintyg i ärendet framgick att mannen sedan 1979 vid upprepade tillfällen hade vårdats under diagnosen schizofreni, att han troligtvis haft hörselhallucinos sedan 1975 och att det inte fanns
något i sjukhistorien som motsade att hans sjukdom hade debuterat redan då, samt att han inte klarat av att arbeta sedan 1982. Enligt intyg hade mannen en kronisk psykisk sjukdom vars art och grad var av den naturen att han hade ett oundgängligt behov av regelbunden kvalificerad psykiatrisk kontakt och behandling. Enligt ett i ärendet inhämtat s.k. § 7-intyg anfördes att, om en vanlig rättspsykiatrisk undersökning med anledning av det aktuella brottet hade gjorts, skulle slutsatsen utan tvekan ha blivit att gärningen hade begåtts under inflytande av sinnessjukdom och att det fanns ett oundgängligt behov av sluten psykiatrisk vård. Angående mannens familjesituation var i ärendet upplyst att mannen gift sig med en kusin från Turkiet och att makarna hade två barn, fyra och ett år gamla. Enligt ett intyg från barn- och familjesektionen i makarnas kommun, skulle hustrun och barnen få svårt att klara sig i fall mannen utlämnades. Högsta domstolen uttalade att Turkiet, med hänsyn till den påstådda gärningens allvarliga karaktär, fick anses ha ett betydande intresse av att mannen utlämnades för lagföring dit. Emellertid fick enligt domstolen beaktas att efter den utredning som skedde 1976–77, frågan om lagföring, såvitt framgick av handlingarna, på nytt aktualiserats först 1988, att begäran om utlämning därefter inte gjordes förrän 1991 och att det alltså förflutit 15 år sedan händelsen. Vid en avvägning av de nämnda omständigheterna mot varandra ansåg domstolen att mannens psykiska ohälsa fick anses väga så tungt att en utlämning av honom skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Ett justitieråd (Lars K Beckman) var skiljaktigt och fann att hinder mot utlämning enligt 1–10 §§ UtlämningsL inte mötte mot den begärda utlämningen.
NJA 1992 s. 621 gällde utlämning till USA av en amerikansk medborgare som 1977 genom två amerikanska domar dömts för sexualbrott till fängelse sammanlagt 59 år (för två fall av ”sodomy” av första graden och sju fall av ”sexual abuse” av första graden till fängelse i sammanlagt 47 år samt för tre fall av ”indecent and immoral practices” med barn under femton års ålder till fängelse i sammanlagt 12 år).
USA hade först begärt mannen utlämnad för brotten 1978 (se närmare i avsnitt 3.8). Högsta domstolen hade då, med tillämpning av utlämningsavtalet mellan USA och Sverige, kommit fram till att bundenhet som avsågs i 9 § tredje stycket UtlämningsL (dvs. att fällande dom i det ansökande landet i princip ska godtas) inte kunde anses föreligga och att förutsättningarna för utlämning som behandlades i 9 § UtlämningsL skulle bedömas enligt bestämmelsens första stycke. Vid denna bedömning fann Högsta domstolen att domarna
föranledde sådan erinran som enligt 9 § första stycket UtlämningsL utgjorde hinder mot utlämning av mannen för de gärningar som domarna avsåg. Efter att Sverige och USA 1983 slutit ett tilläggsavtal, enligt vilket en i USA meddelad dom generellt ska godtas som grund för utlämning om det inte i särskilt fall framgår att domslutet är uppenbart oriktigt (jfr 9 § tredje stycket UtlämningsL) ansökte USA på nytt om utlämning. Mannen hade 1992 även dömts av svensk domstol för sexuellt umgänge med barn och sexuellt ofredande till sex månaders fängelse. Han gjorde gällande att en utlämning av honom skulle strida mot 8 § UtlämningsL. Som skäl härför anförde han att det amerikanska straffet – jämfört med ett svenskt för samma brott – var oproportionerligt långt, att ett svenskt fängelsestraff sannolikt inte hade överstigit ett år och därmed skulle ha preskriberats efter fem år, dvs. 1982 eller tidigare. Han anförde vidare att han hade kommit till Sverige i början av 1978, att han alltsedan dess hade tillbringat merparten av tiden här och hela tiden varit verksam som läkare, att han hade en nioårig son i Sverige (som han dock inte bodde tillsammans med) och tre barn, födda 1967, 1970 och 1977 i USA samt att han ansökt om svenskt medborgarskap men avstått från att fullfölja medborgarskapsärendet då det för svenskt medborgarskap krävdes att han avsade sig sitt amerikanska. Han anförde slutligen, att det faktum att USA dröjt så länge med den förnyade begäran om hans utlämnande tydde på att det inte förelåg något betydande intresse från USA:s sida att få honom utlämnad samt att straffet för vissa av de brott som utlämningen gällde var förfallet enligt svensk lag. Högsta domstolen konstaterade först att straffet för några av gärningarna, som enligt svensk rätt närmast var att beteckna som sexuellt ofredande, enligt svensk rätt var att anse som förfallet och att hinder mot utlämning för dessa gärningar förelåg enligt 10 § andra stycket UtlämningsL. För övriga gärningar förelåg emellertid inte något sådant utlämningshinder, varför domstolen övergick till att bedöma huruvida hinder mot utlämning för dessa förelåg enligt 8 §. Vad först gällde mannens personliga förhållanden var det, enligt Högsta domstolen, upplyst att han, med några års avbrott, hade vistats i Sverige sedan 1978. Även om han inte kunde jämställas med svenska medborgare i utlämningshänseende borde, enligt Högsta domstolen, hänsyn ändå tas till hans långa vistelse här i landet. De gärningar som skulle kunna föranleda utlämning var, fortsatte Högsta domstolen, visserligen av allvarlig art men, om de åberopade domarna verkställdes, skulle mannen emellertid med all sannolikhet få undergå ett straff som mycket markant skulle av-
vika från vad som skulle kunna förekomma såsom faktisk påföljd för gärningarna enligt svensk lag. Till detta kom, enligt domstolen, de speciella omständigheter som förelåg i mannen fall; brotten begicks för mer än femton år sedan och om mannen hade ådömts det maximistraff som kunde följa av svensk lag, skulle påföljden med tillämpning av svensk rätt inom kort ha varit förfallen. Vidare hade USA, efter det att tilläggsavtalet kommit till stånd, dröjt närmare åtta år med att göra en ny utlämningsframställning vilket, enligt Högsta domstolen, kunde tolkas som att USA:s intresse av utlämningen var mindre starkt och hade i vart fall gett mannen befogad anledning att anta att utlämning inte skulle begäras på nytt. Vid ett beaktande av samtliga omständigheter fick det enligt Högsta domstolen anses att hinder mot utlämning av mannen förelåg enligt 8 § UtlämningsL.
I NJA 1993 s. 242 (se även avsnitt 3.6) gällde saken utlämning till Ryssland (och eventuell vidareutlämning därifrån till Azerbajdzjan) av två makar från Azerbajdzjan misstänkta för kapning av luftfartyg. Enligt makarna skulle en utlämning med hänsyn till de förhållanden som generellt rådde inom rättskipningen och i fängelserna i Ryssland och i Azerbajdzjan samt med hänsyn till makarnas psykiska status vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Ett beslut om utlämning skulle också, enligt makarna, få långtgående konsekvenser för deras åtta månader gamla dotter, som sannolikt skulle placeras på någon institution under okända förhållanden. Högsta domstolen uttalade, att vad makarna anfört om de allmänna förhållandena inom rättskipningen och fängelserna i Ryssland och i Azerbajdzjan inte kunde beaktas inom ramen för den prövning som skulle göras enligt 8 § UtlämningsL av huruvida hinder mötte mot utlämning på grund av förhållanden som rörde makarna personligen (som tidigare nämnts har Högsta domstolen i NJA 2009 s. 280 senare klargjort hur detta uttalande bör uppfattas). Liksom i NJA 1990 s. 484 I, II och III betonade Högsta domstolen sedan, att 8 § ska tillämpas endast i sådana undantagsfall, där hänsyn till personen väger ojämförligt tyngre än intresset av utlämning och att kapning av luftfartyg är ett allvarligt brott. Med hänsyn till detta kunde makarnas personliga förhållanden, enligt Högsta domstolen, även om de framstod som ömmande, inte anses utgöra hinder enligt 8 § mot deras utlämning. Makarnas dotters personliga förhållanden kunde inte, uttalade domstolen, beaktas vid en prövning av om hinder förelåg enligt 8 §.
NJA 1993 s. 760 gällde utlämning till USA av en man som enligt en amerikansk dom från 1988 var dömd till 13 års fängelse för
våldtäkt, misshandel och olaga tvång. Mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning förelåg enligt 8 § UtlämningsL. Till stöd härför anförde han i huvudsak följande. Han hade, då han efter att ha förklarats skyldig till de åtalade gärningarna men mot borgen blivit försatt på fri fot, lämnat USA och en tid innan domen meddelats kommit till Sverige, där han efter en kort tid träffade sin nuvarande hustru. Hustrun var iransk flykting och tillsammans hade makarna två döttrar, födda 1990 och 1993, samt var hustrun återigen gravid. Utlämningsbegäran och det frihetsberövande som följt på detta hade medfört en djup depression hos honom. Han hade matstrejkat och även vätskestrejkat under häktningstiden och hans hälsa var därför mycket sviktande. Hans avsikt var att inte låta sig levande utlämnas till hemlandet. Av läkarintyg i ärendet framgick att mannen bedömdes befinna sig i ett traumatiskt stresstillstånd med successivt fördjupad depression, störd sömn, viktnedgång och aktiva suicidplaner vid en utlämning. Av ett i ärendet inhämtat s.k. § 7intyg framgick att det ansågs svårbedömt huruvida mannen för närvarande led av en allvarlig psykisk störning men att det fanns en överhängande suicidrisk och att mannen bedömdes vara i behov av mera kvalificerad vård i form av exempelvis rättspsykiatrisk vård. Av vittnesförhör med mannens hustru och läkarintyg avseende hustruns och döttrarnas psykiska tillstånd, framgick att såväl hustrun som äldsta dottern, på grund av hotet om utlämning av mannen och för dotterns del även på grund av förlusten av den nära kontakten med fadern, var utsatta för mycket stor psykisk stress. Vidare framgick att hustrun haft självmordstankar samt att dottern var orolig, rastlös, retlig, destruktiv, sov oroligt och inte ville äta och att, om tillståndet fortsatte, detta utgjorde en allvarlig risk för flickans fortsatta utveckling och framtida psykiska hälsa. Högsta domstolen anförde att USA, med hänsyn till den allvarliga karaktär av de brott för vilka mannen hade att avtjäna straff samt det utdömda straffets längd, fick anses ha ett betydande intresse av att mannen utlämnades för straffverkställighet i hemlandet. Frågan var, enligt domstolen, om mannens hälsotillstånd och personliga förhållanden var sådana att en utlämning trots detta intresse skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Vad som framkommit av utredningen gav enligt Högsta domstolen klart vid handen att den uteslutande orsaken till såväl mannens eget som hans anhörigas nuvarande svåra tillstånd var hotet om utlämning. Från mannens sida var det, enligt domstolen, närmast fråga om ett medvetet förhållningssätt för att omintetgöra utlämning medan hans familj var oskyldiga offer i den uppkomna
situationen. Någon brist i mannens fysiska eller psykiska hälsotillstånd som inte var föranledd av den förevarande utlämningsframställningen förelåg enligt domstolen inte. Bestämmelsen i 8 § UtlämningsL var, anförde Högsta domstolen, av sådant slag att den måste ges en restriktiv tillämpning och motsvarande bestämmelse i det bilaterala avtalet mellan Sverige och USA hade också förutsatts tillämpas i rent exceptionella fall. Med hänsyn till detta kunde enligt Högsta domstolen de i och för sig starka humanitära skäl som i fallet talade mot en utlämning inte anses vara sådana att det utgjorde hinder mot utlämning enligt UtlämningsL.
I NJA 2000 s. 128 var fråga om utlämning till Ryssland av en 21årig man som enligt en rysk häktningsorder var misstänkt för brott som enligt svensk rätt var att bedöma som misshandel eller grov misshandel och som skulle ha begåtts då mannen var 16 år gammal. Mannen bestred utlämningen under hänvisning till bestämmelsen i 8 § UtlämningsL. Högsta domstolen anförde att mot en utlämning talade att mannen endast var 16 år vid gärningen, att denna synes ha varit en engångsföreteelse, att han varit häktad i Ryssland under fyra månader och att han under cirka fyra år vistats i Sverige, där han hade sin mor och sin syster. Högsta domstolen uttalade vidare, att det gått förhållandevis lång tid sedan brottet begåtts men att lagföringen fördröjts framför allt av att mannen avvikit till Sverige. Mannens anpassning till det svenska samhället framstod enligt Högsta domstolen som oklar och den gärning han misstänktes ha begått i Ryssland var inte av mindre grov beskaffenhet. Vidare var han nu, uttalade Högsta domstolen, 21 år och fråga var om utlämning till hans hemland, där han hade sin far och andra släktingar. Vid en samlad bedömning kunde det – på grundval av den utredning som förebringats – enligt Högsta domstolen, inte anses att en utlämning till Ryssland vore uppenbart oförenligt med humanitetens krav. Ett justitieråd (Lennander) var av skiljaktig mening och ansåg att, vid den intresseavvägning som skulle ske i ärendet, de humanitära skälen – framför allt mannens ungdom vid tiden för gärningen – vägde så tungt att en utlämning skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav.
I NJA 2002 s. 624 (se även avsnitt 3.6) gällde saken utlämning till Moldavien för brott som enligt svensk rätt motsvarade mord, alternativt dråp, och rån. Den man ansökan avsåg gjorde gällande, att hinder mot utlämning förelåg enligt 8 § UtlämningsL. Han anförde därvid att han om han återfördes till Moldavien, skulle tas emot av säkerhetspolisen, behandlas som en landsförrädare, bli misshandlad och tvingad att erkänna sig skyldig till brott. Han anförde vidare, att
det förekom tortyr i fängelserna i Moldavien och att förhållandena i fängelserna i övrigt var så dåliga att de intagna tynade bort av köld, hunger och kroniska sjukdomar. Högsta domstolen anförde att mannen var misstänkt för brott av mycket allvarlig beskaffenhet och att Moldavien därför fick anses ha ett betydande intresse av att han utlämnades för lagföring i det landet. Enligt domstolen var mannens personliga förhållanden inte sådana att de utgjorde hinder enligt 8 § UtlämningsL. Högsta domstolen gjorde därefter en självständig prövning av om hinder mot utlämning förelåg enligt Europakonventionens artikel 3. I åberopade Amnestyrapporter angavs det att det i Moldavien i vissa fall förekommit tortyr i polisarrester och att förhållandena i häktena var otillfredsställande. Enligt Högsta domstolen gav utredningen emellertid inte underlag för bedömningen att det förelåg hinder mot utlämning enligt Europakonventionens artikel 3.
I NJA 2004 s. 264 var fråga om utlämning till Lettland av en man som enligt ett av lettisk domstol utfärdat häktningsbeslut var misstänkt för brott som enligt svensk lag motsvarade grov misshandel och grovt tjänstefel. Brotten skulle ha begåtts 1993. Mannen gjorde gällande att en utlämning av honom på grund av hans sjukdomstillstånd och övriga personliga förhållanden, skulle strida mot 8 § UtlämningsL. Av läkarintyg i ärendet framgick att mannen fått psykiatrisk vård efter självmordsförsök 1999 och 2004 och att han bedömdes befinna sig i ett tillstånd som kunde klassificeras som en allvarlig psykisk störning som krävde psykiatrisk vård dygnet runt. Av ytterligare ett läkarintyg i ärendet – ett s.k. § 7-intyg – framgick att mannen var i behov av kvalificerad psykiatrisk heldygnsvård och sedan några månader tillbaka var intagen för sluten psykiatrisk vård. Enligt intyget gjordes den bedömningen att mannen led av en allvarlig psykisk störning av psykotisk natur och att en utlämning vore kontraindicerad på grund av det psykiska tillstånd som rådde samt att mannen inte var i transportabelt skick. Högsta domstolen uttalade att Lettland, med hänsyn till de påstådda gärningarnas allvarliga beskaffenhet, fick anses ha ett betydande intresse av att mannen utlämnades för lagföring där. Samtidigt borde enligt domstolen beaktas, att förhållandevis lång tid förflutit sedan händelsen i fråga. Avgörande för bedömningen var emellertid, enligt Högsta domstolen, att mannen nu led av en så allvarlig psykisk ohälsa att en utlämning av honom fick anses vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Hinder mot utlämning förelåg således enligt 8 § UtlämningsL.
NJA 2007 s. 574 (se även avsnitt 3.6) gällde utlämning till Albanien av en albansk medborgare som enligt albansk domstols häktnings-
beslut var misstänkt för brott som enligt svensk rätt motsvarade mord och grovt vapenbrott. Den albanske mannen gjorde gällande, att det förelåg hinder mot utlämning enligt 8 § UtlämningsL och artikel 3 i Europakonventionen. Som grund för sin inställning anförde han att han och hans släkt varit utsatta för flera svåra övergrepp under de senaste åren, att han vid en utlämning löpte fortsatt risk för sådana övergrepp, att det fanns risk för att han därvid skulle komma att dödas och att de albanska myndigheterna inte skulle komma att ge honom det skydd som han behövde. Högsta domstolen uttalade att det var mest följdriktigt att reservera prövningen enligt 8 § UtlämningsL för sådana fall som bestämmelsen uttryckligen tar sikte på, dvs. personliga förhållanden, och att hänsyn till uppgifter om mer allmänna förhållanden i den ansökande staten fick tas inom ramen för en prövning enligt Europakonventionens artikel 3. Vid en sådan tolkning av 8 § kunde det inte, enligt Högsta domstolen, anses föreligga något hinder mot utlämning enligt den bestämmelsen. Hinder mot utlämning förelåg emellertid, menade domstolen, enligt artikel 3 i Europakonventionen då mannen riskerade att utsättas för en behandling stridande mot artikeln och då de albanska myndigheterna inte skulle komma att kunna ge honom erforderligt skydd.
NJA 2007 N 36 (se även avsnitt 3.6) gällde utlämning till Ryssland av en rysk medborgare som enligt ett tjetjenskt häktningsbeslut var misstänkt för brott som enligt svensk rätt motsvarade människorov. Mannen gjorde gällande att en utlämning skulle kränka Europakonventionen, särskilt artiklarna 3 och 6. Till stöd för sin framställning hänvisade mannen till olika rapporter (bl.a. från Amnesty
International), pressnotiser och tidningsartiklar angående de rättsliga förhållandena i Ryssland och tjetjeners situation i Ryssland. Han åberopade också, att Storbritannien och Danmark vägrat att till Ryssland utlämna tjetjener samt att Sverige på grund av den rådande situationen i Tjetjenien beviljat tjetjener uppehållstillstånd. Vidare åberopade han ett av Amnesty International ingivet yttrande angående förhållandena i Tjetjenien, vari angavs att mannen vid en utlämning till Ryssland skulle löpa stor risk att utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning under häktningstiden samt riskera att erhålla en rättegång som inte skulle nå upp till internationella normer för en rättvis rättegång. Slutligen åberopade han att kommissarien vid Europarådet för mänskliga rättigheter uttalat, att denne vid besök i Tjetjenien funnit bevis för massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna i tjetjenska
fängelser. Högsta domstolen uttalade att, även om den utredning som förelåg i ärendet gav anledning till tvekan, kunde den inte anses erbjuda tillräckligt underlag för bedömningen att det förelåg generella hinder för utlämning till Ryssland enligt artikel 3 eller 6 i Europakonventionen. Domstolen lade emellertid till att det fick förutsättas att denna fråga beaktades ytterligare vid ärendets fortsatta behandling. Domstolen uppmärksammade således regeringen på att den borde överväga att avslå utlämningsframställningen.
I NJA 2009 s. 280 (se avsnitt 3.6 där det finns ett längre citat ur beslutet) var fråga om utlämning till Rwanda av en för bl.a. folkmord misstänkt rwandisk medborgare. Den rwandiske mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning förelåg enligt 6–9 §§ UtlämningsL och enligt artikel 6 i Europakonventionen. Vad avsåg hindret enligt 8 § UtlämningsL hänvisade han till sitt dåliga hälsotillstånd och då särskilt till att han genomgått en bypassoperation och inom ett antal år var i behov av en förnyad sådan, som det saknades möjlighet att utföra i Rwanda. Vad avsåg hindret enligt artikel 6 i Europakonventionen hävdade han, att han vid en utlämning skulle riskera att på ett flagrant sätt förvägras en rättvis rättegång i Rwanda då det förelåg stora brister i rättsväsendet i landet, särskilt när det gällde möjligheterna för honom att själv få vittnen inkallade och förhörda men också i fråga om domstolarnas oavhängighet och opartiskhet. Som tidigare redogjorts för, klargjorde Högsta domstolen i ärendet hur den såg på omfattningen av den prövning som den har att göra; domstolen kom därvid fram till att den, vid sidan av om det föreligger hinder enligt bestämmelserna i UtlämningsL, har att pröva frågan om det finns lagliga hinder mot utlämning enligt bestämmelserna i Europakonventionen. I linje härmed ska den prövning som görs inom ramen för 8 §, enligt domstolen, inriktas på den aktuella personens personliga förhållanden och inte på allmänna förhållanden i den ansökande staten. I det aktuella fallet kunde mannens hälsoskäl och behov av en förnyad bypassoperation, med beaktande av Rwandas intresse av lagföring, inte anses utgöra hinder mot utlämning enligt 8 §. Högsta domstolen prövade därefter om en utlämning stod i strid med bestämmelserna i Europakonventionen. För att en utlämning ska stå i strid med artikel 3 i Europakonventionen krävs enligt Europadomstolens praxis (bl.a. Europadomstolens dom den 28 februari 2008 i målet Saadi mot Italien, no 37201/06), menade domstolen, att den berörde, om han utvisas, löper en allvarlig risk för att utsättas för behandling i strid med artikel 3. Enligt Högsta domstolen gav utredningen i ärendet inte underlag för att
göra någon sådan bedömning. Vad gällde bestämmelserna om rätt till en rättvis rättegång i artikel 6 i Europakonventionen innebär de när de gäller utlämning, uttalade Högsta domstolen under hänvisning till Europadomstolens praxis, inte att en utlämnande stat måste förvissa sig om att en rättegång i den anmodade staten kommer att uppfylla alla de krav som gäller enligt artikel 6; det är endast flagranta brott mot principerna som utgör hinder mot utlämning. Vad Högsta domstolen har att uttala sig om enligt UtlämningsL är, anförde domstolen, om utlämningen lagligen kan beviljas. Det ligger då nära till hands, menade domstolen, att den prövar frågan med utgångspunkt i den restriktivitet som kommit till uttryck i Europadomstolens praxis när det gäller bedömningen av om det föreligger hinder enligt artikel 6 i konventionen, även om goda skäl enligt domstolen kunde anses tala för att regeringen i sin praxis bör ta större hänsyn till det i konventionen skyddade intresset än vad som följer av en sådan utgångspunkt. Högsta domstolen fann, att den utredning som förelåg i ärendet gav anledning att hysa tvivel om den rwandiske mannens möjligheter, att efter en utlämning till Rwanda erhålla en rättegång som uppfyllde de i artikel 6 i Europakonventionen uppställda kraven på en rättvis rättegång; främst vad gällde hans möjligheter att själv få vittnen inkallade och förhörda. Den i Högsta domstolen förebringade utredningen ansågs emellertid inte ge tillräckligt stöd för att göra bedömningen att det på denna grund förelåg ett generellt lagligt hinder mot utlämning till Rwanda för folkmord och liknande brott. Vid den bedömning som Högsta domstolen ansåg sig ha att göra fanns det således inte hinder mot utlämning på grund av Europakonventionen. Högsta domstolen förutsatte emellertid att frågan om behovet av ytterligare underlag för ett slutligt ställningstagande i frågan beaktades i den fortsatta beredningen av ärendet – dvs. inför regeringens slutliga ställningstagande.
I ytterligare några fall har – även om rättsfallen refererats som intressanta för tillämpningen av någon annan av UtlämningsL:s bestämmelser – frågan om en utlämning skulle strida mot 8 § UtlämningsL varit föremål för Högsta domstolens bedömning. Den som begärts utlämnad har i dessa fall, som skäl mot utlämning, främst åberopat sin anknytning till Sverige genom bosättning, hustru och barn eller övrig släkt här. I samtliga dessa fall har de personliga skälen inte ansetts väga så tungt att hinder mot utlämning ansetts föreligga.
I NJA 1982 s. 520, som är refererat i avsnitt 3.5, gjorde den för utlämning aktuelle italienske mannen, som var misstänkt för någon
eller olika former av högmålsbrott och försök till mordbrand, gällande att en utlämning av honom skulle strida mot 8 § UtlämningsL. Högsta domstolen anförde att vad mannen åberopat till stöd för detta – sina band till Sverige och till sin svenska fästmö (av referatet framgår inte närmare i vad dessa band skulle bestå) – inte utgjorde tillräckligt skäl för att hinder mot utlämning enligt 8 § UtlämningsL skulle föreligga.
NJA 1984 s. 903 gällde bl.a. utlämning till USA av en kanadensisk medborgare för brott som enligt svensk lag motsvarade grov varusmuggling avseende narkotika och grovt narkotikabrott. Mannen gjorde gällande att det av humanitära skäl förelåg hinder mot utlämning. Han åberopade härvid sin långa vistelse i Sverige (det framgår inte av referatet hur lång denna var), anknytningen hit genom sin svenska hustru och deras tre barn samt att han även framdeles avsåg att bo i Sverige. Han framhöll vidare att den påstådda narkotikabrottsligheten kunde och borde bli föremål för åtal i Sverige. Högsta domstolen anförde att vad mannen åberopat inte var ett så tungt vägande skäl att utlämning, med beaktande jämväl av gärningarnas art och
USA:s intresse, kunde anses uppenbart oförenligt med humanitetens krav.
I NJA 1986 s. 262 (se även avsnitt 3.3) var fråga om utlämning till Turkiet av en turkisk medborgare bl.a. på grund av en turkisk dom, genom vilken mannen 1977 dömts till 20 års fängelse för mord. Mannen gjorde gällande att det på grund av hans personliga förhållanden förelåg hinder mot utlämning. Om dessa uppgav han att han varit bosatt i Sverige sedan 1979, att hans hustru kom till Sverige 1985, att makarnas två barn inte tillåtits lämna landet och därför var kvar i Turkiet, att hustrun nu väntade barn samt att han under sin tid i Sverige lärt känna en svensk kvinna med vilken han hade två barn och att han dagligen umgicks med dessa barn. Högsta domstolen uttalade att vad mannen åberopat om sin anknytning till Sverige inte var så tungt vägande att utlämning, med beaktande jämväl av gärningens art och Turkiets intresse, kunde anses uppenbart oförenlig med humanitetens krav.
I NJA 1987 s. 825 (se även avsnitt 3.3) begärde Tyskland utlämning av en palestinsk man dels för att han skulle kunna lagföras för narkotikabrott som han enligt ett tyskt häktningsbeslut var misstänkt för, dels för att en övervakning av honom hänförlig till ett tidigare avtjänat fängelsestraff för narkotikabrott skulle kunna verkställas. Mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning förelåg enligt 8 § UtlämningsL i huvudsak på grund av att han sedan två år
tillbaka vistats i Sverige, att han här hade sina närmaste släktingar, bl.a. sin mor och sju syskon, av vilka de flesta var svenska medborgare och att han för sin livsföring var starkt beroende av att få vara tillsammans med sin släkt. Högsta domstolen anförde, att varken vad mannen anfört eller vad som i övrigt hade framkommit om hans personliga förhållanden var av sådan art, att det kunde anses uppenbart oförenligt med humanitetens krav att han utlämnades.
I NJA 1989 s. 498 (se även avsnitt 3.3 – fallet med en s.k. ”undercover agent”) gällde saken utlämning till USA av en chilensk medborgare som enligt amerikanska åtals- och häktningsbeslut var misstänkt för brott som enligt svensk rätt var att bedöma som tre narkotikabrott. Mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning förelåg enligt 8 § UtlämningsL. Han åberopade därvid att det skulle innebära en uppenbar livsfara för honom att återvända till USA med hänsyn till risken för repressalier mot honom från den i brotten inblandade narkotikaorganisationen. Han åberopade vidare att han varit i Sverige sedan nästan två år tillbaka, sedan ett år tillbaka sammanlevde med en chilensk kvinna som han nu var gift med och som hade sex barn, vilka betraktade honom som sin far. Två av barnen hade i brev till Högsta domstolen uttalat att de skulle ta livet av sig om mannen utlämnades och att de var övertygade om att mannen efter en utlämning till USA skulle komma att bli dödad. I ett till Högsta domstolen inkommet läkarintyg, hade en specialist i barn- och ungdomspsykiatri angett att det var osäkert hur barnens uttalanden skulle bedömas, att ett av barnen visat tecken på psykisk stress och sorg och att en impulshandling inte kunde uteslutas från något av barnen. Högsta domstolen fann – med hänsyn bl.a. till det skydd mannen, om det var påkallat, borde kunna påräkna i USA – att omständigheterna inte var sådana att den begärda utlämningen kunde anses uppenbart oförenlig med humanitetens krav.
I NJA 1990 s. 492, som är refererat i avsnitt 3.6, gällde saken utlämning till Tyskland av en libanesisk medborgare som enligt tyska häktningsbeslut var misstänkt för urkundsförfalskning i ett stort antal fall. Mannen gjorde gällande att det skulle vara uppenbart oförenligt med humanitetens krav att utlämna honom på grund av att hans hustru och två barn samt ett antal andra anhöriga befann sig i Sverige, de förfalskningsbrott som han begått inte var så allvarliga att de borde föranleda en så ingripande åtgärd som utlämning samt då hänsyn borde tas till den relativt långa tid – omkring nio månader – som han med anledning av de aktuella brotten varit berövad friheten, först i Tyskland och sedan i Sverige. Högsta domstolen ut-
talade att varken mannens familjesituation eller personliga förhållanden i övrigt var av sådan art att utlämning av honom till Tyskland kunde anses uppenbart oförenlig med humanitetens krav.
3.8. Krav på bevisning i skuldfrågan – dom eller häktningsbeslut i den ansökande staten
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 12 p. 2 [a]) ska en framställning om utlämning åtföljas av original eller bestyrkt avskrift antingen av en omedelbart verkställbar dom eller av häktningsbeslut eller annat beslut med samma verkan, utfärdat i den ordning som föreskrivs i den begärande partens lag. De stater som tillträtt konventionen har genom artikeln förbundit sig att godta en dom eller ett häktningsbeslut som underlag för en utlämningsbegäran utan någon prövning av den tilltalades skuld eller domens standard i övrigt. Vid tillträdet till konventionen förbehöll sig Sverige emellertid att vägra utlämning, om det i det särskilda fallet framgår att domslutet eller häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt.
I 9 § UtlämningsL uppställs vissa krav på bevisning i skuldfrågan för att utlämning ska beviljas. I princip krävs dom eller häktningsbeslut från behörig myndighet i den ansökande staten. Undantag gäller emellertid för sådana accessoriska brott, för vilka utlämning kan ske enligt 4 § andra stycket UtlämningsL. Avseende dessa krävs enligt andra stycket varken dom eller häktningsbeslut, men den utredning som den ansökande staten åberopar måste innebära att det föreligger sannolika skäl för att personen har begått gärningen.
För att en dom ska godtas ska den enligt första stycket ”stödjas av utredningen” och får inte ”föranleda allvarlig erinran”. Grundar sig framställningen på ett häktningsbeslut krävs för utlämning enligt andra stycket att det föreligger sannolika skäl för att personen begått gärningen.
I bestämmelsens tredje stycke ges möjlighet att genom överenskommelse med annan stat bestämma att fällande dom eller häktningsbeslut som meddelats av domstol eller domare ska godtas, om det inte i särskilt fall framgår att domslutet eller häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt. Det svenska förbehållet till 1957 års utlämningskonvention avspeglas således i UtlämningsL. I en sådan överenskommelse kan emellertid föreskrivas, att dom som meddelats efter förhandling som hållits i den dömdes utevaro endast ska godtas, om den dömdes rättighet att försvara sig ändå kan anses ha blivit
tillräckligt tillgodosedd eller om den främmande staten lämnar en försäkran om att den dömde har möjlighet att påkalla en ny domstolsprövning som tillgodoser hans rätt till försvar.
Överenskommelse att godta såväl domar som häktningsbeslut föreligger, som nämnts, mellan Sverige och andra stater som anslutit sig till 1957 års utlämningskonvention. Vidare finns sådan överenskommelse i flera av de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. Enligt det andra tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonventionen får domar som meddelats utan att den dömde varit närvarande särbehandlas på det sätt som anges i UtlämningsL (se närmare nedan).
Det är i viss mån oklart hur utländska motsvarigheter till de svenska instituten strafföreläggande och ordningsbot ska behandlas i utlämningshänseende, dvs. huruvida de ska jämställas med en dom eller inte.36 I praktiken uppkommer nog fråga om dessa endast när det gäller accessoriska brott; den utdömda påföljden enligt utländska summariska förfarandena innefattar nog mycket sällan frihetsstraff i minst fyra månader och kan då inte självständigt ligga till grund för utlämning. Argument kan anföras såväl för att de ska jämställas med en dom enligt 9 § första stycket som för att de ska behandlas som att dom inte föreligger och att det för dem i stället ska krävas att den föreliggande bevisningen innefattar sannolika skäl för att personen begått gärningen. I doktrinen har anförts, att det för den enskilde individen vore mest förmånligt att låta utländska summariska förfaranden falla in under begreppet dom i första stycket, eftersom en prövning då är tänkt att omfatta såväl det materiella slutet som beslutsförfarandet, medan en prövning av om sannolika skäl föreligger endast tar sikte på själva bevisningen.37
I förarbetena till UtlämningsL (prop. 1957:156 s. 64 f. och 75) framhålls att det – med hänsyn till det allvarliga ingrepp i friheten som en utlämning till annat land innebär – självfallet är en förutsättning för att en utlämningsbegäran över huvud taget ska upptas till behandling, att en viss utredning i skuldfrågan redan ägt rum i den ansökande staten, och att denna utredning alltid bör ha fortskridit så långt att fällande dom eller häktningsbeslut meddelats. Departementschefen understryker i förarbetena (prop. 1957:156 s. 33 och 64 f.), att frågan om vilken bevisning som bör förebringas i skuldfrågan i ett utlämningsärende är av stor betydelse för individens rättsskydd. Han ansåg det därför välgrundat att i utlämnings-
36 Se Påle 2003, s. 233 f. 37 Påle 2003, s. 234.
ärenden inte förbehållslöst godta fällande dom eller häktningsbeslut i den ansökande staten utan enligt hans förmenande borde en prövning av den avsedda personens brottslighet göras. Regelmässigt borde, anförde departementschefen, krävas så mycket bevisning, att sannolika skäl föreligger till misstanke att personen är skyldig till brottet. Krav på sannolika skäl innebär samma krav som gäller för häktning enligt rättegångsbalken och detta syntes, enligt departementschefen, innebära en rimlig avvägning. Initialt menade departementschefen att detta krav i princip borde upprätthållas, även om utlämningsframställningen grundar sig på en dom. På inrådan av Lagrådet ersattes emellertid, beträffande sådana fall då utlämningsframställningen grundas på fällande dom, regeln i det ursprungliga förslaget om att det ska föreligga sannolika skäl för att den som begärs utlämnad har begått gärningen, med ett stadgande som förutsätter att den åberopade domen uppfyller rimlig standard.
En dom ska därför enligt 9 § ”stödjas av utredningen” och får inte heller ”föranleda allvarlig erinran”. De valda formuleringarna är avsedda att innebära att ”domen i det väsentliga är riktig” (prop. 1957:156 s. 129). Enligt departementschefen syntes det emellertid knappast möta betänkligheter att uppmjuka kravet på särskild utredning i skuldfrågan, om i framställningen åberopas en fällande dom och framställningen kommer från en stat, ”vars processordning enligt uppfattningen i vårt land är fullt tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt” (prop. 1957:156 s. 33). Han förordade därför en ordning där det, vid slutande av utlämningstraktater, kan föreskrivas, att fällande dom i den ansökande staten ska accepteras såsom tillräcklig utredning i skuldfrågan. Mera tveksamt var det, menade han, om en liknande betydelse borde kunna tillerkännas häktningsbeslut i den ansökande staten. Ur rättssäkerhetssynpunkt anmäler sig, anförde han, vissa betänkligheter häremot men något absolut hinder mot att ingå sådana överenskommelser borde lagen ändå inte ställa upp. En ovillkorlig förutsättning borde dock vara, uttalade han, att överenskommelsen begränsas till att avse sådant häktningsbeslut som meddelats av domstol eller domare. En traktat fick emellertid, enligt departementschefen, inte ges sådant innehåll att skyldighet förelåg att acceptera en dom som enligt vad som framkommer här i riket är ”helt oriktig”, varför bestämmelsen i 9 § tredje stycket formulerades så, att Sverige vid överenskommelser med främmande stat om att godta fällande dom eller beslut om häktning ska förbehålla sig rätten, att vägra utlämning om det i det särskilda fallet framgår att domslutet eller häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt (prop.
1957:156 s. 129). Innebörden av detta förbehåll berörs av departementschefen på skilda ställen i förarbetena (prop. 1957:156 s. 33, 65 och 129). Således anförde han, att det är klart att den som begärs utlämnad ska ha möjlighet att kullkasta den i domen eller häktningsbeslutet innefattade presumtionen genom att i Sverige föra fram bevisning i utlämningsärendet. Han uttalade vidare, att utlämning inte bör komma i fråga, då den person som begärs utlämnad kan på ett enligt svensk rättegångsordning klart bindande sätt visa att han inte har begått det uppgivna brottet och att det åberopade domslutet eller häktningsbeslutet således är felaktigt. Ytterligare anges i förarbetena att en dom givetvis inte ska accepteras om det t.ex. kan visas att den dömde befann sig på annan plats när brottet begicks och alltså inte kan ha förövat detta eller att domen på annat sätt är behäftad med uppenbart fel. Motsvarande sägs böra gälla för häktningsbeslut.
I doktrinen har anförts att det föreligger viss skillnad mellan den prövning av domens riktighet som ska göras enligt 9 § första stycket och tredje stycket.38 Enligt tankegången innebär formuleringen i första stycket, att domen ”inte heller i övrigt får föranleda allvarlig erinran”, att en prövning inte bara ska göras av domens materiella riktighet utan att den även ska innefatta på vilket sätt en dom har tillkommit. En dom som i och för sig grundar sig på övertygande bevisning om att personen begått den aktuella gärningen, skulle då exempelvis inte kunna godtas om personen, fast han behövt det, inte fått tillgång till juridiskt biträde. Formuleringen ”uppenbart oriktigt” i tredje stycket skulle emellertid, enligt resonemanget, enbart ha bärighet på domens materiella riktighet, dvs. om personen har begått gärningen.
Som nämnts är kravet på sannolika skäl för att personen begått gärningen i 9 § andra stycket samma krav som enligt rättegångsbalken ställs upp för att en person får häktas. I doktrinen har Högsta domstolen i något utlämningsavgörande kritiserats för att ha ställt upp ett mycket högre beviskrav än vad som brukar göras i fråga om häktning enligt rättegångsbalken.39
Kravet på dom eller häktningsbeslut gäller, som nämnts, inte för sådana lindrigare brott för vilka utlämning enligt 4 § andra stycket UtlämningsL beviljas i samband med utlämning för grövre brott. I
38 Påle 2003, s. 230 och 243. 39 Danelius 1982, s. 626 f., som bl.a. redogör för NJA 1978 C 272 i vilket fall USA begärt en amerikansk medborgare utlämnad som misstänkt för våldtäkt och där Högsta domstolen, efter att ha analyserat mannens och målsägandens berättelser, kom till slutsatsen att bevisningen mot mannen inte hade sådan styrka att det kunde anses föreligga sannolika skäl att mannen begått brottet.
samband med att möjligheten att utlämna för sådana accessoriska brott infördes, ansågs att ett ovillkorligt krav om dom eller häktningsbeslut för dessa brott inte längre kunde bibehållas, eftersom man ansågs få räkna med att det i utländsk lagstiftning – liksom enligt svensk rätt – kunde finnas begränsningar i möjligheten att använda häktning när det gäller lindrigare brott (prop. 1975:35 s. 60). Bestämmelsen ändrades därför på så sätt, att utlämningsframställning i fall som avses i 4 § andra stycket kan grunda sig på annan utredning än häktningsbeslut. Om utlämning samtidigt begärs för en gärning som motsvarar brott för vilket svensk lag stadgar fängelse i mer än ett år och för lindrigare brott, måste utlämningsframställningen således grundas på häktningsbeslut eller dom såvitt gäller det grövre brottet, medan de sannolika skälen att personen begått det lindrigare brottet får visas på annat sätt, exempelvis genom utdrag ur förundersökningsprotokollet eller liknande (prop. 1975:35 s. 60).
Som nämnts har 1978 fogats ett andra tilläggsprotokoll till 1957 års utlämningskonvention, vilket Sverige tillträdde påföljande år (SÖ 1979:13). Genom tilläggsprotokollets artikel 3 kompletterades utlämningskonventionen med bestämmelser om utevarodomar. Enligt artikel 3.1 gäller:
Begär en avtalsslutande part av en annan sådan part utlämning för verkställighet av ett straff eller en frihetsberövande skyddsåtgärd som beslutats genom en dom in absentia (utevarodom), får den anmodade parten vägra utlämning om, enligt dess åsikt, rättegången inte har tillgodosett de minimirättigheter till försvar vilka anses böra tillkomma var och en som åtalas för ett brott. Utlämning ska emellertid ändå beviljas, om den ansökande parten lämnar en försäkran, som bedöms innebära tillräcklig garanti för att den som begärs utlämnad får rätt till ny domstolsprövning och därvid tillförsäkras rätten till försvar. Ett sådant beslut ger den ansökande parten rätt att antingen verkställa domen, om den dömde ej för särskild talan (opposition) mot denna, eller också, om han för sådan talan, anställa rättegång mot honom.
Tillträdet till tilläggsprotokollet föranledde tillägget i 9 § tredje stycket UtlämningsL om utevarodomar. Innan det andra tilläggsprotokollet togs fram gällde förpliktelsen att, enligt artikel 12 i utlämningskonventionen, godta en annan konventionsstats dom i princip även utevarodomar. Sverige kunde dock, genom sitt mot artikel 12 avgivna förbehåll, vägra utlämning om avgörandet ansågs uppenbart oriktigt. Anledningen till tilläggskonventionens bestämmelse om utevarodomar var att en expertkommitté inom Europarådet uppmärksammat att konventionens föreskrift om godtagande av dom som
meddelats i den ansökande staten, kunde tänkas komma i konflikt med Europakonventionen, när fråga var om en utevarodom (prop. 1978/79:80 s. 12 f.). Enligt Europakonventionen hade nämligen slagits fast vissa minimirättigheter som skulle tillkomma var och en som hade blivit anklagad för brottslig gärning; enligt artikel 6.3 b–d gäller att den åtalade ska ha rätt att åtnjuta tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde samt att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom liksom att få vittnen inkallade för egen räkning. Enligt expertkommittén måste en stat som anslutit sig till Europakonventionen ha möjlighet att avslå en framställning om utlämning, om den fann att Europakonventions regler hade åsidosatts (prop. 1978/79:80 s. 13). Vid utformningen av bestämmelserna om utevarodom i tilläggsprotokollet togs hänsyn till att vissa stater hade regler som innebar en rätt för den som dömts i sin frånvaro, att inom viss tid efter delgivning av domen föra särskild talan (opposition) mot denna, varvid ny rättegång skulle äga rum. Det andra tilläggsprotokollets regelsystem avseende utevarodomar måste, enligt föredragande statsrådet i propositionen om godkännande av tilläggsprotokollet, ses som en förbättring av den dömdes rättsskydd i utlämningsärenden (prop. 1978/79:80 s. 13). Från svensk synpunkt var det vidare, menade han, en klar fördel att det uttryckligen slogs fast att utlämning för verkställighet av en utevarodom inte behövde beviljas annat än när den dömde hade erhållit godtagbart rättsskydd i processen eller garantier lämnats för att sådant rättsskydd skulle komma att tillförsäkras honom efter utlämningen. Bedömningen av frågan om de nya villkor för utlämning var uppfyllda som uppställdes i tilläggsprotokollets artikel 3, borde, enligt föredragande statsrådets mening, ingå i den prövning som enligt UtlämningsL ankom på Högsta domstolen (prop. 1978/79:80 s. 13 f.). Tilläggsprotokollets artikel 3 fick därför uttryckligt stöd i UtlämningsL genom att 9 § tredje stycket kompletterades med en ny mening.
Överenskommelse att godta domar och häktningsbeslut finns i vissa av de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. Följande gäller med avseende på detta enligt dessa avtal.
- Avtalet med Australien: Överenskommelse att godta såväl den ansökande statens domar som häktningsbeslut (se NJA 2003 s. 354, nedan). Enligt artikel V f ii) (SÖ 1974:3 i dess lydelse efter ändring genom SÖ 1989:49) får utlämning, såvitt angår en person som dömts för brott, vägras när den anmodade staten
anser den fällande domen vara oriktig. Enligt artikel VII 2 a) (SÖ 1974:3) ska en framställning om utlämning, om personen är anklagad för brott, åtföljas av ett ”vederbörligen legaliserat häktningsbeslut”. Genom ändringsprotokollet från 1989 (SÖ 1989:49) finns inte längre i avtalet någon möjlighet att vägra utlämning med hänvisning till brister i bevisningen. Uppfyller en utlämningsframställning de i artikel VII 2 a) angivna villkoren ska därför i princip denna godtas utan någon prövning av den eftersöktes skuld. Utrymme torde dock finnas att vägra utlämning om ett häktningsbeslut bedöms vara uppenbart oriktigt (se NJA 2003 s. 354).
- Avtalet med Kanada: Överenskommelse att godta såväl den ansökande statens domar som häktningsbeslut. Enligt artikel 7 (SÖ 2001:42) ska ett häktningsbeslut från en domstol i den ansökande staten godtas som tillräcklig utredning och grund för utlämningsframställningen om det åtföljs av en sammanställning där åklagaren anger sin bevisning i målet samt att bevisningen upptagits i enlighet med den ansökande statens lagstiftning. Enligt artikeln ska vidare en dom i den ansökande staten godtas som stöd för en framställning om utlämning i fall där en person är eftersökt för verkställighet av dom.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Inte någon överenskommelse att godta domar och häktningsbeslut. Artikel 10 (3) och (4) (SÖ 1965:19–20) föreskriver endast att, om framställningen avser en person som misstänks för brott måste framställningen bl.a. vara åtföljd av häktningsbeslut, och om framställningen avser en person som redan dömts, måste den åtföljas av bevis om domens innehåll.
- Avtalet med USA: Överenskommelse att godta såväl den ansökande statens domar som häktningsbeslut. Enligt artikel XI p. 3 (SÖ 1984:34, artikel X p. 3 i den konsoliderade versionen) ska en framställning om utlämning av en person som är eftersökt för lagföring åtföljas av häktningsbeslut samt sådan ytterligare utredning som ger vid handen att det finns sannolika skäl att anta att den eftersökte har begått det brott för vilket utlämning begärs. Ett sådant häktningsbeslut och sådan ytterligare utredning ska enligt artikeln godtas som tillräcklig grund för utlämning, om det inte i ett särskilt fall framgår att häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt. Enligt artikel XI p. 4 (SÖ 1984:34, artikel X
p. 4 i den konsoliderade versionen) ska en framställning om utlämning beträffande en person som har befunnits skyldig till brottet åtföljas av den slutliga domen. I undantagsfall får, enligt artikeln, den anmodade staten begära ytterligare handlingar.
Högsta domstolen har i ett antal fall haft anledning att tillämpa 9 § UtlämningsL. I rättsfallsgenomgången nedan har en uppdelning gjorts efter om utlämningsframställningen grundats på en dom, ett häktningsbeslut eller en utevarodom.
Av Högsta domstolens avgöranden framgår att utevarodomar inte sällan inneburit problem i utlämningssammanhang. I något fall (NJA 1984 s. 903) har Högsta domstolen, som egentligen varit tvungen att godkänna den utländska utevarodomen om domslutet inte kunnat konstateras vara ”uppenbart oriktigt” enligt 9 § tredje stycket, tagit sig igenom problematiken genom att förklara att en utlämning, mot bakgrund av utevarodomen, fick anses ”oförenlig med grunderna för rättsordningen här i riket”. I ytterligare fall har avgörande hänsyn tagits till att den aktuella personens eget agerande varit den huvudsakliga anledningen till att det aktuella målet avgjorts i dennes utevaro (i NJA 1989 s. 263, trots kallelse till förhandling inte sett till att inställa sig och i NJA 1993 s. 18, efter att själv ha överklagat ha hållit sig undan).
Domar
I NJA 1972 s. 358 (se även avsnitt 3.5) var fråga om utlämning till USA av en taiwanesisk medborgare som av amerikansk domstol förklarats skyldig till brott som enligt svensk lag fick anses motsvara försök till mord eller anstiftan av försök till mord på vice premiärministern i Taiwans regering (en jury hade meddelat ett fällande avgörande, vilket ännu inte följts av ett av domaren fastställt straff). Mannen åberopade som hinder mot utlämning i första hand att det inte var bevisat att han begått den aktuella gärningen. Högsta domstolen fastslog att enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL, sammanställt med artiklarna I och XI i det gällande utlämningsavtalet med USA, skulle amerikansk domstols fällande dom godtas som grund för utlämning, om det inte framgick att domslutet var uppenbart oriktigt. Någon omständighet som utvisade att avgörandet i det aktuella målet skulle vara oriktigt hade emellertid inte framkommit. Domen stöddes, enligt Högsta domstolen, av en omfattande utred-
ning, vilket, anförde domstolen, i allt fall innebar sådana sannolika skäl att mannen begått gärningen som förutsattes för tillämpning av 9 § andra stycket UtlämningsL. På grund av det anförda innefattade, enligt Högsta domstolen, 9 § inte hinder mot utlämning.
Även i NJA 1975 s. 115 var fråga om utlämning till USA, men i detta fall av en amerikansk medborgare. Till stöd för framställningen åberopades dels att jury vid amerikansk domstol förklarat mannen skyldig till inbrott med användande av eldvapen samt misshandel och hot med livsfarligt vapen, dels att domstolen i anledning av dessa brott utfärdat order om häktning. Mannen gjorde gällande att han var oskyldig; att han i själva verket jagat gärningsmannen på flykten och att polisen missuppfattat situationen och felaktigt gripit honom. Han gjorde vidare gällande att det material varpå juryn grundat sin förklaring att han var skyldig till de angivna gärningarna, i själva verket visade att han var oskyldig. I utlämningsärendet fanns inte någon redovisning av det material som låg till grund för domstolsjuryns förklaring om mannens skuld och mannen hade av kostnadsskäl inte haft möjlighet att förebringa materialet i utlämningsärendet. Högsta domstolen ansåg, att mannens uppgifter om händelseförloppet vid det aktuella tillfället inte utan vidare kunde lämnas utan avseende. I det läget ansåg domstolen det otillfredsställande att ta ställning till utlämningsframställningen utan att ha möjlighet att bedöma mannens invändning mot juryavgörandet mot bakgrund av det material som avgörandet byggde på. Enligt artikel XI p. 1 a) i utlämningskonventionen med USA (SÖ 1963:17) kan den anmodade staten i undantagsfall, när det gäller någon som är dömd för det aktuella brottet, begära ytterligare handlingar av den ansökande staten än den aktuella domen. Högsta domstolen anmälde därför frågan om åtgärd för att få ut det material som juryavgörandet vilade på för regeringen. Efter att utrikesdepartementet tagit upp frågan med den amerikanska ambassaden avböjde denna emellertid att ställa till förfogande sådana handlingar som avsågs med beslutet. Högsta domstolen tog då först upp frågan om ärendet borde förklaras vilande, varvid domstolens majoritet (tre justitieråd – Petrén, Alexanderson och Gärde Widemar) kom fram till att domstolen nu hade att ta ställning till utlämningsframställningen. Två justitieråd (Mannerfelt och Hesser) var av skiljaktig mening och ansåg att hinder som avses i 32 kap. 5 § rättegångsbalken mot ärendets prövning i det föreliggande skicket förelåg. I sak anförde Högsta domstolen att enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL, sammanställt med artiklarna I och XI i utlämningskonventionen med USA (SÖ 1963:17) ska ameri-
kansk domstols fällande dom godtas som grund för utlämning, om det inte framgår att domslutet är uppenbart oriktigt. Såsom fällande dom var, uttalade domstolen, att betrakta även ett fällande juryavgörande som ännu icke följts av fastställande av straff (se även NJA 1972 s. 358). Såsom Högsta domstolen i sitt tidigare beslut om att anmäla frågan om åtgärd för att få ut ytterligare material till regeringen, uttalat, fortsatte domstolen, kunde mannens uppgifter om händelseförloppet inte utan vidare lämnas utan avseende och måste det anses otillfredsställande att ta ståndpunkt till utlämningsframställningen utan möjlighet att bedöma mannens invändning mot juryavgörandet mot bakgrund av det material varpå avgörandet vilade. Sådan komplettering av materialet som avsågs med Högsta domstolens nämnda beslut hade emellertid, konstaterade domstolen, inte kommit till stånd. Även i det uppkomna läget var, anförde Högsta domstolen, utgångspunkten att frågan var att bedöma enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL. Förvisso förelåg enligt Högsta domstolen oklarheter som kunde inge viss tveksamhet till det i utlämningsärendet föreliggande materialet, men det kunde ändå inte, menade Högsta domstolen, anses utvisat att juryavgörandet om mannens skuld var uppenbart oriktigt. Under den angivna förutsättningen förelåg alltså, enligt Högsta domstolen, inte hinder mot utlämningen enligt 9 § UtlämningsL.
NJA 1978 s. 671 gällde också utlämning till USA av en amerikansk medborgare (samma utlämningsärende återkom sedan i NJA 1992 s. 621, se avsnitt 3.7). Till stöd för framställningen åberopades dels en dom i vilken mannen dömts för ”sodomy” av första graden i två fall samt för ”sexual abuse” av första graden i sju fall till fängelse i sammanlagt 47 år, dels en dom i vilken mannen dömts för ”indecent and immoral practices” med barn under 15 års ålder i tre fall till fängelse i sammanlagt 12 år. Såvitt framgick av utredningen hade de båda domarna vunnit laga kraft och i vart fall hade de föregåtts av fällande juryavgöranden, vilka enligt Högsta domstolen med hänvisning till NJA 1972 s. 358 och 1975 s. 115, var att betrakta som fällande domar. Mannen gjorde gällande att han var oskyldig. Han anförde även att straffmätningen – 59 års fängelse – medförde att domarna föranledde allvarlig erinran, att domarna i de delar mannen inte vitsordat gärningarna inte stöddes av utredningen och att de även föranledde allvarlig erinran med avseende på sättet att förebringa utredningen. Hinder mot utlämning förelåg därför, menade mannen, på de angivna grunderna enligt 9 § första stycket UtlämningsL. Vid tiden för Högsta domstolens beslut fanns tilläggskon-
ventionen (SÖ 1984:34) till den ursprungliga utlämningskonventionen (SÖ 1963:17) mellan Sverige och USA ännu inte. Den sist nämnda konventionen gällde bara för vissa särskilt uppräknade brott. De gärningar som mannen fällts till ansvar för omfattades inte av denna uppräkning. Sådan konventionsmässig bundenhet som avses i 9 § tredje stycket UtlämningsL förelåg därför inte enligt Högsta domstolen. De förutsättningar för utlämning som behandlas i 9 § UtlämningsL skulle därför i det aktuella fallet, enligt Högsta domstolen, bedömas enligt paragrafens första stycke. Högsta domstolen uttalade att enligt vad som vid förhandlingen i utlämningsärendet hade upplysts av en amerikansk advokat, som hörts på mannens begäran, var den strafftid som mannen dömts till, med hänsyn till de gärningar som lagts honom till last märkligt lång efter amerikanska förhållanden. Av den hörda advokatens utsaga och övrig utredning framgick, enligt Högsta domstolen, att inga säkra slutsatser kunde dras eller garantier lämnas, angående den tid som mannen skulle vara tvungen att avtjäna innan han blev villkorligt frigiven. Med all sannolikhet skulle dock, uttalade domstolen, denna strafftid bli så lång att det faktiska straffet till följd av domarna, mycket markant skulle avvika från vad som skulle kunna förekomma såsom faktisk påföljd för gärningarna enligt svensk lag, och måste anses vara orimligt hårt i förhållande till de brott för vilka mannen fällts till ansvar, även om dessa också enligt svensk lag var av allvarlig art. Till detta kom, enligt Högsta domstolen, att den utredning som åberopats till stöd för domarna föranledde erinringar i olika hänseenden. Det framgick sålunda, anförde domstolen, att de pojkar mot vilka gärningarna riktats hörts vid olika tillfällen innan de avgav sina i utlämningsärendet åberopade utsagor vid rättegången, utan att det var känt för Högsta domstolen hur det hade gått till vid de tidigare förhörstillfällena eller vad som därvid hade framkommit. Såvitt bekant hade enligt Högsta domstolen vidare inte barnpsykologisk eller förhörspsykologisk sakkunnig medverkat vid förhören eller vid bedömningen av pojkarnas utsagor. På grund av det anförda, och vad som i övrigt framkommit i utlämningsärendet angående domarna, fann Högsta domstolen att dessa föranledde sådan erinran som enligt 9 § första stycket UtlämningsL utgjorde hinder mot utlämning av mannen för de gärningar som domarna avsåg.40
40 Se om de amerikanska utlämningsärendena NJA 1972 s. 358, 1975 s. 115 och 1978 s. 671 även Erenius 1983, s. 241 ff., som riktar viss kritik mot Högsta domstolens restriktiva in-
Häktningsbeslut
I NJA 1982 s. 520 (se även avsnitt 3.5) uppkom fråga om hinder mot utlämning förelåg enligt 9 § UtlämningsL för de brott som enligt Högsta domstolen inte var att anse som politiska (för övriga brott förelåg ju redan hinder mot utlämning enligt 6 § UtlämningsL). Högsta domstolen konstaterade, att såväl Sverige som Italien ratificerat 1957 års utlämningskonvention, att konventionen utgjorde en sådan överenskommelse som åsyftas i 9 § tredje stycket UtlämningsL och att stycket ägde tillämpning i det aktuella fallet. De häktningsbeslut som åberopats till stöd för utlämningsframställningen var, konstaterade Högsta domstolen vidare, utfärdade av domare och enligt domstolen hade någon omständighet som utvisade att besluten var uppenbart oriktiga inte framkommit. Hinder mot utlämning för de gärningar som inte var politiska brott förelåg därmed inte enligt 9 § UtlämningsL.
I NJA 1984 s. 903 (se även avsnitt 3.7) gällde saken utlämning till såväl Italien som USA. USA (se nedan om Italiens utlämningsframställning, som avsåg en utevarodom) åberopade till stöd för sin utlämningsframställning ett av amerikansk domare meddelat beslut i vilket den för utlämning begärde mannen förklarats häktad misstänkt för brott, som enligt svensk lag motsvarade grov varusmuggling avseende narkotika och grovt narkotikabrott. Mannen gjorde gällande att det inte förelåg sannolika skäl för att han begått de påstådda gärningarna. Under ärendets handläggning i Högsta domstolen hade tilläggskonventionen (SÖ 1984:34) till den ursprungliga utlämningskonventionen (SÖ 1963:17) mellan Sverige och USA trätt i kraft. Högsta domstolen kom fram till att tilläggskonventionen var tillämplig i det aktuella fallet. Enligt artikel XI 3 b i tilläggskonventionen ska en framställning om utlämning av en person som är eftersökt för lagföring bl.a. åtföljas av – förutom häktningsbeslut utfärdat av en domare eller annan behörig domstolstjänsteman – ”sådan ytterligare utredning som ger vid handen att det finns sannolika skäl att anta att den eftersökte har begått det brott för vilket utlämning begärs”. I samma punkt anges: ”Ett sådant häktningsbeslut och sådan ytterligare utredning ska godtas som tillräcklig grund för utlämning, om det inte i ett särskilt fall framgår att häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt”. Högsta domstolen uttalade att tilläggskonventionen i berörda delar hade ett innehåll som föll inom ramen för
ställning till de amerikanska domarna och den tveksamhet beträffande det amerikanska rättssystemet som han menar Högsta domstolen ger uttryck för.
vad som enligt 9 § tredje stycket första meningen fick bestämmas genom överenskommelse med främmande stat och vid tillämpning av UtlämningsL skulle således tilläggskonventionens bestämmelser iakttas. Rörande frågan i vilken omfattning Högsta domstolen hade att pröva huruvida den vid framställningen fogade utredningen gav vid handen, att det fanns sannolika skäl att anta att den eftersökte hade begått det brott för vilket utlämning begärdes, hänvisade Högsta domstolen till uttalanden i propositionen om godkännande av tilläggskonventionen (prop. 1982/83:156 s. 5 f.). Enligt dessa uttalanden var tanken bakom den reviderade artikel XI att ett häktningsbeslut som hade meddelats av en domare i den ena staten normalt skulle kunna godtas av myndigheterna i den andra staten som grund för utlämning, utan att det behövde göras någon ny prövning av vilken styrka bevisningen mot den eftersökte hade. Det var, enligt propositionen, tillräckligt om den ytterligare utredning som skulle fogas till häktningsbeslutet innefattade en sådan kortfattad dokumentation av omständigheterna kring brottet och övriga relevanta faktorer som brukade återfinnas i en svensk häktningspromemoria och som således i praktiken normalt också låg till grund för ett svenskt häktningsbeslut. En sådan utredning var, enligt uttalandena, av betydelse mot bakgrund av att ett amerikanskt häktningsbeslut, till skillnad från ett svenskt, i regel utgjordes endast av ett av en domare ifyllt förtryckt formulär, av vilket inte framgick vilka omständigheter som legat till grund för beslutet. Tilläggskonventionens artikel XI avfattning, skulle, enligt uttalandena, med hänsyn till bestämmelsen i 9 § tredje stycket UtlämningsL, anses medföra att ett amerikanskt häktningsbeslut åtföljt av sådan ytterligare dokumentation som hade beskrivits, skulle godtas som grund för utlämning, om det inte i det särskilda fallet framgick att häktningsbeslutet var uppenbart oriktigt. Den utredning som den eftersökte kunde komma att åberopa i skuldfrågan blev således, enligt uttalandena, utan betydelse i utlämningsärendet utom om det undantagsvis framgick av denna utredning att häktningsbeslutet var uppenbart oriktigt. Högsta domstolen hänvisade därefter till justitieutskottets yttrande (JuU 1982/83:38 s. 4), där utskottet uttalade att det enligt dess synsätt fick förutsättas att svensk myndighet fick pröva om den ytterligare utredningen var sådan som gav vid handen, att det fanns sannolika skäl att anta att den eftersökte hade begått det brott för viket utlämning begärdes. Vid denna prövning borde, enligt utskottet, inte ställas högre krav än vad som normalt skedde vid ställningstagande till häktningsfråga i svensk domstol. Enligt
Högsta domstolen var i det aktuella fallet den utredning som åberopats till stöd för framställningen om utlämning sådan, att den gav vid handen att det fanns sannolika skäl att mannen begått de brott för vilka utlämning begärts. Vad mannen anfört till stöd för uppfattningen att det inte förelåg sannolika skäl att han begått de påstådda gärningarna – bl.a. att påståendena om brottsligheten skulle vara ett led i en komplott, att hörda personer saknade trovärdighet och att skriftliga handlingar förvanskats av polisen – kunde inte enligt Högsta domstolen, med beaktande av samtliga omständigheter i ärendet, leda till att häktningsbeslutet ansågs uppenbart oriktigt. Hinder mot utlämning till USA enligt 9 § UtlämningsL förelåg därför inte.
NJA 1990 s. 492 gällde utlämning till Tyskland av en libanesisk medborgare som var misstänkt för urkundsförfalskning i ett stort antal fall. Till stöd för utlämningsframställningen åberopades ett av tysk domstol meddelat häktningsbeslut samt två till detta kompletterande häktningsbeslut. I ärendet hade upplysts att mannen till följd av ett senare beslut av samma domstol som meddelat häktningsbesluten, försatts på fri fot. Beslutet att försätta honom på fri fot innebar, enligt Högsta domstolen, inte att de tidigare meddelade häktningsbesluten upphävdes utan endast att verkställigheten av dem tills vidare inhiberades. Utan hinder av mannens frigivning fick det därför, menade Högsta domstolen, alltjämt anses föreligga ett sådant beslut om häktning som enligt 9 § andra stycket UtlämningsL kunde utgöra grundval för en begäran om utlämning. Mellan Sverige och
Tyskland gällde, konstaterade Högsta domstolen, 1957 års utlämningskonvention, vilken utgjorde en sådan överenskommelse som avses i 9 § tredje stycket första meningen UtlämningsL. Med hänsyn till detta och eftersom det inte framgick att de tyska häktningsbesluten var uppenbart oriktiga, skulle dessa beslut, enligt Högsta domstolen, med tillämpning av det nämnda lagrummet godtas utan vidare prövning av de omständigheter på vilka besluten grundats.
I NJA 1995 s. 3 var fråga om utlämning till Lettland av en man som enligt ett lettiskt häktningsbeslut, utfärdat av Lettlands riksåklagare, var misstänkt för brott som enligt svensk lag motsvarade grov varusmuggling. Mannen förnekade att han gjort sig skyldig till smugglingsbrott och gjorde bl.a. gällande att han inte kunde anses på sannolika skäl misstänkt för att ha begått brotten. Högsta domstolen kom, efter en ingående prövning av det material som åberopats i målet, fram till att omständigheterna var sådana att sannolika skäl fick anses föreligga för att mannen begått den gärning för vilken
han begärts utlämnad och att det i 9 § andra stycket sista meningen UtlämningsL angivna villkoret för utlämning därmed var uppfyllt. Ett justitieråd (Thorsson) var skiljaktigt och ansåg att det inte på grundval av den föreliggande utredningen kunde anses föreligga sannolika skäl för att mannen begått gärningen.
NJA 1995 C 45 gällde utlämning till Frankrike av en algerisk medborgare som enligt ett franskt häktningsbeslut var misstänkt för bl.a. mord, försök till mord och skadegörelse genom sprängmedel, vilka samtliga brott skulle ha begåtts i Paris visst datum och ha samband med terroristverksamhet. Mannen hade förnekat att han begått gärningarna och hävdat att häktningsbeslutet var uppenbart oriktigt. Högsta domstolen konstaterade att både Sverige och
Frankrike var anslutna till 1957 års utlämningskonvention och att ett franskt häktningsbeslut därför skulle godtas om det inte, i enlighet med det svenska förbehållet till utlämningskonventionen, framgick att det var uppenbart oriktigt. Enligt vad som förekommit i ärendet var det enligt Högsta domstolen helt avgörande för om hinder mot utlämning förelåg enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL, huruvida det kunde anses klarlagt att mannen den dag brotten begicks inte hade befunnit sig i Paris. Mannen hade förnekat att han varit där och hade till stöd härför åberopat uppgifter om sina förehavanden i Stockholm den aktuella dagen samt viss i Sverige företagen utredning till styrkande av dessa uppgifter. Enligt de uppgifter som mannen hade lämnat hade han den aktuella dagen bl.a. besökt sin försäkringskassa, kvitterat ut pengar på ett postkontor och sedan inställt sig på sitt arbete. Till styrkande av detta åberopades bl.a. en skriftprovsundersökning av postkvittens och uppgifter från en granne om att hon samtalat med mannen den aktuella dagen. Den i Sverige företagna utredningen – vilken inte förelåg då häktningsbeslutet meddelades – fick, anförde Högsta domstolen, anses ge så starka belägg för att mannen den aktuella dagen befann sig i Stockholmsområdet, att det häktningsbeslut som åberopats i ärendet måste betraktas som felaktigt i den mening som avses i 9 § tredje stycket UtlämningsL. Hinder mot utlämning förelåg således enligt 9 § UtlämningsL. Ett justitieråd (Lars K Beckman) var skiljaktigt och menade att mannens uppgift att han den aktuella dagen befann sig Sverige vann starkt stöd av den utredning som gjorts här, men att den svenska utredningen inte kunde sägas vara sådan att det var uteslutet att mannen ändå befann sig i Paris vid tidpunkten för brotten. Med hänsyn till detta kunde det, enligt den skiljaktige, inte anses visat att det franska häktningsbeslutet var uppenbart oriktigt.
NJA 1998 s. 265 gällde utlämning till Lettland av en lettisk medborgare misstänkt för skattebrott och bokföringsbrott. Till stöd för begäran åberopades ett lettiskt häktningsbeslut enligt vilket mannen var misstänkt för att ha undandragit omsättningsskatt, samt viss annan utredning. Mannen gjorde bl.a. gällande att han inte kunde anses vara på sannolika skäl misstänkt för att ha begått gärningarna, att hans ställning i det aktuella bolaget inte varit sådan att han enligt lettisk lag kunde hållas ansvarig för den påstådda brottsligheten och att brottsligheten var preskriberad. Högsta domstolen uttalade först att flera av de invändningar som mannen riktat mot utlämningsframställningen tog sikte på innehållet i och tolkningen av lettisk lag. Den prövning av om utlämning lagligen kan beviljas som Högsta domstolen ska göra, menade domstolen, avser förutsättningarna för utlämning enligt svensk lag. Vid den prövningen är emellertid också, fortsatte domstolen, innehållet i den begärande statens lagstiftning av betydelse och om det exempelvis står klart att den gärning som framställningen avser enligt den lagstiftningen är preskriberad eller över huvud taget inte straffbar, innebär detta självfallet också att det föreligger hinder mot utlämning. Avsikten är emellertid inte, uttalade domstolen, att det inom ramen för utlämningsförfarandet ska göras någon närmare prövning av de rättsliga förutsättningarna för ansvar enligt den ansökande statens lagstiftning. Vad mannen anfört angående lettisk lagstiftning och tolkningen av denna, var mot den angivna bakgrunden enligt Högsta domstolen inte av det slaget att det kunde anses innebära något lagligt hinder mot att bevilja utlämning. Framställningen om utlämning gjordes den 15 oktober 1996.
Den 31 juli 1997 trädde 1957 års utlämningskonvention med tilläggsprotokoll i kraft i förhållande till Lettland. Frågan var därför om häktningsbeslutet i enlighet med 9 § tredje stycket UtlämningsL skulle godtas, om det inte framgick att detta var uppenbart oriktigt. I konventionen finns inte några särskilda föreskrifter om vad som gäller beträffande brott som begåtts innan konventionen trätt i kraft i förhållandet mellan två stater. Under sådana förhållanden var konventionen, menade Högsta domstolen, att anse som tillämplig även på sådana brott. Om inte annat överenskommits fick, enligt domstolen, ett utlämningsavtal med en främmande stat också anses innebära att avtalet för svensk del var tillämpligt, även i det fallet att häktningsbeslutet och framställningen låg i tiden innan avtalet trädde i kraft mellan staterna. Det i ärendet åberopade häktningsbeslutet skulle därför godtas om det inte framgick att beslutet var uppenbart oriktigt. Någon sådan oriktighet hade enligt Högsta domstolen
inte framkommit. Utlämningsframställningen avsåg emellertid såväl skattebrott som bokföringsbrott och häktningsbeslutet avsåg endast skattebrottet. För bokföringsbrottet fick utlämning därför, konstaterade Högsta domstolen, beviljas endast under förutsättning att det, i enlighet med 9 § andra stycket UtlämningsL, förelåg sannolika skäl för att mannen begått gärningen. Sammantaget fick utredningen enligt Högsta domstolen anses ge tillräckligt underlag för bedömningen att så var fallet. Hinder mot utlämning förelåg således inte enligt 9 § UtlämningsL för något av brotten.
I NJA 2002 s. 396 (se även avsnitt 3.2) gällde saken utlämning till Portugal av en svensk medborgare som enligt portugisiska häktningsbeslut var misstänkt för bl.a. rån. Mannen hade förnekat att han begått det påstådda rånet och uppgett att han den dag då rånet begicks befann sig i Polen, där han då var bosatt, samt att en medmisstänkt, som tidigare hade utpekat mannen som medgärningsman, skriftligen hade tagit tillbaka anklagelsen. Till stöd för dessa påståenden hade han åberopat ett antal handlingar. Högsta domstolen konstaterade, att Portugal liksom Sverige tillträtt 1957 år utlämningskonvention och att ett häktningsbeslut som meddelats av domstol eller domare i Portugal enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL därför ska godtas i ett utlämningsärende, om det inte i särskilt fall framgår att beslutet är uppenbart oriktigt. Vissa av de handlingar som mannen åberopat innehöll enligt Högsta domstolen uppgifter som kunde föranleda tvivel om huruvida han begått det påstådda rånet. Det kunde dock inte på grund av dem och vad som i övrigt kommit fram i ärendet, enligt Högsta domstolen, anses ha blivit klarlagt att mannen inte deltog i det aktuella rånet, och således kunde det inte heller därigenom enligt domstolen anses visat att häktningsbeslutet var uppenbart oriktigt. Hinder mot utlämning enligt 9 § förelåg alltså inte.
NJA 2003 s. 354 gällde utlämning till Australien av en irakisk medborgare som enligt australiensiska häktningsbeslut var misstänkt för olika former av människosmuggling och penningtvätt. Mannen gjorde bl.a. gällande att det förelåg hinder mot utlämning enligt 9 § UtlämningsL med hänsyn till att det inte förelåg sannolika skäl för att han begått de gärningar som han eftersöktes för, samt för det fall att 9 § tredje stycket skulle anses tillämpligt, att häktningsbesluten var uppenbart oriktiga. Högsta domstolen konstaterade att utlämningsavtalet mellan Sverige och Australien efter att det ursprungligen trätt i kraft 1974 ändrats vid ett par tillfällen – 1985 och 1989. Det var enligt Högsta domstolen uppenbart att avtalet i sin ursprungliga
lydelse inte var ett sådant avtal som avses i 9 § tredje stycket UtlämningsL, bl.a. eftersom det bland vägransgrunderna fanns särskilt angivet att utlämning fick vägras i häktningsfallen om bevisningen enligt den anmodade statens lag inte skulle ha medgett åtal. Efter 1989 års ändring av avtalet finns emellertid inte längre någon särskild möjlighet att vägra utlämning med hänvisning till brister i bevisningen. Artikel 7.2.a) i avtalet fick därför numera, enligt Högsta domstolen, på motsvarande sätt som artikel 12 i 1957 års utlämningskonvention, anses ge vid handen att en framställning som uppfyller de i artikeln angivna villkoren i princip ska godtas utan någon prövning av den eftersöktes skuld. Avtalets artikel 9 – som behandlar möjligheten att begära kompletterande upplysningar när lämnade upplysningar inte uppfyller de krav som ställs i den anmodade statens utlämningslagstiftning – lämnade dock, enligt Högsta domstolen, utrymme för att vägra utlämning om ett häktningsbeslut bedömdes vara uppenbart oriktigt. Utlämningsavtalet mellan Sverige och Australien var således, enligt Högsta domstolen, i sin gällande lydelse en sådan överenskommelse som avses i 9 § tredje stycket UtlämningsL om att ett häktningsbeslut som meddelats av domstol eller domare ska godtas om det inte framgår att beslutet är uppenbart oriktigt. Några omständigheter som gjorde att de i det aktuella ärendet åberopade häktningsbesluten skulle kunna bedömas som uppenbart oriktiga hade enligt domstolen inte framkommit. Hinder mot utlämning förelåg därför inte enligt 9 §.
I NJA 2009 s. 531 var fråga om utlämning till Bosnien och Hercegovina av en man som var misstänkt för människosmuggling. Till stöd för utlämningsframställningen åberopades ett beslut av en undersökningsdomare vid domstol i Bosnien och Hercegovina om att internationellt efterlysa mannen. I beslutet angavs att mannen, när han hittats och frihetsberövats, skulle eskorteras till åklagarmyndighet för förhör i enlighet med ett av samma domare tidigare fattat hämtningsbeslut. Enligt det sist nämnda beslutet skulle mannen gripas och föras till förhör hos åklagarmyndigheten under förundersökning med anledning av misstanke om människosmuggling visst angivet datum. Av åberopade handlingar framgick att åklagare fattat beslut om att inleda förundersökning i ärendet och att viss utredning hade genomförts. Mannen gjorde gällande att beslutet om hämtning av honom till förhör inte var ett sådant beslut som avses i 9 § tredje stycket UtlämningsL och att det inte kunde läggas till grund för ett beslut i Sverige om utlämning till Bosnien och Hercegovina. Högsta domstolen konstaterade att Bosnien och Hercegovina till-
trätt 1957 års utlämningskonvention och att en framställning om utlämning enligt artikel 12.2.(a) i utlämningskonventionen ska åtföljas av original eller bestyrkt kopia av omedelbart verkställbar dom eller av häktningsbeslut eller annat beslut med samma verkan. Beslutet att internationellt efterlysa mannen, som syftade till att verkställa det tidigare beslutet om hämtning till förhör, kunde inte, menade Högsta domstolen, anses utgöra ett häktningsbeslut. Inte heller kunde de båda besluten, vart för sig eller tillsammans, menade domstolen, anses utgöra beslut med samma verkan i den mening som avses i den nämnda konventionsartikeln. Det förelåg därmed, konstaterade Högsta domstolen, hinder mot den begärda utlämningen enligt 9 § UtlämningsL.
NJA 2008 N 21 gällde utlämning för lagföring till Vitryssland av en vitrysk medborgare som enligt vitryskt häktningsbeslut var misstänkt för mord. Högsta domstolen konstaterade att Vitryssland inte tillträtt 1957 års utlämningskonvention och att någon annan sådan överenskommelse som avses i 9 § tredje stycket UtlämningsL inte träffats mellan Sverige och Vitryssland. En förutsättning för att utlämning skulle kunna ske var därmed, anförde Högsta domstolen, att det förelåg sannolika skäl för att mannen hade begått den påstådda gärningen (9 § andra stycket UtlämningsL). Vid bedömningen av om det föreligger sannolika skäl för att någon som begärs utlämnad har begått det brott som han begärs utlämnad för måste, anförde
Högsta domstolen, en värdering ske av häktningsbeslutet och det utredningsmaterial som åberopats som grund för framställningen. Vad som var känt om rättsväsendet i det land som begärt utlämning var, fortsatte domstolen, av betydelse för hur en sådan värdering utföll. (Mannen hade åberopat rapporter från Utrikesdepartementet och Europarådet om mänskliga rättigheter i Vitryssland.) I det förevarande fallet hade häktningsbeslutet fattats av den vitryska åklagarmyndigheten utan prövning av domstol. Mannen hade inte varit närvarande vid prövningen och han hade inte heller varit representerad av ombud. Den utredning som åberopats till stöd för framställningen bestod enligt Högsta domstolen enbart av en handling benämnd ”intyg om bevis”, i vilken angavs bl.a. vissa vittnesuppgifter. Enligt Högsta domstolen var intyget kortfattat och av detta framgick inte när, var eller under vilka former som vittnespersonerna lämnat sina uppgifter eller om dessa hade dokumenterats på annat sätt än genom det återgivande av uppgifterna som fanns i intyget. Högsta domstolen fann att det åberopade intyget inte hade den utförlighet, precision och tillförlitlighet som måste krävas för att det, mot mannens
bestridande, skulle kunna anses att sannolika skäl förelåg för att han hade begått det påstådda brottet. Hinder förelåg således mot utlämning enligt 9 § andra stycket UtlämningsL.
Även NJA 2009 N 25 gällde utlämning till Vitryssland för lagföring efter ett vitryskt häktningsbeslut. De gärningar för vilka utlämning begärdes motsvarades i svensk rätt av försök till utpressning och människorov alternativt olaga frihetsberövande (samt viss annan gärning som var preskriberad enligt svensk rätt). Högsta domstolen konstaterade liksom i NJA 2008 N 21, att Vitryssland inte tillträtt 1957 års utlämningskonvention och att någon annan sådan överenskommelse som avses i 9 § tredje stycket UtlämningsL inte träffats mellan Sverige och Vitryssland, att en förutsättning för att utlämning skulle kunna ske därmed var att det förelåg sannolika skäl för att mannen hade begått den påstådda gärningen, att det vid denna bedömning måste göras en värdering av häktningsbeslutet och det utredningsmaterial som åberopats som grund för framställningen och att det som var känt om rättsväsendet i det land som begärt utlämning var av betydelse för hur en sådan värdering utföll. Högsta domstolen konstaterade vidare att det framkommit kritik i fråga om rättssystemet i Vitryssland, enligt rapporter från Utrikesdepartementet om mänskliga rättigheter. Det i målet aktuella häktningsbeslutet hade, enligt Högsta domstolen, inte fattats av eller prövats av domstol utan syntes ha fattats av polis och därefter godkänts av åklagare. Vid beslutets fattande och godkännande hade inte mannen varit närvarande och han hade inte heller varit företrädd av försvarare. I en handling benämnd ”Intyg”, som getts in som komplettering till utlämningsframställningen, återgavs förhörsuppgifter som målsäganden och vittnen lämnat. Vidare hade en dom getts in som rörde åtal som väckts mot två personer för delaktighet i de gärningar som utlämningsframställningen avsåg. Innehållet i dessa till svenska översatta handlingar var emellertid, uttalade Högsta domstolen, svårbegripligt. Någon bevisning som gav ett mer påtagligt stöd för gärningspåståendena mot mannen fanns inte, uttalade domstolen, utan vad som syntes framgå var i huvudsak att mannen skulle ha varit närvarande vid de påstådda brotten samt vid andra situationer då målsäganden mött de båda dömda gärningsmännen. Med hänsyn till anförda kunde det inte nu, menade Högsta domstolen, anses föreligga sannolika skäl, i den mening som avses i 9 § andra stycket UtlämningsL, att mannen begått de gärningar som var aktuella för utlämning. Högsta domstolen fann sålunda sammanfattningsvis att
hinder mot den begärda utlämningen förelåg enligt 9 § andra stycket UtlämningsL.
Utevarodomar
NJA 1984 s. 903 gällde utlämning av en kanadensisk medborgare till såväl Italien som USA. Till stöd för sin utlämningsframställning åberopade Italien (se ovan om USA:s utlämningsframställning, som avsåg ett häktningsbeslut) en italiensk dom i vilken mannen dömts för brott som enligt svensk lag motsvarade grov varusmuggling avseende narkotika och grovt narkotikabrott, till åtta års fängelse. Domstolen hade efterskänkt två års fängelse och del av böterna samt i ett senare beslut efterskänkt ytterligare ett års fängelse jämte ytterligare del av böterna. Domen hade meddelats i mannens utevaro. Mannen hade tidigare, på grundval av samma italienska dom, begärts utlämnad från Tyskland. Mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning mötte enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL då domslutet var uppenbart oriktigt. Han anförde därvid att det var fråga om en utevarodom, om vilken han fått kännedom först i det tyska utlämningsärendet, samt att han var oskyldig till det påstådda brottet. Högsta domstolen konstaterade att såväl Sverige som Italien ratificerat 1957 års utlämningskonvention, att konventionen utgjorde en sådan överenskommelse som åsyftas i 9 § tredje stycket första meningen
UtlämningsL och att Sverige således endast hade rätt att vägra utlämning om det framgick att domslutet var uppenbart oriktigt. Vad avsåg det andra tilläggsprotokollet till utlämningskonventionen konstaterade Högsta domstolen att Italien ännu inte ratificerat detta. Vid bedömningen huruvida det italienska domslutet, såsom mannen gjorde gällande, var uppenbart oriktigt var, enligt Högsta domstolen, att märka att domen byggde på prövning av åtal inte bara mot honom utan mot flera inblandade och att domskälen mot honom var baserade på vad som kommit fram under utredningen och rättegången. Med hänsyn härtill kunde domslutet, menade Högsta domstolen – även med beaktande av att fråga var om en utevarodom – inte bedömas som uppenbart oriktigt. Högsta domstolen behandlade sedan domens karaktär av utevarodom. Som nämnts hade mannen uppgett, att han inte förrän i det tyska utlämningsärendet fått kännedom om den italienska rättegången och domen. Enligt Högsta domstolen hade i domen också antecknats att mannen höll sig undan. Högsta domstolen anförde att det enligt den svenska rättsordningen var en
grundläggande förutsättning för att någon skulle kunna fällas till ansvar för brott att han fått del av anklagelsen mot honom. Till detta kom, enligt Högsta domstolen, Sveriges anslutning till Europakonventionen – vilken vid tiden för utlämningsärendet visserligen inte gällde som lag i Sverige men som ändå, enligt Högsta domstolen, måste tillåtas få betydelse för tillämpningen av svensk lag. Samma sak gällde enligt domstolen för den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (FN-konventionen), som antagits den 16 december 1966 och som ratificerats av Sverige. Sverige borde därför i utlämningssammanhang, menade Högsta domstolen – mot bakgrund av Europakonventionens artikel 6.3 och motsvarande bestämmelse i artikel 14 i FN-konventionen – inte godkänna en utevarodom som tillkommit under förhållanden som var oförenliga med grundläggande principer för rättsordningen här i riket och tillika oförenliga med Sveriges åtaganden enligt de nämnda konventionerna. Angelägenheten härav underströks ytterligare, anförde Högsta domstolen, av det förhållandet att Sverige för sin del ratificerat det andra tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonventionen om bl.a. utevarodomar och i konsekvens härmed med svensk lag införlivat ett tillägg till 9 § tredje stycket UtlämningsL. Med hänsyn till det anförda fick, menade Högsta domstolen, vid tillämpning av 9 § UtlämningsL hinder mot utlämning av mannen anses föreligga av det skälet att utlämning skulle vara oförenlig med grunderna för rättsordningen här i landet, om det inte visats att han före rättegången fått del av anklagelsen mot honom eller italiensk lag medgav honom rätt till omprövning i ny rättegång. Den dittills förebragda utredningen gav, enligt domstolen, inte tillräckliga upplysningar i nu angivna hänseenden. Anledning fick därför anses föreligga att tillämpa bestämmelsen i artikel 13 i 1957 års utlämningskonvention om inhämtande av ytterligare upplysningar. Sådant inhämtande ankom emellertid på regeringen. Ärendet gällande utlämning till Italien vilandeförklarades i Högsta domstolen men återupptogs efter att ytterligare material inkommit från den italienska ambassaden, via den svenska regeringen. Det nya materialet visade inte, enligt Högsta domstolen, att mannen före rättgången i den italienska domstolen fått del av anklagelsen mot honom. Materialet visade också, enligt domstolen, att någon nöjaktig möjlighet till omprövning av saken inte stod mannen till buds (utan endast ett resningsförfarande under åberopande av nya omständigheter och bevis som styrkte hans oskuld). En utlämning av mannen fick därför, vid tillämpning av 9 § UtlämningsL, enligt Högsta domstolen, anses oförenlig med
grunderna för rättsordningen här landet. Således förelåg hinder mot utlämning till Italien.
I NJA 1986 s. 262 (se även avsnitt 3.3 och 3.7) var fråga om utlämning till Turkiet av en turkisk medborgare. Till stöd för framställningen åberopades en dom meddelad av en turkisk domstol, varigenom mannen dömts för mord till tjugo års fängelse, samt ett avgörande av högsta domstolen i Turkiet rörande samma brott. Mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning förelåg enligt 9 § UtlämningsL. Till stöd härför anförde han bl.a. att underinstansens domslut var uppenbart oriktigt eftersom det byggde på en osann berättelse som avtvingats honom efter långvarig misshandel och tortyr samt att domen från Turkiets högsta domstol var en utevarodom. Högsta domstolen konstaterade att såväl Sverige som Turkiet ratificerat 1957 års utlämningskonvention och att den var en sådan överenskommelse som åsyftas i 9 § tredje stycket första meningen UtlämningsL. Vad avsåg det andra tilläggsprotokollet konstaterade Högsta domstolen att Turkiet ännu inte ratificerat detta; bestämmelsen i 9 § tredje stycket UtlämningsL om utevarodomar var därför inte tillämplig i förhållande till Turkiet. På skäl som närmare utvecklats i NJA 1984 s. 903 kunde dock, anförde domstolen – i förhållande till stat som inte ratificerat tilläggsprotokollet – en utevarodom underkännas, om domen tillkommit under förhållanden som var oförenliga med grundläggande principer för rättsordningen i Sverige. Vid bedömningen av frågan huruvida det domslut som meddelats av den turkiska underinstansen – och sedermera fastställts av Turkiets högsta domstol – var uppenbart oriktigt borde enligt Högsta domstolen uppmärksammas följande omständigheter. Underinstansens dom byggde på en prövning av åtal inte bara mot mannen utan också mot två av hans kamrater. Mot dem hade åtalet ogillats. I domen angavs beträffande mannen att denne bestritt ansvar. I domskälen hade domstolen värderat och analyserat berättelser som avgetts inför en förhörsdomstol. I domen hade också invändningar från mannens sida tagits upp. Domen byggde således, menade Högsta domstolen, enligt sin lydelse på vad som kommit fram under rättegången och domslutet var alltså inte grundat på erkännande av mannen. Dennes egen berättelse om rättegångsförfarandet vid underinstansen gav enligt Högsta domstolen heller inte stöd för att den turkiska domstolen i sin prövning utgått från att mannen erkänt vad som lagts honom till last. Mannens uppgift att en framtvingad bekännelse av honom legat till grund för domen vann alltså, menade Högsta domstolen, inte stöd av utredningen i ärendet. Inte heller i
övrigt, fastslog domstolen, var det visat att domslutet var uppenbart oriktigt. Högsta domstolen tog därefter upp frågan vilken betydelse det hade att domen från Turkiets högsta domstol var en utevarodom. Av domen framgick, enligt Högsta domstolen, att mannen ensam överklagat underrättens dom och att han därvid begärt ny förhandling men att målet emellertid avgjorts efter skriftligt förfarande. Som skäl för att förhandling inte kommit till stånd angavs i domen att mannen inte sänt försvarare till förhandlingen. Enligt Högsta domstolen syntes det därmed som att den turkiska högsta domstolen alltså hade avsett att pröva mannens talan efter en förhandling där mannen visserligen inte skulle ha varit personligen närvarande men där han skulle ha företrätts av sin försvarare. Ett sådant förfarande i högsta instans kunde, anförde Högsta domstolen, inte anses oförenligt med grundläggande principer för vår rättsordning. Inte heller att domstolen, när försvararen uteblev, avgjorde målet på handlingarna kunde enligt Högsta domstolen i och för sig anses oförenligt med dessa principer. Om skälet till att någon förhandling inte kom till stånd var att mannen saknade ekonomiska möjligheter att ställa försvarare för sig var förfarandet emellertid, anförde Högsta domstolen, inte i överensstämmelse med allmänt vedertagna rättsprinciper. Enligt såväl Europakonventionen som den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (FN-konventionen) hade nämligen, uttalade Högsta domstolen, en tilltalads rätt att om rättvisans intresse så krävde, kostnadsfritt få sig anvisat rättegångsbiträde, ifall han saknade erforderliga medel att betala biträdet (Europakonventionen artikel 6:3 c och FN-konventionen artikel 14:3 d). Att mannens ekonomiska förhållanden utgjorde anledning till att hans försvarare uteblev hade emellertid inte, anförde Högsta domstolen, uppgetts som skäl för att inte godta domstolens dom i utlämningsärendet. Att så skulle ha varit förhållandet vann heller inte stöd, menade domstolen, av mannens berättelse vid förhandlingen inför Högsta domstolen. Med hänsyn till det anförda förelåg enligt Högsta domstolen inte skäl att på grund av förfarandet vid de turkiska domstolarna vägra utlämning enligt 9 § UtlämningsL. Ett justitieråd (Persson) var av skiljaktig mening och menade att möjligheten att mannen av ekonomiska skäl varit förhindrad att låta sig representeras inför domstolen inte kunde lämnas obeaktad. Om detta var anledningen till mannens utevaro måste domstolsförfarandet, enligt den skiljaktige – särskilt med beaktande av att det rörde sig om ett mycket allvarligt brott och ett strängt straff – anses ha varit oförenlig med såväl grunderna för den
svenska rättsordningen som Europa- och FN-konventionerna. Enligt hans förmenande förelåg därför hinder mot utlämning.
NJA 1989 s. 263 gällde utlämning till Schweiz av en iransk medborgare. Till stöd för framställningen åberopades en schweizisk dom i vilken mannen i sin frånvaro dömts till tre års frihetsstraff för brott som enligt svensk lag motsvarade grovt bedrägeri. Vidare åberopades en av samma domstol senare meddelad dom som, på den grund att mannen uteblivit från förnyad förhandling i målet, bekräftade den tidigare meddelade domen. Mannen gjorde gällande att han inte hade haft möjlighet att försvara sig i rättegången i Schweiz; att han inte delgetts stämning eller dom i målet, att han inte fått information om rättegången, att han vägrats visum för att resa in i Schweiz samt att han inte begagnat sig av rätten att erhålla ny förhandling i målet.
Högsta domstolen konstaterade att det mellan Sverige och Schweiz förelåg en sådan överenskommelse, att bestämmelsen i 9 § tredje stycket första meningen UtlämningsL var tillämplig. Den aktuella domen kunde enligt domstolen inte anses uppenbart oriktig. Eftersom mannen dömts i sin utevaro aktualiserades enligt Högsta domstolen, även andra meningen i tredje stycket. Domstolen konstaterade, att det mellan Sverige och Schweiz förelåg även en sådan överenskommelse som avses i denna mening. Då någon försäkran om rätt till ny domstolsprövning för mannen inte hade meddelats i ärendet blev, enligt Högsta domstolen, av avgörande betydelse huruvida mannens rätt att försvara sig kunde anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd i målet. Vid den bedömning som sålunda skulle göras var, enligt domstolen, en utgångspunkt att Sverige liksom Schweiz biträtt 1957 års utlämningskonvention och det andra tilläggsprotokollet till den konventionen. En grundläggande tanke med det konventionsfästa samarbetet mellan staterna var, anförde Högsta domstolen, att söka komma till rätta med svårare brottslighet och för att nå det syftet hade de berörda staterna i betydande utsträckning godtagit varandras rättsordningar. Av detta måste enligt Högsta domstolen följa att uppgifter som lämnas av en till konventionen ansluten stat om vad som förekommit i ett ärende ska godtas av svenska myndigheter, om inte alldeles särskilda omständigheter föreligger. Detsamma gällde enligt domstolen i fråga om uppgifter som lämnats i avgöranden av den främmande statens domstolar i fråga om handläggningen av saken och tillämpningen av den främmande statens lag. I den första domen, anförde Högsta domstolen, hade den schweiziska domstolen antecknat, att mannen inte infunnit sig till förhandlingen, trots att han blivit stämd på författningsenligt sätt (”regulièrement assigné”). Denna upp-
gift måste, enligt Högsta domstolen, anses innebära att mannen blivit i behörig ordning delgiven såväl åtalet som kallelse till förhandlingen. Mannens påstående att han inte delgetts stämning i målet och att han inte informerats om rättegången fick därför, anförde Högsta domstolen, anses vederlagd. Påståendet att mannen vägrats visum för inresa i Schweiz framstod enligt Högsta domstolen som mindre sannolikt. Av hans egna uppgifter framgick dessutom, enligt domstolen, att han som skäl för sina visumansökningar angett helt andra skäl än kallelse till den aktuella förhandlingen i målet. Det förhållandet att han inte erhållit visum kunde därför inte, menade Högsta domstolen, innebära att han hindrats att närvara vid förhandlingen. Av handlingarna i målet – bl.a. utskrifter av de båda domarna – fanns uppgifter om att mannen delgetts den första domen och hur delgivningen skett, att ansökan om ny förhandling efter den första domen gjorts av mannen samt att mannen inte infunnit sig till den förhandling som låg till grund för den andra domen, trots att han blivit författningsenligt stämd. Mot bakgrund härav ansåg Högsta domstolen mannens uppgifter om att han inte delgetts den första domen, att han inte tidigare begärt ny förhandling och att han inte erhållit kallelse till den andra förhandlingen vara vederlagda. På grund av det anförda och då förhållandena inte heller i övrigt enligt Högsta domstolen var sådana att mannens rätt att försvara sig i målet inte kunde anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd, förelåg enligt domstolen inte, med hänsyn till bestämmelsen i 9 § tredje stycket andra meningen UtlämningsL, hinder mot godtagande av den fällande domen.
I NJA 1993 s. 18 begärde Italien i juni 1988 utlämning av en rumänsk medborgare som genom en italiensk dom 1987 dömts för brott som enligt svensk lag var att bedöma som mord eller dråp och rån, till fängelse 19 år och böter. I januari 1990 förklarade Italien att utlämningsbegäran vidhölls samt åberopades en dom som meddelats av en italiensk appellationsdomstol 1989. Genom denna dom, som meddelats utan att mannen varit personligen närvarande vid sakens behandling, nedsattes straffet till fängelse 18 år och ett lägre bötesstraff men fastställdes den tidigare domen i övrigt. Högsta domstolen konstaterade först att en sådan överenskommelse förelåg mellan Sverige och Italien som avses i 9 § tredje stycket första meningen UtlämningsL, om att fällande dom ska godtas, om det inte i särskilt fall framgår att domslutet är uppenbart oriktigt. Enligt domstolen fanns det inte skäl att anse att den av appellationsdomstolen meddelade domen var uppenbart oriktig. Mellan Sverige och Italien före-
låg vidare, konstaterade Högsta domstolen, en sådan överenskommelse som avses i 9 § tredje stycket andra meningen UtlämningsL om att under vissa förhållanden godta utevarodomar. Någon sådan försäkran, om möjlighet att påkalla ny domstolsprövning som nämns i bestämmelsen, hade inte lämnats i det aktuella ärendet. Frågan var därför, enligt Högsta domstolen, om mannens rätt att försvara sig hade blivit nöjaktigt tillgodosedd i målet. Av handlingarna i ärendet framgick enligt domstolen följande. Mannen hade varit personligen närvarande och biträdd av advokat vid den förhandling som föregick underrättens dom. Vid tiden för denna förhandling undergick mannen frihetsstraff i Sverige och mannen hade för denna rättegång utlämnats från Sverige till Italien med stöd av 11 § andra stycket UtlämningsL. Sedan mannen hade överklagat domen, sattes förhandling vid appellationsdomstolen ut till visst datum. Efter framställning från Italien hade regeringen beslutat att mannen skulle utlämnas även för denna rättegång. Innan beslutet hann verkställas, avvek emellertid mannen från den kriminalvårdsanstalt där han var intagen och med anledning härav inställdes förhandlingen vid appellationsdomstolen. Efter en kortare tid greps mannen. Med anledning av den i juni 1988 gjorda utlämningsframställningen satte Högsta domstolen ut förhandling att äga rum den 7 september 1988, vilket var samma dag som mannen skulle villkorligt friges från sitt fängelsestraff. Han avvek emellertid den 6 september och var därefter på fri fot under ett drygt år innan han greps. Under tiden som mannen var på fri fot höll appellationsdomstolen förhandling i mannens utevaro, varvid konstaterades att han var oanträffbar. Mannens talan fördes då av en advokat som förordnats som försvarare för honom. Enligt Högsta domstolen kunde den slutsatsen dras, att mannens mer än årslånga undanhållande, efter att ha avvikit endast då en dag av straffverkställigheten återstod, främst hade avseende på en eventuell utlämning till Italien i anledning av rättegången där. Att appellationsdomstolen företog målet till handläggning under den tid då mannen var på fri fot, kunde enligt Högsta domstolen inte föranleda någon invändning. Av handlingarna i ärendet kunde inte med säkerhet utläsas huruvida appellationsdomstolen gjort något försök att delge mannen kallelse till förhandlingen eller vidtagit någon annan särskild åtgärd, innan det konstaterades att han var oanträffbar. Enligt Högsta domstolen måste det emellertid beaktas, att det var mannen själv som hade överklagat domen och att han vid tiden för förhandlingen höll sig undan och uppenbarligen var efterlyst. Även om inte någon särskild åtgärd vidtagits för att eftersöka honom, fick det därför, mena-
de domstolen, anses ha varit försvarligt att behandla honom som oanträffbar. Det förhållandet att översändande av kallelse under någon av de adresser som mannen själv pekat på i utlämningsärendet (till hans dåvarande svenska försvarare och hans mantalsskrivningsadress på vilken hans flickvän, som han hade kontinuerlig kontakt med, bodde) måhända skulle ha medfört att han fått del av kallelsen, kunde enligt Högsta domstolen inte föranleda annat bedömande. Det kunde enligt domstolen tilläggas att mannen, medan han var på fri fot, hade haft möjlighet att hänvända sig till appellationsdomstolen för att efterhöra när målet skulle företas till handläggning. Enligt Högsta domstolen hade det förhållandet att appellationsdomstolen – som prövade målet i sak och något mildrade underdomstolens bedömning – handlade målet i mannens utevaro utan att han erhållit kallelse till förhandlingen och utan att han haft tillfälle att på förhand samråda med försvaren, sin grund i de åtgärder som mannen själv vidtagit i syfte att undandra sig eventuell straffverkställighet i Italien. Skäl för erinran mot handläggningen i nämnda hänseende förelåg därför inte enligt Högsta domstolen. Inte heller i övrigt hade handläggningen av målet enligt domstolen varit sådan att mannens rätt att försvara sig inte kunde anses ha blivit tillgodosedd på ett nöjaktigt sätt. Hinder mot utlämning enligt 9 § UtlämningsL förelåg därmed inte.
I NJA 2000 s. 243 var fråga om utlämning till Slovakien för verkställighet av en dom i vilken en kvinna dömts till två års fängelse för rån. Högsta domstolen (justitieråden Gregow, Munck, Danelius, Lennander och Håstad) konstaterade först att Slovakien liksom Sverige var anslutet såväl till 1957 års utlämningskonvention som till dess andra tilläggsprotokoll. Av utredningen framgick enligt Högsta domstolen att handläggningen i det mål i vilket kvinnan dömts till ansvar, i sin helhet ägt rum i hennes utevaro, att hon inte dessförinnan hade delgivits vare sig brottsmisstanken, åtalet eller kallelse till förhandlingen samt att hon visserligen företrätts av försvarare men att denne inte varit i kontakt med henne och därför måste ha saknat kännedom om hennes inställning till åtalet och om den bevisning som hon kunde vilja förebringa. Vid angivna förhållanden kunde inte, enligt Högsta domstolen, kvinnans rättighet att försvara sig anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd. De uppgifter om slovakisk rätt som lämnats i ärendet gav enligt Högsta domstolen vid handen att kvinnan inte hade rätt att föra talan mot domen på den grunden att hon inte varit närvarande vid förhandlingen och inte heller på annat sätt kunde påkalla en ny domstolsprövning, annat än genom extra-
ordinärt rättsmedel. Av det som anförts framgick, menade Högsta domstolen, att den slovakiska domen inte utgjorde en sådan dom som enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL i princip ska godtas som grund för utlämning. Den särskilda regleringen av frågan om utevarodomar i 9 § tredje stycket UtlämningsL, liksom det tilläggsprotokoll som regleringen bygger på, anförde Högsta domstolen vidare, har tillkommit för att en framställning om utlämning ska kunna avslås om den anmodade staten har åsidosatt reglerna i Europakonventionen. Den slovakiska domen måste, uttalade Högsta domstolen, anses stå i strid med artikel 6 i Europakonventionen. Domen fick därför enligt domstolen anses föranleda allvarlig erinran i den mening som avses i 9 § första stycket UtlämningsL. Hinder mot utlämning förelåg således enligt 9 § UtlämningsL.
I NJA 2003 s. 318 var fråga om utlämning till Italien av en rumänsk medborgare. Till stöd för framställningen åberopades bl.a. en dom från en italiensk domstol i vilken mannen i sin utevaro dömts till bl.a. fängelse tio år för brott som vid tiden för gärningarna enligt svensk rätt motsvarade olaga frihetsberövande, olaga tvång, koppleri och våldtäkt. Högsta domstolen (justitieråden Thorsson, Pripp, Håstad, Lindeblad och Ella Nyström) konstaterade att Sverige och Italien träffat överenskommelser som innebar att 9 § tredje stycket första och andra meningarna UtlämningsL var tillämpliga. Vad mannen anfört i ärendet visade enligt Högsta domstolen inte att det italienska domslutet var uppenbart oriktigt (9 § tredje stycket första meningen). Eftersom domen meddelats i mannens utevaro skulle domen emellertid, uttalade Högsta domstolen, endast godtas om den dömdes rättighet att försvara sig likväl kunde anses ha blivit tillgodosedd eller den dömde, enligt försäkran som den främmande staten lämnat i utlämningsärendet, hade möjlighet att påkalla ny domstolsprövning som tillgodosedde nämnda rättighet. Någon sådan försäkran hade inte, anförde domstolen, lämnats av Italien. Mannen hade, vad gällde hans möjligheter till nöjaktigt försvar, gjort gällande att något förhör inte hölls med honom efter att han gripits och att de anklagelser som riktades mot honom vid en häktningsförhandling efter gripandet inte hade samma omfattning som åtalet. Han hade vidare gjort gällande, att han släpptes ur häktet sedan den maximala häktningstiden på sex månader gått ut, att han då delgavs ett utvisningsbeslut och ett par dagar därefter lämnade landet samt att han sedan dess inte varit i Italien och att han vid frisläppandet inte fick några besked om den fortsatta handläggningen och att han varit ovetande om de förhandlingar som låg till grund för domen. Vad gällde frågan
om en dömd haft nöjaktiga möjligheter att försvara sig borde denna, anförde Högsta domstolen, bedömas mot bakgrund av artikel 6 i Europakonventionen. Europadomstolen hade, anförde Högsta domstolen, vid flera tillfällen prövat om italienska utevarodomar uppfyllde kraven i konventionens artikel 6. Av Europadomstolens avgöranden framgick, uttalade Högsta domstolen, att den åtalade har rätt att få kännedom om åtalspunkterna i detalj, att den lagförande staten i vart fall måste göra rimliga ansträngningar för att delge honom kallelse till rättegången, att det inte räcker att han på annat sätt förstår att ett rättsligt förfarande inletts, att hans underlåtenhet att hålla den lagförande staten underrättad om sin adress inte utgör grund för att använda kungörelsedelgivning, att han, fastän det inte uttryckligen framgår av konventionen, har rätt att närvara vid förhandlingen så att han kan granska åklagarens bevisning även om han där är företrädd av en advokat men att han kan avstå från rätten att närvara personligen om avståendet är uppenbart och sker när han känner till anklagelserna. I vad mån en person kunde lagföras utan delgivning, när rimliga ansträngningar gjorts för att delge honom åtalspunkterna och kallelse till rättegången, framgick enligt Högsta domstolen inte klart av dittillsvarande praxis. Den dömde skulle dock, anförde Högsta domstolen, inte behöva bevisa att han inte försökt undandra sig lagföring (fallen Colozza 12 febr. 1985, A nr 89,
Brozicek 19 dec. 1989, a nr 167, F.C.B. 28 aug. 1991, a nr 208-B, och T. 12 okt. 1992, a nr 245-C). Högsta domstolen anförde vidare, att det ankom på den stat som begär utlämning med stöd av en utevarodom, att styrka att den dömde haft nöjaktiga möjligheter att försvara sig. Det som Italien uppgett i det aktuella ärendet, att mannen redan vid häktningsförhandlingen två dagar efter gripandet fick kännedom om alla de anklagelsepunkter för vilka han slutligen dömdes mer än ett år senare, framstod enligt Högsta domstolen i sig som osannolikt och hade inte styrkts genom företeende av ett protokoll från häktningsförhandlingen eller på annat likvärdigt sätt. För prövningen av om hinder förelåg mot utlämning krävdes enligt Högsta domstolen att utredningen kompletterades i vissa avseenden. Domstolen anmälde därför till Justitiedepartementet frågan om åtgärd för införskaffande av kompletteringar i vissa hänseenden från Italien och vilandeförklarande ärendet. Efter att komplettering inkommit, uttalade
Högsta domstolen att uppgifterna från Italiens sida om att mannen vid häktningsförhandlingen fick del av de anklagelser och den bevisning som åberopades mot honom i och för sig borde godtas (jfr NJA 1989 s. 263). Något protokoll från förhandlingen eller annan
dokumentation i saken hade dock, enligt Högsta domstolen, inte erhållits från de italienska myndigheterna. Varken genom de uppgifter som lämnats eller genom vad som i övrigt kommit fram i ärendet kunde det, anförde domstolen, anses klart framgå att de anklagelser och grunder som åberopades mot mannen vid häktningsförhandlingen var helt överensstämmande med det som mer än ett år senare framfördes mot honom vid huvudförhandlingen och ledde till att han fälldes till ansvar. Italien hade inte heller, påpekade Högsta domstolen, gjort gällande att mannen personligen delgivits anklagelserna och grunderna för dem vid något annat tillfälle än i samband med häktningsförhandlingen. Den omständigheten att mannens försvarare måhända hade fått del av dessa innan förhandlingen kunde inte, enligt Högsta domstolen, anses innebära att mannens rättigheter enligt artikel 6 punkten 3 a i Europakonventionen blivit tillgodosedda. Av utredningen i ärendet framgick enligt Högsta domstolen att mannen, när han släpptes ur häktet, mottog ett beslut om utvisning ur Italien. Det fanns, menade domstolen, inte anledning att ifrågasätta mannens uppgift att han också lämnade Italien kort tid efter frisläppandet. I utredningen fanns, enligt Högsta domstolen, uppgift om att en utvisad kunde begära tillstånd att återvända till Italien av juridiska skäl men att mannen aldrig vidtagit någon sådan åtgärd. Även om mannen således hade möjlighet att inställa sig till huvudförhandlingen i brottmålet, hade det emellertid, anförde Högsta domstolen, inte ens påståtts att myndigheterna försökt delge honom personligen kallelse till förhandlingen eller att myndigheterna utrett huruvida han av sitt ombud eller på annat sätt före förhandlingen hade underrättats om tiden för denna. Inte heller gav utredningen, enligt Högsta domstolen, något stöd för att mannen avsiktligen undanhållit sig delgivning av kallelse till huvudförhandlingen eller att han skulle ha avstått från att personligen närvara vid denna. Mannen hade, anförde Högsta domstolen, ådömts ett långvarigt frihetsstraff. Trots att han ställt ombud för sig i målet och denne också varit närvarande vid huvudförhandlingen fann Högsta domstolen med beaktande av kraven i artikel 6 punkterna 3 a–d i Europakonventionen, att mannens rättighet att försvara sig inte kunde anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd. Eftersom någon försäkran inte lämnats av Italien om att mannen hade möjlighet att påkalla ny domstolsprövning som tillgodosedde hans rättigheter, kom Högsta domstolen fram till att det förelåg hinder mot utlämning enligt 9 § tredje stycket andra meningen UtlämningsL.
NJA 2003 s. 520 gällde utlämning av en man för straffverkställighet till Serbien och Montenegro. Till stöd för utlämningsframställningen åberopades dels en dom i vilken mannen dömts för grov stöld och grovt rån till fängelse i tre år, dels en dom från Serbiens Högsta domstol i vilken den förut nämnda domen ändrats endast på så sätt att påföljden bestämts till fyra års fängelse. Mannen hade genom amnesti blivit befriad från två år av fängelsestraffet. Mannen gjorde bl.a. gällande att det förelåg hinder mot utlämning eftersom Serbiens
Högsta domstol dömt honom i hans utevaro utan att hans rättighet att försvara sig kunde anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd. Högsta domstolen konstaterade först att Serbien och Montenegro, liksom Sverige, tillträtt 1957 års utlämningskonvention och att en fällande dom därför ska godtas om det inte i det särskilda fallet framgår att domslutet är uppenbart oriktigt. Domen från Serbiens Högsta domstol kunde, enligt Högsta domstolen, inte anses uppenbart oriktig. Eftersom mannen dömts i sin utevaro blev emellertid, enligt domstolen, även andra meningen i 9 § tredje stycket UtlämningsL av betydelse. Sådan överenskommelse som avses i denna bestämmelse föreligger mellan Sverige och Serbien och Montenegro, konstaterade Högsta domstolen, eftersom båda länderna tillträtt det andra tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention. Eftersom någon sådan försäkran angående ny domstolsprövning som avses i 9 § tredje stycket UtlämningsL inte lämnats i ärendet blev frågan, enligt Högsta domstolen, om mannens rätt att försvara sig kunde anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd. Av uppgifter som lämnats i utlämningsärendet från myndigheter i Serbien och Montenegro framgick följande. Vid huvudförhandlingen vid den första domstolen var mannen och hans försvarare närvarande. Domen på tre års fängelse överklagades såväl av åklagaren som av mannen genom försvararen med stöd av fullmakt. Åklagarens överklagande delgavs mannen genom att överlämnas till hans bror. Kallelse till förhandlingen i Serbiens Högsta domstol skickades vid två tillfällen till mannen på den adress han uppgett i målet, men kom i retur på grund av att adressaten inte kunnat nås. Enligt lagen var mannen skyldig att underrätta domstolen om han bytte adress eller om han inte skulle gå att nå. Detta hade han inte gjort. Förhandlingen kunde därför hållas i mannens utevaro. Vid förhandlingen, där inte heller mannens försvarare var närvarande, prövades all dokumentation i målet. Påföljden skärptes till fyra års fängelse. Mannen uppgav i Högsta domstolen bl.a. följande. Han var inte nöjd med den första domen utan ville överklaga den, men redan samma dag som domen meddelades blev han av säkerhetspolisen
befriad från att avtjäna straffet. Ett beslut hade fattats av befälhavaren för säkerhetspolisen som innebar att han omedelbart släpptes ur häktet mot att han påbörjade tjänstgöring i säkerhetsstyrkorna. Han frigavs samma dag som den första domen meddelades och gav sig ut i kriget någon vecka senare. Han visste inte om att domen var överklagad och hade inget intresse av att överklaga den eftersom han ansåg sig ha blivit befriad från straffet. I två år var han i krigstjänst i Bosnien och under den tiden hörde han inte av domstolen eller hade någon kontakt med sin advokat. Han besökte inte Serbien vid något tillfälle. Den person som hade kvitterat försändelsen innehållande åklagarens överklagande var hans kusin, som bodde granne med honom och tog hand om hans post. Mannen fick inte vetskap om försändelsen. Först omkring tre år efter att domen meddelats, fick han kännedom om domen från Serbiens Högsta domstol i samband med att han fick veta att han var efterlyst för att avtjäna straff. Han begärde därefter vid flera tillfällen amnesti från straffet och några år senare bifölls hans begäran, på så sätt att straffet sattes ned till två års fängelse. Högsta domstolen uttalade, att frågan om mannens rätt att försvara sig kunde anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd borde bedömas mot bakgrund av innehållet i artikel 6 i Europakonventionen. Vid den bedömningen måste, enligt domstolen, beaktas att mannen hade varit personligen närvarande vid den första domstolens förhandling, att han således hade full vetskap om de anklagelser som riktats mot honom och att domen hade överklagats av försvararen med stöd av fullmakt från mannen. Såvitt framgick, menade Högsta domstolen, avgjorde Serbiens Högsta domstol målet på samma material som den första domstolen, med beaktande även av de skriftliga invändningar mot domen som framförts av mannens försvarare. De anförda omständigheterna talade enligt Högsta domstolen för att det skulle godtas, att målet avgjordes i mannens frånvaro, när denne hade underlåtit att hålla domstolen underrättad om var han kunde nås. Domen hade emellertid, konstaterade Högsta domstolen, överklagats även av åklagaren med yrkande om straffskärpning och detta överklagande hade inte mannen personligen delgetts. Mot bakgrund av att mannen således riskerade att dömas till ett strängare straff kunde det inte, menade Högsta domstolen, anses att domstolen gjort tillräckliga ansträngningar för att delge honom kallelse till förhandlingen genom att skicka de två brev som returnerades. Det hade heller inte, anförde Högsta domstolen, framkommit någon omständighet som kunde ha gett domstolen fog för uppfattningen att mannen höll sig undan. Förfarandet att under dessa omständigheter
avgöra målet i mannens utevaro och därvid skärpa straffet, fick med beaktande av kraven i artikel 6 i Europakonventionen, enligt Högsta domstolen, anses innebära att mannens rättighet att försvara sig inte hade blivit nöjaktigt tillgodosedd. Det förhållandet att mannen numera hade fått straffet halverat genom amnesti föranledde enligt domstolen inte någon annan bedömning. Det förelåg därmed, menade Högsta domstolen, hinder mot utlämning enligt 9 § tredje stycket andra meningen UtlämningsL.
I NJA 2008 N 18 gällde saken utlämning till Albanien av en albansk medborgare för verkställighet av ett fängelsestraff. Till stöd för framställningen åberopades en dom av en albansk distriktsdomstol i vilken mannen dömts i sin utevaro för mord och olaga vapeninnehav till 22 års fängelse. Högsta domstolen (justitieråden Lindskog, Virdesten, Lindeblad, Blomstrand och Victor) konstaterade att Albanien liksom Sverige var anslutet till såväl 1957 års utlämningskonvention som dess andra tilläggsprotokoll, varför 9 § tredje stycket UtlämningsL var tillämplig. Av utredningen framgick enligt Högsta domstolen att handläggningen av det mål i vilket mannen dömts till ansvar, i sin helhet ägt rum i hans utevaro samt att han inte dessförinnan personligen och i detalj underrättats om åtalet eller personligen kallats till huvudförhandlingen (jfr NJA 2003 s. 318). Han hade visserligen, enligt Högsta domstolen, företrätts av en försvarare, men av underlaget framgick inte att de båda varit i kontakt med varandra eller att försvararen på annat sätt känt till mannens inställning till brottsmisstanken och önskemål om bevisning (jfr NJA 2000 s. 243). Vid sådana förhållanden kunde enligt Högsta domstolen mannens rättighet att försvara sig inte anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd. Vad gällde mannens möjlighet att påkalla ny domstolsförhandling framgick enligt Högsta domstolen av utredningen att den som blivit dömd i utevaro enligt albansk rätt inte var tillförsäkrad någon ny rättegång i första instans samt att albansk lag ålade den misstänkte bevisbördan för de förhållanden som kunde föranleda en rättegång i överinstans. Enligt Högsta domstolen saknade således mannen en nöjaktig möjlighet till ny domstolsprövning och den albanska domen utgjorde inte en sådan dom som enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL ska godtas som grund för utlämning. Den albanska domen måste vidare, enligt Högsta domstolen, anses stå i strid med artikel 6 i Europakonventionen. Domen fick därför, anförde domstolen, anses föranleda allvarlig erinran i den mening som avses i 9 § första stycket UtlämningsL (jfr NJA 2000 s. 243). Hinder mot utlämning förelåg således enligt 9 § UtlämningsL.
3.9. Principen om ne bis in idem
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 9) ska utlämning inte medges om den eftersökte av den anmodade statens behöriga myndigheter slutligt dömts för det eller de brott, för vilka utlämning begärs. Utlämning får vidare vägras om den anmodade partens behöriga myndigheter beslutat antingen att inte väcka åtal eller att efterge åtalet för samma brott. Artikeln är ett uttryck för principen om ne bis in idem – inte två gånger för samma sak, dvs. detsamma som förbud på grund av res judicata.
Som tidigare nämnts har till 1957 år utlämningskonvention år 1975 fogats ett tilläggsprotokoll (SÖ 1976:27). Genom tilläggsprotokollet (artikel 2) har artikel 9 kompletterats med bestämmelser som gör principen om ne bis in idem tillämplig även på domar som meddelats i annan konventionsstat än den anmodade staten. Utlämning ska sålunda inte beviljas, om den aktuella personen i sådan lagakraftvunnen dom frikänts eller dömts till fängelsestraff eller annan påföljd och påföljden har verkställts i sin helhet eller har varit föremål för nåd eller amnesti i sin helhet eller med avseende på den del som inte verkställts, eller om domstolen förklarat honom skyldig utan att ådöma påföljd. Utlämning får dock medges, trots den utländska domen, om gärningen har begåtts mot en person i offentlig ställning eller mot institution eller annat som har offentlig karaktär i den ansökande staten eller om den dömde själv hade offentlig ställning i den ansökande staten, eller om gärningen helt eller delvis har begåtts inom den ansökande statens område eller på en plats som behandlas som dess område. Tilläggsbestämmelserna om utländska domars rättskraft ska enligt tilläggsprotokollet inte hindra tillämpning av mera vittgående nationella bestämmelser om sådana domars rättskraft.
Till 1957 års utlämningskonvention har även 1978 fogats ett andra tilläggsprotokoll (SÖ 1979:13). Genom detta tilläggsprotokoll (artikel 4) har konventionen kompletterats med en bestämmelse om verkan av amnesti: utlämning ska inte beviljas för ett brott beträffande vilket den anmodade staten har meddelat amnesti, om staten enligt sin egen strafflag hade behörighet att åtala för brottet. Med amnesti i tilläggsprotokollets mening ska förstås inte bara beslut om kollektiv benådning utan också individuellt nådebeslut samt beslut om att efterskänka ett eventuellt straff redan innan åtal väckts, s.k. abolition (prop. 1978/79:80 s. 14).
Principen om ne bis in idem kommer till utryck i 10 § första, tredje och fjärde stycket UtlämningsL. Enligt första stycket får ut-
lämning inte beviljas om det meddelats svensk dom beträffande det aktuella brottet eller om det, med stöd av 20 kap. 7 § rättegångsbalken (som reglerar åklagarens möjlighet att besluta om åtalsunderlåtelse) eller motsvarande bestämmelse i annan författning, har meddelats beslut att inte åtala för brottet. Tredje stycket gör principen tillämplig även på utländska domar och beslut; har fråga om ansvar för brottet prövats i en annan än den ansökande staten, genom en dom som vunnit laga kraft, får utlämning inte beviljas. Som ytterligare förutsättning för detta krävs emellertid att brottet är förövat i den först nämnda staten eller att denna stat tillträtt 1957 års utlämningskonvention eller en överenskommelse som avses i 2 kap. 5 a § fjärde stycket brottsbalken (bl.a. den europeiska brottmålsdomskonventionen, den europeiska lagföringskonventionen och Schengenkonventionen) eller att staten slutit särskilt avtal med Sverige om utlämning för brott. Med särskilt avtal avses bilateralt utlämningsavtal (prop. 1975:35 s. 62). Utlämningsförbudet gäller emellertid endast om den som begärs utlämnad genom domen frikänts från ansvar, förklarats skyldig till brottet utan att påföljd har ådömts, ådömd påföljd har verkställts i sin helhet eller verkställigheten pågår eller ådömd påföljd bortfallit enligt lagen i den stat där domen meddelats. Enligt fjärde stycket hindrar den utländska domen i vissa fall inte en utlämning. Så är fallet om brottet förövats i den ansökande staten eller mot denna stat eller menighet eller allmän inrättning i den staten. Så är även fallet om det är fråga om brott som avses i 2 kap. 3 § 6 eller 7 brottsbalken (dels vissa specifikt angivna brott, exempelvis utomlands begångna kapningar, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskningar eller folkrättsbrott, dels utomlands begångna brott som enligt svensk rätt har ett straffminimum om fyra års fängelse), såvida inte lagföringen har skett på begäran av den ansökande staten eller efter det att den som begärs utlämnad har utlämnats från den ansökande staten för lagföring.
Inte heller 1913 års lag tillät utlämning, om det redan i Sverige meddelats dom för det brott som utlämningsframställningen avsåg. Utlämning fick inte heller beviljas om det i Sverige anhängiggjorts åtal beträffande brottet. Vid UtlämningsL:s tillkomst uttalade departementschefen att det var tydligt att utlämning inte borde komma i fråga om den avsedda personen blivit dömd här i riket för det brott som utlämningsframställningen grundades på (prop. 1957:156 s. 66 f.). Denna princip borde enligt departementschefen gälla, även om domen lett till frikännande, den tilltalade ”förklarats strafflös”, om
det meddelats beslut att efterge åtalet eller om det beslutats om abolition. Vidare borde enligt departementschefen förbudet om utlämning då åtal väckts i Sverige för brottet behållas; om det i ett sådant fall ansågs att utlämning borde ske, var det enligt departementschefen tillräckligt att en sådan kunde komma till stånd genom beslut av Kung. Maj:t om nedläggande av åtalet.
Bestämmelsen fick i huvudsak sin nuvarande utformning och lydelse vid en lagändring 1975; det var då tredje och fjärde styckena tillkom samt skulle den omständigheten att åtal för det uppgivna brottet hade väckts här i landet inte längre utgöra hinder mot utlämning. Frågan om utlämning ska beviljas, trots att åtal för brottet har väckts i Sverige blev därigenom en fråga under regeringens fria prövningsrätt. Om det i ett enskilt fall skulle te sig stötande att utlämna eller om utlämning skull framstå som olämplig, med hänsyn till att huvudförhandling hade påbörjats i Sverige eller kostnader och arbete här hade lagts ner på förundersökningen, fick, framhöll departementschefen, bifall till utlämningsframställningen vägras (prop. 1975:35 s. 51). För att förebygga de komplikationer som kan uppstå, om åtal väcks medan en framställning om utlämning är beroende på prövning, infördes ett förbud mot åtal, sedan framställning om utlämning har gjorts, för det eller de brott som avses med framställningen (25 § första stycket UtlämningsL) samt infördes en bestämmelse om att bifall till en framställning om utlämning anses utgöra rättegångshinder i brottmålet (25 § andra stycket UtlämningsL, se prop. 1975:35 s. 51).
Goda skäl kan enligt doktrinen anföras för att som ”svensk dom” i 10 § första stycket även ska räknas strafföreläggande och ordningsbot, eftersom dessa i den interna straffprocessrätten enligt 48 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken jämställs med en vanlig dom som vunnit laga kraft.41
Att hinder mot utlämning föreligger om det meddelats beslut att inte åtala för brottet innebär, med den lydelse bestämmelsen fått, att utlämningsförbudet är begränsat till att avse sådana fall då enligt tidigare terminologi åtalseftergift meddelades; härunder ryms även det fallet att regeringen med stöd av 11 kap. 13 § andra stycket regeringsformen har meddelat beslut om abolition men inte alla fall då åklagare (exempelvis på grund av bristande bevisning eller med stöd av någon särskild åtalsprövningsregel i brottsbalken) beslutat att inte väcka åtal (prop. 1975:35 s. 61 f.).
41 Påle 2003, s. 259.
Föreskriften i tredje stycket, om hinder mot utlämning då en lagakraftägande dom har meddelats i annan stat än den ansökande, knyter an till bestämmelsen i 2 kap. 5 a § brottsbalken. Brottsbalksbestämmelsen föreskriver att, när fråga om ansvar för gärning har prövats genom lagakraftägande dom i främmande stat, lagföring under vissa förutsättningar inte får ske här i riket för samma gärning. I de fall då lagföring inte får ske i Sverige får således inte heller utlämning till annat land än det där domen meddelats medges (prop. 1975:35 s. 62). Även de undantag från huvudregeln om utlämningsförbud som föreskrivs i fjärde stycket stämmer överens med motsvarande undantag i 2 kap. 5 a § brottsbalken.
Vad gäller frågan om en utländsk doms räckvidd torde denna få avgöras enligt den utländska statens, och inte Sveriges, rättskraftsregler.42
I förarbetena till UtlämningsL förs inte något resonemang om varför principen om ne bis in idem skulle finnas i UtlämningsL; det tycks ha varit självklart att så skulle vara fallet. Som tidigare nämnts uttalade departementschefen, att det var ”tydligt” att utlämning inte skulle beviljas om personen i Sverige redan var dömd för det aktuella brottet. Medtagandet av principen i 1913 års lag motiverades inte heller i denna lags förarbeten; redan då synes uppfattningen ha varit att det var självklart att den skulle finnas med (prop. 1913:50 s. 36). I senare lagstiftningsarbeten har, under hänvisning till förarbetsuttalandena från 1975 då tredje och fjärde stycket i 10 § tillkom, anförts att bestämmelsen om ne bis in idem i UtlämningsL vilar på principen att möjligheten att utlämna till en annan stat än den där domen har meddelats, ska korrespondera med möjligheten att i motsvarande fall lagföra för brottet i Sverige, utan hinder av att det redan finns en utländsk dom (prop. 2003/04:7 s. 88).
Principen om ne bis in idem gäller även inom den inhemska svenska straffprocessrätten.43 Den grundläggande regeln om svensk brottmålsdoms rättskraft finns i 30 kap. 9 § första stycket rättegångsbalken. Utländska brottmålsdomars rättskraft regleras av den tidigare nämnda bestämmelsen i 2 kap. 5 a § brottsbalken. Hur rättskraftsregler ska utformas är inte helt självklart, eftersom det bakom dem får anses ligga motstridiga intressen. Varje reglering av rättskraften kan nämligen förmodas få till följd att man i ett specifikt fall inte alltid åstadkommer vad som kan hävdas vara ett materiellt mest riktigt resultat, samtidigt som det finns bl.a. rättsäkerhetsskäl som talar
42 Påle 2003, s. 261. 43 Se detta avsnitt i huvudsak Fitger 2009, 30:20–30:20 a.
för att rättskraftsregler ska finnas. Som skäl för regler om rättskraft har inom den svenska processrätten anförts i huvudsak följande. Bestämmelserna gagnar den tilltalade på så sätt att denne, efter ett lagakraftvunnet avgörande, vet vad han har att rätta sig efter. Inte heller den som frikänts, men i själva verket är skyldig, bör tvingas leva i ovisshet huruvida saken mot honom kommer att tas upp på nytt. Det är viktigt att såväl frikännande som fällande domar ges auktoritet så att den som frikänts kan gå vidare i livet, respektive den som fällts, efter att ha avtjänat sitt straff, kan göra samma sak. Rättskraftsregler har också fördelar ur ett processekonomiskt perspektiv; flera processer om samma sak undviks och åklagaren (eller målsäganden, om denne väcker enskilt åtal) tvingas att från början göra ett bra arbete i såväl förundersökningen som brottmålsprocessen och att inte väcka åtal förrän den aktuella gärningen är tillräckligt utredd.
I sammanhanget kan nämnas att en bestämmelse som förbjuder dubbel bestraffning även finns i artikel 4 punkt 1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Enligt bestämmelsen får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den staten.44
I doktrinen har uppmärksammats, att man i den inhemska svenska straffprocessrätten generellt använder sig av ett gärningsbegrepp – och inte som i 10 § UtlämningsL ett brottsbegrepp – när man talar om rättskraft, så även i bestämmelsen i 2 kap. 5 a § brottsbalken.45Om bestämmelsen i 10 § fjärde stycket UtlämningsL tolkas snävt, kan diskrepansen i detta avseende mellan denna bestämmelse och 2 kap. 5 a § brottsbalken, innebära att det är möjligt att utlämna för brott som svensk domstol inte kan döma över; den avsedda samstämmigheten mellan UtlämningsL och brottsbalken skulle därmed i praktiken inte föreligga.46
Vidare har i doktrinen uppmärksammats att utlämningsförbudets absoluta utformning i 10 § första stycket UtlämningsL innebär att undantag från förbudet inte kan göras även om resningsskäl skulle
44 Se om protokollsbestämmelsen Träskman 2004-05, s. 862 ff. 45 Påle 2003, s. 257 f. och 262. 46 Påle 2003, s. 262, som de lege ferenda föreslår att gärningsbegreppet används även i 10 § UtlämningsL – såväl i första som fjärde stycket. Jfr även Träskman 2004-05, s. 872, som synes vara av uppfattningen att ne bis in idem-regeln i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen i stället för uttrycket ”brott” borde använde uttrycket ”brottslig gärning” eftersom det sist nämnda begreppet skulle vara enklare att tillämpa på ett rättssäkert sätt än den nuvarande bestämmelsen som kräver att man jämför de väsentliga elementen i två brott med varandra.
föreligga.47 I det fall det föreligger en lagakraftvunnen svensk dom och åklagare i den ansökande staten kan lägga fram bevisning som – om det varit svensk åklagare som lagt fram bevisningen – enligt reglerna i 58 kap. 3 § andra punkten rättegångsbalken skulle ha inneburit att resning hade beviljats, kan utlämning således inte ske.
Principen om ne bis in idem finns upptagen även i de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. Följande gäller med avseende på detta enligt dessa avtal.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel V d) (SÖ 1974:3) får utlämning vägras när den person som begärs utlämnad redan har blivit föremål för rättsliga åtgärder på den anmodade statens område eller i en tredje stat för den handling eller underlåtenhet som utgör det brott för vilket utlämning begärs.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 3 c) (SÖ 2001:42) ska utlämning inte beviljas om lagakraftägande dom föreligger i den anmodade staten mot den eftersökte för det brott för vilket utlämning begärs.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Enligt artikel 6 (1) (SÖ 1965:19–20) ska utlämning inte medges om den eftersökte på den anmodade partens område redan blivit föremål för rättsliga åtgärder eller vid tiden för utlämningsframställningen är föremål för sådana åtgärder för det brott för vilket utlämning begärs.
- Avtalet med USA: Enligt artikel V p. 5 (SÖ 1963:17) ska utlämning inte medges, om den vars utlämning begärts redan lagförts eller vid tiden för framställningen lagförs i den anmodade staten i enlighet med gällande strafflag i denna stat för det brott, för vilket utlämningen begärts (artikel IV p. 1 i den konsoliderade versionen).
Bestämmelsen om hinder mot utlämning vid tidigare dom har i vart fall två gånger varit föremål för Högsta domstolens bedömning (NJA 1984 s. 707 och 2003 s. 435).
I NJA 1984 s. 707 hade en jugoslavisk medborgare av svensk domstol dömts för bl.a. grov stöld till ett års fängelse. Enligt gärningsbeskrivningen hade mannen förövat inbrott i en i Hamburg, Tyskland, parkerad personbil och därifrån stulit en väska innehållande dampälsar, ur och guldsmycken. Den svenska domstolen förordnade att visst gods, som härrörde från brottet, skulle tas i förvar
47 Påle 2003, s. 259.
enligt lagen (1974:1065) om visst stöldgods m.m. Den svenska domen vann laga kraft. Efter att fängelsestraffet avtjänats, utlämnades mannen till Schweiz för vissa andra brott. Regeringen medgav därefter, med förbehåll att mannen inte fick lagföras för den gärning för vilken han dömts av den svenska domstolen, att mannen fick ställas till ansvar för vissa ytterligare gärningar. Regeringen förordnande samtidigt att de föremål som hade tagits i beslag under den svenska brottmålsprocessen skulle överlämnas till Schweiz. Schweiz hemställde efter ytterligare en tid att mannen skulle få ställas till ansvar för ännu fler brott, vilka fanns upptagna i en häktningsorder. Brotten betecknades som flera fall av stöld, försök till stöld, skadegörelse och hemfridsbrott. Det var i samtliga fall fråga om villainbrott. Enligt utredningen hade mannen erkänt samtliga gärningar. Vidare framgick att vissa av de föremål som tidigare hade överlämnats till Schweiz från Sverige hade identifierats såsom tillgripna vid vissa av de i häktningsordern upptagna inbrotten. Tillgreppen av dessa föremål omfattades emellertid inte av gärningsbeskrivningarna i häktningsordern. Högsta domstolen anförde att det av handlingarna framgick, att vid vissa av de angivna inbrottsstölderna tillgripits, förutom annan egendom, föremål som omfattades av den svenska domen. Enligt de regler som i svensk rätt gäller i fråga om brottmålsdoms rättskraft skulle, uttalade Högsta domstolen, på grund av domen, åtal här i riket i motsvarande situation inte ha kunnat upptas till prövning med mindre resning hade beviljats. Detta hade enligt domstolen varit fallet även om från åtalet uteslutits det stöldgods som omfattades av den meddelade domen. Vid sådant förhållande utgjorde, enligt 24 § andra stycket UtlämningsL, jämfört med 10 § första stycket samma lag, den svenska domen hinder, uttalade domstolen, mot att medge att mannen ställdes till ansvar i Schweiz för de berörda gärningarna. Beträffande en av inbrottsstölderna framgick inte av handlingarna att det bland tillgripet gods ingick något föremål som omfattades av den svenska domen. Med hänsyn till detta och då den stölden utgjorde en i förhållande till de övriga stölderna fristående gärning, hindrade den svenska domen inte, enligt Högsta domstolen, att det begärda medgivandet lämnades beträffande denna gärning. Inte heller förelåg enligt domstolen hinder mot att medgivande lämnades avseende den gärning som betecknades som försök till stöld. Två justitieråd (Knutsson och Mannerfelt) var av skiljaktig mening och ansåg inte att det förelåg något hinder mot medgivande att mannen ställdes till ansvar för de i häktningsordern upptagna gärningarna. Av handlingarna i utlämningsärendet framgick enligt de skiljaktiga att vissa av
de föremål som den svenska domen avsåg, i själva verket hade tillgripits vid inbrottsstölderna i Schweiz. Den svenska domens rättskraft föranledde, menade dessa, att mannen inte på nytt kunde ställas till ansvar för tillgrepp av de föremål som denna dom avsåg. Emellertid framgick av häktningsordern att denna inte omfattade föremålen i fråga och vid sådant förhållande förelåg inte hinder mot det nämnda medgivandet.
I NJA 2003 s. 435 begärde Litauen utlämning av en litauisk medborgare som enligt litauiska häktnings- och åtalsbeslut var misstänkt för olaglig tillverkning och förvaring av stora mängder amfetamin i Litauen samt utförsel av amfetaminet därifrån. Ett av utförseltillfällena skulle ha ägt rum den 8 juni 2000 och avsett 3 077 gram amfetamin. Vid tiden för Högsta domstolens beslut avtjänade mannen ett sexårigt fängelsestraff i Sverige för narkotikasmuggling. Enligt åtalet som låg till grund för den svenska domen hade mannen förvärvat 3 077 gram amfetamin och därefter, den 9 juni 2000, fört in narkotikan till Sverige. Högsta domstolen uttalade, att frågan om i vilken utsträckning en dom utgör hinder mot utlämning, bör bedömas enligt samma principer som frågan i vilken utsträckning det på grund av en tidigare doms rättskraft föreligger hinder mot ny prövning vid svensk domstol. Enligt Högsta domstolen kunde det hållas för visst att den narkotika som mannen åtalats och dömts för i Sverige, var samma narkotika som omfattades av det litauiska åtalsbeslutet angående utförsel från Litauen den 8 juni 2000. Såsom åtalet var utformat i det svenska målet fick det, enligt Högsta domstolen, i princip anses föreligga hinder mot utlämning såvitt avsåg mannens befattning med det till Sverige införda partiet narkotika från tidpunkten för förvärvet av detta. Detta gällde enligt domstolen även i förhållande till sådan befattning som ägt rum på litauiskt område. Även om fråga var om samma parti narkotika torde det, enligt Högsta domstolen, kunna förekomma att viss befattning med partiet var av det slaget att det vore att anse som annan gärning än befattningen i övrigt. Utförsel av narkotika från Litauen var förvisso inte, uttalade domstolen, att anse som brott enligt svensk lag. Utförseln av det parti amfetamin som mannen förde in till Sverige stod emellertid, ansåg domstolen, i sådant samband med det smugglingsbrott som han dömts för i Sverige, att utförseln fick anses ha ingått som ett led i den vid svensk domstol prövade gärningen. Hinder mot utlämning förelåg således såvitt avsåg innehav och utförsel från Litauen av det parti om 3 077 gram amfetamin som omfattades av den svenska domen.
3.10. Preskription
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 10) ska utlämning inte medges, när enligt antingen den begärande partens eller den anmodade partens lag talan å brottet preskriberats eller straffet förfallit.
Enligt 10 § andra stycket UtlämningsL får utlämning inte beviljas om straff för brottet skulle vara förfallet enligt svensk lag, dvs. preskriberat enligt bestämmelserna i 35 kap. brottsbalken om bortfallande av påföljd.
Som nämnts i avsnitt 3.3 är UtlämningsL:s krav på dubbel straffbarhet att förstå så, att det för den ansökande statens del ska föreligga straffbarhet in concreto. UtlämningsL:s bestämmelser innebär således att en gärning varken får vara preskriberad enligt svensk eller den ansökande statens lag. Vid den nuvarande lagens tillkomst ifrågasatte Advokatsamfundet om inte som villkor för utlämning borde uppställas att brottet inte heller preskriberats enligt den ansökande statens lag. Detta ansåg departementschefen emellertid, under hänvisning till kravet på dubbel straffbarhet i 4 § UtlämningsL, inte vara erforderligt (prop. 1957:156 s. 67).
Inte heller i 1913 års lag fick utlämning beviljas om straff för brottet skulle vara förfallet enligt svensk lag. Som skäl för bestämmelsen anfördes i specialmotiveringen att om straff för det aktuella brottet på grund av svenska preskriptionsregler inte kunde utkrävas borde utlämning, enligt principen om krav på dubbel straffbarhet (”hufvudprincipen om förbud mot utlämning för brott, som icke enligt svensk lag skulle kunna straffas”), inte kunna beviljas (prop. 1913:50 s. 36). Vidare anfördes att ett stadgande ”i denna riktning” i regel också upptogs i våra traktater (prop. 1913:50 s. 36). Vid UtlämningsL:s tillkomst uttalade departementschefen (prop. 1957:156 s. 67) att utlämning, i likhet med vad som gällde enligt 1913 års lag, alltjämt borde vara utesluten om straff för brottet skulle vara att anse som förfallet enligt svensk lag. Härmed åsyftades enligt departementschefen såväl det fall att åtalspreskription inträtt som att ådömt straff förfallit (prop. 1957:156 s. 67). Några egentliga skäl till varför bestämmelsen skulle finnas kvar angavs inte i förarbetena.
Inom den inhemska svenska straffprocessrätten motiveras reglerna om straffrättslig preskription främst av rättspolitiska, humanitära och praktiska skäl (se detta avsnitt prop. 2009/10:50). Det anses inte lika angeläget att gamla brott blir bestraffade som att så sker med brott som ännu är aktuella i människors medvetande och det anses inte heller att statens straffanspråk bör upprätthållas under obegrän-
sad tid. Det anses också rimligt att den som efter ett brott har varit laglydig under en längre tid ska kunna känna sig trygg och inte behöva riskera att den existens han eller hon byggt upp åt sig går till spillo på grund av brottet. Ytterligare ett motiv bakom reglerna är att det kan vara förenat med svårigheter att utreda och föra bevisning om ett brott som begåtts för lång tid sedan. Även kraven på rättssäkerhet och effektivitet har alltså ansetts tala för att gamla brott preskriberas. De rättspolitiska och humanitära skälen för preskription har dock ansetts väga mindre tungt ju allvarligare brott det är fråga om. Det är därför det föreskrivs olika preskriptionstider alltefter brottets svårhet. Sedan den 1 juli 2010 har preskriptionen beträffande vissa allvarliga brott (mord, dråp, grovt folkrättsbrott, folkmord och terroristbrott som begås genom mord eller dråp samt osjälvständiga brottsformer till dessa brott) avskaffats beträffande vuxna lagöverträdare. I propositionen till de föreslagna lagändringarna anförde regeringen (prop. 2009/10:50 s. 16 ff.) att skälen för preskription alltjämt hade giltighet men att det, såvitt gäller vissa internationella brott och allvarliga brott som innefattar uppsåtligt dödande, fanns skäl att frångå principen om ett samband mellan brottens straffvärde och preskriptionstidens längd och att avskaffa preskriptionen. Som skäl härför anförde regeringen i huvudsak att den hade funnit att det fanns ett större behov än tidigare av att kunna markera en strängare syn på våldsbrott såsom mord, att de praktiska skäl som åberopas till stöd för preskriptionsregleringen hade försvagats i vissa hänseenden, eftersom möjligheterna att utreda gamla brott har förbättrats, bl.a. genom användning av ny DNA-teknik, samt att brottsofferperspektivet de senaste decennierna lyfts fram tydligare i olika straffrättsliga sammanhang.
I utlämningssammanhang kan preskriptionsreglerna – precis som kravet på dubbel straffbarhet – ses som ett slags verktyg för att avgöra när det är önskvärt att hjälpa ett annat land med att få en person straffad.48 Om Sverige har intagit ståndpunkten att det efter en viss tid inte längre är rimligt att beivra ett brott, bör Sverige inte heller medverka till att ett annat land gör det.
I doktrinen har emellertid den åsikten förts fram att en strikt tillämpning av UtlämningsL:s bestämmelse, som är baserad på de svenska preskriptionsreglerna, kan leda till ett onödigt avgränsat utlämningssamarbete.49 Enligt resonemanget behöver det förhållandet att ett annat land har en något längre preskriptionstid
48 Påle 2003, s. 266 f. 49 Påle 2003, s. 267.
nligt
sve
medborgare eller
gär
jande gäller således med avseende på preskription enligt dessa avtal. än Sverige inte innebära att det i det konkreta fallet skulle vara olämpligt att utlämna. Det kan därför, sägs det, finnas skäl att ta bort det absoluta kravet på att en gärning inte får vara preskriberad e
nsk rätt. Inom EU har utvecklingen gått mot att den anmodade statens preskriptionsbestämmelser minskat i betydelse. I 1996 års utlämningskonvention föreskrevs att utlämning som huvudregel inte fick vägras på den grunden att brottet eller verkställigheten av straffet skulle vara preskriberat enligt den anmodade statens lagstiftning. Enligt Schengenkonventionen ska endast den ansökande statens bestämmelser om preskriptionsavbrott tillämpas. Vid tillträdet till 1996 års utlämningskonvention uttalade regeringen (prop. 2000/01:83 s. 40) att det från allmänna utgångspunkter var regeringens uppfattning att det var rimligt att det är preskriptionstiden i den stat där brottet är förövat som ska vara avgörande för möjligheten att bevilja utlämning. Vad den anmodades statens lagstiftning innebar i detta avseende borde däremot enligt regeringen ha mindre betydelse. En anpassning av den svenska UtlämningsL till preskriptionsbestämmelserna i Schengenkonventionen och 1996 års utlämningskonvention skedde därför; utlämning till annat EU-land gick inte att vägra av det skälet att brottet skulle vara preskriberat enligt svensk lag. Eftersom utlämning av egna medborgare utanför Norden var en principiell nyhet, vars omfattning och konsekvenser bedömdes vara svåra att överblicka, ansåg regeringen emellertid att det var lämpligt att tills vidare alltjämt betrakta preskription som ett utlämningshinder för svenska medborgare (prop. 2000/01:83 s. 34). Vid tillträdet till rambeslutet om en europeisk arresteringsorder ansåg regeringen det motiverat att bibehålla möjligheten att vägra överlämnande med hänvisning till svensk preskription om fråga var om svensk medborgare (prop. 2003/04:7 s. 88 f.). Vidare fanns, enligt regeringen, skäl att införa en bestämmelse som hindrar överlämnande för en gärning som har ägt rum i Sverige och för vilken preskription inträtt. Enligt EAOL kan de svenska preskriptionsbestämmelserna därför utgöra hinder mot överlämnande, i de fall då den som eftersöks är svensk
ningen helt eller delvis har ägt rum i Sverige. Möjlighet att vägra utlämning om det aktuella brottet skulle vara preskriberat finns även i samtliga de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. I dessa gäller – liksom enligt 1957 års utlämningskonvention – att vägransmöjlighet finns om brottet är preskriberat enligt antingen den anmodade eller den ansökande partens lag. Föl-
- Avtalet med Australien: Enligt artikel V e) (SÖ 1974:3) får utlämning vägras när den person som begärs utlämnad enligt antingen den ansökande eller den anmodade statens lag på grund av preskription inte kan åtalas eller straffas för den handling eller underlåtenhet som utgör det brott för vilket utlämning begärs.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 3 d) (SÖ 2001:42) ska utlämning inte beviljas om lagföring eller straff för det brott för vilket utlämning begärs är uteslutet på grund av preskription enligt lagstiftningen i den ansökande staten eller den anmodade staten.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Enligt artikel 7 (SÖ 1965:19–20) ska utlämning inte medges om enligt antingen den ansökande eller den anmodade partens lagstiftning talan å det brott för vilket utlämning begärs blivit preskriberad eller straffet för brottet annars förfallit.
- Avtalet med USA: Enligt artikel V p. 2 (SÖ 1963:17) ska utlämning inte medges om talan å brottet preskriberats eller straffet för brottet annars förfallit enligt lagstiftningen i antingen den ansökande eller den anmodade staten (artikel IV p. 2 i den konsoliderade versionen).
Bestämmelsen om hinder mot utlämning vid svensk preskription har i ett fåtal fall varit föremål för Högsta domstolens bedömning (NJA 1960 s. 387, 1991 s. 436 och 2000 s. 158). (Se även NJA 1992 s. 621 i avsnitt 3.7, av vilket fall framgår att om saken gäller utlämning för straffverkställighet får göras en bedömning av såväl åtals- som påföljdspreskription.)
NJA 1960 s. 387 gällde utlämning av en man som förklarats häktad misstänkt för att vid ett tillfälle i juni 1945 uppsåtligen ha dödat tre personer och vid ett annat tillfälle i juli samma år uppsåtligen ha dödat ytterligare en person. Mannen var medborgare i den ansökande staten, men av referatet, som är ytterst kortfattat, framgår inte vilken denna stat var. Högsta domstolen konstaterade att det av handlingarna framgick att mannen vid tiden för de påstådda brotten ännu inte fyllt 18 år. Enligt svensk lag (den då gällande strafflagen) skulle därför, anförde Högsta domstolen, straff för alla brotten vara förfallet, om inte mannen häktats eller erhållit del av åtal för brotten inom 15 år från det aktuella datumet i juli 1945 eller senast visst datum i juli 1960. Då det inte var visat att mannen häktats eller delgivits åtal
inom denna tid fann Högsta domstolen att hinder mot utlämningen förelåg enligt 10 § andra stycket UtlämningsL.
I NJA 1991 s. 436 var fråga om utlämning av en jugoslavisk medborgare till Tyskland. Mannen begärdes bl.a. utlämnad för att verkställa resterande del (387 dagar) av ett år 1982 ådömt frihetsstraff om två år och sex månader. Den tyska åklagarmyndigheten hade enligt ett tidigare beslut 1983 avstått från vidare straffverkställighet eftersom mannen utvisats ur Tyskland. Sedan han återvänt till Tyskland hade emellertid åklagarmyndigheten 1989 förordnat om återupptagande av verkställigheten. Riksåklagaren ansåg, att hinder mot utlämning förelåg. Enligt Riksåklagaren borde beslutet om fortsatt verkställighet från 1983 bedömas på det för mannen förmånligaste sättet, nämligen som jämförligt med beslut om villkorlig frigivning. Den prövotid som skulle gällt enligt brottsbalken hade enligt Riksåklagaren löpt ut när mannen återvände till Tyskland 1988. Straffåterstoden skulle då, enligt Riksåklagarens resonemang, inte ha kunnat förklaras förverkad och påföljden fick därför, menade Riksåklagaren, vid tillämpning av UtlämningsL anses ha fallit bort. Högsta domstolen konstaterade att framställningen grundande sig på domen från 1982 och på verkställighetsbesluten 1983 och 1989 samt att preskriptionsbestämmelserna i 35 kap.8 och 9 §§brottsbalken inte lade hinder i vägen för utlämning då för straffåterstoden – 387 dagar – gällde en preskriptionstid om tio år från avbrottet. Vad gällde frågan om de svenska bestämmelserna om villkorlig frigivning utgjorde hinder mot utlämning, konstaterade Högsta domstolen, att dessa bestämmelser var att anse som verkställighetsregler och inte som preskriptionsregler; ett längre fängelsestraff består enligt svensk rätt av två delar, kriminalvård i anstalt och därpå följande kriminalvård i frihet, och fängelsestraffet är till fullo verkställt när prövotiden löpt ut och villkorligt medgiven frihet inte längre kan förklaras förverkad. Bestämmelserna om villkorlig frigivning saknade därför, enligt Högsta domstolen, betydelse för tillämpningen av 10 § andra stycket UtlämningsL. Hinder mot den begärda utlämningen förelåg enligt Högsta domstolen inte.
NJA 2000 s. 158 gällde utlämning till Belgien av en man som enligt ett beslut av en belgisk undersökningsdomare förklarats häktad misstänkt för bl.a. bedrägeri, häleri under försvårande omständigheter samt brott mot en belgisk lag angående finansiella transaktioner och finansiella marknader. Enligt häktningsbeslutet hänförde sig de påstådda brotten till en tidsperiod som börjat i december 1993 och sträckt sig fram till oktober 1994. Enligt Högsta dom-
stolen skulle misstanken mot mannen enligt svensk rätt närmast avse bedrägeri- eller ockerbrott. Med hänsyn till reglerna om åtalspreskription blev det därför, anförde Högsta domstolen, av särskild betydelse att avgöra om brotten i fråga enligt svensk rätt skulle anses grova. I det belgiska häktningsbeslutet angavs enligt Högsta domstolen endast kortfattat och ofullständigt på vilket sätt mannen medverkat i den aktuella brottsligheten, och av handlingarna kunde det inte anses framgå att de gärningar som mannen enligt häktningsbeslutet misstänktes ha begått hade varit av så kvalificerat slag att de motsvarade grovt bedrägeri eller grovt ocker enligt svensk rätt. Då preskriptionstiden för bedrägeri och ocker, när det inte är fråga om grova brott, är fem år och gärningarna begåtts 1994 förelåg enligt Högsta domstolen hinder mot den begärda utlämningen enligt 10 § andra stycket UtlämningsL. Ett justitieråd (Håstad) var av skiljaktig mening och ansåg, att de aktuella brotten syntes motsvara grovt bedrägeri enligt svensk rätt, varför hinder mot utlämning inte förelåg enligt 10 § andra stycket UtlämningsL.
3.11. Tillfälliga hinder mot utlämning
Artikel 19 i 1957 års utlämningskonvention innehåller regler om uppskjutet överlämnande eller överlämnande med förbehåll. Enligt punkt 1 får den anmodade staten, efter att ha beslutat om utlämning, uppskjuta överlämnandet av den eftersökte, för att denne ska kunna åtalas eller avtjäna straff i den anmodade staten för ett annat brott än det som utlämning begärts för. I stället för att uppskjuta överlämnandet får den anmodade staten enligt punkt 2 tillfälligt överlämna den eftersökte till den ansökande staten på villkor som ska fastställas i avtal mellan parterna.
Motsvarande svenska regler om s.k. tillfälliga utlämningshinder finns i 11 § UtlämningsL. Enligt första stycket får den som i Sverige är åtalad för annat brott (än det som det begärs utlämning för), för vilket är stadgat fängelse, eller som enligt dom mot honom ska undergå fängelse eller annars omhändertas på anstalt, inte utlämnas så länge hindret består. Så är fallet också om förundersökning inletts för sådant brott. Enligt andra stycket får utlämning dock, trots det svenska intresset av lagföring, ske för rättegång avseende den gärning som avses med den ansökande statens begäran, på villkor att den som utlämnas senare överlämnas till svensk myndighet enligt vad regeringen bestämmer.
En i huvudsak likalydande bestämmelse fanns redan i 1913 års lag. När bestämmelsen togs in även i UtlämningsL anförde departementschefen (prop. 1957:156 s. 68 f.) att, till en början, utlämning borde vara utesluten, om den avsedda personen för annat brott än det för utlämning aktuella dömts till frihetsstraff, som ännu inte verkställts. I detta hänseende borde enligt departementschefen gälla, att utlämning fick ske först sedan personen – villkorligt eller definitivt – frigivits eller utskrivits från fångvårdsanstalten. Om domen var villkorlig borde, enligt departementschefen, hinder mot utlämning inte föreligga, vilket avsågs utmärkas genom lydelsen att personen ska ”undergå” straffet. Utlämning borde vidare, ansåg departementschefen, oavsett brottets svårighetsgrad inte vara tillåten om den person som begärdes utlämnad var häktad eller underkastad reseförbud. Hade åtal skett utan att personen var underkastad sådan frihetsinskränkning borde emellertid utlämningshindret enligt departementschefen inskränkas till att avse sådana fall, då brottet var av den svårighetsgraden att det kunde åtföljas av frihetsstraff. Några remissinstanser hade i sist nämnda fall framfört förslag om begränsning till brott av ännu högre svårhetsgrad, vilket departementschefen inte ansåg sig kunna biträda. Efter att Lagrådet yttrat sig (prop. 1957:156 s. 121) formulerades bestämmelsen – när åtal inte väckts eller dom meddelats – så, att hinder mot utlämning även föreligger om förundersökning inletts för brott, för vilket kan följa frihetsstraff (fängelse enligt nuvarande lydelse). Det kom således inte att anges att häktning och reseförbud särskilt ska beaktas.
Hinder mot utlämning föreligger således inte enligt bestämmelsen, om den eftersökte dömts till villkorlig dom eller en ”ren” skyddstillsyn. I 21 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga sägs uttryckligen, att beslut om vård med stöd av lagen inte hindrar beslut om utlämning. Att ungdomsvård med ungdomskontrakt eller vårdplan dömts ut enligt 32 kap. 1 § brottsbalken torde således inte innebära hinder mot utlämning.
Bestämmelsens formulering ”eljest omhändertagas på anstalt” innebär att bl.a. den som enligt dom ska överlämnas till rättspsykiatrisk vård inte kan utlämnas (jfr NJA 1978 s. 477, nedan), men formuleringen reser frågor om vad som gäller avseende vissa andra påföljder såsom skyddstillsyn som förenats med s.k. kontraktsvård innefattande vistelse på behandlingshem och sluten ungdomsvård enligt 35 kap. 5 § brottsbalken.
Med den nuvarande formuleringen ”annat brott” i 11 § första stycket skulle man kunna tänka sig situationen att – trots att det är
fråga om olika brott – det brott som en svensk fängelsedom omfattar ryms inom samma gärningsbegrepp som det brott som en utlämningsframställning avser. För att undvika en sådan situation, i vilket fall det under hänvisning till principen om ne bis in idem bör anses vara fråga om ett bestående utlämningshinder, har i doktrinen anförts att ”annat brott” borde ersättas med ”annan brottslig gärning”.50
I förarbetena till 1913 års lag (prop. 1913:50 s. 36) anges, angående den del av bestämmelsen som avser möjlighet till provisoriskt utlämnande för lagföring, att sådan bör finnas eftersom det för den främmande staten kan ”vara till stor olägenhet, om rannsakning med den ifrågavarande personen rörande det utomlands begångna brottet ej kunde hållas förrän straffet för den andra förbrytelsen aftjänats, sålunda måhända först efter flera år”.
Varken i 1913 års lags förarbeten eller i förarbetena till den nuvarande lagen utvecklas i övrigt skälen för bestämmelsen. Grunden för bestämmelsen är emellertid uppenbart det svenska intresset av att beivra brott och att det säkerligen skulle upplevas som stötande, om någon som begått brott här i landet undkom en svensk lagföring eller straffverkställighet genom att utlämnas. Det anses också vara en grundläggande princip att ett i Sverige ådömt frihetsstraff ska avtjänas här – såvida inte verkställigheten flyttas över till ett annat land (jfr verkställighet i vissa fall av beslut om avvisning och utvisning, prop. 1994/95:179 s. 68).
Det har förutsatts att regeringen i det fall som avses i andra stycket – då utlämning för lagföring, trots det svenska intresset, äger rum på villkor om återförande – kan medge även att ett kortare straff verkställs innan den utlämnade återförs (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1957:156 s. 121 och prop. 1975:35 s. 52).
Enligt vad utredningen inhämtat har möjligheten att enligt andra stycket utlämna någon för lagföring på villkor om återförande, under senare år använts i ytterst få fall. Av det i avsnitt 3.8 refererade rättsfallet NJA 1993 s. 18 framgår emellertid, att den i målet aktuelle mannen, som undergick frihetsstraff i Sverige, provisoriskt utlämnats för rättegång till Italien med stöd av 11 § andra stycket.
Vid remissbehandlingen av en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria (Ds Ju 1974:8) med en rad förslag om förändringar i UtlämningsL, däribland ett upphävande av det dåvarande förbudet mot utlämning för brott som begåtts i Sverige, anförde
50 Påle 2003, s. 274.
några remissinstanser, att även bestämmelsen i 11 §, om att förundersökning, åtal eller dom i Sverige för annat brott i vissa fall utgör hinder mot utlämning, borde revideras (prop. 1975:35 s. 42). Departementschefen anförde i anledning härav dock, att han inte fann tillräckliga skäl att förorda någon ändring av vad som gällde (prop. 1975:35 s. 51 f.). Han erinrade i sammanhanget om att, i den mån utlämning begärdes av den som här i landet är åtalad eller dömd för annat brott, lagföring eller straffverkställighet beträffande det andra brottet i vissa fall kunde tänkas komma att överflyttas hit med tillämpning av bestämmelserna i lagförings- eller brottmålsdomskonventionerna.
I sammanhanget är värt att notera vad som i motsvarande situation, dvs. vid svenskt intresse av att utreda, lagföra och straffa för brott, gäller för avvisning och utvisning. Enligt 12 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716) finns det hinder mot att avvisa eller utvisa en utlänning om antingen utlänningen dömts till ett fängelsestraff eller om utlänningen står under åtal. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1994/95:179 s. 69) antas att, om åtalet avser endast ett lindrigare brott, åklagaren inte sällan torde vara beredd att meddela beslut om åtalsunderlåtelse när det föreligger ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.
Förutom då något av de två angivna verkställighetshindren – åtal eller dom på fängelse – föreligger får utlänningar som är dömda eller misstänkta för brott utan hinder avvisas eller utvisas. I praktiken har emellertid ett tredje verkställighetshinder lagts till de två reglerade, nämligen att ett avlägsnande av en utlänning som är brottsmisstänkt i princip inte sker utan hörande av den åklagare som leder förundersökningen (se JO:s avgörande den 1 juni 2009, dnr. 4064-2007).
När det gäller verkställighetshindren enligt utlänningslagen anses två tydliga intressen stå mot varandra: å ena sidan den processrättsliga legalitetsprincipen, enligt vilken brottsmisstankar ska rapporteras, utredas och läggas till grund för åtal och, å andra sidan, utlänningslagstiftningen, där det förutsätts att beslut om avvisning eller utvisning leder till att utlänningen lämnar landet (se det nämnda JObeslutet). Det är emellertid endast delvis reglerat vilken avvägning som ska göras när de två intressena ställs mot varandra. Förvarsutredningen51 har i betänkandet Förvar (SOU 2011:17) föreslagit,
51 Förvarsutredningen har bl.a. getts i uppdrag att se över behovet av lagreglering eller andra åtgärder när det gäller avlägsnande av utlänning som är misstänkt för brott men för vilken verkställighetshinder enligt gällande reglering inte föreligger (se tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen, dir. 2010:03).
att det införs en ny bestämmelse i 12 kap. 9 § utlänningslagen om att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om en förundersökning inletts mot en utlänning för brott för vilket fängelse ingår i straffskalan förrän förundersökningen lagts ned eller ett beslut har fattats i frågan om åtals väckande (SOU 2011:17 s. 359 ff.). Utredningen har vidare förslagit att det samtidigt införs en bestämmelse i 23 kap. rättegångsbalken som ger en åklagare utökade möjligheter att lägga ned en förundersökning om den misstänkte är en utlänning som har avvisats eller utvisats.
Möjligheter att uppskjuta utlämning eller utlämna med förbehåll finns även i de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. Följande gäller med avseende på detta enligt dessa avtal.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel XI (SÖ 1974:3) får den anmodade staten uppskjuta utlämningen av en person för att vidta rättsliga åtgärder mot honom eller att låta honom avtjäna ett straff för ett annat brott än det som utgörs av den handling eller underlåtenhet för vilken hans utlämning begärs.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 15 p. 1 (SÖ 2001:42) får den anmodade staten, om den aktuella personen är åtalad eller avtjänar straff i den anmodade staten för ett annat brott än det för vilket utlämning begärs, överlämna vederbörande eller uppskjuta överlämnandet till dess rättegångsförfarandet avslutats eller straffet helt eller delvis verkställts. Enligt p. 2 samma artikel får den anmodade staten, om en person har befunnits kunna utlämnas, i den utsträckning dess lagstiftning medger tillfälligt överlämna vederbörande för att han ska åtalas på villkor som ska fastställas i samråd med den ansökande staten. En person som återsänts till den anmodade staten efter ett tillfälligt överlämnande kan vidare slutgiltigt överlämnas i enlighet med bestämmelserna i utlämningsavtalet för att verkställa ett ådömt straff.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Enligt artikel 6 (2) (SÖ 1965:19–20) ska, om förundersökning för annat brott inletts mot den eftersökte på den anmodade statens område eller om han där avtjänar straff för annat brott, hans utlämnande anstå till dess att det rättsliga förfarandet slutförts och han till fullo avtjänat honom ådömt straff.
- Avtalet med USA: Enligt artikel VI (SÖ 1984:34) får den anmodade staten, om en utlämningsframställning beviljas beträffande en person mot vilken åtal har väckts eller som på den
anmodade statens territorium avtjänar straff för ett annat brott
a) uppskjuta överlämnandet av den eftersökte till dess förfarandet mot denna person har slutförts eller till dess det straff som kan ha utdömts eller kan komma att utdömas har slutgiltigt avtjänats; eller b) tillfälligt överlämna den eftersökte till den ansökande staten för lagföring. Den sålunda överlämnade personen ska därvid hållas i förvar under uppehållet i den ansökande staten och ska, sedan förfarandet mot denna person slutförts, återlämnas till den anmodade staten på villkor, varom de avtalsslutande staterna kommer överens (artikel V i den konsoliderade versionen).
Såvitt kunnat utrönas finns inte något av Högsta domstolen refererat avgörande med avseende på 11 § UtlämningsL. Bestämmelsen tillhör ju inte heller någon av dem med vilka Högsta domstolen, enligt 18 § UtlämningsL, ska pröva utlämningens förenlighet. Eftersom en motsvarande bestämmelse, med i huvudsak samma lydelse, fanns i den nordiska utlämningslagen, har emellertid rättsfall som avser tillämpningen av 6 § i denna lag relevans även för tolkningen av 11 § UtlämningsL. Skillnaden mellan de två lagarna var att enligt den nordiska utlämningslagen förelåg tillfälligt utlämningshinder vid åtal eller inledd förundersökning, endast om det för det aktuella brottet var stadgat fängelse i två år eller däröver, medan det i UtlämningsL räcker med att det för brottet är stadgat fängelse.
NJA 1978 s. 477 gällde utlämning till Finland av en finsk medborgare för straffverkställighet. I ärendet var upplyst att svensk tingsrätt i dom förordnat att mannen skulle överlämnas till sluten psykiatrisk vård och att mannen på grund av domen var intagen på sjukhus. Högsta domstolen konstaterade, att hinder mot utlämning förelåg enligt 6 § nordiska utlämningslagen på grund av att mannen enligt tingsrättens dom var omhändertagen på anstalt.
I NJA 1980 s. 28 var fråga om utlämning till Finland av en finsk medborgare för verkställighet av ett finskt fängelsestraff. Mannen hade av svensk tingsrätt häktats i utlämningsärendet. Svensk tingsrätt hade dessutom en tid före häktningsbeslutet ogillat ett mot mannen väckt åtal för stöld. Mannen överklagade häktningsbeslutet och anhöll att Högsta domstolen också skulle pröva huruvida utlämningen lagligen kunde beviljas. Högsta domstolen konstaterade först att tiden för fullföljd av den ogillande domen inte utgått. Vid sådant förhållande mötte enligt domstolen ”för närvarande” hinder mot utlämning enligt 6 § nordiska utlämningslagen.
Även NJA 1980 s. 33 gällde utlämning till Finland av en finsk medborgare för verkställighet av ett finskt fängelsestraff. Mannen hade av svensk tingsrätt, några dagar efter att utlämningsframställningen inkommit till åklagaren, dömts för stöld till en månads fängelse samt utvisats ur Sverige på fem år. Det ådömda fängelsestraffet var till fullo verkställt, men mannen hade överklagat domen i fråga om utvisningen. Hovrätten hade ännu inte prövat målet. Högsta domstolen förklarade att den pågående rättegången i det i hovrätten anhängiga målet utgjorde hinder mot utlämning.
NJA 1986 s. 770 gällde utlämning till Danmark av en svensk medborgare som enligt danskt häktningsbeslut var misstänkt för dråp och för brott som enligt svensk lag motsvarade grov misshandel och vållande till annans död. Svensk åklagare begärde mannen häktad vid svensk tingsrätt i utlämningsärendet. Vid häktningsförhandlingen upplyste åklagaren, att mannen var åtalad vid annan svensk tingsrätt för misshandel. Tingsrätten förklarade mannen häktad i utlämningsärendet. Mannen överklagade häktningsbeslutet. Vid tiden för Högsta domstolens beslut hade åtalet för misshandel fullföljts och lett till en fällande dom, i vilken mannen dömts till villkorlig dom och böter. Mannen hade ensam överklagat domen och i första hand yrkat frikännande. För den händelse han dömdes för brottet yrkade han att påföljden bestämdes till enbart böter eller, om påföljden bestämdes till villkorlig dom och böter, att antalet dagsböter sattes ned. Tid för huvudförhandling i hovrätten hade ännu inte bestämts. Högsta domstolen konstaterade att tingsrättens dom inte vunnit laga kraft. Mannen var följaktligen, anförde Högsta domstolen, alltjämt åtalad här i riket för misshandel, för vilket brott är stadgat fängelse i högst två år, dvs. brott som faller in under 6 § första stycket nordiska utlämningslagen. Hinder förelåg inte för högre rätt, anförde domstolen vidare, att på talan av mannen ändra påföljden till fängelse eller eljest omhändertagande på anstalt, låt vara att sannolikheten för detta var ringa (vid bedömningen av reformatio in pejus ansågs vid tiden för beslutet fängelse inte vara en strängare påföljd än villkorlig dom). Rättegången i Sverige utgjorde således, uttalade Högsta domstolen, för närvarande hinder mot utlämning enligt 6 § första stycket nordiska utlämningslagen.
I NJA 1995 s. 104 var fråga om utlämning till Finland av en finsk medborgare för verkställighet av en finsk fängelsedom för bedrägeri. När utlämningsframställningen inkom var mannen av svensk tingsrätt häktad, såsom misstänkt för tillgrepp av fortskaffningsmedel. Mannen dömdes sedermera av tingsrätten för olovligt brukande till
en månads fängelse. Påföljden ansågs helt verkställd genom den tid som mannen varit häktad i målet. Tingsrätten förklarade i beslut samma dag som domen meddelades, mannan häktad i utlämningsärendet. Mannen överklagade tingsrättens beslut och yrkade att han omedelbart skulle försättas på fri fot. Han yrkade vidare att Högsta domstolen skulle fastställa att hinder för utlämning för närvarande förelåg. Vid tiden för Högsta domstolens beslut var upplyst, att mannen överklagat tingsrättens dom och yrkat att åtalet skulle ogillas. Riksåklagaren hade därvid uppgett att åklagaren inte skulle överklaga domen. Högsta domstolen konstaterade att i det föreliggande fallet var det straff som mannen dömts till helt verkställt. Straffskärpning kunde, i anledning av mannens överklagande, konstaterade domstolen vidare, inte ske och åtalet fick i det processuella läge som målet befann sig i anses avse endast olovligt brukande. (För olovligt brukande kan dömas till fängelse i högst ett år medan för tillgrepp av fortskaffningsmedel kan dömas till fängelse i högst två år.) Bestämmelsen i 6 § nordiska utlämningslagen utgjorde därför inte, anförde Högsta domstolen, hinder mot utlämning.
NJA 2008 s. 984 gällde utlämning till Norge av en norsk medborgare för verkställighet av en norsk dom på drygt två års fängelse.
När framställningen gjordes stod mannen under åtal för våldtäkt i Sverige och var häktad i det målet. I en efterföljande dom ogillade den svenska tingsrätten åtalet och hävde häktningsbeslutet. Mannen begärdes därefter häktad i utlämningsärendet. Tingsrätten häktade mannen. Mannen överklagade häktningsbeslutet. Vid tiden för Högsta domstolens beslut hade den ogillande domen inte vunnit laga kraft. Högsta domstolen konstaterade att så länge det inte fanns någon lagakraftägande dom i det svenska brottmålet förelåg hinder mot utlämning enligt 6 § första stycket nordiska utlämningslagen. Mannen skulle dock enligt domstolen, med stöd av 12 § andra stycket nordiska utlämningslagen, alltjämt vara häktad.
3.12. Specialitetsprincipen
Artikel 14 i 1957 års utlämningskonvention innehåller den s.k. specialitetsprincipen. Enligt artikeln (p. 1) får den som utlämnats inte åtalas, dömas eller frihetsberövas för att verkställa straff eller ”skyddsåtgärd” och inte heller underkastas annan inskränkning i sin personliga frihet för annat, före hans överlämnande, begånget brott, än det för vilket han utlämnats, om inte antingen den anmodade parten sam-
tycker till det eller den som utlämnats, efter att ha haft möjlighet att lämna den ansökande statens territorium, inte gjort detta inom 45 dagar efter det att han slutligen frigetts eller återvänt till statens territorium efter att en gång ha lämnat det. När brottsrubriceringen under målets handläggning ändras får den utlämnade (p. 3) ”endast tilltalas eller dömas i den utsträckning brottet under den nya rubriceringen enligt sitt väsentliga gärningsinnehåll skulle kunna medföra utlämning”. Den anmodade statens samtycke krävs även för att den ansökande staten ska kunna vidareutlämna den som utlämnats till annan stat, alternativt att personen, på sätt som tidigare beskrivits, kvarstannat på eller återvänt till den ansökande statens territorium (artikel 15).
I UtlämningsL återfinns specialitetsprincipen i 12 § första stycket 1, vilken bestämmelse hänger samman med den i 24 §, dvs. om senare möjlighet att medge avsteg eller vidareutlämning till tredje stat. I 12 a § finns en möjlighet till uppmjukning av principen. I 13 § andra stycket finns vidare en bestämmelse om vidareutlämning med viss bärighet på specialitetsprincipen.
Enligt den först nämnda bestämmelsen får den som utlämnas inte, utan medgivande av regeringen i det särskilda fallet, åtalas eller straffas i den ansökande staten för något annat brott som han eller hon begått före utlämningen. Den utlämnade får inte heller utan sådant medgivande vidareutlämnas till annan stat. Regeringens medgivande i de två angivna situationerna behövs emellertid inte, om den utlämnade, trots att det inte förelegat något hinder för det, underlåtit att lämna det ansökande landet inom 45 dagar efter att rättegång hållits eller påföljd avtjänats, eller om den utlämnade återvänt till det ansökande landet efter att han eller hon lämnat det.
Att det inte ska ha förelegat något hinder för den utlämnade att lämna det ansökande landet, för att regeln om 45 dagars vistelse i landet ska vara tillämplig, innebär att den utlämnade exempelvis inte får ha frihetsberövats i den ansökande staten. Hinder i bestämmelsens mening kan också föreligga om den utlämnade inte kan lämna landet på grund av sjukdom eller pengabrist (se förklaranderapporten till 1957 års utlämningskonvention, vilken konvention UtlämningsL i stora delar bygger på). Även andra hinder av mer praktisk natur kan tänkas.52
I den nu gällande lagen fanns från början en mot specialitetsprincipen svarande immunitetsregel (dåvarande punkt 2 i 12 § första
52 Se Påle 2003, s. 308 f.
stycket), vilken uttrycktes på det sättet att den dömde inte under den aktuella 45-dagarsfristen fick ”på något sätt hindras att lämna landet, såframt han icke gör sig skyldig till nytt brott”. En sådan immunitetsregel fanns redan i 1913 års lag. Grunden till bestämmelsen har angetts vara att den främmande staten inte borde få begagna sig av den makt som den genom utlämningen fått över den utlämnade, till att företa andra frihetsinskränkande åtgärder, exempelvis av administrativ art (se prop. 1975:35 s. 52 f.). Immunitetsregeln togs bort vid 1975 års översyn av UtlämningsL. Det konstaterades därvid (prop. 1975:35 s. 52 f.), att det inte fanns någon motsvarande immunitetsregel i de nordiska grannländernas lagstiftning och att någon sådan bestämmelse inte heller hade tagits upp vare sig i 1957 års utlämningskonvention eller i de utlämningsavtal Sverige ingått med USA och Storbritannien. Enligt departementschefen fanns det visserligen fortfarande skäl som kunde anföras till förmån för den grundsats som immunitetsregeln gav uttryck för, men det syntes tveksamt om regeln, i de fall den skulle kunna få betydelse, i praktiken var ägnad att utgöra ett verksamt skydd för den utlämnade. I syfte att uppnå bättre överensstämmelse mellan UtlämningsL och de bestämmelser som gällde i andra länder på området borde bestämmelsen därför, enligt departementschefen, upphävas; det intresse som regeln avsåg att skydda fick tillgodoses inom ramen för den diskretionära prövningen.
Tidsfristen om 45 dagar ska räknas från det att hindret upphörde (prop. 1957:156 s. 72). Efter avtjänande av straff är utgångspunkten för fristen förmodligen vidare den tidpunkt då straffet till fullo är verkställt (se NJA 2003 s. 133, nedan, som visserligen gällde tolkningen av artikel 14 i 1957 års utlämningskonvention men som borde ha viss bärighet även avseende 12 § UtlämningsL).
Återvändandet till det ansökande landet ska ha varit frivilligt för att det ska få den i bestämmelsen angivna konsekvensen (prop. 1957:156 s. 72).
Bestämmelsen i 24 § reglerar regeringens möjligheter att medge att den utlämnade får ställas till ansvar i den ansökande staten för annan före utlämningen förövad gärning, än den för vilken utlämning skett eller vidareutlämnas från den ansökande staten till tredje stat. Regeringens prövning ska i dessa fall i princip gå till på samma sätt som vid en ursprunglig begäran om utlämning för brottet; för medgivande krävs att utlämning för gärningen lagligen kunnat ske. Högsta domstolens roll är vidare densamma.
I doktrinen har uppmärksammats, att det i 12 § första stycket 1 används ett brottsbegrepp medan det i 24 § används ett gärningsbegrepp.53 Enligt den relevanta bestämmelsen i 12 § får den som utlämnas inte utan särskilt medgivande av regeringen enligt 24 §, i den främmande staten åtalas eller straffas för annat brott som begåtts före utlämningen. Enligt 24 § får regeringen medge att den som utlämnats får ställas till ansvar för annan före utlämningen förövad gärning än den, för vilken utlämning skett. I förarbetena till UtlämningsL ges inte någon ledning till hur brotts- respektive gärningsbegreppet ska tolkas i lagen. I doktrinen har den uppfattningen förts fram att det i UtlämningsL aktuella begreppet ”annan … förövad gärning” har en avsevärt snävare betydelse inom utlämningsrätten än inom den svenska straffprocessrätten och att det straffprocessrättsliga gärningsbegreppet enligt 30 kap. 9 § brottsbalken inte kan användas som synonymt med specialitetsprincipens ”gärning”.54 Enligt uppfattningen måste det – för att man ska kunna vara säker på att specialitetsprincipen verkligen fyller sin roll som garant för de i lagen uppställda utlämningsvillkoren (se närmare nedan om specialitetsprincipens syfte) – krävas att ”varje förändring av ett presterat gärningsmoment liksom varje nytt gärningsmoment underställs en svensk granskning”55. Exempelvis kan en justering av gärningsbeskrivningen, som görs av åklagaren efter en utlämning och som synes vara förmånlig för den utlämnade – ett uppsåtligt brott justeras till ett oaktsamhetsbrott, ett fullbordat brott justeras till ett försöksbrott eller ett brott av normalgraden justeras till ett ringa brott – leda till att kravet på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt.
Enligt 12 a § får, när det följer av en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige, den som har utlämnats, utöver vad som följer av specialitetsprincipens huvudregel i 12 §, åtalas eller straffas för annat brott som han eller hon har begått före utlämningen, om han eller hon har lämnat sitt samtycke till det. Den möjlighet till uppmjukning av specialitetsprincipen som bestämmelsen innebär, infördes vid Sveriges tillträde till 1996 års utlämningskonvention. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse vid EAOL:s tillkomst, då de särskilda EU-bestämmelserna i UtlämningsL slopades. Endast Sveriges utlämningsavtal med Kanada (SÖ 2001:42) utgör för närvarande en sådan internationell överenskommelse som avses
53 Se Påle 2003, s. 292 ff. 54 Påle 2003, s. 293 ff. 55 Påle 2003, s. 295, som till stöd för denna uppfattning ger exempel på vilka konsekvenserna kan bli, om man tillämpar det inhemska processrättsliga gärningsbegreppet på specialitetsprincipens område, jfr även NJA 1962 s. 467, refererat längre fram i detta avsnitt.
i bestämmelsen. Enligt avtalets artikel 17 kan den som har utlämnats avstå från specialitetsprincipen skydd för en viss gärning. Avståendet ska göras inför de rättsliga myndigheterna i den stat dit den eftersökte har utlämnats.
I 13 § finns bestämmelser om konkurrerande utlämningsframställningar från två eller flera stater avseende samma person. När framställningarna avser olika brott kan enligt andra stycket föreskrivas, att den som utlämnats till en stat ska från den staten vidareutlämnas till annan stat.
Specialitetsprincipen fanns upptagen redan i 1913 års lag. Enligt 1913 års lag tilläts emellertid den utlämnade i viss mån själv råda över principens tillämpning; väl utlämnad fick den utlämnade, om han eller hon inför domstol eller ”eljest fritt och offentligen” gett sitt samtycke till det, lagföras eller straffas för ytterligare brott samt vidareutlämnas till tredje stat. I förarbetena till 1913 års lag (prop. 1913:50 s. 36 f.) anförs att den anmodade staten, genom att utlämna en person, avser att medverka till att denne straffas för visst eller vissa brott som staten anser straffvärda, men inte att överlämna honom till den andra staten ”för att behandlas efter dennas godtfinnande”. Av det sagda torde, enligt förarbetsuttalandena, först och främst följa, att den ansökande staten inte har rätt att straffa den utlämnade för andra före utlämnandet begångna brott, än det eller de som föranlett utlämnandet. Visserligen hade, anförs det vidare i förarbetena, mot denna sats anmärkts att den onödigt mycket inskränkte ”hemstatens rätt att straffa sina egna undersåtar” och därför innebar ”ett onödigt intrång i dess själfbestämmelserätt” men regeln innebar ändå, anförs det, en viss garanti mot illojalt tillvägagångssätt i utlämningsärenden. Slutsatsen blev därför, att regeln borde upptas i 1913 års lag som ett villkor som vid beviljande av utlämning skulle uppställas; skulle det upptäckas att den utlämnande hade begått andra brott före utlämningen, kunde ju alltid den ansökande staten begära rätt att få straffa även för dessa. Motsvarande borde enligt förarbetena gälla beträffande rätten att vidareutlämna den aktuella personen till en tredje stat (prop. 1913:50 s. 37). Regeln om möjligheter till lagföring, bestraffning eller vidareutlämning utan den anmodade statens medgivande, om den utlämnade frivilligt vistats en tid i den ansökande staten eller återvänt dit efter att ha lämnat landet, intogs för att förhindra uppkomsten av i det närmaste stötande situationer enligt följande resonemang (se prop. 1913:50 s. 37). Om den utlämnade – vilket oftast antogs vara fallet – var medborgare i den ansökande staten var denna stat förhindrad att, efter att den utlämnade avtjänat det
aktuella straffet, utvisa denne ur landet. Om den utlämnade begått brott före utlämningen, som inte var straffbara enligt den anmodade statens lag skulle därmed det ansökande landet – medborgarskapslandet – utan en dylik regel vara tvunget att låta personen ostraffad uppehålla sig i landet.
Specialitetsprincipen intogs i princip oförändrad i UtlämningsL. Regeln om verkan av samtycke slopades emellertid samtidigt som den tidsgräns inom vilken den utlämnade hade att lämna landet, om han ville vara skyddad, utsträcktes från den i 1913 års lag gällande tiden en månad till 45 dagar, i enlighet med den i 1957 års utlämningskonvention bestämda tiden. I förarbetena till lagen anförde departementschefen (prop. 1957:156 s. 71) att även den nya lagen borde uppta en bestämmelse om att vid beviljande av utlämning skulle uppställas såsom villkor, att den utlämnade endast under särskilda förutsättningar fick bestraffas för annat brott än det som avsågs med utlämningen eller utlämnas vidare till annan stat. Samtyckesregeln kunde emellertid, anfördes det, starkt ifrågasättas, eftersom det under den tid som en person kvarhölls i en främmande stat efter att ha blivit utlämnad dit var ytterst svårt för en annan stat att kontrollera, att personen verkligen av fri vilja lämnat samtycke (prop. 1957:156 s. 70 ff.).
I 1913 års lags och den nuvarande lagens förarbeten sägs inte uttryckligen i vems intresse specialitetsprincipen är uppställd. Av de refererade uttalandena i förarbetena till 1913 års lag framgår dock, att regeln i vart fall i viss mån uppställts i den anmodade statens – Sveriges – intresse; den ansökande staten har att respektera de förutsättningar under vilka Sverige beviljat utlämning. I senare lagstiftningsarbete har emellertid med självklarhet antagits att samtliga villkor i 12 § UtlämningsL är avsedda till skydd för den utlämnade (prop. 1975:35 s. 19). Vidare har anförts att specialitetsprincipen och kravet på dubbel straffbarhet samverkar på så sätt, att det senare kravet skulle förlora sitt innehåll, om den ansökande staten var fri att lagföra den som har utlämnats för vilka brott som helst när utlämningen väl verkställts (prop. 2000/01:83 s. 45).
I doktrinen har anförts att specialitetsprincipen – som finns i de flesta länders utlämningsrätt – kan ses som ”en logisk följd av själva avtalssituationen”.56 Detta synsätt synes väl förenligt med uttalandena i förarbetena till 1913 års lag. Vidare har, avseende resonemanget att specialitetsprincipen kan ses som en förlängning av kravet på dubbel
56 Påle 2003, s. 285.
straffbarhet, anförts att samma resonemang emellertid kan föras om andra villkor för utlämning; fanns inte specialitetsprincipen skulle ju även dessa andra villkor kunna kringgås av den ansökande staten när denna väl fått den eftersökte utlämnad för något brott.57 Det ”nya” brottet som aktualiseras först när den eftersökte utlämnats, skulle ju, om den ansökande staten ansökt om utlämning för detta, i den anmodade statens prövning av om utlämningsframställningen skulle beviljas, ha kunnat anses som exempelvis ett militärt eller politiskt brott.
Enligt den nordiska utlämningslagen (7 och 18 §§) krävdes regeringens medgivande till ytterligare lagföring eller straffverkställighet, endast när det gällde svenska medborgare eller politiska brott. Detta hängde samman med att det inom Norden inte fanns något krav på dubbel straffbarhet utom när det gällde utlämning av svenska medborgare eller för politiska brott. En svensk medborgare kunde dock själv enligt den nordiska utlämningslagen inför domstol samtycka till ytterligare lagföring eller straffverkställighet samt kunde utländsk medborgare samtycka till sådan ytterligare lagföring eller straffverkställighet när det gällde politiskt brott. När det gällde vidareutlämning till ett tredje land krävdes emellertid även enligt den nordiska utlämningslagen alltid regeringens medgivande.
Den inom EU framtagna 1995 års utlämningskonvention innebar i huvudsak ett förenklat utlämningsförfarande mellan medlemsstaterna i EU i de fall där personer som var eftersökta för utlämning samtyckte till att utlämnas. Vid tillträdet till konventionen hade Sverige att välja mellan att låta specialitetsprincipen fortsätta gälla i förhållande till andra medlemsstater, att inte tillämpa specialitetsprincipen när den eftersökte samtyckte till utlämning, dvs. att låta samtycket innebära ett automatiskt avstående från specialitetsprincipen, eller att inte tillämpa specialitetsprincipen, om den eftersökte i samband med att han eller hon samtyckte till utlämning också uttryckligen avstod från specialitetsprincipen. Regeringen anförde i sammanhanget (prop. 1996/97:88 s. 22 f.) att en uppmjukning av det skydd som specialitetsprincipen ger – liksom skett mellan de nordiska länderna – torde vara acceptabelt i kretsen inom EU, eftersom samarbetet inom unionen bygger på att länderna har en grundläggande tilltro till varandras rättsordningar. Den eftersökte borde därför, enligt regeringen, själv få bestämma omfattningen av detta skydd, under förutsättning av att personen fått erforderlig informa-
57 Se härom Påle 2003, s. 286 f.
tion om vad ett avstående innebar. Det borde härvid påpekas, anförde regeringen, att det kan ligga i den eftersöktes eget intresse att avstå från tillämpningen av specialitetsprincipen. Sverige valde därför att inte tillämpa specialitetsprincipen, om den eftersökte i samband med att han eller hon samtyckte till utlämning också uttryckligen avstod från specialitetsprincipen. Det ålades härvid åklagaren att ”noggrant försäkra sig om” att den eftersökte hade tillräckligt klart för sig vad ett avstående innebar (prop. 1996/97:88 s. 23). Eftersom skyddet mot vidareutlämning ansågs uppställt i samma syfte som specialitetsprincipen, ansåg regeringen att frågorna borde behandlas på samma sätt (prop. 1996/97:88 s. 23). Ett avstående från specialitetsprincipen kom således också, efter Sveriges tillträde till konventionen, att innebära att vidareutlämning till annat land inom EU, utan särskilt medgivande från regeringen kunde ske. Ett avstående från det skydd som specialitetsprincipen ger kunde, enligt de särskilda EU-reglerna i UtlämningsL, återkallas intill dess att utlämningen hade verkställts. Även Schengenkonventionen (SÖ 1998:49, artikel 66) upptar ett förenklat utlämningsförfarande med möjlighet för den eftersökte att avstå från specialitetsprincipens skydd (prop. 1997/98:42 s. 95).
Nästa inom EU framtagna konvention på utlämningsområdet – 1996 års utlämningskonvention – innebar förändringar på specialitetsprincipens område, i de fall då den som begärdes utlämnad inte redan från början samtyckt till utlämning och då tillfrågats om han eller hon avstod från specialitetsprincipens skydd samt medgav att vidareutlämning fick ske. Som en följd av tillträdet till konventionen tillkom, som tidigare nämnts, 12 a § UtlämningsL. I förhållande till andra EU-länder fick den som utlämnats, utöver vad som i dag följer av bestämmelsen, även utan samtycke lagföras för brott för vilket inte var föreskrivet frihetsberövande påföljd samt, under förutsättning av eget samtycke, vidareutlämnas till en annan medlemsstat. Som skäl för att tillträda konventionen anförde regeringen, liksom vid tillträdet till 1995 år utlämningskonvention, att en uppmjukning av det skydd som specialitetsprincipen ger är acceptabelt i kretsen av EU:s medlemsstater. Det var, menade regeringen, rimligt att vid utlämning till en EU-medlemsstat tillerkänna den som utlämnas eller har utlämnats, rätten och förmågan att avsäga sig specialitetsprincipens skydd. En avsägelse från den som har utlämnats borde även, anförde regeringen, kunna tillmätas rättslig verkan i förhållande till stater med vilka Sverige har särskilda utlämningsavtal, i den utsträckning detta följer av avtalet. Enligt 1996 år utlämningskonvention
kunde en stat vid tillträdet till konventionen – eller senare – förklara att samtycke till undantag från specialitetsprincipen skulle presumeras föreligga i förhållande till en annan stat som hade lämnat motsvarande förklaring. Särskilt mot bakgrund av det inom EU alltjämt upprätthållna kravet på dubbel straffbarhet tedde det sig emellertid, menade regeringen, vid tiden för konventionstillträdet alltför långtgående att generellt avstå från det skydd och den möjlighet till kontroll som specialitetsprincipen innebär (prop. 2000/01:83 s. 45 f.). Sverige valde därför inte alternativet med presumerat samtycke.
I samband med tillträdet till 1996 års utlämningskonvention infördes möjligheten att på vissa villkor (se avsnitt 2.2.4) utlämna svenska medborgare till andra EU-stater. Eftersom möjligheten till utlämning av svenska medborgare utanför de nordiska länderna innebar en principiell nyhet, vars omfattning och konsekvenser ansågs svåra att överblicka, borde det enligt regeringen (prop. 2000/01:83 s. 34) inte vara möjligt för en svensk medborgare att avstå från specialitetsprincipens skydd eller från skyddet mot vidareutlämning. Enligt regeringen fanns det inte några bärande skäl för att undanta svenska medborgare från tillämpningen av det förenklade utlämningsförfarandet (prop. 2000/01:83 s. 34 f.). Inte heller inom ramen för detta borde det emellertid vara möjligt för en svensk medborgare att avstå från specialitetsprincipens skydd eller från skyddet mot vidareutlämning.
EAOL innehåller – liksom de tidigare gällande EU-bestämmelserna i UtlämningsL – möjlighet för den eftersökte att samtycka till överlämnande och att i samband därmed även medge att i den utfärdande medlemsstaten lagföras eller straffas för gärningar som har begåtts före överlämnandet, men som inte omfattas av arresteringsordern (4 kap. 9 §). Ett sådant medgivande kan återkallas till dess att beslutet om överlämnande har verkställts. Däremot är det enligt EAOL inte, som tidigare enligt de särskilda EU-bestämmelserna i UtlämningsL, möjligt för den eftersökte att generellt, innan överlämnade skett, medge att vidareutlämnas till annan EU-stat.
EAOL innehåller även bestämmelser om i vilken utsträckning en person, som tidigare har överlämnats, får lagföras eller straffas för gärningar vilka har begåtts före överlämnandet men som inte omfattas av arresteringsordern och i vilken utsträckning en sådan person får vidareutlämnas till en annan medlemsstat i EU (6 kap. 8 §). I förarbetena till lagen (prop. 2003/04:7 s. 149) anförde regeringen följande angående specialitetsprincipen i förhållande till andra EU-stater inom ramen för systemet med arresteringsorder:
Även i ett system som bygger på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna och en långtgående förenkling av förfarandena för överlämnande av eftersökta personer finns det behov av det skydd som specialitetsprincipen och förbudet mot vidareöverlämnande ger den som har överlämnats. Det skulle i annat fall stå den utfärdande myndigheten fritt att lagföra för alla gärningar som inte tagits upp i en arresteringsorder. En sådan ordning kan riskera att med tiden minska betydelsen av den rättsliga prövningen av en arresteringsorder och därmed också undergräva rättssäkerheten för eftersökta personer. Motsvarande farhågor gör sig till viss del gällande även beträffande skyddet mot att vidareöverlämnas.
När en person överlämnas från Sverige sker en prövning om det är förenligt med rambeslutet att överlämnande sker. Den kontroll som åklagare och domstolar gör i samband med prövningen av överlämnandets laglighet och överensstämmande med de grundläggande rättigheterna och friheterna innebär ett skydd för den som begärs överlämnad. Den som tidigare har överlämnats enligt en arresteringsorder bör ges ett motsvarande skydd mot lagföring eller bestraffning i den mån dessa åtgärder inte omfattades av den tidigare prövningen. Vad nu sagts gäller även behovet av skydd mot att vidareöverlämnas.
Har således överlämnande från Sverige tidigare beviljats och begärs tillstånd att lagföra eller straffa den som har överlämnats även för gärningar som har begåtts före överlämnandet men som inte omfattades av detta, eller begärs tillstånd att till en annan medlemsstat i EU vidareöverlämna den som har överlämnats, bör enligt regeringens uppfattning en sådan framställning prövas i huvudsak på samma sätt som en begäran om överlämnande, dvs. med tillämpning av 2–5 kap. i den nya lagen…
… En begäran om tillstånd att till en stat utanför EU vidareutlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige är en fråga om utlämning och bör av detta skäl prövas av regeringen enligt 24 § utlämningslagen.
Av regeringens uttalande framgår tydligt att specialitetsprincipen, i vart fall inom EU-samarbetet, anses uppställd till skydd för den enskilde.
I doktrinen har uppmärksammats att det från svensk sida, efter att Sverige i egenskap av anmodad stat utlämnat någon härifrån, inte kontrolleras huruvida det ansökande landet följt specialitetsprincipen samt att detta kan innebära problem för den utlämnade individen, eftersom denne inte alltid har rätt att åberopa principen inför den ansökande statens inhemska domstolar.58 I sammanhanget har vidare påpekats, att ett rättegångsförfarande eller en straffverkställighet som strider mot specialitetsprincipen kan innebära ett brott
58 Påle 2003, s. 291.
mot artikel 5 i Europakonventionen, vilken artikel behandlar rätten till frihet och säkerhet.59
Specialitetsprincipen finns upptagen i samtliga Sveriges bilaterala utlämningsavtal. Enligt samtliga dessa gäller en sådan tidsfrist om 45 dagar och en sådan regel om verkan av den utlämnade personens frivilliga återvändande till det ansökande landet, som finns i såväl 1957 års utlämningskonvention som i UtlämningsL, för vilka fall den anmodade statens medgivande till ytterligare lagföring, straffverkställighet eller vidareutlämning inte krävs.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel XV 1 a) (SÖ 1974:3) ska en person som utlämnats inte på den ansökande statens område berövas friheten eller ställas inför rätta eller bli utsatt för annan inskränkning av sin personliga frihet för annat brott som begåtts före hans utlämning än i) ett brott för vilket han utlämnats eller ett annat enligt avtalet utlämningsbart brott och för vilket han skulle kunna dömas efter bevisning av de faktiska omständigheter på vilka framställningen om hans utlämning var grundad eller ii) annat enligt avtalet utlämningsbart brott och beträffande vilket den anmodade staten medger att han berövas friheten, ställs inför rätta eller utsätts för en inskränkning av sin personliga frihet. Enligt samma artikels 1 b) ska en person som utlämnats inte heller berövas friheten i den ansökande staten för att utlämnas till en tredje stat, såvida inte den anmodade staten medger sådant frihetsberövande.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 17 p. 1 (SÖ 2001:42) ska den som utlämnats inte åtalas, straffas eller häktas för annat före hans överlämnande begånget brott än sådana för vilka han utlämnats, och hans frihet ska inte heller begränsas av något annat skäl, utom om den anmodade staten samtycker, 45 dagars- eller återvändanderegeln är tillämplig eller – som tidigare nämnts – den utlämnade personen samtycker inför en judiciell myndighet i den ansökande staten. Enligt samma artikel p. 3 får emellertid, om det åtal för vilket vederbörande utlämnats senare ändras, personen åtalas eller dömas, förutsatt att brottet under sin nya rubricering är a) grundat på väsentligen samma faktiska omständigheter som angetts i framställningen om utlämning och i de handlingar som överlämnats till stöd för denna, och b) belagt med samma längsta straff eller med ett kortare straff än det brott för vilket veder-
59 Påle 2003, s. 291.
börande utlämnats. Enligt artikel 18 ska den ansökande staten, när någon överlämnats, inte utlämna denne till tredje stat för ett brott som begåtts före vederbörandes överlämnande, om inte den anmodade staten samtycker till utlämning eller 45 dagars- eller återvändanderegeln är tillämplig.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Enligt artikel 9 (SÖ 1965:19–20) får den som utlämnats inte i något fall berövas friheten eller göras till föremål för rättsliga åtgärder på den ansökande partens område för annat, före hans överlämnande begånget brott, än sådant som konstitueras av den gärning på grund varav hans utlämnande medgivits och tillika är av beskaffenhet att kunna föranleda utlämning, eller för annan omständighet, som är att hänföra till tiden före hans utlämnande, och inte heller av den ansökande parten utlämnas till tredje stat.
- Avtalet med USA: Enligt artikel IX (SÖ 1963:17) får den som utlämnats inte utan den anmodade statens samtycke, lagföras eller straffas i den ansökande staten för annat före utlämningen begånget brott än det, som föranlett utlämningen, och inte heller vidareutlämnas till tredje land (artikel VIII i den konsoliderade versionen).
Olika aspekter av specialitetsprincipen har varit föremål för Högsta domstolens – och i några fall även för tingsrätts och hovrätts – bedömning (jfr också det i avsnitt 3.9 refererade NJA 1984 s. 707, vilket gällde medgivande till ytterligare lagföring av en jugoslavisk medborgare som utlämnats till Schweiz).
NJA 1962 s. 467 gällde utlämning till Tyskland av en tysk medborgare, som enligt beslut av tysk domstol förklarats häktad misstänkt för grovt rån. Enligt den gärningsbeskrivning som upptogs i det åberopade häktningsbeslutet hade mannen kommit in i en butik, slagit ner en av butikens innehavare, ur kassan tagit en summa pengar och därefter, när den andra butikens innehavare kommit in i lokalen, slagit ner även denne. Båda butiksinnehavarna hade enligt gärningsbeskrivningen fått avsevärda skallskador. Den svenska regeringen förordnade att mannen skulle utlämnas till Tyskland för det brott som utlämning begärts för. Sedan utlämningen verkställts, meddelade den tyska ambassaden att den gärning för vilken utlämning ägt rum, var att bedöma inte bara som grovt rån utan möjligen också såsom mordförsök. Ambassaden hemställde därför om meddelande huruvida från svensk sida erinran mötte mot att åtal väcktes mot
mannen även för mordförsök samt att, om utlämningsbeslutet inte ansågs medge sådant åtal, få tillstånd att väcka sådant. Högsta domstolen förklarade att hinder mot utlämning enligt 1–10 §§ UtlämningsL inte mötte mot att medge att mannen i Tyskland ställdes till ansvar för det ifrågavarande brottet.
NJA 2000 s. 363 gällde utlämning till Estland för lagföring av brott. Den ursprungliga framställningen (från den 10 juli 1998 med komplettering den 12 november 1998 och den 8 april 1999) avsåg smuggling av narkotika från Estland till Sverige vid 12 tillfällen från hösten 1995 till och med den 15 augusti 1996. Till stöd för framställningen åberopades två häktningsbeslut av estländsk domstol avseende delaktighet i smuggling av narkotika från Estland den 5 juni 1996. Efter det att det svenska justitiedepartementet begärt komplettering angående bl.a. om det fanns ytterligare häktningsbeslut beträffande den brottslighet som mannen begärts utlämnad för, men som inte omfattades av de åberopade häktningsbesluten, uppgav
Estland att några sådana beslut inte fanns. Den 15 juli 1999 beslutade regeringen att utlämna mannen till Estland för lagföring avseende smuggling av narkotika den 5 juni 1996 från Estland. Framställningen avslogs beträffande övriga brott som angetts i framställningen på den grunden att det inte fanns häktningsbeslut för de brotten. Därefter begärde Estland att mannen skulle få ställas till ansvar för upprepad smuggling av narkotika samt organisation och ledning av en grupp av smugglare från hösten 1995 till juli 1996. Till framställningen fogades bl.a. ett häktningsbeslut från den 3 mars 1998 och en stämningsansökan från samma dag. Mannen gjorde gällande, att häktningsbeslutet tillkommit först efter det att han utlämnats och för att tillgodose svenska myndigheters krav. Någon utredning till stöd för sina påståenden åberopade han inte. Högsta domstolen anförde att den inom utlämningsrätten tillämpade specialitetsprincipen kommit till uttryck i svensk rätt i 12 § UtlämningsL och i 1957 års utlämningskonvention i artikel 14. Av konventionens artikel framgår, anförde Högsta domstolen, att som huvudregel krävs samtycke från den part som beslutat om utlämning inte endast för åtal och dom eller verkställighet av straff eller skyddsåtgärd utan även för annan inskränkning i den personliga friheten som grundar sig på annat före överlämnandet begånget brott än det för vilket utlämning skett. Specialitetsprincipen innebär således, anförde domstolen, att det kan föreligga hinder för en stat att för en framställning om medgivande till åtal för andra gärningar än dem för vilka utlämning skett, förebringa ett sådant underlag som normalt krävs för utlämning; en pröv-
ning måste i sådana fall kunna grundas på annan utredning än dom eller häktningsbeslut. Har häktning beslutats före det att den utlämnade överlämnats kan dock detta häktningsbeslut, uttalade Högsta domstolen, läggas till grund för ett medgivande, trots att det innan medgivande har lämnats saknas förutsättningar för att verkställa beslutet. Det konventionsfästa samarbetet angående utlämning innebär, menade Högsta domstolen, att staterna i betydande uträckning godtagit varandras rättsordningar. Härav följer, menade domstolen, att uppgifter som lämnats av en till 1957 års utlämningskonvention ansluten stat (som Estland) om vad som förekommit i ett ärende ska godtas av svenska myndigheter, om inte alldeles särskilda omständigheter föreligger. Mot den bakgrunden fann Högsta domstolen inte anledning att ifrågasätta att estländsk domstol den 3 mars 1998 fattat ett sådant beslut om häktning som enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL ska godtas, om det inte i särskilt fall framgår att beslutet är uppenbart oriktigt. Några omständigheter som gav anledning att bedöma det som uppenbart oriktigt hade enligt Högsta domstolen inte framkommit. Hinder för att medge att mannen ställdes till ansvar i Estland för de ytterligare gärningar som omfattades av häktningsbeslutet den 3 mars 1998 förelåg enligt Högsta domstolen inte.
I NJA 2005 s. 669 hade en polsk medborgare utlämnats till Polen för brott som enligt svensk lag motsvarade grovt narkotikabrott. Därefter begärde Polen Sveriges samtycke, enligt artikel 14 i 1957 års utlämningskonvention, till att ställa mannen till ansvar i Polen för andra brott, som enligt svensk lag motsvarade försök till mord och människorov, utöver det som omfattades av det tidigare utlämningsbeslutet. Mannen motsatte sig att sådant medgivande lämnades. Högsta domstolen konstaterade, att bestämmelserna i 9 § UtlämningsL, om vilken prövning som ska göras av om den som framställningen avser gjort sig skyldig till den gärning för vilken utlämning begärs, kan jämföras med regleringen i 1957 års utlämningskonvention. Enligt artikel 14 punkten 1 (a) i konventionen ska en framställning om samtycke, till att den som utlämnats ska få ställas till ansvar för annan före utlämningen förövad gärning än den för vilken utlämning skett, översändas tillsammans med sådana handlingar som omnämns i artikel 12 i konventionen. I sistnämnda artikel föreskrivs att en framställning om utlämning ska åtföljas av bl.a. original eller bestyrkt avskrift antingen av en omedelbart verkställbar dom eller av häktningsbeslut eller annat beslut med samma verkan, utfärdat i den ordning som föreskrivs i den begärande partens lag. Av
handlingarna i det aktuella ärendet framgick emellertid, anförde Högsta domstolen, att det i Polen förelåg hinder mot att utreda misstankarna mot mannen och hos domstol begära honom häktad, så länge Sverige inte lämnat det begärda medgivandet. Någon dom eller något häktningsbeslut som rörde de aktuella gärningarna hade således inte bifogats framställningen. I stället hade annan utredning åberopats till stöd för framställningen. I en situation som den förevarande kunde, anförde Högsta domstolen under hänvisning till NJA 2000 s. 363 (se ovan), begäran om medgivande grundas på annan utredning än en dom eller häktningsbeslut. Den utredning som åberopats i det aktuella fallet till stöd för att mannen begått gärningen, bestod bl.a. i förhör med målsäganden, intyg avseende dennes skador samt förhör med andra personer. Vid en samlad bedömning av den åberopade bevisningen fann Högsta domstolen att det inte kunde anses föreligga sannolika skäl för någon av de två nya brottsmisstankarna. Hinder mot att lämna det begärda medgivandet förelåg således enligt 9 § UtlämningsL.
Enligt 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken ska villkor som uppställts vid överlämnande eller utlämning från en annan stat till Sverige gälla här. Detta innebär att när åklagare väcker åtal vid svensk domstol mot någon som utlämnats hit från ett annat land måste domstolen uppmärksamma att specialitetsprincipen respekteras. I dessa fall är det inte fråga om att domstolarna tillämpar den i UtlämningsL fastslagna specialitetsprincipen – den utgör ett villkor för utlämning när Sverige är anmodad stat och tillämpas i praktiken, när Högsta domstolen och i sista hand regeringen ska utröna om tillstånd till ytterligare lagföring eller straffverkställighet behövs eller ska medges. De nedan refererade rättsfallen redovisas emellertid i detta avsnitt för att illustrera specialitetsprincipens praktiska tillämpning.
I NJA 1983 s. 441 hade en norsk medborgare, efter att ha häktats i sin utevaro av svensk domstol, utlämnats från Costa Rica till Sverige. Han dömdes därefter av tingsrätten för grovt bedrägeri och osant intygande till fängelse fem år. Hovrätten ogillade, med ändring av tingsrättens dom, åtalet för grovt bedrägeri samt dömde mannen för osant intygande till fängelse sex månader. Riksåklagaren överklagade och yrkade att mannen skulle dömas även för grovt bedrägeri. Han framställde därvid i första hand samma ansvarspåstående som i tingsrätten och hovrätten. I andra hand framställde han ett nytt ansvarspåstående. Mannen bestred ändring och yrkade beträffande det nya ansvarspåståendet att talan skulle avvisas. Han gjorde därvid gällande att riksåklagarens talan i denna del avsåg en annan gärning än
den för vilken han blivit utlämnad från Costa Rica och att hinder för prövning därför förelåg med hänsyn till specialitetsprincipen. Han anförde i sammanhanget att frågan huruvida andrahandspåståendet omfattades av utlämningsbeslutet borde bedömas helt fristående från frågan huruvida påståendet innebar en tillåten åtalsjustering. Vid tillämpning av specialitetsprincipen borde enligt mannen krävas en väsentligt högre grad av identitet mellan den gärningsbeskrivning som ligger till grund för utlämningsbeslutet och den som åtalet grundar sig på än vad som kan krävas vid bedömningen huruvida en åtalsjustering är tillåten enligt 45 kap. 5 § rättegångsbalken. Redan en relativt liten avvikelse från det ursprungliga gärningspåståendet kunde, anförde mannen, leda till att den utlämnade dömdes för ett förfarande som inte är straffbart i den anmodade staten och att han dömdes med stöd av bevisning som den anmodade staten inte fått tillfälle att pröva. Utlämningen av mannen från Costa Rica hade, konstaterade Högsta domstolen, skett under villkor att han i Sverige inte fick dömas eller straffas för annan tidigare begången gärning än den för vilken han utlämnats. Frågan huruvida med hänsyn till detta villkor, hinder förelåg att pröva Riksåklagarens andrahandspåstående var enligt Högsta domstolen att bedöma med utgångspunkt i utlämningsbeslutet och de handlingar som från svensk sida överlämnats till myndigheterna i Costa Rica i samband med begäran om utlämning. De handlingar som överlämnats, och som kunde antas ha betydelse i sammanhanget, utgjordes enligt Högsta domstolen av häktningsprotokoll från tings- och hovrätt samt skrivelse från svensk chefsåklagare, ställd till domstolen i San José, jämte bilagor bestående av skriftlig bevisning och förhörsprotokoll från bevisupptagningar i Schweiz. Härjämte hade enligt domstolen överlämnats avskrift av tillämpliga svenska lagrum. Den av åklagaren i samband med häktningsbegäran formulerade brottsmisstanken måste enligt Högsta domstolen bedömas med beaktande, även av vad åklagaren med omedelbar anknytning därtill anfört till utveckling av sin talan enligt protokollet från häktningsförhandlingen. De omständigheter som upptogs i det nya ansvarspåståendet hade enligt Högsta domstolen därvid behandlats såsom tillhörande det förfarande som den uttalade brottsmisstanken avsåg. Vad som sålunda förekommit hade, anförde Högsta domstolen, sammantaget tjänat som underlag för beslutet om utlämning. Frågan om vilken ansvarstalan mot mannen som utlämningen med hänsyn till specialitetsprincipen lämnade utrymme för fick, anförde Högsta domstolen, då annat inte föranleddes av utlämningsbeslutet, bedömas enligt samma grunder. Vad som förekommit
vid utlämningen utgjorde under angivna förhållanden enligt domstolen inte hinder mot att pröva Riksåklagarens talan enligt andrahandspåståendet; Högsta domstolen dömde, med ändring av hovrättens dom, mannen för grovt bedrägeri (enligt Riksåklagarens förstahandspåstående, varför någon prövning inte påkallades av andrahandspåståendet) och bestämde påföljden härför och för osant intygande till fängelse tre år sex månader.
I NJA 1986 s. 554hade en man av svensk domstol häktats i sin utevaro såsom på sannolika skäl misstänkt för förskingrings- och borgenärsbrott. Brottsmisstankarna avsåg gärningar i anslutning till ett svenskt aktiebolags verksamhet. En tid därefter häktades mannen av schweizisk myndighet för misstankar om bedrägeri m.m. i anslutning till verksamheten i ett schweiziskt bolag. Efter att Sverige begärt mannen utlämnad för att här lagföras för de brott som omfattades av det svenska häktningsbeslutet, utlämnades mannen hit. Schweiz överlämnade en tid därefter en framställning till Sverige med begäran att svenska myndigheter skulle överta lagföringen mot mannen rörande det schweiziska bolaget. Svensk åklagare begärde då mannen häktad vid svensk tingsrätt även för gärningar hänförliga till det schweiziska bolaget. Vid häktningsförhandlingen gjorde mannen gällande att tingsrätten inte ägde pröva frågan om häktning såvitt gällde misstanke om brott i samband med verksamheten i det schweiziska bolaget. Tingsrätten förklarade mannen häktad även för brott hänförliga till det schweiziska bolaget, utan att bemöta påståendet om att domstolen inte hade rätt att pröva frågan. Mannen överklagade och yrkade att hovrätten skulle försätta honom på fri fot. Hovrätten anförde att det inte förelåg något lagakraftvunnet beslut av schweizisk myndighet om överföring till Sverige av förundersökning och lagföring beträffande misstanke om brott i det schweiziska bolaget. Vid sådant förhållande var svensk domstol, menade hovrätten, på grund av Sveriges förpliktelser enligt artikel 14 i 1957 års utlämningskonvention hindrad att i den delen pröva frågan om häktning av mannen. Hovrätten avvisade därför åklagarens yrkande om häktning för de brott som hänförde sig till verksamheten i det schweiziska bolaget och undanröjde tingsrättens beslut i den delen. Riksåklagaren överklagade och yrkade, att hovrättens beslut om avvisning av häktningsyrkandet rörande brott i samband med det schweiziska bolagets verksamhet skulle upphävas och målet visas åter till hovrätten för prövning i sak. Högsta domstolen konstaterade att mannen utlämnats från Schweiz till Sverige på grund av misstankar om brott som hade samband med det svenska bolaget och att utläm-
ningen inte avsåg brott som hade anknytning till det schweiziska bolaget. För att mannen skulle kunna åtalas, dömas eller underkastas inskränkning i sin personliga frihet i Sverige för sist nämnda brottslighet krävdes enligt artikel 14 i 1957 års utlämningskonvention därför, konstaterade domstolen vidare, att det förelåg samtycke från Schweiz. Den framställning som från schweizisk sida gjorts, om att Sverige skulle överta lagföringen avseende brottslighet hänförlig till det schweiziska bolaget, hade inte försetts med några reservationer och måste, anförde Högsta domstolen, anses innebära att det förelåg ett sådant samtycke som krävs enligt artikel 14 i utlämningskonventionen. Hovrätten borde alltså inte, enligt Högsta domstolens förmenande, ha avvisat åklagarens häktningsyrkande. Högsta domstolen undanröjde hovrättens beslut i denna del och återförvisade målet i den delen till hovrätten. Ett justitieråd (Bengtsson) var skiljaktigt och ansåg sammanfattningsvis att så starka skäl talade mot att det schweiziska beslutet varit avsett som ett samtycke enligt konventionens artikel 14, att det inte borde komma i fråga att utan stöd i ordalagen likställa beslutet med ett samtycke.
I NJA 2003 s. 133 var fråga om från vilken tidpunkt den tid om 45 dagar som, enligt artikel 14 i 1957 års utlämningskonvention, ska ha förflutit innan den som utlämnats får, utan samtycke från den anmodade staten, åtalas för annat, före utlämningen begånget brott än det för vilket han utlämnats, ska räknas. Den i målet aktuelle mannen dömdes 1998 av svensk hovrätt för grovt bedrägeri m.m. till fängelse två år och fyra månader. Han utlämnades med anledning av denna dom till Sverige från Spanien 2001 och började då att avtjäna straffet. Han frigavs villkorligt den 5 september 2002 med en återstående strafftid om ett år och två månader. Han stod under övervakning till den 5 september 2003 och prövotiden utgick den 5 november 2003. Efter att ha anhållits den 24 oktober 2002 och häktats följande dag åtalades mannen vid svensk tingsrätt för grov oredlighet mot borgenär, bokföringsbrott, urkundsförfalskning och bedrägeri, begångna under 2000. Vid huvudförhandling i målet invände mannen att det förelåg hinder att pröva åtalet mot honom, eftersom inget av de undantag som stadgas i artikel 14 i 1957 års utlämningskonvention förelåg. Han förklarade därvid, att av honom under häktningsförhandlingen lämnad uppgift om att han efter den villkorliga frigivningen hade lämnat riket och därefter återkommit var osann. Tingsrätten kom i beslut fram till att de av mannen vid häktningsförhandlingen lämnade uppgifterna, om att han efter sin frigivning lämnat riket och sedan frivilligt återvänt, var så trovärdiga att det,
trots hans ändrade ståndpunkt i frågan, fick hållas för visst att så hade skett. Enligt tingsrättens mening uppehöll han sig således i Sverige, inte på grund av utlämnandet från Spanien, utan på grund av frivillig inresa. Till detta kom, enligt tingsrätten, att den aktuella 45-dagarsfristen i 1957 års utlämningskonvention, med hänsyn till ändamålet med stadgandet, måste förstås som en frist avsedd att räknas från frigivning ur fängelse och inte kunde vara avsedd att inbegripa jämväl hela prövotiden efter villkorlig frigivning. Enligt tingsrättens förmenande förelåg det alltså inte hinder mot att pröva det aktuella åtalet. (Tingsrätten dömde mannen för de åtalade brotten, utom urkundsförfalskning, till fängelse två år.) Mannen överklagade tingsrättens beslut och dom och yrkade bl.a. att hovrätten skulle undanröja domen och avvisa åtalet eftersom det inte fanns förutsättningar enligt artikel 14 i utlämningskonventionen att åtala honom för brott som påstods vara begångna innan han utlämnades från Spanien. Hovrätten fann att konventionens 45-dagarsregel borde tolkas så som tingsrätten hade gjort, dvs. att fristen börjar löpa när villkorlig frigivning sker. Yrkandet om avvisning lämnades därför utan bifall. (Hovrätten fastställde senare i dom tingsrättens dom.) Mannen överklagade och yrkade i första hand att Högsta domstolen skulle med undanröjande av hovrättens dom avvisa talan mot honom. Högsta domstolen konstaterade att Spanien inte samtyckt till den aktuella lagföringen av mannen, att när mannen anhölls mer än 45 dagar hade förflutit efter den villkorliga frigivningen, men det straff för vilket han utlämnats fortfarande inte var till fullo verkställt och att frågan därför var om dagen för mannens villkorliga frigivning kunde anses innebära en slutlig frigivning i konventionens mening. Efter ett ingående resonemang anförde Högsta domstolen att det – främst mot bakgrund av den i UtlämningsL tidigare gällande immunitetsregeln, vilken, enligt domstolen, skulle ha inneburit att den villkorligt frigivne inte under de första 45 dagarna av prövotiden annat än i händelse av ny brottslighet, fick underkastas någon som helst inskränkning i möjligheten att lämna landet, t.ex. genom föreskrifter, passvägran eller förverkande av den villkorligt medgivna friheten, vilka samtliga åtgärder är möjliga under prövotid – fanns ”beaktansvärda skäl” som tydde på att uttryckssättet i artikel 14 hade varit avsett, att innebära att den däri angivna 45-dagarsfristern skulle räknas från det att straffet till fullo verkställts och att det också uppfattats så från svensk sida vid tillträdet till konventionen. Artikeln hade, anförde domstolen vidare, tillkommit främst med hänsyn till den utlämnades rättssäkerhet, vilket liksom intresset av förutsebar-
het talade för att legalitetsprincipen iakttogs vid tolkningen. Utgångspunkten för fristen borde därför, enligt Högsta domstolen, vara den tidpunkt då straffet till fullo är verkställt. När det gällde lagföring utan samtycke från den anmodade staten i de fall då den utlämnade återvänt efter att ha lämnat den stat som han utlämnats till, ställdes, konstaterade Högsta domstolen, inte något krav på att återvändandet ska ha ägt rum efter det att straffet verkställts. I den delen måste konventionens artikel, anförde domstolen, förstås på det sättet att rekvisitet är uppfyllt, om den utlämnade sedan utlämningen ägt rum lämnat landet och därefter frivilligt återvänder. Den omständigheten att återvändandet har ägt rum under prövotiden efter villkorlig frigivning kunde inte, anförde Högsta domstolen, i sig utesluta att det skulle anses ha varit fråga om ett frivilligt återvändande. Sammanfattningsvis borde således, menade Högsta domstolen, åtal inte utan samtycke från spansk sida ha väckts mot mannen innan 45 dagar förflutit från det att det tidigare fängelsestraffet till fullo hade verkställts, om mannen inte, såsom gjorts gällande i målet, efter den villkorliga frigivningen lämnat landet och frivilligt återvänt hit. Efter att Riksåklagaren beretts tillfälle att föra bevisning i nämnda fråga förklarade denne sig inte längre göra gällande att mannen varit utomlands under den aktuella tiden och återkallade sin alternativa grund för rätt till åtal. Högsta domstolen undanröjde därefter tingsrättens och hovrättens domar och avvisade åtalet mot mannen.
I NJA 2007 s. 80 hade en man utlämnats från Tyskland till Sverige 2003 för att här lagföras för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, brotten begångna vid olika tillfällen under 2002. Efter begäran från svensk sida lämnades senare från Tyskland tillåtelse till lagföring av mannen här för ytterligare narkotikabrottslighet under 2002. Åtal för de brott utlämningen avsåg väcktes vid tingsrätt, som meddelade en fällande som i målet. Sedan domen överklagats dömde hovrätten honom för grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling samt bestämde påföljden, med tillämpning av 26 kap. 2 § brottsbalken, till fängelse elva år. Samtidigt förklarade hovrätten tidigare villkorligt medgiven frihet helt förverkad. Den villkorligt medgivna friheten hänförde sig till en svensk dom från 1999, genom vilken mannen dömts till fängelse fyra år och sex månader för grovt narkotikabrott. Han hade frigivits villkorligt från det straffet 2002 med en återstående strafftid om ett år och sex månader. Hovrättens dom vann laga kraft. Mannen ansökte om resning och yrkade att Högsta domstolen skulle i första hand undanröja hovrättens dom och återförvisa målet till hovrätten för ny pröv-
ning samt i andra hand nedsätta straffet till tio års fängelse och undanröja den villkorligt medgivna friheten. Mannan gjorde, som grund för sin resningsansökan, gällande att hovrättens rättstillämpning stred mot lag i två avseenden. För det första hade det enligt honom varit fel av hovrätten att förverka den villkorligt medgivna friheten, eftersom utlämningen inte omfattade verkställighet av det straff han 1999 dömts till av den svenska domstolen. För det andra ansåg han att hovrätten inte hade haft rätt att tillämpa straffskärpningsregeln i 26 kap. 2 § brottsbalken, eftersom den bestämmelsen inte angetts i den svenska utlämningsframställningen eller annat material som överlämnats till tyska myndigheter i utlämningsärendet. Högsta domstolen konstaterade att mannen i den svenska utlämningsframställningen inte hade begärts utlämnad för verkställighet av det tidigare utdömda straffet, att det tyska utlämningsbeslutet följaktligen inte omfattade sådan verkställighet och att något tillstånd att verkställa detta straff inte heller hade inhämtats från Tyskland i senare skede. Hovrättens förordnande om förverkande av den villkorligt medgivna friheten innebar, enligt Högsta domstolen, att mannen berövades sin frihet för verkställande av straff för annat före hans överlämnande begånget brott än de han utlämnats för och därmed ett åsidosättande av specialitetsprincipen enligt artikel 14 i 1957 års utlämningskonvention. Att den konventionsstadgade specialitetsprincipen respekterades fick, anförde domstolen, anses vara ett villkor vid utlämningen, vilket enligt 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken ska gälla här. Med hänsyn till detta fanns det enligt Högsta domstolen förutsättningar för att med stöd av 58 kap. 2 § 5 rättegångsbalken (om den rättstillämpning som ligger till grund för domen uppenbart strider mot lag) bevilja resning, såvitt gällde hovrättens förordnande om förverkande av den villkorligt medgivna friheten. Högsta domstolen undanröjde omedelbart detta förordnande. När det gällde mannens åberopande av att hovrätten tillämpat 26 kap. 2 § brottsbalken, konstaterade Högsta domstolen att denna bestämmelse inte hade angetts i den svenska utlämningsframställningen eller i handlingar som annars hade överlämnats i samband med denna. Bestämmelser rörande påföljden, såsom straffskärpningsregler, kunde emellertid inte, anförde domstolen, anses omfattade av specialitetsprincipen. Det hade från tysk sida i samband med utlämningen av mannen inte heller, konstaterade domstolen, uppställts något villkor gällande påföljden. Svensk domstol hade följaktligen, anförde Högsta domstolen, vid bestämmande av påföljden inte varit förhindrad att fullt ut tillämpa gällande svenska bestämmelser på området. Det fanns
därmed, enligt Högsta domstolen, inte skäl att bevilja resning med anledning av hur hovrätten bestämt strafftiden.
I RH 1992:18 hade en man av svensk tingsrätt 1987 häktats i sin frånvaro som på sannolika skäl misstänkt för grovt bedrägeri medelst urkundsförfalskning, alternativt grov förskingring. I häktningsprotokollet antecknades viss gärningsbeskrivning. Mannen efterlystes och påträffades i USA. Åklagaren begärde med stöd av utlämningsavtalet mellan Sverige och USA att mannen skulle utlämnas till Sverige. Till begäran fogades tingsrättens häktningsprotokoll och skrift från polismyndigheten, i vilken två privatpersoner nämndes som exempel på målsägande, samt bilagor innehållande anmälningar, förhörsprotokoll och skriftlig bevisning gällande de namngivna målsägandena. Amerikansk domstol beslutade 1991 att mannen skulle utlämnas till Sverige. Åklagaren väckte sedan åtal mot honom under tre åtalspunkter för olika fall av grova bedrägerier mot ett fyrtiotal målsägande. Mannen yrkade att tingsrätten skulle avvisa åtalet, med undantag för de delar av detta som gällde de i utlämningsbegäran nämnda målsägandena, med motiveringen att endast dessa delar av åtalet omfattades av utlämningsbeslutet och att åklagaren inte fick åtala för andra brott. Tingsrätten kom i beslut fram till att del av en åtalspunkt inte kunde anses inrymmas inom den gärningsbeskrivning som häktningsprotokollet, vilket tjänat som underlag för beslutet om utlämning, innehöll. Det förelåg därför, enligt tingsrätten, hinder mot att pröva åtalet i den delen, varför det avvisades. I övrigt utgjorde utlämningsbeslutet, enligt tingsrätten, inte något hinder mot prövning av åtalet. Mannen överklagade tingsrättens beslut och yrkade att hovrätten skulle avvisa åtalet i dess helhet utom i de delar det grundande sig på anmälningar från de namngivna målsägandena. Hovrätten konstaterade att mannen enligt det bilaterala avtalet inte fick dömas eller straffas för annat före utlämningen begånget brott än det som föranlett utlämningen och att frågan om det med hänsyn till detta förelåg hinder att pröva åtalet måste bedömas med utgångspunkt i utlämningsbeslutet samt de handlingar, bl.a. häktningsprotokollet, som från svensk sida överlämnats till myndigheterna i USA med anledning av begäran om utlämning. Den gärningsbeskrivning som återgavs i häktningsprotokollet hade, konstaterade hovrätten vidare, accepterats som underlag för beslutet om utlämning och gärningsbeskrivningen angav därmed enligt hovrätten ramen för bedömningen. Förutom en del av åtalet som hänförde sig till tid som inte täcktes av gärningsbeskrivningen, rymdes enligt hovrätten resterande delar av åtalet inom gärningsbeskrivningen, oavsett att målsägande-
na inte hade namngivits eller på annat sätt angivits i samband med begäran om utlämning. Åtalet kunde därmed, bedömde hovrätten, tas upp i dessa delar.
3.13. Förbudet mot utlämning till extraordinär domstol
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 1) förpliktar sig de avtalsslutande parterna att, under iakttagande av de bestämmelser och villkor som fastställts i konventionen, till varandra utlämna personer, vilka av behöriga judiciella myndigheter hos den ansökande parten ställs till ansvar för brott eller efterlyses för verkställighet av straff (eller ”skyddsåtgärd”). Vid tillträdet till konventionen förbehöll sig Sverige rätten att vid bifall till framställning om utlämning föreskriva, att den utlämnade inte får ställas inför domstol, som endast för tillfället eller för särskilda undantagsförhållanden erhållit befogenhet att pröva mål av sådan beskaffenhet och att även vägra utlämning för verkställighet av straffdom, fälld av sådan extraordinär domstol (Sveriges förbehåll, p. 2 a).
Enligt 12 § första stycket 2 UtlämningsL ska vid beviljande av utlämning uppställas villkor att den som utlämnas inte för brottet får åtalas vid domstol, som endast för tillfället eller för särskilda undantagsförhållanden erhållit befogenhet att pröva mål av sådan beskaffenhet. Regeringen får dock medge undantag från detta ”om det finnes förenligt med rättssäkerheten”.
Det föreligger således en diskrepans mellan den svenska reservationen till utlämningskonventionen och UtlämningsL på så sätt, att reservationen innefattar möjlighet att vägra utlämning för såväl lagföring inför en extraordinär domstol som verkställighet av ett straff meddelat i dom av en extraordinär domstol medan enligt UtlämningsL utlämning kan vägras endast med avseende på lagföring inför extraordinär domstol. I doktrinen har den åsikten framförts, att UtlämningsL:s bestämmelse avseende tillfälliga domstolar bör kompletteras med ett förbud mot utlämning också för straffverkställighet.60
Förbud mot utlämning till extraordinär domstol förelåg redan enligt 1913 års lag. I förarbetena till denna lag (prop. 1913:50 s. 37 f.) anförs, att villkoret avser att förhindra att den utlämnade ställs inför en särskild för ändamålet tillsatt domstol eller annan domstol, som enligt vanliga regler inte skulle vara behörig i fråga om åtal mot
60 Påle 2003, s. 310.
honom (”tribunal d’exception”) och att det således inte utgör hinder för att t.ex. en militär ställs inför militär domstol eller en ämbetsman, som begått brott i ämbetet, inför sådan särskild domstol som har att döma över dylika brott. Till stöd för regeln anförs vidare (prop. 1913:50 s. 37 f.), att utlämning vilar på förtroendet till de dömande myndigheternas i den främmande staten opartiskhet, men att detta förtroende endast gäller de ordinarie domstolarna, under det att tillsättandet av en undantagsdomstol för ett särskilt fall ”nödvändigtvis uppväcker misstanke om partiskhet”.
Någon sådan möjlighet som enligt nuvarande utlämningslag ges regeringen att medge undantag från förbudet, fanns inte enligt den äldre lagen. I förarbetena till UtlämningsL (prop. 1957:156 s. 34) konstaterades, att regeln om förbud mot utlämning till extraordinär domstol hade hindrat utlämning från Sverige exempelvis av sådana personer som avsetts bli åtalade vid någon av de efter det andra världskriget inrättade särskilda domstolarna för krigsförbrytare. Det kunde, enligt förarbetena, ifrågasättas om inte den gällande lagen på denna punkt var för restriktiv; den omständigheten att en särskild domstol inrättas behöver inte innebära, anfördes det, att rättssäkerheten kommer i fara. Det ansågs därför att regeln borde uppmjukas, så att möjlighet fanns att göra undantag för sådana fall, då ”tillbörliga krav på rättssäkerhet” kunde anses uppfyllda (prop. 1957:156 s. 34 och 72).
När tribunalen för brott i f.d. Jugoslavien inrättades av FN, övervägdes för svenskt vidkommande om det krävdes lagstiftning för att uppfylla förpliktelserna i domstolens stadga. Regeringen anförde därvid (prop. 1993/94:142 s. 22 ff.) att den svenska lagstiftningen om internationell rättshjälp (däri inkluderande UtlämningsL) förutsatte att en begäran om rättshjälp kom från en domstol eller myndighet i en främmande stat. Eftersom tribunalen var ett av FN inrättat organ och inte hörde under någon enskild stat, konstaterades att den svenska lagstiftningen inte var direkt tillämplig i förhållande till tribunalen. Det krävdes därför lagstiftningsåtgärder för att Sverige skulle kunna bistå tribunalen med de åtgärder som krävdes enligt stadgan, bl.a. bistånd med att gripa eller häkta personer och överlämna eller överföra en tilltalad till tribunalen. Samma slutsats drogs vid inrättandet av Rwandatribunalen (se prop. 1995/96:48 s. 12 ff.), vid ratifikationen av Romstadgan (se prop. 2000/01:122 s. 94 ff.) och då möjligheten till svenskt samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone i fråga om bl.a. utlämning, infördes (se prop. 2005/06:93 s. 33).
Det kan i detta sammanhang erinras om att det i den svenska regeringsformen finns ett förbud mot att inrätta domstol för viss tvist eller visst mål, dvs. en särskilt inrättad specialdomstol (2 kap. 11 § regeringsformen). Bestämmelsen har överförts till den reformerade grundlagen (prop. 2009/10:80 s. 162).
Regeringens möjlighet att medge undantag från förbudet om utlämning till extraordinär domstol, gäller således endast vid framställningar från andra stater eller från andra staters myndigheter. Undantaget är med andra ord inte tillämpligt vid utlämning till internationella tribunaler, vilka inte är del av någon stats interna rättsordning utan är att anse som mellanfolkliga organisationer.
Möjlighet att vägra utlämning för lagföring inför extraordinära domstolar finns även i Sveriges bilaterala utlämningsavtal, med undantag för avtalet med Kanada. Avtalet med Australien innehåller även en vägransmöjlighet för verkställighet av straff utdömt av en sådan domstol. Följande gäller med avseende på extraordinära domstolar enligt avtalen.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel 1 (b) i det protokoll om ytterligare ändring i det ursprungliga avtalet (SÖ 1989:49) får utlämning vägras ”när den person vars utlämning begärs kan komma att ställas inför domstol eller annan judiciell myndighet som särskilt upprättats för att handlägga målet mot honom eller som endast för tillfället eller för undantagsförhållanden erhållit befogenhet att pröva sådant mål eller hans utlämning begärts för att han ska avtjäna ett straff som ådömts honom av en sådan domstol eller myndighet”.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Avtalet innehåller inte någon särskild bestämmelse om förbud mot utlämning till extraordinär domstol. Enligt artikel 8 (2) (SÖ 1965:19–20) får emellertid den anmodade parten vägra utlämning på varje vägransgrund som finns i denna parts lagstiftning.
- Avtalet med USA: Enligt artikel V p. 3 (SÖ 1963:17) ska utlämning inte medges om den som begärts utlämnad åtalats eller kommer att åtalas inför extraordinär domstol i den ansökande staten (artikel IV p. 3 i den konsoliderade versionen).
Bestämmelsen om förbud mot utlämning till extraordinär domstol har, såvitt kunnat utrönas, aldrig varit föremål för Högsta domstolens bedömning.
3.14. Förbudet mot utlämning vid risk för dödsstraff
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 11) gäller följande med avseende på dödsstraff. Om det brott för vilket utlämning begärs enligt den ansökande statens lagstiftning förskyller dödsstraff och om lagstiftningen hos den anmodade parten inte föreskriver dödsstraff för sådant brott eller dödsstraff vanligtvis inte där verkställs, får utlämning vägras, såvida inte den ansökande staten avger en sådan försäkran att dödsstraff inte kommer att verkställas, som den anmodade parten anser tillfyllest.
Enligt 12 § första stycket 3 UtlämningsL ska vid beviljande av utlämning uppställas villkor, att den som utlämnas inte för brottet får straffas med döden.
Enligt lagens förarbeten hindrar regeln i 12 § första stycket 3 inte att dödsdom meddelas, men sådan dom får inte verkställas (prop. 1957:156 s. 72). I den nedan nämnda propositionen om avtal med USA om bl.a. utlämning, anförde regeringen, att bestämmelsens formulering enligt sin lydelse omfattar villkor, såväl att dödsstraff inte får dömas ut som att dödsstraff inte får verkställas (prop. 2004/05:46 s. 45).
När bestämmelsen om förbud mot utlämning vid risk för dödsstraff, föreslogs ingå i UtlämningsL anförde departementschefen (prop. 1957:156 s. 33 och 72 f.), att det inte kunde anses förenligt med svensk rättsuppfattning att utlämna en person utan garanti för att dödsstraff inte ska komma i fråga. Han påpekade samtidigt, att lagstiftningen i en del länder för vissa brott inte stadgade annat straff än döden. I åtskilliga stater gällde emellertid, anförde han, att en domstol hade att tillämpa en internationell överenskommelse, även om den inte överensstämde med den interna lagen. För sådana stater, menade han, förelåg inte något lagtekniskt hinder mot att ingå en överenskommelse som innehåller förbud mot dödsstraff. Ur svensk synpunkt torde även den lösningen kunna godtas, anförde han, att den stat till vilken utlämnande sker, genom administrativt beslut ser till att dödsstraff inte verkställs. I exempelvis Belgien, uttalade han, var dödsstraffet formellt inte avskaffat, men det brukade sedan lång tid tillbaka inte verkställas utan förvandlades regelmässigt till frihetsstraff.
Enligt påpekande i doktrinen kan det inte, i ett specifikt utlämningsärende där det föreligger risk för att dödsdom kan komma att meddelas i det ansökande landet, från svensk sida vara tillräckligt, att tidigare praxis i det ansökande landet visar att dödsstraff som
regel omvandlas till frihetsstraff.61 För utlämning från Sverige måste i stället krävas någon slags garanti från det ansökande landet om att en dödsdom i det specifika fallet inte kommer att verkställas. En sådan garanti kan bl.a. av konstitutionella skäl vara svår att lämna för det ansökande landet, eftersom regeringen kan (och bör) vara förhindrad att lägga sig i hur landets domstolar ska döma.
Det finns ännu inte något generellt förbud mot dödsstraffet i folkrätten. Det andra fakultativa protokollet till FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, vari anslutande stater förpliktar sig att inte verkställa dödsstraff och att verka för dess avskaffande, trädde i kraft 1991 och har f.n. 73 (av FN:s 193) anslutna stater, varav Sverige (se SOU 1990:21) är en. I internationella konventioner och förklaringar har därutöver fastställts ett antal begränsningar för dödsstraffets tillämpning och har manifesterats en strävan mot dödsstraffets totala avskaffande. Europeiska Rådet har också (år 1998) antagit riktlinjer för agerande mot dödsstraffet gentemot tredje land. I artikel 3 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna sägs att var och en har rätt till liv, frihet och personlig säkerhet. Enligt artikel 6 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42–43) ska rätten till liv garanteras genom lag. Samma artikel förbjuder stater att godtyckligt beröva människor deras liv och att döma någon till döden för brott begångna innan personen fyllt arton år. Det sist nämnda förbudet uppställs även i FN:s barnkonvention. Europakonventionens artikel 2 innehåller liknande bestämmelser om rätten till liv som den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) har antagit rekommendationer om garantier för personer som är dömda till döden. År 2007 antog FN:s generalförsamlings tredje utskott en resolution mot dödsstraffet. Resolutionen uppmanar alla länder som fortfarande har kvar dödsstraffet, att införa ett moratorium för avrättningar med sikte på att helt avskaffa dödsstraffet. FN:s råd för de mänskliga rättigheterna (som ersatte FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna) har 2005 antagit en resolution om dödsstraffet. Även det sjätte tilläggsprotokollet till Europakonventionen (som liksom Europakonventionen gäller som lag i Sverige) förbjuder dödsstraff i fredstid. Det trettonde tilläggsprotokollet till Europakonventionen (som även det gäller som lag i Sverige) utsträcker förbudet mot dödsstraff till att gälla under alla omständigheter – således även i krigstid.
61 Påle 2003, s. 311.
Av tilläggsprotokollen framgår inte om deras respektive artikel 1 – vilken i båda protokollen lyder ”Dödsstraffet skall vara avskaffat. Ingen får dömas till ett sådant straff eller avrättas.” – utgör hinder mot att lämna ut en person för lagföring som riskerar att för det aktuella brottet bli dömd till döden, eller för verkställighet av en dödsdom. Europadomstolen har inte behövt ta ställning till principfrågan, men i vissa fall har uttalanden gjorts som tyder på att artikel 1 i sjätte tilläggsprotokollet skulle kunna innebära hinder mot att utlämna någon till ett land, där det finns en allvarlig risk för att denne skulle riskera ett dödsstraff.62
Enligt Amnesty International63 tillämpar 58 av världens länder64f.n. (per den 31 december 2010) dödsstraffet i praktiken. Ytterligare 34 länder65 har kvar dödsstraffet i sin lagstiftning för ”vanliga” brott såsom mord, men tillämpar det inte i praktiken. Dessutom har nio länder66 kvar dödsstraffet för ”exceptionella” brott såsom brott mot viss militär lagstiftning och brott begångna under vissa exceptionella omständigheter. Av länderna i Europa är det endast Ryssland, Lettland och Vitryssland som alltjämt har kvar dödsstraffet i lagstiftningen och endast Vitryssland som fortfarande tillämpar det i praktiken för ”vanliga” brott.
Enligt Sveriges bilaterala utlämningskonvention med USA (SÖ 1963:17, artikel VIII) finns möjlighet att vägra utlämning från Sverige till USA, om det brott som utlämningen avser kan medföra dödsstraff, såvida inte USA före utlämningen försäkrar att sådant straff inte kommer att verkställas. Även det i avsnitt 2.1 nämnda avtalet av den 25 juni 2003 om utlämning mellan EU och USA tar upp frågan om utlämning vid möjligt dödsstraff för det aktuella brottet (artikel 13). Enligt EU-avtalet får respektive medlemsstat och USA
62 Se Danelius 2007, s. 506 f. och fallen Aylor-Davis mot Frankrike samt Kommissionens mål
Kareem mot Sverige och 16531/90 mot Nederländerna. 63 Rapporten Death Sentences and Executions 2010, March 2011, s. 44 f. 64 Afghanistan, Antigua och Barbuda, Bahamas, Bahrain, Bangladesh, Barbados, Belize,
Botswana, Comorerna, Cuba, Demokratiska Republiken Kongo (Kinshasa), Dominica, Egypten, Ekvatorialguinea, Etiopien, Förenade arabemiraten, Guatemala, Guinea, Guyana, Indien, Indonesien, Iran, Irak, Jamaica, Japan, Jordanien, Kina, Kuwait, Libanon, Lesotho, Libyen, Malaysia, Mongoliet, Nigeria, Nordkorea, Oman, Pakistan, Palestina, Qatar, Saint Christopher och Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent och Grenadinerna, Saudiarabien, Sierra Leone, Singapore, Somalia, Sudan, Syrien, Taiwan, Tchad, Thailand, Trinidad och Tobago, Uganda, USA, Vietnam, Vitryssland, Yemen och Zimbabwe. 65 Algeriet, Benin, Brunei, Burkina Faso, Burma, Centralafrikanska republiken, Eritrea, Gambia, Ghana, Grenada, Kamerun, Kenya, Laos, Liberia, Madagaskar, Malawi, Maldiverna, Mali, Mauretanien, Marocko, Nauru, Niger, Papua Nya Guinea, Republiken Kongo (Brazzaville), Ryssland, Sydkorea, Sri Lanka, Surinam, Swaziland, Tadzjikistan, Tanzania, Tonga, Tunisien och Zambia. 66 Bolivia, Brasilien, Chile, El Salvador, Fiji, Israel, Kazakstan, Lettland och Peru.
avgöra om artikeln ska tillämpas dem emellan. Sverige och USA har valt att tillämpa artikeln. Det är således EU-avtalets bestämmelse som numera gäller i Sveriges och USA:s utlämningssamarbete (se artikel VII i den konsoliderade versionen). Bestämmelsen kan enligt sin lydelse tillämpas både när Sverige är ansökande stat och när utlämning begärs av USA, men på grund av att det endast är USA som har dödsstraff är det i praktiken endast Sverige som kan komma att utnyttja möjligheten i artikeln. Enligt bestämmelsens huvudregel får utlämning från Sverige, för ett brott som är belagt med dödsstraff, beviljas på villkor, att den eftersökte inte ådöms dödsstraff. Om USA emellertid av formella skäl inte kan uppfylla ett sådant villkor – i några av USA:s delstater tvingar det processuella regelsystemet åklagaren att yrka dödsstraff för vissa brott och domstolen att välja den påföljden, om den misstänkte fälls till ansvar för brottet (se prop. 2004/05:46 s. 22) – kan utlämning beviljas på villkor att ett utdömt dödsstraff inte ska verkställas. Enligt regeringen innebär artikelns bestämmelse – i jämförelse med den i artikel VIII i den bilaterala utlämningskonventionen – en större trygghet för personer som utlämnas från Sverige för brott där USA tillämpar dödsstraff (prop. 2004/05:46 s. 22). När förslaget att godkänna EU-avtalet om utlämning och det bilaterala instrumentet mellan Sverige och USA i samma ämne remissbehandlades, avstyrkte en av remissinstanserna (Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet) att möjligheten att utdöma dödsstraff accepterades i utlämningsavtalet (se prop. 2004/05:46 s. 45). Det starka fördömandet av dödsstraff förutsatte enligt remissinstansen, bl.a. mot bakgrund av Europakonventionens tilläggsprotokoll, ett klart avståndstagande också från möjligheten att en person som utlämnas från Sverige kan utsättas för att bli dömd till dödsstraff. Regeringen uttalade härvid (prop. 2004/05:46 s. 45), att den nya formuleringen om dödsstraffets betydelse vid prövning av frågan om utlämning, gav ett starkare skydd för den som utlämnas från Sverige, och att huvudregeln enligt den nya formuleringen ju var att en utlämnad inte skulle riskera att dömas till dödsstraff. Det fanns därför, menade regeringen, anledning att se positivt på den förändring av konventionen som hade skett.
Möjlighet att vägra utlämning, om det aktuella brottet skulle komma att bestraffas med döden, finns även i övriga av Sveriges bilaterala utlämningsavtal. Att notera är emellertid, att dödsstraffet är avskaffat i samtliga nedan angivna länder. Följande gäller med avseende på dödsstraff enligt avtalen.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel VI (SÖ 1974:3) kan utlämning vägras om det aktuella brottet enligt den ansökande statens lag är belagt med dödsstraff men den anmodade statens lag inte föreskriver dödsstraff i motsvarande fall.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 4 c) (SÖ 2001:42) får utlämning vägras om brottet enligt den ansökande statens lagstiftning är belagt med dödsstraff, såvida inte denna stat förbinder sig att inte yrka dödsstraff eller, om dödsstraff utdöms, att inte låta verkställa det.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Enligt artikel 3(4) (SÖ 1965:19–20) får utlämning vägras, om den eftersökte enligt den ansökande partens lagstiftning är underkastad dödsstraff för det brott varå utlämningsframställningen grundas, medan den anmodade partens lagstiftning inte föreskriver dödsstraff i liknande fall.
Bestämmelsen om hinder mot utlämning vid risk för dödsstraff i den ansökande staten, har, såvitt kunnat utrönas, aldrig varit föremål för Högsta domstolens bedömning.
3.15. Övriga villkor som kan uppställas vid beviljande av utlämning
När utlämning sker ska enligt 12 § första stycket UtlämningsL vissa villkor uppställas (se närmare avsnitt 3.12, 3.13 och 3.14). Den som utlämnas får således inte, utan medgivande av regeringen i det särskilda fallet, åtalas eller straffas i den främmande staten för annat brott som begåtts före utlämningen. Personen får inte heller utan sådant medgivande vidareutlämnas till annan stat. Den som utlämnas får som huvudregel inte åtalas för det aktuella brottet vid en tillfällig eller extraordinär domstol och personen får inte heller straffas med döden. I fall som avses i 5 § (militärt brott) och 6 § (politiskt brott) ska enligt bestämmelsens andra stycke dessutom särskilt anges, att den som utlämnas inte får straffas enligt bestämmelse som avser brott av krigsman eller såsom för politiskt brott. Förutom de angivna villkoren ska regeringen enligt bestämmelsens tredje stycke uppställa de övriga villkor som i varje enskilt fall krävs.
1957 års utlämningskonvention innehåller inte någon generell möjlighet för de anslutande staterna att efter fritt skön uppställa villkor
vid beviljande av utlämning. Sverige har inte heller förbehållit sig sådan möjlighet.
Inte heller Sveriges bilaterala utlämningsavtal innehåller någon generell möjlighet för den anmodade staten att efter fritt skön uppställa villkor i samband med att utlämning beviljas. Möjligen kan avtalet med Storbritannien och Nordirland anses innefatta en sådan möjlighet eftersom den anmodade parten enligt artikel 8 (2) (SÖ 1965:19–20) får vägra utlämning på varje annan grund, som är angiven i denna parts lagstiftning.
I 1913 års lag förutsattes (23 §) att Kungl. Maj:t vid beviljande av en utlämningsbegäran kunde uppställa villkor för utlämningen utöver vad som föreskrevs i lagen. Vid den nu gällande lagens tillkomst ansågs det lämpligt att uppta en uttrycklig regel om detta i 12 § UtlämningsL (prop. 1957:156 s. 73). Det konstaterades därvid att möjligheten att uppställa dylika ytterligare villkor kunde komma att begränsas vid slutande av utlämningskonventioner.
Skälen för bestämmelsen om regeringens möjlighet att uppställa andra villkor för utlämning än de obligatoriska villkor som uttryckligen anges i lagen, eller vilka villkor det förutsätts kunna vara fråga om, anges varken i förarbetena till 1913 års lag eller i UtlämningsL:s förarbeten.
I utlämningsärenden där det ansökande landet inte är anslutet till 1957 års utlämningskonvention eller är ett land med vilket Sverige har ett bilateralt avtal, förekommer det att regeringen i utlämningsbeslutet anger att som ytterligare villkor för utlämningen gäller – förutom de villkor som uttryckligen följer av 12 § första stycket 1–3 – att den eftersökte inte för brottet får straffas med kroppsstraff.67Detta innebär således att regeringen nyttjar möjligheten som ges den i 12 § tredje stycket.
67 Kroppsstraff förekommer som påföljd för brott i följande länders lagstiftning (dokumentet Global progress towards prohibiting all corporal punishment, upprättat av organisationen
Global Initiative to End all Corporal Punishment of Children [www. endcorporalpunishment.org], de flesta landrapporterna uppdaterade under år 2009 eller 2010): Antigua och Barbuda (pojkar under 18 år kan dömas till piskrapp), Bangladesh (män kan dömas till piskrapp), Barbados (ev. endast för barn under 15 år), Botswana (för män), Brunei (ev. endast för pojkar mellan 7 och 17 år, vilka kan dömas till piskrapp), Burma, Djibouti, Dominica (ev. endast för unga män), Eritrea, Förenade arabemiraten, Grenada, Guinea, Guyana (för män), Indonesien (i vissa provinser där sharia-lag tillämpas), Iran, Kuwait (troligen – år 2001 lades ett förslag inför parlamentet om att komplettera strafflagen med bestämmelser om amputation och prygel som påföljder), Lesotho, Libyen, Malaysia, Maldiverna, Mauretanien, Nigeria, Oman (eventuellt – det framstår som förbjudet enligt strafflagen men samtidigt sägs hela lagstiftningen vila på sharia), Pakistan, Qatar, Saint Christopher och Nevis, Saint Vincent och Grenadinerna,
Saudiarabien, Sierra Leone (ev. endast för pojkar upp till 17 år), Singapore, Somalia, Swaziland (ev. endast för pojkar upp till 18 år), Tanzania, Tonga (pojkar och män kan dömas till piskrapp), Tuvalu (endast för barn upp till 16 år), Yemen och Zimbabwe (för män).
Bestämmelsen om möjligheten för regeringen att diskretionärt uppställa de villkor som den finner erforderliga, har vidare använts av regeringen i det massmedialt uppmärksammade fallet om utlämning av en för folkmord misstänkt rwandisk man till Rwanda. Frågan om det förelåg hinder mot utlämning av mannen prövades av Högsta domstolen i NJA 2009 s. 280 (se närmare om rättsfallet i avsnitt 3.6, 3.7 och 5.3). Högsta domstolen kom fram till att det inte förelåg något lagligt hinder mot att bevilja utlämningen. Regeringen beslutade den 9 juli 2009 att utlämna mannen till Rwanda. Mannen anmälde Sverige till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) och gjorde gällande att regeringens beslut att utlämna honom till Rwanda stred mot Europakonventionen. Europadomstolen beslutade den 15 juli 2009 att begära att regeringens beslut tills vidare inte skulle verkställas. Den 20 juli 2009 beslutade regeringen (JuBC2008/2175/BIRS), med ändring av sitt beslut av den 9 juli 2009, att verkställighet av beslutet, i avvaktan på Europadomstolens prövning, tills vidare inte fick ske. Som skäl för beslutet angav regeringen att den, i enlighet med 12 § tredje tycket UtlämningsL, kan uppställa de villkor som den finner erforderliga för en utlämning och att utlämningsbeslutet, mot bakgrund av den anmälan som gjorts till Europadomstolen och domstolens begäran, tills vidare inte borde få verkställas.
3.16. Konkurrerande utlämningsframställningar
Vid konkurrens mellan två eller flera stater, som begär utlämning av samma person antingen för samma brottsliga gärning eller för olika sådana, uppkommer frågan till vilken stat utlämning bör ske och om vidareutlämning bör tillåtas.
Enligt artikel 17 i 1957 års utlämningskonvention ska vid sådan konkurrens, den anmodade parten ”träffa sitt beslut under hänsynstagande till samtliga omständigheter och särskilt till brottens relativa svårhetsgrad och platsen för deras förövande, till tidsföljden mellan de olika framställningarna, till den eftersöktes medborgarskap och till möjligheten av senare utlämning till annan stat”.
UtlämningsL innehåller en med utlämningskonventionen överensstämmande bestämmelse. Enligt 13 § första stycket UtlämningsL ska, om två eller flera stater begär utlämning av samma person, frågan om till vilken av staterna utlämning bör ske, avgöras med hänsyn till beskaffenheten av brottet eller brotten, tiden och platsen därför,
framställningarnas tidsföljd, den eftersöktes nationalitet och hemvist samt övriga omständigheter. Enligt andra stycket samma bestämmelse kan vidare, när framställningarna avser olika brott, som nämnts i avsnitt 3.12, föreskrivas att den som utlämnas till en stat ska från den staten vidareutlämnas till annan stat på villkor som bestämts enligt 12 §.
1913 års lag innehöll i huvudsak likalydande bestämmelser som nuvarande 13 §. I den äldre lagen (12 §) angavs emellertid att, om inte särskilda omständigheter föranledde att utlämningen borde ske till hemlandet, utlämningen i regel skulle ske till den stat där brottet ägt rum eller, om brottet begåtts inom flera staters områden, till den där huvudhandlingen förövats. Vidare angavs (13 §) att, om flera stater begärt utlämning av samma person för olika brott, företräde skulle ges den stat som först begärt personens utlämnande eller häktning, om inte hänsyn till ”de olika staternas läge” eller annan särskild omständighet borde föranleda avvikelse därifrån.
I förarbetena till den nu gällande lagen anges inte annan motivering för den nya lydelsen av bestämmelsen än att den, i jämförelse med den äldre lydelsen, har en ”mer generell avfattning” (prop. 1957:156 s. 73 f.). Bestämmelsen kommenteras inte i övrigt. I 1913 års lags förarbeten anförs (prop. 1913:50 s. 38), som motiv för bestämmelsernas avfattning, att vissa principer som ”ansetts böra vara de ledande” angivits (de som redogjorts för i föregående stycke) men att det lämnats fritt för regeringen (”Konungen”) att med hänsyn till särskilda omständigheter göra avvikelser från samma principer, eftersom det inom olika staters utlämningsrätt gäller olika principer i detta hänseende och att regeringen, för att slutandet av traktater inte skulle försvåras, därför inte borde vara för strängt bunden.
I förarbetena anges således inte vilka förhållanden som skulle kunna falla in under ”övriga omständigheter”. I doktrinen har föreslagits, att som sådana skulle kunna beaktas förekomsten av målsägande eller att den kommande rättegången omfattar flera tilltalade.68Vidare har påpekats, att det inte är alldeles klart vad som avses med ”tiden för brottet eller brotten”; ska en utlämningsbegäran som avser ett brott som begåtts för länge sedan prioriteras framför en som avser ett nyligen begått brott eller bör prioritetsordningen vara den omvända?69 Skäl för att prioritera det äldsta brottet kan i vissa fall, exempelvis på grund av risk för preskription, anföras. Samtidigt kan i vissa fall hävdas att det ansökande landet, om det gått lång tid
68 Påle 2003, s. 314. 69 Påle 2003, s. 314.
mellan brott och utlämningsbegäran, inte visat så starkt intresse för att lagföra och straffa den eftersökte att detta lands utlämningsbegäran bör prioriteras.
Enligt de båda arresteringsordrarna gäller att, i de fall det samtidigt med ett överlämnandeärende pågår ett ärende om utlämning beträffande samma person, prövningen av frågan om överlämnande ska skjutas upp till dess beslut har meddelats i utlämningsärendet (5 kap. 5 § EAOL, resp. 4 kap. 7 § NAOL).
Hur konkurrerande utlämningsframställningar ska hanteras regleras även i Sveriges bilaterala utlämningsavtal. Följande gäller enligt dessa avtal.
- Avtalet med Australien: Enligt artikel X (SÖ 1974:3) ska den anmodade staten, då den bestämmer till vilken av flera konkurrerande ansökande stater den eftersökte ska utlämnas, ”ta hänsyn till alla omständigheter och särskilt till a) brottens relativa svårhetsgrad, ifall framställningarna avser olika brott, b) den plats eller de platser där brottet eller brotten begicks, c) tidpunkterna för framställningarna, d) personens nationalitet, e) personens sedvanliga bosättningsort”.
- Avtalet med Kanada: Enligt artikel 13 (SÖ 2001:42) ska den anmodade staten, då den bestämmer till vilken av flera konkurrerande ansökande stater den eftersökte ska utlämnas, ”ta hänsyn till alla relevanta omständigheter och, i synnerhet, till a) brottens relativa svårhetsgrad om framställningarna avser olika brott, b) tiden och platsen för varje brott, c) tidpunkterna för framställningarna, d) vederbörandes medborgarskap, och e) vederbörandes sedvanliga bosättningsort”.
- Avtalet med Storbritannien och Nordirland: Enligt artikel 14 (SÖ 1965:19–20) ska den anmodade staten, då den bestämmer till vilken av flera konkurrerande ansökande stater den eftersökte ska utlämnas, ”i den utsträckning dess lag medger, fatta sitt beslut under hänsynstagande till samtliga omständigheter, däri inbegripet bestämmelser i förevarande hänseende i gällande avtal mellan den anmodade staten och de ansökande staterna, brottens relativa svårhetsgrad och platsen för brotten, framställningarnas tidsföljd, den eftersöktes nationalitet samt möjligheten att han senare utlämnas till annan stat”.
- Avtalet med USA: Artikel 10 i utlämningsavtalet mellan EU och USA behandlar frågan om konkurrerande utlämningsframställ-
ningar. Enligt det mellan Sverige och USA gällande bilaterala instrumentet ska artikel 10 i EU-avtalet tillämpas mellan länderna. Enligt artikel XVI i den konsoliderade versionen ska den anmodade staten vid konkurrerande framställningar beakta ”alla relevanta omständligheter, även, men inte uteslutande, de följande: a) Huruvida framställningarna har gjorts i enlighet med ett avtal. b) De orter där de enskilda brotten begicks. c) De ansökande staternas respektive intressen. d) Brottens svårhetsgrad. e) Offrets nationalitet. f) Möjligheten till utlämning vid ett senare tillfälle mellan de ansökande staterna. g) Den kronologiska ordning i vilken framställningarna från de ansökande staterna mottogs”.
4. Utlämningslagens förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering
4.1. Inledning
I följande avsnitt beskrivs UtlämningsL:s nuvarande ordning vad avser förfarande, beslutsordning och tvångsmedelsreglering. På samma sätt som i kap. 3, görs även en genomgång av vad som i dessa avseenden gäller enligt dels 1957 års utlämningskonvention, dels våra övriga (bi- eller multilaterala) utlämningsavtal.
4.2. Förfarande och beslutsordning
Vad avser förfarandet i utlämningsärenden ska detta enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 22), utom i de fall då det i konventionen anges något annat, uteslutande regleras av den anmodade statens lag. I några avseenden finns emellertid förfaranderegler i konventionen. Enligt artikel 12 ska en utlämningsframställning göras skriftligen och överlämnas på diplomatisk väg; två eller flera parter kan emellertid direkt genom avtal komma överens om andra sätt för överlämnandet. Med utlämningsframställningen ska följa: a) original eller bestyrkt avskrift antingen av en omedelbart verkställbar dom eller av häktningsbeslut eller annat beslut med samma verkan,
b) uppgift om det eller de brott för vilka utlämning begärs med angivande av tiden och platsen för brotten, deras ”rättsliga kännetecken” och hänvisningar till tillämpliga lagrum, och c) återgivande av tillämpliga lagrum eller, om detta inte är möjligt, redogörelse för tillämplig lag samt en så noggrann beskrivning som möjligt av den eftersökte tillsammans med alla andra upplysningar som kan tjäna till ledning vid fastställande av personens identitet och medborgar-
skap. Enligt artikel 13 ska den anmodade staten, om de upplysningar som den ansökande staten lämnat inte anses tillräckliga för att den anmodade staten ska kunna fatta beslut, begära att få kompletterande upplysningar från den ansökande staten. Den anmodade staten får därvid bestämma en frist inom vilken dessa ytterligare upplysningar ska lämnas. Konventionen innehåller också en bestämmelse (artikel 23) om på vilket språk som de handlingar som åberopas till stöd för utlämningsframställningen, ska vara avfattade på eller översatta till, se närmare nedan.
Det andra tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention vilket Sverige tillträtt (SÖ 1979:13) föreskriver, i syfte att underlätta tillämpningen av utlämningskonventionen, att en framställning om utlämning, i stället för att översändas på diplomatisk väg, ska sändas från justitieministeriet i den ansökande staten till justitieministeriet i den anmodade staten (artikel 5). Överlämnande på diplomatisk väg anges dock inte vara uteslutet.
Vad gäller överlämnandet av den eftersökte ska den anmodade parten, enligt artikel 18 utlämningskonventionen, på samma sätt som gäller för en framställning om utlämning (dvs. som huvudregel genom kommunikation mellan staternas justitiedepartement, enligt vad som sägs i det andra tilläggsprotokollet), underrätta den ansökande parten om sitt beslut beträffande utlämningen. För avslag, helt eller delvis, ska skälen för beslutet anges. Om framställningen bifalls, ska den ansökande parten underrättas om plats och tid för överlämnande av den eftersökte och under hur lång tid som denne varit frihetsberövad i anledning av utlämningsframställningen. Har den ansökande staten inte hämtat den eftersökte femton dagar efter den utsatta dagen för överlämnande, får den eftersökte friges; under alla förhållanden ska den eftersökte friges om denne inte hämtats sedan det gått trettio dagar från den utsatta dagen. Om emellertid antingen den anmodade eller den ansökande staten, av någon anledning som denna stat inte råder över, hindrats från att verkställa överlämningen, ska den andra staten underrättas om detta och de båda parterna komma överens om en ny tidpunkt för överlämnandet.
Vid tillträdet till konventionen förbehöll sig Sverige att, för det fall den eftersökte inte avhämtades av den ansökande staten på den utsatta tiden, omedelbart häva eventuell tidigare beslutad frihetsberövande åtgärd (Sveriges förbehåll, p. 2 f).
I UtlämningsL regleras det formella förfarandet vid utlämning i 14–22 §§. I 23 § finns regler om s.k. provisoriska tvångsmedel innan en formlig utlämningsframställning inkommit. Den sist nämnda
bestämmelsen innebär att ett utlämningsärende kan inledas på annat sätt än genom att ett land ger in en begäran om utlämning, nämligen genom att en åklagare på lokal nivå får besked om att en internationellt efterlyst person gripits i Sverige eller genom att myndighet i ett annat land begär en misstänkt person provisoriskt anhållen. Utlämningsärendet inleds då utan att varken Riksåklagaren eller Justitiedepartementet är inkopplat, se närmare i avsnitt 4.3.1.
En regelrätt framställning om utlämning ska enligt lagen göras skriftligen och ges in till Justitiedepartementet. Enligt olika konventioner och protokoll som har utarbetats för det straffrättsliga samarbetet, ska tillträdande stater utse en centralmyndighet för att ta emot och sända framställningar. Centralmyndighetsfunktionen är för svenskt vidkommande sedan den 1 oktober 2000 placerad på Justitiedepartementet som en del av departementets enhet för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (BIRS). Tidigare låg centralmyndighetsfunktionen hos Utrikesdepartementet.
I samband med att centralmyndighetsfunktionen flyttades inom Regeringskansliet, uttalade regeringen att Utrikesdepartementets särskilda kompetens när det gäller att hantera ”utrikespolitiskt känsliga förfrågningar” kan tas till vara genom att Justitiedepartementet i sin verksamhet är uppmärksam på de utrikespolitiska aspekterna i ett ärende och samråder med Utrikesdepartementet i sådana ärenden (prop. 1999/2000:61, s. 91).
Centralmyndighetsfunktionen i Justitiedepartementet är för närvarande föremål för en övergripande översyn (Ju 2011:A). I uppdraget, som ska redovisas senast den 30 september 2011, ligger bl.a. att överväga den framtida placeringen av Centralmyndigheten.
Att Justitiedepartementet enligt UtlämningsL pekas ut som mottagare av en utlämningsframställning hindrar emellertid inte en främmande stat, med vilken Sverige inte har någon utlämningsöverenskommelse, från att göra en framställning till Sverige på sedvanlig diplomatisk väg, vilket i ett antal länder är det vanliga sättet att göra en utlämningsframställning (prop. 1999/2000:61 s. 86). Detta sätt för begäran om utlämning anges också i Sveriges bilaterala utlämningsavtal, se vidare nedan. Utlämningsframställningen får översändas per telefax eller, efter överenskommelse i det enskilda fallet, på annat sätt. Till framställningen ska fogas avskrift av häktningsbeslut eller dom som åberopas eller – om utlämning begärs även för s.k. accessoriska brott – annan utredning till stöd för framställningen. Om det inte framkommer av dessa handlingar ska uppgift även lämnas om personens nationalitet och hemvist, brottets beskaf-
fenhet, tid och plats för brottet samt i den ansökande staten tillämpliga straffbestämmelser. Om möjligt ska även signalement lämnas.
Hos Justitiedepartementet (Centralmyndigheten) görs en första granskning av om hinder mot utlämning föreligger. Regeringen ska nämligen omedelbart avslå framställningen, om det är uppenbart att framställningen inte bör bifallas.
Möjlighet för regeringen att direkt avslå ansökan fanns även i 1913 års lag. Varken i den lagens eller i den nuvarande lagens förarbeten anges i vilka situationer bestämmelsen är avsedd att tillämpas. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse efter förslag från Lagrådet i samband med att vissa förenklingar av utlämningsförfarandet föreslogs (se prop. 1975:35 s. 104 f.). I de i sammanhanget aktuella förarbetena konstaterades, att beslut som innebär att en utlämningsframställning omedelbart avslås förekommer ytterst sällan (prop. 1975:35 s. 30 jfr s. 53). Omedelbart avslag kan emellertid tänkas förekomma i den situationen att utlämning begärs av en svensk medborgare, eftersom en begäran om utlämning av svensk medborgare enligt nuvarande ordning aldrig kan bifallas.
Om framställningen inte avslås direkt, lämnas ärendet till Riksåklagaren för utredning enligt reglerna om förundersökning i brottmål. Det förutsätts att lokal åklagarmyndighet därvid kan biträda med utredningsarbetet. Att reglerna om förundersökning i brottmål ska tillämpas innebär bl.a. att rättegångsbalkens regler om förordnande av offentlig försvarare blir tillämpliga. Försvarare förordnas regelmässigt direkt vid ett eventuellt beslut om tvångsmedel (se prop. 1996/97:88 s. 20). Regeringen har uttalat, att man även i fall då den eftersökte inte är frihetsberövad normalt torde kunna utgå ifrån att det i ett utlämningsärende föreligger skäl att förordna offentlig försvarare (prop. 1996/97:88 s. 20). Uppdraget som offentlig försvarare i ett utlämningsärende upphör först när utlämningen har verkställts.
Frågor om ersättning till offentlig försvarare för arbete hos regeringen beslutas (enligt 22 § UtlämningsL) av regeringen eller Justitiedepartementet, för arbete under den tid ärendet beretts av åklagare av den tingsrätt som förordnat försvararen och för arbete vid tingsrätt eller i Högsta domstolen av respektive domstol. Möjligheten att låta Justitiedepartementet besluta om ersättning för arbete hos regeringen, infördes 1992 för att regeringen, speciellt i de ärenden då yrkande om ersättning inkommer efter det att beslut i utlämningsärendet fattats, skulle slippa ta ställning i frågan (prop. 1991/92:46
s. 19). Ersättning åt offentlig försvarare, vittne eller annan som hörts i ärendet ska (enligt 18 § UtlämningsL) stanna på staten, om det inte finns särskilda skäl för att den ska återbetalas av den eftersökte.
Riksåklagaren eller annan åklagare som verkställer utredningen, får under utredningen begära kompletterande information av behörig myndighet i en annan stat, om den andra staten tillåter det. Rätten för åklagaren att kommunicera direkt med myndigheter i en annan stat är alltså beroende endast av om den andra staten tillåter det (se prop. 2003/04:7 s. 213).
Riksåklagaren intar således en ställning motsvarande åklagarens vid förundersökning i brottmål och den person som är aktuell för utlämning är att likställa med den misstänkte i en sådan förundersökning (prop. 1957:156 s. 79). Riksåklagaren – eller den åklagare som i praktiken genomför utredningen, vilket normalt är åklagare vid den av de tre internationella åklagarkamrarna inom vars område som den eftersökte befinner sig (se 4 kap. 1 § ÅFS 2007:12 och ÅFS 2005:5) – ska utreda de omständigheter som är av betydelse för bedömningen av huruvida utlämning bör ske. Åklagaren har därvid att ta tillvara den ansökande statens intresse men ska, enligt de principer som gäller för förundersökning i brottmål, även beakta och ta tillvara omständigheter och bevis som är till den eftersöktes fördel. Undersökningen ska således bedrivas med objektivitet (se 23 kap. 4 § rättegångsbalken). Omfattningen och inriktningen av förundersökningen blir emellertid givetvis beroende av vad den eftersökte personen och hans försvarare anför och kommer med för invändningar (prop. 1957:156 s. 79).
Under utredningen ska åklagaren undersöka om det finns några hinder mot utlämning enligt 1–10 §§ UtlämningsL, utröna den eftersöktes inställning till brottsmisstanken, besluta om tvångsmedel behövs eller inte, se till att offentlig försvarare förordnas, ta reda på om den eftersökte är föremål för förundersökning eller åtal eller har dömts till fängelse eller annat omhändertagande på anstalt i Sverige (dvs. kontrollera om tillfälligt hinder mot utlämning föreligger enligt 11 § UtlämningsL), efterhöra om den eftersökte samtycker till utlämning och vid behov kontakta Migrationsverket och Migrationsdomstol för att få information om förhållandena i den ansökande staten samt få besked i frågan om den eftersökte har ansökt om svenskt medborgarskap.1
1 Se Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 11 f.
Syftet med förhör som åklagaren under utredningen håller med den eftersökte är att klargöra dennes inställning till det aktuella brottet och till utlämningsframställningen samt, om utlämningen bestrids, grunden för bestridandet. Förhör ska vidare klargöra om det finns hinder mot utlämning enligt 2–11 §§ UtlämningsL. Den eftersöktes personliga omständigheter – vistelsetid i Sverige, sysselsättning, familje- och bostadsförhållanden – ska också utrönas.2
Något krav på att utlämningsframställningen och de handlingar som åberopas till stöd för denna (dom, häktningsbeslut eller annan utredning) är översatta till svenska finns inte enligt UtlämningsL. Enligt samtliga de av Sverige ingångna bilaterala avtalen ska emellertid handlingar hänförliga till en utlämningsframställning vara åtföljda av översättning till den anmodade statens språk. Enligt 1957 års utlämningskonvention ska handlingar i ett utlämningsärende vara avfattade på den anmodade eller den ansökande statens språk men den anmodade staten kan också kräva översättning till ett av
Europarådets officiella språk enligt eget val (dvs. engelska eller franska).
De handlingar som avser en utlämningsframställning riktad till Sverige, är således långt ifrån alltid översatta till svenska. I fråga om utlämningsframställningar som inte grundar sig på konvention eller avtal kan Sverige alltid begära att handlingarna ska vara översatta till svenska (jfr prop. 1975:35 s. 33), och enligt vad utredningen inhämtat brukar Sverige kräva detta i praktiken. Om så inte görs, eller om de utländska handlingarna på grund av konventionsbundenhet måste godtas, översätter Regeringskansliet regelmässigt alla handlingar från originalspråket till svenska, oavsett vilket annat språk de utfärdats på eller översatts till av den ansökande staten (dvs. även om översättning till engelska skulle finnas), innan dessa översänds till Riksåklagaren.
Efter avslutad utredning överlämnar Riksåklagaren ärendet tillsammans med eget yttrande till Högsta domstolen. Prövningen i Högsta domstolen omfattar frågan huruvida utlämning lagligen kan beviljas enligt de närmare bestämmelserna i 1–10 §§ UtlämningsL. Som tidigare nämnts (se bl.a. avsnitt 3.6) har Högsta domstolen emellertid, vid sidan av om det föreligger hinder enligt bestämmelserna i UtlämningsL, ansett sig böra pröva även frågan om den i ärendet föreliggande utredningen ger underlag för bedömningen att det finns lagliga hinder mot utlämning enligt bestämmelserna i Europakon-
2 Se Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 12.
ventionen (se bl.a. NJA 2002 s. 624, 2007 N 36, 2007 s. 574 och 2009 s. 280).
Har den eftersökte samtyckt till utlämning, behövs inte Högsta domstolens prövning och Riksåklagaren ska då i stället överlämna ärendet och yttrandet till regeringen.
Högsta domstolen hade redan enligt 1913 års lag till uppgift att pröva om hinder mot utlämning förelåg. Vid tillkomsten av lagen uttalade föredragande departementschefen beträffande förfarandet i utlämningsärenden, att prövningen otvivelaktigt understundom var av den innebörd, att ett anlitande av domstol måste anses påkallat och att en tillfredsställande ordning inte kunde vinnas utan att åtminstone för särskilda fall domstols medverkan togs i anspråk för behandlingen av utlämningsansökningar (prop. 1913:50 s. 19 och 23). Departementschefen uttalade vidare (prop. 1913:50 s. 25):
Det synes mig icke kunna råda någon tvekan om att det riktigaste bör vara att - - - åt domstolarna lämnas befogenheten att afgöra, huruvida lagen i ett visst fall tillstädjer utlämning eller ej. Utom principiella skäl torde äfven rena lämplighetsskäl tala för denna mening. En regering, som besväras af en utlämningsbegäran af halft politisk art, kommer gent emot den främmande staten i en obehaglig mellanställning, om den, i trots af att domstolen i sitt utlåtande funnit utlämning ej böra ske, likväl är befogad att medgifva densamma. Ju mera utlämningsärendena behandlas såsom rena rättsfrågor, desto mindre anledning föreligger för den främmande regeringen att söka utöfva tryck å den regering, till hvilken framställning om utlämning skett.
I enlighet med det anförda föreskrevs att, om Högsta domstolen fann hinder möta mot utlämning, framställningen inte fick bifallas. Högsta domstolen fick emellertid inte på motsvarande sätt binda regeringen att utlämna. Att prövningen lades på Högsta domstolen, och inte på annan domstol, motiverades med att detta innebar att ”nödig auktoritet gentemot utlandet uppehölles” och att tolkningen och tillämpningen av lagens villkor blev enhetlig (se Lagrådets yttrande, prop. 1913:50 s. 77 f.). Samtidigt förutspåddes denna uppgift inte medföra någon avsevärd arbetsbörda för Högsta domstolen, eftersom antalet utlämningsärenden var ringa och domstolen ändå skulle ha att pröva de flesta av dessa ärenden efter överklagande (prop. 1913:50 s. 77).
I den departementspromemoria som föregick regeringens förslag till ny utlämningslag (dvs. UtlämningsL) föreslogs, att den domstolsprövning av utlämningsärenden som skulle göras efter att Riksåklagaren färdigställt förundersökningen, i överensstämmelse med
den då gällande ordningen, skulle ankomma på Högsta domstolen. Till stöd för detta anfördes att det ”[m]ed hänsyn till utlämningsärendenas ofta ömtåliga natur” var ”angeläget att den rättsliga grunden för utlämning alltid prövas av ett organ med obestridd auktoritet” och att denna uppgift, med hänsyn till att antalet utlämningsärenden var mycket litet – högst fem per år – inte innebar någon tyngande arbetsbelastning för Högsta domstolen (se prop. 1957:156 s. 77). Departementschefen angav inte själv närmare i förarbetena varför Högsta domstolen borde anförtros uppgiften, utan uttalade endast att förfarandet i utlämningsärenden så nära som möjligt borde anknyta till de allmänna grunder som gäller för rättegången i brottmål, med hänsyn till att förfarandet ingår såsom ett led i lagföring och bestraffning för brott och att Högsta domstolen, i likhet med vad som redan gällde, borde pröva huruvida hinder mot utlämning föreligger (prop. 1957:156 s. 20, 34 och 78).
Enligt UtlämningsL skulle Högsta domstolen tidigare alltid höras över utlämningsframställningar, såvida det inte var uppenbart att framställningen inte borde bifallas och regeringen därmed omedelbart avslog densamma (annorlunda dock enligt 1913 års lag, vilken inte krävde domstolens prövning då den eftersökte medgav utlämning). Anledningen till detta var att en utlämning ansågs vara ett så allvarligt ingrepp för individen att en prövning av Högsta domstolen borde ske i alla ärenden, således även om den eftersökte själv inte hade något att invända mot att utlämnas (prop. 1957:156 s. 79). För att lätta på Högsta domstolens arbetsbörda och förenkla förfarandet då den som begärs utlämnad har samtyckt till åtgärden, togs, med verkan från den 1 juli 1981, Högsta domstolens prövning bort i de fall då den eftersökte själv medger att utlämnas (prop. 1980/81:154 s. 13 och 34 ff.). I sammanhanget anfördes att Högsta domstolens yttrande i ärenden enligt UtlämningsL många gånger har en avgörande betydelse för den sakliga prövningen av ärendet och en stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt och att det därför inte borde komma i fråga att generellt efterge kravet på att Högsta domstolen ska höras i dessa ärenden (prop. 1980/81:154 s. 35 f.).
Uppfattningen att Högsta domstolens uppgift i utlämningsärenden inte medför någon större arbetsbörda och att det är av vikt att den i lagen angivna domstolsprövningen sker i Högsta domstolen, synes inte – i vart fall inte längre – delas av Högsta domstolen. Domstolen har i en skrivelse till justitieministern (Ju 2000/6730/BIRS) framställt önskemål om att lagstiftningen ska ändras och prövningen flyttas till hovrätts- eller tingsrättsnivå. I skrivelsen anför
Högsta domstolen, att bestämmelserna om villkoren för utlämning inte har vållat några större svårigheter i den praktiska tillämpningen och att domstolens prövning i allmänhet varit av enkel beskaffenhet samtidigt som prövningen tagit förhållandevis mycket tid i anspråk.
Om det ”finnes erforderligt”, ska Högsta domstolen hålla förhandling i ärendet. Förhandling får inte vägras, ”med mindre tidigare förhandling måste anses tillfyllest eller saken finnes uppenbar”. I förarbetena anges att förhandling bör anordnas ”vid behov”, att förhandlingen lämpligen torde kunna ske i form av förhör med den person som begärs utlämnad och att sådant förhör bör hållas så snart det begärs av denne, av Riksåklagaren eller det annars ”finnes erforderligt” samt att utredning genom vittnen eller på annat sätt i förekommande fall kan förebringas på parternas eller domstolens initiativ (prop. 1957:156 s. 87).
I sin skrivelse, anger Högsta domstolen just som skäl för att prövningen av utlämningsärendena tagit så stor tid i anspråk, att de personer som varit föremål för utlämningsframställning i stor utsträckning har begärt muntlig förhandling.
För handläggningen av ärendet i Högsta domstolen gäller – med visst undantag för tvångsmedel (se av snitt 4.3) – allmänna regler om handläggningen av brottmål.
Sedan Högsta domstolen meddelat beslut ska ärendet avgöras av regeringen. Innebär beslutet att domstolen funnit att det föreligger hinder mot utlämning enligt 1–10 §§ UtlämningsL, får framställningen, som framgått, inte bifallas. I vissa fall kan frågan dock hänskjutas till internationell skiljedom (om hinder mot utlämning ansetts föreligga med hänsyn till personliga förhållanden enligt 8 § eller på grund av otillräcklig utredning i skuldfrågan enligt 9 § och Sverige träffat överenskommelse med den ansökande staten om att meningsskiljaktigheter i en sådan fråga ska kunna hänskjutas till skiljeförfarande). Såvitt kunnat utrönas har möjligheten att hänskjuta ärende till internationell skiljedom aldrig använts för svensk del.
Beslut om utlämning har traditionellt fattats på politisk nivå. En förklaring till detta är bl.a. den utrikespolitiska betydelse ett utlämningsbeslut har ansetts kunna ha (se bl.a. prop. 1913:50 s. 22 ff.). I förarbetena till den nuvarande lagen framstår det som självklart att beslutande myndighet även framgent skulle vara regeringen (Kungl. Maj:t) och att denna fritt – med undantag för den situationen att Högsta domstolen kommit fram till att det förelåg hinder mot utlämning, i vilket fall regeringen skulle vara bunden att inte utlämna
– skulle kunna pröva framställningen, dock i förekommande fall med beaktande av eventuella utlämningsavtal eller konventioner (prop. 1957:156 s. 34). Regeringen har emellertid i senare förarbeten framhållit, att det idag är sällsynt att utlämningsärenden har utrikespolitiska eller säkerhetspolitiska implikationer (prop. 2001/02:118 s. 18). Genom rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och den efterföljande EAOL, har beslut i ärenden som tidigare fattats av regeringen överlåtits till rättsliga instanser – svenska domstolar. I förarbetena som föregick Sveriges antagande av rambeslutet anfördes, att utlämningsinstitutets mellanstatliga karaktär mellan EU:s medlemsstater således har ersatts av ett förfarande som går ut på att rättsliga myndigheter i medlemsstaterna, med få och enkla formaliteter, erkänner varandras bedömningar och beslut och att den rättsliga aspekten av förfarandena därigenom framhålls framför den politiska: ”[v]erkställighet av en europeisk arresteringsorder är ett rättsligt förfarande och ingenting annat”(prop. 2001/02:118 s. 18 f.). Ett sådant förfarande bör enligt samma förarbetsuttalanden bidra till ökad rättssäkerhet och större förutsebarhet än vad som är fallet vid utlämning (prop. 2001/02:118 s. 19). Det har i sammanhanget anförts att bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen ger regeringen möjlighet att även i fortsättningen, i de fall där beslut i stället ska fattas i domstol, bli underrättad i ärenden som rör utrikespolitiska frågor.
Bifaller regeringen utlämningsframställningen ska viss tid utsättas inom vilken den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas. Tiden får inte utan synnerliga skäl vara längre än en månad från det att den ansökande staten har fått del av beslutet.
Även enligt 1913 års lag skulle den eftersökte som regel avhämtas inom en månad. Tiden fick dock, om särskilda omständigheter påkallade det, utsträckas till, som längst, tre månader. Vid den nuvarande lagens tillkomst ansågs med hänsyn till kommunikationsväsendets utveckling en längsta frist om tre månader som alltför lång (prop. 1957:156 s. 90). Departementschefen ansåg att en längsta maximitid om en månad, utan möjlighet till undantag, borde införas i lagen. På inrådan av Lagrådet infördes emellertid möjligheten att på grund av synnerliga skäl låta tiden överstiga en månad. Lagrådet anförde till stöd för sitt förslag att man kunde befara att den angivna tidrymden om en månad under särskilda förhållanden kunde bli för kort, med följd att hela förfarandet måste göras om, vilket borde kunna undvikas (prop. 1957:156 s. 124).
Beslut om utlämning verkställs av polismyndigheten.
Vad avser Sveriges bilaterala utlämningsavtal föreskriver samtliga av dessa att framställning om utlämning ska ske på diplomatisk väg. Avtalet med Kanada har dock kompletterats med s.k. noteväxling, där Sverige och Kanada har förklarat att utlämningsframställningar och efterföljande skriftväxling kan ske mellan staternas justitiedepartement. I övrigt föreskriver avtalen att till utlämningsframställningen ska fogas i huvudsak samma uppgifter och handlingar som sägs i UtlämningsL: i förekommande fall dom eller häktningsbeslut, relevant lagtext och uppgifter om tid och plats för brottet samt om den eftersöktes vistelseort och medborgarskap. Enligt samtliga avtal kan den anmodade staten vid behov begära ytterligare upplysningar från den ansökande staten (enligt avtalet med USA kan sådana kompletterande uppgifter begäras och lämnas direkt mellan United States Department of Justice och Justitiedepartementet) och, som tidigare nämnts, ska de handlingar som åberopas till stöd för utlämningsframställningen vara avfattade på eller översatta till den anmodade statens språk. Samtliga avtal, utom avtalet med USA, innehåller, vid begäran om utlämning för straffverkställighet, dessutom krav på uppgift om hur mycket av straffet som återstår att verkställa. Avtalen med Australien (SÖ 1974:3, artikel XVI) och
Kanada (SÖ 2001:42, artikel 14.1) kräver att den anmodade staten, om denna helt eller delvis avslår utlämningsframställningen, anger skälen för detta.
Vad avser verkställigheten av en beviljad utlämning innebär de bilaterala utlämningsavtalen med Australien (SÖ 1974:3, artikel XIII) och Kanada (SÖ 2001:42, artikel 14) att den anmodade och ansökande staten gemensamt bestämmer var den eftersökte ska avhämtas och att den anmodade staten bestämmer inom vilken tid – som ska vara ”skälig” – detta ska ske. Avtalet med Storbritannien och Nordirland föreskriver att den eftersökte ska avhämtas på den ”gränsort” eller ”ombordstigningshamn” på den anmodade partens territorium som den ansökande staten bestämmer (se SÖ 1965:19–20, artikel 16) inom viss skälig tid, som den anmodade staten bestämmer. Avtalet med USA innehåller inte någon verkställighetsbestämmelse; sådant som inte regleras i avtalet ska emellertid regleras av gällande lagar och föreskrifter i den anmodade staten (SÖ 1963:17, artikel XV, artikel XVIII i den konsoliderade versionen).
Högsta domstolen har i några fall haft anledning att pröva frågor med viss bäring på förfarandereglerna.
Genom NJA 1961 s. 124 har slagits fast att ett beslut om utlämning inte kan bli föremål för nåd.
NJA 1982 s. 830 gällde förutsättningarna för omprövning av ett tidigare meddelat beslut i ett utlämningsärende. USA hade tidigare ansökt om utlämning av en amerikansk medborgare som enligt amerikanska åtals- och häktningsbeslut var misstänkt för ett stort antal förmögenhetsbrott. Högsta domstolen hade i det tidigare ärendet kommit fram till att hinder mot utlämning förelåg, då det inte kunde anses föreligga sannolika skäl för att mannen begått de brott som han begärdes utlämnad för. Några månader efter att regeringen avslagit utlämningsframställningen, ansökte USA på nytt om utlämning av mannen för samma gärningar. Till stöd för den nya framställningen åberopades dels vad som anförts i den tidigare framställningen samt allt i det tidigare utlämningsärendet översänt material, dels visst nytt material. Högsta domstolen uttalade att frågan huruvida domstolen kan ompröva ett tidigare beslut, i vilket domstolen på grund av otillräcklig utredning i skuldfrågan funnit hinder möta mot utlämning, måste besvaras med beaktande av den i förarbetena till 1913 års lag och UtlämningsL angivna bakgrunden till Högsta domstolens prövning. I fall det till Högsta domstolen hänskjutna ärendet avser en begäran om omprövning av skuldfrågan på oförändrat material måste, enligt Högsta domstolen, beaktas att en sådan omprövning skulle strida mot syftet med domstolens medverkan i utlämningsärenden, nämligen att bedömningen av skuldfrågan ska hänskjutas till domstol för ett auktoritativt avgörande så att regeringen inte ska kunna utsättas för påtryckningar från främmande makt. Den intressekonflikt som kan uppstå om ansökande stat har annan uppfattning i skuldfrågan än den Högsta domstolen gett uttryck åt är inte, anförde Högsta domstolen, tänkt att leda till förnyad prövning av domstolen; i stället har i UtlämningsL möjlighet öppnats att slita sådana tvister genom internationellt skiljeförfarande. Eftersom det i bevisfrågor kan finnas skäl för olika meningar, fortsatte Högsta domstolen, skulle en konsekvens av att
Högsta domstolen – i en annan sammansättning – omprövade ett utlämningsärende på oförändrat material, kunna bli att det förelåg två i sig likvärdiga beslut men med olika utgång. Att hindra uppkomsten av ett läge med likvärdiga men oförenliga beslut var, menade Högsta domstolen, ett avgörande skäl mot omprövning på samma material. Enligt Högsta domstolen var det emellertid klart att en omprövning i vissa fall kan ske om ny bevisning förebringas i skuldfrågan; vad som skapade svårigheter var fall då visserligen inte endast samma utredning åberopas, men där värdet av den nya bevisningen är begränsat. Principen att åberopande av ett oförändrat
material inte får leda till att tidigare utlämningsbeslut omprövas skulle emellertid bli illusorisk, menade domstolen, om kraven på den nya bevisningen inte ställdes ganska högt. Enligt Högsta domstolen fanns det här, eftersom förfarandet i utlämningsärenden företer uppenbara likheter med den allmänna brottmålsprocessen, anledning att göra en jämförelse med vad som gäller om förutsättningarna för resning i brottmål till men för den tilltalade. Liksom till en friande brottmålsdom är till Högsta domstolens beslut att hinder mot utlämning i ett visst fall föreligger, anförde Högsta domstolen, knutna omedelbara och för den misstänkte betydelsefulla rättsföljder; i båda fallen gör sig av hänsyn till den misstänktes rättssäkerhet och trygghet den grundläggande straffprocessuella principen ne bis in idem gällande med styrka. Det fanns, anförde Högsta domstolen, starka skäl att för omprövning i utlämningsfallet uppställa lika höga krav på den nya bevisningens beskaffenhet som i resningsfallet. Det måste alltså, slog domstolen fast, vara fråga om ny bevisning av sådan tyngd att dess förebringande i det tidigare ärendet sannolikt skulle ha lett till en annan utgång. Från de angivna utgångspunkterna tog Högsta domstolen sedan ställning till frågan, om den i det aktuella fallet åberopade nya bevisningen var av sådan beskaffenhet att domstolen skulle ta upp ärendet till ny prövning i hela dess vidd. Sammanfattningsvis kom Högsta domstolen fram till att det nya material som tillförts ärendet inte var av sådan beskaffenhet att det vare sig bedömt var för sig eller sett i samband med tidigare förebragd utredning, fyllde de krav som, enligt vad domstolen tidigare angett, gällde för att ny bevisning skulle föranleda omprövning av domstolens tidigare beslut. Hinder mot utlämning enligt 9 § andra stycket UtlämningsL förelåg därför alltjämt enligt Högsta domstolen.
Högsta domstolens avgörande har kritiserats i doktrinen.3 Det har där ifrågasatts om det inte i ett fall som det förevarande ligger närmare till hands att göra en analogi med häktningsbestämmelserna i stället för att, som Högsta domstolen gör, analogisera med vad som gäller avseende ett lagakraftvunnet avgörande i brottmål. I det förevarande fallet var mannen häktad i sin frånvaro. Syftet med häktningen var att se till att rättegång kunde genomföras mot mannen. Utlämningens syfte var detsamma och man skulle då, enligt det förda resonemanget, kunna se utlämningen som en förlängning av häktningen i den fortgående förundersökningen. Med en analogi
3 Se Erenius 1983, s. 248 ff.
till häktningsbestämmelserna skulle en ansökande stat, enligt denna uppfattning, efter att ha fått avslag på en utlämningsframställning, på samma sätt som en åklagare vars häktningsyrkande ogillats, kunna återkomma med en ny utlämningsansökan på samma material som den tidigare.
Emellertid är rättegångsbalkens grundtanke när det gäller anhållande och häktning att anhållande inte ska pågå längre än till dess domstolen haft möjlighet att besluta om häktning. Denna grundtanke anses medföra att åklagaren inte utan omsvep på nytt kan anhålla den som efter domstols prövning av fråga om häktning försatts på fri fot. Enligt den praxis som utvecklats, krävs det därför att nya omständigheter tillkommit för att åklagaren på nytt ska få anhålla – och i förlängningen begära häktning av – en sådan person.4
4.3. Tvångsmedel
4.3.1. Tvångsmedel i avvaktan på en framställning om utlämning
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 16) kan den ansökande staten i brådskande fall hemställa om provisoriskt anhållande av den eftersökte innan någon framställning om utlämning har gjorts. En framställning om provisoriskt anhållande ska behandlas i enlighet med den anmodade statens lag. Framställningen ska ange att det föreligger en omedelbart verkställbar dom eller ett häktningsbeslut eller annat beslut med samma verkan och att avsikten är att en begäran om utlämning ska göras. Framställningen ska också innehålla uppgift om det brott, för vilket utlämning kommer att begäras, om tid och plats för brottets förövande samt, såvitt möjligt, den eftersöktes signalement. En framställning om provisoriskt anhållande kan enligt konventionen översändas till den anmodade statens behöriga myndigheter antingen på diplomatisk väg eller direkt med post eller telegraf eller genom den internationella kriminalpolisorganisationen (Interpol) eller på vilket som helst annat sätt, som efterlämnar bevis i skrift eller annars godtas av den anmodade staten. Den som anhållits provisoriskt får friges, om den anmodade staten inte har tagit emot en utlämningsbegäran och de handlingar som enligt konventionen ska följa med en sådan, inom arton dagar efter anhållandet. Under inga förhållanden får anhåll-
4 Se Fitger 2009, del II, s. 24:29, JO 1954 s. 139 och 2002/03 s. 67.
ningstiden vara längre än fyrtio dagar från dagen för anhållandet. ”Provisorisk frigivning” får när som helst ske, men den anmodade parten ska vidta de åtgärder den anser nödvändiga för att förhindra att den eftersökte avviker. Anhållandet kan således ersättas av sådana mindre ingripande tvångsmedel som reseförbud och anmälningsskyldighet.
Även 1913 års lag innehöll regler om provisoriskt omhändertagande av den som kunde väntas bli föremål för begäran om utlämning. Genom UtlämningsL förenklades dessa regler något (se prop. 1957:156 s. 96). Enligt 23 § UtlämningsL får den som i främmande stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt UtlämningsL kan föranleda utlämning (dvs. för brottet måste vara föreskrivet fängelse i ett år eller mer), på begäran av behörig myndighet i den främmande staten eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av åklagare enligt vad som i allmänhet gäller om brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. När utlämning sedan beviljas får regeringen, enligt 21 § UtlämningsL, samtidigt förordna att föremål som tagits i beslag överlämnas till den andra staten. Därvid kan särskilda förbehåll göras.
I doktrinen har uppmärksammats att tvångsmedlen husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning, vilka kan vara en förutsättning för beslag, inte finns med i uppräkningen av de åtgärder som enligt 23 § provisoriskt kan vidtas och att dessa tvångsmedel, mot bakgrund av att det enligt regeringsformen (2 kap. 25 § första stycket tredje punkten) krävs lagstöd för att få vidta sådana åtgärder mot utländska medborgare, inte kan användas i detta skede.5
I förarbetena angavs att det inte är en framkomlig väg att tillämpa de vanliga häktningsreglerna för det provisoriska omhändertagandet eftersom dessa skulle innebära att anhållandet senast inom loppet av några dagar måste följas av en häktningsframställning. Det ansågs dock att man så nära som möjligt bör anknyta till det ordinära förfarandet och låta rätten fungera såsom kontrollorgan över hanteringen av tvångsmedel (prop. 1957:156 s. 96). Beslut om användning av tvångsmedel ska därför utan uppskov anmälas hos rätten, som skyndsamt efter förhandling enligt vad om brottmål är stadgat prövar åtgärden. Detta torde innebära att rätten normalt bör hålla förhandling inom en eller ett par dagar från det att den mottog anmälan. Enligt Åklagarmyndighetens riktlinjer ska åklagaren
5 Påle 1995, s. 165.
normalt samma dag som denne beslutat om personella tvångsmedel, anmäla sitt beslut till tingsrätten. Det anses dock tänkbart att avvakta med att anmäla beslutet om det föreligger särskild anledning, t.ex. då komplettering eller förtydligande begärts från det andra landet i något hänseende och svaret vill avvaktas innan rättens prövning begärs.6
Rätten ska inte pröva om skäl till häktning föreligger utan prövningen gäller frågan om anhållandet, reseförbudet eller anmälningsskyldigheten ska bestå. Skälet för detta är att det har antagits att det på detta stadium ofta inte är möjligt att förebringa den utredning som krävs för att visa att häktningsskäl enligt rättegångsbalken föreligger, samtidigt som det har ansetts att det bör vara möjligt att hålla kvar den misstänkte på de grunder som gäller för anhållande i väntan på utlämningsframställningen.
I 23 § finns inte några bestämmelser om vilken information eller dokumentation som ska finnas för att de tvångsmedel som räknas upp ska få användas. I förarbetena förutsätts emellertid att det i detta skede av förfarandet ofta föreligger ett häktningsbeslut eller en fällande dom i den främmande staten (prop. 1957:156 s. 97). Vilket bevisvärde som ska tillmätas sådant beslut eller domslut får, enligt förarbetena, prövas med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. I förhållande till sådan stat, till vilkens rättsordning Sverige har fullt förtroende, sägs det, att ett häktningsbeslut eller dom regelmässigt torde kunna godtas såsom grund för anhållande utan ytterligare utredning (prop. 1957:156 s. 97).
Tingsrättens beslut om provisoriskt tvångsmedel får inte överklagas. Den som anhållits eller underkastats reseförbud eller anmälningsskyldighet får dock ”för prövning, om åtgärden ska bestå, begära ny förhandling inom tre veckor från det beslut senast meddelats” (23 § tredje stycket UtlämningsL). Bestämmelsen skulle kunna uppfattas så, att den som underkastats tvångsmedel måste begära en omprövningsförhandling inom tre veckor från det tidigare beslutet för att ha rätt till en sådan förhandling. En snarlik bestämmelse har emellertid införts i EAOL (6 kap. 3 §). I specialmotiveringen till den bestämmelsen sägs att den innebär att den som är underkastad tvångsmedel kan begära att en förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan ska äga rum inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats och att bestämmelsen ”givetvis inte utesluter att frågan om omprövning väcks senare än
6 Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 22.
tre veckor efter föregående beslut” (prop. 2003/04:7 s. 199). En förhandling ska i sådant fall, sägs det, äga rum snarast.
Om rättens beslut innebär, att anhållandet, reseförbudet eller anmälningsskyldigheten ska bestå har ansetts att, innan den främmande staten underrättas om detta och bereds tillfälle att inkomma med utlämningsframställning, det preliminärt bör prövas om utlämning bör komma till stånd (prop. 1957:156 s. 97). Denna prövning har ålagts chefen för Justitiedepartementet. Rätten ska därför i denna situation ”genast” – som regel samma dag – underrätta chefen för Justitiedepartementet om sitt beslut och denne ska, om han eller hon anser att hinder mot utlämning föreligger eller att utlämning annars inte bör ske, utverka regeringens förordnande om upphävande av åtgärden. I annat fall ska den ansökande staten genom Justitiedepartementets försorg underrättas om åtgärden. Chefen för Justitiedepartementet ska samtidigt ange viss bestämd tid inom vilken en framställning om utlämning ska göras. Denna tid får inte vara längre än fyrtio dagar från den dag personen anhölls eller reseförbudet eller anmälningsskyldigheten meddelades. I lagen infördes från början inte någon sådan maximitid (på inrådan av Lagrådet som avstyrkte en föreslagen maximitid om två månader, se prop. 1957:156 s. 124 f.). Den angivna tidsfristen är enligt förarbetena avsedd endast som en absolut övre gräns och det förutsätts att det ofta kan finnas skäl att i det särskilda fallet bestämma en kortare frist (prop. 1975:35 s. 65 och 67, jfr också prop. 1957:156 s. 97). Uppgift finns emellertid om att utvecklingen i praxis gått mot att tiden i de flesta fall utsträcks maximalt.7 Tidsfristen bestämdes till fyrtio dagar för att harmoniera dels med 1957 års utlämningskonvention, dels med det bilaterala avtalet med USA (prop. 1975:35 s. 65). När en framställning om utlämning inkommer ska Justitiedepartementet genast underrätta den myndighet som först meddelat beslut om åtgärden. Sådan underrättelse ska även lämnas, om en framställning om utlämning inte kommer in inom utsatt tid.
Inkommer inte någon utlämningsframställning inom den utsatta tiden ska den anhållne friges eller beslutet om reseförbud eller anmälningsskyldighet hävas. Detsamma gäller om regeringen omedelbart avslår utlämningsframställningen enligt 15 §. Om den anhållne i annat fall inte friges, ska åklagaren göra en häktningsframställning till rätten senast på åttonde dagen efter den, då Riksåklagaren fick del av utlämningsframställningen. Görs inte detta ska den anhållne
7 Jfr Påle 1995, s. 167.
omedelbart friges. Åttadagarsfristen infördes genom en lagändring 1975 (prop. 1975:35); någon föreskrift som reglerade inom vilken tid en framställning om häktning skulle göras fanns tidigare inte. Vid tiden för lagändringen var den frist som enligt 24 kap. 12 § rättegångsbalken gäller för häktningsframställning i allmänhet beträffande anhållen fem dagar. (Genom 1988 års häktningsreform infördes att åklagaren skulle göra häktningsframställning samma dag som han meddelade anhållningsbeslutet eller senast dagen därefter. År 1995 ändrades den angivna tidsfristen till den nu gällande; häktningsframställning ska göras senast klockan tolv tredje dagen efter anhållningsbeslutet.) Denna frist ansågs dock, med hänsyn till de komplikationer av olika slag som kan uppstå vid handläggningen av utlämningsärenden, vara för kort, varför fristen bestämdes till åtta dagar (prop. 1975:35 s. 66). Anledningen till att åttadagarsfristen sattes att räknas, inte från det att utlämningsframställningen inkommer till Justitiedepartementet utan först från det att denna inkommer till Riksåklagaren, var främst att inkomna handlingar kan behöva översättas till svenska innan de överlämnas till åklagaren för vidare handläggning (prop. 1975:35 s. 34 och 66). Den aktuella fristen berör inte fall då provisoriskt reseförbud eller provisorisk anmälningsskyldighet har meddelats. Enligt de allmänna bestämmelserna i 25 kap. rättegångsbalken överprövas reseförbud och anmälningsskyldighet som meddelats av annan än rätten, bara i det fallet att den misstänkte begär rättens prövning av förbudet. En sådan överprövning är i fall av provisoriskt reseförbud eller provisorisk anmälningsskyldighet enligt 23 § första stycket UtlämningsL obligatorisk med hänsyn till samma paragrafs tredje stycke (jfr prop. 1975:35 s. 66).
Även Sveriges bilaterala utlämningsavtal innehåller bestämmelser om provisoriskt anhållande i avvaktan på en utlämningsframställning. Enligt samtliga dessa får den ansökande staten begära sådant anhållande ”i brådskande fall”. Ett provisoriskt anhållande får enligt avtalet med Australien (SÖ 1974:3, artikel XVII p. 3) upphöra om en framställning om utlämning inte görs inom en ”skälig tid” efter det att personen anhölls. Det provisoriska anhållandet ska, enligt avtalen med Kanada (SÖ 2001:42, artikel 12.4) och USA (SÖ 1984:34, artikel XII p. 4, artikel XIII i den konsoliderade versionen) upphöra om en framställning om utlämning inte har mottagits av Sverige inom fyrtio dagar efter anhållandet. Enligt avtalet med Storbritannien och Nordirland (SÖ 1965:19–20, artikel 11 [2]) gäller i stället en tidsrymd om trettio dagar från anhållandet.
4.3.2. Tvångsmedel efter att framställning om utlämning inkommit
1957 års utlämningskonvention innehåller inte några bestämmelser om personella tvångsmedel efter att en utlämningsframställning inkommit – förutom vad som tidigare angetts om vad som gäller för frigivning av den eftersökte, om den ansökande staten inte avhämtar denne inom den utsatta tiden, i samband med att ett beslut om utlämning ska verkställas.
Utlämningskonventionens artikel 20 innehåller emellertid bestämmelser om beslag; den anmodade staten ska, såvitt dess lagstiftning medger, på begäran av den ansökande staten beslagta och överlämna föremål som kan ha betydelse som bevis, eller som har förvärvats till följd av brottet och vid tidpunkten för anhållandet påträffas i den eftersöktes besittning eller senare upptäcks. Är det fråga om bevisbeslag ska föremålen överlämnas till den ansökande staten även om utlämningen, till följd av att den eftersökte avvikit eller avlidit, inte kan äga rum. Rättigheter som den anmodade staten eller tredje man har förvärvat i egendomen ska bibehållas.
När en formlig utlämningsframställning inkommit gäller vad beträffar tvångsmedel, enligt 16 § tredje stycket UtlämningsL, vad som i allmänhet är föreskrivet för brottmål. Som nämnts ska åklagaren om den eftersökte är provisoriskt anhållen begära denne häktad senast på åttonde dagen efter den då utlämningsframställningen inkom till Riksåklagaren. Syftet är således att det provisoriska anhållningsbeslutet ska ersättas med ett ordinärt häktningsbeslut (jfr prop. 1975:35 s. 32 och 65 och JO:s ämbetsberättelse 1972 s. 496 ff.).
I UtlämningsL finns inte angiven någon särskild frist inom vilken rätten, efter att åklagaren begärt den provisoriskt anhållne häktad, ska hålla häktningsförhandling. Frågan berörs varken i UtlämningsL:s förarbeten (prop. 1957: 156) eller i de förarbeten som låg till grund för införandet av åklagarens åttadagarsfrist för att begära den provisoriskt anhållne häktad (prop. 1975:35). Enligt 24 kap. 13 § första stycket rättegångsbalken ska rätten, om en häktningsframställning gjorts, utan dröjsmål hålla förhandling i häktningsfrågan. Enligt bestämmelsens andra stycket får häktningsförhandlingen aldrig hållas senare än fyra dygn efter det att den misstänkte greps eller anhållningsbeslutet verkställdes. Den i andra stycket angivna absoluta fristen för hållande av häktningsförhandling är omöjlig att uppfylla för rätten, när häktningsframställningen före-
gåtts av ett provisoriskt anhållande. I förarbetena till rättegångsbalken har angetts att det är viktigt att de tillämpande myndigheterna utan svårighet kan fastställa utgångspunkten för fristberäkningen, att denna i de flesta fall lätt kan fastställas men att det i samband med vissa ingripanden emellertid kan uppstå tveksamhet om den rätta fristberäkningen (prop. 1986/87:112 s. 38). Som exempel på en sådan situation anges frihetsberövanden i samband med utlämning för brott till Sverige, i vilket fall det anges att tidsfristen bör räknas från det att hindret för den misstänktes närvaro vid rätten har upphört, vilket i praktiken sägs innebära att tidsfristen räknas från den tidpunkt då den misstänkte anländer till Sverige (prop. 1986/87:112 s. 39). Vad som bör gälla i den nämnda situationen när häktningsframställningen föregås av provisoriskt anhållande enligt 23 § UtlämningsL berörs inte. Troligen är det skyndsamhetskrav som domstolen i den angivna situationen har att förhålla sig till, det som anges i 24 kap. 13 § första stycket rättegångsbalken; förhandling ska hållas utan dröjsmål.
Bestämmelsen i 16 § tredje stycket om att tvångsmedel, när utlämningsframställning inkommit, kan användas under samma förutsättningar som i allmänhet gäller för brottmål, innebär inte bara att personella tvångsmedel kan användas utan även att det finns lagligt stöd för att besluta om beslag och genomföra husrannsakan, om detta behövs. Beslag som beslutats med stöd av 16 § UtlämningsL prövas bara av domstolen om den som blivit föremål för åtgärden själv begär det. Frågan om beslagtagna föremål ska överlämnas till den ansökande staten prövas av regeringen först i samband med att en utlämning beviljas (se 21 § UtlämningsL och nedan).
Frågor om beslag, husrannsakan och överlämnande av egendom kan även prövas enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Prövning enligt den lagen görs om den ansökande staten uttryckligen begärt sådan åtgärd. Till skillnad från vad som gäller enligt 16 § UtlämningsL, ska beslagsfrågan enligt denna lag (4 kap. 21 §) alltid underställas rätten för prövning och det är rätten som prövar om föremålet ska överlämnas till den andra staten.
Vid tingsrättens och – efter överklagande – Högsta domstolens prövning av om häktning ska ske, gäller således bestämmelserna om häktning i 24 kap. rättegångsbalken. För att anhållande och häktning ska få ske i ett svenskt brottmål krävs att någon är på sannolika skäl misstänkt eller åtminstone kan skäligen misstänkas för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer (24 kap.1, 3 och 6 §§rättegångsbalken). I undantagsfall kan anhållande och häkt-
ning ske även om brottets straffskala inte når upp till denna nivå. Den lättnad i bevishänseende som gäller för utlämning enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL gäller emellertid även vid häktning i ett utlämningsärende (prop. 1957:156 s. 83 och 2003/04:7 s. 115 samt NJA 2003 s. 405, som gällde ett franskt häktningsbeslut). Åklagaren behöver alltså i sådana fall inte visa att det föreligger sannolika skäl för brottsmisstanken utan kan åberopa att det utländska häktningsbeslutet gäller, så länge detta inte kan anses uppenbart oriktigt.
För att någon ska kunna anhållas eller häktas i ett svenskt brottmålsärende krävs också i normalfallet att det finns en risk att den det gäller avviker eller på annat sätt undandrar sig lagföring eller straff, att han eller hon genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning eller att han eller hon fortsätter sin brottsliga verksamhet. Vad avser häktning i ett utlämningsärende ska en kollusionsrisk hänföra sig till brottsutredningen i det ansökande landet, men själva kollusionen kan givetvis tänkas ske i Sverige (jfr prop. 2003/04:7 s. 187). Några särregler om häktningsrestriktioner finns inte i UtlämningsL. Finns risk för kollusion kan restriktioner beslutas enligt 24 kap. 5 a § rättegångsbalken (se NJA 1995 s. 3 och HD:s beslut den 13 mars 1998 i mål Ö 530/98).
Enligt 23 § lagen (1964:167) med vissa bestämmelser om unga lagöverträdare får den som inte har fyllt arton år inte häktas utan att det föreligger synnerliga skäl. Detta gäller även när det gäller häktning i utlämningsärenden.
Rättens beslut gäller tills vidare till dess ärendet har avgjorts eller, om utlämning beviljas, till dess att denna har verkställts. Om Högsta domstolen anser att det föreligger hinder mot utlämning vid den prövning som domstolen har att göra enligt 18 § UtlämningsL, upphör dock tvångsmedelsbeslutet genast att gälla. Om tillfälligt hinder mot utlämning enligt 11 § första stycket UtlämningsL föreligger – den eftersökte kan exempelvis avtjäna ett svenskt fängelsestraff för annan gärning än den som utlämningen avser – gäller tvångsmedelsbeslutet enligt 16 § tredje stycket UtlämningsL inte under tid då personen med anledning av misstanke om brott som avses i 11 § första stycket är anhållen eller häktad eller avtjänar fängelsestraff eller på annat sätt är omhändertagen på anstalt. Eftersom det finns en uttrycklig föreskrift om detta i UtlämningsL, behöver domstolen i denna situation således inte villkora sitt häktningsbeslut; när den eftersökte försätts på fri fot börjar tvångsmedelsbeslutet i utlämningsärendet att gälla. Samtidigt följer motsatsvis av bestämmelsen att ett häktningsbeslut i utlämningsärendet
gäller, om personen inte är frihetsberövad i det svenska målet (se NJA 2008 s. 984).
Även om utlämningsförfarandet kommit så långt att ärendet ligger hos Högsta domstolen för prövning av om utlämningen lagligen kan beviljas enligt 1–10 §§ UtlämningsL, ska en fråga om tvångsmedel prövas av tingsrätten, om inte Högsta domstolen förordnar annat (18 § andra stycket UtlämningsL).
Tingsrättens beslut i fråga om tvångsmedel överklagas direkt i Högsta domstolen. Någon frist för överklagande gäller inte.
Den som är häktad i ett utlämningsärende kan begära att ny förhandling ska äga rum inom tre veckor från det att beslut senast har meddelats. Bestämmelsen i 24 kap. 18 § tredje stycket rättegångsbalken, om krav på omhäktningsförhandling efter två veckor, tillämpas således inte. Liksom avseende motsvarande bestämmelse om begäran om ny förhandling för den som är föremål för provisoriska tvångsmedel, torde personen ha möjlighet att begära förhandling även om det gått längre tid än tre veckor sedan det tidigare beslutet.
Ett beslut om tvångsmedel kan meddelas även efter det att beslut om att bevilja utlämning har fattats. För åklagaren kan det bli aktuellt att fatta beslut om att anhålla den eftersökte eller begära denne häktad om den eftersökte varit på fri fot under utlämningsärendets handläggning och flyktfara uppstår efter att beslut om utlämning fattats, speciellt om verkställighet inte bedöms kunna ske inom den 48-timmarsfrist som den eftersökte kan hållas i förvar enligt 20 § tredje stycket UtlämningsL.8
I UtlämningsL finns inte någon bestämmelse om vad som händer om den ansökande staten inte avhämtar en eftersökt som är häktad inom den tid som utsatts av regeringen. I denna situation torde det emellertid, i enlighet med 24 kap. 20 § andra stycket rättegångsbalken, ankomma på åklagaren att häva häktningsbeslutet och att underrätta tingsrätten om detta.
I samband med att ett beslut om utlämning ska verkställas får den eftersökte, om denne är på fri fot och det är nödvändigt för att utlämningen ska kunna genomföras, under högst 48 timmar omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten (20 § tredje stycket UtlämningsL).
När utlämning beviljas kan regeringen förordna, att föremål som tagits i beslag ska överlämnas till den ansökande staten. I samband
8 Se Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 24.
därmed får de förbehåll som av hänsyn till enskild rätt eller ur allmän synpunkt anses påkallade föreskrivas (21 § UtlämningsL). Regeringen kan således inte besluta att överlämna beslagtagna föremål om utlämning skulle vägras.
Sveriges bilaterala utlämningsavtal innehåller inte några särskilda bestämmelser om personella tvångsmedel efter att en utlämningsframställning inkommit. Samtliga dessa avtal innehåller emellertid bestämmelser avseende beslag motsvarande bestämmelserna i 1957 års utlämningskonvention (avtalet med Australien: se SÖ 1974:3, artikel XIV, avtalet med Kanada: se SÖ 2001:42, artikel 16, avtalet med Storbritannien och Nordirland: se SÖ 1965:19–20, artikel 17, avtalet med USA: se SÖ 1984:34, artikel X, artikel IX i den konsoliderade versionen).
Även när det gäller utlämning till de stater med vilka Sverige har bilaterala avtal kan frågor om beslag och överlämnande av egendom prövas enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (jfr prop. 2000/01:83 s. 27, angående utlämningsavtalet med Kanada).
4.4. Särskilda regler för utlämning eller överlämnande till internationella tribunaler och domstolar
Förfarandet vid utlämning eller överlämnande till de internationella tribunalerna, den Internationella brottmålsdomstolen och Specialdomstolen för Sierra Leone motsvarar till stor del det som allmänt tillämpas enligt UtlämningsL.
Enligt tribunallagen (1994:569) och lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen – se 5 och 6 §§ i båda lagarna – får tvångsmedel emellertid användas utan att särskild utredning har lämnats till stöd för att den som avses med utlämningsframställningen har begått det uppgivna brottet. Har tribunalen respektive domstolen begärt att den som avses med ansökan ska frihetsberövas ska häktning vidare ske om det inte är uppenbart att skäl för häktning saknas. Vad gäller s.k. provisoriska tvångsmedel ska på samma sätt, på begäran av tribunalen respektive domstolen, anhållande ske om det inte är uppenbart att skäl för anhållande saknas.
5. Utlämningens förenlighet med Europakonventionen
5.1. Europakonventionens ställning i svensk rätt
Sverige ratificerade den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) redan 1952. Ratificeringen innebar att konventionen blev folkrättsligt bindande för Sverige. Eftersom Sverige inte i samband med godkännandet inkorporerade Europakonventionen med svensk rätt, kunde emellertid konventionen inte tillämpas direkt av svenska domstolar och myndigheter. Genom domstolspraxis slogs dock fast att domstolarna hade att tolka svensk lag i överensstämmelse med konventionen (s.k. fördragskonform tolkning) och detta även om det medförde ett frångående av lagstiftarens ursprungliga avsikt med lagbestämmelsen.1 Sverige avgav 1966 en förklaring i enlighet med artikel 46 i Europakonventionen om att låta underkasta sig den europeiska domstolens för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) jurisdiktion. Domstolens avgöranden är sedan dess folkrättsligt bindande för Sverige. En begäran från domstolen om att en konventionsstat ska inhibera ett beslut, som är föremål för Europadomstolens prövning, ansågs tidigare inte vara folkrättsligt bindande (Europadomstolens dom i Cruz Varas m.fl. mot Sverige, dom den 20 mars 1991, prop. 1996/97:25 s. 296).2 Europadomstolen anser emellertid numera att verkställighet av utvisning eller utlämning i strid med domstolens interimistiska förordnande är ett brott mot artikel 34 i konventionen, vilken förpliktar konventionsstaterna att inte på något sätt förhindra ett effektivt utövande av den enskilda klagorätten (Europadomstolens domar i exempelvis
Mamatkulov och Abdurasulovic/Askarov mot Turkiet, dom den 25 februari 2003, resp. den 4 februari 2005, Shamayev m.fl. mot Georgien
1 Danelius 2007, s. 34. 2 Se även Ehrenkrona 1999, s. 13.
och Ryssland, dom den 12 april 2005, och Olaecha Cahuas mot Spanien, dom den 10 augusti 2006).3
Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken trädde i kraft den 1 januari 1995, inkorporerades Europakonventionen med svensk rätt. I lagen föreskrivs att Europakonventionen, med de ändringar som gjorts genom ändringsprotokoll nr 11 och 14 till konventionen, och med de tillägg som gjorts genom tilläggsprotokollen nr 1, 4, 6, 7 och 13 till konventionen, ska gälla som lag här i landet. I numera 2 kap. 19 § regeringsformen infördes samtidigt en bestämmelse om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.
I Sverige har Europakonventionen alltså fått ställning av lag. Eventuella konflikter mellan konventionen och vanlig svensk lag kan tänkas lösas på olika sätt. Den kommitté som fick i uppdrag att behandla frågan om inkorporering (Fri- och rättighetskommittén, se dess delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor, SOU 1993:40 Del B s. 126 f.) tänkte sig att konflikten i förhållande till en lag stiftad före inkorporeringslagen skulle lösas enligt principen lex posterior derogat legi priori (eller lex posterior-principen); den först stiftade lagen skulle således vid fall av oförenlighet mellan de båda lagarna inte tillämpas. I sitt remissyttrande över kommitténs betänkande (se Ds 1993:90 s. 239 f.) erinrade Högsta domstolen dock om att lex posterior-principen inte är den enda principen av betydelse i sammanhanget. En annan vedertagen grundsats, anförde Högsta domstolen, är att lex specialis ska tillämpas framför lex generalis, och en tillämpning härav skulle i många fall, uttalade domstolen, leda till att den ”svenska” lagen gavs företräde, eftersom bestämmelserna i denna lag ofta måste ses som lex specialis i förhållande till de mera allmänt utformade konventionsbestämmelserna. En tredje princip, som skulle kunna tillämpas i den tänkta situationen, är vidare, uttalade Högsta domstolen, att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå borde på grund av sin speciella karaktär ges en särskild vikt, i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser. När det sedan gällde en konflikt mellan konventionen och en efter dess inkorporering tillkommen lag, skulle rättsläget, fortsatte Högsta domstolen (om man bortsåg från den föreslagna grundlagsbestämmelsen, vilken,
3 Se Danelius 2007, s. 27.
enligt uttalande av kommittén i första hand riktade sig till lagstiftaren) bli att lex posterior-principen talar för att den senare tillkomna lagen borde ges företräde. Även principen att lex specialis ska tillämpas framför lex generalis skulle i de flesta fall, enligt Högsta domstolen, förmodligen leda till samma resultat. Den tredje tolkningsprincipen – att en konvention om mänskliga rättigheter bör tillmätas särskild vikt – gällde dock naturligtvis, anförde Högsta domstolen, även i förhållande till senare tillkommen lag.
Regeringens uppfattning i tolkningsprincipfrågan kunde i prop. 1993/94:117, där det föreslogs att Europakonventionen inkorporerades, uppfattas så, att regeringen anslöt sig till Högsta domstolens uttalande om fri- och rättighetskonventioners särskilda vikt vid lagkonflikter (prop. s. 35). Under riksdagsbehandlingen vände sig emellertid konstitutionsutskottet mot detta synsätt och hänvisade i stället till de andra tolkningsprinciper som hade angetts (bet. 1993/94:KU24 s. 17 f.).
Syftet med bestämmelsen i 2 kap. 19 § regeringsformen angavs, som nämnts, främst att vara en handlingsregel för lagstiftaren. En effekt av bestämmelsen är emellertid även att en domstol eller annat offentligt organ enligt lagprövningsbestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen kan åsidosätta lagar eller förordningar som står i uppenbar strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Enligt förarbetsuttalanden i samband med inkorporeringen blir dock lagprövning mot 2 kap. 19 § endast aktuell om sedvanliga tolknings- och rättstillämpningsmetoder, bl.a. en fördragskonform tolkning, leder till att konventionsbestämmelserna inte ska tillämpas (prop. 1993/94:117 s. 36 f. och bet. 1993/94:KU24 s. 17 f.).
Europakonventionens betydelse i svensk rättspraxis har, sedan den fått ställning av lag, gradvis ökat. Domstolarna har tillmätt konventionen särskild betydelse i rättstillämpningen och den av Högsta domstolen ursprungligen föreslagna tredje tolkningsprincipen kan nog sägas allmänt ha accepterats (Se exempelvis RÅ 2001 ref 56 [Lassagårdsmålet], RÅ 2001 ref 56, NJA 2005 s. 805 [pastor
Green-målet], NJA 2005 s. 462 och RÅ 1997 ref 6).4 I många fall har det emellertid, då det till synes förelegat en konflikt mellan den svenska lagen och konventionen, räckt att domstolarna tolkat och tillämpat de svenska bestämmelserna fördragskonformt. Endast i ett fåtal fall i de högsta instanserna verkar en reell konflikt mellan en nationell regel och Europakonventionen ha förelegat. Någon
4 Se också Fisher 2009, s. 89 f. och Danelius 2007, 36 f.
uttrycklig lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen av en svensk föreskrifts överensstämmelse med grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen tycks inte ha förekommit (se SOU 2008:125 Del 1 s. 400 f.).
Sveriges anslutning till EU och den med anslutningen sammanhängande bundenheten av EU-rätten har också inneburit en starkare ställning för Europakonventionen i svensk rätt. EU-domstolens praxis på fri- och rättighetsområdet har medfört att bl.a. Europakonventionens bestämmelser betraktas som allmänna principer inom EU-rätten. Av principen om EU-rättens företräde framför den nationella rätten följer att, i de fall Europakonventionens fri- och rättigheter är tillämpliga inom EU-rätten, ska svenska myndigheter ge dessa bestämmelser företräde framför svenska nationella föreskrifter (se prop. 2009/10:80 s. 146). Sedan Lissabonfördraget trätt i kraft har dessutom EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (den så kallade MR- eller rättighetsstadgan som antogs som en politisk förklaring 2000) blivit rättsligt bindande för medlemsstaterna, samtidigt som fördraget gjort det möjligt för EU att ansluta sig till Europakonventionen.
Vad gäller Europakonventionens fortsatta ställning i svensk rätt, avslog Grundlagsutredningen i sitt betänkande (SOU 2008:125, En reformerad grundlag Del 1, s. 404 f.) tanken på att allmänt anpassa reglerna i 2 kap. regeringsformen till innehållet i konventionen, eftersom detta skulle förutsätta att hela fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. arbetades om i grunden. Vidare avslogs tanken på att ge Europakonventionen ställning som grundlag, genom att i regeringsformen ange att konventionen ska tillämpas som nationell rätt, eftersom detta skulle skapa en dubbelreglering i förhållande till 2 kap. regeringsformen, med konsekvenser som ansågs svåra att förutse (SOU 2008:125 s. 404 f.). Förslaget till ny grundlag innebar dock att det s.k. uppenbarhetsrekvisitet vid lagprövning togs bort. Borttagandet av detta förutspåddes få till följd att lagprövningsinstitutet kunde tillämpas på ett sätt som gör det möjligt för Sverige att lättare uppfylla bl.a. de förpliktelser som följer av Europakonventionen (prop. 2009/10:80 s. 147, SOU 2008:125 s. 381). Förslagen har nu genomförts i den från och med den 1 januari 2011 gällande regeringsformen.
I sammanhanget kan nämnas att Europakonventionen gäller som lag även i de övriga nordiska länderna, men att det i Norge uttryckligen (i Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett
[menneskerettsloven]) föreskrivits att konventionen vid konflikt med annan lag ska ges företräde.5
5.2. Europakonventionens tillämpning på utlämningsrättens område – Europadomstolens praxis
Europakonventionen innehåller rättighetsartiklar som direkt synes tillämpliga vid ett utlämningsförfarande. I dessa upptas rättigheter som en konventionsstat själv kan komma att kränka i ett utlämningsförfarande. Exempel på en sådan bestämmelse är artikel 5, som reglerar under vilka förhållanden en person får berövas sin frihet. Artikel 5.1 f) anger att en person under vissa förutsättningar får frihetsberövas som ett led i ett utlämningsförfarande. Låter en konventionsstat, under ett utlämningsförfarande, någon vara frihetsberövad på ett sätt som inte är förenligt med artikel 5, har konventionsstaten således själv på ett direkt sätt gjort sig skyldig till ett brott mot konventionen. På samma sätt skulle en konventionsstat eventuellt kunna göra sig skyldig till konventionsbrott, om den utlämnade någon under sådana förhållanden, att den enskildes respekt för familjelivet enligt artikel 8 i Europakonventionen kränktes.
De rättigheter som Europakonventionen skyddar, gäller enligt konventionens artikel 1 endast för den som befinner sig under en konventionsstats jurisdiktion. Mot den bakgrunden skulle kunna ifrågasättas, om konventionsbrott skulle kunna föreligga, då en konventionsrättighet kränkts, inte av en konventionsstat, utan av en stat till vilken en konventionsstat utlämnat den person, vars rättighet kränkts. Europadomstolen har emellertid i sin praxis slagit fast att det kan utgöra konventionsbrott att utlämna någon till en annan stat, bl.a. när denne riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling i den andra staten, den s.k. principen om non-refoulement. Det ledande avgörandet är härvid Europadomstolens dom i Soering mot Förenade Konungariket (dom den 7 juli 1989), i vilket fall främst artikel 3 var aktuell (se närmare om fallet nedan). På samma sätt kan konventionsbrott mot artikel 6 tänkas, om en konventionsstat utlämnar någon som i den ansökande staten har förvägrats eller riskerar att förvägras, en rättvis rättegång. Vissa
5 Danelius 2007, s. 34.
av konventionens artiklar har således vad som kan kallas ”extraterritoriell effekt” (”extraterritorial effect”).6
Då konventionsbrott på grund av en utlämning, i enlighet med det sist förda resonemanget, anses föreligga, innebär den handling som konventionsbrottet grundar sig på, att den utpekade staten har utsatt den enskilde för en risk att efter utlämningen exempelvis utsättas för tortyr i den ansökande staten. Konventionsstaten utsätter således den enskilde för en risk för behandling som en annan stat bär ansvar för. Syftet med att även betrakta sådant riskutsättande som ett konventionsbrott, är att få till stånd ett så effektivt skydd som möjligt mot kränkningar av konventionens bestämmelser; skulle konventionsbrott vara möjligt att fastställa först efter att det konstaterats att den enskilde hade torterats i den ansökande staten, skulle det för den enskilde vara för sent.7
När det gäller Europakonventionens tillämpning på utlämningsrättens område, är det främst vissa artiklar som kan tänkas vara relevanta. Utlämningars förenlighet med Europakonventionen har i Europadomstolen främst prövats utifrån frågeställningen om ett eventuellt brott mot artikel 3 (förbudet mot tortyr) förelegat. I vissa av dessa fall, har risk för dödsstraff förelegat; även utlämningens förenlighet med artikel 2 (rätten till liv) har då diskuterats. Även artikel 6 (rätten till en rättvis rättegång) har aktualiserats i praxis. Det kan även tänkas utlämningsfall, då resonemang skulle kunna föras utifrån att en kränkning av artikel 8 (rätten till skydd för privat- och familjelivet) föreligger. I artikel 5 (rätten till frihet och säkerhet) finns också, som nämnts, en särskild punkt som reglerar lagligheten av ett frihetsberövande i avvaktan på en utlämning. Lagligheten av sådana frihetsberövanden har i ett antal fall varit föremål för Europadomstolens prövning.
Även andra än de nu nämnda artiklarna i Europakonventionen, skulle givetvis kunna aktualiseras i ett utlämningsärende, och vissa artiklar skulle därvid kunna konstateras ha s.k. extraterritoriell effekt, beroende på hur Europadomstolens praxis utvecklas. Detta gäller exempelvis artikel 9 om tankefrihet, samvets- och religionsfrihet och artikel 10 om yttrandefrihet. Europakonventionen förbjuder också diskriminering vid tillämpning av konventionens fri- och rättigheter; enligt artikel 14 ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller
6 Cameron 2006, s. 80. 7 Danelius 2007, s. 78.
annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Finns skäl att tro att en utlämning begärs i syfte att lagföra eller bestraffa den eftersökte på någon sådan grund, kan tänkas att verkställigheten av en sådan utlämning skulle kunna utgöra konventionsbrott. Detta är dock inte självklart, eftersom artikel 14 inte innehåller ett generellt förbud mot diskriminering utan omfattar endast diskriminering med avseende på de fri- och rättigheter som behandlas i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Frågan behandlas också i förarbetena till EAOL (se prop. 2003/04:7 s. 75 och Ds 2002:62 s. 100 f.). Utgångspunkten i departementspromemorian synes dock vara att lagföring eller bestraffning i den utfärdande staten på grund av den eftersöktes kön etc. skulle utgöra ett brott mot Europakonventionen, och att risk för att överlämnande för sådan lagföring eller bestraffning skulle kunna ske var minimal, eftersom alla medlemsstater i EU tillträtt Europakonventionen. Ingen EU-medlemsstat skulle således, enligt detta synsätt, kräva någon överlämnad från Sverige i det angivna syftet. Eftersom risken ändå ansågs finnas, föreslogs en särskild bestämmelse i EAOL om att överlämnande inte fick ske, om det kunde antas att detta begärdes i syfte att lagföra eller bestraffa någon på grund av dennes kön, ras, religion, etniska ursprung, nationalitet, språk, politiska uppfattning eller sexuella läggning, jfr 7 § UtlämningsL. I propositionen tas som utgångspunkt för resonemanget, däremot, att överlämnande enligt Europakonventionen ”givetvis” inte får beviljas, om det finns skäl att tro att det begärs i syfte att lagföra eller bestraffa den eftersökte på någon sådan grund som avses i artikel 14 i Europakonventionen. Eftersom en allmän hänvisning till Europakonventionen sedermera gjordes i lagen ansågs den särskilda avslagsgrunden med sikte på diskriminering inte behövas. (Jfr också Lagrådets yttrande, prop. 2003/04:7 s. 349.)
Framställningen i detta avsnitt koncentreras emellertid till de Europakonventionens artiklar som direkt kan aktualiseras i utlämningsfall inför Europadomstolen. Framställningen tar vidare främst sikte på de artiklar som skulle kunna utgöra hinder mot utlämning. I det följande berörs därför närmast artiklarna 2, 3, 6 och 8 i Europakonventionen.
Artikel 2 reglerar rätten till liv. Enligt artikeln ska envars rätt till livet skyddas genom lag och ingen ska avsiktligen berövas livet utom för att verkställa domstols dom i de fall då denne dömts för brott som enligt lag är belagt med sådant straff. Verkställighet av döds-
straff upptas således som ett uttryckligt undantag från statens skyldighet att respektera rätten till liv.
Artikel 3 innehåller, som nämnts, förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Förbudet är generellt utformat och utan undantag. Varken ”tortyr”, ”omänsklig behandling” eller ”förnedrande behandling” definieras i Europakonventionen. Vad gäller begreppet tortyr kan emellertid viss ledning hämtas från begreppets definition i FN:s tortyrkonvention.8 I artikel 1 i denna konvention anges att med begreppet tortyr avses:
…varje handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någon antingen för sådana syften som att erhålla information eller en bekännelse av honom eller en tredje person, att straffa honom för en gärning som han eller en tredje person har begått eller misstänks ha begått eller att hota eller tvinga honom eller en tredje person eller också av något skäl som har sin grund i någon form av diskriminering, under förutsättning att smärtan eller lidandet åsamkas av eller på anstiftan eller med samtycke eller medgivande av en offentlig tjänsteman eller någon annan person som handlar såsom företrädare för det allmänna. Tortyr innefattar inte smärta eller lidande som uppkommer enbart genom eller är förknippade med lagenliga sanktioner.
Vad avser de övriga två begreppen i artikel 3 finns inte, till ledning för tillämpningen, någon definition i annan internationell konvention. Europadomstolen har dock slagit fast att begreppen ska tolkas restriktivt och att endast en behandling eller en bestraffning som präglas av avsevärd hårdhet och hänsynslöshet (”a minimum level of severity”, se bl.a. Irland mot Förenade Konungariket, dom den 18 januari 1978, och Tyrer mot Förenade Konungariket, dom den 25 april 1978) är att hänföra till sådan behandling som avses i artikel 3.9Som omänsklig eller förnedrande behandling har Europadomstolen exempelvis bedömt misshandel under frihetsberövande, som inte nått upp till tortyr (Denizci m.fl. mot Cypern, dom den 23 maj 2001, och Kaya mot Turkiet, dom den 19 februari 1998), fängslade personers vistelser i fängelser och andra anstalter, då förhållandena där varit undermåliga bl.a. på grund av kraftig överbeläggning, oacceptabla sanitära förhållanden och avsaknad av ljus eller möjligheter till motion (Kalashnikov mot Ryssland, dom den 15 juli 2002, Mayzit mot
Ryssland, dom den 20 januari 2005, Peers mot Grekland, dom den 19 april 2001, Dougoz mot Grekland, dom den 6 mars 2001, Tekin
8 Danelius 2007, s. 67. 9 van Dijk, van Hoof, van Rijn & Zwaak 2006, s. 412 ff.
mot Turkiet, dom den 9 juni 1998, Kehayov mot Bulgarien, dom den 18 januari 2005, och E.M.K mot Bulgarien, dom den 18 januari 2005), brister på medicinsk vård eller tillsyn av en fånge som är sjuk eller i behov av hjälp (McGlinchey m.fl. mot Förenade Konungariket, dom den 29 april 2003, Khudobin mot Ryssland, dom den 26 oktober 2006, Rehbock mot Slovenien, dom den 28 november 2000, Serifis mot Grekland, dom den 2 november 2006, och Holomiov mot Moldavien, dom den 7 november 2006) och vissa former av kroppslig bestraffning (det tidigare nämnda Tyrer mot Förenade Konungariket, dom den 25 april 1978, och D m.fl. mot Turkiet, dom den 22 juni 2006).10
Vid bedömningen av om brott mot artikel 3 ska föreligga, vid risk för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, är den individuella risken för att den person som ska utlämnas utsätts för den befarade behandlingen avgörande.11 Det räcker således vanligen inte att förhållandena i det aktuella landet är svåra allmänt sett och att det där förekommer kränkningar av mänskliga rättigheter.
Europadomstolen har i ett antal fall kommit fram till att en utlämning (eller utvisning, vilken situation i detta avseende kan jämställas med en utlämning) skulle strida mot artikel 3.
Som tidigare nämnts är det ledande avgörandet härvid Soering mot Förenade Konungariket (dom den 7 juli 1989), vilket var första gången domstolen hade att ta ställning till huruvida en konventionsstat genom att bevilja en utlämning kan göra sig skyldig till brott mot konventionen. Europadomstolen besvarade, som framgått, denna fråga jakande och anförde, att FN:s tortyrkonvention erkände att avståndstagandet mot tortyr bl.a. hade som följd att utlämning inte får ske vid risk för tortyr. I tortyrkonventionens artikel 3 anges att ”[i]ngen konventionsstat ska utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han skulle vara i fara för att utsättas för tortyr.” Att utlämna någon som efter en utlämning skulle stå inför en reell risk att torteras, vore, enligt domstolen, oavsett vilket avskyvärt brott som denne påstods ha begått, oförenligt med de grundläggande värderingarna bakom Europakonventionen. Att utlämna någon under sådana omständigheter vore därför, uttalade domstolen, ett brott mot artikel 3. Principen om att en utlämning vid verklig risk för tortyr, vore ett brott mot artikel 3, borde, enligt dom-
10 Se Danelius 2007, s. 68 ff. 11 Danelius 2007, s. 78 f.
stolen, utsträckas till fall då risken gällde omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Soering-fallet gällde utlämning av en ung tysk man (Soering) från Storbritannien till USA. I USA skulle han i delstaten Virginia ställas inför rätta misstänkt för mord. I Virginia tillämpas dödsstraff för bl.a. mord. USA kunde inte ställa några garantier för att Soering inte skulle dömas till sådant straff eller för att det i så fall inte skulle verkställas.
Artikel 2 i Europakonventionen behandlar, som nämnts, rätten till liv. Enligt artikeln förbjuds dock, som tidigare framgått, inte dödsstraffet; detta är tillåtet om det finns en nationell lag som medger att dödsstraff utdöms för brottet i fråga och om straffet verkställs enligt domstols dom. Europadomstolen kom i Soeringfallet fram till att ett dödsstraff, eftersom artikel 2 gör uttryckligt undantag för dödsstraff, inte i sig kunde anses oförenligt med artikel 3 i Europakonventionen. (En utlämning av den som riskerar dödsstraff skulle emellertid, just på grund av dödsstraffet, kunna strida mot de sjätte och trettonde tilläggsprotokollen till Europakonventionen, vilka förbjuder dödsstraff i fredstid, resp. under alla omständigheter. Storbritannien hade emellertid inte vid denna tid anslutit sig till det sjätte tilläggsprotokollet och det trettonde tilläggsprotokollet hade ännu inte tillkommit.) Soering riskerade, om han dömdes till döden, att före en avrättning sitta i s.k. dödscell under många år under stränga förhållanden och med hotet om avrättning ständigt närvarande; han riskerade att utsättas för s.k. ”death-row phenomenon”. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till hans ringa ålder och psykiska status ansåg domstolen, att Soering, efter en utlämning till USA, riskerade att utsättas för behandling stridande mot artikel 3.
Sedan Soering-domen kom 1989, har synen på dödsstraffet förändrats; alla stater som tillträtt Europakonventionen har undertecknat det sjätte tilläggsprotokollet och de flesta har även ratificerat det. Vidare har det trettonde tilläggsprotokollet tagits fram. Mot bakgrund av denna utveckling och med hänsyn till vissa uttalanden Europadomstolen gjort, bl.a. i fallet Öcalan mot Turkiet (dom den 12 maj 2005), har i doktrinen gjorts gällande att Europadomstolen i dag mycket väl skulle kunna betrakta en utlämning eller utvisning till ett land, i vilket den aktuella personen riskerar ett dödstraff, som ett brott mot artikel 3.12 I sammanhanget bör näm-
12 van Dijk, van Hoof, van Rijn & Zwaak 2006, s. 432 f. och Danelius 2007, s. 80 f.
nas fallet Bader m.fl. mot Sverige (dom den 8 november 2005), vilket gällde en syrisk man (Bader) som av en syrisk domstol, i sin frånvaro, dömts till döden för medhjälp till mord. Bader, hans hustru och minderåriga barn, hade ansökt om asyl i Sverige, men fått avslag. Europadomstolen konstaterade att Sverige inte hade fått någon garanti från Syrien om att Bader skulle få en ny rättegång och att åklagaren, vid en eventuell sådan, inte skulle yrka på dödsstraff. Bader skulle därför, menade domstolen, utsättas för risker om han utvisades till Syrien. Bader hade, enligt domstolen, skäl att vara rädd för att dödsstraffet mot honom skulle komma att verkställas om han återvände till Syrien, och detta måste för honom, enligt domstolen, leda till allvarlig rädsla och ångest. Det kunde vidare konstateras, menade domstolen, att den rättegång som hade lett fram till den fällande domen inte kunde karaktäriseras som rättvis, och det kunde mot den bakgrunden ifrågasättas om en eventuell ny rättegång i Syrien skulle vara det. Sammanfattningsvis ansåg domstolen, att det fanns en reell risk för att Bader, om han utvisades till Syrien, skulle bli avrättad och utsatt för behandling stridande mot artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen. En verkställighet av utvisningen skulle därför, enligt Europadomstolen, innebära att Sverige bröt mot dessa artiklar.
Som nämnts kan de båda tilläggsprotokollen tolkas så, att det föreligger hinder mot utlämning, i fall då det finns en påtaglig risk för att den som utlämnas, döms till döden eller att en redan utdömd dödsdom verkställs.13 Europarådets institutioner har också i flera mål uttalat att det sjätte tilläggsprotokollet skulle kunna innebära ett skydd mot utlämning till en stat, där den eftersökte stod inför en reell risk att dömas till döden (se bl.a. Kommissionens mål Aylor-Davis mot Frankrike, DR 76-A s. 164 och Kareem mot
Sverige, DR 87-A s. 173). Saken har emellertid aldrig ställts på sin spets, eftersom det i de specifika fallen inför domstolen inte ansetts föreligga någon allvarlig risk för dödsstraff, antingen på grund av att den ansökande staten på ett tillfredsställande sätt försäkrat att dödsstraff inte skulle komma att utdömas eller av någon annan anledning.
Chahal mot Förenade Konungariket (dom den 15 november 1996) gällde en man (Chahal) som var indisk medborgare och som tillsammans med sin hustru och två barn bott under lång tid i Storbritannien. Barnen var födda i landet, och därför brittiska med-
13 Danelius 2007, s. 506 f.
borgare, men föräldrarna hade inte fått uppehållstillstånd i Storbritannien. Chahal var ledande företrädare för militanta sikher i Storbritannien och misstänktes för att ha deltagit i planeringen av terrordåd. Mot denna bakgrund ansåg Storbritannien Chahals närvaro oförenlig med nationella säkerhetsintressen och det beslutades att han skulle utvisas. Europadomstolen konstaterade, att förbudet i artikel 3 i Europakonventionen är undantagslöst och absolut och att det inte är tillåtet att väga de kränkningar som avses i artikeln mot nationella säkerhetsintressen; är det sannolikt att en person löper en allvarligt risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling efter en utvisning, får utvisning inte ske. Eftersom Chahal var en känd företrädare för sikhisk separatism och det även var välkänt att han var misstänkt för inblandning i terrorverksamhet, fanns det, enligt domstolen, skäl att anta att indiska säkerhetsorgan skulle vara intresserade av honom. Dessa var enligt domstolen kända för sina hårda metoder och hade beskyllts för att ha begått allvarliga brott mot mänskliga rättigheter. En utvisning av Chahal till Indien skulle därför, ansåg domstolen, strida mot artikel 3 i Europakonventionen.
I Ahmed mot Österrike (dom den 17 december 1996) hade en man från Somalia (Ahmed) begärt och beviljats flyktingstatus i Österrike, under hänvisning till att han i Somalia riskerade förföljelse på grund av att han var verksam i den politiska oppositionen. Efter att han dömts till fängelse för försök till rån, återkallades hans flyktingstatus och det beslutades att han, efter avtjänat fängelsestraff, skulle utvisas. Europadomstolen ansåg att förhållandena i Somalia inte hade förändrats till det bättre sedan Ahmed beviljats flyktingstatus, och att det alltjämt fanns en allvarlig risk för att han i Somalia skulle utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. En utvisning av honom skulle således, slog domstolen fast, stå i strid med artikel 3 i Europakonventionen.
I såväl Jabari mot Turkiet (dom den 11 juli 2000) som D m.fl. mot Turkiet (dom den 22 juni 2006) var fråga om utvisning från
Turkiet till Iran av kvinnor som där riskerade att dömas till eller hade dömts till spöstraff (i det först nämnda fallet fanns även risk för dödsstraff). Europadomstolen ansåg i båda fallen att en utvisning till Iran skulle strida mot artikel 3 i Europakonventionen.
Hilal mot Förenade Konungariket (dom den 6 mars 2001) gällde utvisning av en man (Hilal) till Zanzibar, en del av Tanzania med visst självstyre. Hilal gjorde själv gällande att han i början av 1990talet hade engagerat sig i ett oppositionsparti i Zanzibar och att han
till följd av detta hade arresterats och utsatts för tortyr av myndigheterna. Hilal hade sökt asyl i Storbritannien, men fått avslag på sin ansökan, då myndigheterna där ansåg hans berättelse motsägelsefull och osannolik. Beslut hade därför fattats om att Hilal skulle utvisas till Zanzibar. Hilal hävdade inför Europadomstolen att han riskerade tortyr eller omänsklig och förnedrande behandling i Tanzania och att en utvisning av honom dit därför skulle strida mot artikel 3 i Europakonventionen. Europadomstolen kom fram till att det fanns skäl att acceptera Hilals uppgifter, om vad han på grund av sitt politiska engagemang blivit utsatt för. Med hänsyn till Hilals personliga situation och de allmänna förhållandena i såväl Zanzibar som Tanzania, ansåg Europadomstolen att en utvisning av Hilal till Tanzania skulle innebära en allvarlig risk för att han skulle utsättas för tortyr eller omänsklig och förnedrande behandling. En utvisning av Hilal till Tanzania skulle således, enligt domstolen, strida mot artikel 3 i Europakonventionen.
Said mot Nederländerna (dom den 5 juli 2005) gällde utvisning av en man (Said) till Eritrea. Said hade sökt asyl i Nederländerna.
Han hade därvid gjort gällande att han hade varit soldat i den eritreanska armén och tjänstgjort under kriget mellan Eritrea och Etiopien, men att han därefter hade deserterat. Nederländerna avslog hans asylansökan under hänvisning till att Saids trovärdighet påverkades av att han inte kunnat visa några handlingar som styrkte bl.a. hans identitet, nationalitet och resväg till Nederländerna, och att hans uppgifter om själva deserteringen tedde sig osannolika. Said hävdade inför Europadomstolen att en utvisning av honom skulle strida mot artikel 3 i Europakonventionen eftersom han, om han utvisades till Eritrea, skulle komma att dödas eller utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. Europadomstolen ansåg att Saids berättelse om faktiska förhållanden var sammanhängande och att hans uppgifter om deserteringen i viss mån stöddes av vad som var känt om förhållandena i Eritrea. Upplysningar från bl.a. Amnesty International visade också, enligt domstolen, att desertörer från den eritreanska armén riskerade att utsättas för oerhört grym behandling. Europadomstolens slutsats blev därför att en utvisning av Said till Eritrea skulle strida mot artikel 3 i Europakonventionen.
I Shamayev m.fl. mot Georgien och Ryssland (dom den 12 april 2005) hade 13 tjetjener illegalt försökt att resa in i Georgien, varvid de arresterats av georgisk gränspolis. Ryssland hävdade att personerna var terrorister och att de deltagit i stridigheter i Tjetjenien,
och begärde därför att de skulle utlämnas till Ryssland. Georgien beslutade först att utlämna fem av personerna. Utlämningen avseende dessa verkställdes och fyra av dem dömdes sedan i Ryssland till fängelse. En tid senare beslutade Georgien att utlämna ytterligare tre av tjetjenerna. Två av dessa hade emellertid avvikit och återfanns senare i Ryssland. Beträffande den tredje hade utlämningen, då Europadomstolen prövade målet, ännu inte verkställts. Europadomstolen kom fram till att utlämningen av de första fem personerna inte inneburit någon kränkning av artikel 3 i Europakonventionen, eftersom det inte var visat bortom rimligt tvivel att det, då utlämningen beviljades, fanns allvarliga och välgrundade skäl att tro att personerna efter att ha utlämnats, skulle utsättas för risk för behandling i strid med artikel 3. Vad beträffar det därefter fattade utlämningsbeslutet, fann Europadomstolen inte skäl att pröva huruvida en verkställighet av detta, avseende de två tjetjener som påträffats i Ryssland, skulle ha varit förenligt med artikel 3. Europadomstolen prövade dock huruvida en verkställighet av utlämningsbeslutet avseende den tredje tjetjenen, skulle vara förenligt med artikel 3. Domstolen kom därvid fram till att så inte skulle vara fallet. Som grund för sitt ställningstagande anförde domstolen att det fanns tillförlitliga uppgifter om att tjetjener som hade klagat hos Europadomstolen hade utsatts för förföljelse i Ryssland i form av hot, trakasserier och frihetsberövanden och att det även hade förekommit att sådana personer försvunnit eller dödats.
N mot Finland (dom den 26 juli 2005) gällde utvisning av en man (N) till Kongo (tidigare Zaire). N hade sökt asyl i Finland och som grund härför uppgett att han, om han återvände till Kongo, riskerade att dödas eftersom han tillhört en specialenhet som varit ansvarig för skyddet av den tidigare presidenten Mobutu. Finland beslutade att utvisa N under hänvisning till att hans påståenden inte var trovärdiga och att han, vid ett återvändande till Kongo, inte kunde anses riskera sådan behandling som avses i artikel 3 i Europakonventionen. Europadomstolen anförde att det gått relativt lång tid sedan N:s tjänstgöring i specialenheten, och att en ny regim tillträtt i Kongo. Viss bevisning tydde dock, enligt domstolen, på att
N hade tillhört den närmare kretsen kring Mobutu och att han därför kunde vara mer hotad än andra, som också understött Mobutu. Det var också möjligt, menade domstolen, att N, mot denna bakgrund, inte kunde förvänta sig myndigheternas skydd i Kongo. Eftersom det även uppstått viss publicitet kring hans asylansökan kunde denna, menade domstolen, ha lett till att hotbilden mot N blivit större.
Sammanfattningsvis fanns det, enligt domstolen, en verklig risk för att N, efter en utvisning till Kongo, skulle bli utsatt för behandling i strid med artikel 3 i Europakonventionen.
Europadomstolen har vidare i en rad fall kommit fall till att en utvisning eller utlämning inte skulle stå i strid med artikel 3 i Europakonventionen; risken för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling har inte ansetts tillräckligt styrkt eller tillräckligt allvarlig (se bl.a. fallen Mamatkulov och Abdurasulovic/Askarov mot
Turkiet, dom den 25 februari 2003, resp. den 4 februari 2005, gällande utvisning till Uzbekistan, Müslim mot Turkiet, dom den 26 april 2005, gällande utvisning till Irak efter Saddam Husseins fall, och Olaecha Cahuas mot Spanien, dom den 10 augusti 2006, gällande utlämning till Peru av en man misstänkt för samröre med Sendero Luminoso).14
Brott mot artikel 3 vid utlämning eller utvisning, kan föreligga även om risken att bli utsatt för illa behandling inte härrör från myndigheterna i den mottagande staten, utan från enskilda personer, grupper eller organisationer där. En förutsättning för att en kränkning av artikel 3 ska bli aktuell i dessa fall är emellertid att myndigheterna i den mottagande staten inte kan ge den enskilde ett tillfredsställande skydd (se exempelvis H.L.R. mot Frankrike, dom den 29 april 1997, som gällde eventuella hämndaktioner från den colombianska maffian).
Europadomstolen har vidare slagit fast att rent humanitära skäl kan leda till att artikel 3 blir tillämplig vid utvisning eller utlämning. I D mot Förenade Konungariket (dom den 2 maj 1997) ansåg domstolen att hinder mot utvisning till St. Kitts i Västindien förelåg av en man som hade långt gången AIDS, då adekvat behandling inte fanns i St. Kitts. Samtidigt har domstolen, i ett par andra fall, slagit fast att det inte räcker, för att en utvisning eller utlämning ska anses stå i strid med artikel 3, att möjligheterna till medicinsk behandling är bättre i det land från vilket personen ska utvisas eller utlämnas, än i det land till vilket personen avses bli utvisad eller utlämnad (se bl.a. Aoulmi mot Frankrike, dom den 17 januari 2006, som gällde utvisning av en för narkotikabrott dömd man som led av hepatit C).15
Artikel 6 i Europakonventionen behandlar rätten till en rättvis rättegång (”fair trial”). Artikeln består av tre stycken: i 6.1 uppställs vissa allmänna krav när det gäller rätten till domstolsprövning och på förfarandet, i 6.2 (rätten att betraktas som oskyldig) och 6.3
14 Se även Danelius 2007, s. 80 ff. 15 Se även Danelius 2007, s. 81 f.
(vissa minimirättigheter i brottmål) anges vissa grundläggande krav på rättegången i brottmål.
Begreppet rättvis rättegång är mycket allmänt, men ger uttryck för att vissa grundläggande krav på förfarandet måste vara uppfyllda (se SOU 2008:125 Del 1 s. 422 och SOU 1993:40 Del B s. 47 f.). En sådan grundsats är att en part har rätt att bli hörd inför domstolen och därmed ges möjlighet att lägga fram sin sak. Av fundamental betydelse är vidare att förfarandet är kontradiktoriskt – dvs. att två parter står mot varandra – och att parterna är likställda i processen. Förfarandet får således inte främja den ena partens intressen. Det måste vidare finnas en processordning av vilken det går att utläsa vilka regler för förfarandet som tillämpas. Dessa grundläggande principer har bl.a. ansetts innefatta en rätt att förhöra och motförhöra vittnen, att ta del av utredning, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål, att få tillgång till tolkning och översättning, att få inhämta bevisning i form av sakkunnigutlåtanden m.m., att under vissa omständigheter ha rätt till rättshjälp, att delges stämning och kallelse till rättegång samt att en domstols avgörande inte ska grundas på annat än sådant som har berörts under rättegången. En annan viktig rättssäkerhetsgaranti har ansetts vara rätten till muntlighet. Frågan om vilken utredning som får läggas fram inför en nationell domstol har Europadomstolen ansett vara i första hand en angelägenhet för den nationella rättsordningen. Domstolen har därvid ansett att det kan vara legitimt att åberopa även sådan utredning som framskaffats på ett sätt som inte är förenligt med konventionen – som exempelvis insamlats i strid med artikel 8 om rätten till skydd för privat- och familjeliv (se bl.a. Schenk mot Schweiz, dom den 25 februari 1988, Khan mot Förenade Konungariket, dom den 12 maj 2000, och P.G. och J.H. mot Förenade
Konungariket, dom den 25 september 2001). Frågan om innebörden av rätten till en rättvis rättegång har berörts i en mängd domar från
Europadomstolen.16
I artikel 6 finns också ett krav på att rättegången ska ske ”inom skälig tid”. Även när det gäller den närmare innebörden av detta krav, finns en omfattande praxis från Europadomstolen.17 För att bedöma om kravet på skälig tid har iakttagits ska det, enligt Europadomstolens kriterier, beaktas hur komplicerat målet har varit, hur parterna agerat under förfarandet och hur domstolar och myndigheter handlagt målet. Prövningen görs dock ofta efter en helhets-
16 Se Danelius 2007, s. 217 f., för en genomgång av dessa domar. 17 Se Danelius 2007, s. 264 ff., för en genomgång av denna praxis.
bedömning av omständigheterna i målet (se SOU 2008:125 Del 1 s. 423 f.).
I ett utlämningsärende kan frågan uppkomma om huruvida den eftersökte, efter en utlämning, kommer att vara garanterad rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid och, om så inte skulle vara fallet, detta skulle kunna innebära att den stat som ändå väljer att utlämna den eftersökte, gör sig skyldig till brott mot Europakonventionens artikel 6. I det tidigare nämnda avgörandet Soering mot
Förenade Konungariket (dom den 7 juli 1989) hade domstolen anledning att uttala sig i denna fråga. Soering gjorde nämligen gällande att han i USA, efter en utlämning, när det gällde visst typ av överklagande, inte skulle ha rätt till juridiskt biträde. Han gjorde därför gällande att en utlämning av honom skulle stå i strid med artikel 6 i Europakonventionen (speciellt artikel 6.3 c), som uttryckligen anger att var och en som blivit anklagad för brott har rätt att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett, eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar. Europadomstolen anförde härvid inledningsvis, att principen om rätt till en rättvis rättegång i brottmål, intar en framskjutande ställning i ett demokratiskt samhälle. Det kunde därför inte uteslutas, anförde domstolen vidare, att ett utlämningsbeslut undantagsvis kunde skapa problem med avseende på artikel 6 om omständigheterna var sådana att den som ska utlämnas på ett flagrant sätt har förvägrats eller riskerar att förvägras en rättvis rättegång (”a flagrant denial of a fair trial”) i det ansökande landet. I det föreliggande fallet hade någon sådan risk emellertid inte uppenbarat sig, enligt domstolen.
Det ansvar som sålunda enligt artikel 6 skulle kunna uppkomma för den anmodade staten, liknar alltså det ansvar som föreligger enligt artikel 3, när en person utlämnas till en stat där han riskerar att utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.18 Eftersom Europadomstolen i Soering-fallet emellertid uttryckte sig så restriktivt om ansvaret enligt artikel 6 i utlämningsfall, kan ett sådant ansvar förväntas uppkomma endast i undantagsfall, och då vid uppenbara fall av brott – eller risk för uppenbara brott – mot principen om en rättvis rättegång. Det kan inte anses ankomma på den anmodade staten att, inför en utlämning, försäkra sig om att förfarandet i den ansökande staten i alla delar kommer
18 Danelius 2007, s. 137.
att uppfylla de krav som anges i artikel 6.19 Som exempel på Europadomstolens praxis i detta avseende, kan nämnas fallen Olaechea
Cahuas mot Spanien (dom den 10 augusti 2006) och Mamatkulov och Abdurasulovic/Askarov mot Turkiet (dom den 6 februari 2003, resp. den 4 februari 2005), båda fallen nämnda även i redogörelsen över artikel 3 i Europakonventionen. Det först nämnda fallet gällde utlämning från Spanien till Peru av en man (Olaecha Cahuas) som där var misstänkt för terroristbrott på grund av tillhörighet till organisationen Sendero Luminoso. Spanien hade, vid tiden för Europadomstolens prövning, redan lämnat ut mannen. Europadomstolen konstaterade att det hade kunnat ifrågasattas om Olaecha Cahuas skulle kunna påräkna en rättvis rättegång i Peru. Det hade dock, enligt domstolen, inte visats att den rättegången som han fick, skulle lida av så flagranta och allvarliga brister att utlämningen innebar ett brott mot konventionens artikel 6.1. I nästa fall var fråga om utlämning från Turkiet till Uzbekistan av uzbekiska medborgare som var misstänkta för inblandning i ett attentat mot Uzbekistans president. Turkiet hade, vid tiden för Europadomstolens prövning, redan lämnat ut männen. Vid sin prövning av om artikel 6.1 hade kränkts, genom att männen utlämnats till ett land där de inte kunde förvänta sig en rättvis rättegång, erinrade domstolen om sin praxis enligt vilken ett brott mot artikel 6.1 kan föreligga vid utlämning, om det finns risk för uppenbar rättslöshet (”a flagrant denial of justice”) i den ansökande staten. Förhållandena ansågs emellertid inte ha varit sådana i det föreliggande fallet; något brott mot artikel 6.1 i
Europakonventionen kunde således inte konstateras.
Artikel 8 i Europakonventionen reglerar, som nämnts, rätten till skydd för privat- och familjeliv. Respekten för familjelivet omfattar i första hand föräldrar och deras minderåriga barn. När det gäller utlämning eller utvisning kan respekten för familjelivet komma att aktualiseras när den eftersökte och dennes familj är bosatta i en konventionsstat, och familjen genom utlämningen eller utvisningen riskerar att skiljas åt.20 Såvitt kunnat utrönas har Europadomstolen endast haft att pröva frågor om utvisningars – och inte utlämningars – förenlighet med respekten för familjelivet. Många av dessa har gällt utvisning efter fällande dom för grova brott. Europadomstolen har härvid i vissa fall kommit fram till att en utvisning inneburit en oproportionerlig inskränkning i rätten till familjelivet. Det är dock inte självklart att de överväganden och slutsatser som dras i ett mål
19 Danelius 2007, s. 137. 20 Se Fisher 2009, s. 73 f. och Danelius 1982, s. 634.
rörande utvisning, i detta avseende kan appliceras på ett mål om utlämning. Bakom instituten utvisning – även när fråga är om utvisning på grund av brott – och utlämning ligger i viss utsträckning skilda intressen. Utlämning är till sin natur ett led i en lagföring. Att utlämning och utvisning, vid de överväganden som görs enligt artikel 3 i Europakonventionen, kan likställas, har att göra med att förbudet mot tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är absolut, och att några avvägningar mot andra intressen inte får göras, då risk för sådan behandling föreligger. När det gäller respekten för familjelivet, är förhållandena annorlunda och stater har, enligt artikel 8, rätt att inskränka det skydd som där avses med stöd av lag ”om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter”. En avvägning mellan respekten för familjelivet och andra skyddsvärda intressen får således göras, för att avgöra om en kränkning mot artikel 8 ska anses föreligga och en bedömning därvid göras av vad som är proportionerligt i det enskilda fallet. Prövningen enligt artikel 8 sker enligt följande principer.21 Först prövas om det finns en familjebildning som åtnjuter skydd enligt artikeln. Därefter prövas om åtgärden (exempelvis ett beslut om utvisning, avvisning eller utlämning) innebär ett intrång i skyddet. Om så är fallet görs en bedömning av huruvida intrånget framstår som försvarligt, enligt de bedömningsgrunder som anges i artikelns andra stycke; beslutet måste ha stöd i lag, ha ett legitimt syfte och framstå som nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för det angivna syftet. En proportionalitetsbedömning görs härvid av om det men som den aktuella personen lider till följd av åtgärden, står i rimlig proportion till det syfte som staten vill uppnå.
När det gäller utvisning av personer som dömts för brott, har Europadomstolen således gjort en avvägning mellan det aktuella landets intressen av att utvisa – varvid hänsynstaganden främst tagits till det aktuella brottets art och svårhetsgrad – och den aktuella personens intresse av att, med hänsyn till sina familjeförhållanden, slippa bli utvisad. Domstolen har därvid kommit fram till huruvida en utvisning vore ett i sammanhanget proportionerligt ingrepp i rätten till respekten för privat- och familjeliv. Sammanfattningsvis kan sägas att i fall av allvarlig brottslighet (exempelvis narkotika- eller våld-
21 Se Ehrenkrona 1999, s. 8 ff.
brottslighet där ett flerårigt fängelsestraff dömts ut) har Europadomstolen krävt att den utvisningshotade, genom sina familjeförhållanden, haft en mycket stark anknytning till det land från vilket utvisning avsågs ske, för att anse en utvisning vara oproportionerlig och därmed stridande mot artikel 8 (se bl.a. Boultif mot Schweiz, dom den 2 augusti 2001, och Amrollahi mot Danmark, dom den 11 juli 2002).22
I sammanhanget bör också nämnas att ett frihetsberövande företaget i enlighet med artikel 5 i Europakonventionen, inte i sig kan konstituera ett brott mot artikel 8, enbart på grund av att den enskilde och hans familj skiljs åt under tid denne är frihetsberövad. De restriktioner som denne är underkastad under denna tid, kan dock – om de är oproportionerliga – innebära att den frihetsberövades kontakter med sin familj blir så svåra att upprätthålla, att åtgärderna anses strida mot artikel 8. I fallet Boyle och Rice mot
Förenade Konungariket (dom den 27 april 1988) betonade Europadomstolen, att det faktum att någon avtjänar ett fängelsestraff med nödvändighet innebär inskränkningar i den intagnes rätt till kontakt med familjemedlemmar, men att dessa inskränkningar måste vara proportionerliga.23 I linje med detta resonemang skulle man kunna hävda, att den som ska avtjäna ett fängelsestraff – om inte andra, exempelvis säkerhetsmässiga, intressen talar emot detta – bör placeras på en anstalt belägen så nära sitt hem som möjligt, för att kontakterna med familjen ska underlättas under anstaltsvistelsen. Som en ytterligare utveckling av resonemanget skulle man kunna anföra, att en utlämning av någon som har sin familj permanent bosatt i den anmodade staten, mot bakgrund av artikel 8 kan ifrågasättas, om lagföring och straffverkställighet lika väl skulle kunna ske i den anmodade staten. I vart fall skulle kunna hävdas att det i en sådan situation, av respekten för den enskildes familjeliv, borde övervägas om utlämning endast ska beviljas för lagföring, på villkor att den eftersökte återförs till den anmodade staten efter genomförd rättegång, för att där avtjäna ett eventuellt fängelsestraff.
22 Se även Cameron 2006, s. 116 och Danelius 2007, s. 335 ff. 23 Se också Danelius 2007, s. 321.
5.3. Europakonventionens tillämpning på utlämningsrättens område – Högsta domstolens praxis
Den prövning som enligt UtlämningsL ankommer på Högsta domstolen är begränsad till de hinder mot utlämning som finns i UtlämningsL. Europakonventionen började emellertid, som tidigare angetts, att gälla som lag i Sverige den 1 januari 1995. Högsta domstolen har i och med detta, trots vad som i UtlämningsL anges om omfattningen av Högsta domstolens prövning, ansett att det ankommer på domstolen att även pröva frågan, om den i ärendet föreliggande utredningen ger underlag för bedömningen att det finns lagliga hinder mot utlämning också enligt bestämmelserna i Europakonventionen.
I bl.a. NJA 2009 s. 280 (se om rättsfallet nedan) har Högsta domstolen gjort klart att vid bedömningen av om det föreligger hinder mot utlämning enligt Europakonventionens bestämmelser kan, i motsats till vad som gäller vid tillämpningen av UtlämningsL:s bestämmelser (7 och 8 §§), uppgifter om de allmänna förhållandena inom rättskipningen och fängelserna i en stat vara av helt avgörande betydelse. Vidare har Högsta domstolen (i NJA 2007 s. 574 och NJA 2009 s. 280, se vidare nedan) konstaterat att såväl 8 § UtlämningsL som artikel 3 i Europakonventionen syftar till att tillgodose humanitetens krav, men att den avvägning mot den främmande statens intresse som 8 § UtlämningsL förutsätter, mot bakgrund av Europadomstolens praxis, är främmande vid en prövning enligt artikel 3. Det är i huvudsak mot denna bakgrund som Högsta domstolen funnit att bedömningen enligt artikel 3 i Europakonventionen bör göras vid sidan av prövningen enligt UtlämningsL.
Utvecklingen på området för den enskildes rättigheter och grundläggande friheter inom ramen för Europakonventionen, har, i vart fall sedan den 1 januari 1995, således beaktats av Högsta domstolen i utlämningsärenden. Flertalet av de rättsfall som refereras nedan, finns även refererade i avsnitt 3.6 eller 3.7.
I NJA 2002 s. 624 gällde saken utlämning till Moldavien för brott som enligt svensk rätt motsvarade mord, alternativt dråp, och rån. Den man ansökan avsåg gjorde gällande, att hinder mot utlämning förelåg enligt 7 och 8 §§ UtlämningsL. Han anförde därvid, att han i Moldavien varit politiskt aktiv mot regimen såsom ledare för en mindre grupp som sympatiserade med den Kristdemokratiska folkfronten, att han, om han återfördes till Moldavien, skulle tas emot
av säkerhetspolisen, behandlas som en landsförrädare, bli misshandlad och tvingad att erkänna sig skyldig till brott. Han anförde vidare att det förekom tortyr i fängelserna i Moldavien och att förhållandena i fängelserna i övrigt var så dåliga, att de intagna tynade bort av köld, hunger och kroniska sjukdomar. Högsta domstolen slog fast, att vad mannen anfört inte kunde anses utgöra tillräcklig grund för att anta att han på grund av sin politiska verksamhet löpte risk för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Högsta domstolen anförde vidare att mannen var misstänkt för brott av mycket allvarlig beskaffenhet och att Moldavien därför fick anses ha ett betydande intresse av att han utlämnades för lagföring i det landet. Enligt domstolen var mannens personliga förhållanden inte sådana att de utgjorde hinder enligt 8 § UtlämningsL. Högsta domstolen gjorde därefter en självständig prövning av om hinder mot utlämning förelåg enligt Europakonventionens artikel 3. I åberopade Amnestyrapporter angavs, att det i Moldavien i vissa fall förekommit tortyr i polisarrester och att förhållandena i häktena var otillfredsställande. Enligt Högsta domstolen gav utredningen emellertid inte underlag för bedömningen att det förelåg hinder mot utlämning enligt Europakonventionens artikel 3.
NJA 2007 s. 574 gällde utlämning till Albanien av en albansk medborgare som enligt albansk domstols häktningsbeslut var misstänkt för brott som enligt svensk rätt motsvarade mord och grovt vapenbrott. Den albanske mannen gjorde gällande, att det förelåg hinder mot utlämning enligt 7 och 8 §§ UtlämningsL samt artikel 3 i Europakonventionen. Som grund för sin inställning anförde han att det fanns en allvarlig risk för att han skulle dödas efter en utlämning till Albanien och att de albanska myndigheterna inte skulle kunna skydda honom. Enligt mannen hade han och hans släkt under de senaste åren varit utsatta för flera svåra övergrepp; bl.a. hade fyra bröder till honom, liksom en farbror och två kusiner blivit dödade, han själv blivit beskjuten, familjens gård blivit nerbränd och anhörigas gravar blivit skändade. Händelserna hade enligt mannen sin bakgrund i politiska motsättningar mellan det parti som han och hans familj sympatiserade med och ett annat parti som under en tid styrt Albanien, och de albanska myndigheterna hade trots anmälan inte ingripit mot dem som utfört övergreppen. Mannen menade därför att han löpte risk att i Albanien utsättas för svår förföljelse och att denna förföljelse berodde på hans och hans familjs politiska uppfattning och de politiska förhållandena i landet.
Högsta domstolen anförde, att även om det kunde ha funnits
politiska inslag i en del av händelserna, så gav utredningen inte underlag för några mer bestämda slutsatser om att politiska motiv legat bakom det inträffade eller att mannen av politiska skäl skulle komma att utsättas för en annan påföljd i Albanien, än den som direkt anknöt till de brott han misstänktes för. Inte heller på annan grund kunde det enligt Högsta domstolen anses föreligga något hinder mot utlämning enligt 7 § UtlämningsL. Högsta domstolen uttalade vidare att det var mest följdriktigt att reservera prövningen enligt 8 § UtlämningsL för sådana fall som bestämmelsen uttryckligen tar sikte på, dvs. personliga förhållanden, och att hänsyn till uppgifter om mer allmänna förhållanden i den ansökande staten fick tas inom ramen för en prövning enligt Europakonventionens artikel 3. Vid en sådan tolkning av 8 § kunde det inte, enligt Högsta domstolen, anses föreligga något hinder mot utlämning enligt den bestämmelsen. Hinder mot utlämning förelåg emellertid, menade domstolen, enligt artikel 3 i Europakonventionen, då mannen riskerade att utsättas för en behandling stridande mot artikeln och då de albanska myndigheterna inte skulle komma att kunna ge honom erforderligt skydd.
NJA 2007 N 36 gällde utlämning till Ryssland av en rysk medborgare som enligt ett tjetjenskt häktningsbeslut var misstänkt för brott som enligt svensk rätt motsvarade människorov. Mannen gjorde, med hänvisning till 7 § UtlämningsL, gällande att det förelåg hinder mot utlämning, eftersom han var etnisk tjetjen och på grund av sin härstamning och sin politiska uppfattning löpte risk att utsättas för förföljelse, om han utlämnades. Mannen gjorde vidare gällande, att en utlämning skulle kränka Europakonventionen, särskilt artiklarna 3 och 6. Till stöd för sin framställning hänvisade mannen till olika rapporter (bl.a. från Amnesty International), pressnotiser och tidningsartiklar angående de rättsliga förhållandena i Ryssland och tjetjeners situation i Ryssland. Han åberopade också, att Storbritannien och Danmark vägrat att till Ryssland utlämna tjetjener samt att Sverige på grund av den rådande situationen i Tjetjenien beviljat tjetjener uppehållstillstånd. Vidare åberopade han ett av
Amnesty International ingivet yttrande angående förhållandena i Tjetjenien, vari angavs att mannen vid en utlämning till Ryssland skulle löpa stor risk att utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning under häktningstiden samt riskera att erhålla en rättegång som inte skulle nå upp till internationella normer för en rättvis rättegång. Slutligen åberopade han att Europarådets kommissarie för mänskliga rättig-
heter uttalat att denne vid besök i Tjetjenien funnit bevis för massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna i tjetjenska fängelser. Enligt Högsta domstolen kunde det inte antas, att mannen på grund av sin politiska uppfattning skulle löpa risk för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Vid en samlad bedömning ansåg Högsta domstolen inte heller att det som anförts av mannen kunde anses utgöra tillräcklig grund för att anta att han såsom tjetjen skulle löpa risk att utsättas för sådan förföljelse som avses i 7 § UtlämningsL. Vad avsåg utlämningens förenlighet med Europakonventionen, uttalade Högsta domstolen att, även om den utredning som förelåg i ärendet gav anledning till tvekan, kunde den inte anses erbjuda tillräckligt underlag för bedömningen att det förelåg generella hinder för utlämning till Ryssland enligt artikel 3 eller 6 i Europakonventionen. Domstolen lade emellertid till att det fick förutsättas att denna fråga beaktades ytterligare vid ärendets fortsatta behandling. Domstolen uppmärksammade således regeringen på att den borde överväga att avslå utlämningsframställningen.
Även i några andra notisfall har det varit fråga om utlämning till Ryssland av personer, som gjort gällande att en utlämning av dem skulle strida mot Europakonventionen.
NJA 2008 not N 53 gällde utlämning av en rysk medborgare som var misstänkt för brott som enligt svensk rätt motsvarade misshandel och grov misshandel. Mannen åberopade bl.a. att han efter en utlämning inte skulle erhålla en rättvis rättegång i Ryssland och att han vid en frihetsberövande påföljd skulle löpa stor risk för att skadas eller dödas. Högsta domstolen anförde att vad mannen anfört om riskerna i dessa avseenden närmast aktualiserade en tillämpning av artiklarna 3 och 6 i Europakonventionen. Enligt domstolen gav utredningen i ärendet emellertid inte stöd för att det skulle föreligga hinder mot utlämning enligt dessa bestämmelser.
NJA 2009 not N 27 gällde även det utlämning av en rysk medborgare. Mannen var misstänkt för två fall av narkotikabrott (försök till olovlig försäljning av narkotika). Han gjorde bl.a. gällande att gärningarna provocerats fram på ett sådant sätt att hans rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen blivit oåterkalleligen undergrävd. Högsta domstolen konstaterade, att det av utredningen i ärendet framgick att de gärningar för vilka mannen begärts utlämnad, hade föregåtts av provokativa åtgärder från den ryska polisens sida, och att det därmed inte kunde uteslutas att mannen hade blivit utsatt för en sådan polisprovokation, som enligt
Europadomstolens praxis medfört en kränkning av hans rätt till en
rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Förekomsten av en polisprovokation innebär emellertid inte i sig, anförde Högsta domstolen, ett brott mot artikel 6 i Europakonventionen eller att straffansvar för en gärning som begåtts under inflytande av provokation är uteslutet. För att så ska vara fallet krävs, anförde domstolen, att ”rättvisan i rättegången kan anses ha blivit oåterkalleligen undergrävd till följd av provokationen”. Den föreliggande utredningen tillät inte, i det skede som den befann sig, menade domstolen, någon slutsats i frågan om omständigheterna vid de provokativa åtgärder som förekommit, var sådana att mannens rätt till en rättvis rättegång oåterkalleligen hade blivit undergrävd. Det fick emellertid förutsättas, anförde Högsta domstolen, att frågan skulle komma att bedömas vid den fortsatta handläggningen i den ryska domstolen och att domstolen därvid beaktade de krav som ställs i artikel 6 i Europakonventionen. Mot den angivna bakgrunden ansåg Högsta domstolen inte att artikel 6 i Europakonventionen utgjorde något hinder mot utlämning.
I notisfallet NJA 2009 not N 24 var det i stället fråga om utlämning till Azerbajdzjan av en man som var misstänkt för brott, som enligt svensk rätt närmast motsvarade grovt rattfylleri, vårdslöshet i trafik och vållande till annans död, grovt brott. Mannen motsatte sig utlämning och som huvudskäl till detta angav han de brister och överträdelser avseende de mänskliga rättigheterna, som förekommit inom ramen för rättssystemet i Azerbajdzjan. Han gjorde därvid gällande att det förelåg hinder mot utlämning enligt artiklarna 3 och 6 i Europakonventionen, eftersom han vid utlämning löpte stor risk att utsättas för sådana kränkningar som avses där. I ärendet hade åberopats en rapport från Utrikesdepartementet: ”Mänskliga rättigheter i Azerbajdzjan 2007”. Rapporten angav, enligt Högsta domstolen, att tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling av fängslade personer fortfarande förekom i Azerbajdzjan, ofta i syfte att få fram ett erkännande, samt att polisbrutalitet och godtyckliga arresteringar inte var ovanliga. Förhållandena i Azerbajdzjans fängelser beskrevs i rapporten, enligt Högsta domstolen, som undermåliga och angavs resultera i bl.a. spridning av tuberkulos och andra infektionssjukdomar samtidigt som det oftast ankom på den dömdes familj att svara för mat och medicin. I rapporten angavs också, enligt Högsta domstolen, att rättssäkerheten var mycket bristfällig, att domstolsväsendet inte kunde betraktas som oberoende av den verkställande makten, att rätten till en rättvis rättegång ofta var en illusion, att rättssystemet led av
utbredd korruption där mutor var allmänt accepterade och att tillgången på oberoende försvarsadvokater var helt otillräcklig. Enligt Högsta domstolens bedömning föranledde rapporten – särskilt uppgifterna om tortyr och annan förnedrande behandling i syfte att få fram erkännanden, om förhållandena inom domstolsväsendet och om den bristande tillgången till försvarare – slutsatsen att en utlämning av mannen till Azerbajdzjan inte skulle vara förenlig med artiklarna 3 och 6 i Europakonventionen.
I NJA 2009 s. 280 var fråga om utlämning till Rwanda av en för bl.a. folkmord misstänkt rwandisk medborgare. (Se ett längre citat ur beslutet i avsnitt 3.6, i vilket Högsta domstolen uttalar sig principiellt om prövningen av en utlämnings förenlighet med UtlämningsL respektive Europakonventionen.) Den rwandiske mannen gjorde gällande att hinder mot utlämning förelåg enligt bl.a. 7 och 8 §§ UtlämningsL samt artikel 6 i Europakonventionen. Vad avsåg hindren enligt 7 och 8 §§ UtlämningsL hänvisade han till att han i egenskap av hutu riskerade förföljelse och till sitt dåliga hälsotillstånd; då särskilt till att han genomgått en bypassoperation och inom ett antal år var i behov av en förnyad sådan, vilken det saknades möjlighet att utföra i Rwanda. Vad avsåg hindret enligt artikel 6 i Europakonventionen hävdade han att han vid en utlämning skulle riskera att på ett flagrant sätt förvägras en rättvis rättegång i Rwanda då det förelåg stora brister i rättsväsendet i landet, särskilt när det gällde möjligheterna för honom att själv få vittnen inkallade och förhörda men också i fråga om domstolarnas oavhängighet och opartiskhet. Högsta domstolen uttalade att enbart den omständigheten att mannen var hutu, mot bakgrund av den utredning som förelåg angående förhållandena i Rwanda, inte kunde anses vara tillräcklig för att han skulle kunna anses riskera i 7 § UtlämningsL avsedd förföljelse. Inte heller i övrigt, slog domstolen fast, gav utredningen stöd för bedömningen att det förelåg någon sådan risk. Mannens hälsoskäl och behov av en förnyad bypassoperation, kunde inte, menade domstolen, med beaktande av Rwandas intresse av lagföring, anses utgöra hinder mot utlämning enligt 8 §. Högsta domstolen prövade därefter om en utlämning stod i strid med bestämmelserna i Europakonventionen. För att en utlämning ska stå i strid med artikel 3 i Europakonventionen krävs enligt Europadomstolens praxis, konstaterade Högsta domstolen, att den berörde, om han utlämnas, löper en allvarlig risk för att utsättas för behandling i strid med artikel 3. Enligt Högsta domstolen gav utredningen i ärendet inte underlag för att göra någon sådan bedömning. Vad
gällde bestämmelserna om rätt till en rättvis rättegång i artikel 6 i Europakonventionen, innebär dessa, när de gäller utlämning, enligt Europadomstolens praxis, uttalade Högsta domstolen, inte att en utlämnande stat måste förvissa sig om att en rättegång i den anmodade staten kommer att uppfylla alla de krav som gäller enligt artikel 6; det är endast flagranta brott mot principerna som utgör hinder mot utlämning. Vad Högsta domstolen har att uttala sig om enligt UtlämningsL är, anförde domstolen, om utlämningen lagligen kan beviljas. Det ligger då nära till hands, menade domstolen, att pröva frågan med utgångspunkt i den restriktivitet som kommit till uttryck i Europadomstolens praxis när det gäller bedömningen av om det föreligger hinder enligt artikel 6 i konventionen, även om goda skäl enligt domstolen kunde anses tala för att regeringen i sin praxis borde ta större hänsyn till det i konventionen skyddade intresset, än vad som följer av en sådan utgångspunkt. Högsta domstolen fann, att den utredning som förelåg i ärendet gav anledning att hysa tvivel om den rwandiske mannens möjligheter, att efter en utlämning till Rwanda erhålla en rättegång som uppfyllde de i artikel 6 i Europakonventionen uppställda kraven på en rättvis rättegång; främst vad gällde hans möjligheter att själv få vittnen inkallade och förhörda. Den i Högsta domstolen förebringade utredningen ansågs emellertid inte ge tillräckligt stöd för att göra bedömningen att det på denna grund förelåg ett generellt lagligt hinder mot utlämning till Rwanda för folkmord och liknande brott. Vid den bedömning som Högsta domstolen ansåg sig ha att göra fanns det således inte hinder mot utlämning på grund av Europakonventionen. Högsta domstolen förutsatte emellertid, att frågan om behovet av ytterligare underlag för ett slutligt ställningstagande i frågan beaktades i den fortsatta beredningen av ärendet – dvs. inför regeringens slutliga ställningstagande.
Regeringen beslutade den 9 juli 2009 (JuBC2008/2175/BIRS), efter Högsta domstolens yttrande, att utlämna mannen till Rwanda. Regeringen ansåg således inte att hinder mot utlämning förelåg enligt vare sig UtlämningsL:s eller Europakonventionens bestämmelser. I utlämningsbeslutet lyfte regeringen fram den restriktivitet som förevarit i Europadomstolens praxis att, vid utlämning, bedöma en kränkning av rätten till en rättvis rättegång föreligga, och betonade också att rättsutvecklingen i Rwanda, inom ramen för rättegångsförfarandet, under senare år hade gått i en positiv riktning.24
24 Det framgår inte huruvida regeringen haft tillgång till eller beaktat FN:s MR-kommittés rapport över granskningen av Rwanda i mars 2009, se Concluding Observations
Mannen anmälde då Sverige till Europadomstolen och gjorde gällande, att regeringens beslut att utlämna honom till Rwanda stred mot Europakonventionen. Europadomstolen beslutade därefter att begära att regeringens beslut tills vidare inte skulle verkställas. Den 20 juli 2009 beslutade regeringen, med ändring av sitt tidigare beslut, att verkställighet av beslutet, i avvaktan på Europadomstolens prövning, tills vidare inte fick ske. Målet är ännu inte (per den 30 september 2011) avgjort av Europadomstolen. Det senaste beskedet från Europadomstolen är att domstolen kunde förväntas pröva anmälan i september 2011. Någon upplysning har emellertid inte lämnats om vad detta innebär beträffande tidpunkten för domstolens slutliga ställningstagande.25
Som nämnts i avsnitt 3.15 angav regeringen som grund för beslutet, om att verkställighet av det tidigare beslutet inte fick ske, att regeringen, i enlighet med 12 § tredje stycket UtlämningsL, har rätt att uppställa de villkor som den finner erforderliga för en utlämning.
Någon specifik bestämmelse om möjlighet att förordna om inhibition av ett fattat utlämningsbeslut, finns inte i UtlämningsL. I utlänningslagen (2005:716), däremot, finns, förutom en del andra bestämmelser om inhibition, en inhibitionsbestämmelse som tar sikte på just den situation som uppkom i Rwanda-fallet. Enligt 12 kap. 12 § utlänningslagen föreskrivs att, om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas, ska inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta. Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att verkställigheten av avlägsnandebeslutet stoppas, till dess att organet har hunnit ta ställning till ärendet. Exempel på sådana internationella organ som avses i bestämmelsen, är Europadomstolen och den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s tortyrkonvention (jfr prop. 1996/97:25 s. 296). Det undantag från inhibition som finns i bestämmelsen, är avsett att tolkas ytterst restriktivt (prop. 1996/97:25 s. 296). I förarbetena anges att en framställning om inhibition av detta slag i och för sig inte är folkrättsligt bindande, men att den trots detta i princip alltid bör följas,
(CCPR/C/RWA/CO/3) som innefattar en rad kritiska synpunkter och rekommendationer avseende just rättsutvecklingen i landet. 25 Europadomstolens besked har lämnats efter förfrågan från Högsta domstolen, i samband med att Högsta domstolen haft att pröva frågan om fortsatt häktning av klaganden, se Högsta domstolens beslut den 27 juli 2011 i mål nr Ö 3060-11.
eftersom konventionsorganen annars inte har möjlighet att göra en effektiv prövning (prop. 1996/97:25 s. 296). Som tidigare angetts, anses emellertid numera en framställning om inhibition från Europadomstolen, mot bakgrund av Europakonventionens artikel 34, vara folkrättsligt förpliktande.
I Rwanda-fallet uppkom, efter regeringens inhibitionsbeslut, även, i NJA 2009 not N 45, fråga om huruvida den eftersökte rwandiske mannen skulle vara fortsatt häktad. Mannen hade ursprungligen, med anledning av en internationell efterlysning som utfärdats av Nationella åklagarmyndigheten i Rwanda, den 16 juli 2008, anhållits som misstänkt för folkmord och brott mot mänskligheten. Beslutet om anhållande fastställdes av tingsrätten den 18 juli 2008, och mannen häktades sedermera av tingsrätten den 29 september 2008 enligt 16 § UtlämningsL, såsom på sannolika skäl misstänkt för folkmord och medhjälp till folkmord i Rwanda under 1994, då det fanns risk för att han skulle avvika eller på något annat sätt undandra sig lagföring eller straff. Högsta domstolen avgav i beslut den 26 maj 2009 (NJA 2009 s. 280) yttrande till regeringen i utlämningsärendet och beslutade i samband med yttrandet att mannen alltjämt skulle vara häktad i ärendet. Tingsrätten prövade härefter, i beslut den 5 augusti 2009, dvs. efter regeringens inhibitionsbeslut, ånyo häktningsfrågan. I Högsta domstolen yrkade mannen i första hand att domstolen skulle fastställa att regeringens beslut den 9 juli 2009 numera saknade rättskraft, med hänsyn till att den frist om tre veckor som i detta beslut stipulerats för avhämtande av honom, hade löpt ut, utan att han avhämtats och utan att regeringen fastställt någon ny frist. I andra hand yrkade han att häktningsbeslutet skulle undanröjas och att han skulle försättas på fri fot. Högsta domstolen anförde att ett häktningsbeslut av rätten, enligt 16 § tredje stycket UtlämningsL, gäller intill dess ärendet har avgjorts eller, om utlämning beviljas, intill dess denna har verkställts. Regeringens beslut den 20 juli 2009 om inhibition av verkställigheten av beslutet om utlämning, vilket fattades efter begäran av Europadomstolen, innebar inte, anförde Högsta domstolen, att utlämningsbeslutet hade upphört att gälla. Högsta domstolen konstaterade sedan att mannen var på sannolika skäl misstänkt för bl.a. folkmord och medhjälp till folkmord, att det för brotten inte var föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, att det alltjämt fanns risk för att mannen avvek eller på något annat sätt undandrog sig lagföring eller straff, och att det med hänsyn till att misstanken avsåg synnerligen allvarliga brott och till vikten av att verkställig-
heten av utlämningsbeslutet säkerställdes, skälen för åtgärden alltjämt fick anses uppväga det intrång eller men i övrigt som häktningen innebar för mannen. Den rwandiske mannen skulle därför, enligt Högsta domstolen, vara fortsatt häktad i ärendet till dess utlämningen av honom hade verkställts eller annat bestämts.
Frågan om fortsatt häktning har därefter vid ett antal tillfällen på den rwandiske mannens begäran prövats av tingsrätt och, efter överklagande av tingsrättens beslut, av Högsta domstolen. Vid samtliga tillfällen fram till den 27 juli 2011, då frågan senast prövades av Högsta domstolen, kom domstolarna fram till att skälen för den frihetsberövande åtgärden alltjämt fick anses uppväga det intrång eller men i övrigt som häktningen innebar. I beslut den 27 juli 2011 (mål nr Ö 3060-11) upphävde emellertid Högsta domstolen, under hänvisning till proportionalitetsprincipen, häktningsbeslutet. Högsta domstolen anförde i sitt beslut bl.a., att bristande resurser eller ineffektivitet i fråga om en åtgärd av betydelse för frågan om fortsatt häktning inte bör gå ut över den enskilde, och att bestämmande för hur lång tid klaganden i ärendet skulle behöva vara häktad i avvaktan på Europadomstolens avgörande i stället borde vara vad som är en godtagbar tid för ett sådant avgörande, under förutsättning av en rimligt effektiv handläggning och under antagande av att domstolen hade haft rimliga resurser för att hantera inkomna ärenden. Ärendet hos Europadomstolen hade, anförde Högsta domstolen, pågått i mer än två år utan att avgöras, trots att det behandlats med förtur och trots att klaganden var häktad i avvaktan på avgörandet och varit frihetsberövad i mer än tre år. En sådan handläggning hos Europadomstolen kunde inte, menade Högsta domstolen, anses rimligt effektiv. Att det var klaganden själv som genom sin anmälan till Europadomstolen föranlett att häktningstiden blivit så lång kunde enligt Högsta domstolen inte tillmätas betydelse vid prövningen av om en fortsatt häktning kunde anses befogad, eftersom han endast tagit i anspråk en honom tillkommande rättighet. Högsta domstolens slutsats blev därför att det inte var godtagbart att klaganden skulle vara fortsatt häktad. Några andra meningsfulla tvångsmedel än häktning ansåg Högsta domstolen, i likhet med Riksåklagaren, inte finnas i det aktuella fallet.
Frågan om vad som ska gälla i fråga om frihetsberövande, har varit uppe till bedömning i Högsta domstolen även i andra fall med anknytning till Europakonventionen. I det tidigare i detta avsnitt nämnda NJA 2007 s. 574, där Högsta domstolen kom fram till att
hinder mot utlämning till Albanien förelåg på grund av Europakonventionens artikel 3, uppkom frågan om den eftersökte, då Högsta domstolen bedömt hinder mot utlämning föreligga enligt Europakonventionen, skulle vara fortsatt häktad. I 16 § tredje stycket tredje meningen UtlämningsL anges att beslut om tvångsmedel genast upphör att gälla, om det enligt Högsta domstolen finns hinder mot utlämning enligt 1–10 §§ samma lag. Enligt Riksåklagarens mening fanns det, mot denna bakgrund, utrymme att låta den eftersökte bli kvar i häkte tills regeringen avgjort ärendet om utlämning, om Högsta domstolen fann att det var artikel 3 i Europakonventionen, och inte 1–10 §§ UtlämningsL, som hindrade en utlämning. Högsta domstolen anförde, att ett beslut om tvångsmedel som meddelats inom ramen för ett utlämningsförfarande, är knutet till detta förfarande. Frågan om ett tvångsmedel ska bestå eller inte borde därför, menade Högsta domstolen, avgöras mot bakgrund av den materiella prövning som görs av hindren mot en utlämning. Högsta domstolens bedömning att Europakonventionen hindrar en utlämning, var, uttalade domstolen, av materiellt slag. Det hinder som i det förevarande fallet förelåg enligt artikel 3 i konventionen fick vidare, enligt domstolen, anses vara definitivt och inte mer tillfälligt till sin natur. Den omständigheten att hindret inte förelåg enligt 1–10 §§ UtlämningsL, utan enligt artikel 3 i Europakonventionen, kunde, uttalade Högsta domstolen, enligt grunderna för 16 § tredje stycket UtlämningsL inte medföra att häktningsbeslutet skulle bestå. Högsta domstolen förordnade därför att den eftersökte inte längre skulle vara häktad i utlämningsärendet.
6. FN:s konventioner om mänskliga rättigheter
6.1. FN-konventionerna och deras ställning i svensk rätt
Det internationella samarbetet vad gäller de mänskliga rättigheterna har utvecklats framför allt efter andra världskriget. Efter kriget fanns det en växande uppfattning bland de länder som bildade Förenta Nationerna (FN) att världssamfundet måste ta ett gemensamt ansvar för den enskildes mänskliga rättigheter. Främjandet av de mänskliga rättigheterna utgör därför ett av FN:s mål, vilket framgår av FN:s stadga. Den 10 december 1948 antog FN:s generalförsamling den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Förklaringen fastställer att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter och i den slås bl.a. fast att rättigheterna gäller för var och en, oavsett t.ex. ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk uppfattning eller social ställning. De rättigheter som ryms i den allmänna förklaringen har senare förts in och vidareutvecklats i ett antal konventioner. Förutom FN-stadgan och den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, har det således inom FN tagits fram en rad konventioner som behandlar mänskliga rättigheter. Först utarbetades två centrala konventioner som vunnit stor anslutning: den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Båda konventionerna öppnades för undertecknande 1966 och trädde i kraft 1976. Dessa konventioner utgör i dag tillsammans med den allmänna förklaringen och de två fakultativa protokoll som hör till konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter ett grundläggande ramverk för de mänskliga rättigheterna som på engelska brukar kallas
The International Bill of Human Rights (se Delegationens för mänskliga rättigheter i Sverige slutbetänkande Ny struktur för skydd av
mänskliga rättigheter, SOU 2010:70 s. 113 f.). Sverige undertecknade konventionerna 1967 och ratificerade dem 1971. Fram till 2010 har det inom FN utarbetats ytterligare sex konventioner som har trätt i kraft och som betecknas som ”kärnkonventioner” (core international human rights instruments) av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter. De sex konventionerna är: den internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, konventionen om barnets rättigheter, konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och konventionen om migrantarbetares rättigheter.
Sverige har tillträtt samtliga av de nämnda konventionerna, utom den sista.
Inom FN har, för att övervaka staternas efterlevnad av rättigheterna, det till varje central konvention kopplats en övervakningskommitté (se regeringens informationshäfte Mänskliga rättigheter –
En introduktion, 2007, s. 8 f.). Varje kommitté består av självständiga experter. De ska övervaka staternas efterlevnad av respektive konventions rättigheter. Det innebär framförallt att kommittéerna granskar de rapporter som staterna enligt varje konvention är skyldiga att presentera med jämna mellanrum. En stat blir rapporteringsskyldig när den har ratificerat en konvention. I flera fall har kommittéerna även mandat, enligt respektive konvention eller särskilda protokoll, att utreda klagomål. De kan komma från enskilda eller stater och gälla kränkningar av konventionens rättigheter. Kommittéerna fungerar dock inte som domstolar. Deras beslut är inte bindande, utan speglar experternas åsikter och rekommendationer.
Av de nämnda kärnkonventionerna är det främst den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR, SÖ 1971:42), konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonventionen, SÖ 1986:1) och konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen, SÖ 1990:20) som mer specifikt kan anses ha betydelse på utlämningsområdet.
Förutom de redan nämnda FN-konventionerna, finns vissa andra FN-konventioner på området för mänskliga rättigheter, som Sverige tillträtt och som har bärighet på utlämningsområdet. Av dessa bör nämnas konventionen om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (folkmordskonventionen, SÖ 1952:64) och 1951 års Genève-
konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen, SÖ 1954:55).
I detta sammanhang bör uppmärksammas hur internationella överenskommelser blir bindande för staterna (se detta avsnitt Grundlagsutredningens betänkande En reformerad grundlag, SOU 2008:125, del 1, s. 483 ff. och Vogel 1992). Den vanliga ordningen är att en överenskommelse efter avslutade förhandlingar undertecknas (paraferas, se Wienkonventionen om traktaträtten [SÖ 1975:1, Artikel 10 b]) av de deltagande staterna. Först när de deltagande staterna därefter ratificerar – godkänner – överenskommelsen och överlämnar sitt s.k. ratifikationsinstrument blir de emellertid i dessa fall folkrättsligt bundna av den. I en del fall blir staterna folkrättsligt bundna exempelvis redan vid undertecknandet. Den folkrättsliga effekten av en internationell överenskommelse är att den anslutna staten lojalt ska fullgöra de åtaganden som följer av överenskommelsen. En stat behöver därför dels interna regler om vilken ordning som ska följas innan dess företrädare får binda landet, dels regler om vilken verkan ett internationellt avtal får på statens interna rättsordning. En del stater låter ingångna överenskommelser automatiskt bli en del av den nationella rätten (s.k. monism). I en del andra stater – däribland Sverige – krävs ett införlivande med den nationella rättsordningen för att överenskommelsen ska bli direkt tillämplig för nationella domstolar och myndigheter (s.k. dualism).1 I Sverige används därvid två olika metoder för införlivande: transformation eller inkorporering. Transformation innebär att de interna reglerna ändras, så att den inhemska lagstiftningen stämmer överens med överenskommelsen. Vid inkorporering stiftas däremot en särskild lag som anger att bestämmelserna i överenskommelsen som sådan ska gälla i Sverige och själva konventionstexten blir därmed gällande som svensk lag. Regeringsformen vilar på principen att utrikesärenden handläggs av regeringen inom ramen för dess riksstyrelsefunktion (1 kap. 6 § regeringsformen). Det är således regeringen som företräder Sverige internationellt och som ingår överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer (10 kap. 1 § regeringsformen). Regeringen behöver emellertid riksdagens godkännande, innan den binder landet genom en överenskommelse i en fråga som ligger inom riksdagens kompetensområde eller om frågan är av större vikt
1 För en diskussion om Sveriges monistiska eller dualistiska tradition se Vogel 1992, s. 359. Den numera vedertagna uppfattningen är att Sverige inte är monistiskt. För en avvikande mening, se Jacob W.F. Sundberg, bl.a. i Sundberg, Fredrik G.E. & Sundberg, Jacob W.F. (1992), s. 36 f.
da
bes
ng,
så (10 kap. 3 § regeringsformen). Vad gäller samarbetet inom EU och överenskommelser inom ramen för detta samarbete finns särskil
tämmelser i regeringsformen. Ingen av de nämnda FN-konventionerna har, till skillnad från den inom Europarådet framtagna europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, se avsnitt 5.1) inkorporerats i svensk rätt, varför konventionstexterna inte gäller som lag i Sverige. I regel har i samband med den svenska ratificeringen ansetts att tillträdet till den aktuella konventionen inte heller krävt någon svensk lagstiftningsåtgärd, eftersom svensk rätt och praxis bedömts redan stå i överensstämmelse med konventionens bestämmelser – s.k. normharmoni har konstaterats (exempelvis vid tillträdet till den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, se prop. 1971:125, KMPR, se prop. 1971:125, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, se prop. 1979/80:147, tortyrkonventionen, se prop. 1985/86:17, och barnkonventionen, se prop. 1989/90:107; därefter har dock flera av barnkonventionens bestämmelser arbetats in i svensk lagstiftni
som i föräldrabalken, socialtjänstlagen och utlänningslagen).
Frågan om konventioner om mänskliga rättigheter ska inkorporeras eller införlivas med den svenska nationella rätten, har aktualiserats vid olika tillfällen. Inför inkorporeringen av Europakonventionen gjorde regeringen bedömningen att inkorporeringen endast skulle avse Europakonventionen och inte andra konventioner om mänskliga rättigheter (prop. 1993/94:117 s. 34). Som skäl härför angav regeringen att Europakonventionen hade en särställning, att tillämpningen av konventionen byggde på en utpräglad juridisk grund, med prövning i Europadomstolen på talan av enskilda och att konventionens bestämmelser hade preciserats genom domstolens praxis på ett sätt som skilde sig från andra konventioner. Vad specifikt avser barnkonventionen har frågan om vilken ställning denna bör ha i svensk rätt, övervägts i flera sammanhang. Vad avser de senaste årens ställningstaganden i frågan, kan nämnas att regeringen 2008 i skrivelsen Barnpolitiken – en politik för barnets rättigheter (Skr. 2007/08:111, s. 16) angav, att den skulle överväga om det för att bättre kunna tillvarata barnets rätt och stärka barnets ställning i olika sammanhang finns behov av att se över gällande lagstiftning och tillämpningen av denna, och att regeringen till FN:s kommitté för barnets rättigheter uttalat att en utredning av behovet av att göra barnkonventionen till lag i Sverige kommer att baseras på en
SOU
20 sådan analys. Regeringen framhöll dock samtidigt till kommittén att den inte ser något behov för närvarande av att inkorporera konventionen (CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, 24 april 2009, s. 2 f.). I propositionen Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige (prop. 2009/10:232, s. 41) förklarade regeringen att den avser att initiera en kartläggning för att belysa om svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med de i barnkonventionen fastslagna rättigheterna. Vidare kan nämnas att Socialutskottet senast den 18 november 2010 behandlade flera motioner med förslag på inkorporering av barnkonventionen (se bet. 2010/11:SoU3). Utskottets förslag till riksdagsbeslut, vilket riksdagen sedan biföll, blev emellertid att inte föreslå någonting, utan att invänta och avvakta den av regeringen nyss nämnda avsedda kartläggningen samt Regeringskansliets fortsatta behandling av det nedan nämnda slutbetänkandet (
10:70) av Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.
Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige, har i sitt slutbetänkande Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) bl.a. övervägt dels om det finns skäl att genom inkorporering göra de internationella konventionerna om de mänskliga rättigheterna till direkt tillämplig rätt i Sverige, dels om uttryckliga hänvisningar till konventionerna om de mänskliga rättigheterna bör göras inom olika områden. Vad avser den först nämnda frågan anför delegationen att det bör finnas en hög grad av medvetenhet om de mänskliga rättigheterna, såväl inom rättstillämpande myndigheter som bland allmänheten, vilket innebär att bestämmelserna om de mänskliga rättigheterna bör vara tydliga och synliga (SOU 2010:70 s. 314 ff.). En inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter är enligt delegationen ett sätt att synliggöra dem i lagstiftningen. Frågan är dock, menar delegationen, komplicerad och konsekvenserna av en inkorporering kan inte förutses. Delegationen föreslår därför att en utredning ges i uppdrag att utreda lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner i svensk rätt. Vad avser den sist nämnda frågan föreslår delegationen att bestämmelser som uttryckligen hänvisar till de mänskliga rättigheterna, i ett förtydligande syfte, förs in i flera befintliga lagar (SOU 2010:70 s. 319 ff.). Arbetet föreslås ske stegvis med början i några särskilda lagar som reglerar offentlig verksamhet i situationer där människor, enligt delegationen, är särskilt utsatta i förhållande till eller beroende av det allmänna. Således föreslås i bl.a. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), polislagen (1984:387), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, förvaltningslagen (1986:223), kommunallagen
gationen framhåller bör göras redan i dag
(SO
sål
rder
som (1991:900) och utlänningslagen (2005:716) föras in bestämmelser innebärande att myndigheter i sin verksamhet ska respektera ”den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som Sverige har åtagit sig att följa”. Vad avser exempelvis utlänningslagen, anför delegationen att en rad frågor om mänskliga rättigheter uppkommer vid lagens tillämpning, bl.a. förbudet mot tortyr, och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, rätten att söka asyl, skydd av flyktingar, rättigheter i samband med frihetsberövanden och barnets rättigheter och att det vore komplicerat att göra hänvisningar på alla de ställen i lagtexten som aktualiserar frågor om mänskliga rättigheter, varför den aktuella bestämmelsen föreslås föras in i lagens avsnitt med allmänna bestämmelser (SOU 2010:70 s. 332). Syftet med de föreslagna författningsbestämmelserna är inte, enligt delegationen, att indirekt inkorporera de internationella konventionerna med den svenska rätten, utan att tydliggöra och erinra om att konventionerna ska användas som tolkningsmaterial i kombination med nationell lagstiftning, vilket dele
U 2010:70 s. 322 f.). Trots att FN-konventionerna om mänskliga rättigheter således inte gäller som lag i Sverige och inte är direkt tillämpliga av svenska domstolar och myndigheter, ska domstolarna och andra rättstillämpare emellertid, enligt den numera vedertagna principen om s.k. fördragskonform tolkning, tolka den svenska rätten, så långt detta är möjligt inom ramen för lagens ordalydelse, på ett sätt som är förenligt med Sveriges konventionsåtaganden. Konventionerna utgör
edes ett slags tolkningsmaterial vid tillämpningen av svensk rätt.
I sammanhanget kan NJA 2007 s. 168 och 2007 s. 425 nämnas för att i viss mån illustrera problematiken kring tillämpningen av konventioner om mänskliga rättigheter, vilka Sverige tillträtt, men inte inkorporerat. I båda fallen gällde frågan om en åtgärd (överlämnande till annat EU-land, respektive utvisning) skulle strida mot artikel 9 i barnkonventionen, vilken föreskriver att, vid alla åtgä
rör ett barn, barnets bästa ska komma i främsta rummet.
NJA 2007 s. 168gällde överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder. Arresteringsordern avsåg överlämnande av en man till
Polen för lagföring avseende bedrägeribrott. Mannen gjorde bl.a. gällande att det fanns hinder mot överlämnande, eftersom ett beslut om överlämnande skulle strida mot artikel 9 i barnkonventionen. Han hänvisade härvid till att han bott i Sverige i 15 år, var gift och hade två barn, 13 och 15 år gamla, att det fanns ett behov av att
onventionen, här närmast dess artikel 8 om rätt
till familjen höll ihop och att barnen riskerade att inte få se sin far på lång tid framöver om ett överlämnande skedde. Högsta domstolen konstaterade att det av 2 kap. 1 § EAOL följer, att överlämnande inte kan vägras i andra fall än då det finns laglig grund för det. Vidare konstaterade domstolen att Sverige visserligen är part i barnkonventionen, men att konventionen inte gäller som lag här i landet och att i EAOL inte heller finns någon särskild bestämmelse om att överlämnande inte får beviljas om detta skulle strida mot barnkonventionen. Det saknades därför, uttalade Högsta domstolen, anledning att i ett mål om överlämnande pröva hur ett överlämnande förhåller sig till barnkonventionen, vid sidan av den prövning som görs enligt Europak
familjeliv. I NJA 2007 s. 425var främst fråga om huruvida en man skulle utvisas ur Sverige på grund av att han gjort sig skyldig till våldtäktsbrott. Förutsättningar för utvisning förelåg enligt Högsta domstolen eftersom mannen dömts till fängelse för brottet, brottet var så allvarligt att mannen inte borde få stanna kvar i landet och det fanns anledning anta att han skulle göra sig skyldig till fortsatt brottslighet i landet. Mannen hade själv inte någon fastare anknytning till det svenska samhället och hans egna levnadsomständigheter motiverade därför inte, menade Högsta domstolen, att han skulle få stanna i landet trots det allvarliga brott han hade begått. Däremot skulle hänsynen till mannens fem underåriga barn, uttalade domstolen, kunna tala för att han inte skulle utvisas, trots att han hade begått ett allvarligt brott. Enligt 8 kap. 11 § utlänningslagen nämns barns behov av kontakt med sin utvisningshotade förälder som en sådan omständighet som ska beaktas särskilt, när en domstol överväger om en utlänning bör utvisas, och i 1 kap. 10 § utlänningslagen föreskrivs, att i fall som rör ett barn särskilt ska beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Genom den sist nämnda bestämmelsen har, uttalade Högsta domstolen, markerats att principen i FN:s barnkonvention om barnets bästa ska gälla när utlänningslagen tillämpas i fall som rör ett barn. Detta innebär emellertid inte, uttalade Högsta domstolen under hänvisning till bestämmelsens förarbeten, att barnets bästa alltid kan vara utslagsgivande när andra intressen kolliderar med barnets intressen, men barnets bästa ska alltid beaktas, utredas och redovisas. Hänsynen till barnens bästa talade enligt Högsta domstolen för att mannen borde få stanna i Sverige. Mot barnens intresse skulle, anförde domstolen, emellertid ställas, bl.a. det starka
att de motstående intressena
väg
nventionens princip om barnets
bäs samhällsintresse som fanns av att mannen förhindrades att begå nya brott i Sverige. Vid den avvägning som sålunda skulle göras, fick det enligt Högsta domstolen anses
de över barnens behov. I det första rättsfallet ansåg Högsta domstolen sig således, mot bakgrund av att barnkonventionen inte inkorporerats i svensk rätt och inte heller någon av konventionens bestämmelser arbetats in i EAOL, förhindrad att pröva åtgärdens förenlighet med barnkonventionen. I det andra rättsfallet, däremot, var en sådan prövning möjlig mot bakgrund av att barnko
ta förts in i utlänningslagen. I sammanhanget bör också nämnas att i utlänningslagen (2005:716), införts bestämmelser som tar sikte på vissa avgöranden från dels FN:s övervakningskommittéer, dels Europadomstolen (jfr avsnitt 5.3). Enligt 12 kap. 12 § utlänningslagen föreskrivs att, om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas, ska inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta. Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att verkställigheten av avlägsnandebeslutet stoppas, till dess att organet har hunnit ta ställning till ärendet. Exempel på sådana internationella organ som avses i bestämmelsen, är enligt bestämmelsens förarbeten, förutom Europadomstolen, den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s tortyrkonvention (prop. 1996/97:25 s. 296). Det undantag från inhibition som finns i bestämmelsen, är avsett att tolkas ytterst restriktivt (prop. 1996/97:25 s. 296). I förarbetena anges att en framställning om inhibition av detta slag i och för sig inte är folkrättsligt bindande, men att den trots detta i princip alltid bör följas, eftersom konventionsorganen annars inte har möjlighet att göra en effektiv prövning (prop. 1996/97:25 s. 296). Enligt 5 kap. 4 § utlänningslagen ska vidare, om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att ett beslut om avvisning eller utvisning i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande, uppehållstillstånd ges till den som omfattas av beslutet, såvida inte synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges. I förarbetena till bestämmelsen konstateras att det i den uppkomna situationen i och för sig räcker med att det säkerställs att avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte verkställs (prop. 2004/05:170 s. 278). Till undvikande av oklara verkställighetssituationer är det dock, enligt förarbetena, mest ändamålsenligt att uppehållstillstånd
t situationen i hemlandet
ge
Motsvarande bestämmelser finns inte i UtlämningsL.
6.2
medborgerliga och politiska rättigheter
ndra
pro
skydd för etniska, religiösa och språkliga minoriteter
(ar beviljas i fall av konstaterade konventionsbrott av nu aktuellt slag. Det anges dock att det kan finnas synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd också i fall då en utvisning eller avvisning ansetts utgöra konventionsbrott, och då man i stället bör nöja sig med att avstå från att verkställa beslutet. Så kan exempelvis, enligt förarbetsuttalandena, vara fallet då beslutet gäller personer som är exkluderade från internationellt skydd enligt Genèvekonventionen och mycket grova brottslingar. Det går, enligt förarbetena, inte att bortse från att nya omständigheter kan uppkomma som gör det möjligt att senare verkställa beslutet, bl.a. genom at
nomgår en radikal politisk förändring.
Den internationella konventionen om
Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR) antogs, som nämnts, av FN:s generalförsamling 1966, och trädde för Sveriges del i kraft 1976, efter ratificering. Till konventionen hör två fakultativa protokoll; Sverige har anslutit sig till båda. Det första protokollet, från 1966, gäller individuella klagomål. De stater som förbundit sig att följa protokollet ger enskilda individer rätten att framföra klagomål om att en stat brutit mot någon av konventionsrättigheterna till den kommitté som övervakar konventionens efterlevnad (se närmare nedan). Det a
tokollet, från 1989, handlar om avskaffande av dödsstraff.
Konventionen består av 53 artiklar. Sverige har reserverat sig mot vissa av dessa. Exempel på fri- och rättigheter som slås fast i konventionen är rätten till liv (artikel 6), förbud mot tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 7), förbud mot slaveri (artikel 8), rätten till domstolsprövning och en rättvis rättegång (artikel 9 och 14), frihetsberövades rätt till human och värdig behandling (artikel 10), förbud mot retroaktiv lagstiftning (artikel 15), rätten till skydd för familjelivet (artikel 23), tanke-, religions-, åsikts-, yttrande- och föreningsfrihet (artikel 18, 19, 21 och 22) och
tikel 27).
ll. Artikeln föreskriver vidare att dödsdom inte ska kunna
avk
gt. Utöver
de
tten till liv och förbud mot
tor
Artikel 6, om rätten till liv, innebär, på samma sätt som motsvarande artikel i Europakonventionen2, inte något totalförbud mot dödsstraff. Konventionsstater som inte har avskaffat dödsstraffet, får dock tillämpa det endast för mycket allvarliga brott och ett dödsstraff får endast verkställas efter slutlig dom av behörig domstol. När berövande av liv utgör folkmord, tar emellertid, enligt artikeln, konventionen om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord över (se om denna konvention, nedan); artikel 6 kan således inte användas för att legitimera ett folkmord. Enligt artikel 6 ska det vidare alltid finnas rätt för en dödsdömd person att begära nåd eller förvandling av straffet och amnesti, nåd eller förvandling av dödsstraffet ska kunna beviljas i samtliga fa
unnas för brott som begåtts av personer under 18 år och inte kunna verkställas mot havande kvinnor.
Konventionen ger uttryck för principen om icke-diskriminering (artikel 2, 3, 25 och 26). Principen innebär att stater som anslutit sig till konventionen ska garantera var och en som befinner sig inom dess territorium och är underkastade dess jurisdiktion, rättigheterna i konventionen utan åtskillnad av något slag. Skillnad får därmed inte göras på grund av till exempel ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, eller ställning i övri
diskrimineringsgrunder som räknas upp kan även andra grunder, såsom funktionshinder och sexuell läggning, sägas ingå.
I nationella nödlägen som hotar statens existens är det enligt artikel 4 i konventionen möjligt för stater att göra vissa inskränkningar i den enskildes rättigheter. Dessa inskränkningar får dock inte göras enbart på grund av ras, hudfärg, språk, religion eller social härkomst. Vissa rättigheter, såsom rä
tyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, får dock aldrig inskränkas.
I enlighet med konventionens artikel 28 har en kommitté, MRkommittén (Human Rights Committee) tillskapats.3 Kommitténs uppgift är att övervaka staternas efterlevnad av konventionens bestämmelser. Konventionsstaterna ska regelbundet rapportera till kommittén om de åtgärder som gjorts och görs för att genomföra konventionen (enligt konventionens artikel 40). Efter en genomgång av rapporten träffar kommittén företrädare från den aktuella
2 Se avsnitt 5.2 om Europakonventionens artikel 6 och det sjätte resp. trettonde tilläggsprotokollet till konventionen. 3 Se bl.a. om MR-kommitténs praktiska arbete, Thelin 2009–10, s. 878 ff.
om att den senare inte har fullgjort sina förpliktelser
en
land i kombination med artikeln om
rät
innebär inte bara att ett land är för-
hin
incipen anses emeller-
tid regeringen för att ställa frågor och be om klargöranden. När kommittén avslutat sin granskning lämnar den kommentarer till och rekommendationer om den enskilda statens tillämpning av konventionen, s.k. concluding observations and recommendations. MRkommittén har vidare att granska klagomål från en konventionsstat mot en annan
ligt konventionen (enligt konventionens artikel 41–42) och klagomål från enskilda (enligt det första fakultativa protokollet till konventionen).
Som framgått av exemplifieringen av de fri- och rättigheter som upptas i KMPR, innehåller den i stort samma fri- och rättigheter som Europakonventionen. Som nämnts i avsnitt 5.2 har Europadomstolen prövat utlämningars förenlighet med Europakonventionen främst utifrån frågeställningen om ett eventuellt brott mot artikeln om förbud mot tortyr, ib
ten till liv, förelegat. Så är fallet också såvitt avser MR-kommitténs prövning av utlämningars förenlighet med KMPR. Denna praxis berörs nedan.4
Principen om non-refoulement innebär att ingen stat ska utvisa eller avvisa en asylsökande till ett land där dennes liv eller frihet skulle hotas på grund av dennes ras eller religion, nationalitet, språk, sexuella läggning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, politiska åskådning eller minoritet eller där den asylsökande riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (se bl.a. SOU 2006:61 s. 58 f.). Principen
drat att vidta åtgärder som leder till att den enskilde sänds till hemlandet utan även till områden där personen ifråga riskerar att vidaresändas till hemlandet.
Principen om non-refoulement utgör en av hörnstenarna i 1951 års Genèvekonvention (artikel 33, se även nedan), och återfinns även i tortyrkonventionen (artikel 3), se nedan. Pr
även utgöra en del av den internationella sedvanerätten.5Principen har bäring även på utlämningsområdet och inte endast då den aktuella åtgärden avser en asylsökande.
MR-kommittén har i ett av sina normativa dokument, syftande till att klargöra tillämpningen av konventionen6, framhållit att stater
4 För en generell genomgång av MR-kommitténs praxis och tolkningen av konventionens artiklar, se Nowak 2005. Där finns bl.a., s. 302 ff., en ingående behandling av KMPR:s krav på rättvis rättegång, varvid jämförelser görs med Europadomstolens praxis i dess tillämpning av Europakonventionens artikel 6. 5 Se bl.a. Nowak 2005, s. 185. 6 Benämnda General Comments, GC, se Thelin 2009–10, s. 875.
r tortyr, grym, omänsklig eller förnedrande
beh
i avvaktan på verkställigheten av döds-
str som är anslutna till KMPR inte får utsätta enskilda individer för risken att bli utsatta fö
andling eller bestraffning i samband med återvändandet till ett annat land efter utlämning, utvisning eller avvisning (GC 20/44, av den 3 april 1992, § 9).7
Principen om non-refoulementförsta gången i ett enskilt fall 1991 i Kindler v. Canada (No. 470/1991). Fallet gällde utlämning från Kanada till USA av en man (Kindler) som i USA var dömd till döden. Kommittén, som jämförde det förevarande fallet med Europadomstolens avgörande i
Soering mot Förenade Konungariket (dom den 7 juli 1989, se avsnitt 5.2) kom fram till att fastän Kindler kunde förvänta sig en liknande behandling i väntan på verkställigheten av dödsstraffet som
Soering, var omständigheterna i det förevarande fallet på avgörande punkter annorlunda; bl.a. såvitt avsåg Kindlers ålder och psykiska status samt förhållandena
affet i de olika delstater som var aktuella i de båda fallen. Kommitténs slutsats blev därför att något brott mot konventionens artikel 6 eller 7 inte förelåg.8
I Ng v. Canada (No. 469/1991) uttalade MR-kommittén att en konventionsstat som utvisar, avvisar eller utlämnar en person till ett annat land i regel inte är ansvarig enligt konventionen för eventuella kränkningar som det andra landet senare gör sig skyldig till gentemot personen. Om en konventionsstat emellertid, när den fattar sitt beslut att utvisa, avvisa eller utlämna, kan förutse att personens rättigheter enligt konventionen kommer att kränkas i den andra staten, kan konventionsstaten själv komma att begå konventionsbrott. I det aktuella fallet var fråga om utlämning av en man (Ng) från Kanada till USA. I USA skulle han i Kalifornien ställas inför rätta för bl.a. tolv mord. Han riskerade därvid att dömas till döden och att avrättas genom gasning. Kanada utlämnade Ng utan att inhämta några garantier från USA om att ett eventuellt dödsstraff mot Ng inte skulle komma att verkställas. MR-kommittén kom fram till att något brott mot artikel 6 i KMPR om rätten till liv inte förelåg. Avrättning genom gasning innebar emellertid,
7 När det gäller definitionen av tortyr och gränsdragningen mellan tortyr, å ena sidan, och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, å den andra, har kommittén i Giri v. Nepal (No 1761/2008), den 24 mars 2011, uttalat att denna gränsdragning beror på huruvida den behandling som den enskilde har blivit utsatt för har gjorts i ett specifikt syfte: för att erhålla information eller en bekännelse etc. För att det ska vara fråga om tortyr krävs alltså någon form av relevant målinriktat inslag (”a relevant purposive element”). 8 Se om fallet Nowak 2005, s. 151 ff. och 186.
en avrätt-
nin
stralien, efter att de där hade
avt
6 att utlämna eller utvisa en
pe
ne verkställs, innebär således, för stater som tillträtt det
andra fakultativa protokollet, ett brott mot artikel 6 i KMPR i kombination med ett brott mot artikel 1 i det andra fakultativa protokollet.14enligt kommittén, grym och omänsklig behandling, stridande mot artikel 7 i KMPR. Eftersom Kanada, som rimligtvis kunde förutse att Ng, om han dömdes till döden, skulle utsättas för
gsmetod stridande mot artikel 7, utlämnade Ng utan att få för försäkran om att han inte skulle avrättas, hade Kanada, enligt kommittén, gjort sig skyldigt till brott mot konventionen.9
MR-kommittén har ansett kroppsstraff innebära grym, omänsklig eller förnedrande bestraffning (se bl.a. Osbourne v. Jamaica, No. 759/1997).10 I två fall från 1996 slog MR-kommittén fast att utlämning vid en förutsebar risk för att den eftersökte efter utlämningen kommer att utsättas för kroppsstraff, också innebär ett brott mot principen om non-refoulement. Båda fallen gällde utlämning av narkotikasmugglare från Au
jänat fängelsestraff; i det ena var det ansökande landet Malaysia (G.T v. Australia, No. 706/1996) och i det andra Iran (A.R.J. v.
Australia, No. 692/1996).11
I fallet Judge v. Canada principen om non-refoulement till rätten till liv i artikel 6 i KMPR. Kommittén uttalade att konventionsstater som har avskaffat dödsstraffet är förhindrade enligt artikel
rson till en stat där dödsstraffet fortfarande tillämpas, och där den utlämnade eller utvisade personen står inför en verklig risk att få ett dödsstraff mot sig verkställt.12
Konventionsstater som har avskaffat dödsstraffet har således redan enligt artikel 6 i KMPR, oavsett om de tillträtt det andra fakultativa protokollet till KMPR, en skyldighet att se till att personer inte utsätts för en reell risk att dödsstraffet tillämpas mot dem. För stater som tillträtt det andra fakultativa protokollet föreligger en skyldighet inte bara att avskaffa dödsstraffet på det egna territoriet utan även att inte bidra till andra staters tillämpning av dödsstraffet.13Utlämning till en stat där den eftersökte riskerar att ett dödsstraff mot den
9 Se om fallet Nowak 2005, s. 151 ff. och 186 f. 10 Se även Nowak 2005, s. 187. 11 Se om fallen Nowak 2005, s. 152 f. och 187 f. 12 Se om fallet Nowak 2005, s. 187 f. 13 Nowak 2005, s. 152 f. 14 Nowak 2005, s. 153.
6.3. Tortyrkonventionen
Tortyrkonventionen antogs av FN:s generalförsamling 1984, och trädde för svensk del i kraft 1987, efter ratificering. Konventionen antogs för att förhindra tortyr och skapa ett system av garantier för att den som utför eller utfört tortyr ska bestraffas. Konventionen kompletterades 2002 med ett fakultativt protokoll som syftar till att etablera ett nationellt och internationellt besöks- och inspektionssystem för att motverka företeelsen av tortyr eller liknande behandling på platser där personer hålls frihetsberövade. Sverige har tillträtt även det fakultativa protokollet, som trädde i kraft 2006. Genom tilläggsprotokollet upprättades en underkommitté som gör besök i häkten och fängelser, Underkommittén för förebyggande av tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (SPT).
Tortyrkonventionen består av 33 artiklar. Konventionen kan sägas vara relevant på utlämningsområdet i två olika avseenden; dels förpliktar den konventionsstaterna att se till att personer som begår tortyrhandlingar antingen lagförs i konventionsstaten eller utlämnas för lagföring till annan stat, dels förpliktar den konventionsstaterna att inte utlämna en enskild person till en stat där denne riskerar att utsättas för tortyr. Det är den senare aspekten av konventionsförpliktelserna som tas upp i detta avsnitt. I detta avseende är främst artikel 1 och 3 av betydelse. I sammanhanget nämns också artikel 16, för att visa på skillnaden mellan tortyrkonventionen, å ena sidan, och KMPR och Europakonventionen, å den andra.
Artikel 1 innehåller en definition av begreppet tortyr (se hela definitionen i avsnitt 5.2). Enligt definitionen är tortyr varje handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas en annan person. Handlingen ska utföras av eller på uppdrag av en person som företräder staten och i ett visst syfte, till exempel för att framtvinga en bekännelse.
Artikel 16 föreskriver att varje konventionsstat ska åta sig att inom varje territorium under dess jurisdiktion förhindra andra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som inte kan betecknas som tortyr enligt definitionen i artikel 1, när dessa handlingar begås av eller sker på uppmaning eller med samtycke eller medgivande av en offentlig tjänsteman eller någon annan person som handlar som företrädare för det allmänna.
Begreppet omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning definieras inte i konventionen och skillnaden mellan tortyr, å ena sidan, och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, å andra sidan, är oklar (jfr avsnitt 5.2).
Artikel 3 innehåller ett särskilt förbud mot utvisning, återförande eller utlämning av en enskild person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro (substantial grounds for believing) att denne skulle vara i fara för att utsättas för tortyr. För att fastställa huruvida sådan anledning föreligger, ska, enligt artikeln, de behöriga myndigheterna beakta alla hänsyn av betydelse. I artikeln pekas särskilt på att hänsyn i förekommande fall ska tas till om det i den berörda staten förekommer ett konsekvent handlingsmönster av grova, uppenbara eller talrika kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
Förbudet mot utvisning, återförande eller utlämning i artikel 3 är bara tillämpligt på tortyr, så som den definieras i artikel 1. Förbudet är således inte tillämpligt på sådan behandling som inte är att definiera som tortyr men väl som sådan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning som anges i artikel 16 (se tortyrkommitténs avgöranden i Nos. 49/1996, 166/2000 och 228/2003).15
Förbudet enligt artikel 3 är absolut; någon avvägning mot andra intressen får således inte göras vid risk för tortyr.
Vid Sveriges tillträde till tortyrkonventionen ansåg föredragande statsrådet att åtagandena i artikel 3 i svensk rätt, vad gällde utlämning för brott, var uppfyllda genom 7 § UtlämningsL (prop. 1985/86:17 s. 12 f.).
I enlighet med artikel 17 i tortyrkonventionen har en kommitté, FN:s tortyrkommitté (Committee Against Torture, CAT) inrättats (se om kommitténs arbete regeringens informationshäfte Mänskliga rättigheter – FN:s konventioner om mänskliga rättigheter, 2007, s. 24 f.). Kommitténs uppgift är att granska staternas tillämpning av konventionens regler. Konventionsstaterna ska regelbundet rapportera till kommittén om de åtgärder som gjorts och görs för att genomföra konventionen. Efter en genomgång av rapporten träffar kommittén företrädare från den aktuella regeringen för att ställa frågor och be om klargöranden. När kommittén avslutat sin granskning lämnar den kommentarer till och rekommendationer om den enskilda statens tillämpning av konventionen, s.k. concluding obser-
15 Se också Nowak & McArthur 2008, s. 165.
vations and recommendations. Enligt tortyrkonventionens artikel 21 finns möjligheter för konventionsstater att till kommittén framföra klagomål mot en annan konventionsstat om denne inte har fullgjort sina förpliktelser enligt konventionen. Båda staterna måste ha erkänt kommitténs kompetens att pröva sådana framställningar.
Enligt tortyrkonventionens artikel 22 kan en konventionsstat erkänna kommitténs kompetens att pröva enskilda individers klagomål gentemot den berörda staten. Utifrån den information som inkommit från klaganden och från den berörda staten utarbetar kommittén sina synpunkter som sedan framförs till staten liksom till den klagande. Kommitténs avgöranden är dock inte, som tidigare nämnts, folkrättsligt bindande.16 Sverige har avgett förklaring med innebörden att kommitténs kompetens enligt såväl artikel 21 som 22 erkänns.
Tortyrkommittén har i ett av sina normativa dokument, syftande till att klargöra tillämpningen av konventionen (General Comments,
GC) klargjort att det för tillämpningen av förbudet mot utvisning, återförande eller utlämning i artikel 3 i tortyrkonventionen, inte spelar någon roll om personen riskerar tortyr i den stat som denne är tänkt att sändas till, eller i annan stat som denne därefter riskerar att utvisas, återföras eller utlämnas till (GC 1, § 2). Risken för tortyr måste dock, enligt tortyrdefinitionen i artikel 1 och tortyrkommitténs praxis, härröra från staten (se tortyrkommitténs avgöranden i Nos. 83/1997, 130 & 131/1999 och 177/2001).17
För att förbudet mot utvisning, återförande eller utlämning enligt artikel 3, ska vara tillämpligt krävs, enligt tortyrkommitténs praxis, att omständigheterna är sådana att den åtgärd som avses att vidtas har den förutsebara och ofrånkomliga effekten (foreseeable and necessary consequence) att utsätta personen för risk att bli torterad. Personen måste enligt tortyrkommittén stå inför en förutsebar, verklig och individuell risk (foreseeable, real and personal risk) att torteras i det land till vilket denne skickas (se tortyrkommitténs avgöranden i bl.a. Nos. 13/1993, 34/1995, 28/1995, 101/1997).18
Liksom enligt Europadomstolens praxis avseende Europakonventionens artikel 3, är det således den individuella risken för att personen ska bli utsatt för tortyr som är avgörande. Det räcker således vanligen inte, enligt tortyrkommittén, att det förekommer ett konsekvent handlingsmönster av grova, uppenbara eller talrika kränk-
16 Se bl.a. Ehrenkrona 1999, s. 11. 17 Se också Nowak & McArthur 2008, s. 165. 18 Se också Nowak & McArthur 2008, s. 166 f.
ningar av de mänskiga rättigheterna för att anse risk för tortyr i det enskilda fallet föreligga (se exempelvis H.M.H.I v. Australia, No. 177/2001, som gällde återförande till Somalia, El Regig v. Switzerland, No. 280/2005, och C.T. and K.M. v. Sweden, No. 297/2005, som gällde återförande till Rwanda).19
Skyddet enligt tortyrkonventionens artikel 3 synes i princip liktydigt med det skydd som Europakonventionens artikel 3 erbjuder vid utlämning, såvitt avser risk för egentlig tortyr. I praxis har dock förekommit att Europarådets institutioner och FN:s tortyrkommitté, trots att omständigheterna förefaller ha varit i princip identiska, kommit till olika slutsatser i frågan om en åtgärd skulle innebära en kränkning av Europakonventionens artikel 3, respektive tortyrkonventionens artikel 3.20 Som exempel kan nämnas två svenska utlänningsärenden rörande två peruanska bröder. Bröderna hade viss anknytning till organisationen Sendero Luminoso. De fick avslag på sin respektive ansökan om uppehållstillstånd och det beslöts att de skulle avvisas. Den ena brodern klagade enligt Europakonventionens system, medan den andre klagade till FN:s tortyrkommitté. De gjorde båda gällande att en verkställighet av avvisningsbeslutet kränkte artikel 3 i respektive konvention därför att de var och en, som sympatisör med Sendero Luminoso, riskerade att gripas och utsättas för tortyr i Peru. Europakommissionen kom fram till att verkställighet av avvisningsbeslutet inte skulle utgöra konventionsbrott (appl. no. 29482/95), medan tortyrkommittén kom fram till motsatt ståndpunkt (Paez v. Sweden No. 39/1996, avgörande den 28 april 1997). Brodern som klagat till tortyrkommittén medgavs sedan, med beaktande av den bedömning som tortyrkommittén gjort av hans ärende enligt tortyrkonventionen, uppehållstillstånd. Mot denna bakgrund erhöll också den andra brodern uppehållstillstånd. Denne önskade likväl att hans klagomål skulle prövas av Europadomstolen. Domstolen konstaterade dock att det saknades skäl att pröva det ursprungliga beslutets förenlighet med artikel 3 eftersom mannen hade medgetts uppehållstillstånd i Sverige och risken för att han skulle utsättas för behandling i strid med artikel 3 därmed undanröjts (Paez mot Sverige, dom den 30 oktober 1997).
Ett annat fall där FN:s tortyrkommitté ansett att Sverige brutit mot tortyrkonventionen, är i det uppmärksammade fallet med de två terroristmisstänkta egyptiska männen, som med amerikansk hjälp avvisades från Sverige till Egypten. Männen riskerade tortyr i
19 Se också Nowak & McArthur 2008, s. 168. 20 Se Ehrenkrona 1999, s. 12.
Egypten, men den svenska regeringen hade utverkat skriftliga garantier från företrädare för Egyptens regering om att männen inte skulle komma att behandlas eller straffas på ett sätt som skulle medföra att Sverige, vid en avvisning till Egypten, skulle komma att riskera att handla i strid med sina folkrättsliga förpliktelser. FN:s tortyrkommitté granskade hanteringen av en av de två männen, Ahmed Agiza (Agiza v. Sweden, No. 233/2003, avgörande den 20 maj 2005). Kommittén ansåg bl.a. att garantin som Sverige fick av Egypten om att männen inte skulle torteras var otillräcklig, och att svenska myndigheter borde ha känt till att tortyr var vanligt förekommande i landet och att risken för sådan behandling var speciellt stor för fångar som hölls av politiska skäl eller säkerhetsskäl (Agiza v. Sweden, No. 233/2003, § 13.4).21
När det gäller diplomatiska garantier som i vissa fall uppställs i samband med utvisning, återförande eller utlämning, har tortyrkommittén, i samband med att den granskat statsrapporter, uttalat att konventionsstater endast ska förlita sig på diplomatiska garantier, eller andra former av garantier som försäkrar att den aktuella personen inte kommer att bli torterad vid en utvisning, ett återförande eller en utlämning, i förhållande till stater som inte systematiskt bryter mot tortyrkonventionens bestämmelser, och efter en grundlig undersökning av förhållandena i varje enskilt fall. Dessutom måste det, enligt kommittén, finnas säkra förfaringssätt för att ta emot sådana garantier och garantierna ska kunna bli föremål för en juridisk granskning. Det ska vidare enligt kommittén finnas ett system för att övervaka att garantierna följs, efter att personen överförts till det andra landet (se bl.a. granskningen av USA 2006, CAT/C/USA/CO/2, och Sverige 2003, CAT/C/SR.504).22
Av den tidigare redogörelsen av MR-kommitténs praxis på KMPR:s område och särskilt angående KMPR:s artikel 7 om förbud mot tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, har framgått, att MR-kommittén har applicerat principen om non-refoulement på sitt område, trots att principen inte uttryckligen framgår av KMPR:s text. Såvitt känt har MRkommittén ännu inte haft uppe något fall där principen om nonrefoulement tillämpats vid risk för ”verklig” tortyr, dvs. sådan be-
21 Även MR-kommittén kritiserade Sveriges handlande i detta fall vid sin granskning av Sverige enligt KMPR:s artikel 40 i mars 2009, se CCPR/C/SWE/CO/6, s. 7 f. 22 Nowak & McArthur 2008, s. 150. Angående diplomatiska garantier: se även Human Rights Watch rapport ”Still at Risk: Diplomatic Assurances No Safeguard Against Torture”, April 2005 Vol. 17, No 4 (D) och samma organisations uppföljande rapport ”Cases Involving Diplomatic Assurances Against Torture, Developments since May 2005”, January 2007, Number 1.
handling som också tortyrkommittén har att pröva enligt artikel 3 i tortyrkonventionen. Principen har dock, som framgått, tillämpats vid risk för dödsstraff och vid risk för olika typer av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (exempelvis vid risk för kroppsstraff). Sådan behandling träffas, som framgått, inte av tortyrkonventionens artikel 3. Eftersom MR-kommittén inte, som tortyrkommittén, är bunden av en definition av begreppet tortyr skulle denna kommitté i sin framtida praxisbildning kunna komma att tillämpa principen om non-refoulement även på risk för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som härrör från någon annan än staten.23
6.4. Barnkonventionen
Barnkonventionen antogs av FN:s generalförsamling 1989, och trädde för svensk del i kraft 1990, efter ratificering.24 Andra FN-konventioner om mänskliga rättigheter slår fast rättigheter för envar. De gäller alltså för såväl barn som vuxna. Några av de rättigheter som har slagits fast i de olika konventionerna tar dock särskilt sikte på barn. Artikel 24 i KMPR ger barnet rätt till namn och nationalitet och till sådant skydd som dess ställning som minderårig kräver. KMPR innehåller också ett förbud mot dödsstraff för minderåriga. Även den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter innehåller speciella skyddsbestämmelser för barn (bl.a. om skydd mot utnyttjande av barn och om främjande av barns utveckling). Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Konventionen inkluderar alla typer av mänskliga rättigheter, den innehåller alltså såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Barnkonventionen har även två fakultativa tilläggsprotokoll. Det första rör frågan om barns indragning i väpnade konflikter. Det andra protokollet behandlar frågan om sexuell exploatering av barn, handel med barn och barnprostitution samt barnpornografi.
23 Jfr Nowak & McArthur 2008, s. 194 f. 24 Se detta avsnitt bl.a. regeringens proposition 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige, s. 8–9, och SOU 1997:116Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter förverkligas i Sverige, s. 53 ff.
Barnkonventionen innehåller 13 inledande paragrafer (preambeln) och 54 artiklar. Preambeln speglar de principer om mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och deklarationer. I inledningen slås fast att barn, på grund av sin sårbarhet behöver vård och skydd. Det betonas också att det är familjen som har det primära ansvaret för den vård och det skydd barnet behöver, samtidigt som barnet är i behov av samhälleligt skydd. Vidare betonas vikten av respekt för de kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt samarbete för att säkra barnets rättigheter. I preambeln betonas också att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt viktig för barnens utveckling och välfärd. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är också en röd tråd i barnkonventionens sakartiklar. Konventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas. Staterna ska säkerställa att ett barn inte, mot sin vilja, skiljs från sina föräldrar, om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa (artikel 9.1). Ett åtskiljande förutsätts dock kunna ske även då detta är följden av åtgärder som exempelvis frihetsberövande, fängsling eller utvisning (artikel 9.4).
Barnets rättigheter är i barnkonventionen formulerade i de olika sakartiklarna. De rättigheter i konventionen som kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter är t.ex. rätten till registrering vid födelsen, namn och nationalitet (artikel 7 och 8), åsiktsfrihet (artikel 12), yttrande- och informationsfrihet (artikel 13), religionsfrihet (artikel 14), förenings- och församlingsfrihet (artikel 15) och skydd för privat- och familjelivet (artikel 16). Till medborgerliga rättigheter räknas också förbudet mot att utsätta barnet för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och reglerna som avser frihetsberövande (artikel 37) samt reglerna rörande barnet i straffprocessen och kriminalvården (artikel 40). Till de medborgerliga rättigheterna hör också rätten till asyl (artikel 22).
Till de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna hör rätten till goda utvecklingsbetingelser i vid mening, bl.a. rätten till hälso- och sjukvård (artikel 24), social trygghet och socialförsäkring (artikel 26), skälig levnadsstandard (artikel 27), barnomsorg (artikel 18.3) och utbildning (artikel 28). Likaså hör barnets rätt till kultur, till vila och fritid, lek och rekreation samt rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet (artikel 31) till dessa rättigheter. Barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller en
urbefolkning ska ha rätt att tillsammans med andra utöva sin egen kultur och religion samt sitt eget språk (artikel 30). Staterna åläggs i artikel 4 en skyldighet att vidta åtgärder ”med utnyttjande till det yttersta av sina tillgängliga resurser” för att tillgodose dessa grundläggande behov hos ett barn.
Barnkonventionen innehåller också en särskild sorts rättigheter, som kan sägas vara en utveckling av de traditionella mänskliga rättigheterna. Det är de rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, som t.ex. skydd mot alla former av fysisk och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp (artikel 19), skydd mot ekonomiskt utnyttjande (artikel 32), skydd mot narkotika (artikel 33), skydd mot sexuell exploatering (artikel 34) och skydd i väpnade konflikter (artikel 38).
De olika rättigheterna är lika viktiga och barnkonventionen ska ses som en helhet. Rättigheterna är dock olika till sin natur. Medan de medborgerliga och politiska rättigheterna är absoluta till sin karaktär och måste respekteras av alla stater oavsett utvecklingsnivå är de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna mera av målsättningskaraktär.
Barnkonventionen innehåller fyra grundläggande principer som ska vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en egen självständig betydelse. Dessa principer är:
förbud mot diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6), rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12).
Barnkonventionen slår i artikel 1 fast att med barn avses varje människa under 18 år om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. De rättigheter som stadgas i konventionen gäller således i Sverige alla barn och ungdomar upp till 18 års ålder. Detta hindrar inte att konventionen i sina olika artiklar beaktar att barn med stigande ålder och utveckling successivt kan föras in i vuxenlivet och få bestämma mer över sitt liv. De särskilda skyddsreglerna, t.ex. när det gäller fängelsestraff, sexuellt utnyttjande eller utnyttjande av barn som arbetskraft, gäller dock tills barnet är 18 år.
För övervakning av konventionens efterlevnad har, i enlighet med konventionens artikel 43, tillskapats en särskild kommitté för barnets rättigheter (Committee on the Rights of the Child, CRC, se
om kommitténs arbete regeringens informationshäfte Mänskliga rättigheter – FN:s konventioner om mänskliga rättigheter, 2007, s. 29 f.). Kommittén har att granska de rapporter som de stater som har anslutit sig till konventionen enligt konventionens artikel 44, ska avge om de åtgärder som de vidtagit för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen, och de framsteg som gjorts i fråga om åtnjutandet av dessa rättigheter. För att främja konventionens genomförande och internationellt samarbete på området ges FN:s barnfond (UNICEF) och andra FN-organ rätt att delta vid kommitténs granskning av rapporterna. Dessa organ kan också själva avge rapporter till kommittén om konventionens tillämpning. Även frivilligorganisationer kan inbjudas att komma med råd till kommittén angående genomförandet. Liksom MR-kommitténs och tortyrkommitténs granskningsarbete, mynnar barnrättskommitténs granskningsarbete ut i kommentarer till och rekommendationer om den enskilda statens tillämpning av barnkonventionen – concluding observations and recommendations. Barnrättskommittén ger också, liksom de andra FN-kommittérna ut s.k. General Comments. Till skillnad från KMPR och tortyrkonventionen innehåller barnkonventionen emellertid inte någon ordning för prövning av klagomål från enskilda eller från en konventionsstat mot en annan.25
Utlämning kan komma ett röra ett barn på två sätt: antingen genom att barnet själv är föremål för ett utlämningsförfarande eller genom att någon av barnets föräldrar är det. I båda fallen ska enligt barnkonventionen den bärande grundprincipen om ”barnets bästa” vara vägledande. Principen kommer, som nämnts, till uttryck i artikel 3 i konventionen. Enligt artikeln (3.1) ska ”[v]id alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, /…/ barnets bästa komma i främsta rummet”.
Gäller utlämningen en förälder är främst de bestämmelser som gäller barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar av betydelse. Av preambeln, artikel 3 och 9 följer att åtgärder som leder till att barn skiljs från sina föräldrar bör undvikas. Barnkonventionen innebär emellertid inte något förbud mot att skilja föräldrar och barn åt. Av artikel 9 i barnkonventionen framgår bl.a. att ett avlägsnande av en person från en konventionsstat förutsätts kunna ske även när
25 Inom FN diskuteras i nuläget emellertid ett förslag om att införa en individuell klagorätt vid brott mot barnkonventionen, på initiativ från FN:s råd för mänskliga rättigheter (MRrådet). Ett stort antal länder stödjer förslaget, tillsammans med över 500 internationella och nationella enskilda organisationer. Även barnrättskommittén är positiv till förslaget.
detta leder till familjesplittring. Hänsynstaganden hänförliga till upprätthållande av allmän ordning och brottsbekämpning kan ta över intresset att underlätta familjelivet för enskilda personer.
FN:s barnrättskommitté har dock uppmärksammat problematiken kring barn som har frihetsberövade föräldrar och särskilt påpekat att barnet har rätt att upprätthålla kontakten med en förälder, även då denna avtjänar ett straff som innebär ett frihetsberövande (se Barnombudsmannens remissvar på betänkandet [SOU 2005:54] Framtidens kriminalvård).
Gäller utlämningen ett barn – dvs. någon under 18 år – är förutom de av konventionens bestämmelser som gäller barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar, de bestämmelser som gäller barnet i straffprocessen och kriminalvården, bestämmelserna om förbud mot att utsätta barnet för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och bestämmelserna om frihetsberövande av barn, av betydelse. Artikel 37 i barnkonventionen upptar, förutom förbudet mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, ett förbud mot att döma ett barn till dödsstraff eller livstids fängelse (37[a]). Vidare innebär artikeln bl.a. att frihetsberövande av ett barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid (37 [b]) samt att barnet vid ett frihetsberövande, utom i undantagsfall, ska ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom brevväxling och besök (37 [c]). Av artikel 40 i barnkonventionen följer bl.a. att varje barn som misstänks eller åtalas för, eller befunnits skyldigt att ha begått brott, har rätt att behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla för värdighet och värde, som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och önskvärdheten att främja att barnet återanpassas och tar på sig en konstruktiv roll i samhället.
6.5. Folkmordskonventionen
Folkmordskonventionen antogs av FN:s generalförsamling 1948, och trädde för Sveriges del i kraft 1952 efter ratificering. Syftet med konventionen är att för all framtid förhindra och bestraffa folkmord. Förbudet mot folkmord anses i dag sedvanerättsligt bindande, vilket innebär att folkmord utgör ett internationellt brott oavsett
var och av vem det begås och oavsett om den stat där brottet begås har tillträtt folkmordskonventionen eller inte.
Folkmord definieras i folkmordskonventionens artikel I som handlingar begångna i avsikt att utplåna, helt eller delvis, en grupp på nationella, etniska, rasmässiga eller religiösa grunder. Till sådana handlingar räknas dödande eller orsakande av allvarlig kroppslig eller mental skada på medlemmar tillhörande en sådan grupp. Dit hör också att medvetet skapa levnadsförhållanden avsedda att åstadkomma fysiskt utplånande av en grupp, helt eller delvis, att genomföra åtgärder avsedda att förhindra födslar inom gruppen eller att tvångsförflytta barn tillhörande gruppen till en annan grupp. Brottet kan begås såväl under freds- som krigstid.
Konventionen förpliktar de fördragsslutande staterna att bestraffa folkmord, stämpling till folkmord, omedelbar och offentlig uppmaning till folkmord, försök till folkmord och delaktighet i folkmord (artikel III–V). Den förpliktar vidare staterna att, när fråga om utlämning uppkommer, inte betrakta dessa brott som politiska, utan att i dessa fall medge utlämning i överensstämmelse med sina gällande lagar och traktater (artikel VII).
I samband med att frågan om ratificering av folkmordskonventionen behandlades, konstaterade den föredragande ministern (prop. 1952:71 s. 11 f.) att den då gällande 1913 års utlämningslag innehöll ett förbud mot utlämning för politiska brott. Eftersom någon definition på politiskt brott inte lämnades i lagtexten, mötte det emellertid inte, enligt ministern, något hinder att vid tillämpningen av lagen beakta folkmordskonventionens förbud mot att betrakta folkmord som politiskt brott. I den kommande nya utlämningslagen förutsatte ministern dock, att förhållandet skulle bli särskilt beaktat i lagtexten. Så blev emellertid inte fallet, eftersom regeringen även i det lagstiftningsärendet kom fram till att ett särskilt påpekande i lagtexten av att Sverige förpliktat sig att i utlämningshänseende inte betrakta folkmord som ett politiskt brott, inte behövdes (prop. 1957:156 s. 55, se även avsnitt 3.5). Det uttryckliga undantaget från utlämningsförbudet vid politiskt brott, innebärande att förbudet inte gäller om ett avslag på den grunden skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten, infördes i 6 § UtlämningsL först 2001. Motivet för införandet var att möjliggöra framtida svenskt tillträde till brottsbekämpningskonventioner, så som exempelvis FN:s terroristbombningskonvention, vilka inte sällan, liksom folkmordskonventionen, förpliktar konventionsstaterna att i utlämningshänseende inte betrakta vissa
brott som politiska (prop. 2000/01:83 s. 39). Undantaget omfattar dock givetvis även folkmordskonventionen (se tillkännagivande [2005:638] av överenskommelser som avses i lagen [1957:668] om utlämning för brott).
6.6. Genèvekonventionen
Den grundläggande internationella regleringen angående flyktingskap finns i den av FN:s generalförsamling 1951 antagna Genèvekonventionen, ändrad genom 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (New York-protokollet, SÖ 1967:45).26 För svensk del trädde, efter ratificering, konventionen i kraft 1955 och protokollet 1967. (Se även om Genèvekonventionen och en jämförelse mellan utlänningslagens [2005:716] flyktingdefinition och 7 § UtlämningsL, avsnitt 3.6.)
Principen om non-refoulement återfinns i artikel 33 i Genèvekonventionen och utgör, som tidigare nämnts, en av hörnstenarna i konventionen. Enligt artikel 33.1 får således en fördragsslutande stat inte ”utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning”. Enligt artikel 33.2 får principen dock inte åberopas av flykting som kan betraktas som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i landet.
Som tidigare nämnts har principen om non-refoulement bäring även på utlämningsområdet. Den som kan anses som flykting, får således inte utlämnas till ett land – eller till gränsen mot ett område – där dennes liv eller frihet skulle hotas på grund av dennes ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Genèvekonventionen, dess definition av begreppet flykting och den praxis som vuxit fram genom konventionens tillämpning, har således betydelse även för utlämningsförfaranden.
Definitionen av begreppet flykting finns i artikel 1 (A) 2 i Genèvekonventionen. Där anges att med flykting avses ”den som /.../ i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller poli-
26 Se detta avsnitt bl.a. regeringens proposition 2005/06:6 Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, s. 7 ff.
tiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit.”
För att en utlänning skall anses som flykting krävs således enligt Genèvekonventionen, att denne uppfyller vissa grundläggande krav. Personen i fråga måste:
befinna sig utanför sitt hemland, känna välgrundad fruktan för förföljelse, på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller politiska åskådning, och vara i avsaknad av myndigheternas skydd mot förföljelsen.
Vägledning för tolkningen av Genèvekonventionens flyktingbestämmelse kan hämtas i de rekommendationer som ges i FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt konventionen och New York-protokollet och i de slutsatser som utfärdats av UNHCR:s exekutivkommitté (prop. 1996/97:25 s. 97). UNHCR utfärdar även riktlinjer till stöd för tolkningen av Genèvekonventionens flyktingdefinition.
I UNHCR:s handbok och i organisationens riktlinjer har på senare år rekommenderats en tolkning av flyktingdefinitionen innebärande bl.a. att förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan ligga till grund för flyktingskap. UNHCR har i sina riktlinjer uttalat att en korrekt tolkning av begreppet tillhörighet till en viss samhällsgrupp inrymmer såväl kön som sexuell läggning och att kvinnor och homosexuella kan utgöra exempel på sådana samhällsgrupper som avses i konventionens flyktingbegrepp (UNHCR,
Guidelines on international protection: Gender-Related Persecution, punkten 30; UNHCR, Guidelines on international protection: ”Membership of a particular social group”, punkten 12).
7. Utlämningsärendenas omfattning
7.1. Inledning
Utredningen hade ansett det önskvärt att kunna redovisa ett tillförlitligt statistiskt material rörande utlämningsärendenas omfattning i Sverige från 1980 och framåt, dvs. det totala antalet ärenden där Sverige är anmodad eller ansökande stat, vilka andra stater som därvid är ansökande respektive anmodade stater samt vilka brott som utlämning begärs för i respektive kategori. Som inledningsvis nämnts i avsnitt 1.2, har det dock dessvärre inte varit möjligt att, med de resurser som stått till förfogande, få fram sådana uppgifter från Regeringskansliet, bl.a. på grund av att ärenden under åren handlagts vid skilda departement och tolkningen från Regeringskansliets sida av de sekretessföreskrifter som omgärdar materialet.
Utredningen har emellertid inhämtat vissa statistikuppgifter från Åklagarmyndigheten (Riksåklagaren) och Högsta domstolen. Det material som Riksåklagaren och Högsta domstolen har bidragit med gör det möjligt att i vart fall få någon uppfattning om utlämningsärendenas omfattning.
De statistiska uppgifterna från Högsta domstolen omfattar åren 1993–2009 och givetvis endast ärenden avseende utlämning från Sverige. UtlämningsL:s nuvarande ordning innebär ju vidare att Högsta domstolen endast prövar de utlämningsärenden i vilka den eftersökte inte samtyckt till utlämningen. Statistiken från Högsta domstolen omfattar således enbart de ärenden i vilket samtycke till utlämning inte lämnats, och ger således inte en komplett bild av antalet utlämningsärenden när Sverige är anmodad stat. När det gäller denna statistik måste även hållas i minnet att fram till 2004 omfattar denna även utlämning till andra EU-stater, medan utlämning till dessa stater efter den 1 januari 2004 i huvudsak har ersatts av överlämnandeförfarandet och därför inte längre ingår i utlämnings-
Riksåklagarens
sta
ett år hos Riksåklagaren och ett annat år
ho
Riksåklagaren (avsnitt 7.2) och Högsta dom-
stolen (avsnitt 7.3). statistiken. Vidare bör framhållas att statistiken från Högsta domstolen, på grund av skillnader i datorstöd, inte kan anses helt tillförlitlig när det gäller åren 1993–2004.1
De statistiska uppgifterna från Riksåklagaren omfattar åren 2005– 2009. För åren 2008–2009 har utförligare uppgifter om ärendena kunnat redovisas. Från Riksåklagaren har uppgifterna hämtats dels från myndighetens lottningslista, dels från viss intern statistik som förts manuellt. Viss diskrepans föreligger mellan uppgifterna, beroende på varifrån de hämtats, varför någon exakt uppgift om antalet ärenden i flera fall inte kunnat redovisas.2 Vidare avser de från Riksåklagaren lämnade uppgifterna om ärenden om utlämning till Sverige givetvis endast sådana ärenden där utlämning begärts för lagföring. Utlämning hit för straffverkställighet begärs av annan myndighet (Kriminalvården, Socialstyrelsen eller Statens institutionsstyrelse, se avsnitt 8 och 3 § utlämningsförordningen) och sådana utlämningsärenden ingår därför inte i
tistik. När det gäller uppgifterna från Högsta domstolen och Riksåklagaren och en eventuell jämförelse mellan dessa, bör noteras att de båda myndigheterna redovisar uppgift om ett ärende det år som detta kom in till myndigheten. Detta innebär att samma ärende kan förekomma i statistiken
s Högsta domstolen.3
I följade avsnitt redovisas i tabellform de uppgifter som varit möjliga att få fram från
1 År 2004 infördes målhanteringssystemet Vera, och för åren 2005 och framåt finns, förutom uppgift om de existerande målen, alla Högsta domstolens beslut i detta system. Det har därför varit möjligt att göra en extra kontroll av att resultaten av sökningar i målhanteringssystemet varit korrekta för åren 2005–2009. Redan 1991 infördes emellertid ett datoriserat målhanteringssystem i Högsta domstolen, ur vilket uppgifterna för åren 1993–2004 hämtats. 2 För 2009 är antalet ärenden om utlämning från Sverige exempelvis 19 enligt lottningslistan, men 20 enligt den manuellt förda statistiken. Detta redovisas nedan som 19–20 ärenden. 3 Se exempelvis det i flera avsnitt i betänkandet (bl.a. avsnitt 3.6 och 5.3) uppmärksammade ”Rwanda-fallet” som hos Riksåklagaren finns redovisat i statistiken 2008 och hos Högsta domstolen 2009.
7.2. Ärenden hos Riksåklagaren
7.2.1. Utlämning från Sverige
År 2009
Ansökande stat
Brott
Lf/Sv
Albanien ”Framställning och försäljning av narkotika, olaga framställning och innehav av militära vapen och ammunition, olaga framställning och innehav av stickande och skärande vapen”
Sv
Azerbajdzjan Förskingring Lf Bosnien och Hercegovina ”Framställning, införskaffande, innehav, försäljning eller överlåtelse av förfalskningsredskap”, urkundsförfalskning
Sv
Bosnien och Hercegovina Människosmuggling
Lf
Kirgizistan Bedrägeri Lf Makedonien Bedrägeri Sv Ryssland Narkotikabrott Lf Serbien Narkotikabrott Lf Serbien Rån, narkotikabrott Lf Serbien Rån, olovligt brukande (av fordon)
Sv
Turkiet Uppgift saknas Uppgift saknas Turkiet ”Varit medlem i illegal organisation”
Lf
Turkiet ”Medlemskap i den olagliga organisationen PKK”
Sv
Uzbekistan ”Gärningar riktade mot
Republiken Uzbekistans konstitutionella ordning, organisation av en kriminell sammanslutning, framställning eller spridning av material innehållande hot mot säkerheten och ordningen i samhället”
Lf
Vitryssland Brott mot alkohollagen
Lf
4 I förekommande fall motsvarande brott i svensk rätt. 5 Uppgift om huruvida utlämningsframställningen avser lagföring (Lf) eller straffverkställighet (Sv).
Ansökande stat
Brott
Lf/Sv
Vitryssland Brott mot alkohollagen
Lf
Vitryssland Narkotikabrott Lf Vitryssland Bedrägeri Lf Vitryssland Bedrägeri, grov förskingring,
förskingring
Lf
Totalt antal ärenden
19–20
Handläggningstid i dagar: kortast, längst, genomsnittlig 41, 405, 180
År 2008
Ansökande stat
Brott
Lf/Sv
Albanien Mord, ”olovligt bruk av krigsvapen”
Lf
Makedonien Rån
Sv
Montenegro Stöld, rån Lf Rwanda Folkmord Lf Ryssland ”Terrorismfinansiering” Lf Ryssland Misshandel Lf Serbien Våldtäkt Lf Serbien Försök till mord, misshandel Lf Ukraina Mord Lf Vitryssland Bedrägeri Lf Vitryssland Utpressning, kidnappning,
stöld (av personhandlingar)
Lf
Vitryssland Skattebrott, penninghäleri Lf Totalt antal ärenden 13–15 Handläggningstid i dagar: kortast, längst, genomsnittlig 50, 480, 211
6 Uppgiften om totalt antal ärenden är, som anfördes inledningsvis, hämtat dels från lottningslista, dels från intern statistik. Uppgiften är inte alltid överensstämmande med vad en sammanräkning av de på stater och brott särskilt redovisade ärendena ger.
År 2007
Antal ärenden Ansökande stater
20
Albanien, Azerbajdzjan, Bosnien och Hercegovina, Kosovo, Kroatien, Ryssland, Schweiz, Serbien, Vitryssland, Internationella brottmålsdomstolen
År 2006
Antal ärenden Ansökande stater
18–19
Albanien, Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Polen, Rumänien, Ryssland, Serbien och Montenegro, Turkiet, Tyskland, USA, Vitryssland, UNMIK (FN:s civila administration i Kosovo)
År 2005
Antal ärenden Ansökande stater
13–15
Italien, Kroatien, Makedonien, Rumänien, Ryssland, Serbien och Montenegro, Turkiet, Tyskland
7.2.2. Utlämning till Sverige
År 2009
Anmodad stat
Brott
Irak Våldtäkt, sexuella övergrepp mot barn Kroatien Försök till mord, grov misshandel, grovt vapenbrott Schweiz Grov stöld alt. grovt häleri Serbien Grovt narkotikabrott, grov narkotikasmuggling Serbien Smugglingsbrott USA Grovt bedrägeri USA Grov egenmäktighet med barn Totalt antal ärenden 7
År 2008
Anmodad stat
Brott
Argentina Grovt bedrägeri, brukande av falsk urkund Bosnien och Hercegovina Grov egenmäktighet med barn Brasilien Grovt rån Etiopien Grovt bedrägeri Italien Grovt bedrägeri Libanon Grov egenmäktighet med barn Makedonien Grov våldtäkt mot barn Montenegro Grov egenmäktighet med barn Serbien Grovt narkotikabrott, narkotikasmuggling Serbien (Kosovo) Grovt narkotikabrott, narkotikasmuggling Turkiet Grov människosmuggling Totalt antal ärenden 11
År 2007
Antal ärenden Anmodade stater
9
Brasilien, Förenade Arabemiraten, Kanada, Kina, Serbien, Turkiet, USA
År 2006
Antal ärenden Anmodade stater
10–13
Bulgarien, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, USA
År 2005
Antal ärenden Anmodade stater
9
Bosnien och Hercegovina, Italien, Kanada, Makedonien, Thailand, Tyskland, USA
7.3. Ärenden hos Högsta domstolen
År 2009
Antal ärenden (+ avskrivna
)
Hinder
Ansökande stater
10 (+0)
6 Azerbajdzjan, Bosnien och Hercegovina, Rwanda, Ryssland, Serbien, Turkiet (2), Ukraina, Vitryssland (2 )
År 2008
Antal ärenden (+ avskrivna)
Hinder Ansökande stater
7 (+1)
6 Albanien (2), Ryssland (3), Vitryssland, UNMIK (FN:s civila administration i Kosovo)
År 2007
Antal ärenden (+ avskrivna)
Hinder Ansökande stater
5 (+0)
2 Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Ryssland (2)
År 2006
Antal ärenden (+ avskrivna)
Hinder Ansökande stater
8 (+1)
1 Albanien, Bulgarien, Italien, Rumänien, Serbien och Montenegro, Tyskland, USA, UNMIK (FN:s civila administration i Kosovo)
År 2005
Antal ärenden (+ avskrivna)
Hinder Ansökande stater
13 (+2)
6 Bosnien och Hercegovina (2), Frankrike, Italien, Kroatien, Makedonien, Polen, Rumänien, Serbien och Montenegro, Turkiet, Tyskland, UNMIK (FN:s civila administration i Kosovo, 2)
7 De ärenden som avskrivits är inte med i förteckningen över ansökande stater. 8 Antal ärenden i vilka Högsta domstolen ansett hinder mot utlämning föreligga, helt eller delvis.
År 2004
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
11 (+3) Frankrike, Lettland, Nederländerna, Serbien och Montenegro (2), Tyskland (3), Ungern, Vitryssland, Österrike
År 2003
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
16 (+3) Australien, Belgien, Bosnien och Hercegovina (2), Frankrike, Grekland (2), Italien, Litauen (2), Polen (2), Serbien och Montenegro, Tyskland (3)
År 2002
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
8 (+3) Estland, Frankrike, Moldavien, Polen, Portugal, Tyskland (3)
År 2001
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
8 (+1) Estland, Frankrike, Litauen, Ryssland, Tyskland (2), USA (2)
År 2000
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
17 (+0) Argentina, Belgien, Estland (3), Polen (2), Ryssland, Slovakien, Tyskland (5), Ungern (2), USA
År 1999
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
7 (+0) Estland, Moldavien, Polen (2), Tyskland (3)
9 Åren 1993–2004 finns ingen uppgift om antal ärenden i vilka Högsta domstolen funnit hinder mot utlämning föreligga.
År 1998
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
6 (+0) Estland, Polen, Slovakien, Tjeckien, Tyskland, Ungern
År 1997
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
7 (+1) Frankrike, Grekland, Jugoslavien, Ryssland, Schweiz, Turkiet, USA
År 1996
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
6 (+0) Italien, Nederländerna, Polen, Portugal, Storbritannien, Tyskland
År 1995
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
6 (+0) Frankrike, Lettland, Slovakien, Sydafrika, Tyskland (2)
År 1994
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
5 (+0) Japan, Storbritannien, Ungern, Tyskland (2)
År 1993
Antal ärenden (+ avskrivna)
Ansökande stater
12 (+0) Italien, Ryssland, Schweiz (2), Slovakien, Tyskland (5), USA (2)
7.4. Sammanfattning
De i de föregående avsnitten redovisade uppgifterna ger vid handen att utlämning från Sverige under åren 1993–2009 i huvudsak har begärts från andra stater i Europa, från Turkiet och Kaukasus och i många fall, förutom från Ryssland, från övriga stater i f.d. Sovjetunionen.10
När det gäller ärenden om utlämning till Sverige för lagföring under de år som finns redovisade, 2005–2009, återfinns största delen av de anmodade staterna i Europa. Många av ärendena gäller utlämning från stater i forna Jugoslavien (åren 2008–2009: 8 av totalt 18 ärenden).
Vad avser antalet utlämningsärenden uppgick ärendena om utlämning från Sverige under perioden 2005–2009 till högst 20 per år.11Under perioden 1993–2009 krävdes Högsta domstolens prövning i som mest 17 ärenden per år. De två år under perioden då domstolen hade flest ärenden (år 2000 och 2003 med 17 resp. 16 ärenden) hade överlämnandesystemet mellan EU-staterna ännu inte trätt i kraft och ett antal av ärendena dessa år gällde utlämning till just andra EU-stater. I genomsnitt under hela den redovisade perioden har Högsta domstolen haft att materiellt pröva 9 ärenden per år. Det genomsnittliga antalet utlämningsärenden som gått till materiell prövning i Högsta domstolen för perioden efter EAOL:s ikraftträdande (2004–2009) är även det 9 per år. Vad gäller Högsta domstolens prövning är vidare värt att notera att domstolen under perioden 2005– 2009 i så många som 21 av totalt 43 prövade ärenden funnit hinder mot utlämning, helt eller delvis, föreligga.
Ärenden avseende utlämning till Sverige för lagföring var under perioden 2005–2009 högst 13 per år, med ett geno msnitt om 10 per år.12
10 Uppgifterna från Högsta domstolen avser, som inledningsvis nämnts, endast utlämningsärenden i vilka den eftersökte inte har samtyckt till att utlämnas. Det finns emellertid inte någon anledning att tro, att slutsatser om vilka stater som begärt utlämning under de år som endast statistiska uppgifter från Högsta domstolen finns blir missvisande på grund av att personer som eftersöks för utlämning till vissa stater i mycket högre utsträckning än andra skulle samtycka till utlämning och att utlämning till dessa stater därför skulle ha hamnat utanför den redovisade domstolsstatistiken. Det kan vidare antas, att handläggningen av ärenden där samtycke förekommer, vilka alltså prövas av Regeringskansliet utan hörande av Högsta Domstolen, inte medför alltför stor resursåtgång. 11 Jfr den i Påle 2003, s. 435 ff., redovisade statistiken avseende ärenden i vilka regeringen beviljat utlämning från Sverige under perioden 1998–2001. Enligt denna har utlämning under den aktuella fyraårsperioden beviljats i mellan 9–19 ärenden per år. 12 Jfr den i Påle 2003, s. 438, redovisade statistiken avseende ärenden i vilka utlämning till Sverige beviljats under perioden 1998–2001. Enligt denna beviljades utlämning till Sverige under den aktuella fyraårsperioden i totalt 22 ärenden.
8. Sverige som ansökande stat
Bestämmelser som reglerar en svensk begäran om utlämning finns i förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott (utlämningsförordningen). Innan utlämningsförordningen trädde i kraft den 1 juli 1982 fanns det över huvud taget inte några författningsföreskrifter om svenska myndigheters hantering av ärenden om utlämning till Sverige.
Utlämningsförordningen innehåller till största delen bestämmelser om förfarandet.
En framställning om utlämning av den som i Sverige är misstänkt eller tilltalad för brott görs, enligt 1 § första stycket utlämningsförordningen, av åklagare. Framställningen ska skickas till Riksåklagaren (internationella enheten vid riksåklagarens kansli), som avgör om framställningen ska överlämnas till Justitiedepartementet (enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete, BIRS) för vidarebefordran till den andra staten. Om framställningen görs av någon annan åklagare än en överåklagare, en vice överåklagare eller en chef för en åklagarekammare, ska yttrande från någon av dessa åklagare, enligt 1 § andra stycket utlämningsförordningen, bifogas.
Av 2 § första stycket utlämningsförordningen framgår att till en sådan utlämningsframställning som avses i 1 §, bör fogas protokoll från häktningsförhandling, särskilt uppsatt häktningsbeslut eller annan handling som ”tydligt redovisar” att en domstol funnit sannolika skäl till misstanke föreligga för det eller de brott som har föranlett häktning, tid och plats för deras förövande, tillämpliga lagrum, samt namn, hemvist, medborgarskap och övriga personuppgifter beträffande den som begärs utlämnad. Handlingen bör vidare enligt bestämmelsen vara undertecknad eller bestyrkt av en domare som var ledamot av rätten när häktningen beslutades. Enligt bestämmelsens andra stycke ska uppgift om signalement om möjligt även bifogas
framställningen samt kan åklagaren samråda med Justitiedepartementet i frågan om ytterligare utredning behöver bifogas.
En framställning om utlämning för straffverkställighet görs enligt 3 § utlämningsförordningen av olika myndigheter, beroende på vilken typ av straffverkställighet det är fråga om. Kriminalvården gör framställningar om utlämning för verkställighet av fängelsestraff, Socialstyrelsen utlämningsframställningar för rättspsykiatrisk vård och
Statens institutionsstyrelse utlämningsframställningar för sluten ungdomsvård. Även dessa utlämningsframställningar ska överlämnas till
Justitiedepartementet (BIRS) för vidarebefordran till den andra staten.
Av 4 § utlämningsförordningen framgår, att en sådan utlämningsframställning som avses i 3 § ska åtföljas av en bestyrkt kopia av den dom som ska verkställas och att, om möjligt, uppgift ska lämnas om hur lång tid som återstår att verkställa. Vidare framgår att tillämpliga bestämmelser också bör redovisas och att den myndighet som gör framställningen kan samråda med Justitiedepartementet i frågan om ytterligare utredning behöver bifogas.
Finns ett bilateralt utlämningsavtal mellan Sverige och den tilltänkt anmodade staten, eller har båda tillträtt en konvention med bärighet på utlämningsområdet, bör avtalet eller konventionen även åberopas i utlämningsframställningen.1
De dokument och den information som enligt bestämmelserna i 2 och 4 §§ utlämningsförordningen ska följa med en utlämningsframställning motsvarar i huvudsak vad som enligt 14 § UtlämningsL ska följa med en utlämningsframställning ställd till Sverige, samt vad som enligt artikel 12 i 1957 års utlämningskonvention ska följa med en utlämningsframställning (jfr avsnitt 4.2).
Enligt 5 § utlämningsförordningen ankommer det på Justitiedepartementet att vidarebefordra utlämningsframställningen till den andra staten och att även ombesörja översättning av framställningen och därvid fogade handlingar. Av bestämmelsen framgår också att begäran om provisoriskt anhållande vid behov kan göras innan utlämningsframställningen vidarebefordras.
Som nämnts i avsnitt 4.2 om förfarandet då Sverige är anmodad stat, ska en utlämningsframställning och de dokument som bifogas den enligt Sveriges bilaterala utlämningsavtal vara översatt till den anmodade statens språk. Enligt 1957 års utlämningskonvention kan handlingar i utlämningsärendet dock vara avfattade på den anmodade eller den ansökande statens språk, men den anmodade staten kan
1 Jfr Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 28.
också kräva översättning till ett av Europarådets officiella språk enligt eget val, dvs. engelska eller franska.
Av 5 a § utlämningsförordningen framgår att Riksåklagaren, Kriminalvården, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse eller åklagare som gjort en framställning om utlämning, får lämna kompletterande information till en behörig myndighet i en annan stat om den andra staten tillåter det. I förekommande fall behöver kontakter mellan de berörda myndigheterna i Sverige och den ansökande staten således inte gå via Justitiedepartementet.
I 5 b § utlämningsförordningen regleras inhämtande av samtycke till avstående från specialitetsprincipens tillämpning, i de fall då sådant avstående är möjligt till följd av en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige. För närvarande utgör endast Sveriges utlämningsavtal med Kanada (SÖ 2001:42) en sådan internationell överenskommelse som avses i bestämmelsen. Enligt detta avtal kan den som har utlämnats således avstå från specialitetsprincipens skydd för en viss gärning. Avståendet ska göras inför de rättsliga myndigheterna i den stat dit den eftersökte har utlämnats. Enligt 5 b § första stycket, ska det avsedda samtycket lämnas skriftligen enligt formulär som fastställs av Riksåklagaren. Samtycket ska enligt bestämmelsens andra stycke lämnas till den tjänsteman som Riksåklagaren, Kriminalvården eller Statens institutionsstyrelse har förordnat, att ta emot en sådan förklaring, till chefsöverläkaren vid den enhet där den vårdas som verkställer rättspsykiatrisk vård, till åklagaren eller, på uppdrag av åklagaren en polisman som biträder vid utredningen. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska den som har utlämnats underrättas om innebörden av samtycket. Den handling där samtycket lämnas ska vidare, om möjligt, vara skriven på det språk som normalt används av den som har utlämnats. Om ett annat språk används, ska det enligt bestämmelsen antecknas på handlingen vilka åtgärder som har vidtagits för att kontrollera att den som har utlämnats har förstått innebörden av samtycket.
I 9 § utlämningsförordningen anges när utlämning bör begäras. Enligt bestämmelsens första stycke bör utlämning begäras ”endast när det i beaktande av det men för den enskilde samt den tidsutdräkt och de kostnader som kan antas uppkomma i ärendet framstår som motiverat med hänsyn till brottets art och svårhetsgrad samt övriga omständigheter”. Bestämmelsen innehåller alltså en proportionalitetsprincip. Enligt bestämmelsens andra stycke ska vid prövningen enligt första stycket, bland andra omständigheter beaktas längden av det fängelsestraff eller slutna ungdomsvård som kan antas
komma att dömas ut för brottet eller som har dömts ut för detta och som återstår att avtjäna eller genomgå. Vidare anges att om det kan antas att den eftersökte genom domen kommer att utvisas ur landet eller om beslut om utvisning meddelats, så ska även denna omständighet beaktas.
I doktrinen har, i anledning av bestämmelsen i 9 § utlämningsförordningen, anförts att det således är viktigt att utlämningsframställningar inte görs ”oreflekterat och slentrianmässigt” och att, eftersom utlämning för brott ofta är ett komplicerat, långvarigt och kostsamt förfarande, detta endast bör användas då fråga är om grova brott och långa straff.2 Vidare har anförts att det, när det gäller personer som senare ska utvisas ur Sverige, särskilt noga måste övervägas om det är motiverat att först begära dem utlämnade till Sverige för att sedan, efter lagföring eller straffverkställighet här, kanske upptäcka svårigheter med att verkställa en utvisning.3
Den avvägning som anges i 9 § utlämningsförordningen, kan sägas innebära att åklagaren inledningsvis bör ställa sig följande frågor.4
-Är utlämningen motiverad vid en allmän skälighetsbedömning? -Hur omfattande brottslighet är det fråga om? -Rör det sig om en brottslighet som av något skäl är prioriterad? -Finns det målsägandeanspråk? -Är brotten grova? -Hur är bevisläget? -Är den misstänkte svensk eller utländsk medborgare? -Är uppehållsorten känd? -Är den misstänkte medborgare i det land där han vistas?
När det gäller utlämning av personer som saknar närmare anknytning till Sverige bör det ställas särskilt höga krav på arten eller svårhetsgraden av brottsligheten och på den beräknade påföljden, och det bör även övervägas om en framställning om överförande av lagföring i stället är lämpligare.5 Vidare kan, när det gäller brottslighet med flera inblandade personer, utredningsskäl ibland motivera att utlämning begärs även om skälen för utlämning är något svagare än annars.6
2 Danelius 1982, s. 634. 3 Danelius 1982, s. 634. 4 Se Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 28 f. 5 Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 29, jfr Påle 1995, s. 183. 6 Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 29.
Vad avser det förväntade straffets längd, bör brottsligheten vid en begäran om utlämning, som huvudregel kunna leda till en dom på fängelse i minst åtta månader och en utlämning bör endast i rena undantagsfall begäras när en icke frihetsberövande påföljd kan antas bli utdömd.7
Enligt 9 a § utlämningsförordningen får Riksåklagaren, i ett ärende om utlämning till Sverige, godta villkor om att den som begärs utlämnad återförs till den andra staten för att där verkställa ett fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd som personen har dömts till i Sverige.
Om någon ska återföras enligt 9 a § ska, enligt 9 b § utlämningsförordningen, den ansvariga myndigheten se till att verkställigheten av straffet eller påföljden överförs till den andra staten och att personen förs dit när domen har vunnit laga kraft. Om det behövs får myndigheten därvid begära hjälp av polismyndigheten i den ort där personen vistas. Den ansvariga myndigheten enligt bestämmelsen är, när påföljden är fängelse, Kriminalvården, när påföljden är rättspsykiatrisk vård, Socialstyrelsen, och när påföljden är sluten ungdomsvård, Statens institutionsstyrelse.
Av 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken framgår generellt att villkor som en annan stat uppställt vid utlämning till Sverige ska gälla här. Detta innebär exempelvis att svenska åklagare och domstolar måste uppmärksamma att specialitetsprincipen respekteras, om den anmodade staten som villkor för utlämningen uppställt principens respekterande, se bl.a. NJA 1983 s. 441, 1986 s. 554, 2003 s. 133 och 2007 s. 80 samt RH 1992:18, vilka samtliga rättsfall refererats i avsnitt 3.12 om specialitetsprincipen.
I 26 a § UtlämningsL finns bestämmelser om tillfällig utlämning till Sverige. Bestämmelserna gör det möjligt att genomföra en rättegång i Sverige mot en person som avtjänar en frihetsberövande påföljd i ett annat land. Bestämmelser i den motsatta situationen – dvs. tillfällig utlämning från Sverige, då någon avtjänar straff här – finns, som tidigare redogjorts för i avsnitt 3.11, i 11 § andra stycket UtlämningsL. Om utlämning har skett för rättegång i Sverige, på villkor att den som har utlämnats senare återförs till den andra staten, ska polismyndigheten på den ort där rättegången har ägt rum, enligt 26 a § första stycket UtlämningsL, se till att den som har utlämnats återförs. Om den som ska återföras är på fri fot får denne,
7 Åklagarmyndighetens rättsliga handbok om utlämning, 2007, s. 29, jfr Påle 1995, s. 183, som anger att den förväntade påföljden som huvudregel, med beaktande av reglerna för villkorlig frigivning, bör innebära en faktisk fängelsevistelse om minst fyra månader.
enligt bestämmelsens andra stycke, om det är nödvändigt omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten, dock längst under fyrtioåtta timmar. Att villkor om återförande som uppställts av den anmodade staten ska respekteras och gäller i Sverige, följer av den nämnda bestämmelsen i 2 kap. 8 § brottsbalken.
I sammanhanget bör även nämnas bestämmelsen i 34 kap. 18 § brottsbalken. Då Sverige begär utlämning hit för verkställighet av dom, varigenom någon dömts till gemensam påföljd för två eller flera brott, kan det inträffa att utlämning enligt den anmodade statens lagstiftning inte kan ske för alla brotten. Bestämmelsen i 34 kap. 18 § brottsbalken gör det möjligt för domstol att, efter anmälan från åklagare, undanröja den gemensamma påföljden och i stället döma till påföljd för den brottslighet, för vilken utlämning kan äga rum.
9. Utländsk rätt
9.1. Inledning
I utredningens uppdrag ingår att jämföra den svenska regleringen med lagstiftningen i några andra länder som Sverige har ett intresse av att samarbeta med i utlämningsärenden. En sådan jämförelse ska, enligt direktiven, framförallt illustrera olika lösningar på problem som är gemensamma för utlämningsrätten i olika stater och rättssystem. Enligt direktiven bör den också kunna tjäna som vägledning för vilka problem som kan uppstå i Sveriges samarbete med andra länder och, som ett resultat, hur dessa problem om möjligt kan undvikas eller minskas.
I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för lagstiftning på utlämningsrättens område i ett antal andra länder. För den komparativa översikten har valts ut våra nordiska grannar Danmark, Finland och Norge, de inom EU inflytelserika länderna Frankrike, Storbritannien och Tyskland, de länder utom EU med vilka Sverige har verksamma utlämningsavtal Australien, Kanada och USA, samt vissa andra länder utom EU, vilka relativt ofta förekommer i svenska utlämningsärenden, antingen som anmodad eller ansökande stat, nämligen Ryssland, Thailand och Turkiet.
Den utländska rättsöversikten avser rättsläget våren 2010.
9.2. Nordiska länder
9.2.1. Danmark
Utlämning från Danmark till stater utanför Norden och EU regleras i den danska udleveringsloven1 från 2005.
Udleveringsloven innehåller, liksom den svenska UtlämningsL, ett antal förutsättningar och villkor för att utlämning ska få be-
1 Lovbekendtgørelse nr. 833 af 25. august 2005 om udlevering af lovovertrædare.
viljas. I stort upptas samma villkor i den danska lagen som i den svenska.
Sedan 2002 är det enligt dansk rätt möjligt att, under vissa förutsättningar, utlämna även danska medborgare till länder utanför Norden och EU. Utlämning av danska medborgare till sådana länder kan emellertid endast ske för lagföring och inte för straffverkställighet. Enligt udleveringsloven har den danska justitieministern (justitsministeren) möjlighet att ingå en ömsesidig överenskommelse med en annan stat av innehåll, att utlämning av egna medborgare får ske för lagföring, om den eftersökte de senaste två åren omedelbart före brottet, haft hemvist i den ansökande staten och den gärning för vilken utlämning begärs, motsvarar brott vilket enligt dansk rätt kan straffas med fängelse i minst ett år, eller (dvs. oberoende av hemvist) om den aktuella gärningen enligt dansk rätt kan medföra högre straff än fängelse fyra år. Den danska justitieministern har ännu inte utnyttjat möjligheten att ingå någon sådan överenskommelse. Föreligger inte någon överenskommelse av angivet innehåll med den ansökande staten, har den danska justitieministern enligt udleveringsloven ändå möjlighet att i ett enskilt fall, om de förutsättningar som gäller för ingående av en ömsesidig överenskommelse föreligger (krav på hemvist och brott av viss dignitet resp. brott av viss särskilt hög dignitet), bevilja utlämning av en dansk medborgare för lagföring om ”särskilda hänsyn till myndighetsutövningen talar därför” (”særlige hensyn til retshåndhævelsen taler derfor”).
Udleveringsloven ställer krav på dubbel straffbarhet för att utlämning ska få ske. Samma strafftrösklar för utlämning som Sverige ställer upp gäller som huvudregel även i Danmark. Enligt udleveringsloven finns emellertid även möjlighet att utlämna någon redan då fängelse enligt dansk rätt kan följa på det aktuella brottet (dvs. utan krav på presumtivt fängelsestraff av viss längd), om det finns en överenskommelse härom med den ansökande staten. Utlämning kan också ske för s.k. accessoriska brott, då utan krav på att det för dessa stadgas eller dömts ut straff av viss längd.
Utlämning får inte ske för militärt eller politiskt brott. Någon definition av begreppet politiskt brott ges inte i udleveringsloven. I lagen anges emellertid att förbudet inte ska tillämpas när gärningen omfattas av någon av vissa uppräknade internationella konventioner (däribland Europarådets konvention om bekämpande av terrorism från 1977, i dess lydelse enligt ändringsprotokollet från 2003, vilka
dokument Danmark antagit utan några reservationer med avseende på politiska brott).
Utlämning får vidare inte ske om den eftersökte på grund av vissa angivna skäl (i huvudsak motsvarande dem som anges i 7 § i den svenska UtlämningsL) riskerar att utsättas för förföljelse eller utlämning, på grund av den eftersöktes personliga förhållanden, skulle vara oförenlig med humanitära hänsyn. Udleveringsloven innehåller även en särskild bestämmelse om att utlämning inte får ske om det är fara för att den eftersökte efter utlämningen utsätts för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller straff.
Av udleveringsloven framgår inledningsvis att utlämning enligt lagen kan ske av den som i utlandet är anklagad, tilltalad eller dömd för en straffbar gärning. Vad gäller krav på bevisning i skuldfrågan, anges i lagen endast att om det på grund av särskilda omständigheter måste antas att anklagelsen eller domen gällande en gärning, som det söks utlämning för, saknas tillräcklig bevisning, får utlämning för gärningen inte ske. Den danska lagen innehåller vidare principen om ne bis in idem, samt innebär den att utlämning inte får ske om åtals- eller påföljdspreskription inträtt enligt dansk rätt.
I udleveringsloven upprätthålls, vid beviljande av utlämning, specialitetsprincipen fullt ut, samt får den eftersökte inte utan den danske justitieministerns tillstånd åtalas vid extraordinär domstol. Vidare får utlämning beviljas endast på villkor att dödsstraff inte verkställs för den aktuella gärningen. Någon bestämmelse om vilken intresseavvägning som ska ske, då danskt och utländskt lagföringsintresse ställs mot varandra, återfinns inte i udleveringsloven.
Förfarandet vid utlämning från Danmark skiljer sig i viss mån från det svenska, under motsvarande förhållanden. Beslut om utlämning fattas, som framgått av det tidigare anförda, av den danska justitieministern. Justitieministern kan, om denne finner skäl för det, avslå en utlämningsframställning omedelbart när denna inkommit. Görs inte detta, översänds framställningen till polisen på det ställe där den eftersökte uppehåller sig, vilken har att undersöka om förutsättningar för utlämning föreligger. Efter avslutad undersökning översänds framställningen tillsammans med polisens utredning till justitieministern för avgörande av utlämningsfrågan. Beslutar justitieministern att den eftersökte ska utlämnas, kan den eftersökte, som huvudregel inom tre dagar efter att denne fått del av beslutet, begära att polisen ska anmäla frågan om beslutets laglighet inför rätten på det ställe där den eftersökte uppehåller sig. Underrättens beslut i ärendet kan inom tre dagar överklagas till den
danska motsvarigheten till hovrätten (landsretten). En av justitieministern beslutad utlämning får inte verkställas förrän utlämningsbeslutet genom slutligt domstolsavgörande befunnits lagenligt, den eftersökte förklarat att denne inte begär domstolens prövning eller fristen för att begära rättens prövning av beslutet gått ut.
9.2.2. Finland
Utlämning från Finland till stater utanför EU och Norden regleras genom den finska utlämningslagen2 från 1970.
Den finska utlämningslagen innehåller, liksom den svenska, ett antal förutsättningar och villkor för att utlämning ska få beviljas. I stort upptas samma villkor i den finska utlämningslagen som i den svenska.
Finsk medborgare får inte utlämnas. Finland tillåter dubbelt medborgarskap men gör i utlämningshänseende inte skillnad på dem som endast innehar finskt medborgarskap och dem som innehar finskt och ett eller flera andra medborgarskap.
I den finska utlämningslagen uppställs krav på dubbel straffbarhet för utlämning. Samma strafftrösklar för utlämning som Sverige ställer upp gäller i Finland. Enligt den finska lagen kan emellertid utlämning, utan krav på strafftrösklar, ske för en gärning som, om den hade begåtts i Finland under motsvarande förhållanden, skulle vara att anse som penningförfalskningsbrott, förberedelse till penningförfalskning eller användning av falska pengar. Utlämning kan också ske för s.k. accessoriska brott, då utan krav på att det för dessa stadgas eller dömts ut straff av viss längd.
Utlämning får inte ske för militärt eller politiskt brott. Någon definition av begreppet politiskt brott ges inte i den finska utlämningslagen. I lagen anges emellertid att uppsåtligt dödande eller försök därtill, som inte ägt rum i öppen strid, inte i något fall bör anses vara ett politiskt brott. I sammanhanget kan också nämnas att Finland antagit såväl Europarådets konvention om bekämpande av terrorism från 1977, som dess ändringsprotokoll från 2003, utan några reservationer med avseende på politiska brott.
Utlämning får vidare inte ske om den eftersökte på grund av vissa angivna skäl (i huvudsak motsvarande dem som anges i 7 § i den svenska UtlämningsL) riskerar att utsättas för förföljelse eller om utlämning, på grund av den eftersöktes personliga förhållanden
2 Lag om utlämning för brott 7.7.1970/456, vilken trädde i kraft den 1 januari 1971.
eller särskilda omständigheter, av humanitära skäl vore oskälig. Vad beträffar krav på bevisning i skuldfrågan anges i den finska lagen att en framställning om utlämning ska grunda sig antingen på verkställbar dom, genom vilken den eftersökte ”med stöd av utredning, som bör anses tillräcklig” befunnits skyldig till brott, som avses i framställningen, eller på beslut om häktning, vilket grundar sig på utredning om den eftersöktes ”sannolika skuld till brottet”. Överenskommelse kan dock träffas med annat land om att i utlämningshänseende acceptera det landets domar och beslut.
Den finska utlämningslagen innehåller vidare principen om ne bis in idem, samt får utlämning inte ske om åtals- eller påföljdspreskription inträtt enligt finsk rätt.
Då finskt och utländskt lagföringsintresse ställs mot varandra, återfinns i den finska utlämningslagen i stort samma intresseavvägning som i den svenska: kan för det finska brottet följa frihetsstraff eller ska den eftersökte på grund av finsk dom undergå frihetsstraff eller annars vara berövad sin frihet, får utlämning inte äga rum så länge hindret består. Utlämning kan dock, som enligt den svenska lagen, tillfälligt ske för rättegång i den ansökande staten. Enligt den finska utlämningslagen upprätthålls, vid beviljande av utlämning, specialitetsprincipen fullt ut samt får den eftersökte inte utan finskt tillstånd åtalas vid extraordinär domstol.
Utlämning får enligt finsk rätt, liksom enligt svensk rätt, inte ske om den eftersökte riskerar dödsstraff. I Finland har emellertid utlämningsförbudet vid risk för dödsstraff lyfts från utlämningslagen till grundlagen. Enligt den aktuella grundlagsbestämmelsen3får en utlänning inte utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. Den finska bestämmelsen om dödsstraff ska, liksom den svenska, förstås så att det väsentliga är att dödsstraffet inte verkställs; lämnar det ansökande landet således tillfredsställande garantier om att den eftersökte antingen inte kommer att dömas till dödsstraff eller att ett utdömt dödsstraff inte kommer att verkställas föreligger inte hinder mot utlämning enligt den finska grundlagen.
Den finska utlämningslagen innehåller även en villkorsbestämmelse som inte återfinns i den svenska lagen. För brott som begåtts i Finland eller ombord på ett finskt fartyg eller luftfartyg, får utlämning ske endast om lagföring för brottet i den ansökande staten
3 2 kap. 9 § fjärde stycket Finlands grundlag 11.6.1999/731.
anses ändamålsenlig och det straff som i den staten skulle kunna följa på brottet inte väsentligt avviker från den påföljd som enligt finsk lag kan följa på brottet. Begärs utlämning för verkställighet av straff, får vidare begäran bifallas endast om straffpåföljden inte väsentligt avviker från vad som i Finland hade kunnat följa på brottet.
Förfarandet vid utlämning från Finland är snarlikt det svenska utlämningsförfarandet. Till skillnad från vad som gäller enligt den svenska regleringen är det emellertid i Finland justitiedepartementet (justitieministeriet) och inte regeringen som avgör huruvida en utlämningsframställning ska bifallas. Justitiedepartementet ska, om det framgår av handlingarna att utlämningsframställningen enligt lag inte kan bifallas, eller om departementet annars finner skäl att inte bevilja framställningen, omedelbart avslå denna. I annat fall ska handlingarna översändas till den finländska centralkriminalpolisen som ska företa en undersökning i saken. Efter slutförd undersökning ska denna tillställas justitiedepartementet, för beslut i utlämningsfrågan.
Den finländska högsta domstolen spelar i utlämningsärenden en roll motsvarande den svenska högsta domstolen. Påstår den eftersökte att det inte finns förutsättningar för utlämning, ska den finländska högsta domstolens utlåtande nämligen inhämtas. Högsta domstolen har då att pröva huruvida utlämningsframställningen kan bifallas i enlighet med lagens villkor och förutsättningar. Finner högsta domstolen att hinder mot utlämning föreligger, får framställningen inte bifallas.
9.2.3. Norge
Utlämning från Norge till stater utanför Norden regleras av den norska utleveringsloven4 från 1975 (inom kort kommer lagen gälla endast för stater utanför Norden och EU, eftersom Norge kommer att tillträda systemet med europeisk arresteringsorder). Det norska justitiedepartementet har upplyst att en översyn av lagen planeras.
Utleveringsloven innehåller, liksom den svenska UtlämningsL, ett antal förutsättningar och villkor för att utlämning ska få beviljas. I stort upptas samma villkor i utleveringsloven som i den svenska UtlämningsL.
Norsk medborgare får inte utlämnas. Norge tillåter dubbelt medborgarskap, men gör i utlämningshänseende inte skillnad på dem
4 Lov 1975-06-13 nr 39: Lov om utlevering av lovbrytere m.v.
som endast innehar norskt medborgarskap och dem som innehar norskt och ett eller flera andra medborgarskap.
I den norska utlämningslagen uppställs krav på dubbel straffbarhet för utlämning. Samma strafftrösklar för utlämning som Sverige ställer upp gäller i Norge. Enligt utleveringsloven har regeringen emellertid möjlighet att ingå överenskommelse med annan stat om att utlämning i förhållande till den staten, ska få ske även om det straff som är utdömt eller kan komma att utdömas, inte når upp till huvudregelns strafftrösklar.
Utlämning får inte ske för militärt eller politiskt brott. Någon definition av begreppet politiskt brott ges inte i utleveringsloven. I lagen finns dock en öppning för att ingå internationella överenskommelser om att vissa typer av brott inte ska anses som politiska. I sammanhanget kan nämnas att Norge 2003 tog tillbaka en tidigare gjord reservation till Europarådets konvention om bekämpande av terrorism från 1977 och att Norge även, utan reservation, antagit konventionens ändringsprotokoll från 2003.
Utlämning får vidare enligt utleveringsloven inte ske om den eftersökte på grund av vissa angivna skäl (i huvudsak motsvarande dem som anges i 7 § i den svenska UtlämningsL) riskerar att utsättas för förföljelse eller om en utlämning, särskilt på grund av den eftersöktes personliga förhållanden, skulle komma att strida mot grundläggande humanitära hänsyn. Vad gäller krav på bevisning i skuldfrågan anges i utleveringsloven att, om framställningen bygger på en fällande dom, utlämning inte får beviljas om det finns särskild grund att tro att domen inte bygger på en korrekt värdering av frågan om den eftersöktes skuld, samt att utlämning i andra fall, dvs. om dom inte föreligger, endast får ske om det finns skälig grund till misstanke om att den eftersökte är skyldig. Överenskommelse kan dock träffas med annat land om att i utlämningshänseende acceptera det landets domar och beslut.
Utleveringsloven innehåller vidare principen om ne bis in idem, samt innebär lagen att utlämning inte får ske om åtals- eller påföljdspreskription inträtt enligt norsk rätt. Trots att norsk preskription inträtt, får utlämning dock ske om gärningen gäller folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse och brottet har en straffskala om 15 års fängelse eller mer.
Då norskt och utländskt lagföringsintresse ställs mot varandra, återfinns i utleveringsloven en intresseavvägning som i huvudsak motsvarar den som anges i den svenska UtlämningsL. Är den eftersökte emellertid ännu inte dömd eller underkastad tvångsmedel för
det brott som är aktuellt i Norge, krävs dock enligt utleveringsloven för att hinder mot utlämning ska föreligga, att den ”norska” gärningen kan medföra frihetsstraff i minst två år. Utlämning kan vidare, som enligt den svenska lagen, tillfälligt ske för rättegång i den ansökande staten.
Enligt utleveringsloven upprätthålls, vid beviljande av utlämning, specialitetsprincipen fullt ut samt får den eftersökte inte utan norskt tillstånd åtalas vid extraordinär domstol. Utlämning får vidare endast ske på villkor att dödsstraff inte verkställs mot den eftersökte.
Förfarandet vid utlämning från Norge skiljer sig i viss mån från det svenska utlämningsförfarandet. Beslut om utlämning fattas av det norska justitiedepartementet (justisdepartementet). Justitiedepartementet ska, om det i samband med att utlämningsframställningen inkommer finner att framställningen bör avslås, omedelbart avslå framställningen. I annat fall ska handlingarna översändas till den norska åklagarmyndigheten (påtalemyndigheten) som ska företa undersökning i saken.
Åklagarmyndigheten har att lägga fram ärendet för den norska motsvarigheten till tingsrätten (tingretten) som bedömer om förutsättningar för utlämning föreligger. Tingsrättens beslut kan inom tre dagar överklagas till den norska motsvarigheterna till hovrätten (lagmannsretten), vars beslut sedermera kan överklagas till den norska motsvarigheten till Högsta domstolen (Høyesterett). Såväl åklagaren som den enskilde kan överklaga. När slutligt domstolsbeslut i fråga om förutsättningar för utlämning föreligger, sänder åklagarmyndigheten ärendet till justitiedepartementet för beslut i utlämningsfrågan. Innebär domstolsbeslutet att förutsättningar för utlämning inte föreligger, kan departementet inte bevilja utlämning. Beslutar justitiedepartementet att utlämna den eftersökte kan denne överklaga beslutet till regeringen (Kongen i statsråd).
9.3. Länder inom EU
9.3.1. Frankrike
Utlämning från Frankrike regleras i den franska straffprocesslagen (le Code de procédure pénale), artikel 696 ff.5 Bestämmelserna i lagen gäller under förutsättning att annat inte gäller enligt någon för Frankrike gällande internationell överenskommelse.
Lagen innehåller först, liksom den svenska UtlämningsL, ett antal villkor för utlämning.
Fransk medborgare får inte utlämnas. Frankrike tillåter dubbelt medborgarskap men gör i utlämningshänseende inte någon skillnad på den som enbart innehar franskt medborgarskap och den som innehar såväl franskt som annat medborgarskap.
Fransk rätt delar in brott (infractions) i olika svårighetskategorier efter vilket straff som kan följa på dem. Sålunda finns i fransk rätt contraventions, délits och crimes, av vilka contraventions är minst allvarliga och crimes allvarligast. På contraventions kan följa endast böter, på délits kan följa ett peine correctionelle (ett straff innebärande höga böter och visst tidsbestämt fängelsestraff, dock minst två månader), på crimes kan följa ett peine criminelle (ett fängelsestraff på livstid eller viss annan angiven tid, dock minst tio år).
Den franska lagen uppställer krav på dubbel straffbarhet; utlämning får endast ske för gärningar som enligt fransk rätt straffas med ett peine criminelle eller correctionelle. Denna regel innehåller således även ett visst krav på strafftröskel för att utlämning ska få ske.
Vad gäller krav på strafftrösklar gäller enligt den franska lagen även att utlämning kan ske för samtliga sådana gärningar på vilka, enligt den ansökande statens strafflag, kan följa ett peine criminelle. Utlämning kan också ske för sådana gärningar på vilka, enligt den ansökande statens strafflag, kan följa ett peine correctionelle, under förutsättning dock att gärningen i det ansökande landet kan leda till fängelse två år eller mer, eller om utlämning begärs för straffverkställighet, att det utdömda straffet utgör fängelse två månader eller mer.
Utlämning får enligt den franska lagen inte ske om gärningen har karaktär av politiskt brott eller om det framgår av omständigheterna att det bakom själva utlämningsbegäran finns politiska syften.
5 De för utlämning relevanta bestämmelserna var föremål för en omfattande reform 2004 genom Loi n°2004-204 du 9 mars 2004.
I lagen anges emellertid inte mer specifikt vad som avses med politiskt brott.
Utlämning får inte ske för gärning som begåtts på franskt territorium.
Den franska lagen innehåller vidare principen om ne bis in idem samt får utlämning inte ske om preskription inträtt enligt den franska eller den ansökande statens lagstiftning.
Utlämning får enligt den franska lagen inte ske, om det på gärningen enligt den ansökande statens lag följer ett straff eller en säkerhetsåtgärd stridande mot fransk ordre public. Bestämmelsen hindrar exempelvis utlämning om den eftersökte riskerar ett dödsstraff i den ansökande staten.
Utlämning får inte heller ske om den eftersökte i den ansökande staten riskerar att bli dömd av en domstol som inte uppfyller grundläggande garantier i fråga om rättegångsförfarandet och i fråga om rätten att försvara sig. Den eftersökte får således inte riskera en orättvis eller godtycklig rättegång i den ansökande staten.
Utlämning får enligt den franska lagen inte heller ske om gärningen utgör ett sådant militärt brott som anges i viss angiven fransk militärlagstiftning (le livre III du code de justice militarie).
Den franska lagen innebär att, vid beviljande av utlämning, specialitetsprincipen ska respekteras. Den eftersökte tillåts inte att, då fråga är om utlämning till en stat utanför EU, själv råda över principen.
Lagen innehåller också en bestämmelse om konkurrerande utlämningsframställningar. Avgörandet till vilken av flera konkurrerande stater utlämning ska ske, ska i huvudsak ske efter hänsynstagande till samma omständigheter som anges i den svenska UtlämningsL (brottens beskaffenhet och var de begåtts, etc.).
Om franskt intresse av lagföring eller straffverkställighet (för annat än det brott som det begärs utlämning för) står mot det utländska intresset av utlämning, får utlämningen inte verkställas förrän det franska intresset inte längre föreligger (dvs. exempelvis då det franska åtalet lagts ner eller det franska straffet har avtjänats). Utlämning får dock, liksom enligt den svenska UtlämningsL, ske tillfälligt för rättegång i den ansökande staten, på villkor att den eftersökte efter rättegångens slutförande återförs till Frankrike.
Förfarandet vid utlämning från Frankrike har stora likheter med det svenska utlämningsförfarandet. Själva utlämningsbeslutet fattas således av den franska regeringen men dessförinnan har frågan om lagens villkor för utlämning är uppfyllda, prövats av domstol. Lik-
som enligt den svenska UtlämningsL är den franska lagen formulerad så att den franska regeringen ”får” utlämna enligt lagen.
Framställningar om utlämning från Frankrike tas emot på den diplomatiska vägen. Efter en granskning av om utlämningsframställningen är komplett översänds den från det franska utrikesdepartementet (le Ministère des Affaires Etrangères) till det franska justitiedepartementet (le Ministère de la Justice). Det senare har att hänvisa framställningen till allmän åklagare som är behörig att handlägga utlämningsärenden, vilken är en chefsåklagare vid den svenska motsvarigheten till hovrätten (Cour d’appel). Om den eftersökte inför åklagaren ger sitt samtycke till utlämningen, ska den eftersökte inställas inför en av hovrättens avdelningar specialiserade på förundersökningar i brottmål (La chambre de l’instruction de la Cour d’appel) inom fem dagar efter att personen ställdes inför åklagaren. Domstolen har att kontrollera dels att den eftersökte verkligen samtycker till utlämningen, dels att utlämningen är förenlig med lagen. Domstolen ska, om det inte anses att mer information i saken behöver inhämtas, inom sju dagar efter förhandlingen, avge utslag i frågan om hinder mot utlämning föreligger. Om den eftersökte motsätter sig utlämningen, ska den eftersökte inställas inför chambre de l’instruction inom tio dagar efter att personen ställdes inför åklagaren. Domstolen har att, om det inte anses att mer information i saken behöver inhämtas, inom en månad därefter komma med sitt utslag i frågan om lagligt hinder mot utlämning föreligger.
Domstolens utslag går endast att angripa på den grunden att rättegångsfel förekommit vid handläggningen. Har domstolen kommit fram till att hinder mot utlämning inte föreligger, är det den franske premiärministerns sak att, efter en redogörelse av den franske justitieministern, fatta beslut om huruvida utlämning ska beviljas. Har domstolen däremot kommit fram till att lagligt hinder mot utlämning föreligger, kan utlämning inte beviljas, och den eftersökte ska försättas på fri fot.
9.3.2. Storbritannien
Utlämning från Storbritannien regleras i the Extradition Act 2003 (the Act); del 1 gäller utlämning (överlämnande) till länder vilka omfattas av den europeiska arresteringsordern (s.k. category 1 territories) och del 2 gäller övriga länder med vilka Storbritannien har ingått utlämningsavtal (s.k. category 2 territories). Storbritannien
har ingått över 100 bilaterala och multilaterala utlämningsavtal; av nyligen ingångna avtal kan nämnas ett med Förenade Arabemiraten, vilket trädde i kraft 2008. Något absolut krav på att det ska finnas ett generellt utlämningsavtal mellan Storbritannien och det ansökande landet för att utlämning ska kunna beviljas, finns emellertid inte; Storbritannien har dels tillträtt konventioner om bekämpande av viss allvarlig brottslighet vilka innehåller vissa bestämmelser som gäller utlämning, dels finns enligt the Act möjlighet att i ett specifikt fall komma överens med ett annat land om utlämning, utan att något bakomliggande avtal med bärighet på utlämning över huvud taget föreligger. För utlämning då något generellt utlämningsavtal inte föreligger, tillämpas enligt the Act de bestämmelser som gäller för category 2 territories. När det i det följande talas om bestämmelser i the Act avses de bestämmelser som gäller utlämning till länder som inte omfattas av den europeiska arresteringsordern. Vidare avser redogörelsen i första hand vad som gäller i England och Wales (för Skottland och Nordirland gäller i något avseende andra regler och termer; skillnaderna är dock marginella).
Det faktum att den eftersökte är brittisk medborgare innebär inte något hinder mot utlämning enligt brittisk rätt.
The Act uppställer krav på dubbel straffbarhet för utlämning. Samma strafftrösklar för utlämning som Sverige ställer upp gäller även i Storbritannien. För utlämning krävs således att för brottet enligt brittisk lag är föreskrivet fängelse ett år eller mer, och gäller saken utlämning för straffverkställighet krävs att den eftersökte dömts till en frihetsberövande påföljd om minst fyra månader. Vidare finns bestämmelser gällande vilken bevisning som ska föreligga i skuldfrågan för att utlämning ska få ske; dessa kan i huvudsak sägas innebära att, om den eftersökte inte är dömd ska bevisning föreligga som skulle ha varit tillräcklig för att enligt brittisk rätt väcka åtal mot denne och, om en fällande dom föreligger, görs skillnad mellan vanlig dom, meddelad i den eftersöktes närvaro, och ”utevarodom”. Den först nämnda domen ska i huvudsak godtas, medan vissa andra krav måste uppfyllas för att utlämning ska få ske för en utevarodom.
The Act tillämpar, vid beviljande av utlämning, specialitetsprincipen. Den eftersökte tillåts emellertid genom samtycke till utlämning att råda över den.
Utlämning får enligt the Act inte ske, om skälet till utlämningen egentligen är att åtala eller straffa den eftersökte på grund av dennes ras, religion, nationalitet, kön, sexuella läggning eller politiska
uppfattning eller om den eftersökte, när denne utlämnats, riskerar att av sådana skäl få en partisk rättegång, straffas, kvarhållas eller få sin personliga frihet inskränkt.
The Act innehåller vidare principen om ne bis in idem. Hinder mot utlämning föreligger enligt the Act om det, med hänsyn till den tid som gått sedan den eftersökte påstås ha begått det aktuella brottet eller sedan denne påstås orättmätigt ha försatts på fri fot, vore orättfärdigt eller grymt att utlämna denne.
The Act innehåller vidare ett specifikt utlämningshinder med anknytning till den internationella konventionen om tagande av gisslan, antagen i New York den 18 december 1979 (Gisslankonventionen).
För att beviljas, måste en utlämning också vara förenlig med den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).
Den brittiska lagen innehöll före the Act ett förbud mot utlämning för politiska brott (the ”political offence exception”). The Act innehåller emellertid inte något sådant uttryckligt förbud.
The Act innehåller vidare bestämmelser om utlämning då det föreligger risk för dödsstraff (se närmare nedan).
Det brittiska utlämningsförfarandet involverar såväl regeringen i form av the Secretary of State6 (”ministern”) som domstol. Domstolen fastställer om lagens villkor för utlämning är uppfyllda och ministern beslutar slutligen huruvida utlämning ska beviljas.
En utlämningsframställning mottas av ministern som gör en första granskning av den. Den översänds därefter till den brittiska motsvarigheten till tingsrätten (Magistrates’ Courts) som, om skäl för det föreligger, häktar den eftersökte. Redan i detta inledningsskede av förfarandet har rätten att fastställa ett datum för när själva utlämningsfrågan ska prövas (som regel inom två månader).
Om den eftersökte samtycker till utlämningen krävs enligt the Act inte någon domstolsprövning av utlämningen; ärendet ska då prövas enbart av ministern.
Rätten har att pröva om själva brottet som det begärs utlämning för, är ”utlämningsbart”, dvs. om kraven avseende dubbel straff-
6 I Storbritannien är Secretary of State vissa medlemmar av regeringen (the Cabinet), utsedda av premiärministern, dvs. ämbetet motsvarar vissa svenska statsrådsposter. Det finns således flera Secretary of State, exempelvis Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs (Utrikesminister) och Secretary of State for Justice (Justitieminister). I teorin finns det emellertid bara en befattning som Secretary of State och i lagtext hänvisas därför som regel bara till “the Secretary of State”, så också i the Act. I the Act anges även att beslut som enligt the Act ska fattas av the Secretary of State måste signeras av någon av följande: the Secretary of State, a
Minister of State, a Parliamentary Under-Secretary of State eller av a senior official.
barhet och strafftrösklar är uppfyllda. Rätten har vidare att ta ställning till om det med hänsyn till principen om ne bis in idem, förbuden mot utlämning vid risk för ovidkommande hänsyn hänförliga till ras, religion etc. eller då det med hänsyn till tidsaspekten vore orättfärdigt eller grymt att utlämna, eller det villkor som gäller för vissa situationer hänförliga till Gisslankonventionen, föreligger hinder mot utlämning. Rätten har vidare att ta ställning till om det föreligger tillräcklig bevisning för den eftersöktes skuld. I förhållande till vissa länder (USA, Kanada, Australien och Nya Zeeland) har Storbritannien ingått överenskommelse om att acceptera bevisvärderingar gjorda i dessa länder, i vilka fall rätten alltså inte har att göra någon bevisvärdering. Rätten har även att undersöka om en utlämning av den eftersökte är förenlig med Europakonventionen. Kommer rätten fram till att hinder mot utlämning inte föreligger i något av de nämnda avseendena ska ärendet sändas till ministern för dennes beslut i utlämningsfrågan. Skulle rätten ha kommit fram till att hinder föreligger i något avseende, ankommer det på rätten att försätta den eftersökte på fri fot.
Uppkommer under rättens handläggning den situationen att den eftersökte i Storbritannien ska lagföras eller avtjäna straff för brott, ska utlämningsprocessen som huvudregel skjutas upp till dess att det brittiska intresset inte längre föreligger. Utlämningsprocessen kan vidare uppskjutas genom förordnande av ministern, om det under ärendets handläggning inkommer en med den föreliggande utlämningsframställningen konkurrerande utlämningsframställning, i avvaktan på att ministern ska besluta vilken av utlämningsframställningarna som ska ha försteg framför den andra. Rätten kan vidare under ärendets handläggning frige den eftersökte, eller förordna om uppskjutande av utlämningsprocessen, om det under processen framkommer att det av skäl hänförliga till den eftersöktes fysiska eller mentala hälsa, vore orättfärdigt eller grymt att utlämna denne.
Som framgått ska rätten, efter att den gått igenom om en rad av de villkor som uppställs i the Act är uppfyllda, översända ärendet till ministern för beslut om den eftersökte ska utlämnas till den ansökande staten. Ministern har därvid att ta ställning till frågor rörande dödsstraff, specialitetsprincipen och om brittiskt intresse av lagföring eller straffverkställighet föreligger.
Om den eftersökte riskerar, kommer att, eller har dömts till dödsstraff i den ansökande staten får ministern bevilja utlämning, endast om denne mottar en skriftlig försäkran, som bedöms vara
tillräcklig, om att dödsstraff inte kommer att dömas ut eller, om det döms ut eller har dömts ut, inte kommer att verkställas. Ministern får vidare inte bevilja utlämning om den ansökande staten inte respekterar specialitetsprincpen. Detta utlämningsförbud gäller emellertid inte om den eftersökte har samtyckt till utlämningen. Ministern har vidare att i förekommande fall, efter vissa i the Act fastlagda kriterier, väga ett utländskt och ett brittiskt intresse av lagföring eller straffverkställighet mot varandra.
Att märka när det gäller ministerns överväganden i frågan om utlämning ska beviljas, är att den brittiska lagtexten, till skillnad från den svenska utlämningslagen, inte är utformad så att en fri prövningsrätt tillkommer ministern. Föreligger inte hinder mot utlämning enligt de i the Act angivna villkoren för utlämning, ska utlämning beviljas.
Rättens beslut att låta ärendet gå vidare till ministern (vilket alltså innebär att rätten inte funnit hinder mot utlämning möta) och ministerns beslut att utlämna, kan överklagas av den eftersökte till nästa domstolsinstans (the High Court of Justice). Överklagande är dock inte möjligt om den eftersökte samtyckt till utlämningen. Gäller överklagandet rättens beslut och har detta sänts till ministern för beslut huruvida utlämning ska ske, prövas dock inte överklagandet förrän ministern meddelat sitt beslut; vägrar denne utlämning finns det ju inte skäl att pröva överklagandet. Har rättens eller ministerns beslut gått den ansökande staten emot, kan beslutet även å dennas vägnar överklagas till the High Court of Justice. Beslut av the High Court of Justice kan överklagas till Storbritanniens högsta domstol (The Supreme Court of the United
Kingdom)7. För att denna domstol ska pröva beslutet krävs emellertid antingen tillstånd från domstolen själv eller från the High Court of Justice.
9.3.3. Tyskland
För utlämning från Tyskland krävs enligt tysk rätt inte något utlämningsavtal mellan Tyskland och den ansökande staten. Föreligger inte något sådant avtal länderna emellan, regleras utlämning
7The Supreme Court of the United Kingdom är en relativt ny institution, som inrättades enligt Constitutional Reform Act 2005. Domstolen började arbeta den 1 oktober 2009 och ersatte då laglorderna i det brittiska överhuset (the House of Lords).
från Tyskland till land utanför EU av den tyska lagen om internationell rättshjälp i brottmål (IRG)8.
Av den tyska grundlagen9 följer att tysk medborgare inte får utlämnas till land utanför EU.10 Tysk rätt tillåter under vissa omständigheter dubbelt medborgarskap, men gör i utlämningshänseende inte skillnad på dem som endast innehar tyskt medborgarskap och dem som innehar tyskt och ett annat medborgarskap.11
IRG uppställer i övrigt ett antal villkor för utlämning. IRG uppställer krav på dubbel straffbarhet för utlämning. Samma strafftrösklar för utlämning som Sverige ställer upp gäller även i Tyskland. För utlämning krävs således att för brottet enligt tysk lag är föreskrivet fängelse ett år eller mer, och gäller saken utlämning för straffverkställighet krävs att påföljden utgör en ”frihetsberövande sanktion” om minst fyra månader samt att det återstår minst fyra månader av detta straff att avtjäna.
Utlämning får inte ske för politiskt brott. Förbudet mot utlämning för politiskt brott gäller emellertid inte om det aktuella brottet avser folkmord, mord eller dråp, eller försök eller medhjälp till dessa brott.
Utlämning får inte heller ske för brott som uteslutande avser brott mot militära plikter.
Enligt IRG upprätthålls, vid beviljande av utlämning, specialitetsprincipen fullt ut.
Utlämning får vidare inte ske om straffet för de aktuella gärningarna i den ansökande staten är dödsstraff, såvida inte denna stat försäkrar att dödsstraff inte kommer att utdömas eller verkställas.
Enligt IRG (73 §) får utlämning inte ske om denna ”går emot de väsentliga grundsatserna för den tyska rättsordningen”. I praxis har detta villkor uttolkats att innefatta bl.a. att:
den eftersökte efter utlämningen inte får riskera tortyr eller annan omänsklig behandling eller bestraffning, den eftersökte efter utlämningen måste ha möjligheter att försvara sig mot anklagelserna och därvid ha rätt till en advokat, en proportionalitetsprincip (mellan brott och straff) måste upprätthållas, samt att
8 Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG), 23.12.1982. 9 Art. 16, Grundgesetz. 10 Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder har föranlett ändringar i den tyska grundlagen som gör det möjligt att till annat EU-land utlämna tyska medborgare, art. 16 st 2 Grundgesetz. 11 Frågan är prövad av den tyska författningsdomstolen (Bundesverfassungsgericht) bl.a. i fallet BVerfG, 2 BvR 2236/04 vom 18.7.2005.
den minimistandard som får anses följa av folkrätten i fråga om rättssäkerhet och mänskliga rättigheter måste upprätthållas.
Sammanfattningsvis kan sägas att tolkningen av 73 § IRG mynnat ut i att för utlämning från Tyskland krävs att de för en rättsstat centrala principerna måste upprätthållas. I sammanhanget måste dock anföras, att Tyskland kan komma att acceptera utlämning till stater där förhållandena är sådana att det exempelvis föreligger en generell risk för tortyr, under förutsättning att det ansökande landet i det enskilda fallet utfäster en garanti att så inte kommer att ske.
Förfarandet vid utlämning från Tyskland företer stora likheter med det svenska förfarandet vid utlämning från Sverige. Även enligt IRG är det således fråga om ett samspel mellan domstol och regeringen. Den tyska motsvarigheten till hovrätten (Oberlandesgericht) i den delstat, där den eftersökte befinner sig eller är bosatt, prövar om utlämning kan ske. Endast om hovrätten kommer fram till att hinder mot utlämning inte föreligger har det tyska justitiedepartementet (Bundesministerium der Justiz) i samförstånd med det tyska utrikesdepartementet (Auswärtiges Amt) möjlighet att bevilja utlämning. Varken hovrätts- eller regeringsbeslutet kan överprövas av annan instans i sak. Möjlighet finns dock att överklaga utlämningen till den tyska författningsdomstolen (Bundesverfassungsgericht) på den grunden att den strider mot den tyska konstitutionen, främst då såvitt avser sådana medborgerliga fri- och rättigheter som är garanterade av den tyska konstitutionen. För att författningsdomstolen ska ta upp ärendet krävs dock prövningstillstånd.
9.4. Länder utom EU med vilka Sverige har verksamma utlämningsavtal
9.4.1. Australien
Utlämning från Australien regleras i the Extradition Act 1988 (the
Act). I sammanhanget bör nämnas att den australiensiska utlämningsrätten de senaste åren varit föremål för en översyn av det australiensiska justitiedepartementet (Attorney-General’s Department).12
12 Inledningen på översynen var rapporten A new extradition system. A review of Australia’s extradition law and practice, December 2005, Australian Government, Attorney-General’s Department. De ändringsförslag som rapporten initierade gick på remiss under 2009, och bereddes därefter under 2010.
The Act tar i skilda delar upp utlämning från Australien till Nya Zeeland och utlämning från Australien till övriga länder, s.k. ”utlämningsländer” (extradition countries). Utlämning till Nya Zeeland innebär ett enklare förfarande, utan inblandning från något av ländernas regeringar. I den följande redogörelsen bortses från vad som gäller i förhållande till Nya Zeeland.
Som extradition countries räknas först och främst alla de länder med vilka Australien har utlämningsavtal. För utlämning från Australien krävs dock inte att det existerar ett utlämningsavtal mellan Australien och den ansökande staten. För utlämning utan något bakomliggande avtal, krävs emellertid att det ansökande landet i en förordning har förklarats vara ett extradition country, varvid bestämmelserna i the Act blir tillämpliga även i förhållande till detta land. Mellan Danmark och Australien exempelvis, föreligger inte något bilateralt utlämningsavtal, men Danmark har förklarats vara ett extradition country.
Det faktum att den eftersökte är australiensisk medborgare innebär inte något hinder mot utlämning enligt australiensisk rätt. Den australiensiske justitieministern, som är den som fattar det slutliga utlämningsbeslutet, kan emellertid (om det inte på grund av ett bilateralt avtal föreligger en förpliktelse att utlämna även egna medborgare) i stället för att utlämna den egna medborgaren, samtycka till att denne åtalas i Australien för det aktuella brottet. Detta synes emellertid aldrig ha inträffat i praktiken; föreligger förutsättningar för utlämning utlämnas även den som är australiensisk medborgare.
The Act skiljer på vissa förutsättningar som ska föreligga för att utlämning ska få beviljas och hinder mot utlämning (extradition objections).
Som förutsättning för utlämning uppställs krav på dubbel straffbarhet och som strafftröskel uppställs krav på att det för brottet enligt såväl australiensisk som det ansökande landets lag, är föreskrivet fängelse ett år eller mer. Vidare uppställs krav på att den eftersökte antingen är dömd eller häktad i det ansökande landet. Några krav på bevisning i skuldfrågan uppställer the Act emellertid inte.13
The Act räknar upp fem utlämningshinder:
om det aktuella brottet är ett politiskt brott i förhållande till det ansökande landet,
13 Denna ”no evidence standard” har varit en medveten strategi för att göra det möjligt för Australien att ingå utlämningsförbindelser även med ”civil law countries”. Se den tidigare nämnda rapporten, s. 20.
om syftet med utlämningsbegäran egentligen är att åtala eller straffa den eftersökte på grund av dennes ras, religion, nationalitet eller politiska åsikter eller för ett brott som är att anse som politiskt i förhållande till det ansökande landet,
om den eftersökte efter utlämningen riskerar att i det ansökande landet bli utsatt för en partisk rättegång eller bli straffad, kvarhållen eller få sin personliga frihet inskränkt, på grund av sin ras, religion, nationalitet eller politiska åsikter,
om det handlande som utgör det brott för vilket det begärs utlämning, hade ägt rum i Australien vid den tidpunkt då utlämningsframställningen mottogs, skulle ha utgjort ett brott enligt den australiensiska militära lagstiftningen, och inte samtidigt också ett brott enligt den australiensiska allmänna strafflagen,
om den eftersökte har frikänts eller blivit benådad av behörig domstol eller myndighet i det ansökande landet eller Australien, eller har avtjänat det straff som föreskrivs i lagen i det ansökande landet eller Australien, för det brott som utlämningen avser, eller för annat brott bestående i samma handlande som det brott som utlämningen avser.
Politiskt brott i förhållande till ett land, definieras i the Act som ett brott mot det landets lag som är av politisk karaktär. I the Act anges att frågan om brottet är av politisk karaktär bl.a. är beroende av omständigheterna under vilka det begicks samt av huruvida det finns flera olika tävlande politiska partier i landet. Som politiskt brott ska dock enligt the Act inte räknas:
ett brott som består i ett sådant handlande som det hänvisas till i vissa angivna artiklar i tio särskilt angivna konventioner,14
ett brott som enligt ett multilateralt utlämningsavtal i förhållande till det ansökande landet eller till vilket land som helst, ska betraktas som ett brott för vilket en person ska kunna utlämnas, och som i en förordning tillkännagivits som ett brott som vid fråga om utlämning inte ska betraktas som politiskt i förhållande till det ansökande landet eller till vilket land som helst,
14 Haagkonventionen, Montrealkonventionen, Finansieringskonventionen, Diplomatskyddskonventionen, FN:s konvention den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord, Gisslankonventionen, FN:s tortyrkonvention, Romkonventionen, Romprotokollet och Terroristbombningskonventionen.
vissa angivna typer av attentat mot statsöverhuvud eller mot medlem av ett statsöverhuvuds familj, eller
vissa typer av attentat mot en persons liv som begåtts under omständigheter som medfört att handlandet inneburit en direkt eller indirekt fara för andra människors liv, och som i en förordning tillkännagivits som ett brott som vid fråga om utlämning inte ska betraktas som politiskt i förhållande till det ansökande landet.
Utlämning får vidare enligt the Act, endast beviljas om (justitieministern är övertygad om att) den eftersökte inte riskerar tortyr i det ansökande landet och om – när det brott för vilket utlämning begärts bestraffas med dödsstraff i det ansökande landet – detta land ställer en garanti om att den eftersökte antingen inte kommer att ställas till svars för detta brott eller inte kommer att dömas till döden, alternativt att ett dödsstraff som döms ut, inte kommer att verkställas. Utlämning får vidare endast beviljas om den ansökande staten har försäkrat att den kommer att respektera specialitetsprincipen i förhållande till den eftersökte.
Förfarandet vid utlämning från Australien har likheter med det svenska utlämningsförfarandet.
En utlämningsframställning tas emot av det australiensiska justitiedepartementet. Justitieministern (the Attorney-General) avgör på helt diskretionära grunder huruvida utlämningsprocessen bör tillåtas gå vidare. Om denne anser att så bör ske, ska en underrätt (a magistrate of a Territory eller a magistrate of a State15) meddelas att utlämningsframställningen mottagits. Sådant meddelande ska dock lämnas endast om ministern är av uppfattningen att något utlämningshinder inte föreligger, att den eftersökte har dömts eller häktats i den ansökande staten och att det aktuella brottet uppfyller kraven på dubbel straffbarhet och strafftröskel. Om den eftersökte inte redan är provisoriskt frihetsberövad, ska domaren, som huvudregel, utfärda en häktningsorder avseende den eftersökte. Domaren har därefter att ta ställning till om förutsättningar för utlämning föreligger. Sådant ställningstagande görs efter förhandling. Förhandling ska hållas först efter att såväl den ansökande staten (företrädd av den australiensiske riksåklagaren, the Commonwealth Director of
Public Prosections, CDPP) som den eftersökte haft skälig tid att
15 Australien är en federal stat som består av sex delstater och två större fastlandsterritorier (”territories”). Det finns även mindre territorier som administreras direkt av den federala statsmakten.
förbereda sig inför denna. Samtycker den eftersökte till utlämningen sker emellertid inte någon domstolsprövning av utlämningen, utan ärendet går tillbaka till justitieministern för prövning av frågan om utlämning ska beviljas. Såväl den ansökande staten som den eftersökte kan, inom femton dagar från beslutet, överklaga rättens beslut hos nästa instans (the Federal Court eller the Supreme
Court of the State or Territory). Även detta beslut kan sedan, inom femton dagar från beslutet, överklagas hos nästa instans (the Full Court of the Federal Court).
När slutligt domstolsbeslut föreligger i utlämningsfrågan (eller, som tidigare nämnts, om den eftersökte samtyckt till utlämningen), har justitieministern att fatta beslut i utlämningsfrågan. Utlämning kan endast beviljas om domstolsbeslutet innebär att förutsättningar för utlämning föreligger. Ministern har vid sin prövning uttryckligen att ta ställning till om något av de fem utlämningshindren föreligger. Ministern har även att säkerställa att den eftersökte inte riskerar tortyr eller dödsstraff och att det ansökande landet kommer att respektera specialitetsprincipen. Finns risk i något av dessa avseenden får utlämning inte beviljas. Ministerns slutliga beslut i frågan om utlämning ska beviljas, när denne väl kommit fram till att något lagligt hinder mot utlämning inte föreligger, vilar (liksom den svenska regeringens enligt UtlämningsL) på helt diskretionära grunder. I sammanhanget måste dock erinras om Australiens många utlämningsavtal, enligt vilka landet i många fall är folkrättsligt förpliktad att utlämna, om inte specifika skäl att avslå utlämningsframställningen som godtas av avtalen föreligger.
Det av justitieministern inledningsvis fattade beslutet att låta utlämningsframställningen gå vidare till prövning i domstol, samt dennes slutliga beslut i utlämningsfrågan, kan överklagas till domstol. Regeringen (justitieministern) företräds härvid av motsvarigheten till den svenska justitiekanslern (the Australian Government
Solicitor, AGS).
Som framgått av redogörelsen över det australiensiska förfarandet, innebär detta att bl.a. de utlämningshinder som anges i the Act måste prövas av såväl domstolen (kanske i flera instanser) som av justitieministern. Det är bl.a. denna dubbelprövning som den pågående översynen av the Act har till syfte att undvika. Översynen syftar också bl.a. till att begränsa de nuvarande mycket vida möjligheterna till överprövning av såväl domstols- som ministerbeslut.16
16A new extradition system. A review of Australia’s extradition law and practice, December 2005, Australian Government, Attorney-General’s Department, s. 20 ff.
9.4.2. Kanada
Utlämning från Kanada regleras i the Extradition Act, S.C. 1999, c. 18 (the Extradition Act). Enligt the Extradition Act kan utlämning ske från Kanada på grund av ett bilateralt utlämningsavtal eller ett multilateralt instrument som tillåter utlämning. Kanada har idag ingått 51 utlämningsavtal och har samtidigt tillträtt en rad multilaterala konventioner som innehåller bestämmelser i fråga om utlämning. Ett antal länder är vidare listade som ”extradition partners” i en förteckning till the Extradition Act. Utlämning kan ske även till dessa länder, utan att det mellan dessa och Kanada finns något bakomliggande utlämningsavtal. The Extradition Act tillåter slutligen även att den kanadensiska utrikesministern (the Minister of
Foreign Affairs), med justitieministerns (the Minister of Justice) godkännande, i ett specifikt utlämningsfall ingår ett särskilt avtal med en annan stat för att möjliggöra en utlämning.
Det faktum att den eftersökte är kanadensisk medborgare innebär inte något hinder mot utlämning enligt kanadensisk rätt.
The Extradition Act uppställer vissa grundläggande krav för att utlämning ska få ske. Krav uppställs på dubbel straffbarhet. Vad avser strafftrösklar gäller enligt den kanadensiska lagen som huvudregel att utlämning endast kan ske om det för brottet enligt såväl den ansökande statens som Kanadas lag, är föreskrivet fängelse eller annan frihetsberövande påföljd i två år eller mer. Gäller saken utlämning för straffverkställighet krävs att minst sex månader av en frihetsberövande påföljd återstår att avtjäna.
Specialitetsprincipen är inte absolut tillämplig enligt kanadensisk rätt, men kan, då det anses lämpligt, uppställas som villkor för en utlämning. Specialitetsprincipen är emellertid upptagen i de flesta av Kanadas utlämningsavtal; den andra staten har då att, i enlighet med avtalet, respektera principen.
En utlämningsbegäran ska enligt the Extradition Act avslås:
om utlämningen, med hänsyn taget till alla relevanta omständigheter, skulle vara orättfärdig eller grym, eller
om syftet med utlämningsframställningen är att åtala eller straffa den eftersökte på grund av dennes ras, religion, nationalitet, etniska ursprung, språk, hudfärg, politiska åsikt, kön, sexuella läggning, ålder, mentala eller fysiska funktionshinder eller status eller om den eftersöktes samhällsställning på grund av något av dessa angivna skäl skulle försämras efter en utlämning.
En utlämningsbegäran får enligt the Extradition Act avslås om den handling som den eftersökte begärs utlämnad för straffas med döden i den ansökande staten.
En utlämningsbegäran ska vidare enligt the Extradition Act avslås på följande grunder, om annat inte följer av ett bilateralt utlämningsavtal (som huvudregel har dessa avslagsgrunder således företräde framför vad som kan följa av en multilateral överenskommelse):
om preskription inträtt enligt den ansökande statens lag, om den gärning som det begärs utlämning för är ett militärt brott som inte också är ett brott enligt den allmänna strafflagen, eller om den gärning som det begärs utlämning för är ett politiskt brott eller ett brott av politisk karaktär.
Enligt the Extradition Act är emellertid en gärning som utgör ett brott som nämns i ett multilateralt utlämningsavtal som Kanada tillträtt, och som innebär att Kanada är förpliktat att utlämna den eftersökte eller att ställa denne inför rätta i Kanada, inte att anse som ett politiskt brott eller ett brott av politisk karaktär, i den mening som avses i the Extradition Act.
Följande gärningar är inte heller enligt the Extradition Act att anse som ett politiskt brott eller ett brott av politisk karaktär:
mord eller dråp, vållande av allvarlig kroppsskada, sexuellt övergrepp, kidnappning, bortförande, gisslantagande eller utpressning, användandet av sprängmedel, brandbomber, anordningar eller ämnen under förhållanden som sannolikt sätter människoliv i fara eller sannolikt orsakar allvarlig kroppsskada eller betydande materiell skada, försök, förberedelse, stämpling eller medhjälp till någon sådan gärning som räknats upp i de föregående fem punkterna.
Även vad avser dessa negativa definitioner av vad som anses vara ett politiskt brott, kan emellertid annat följa av ett bilateralt avtal, i vilket fall det bilaterala avtalet har företräde.
En utlämningsbegäran får vidare enligt the Extradition Act avslås på följande grunder, om annat inte följer av ett bilateralt utlämningsavtal:
om den eftersökte, i fall denne ställdes inför rätta i Kanada, enligt kanadensisk rätt inte skulle kunna dömas på grund av en tidigare frikännande eller fällande dom,
om den eftersökte dömts i sin utevaro och inte, efter en utlämning, har rätt att få sin sak prövad på nytt,
om den eftersökte vid tiden för brottet var yngre än arton år och den lag som gäller i den ansökande staten är oförenlig med de i den kanadensiska the Youth Criminal Justice Act gällande grundläggande principerna,
om den gärning som det begärs utlämning för är föremål för straffprocessuellt förfarande i Kanada mot den eftersökte, eller
om ingen av de gärningar som den ansökande staten baserar sin framställning på, begicks på denna stats territorium.
Det kanadensiska utlämningsförfarandet inbegriper såväl domstol som justitieministern. Dessa har emellertid olika roller och prövar inte, som är fallet enligt många andra länders utlämningsrätt, samma villkor.
En utlämningsframställning ges in till justitieministern. Denne har att kontrollera att det för det aktuella brottet är föreskrivet fängelse eller annan frihetsberövande påföljd i två år eller mer i den ansökande staten och att, om saken gäller utlämning för straffverkställighet, minst sex månader av en frihetsberövande påföljd återstår att avtjäna. Anser ministern att dessa förutsättningar är uppfyllda, får denne bemyndiga den kanadensiske riksåklagaren (the Attorney
General of Canada) att hos domstol (den kanadensiska motsvarigheten till tingsrätten, vilken har olika namn i olika provinser, i
Quebec är det exempelvis the Superior Court), å den ansökande statens vägnar, begära den eftersökte häktad i avvaktan på utlämning. Ett sådant bemyndigande ska innehålla den eftersöktes namn eller signalement, uppgift om det ansökande landet samt uppgift om det eller de brott som enligt kanadensisk rätt motsvarar den gärning som den eftersökte påstås ha begått eller har dömts för. Ministern kan när som helst återta sitt bemyndigande, i vilket fall domstolen ska försätta den eftersökte på fri fot och undanröja varje beslut som inskränker den eftersöktes frihet. När domstolen emottagit riksåklagarens begäran enligt ovan, har denna att bestämma tid för förhandling i utlämningsfrågan.
Efter utlämningsförhandlingen har domstolen att besluta om den eftersökte ska häktas i avvaktan på utlämning; i annat fall ska denne försättas på fri fot. Den eftersökte ska häktas om:
när saken gäller utlämning för lagföring, det föreligger bevis om handlande som, om detta hade begåtts i Kanada, skulle ha räckt för väckande av åtal för det kanadensiska brott som anges i justitieministerns bemyndigande, och domstolen är övertygad om att den aktuella personen är den person som eftersöks av det ansökande landet, och
när saken gäller utlämning för straffverkställighet, domstolen är övertygad om att den eftersökte fällts till ansvar för sådant handlande som motsvarar det kanadensiska brott som anges i justitieministerns bemyndigande, och domstolen är övertygad om att den aktuella personen är den person som fällts till ansvar i domen. (Om inte annat följer av ett utlämningsavtal mellan Kanada och den ansökande staten, ska, om den eftersökte dömts i sin utevaro, domstolen emellertid i detta hänseende pröva saken som om utlämning begärs för lagföring.)
Har domstolen beslutat att den eftersökte ska häktas i avvaktan på utlämning, ska ärendet överlämnas till justitieministern för beslut i utlämningsfrågan. Som huvudregel ska ministern fatta beslut inom 90 dagar efter att den eftersökte häktats i avvaktan på utlämning. Ministern får begära de garantier från den ansökande staten som denne finner lämpliga och får ställa upp de villkor för utlämningen som befinns lämpliga, häri inkluderande sådana villkor som är att hänföra till specialitetsprincipen. Ministern ska avslå utlämningsansökan om denne finner att någon av de grunder som tidigare redogjorts för som grunder som ska leda till avslag, föreligger. Ministern får vidare avslå utlämningsansökan om denne på samma sätt finner att någon av de grunder som tidigare redogjorts för som grunder som får leda till avslag, föreligger.
Såväl domstolens beslut att låta häkta den eftersökte i avvaktan på utlämning, som justitieministerns beslut att utlämna denne, kan överklagas av den eftersökte (till the Court of Appeal i den provins där beslutet att häkta den eftersökte i avvaktan på utlämning fattades). The Court of Appeal kan både beordra justitieministern att vidta en åtgärd som ministern i strid med lagen underlåtit att vidta och förklara ministerbeslutet ogiltigt eller olagligt samt återförvisa ärendet till ministern för beslut i enlighet med domstolens instruk-
tioner. I vissa fall, då ministerbeslutet överklagats, har the Court of Appeal, för att försäkra sig om att utlämningsbeslutet inte stridit mot mänskliga rättigheter, krävt att justitieministern sett till att den ansökande staten uppfyllt vissa villkor, innan utlämningen beviljades.
Den ansökande staten har enbart möjlighet att till the Court of Appeal överklaga domstolens beslut att försätta den eftersökte på fri fot.
Beslut av the Court of Appeal kan, av såväl den eftersökte som den ansökande staten, överklagas vidare till Kanadas högsta domstol (the Supreme Court of Canada). För att denna domstol ska ta upp ärendet krävs emellertid prövningstillstånd.
Den eftersökte kan, när som helst under utlämningsförfarandet, samtycka till utlämningen. Samtycket får bl.a. till följd att någon domstolsprövning inte behöver göras, och att vissa av de angivna avslagsgrunderna inte är tillämpliga.
9.4.3. USA
USA har ingått bilaterala utlämningsavtal med över hundra av världens länder och har även ingått ett antal multilaterala utlämningsöverenskommelser (däribland utlämningsavtalet med EU). Det ansågs länge, inom USA, att utlämning från USA av konstitutionella skäl endast kunde beviljas under förutsättning att det förelåg ett avtal mellan USA och den ansökande staten. Domstolsuttalanden i flera rättsfall antydde emellertid att detta krav på avtal egentligen inte var ett krav som härrörde från den amerikanska konstitutionen, utan berodde på att den amerikanska kongressen underlåtit att stifta någon lag i frågan.17 Det finns sedan 1996 en lag som under vissa förutsättningar möjliggör utlämning av utländska medborgare även till länder med vilka USA inte har något utlämningsavtal.18 Samma år tillkom även en lag som möjliggör utlämning till Jugoslavien- och Rwandatribunalerna. Till en början var emellertid inte alla amerikanska domstolar, vilka det åligger att avgöra om förutsättningar för utlämning föreligger, övertygade om att en utlämning utan bakomliggande utlämningsavtal kunde anses förenlig med konstitutionen.19
17 Se CRS Report for Congress, Extradition To and From the United States: Overview of the
Law and Recent Treaties, updated March 17, 2010, s. 3 f. 18 18 U.S.C 3181(b). 19 I ett fall som gällde utlämning till Rwanda-tribunalen hävdade underrättsdomaren (the federal magistrate judge) att principen om den konstitutionella maktdelningen uteslöt utläm-
Den nämnda lagen från 1996 möjliggör utlämning till länder med vilka USA inte har något utlämningsavtal, av personer som inte är civilpersoner, amerikanska medborgare eller bofasta i USA, och som har begått våldsbrott mot amerikanska medborgare i främmande länder, om den amerikanska justitieministern (the Attorney General), skriftligen intygar att den främmande regeringen presenterat bevis som visar att om brotten hade begåtts i USA, skulle de ha utgjort viss typ av våldsbrott (ung. allmänfarlig ödeläggelse) och att brotten inte är av politisk natur.
Förfarandet vid utlämning från USA, då det antingen föreligger ett utlämningsavtal mellan USA och den ansökande staten eller då lagen från 1996 är tillämplig, regleras i lag (United States Code [U.S.C.], Title 18, Sections 3181-3196). Vad avser själva villkoren för utlämning regleras dessa genom de olika utlämningsavtalen (det bortses här, och i det följande, från den speciella situation då 1996 års lag är tillämplig). En redogörelse för den amerikanska utlämningsrätten får således bygga på vilka bestämmelser USA:s utlämningsavtal i regel innehåller.20
Utlämning enligt avtalen är vanligen begränsad till vissa specifika brott. Många av avtalen innehåller en lista på brott för vilka utlämning får beviljas. Senare avtal ställer, i stället för att innehålla en lista på brott, upp krav på dubbel straffbarhet och anger vissa strafftrösklar för utlämning; i vissa – exempelvis i avtalet med EU – ställs krav på att brottet enligt båda staternas lag, är belagt med frihetsstraff i mer än ett år, i vissa andra – exempelvis i det med Sverige, som i detta hänseende, trots bestämmelsen i EU-avtalet, alltjämt ska tillämpas – ställs krav på att brottet enligt båda staternas lagar är belagt med frihetsstraff under en tid om minst två år.
Utlämningsavtalen innehåller för det mesta en vägransgrund avseende militära och politiska brott, innebärande att utlämning för sådana brott antingen får eller ska vägras. Vad gäller definitionen av
ning i avsaknad av ett avtal, eftersom konstitutionen kräver att den verkställande makten, när den ingår fördrag, måste göra detta med samtycke och råd från Senaten och varje utlämning från USA, fram till att Kongressen stiftade lag i frågan, hade skett i enlighet med bestämmelser i ett giltigt utlämningsfördrag. Högre domstol (the Court of Appeals) fastslog senare att den verkställande makten visserligen behövde visst lagligt bemyndigande för att utlämna, men att konstitutionen inte krävde att sådant bemyndigande härrörde från ett utlämningsavtal. Den amerikanska högsta domstolen (the Supreme Court) avslog sedermera en begäran att överpröva the Court of Appeals beslut. Se Surrender of Ntakirutimana, 988 F.Supp. 1038, 1042 (S.D. Tex. 1997), Surrender of Ntakirutimana, No. CIV. A. L-98-43, 1998 WL 655708 (S.D. Tex. Aug.6, 1998), Ntakirutimana v. Reno, 184 F.3d 419, 426 (5th Cir. 1999) och 528 U.S. 1135 (2000). 20 Redogörelsen härvidlag bygger på CRS Report for Congress, Extradition To and From the
United States: Overview of the Law and Recentr Treaties, updated March 17, 2010, s. 5 ff.
politiskt brott kräver amerikanska domstolar vanligtvis, att en eftersökt som på denna grund söker undkomma att bli utlämnad ”påvisar att de påstådda brotten begicks under och till följd av en våldsam politisk orolighet så som ett krig, en revolution eller ett uppror.”21
Till följd av den andra avtalsslutande statens krav innehåller en del av USA:s utlämningsavtal möjlighet att vägra utlämning när det finns risk för att dödsstraff kommer att utdömas; antingen i alla fall då dödsstraff riskeras eller endast i avsaknad av garantier om att ett dödsstraff som har dömts ut eller kommer att dömas ut inte verkställs.
Utlämningsavtalen innehåller för det mesta hänvisning till specialitetsprincipen.
USA:s utlämningsavtal innehöll tidigare, utan undantag, bestämmelser om att avtalet endast var tillämpligt på brott som begåtts på det ansökande landets eget territorium (territorialitetsprincipen). Som en konsekvens av i huvudsak terrorism och droghandel, gör USA emellertid idag själv anspråk på en vidare domsrätt än vad som följer av territorialitetsprincipen. USA har därför, med varierande resultat, försökt att eliminera avtalens utlämningshinder i detta avseende. En del av de nu existerande utlämningsavtalen innebär att utlämning ska beviljas oavsett var brottet begåtts, men många avtal innebär att utlämning får eller ska vägras, om den anmodade statens uppfattning är att den ansökande staten i det specifika fallet saknar jurisdiktion.
USA har länge varit motståndare till ett utlämningshinder hänförligt till att den eftersökte är medborgare i den anmodade staten. I utlämningsavtalen kan i huvudsak urskiljas tre olika ställningstaganden i denna fråga:
avtalet medger utlämning av alla personer, oavsett nationalitet, avtalet innebär att ingen av de avtalsslutande parterna förbinder sig att utlämna sina egna medborgare, avtalet innebär att ingen av de avtalsslutande parterna förbinder sig att utlämna sina egna medborgare, men den verkställande
21“demonstrat[e] that the alleged crimes were committed in the course of and incidental to a violent political disturbance such as a war, revolution or rebellion.” Se Kostotas v. Roche, 931 F.2d 169, 171 (1st Cir. 1991)(citing Eain v. Wilkes, 641 F.2d 504, 512 (7th Cir. 1981). Ordinola v. Hackman, 478 F.3d 588, 596-97 (4th Cir. 2007); Vo v. Benov, 447 F.3d 1235, 1241 (9th Cir. 2006); Barapind v. Enomoto, 400 F.3d 744, 750 (9th Cir. 2005); Escobedo v. United States, 623 F.2d 1098, 1104 (5th Cir. 1980); Sindona v. Grant, 619 F.2d 167, 173 (2d Cir. 1980); Quinn v. Robinson, 783 F.2d 776, 807-9 (9th Cir. 1986);Ornelas v. Ruiz, 161 U.S. 689, 692 (1896).
myndigheten i var och en av parterna ska ha behörighet att utlämna även dessa, om denna anser det vara riktigt att i det specifika fallet göra det.
Det vanligaste är att avtalen innebär att någon förpliktelse att utlämna egna medborgare inte föreligger. Ofta finns då en bestämmelse som, i fall då utlämning av det angivna skälet vägrats, ålägger den anmodade staten att i möjligaste mån lagföra den eftersökte i hemlandet. Att ett avtal inte innebär någon förpliktelse att utlämna egna medborgare, innebär inte att USA anser sig förhindrat att utlämna egna medborgare till den andra staten; huruvida så ska ske avgörs i det enskilda fallet av den amerikanska utrikesministern (the
Secretary of State) efter vad denne anser lämpligt.
Utlämningsavtalen innehåller vanligen principen om ne bis in idem; utlämning får således exempelvis inte beviljas om den eftersökte tidigare dömts eller frikänts för brottet. Vanligt är också att avtalen innehåller bestämmelser om hinder mot utlämning då preskription inträtt. I vissa avtal föreligger hinder mot utlämning då preskription inträtt enligt den ansökande statens lag, i vissa då sådan inträtt enligt den anmodade statens lag och i ytterligare vissa då preskription inträtt enligt någon av avtalsstaternas lag.
Det amerikanska utlämningsförfarandet inbegriper främst domstol och den amerikanska utrikesministern. En framställning om utlämning ges vanligen in via den diplomatiska vägen. Utlämningsframställningen vidarebefordras via det amerikanska utrikesdepartementet (the Department of State) till det amerikanska justitiedepartementet (the Department of Justice). Utrikesministern kan emellertid välja att inte låta framställningen gå vidare till justitiedepartementet, varvid utlämningen stoppas reda på detta stadium. Justitiedepartementet (dess enhet Office of International Affairs, OIA) granskar om framställningen är komplett och översänder, om så är fallet, ärendet till en Assistant United States Attorney22. Denne ser till att den eftersökte anhålls och grips samt att den eftersökte därefter ställs inför en underrättsdomare (a magistrate judge eller a district judge). Domaren har att hålla en förhandling för att avgöra huruvida förutsättningar för utlämning enligt ett tillämpligt utlämningsavtal (eller enligt den speciella lagen från 1996) föreligger. Domaren har därvid
22 I USA finns utplacerade över hela landet 93 United States Attorneys, vilka lyder under justitieministern (the Attorney General) och har till uppgift att företräda den amerikanska regeringen i olika mål inför domstol. En Assistant United States Attorney (av vilka det finns 350) arbetar under någon av dessa 93 United States Attorneys.
att kontrollera (med reservation för att viss avvikelse från denna ”checklista” kan följa av ett specifikt utlämningsavtal):
1. att det föreligger ett giltigt utlämningsavtal mellan USA och den
ansökande staten,
2. att den aktuella personen är den som eftersöks,
3. att det går att utlämna för det aktuella brottet (att själva brottet
är ”extraditable”),
4. att det aktuella brottet uppfyller kravet på dubbel straffbarhet,
5. att det föreligger sannolika skäl för att den eftersökte begått det
påstådda brottet,
6. att de dokument som krävs är ingivna i enlighet med amerikansk
lag, med reservation för vad som kan följa av specifika bestämmelser i utlämningsavtalet, översatta och i laga ordning bestyrkta, och
7. att övriga krav i utlämningsavtalet är uppfyllda.
Domaren ska vanligen inte göra efterforskningar om den ansökande statens rättsliga system eller beakta risken att den eftersökte, efter att ha utlämnats, kommer att bli illa behandlad. Denna amerikanska, genom domstolspraxis, fastlagda princip – ”the non-inquiry rule” – bygger på tanken att man får ta seden dit man kommer; begår man brott i ett visst land får man underkasta sig det landets rättsliga system och de straff som gäller i landet. Principens tillämpning i amerikansk rätt har emellertid tillåtits att modifieras genom avtal eller lagstiftning. USA:s tillträde till FN:s tortyrkonvention och den lagstiftning som följde i USA på tillträdet, har exempelvis ansetts skapa ett visst undantag från tillämpningen av principen. Risk för tortyr kan således innebära att hinder mot utlämning ska anses föreligga.
Om domaren anser att förutsättningar för utlämning föreligger, ska denne sätta upp ett beslut med innehåll att den eftersökte kan utlämnas, och till utrikesministern lämna över det bestyrkta beslutsdokumentet. Utrikesministern beslutar sedan, på diskretionära grunder, huruvida utlämning ska beviljas. Utrikesministerns beslut i fråga om utlämningen kan inte överklagas, vare sig av den eftersökte eller av den ansökande staten. Inte heller domarens beslut att lämna ärendet vidare till utrikesministern, kan överklagas, men den eftersökte kan ha rätt till en prövning i högre instans i frågan om det berättigade i
dennes frihetsberövande.23 En sådan prövning kommer dock endast att omfatta den tidigare domarens ställningstagande i frågan om det föreligger sannolika skäl för att den eftersökte begått det aktuella brottet samt, eventuellt, om det på grund av FN:s tortyrkonvention föreligger hinder mot utlämning.
Anser domaren att det föreligger hinder mot utlämning, sätter denne inte upp något beslut innebärande ett godkännande av utlämningen; utlämning kan då inte beviljas av utrikesministern. Domarens beslut (eller snarare icke-beslut) i detta avseende kan inte överklagas. Den ansökande statens sätt att angripa domarens ställningstagande anses vara att ge in ett nytt klagomål inför en annan domare, en process som den ansökande staten anses kunna upprepa i all oändlighet.24
I sammanhanget bör nämnas att den amerikanska förfarandekonstruktionen – dvs. att beslutanderätten i utlämningsärenden tillkommer utrikesministern men först efter att domstolen har gett sitt tillstånd till den – i USA har varit föremål för viss kritik som stridande mot den konstitutionsfästa maktdelningsprincipen; grundtanken är att den dömande makten självständigt har att avgöra specifika brott- och tvistemål, men att den inte bör placeras mitt i en verkställande eller lagstiftande process, så som att ges i uppgift att endast komma med rådgivande utlåtanden.
9.5. Vissa andra länder utom EU
9.5.1. Ryssland
Som grund för utlämning från Ryssland krävs, enligt den ryska straffprocessbalken25, antingen att det mellan Ryssland och den ansökande staten föreligger ett internationellt avtal om utlämning (exempelvis att även den ansökande staten tillträtt 1957 års utlämningskonvention) eller att den ansökande staten avger en ömsesidighetsförklaring, innebärande att denna stat under liknande omständigheter skulle bevilja en utlämning till Ryssland. Ryssland uppställer således en ömsesidighets- eller reciprocitetsprincip, för att bevilja utlämning.
23 Prövningen i detta avseende kan ske enligt rättsmedlet Habeas Corpus, som utgör ett skydd mot godtycklig häktning och härrör från engelsk common law. 24 CRS Report for Congress, Extradition To and From the United States: Overview of the
Law and Recent Treaties, updated March 17, 2010, s. 25. 25 Artikel 462, Ryska Federationens straffprocessbalk.
Även två av de övriga villkoren för utlämning från Ryssland, vilka den ryska rätten anger som ”grundläggande villkor”, framgår av den ryska straffprocessbalken. Enligt denna får endast utländsk medborgare eller den som är statslös utlämnas och utlämning får endast ske för gärningar som är straffbara enligt såväl den ryska strafflagen som den ansökande statens lag. Ryska medborgare får således inte utlämnas och den ryska rätten uppställer krav på dubbel straffbarhet.
Att ryska medborgare inte får utlämnas, följer även av den ryska grundlagen. Rysk rätt tillåter dubbelt medborgarskap, men gör i utlämningshänseende inte skillnad på dem som endast innehar ryskt medborgarskap och dem som innehar såväl ryskt som annat medborgarskap.
Övriga villkor för utlämning från Ryssland, vilka rysk rätt anger som ”allmänna villkor”, uppställs i den ryska straffprocesslagstiftningen.
Enligt denna gäller som strafftröskel för utlämning, när saken gäller utlämning för lagföring, att för brottet enligt rysk lag är föreskrivet frihetsberövande påföljd över ett år. Gäller saken utlämning för straffverkställighet krävs att den eftersökte är dömd till en frihetsberövande påföljd om minst sex månader.
Utlämning får endast beviljas om den ansökande staten garanterar att specialitetsprincipen kommer att respekteras.
I en rad av de internationella avtal med bärighet på utlämningsområdet som Ryssland ingått, finns bestämmelser om att utlämning inte ska beviljas om det aktuella brottet av den anmodade staten betraktas som ett politiskt brott (se exempelvis artikel 3 i 1957 års utlämningskonvention).
Den ryska lagstiftningen innehåller inte begreppet politiskt brott. Det uppställs inte något villkor i den ryska straffprocesslagstiftningen om att det för en utlämning aktuella brottet inte får vara politiskt. I den ryska federala lagen ”Om ratifikation av Europeiska utlämningskonventionen samt tilläggsprotokoll och andra tilläggsprotokollet till denna”26 föreskrivs emellertid att Ryssland, vid behandling av utlämningsfrågor, inte ska anse brott som är avsedda i en mängd konventioner som Ryssland tillträtt (däribland bl.a. FN:s konvention den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord, FN:s tortyrkonvention, de fyra Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll, Haagkonventionen,
26 Nr 190-FZ av 1999-10-25.
lade till
po
ng aktuella brottet inte får vara att betrakta som
ett
r då möjlighet att överklaga beslutet och
få
mstolens beslut att låta utlämningen stå
fast har vunnit laga kraft.
9.5.2. Thailand
liksom Ryssland, en reci-
pro
agen, får utlämning av egna medborgare dock ske. Detta
av utlämningsavtalet mellan Thailand och den ansökande
ller
3. det är fråga om utlämning enligt reciprocitetsprincipen. Montrealkonventionen, Diplomatskyddskonventionen och Gisslankonventionen), som politiska brott eller brott kopp
litiska brott.
Den ryska lagstiftningen uppställer inte heller något krav på att det för en utlämni
militärt brott. Vad gäller förfarandet vid utlämning från Ryssland är det enligt den ryska straffprocesslagstiftningen den ryske Riksåklagaren, eller dennes ställföreträdare, som beslutar huruvida den eftersökte ska utlämnas till den ansökande staten. Beslutar Riksåklagaren (eller dennes ställföreträdare) att bevilja utlämningen, har Riksåklagaren (eller ställföreträdaren) att skriftligen underrätta den eftersökte om beslutet. Den eftersökte ha
detta prövat i domstol.
Riksåklagarens beslut att utlämna den eftersökte, vinner laga kraft tio dygn efter att den eftersökte underrättats om detta, varefter utlämningen kan verkställas. Överklagas beslutet till domstol, verkställs detta inte förrän do
Utlämning från Thailand regleras av the Extradition Act (2008)27. För utlämning från Thailand krävs antingen att det föreligger ett utlämningsavtal mellan Thailand och den ansökande staten eller att den ansökande staten uttryckligen tillkännager att denna under liknade omständigheter i framtiden kommer att bevilja en utlämning till Thailand. Thailand uppställer således,
citetsprincip för att bevilja utlämning.
Thailand tillåter inte, som huvudregel, utlämning av thailändska medborgare. Under speciella omständigheter, angivna i den thailändska utlämningsl gäller om:
1. det följer
staten,
2. den eftersökte lämnar sitt medgivande till utlämningen, e
27 Utredningen har endast uppgift om den engelska översättningen av lagens titel: the Extradition Act B.E. 2551 (2008). Lagen trädde i kraft den 9 augusti 2008.
Thailand tillåter inte dubbelt medborgarskap. Gäller saken utlämning av en person som är medborgare i såväl Thailand som ett annat land, måste, för att huvudregeln om förbud mot utlämning av egna medborgare ska kunna tillämpas, frågan om den eftersöktes nationalitet därför avgöras innan beslut fattas i utlämningsfrågan.
Den thailändska utlämningslagen uppställer krav på dubbel straffbarhet och vissa strafftrösklar för att utlämning ska få beviljas; det aktuella brottet måste utgöra ett brott, vilket enligt både den ansökande statens lag och den thailändska lagen, kan straffas med döden, fängelse eller annat frihetsberövande under en tid om minst ett år. Den thailändska utlämningslagen tillåter även, liksom den svenska, utlämning för s.k. accessoriska brott, utan krav på viss strafftröskel för dessa brott, så länge kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt.
Som villkor för utlämning uppställer den thailändska lagen att specialitetsprincipen respekteras av den ansökande staten.
Utlämning får inte ske för militärt eller politiskt brott. Som politiskt brott ska emellertid enligt den thailändska utlämningslagen inte anses:
1. mord på, misshandel eller frihetsberövande av kung, drottning
eller tronarvinge,
2. mord på, misshandel eller frihetsberövande av statsöverhuvud
eller regeringsledare, eller nära familjemedlemmar till en sådan person,
3. ett brott som enligt en traktat som Thailand tillträtt, i utläm-
ningshänseende inte är att betrakta som ett politiskt brott.
Med militärt brott avses enligt den thailändska utlämningslagen ”specifikt militära brott” och inte ”vanliga” brott.
Den thailändska lagen innehåller principen om ne bis in idem; utlämning får inte beviljas om den eftersökte tidigare frikänts eller befunnits skyldig till det aktuella brottet, antingen av thailändsk domstol eller av domstol i den ansökande staten, och personen avtjänat straffet eller benådats eller beviljats amnesti. Utlämning får vidare inte ske om preskription eller annat hinder mot att lagföra personen inträtt enligt den ansökande statens lag.
Det thailändska utlämningsförfarandet involverar såväl den thailändska regeringen som domstol och har vissa likheter med det svenska utlämningsförfarandet, med den skillnaden dock att pröv-
ningen i domstol av huruvida hinder mot utlämning föreligger i det thailändska systemet har sin tyngdpunkt i underrätten.
En framställning om utlämning från en stat med vilken Thailand har ett utlämningsavtal, ges in till den thailändska centralmyndigheten, vilken den thailändska riksåklagaren (the Attorney General) är utsedd att vara. En utlämningsframställning från annan stat ges in via den diplomatiska vägen. Har utlämningsframställningen inkommit på diplomatisk väg, åligger det utrikesdepartementet att, om framställningen inte anses påverka landets internationella relationer och det inte heller anses föreligga något annat skäl mot att bevilja framställningen, vidarebefordra den till centralmyndigheten för fortsatt handläggning. Om framställningen däremot anses kunna påverka landets internationella relationer eller om det anses föreligga något annat skäl mot att bevilja den, ska utrikesdepartementet skyndsamt hänskjuta utlämningsframställningen tillsammans med ett eget utlåtande i frågan till regeringen för övervägande. Om regeringen instämmer i departementets uppfattning, ska den vidta de åtgärder som den finner lämpliga (exempelvis avslå utlämningsframställningen). Om regeringen anser att utlämning kan beviljas, åligger det utrikesdepartementet att vidarebefordra framställningen till centralmyndigheten för fortsatt handläggning.
När centralmyndigheten mottagit en utlämningsframställning, antingen från utrikesdepartementet, eller – då utlämningsavtal föreligger – direkt från den ansökande staten, ska den, om den anser framställningen vara möjlig att bifalla i enlighet med den thailändska utlämningslagen, underrätta allmän åklagare om framställningen, så att denne kan begära den eftersökte häktad i domstol.
Om centralmyndigheten anser att framställningen kan komma att påverka landets internationella relationer, att det föreligger något annat skäl eller lagligt hinder mot att bevilja framställningen, ska den, beroende på vad hindret består i, underrätta antingen den ansökande staten eller det thailändska utrikesdepartementet, så att någon av dessa kan vidta åtgärd.
Har ärendet av centralmyndigheten lämnats vidare till allmän åklagare och den eftersökte häktats, ska åklagaren utan dröjsmål väcka talan om utlämning hos domstol (underrätt – the First Instance Court). Domstolen ska hålla förhandling i utlämningsfrågan. Efter förhandlingen ska domstolen förordna att den eftersökte ska kvarbli i häkte i avvaktan på utlämning, om den därvid kommer fram till:
1. att den häktade personen är den person som eftersöks, och denne
inte är en thailändsk medborgare eller är thailändsk medborgare men ändå får utlämnas enligt bestämmelserna om undantag från utlämningsförbudet av thailändska medborgare,
2. att bevisningen, vid en bedömning prima facie, skulle ha räckt
för åtal om brottet hade begåtts i Thailand, och
3. att det aktuella brottet är ”utlämningsbart” enligt utlämnings-
lagen (dvs. uppfyller krav på dubbel straffbarhet och strafftröskel) och inte är av politisk karaktär eller att hänföra till ett specifikt militärt brott.
Samtycker den eftersökte till utlämning, ska domstolen emellertid förordna om sådan fortsatt häktning utan någon förhandling eller ytterligare prövning av saken.
Kommer domstolen däremot fram till att något av de tre angivna villkoren inte är uppfyllda, ska den eftersökte försättas på fri fot.
Såväl den eftersökte som åklagaren har rätt att inom trettio dagar från domstolens beslut överklaga detta (till the Appeal Court). Överklagar åklagaren ett beslut som gått denne emot, ska den eftersökte vara fortsatt frihetsberövad till dess att högre rätt har prövat saken. The Appeal Court är sista instans; vidare överklagande är således inte möjligt.
När slutligt domstolsbeslut om att låta den eftersökte kvarbli i häkte i avvaktan på utlämning föreligger, lämnas ärendet till den thailändska regeringen för övervägande på diskretionära grunder huruvida utlämning ska beviljas. Den thailändska regeringen kan således endast bevilja utlämning, om domstol slutligt kommit fram till att lagliga förutsättningar för utlämning föreligger.
Om det föreligger ett, med det ansökande landet konkurrerande, thailändskt intresse av lagföring eller straffverkställighet, åligger det även den thailändska regeringen att besluta om vilket av dessa intressen som ska ha företräde. Att notera härvidlag är att lagen inte uppställer några riktlinjer enligt vilka regeringen ska fatta ett sådant beslut; regeringen kan således oavsett hur allvarligt det thailändska brottet är, alltid välja att omedelbart utlämna den eftersökte, att vänta med utlämningen till dess att det thailändska intresset inte längre föreligger eller att provisoriskt utlämna den eftersökte, på villkor om återförande till Thailand.
9.5.3. Turkiet
I Turkiet finns inte någon särskild lag som ingående reglerar vad som gäller om utlämning. De knapphändiga bestämmelser som finns gällande utlämning återfinns i Artikel 18 i den nya turkiska strafflagen28 från 2005. Enligt den turkiska grundlagen (Artikel 19) blir internationella överenskommelser som Turkiet ingått emellertid automatiskt en del av den turkiska nationella rätten, dvs. en monistisk ordning (jfr avsnitt 6.1). Eftersom Turkiet tillträtt bl.a. 1957 års utlämningskonvention och det andra tilläggsprotokollet till konventionen, är dessa alltså direkt åberopbara och tillämpliga i Turkiets nationella domstolar och myndigheter.
Av den turkiska grundlagen följer att turkisk medborgare inte får utlämnas i annat fall än när detta följer av Turkiets tillträde till Stadgan för Internationella brottmålsdomstolen (Romstadgan).
Enligt den nämnda artikeln i den turkiska strafflagen gäller följande för utlämning från Turkiet.
Krav uppställs på dubbel straffbarhet för utlämning. Utlämning får inte ske för gärning som har karaktären av ett politiskt eller ett militärt brott.
Utlämning får inte ske, om brottet riktat sig mot den turkiska statens säkerhet, eller om syftet varit att skada den turkiska staten, en turkisk medborgare eller en turkisk juridisk person.
Om turkisk domstol har domsrätt över det aktuella brottet, får utlämning inte äga rum.
Utlämning får inte ske, om brottet preskriberats eller om det för brottet beviljats amnesti.
Utlämning får inte ske, om det föreligger välgrundad misstanke att den eftersökte, efter en utlämning till den ansökande staten, kommer att bli torterad eller utsatt för omänsklig behandling eller bestraffning eller åtalad på grund sina politiska åsikter, sin tillhörighet till en viss samhällsgrupp, sin nationalitet, religion eller ras.
Turkiet upprätthåller, vid beviljande av utlämning, specialitetsprincipen fullt ut.
Det turkiska utlämningsförfarandet har likheter med det svenska. Turkisk domstol (inte underrätt, utan en ”high criminal court”) avgör huruvida en utlämning av den eftersökte är förenlig med utlämningsvillkoren i artikel 18 i strafflagen och bestämmelserna i de
28 Den nya turkiska strafflagen antogs av det turkiska parlamentet i september 2004 och trädde i kraft den 1 juni 2005. Den ersatte då sin mer än 80 år gamla föregångare. Antagandet av lagen var ett av de krav som EU ställde på Turkiet för att förhandlingar om EU-medlemskap skulle kunna inledas den 3 oktober 2005.
relevanta internationella konventionerna som Turkiet tillträtt. Domstolens beslut i frågan kan överklagas till nästa instans.
Finner domstolen att det inte föreligger något hinder mot att bifalla utlämningsframställningen, ankommer det på den turkiska regeringen att på diskretionära grunder besluta om utlämningen ska verkställas. Skulle domstolen däremot komma fram till att utlämningen inte är förenlig med strafflagen eller de relevanta konventionerna, är utlämning inte möjlig.
9.6. Sammanfattande kommentar
Vid en jämförelse mellan de olika ländernas utlämningslagstiftningar måste i stort konstateras, att de i huvudsak innehåller samma villkorsbestämmelser. Vidare kan konstateras att de flesta ländernas förfarandelösningar innebär, att det ankommer på domstol att avgöra huruvida något hinder mot utlämning föreligger, men att den avgörande makten att besluta huruvida utlämning ska beviljas helt diskretionärt tillkommer ett politiskt organ. Särskilt följande reflektioner kan härutöver göras.
Vad avser politiska brott, innebär samtliga ländernas lagstiftningar, utom den brittiska och den ryska, att hinder mot utlämning föreligger, om fråga är om sådant brott. Som regel ges inte någon uttrycklig definition av vad som är att anse som ett politiskt brott i lagen; denna har i stället överlåtits att utmejslas i praxis. De flesta länder har dock, efter att först ha satt upp en generell regel om att utlämning inte får ske för politiskt brott, lagt till en negativ bestämning av begreppet, på så sätt, att det anges att som politiskt brott ska inte räknas vissa särskilt angivna brott, ibland med hänvisning till brott som anges i vissa konventioner. Grunden till denna typ av negativa definitioner är i huvudsak tillträdet till vissa brottsbekämpande konventioner. Vissa länders lagar räknar bara upp ett fåtal brott som inte ska anses som politiska, medan vissa räknar upp ett större antal. Hur begreppet politiskt brott definieras är uppenbart av stor vikt för vilka utlämningsfall hindret kan komma att träffa. I vissa länder, exempelvis Kanada, synes begreppet, på grund av den vida negativa definitionen, ha blivit så uttunnat att det egentligen synes fel att tala om politiskt brott som ett generellt utlämningshinder; med tanke på att utlämning endast kan ske för allvarliga brott – strafftröskeln i Kanada är två års fängelse – torde
huvuddelen av de brott som det begärs utlämning för, på grund av den negativa definitionen, vara att anse som icke-politiska.
Vad gäller frågan om länderna utlämnar egna medborgare, synes en skiljelinje alltjämt gå mellan länder som tillhör common lawtraditionen och traditionellt tillämpat territorialitetsprincipen som jurisdiktionsprincip, och övriga länder. Således utlämnar Storbritannien, Australien, Kanada och USA egna medborgare, medan övriga redovisade länder, med visst undantag för Danmark och Thailand, vilka tillåter vissa undantag från den uppställda huvudprincipen, inte gör det.
Vidare är värt att notera att samtliga länder uppställer krav på dubbel straffbarhet och att samtliga, med visst undantag för Kanada, även tillämpar specialitetsprincipen, men att exempelvis Storbritannien tillåter den enskilde att råda över specialitetsprincipens tillämpning.
Vad gäller den tyska lagen, är intressant att notera att denna innehåller en generell och central vägransgrund vilande på ”de väsentliga grundsatserna för den tyska rättsordningen”, vilken gjort det möjligt för en praxisbildning som mynnat ut i att för utlämning krävs att de för en rättsstat centrala principerna upprätthålls. De principer som sålunda utvecklats i praxis kan vara svåra att enkelt uttrycka i lagtext.
Få av länderna (endast Ryssland och Thailand) uppställer något uttrycklig krav på reciprocitet för att utlämna. Samtidigt måste konstateras att Australiens, Kanadas och USA:s hållning när det gäller till vilka länder utlämning kan beviljas (vilken i princip innebär krav på avtal eller förklaring om att det ansökande landet är ett extradition country eller en extradition partner), i praktiken innebär ett reciprocitetskrav.
Samtliga länders förfarandeordningar – utom den ryska, där utlämningsbeslutet fattas av Riksåklagaren – inbegriper såväl domstol som ett politiskt organ. Flertalet av förfarandeordningarna är snarlika den nuvarande svenska ordningen; såväl den finska som den norska, franska, tyska, australiensiska, amerikanska, thailändska och turkiska ordningen innebär att beslut om utlämning fattas på politisk nivå på diskretionära grunder, efter att domstol kommit fram till att några lagliga hinder mot utlämning inte föreligger, och att utlämning inte är möjligt om domstolen kommit till motsatt resultat. I Danmark är domstolskontrollen i stället förlagd till efter det att det politiska organet (justitieministern) fattat utlämningsbeslutet.
I Finland, Norge och Tyskland är det emellertid justitiedepartementet (i Tyskland i samråd med utrikesdepartementet), i Australien justitieministern och i USA utrikesministern – och inte regeringen – som fattar utlämningsbeslutet.
I Norge, Australien, USA och Thailand prövas om förutsättningar för utlämning föreligger, inte av landets högsta domstol, utan av underrätt; i de båda först nämnda länderna kan domstolens beslut överklagas i två instanser, i USA är detta inte överklagbart och i Thailand kan detta överklagas i en instans. I Frankrike,
Tyskland och Turkiet görs domstolsprövningen däremot i dessa länders motsvarigheter till hovrätten; i Turkiet är denna andra domstolsinstans beslut överklagbart, medan så inte är fallet i Frankrike (av andra skäl än att rättegångsfel förekommit) och Tyskland (av annat skäl än att beslutet strider mot den tyska konstitutionen).
I Norge kan justitiedepartementets beslut att utlämna överklagas till regeringen. I Australien kan justitieministerns beslut överklagas till domstol, varvid regeringen är företrädd vid domstolsprövningen.
Även den brittiska ordningen innebär, att domstol fastställer om lagens villkor för utlämning är uppfyllda, och att utlämningsbeslutet sedan fattas på ministernivå. Den brittiska ordningen skiljer sig dock från övriga på så sätt att ministern, efter domstolsbeslutet, har att göra bedömningar av vissa av de i lagen uppställda kriterierna för utlämning och att denne, om förutsättningar enligt dessa föreligger, ska bevilja utlämningen. Något fritt politiskt skön ges således inte utrymme för. Att märka med den brittiska ordningen är också att såväl domstolens som ministerns beslut, kan överklagas till den brittiska motsvarigheten till hovrätten och att denna domstols beslut sedan kan överklagas till Storbritanniens högsta domstol.
Den kanadensiska ordningen företer likheter med den brittiska, dels på så sätt att domstolen och justitieministern, som fattar själva utlämningsbeslutet, inte har att pröva samma villkor för utlämningen, dels på så sätt att såväl domstolens som ministerns beslut kan överklagas till domstol. Den kanadensiska ordningen innebär emellertid att regeringen (justitieministern) är underställd domstolen; the Court of Appeal kan på olika sätt ställa villkor för justitieministerns fortsatta handläggning.
Att notera när det gäller de olika ländernas förfarandeordningar är vidare att i vissa av dessa (exempelvis i den amerikanska och den australiensiska) får den ansökande staten ställning av part vid domstolsprövningen.
När det slutligen gäller frister för olika delar av förfarandet, torde det generellt vara svårt att uppställa sådana, eftersom utlämningsframställningar kan inkomma från så vitt skilda länder. Vissa länder (exempelvis Frankrike och Kanada) har emellertid i sina lagar vissa bestämda tidsfrister.
Betänkande av Utlämningsutredningen
Stockholm 2011
Utlämning
Del II
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Omslag: Elanders Sverige AB.
10. Förutsättningar för utlämning
10.1. Inledning
Utredningens utgångspunkt är att beslutsfattandet i utlämningsärenden framdeles så långt möjligt i sin helhet överförs till allmän domstol, dvs. till tingsrätterna som första instans. Hänsynen till framför allt Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik gör det dock oundgängligt att låta regeringen i vissa avseenden ha kvar beslutanderätten för att kunna vägra utlämning på dessa grunder.
Ett beslut om utlämning är av ingripande karaktär för den enskilde. Utlämning bör därför endast komma i fråga då åtgärden, med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall, framstår som lämplig.
Med ett system som det nuvarande, vilket bygger på en fri prövningsrätt för regeringen, inom ramen för vad som är folkrättsligt godtagbart, finns inget krav på en uttömmande reglering av avslagsgrunderna, eftersom de omständigheter som bör leda till ett avslag kan förväntas bli beaktade vid denna diskretionära prövning. En ordning med ett beslutsfattande i domstol ställer dock däremot andra krav på utformning av de olika förutsättningarna för utlämning och vilka hinder mot utlämning som bör föreligga, eftersom en domstolsprövning inte bör ske enbart på en sådan diskretionär grund.
Mot den bakgrunden bör en reformerad utlämningslag i rättssäkerhetens intresse tydligt ange förutsättningar och villkor för utlämning. Utlämningslagens reglering bör således vara så heltäckande som möjligt. Vid utformningen av bestämmelser om förutsättningar, hinder och övriga villkor måste hänsyn jämväl tas till Sveriges bilaterala och multilaterala internationella förpliktelser. Bestämmelserna får således inte utformas så, att dessa kommer i konflikt med våra internationella åtaganden på utlämningsområdet. De måste förstås även utformas med beaktande av de internatio-
nella konventioner på området för mänskliga rättigheter som är bindande för Sverige.
I det följande görs en genomgång av alla de villkor som utredningen anser att svensk rätt framgent bör innehålla för att en utlämningsframställning enligt utlämningslagen ska få bifallas. Åtskillnad görs härvid mellan vad som benämns som grundläggande villkor för utlämning (avsnitt 10.3 ), hinder mot utlämning (avsnitt 10.4 ) och särskilda villkor för utlämning (avs nitt 10.5 ).
Enligt utredningens mening har en sådan uppdelning ett värde, inte minst av pedagogiska skäl. Inledningsvis behandlas emellertid frågan om den reformerade utlämningslagen ska anses innebära en skyldighet eller endast en möjlighet att utlämna, om en utlämningsframställning uppfyller de krav som bör ställas på den.
10.2. Skyldighet att utlämna
10.2.1. Nuvarande ordning och utgångspunkter
Utgångspunkten i UtlämningsL:s 1 § är att utlämning i enlighet med bestämmelserna i lagen får beviljas. I ordet får ligger närmast, som nämnts, att en fri och diskretionär prövningsrätt tillkommer regeringen. Även om samtliga lagens villkor för utlämning är uppfyllda, har regeringen således enligt nuvarande ordning en möjlighet att likväl vägra utlämning. Regeringen kan dock, genom Sveriges tillträde till olika folkrättsligt bindande konventioner och avtal, i ett visst fall likväl vara skyldig att utlämna. Statens möjlighet att, med hänvisning till vad statssuveräniteten eller ordre public kräver, härutöver sätta statsintresset före en utlämning kan dock ta över en sådan konventionsskyldighet och ge viss handlingsfrihet och därmed befästa den fria prövningsrätten.
Principen om den fria prövningsrätten har allt sedan den första svenska utlämningslagens tillkomst också ansetts särskilt viktig. I svensk rätt har sedan länge den ståndpunkten intagits, att utlämning, såvitt möjligt, bör regleras utan traktater eller avtal. Som skäl för detta har angetts, just att man bör undvika att binda sig för att under vissa förhållanden utlämna (se bl.a. prop. 1957:156 s. 37 f., jfr dock prop. 1958:139 s. 8, där frågan om ratifikation av 1957 års utlämningskonvention behandlades). Finns det en överenskommelse, måste en utlämningsframställning enligt huvudregeln efterkommas, medan en helt fri prövning kan göras inom den ram som anges i lagen, om
bilateralt eller multilateralt avtal saknas. I förarbetena till UtlämningsL anges, att regeringen vid prövning av en utlämningsframställning bör beakta huruvida utlämning till den ansökande staten med hänsyn till omständigheterna i det aktuella fallet är en ”lämplig åtgärd” (prop. 1957:156 s. 38). Regeringen anförtros således ett fritt skön.
Regeringens fria prövningsrätt har i senare lagstiftningsärenden också använts som argument bl.a. för att mjuka upp det absoluta förbudet mot utlämning av svenska medborgare i förhållande till andra EU-stater; om det i ett visst fall skulle tyckas olämpligt att utlämna den svenske medborgaren, trots att UtlämningsL:s villkor för utlämning var uppfyllda, har det framhållits, att regeringen alltid hade möjlighet att likväl vägra utlämning under hänvisning till att det i det särskilda fallet var ”lämpligare” att lagföring skedde i Sverige (Ds 2000:3 s. 39 och prop. 2000/01:83 s. 31).
Beslut om utlämning har, av hänsyn till den utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse ett sådant beslut kan få, traditionellt fattats på politisk nivå. Principen om den fria prövningsrätten är med nödvändighet förbunden med dessa hänsyn. En fri prövningsrätt förefaller därför naturlig och ändamålsenlig, när det beslutsfattande organet är regeringen.
En ordning med fri prövningsrätt lämpar sig emellertid mindre väl i domstol, dels för att en domstol inte kan eller bör styras av aldrig så viktiga politiska hänsyn, dels för att den för den enskilde viktiga förutsebarheten, i sig en betydelsefull rättsäkerhetsfaktor, går förlorad, om grunden för en prövning inte är tydligt angiven, utan enbart ges som en allmän diskretionär möjlighet. Som framgått, är utredningens utgångspunkt att skapa ett nytt utlämningsförfarande, som i huvudsak vilar på en prövning i domstol, där utlämningsärenden inleds vid allmän underrätt. Därför behövs också tydligt angivna förutsättningar och villkor i stället för den nuvarande fria fakultativa ordningen.
10.2.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Finns förutsättningar att utlämna enligt
utlämningslagens bestämmelser, ska skyldighet att utlämna också föreligga.
Som framgått är utredningens utgångspunkt att ett nytt utlämningsförfarande införs, där en framställning om utlämning som huvudregel prövas av tingsrätt som första instans. Den föreslagna förfarandeordningen får verkningar även på den fria prövningsrätt som i nuvarande ordning tillkommer regeringen.
Utmärkande för en demokratisk rättsstat är att den dömande makten är självständig i förhållande till den politiska makten, såväl den verkställande (regeringen) som den lagstiftande (riksdagen). Detta kommer till uttryck i regeringsformens 11 kap. 3 §, som föreskriver att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt ska tillämpa rättsregel i särskilt fall. Bestämmelsen garanterar således domstolarnas självständighet i dömandet. Domstolarna har i sitt dömande bara att rätta sig efter rättsregler och får inte ta emot direktiv om hur de ska döma i ett enskilt fall (prop. 2009/10:80 s. 126). Domstolarna står emellertid inte över lagar och kontroll. Av 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. Lagbundenheten innebär att alla samhällsorgan, även domstolar, är underkastade rättsordningens regler. Lagbundenheten innebär också att domstolarna inte är bundna av allmänna föreskrifter som en myndighet meddelar till ledning för domstolarnas handlande, om myndigheten saknar rättsligt stöd för att meddela föreskrifterna (prop. 1973:90 s. 383 och 2009/10:80 s. 126).
I den reformerade grundlagen har bestämmelserna som gäller domstolarna och domarna, förts in i ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om rättskipningen, i syfte att i konstitutionell maktdelningsanda markera just vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende.
Domstolarnas funktioner framgår bara i begränsad utsträckning av grundlagarna. Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen finns för rättskipningen domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Dessa och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska, enligt 1 kap. 9 §
regeringsformen, i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
Någon närmare definition av vad som menas med begreppen rättskipning och förvaltning finns emellertid inte i regeringsformen eller dess förarbeten. Inte heller finns i annan lag närmare beskrivet vad som avses med rättskipning. Innebörden av begreppet har sammanfattats som ”att objektivt och opartiskt avgöra rättsliga tvister mellan enskilda intressen eller mellan ett enskilt intresse och ett allmänt intresse samt att döma i brottmål och i mål som rör allvarliga inskränkningar eller eljest ingrepp i den enskildes personliga frihet eller integritet” (1993 års domarutrednings betänkande Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete, SOU 1994:99 s. 38 f.). I propositionen till den reformerade grundlagen uttalade regeringen emellertid, att domstolarnas roll innefattar betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål; domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter, bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt, de ska utöva normkontroll enligt principen om lagprövning och har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser (prop. 2009/10:80 s. 126 ff.). I linje härmed avskaffades det s.k. uppenbarhetsrekvisitet (11 kap. 14 § regeringsformen), vilket innebär att domstolarna utan begränsning kan pröva också lagars förenlighet med grundlagen, något som alltså speglar en tydlig konstitutionell maktdelning.
Av det anförda har framgått, att domstolarnas roll är rättskipning och att därvid stå självständiga i förhållande till den politiska makten, dvs. inte göra politiska överväganden. Med rättskipning följer en naturlig rättsutfyllande och rättskapande verksamhet vid tolkning av mera öppna normer som ramlagar, målsättningsparagrafer och generalklausuler. Det är emellertid önskvärt att lagen klart anger förutsättningarna för den rättsliga prövningen och därmed minskar behovet av rättsutfyllnad eller att domstolen ”skapar rätt”. De högsta domstolarnas vägledande roll genom prejudikatbildning är här av stor betydelse.
Till skillnad från ett politiskt organ kan en domstol däremot inte avstå från att fatta eller skjuta upp ett beslut, bara för att frågan är svår. Även en otydlig norm måste ges sin tolkning och parterna få ett svar. Det är också ett av rättssäkerhetens krav.
En prövning av utlämningsärenden i domstol kan mot denna bakgrund inte anges som ett fritt eller diskretionärt skön. Redan
härav följer att, inte som nu, kan föreskrivas att utlämning får beviljas för det fall vissa angivna förutsättningar är uppfyllda. Framgent bör det i stället framgå, att – förutsatt att förutsättningarna och villkoren för utlämning är uppfyllda – sådan också ska beviljas.
Den föreslagna ordningen innebär att det inte särskilt måste regleras att utlämningsskyldighet i vissa fall kan föreligga på grund av Sveriges internationella folkrättsligt bindande åtaganden. I stället blir utgångspunkten att utlämningsskyldighet föreligger i alla de fall då lagens förutsättningar är uppfyllda.
Vilka förutsättningar för utlämning som bör föreligga, för att skyldighet att utlämna enligt lagen ska uppkomma, behandlas i kommande avsnitt. Det förtjänar att understrykas att, mot bakgrund av utlämningsinstitutets ingripande karaktär, utlämning endast bör komma i fråga, då åtgärden, med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall, framstår som lämplig och att utlämningslagen därför med hög grad av precision, med beaktande jämväl av våra internationella utlämningsförpliktelser, bör ange de fall, då utlämning inte bör komma ifråga.
Det kan mot den angivna bakgrunden likväl övervägas huruvida en allmänt diskretionär möjlighet, vid sidan av uttryckligen angivna förutsättningar, att vägra utlämning borde finnas i den reformerade utlämningslagen. Skyldighet att utlämna skulle således kunna föreligga om lagens förutsättningar för utlämning var uppfyllda och det inte heller förelåg särskilda skäl mot utlämning. Inom ramen för begreppet särskilda skäl skulle därvid framför allt kunna beaktas sådana situationer som låg nära att omfattas av någon – eller flera – av de olika vägransgrunderna, men som inte fullt ut uppfyllde kraven. Bestämmelsen skulle således finnas främst i den enskildes intresse och utgöra en yttersta rättsäkerhetsgaranti, i fall som annars skulle kunna tänkas ge stötande resultat.
Avslag på en sådan skönsmässig grund, som alltså inte vore att hänföra till överväganden avseende den svenska utrikes- eller säkerhetspolitiken (jfr avsnit t 10.4.10, 10.4.11 och 10.4.12 ), borde få meddelas av domstolen och inte regeringen. I annat fall skulle beslutskompetensen mellan regeringen och domstol inte vara delad utan överlappande och ett regeringsbeslut om avslag på denna grund kunna ses som en politisk instans möjlighet till överprövning av ett domstolsavgörande (jfr avsnitt 11.3.5).
Som framgår i det följande föreslår utredningen utökade möjligheter att inom ramen för specifika villkors- och hindersbestämmelser i den reformerade utlämningslagen, ta hänsyn till humanitära skäl
och att värna den enskildes grundläggande rättigheter då utlämning övervägs. Någon allmänt diskretionär möjlighet att härutöver av ”särskilda skäl” eller dyl. vägra utlämning anser utredningen mot den bakgrunden inte behövas (jfr dock den för regeringen föreslagna diskretionära möjligheten att av skäl som är att hänföra till den svenska utrikes- eller säkerhetspolitiken, däri inkluderat att fråga är om politiskt eller militärt brott, få till stånd ett avslag av utlämningsframstä llningen, avsnitt 10.4.10, 10.4.11 och 10.4.12).
10.3. Grundläggande villkor för utlämning
10.3.1. Grundlagarna och andra lagar
Nuvarande ordning
Grundlagarna innehåller bestämmelser som kan utgöra hinder mot utlämning. Någon uttrycklig bestämmelse om hinder mot utlämning, om utlämningen skulle strida mot svensk grundlag, innehåller UtlämningsL emellertid inte. Hinder mot utlämning som följer av grundlagarna beaktas enligt nuvarande ordning av regeringen inom ramen för den fria prövningsrätten. Det kan emellertid även tänkas att Högsta domstolen, på samma sätt som den gör avseende Europakonventionen, anser att det ankommer på den att pröva en utlämnings förenlighet med grundlagarna, trots att det inte uttryckligen enligt UtlämningsL ankommer på domstolen att göra en sådan prövning.
Även andra lagar innehåller bestämmelser som kan utgöra hinder mot utlämning, vilka hinder samtidigt inte finns upptagna i UtlämningsL. Som exempel härpå kan nämnas bestämmelsen i 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken, som föreskriver att villkor som uppställts vid överlämnande eller utlämning från en annat stat till Sverige ska gälla här. Har den eftersökte tidigare överlämnats eller utlämnats från en annan stat till Sverige, på villkor att denne inte skulle vidareöverlämnas eller vidareutlämnas innebär bestämmelsen således hinder mot utlämning. Som ytterligare exempel kan nämnas att den eftersökte åtnjuter någon form av immunitet eller privilegier som hindrar en utlämning. Regler om immunitet och privilegier finns både i grundlagarna och i vissa andra lagar, bl.a. i riksdagsordningen och i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Även sådana nu nämnda utlämningshinder beaktas enligt nuvarande ordning av regeringen enbart inom ramen för den fria prövningsrätten.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Den som i en annan stat är misstänkt,
tilltalad eller dömd för en där straffbelagd gärning och som begärs utlämnad för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd från Sverige ska, om personen anträffas i Sverige och annat inte följer av utlämningslagen eller någon annan lag, utlämnas till den ansökande staten.
Utredningens bedömning: Den skyldighet som finns att sam-
råda med Justitiekanslern när fråga uppkommer om att avslå en utlämningsframställning på den grunden att en utlämning skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, bör inte regleras särskilt i utlämningslagen.
Som nämnts innehåller grundlagarna bestämmelser som kan utgöra hinder mot utlämning. Bestämmelser om skydd för föreningsfriheten finns i 2 kap. regeringsformen. Föreningsfriheten får enligt dessa bestämmelser begränsas endast i den utsträckning och enligt det förfarande som föreskrivs i regeringsformen. I enlighet med vad som föreslås i avsni tt 10.3.2 bör utlämning aldrig kunna ske för en gärning som inte motsvarar brott enligt svensk lag. Det krävs därför ingen särskild lagreglering i denna del.1
Bestämmelser om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier än tryckta skrifter finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa grundlagar är exklusiva i den meningen att det allmänna inte får ingripa mot innehållet i de skyddade medierna i annat fall och i annan ordning än som föreskrivs i de båda grundlagarna. Bl.a. anges där uttömmande vilka yttranden i de grundlagsskyddade medierna som är otillåtna och vem som vid en överträdelse bär det straffrättsliga ansvaret. Vidare föreskrivs att endast Justitiekanslern får inleda förundersökning mot brott som avses i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och att endast Justitiekanslern får besluta om tvångsmedel med anledning av misstanke om sådant brott (9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och 7 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen). Om rättegången i mål som rör brott som avses i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns dessutom särskilda bestämmelser (12 kap. tryckfrihetsförordningen och 9 kap. yttrandefrihetsgrundlagen).
1 Jfr regeringens bedömning i förslaget till EAOL, prop. 2003/04:7 s. 71.
Gärningar som omfattas och skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen torde kunna lagföras och bestraffas endast i den ordning och omfattning som föreskrivs i dessa grundlagar.2 Här bör nämnas att frågan om internationellt rättsligt samarbete inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området för närvarande är föremål för översyn. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04) har i ett delbetänkande (SOU 2004:114) övervägt hur möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på området kan ökas. Under remissbehandlingen av förslaget framkom olika tolkningar av om och på vilket sätt grundlagarna utgör hinder mot samarbete med andra länder. Den tolkning som beredningen gjorde i fråga om möjligheterna att lämna rättsligt bistånd är inte oomtvistad. Beredningen (numera Yttrandefrihetskommittén) har bl.a. mot denna bakgrund i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att återuppta arbetet med att överväga utökade möjligheter till internationellt rättsligt samarbete, bl.a. i form av utlämning.3 Utlämningsutredningens uppdrag omfattar därför inte internationellt straffrättsligt samarbete på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.
Det sagda innebär emellertid att om en myndighet i en annan stat har inlett lagföring eller meddelat dom rörande en gärning som i Sverige regleras av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, får dessa grundlagar anses hindra en utlämning som syftar till att sådan lagföring genomförs eller att en sådan dom verkställs. En motsatt ordning skulle innebära en urholkning av det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet (jfr prop. 2003/04:7 s. 72).
Det kan därför övervägas om det bör införas en särskild bestämmelse i utlämningslagen som erinrar om grundlagarna. Det kan göras gällande, att en sådan erinran bör tas in för att uppmärksamma tillämparen på att det i grundlagarna finns bestämmelser som inskränker lagens tillämpning. Regeringen har dock i tidigare lagstiftningsarbeten ansett, att det som regel inte är lämpligt att tynga lagstiftningen med erinringar om vad som gäller enligt grundlagarna (se t.ex. prop. 1999/2000:111 s. 29 och 2003/04:7 s. 72), och någon sådan erinran har heller inte intagits i EAOL eller NAOL. Utredningen delar den bedömningen och anser således, att det inte finns skäl att ta in en särskild erinran om grundlagarna i utlämningslagen.
2 Jfr regeringens uttalanden i lagstiftningsarbetet rörande den europeiska arresteringsordern, prop. 2003/04:7 s. 71, och det internationella rättsliga samarbetet, prop. 1999/2000:61 s. 73. 3 Yttrandefrihetskommittén ska redovisa sitt uppdrag senast den 2 maj 2012.
I utlämningslagen bör emellertid anges, att utlämning ska beviljas, om den som eftersöks för utlämning anträffas i Sverige, och annat inte följer av utlämningslagen eller någon annan lag. Hänvisningen till ”annan lag” innebär att utlämning inte får beviljas, om detta skulle strida mot regeringsformens fri- och rättigheter eller tryck- och yttrandefrihetsbestämmelserna. Den innebär också att en utlämning inte får beviljas om den skulle strida mot i lag intagna bestämmelser om immunitet, mot 2 kap. 8 § brottsbalken eller mot Europakonventionen.4 För att lagen ska vara så tydlig som möjligt och för att den i dessa avseenden ska korrespondera med EAOL och i vissa avseenden även med NAOL och därmed undvika att en jämförelse med de lagarna leder till oönskade motsatsslut, bör dock särskilda hindersbestämmelser med sikte på Europakonventionen, immunitet och privilegier samt villkor som uppställts vid överlämnande eller utlämning från en annat stat till Sverige tas upp i den reformerade utlämningslagen (se närmare av snitt 10.4.1, 10.4.8 resp. 10.4.9) . Hänvisningen till hinder som framgår av ”annan lag” kommer mot den bakgrunden att få självständig betydelse främst för grundlagarnas del. Den innebär emellertid också att en framtida reglering av betydelse vid prövningen inryms.
Det skulle kunna ifrågasättas om en reglering som innebär att utlämning inte får beviljas, om detta skulle strida mot ”annan lag”, i alla delar är förenlig med våra internationella utlämningsåtaganden. Exempelvis innehåller 1957 års utlämningskonvention inte någon vägransgrund innebärande att utlämning får vägras, om detta skulle strida mot de anslutande staternas konstitutionella bestämmelser eller om annan stat tidigare utlämnat den eftersökte till den anmodade staten, på villkor att denne inte vidareutlämnas till annan stat. Att avslag måste kunna ske i dessa nu angivna fall, följer emellertid av grundläggande svenska rättsprinciper och också av de folkrättsliga principer som reglerar statssuveräniteten och statsintresset i vissa fall. Att det säkerställs att dessa intressen inte träds för när måste i sammanhanget anses viktigare, än att en vägran att utlämna i ett enskilt fall måhända skulle kunna komma i konflikt med ett underordnat internationellt åtagande på utlämningsrättens område.
Samråd med Justitiekanslern bör alltid ske så snart fråga uppkommer om att avslå en utlämningsframställning på den grunden att en utlämning skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. En sådan skyldighet kräver dock enligt
4 Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
utredningens mening inte någon särskild reglering i lag. Det förekommer inte heller på andra områden, där åklagare bedriver utredningar i vilka det kan uppkomma frågor om huruvida tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är tillämpliga, och någon särskild reglering har i detta avseende inte heller intagits i EAOL (jfr prop. 2003/04:7 s. 72). I förordningen (2003:1179) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder finns dock intaget en bestämmelse (5 §) om att, om överlämnande begärs för en gärning på tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrundlagens områden, åklagaren ska samråda med och vid behov inhämta yttrande från Justitiekanslern. Motsvarande bör lämpligen intas i en förordning för utlämningslagens del.
10.3.2. Strafftrösklar och krav på dubbel straffbarhet
Inledning
Kravet på dubbel straffbarhet har lång hävd inom utlämningsrätten. Även om kravet numera har mjukats upp inom EU kan, enligt direktiven, starka skäl anföras för att det bör upprätthållas fullt ut i förhållande till stater utanför detta samarbete, eftersom utlämning för den enskilde är en ingripande åtgärd, som många gånger förenas med tvångsmedel och häktning. Kravet på dubbel straffbarhet säkerställer att det finns en svensk rättslig grund för åtgärder mot den enskilde och ökar förutsebarheten i bedömningen av om utlämning kan beviljas och är därmed en viktig komponent, när det gäller den enskildes rättssäkerhet. Det är dock enligt direktiven inte uteslutet att det kan förekomma situationer där det framstår som oberättigat att neka en utlämningsbegäran trots att gärningen är straffri i Sverige. Som exempel anges att en straffbestämmelse kan vara föranledd av vissa särpräglade förhållanden i ett visst land eller förekomsten av en viss typ av brottslighet, och att straffbestämmelser kan ha olika teknisk konstruktion, t.ex. vad avser kriminalisering av osjälvständiga brottsformer.
Enligt direktiven torde utgångspunkten emellertid vara att kravet på dubbel straffbarhet ska ingå som en grundläggande princip också i en reformerad utlämningslagstiftning. Mot den angivna bakgrunden ingår det dock i utredningens uppdrag att analysera hur kravet har tillämpats och ta ställning till om det finns ett behov av förtydliganden eller förändringar i något eller några avseenden. Den nuvarande
tillämpningen av kravet på dubbel straffbarhet finns beskriven i avsnitt 3.3 och nedan.
Nuvarande ordning
Kravet på dubbel straffbarhet kommer till uttryck i 1 § första stycket jämförd med 4 § första stycket UtlämningsL. I 4 § uppställs också vissa krav på brottets allvar eller frihetsstraffets längd för att utlämning ska få ske. Enligt 1 § första stycket får den utlämnas som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning. Enligt 4 § första stycket måste den gärning för vilken utlämning begärs motsvara brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Avser framställningen flera gärningar är det, enligt 4 § andra stycket, tillräckligt att en av dem är av denna svårhetsgrad, men övriga gärningar (s.k. accessoriska brott) måste i vart fall motsvara brott enligt svensk lag. Har dom meddelats i den ansökande staten för gärningen, måste påföljden, enligt 4 § första stycket, utgöra frihetsstraff i minst fyra månader eller annat omhändertagande på anstalt under motsvarande tid. Samma längd på straffet krävs, enligt 4 § tredje stycket, i de fall då domen avser gemensam påföljd för flera gärningar och någon av dem inte motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Regeln om viss längd på straffet ska tolkas så att, om utlämning begärs för verkställighet av straff som delvis verkställts, måste den del som kvarstår att avtjäna vara minst fyra månader (prop. 1957:156 s. 46).
Vid diskussion om dubbel straffbarhet brukar, som nämnts i tidigare avsnitt, göras skillnad mellan straffbarhet in abstracto och straffbarhet in concreto (se närmare avsnitt 3.3). Med straffbarhet in abstracto menas att gärningen som sådan är kriminaliserad. Med straffbarhet in concreto avses att den aktuella gärningen är straffbar i det konkreta fallet och att påföljd kan utdömas; den får således inte vara preskriberad och måste ligga under statens jurisdiktion. Enligt svensk rätt anses kravet på dubbel straffbarhet för den ansökande statens del innebära att straffbarhet in concreto ska föreligga, medan det för den anmodade statens del gäller att det räcker med att straffbarhet in abstracto föreligger. Vidare anses svensk rätt tillämpa s.k. transformativ tolkning vid bedömningen av kravet på dubbel straffbarhet, vilket innebär att omständigheterna i en utlämningsbegäran tillåts ”försvenskas”, så att – om det behövs – de
aktuella brotten tänks ha begåtts av svenska gärningsmän, på svenskt territorium eller mot svenskt angreppsobjekt etc. (se närmare avsnitt 3.3).
Kravet på dubbel straffbarhet har främst motiverats utifrån resonemang om att utlämning är en så ingripande åtgärd för den enskilde, att åtgärden inte är rimlig att vidta i de fall, där den aktuella gärningen inte i svensk rätt ansetts så klandervärd att den straffbelagts. Det har också ansetts vara en logisk följd och förlängning av straffrättens legalitetsprincip.5 Vidare anses kravet öka förutsebarheten i bedömningen av om utlämning kan beviljas. Kravet kan således främst anses uppställt för att garantera den enskildes rättssäkerhet.
Såväl 1957 års utlämningskonvention, som våra bilaterala utlämningsavtal innebär att dubbel straffbarhet ska föreligga för att utlämningsskyldighet ska uppkomma enligt dessa. Vad beträffar strafftrösklar, så innehåller konventionen samma strafftrösklar som UtlämningsL, medan de bilaterala avtalen antingen innehåller samma eller högre strafftröskelkrav som denna (se närmare avsnitt 3.3).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning får beviljas endast för en gär-
ning som enligt svensk lag motsvarar brott, för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Om utlämning beviljas för en sådan gärning, får utlämning dock samtidigt beviljas även för annan gärning som motsvarar brott enligt svensk lag.
Avser utlämningen verkställighet av en frihetsberövande påföljd, ska, förutom vad som tidigare angetts, krävas att en frihetsberövande påföljd i minst fyra månader har dömts ut, ensamt eller som gemensam påföljd för flera gärningar, och att minst fyra månader av påföljden återstår att verkställa.
Som nämnts är kravet på dubbel straffbarhet uppställt främst för att garantera den enskildes rättssäkerhet och kravet har ibland ansetts som en logisk följd av straffrättens legalitetsprincip.
Som framgått är kravet på dubbel straffbarhet helt avskaffat vid överlämnande inom Norden, och vid överlämnande inom EU finns inte längre något generellt krav på dubbel straffbarhet. Vid över-
5 Se bl.a. Träskman 1989, s. 153.
lämnande inom EU förutsätter dock EAOL att ett överlämnande för en gärning, som inte finns upptagen på den s.k. listan, motsvarar brott enligt svensk lag.
Det totala avskaffandet av kravet på dubbel straffbarhet mellan de nordiska länderna, har motiverats utifrån att de nordiska rättssystemen är så lika varandra och att ett borttagande av kravet därför torde få begränsad praktisk betydelse (Ds 2010:26 s. 99 och prop. 2010/11:158 s.65). Avskaffandet av det generella kravet på dubbel straffbarhet inom EU-kretsen, har främst motiverats utifrån principen om ömsesidigt erkännande (prop. 2001/02:118 s. 17 f. och 2003/04:7 s. 77 ff.). Ett avskaffande av kravet har setts som en naturlig och konsekvent följd av denna princip. I sammanhanget har anförts, att det är viktigare att en person som är eftersökt för grova brott inte undgår lagföring eller straff på grund av att medlemsstaternas kriminalisering av brotten i ”listan” skiljer sig åt, än att gärningen motsvarar ett brott även i den verkställande staten (prop. 2001/02:118 s. 17).
Att Sverige i förhållande till andra EU-stater har släppt det generella kravet på dubbel straffbarhet, har emellertid i den rättspolitiska debatten kritiserats som stridande mot legalitetsprincipen.6
I sammanhanget bör nämnas att EU-domstolen (tidigare EGdomstolen) i ett förhandsavgörande från 2005 (Mål C-303/05), i vilket en belgisk domstol bl.a. frågat huruvida rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i den del det innebär att tillämpningen av kravet på dubbel straffbarhet slopas för i ”listan” angivna brott, är förenlig med legalitetsprincipen i brottmål, som garanteras i artikel 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen, svarat att det vid prövningen av de hänskjutna frågorna inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av rambeslutet.
Ett avskaffande av kravet på dubbel straffbarhet kan enligt utredningens mening ses som en logisk konsekvens av principen om ömsesidigt erkännande, vilken numera gäller i utlämningssamarbetet mellan såväl de nordiska staterna som mellan EU-staterna. Principen om ömsesidigt erkännande bygger i sin tur på den rättskulturella gemenskap som finns inom Norden respektive EU. Det kan således inte antas att något annat land i Norden eller EU skulle kriminalisera en handling som skulle anses helt främmande att straffbelägga i Sverige, även om en enskild gärning inte skulle vara krimi-
6 Se bl.a. uttalanden av ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen, tidigare chefsjustitieombudsmannen, Mats Melin, i Spira, 2005-06-01.
naliserad i Sverige, eller kriminaliserad på ett annat sätt i Sverige än i det andra landet. Någon egentlig fara för den enskildes rättssäkerhet kan således avskaffandet av kravet på dubbel straffbarhet inom Norden och det delvis avskaffade kravet inom ramen för EU, inte sägas ha inneburit.
När det gäller de länder, i förhållande till vilka utlämningslagen gäller, är läget emellertid ett annat. Denna krets av stater är inte begränsad, och någon garanti för att en ansökande stat delar Sveriges syn på vilka handlingar som bör kriminaliseras finns inte. Långt ifrån alla stater, till vilka en utlämning kan bli aktuell att pröva, är att anse som demokratiska rättsstater. Utlämning är i sig en för den enskilde synnerligen ingripande åtgärd, och är i princip alltid förenad med ett frihetsberövande. Att den gärning, för vilken utlämning enligt utlämningslagen begärs, är straffbelagd även i svensk rätt, framstår mot den angivna bakgrunden som en yttersta rättssäkerhetsgaranti. Enligt utredningens mening krävs utomordentligt starka skäl för att, utanför en på förhand given krets av stater, överväga ett avskaffande, eller ens en uppmjukning, av kravet på dubbel straffbarhet.
Den rättsfallsgenomgång som finns i avsnitt 3.3, visar också, att Högsta domstolens tillämpning av kravet på dubbel straffbarhet lett till att utlämning för gärningar, vilka enligt ett svenskt synsätt framstår som främmande att straffbelägga, inte skett, samtidigt som kravet inte i någon större utsträckning, bl.a. till följd av en transformativ tolkning, synes ha hindrat ett önskvärt utlämningssamarbete. Kravet på dubbel straffbarhet har således förhindrat utlämning för uppgivna gärningar, bestående i att den eftersökte utan lov lämnat sitt hemland (NJA 1990 s. 484 I, II och III), underlåtit att betala borgenssanktionerad inställelse inför rätta (NJA 1978 s. 671), rymt från fängelse (NJA 1986 s. 262) eller varit medlem i ”brottslig sammanslutning” eller ”kriminell organisation” (NJA 2000 s. 158resp. 2009 s. 280). Genom en transformativ tolkning har Högsta domstolen däremot kommit fram till att hinder mot utlämning, på grund av kravet på dubbel straffbarhet, inte förelegat för gärning bestående i att den eftersökte som vittne inför domstol utan ed har lämnat falsk uppgift, trots att svensk rätt kräver ed för straffansvar (NJA 1993 s. 137). Vidare har Högsta domstolen ansett, att vissa förberedande åtgärder, som inte sedda var för sig motsvarade brott enligt svensk rätt, ingått i det fullbordade brottet, där de enligt svensk rätt har betydelse då brottets svårhet bedöms, och mot den bakgrunden ansett hinder mot utlämning på grund av kravet på dubbel
straffbarhet inte föreligga (NJA 2000 s. 73). Högsta domstolen har också ansett tillräckligt, för att kravet på dubbel straffbarhet ska vara uppfyllt, att det är utrett att den gärning, för vilken utlämning begärs, motsvarar något av vissa alternativa brott enligt svensk lag, under förutsättning att vart och ett av dessa uppfyller kravet på lägsta svårhetsgrad; det behöver således inte vara klarlagt exakt vilket svenskt brott som den för utlämning aktuella gärningen motsvarar (NJA 2002 s. 237).
Rättsfallsgenomgången ger således inte stöd för att kravet på dubbel straffbarhet inneburit att Sverige tvingats neka utlämning i situationer då detta allmänt taget kan ha framstått som oberättigat. Som anförs i direktiven kan det dock inte uteslutas, att det kan uppkomma situationer då det skulle framstå som motiverat att kunna utlämna, trots att den aktuella gärningen är straffri i Sverige, exempelvis då straffbestämmelsen i det andra landet är föranledd av vissa särpräglade förhållanden i det landet eller viss typ av brottslighet där, eller då det andra landet råkar ha en annan teknisk konstruktion av viss osjälvständig brottsform. Att sådana situationer skulle kunna tänkas uppkomma, talar dock enligt utredningens mening inte med någon egentlig styrka för en uppmjukning av kravet på dubbel straffbarhet. Mot bakgrund av de slutsatser som kan dras av rättsfallsgenomgången synes tänkta oönskade konsekvenserna av kravet på dubbel straffbarhet vara av mera teoretiskt än praktiskt slag.
Förutom att garantera den enskildes rättssäkerhet och göra det lättare att på förhand bedöma i vilka fall Sverige kan komma att bevilja utlämning, underlättar kravet på dubbel straffbarhet även prövningen för de instanser som har att avgöra om tillräcklig grad av misstanke föreligger för att utlämning ska kunna ske. Det vore exempelvis svårt för dessa att avgöra om tillräckliga skäl för häktning i ett specifikt fall förelåg, om den aktuella gärningen inte ens motsvarades av ett brott enligt svensk rätt. I sammanhanget bör också nämnas, att den komparativa genomgången i avsnitt 9, ger vid handen att samtliga de redovisade staterna kräver, att den aktuella gärningen är straffbar även enligt den interna lagstiftningen för att utlämning ska få ske.
Det har således enligt utredningens mening inte framkommit några vägande skäl för att modifiera kravet på dubbel straffbarhet. Utredningen förordar därför att kravet på dubbel straffbarhet upprätthålls fullt ut även framgent.
Utlämning är en så ingripande åtgärd för den enskilde och är även förenad med sådana kostnader för det allmänna, att åtgärden vidare endast bör komma i fråga, om den aktuella gärningen uppnår viss svårhetsgrad. Ett krav på angivna strafftrösklar för att utlämning ska få ske är således alltjämt motiverat. Utlämningssamarbetet inom såväl Norden som EU innebär numera, att strafftröskelkravet enbart är kopplat till den ansökande (utfärdande) staten. Det saknas således inom ramen för dessa samarbeten betydelse vilken straffskala som enligt svensk lag gäller för motsvarande brott. Denna ordning förefaller naturlig, om krav på dubbel straffbarhet inte längre gäller, dvs. i samtliga överlämnandeärenden till annat nordiskt land och i överlämnandeärenden till annat EU-land, om den s.k. listan är tillämplig. Ordningen gäller emellertid även i de överlämnandeärenden till annat EU-land, där krav på dubbel straffbarhet alltjämt gäller. Även denna ordning kan emellertid motiveras utifrån principen om ömsesidigt erkännande och den föreliggande rättslikheten mellan EU-staterna.
I likhet med kravet på dubbel straffbarhet, är läget dock ett annat när det gäller de stater som omfattas av utlämningslagens tillämpning. Något antagande om, att samtliga dessa stater har samma syn på hur straffvärda olika gärningar är, kan inte göras. Det är därför utredningens uppfattning, att den svenska lagen måste vara den som utgör grunden för utlämningslagens krav på viss angiven strafftröskel.
När det gäller vilken strafftröskel som ska sättas, innebär UtlämningsL:s reglering krav på att gärningen enligt svensk lag motsvarar brott för vilket är föreskrivet fängelse ett år eller mer. Denna strafftröskel är densamma som återfinns i 1957 års utlämningskonvention. För att undvika att komma i konflikt med konventionen kan således högre strafftröskel inte sättas (möjlighet finns dock, givetvis, att till konventionen göra förbehåll om en högre strafftröskel). Den nuvarande strafftröskeln, om krav på fängelse i ett år eller mer, förefaller väl avvägd och överensstämmer med vad som föreskrivs i EAOL för brott, som inte finns upptagna i den s.k. listan och för vilka dubbel straffbarhet således måste föreligga. I sammanhanget kan noteras, att den strafftröskel som gäller som huvudregel för häktning är ett års fängelse (se 24 kap. 1 § rättegångsbalken).
Vad beträffar nuvarande krav, att utlämning för straffverkställighet får beviljas endast om påföljden utgör minst frihetsstraff i fyra månader eller annat omhändertagande på anstalt under motsvarande
tid, är även detta detsamma i 1957 års utlämningskonvention. Samma krav på den utdömda påföljden upptas även i utlämningsavtalet med Australien, och det är även samma krav som generellt gäller vid överlämnande för straffverkställighet enligt EAOL (se 2 kap. 2 § första stycket 2 och andra stycket). Det saknas enligt utredningens mening skäl att ändra detta krav i sak.
Kravet bör dock i lagtexten kunna uttryckas såväl enklare som tydligare än för närvarande. I stället för att påföljden som nu ska utgöra frihetsstraff eller annat omhändertagande på anstalt under viss tid, bör framgent anges, att en frihetsberövande påföljd (i minst fyra månader) ska ha dömts ut. Detta innebär ett användande av samma term som i motsvarande situation används i såväl NAOL (2 kap. 2 § första stycket) som EAOL (2 kap. 2 §). Vidare bör uttryckligen av bestämmelsen framgå, att det även krävs att fyra månader av den frihetsberövande påföljden återstår att verkställa. Är det fråga om ett villkorligt frihetsstraff som ådömts, eller om den eftersökte avtjänat viss tid av en frihetsberövande påföljd och därefter villkorligt frigivits, bör, på samma sätt som enligt nuvarande ordning, utlämning kunna beviljas först om den villkorliga domen eller den villkorliga frigivningen förklarats förverkad och det då återstår fyra månader att verkställa (jfr prop. 1957:156 s. 46).
I lagtexten bör också klarare uttryckas, att det även vid utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, krävs att gärningen (eller en av gärningarna, om utlämningsframställningen omfattar flera) motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse ett år eller mer.
Kravet på den frihetsberövande påföljdens längd är att uppfatta så, att påföljden inte behöver ha utdömts för endast en gärning, eller att det går att precisera en gärning som gett fyra månaders frihetsberövande eller mer. Den frihetsberövande påföljden tillåts således att omfatta flera gärningar, som tillsammans renderat i en frihetsberövande påföljd om minst fyra månader. Även detta bör tydligare framgå av lagtexten. Kravet på påföljdens längd är emellertid inte att uppfatta så att flera utdömda påföljder (exempelvis ett utdömt fängelsestraff om en månad och ett annat om tre månader) kan läggas samman och på så sätt nå upp till kravet på minst fyra månader (jfr NJA 2005 s. 897 som gällde tillämpningen av motsvarande bestämmelse i EAOL).
Vad beträffar s.k. accessoriska brott gör utredningen den bedömningen, att det saknas skäl att göra någon ändring i nuvarande ordning. De skäl som anfördes till stöd för möjligheten att kunna
utlämna för sådana brott då den infördes (i huvudsak förenklingssträvanden och processekonomiska vinster för såväl den enskilde som de inblandade staterna), har alltjämt giltighet (se prop. 1975:35 s. 27 f. och avsnitt 3.3).
10.3.3. Krav på bevisning i skuldfrågan
Nuvarande ordning
UtlämningsL ställer i 9 § vissa krav på bevisningen i skuldfrågan för att utlämning ska få ske. I princip krävs dom eller häktningsbeslut från behörig myndighet i den ansökande staten. Undantag gäller emellertid för sådana accessoriska brott, för vilka utlämning kan ske enligt 4 § andra stycket UtlämningsL. Avseende dessa krävs varken dom eller häktningsbeslut, men den utredning som den ansökande staten åberopar måste innebära, att det föreligger sannolika skäl för att personen har begått gärningen.
För att en dom ska godtas ska den ”stödjas av utredningen” och får inte ”föranleda allvarlig erinran”. Grundar sig framställningen på ett häktningsbeslut krävs för utlämning att det föreligger sannolika skäl för att personen begått gärningen.
I bestämmelsen ges vidare möjlighet att genom överenskommelse med annan stat bestämma att fällande dom eller häktningsbeslut som meddelats av domstol eller domare ska godtas, om det inte i särskilt fall framgår att domslutet eller häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt. I en sådan överenskommelse kan emellertid föreskrivas, att dom som meddelats efter förhandling som hållits i den dömdes utevaro endast ska godtas, om den dömdes rättighet att försvara sig ändå kan anses ha blivit tillräckligt tillgodosedd eller om den främmande staten lämnar en försäkran om att den dömde har möjlighet att påkalla en ny domstolsprövning som tillgodoser dennes rätt till försvar.
Kravet på viss bevisning i skuldfrågan är givetvis uppställt till skydd för den enskilde. Eftersom en utlämning är en så ingripande åtgärd, måste det föreligga viss utredning i skuldfrågan för att utlämning över huvud taget ska övervägas (se bl.a. prop. 1957:156 s. 33, 64 f. och 75). Samtidigt har ansetts, att visst avsteg från huvudregeln om vilket krav som ska ställas på bevisningen, bör kunna göras i förhållande till en annan stat som en enligt vår uppfattning har en från rättssäkerhetssynpunkt fullt tillfredsställande process-
ordning (prop. 1957:156 s. 33). Det har dock ansetts oacceptabelt att, även i förhållande till sådan stat, förplikta sig att utlämna om det i det enskilda fallet skulle framgå att den aktuella domen vore ”helt oriktig” (prop. 1957:156 s. 33, 65 och 129).
Överenskommelse att godta såväl domar som häktningsbeslut föreligger mellan Sverige och andra stater som anslutit sig till 1957 års utlämningskonvention. Sverige har dock, som framgått, förbehållit sig rätten att vägra utlämning, om det i det särskilda fallet framgår att domslutet eller häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt. Vidare finns sådan överenskommelse i flera av de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. Enligt det andra tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention får domar som meddelats utan att den dömde varit närvarande särbehandlas på det sätt som anges i UtlämningsL.
Frågan om bevisningen i skuldfrågan varit tillräcklig för att bevilja utlämning har i ett relativt stort antal fall varit föremål för Högsta domstolens bedömning, se närmare rättsfallsgenomgången i avsnitt 3.8. Av den gjorda rättsfallsgenomgången framgår bl.a. att utevarodomar inte sällan inneburit tillämpningsproblem i utlämningsärenden.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning för verkställighet av en frihets-
berövande påföljd ska få beviljas, endast om den dom, enligt vilken påföljden dömts ut, stöds av utredningen och i övrigt i allt väsentligt framstår som riktig. När det följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, ska utlämning dock få beviljas för verkställighet av en frihetsberövande påföljd enligt en dom, vilken har meddelats av en behörig domstol, om det inte i det särskilda fallet framgår att domen är uppenbart oriktig.
Utlämning för lagföring ska få beviljas, endast om framställningen grundas på ett beslut om häktning, vilket har meddelats av en behörig myndighet i den ansökande staten, och det föreligger sannolika skäl för att den eftersökte har begått gärningen. När det gäller accessoriska brott ska framställningen dock få grundas på annan utredning. När det följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten ska utlämning för lagföring emellertid få beviljas enligt ett beslut om häktning,
vilket har meddelats av en behörig domstol, om det inte i det särskilda fallet framgår att häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt.
Utlämning ska inte få beviljas för verkställighet av en dom som meddelats utan att den eftersökte har varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol, om inte den eftersöktes rätt att försvara sig ändå kan anses ha blivit tillräckligt tillgodosedd. Utlämning i denna situation ska dock få beviljas, på villkor att den eftersökte ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd.
En bestämmelse gällande krav på rättvis rättegång tas in i lagens kapitel om hinder mot utlämning (se avsnitt 10.4.6).
Utredningens bedömning: Sveriges förbehåll till 1957 års utläm-
ningskonvention, med avseende på att kunna vägra utlämning, om det i det särskilda fallet framgår att domslutet eller häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt, bör bibehållas.
UtlämningsL bygger, till skillnad från NAOL och EAOL, inte på en princip om ömsesidigt erkännande. I en sådan ordning måste, av rättssäkerhetsskäl, vissa krav på bevisningen i skuldfrågan ställas för att utlämning ska få ske. Huvudregeln enligt nuvarande ordning är alltså att det vid utlämning för straffverkställighet krävs dom, och att det vid utlämning för lagföring krävs beslut om häktning i den ansökande staten, samt att i förekommande fall domen är i det väsentliga riktig respektive att det föreligger sannolika skäl för att den som häktats gjort sig skyldig till gärningen.
Utredningen anser att nuvarande ordning har goda skäl för sig och ser ingen anledning att föreslå någon ändring i sak.
Som huvudregel anges i nu gällande lagtext, att utlämning inte får beviljas med mindre domen ”stödjes av utredningen” och inte heller ”eljest föranleder allvarlig erinran”. Som nämnts är de valda formuleringarna avsedda att innebära att ”domen i det väsentliga är riktig” (prop. 1957:156 s. 129, se närmare avsnitt 3.8). Att de slutsatser som dras i en dom stöds av den utredning som förebringats, utgör ett viktigt moment vid bedömningen av en doms riktighet. Denna formulering anser utredningen därför bör finnas kvar i lagtexten. Syftet med lagtexten, att domen i det väsentliga är riktig, kan emellertid enligt utredningen uttryckas tydligare genom att det i lagtexten uttryckligen anges, att domen i allt väsentligt ska fram-
stå som riktig. Den nuvarande formuleringen, att domen ”inte får föranleda allvarlig erinran” bör enligt utredningen, utan att bestämmelsen ändras i sak, därför ersättas med en formulering som direkt tar sikte på att ”domen ska framstå som riktig”.
De krav på bevisningen som ska ställas för att utlämning ska få beviljas, anknyter till de krav som, enligt såväl Europakonventionen (artikel 6) som den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR, artikel 14), kan ställas på en rättvis rättegång. Skulle exempelvis framkomma, att domstolen varit partisk och att den eftersökte inte fått åberopa bevisning som talar till dennes fördel, skulle med all säkerhet domen ses som en kränkning av den eftersöktes grundläggande rätt till en rättvis rättegång.
Det skulle mot denna bakgrund kunna göras gällande, att i bestämmelsen rörande krav på bevisning i skuldfrågan även bör tas upp frågan om den eftersöktes rätt till en rättvis rättegång. När det gäller kravet på bevisning i skuldfrågan, är det dock fråga om ett mera begränsat krav, än när det gäller det mer vittomfattande kravet på en rättvis rättegång, som inbegriper en rad olika rättssäkerhetsaspekter.
Utredningen har därför stannat för en lösning avseende bevisningen som anger, att när det är fråga om en dom ska domen stödjas av utredningen och även i övrigt i allt väsentligt framstå som riktig. När det gäller ett häktningsbeslut ska det föreligga sannolika skäl för att den eftersökte har begått gärningen.
Vad gäller kravet på en rättvis rättegång föreslår utredningen, att den omständigheten, att den eftersökte riskerar att dömas, eller har dömts, utan att grundläggande krav på en rättvis rättegång har tillgodosetts, tas upp som ett särskilt hinder mot utlämning i lagen, se vidare avsnitt 10.4.6.
Ordningen vad gäller s.k. accessoriska brott bör vara densamma som den nu gällande. Har den eftersökte ännu inte dömts för dessa brott, behöver utlämningsframställningen således inte grunda sig på ett häktningsbeslut. Det måste dock även för dessa brott föreligga sannolika skäl för den eftersöktes skuld för att utlämning ska få ske.
Av lagtexten måste, i likhet med vad som nu gäller, framgå att Sverige i förhållande till vissa andra stater förbundit sig att acceptera domar och häktningsbeslut, vilka har meddelats av domstol, utan någon prövning av domen eller den eftersöktes skuld, om det inte i det särskilda fallet framgår att domslutet eller häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt.
Det står klart, att det även framgent måste finnas en möjlighet att i förhållande även till dessa stater kunna avslå en utlämningsframställning, om domen eller häktningsbeslutet framstår som uppenbart oriktigt. Sveriges förbehåll till 1957 års utlämningskonvention i detta avseende bör således behållas.
Vad beträffar frågan om s.k. utevarodomar gör utredningen följande överväganden. UtlämningsL innehåller en specifik reglering avseende utevarodomar endast i förhållande till stater med vilka vi har ingått överenskommelse om att i huvudsak acceptera domar eller häktningsbeslut. Denna reglering är intagen i bestämmelsen som gäller krav på bevisning i skuldfrågan och innebär (9 § tredje stycket), att en dom som har meddelats, utan att den eftersökte varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol, ska godtas endast om den dömdes rättighet att försvara sig likväl kan anses ha blivit nöjaktigt tillgodosedd eller den dömde, enligt försäkran som den ansökande staten lämnar i utlämningsärendet, har möjlighet, att påkalla en ny domstolsprövning som tillgodoser den eftersöktes rätt att försvara sig. Som framgått av den tidigare rättsfallsgenomgången har utevarodomar i en del fall inneburit vissa tillämpningsproblem och i flera fall har Högsta domstolen prövat saken i ljuset av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen (se närmare avsnitt 3.8).
Europakonventionen innehåller inte något förbud mot utevarodom. I konventionen finns inte heller någon uttrycklig bestämmelse om i vilka fall det är godtagbart att en person döms i sin utevaro. Frågan har dock prövats av Europadomstolen i flera avgöranden, med avseende på i vad mån en utevarodom i ett visst fall har varit förenlig med artikel 6 i konventionen (se exempelvis
Colozza mot Italien, dom den 12 februari 1995). Domstolens inställning kan sammanfattas i att kravet i artikel 6.1 i konventionen på en rättvis rättegång inte är uppfyllt, om den som har dömts i sin utevaro inte haft kännedom om rättegången. Även om personen har haft en sådan kännedom, kan det enligt domstolen i vissa fall vara så att personen inte praktiskt har haft möjlighet att närvara vid rättegången, t.ex. för att denne vid denna tidpunkt befunnit sig i fängsligt förvar i ett annat land, och att utevarodomen därför har inneburit att den dömde inte har fått en rättvis rättegång (se exempelvis F.C.B mot Italien, dom den 28 augusti 1991). Däremot har domstolen ansett, att kravet på en rättvis rättegång är uppfyllt, om den dömde har möjlighet att vid en ny, senare, omprövning få en fullständigt ny rättegång (Eliazer mot Nederländerna, dom den 16 ok-
tober 2001).7 Omprövningen behöver därvid inte äga rum i samma instans som ursprungligen dömt i målet. Kravet på en rättvis rättegång är i detta hänseende att förstå på samma sätt enligt artikel 14 i KMPR.8
En utevarodom kommer således i konflikt med kravet på en rättvis rättegång först när den dömde inte varit personligen kallad till och inte heller personligen närvarat vid rättegången. En utlämning för verkställighet av en sådan dom skulle därmed kunna strida mot Europakonventionen och KMPR. Om emellertid garantier lämnas om att den dömde får möjlighet till en ny prövning, där denne personligen är närvarande, bör något hinder mot utlämning inte finnas i detta avseende.
Som angetts i det föregående, föreslår utredningen i avsnit t 10.4.6 ett nytt uttryckligt utlämningshinder med avseende på den eftersöktes rätt till en rättvis rättegång. En utlämning med en ”otillåten” utevarodom som grund skulle således med all sannolikhet träffas även av detta utlämningshinder. Det kan därför ifrågasättas om någon särskild bestämmelse med sikte på just utevarodomar behövs i lagen. Begreppet ”rättvis rättegång” är emellertid vidsträckt och kan för en tillämpare framstå som tämligen vagt. Det är även så, att begreppet har en i viss mån annorlunda – och snävare – betydelse i utlämningssammanhang än i den inhemska rätten. Endast mera flagranta brott mot rätten till en rättvis rättegång bör anses utgöra hinder mot utlämning. Det finns därför skäl att särskilt ange vad som i utlämningssammanhang bör gälla, när det gäller just utevarodomar. Den gjorda rättsfallsgenomgången visar även att, som framgått, just utevarodomar har varit ett återkommande problem i utlämningsärenden. En uttrycklig bestämmelse härom bör därför kunna underlätta tillämpningen framgent.
Mot den angivna bakgrunden anser utredningen, att det i lagen bör införas ett utlämningshinder med generell tillämpning (alltså inte enbart gällande i förhållande till stater med vilka vi har ingått överenskommelse om att i huvudsak acceptera domar eller häktningsbeslut) med sikte på utevarodomar. Den särskilda hindersbestämmelsen avseende utevarodomar kan med fördel utformas i huvudsaklig överensstämmelse med 9 § tredje stycket UtlämningsL, vilket innebär att den inte kommer i konflikt med våra utlämningsavtal. Utredningen föreslår således att utlämning inte ska få beviljas för verkställighet av en dom som meddelats utan att den
7 Se vidare Danelius 2007, s. 210 ff. 8 Nowak 2005, s. 339 f.
eftersökte har varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol, om inte den eftersöktes rätt att försvara sig ändå kan anses ha blivit tillräckligt tillgodosedd. Utlämning i denna situation bör dock få beviljas, på villkor att den eftersökte ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd. Den ansökande staten måste i denna situation även lämna tillfredställande garantier om att villkoret kommer att uppfyllas, för att utlämningen ska kunna beviljas (se avsnitt 10.5.3).
10.3.4. Utlämning av svenska medborgare
Inledning
En ökande internationell rörlighet har inneburit att människor i allt större omfattning har starka kopplingar till mer än ett land. Det land i vilket en person är medborgare är inte med nödvändighet det land till vilket han eller hon har sin starkaste anknytning. Det är också tänkbart att en person har mer än ett medborgarskap. Den ökande rörligheten och principen om ömsesidigt erkännande har medfört, att Sverige i vissa fall frångått det absoluta förbudet mot utlämning av egna medborgare. Det gäller, förutom det undantag som sedan länge gällt avseende de övriga nordiska länderna, numera också i förhållande till andra EU-stater. Att utlämning av svenska medborgare kan ske i dessa fall kan också ses som ett erkännande av en rättskulturell gemenskap i den nordiska och EU-kretsen. Ett svenskt medborgarskap behöver därför inte i samma utsträckning som utanför den kretsen ses som en ”sköld” mot utlämningsanspråk.
Mot den angivna bakgrunden ingår det i utredningens uppdrag att närmare överväga om det finns tillräckliga skäl att helt frångå det absoluta förbudet mot utlämning av egna medborgare i UtlämningsL och om några särskilda förutsättningar för utlämning då bör göra sig gällande.
Nuvarande ordning
UtlämningsL innehåller ett absolut förbud mot utlämning av svenska medborgare, medan NAOL och EAOL alltså under vissa förutsättningar tillåter sådant överlämnande. Utlämning av svenska medborgare kan vidare ske enligt tribunallagen, lagen (2002:329) om sam-
arbete med Internationella brottmålsdomstolen och lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.
Regeringsformens förbud mot landsförvisning i 2 kap. 7 § har ansetts ge ett visst skydd också i fråga om utlämning på så sätt, att förbudet är att uppfatta så, att det även avser det fall då utlämning av en svensk medborgare på grund av brott skulle ge anledning till antagandet att den utlämnade skulle bli berövad friheten under så lång tid att han knappast någonsin skulle kunna återvända till Sverige (prop. 1975/76:209 s. 121, bet. 1975/76:KU56 s. 32, jfr prop. 2009/2010:80 s. 200 f.). Mot den angivna bakgrunden har i den reformerade grundlagen införts en bestämmelse i 10 kap. regeringsformen (10 kap. 14 §) som markerar att regeringsformens regler om förbud mot landsförvisning inte utgör hinder mot att uppfylla Sveriges åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen (prop. 2009/2010:80 s. 197 ff.). Motsvarande ska enligt bestämmelsen gälla också åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.
Enligt 1957 års utlämningskonvention får en avtalsslutande part vägra utlämning av sina egna medborgare. Parten får vidare genom en förklaring, för sitt vidkommande, definiera begreppet ”medborgare” i konventionens mening. Sverige har avgett en förklaring om att med medborgare i konventionens mening ska för svenskt vidkommande förstås svenska medborgare, i Sverige domicilierade utlänningar, medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge samt utlänningar domicilierade i sistnämnda stater.
Enligt konventionen om en nordisk arresteringsorder, vilken NAOL bygger på, görs vid överlämnande mellan de nordiska länderna i huvudsak inte någon skillnad mellan egna medborgare och utlänningar. Enligt NAOL gäller emellertid (2 kap. 6 §) att när den som eftersöks för verkställighet av en frihetsberövande påföljd är svensk medborgare får överlämnande inte beviljas om den eftersökte begär att påföljden ska verkställas i Sverige. Om den eftersökte vid tiden för gärningen sedan minst två år stadigvarande har vistats i den utfärdande staten gäller detta emellertid endast om det med hänsyn till den eftersöktes personliga förhållanden eller av någon annan anledning finns särskilda skäl till att verkställigheten sker här. Är den eftersökte utländsk medborgare och vid tiden för gärningen sedan minst två år stadigvarande har vistats i Sverige får, om denne framställer en begäran om verkställighet i Sverige, överlämnande inte beviljas om det med hänsyn till den eftersöktes
personliga förhållanden eller av någon annan anledning är lämpligast att verkställigheten sker här.
I EAOL finns inte någon generell avslagsgrund som hindrar att svenska medborgare överlämnas till annat EU-land. När en svensk medborgare begärs överlämnad för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, får överlämnande emellertid inte beviljas, om den eftersökte begär att påföljden ska verkställas i Sverige. Vidare får vid överlämnande för lagföring av den som är svensk medborgare – på den eftersöktes begäran – villkor ställas upp om att den eftersökte ska återföras till Sverige för verkställighet här av en frihetsberövande påföljd. Om den eftersökte vid tiden för gärningen sedan minst två år stadigvarande har vistats i den utfärdande medlemsstaten, gäller nyss nämnda skyddsregler, endast om det med hänsyn till den eftersöktes personliga förhållanden eller av någon annan anledning finns särskilda skäl till att påföljden verkställs i Sverige.
Enligt tribunallagen, lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen och lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone är det möjligt att utlämna eller överlämna en svensk medborgare för lagföring inför de i lagarna aktuella domstolarna. Utlämning av svenska medborgare till tribunalerna och till Specialdomstolen för Sierra Leone kan även ske för straffverkställighet. Några särskilda villkor för utlämning av svenska medborgare ställs inte upp enligt lagarna. I lagarnas förarbeten har emellertid uppmärksammats, att en utlämning till domstolarna skulle kunna komma att strida mot regeringsformens förbud mot landsförvisning. Möjligheten att förena utlämningen med villkor att den svenske medborgaren återförs till Sverige för att här avtjäna ett frihetsstraff har setts som en lösning på detta eventuella problem (prop. 1993/94:142 s. 30, 2000/01:122 s. 90 ff. och 2005/06:93 s. 38 f.). Som nämnts har också, när grundlagen reformerades, i 10 kap. 14 § regeringsformen införts en bestämmelse i syfte att lösa den konflikt som skulle kunna föreligga mellan utlämning av en svensk medborgare till en mellanfolklig brottmålsdomstol och förbudet mot landsförvisning (prop. 2009/2010:80 s. 200 f.).
Den som innehar dubbelt medborgarskap, dvs. samtidigt är medborgare i Sverige och i ett eller flera andra länder, särbehandlas f.n. inte i något avseende i utlämningshänseende.
Samtliga de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått innehåller en möjlighet att vägra utlämning av egna medborgare.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: En eftersökt som är svensk medborgare
ska få utlämnas för lagföring, endast om möjligheterna till lagföring i Sverige bedöms vara avsevärt sämre än i den ansökande staten och
-
denne vid tiden för gärningen sedan minst fem år stadigvarande har vistats i den ansökande staten och alltjämt har en anknytning dit,
-
enligt egen önskan är medborgare också i den ansökande staten, eller
-
den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer.
Har gärningen i sin helhet begåtts i Sverige, får utlämning beviljas, endast om gärningen innefattar medverkan till ett brott som begåtts utom riket eller om utlämning beviljas även för en annan gärning som begåtts utom riket. Som villkor för utlämning av en svensk medborgare ska ställas att denne ska återföras till Sverige för verkställighet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten.
En svensk medborgare ska få utlämnas för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, endast om denne samtycker till utlämning.
Utredningens bedömning: Den till 1957 års utlämningskon-
vention avgivna förklaringen att i Sverige bosatta utländska medborgare, medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge samt utländska medborgare bosatta i någon av dessa stater, i konventionens mening ska jämställas med svenska medborgare, bör bibehållas.
Bör utlämning av svenska medborgare över huvud taget tillåtas?
Skälen för förbudet mot utlämning av svenska medborgare är flera. De kan i huvudsak anges vara dels den svenska statens anspråk på suveränitet när det gäller utövandet av myndighet över svenska med-
borgare som befinner sig i Sverige, dels de anspråk på skydd som svenska medborgare bör kunna ställa (se bl.a. prop. 2000/01:83 s. 31). Förbudet kan vidare även vara grundat i föreställningen, att en person bör ställas inför rätta där han eller hon har bäst förutsättningar att försvara sig, vilket med hänsyn till framförallt språklig och kulturell förståelse i normala fall är medborgarskapslandet. Att en stat inte utlämnar sina egna medborgare kan även sägas vara en del i ett mera känslomässigt präglat förhållande mellan en stat och dess medborgare; i förarbetena till 1913 års lag uttryckte departementschefen sig så, angående utlämning av egna medborgare, att ”den naturliga känslan förbjuder utlämning i sådant fall” (prop. 1913:50 s. 27). Slutligen kan förbudet sägas vara ett uttryck för den egna rättsordningens överlägsenhet och en icke närmare uttalad misstro mot andra rättskulturer, dvs. chauvinism.
De angivna skälen för förbudet mot utlämning av svenska medborgare gör sig alltjämt i varierande grad gällande. Världen ser emellertid avgjort annorlunda ut i dag än vad den gjorde vid 1913 års lags och UtlämningsL:s tillkomst. Den internationella rörligheten har ökat och det finns i dag allt större möjligheter att resa, bo och arbeta utomlands. (Det förtjänar dock att erinras om, att den internationella rörligheten för såväl personer som kapital, i vart fall för dem som hade råd, var större vid tiden för första världskrigets utbrott än vad som senare utvecklades inom bl.a. EU:s ram; pass- och viseringsbestämmelser, liksom valutarestriktioner, var huvudsakligen ett resultat av första världskrigets omvälvningar och var okända under den s.k. ”gamla goda tiden”, dvs. i Europa perioden 1871–1914.)
Detta gäller inte bara inom Europa och EU utan även globalt. Begreppen medborgarskap och hemvist är inte längre lika naturligt förknippade med varandra och det är inte längre speciellt ovanligt att vara medborgare i ett land och ha hemvist i ett annat eller att vara medborgare i såväl hemvistlandet som ett eller flera andra länder. Det sist nämnda gäller även för svenskt vidkommande, eftersom Sverige, i likhet med många andra länder, sedan knappt tio år tillbaka tillåter dubbelt medborgarskap fullt ut. En uppskattning ger vid handen att det i dag finns omkring 500 000 personer med hemvist i Sverige som innehar såväl svenskt som något annat medborgarskap (se avsnitt 3.2). I sammanhanget bör erinras om att medborgarskap kan förvärvas och förloras på olika sätt och att det givetvis finns vitt skilda, mer eller mindre genomtänkta, skäl till varför någon innehar mer än ett medborgarskap. Ett medborgar-
skap kan exempelvis bibehållas av praktiska, kulturella, sociala eller politiska skäl men också närmast av slentrian. Det senare kan gälla exempelvis fall där föräldrar styrt medborgarskapet för ett barn som senare i vuxen ålder inte tagit steg för att förändra situationen. Medborgarskap kan även innehas mot en persons önskan, exempelvis i fall då ett land inte skulle erkänna ett förvärvat svenskt medborgarskap och inte heller medge att det ursprungliga medborgarskapet upphör. Medborgarskap som någon innehar mot sin vilja bör naturligtvis inte tillmätas någon betydelse i förevarande sammanhang.
Den internationella rörligheten innebär givetvis även större möjligheter för internationell brottslighet att breda ut sig. Som anförts i förarbeten hänförliga till den utveckling av utlämningssamarbetet som ägt rum inom ramen för EU (se bl.a. prop. 2000/01:83 s. 30 ff. och 2001/02:118 s. 14 f.) kan det många gånger vara en slump i vilket land en misstänkt person grips och rättegångar med personer från olika länder inblandade kan förväntas bli vanligare. Denna iakttagelse har allmän global giltighet. Det innebär att det finns ett allt större behov av internationellt straffrättsligt samarbete, och för svenskt vidkommande alltså också ett behov av att tillmötesgå andra länders begäran om utlämning.
Det internationella samarbetet gällande brottsbekämpning har bl.a. kommit till uttryck i ett stort antal internationella konventioner och också i inrättande av tillfälliga internationella tribunaler och Internationella brottmålsdomstolen. Som framgått är det möjligt att utlämna eller överlämna även svenska medborgare till de internationella tribunaler och domstolar som de senaste åren inrättats.
Nationell domsrätt förutsätter i princip att den konkreta gärningen har någon form av anknytning till domstolsstaten. I 2 kap. brottsbalken regleras omfattningen av svensk domstols behörighet att enligt svensk lag döma för brott som har begåtts utom Sverige. Enligt 2 kap. 2 § 1 p. brottsbalken döms, för brott som begåtts utom riket, om brottet begåtts av svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i Sverige, efter svensk lag och vid svensk domstol (ett uttryck för en folkrättslig jurisdiktionsprincip, den s.k. aktiva personalitetsprincipen). Sverige tillerkänner således sina domstolar i det närmaste total domsrätt över brott som svenska medborgare eller personer med hemvist här har begått utomlands.
Svenska medborgare kan alltså i teorin i princip alltid (om inte andra hinder mot lagföring föreligger, som exempelvis att kravet på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt) lagföras i Sverige i stället för
att utlämnas. Det är emellertid långt ifrån alltid det är praktiskt möjligt att genomföra en rättegång i Sverige. Det kan således, trots de generösa svenska jurisdiktionsreglerna, tänkas uppkomma situationer där en svensk medborgare, som begått brott utomlands, undgår lagföring genom att bege sig till Sverige. Generellt kan även hävdas, att lagföring bör äga rum där de processuella och praktiska förutsättningarna för denna är de bästa. Inte sällan bör lagföring av dessa skäl äga rum på den plats och i den stat där gärningen har begåtts, oberoende av gärningsmannens nationalitet. En rättegång på den plats och i det land där eventuella målsägande och vittnen finns, är oftast att föredra ur såväl ett rättssäkerhets- som processekonomiskt perspektiv. I vart fall finns det då bättre förutsättningar för ett materiellt riktigt slut i skuldfrågan; när det gäller påföljdsfrågan kan det nog allmänt sett synas finnas större möjligheter till att beakta alla däri ingående komponenter i den tilltalades hemvist- eller medborgarskapsland. Finns en målsägande, dvs. ett brottsoffer, kan också hävdas att rättegången av respekt för målsäganden bör äga rum där denne känner sig trygg och har sitt hemvist – vilket oftast torde vara på den plats och i det land där brottet förövats – och att brottsoffret inte ska behöva bege sig till förövarens medborgarskapsland. Redan det anförda talar med viss styrka för att svenskt medborgarskap inte längre bör vara ett absolut hinder mot utlämning.
Då rambeslutet om en europeisk arresteringsorder antogs anförde regeringen, som ett skäl för att tillåta överlämnande av svenska medborgare, att rambeslutet i denna del för svenskt vidkommande innebar att svenska åklagare gavs större möjligheter att få medborgare i andra EU-stater överlämnade (prop. 2001/02:118 s. 15). Detta reciprocitetsskäl – dvs. att ett generellt tillåtande av utlämning av egna medborgare kommer Sverige till godo genom att andra länder kommer att utlämna sina medborgare till Sverige – kan inte anföras som skäl för ett ensidigt avskaffande av förbudet mot utlämning av svenska medborgare i utlämningslagen, eftersom det förhållandet att Sverige framgent skulle utlämna sina egna medborgare inte innebär någon förpliktelse för andra stater att göra det.
Utlämning av svenska medborgare till de nordiska länderna har, som framgått, kunnat ske sedan drygt 50 år tillbaka. Utlämning av svenska medborgare till EU:s medlemsstater har varit möjligt sedan knappt tio år. Mot den redovisade bakgrunden av internationell rörlighet och brottslighet samt medborgarskapets minskande betydelse som anknytningsfaktor, kan det te sig som otillfredsställande
att skyldighet för närvarande finns att till exempelvis Rumänien överlämna en svensk medborgare för lagföring för en under en semesterresa där begången stöld, men att motsvarande möjlighet över huvud taget inte finns, att till Kanada utlämna en svensk medborgare, som tillika är kanadensisk medborgare9, och som under de senaste tio åren också haft sitt hemvist i Kanada, där begått en rad grova brott och sedan tagit sin tillflykt här i landet. (Om det valda exemplet synes leda till ett mindre tillfredsställande resultat skulle förstås utfallet förändras i motsatt riktning, om det varierades så, att ett annat jämförelseland utanför EU än Kanada valdes. Underförstått är nämligen också att det mellan Kanada och EU finns en inte obetydlig rättskulturell likhet.)
Huvudargumentet för att tillåta utlämning av svenska medborgare till de andra länderna i Norden har varit den betydande rättslikheten mellan de nordiska länderna och den grundläggande tilltron till rättsordningarna i dessa länder. Även när det gäller utlämning av svenska medborgare till andra EU-länder har – förutom argument hänförliga till minskad gränskontroll och ökad rörlighet över gränserna med därpå följande möjligheter för den internationella brottsligheten att breda ut sig – som skäl för att tillåta sådan utlämning angetts den grundläggande tilltron till rättsordningarna i andra EU-medlemsstater och att dessa staters rättsordningar, till följd av det långvariga straffrättsliga samarbetet mellan staterna, närmat sig varandra (se bl.a. prop. 2000/01:83 s. 30 f.).
Dessa argument om betydelsen av rättskulturell likhet kan förstås inte användas, när det gäller ett allmänt avskaffande av förbudet mot utlämning av svenska medborgare i utlämningslagen. Ett generellt avskaffande av förbudet skulle nämligen i princip möjliggöra utlämning av svenska medborgare till alla världens länder, oberoende av det ansökande landets rättskultur och med bortseende från huruvida det kunde karaktäriseras som en demokratisk rättsstat eller en hel- eller halvdiktatur. Det förtjänar att påpekas, att av FN:s f.n. 193 medlemsstater endast en minoritet kan betecknas som demokratiska rättsstater enligt de tillförlitliga bedömningar som återkommande görs.10
Mot bakgrund av det berättigade krav på skydd från den svenska staten som svenska medborgare kan ställa, skulle en sådan ordning därför, utan att andra villkor ställdes upp, kunna framstå som djupt otillfredsställande. Ett alternativ vore att upphäva förbudet endast i
9 Kanada tillåter liksom Sverige dubbelt medborgarskap. 10 Se bl.a. www.freedomhouse.org.
förhållande till stater som kunde betecknas som exempelvis ”demokratiska rättsstater”. En svårighet i det sammanhanget är att finna en avgränsning som är entydig och klar. Medlemskap i FN är som framgått ingen garanti.
En möjlighet är att knyta prövningen till att den ansökande staten är medlem i vissa andra internationella samarbetsorganisationer (eller vissa konventioner) vilket medlemskap skulle borga för att staten stod för vissa demokratiska värden. En sådan organisation är Europarådet (med den väl bekanta Europakonventionen). Även här uppstår det dock svårigheter. Enbart medlemskap garanterar inte alltid, att det ansökande landet verkligen är en demokratisk rättsstat. Alla Europas stater, inklusive Ryssland men inte Vitryssland, är i dag medlemmar i Europarådet. Bedömningen av huruvida alla 47 medlemsstater i praktiken vid varje tidpunkt respekterar grundläggande mänskliga rättigheter och rättsstatens principer kan variera. En avgränsning till Europarådsstater skulle också utesluta länder som USA, Kanada och Australien, vilka som demokratiska rättsstater är vida överlägsna en rad av Europarådets nuvarande medlemsstater; de är, som framgått, också stater med vilka vi slutit bilaterala avtal på utlämningsområdet. En kasuistisk ordning, dvs. en uppräkning av viss länder, skulle, å andra sidan, inte bara vara stelbent utan också riskera att bli obsolet, eftersom den inte skulle kunna ta hänsyn till den utveckling som från tid till annan sker och därmed också vara i behov av en ständig översyn. (Konventionsanslutning till exempelvis den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, KMPR, är en ännu sämre urvalsmodell, eftersom de många anslutna staterna i praktiken försummar att uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen.11)
En avgränsning av lämpliga stater skulle givetvis kunna ske på det sättet att utlämning av svenska medborgare enbart fick ske till stater med vilka Sverige ingått avtal om att utlämna egna medborgare. I samband med att ingående av avtal övervägdes kunde då efterforskas huruvida staten uppfyllde höga krav på rättssäkerhet. Sveriges hållning när det gäller utlämning har emellertid sedan lång tid tillbaka varit att så långt möjligt undvika att ingå utlämningsavtal och att något krav på reciprocitet inte ska uppställas för att utlämning ska beviljas. I utredningens direktiv anges även som utgångspunkt för uppdraget att krav på reciprocitet inte ska ställas upp för
11 Se Thelin 2009–10, s. 882 ff.
att Sverige ska kunna bistå andra länder på utlämningsområdet. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen inte heller att en avtalslösning är en framtida lämplig väg när det gäller utlämning av svenska medborgare.
I sammanhanget kan förvisso också ifrågasättas varför svenska medborgare i detta avseende bör behandlas annorlunda än utländska medborgare. En sak är att svenska medborgare, av skäl hänförliga till språk, kultur och övrig anknytning, bör lagföras och verkställa straff i Sverige och att svenska staten har ett särskilt ansvar att verka för att dess medborgare av dessa skäl inte utlämnas till en stat, där de skulle riskera att hamna i ett omotiverat underläge. När det däremot gäller frågan om det vid utlämning ska ställas krav på den ansökande staten, i så måtto att utlämning endast beviljas för det fall den ansökande staten uppfyller allmänna krav på att vara en demokratisk rättsstat, kan det på goda grunder ifrågasättas varför inte ett sådant krav bör ställas oberoende av den aktuella personens nationalitet. Eller annorlunda uttryckt: Sverige bör i egenskap av demokratisk rättsstat garantera att alla personer, oavsett nationalitet, endast lämnas ut till andra länder som delar Sveriges värderingar när det gäller demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. En sådan ordning bör kunna uppnås genom vissa andra i utlämningslagen generellt uppställda villkor för utlämning – så som förbud mot utlämning vid risk för svår förföljelse och om utlämningen skulle strida mot humanitetens krav eller mot Europakonventionen. Detta alternativ förefaller vara en mera framkomlig väg än att försöka kvalitetspröva de länder som skulle komma i fråga för utlämning också av svenska medborgare.
När utlämning av svenska medborgare diskuteras bör vidare en distinktion göras mellan utlämning för lagföring och utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd. De skäl som i det föregående anförts till stöd för ett avskaffande av det absoluta förbudet mot utlämning av svenska medborgare är främst att hänföra till utlämning för lagföring. När en rättegång väl hållits väger skälen för utlämning inte lika tungt; speciellt i de fall då det finns möjligheter att överföra en straffverkställighet till Sverige. Vid den avvägning som – då man överväger ett avskaffande av det absoluta förbudet mot utlämning av svenska medborgare – måste göras mellan, å ena sidan, Sveriges intresse av att delta i internationell brottsbekämpning och därvid bistå andra stater med utlämning, och, å andra sidan, de svenska medborgarnas intresse av att skyddas mot utlämning av den svenska staten, kan en skiljelinje sägas gå mellan
utlämning för lagföring och utlämning för straffverkställighet. När det gäller utlämning för lagföring kan tänkas, att intresset av en effektiv brottsbekämpning, i vissa fall och under vissa förhållanden, får väga tyngre medan, när det gäller utlämning för straffverkställighet, de svenska medborgarnas intresse av att vara tillförsäkrade att få verkställa straff under acceptabla förhållanden och där de är bekanta med språk och kultur alltid ska anses vägra tyngre och att utlämning för straffverkställighet (i vart fall om den aktuella personen inte själv vill verkställa straffet i det ansökande landet) därför inte ska vara tillåten. Detta gäller speciellt då en uppmjukning av det absoluta förbudet i utlämningslagen övervägs, eftersom utlämning då kan ske till alla världens länder, med de vitt skilda förhållanden som där råder inom fängelseväsendet i stort. Enligt vedertagen uppfattning bör straffverkställighet vidare ske i den stat till vilken den dömde har störst faktisk anknytning, t.ex. där hans anhöriga finns och där hans återanpassning till samhället bäst sker. Med utgångspunkt i denna uppfattning torde det vara lämpligt att låta, i vart fall den som själv önskar det, verkställa ett ådömt straff i det land i vilket han eller hon är medborgare. Några bärande skäl för att tillåta utlämning av svenska medborgare enbart för straffverkställighet, i de fall då den svenske medborgaren motsätter sig verkställighet i den andra staten, finns enligt utredningens mening inte. En utlämning i dessa fall skulle också kunna komma att strida mot regeringsformens förbud mot landsförvisning av svenska medborgare.
En särskild fråga är om svenska medborgare som också har utländskt medborgarskap ska särbehandlas i något hänseende. Det skulle kunna göras gällande, att i de fall ansökan om utlämning för lagföring eller straffverkställighet kom från det land, vari den svenske medborgaren också är medborgare, skulle det svenska medborgarskapet inte utgöra något hinder mot utlämning. Den enskilde har valt att också ha ett formaliserat förhållande till ett annat land, av förmodade språkliga, kulturella och sociala skäl. Dessa skäl talar också med icke obetydlig styrka för att en begäran om utlämning skulle bifallas, oavsett vilket land det är fråga om. Den enskilde skulle också, om utlämning av den som enbart var svensk medborgare inte kunde komma ifråga, ha en möjlighet att fram till verkställigheten av beslutet kunna avsäga sig det främmande medborgarskapet och därmed undvika utlämningen.
Enligt utredningens mening bör dock en sådan särbehandling inte komma i fråga. Sverige har nu valt att tillåta obegränsat dubbelt
medborgarskap, och det svenska medborgarskapet bör inte som sådant ges en devalverad ställning bara för att en person också är medborgare i ett annat land. Frågan om dubbla medborgarskap bör däremot, som utvecklas nedan, kunna vägas in vid den bedömning som bör göras av de allmänna förutsättningarna för utlämning av svenska medborgare.
Sammanfattningsvis är det alltså utredningens uppfattning, att UtlämningsL:s absoluta förbud mot utlämning av svenska medborgare bör mjukas upp. I en globaliserad värld framstår ett absolut förbud som otidsenligt och mindre tillfredsställande. Sverige bör i större utsträckning kunna medverka till att beivrandet av brott med internationell anknytning genom lagföring sker på den plats där de processuella och praktiska förutsättningarna är de bästa. En svensk medborgare som begått ett grovt brott eller bott en längre tid i ett annat land och där begått brott bör heller inte kunna undgå lagföring genom att bege sig till Sverige. Utlämning av svenska medborgare för lagföring bör därför i vissa fall kunna ske. Under förutsättning att sådan utlämning villkoras av att den svenske medborgaren återförs till Sverige för att här verkställa ett eventuellt frihetsstraff, torde utlämningen inte heller stå i strid med regeringsformens förbud mot landsförvisning.
När det gäller utlämning för verkställighet av frihetsstraff finns däremot inte tillräckliga skäl att, mot den svenske medborgarens vilja, möjliggöra utlämning. En vägran att utlämna en svensk medborgare som föredrar att avtjäna en utdömd påföljd i den ansökande staten skulle te sig egendomlig. Motsvarande gäller om Sverige skulle kräva, att efter lagföring få tillbaka en svensk medborgare som föredrar att avtjäna en eventuell kommande påföljd i det ansökande landet. Utlämning för straffverkställighet bör därför vara möjlig i de fall den svenske medborgaren själv uttryckligen önskar avtjäna påföljden i den ansökande staten. Likaså bör krav på återförande efter lagföring inte ställas, då den svenske medborgaren vill verkställa en eventuell kommande frihetsberövande påföljd i den ansökande staten.
Den instans som i ett konkret fall beslutar om utlämning av svensk medborgare bör ges utrymme för en bedömning av om utlämningen istället lämpligen kan ersättas av en lagföring i Sverige.
I det följande anges under vilka allmänna förutsättningar utlämning av en svensk medborgare ska kunna tillåtas.
Vilka allmänna förutsättningar bör gälla för utlämning av svenska medborgare avseende lagföring?
Ändamålet med en uppmjukning av det absoluta förbudet mot utlämning av svenska medborgare är, som framgått, dels att möjliggöra lagföring där de processuella och praktiska förutsättningarna för denna är de bästa, dels att förhindra att en svensk medborgare undgår lagföring enbart genom att resa till Sverige. Dessa intressen måste, som anförts i tidigare förarbeten (prop. 2000/01:83 s. 31), vägas mot såväl svenska statens anspråk på suveränitet när det gäller utövande av myndighet över svenska medborgare som befinner sig i Sverige, som mot de berättigade anspråk på skydd som svenska medborgare bör kunna ställa. Svenska medborgare bör kunna ställa högre krav på skydd ju vidare och mindre överblickbar den krets av länder till vilka utlämning görs möjlig blir. Som tidigare nämnts innebär det föreslagna avskaffandet av det absoluta förbudet mot utlämning av svenska medborgare i utlämningslagen att den angivna kretsen länder kommer att omfatta världens alla stater, men med de begränsningar som kan följa av övriga utlämningslagens villkor.
En grundläggande förutsättning för att utlämning för lagföring ska kunna beviljas bör mot denna bakgrund därför vara att möjligheterna till lagföring i Sverige bedöms vara avsevärt sämre än i det ansökande landet, dvs. antingen att det över huvud taget inte skulle vara möjligt att genomföra en rättegång i Sverige eller att en rättegång i Sverige, med hänsyn till det processuella läget, skulle innebära betydligt sämre förutsättningar för lagföring.
I likhet med vad som föreslås för övriga villkor för utlämning blir det domstolens uppgift att avgöra huruvida förutsättningarna för lagföring i Sverige är så goda, att utlämning med hänsyn härtill ska vägras. Såsom framgår av de föreslagna förfarandereglerna (se avsnitt 12.4.2) ankommer det främst på åklagaren att utreda om det finns förutsättningar för utlämning. Åklagaren har härvid att tillämpa bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Det ligger då även i åklagarens uppgift att göra en tillfredsställande utredning om möjligheterna till lagföring i Sverige. Det bör emellertid inte, i detta skede av utlämningsärendet, åligga åklagaren att på grund härav inleda en formlig svensk förundersökning, såvida förutsättningar härför inte visar sig föreligga i vilket fall utlämningsförfarandet givetvis kan komma att avbrytas (jfr det föreslagna utlämningshindret då förundersökning inletts för gärningen i Sverige, avsnitt 10.4.14). I
övrigt får det ankomma på parterna att i utlämningsärendet inför domstolen argumentera i saken.
När det gäller allmänna förutsättningar för utlämning för lagföring av svensk medborgare bör enligt utredningen uppställas krav på antingen att den eftersökte har viss starkare anknytning till den ansökande staten eller att det aktuella brottet är av viss allvarligare karaktär.
När det gäller grova brott är det särskilt angeläget att lagföring kan ske där de processuella och praktiska förutsättningarna är de bästa. I de fallen framstår också intresset av att skydda en svensk medborgare mot utlämning till en i språkligt och kulturellt hänseende främmande stat, som mera underordnat intresset av lagföring.
Utredningen förordar därför att en svensk medborgare, oavsett sin anknytning till den ansökande staten, men under förutsättning att övriga utlämningsvillkor är uppfyllda, ska kunna utlämnas för lagföring, om det brott för vilket utlämning begärs motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse fyra år eller däröver. Med nuvarande straffskalor skulle det då exempelvis vara möjligt att utlämna för grovt bedrägeri men inte för bedrägeri av normalgraden, för grov misshandel men inte för misshandel av normalgraden och för grovt sexuellt tvång men inte för sexuellt tvång av normalgraden.
Utlämning bör vidare vara möjlig då den svenske medborgaren har en viss närmare anknytning till den ansökande staten. I en situation då den svenske medborgaren sedan en längre tid har sitt hemvist i den ansökande staten kan det i en del fall te sig stötande om denne skulle kunna undgå lagföring i hemviststaten enbart genom att bege sig till Sverige och åberopa sitt svenska medborgarskap. Samtidigt kan en svensk i utlandet domicilierad medborgare inte anses vara i lika stort behov av skydd mot utlämning som någon som saknar anknytning till den ansökande staten; denne får ju förutsättas vara väl förtrogen med de språkliga, kulturella och sociala förhållandena i landet. Utlämning av en svensk medborgare till annat land, till vilket personen har anknytning, bör emellertid vara möjlig endast i de fall då det är fråga om bosättning. Hemvist bör inte anses föreligga, då någon endast vistats i det främmande landet på grund av studier eller annars mera tillfälligt. Tidsgränsen för att hemvist i nu angiven mening ska föreligga bör därför inte sättas för låg.
Enligt utredningens mening bör gränsen, framför allt med hänsyn till den vida krets av ansökande stater som kan komma ifråga,
sättas högre än den två-årsregel som nu i motsvarande fall gäller inom EU. Utredningen förordar därför att utlämning av en svensk medborgare bör kunna ske, om denne vid tiden för brottet sedan minst fem år stadigvarande vistats i den ansökande staten. Den omständigheten att den svenske medborgaren någon kortare tid, t.ex. för semester, vistats utanför den ansökande staten, ska därvid inte ha någon betydelse för frågan om stadigvarande vistelse föreligger.12Om den gärning för vilken utlämning begärs, ligger långt tillbaka i tiden kan emellertid förekomma, att den eftersökte vid tiden för själva utlämningen sedan länge är bosatt i en annan stat och därför inte längre har någon närmare anknytning till den ansökande staten. Den eftersökte kan i detta fall sakna de språkliga, kulturella och sociala kopplingarna till den ansökande staten. För att undvika en utlämning av en svensk medborgare i ett sådant fall, anser utredningen att som ytterligare förutsättning för utlämning av den som vid tiden för gärningen sedan minst fem år stadigvarande har vistats i den ansökande staten, bör föreskrivas att denne även vid tiden för utlämningen alltjämt har kvar en anknytning till den ansökande staten. En sådan anknytning kan exempelvis bestå i regelbundna besök eller kontakter med närstående i denna stat. I de utlämningsfall som det angivna anknytningsvillkoret är avsett att omfatta, kan hinder mot utlämning dock föreligga på grund av att svensk preskription inträtt (se avsnitt 10.4.13). Om det skulle vara fråga om allvarligare brott, vilket inte heller har preskriberats, bör emellertid, som framgått, intresset av lagföring gå före intresset av att skydda den svenske medborgaren mot utlämning till en i språkligt och kulturellt hänseende främmande stat. Utlämning av svenska medborgare för allvarligare brott föreslås alltså, vara möjlig, trots att den eftersökte saknar närmare anknytning till den ansökande staten. Kravet på anknytning vid utlämningstillfället torde dock kunna förhindra mindre önskvärda resultat, då det aktuella brottet är av mindre allvarlig beskaffenhet.
När det gäller svenska medborgare som under en längre tid varit bosatta i den ansökande staten bör alltså hemvistet i sig kunna skapa en allmän förutsättning för utlämning. På motsvarande sätt bör ett dubbelt medborgarskap, enligt utredningens mening, anses vara en så stark anknytningsfaktor till det andra medborgarskapslandet, att utlämning bör vara möjlig till detta land, trots det svenska medborgarskapet.
12 Jfr vad som sades i förarbetena till den tidigare gällande nordiska utlämningslagen, prop. 1959:72 s. 33.
Ett dubbelt medborgarskap – antingen genom att med bibehållande av ett ursprungligt svenskt medborgarskap skaffa sig ett annat, eller genom att i samband med ett förvärvat svenskt medborgarskap behålla ett ursprungligt främmande medborgarskap – kan ses som en bekräftelse på att någon har valt att ha också den formella anknytning till ett annat land, som ett medborgarskap utgör. Skälen för dubbelt medborgarskap kan, som tidigare nämnts, vara många, men ett medborgarskap speglar som regel en språklig, kulturell eller social anknytning till medborgarskapslandet. Ett svenskt medborgarskap bör i de fallen inte kunna utgöra ett allmänt skydd mot utlämning till det andra medborgarskapslandet. Den eftersökte har genom sitt främmande medborgarskap en stark formell anknytning också till den staten, som också därigenom har ett legitimt intresse av att få personen utlämnad samtidigt som det får förutsättas att den andra medborgarskapsstatens språkliga och kulturella förhållanden är välkända för den eftersökte.
Vad som nu anförts tar alltså sikte på de fall, då det andra medborgarskapet är frivilligt. Annorlunda förhåller det sig om det gäller medborgarskap i ett land som inte tillåter att dess medborgare avsäger sig sitt medborgarskap. Den omständigheten att någon mot sin vilja alltjämt är medborgare i ett ursprungligt medborgarskapsland bör alltså inte ge de förutsättningar i utlämningshänseende som ett frivilligt dubbelt medborgarskap medför. I de fallen bör det föreligga också andra anknytningsfaktorer för att utlämning ska kunna ske till det andra medborgarskapslandet. Finns inte någon annan sådan anknytningsfaktor och är brottet inte av sådan allvarlig natur som krävs för att självständigt möjliggöra utlämning, bör således utlämning inte vara möjligt.
I fall av anknytning till den ansökande staten i form av hemvist eller medborgarskap bör det för utlämning av en svensk medborgare för lagföring inte ställas högre krav på brottets svårhet än vad som allmänt gäller enligt 4 § UtlämningsL vid utlämning av utländska medborgare, dvs. fängelse i ett år eller mer enligt svensk lag. Utlämning av svenska medborgare bör vidare kunna ske för s.k. accessoriska brott under de förutsättningar som generellt föreslås gälla (se avsn itt 10.3.2) , oavsett om huvudbrottet är utlämningsbart på grund av att det är särskilt svårt eller på grund av den eftersöktes anknytning i kombination med att brottet uppfyller det allmänna kravet på svårhet.
Sammanfattningsvis bör en eftersökt som är svensk medborgare alltså få utlämnas för lagföring, endast om möjligheterna till lag-
föring i Sverige bedöms vara avsevärt sämre än i den ansökande staten och
-
denne vid tiden för gärningen sedan minst fem år stadigvarande har vistats i den ansökande staten och alltjämt har en anknytning dit,
-
enligt egen önskan är medborgare också i den ansökande staten, eller
-
den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer.
Har gärningen i sin helhet begåtts i Sverige, bör utlämning få beviljas endast om den innefattar medverkan till ett brott som begåtts utom riket eller om utlämning beviljas även för en gärning som begåtts utom riket. Ett sådant villkor uppställdes även i den tidigare gällande nordiska utlämningslagen när det gällde utlämning av svenska medborgare. En bestämmelse med ungefär motsvarande innehåll fanns fram till den 1 juli 1975 även i UtlämningsL.13 Bestämmelsen ansågs vila på uppfattningen, att ett brott bör lagföras och bestraffas i det land där det har begåtts (prop. 1975:35 s. 18 och 26). Då det föreslogs att villkoret skulle slopas ansågs detta vara en naturlig följd av det vidgade internationella samarbetet på brottsbekämpningens område; med hänsyn till den ökade rörligheten över gränserna fanns det anledning räkna med att det i allt större utsträckning skulle framstå som ändamålsenligt att ett brott lagfördes i annat land än i gärningslandet (prop. 1975:35 s. 50 f.). Som exempel på sådana situationer angavs i den promemoria som föregick regeringens proposition, att åklagarmyndigheterna i andra länder – till följd av den europeiska konventionen om överförande av lagföring i brottmål – i allt större utsträckning på framställning från svensk åklagarmyndighet, skulle komma att överta lagföringen för brott som deras egna medborgare hade begått under vistelse i Sverige samt att det i allt större omfattning torde komma att inträffa, att utlänningar som hade dömts i Sverige efter att ha begått brott här, skulle komma att avtjäna straffet i hemlandet (prop. 1975:35 s. 27). Det fanns således bärande skäl för att 1975 avskaffa villkoret i UtlämningsL. De skäl som angavs i förarbetena för ett avskaffande, har emellertid sin bäring på utländska medborgare. Det framstår enligt utredningen som främmande att till länder utanför Norden
13 Enligt den dåvarande 3 § UtlämningsL fick utlämning i princip endast beviljas för gärning som helt eller delvis hade förövats utom Sverige eller ombord på utländskt fartyg eller luftfartyg eller för medverkan till sådan gärning.
och EU utlämna en svensk medborgare för en gärning som i sin helhet begåtts i Sverige och som inte har något mera uttalat samband med en utom riket begången gärning. Som anfördes i förarbetena till den nordiska utlämningslagen är det dock när det är fråga om likartade eller sammanhängande brott – exempelvis en brottsturné på båda sidor om en gräns – ofta lämpligt att alla brotten handläggs vid samma domstol (prop. 1959:72 s. 33). Utlämning av en svensk medborgare för en gärning som i sin helhet begåtts i Sverige, bör således, som anfördes inledningsvis, få beviljas endast under förutsättning antingen att gärningen innefattar medverkan till ett brott som begåtts utom riket eller att utlämning samtidigt beviljas för en gärning som begåtts utom riket.
Det bör, som framgått, vid utlämning för lagföring också regelmässigt ställas upp villkor om att den som har utlämnats efter domen ska återföras till Sverige för att här verkställa ett eventuellt frihetsstraff. Goda skäl kan förvisso anföras för att den som sedan länge har hemvist i den ansökande staten borde kunna lämnas ut utan att ett sådant villkor om återförande ställs upp; det är i dessa fall mycket möjligt att det är till den ansökande staten som personen har störst faktisk anknytning.
En uppmjukning av det nuvarande absoluta förbudet mot utlämning av svenska medborgare innebär emellertid att utlämning av svenska medborgare kommer att kunna ske till vitt skilda länder med en högst varierande rättskultur. De förhållanden som kan råda vid straffverkställighet i dessa länder kan i betydande grad skilja sig från svenska förhållanden. Svensk kriminalvård får i en internationell jämförelse anses vara präglad av långtgående humanitära hänsyn, vilka många gånger saknas i övriga världen. Ur den enskildes synvinkel är alltså straffverkställighet i Sverige som regel att föredra.
Krav på ett återförande är också enligt utredningens uppfattning nödvändigt för att i extrema fall efterleva regeringsformens förbud mot landsförvisning av svenska medborgare (se avsnitt 3.2).
Av de skäl som nu anförts bör domstolen vid en beviljad utlämning för lagföring av svensk medborgare regelmässigt ställa upp villkor, att den eftersökte ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten. Har den ansökande staten inte, redan då utlämningsärendet avgörs, lämnat tillfredsställande garantier för att villkoret kommer att följas, får utlämningen inte beviljas (se närmare avsnitt 10.5.3 sa mt avsnitt 13 om förfarandet vid ett senare
överförande av verkställighet av en frihetsberövande påföljd till Sverige). Villkoret om straffverkställighet i Sverige bör, som angetts, endast gälla frihetsberövande påföljder. Det kan inte anses befogat och är knappast heller möjligt att uppställa motsvarande villkor vid icke frihetsberövande påföljder. Inte bara fängelse utan även andra typer av frihetsstraff som kan utdömas i andra länder bör dock omfattas (jfr prop. 2000/01:83 s. 33).
Vilka allmänna förutsättningar bör gälla för utlämning av svenska medborgare avseende straffverkställighet?
De skäl som anförts för att krav på återförande till Sverige generellt ska ställas vid utlämning för lagföring, gör sig gällande även när det gäller utlämning för straffverkställighet. I fall då en svensk medborgare flytt till Sverige i syfte att försöka undvika att en i annat land utdömd påföljd börjar verkställas (eller fortsätter att verkställas) finns för närvarande i vissa fall möjlighet att, även utan den dömdes samtycke, överföra verkställigheten av påföljden till Sverige (prop. 1999/2000:45 s. 27 ff.). Detta gäller genom tilläggsprotokollet till Europarådets konvention från 1983 om överförande av dömda personer (överförandekonventionen), Schengenkonventionen och lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen, IVL). Generellt ger vidare IVL (3 §) regeringen möjlighet att om synnerliga skäl föreligger, i visst fall förordna att frihetsberövande påföljd som ådömts svensk medborgare, eller annan utlänning med hemvist i Sverige, får verkställas i Sverige. Enligt vad utredningen inhämtat har det emellertid aldrig inträffat att verkställighet av en påföljd överförts till Sverige utan den dömdes samtycke. Verkställighet av utländska påföljder överförs till Sverige i ett antal fall varje år (fler än tio men färre än hundra). Regelmässigt önskar emellertid den som är aktuell för överföring avtjäna påföljden i Sverige samt är personen frihetsberövad i det främmande landet och har därmed i princip saknat möjlighet att bege sig till Sverige.
De nämnda konventionerna och IVL ger möjlighet till långtgående internationellt samarbete på området. Det är mot den bakgrunden, enligt utredningens mening, inte nödvändigt att ytterligare öppna för möjligheten att utlämna svenska medborgare, med eller utan dubbelt medborgarskap, för straffverkställighet, om den enskilde inte själv samtycker till det.
Om den som önskar verkställa en redan utdömd frihetsberövande påföljd i det land som ansöker om utlämning (eller utlämnas för lagföring och själv önskar verkställa ett eventuellt kommande frihetsstraff i det landet) saknas emellertid enligt utredningens mening skäl att inte efterkomma denna önskan. I dessa fall bör det därför vara möjligt att utlämna för straffverkställighet (resp. inte uppställas krav på återförande för verkställighet).
Vid utlämning för straffverkställighet bör ställas samma krav på straffets längd som allmänt gäller enligt 4 § UtlämningsL vid utlämning av utländska medborgare, dvs. frihetsberövande påföljd i minst fyra månader. I fall då utlämning för straffverkställighet på grund av den eftersöktes samtycke beviljas, bör det vidare vara möjligt att samtidigt bevilja utlämning för accessoriska brott enligt de föreslagna generella förutsättningarna härför (se avsnitt 10.3.2).
I utlämningsärendet bör alltså klarläggas om den eftersökte svenske medborgaren samtycker till utlämningen och vill verkställa ett eventuellt kommande eller redan utdömt frihetsstraff i den ansökande staten. Se avsnitt 12.5.2 om inhämtande av samtycke till utlämningen.
I de fall då en svensk medborgare eftersöks för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, och hinder mot överlämnande föreligger på grund av att den eftersökte begär att påföljden ska verkställas i Sverige, finns i EAOL ett system som i princip innebär att verkställigheten av påföljden med automatik överförs till Sverige. Något motsvarande system finns inte enligt UtlämningsL. Enligt utredningens uppfattning kan det givetvis framstå som önskvärt om det även i utlämningslagen finns ett sådant, eftersom svenska medborgare inte bör ha möjlighet att undgå straff enbart genom att bege sig till Sverige. Att föreslå en sådan ordning är emellertid enligt utredningen ogörligt mot bakgrund av de många olika länder som kan komma i fråga som ansökande stat och av hänsyn till att den ansökande staten i varje enskilt fall måste acceptera en sådan ordning. I fall då utlämning av en svensk medborgare för verkställighet av en frihetsberövande påföljd således vägras, får den ansökande staten i stället, i enlighet med nuvarande ordning, helt skilt från utlämningsärendet, inleda ett förfarande om överförande av verkställigheten av påföljden till Sverige.
Utlämning av personer som kan jämställas med svenska medborgare
Som tidigare nämnts avgav Sverige vid tillträdet till 1957 års utlämningskonvention en förklaring att i Sverige bosatta utländska medborgare, medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge samt utländska medborgare bosatta i någon av dessa stater, i konventionens mening ska jämställas med svenska medborgare. Såvitt känt har möjligheten att vägra utlämning av utomnordiska medborgare på denna grund, i vart fall inte på mycket lång tid, tillämpats i praktiken och möjligheten att vägra utlämning av nordiska medborgare tillämpats ytterst restriktivt (se prop. 2000/01:83 s. 35 f.).
Även om dessa vägransmöjligheter inte synes fylla något större praktiskt behov kan det emellertid tänkas uppkomma situationer, när det framstår som motiverat och lämpligt att i folkrättsligt utlämningshänseende kunna jämställa en utländsk medborgare, som sedan länge haft hemvist i Sverige (eller annat nordiskt land) med en svensk medborgare. De bör i detta hänseende alltså framgent också kunna jämställas med svenska medborgare.
Sverige bör därför ha fortsatt möjlighet att vägra utlämning med hänvisning till en persons nordiska medborgarskap eller anknytning till Sverige eller annat nordiskt land på samma sätt som för svenska medborgare. Det är därför enligt utredningens uppfattning motiverat att behålla det svenska förbehållet till konventionen. Ett alternativ är därvid att också i utlämningslagen fullt ut jämställa dem med svenska medborgare, så som utredningen föreslår ska gälla för dessa framgent. Enligt utredningens mening finns det dock inte skäl att utsträcka skyddet för denna kategori så långt; en prövning mot humanitära skäl (i vilken prövning ingår bl.a. utlämningens konsekvenser för den eftersöktes familjeliv) bör vara tillräcklig.
Om en utländsk medborgare, som sedan mycket lång tid tillbaka har hemvist i Sverige eller annat nordiskt land, begärs utlämnad kan det därför finnas anledning att av humanitära skäl inte bevilja utlämning för straffverkställighet och att villkora en utlämning för lagföring med att personen återförs till Sverige för straffverkställighet. (Se närmare om den föreslagna ”humanitetsbestämmelsen” avsnitt 10.4.5 .)
10.4. Hinder mot utlämning
10.4.1. De internationella konventionernas om mänskliga rättigheter framtida genomslag i svensk utlämningsrätt
Inledning
Sedan UtlämningsL:s tillkomst har viktiga förbättringar och förstärkningar skett på området för mänskliga rättigheter. Bl.a. har Genèvekonventionens flyktingdefinition getts en mer vidsträckt tolkning än tidigare, och Europadomstolen har slagit fast att det kan utgöra brott mot Europakonventionen att utlämna någon till en annan stat, bl.a. när denne riskerar att utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Vidare har viss rättsutveckling skett inom ramen för det arbete som bedrivs av flera av FN:s konventionskommittéer på människorättens område.
Mot den angivna bakgrunden ingår det i utredningens uppdrag att analysera utvecklingen på området för mänskliga rättigheter och i beaktande av den ta ställning till nödvändiga ändringar i nuvarande reglering. Utredningen har att i sammanhanget särskilt överväga regleringen för barn under arton år. Rättsutvecklingen på området för mänskliga rättigheter finns beskriven i avsnitt 5 och 6.
Nuvarande ordning
Sverige har tillträtt en rad konventioner på området för mänskliga rättigheter som kan ha betydelse på utlämningsområdet, förutom Europakonventionen, bl.a. de inom ramen för FN framtagna konventionerna den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR), konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonventionen) och konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen). (Se närmare härom avsnitt 6.) Av de nämnda konventionerna är det endast Europakonventionen som gäller som lag i Sverige och som mot den bakgrunden har föranlett Högsta domstolen att, parallellt med frågan om hinder mot utlämning föreligger enligt UtlämningsL:s 1–10 §§, pröva om hinder mot utlämning föreligger enligt Europakonventionen (se närmare avsnitt 5.3).
UtlämningsL upptar f.n. en del allmänna hinder mot utlämning till skydd för den enskilde. Den innehåller bl.a. förbud mot utläm-
ning vid risk för svår förföljelse och om den befinns vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav och villkor ska uppställas om att den som utlämnas för brottet inte får straffas med döden (se avsnitt 3.6, 3.7 resp. 3.14). Någon allmän hänvisning till Europakonventionen eller till andra människorättskonventioner innehåller UtlämningsL emellertid inte.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om det
skulle strida mot Europakonventionen eller de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag här i landet.
Utredningens bedömning: Någon allmän hänvisning till andra
människorättskonventioner än Europakonventionen bör inte göras i lagen.
I avsnitt 5 och 6 har redovisats den utveckling på området för mänskliga rättigheter som kan anses ha bäring på utlämningsområdet, inom ramen för Europakonventionen respektive FN:s konventioner om mänskliga rättigheter. Av redogörelsen framgår att Sveriges tillträde till såväl Europakonventionen som till vissa av FN-konventionerna, främst den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR), tortyrkonventionen, barnkonventionen och Genèvekonventionen, även medfört vissa förpliktelser på utlämningsområdet. När Sverige överväger att utlämna någon innebär anslutningen till de nämnda konventionerna exempelvis att överväganden i frågan om den eftersökte kan utlämnas utan risk för att utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning måste göras. Vidare måste vissa överväganden göras i frågan om vilken konsekvens en utlämning kommer att få för den eftersöktes familjeliv. I fall som rör ett barn, antingen på så sätt att den som är eftersökt är förälder till ett barn under arton år eller på så sätt att den eftersökte är under arton år, bör även barnets bästa beaktas. Även aspekten huruvida den eftersökte efter en utlämning kommer att vara garanterad rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid bör övervägas. Sker inte dessa överväganden kan Sverige komma att göra sig skyldigt till brott mot någon av konventionerna.
Förpliktelsen att i ett utlämningsärende beakta vissa omständigheter som följer av konventionsanslutningarna, framgår inte av UtlämningsL, även om vissa av omständigheterna redan i dag kan beaktas inom ramen för något av UtlämningsL:s befintliga utlämningsvillkor. Vad gäller rättstillämparens möjlighet och skyldighet att ta hänsyn till de krav som konventionerna uppställer, gäller olika förutsättningar för de förpliktelser som följer av Europakonventionen jämfört med dem som följer av övriga konventioner, eftersom Europakonventionen, till skillnad från övriga relevanta konventioner, har ställning av lag i Sverige. Till detta kommer bestämmelsen i 2 kap. 19 § regeringsformen, om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen, jämte det faktum att det s.k. uppenbarhetsrekvisitet vid lagprövning numera tagits bort i den reformerade grundlagen samt den vedertagna tolkningsprincipen, att en konvention om mänskliga rättigheter bör tillmätas särskild vikt. Dessa förhållanden innebär att hänsyn i varje enskilt utlämningsärende måste tas till Europakonventionens bestämmelser och att en utlämning inte får beviljas i strid med konventionen. När det gäller övriga konventioner kan, på grund av Sveriges dualistiska rättsuppfattning, vilken, som framgått, innebär att konventionerna inte utan särskild lagstiftningsåtgärd är åberops- och tillämpningsbara som gällande rätt här i landet, i ett enskilt utlämningsärende hänsyn endast tas till konventionerna inom ramen för en s.k. fördragskonform tolkning av den relevanta svenska bestämmelsen. En sådan konvention utgör således endast ett, låt vara viktigt, tolkningsdatum vid tillämpningen av svensk rätt.
I avsnitt 6.1 om FN:s konventioner om mänskliga rättigheter har redovisats två rättsfall (NJA 2007 s. 168 och 425) i syfte att illustrera problematiken kring tillämpningen av konventioner om mänskliga rättigheter, vilka Sverige tillträtt, men inte gjort till en del av gällande rätt genom inkorporering eller transformation. Båda fallen kan i huvudsak sägas ha gällt huruvida hänsyn till konsekvenserna för den eftersöktes barn kunde tas i det aktuella ärendet. I det ena av rättsfallen ansåg Högsta domstolen att åtgärdens förenlighet med barnkonventionen kunde prövas, eftersom barnkonventionens princip om ”barnets bästa” förts in i den tillämpliga lagen. I det andra rättsfallet ansåg sig Högsta domstolen däremot förhindrad att göra någon sådan prövning mot barnkonventionen, eftersom ingen av konventionens bestämmelser kommit till uttryck i lagen.
En slutsats som kan dras av rättsfallen är att, när det gäller konventioner som inte i sin helhet har inkorporerats i svensk rätt, en fördragskonform tolkning i princip endast är möjlig, om det i den svenska lagen finns en bestämmelse som uttryckligen knyter an till bestämmelser i konventionen. Den svenska bestämmelsen behöver dock inte direkt ha utformats med konventionsbestämmelsen som förebild eller ens söka uppfylla konventionsåtagandet, men det måste finnas en bestämmelse möjlig att tolka. För att säkerställa att Sverige lever upp till de konventionsåtaganden som följer av exempelvis tortyrkonventionen eller barnkonventionen måste det alltså finnas bestämmelser i utlämningslagen som ger rättstillämparen utrymme att göra en fördragskonform tolkning. Att utan en sådan bestämmelse enbart förlita sig på en fördragsenlig tolkning är således, enligt utredningens mening, inte tillräckligt för att konventionerna ska få genomslag i svensk rätt.
De relevanta konventionsbestämmelserna bör alltså ges utrymme att påverka utlämningslagen. Som tidigare nämnts måste härvid skillnad göras mellan, å ena sidan, Europakonventionen och, å andra sidan, övriga konventioner på människorättens område.
När det gäller Europakonventionen innebär det, som framgått, att den och Europadomstolens praxis, måste beaktas i varje enskilt utlämningsärende, och att utlämning inte i något fall får beviljas i strid med Europakonventionen, i enlighet med vad som kommit till uttryck i praxis (se särskilt avsnitt 5.3), trots att det inte framgår av UtlämningsL, att det åligger tillämparen att göra en sådan prövning. Utvecklingen på området för mänskliga rättigheter inom ramen för Europakonventionen beaktas alltså därmed redan i dag vid prövning av utlämningsärenden. Det kan därför ifrågasättas om det finns någon anledning att föra in bestämmelser i utlämningslagen som har sin grund i åtaganden enligt Europakonventionen, eller att på något sätt påminna rättstillämparen om att en prövning av en utlämnings förenlighet med Europakonventionen alltid måste göras. Att utlämning inte får ske vid risk för tortyr följer redan av Europakonventionen enligt den praxis som utarbetats av Europadomstolen; en uttrycklig bestämmelse härom i utlämningslagen kan då tyckas överflödig. En uttrycklig bestämmelse om utlämningsförbud vid risk för tortyr behöver, enligt samma resonemang, inte heller införas mot bakgrund av KMPR eller tortyrkonventionen, eftersom förbud mot utlämning vid sådant förhållande redan följer av Europakonventionen.
I sammanhanget är de överväganden som gjordes vid EAOL:s tillkomst av intresse. I EAOL (2 kap. 4 § 2) anges uttryckligen, att överlämnade inte får beviljas, om det skulle strida mot Europakonventionen. En sådan uttrycklig hänvisning till Europakonventionen fanns inte med i departementspromemorians lagförslag (Ds 2002:62), utan infördes på inrådan av Lagrådet. I promemorians lagförslag angavs endast inledningsvis, att den som eftersöktes skulle överlämnas ”om inte annat sägs i denna lag eller följer av någon annan lag”. Tanken var att ”annan lag”, syftade på, förutom grundlagarna, lagen om Europakonventionen. Vidare fanns i särskilda bestämmelser upptaget två specifika hinder för överlämnande (med sikte på diskriminering och tortyr) som även följer av Europakonventionen. Lagrådet förordade, att det i lagtexten intogs en uttrycklig hänvisning till Europakonventionens bestämmelser (se prop. 2003/04:7 s. 74 och 348). Med en sådan allmän hänvisning till Europakonventionen ansåg Lagrådet, att de två specifika hindren för överlämnande, som följde av Europakonventionen, kunde och borde utgå (prop. 2003/04:7 s. 349). Enligt Lagrådet var det mindre lämpligt att principiellt viktiga begränsningar i skyldigheten att överlämna gjordes i form av en allmän hänvisning till vad som följer av annan lag. Det fanns också, menade Lagrådet, om två särskilda hinder mot överlämnande vilka redan följde av Europakonventionen togs upp särskilt, risk för inte avsedda motsatsslut. Regeringen konstaterade i propositionen till lagen, att det i lagtext ytterst sällan hänvisas till Europakonventionen och anförde, att en nackdel med en hänvisning till Europakonventionen var att den skulle kunna leda till det felaktiga motsatsslutet att Europakonventionen inte ska beaktas eller att konventionen inte har lika stor betydelse i de fall där det inte finns en uttrycklig hänvisning (prop. 2003/04:7 s. 74). Regeringen bedömde dock risken för ett sådant motsatsslut vara mycket liten och ansåg att det i ärenden om överlämnande kunde finnas anledning att hos tillämparen inskärpa vikten av att vid prövningen beakta Europakonventionens bestämmelser. Enligt regeringen borde det därför tas in en bestämmelse i lagen om att överlämnande inte får ske, om det skulle strida mot Europakonventionen. De särskilda avslagsgrunderna med sikte på diskriminering och tortyr behövdes inte, menade regeringen, då en sådan allmän hänvisning till Europakonventionen (med tilläggsprotokoll) gjordes.
I sammanhanget bör också nämnas, att även NAOL innehåller ett uttryckligt förbud mot överlämnande om det skulle strida mot Europakonventionen eller dess tilläggsprotokoll (2 kap. 4 § 1). I
förarbetena till NAOL anförde regeringen att det i princip inte borde vara påkallat att inom ramen för det nordiska samarbetet uttryckligen erinra om att ett överlämnande inte får strida mot mänskliga rättigheter såsom de regleras i Europakonventionen, eftersom samtliga nordiska stater har högt utvecklade rättssystem och det kan förutsättas att ett överlämnande till ett annat nordiskt land inte kommer i konflikt med Europakonventionen (prop. 2010/11:158 s. 66). Eftersom det emellertid skulle kunna leda till viss tveksamhet vid tolkningen av lagen om en uttrycklig hänvisning till Europakonventionen gjordes i EAOL, men inte i NAOL, trots att den får anses gälla i båda fallen, föreslog regeringen dock att en sådan uttrycklig hänvisning intogs även i NAOL.
Enligt utredningen framstår som självklart att rättstillämparen i ytterst liten utsträckning kan behöva påminnas om Europakonventionens existens och betydelse, när det gäller överlämnande till annan nordisk stat, men att sådant behov, undantagsvis, kan finnas, när det gäller överlämnande till annan EU-stat och i än högre utsträckning när det gäller utlämning till stat utanför Norden och EU.
Det alternativ i fråga om Europakonventionen som valts i EAOL och NAOL har, som anförts i EAOL:s förarbeten, uppenbara fördelar: rättstillämparen påminns uttryckligen om den prövning som måste göras av utlämningens förenlighet med Europakonventionen, och de villkor för utlämning, som följer av Europakonventionen, behöver inte uttryckligen tas in som villkor eller hinder i utlämningslagen. En utlämningslag, avskalad från villkor som redan får anses följa av Europakonventionen, riskerar inte heller att leda till sådana oavsedda motsatsslut som Lagrådet befarade kunde bli fallet i det tidigare nämnda lagstiftningsarbetet.
Utredningen kan således se fördelar, främst kanske pedagogiska sådana, med lösningen att uttryckligen i utlämningslagen hänvisa till att utlämning inte får ske, om denna skulle strida mot Europakonventionen. Att inte inta en hänvisning till Europakonventionen i utlämningslagen när en sådan finns i såväl EAOL som NAOL skulle också kunna leda till det felaktiga motsatsslutet, att hänsyn inte i samma utsträckning behöver tas till Europakonventionen när det gäller utlämning som vid överlämnande, trots att situationen i praktiken i många fall kan vara den rakt motsatta. Utredningen anser likväl, att det finns vissa betänkligheter med alternativet att införa en uttrycklig hänvisning till Europakonventionen i utlämningslagen. Rent principiellt framstår det som inkonsekvent att just i utlämningslagen, men inte i alla lagar där Europakonventionen
kan antas ha betydelse, uttryckligen hänvisa till konventionen. Vidare reser denna lösning frågan om det ändå inte för rättstillämparen är än mer värdefullt, att i så stor utsträckning som möjligt fånga upp de aspekter från Europakonventionen, som har särskild bäring på utlämningsområdet, och föra in dessa i de uttryckliga villkors- och hindersbestämmelserna i utlämningslagen. Det kan nämligen på goda grunder göras gällande, att rättstillämparen i så stor utsträckning som möjligt direkt bör kunna utläsa av utlämningslagen, vilka förutsättningar för och hinder mot utlämning som finns. Med en sådan ordning skulle visserligen föreligga en viss risk för motsatsslut på så sätt, att den som tillämpar lagen oriktigt skulle kunna läsa in att några andra aspekter av Europakonventionen, än sådana som uttryckligen tagits upp bland bestämmelserna i utlämningslagen, inte skulle kunna beaktas. Utredningens uppfattning är emellertid, att risken är större för att överväganden, vilka bör göras inom ramen för Europakonventionen, förbises i den motsatta situationen, dvs. om enbart en generell hänvisning till att utlämning inte får beviljas i strid med Europakonventionen intas i utlämningslagen och att villkor eller hinder som anses följa av konventionen inte uttryckligen anges.
Om relevanta aspekter av Europakonventionen arbetas in i utlämningslagens bestämmelser, kan också hänsyn i dessa bestämmelser tas till vad som följer av övriga konventioner på människorättens område. I sammanhanget bör erinras om att utlämningslagen gäller just utlämning till stater utanför Europa och att det även av det skälet förefaller lämpligare, att inte enbart hänvisa till en konvention antagen inom ramen för Europarådet, utan att i stället i uttryckliga bestämmelser direkt i lagen ange vad som gäller för utlämning från Sverige.
Eftersom Europakonventionen fortlöpande är föremål för Europadomstolens tolkning och praxis, kan emellertid en avsaknad av uttrycklig hänvisning till konventionen i utlämningslagen leda till att denna praxis förbises vid utlämningslagens tillämpning.
Sammanfattningsvis stannar utredningen därför för alternativet, att i utlämningslagen införa en uttryckligt utlämningshinder innebärande att utlämning inte får beviljas, om det skulle strida mot
Europakonventionen eller dess tilläggsprotokoll som gäller som lag här i landet men att samtidigt låta inarbeta vissa betydelsefulla delar av konventionen i utlämningslagens bestämmelser. Det bör här alltså understrykas, att detta inte innebär att endast de delar av konventionen som upptagits i särskilda bestämmelser är av relevans vid
utlämningslagens tillämpning. Det åligger alltså tillämparen, genom den generella hänvisningen till konventionen, att undersöka om rättsutvecklingen och praxis avseende övriga delar av konventionen kan vara av betydelse i utlämningsärendet. Ett sådant alternativ bör, enligt utredningens mening, inte kunna leda till några allvarliga tillämpningsproblem (jfr Lagrådet i prop. 2003/04:7 s. 349).
Vad gäller de övriga internationella konventionerna på området för mänskliga rättigheter och deras inflytande över utlämningslagens tillämpning, framstår alternativet med att i görligaste mån uttryckligen anpassa lagens bestämmelser till vad som får anses följa av konventionerna som det enda rimliga alternativet.
Som nämnts i avsnitt 6.1, har Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige, i sitt slutbetänkande Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) föreslagit, att bestämmelser som uttryckligen hänvisar till de mänskliga rättigheterna, i ett förtydligande syfte, förs in i flera befintliga lagar. På samma sätt som delegationen föreslår för vissa angivna lagar, skulle en bestämmelse kunna införas i utlämningslagen om att de myndigheter som tillämpar lagen ska respektera den enskildes mänskliga rättigheter enligt de internationella överenskommelser som Sverige åtagit sig att följa. En sådan bestämmelser innebär emellertid inte annat än en påminnelse om att de avsedda konventionerna ska användas som tolkningsmaterial vid lagens tillämpning. En sådan ordning tillför således inte något nytt till det som redan gäller. Som utredningen tidigare angett, är det enligt utredningens mening inte heller tillräckligt att principen om konventionskonform tolkning gäller; det krävs även uttryckliga bestämmelser på vilken denna princip kan tillämpas.
Ytterligare ett alternativ för att låta FN-konventionerna om mänskliga rättigheter få genomslag i utlämningslagen, vore att på ett mer formellt sätt inkorporera dem i lagen. I lagen kan anges, att utlämning inte får beviljas om det skulle strida mot de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som Sverige har åtagit sig att följa. Konsekvenserna av en sådan generell inkorporering är emellertid mera vittgående och svåra att förutse, och ett utlämningshinder, som utformades på ett sådant sätt, kan leda till praktiska tillämpningsproblem. I sammanhanget bör också erinras om att Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige föreslagit, att en särskild utredning ges i uppdrag att utreda lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner på området för mänskliga rättigheter i Sverige. I avsaknad av en sådan övergripande analys
anser utredningen, att alternativet med en allmän inkorporering i utlämningslagen inte bör väljas.
Mot bakgrund av det anförda stannar utredningen alltså för den lösningen, att de bestämmelser i såväl Europakonventionen som i andra internationella konventioner på området för mänskliga rättigheter som Sverige tillträtt, och som är direkt relevanta i utlämningssammanhang, bör arbetas in och komma till direkt uttryck i utlämningslagen samtidigt som en allmän hänvisning till Europakonventionen görs i lagen. Någon allmän hänvisning till andra människorättskonventioner anser utredningen däremot inte böra göras i lagen.
I det följande redogörs för i vilka avseenden befintliga bestämmelser i utlämningslagen, vad avser villkor och hinder för utlämning, bör ändras eller nya tillkomma, för att utlämningslagen på det sätt som beskrivits ska harmoniera med Sveriges internationella åtaganden på området för mänskliga rättigheter. Först bör emellertid något sägas om den riskbedömning som måste göras när det gäller hindren mot utlämning särskilt knutna till mänskliga rättigheter. Det gäller således bl.a. hindren avseende tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, dödsstraff, förföljelse och rättvis rättegång. I samtliga fall är det den individuella risken för att den eftersökte ska bli utsatt för angiven kränkning av sina mänskliga rättigheter som är avgörande. Det ska alltså vara fråga om en påvisad risk i det konkreta fallet, och det räcker således inte att enbart visa att förhållandena allmänt sätt är bristfälliga i den ansökande staten och att det där förekommer kränkningar av mänskliga rättigheter (jfr Europadomstolens praxis, avsnitt 5.2).
När det gäller påståenden om att den eftersökte efter utlämningen riskerar att utsättas för kränkning måste de alltså stödjas av viss bevisning. Enbart ett blankt påstående om risk för viss behandling är således inte tillräckligt. Det måste åtminstone göras sannolikt, att en konkret risk för kränkning föreligger. Om en risk åberopas, har åklagaren också en skyldighet att undersöka de omständigheter som förs fram från den eftersöktes sida.14 Det bör dock understrykas att det är fråga om en riskbedömning, och att det således inte måste göras sannolikt att den eftersökte verkligen kommer att utsättas för kränkningen. Risken för denna måste emellertid vara förutsebar, verklig och personlig.15 Det material som påståendet
14 Jfr Europadomstolens placering av bevisbördan i R.C. mot Sverige, dom den 9 mars 2010. 15 Jfr Tortyrkommitténs uttalanden i t.ex. M.F. v. Sweden, No. 326/2007, avgörande den 14 november 2008, § 7.3.
grundas på måste alltså uppnå viss styrka för att kunna läggas till grund för bedömningen att risk föreligger. Vid värderingen av det material som föreligger får, liksom vid all bevisvärdering, göras sedvanliga bedömningar av materialets tillförlitlighet.
Sveriges konventionsåtaganden på området för mänskliga rättigheter innebär även att bestämmelser om inhibition, då ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda (till exempel Europadomstolen eller MR-kommittén), riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om utlämning ska avbrytas och att bestämmelser om förfarandet då ett sådant organ i slutligt avgörande kommer fram till att ett svenskt utlämningsavgörande är konventionsstridigt, bör införas i utlämningslagen. Utredningens överväganden och förslag i detta avseende behandlas i avsnitt 12.9.2.
10.4.2. Tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning
Nuvarande ordning
UtlämningsL innehåller bestämmelser som förhindrar utlämning vid risk för svår förföljelse (7 §)och då en utlämning i det enskilda fallet skulle befinnas vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav (8 §). I sist nämnt avseende ska en avvägning göras mellan, å ena sidan, den enskildes personliga förhållanden och, å andra sidan, gärningens beskaffenhet och den ansökande statens intresse. Någon bestämmelse som uttryckligen tar sikte på att förhindra utlämning vid risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning finns inte i UtlämningsL. Inte heller finns någon sådan bestämmelse i 1957 års utlämningskonvention eller i Sveriges bilaterala utlämningsavtal.
Europakonventionens artikel 3 innehåller förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se närmare avsnitt 5.2). Som framgår av tidigare avsnitt, har Europadomstolen i sin praxis slagit fast, att det kan utgöra konventionsbrott att utlämna någon till en annan stat, när den eftersökte riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Europakonventionen gäller sedan den 1 januari 1995 som lag i Sverige. Högsta domstolen har i och med detta, trots att den
prövning som enligt UtlämningsL ankommer på Högsta domstolen är begränsad till de hinder mot utlämning som finns i UtlämningsL, ansett att det ankommer på domstolen att även pröva frågan, om den i ärendet föreliggande utredningen ger underlag för bedömningen att det finns lagliga hinder mot utlämning också enligt bestämmelserna i Europakonventionen. Högsta domstolen har således, i vart fall i två utlämningsärenden kommit fram till att hinder mot utlämning förelegat enligt artikel 3 i Europakonventionen (NJA 2007 s. 574 och 2009 not N 24). I ytterligare något fall har Högsta domstolen kommit fram till att utredningen i det aktuella utlämningsärendet inte kunde anses erbjuda tillräckligt underlag för bedömningen att det förelåg generellt hinder mot utlämning enligt artikel 3 i Europakonventionen, men i sitt yttrande till regeringen anfört att det fick förutsättas att frågan beaktades ytterligare vid den fortsatta beredningen av ärendet. Domstolen har således uppmärksammat regeringen på att det kunde finnas skäl att avslå utlämningsframställningen (se NJA 2007 N 36). Högsta domstolen har vidare uttalat, att vid bedömningen av om det föreligger hinder mot utlämning enligt Europakonventionens bestämmelser kan, i motsats till vad som gäller vid tillämpningen av de i detta hänseende aktuella bestämmelserna i UtlämningsL (7 och 8 §§), uppgifter om de allmänna förhållandena i en stat vara av helt avgörande betydelse. Högsta domstolen har också konstaterat, att såväl 8 § UtlämningsL som artikel 3 i Europakonventionen syftar till att tillgodose humanitetens krav, men att den avvägning mot den främmande statens intresse som bestämmelsen i UtlämningsL förutsätter, mot bakgrund av Europadomstolens praxis, är främmande vid en prövning enligt artikel 3. (Se närmare avsnitt 5.3 om Högsta domstolens praxis i detta avseende.)
Europakonventionen och dess artikel 3 har också beaktats av regeringen, då den slutligen beslutat huruvida utlämning ska beviljas, i de fall, då Högsta domstolen inte funnit hinder föreligga mot utlämning; i den motsatta situationen har ju Högsta domstolens uppfattning om hinder bundit regeringen att inte utlämna (se bl.a. regeringens beslut i ”Rwanda-fallet”, JuBC2008/2175/BIRS, samt avsnitt 3.6 och 5.3).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om det
finns risk för att den eftersökte i den ansökande staten, eller i annan stat till vilken det finns risk för att den eftersökte vidaresänds från den ansökande staten, kommer att bli utsatt för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser som gentemot det allmänna ger medborgarna och andra här i riket skydd mot bl.a. påtvingade kroppsliga ingrepp. Enligt 2 kap. 5 § regeringsformen gäller ett absolut förbud mot bl.a. kroppsstraff och tortyr. I den reformerade grundlagen har bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen formulerats om, så att det framgår att utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet är att det gäller för både svenska medborgare och andra här i riket (prop. 2009/10:80 s. 148 f.). Skyddet i exempelvis 2 kap. 5 § regeringsformen gäller således uttryckligen för ”var och en” och inte enbart för svenska medborgare. Avsikten är att i texten tydligare ge uttryck för den principiella utgångspunkten att fri- och rättighetsskyddet gäller lika för både svenska medborgare och andra som vistas här (prop. 2009/10:80 s. 148 f, SOU 2008:125 Del 1 s. 475 ff. och Del 2 s. 751 ff.).
Regeringsformen ger givetvis endast skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp här i landet. De principer som slås fast i grundlagen gällande förhållandet mellan det allmänna och enskilda, är dock så grundläggande att de i princip bör innebära att Sverige inte ska medverka till att något annat land bryter mot dem i förhållande till någon enskild. På så sätt kan de grundlagsfästa principerna, och regeringsformens rättighetsskydd, sägas ha bäring även på utlämningsområdet. Att Sverige inte bör utlämna någon som därvid riskerar att utsättas för tortyr eller kroppsstraff kan således ses som en förlängning av det grundlagsfästa förbudet mot tortyr och kroppsstraff.
Artikel 3 i Europakonventionen stadgar, som tidigare angetts, att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Som även framgått är artikeln att tolkas så, att den innebär hinder mot utlämning vid risk för sådan behandling som omfattas av artikeln. Vad gäller frågan om vad som enligt Europakonventionen är att anse som tortyr har ansetts att ledning kan hämtas från begreppets definition i FN:s konvention
mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonventionen, SÖ 1986:1).16 Som omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning har Europadomstolen bl.a. ansett vissa former av kroppslig bestraffning (se närmare avsnitt 5.2).
Även två av FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter, den nyss nämnda tortyrkonventionen och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR, SÖ 1971:42), till vilka båda Sverige anslutit sig, innehåller förbud mot tortyr (se närmare avsnitt 6.2 och 6.3, om konventionerna och den rättsutveckling som skett inom ramen för de till konventionerna knutna övervakningskommittéerna).
Tortyrkonventionen innehåller ett särskilt förbud mot utvisning, återförande eller utlämning av en enskild person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att denne skulle vara i fara att utsättas för tortyr. Den övervakningskommitté som är knuten till tortyrkonventionen har klargjort, att det för tillämpningen av förbudet inte spelar någon roll om personen riskerar tortyr i den stat som denne är tänkt att sändas till, eller i annan stat som denne därefter riskerar att utvisas, återföras eller utlämnas till.17 Risken för tortyr måste dock härröra från staten.18 Tortyrkonventionens förbud mot utvisning, återförande eller utlämning är bara tillämpligt på tortyr och inte på annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
KMPR innehåller som nämnts förbud mot tortyr, men även mot grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Den övervakningskommitté som hör till konventionen, MR-kommittén, har klargjort att stater som är anslutna till konventionen inte får utsätta enskilda individer för risken att bli utsatta för tortyr, grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i samband med återvändandet till ett annat land efter utlämning, utvisning eller avvisning.19 MR-kommittén har också tillämpat principen om non-refoulement i ett antal fall och funnit, att utlämning vid en förutsebar risk bl.a. för att den eftersökte efter utlämningen skulle komma att utsättas för kroppsstraff innebär ett brott mot principen och konventionen.20
16 Danelius 2007, s. 67. 17 General Comments 1, § 2. 18 Tortyrkommitténs avgöranden i Nos. 83/1997, 130 & 131/1999 och 177/2001 samt Nowak & McArthur 2008, s. 165. 19 General comments 20/44 av den 3 april 1992, § 9. 20 G.T v. Australia, No. 706/1996 och A.R.J. v. Australia, No. 692/1996.
Det skydd mot utlämning som Europakonventionen och de båda FN-konventionerna innebär vid risk för tortyr, kan sägas vara i princip liktydigt. På samma sätt kan det skydd mot utlämning vid risk för annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning än tortyr som såväl Europakonventionen som KMPR garanterar, anses vara detsamma. Som påpekats i avsnitt 6.3 har det dock förekommit, att Europarådets institutioner och FN-kommittéerna, trots att omständigheterna varit i princip identiska, kommit till olika slutsatser i frågan om en åtgärd skulle innebära en kränkning av deras respektive konvention. Som även påpekas i avsnittet är inte heller MR-kommittén, till skillnad från tortyrkommittén, bunden av någon definition av begreppet tortyr, vilket bl.a. skulle kunna innebära att kommittén i sin framtida praxisbildning skulle kunna komma att tillämpa principen om non-refoulement även på tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som härrör från någon annan än staten.
Hinder mot utlämning vid risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning föreligger alltså redan, mot bakgrund av Europakonventionens ställning som lag i Sverige, enligt nuvarande ordning. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen i utlämningslagen om att utlämning inte får beviljas i strid med Europakonventionen innebär också att en prövning uttryckligen måste göras mot Europakonventionen. Man kan därför fråga sig om någon uttrycklig bestämmelse om förbud mot utlämning vid risk för sådan behandling behöver införas i utlämningslagen.
En förlitan på att tillämparen skulle använda sig av Europakonventionen och vägra utlämning vid risk för sådan behandling det här är fråga om, skulle dock i teorin kunna innebära att hänsyn till de relevanta FN-konventionerna inte togs. Som framgått sker en rättsutveckling på området för mänskliga rättigheter även inom ramen för dessa konventioner, genom tillämpningen i övervakningskommittéerna. Detta talar med viss styrka för att förbudet mot utlämning bör följa direkt av utlämningslagen och inte enbart genom en tillämpning av Europakonventionen. Som tidigare anförts anser utredningen också, att det är viktigt att utlämningslagen är så klargörande som möjligt, särskilt när det gäller i vilka fall utlämning av hänsyn till grundläggande mänskliga rättigheter bör vägras. I syfte att förtydliga utlämningslagen, och för att betona vikten av att den grundläggande mänskliga rättigheten att inte bli utsatt för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, respekteras, anser utredningen därför, att en uttrycklig bestämmelse
härom bör införas i lagen. Genom bestämmelsen kommer även utlämning vid risk för kroppsstraff att förhindras, eftersom sådant straff omfattas av definitionen ”omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”.
I sammanhanget kan också påminnas om att den danska utlämningslagen, trots att Europakonventionen gäller som lag även i Danmark, innehåller ett uttryckligt förbud mot utlämning vid risk för tortyr, annan omänsklig förnedrande behandling eller bestraffning, att i princip samma sak uttryckligen följer av den finska grundlagen och att det i norsk lag uttryckligen föreskrivits att Europakonventionen vid konflikt med annan lag ska ges företräde. De andra nordiska länderna har således, på sinsemellan olika sätt, säkerställt att utlämning inte ska ske vid risk för tortyr eller annan omänsklig förnedrande behandling eller bestraffning.
Utlämning bör således enligt utlämningslagen inte få beviljas, om det finns risk för att den eftersökte efter en utlämning kommer att bli utsatt för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det bör också uttryckligen framgå, att utlämningshinder föreligger, oavsett om risken för sådan behandling föreligger i den ansökande staten, eller i annan stat till vilken det finns risk för att den eftersökte vidaresänds från den ansökande staten.
Att införa ett sådant uttryckligt förbud mot utlämning vid risk för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, kan inte anses stå i strid med Sveriges internationella utlämningsförpliktelser, trots att någon uttrycklig vägransgrund med detta syfte inte återfinns vare sig i 1957 års utlämningskonvention eller i de bilaterala avtalen. Att utlämning inte får beviljas, om den enskilde till följd av utlämningen skulle riskera att utsättas för sådan behandling utgör, som framgått, en grundläggande princip på området för mänskliga rättigheter, och principen följer redan av svensk lag, nämligen genom Europakonventionen.
Vad som innefattas i begreppen ”tortyr” eller ”omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning” får avgöras med ledning av den praxis som föreligger. Vad avser den risk som i varje enskilt fall måste föreligga, är det den individuella risken för att den eftersökte kommer att utsättas för åtgärden som är avgörande för om utlämningshinder kan anses föreligga. Ledning får likaledes i detta hänseende i första hand hämtas i den praxis om vuxit fram genom Europadomstolens tillämpning av Europakonventionen. Men även
FN:s övervakningskommittéers rättstillämpning bör kunna tillmätas betydelse i sammanhanget.
10.4.3. Dödsstraff
Nuvarande ordning
UtlämningsL (12 § första stycket 3) innebär att vid beviljande av utlämning ska uppställas villkor om att den som utlämnas inte för brottet får straffas med döden. Regeln ska uppfattas så, att den inte hindrar att dödsdom meddelas, men väl att sådan dom verkställs (prop. 1957:156 s. 72).
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 11) finns möjlighet att vägra utlämning vid risk för dödsstraff, såvida inte den ansökande staten avger en sådan försäkran att dödsstraff inte kommer att verkställas, som den anmodade parten anser tillräcklig. Samma regel gäller enligt Sveriges bilaterala utlämningsavtal. Att notera är emellertid att dödsstraffet numera är avskaffat i samtliga de länder med vilka Sverige har bilaterala avtal, med undantag för USA. Huvudregeln enligt det nu gällande bilaterala avtalet med USA är även att som villkor för utlämning ska ställas att den eftersökte inte ens ådöms dödsstraff. Om USA emellertid i det enskilda fallet inte kan uppfylla ett sådant villkor, får utlämning i stället beviljas på villkor att ett utdömt dödsstraff inte ska verkställas (se närmare avsnitt 3.14).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om den
eftersökte riskerar att dömas till dödsstraff för det brott som utlämningen avser eller har dömts till sådant straff och det föreligger risk att straffet verkställs.
Om dödsstraff är föreskrivet enligt lagstiftningen i den ansökande staten för det brott som utlämningen avser, ska som villkor för utlämning uppställas, att sådant straff inte får utdömas eller verkställas, såvida det har utdömts.
Enligt 2 kap. 4 § regeringsformen får dödsstraff inte förekomma. Förbudet är absolut, dvs. det finns inget undantag. Som angetts i avsnitt 10.4.2 , gäller regeringsformens skyddsbestämmelser givetvis endast åtgärder och ingrepp här i landet. Som där anförts kan dock de centrala grundläggande mänskliga rättigheter som slås fast i grundlagen, även anses ha viss bärighet på ett utlämningsförfarande. Det kan således göras gällande, att Sverige, mot bakgrund av regeringsformens bestämmelse om dödsstraff, inte heller bör medverka till att ett annat land utsätter en enskild för dödsstraff.
Som tidigare redogjorts för (se närmare avsnitt 3.14) finns ännu inte något generellt förbud mot dödsstraffet i folkrätten. I en rad internationella konventioner och förklaringar har emellertid försök gjorts för att verka för dödsstraffets avskaffande och har därvid bl.a. fastställts ett antal begränsningar för dess tillämpning; se bl.a. det andra fakultativa protokollet till KMPR, Europeiska Rådets riktlinjer från 1998 för agerande mot dödsstraffet gentemot tredje land, artikel 3 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 6 i KMPR, FN:s ekonomiska och sociala råds (ECOSOC) rekommendationer om garantier för personer som är dömda till döden, FN:s generalförsamlings tredje utskotts resolution mot dödsstraffet från 1997 och FN:s råd för de mänskliga rättigheternas resolution om dödsstraffet från 2005.
Vad beträffar Europakonventionen så förbjuder den inte dödsstraffet. Dess artikel 2 tillåter dödsstraffet, om det finns en nationell lag som medger att sådant straff utdöms för brottet i fråga och straffet verkställs enligt domstols dom (se närmare om Europakonventionen, dess nedan nämnda sjätte och trettonde tilläggsprotokoll och Europadomstolens praxis i nu aktuella avseenden, avsnitt 5.2).
Det sjätte tilläggsprotokollet till Europakonventionen (som liksom Europakonventionen gäller som lag i Sverige) förbjuder emellertid dödsstraff i fredstid. Det trettonde tilläggsprotokollet till Europakonventionen (som även det gäller som lag i Sverige) utsträcker förbudet mot dödsstraff till att gälla under alla omständigheter – således även i krigstid.
Mot bakgrund av den svenska regeringsformens absoluta förbud mot dödsstraff och Sveriges internationella hållning när det gäller dödsstraffet; bl.a. manifesterat genom tillträdet till Europakonventionens sjätte och trettonde tilläggsprotokoll samt till det andra fakultativa protokollet till KMPR, är det en självklarhet att Sverige även framgent inte ska utlämna någon som riskerar att få ett döds-
straff mot sig verkställt. Att utlämna någon under sådana förhållanden skulle även sannolikt innebära ett brott mot Europakonventionens sjätte och trettonde tilläggsprotokoll samt mot artikel 6 i KMPR och mot det andra fakultativa protokollet till denna konvention. En sådan utlämning skulle också under vissa omständigheter kunna utgöra ett brott mot Europakonventionens artikel 3 eller KMPR:s artikel 7 (båda om förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning). (Se närmare avsnitten 5.2 och 6.2 om Europadomstolens och MR-kommitténs praxis i dessa avseenden.)
Principiellt skulle frågan också kunna ställas om inte Sverige – bl.a. mot bakgrund av tillträdet till de två angivna tilläggsprotokollen till Europakonventionen – borde vara än tydligare i sitt ställningstagande gentemot och fördömande av dödsstraffet och helt vägra att utlämna den som enbart riskerade att dömas till döden, dvs. oavsett om det förelåg någon risk för att detta straff skulle omsättas i praktiken. Sverige borde således, enligt detta synsätt, ta så starkt avstånd från dödsstraffet, att Sverige över huvud taget inte borde medverka till att någon enskild utsattes för att få en dödsdom mot sig. Ett sådant synsätt får tyngd också av det faktum, att de garantier eller de andra diplomatiska försäkringar som den ansökande staten i dessa fall har att ställa om att dödsstraff inte kommer att utdömas, eller att ett dödsstraff som utdöms eller har utdömts inte kommer att verkställas, i sig innebär ett riskmoment. Av konstitutionella skäl kan det nämligen vara svårt för den ansökande staten att lämna en sådan garanti eller försäkran, eftersom en regering kan – och av principiella och rättsstatsskäl bör – vara förhindrad att lägga sig i hur landets domstolar dömer. Det kan också från svensk sida generellt sett vara mycket svårt att på förhand värdera en lämnad garanti eller försäkran.21
Mot en sådan strikt och principiellt välgrundad moralisk hållning kan dock anföras att det, som tidigare nämnts, trots allt ännu inte finns något allmänt förbud mot dödsstraffet i folkrätten och att det viktigaste, även för den enskilde, måste vara att säkerställa att ett dödsstraff inte verkställs. Vidare kan anföras att, om det i ett enskilt utlämningsärende skulle anses inhumant redan att ett dödsstraff utdömdes (dvs. utan risk för att det skulle verkställas), kan
21 Jfr Human Rights Watch rapport ”Still at Risk: Diplomatic Assurances No Safeguard Against
Torture”, April 2005 Vol. 17, No 4 (D) och samma organisations uppföljande rapport ”Cases Involving Diplomatic Assurances Against Torture, Developments since May 2005”, January 2007, Number 1.
utlämning vägras på andra grunder, exempelvis för att den eftersökte skulle riskera ”omänsklig behandling” i den ansökande staten eller för att det av humanitära skäl vore uppenbart oskäligt att utlämna (se utredningens överväganden i fråga om dessa utlämningshinder, avsnitt 10.4.2 och 10.4.5 ).
Ett sådant principiellt fast förhållningssätt mot utdömande av dödsstraff skulle också kunna skapa problem i förhållande till våra internationella utlämningsåtaganden. Varken 1957 års utlämningskonvention eller utlämningsavtalet med USA (vilka förbindelser gäller i förhållande till länder som alltjämt tillämpar dödsstraffet) ger någon rätt att vägra utlämning, om det saknas risk för att ett dödsstraff kommer att verkställas.
I sammanhanget kan också påpekas, att den komparativa översikten, se närmare avsnitt 9, ger vid handen att inte något av de i jämförelsen upptagna länderna, intar en så rigid inställning till utlämning vid risk för dödsstraff, som nu redovisats. Samtliga länder som tagit upp dödsstraff som ett utlämningshinder eller uppställt villkor angående dödsstraff i sin lagstiftning, har stannat för möjligheten att vägra utlämning vid risk för att ett dödsstraff verkställs.
Trots att det enligt utredningens mening skulle kunna hävdas, att det vore principiellt tillfredsställande att aldrig behöva utlämna vid risk för dödsstraff, dvs. redan vid risk för utdömandet av ett sådant straff, anser utredningen likväl, att detta skulle föra för långt och att övervägande skäl därför talar för att behålla Sveriges nuvarande hållning i frågan. Utlämning bör således alltjämt vara möjligt, trots att dödsstraff kan komma att utdömas eller har utdömts för den aktuella gärningen, så länge det inte finns någon risk för att dödsstraffet kommer att verkställas.
Som UtlämningsL är utformad finns förbudet mot utlämning vid risk för dödsstraff endast manifesterat som ett villkor som ska uppställas vid beviljande av utlämning. Att utlämning inte får ske vid risk för att ett dödsstraff kommer att verkställas bör enligt utredningens mening framgent finnas med som ett uttryckligt hinder i utlämningslagen. Vidare bör i lagen uttryckligen anges, att när en utlämning beviljas, och det enligt lagstiftningen i den ansökande staten är föreskrivet dödsstraff för det brott som utlämningen avser, ska som villkor för utlämning ställas, att den eftersökte inte döms till sådant straff eller att sådant straff som har utdömts inte verkställs.
Vad beträffar den riskbedömning som den föreslagna hindersbestämmelsen innebär, och hinders- respektive villkorsbestämmel-
sens förhållande till varandra, kan bl.a. följande anföras. Bedömningen att det inte finns någon risk för att ett dödsstraff kommer att utdömas eller verkställas kan givetvis grundas på i princip vilket material som helst. Stadgar lagen i den ansökande staten dödsstraff för det aktuella brottet, kan dock förutses att det i normalfallet, kommer att krävas någon form av ytterligare utredning från den ansökande staten, exempelvis av innebörd att straffet sedan länge inte förekommer i praxis för att anse att risk för straffets utdömande eller verkställande inte föreligger. En sådan utredning måste givetvis värderas, för att bedöma om risken för dödsstraffets utdömande eller verkställande genom denna kan anses avvärjd. Skulle, om dödsstraff är föreskrivet för det brott som utlämningen avser i den ansökande staten, den ansökande staten på ett tillfredsställande sätt kunna visa att dödsstraff inte kommer att dömas ut, innebär det att den eftersökte inte kan anses riskera att dömas till dödsstraff för det för utlämningen aktuella brottet. Något hinder mot utlämning föreligger då inte på denna grund. Då utlämningen beviljas måste dock, mot bakgrund av att lagstiftningen i den ansökande staten likväl formellt föreskriver dödsstraff för brottet, i utlämningsbeslutet också uppställas villkor om att den eftersökte inte döms till dödsstraff eller att dödsstraff, om det mot förmodan likväl utdöms, inte kommer att verkställas. Vidare måste det föreligga någon sorts garanti från den ansökande staten om att detta villkor kommer att respekteras (se avsnitt 10.5.3 ).
Det skulle kunna övervägas att i den föreslagna bestämmelsen om hinder mot utlämning vid risk för dödsstraff lägga till att utlämning inte heller får beviljas vid risk för att den eftersökte döms till kroppsstraff i den ansökande staten. Som fram gått i avsnitt 10.4.2 är kroppsstraff emellertid alltid att anse som omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Vid risk för kroppsstraff kommer således hinder mot utlämning alltid att föreligga enligt den föreslagna hindersbestämmelsen avseende tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon anledning att särskilt erinra om kroppsstraff i den nu föreslagna bestämmelsen angående dödsstraff anser utredningen därför inte finnas. En sådan ordning skulle också medföra att, om kroppsstraff vore föreskrivet i den ansökande staten för det brott som utlämningen avser, den ansökande staten skulle kunna få till stånd en utlämning om den lämnade en garanti om att kroppsstraffet i det särskilda fallet inte skulle komma att utdömas eller, om det utdömdes, verkställas. En sådan möjlighet vore enligt utredningens mening oacceptabel.
10.4.4. Förföljelse
Nuvarande ordning
UtlämningsL (7 §) innebär, som framgått, att den som på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller annars på grund av politiska förhållanden löper risk att i den främmande staten utsättas för förföljelse, som riktar sig mot dennes liv eller frihet eller annars är av svår beskaffenhet inte får utlämnas. Utlämning får inte heller ske av den som riskerar att vidareutlämnas eller på annat sätt sändas till en annan stat, i vilken denne riskerar sådan förföljelse.
Det huvudsakliga syftet med bestämmelsen är att den ska stå i samklang med utlänningslagens flyktingdefinition; det ska således inte vara möjligt att utlämna den som har status av flykting till det land där denne riskerar förföljelse (se avsnitt 3.6 för en närmare redogörelse över bakgrunden till bestämmelsen).
Bestämmelsen har varit föremål för Högsta domstolens prövning i ett antal fall (se avsnitt 3.6).
Såväl 1957 års utlämningskonvention som Sveriges bilaterala avtal innehåller, direkt eller indirekt, också förbud mot utlämning vid risk för förföljelse.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas av en efter-
sökt som på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp löper risk att utsättas för förföljelse i den ansökande staten. Utlämning ska inte heller få beviljas, om det finns risk för att den eftersökte vidaresänds från den ansökande staten till en stat, där denne riskerar sådan förföljelse.
Förbudet mot utlämning i detta avseende ska gälla oberoende av om det är myndigheter i den ansökande staten, eller i stat till vilken den eftersökte riskerar att vidaresändas, som är direkt ansvariga för att den eftersökte riskerar att utsättas för angiven förföljelse eller om myndigheterna i dessa stater inte bedöms kunna erbjuda tillräckligt skydd mot förföljelse från enskilda.
Som tidigare angetts är syftet med bestämmelsen om förbud mot utlämning vid risk för förföljelse, att denna ska harmoniera med möjligheterna till asyl enligt utlänningslagstiftningen. Det bakomliggande dokumentet till de relevanta bestämmelserna i båda lagarna är 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och dess flyktingdefinition.
Utlänningslagens definition av flykting har under åren ändrats, i syfte att denna i så stor utsträckning som möjligt ska stå i överensstämmelse med Genèvekonventionens flyktingdefinition, såväl med dess ordalydelse som med den utveckling definitionen fått genom praxis (se närmare avsnitt 3.6).
Den nu gällande utlänningslagen (2005:716) innehåller således inte som UtlämningsL någon hänvisning till förföljelse ”(eljest) på grund av politiska förhållanden” i sin flyktingdefinition, samtidigt som dess definition omfattar förföljelse såväl på grund av kön som sexuell läggning. Vidare anges i utlänningslagen att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår direkt från staten.
En anpassning av utlämningslagens bestämmelse, om hinder mot utlämning vid risk för förföljelse, till utlänningslagens flyktingbestämmelse och därmed till den flyktingdefinition Genèvekonventionen i dag omfattar, skulle enligt utredningens mening innebära, att bestämmelsens ursprungliga syfte skulle uppnås på ett tydligare och bättre sätt. Den som har status av flykting skulle således inte kunna utlämnas till sitt hemland eller till annat land, där denne riskerar att utsättas för allvarlig förföljelse. En sådan anpassning skulle också innebära att Sverige fullt ut uppfyllde de åtaganden till vilka vi, på grund av vår anslutning till Genèvekonventionen, är förpliktade. Principen om non-refoulement (se bl.a. artikel 33.1 i Genèvekonventionen och allmänt om denna princip, som anses utgöra en del av den internationella sedvanerätten, i avsnitt 6.2), som har bäring även på utlämningsområdet, innebär nämligen att en flykting inte får skickas tillbaka till det land där personen riskerar förföljelse. Ett borttagande av lokutionen ”eller eljest på grund av politiska förhållanden” i utlämningslagens bestämmelse om förbud mot förföljelse, skulle enligt utredningens bedömning inte medföra att den enskilde skulle komma i ett sämre läge. Även av utlänningslagens flyktingdefinition framgår nämligen att förföljelsen kan ha sin grund i politisk uppfattning. Som anförts i doktrinen22 torde utlämning också i sådana fall som avsågs träffas av lydelsen ”eller eljest på
22 Påle 2003, s. 196.
grund av politiska förhållanden” – dvs. stränga straff på grund av brott mot hemlandets reseförbud (se närmare avsnitt 3.6) – förhindras av UtlämningsL:s krav på dubbel straffbarhet, vilket utredningen föreslår ska kvarstå som en förutsättning för utlämning även i en ny utlämningslag, se avsnitt 10.3.2.
Det kan i sammanhanget övervägas om enbart en hänvisning i den aktuella bestämmelsen i utlämningslagen, borde göras till den förföljelse som avses i utlänningslagen. På detta sättet skulle tillförsäkras att utlämningslagens bestämmelser även framgent stod i överensstämmelse med utlänningslagens flyktingdefinition, vid eventuella senare ändringar i denna. Utredningen anser emellertid, att det är av värde att utlämningshindren i utlämningslagen direkt beskrivs och framgår av lagtexten. Med enbart en hänvisning till en annan lag finns också en viss risk för att kontrollen kan gå förlorad över att bestämmelsen även i fortsättningen står i överensstämmelse med våra internationella utlämningsåtaganden.
Utlänningslagens flyktingdefinition innehåller alltjämt begreppet ras. Under senare år har lämpligheten att använda detta begrepp ifrågasatts (se närmare avsnitt 3.6), och begreppet ras har i den reformerade grundlagen, i kraft sedan den 1 januari 2011, också tagits bort ur regeringsformen (se prop. 2009/10:80 s. 150 f.). I stället för ”ras” anges i regeringsformen tillämpningsområdet för diskrimineringsskyddet, som ”etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande”. Begreppet ”annat liknande förhållande” används också i den nya diskrimineringslagens (2008:567) definition av etniskt förhållande, där med detta avses bl.a. ”ogrundade föreställningar om ras” (prop. 2007/08:95 s. 118 f.). I propositionen till den reformerade grundlagen angav regeringen, att den bedömer att ett ersättande av begreppet ”ras” med ”annat liknande förhållande” inte innebär någon försvagning av skyddet för utsatta grupper (prop. 2009/10:80 s. 152).
Mot bakgrund av de överväganden riksdag och regering nyligen gjort i frågan om lämpligheten i att använda begreppet ras i den reformerade grundlagen, och mot bakgrund av de uttalanden riksdagen tidigare gjort i frågan (se bl.a. bet. 1997/98:KU29 s. 7), anser utredningen, att begreppet även i utlämningslagen bör ersättas med det som nu framgår av regeringsformen. Utlänningslagens och utlämningslagens bestämmelser kommer således att i detta hänseende avvika från varandra; någon skillnad i sak är det dock inte fråga om.
Som tidigare angetts innehåller såväl 1957 års utlämningskonvention som Sveriges bilaterala avtal, direkt eller indirekt, förbud
mot utlämning vid risk för förföljelse (se närmare avsnitt 3.6). Utredningen anser att en anpassning av den svenska utlämningslagen till Genèvekonventionen, trots att vägransgrunden angående förföljelse till sin ordalydelse inte helt kommer att överensstämma med motsvarande vägransgrunder i utlämningskonventionen och de bilaterala avtalen, inte innebär att utlämningslagen kommer att strida mot Sveriges internationella utlämningsförpliktelser. Det är i varje enskilt fall fråga om att göra en tolkning av vägransgrunderna i konventionen, utlämningsavtalen och utlämningslagen. I sammanhanget måste också erinras om, att Sverige tillträtt Genèvekonventionen och således är folkrättsligt förpliktat att uppfylla sina åtaganden även enligt denna, samt att Genèvekonventionen, i egenskap av konvention på området för mänskliga rättigheter, i förhållande till överenskommelser på utlämningsområdet måste ges nödvändig tyngd.
10.4.5. Humanitära skäl och straffmyndighet
Nuvarande ordning
Enligt UtlämningsL (8 §) får utlämning inte beviljas, om den i ett särskilt fall på grund av den avsedda personens ungdom, hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt, med beaktande jämväl av gärningens beskaffenhet och den främmande statens intresse, finnes ”uppenbart oförenlig med humanitetens krav”. Det finns, som framgått särskilt i avsnitt 3.7, en rikhaltig praxis på området, där personliga faktorer som ålder, hälsotillstånd och anknytning till Sverige vägts in.
Syftet med UtlämningsL:s humanitetsbestämmelse är att kunna förhindra utlämning i fall då det, mot bakgrund av utlämningsinstitutets ingripande karaktär, av hänsyn till den eftersöktes personliga förhållanden och den gärning denne ska ha gjort sig skyldig till, inte framstår som rimligt eller skäligt att utlämna (se närmare avsnitt 3.7).
När det gäller unga personer kan således enligt nuvarande ordning viss hänsyn tas till att fråga är just om en ung person. Något absolut hinder mot att utlämna den som ännu inte är straffmyndig enligt svensk lag, dvs. har fyllt 15 år, finns emellertid inte. Att denne inte är straffmyndig i Sverige innebär inte något hinder mot utlämning. Så länge den eftersökte är straffmyndig i den ansökande
staten är kravet på dubbel straffbarhet nämligen uppfyllt. Kravet på dubbel straffbarhet, när Sverige är anmodad stat, innebär nämligen att det för svenskt vidkommande räcker att s.k. straffbarhet in abstracto föreligger. En gärning som någon under 15 år begått i Sverige räknas nämligen som ett brott, men någon påföljd kan, enligt 1 kap. 6 § brottsbalken, däremot inte ådömas. Personens ungdom ska, som nämnts, enligt nuvarande ordning vägas mot den ansökande statens intresse av utlämning och en avvägning ska, för att utlämning ska vägras, resultera i att en utlämning anses ”uppenbart oförenlig” med humanitetens krav.
Så som bestämmelsen uttolkats i praxis kan vid dess tillämpning vidare hänsyn endast tas till den för utlämning avsedda personens personliga förhållanden (jfr härvid bl.a. NJA 1993 s. 242 och 1993 s. 760). Hänsyn har således inte ansetts kunna tas till de personliga förhållandena hos någon som är närstående den avsedda personen. Om den person som begärs utlämnad har underåriga barn, kan alltså någon hänsyn enligt bestämmelsen i princip inte tas till dessa barns behov av kontakt med sin för utlämning aktuella förälder eller till vilka konsekvenser i övrigt en utlämning av föräldern skulle innebära för barnen. Hänsyn i nu nämnda avseenden kan enligt nuvarande ordning endast tas inom ramen för regeringens fria prövningsrätt. Regeringen synes i några fall också ha tagit sådana hänsyn (se närmare avsnitt 3.7).
I 1957 års utlämningskonvention finns inte någon vägransgrund hänförlig till humanitära skäl. Vid tillträdet till konventionen förbehöll Sverige sig emellertid rätten att just av humanitära skäl vägra utlämning. Reservationen är formulerad helt i enlighet med UtlämningsL:s 8 §. Även de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått innehåller möjlighet att vägra utlämning av hänsyn till humanitära skäl. I samtliga av dessa avtal som innehåller en uttrycklig vägransgrund hänförlig till humanitära skäl (avtalen med Australien, Kanada och USA) framgår att en avvägning ska göras mellan, å ena sidan, den eftersöktes personliga förhållanden och, å andra sidan, gärningens beskaffenhet och den ansökande statens intressen.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om det på
grund av den eftersöktes ålder, hälsotillstånd, familjeliv eller övriga personliga förhållanden, av humanitära skäl vore uppen-
bart oskäligt att utlämna. I alla utlämningsärenden som rör den som är under arton år ska särskilt beaktas vad hänsynen till den unges hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.
Avser framställningen utlämning för lagföring och kan hinder mot utlämning av humanitära skäl emellertid inte anses föreligga, om den eftersökte återförs till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, ska utlämning dock få beviljas, på villkor om att sådant återförande sker efter utlämning och lagföring i den ansökande staten.
Utlämning ska inte få beviljas för en gärning som den eftersökte begått, innan denne fyllt femton år.
Utredningens bedömning: Sveriges till 1957 års utlämnings-
konvention gjorda förbehåll, med avseende på möjligheten att av humanitära skäl vägra utlämning, bör bibehållas.
Humanitära skäl – generella överväganden
Även framgent finns behov av att kunna vägra utlämning i sådana situationer som nuvarande bestämmelse i 8 § UtlämningsL avser att träffa. I en ordning som inte längre vilar på regeringens fria prövningsrätt, inom ramen för Sveriges internationella överenskommelser, utan på en prövning i domstol, framstår det dessutom som än mer angeläget, att i en bestämmelse ange ramen, inom vilken det finns möjlighet att av humanitära skäl vägra utlämning. I en sådan ordning går det nämligen inte att förlita sig på att regeringen till sist alltid, med stöd av sin diskretionära prövningsrätt, förhindrar resultat som kan förefalla stötande och avslår en utlämningsframställning.
Som UtlämningsL är utformad ska, vid bedömningen av om en utlämning vore uppenbart oförenlig med humanitetens krav, den enskildes personliga förhållanden vägas mot gärningens beskaffenhet och den främmande statens intresse.
Utredningen anser övervägande skäl tala för att behålla denna avvägningsskyldighet mellan konkurrerande intressen. Att en sådan avvägning måste göras i det enskilda fallet är uppenbart. Är fråga om ett synnerligen grovt brott, där det också finns målsägandeintressen, måste givetvis krävas mycket starkare personliga skäl hos den eftersökte för att utlämning ska kunna vägras, än om fråga är
om ett relativt lindrigt brott, som ändå uppfyller lagens strafftröskelkrav.
Den nu aktuella ”humanitetsbestämmelsen” skiljer sig alltså från den föreslagna bestämmelsen om utlämningshinder vid risk för tortyr eller förnedrande behandling eller bestraffning (se av snitt 10.4.2), på så sätt att den till skillnad från ”tortyrbestämmelsen” tillåter en avvägning mellan skilda intressen i det enskilda fallet. Föreligger risk för att den eftersökte kommer att bli utsatt för regelrätt tortyr eller kroppsstraff får utlämning, oavsett vilken typ av brott det är fråga om, aldrig ske. Är den eftersökte gammal och sjuklig får en avvägning, med beaktande av bl.a. vilken typ av brott det är fråga om, ske av huruvida utlämning av humanitära skäl kan tillåtas ske. Vid denna avvägning får givetvis även beaktas exempelvis hur förhållandena i den ansökande statens fängelser är. Även om den föreslagna ”tortyrbestämmelsen” visserligen tar sikte på den individuella risken för att den eftersökte ska komma att utsättas för sådan behandling, och visst utrymme finns att inom ramen för bedömningen av om den eftersökte riskerar att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling också ta hänsyn till den eftersöktes personliga förhållanden (Europadomstolen tog exempelvis i Soeringfallet23 hänsyn till Soerings ringa ålder då den kom fram till att han riskerade att utsättas för behandling stridande mot Europakonventionens artikel 3) är bestämmelsens utgångspunkt dock inte den eftersöktes personliga förhållanden, utan risk för viss typ av behandling, vilken i alla fall, dvs. oavsett vilken person som skulle bli utsatt för den, skulle vara att karaktärisera som omänsklig eller förnedrande eller som regelrätt tortyr.
Utgångspunkten för den nu diskuterade humanitetsbestämmelsen är snarast den motsatta, dvs. just den enskildes personliga förhållanden. Vid bedömningen av om en utlämning av någon, mot bakgrund av dennes personliga förhållanden, av humanitära skäl bör vägras, får hänsyn dock givetvis tas till allmänna förhållanden i den ansökande staten, som exempelvis fängelsernas beskaffenhet och tillgänglig sjukvård.
I avsnitt 3.7 har redovisats den omfattande praxis som den nuvarande humanitetsbestämmelsen gett upphov till. Utredningens slutsatser av praxisgenomgången är att Högsta domstolen på ett många gånger utmärkt sätt gjort de inte sällan svåra avvägningar mellan den enskildes intresse, att av olika sorters personliga skäl undgå en
23Soering mot Förenade Konungariket, dom den 7 juli 1989, se närmare avsnitt 5.2.
utlämning, och den ansökande statens intresse av att få personen utlämnad för lagföring eller straffverkställighet. Bestämmelsen synes dock i sin nuvarande utformning ha tolkats så, att det i den eftersöktes ”personliga förhållanden i övrigt” i princip inte ansetts kunna inrymmas hänsyn till den eftersöktes familjemedlemmars, exempelvis barns, personliga förhållanden (se bl.a. NJA 1993 s. 242 och 760 samt 1989 s. 498). Regeringen synes dock i vissa ärenden, inom ramen för sin fria prövningsrätt, sedan ärendet överlämnats dit, ha tagit sådana hänsyn.
Utredningens mening är att i en reformerad utlämningslag humanitetsbestämmelsen bör inrymma också närståendes förhållanden inom ramen för den eftersöktes ”övriga personliga förhållanden.” I en vidare mening är givetvis en närståendes personliga förhållanden, i och med att de ofrånkomligen är relaterade till den eftersöktes emotionella och psykiska välbefinnande, att hänföra till just den eftersöktes egna personliga förhållanden. Bestämmelsen bör vidare inbegripa sådana hänsyn som omfattas av artikel 8 i Europakonventionen om rätten till skydd för privat- och familjeliv. Som framgått av avsnitt 5.2 och även i det särskilda avsnittet om barn nedan, kan nämligen det konventionsfästa skyddet för familjelivet komma att aktualiseras, när den eftersökte och dennes familj är bosatta i en konventionsstat, och familjen, kanske för mycket lång tid, på grund av utlämningen riskerar att skiljas åt.
Som personligt förhållande att särskilt beakta anges i bestämmelsens nuvarande lydelse ”ungdom”. För att betona att även hög ålder kan vara en omständighet att särskilt beakta, föreslår utredningen att ”ungdom” ersätts med ”ålder”. För att knyta an till Europakonventionens artikel 8, anser utredningen vidare att som förhållande särskilt att beakta, uttryckligen bör anges den eftersöktes familjeliv. Som påpekats bör också viss hänsyn kunna tas till den eftersöktes familjemedlemmars personliga förhållanden genom att dessa vägs in som varande en del av den eftersöktes personliga förhållanden.
Vid överväganden i ett enskilt fall om utlämning ska beviljas, trots att det finns humanitära skäl som talar häremot, bör hänsyn, liksom Högsta domstolen gjort i något fall (se NJA 1990 s. 484 III) kunna tas till möjligheterna av lagföring i Sverige; bedöms de processuella förutsättningarna att här genomföra en rättegång vara goda, bör det inte krävas lika starka humanitära skäl för att anse utlämningshinder enligt bestämmelsen föreligga.
Utredningen föreslår mot bakgrund av det anförda att den reformerade humanitetsbestämmelsen utformas så, att utlämning inte får beviljas om det på grund av den eftersöktes ålder, hälsotillstånd, familjeliv eller övriga personliga förhållanden, av humanitära skäl vore uppenbart oskäligt att utlämna. I bedömningen av om det vore uppenbart oskäligt att utlämna, ligger att en avvägning ska göras mellan, å ena sidan, den eftersöktes personliga förhållanden och, å andra sidan, gärningens beskaffenhet och den ansökande statens intressen.
I vissa fall kan tänkas att den bedömningen görs, att hinder mot utlämning för lagföring med eventuell efterföljande straffverkställighet föreligger enligt bestämmelsen, men att hinder inte skulle föreligga mot en utlämning för lagföring, om den eftersökte, efter att ha dömts i den ansökande staten, återfördes till Sverige för verkställighet här av en eventuell frihetsberövande påföljd. I teorin skulle detta kunna tänkas vara fallet, om den eftersökte har sin familj permanent bosatt i Sverige och förväntas bli dömd till ett långt straff i den ansökande staten. För att hinder mot utlämning innebärande såväl lagföring som straffverkställighet skulle anses föreligga torde dock, mot bakgrund av den avvägning som ska göras, krävas att det förelåg ytterligare någon ömmande personlig omständighet, som exempelvis allvarlig sjukdom hos den eftersökte själv eller någon denne närstående. I nu angivna fall bör det vara möjligt att utlämna på villkor att den eftersökte återförs till Sverige efter genomförd rättegång, för att här avtjäna en eventuell frihetsberövande påföljd. Som framgått av det anförda är tanken dock inte att sådant villkor ska utnyttjas i annat fall än, när alternativet till att bevilja utlämning med återförandevillkor vore att helt avslå utlämningsframställningen.
Sveriges förbehåll till 1957 års utlämningskonvention vad avser möjligheten att av humanitära skäl vägra utlämning bör, mot bakgrund av det anförda, således bestå.
Humanitära skäl – särskilda överväganden hänförliga till barn
En viktig princip är att hänsyn ska tas till barns bästa. Sverige har genom att ratificera olika internationella överenskommelser frivilligt bundit sig att på olika sätt ta tillvara barns och ungdomars rättigheter. Vissa åtaganden gäller uttryckligen yngre personers rättigheter och situation (exempelvis FN-konventionen om barnets rättigheter, barnkonventionen, se närmare avsnitt 6.4) medan andra, som
inte speciellt gäller barn och ungdomar, ändå har stor betydelse för dessas situation (exempelvis Europakonventionen och dess artikel 8 som förpliktar staterna att respektera den enskildes rätt till privatliv och familjeliv, se närmare avsnitt 5.2). En viktig skillnad är dock, att medan Europakonventionen är en del av gällande rätt, saknar barnkonventionen denna ställning i svensk rätt.
Ett beslut om utlämning kan innebära att ett barn, dvs. den som är under arton år, eller att en vuxen som har underårigt barn, utlämnas. Ett sådant beslut kan medföra att en familj splittras och att ett barns kontakt med en av eller båda sina föräldrar upphör eller avsevärt försämras.
Som tidigare nämnts ingår det i utredningens uppdrag att, mot bakgrund av utvecklingen på området för mänskliga rättigheter, särskilt överväga regleringen för barn och att se till att överväganden och förslag som rör barn tar sin utgångspunkt i barnkonventionen samt att, där det är relevant, göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn.
Sverige ratificerade barnkonventionen utan förbehåll 1990 (prop. 1989/90:107). Genom att ha ratificerat konventionen förpliktar sig Sverige att, på det sätt som anges i konventionen, respektera och främja barns rättigheter. Enligt regeringens bedömning krävde detta inte någon lagstiftningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade nämligen lett till slutsatsen, att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning stod i god överensstämmelse med barnkonventionens bestämmelser. Vad beträffade bedömningen i alla detaljer ansågs, att konventionen måste tolkas så, att den fick en rimlig mening inom ramen för varje nationellt system och att artiklarna i många fall var utformade så att det fanns utrymme för lämplighetsbedömning beträffande de åtgärder som staterna skulle vidta (prop. 1989/90:107 s. 28). Som framgår i avsnitt 6.1 har frågan om barnkonventionens ställning i svensk rätt, särskilt om den bör inkorporeras och om svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med de i konventionen fastslagna rättigheterna, varit en återkommande och ofta diskuterad fråga de senaste åren. Saken är också för närvarande föremål för viss översyn.
Barnkonventionen har alltså inte, till skillnad från bl.a. Europakonventionen, ställning som svensk lag. Det finns inte heller någon internationell domstol eller något domstolsliknande organ som kan fastställa att en stat inte följer konventionens bestämmelser och i så fall utdöma sanktioner. I enlighet med konventionen granskar emellertid en kommitté för barnets rättigheter (FN:s barnrättskom-
mitté) de framsteg som staterna i sin återkommande rapportering till kommittén gjort för att uppfylla sina åtaganden enligt konventionen. Någon klagorätt för enskilda till barnrättskommittén föreligger dock inte, även om förslag härom föreligger (se avsnitt 6.4).
Med barn åsyftas i barnkonventionen, enligt huvudregeln, varje person under arton år. Blir barnet enligt lagstiftningen i hemlandet myndigt tidigare, utgör myndighetsåldern gränsen mellan barn och vuxen. I Sverige är myndighetsåldern arton år. En svensk medborgare som är yngre än arton år är således definitionsmässigt barn i barnkonventionens mening. Enligt svensk internationell privat- och processrätt är det för utländska medborgare i första hand reglerna i hemlandet som är tillämpliga (prop. 1996/97:125 s. 226).
Barnkonventionen kan sägas ge uttryck för fyra huvudprinciper: hänsyn till barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet när det berörs, barnets rätt till liv och utveckling och barnets rätt att utan diskriminering åtnjuta sina rättigheter (artiklarna 3, 12, 6 och 2). Konventionen erkänner uttryckligen familjen som den grundläggande enheten i samhället och sätter barnens rättigheter i sammanhang med föräldrars rättigheter och skyldigheter (inledningen samt artiklarna 5, 14, 18 m.fl.).
Sverige har enligt artikel 2 i barnkonventionen ett ansvar för alla barn inom vår jurisdiktion. Detta betyder, med beaktande av de nämnda huvudprinciperna i konventionens olika artiklar, att alla barn i Sverige har vissa medborgerliga och politiska rättigheter samt också ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
Motsvarigheter till barnkonventionens bestämmelser finns i vissa fall i andra konventioner, som därigenom kan ge vägledning även om hur barnkonventionen bör tolkas. Exempelvis svarar artikel 37 om förbud mot att utsätta barn för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning mot vad som stadgas i FN:s tortyrkonvention.
Artikel 3 i barnkonventionen ålägger offentliga och privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter och lagstiftande organ att vid alla åtgärder som rör barn låta ”barnets bästa” komma i främsta rummet. Begreppet finns även i andra artiklar. De mer preciserade ställningstaganden till olika frågor som görs i andra artiklar ger viss vägledning om vilken räckvidd som avsetts för principen om barns bästa. I några artiklar regleras situationer, där barnets intresse ska ges särskilt stor tyngd, utöver vad som anges i artikel 3. Enligt artikel 21 ska exempelvis stater som tillåter adoption ”säkerställa att barnets bästa främst beaktas”. Även
beträffande båda föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling finns i artikel 18 en starkare formulering om vilken tyngd barnets bästa ska ha än i artikel 3.
Som framgår av lydelsen i artikel 3 ska principen om barnets bästa appliceras på alla områden. Avsikten är därvid att barnets bästa ska vara ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Artikeln innebär således att barnets bästa inte kan vara det enda övergripande målet och inte heller ensamt utslagsgivande i alla situationer (se bl.a. Barnkonventionen och utlänningslagen, SOU 1996:115 s. 35). Hänsynen till andra viktiga intressen kan alltså i lagstiftningen eller i dess tillämpning leda till att åtgärder, vilka i och för sig inte är förenliga med barnets bästa, ändå kan och ska vidtas. Det är därvid fråga om grader av nytta och skada för barnet respektive andra intressen samt de olika intressenas inbördes relativa tyngd.
Principen att hänsyn ska tas till barns bästa kan i svensk rätt ses som ett utflöde av målsättningsstadgandet i regeringsformen (1 kap. 2 §) om att det grundläggande målet för den offentliga verksamheten ska vara den enskildes välfärd, således både barns och vuxnas. I den reformerade grundlagen har denna bestämmelse kompletteras med en bestämmelse om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas till vara. Regleringen är inte juridiskt bindande och ger inte heller upphov till några rättigheter för den enskilde (prop. 2009/10:80 s. 186 ff.). Enligt regeringens av riksdagen godkända uttalande innebär grundlagsregleringen, att barns individuella rättigheter i allt väsentligt är skyddade på samma sätt som vuxnas, eftersom regeringsformens bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. är utformade så att de gäller oavsett ålder. Mot den bakgrunden saknades enligt regeringen behov av att utöka rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen när det gäller barn. Genom tillägget i målsättningsstadgandet i 1 kap. förtydligas dock, anförs i förarbetena, det allmännas ansvar i förhållande till barn.
Någon direkt motsvarighet till artikel 3 i annan lagstiftning, med räckvidd för all svensk rätt, finns inte. Principen om hänsyn till barns bästa kommer emellertid till direkt uttryck i bl.a. utlänningslagens (2005:716) s.k. portalbestämmelse (1 kap. 10 §) och föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge (6 kap.).
Ett beslut om utlämning kan ofrånkomligen innebära, att ett barn som har hemvist i Sverige skiljs från en eller båda sina föräldrar; antingen genom att någon (eller båda) av föräldrarna utlämnas eller genom att barnet utlämnas. En förälders frihetsberövande i Sverige
utan varje utländsk anknytning kan också få samma negativa effekt för barnet.
I samband med ratifikationen av barnkonventionen gjordes den bedömningen, att konventionen inte innebär något förbud mot att skilja föräldrar och barn åt (bet. 1989/90:SoU28 s. 20). En vägledande princip är emellertid att undvika åtgärder, som leder till att barn skiljs från sina föräldrar. Detta följer av såväl Europakonventionen (artikel 8) som barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3 och 9).
Av artikel 9 i barnkonventionen framgår också, att ett avlägsnande av en person från en konventionsstat förutsätts kunna ske även när detta leder till familjesplittring. Hänsynstaganden hänförliga till upprätthållande av allmän ordning och brottsbekämpning kan således ta över intresset att underlätta familjelivet för enskilda personer.
I sammanhanget bör dock nämnas, att FN:s barnrättskommitté, vilken som, tidigare nämnts har att följa staternas tillämpning av barnkonventionen, har uppmärksammat problematiken kring barn som har frihetsberövade föräldrar och särskilt påpekat att barnet har rätt att upprätthålla kontakten med en förälder, även då denna avtjänar ett straff som innebär ett frihetsberövande.
Ett beslut om utlämning kan innebära att en person som vistats lång tid i Sverige och har familj här, utlämnas till ett avlägset land för att där verkställa ett mycket långt frihetsstraff (eventuellt i kombination med en föregående lagföring). Ett sådant beslut om utlämning kan alltså innebära, att familjen splittras och medföra stora konsekvenser för den utlämnades barn genom att dess kontakt med en av sina föräldrar för mycket lång tid framöver upphör eller avsevärt försvåras. Ett utlämningsbeslut, där det är ett barn som utlämnas, kan få motsvarande negativa konsekvenser för barnets kontakt med sin familj.
Då ett beslut ska fattas i ett utlämningsärende, kan enligt UtlämningsL, som framgått, beaktas den för utlämning avsedda personens ungdom. I övrigt saknas i UtlämningsL bestämmelser som gör det möjligt att, då utlämning övervägs, särskilt ta hänsyn till ett barnperspektiv. Inom ramen för den fria prövningsrätt som regeringen har kan emellertid olika hänsyn – och därmed också sådana som är hänförliga till barn – givetvis tas.
Som nämnts föreligger enligt UtlämningsL inte heller något absolut förbud mot att utlämna en person som ännu inte fyllt femton år och som därmed inte är straffmyndig enligt svensk lag.
Mot bakgrund av vad som nu redovisats kan ifrågasättas om tillräcklig hänsyn tas till barnets bästa i utlämningssammanhang och
om UtlämningsL alltså är förenlig med Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen.
För att barnkonventionen redan nu beaktas i tillräcklig grad talar med viss styrka, att barnkonventionen inte är avsedd att vara ett absolut hinder mot att barn skiljs från sina föräldrar. Andra hänsyn, såsom behovet av lagföring, kan tillåtas att ta över. Utlämning är till sin natur ett led i en lagföring.
Den nuvarande bestämmelsen i 8 § UtlämningsL, med en möjlighet att beakta ungdom, speglar emellertid inte den utveckling som skett i riktning mot att beakta just barnets intresse, såväl när det är barnet självt som är föremål för en begäran om utlämning, som när det gäller en förälder. Detta intresse bör enligt utredningens mening komma till klarare uttryck i utlämningslagen.
Som framgått ovan föreslår utredningen att de hänsyn som enligt den reformerade humanitetsbestämmelsen ska tas till den eftersöktes ”övriga personliga förhållanden” bör inrymma också hänsyn till närståendes (exempelvis barns) personliga förhållanden och att som särskilt förhållande att beakta även uttryckligen ska anges den eftersöktes familjeliv. Utredningen anser emellertid att övervägande skäl talar för att i den föreslagna humanitetsbestämmelsen även införa en allmän bestämmelse av innebörd, att i alla utlämningsärenden som rör den som är under arton år ska särskilt beaktas vad hänsynen till den unges hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen om barnets bästa får därmed sin tillämpning, såväl i ärenden som rör utlämning av ett barn, dvs. den som vid utlämningstillfället är under arton år, som i sådana som rör utlämning av någon som är förälder till ett underårigt barn. De överväganden som således ska göras i ett ärende som rör ett barn får göras inom ramen för prövningen av om utlämning av hänsyn till humanitära skäl bör vägras. Beslut som rör ett barn bör föregås av ett underlag och utredning, varav omfattningen av och kontakterna mellan barn och förälder tydligt framgår. Sådant underlag bör, om det inte föreligger på annat sätt, införskaffas ex officio.
När det gäller eftersökta som är under arton år bör utgångspunkten enligt utredningens mening även vara att dessa, i vart fall om de har en starkare anknytning till Sverige, ska lagföras i Sverige. Utredningen föreslår mot den bakgrunden i avsnitt 12.4.2 att åklagaren, när utlämningsframställningen avser en person som inte har fyllt arton år, ska åläggas en skyldighet att utreda förutsättningarna för lagföring i Sverige. Finns goda förutsättningar för svensk lagföring kan detta, när det gäller en person under arton år,
leda till att åklagaren inleder en svensk förundersökning för den aktuella gärningen, vilket även kan innebära hinder mot utlämning enligt den i avsnitt 10.4.14 föreslagna hindersbestämmelsen gällande inledd förundersökning eller väckt åtal i Sverige.
Något absolut förbud mot att i fall som rör barn besluta om utlämning bör dock inte komma ifråga, utan, som angetts, rekvisitet ”om barnets bästa” bör i förekommande fall ingå som en del i bedömningen av om de humanitära skälen är så starka att utlämning bör vägras.
Enligt utredningens uppfattning bör det även införas en uttrycklig bestämmelse om förbud mot utlämning, om den gärning för vilken utlämning begärs ägt rum innan den avsedda personen fyllt femton år, dvs. inte är straffmyndig enligt svensk rätt.
I svensk rätt får åklagare, om någon misstänks för att före femton års ålder ha begått ett brott, begära prövning hos domstol huruvida den unge har begått brottet, s.k. bevistalan (38 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Bevistalan är inte detsamma som åtal och får endast föras, om det krävs från allmän synpunkt och efter framställning av socialnämnd, länsstyrelse eller den unges vårdnadshavare. Möjligheterna att föra bevistalan är således i praktiken ganska begränsade och institutet har knappast kommit att tillämpas i praktiken (se Lagrådet i prop. 2000/01:56 s. 46). Att bevistalan i teorin kan föras i svensk rätt innebär enligt utredningens mening inte, att det bör vara möjligt utlämna någon som inte är straffmyndig enligt svensk rätt, till annat land för att institut motsvarande bevistalan där ska föras mot denne.
Utredningen anser inte att de nu föreslagna ändringarna i förhållande till den nuvarande UtlämningsL, syftande till att förstärka skyddet för barn, behöver komma i konflikt med våra internationella utlämningsförpliktelser. Sverige är redan genom tillträdet till barnkonventionen folkrättsligt skyldigt att göra de avväganden som nu föreslås lagfästas. Ungdom eller ålder är också en omständighet som får vägas in som en omständighet att beakta för att av humanitära skäl vägra utlämning enligt Sveriges bilaterala avtal och, på grund av ett svenskt förbehåll, 1957 års utlämningskonvention.
Förpliktelsen att i fall som rör ett barn ta hänsyn till barnets behov av kontakt med sin familj kan, som framgått, även anses följa av Europakonventionens artikel 8, vilken redan gäller som lag i Sverige. Som framgått ovan är avsikten även enligt den nya lydelsen av utlämningshindret hänförligt till humanitet, att en viss avvägning mot det ansökande landets intresse ska göras. Hänsynen till
barnets bästa är således endast en komponent i den bedömning av om utlämning av hänsyn till humanitära skäl bör vägras. Vad avser det föreslagna uttryckliga absoluta förbudet mot utlämning, om den gärning för vilken utlämning begärs ägt rum, innan den eftersökte blivit straffmyndig enligt svensk rätt, delar utredningen uppfattningen att redan nuvarande ordning ger möjlighet att vägra utlämning på denna grund (prop. 2003/04:07 s. 81). Det torde därför inte komma i konflikt med våra internationella åtaganden på utlämningsområdet, att också uttryckligen införa ett förbud mot utlämning i de fallen.
10.4.6. Rättvis rättegång
Nuvarande ordning
UtlämningsL innehåller inte någon bestämmelse som uttryckligen tar sikte på att förhindra utlämning vid risk för att den eftersökte inte kommer att få en rättvis rättegång i den ansökande staten, eller då dom redan föreligger, denna meddelats utan att den eftersökte fått en rättvis rättegång. Utlämning i den sist nämnda situationen skulle emellertid kunna hindras av kravet i 9 § första stycket UtlämningsL på att domen inte får föranleda ”allvarlig erinran”. I denna formulering ligger nämligen att en prövning i viss mån ska göras, inte bara av domens materiella riktighet, utan även av på vilket sätt en dom har tillkommit (se närmare avsnitt 3.8). I 9 § tredje stycket UtlämningsL finns också, avseende s.k. utevarodomar, viss reglering som syftar till att se till att den eftersöktes rätt att försvara sig, vilket utgör en av komponenterna i begreppet rättvis rättegång, tillgodoses. Föreskriften i 12 § första stycket 2 UtlämningsL, som innebär att, vid beviljande av utlämning, i förekommande fall ska uppställas villkor om att den som utlämnas inte får åtalas för brottet vid en extraordinär domstol, innebär också att utlämning kan vägras av den som i ett visst fall annars skulle riskera att utsättas för en partisk domstol och därmed inte få en rättvis rättegång.
Inte heller 1957 års utlämningskonvention eller våra bilaterala utlämningsavtal, innehåller några bestämmelser som på ett generellt sätt tar upp den eftersöktes rätt till en rättvis rättegång i den ansökande staten. Vissa aspekter av det som ryms inom begreppet rättvis rättegång, förekommer dock, exempelvis finns i vissa av de
bilaterala avtalen möjlighet att vägra utlämning för lagföring inför en extraordinär domstol.
Europakonventionens artikel 6 behandlar rätten till en rättvis rättegång (se närmare avsnitt 5.2). Europadomstolen har slagit fast, att det kan utgöra konventionsbrott att utlämna någon till en annan stat när denne efter en utlämning inte kommer att vara garanterad rätten till en rättvis rättegång. För att konventionsbrott ska föreligga krävs dock, enligt praxis, att omständigheterna är sådana, att den som ska utlämnas på ett flagrant sätt har förvägrats eller riskerar att förvägras en rättvis rättegång (”a flagrant denial of a fair trial”) i den ansökande staten.
Högsta domstolen har, som framgått, ansett att det i och med att Europakonventionen numera gäller som lag i Sverige, ankommer på Högsta domstolen att inom ramen för den prövning som enligt UtlämningsL ankommer på domstolen, även pröva en utlämnings förenlighet med Europakonventionen. Högsta domstolen har därför i några fall haft anledning att pröva en utlämnings förenlighet med Europakonventionens krav på rättvis rättegång (se NJA 2007 not
N 36, 2008 not N 53, 2009 not N 27, not N 24 och s. 280, samtliga refererade i avsnitt 5.3). Endast i ett av fallen (NJA 2009 not N 24), vilket gällde utlämning till Azerbajdzjan, har Högsta domstolen emellertid kommit fram till att hinder mot utlämning förelegat på grund av artikel 6 i Europakonventionen.
Europakonventionen och dess artikel 6 har också beaktats av regeringen, då den slutligen beslutat huruvida utlämning ska beviljas, i de fall då Högsta domstolen inte funnit hinder föreligga mot utlämning; i den motsatta situationen har ju Högsta domstolens uppfattning om hinder bundit regeringen att inte utlämna (se bl.a. regeringens beslut i ”Rwanda-fallet”, JuBC2008/2175/BIRS).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om det
framgår att den eftersökte har dömts eller riskerar att dömas utan att grundläggande krav på en rättvis rättegång är tillgodosedda.
I den reformerade grundlagen har tagits in en bestämmelse i regeringsformen (2 kap. 11 § andra stycket första meningen) om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. Syftet med det i grundlagen införda kravet, att en rättegång ska vara rättvis, är att förstärka enskildas rättssäkerhet (prop. 2009/10:80 s. 161). I samband med att den nya grundlagsbestämmelsen föreslogs, uttryckte regeringen emellertid uppfattningen, att de principer som är grundläggande för en rättvis rättegång redan utgjorde del av den svenska rättsordningen (prop. 2009/10:80 s. 161). Uppslaget till den nya grundlagsbestämmelsen är artikel 6 i Europakonventionen om rätten till domstolsprövning och en rättvis rättegång. Grundlagsbestämmelsen avses emellertid få en självständig betydelse i förhållande till konventionen, bl.a. av det skälet att det inte ansetts lämpligt att utan vidare låta Europadomstolens framtida praxis påverka innehållet i svensk grundlag (prop. 2009/10:80 s. 160).
Rätten till en rättvis rättegång följer, förutom av artikel 6 i Europakonventionen, även av artikel 14 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR).
De grundläggande rättssäkerhetskrav som, framför allt till följd av Europadomstolens praxis, följer av begreppet rättvis rättegång grundar sig på fundamentala rättsstatsprinciper. Sverige bör inte medverka till att en annan stat sätter sig över dessa grundläggande rättssäkerhetskrav. Mot den bakgrunden bör föreligga hinder mot att utlämna vid risk för att den eftersökte inte kommer att få, eller inte har fått, en rättvis rättegång i den ansökande staten. Detta bör enligt utredningen också uttryckligen framgå av utlämningslagen. Som framgått i avsnitt 10.3.3 föreslår utredningen även ett särskilt utlämningshinder, med viss anknytning till kravet på en rättvis rättegång, med tillämpning på domar som har meddelats utan att den eftersökte har varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol, då den eftersöktes rätt att försvara sig inte kan anses ha blivit tillräckligt tillgodosedd.
Begreppet rättvis rättegång är emellertid mycket allmänt, och många skilda delar kan innefattas i begreppet. När det gäller utlämning till en annan stat, bör det inte komma i fråga att i alla detaljer skärskåda den ansökande statens rättsliga system och processordning, och att vägra utlämning vid varje avvikelse från vad svensk rätt mot bakgrund av krav på rättvis rättegång skulle acceptera. Detta vore varken praktiskt genomförbart eller förenligt med våra internationella åtaganden. I stället bör en samlad bedömning av den ansökande statens rättsordning göras, varvid en kvalitativ bedöm-
ning av eventuella grundläggande brister i ordningen får göras. Endast mer fundamentala avvikelser från vad som kan karaktäriseras som en rättvis rättegång bör kunna medföra att utlämning vägras.
I de grundläggande principerna för en rättvis rättegång i brottmål innefattas bl.a. en rätt för en part att bli hörd inför domstolen och därmed få möjlighet att lägga fram sin sak, att ges ett tillfredsställande biträde vid försvaret och att de domare som dömer i målet inte är korrupta. Vidare innefattas att parterna är likställda, att det finns en rätt att förhöra vittnen, att ta del av utredningen, att få tillfälle att yttra sig över all utredning i ett mål, att få tillgång till tolk och översättning samt att delges anklagelsen och kallelse till förhandling i domstol (jfr prop. 2009/10:80 s. 160). Kan den ansökande staten inte leva upp till dessa grundläggande principer bör utlämning således inte beviljas.
Att endast allvarligare överträdelser av kravet på en rättvis rättegång bör medföra att utlämning vägras, bör enligt utredningen i lagtexten framgent markeras med att endast det förhållandet att grundläggande krav på en rättvis rättegång inte är tillgodosedda innebär utlämningshinder.
Som framgått i tidigare avsnitt (se avsnitt 5.2) har Europadomstolen, när det gäller de konventionsanslutna staternas ansvar enligt artikel 6 i Europakonventionen i utlämningsfall, uttryckt sig mycket restriktivt och angett att ett utlämningsbeslut undantagsvis skulle kunna skapa problem med avseende på artikel 6 om omständigheterna var sådana, att den som ska utlämnas på ett flagrant sätt har förvägrats eller riskerar att förvägras en rättvis rättegång i den ansökande staten. Det är således endast vid uppenbara fall av brott mot principen om en rättvis rättegång i den ansökande staten som ansvar för överträdelse av Europakonventionen kan åläggas den anmodade staten vid utlämning.
Europadomstolens restriktiva hållning i frågan låg till grund för Högsta domstolens bedömning i NJA 2009 s. 280 (”Rwandafallet”, vilket finns refererat i avsnitt 3.6 och 5.2). Högsta domstolen uttalade bl.a. att bestämmelserna om en rättvis rättegång i artikel 6 i Europakonventionen, enligt Europadomstolens praxis, inte innebär att den anmodade staten måste förvissa sig om att en rättegång i den ansökande staten kommer att uppfylla alla de krav som gäller enligt artikel 6 utan att det endast är flagranta brott mot principerna som utgör hinder mot utlämning. Eftersom Högsta domstolen endast hade att uttala sig om huruvida utlämningen lagligen kunde beviljas, låg det enligt domstolen nära till hands att
pröva frågan med utgångspunkt i den restriktivitet som kommit till uttryck i Europadomstolens praxis när det gäller bedömningen av om det föreligger hinder enligt artikel 6 i konventionen, även om goda skäl enligt domstolen kunde anses tala för att regeringen i sin praxis borde ta större hänsyn till det i konventionen skyddade intresset, än vad som följer av en sådan utgångspunkt.
Även regeringen lyfte i sitt efterkommande beslut fram den restriktivitet som förevarit i Europadomstolens praxis att, vid utlämning, bedöma en kränkning av rätten till en rättvis rättegång föreligga (se JuBC2008/2175/BIRS).
Enligt utredningen finns, som tidigare anförts, skäl för den av Europadomstolen intagna hållningen, att den anmodade staten inte måste förvissa sig om att en rättegång i den ansökande staten kommer att uppfylla alla de krav som gäller enligt kravet på en rättvis rättegång enligt artikel 6. Som anförts bör utlämning endast vägras, då det kan konstateras att något av de mer grundläggande kraven på en rättvis rättegång trätts för när.
Europadomstolens uttalanden när det gäller frågan om artikel 6 och konventionsbrott vid utlämning ger uttryck för en mycket restriktiv hållning. Utlämning enligt utlämningslagen bör givetvis inte komma i fråga i fall då det kan förmodas att Europadomstolen skulle anse att en utlämning skulle innebära brott mot artikel 6. I så måtto blir Europadomstolens praxis vägledande. Men det motsatta bör inte vara självklart, dvs. att ett fall där domstolen inte funnit sådant brott föreligga bör avgöra frågan om vägrad utlämning på denna grund. En i utlämningslagen intagen självständig bestämmelse, som nu föreslås, om att hinder mot utlämning föreligger, om det framgår att grundläggande krav på rättvis rättegång inte är tillgodosedda, medför att de svenska domstolarna och rättstillämpande myndigheterna måste göra en egen tolkning och bedömning av om utlämningshindret föreligger, varvid Europadomstolens praxis utgör ett viktigt tolkningsdatum, liksom avgöranden från den kommitté som övervakar tillämpningen av KMPR (MR-kommittén). Det kan alltså tänkas att hinder mot utlämning bedöms föreligga enligt den svenska bestämmelsen, trots att Europadomstolen inte skulle anse utlämningen innebära konventionsbrott. En sådan bestämmelse torde också vara väl förenlig med de åtaganden som kan följa av våra bi- eller multilaterala utlämningsavtal.
Därmed kan i större utsträckning framdeles berättigade hänsyn enligt utredningen tas till de intressen som begreppet rättvis rättegång är avsett att skydda, en syn vilken ju också kommer till ut-
tryck i Högsta domstolens yttrande i det nyligen avgjorda ”Rwandafallet” (se ovan).
10.4.7. Extraordinär domstol
Nuvarande ordning
Vid beviljande av utlämning ska, enligt 12 § första stycket 2 UtlämningsL, i förekommande fall, uppställas villkor om att den som utlämnas inte får åtalas för brottet vid en extraordinär domstol (”domstol som endast för tillfället eller för särskilda undantagsförhållanden erhållit befogenhet att pröva mål av sådan beskaffenhet”). Regeringen får dock medge undantag från detta, om det anses vara förenligt med rättssäkerheten. Något förbud mot utlämning för straffverkställighet av en dom meddelad av en extraordinär domstol, innehåller UtlämningsL dock inte.
UtlämningsL:s bestämmelse om extraordinär domstol bärs upp av tanken att utlämningsförfarandet vilar på förtroendet för de dömande instansernas i den ansökande staten opartiskhet, men att detta förtroende endast gäller de ordinarie domstolarna, medan tillsättandet av en undantagsdomstol för ett särskilt fall reser frågor om partiskhet och bristande rättssäkerhet (se bl.a. prop. 1913:50 s. 37 f.). Syftet med regeringens möjlighet att medge undantag från regeln om villkor vad avser extraordinära domstolar, är enligt förarbetena att möjliggöra utlämning till exempelvis sådana särskilda domstolar, vilka efter det andra världskriget inrättades för lagföring av krigsförbrytare (prop. 1957:156 s. 34 och 72). (Se närmare om villkoret avseende extraordinära domstolar, avsnitt 3.13.)
Vid tillträdet till 1957 års utlämningskonvention förbehöll sig Sverige rätten att vid bifall till en framställning om utlämning föreskriva, att den utlämnade inte får ställas inför extraordinär domstol och att även vägra utlämning för verkställighet av straffdom, fälld av sådan domstol (Sveriges förbehåll, p. 2 a). Vad avser Sveriges bilaterala utlämningsavtal innehåller avtalen med Australien samt Storbritannien och Nordirland möjlighet att vägra utlämning såväl för lagföring inför, som för straffverkställighet av en dom utdömd av extraordinär domstol. Avtalet med USA innebär möjlighet att i vart fall vägra utlämnig för lagföring inför extraordinär domstol. Avtalet med Kanada innehåller inte någon vägransmöjlighet vad avser extraordinär domstol (prop. 2000/01:83 s. 25 ff.).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om den
eftersökte riskerar att ställas inför en domstol, vilken särskilt inrättats för att handlägga ett mål mot denne eller som annars inrättats för ett visst mål eller i övrigt är av extraordinärt slag. Utlämning ska inte heller få beviljas för verkställighet av en dom som meddelats av en sådan domstol. Som sådan extraordinär domstol ska inte anses domstol som inrättats med stöd från Förenta Nationerna eller annan domstol i enlighet med vad regeringen tillkännagivit.
Utredningens bedömning: Sveriges till 1957 års utlämnings-
konvention gjorda förbehåll, med avseende på möjligheten att ställa villkor och vägra utlämning i fråga om extraordinär domstol, bör bibehållas.
Att enskilda inte bör dömas av extraordinära domstolar är en viktig rättssäkerhetsprincip som finns upptagen i den svenska regeringsformen (2 kap. 11 § första stycket). Den följer även av Europakonventionens artikel 6 och artikel 14 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR) om rätten till en rättvis rättegång. Särskilt kravet enligt artiklarna på att en oavhängig och opartisk domstol som ska döma över civila rättigheter och skyldigheter och anklagelser för brott ska ha upprättats enligt lag har till syfte att förhindra att extraordinära domstolar upprättas för att döma i särskilda mål eller för att verka i akuta krislägen.24 Principen bör enligt utredningens mening upprätthållas även när det gäller utlämning.
Som UtlämningsL är utformad föreskrivs endast att förhållandet att den enskilde inte får dömas av en extraordinär domstol, ska upptas som ett villkor då utlämning beviljas. Någon uttrycklig grund för avslag då det finns risk för att den eftersökte döms av en extraordinär domstol finns inte. Enligt utredningens mening bör skyddet för den enskilde i detta avseende stärkas genom att det i utlämningslagen införs en sådan avslagsgrund. Som utlämningshinder bör således upptas det förhållandet, att det finns risk för att den eftersökte efter en utlämning ställs inför en extraordinär domstol.
24 Se om Europakonventionens artikel Danelius 2007, s. 200.
Som en förlängning och en logisk konsekvens av förbudet mot utlämning vid risk för att den eftersökte ställs inför en extraordinär domstol, bör, enligt utredningens uppfattning, införas förbud mot utlämning även för verkställighet av en dom som meddelats av en sådan domstol.
Som framgått innebär den nuvarande ordningen att regeringen har en möjlighet att medge undantag från villkoret avseende extraordinära domstolar. Som även framgått är syftet med denna möjlighet att kunna utlämna till särskilt inrättade domstolar för exempelvis krigsförbrytare. Ser man till utvecklingen på området för internationella tribunaler måste emellertid konstateras att när det på grund av olika former av konflikter, har uppstått behov av särskilt inrättade domstolar har detta till övervägande del skett på olika sätt inom ramen för FN (se avsnitt 3.13). De på detta sätt inrättade internationella tribunalerna är inte del av någon stats interna rättsordning utan är att anse som mellanfolkliga organisationer. Utlämning till dessa är som en konsekvens av detta, inte möjlig att bevilja inom ramen för UtlämningsL, vilken förutsätter att utlämningsframställningen kommer från en domstol eller myndighet i en främmande stat. För utlämning till internationellt inrättade domstolar, krävs således i varje enskilt fall nya lagstiftningsåtgärder. Mot denna bakgrund kan anföras att nuvarande undantag vad avser extraordinära domstolar i huvudsak har spelat ut sin praktiska roll och att det kan övervägas om det bör utgå i syfte att stärka den enskildes rättssäkerhet.
Å andra sidan har med stöd från FN även några extraordinära domstolar inrättats, som delar av nationell rättsordning. Exempel på detta är de Extraordinära kamrarna i Kambodja (Extraordinary
Chambers in the Courts of Cambodia, ECCC, vars uppgift är att pröva de brott som begicks i Kambodja under Röda khmererna mellan 1975 och 1979) och specialdomstolen för Libanon (Special Tribunal for Lebanon, STL, vars uppgift bl.a. är att ställa de skyldiga till svars för mordet på Libanons tidigare premiärminister Rafiq al-
Hariri). Behov kan således även framgent finnas att kunna utlämna till domstol som visserligen kan karaktäriseras som extraordinär, men som inrättats med stöd från FN och därmed kan sägas uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet. Sådana domstolar bör därför undantas från utlämningslagens definition av extraordinär domstol, och utlämning till dessa således vara möjlig. Vidare bör, av hänsyn till framtida internationell rättsutveckling där ur rättssäkerhetssynpunkt fullt acceptabla domstolar kan tänkas inrättas utan FN:s del-
aktighet, möjlighet finnas för regeringen att tillkännage att viss domstol i utlämningshänseende inte ska anses som extraordinär. Möjligheten till undantag från det absoluta förbudet mot utlämning till extraordinär domstol, eller för verkställighet av dom meddelad av sådan domstol, kommer således endast att omfatta FN-stödda domstolar och av regeringen på förhand utpekade domstolar. Det bör ankomma på den myndighet som beslutar om utlämning, att avgöra om fråga är om en sådan FN-stödd domstol som inte anses omfattas av det absoluta förbudet mot utlämning till extraordinär domstol.
Om det vid utlämning för lagföring finns risk för att den eftersökte ställs inför en ”otillåten” extraordinär domstol, ska utlämning således inte beviljas. Något skäl att, som enligt nuvarande ordning, vid en beviljad utlämning uppställa villkor om att den eftersökte inte får ställas inför extraordinär domstol, finns mot den bakgrunden inte.
De föreslagna ändringarna i förhållande till UtlämningsL:s reglering, innebär inte, mot bakgrund av Sveriges förbehåll, någon konflikt med 1957 års utlämningskonvention. Det till konventionen gjorda förbehållet avseende lagföring vid extraordinär domstol anger visserligen, att Sverige ska ha rätt att ställa villkor om att den eftersökte inte ska ställas inför sådan domstol, men i möjligheten att ställa sådant villkor ligger även en möjlighet att, om den ansökande staten skulle vägra att uppfylla ett sådant villkor, kunna vägra utlämning. Det till konventionen gjorda förebehållet bör således bibehållas. Ändringarna är även förenliga med Sveriges bilaterala utlämningsavtal med Australien samt Storbritannien och Nordirland.
Vad avser avtalen med Kanada och USA, finns, som tidigare nämnts, i det kanadensiska avtalet inte någon vägransgrund avseende möjlighet att vägra utlämning vad avser extraordinär domstol, medan det amerikanska i vart fall innebär möjlighet att vägra utlämning för lagföring inför extraordinär domstol. Avtalet med USA innefattar emellertid en vägransmöjlighet vad avser utlämning för verkställighet av en dom utdömd av en extraordinär domstol, eftersom den relevanta avtalsbestämmelsen innebär att utlämning inte ska medges om den som begärts utlämnad ”åtalats eller kommer att åtalas inför extraordinär domstol i den ansökande staten”. Avtalet med Kanada synes, trots avsaknad av vägransgrund i detta avseende, inte ha ansetts vålla några problem med avseende på extraordinära domstolar. Det kan med hänsyn till USA:s och Kanadas
ställning som demokratiska rättsstater på goda grunder antas, att utlämning mot bakgrund av bestämmelsen inte blir aktuell.
Ett hinder avseende extraordinär domstol träffas också av det hinder mot utlämning som föreligger enligt artikel 6 i Europakonventionen (och artikel 14 i KMPR). Hinder mot utlämning enligt Europakonventionens bestämmelse omfattas redan av dagens gällande ordning, de bilaterala avtalen till trots. Sammantaget finner utredningen därför, att de föreslagna ändringarna vad avser utlämning och extraordinär domstol också är förenliga med Sveriges internationella åtaganden på utlämningsområdet.
10.4.8. Immunitet och privilegier
Nuvarande ordning
Hinder mot utlämning kan föreligga på grund av att den eftersökte åtnjuter någon form av immunitet eller privilegier. Föreskrifter om immunitet och privilegier finns både i grundlagarna och i vissa övriga lagar, bl.a. i riksdagsordningen och i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Något särskilt utlämningshinder avseende immunitet och privilegier finns inte i UtlämningsL. Nuvarande ordning innebär att regeringen får beakta ett eventuellt sådant hinder inom ramen för den fria prövningsrätten.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om det
skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall eller mot annan sådan lag.
Regler om immunitet och privilegier finns, som nämnts, både i grundlagarna (se 4 kap. 12 §, 5 kap. 8 § och 11 kap. 8 §regeringsformen) och i vissa andra lagar (se 3 kap. 16 § och 9 kap. 8 § riksdagsordningen, lagen [1976:661] om immunitet och privilegier i vissa fall och 5 kap. 5–8 §§ lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål).
Utlämning bör inte kunna ske om det skulle strida mot bestämmelser i grundlagarna om immunitet och privilegier som innebär att
en person endast kan åtalas eller straffas i viss ordning. En motsatt ordning skulle innebära en urholkning av grundlagarna (jfr regeringens uttalande i prop. 2003/04:7 s. 73). Utlämning bör inte heller kunna beviljas, om den eftersökte omfattas av immunitet eller privilegier som följer av annan lag än grundlag.
Att utlämning inte får ske om den eftersökte åtnjuter någon form av immunitet eller privilegier kommer, som tidigare nämnts, att följa redan av den föreslagna bestämmelsen innebärande att utlämning ska beviljas om annat inte följer av utlämningslagen eller ”annan lag”. I EAOL har, trots att även denna lag innebär att överlämnande inte får beviljas om detta skulle strida mot ”annan lag”, intagits en särskild bestämmelse (2 kap. 4 § 3) om att överlämnande inte får beviljas om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier. En motsvarande bestämmelse finns även i NAOL (2 kap. 4 § 2).
Som nämnts i tidigare sammanhang, anser utredningen att hindersregleringen i utlämningslagen bör vara så tydlig som möjlig. Redan på grund av detta finns skäl att också uppta immunitet och privilegier som ett uttryckligt utlämningshinder i utlämningslagen. När en särskild sådan hindersbestämmelse upptagits i såväl EAOL som NAOL finns också viss risk för oönskade motsatsslut, om utlämningslagen inte skulle uppta en sådan. Utredningen föreslår därför, att en särskild hinderbestämmelse intas i utlämningslagen, som innebär, att utlämning inte får beviljas, om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall eller mot annan sådan lag.
10.4.9. Villkor från annan stat i samband med tidigare överlämnande eller utlämning till Sverige
Nuvarande ordning
Enligt 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken ska villkor som har uppställts vid överlämnande eller utlämning från en annan stat till Sverige gälla här. Hinder mot utlämning kan således föreligga, om den eftersökte tidigare har överlämnats eller utlämnats till Sverige från en medlemsstat i EU, en nordisk stat eller annan stat, på villkor att denne inte skulle vidareöverlämnas eller vidareutlämnas. Något särskilt utlämningshinder med avseende på denna situation finns inte i UtlämningsL. Nuvarande ordning innebär att regeringen
får beakta ett eventuellt sådant hinder inom ramen för den fria prövningsrätten.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om den
enligt 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken skulle strida mot ett villkor som har uppställts vid utlämning eller överlämnande till Sverige.
Utlämning bör givetvis inte kunna ske, om det skulle strida mot ett villkor som en annan stat har uppställt i samband med att den eftersökte överlämnades eller utlämnades därifrån till Sverige. Av 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken följer också att sådana villkor ska respekteras i Sverige.
Att utlämning inte får ske i strid med sådana villkor kommer, som tidigare nämnts, att följa redan av den föreslagna bestämmelsen som innebär att utlämning ska beviljas om annat inte följer av utlämningslagen eller ”annan lag”, dvs. i detta fall 2 kap. 8 § andra stycket brottbalken. I EAOL har, trots att även denna lag innebär att överlämnande inte får beviljas om detta skulle strida mot ”annan lag”, intagits en särskild bestämmelse (2 kap. 3 § 5) om att överlämnande inte får beviljas om det enligt 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken skulle strida mot ett villkor som har uppställts vid utlämning eller överlämnande till Sverige. En motsvarande bestämmelse finns även i NAOL (2 kap. 4 § 3).
Som nämnts i det föregående, anser utredningen att hindersregleringen i utlämningslagen bör vara så tydlig som möjlig. Redan på grund av detta finns skäl att uppta eventuella villkor som andra stater uppställt vid tidigare överlämning eller utlämning till Sverige, som ett uttryckligt utlämningshinder i utlämningslagen. När en särskild sådan bestämmelse om hinder upptagits i såväl EAOL som NAOL finns också viss risk för oönskade motsatsslut, om utlämningslagen inte skulle uppta en sådan. Utredningen föreslår därför, att en särskild bestämmelse intas i utlämningslagen som innebär, att utlämning inte får beviljas, om den enligt 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken skulle strida mot ett villkor som har uppställts vid utlämning eller överlämnande till Sverige.
10.4.10. Militära brott
Inledning
Utgångspunkten för dagens lagstiftning är att utlämning för militära brott inte är tillåten. Förbudet har sedan lång tid varit grundläggande inom utlämningsrätten. Skälet för att upprätthålla förbudet är emellertid, mot bakgrund av Sveriges internationella militära samarbete inom och utanför EU, inte längre oomstritt. Enligt direktiven torde det emellertid fortfarande finnas ett behov av att kunna vägra utlämning för vissa brott med hänvisning till att det rör sig om militärt brott. I utredningens uppdrag ligger att närmare analysera detta behov och redovisa sina överväganden i denna del.
Nuvarande ordning
Utlämningsförbudet avseende militära brott framgår av 5 § UtlämningsL. Utlämning får inte medges – om inte annat följer av en internationell överenskommelse som är i kraft mellan Sverige och den ansökande staten – för gärningar som nämns i de föreskrifter i 16 kap. brottsbalken som avser brott av krigsman eller i 21 kap. brottsbalken eller i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Om gärningen även innefattar annat brott för vilket utlämning annars får ske, får personen dock utlämnas för det brottet. Beviljas utlämning i sådant fall ska särskilt anges (12 § andra stycket), att den som utlämnas inte får straffas enligt bestämmelse som avser brott av krigsman.
Bestämmelser som innebär undantag från förbudet mot utlämning för militära brott, finns inom ramen för Sveriges deltagande i dels Partnerskap för fred (PFF), ett Nato-associerat samarbete, dels FN:s särskilda insatsstyrka SHIRBRIG (se närmare om dessa samarbeten och deras respektive s.k. statusavtal, avsnitt 3.4).
Högsta domstolen har, såvitt känt, inte haft anledning att pröva frågeställningen om hinder mot utlämning förelegat på grund av att fråga varit om militärt brott.
Enligt 1957 års utlämningskonvention faller brott mot militär lagstiftning, som inte också är brott enligt vanliga strafflagsbestämmelser, utanför konventionens tillämpningsområde. Vid tillträdet till konventionen förbehöll sig Sverige rätten att, om brott mot militär lagstiftning också innefattar brott för vilket utlämning med-
getts, föreskriva att den eftersökte inte får straffas ”enligt bestämmelse som avser brott av krigsman”.
Samtliga våra bilaterala avtal innehåller en vägransgrund hänförlig till militära brott.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Regeringen ges en fakultativ möjlighet
att, under hänvisning till att den gärning som utlämning begärs för utgör ett militärt brott, vägra utlämning.
Sveriges förbehåll till 1957 års utlämningskonvention avseende rätten att föreskriva att den eftersökte inte får straffas ”enligt bestämmelser som avser brott av krigsman” återtas.
Utredningens bedömning: Vad som ska anses som ett militärt
brott bör inte anges i lagen.
För förbudet mot utlämning för militära brott har i huvudsak angetts två skäl: dels har ansetts att ett upprätthållande av ordning och disciplin inom en stats krigsmakt är dess ensak som inte bör motivera utlämning från annan stat, dels har förbudet ansetts skydda en enskild mot att ställas inför en militärdomstol i stället för inför en civil domstol, och att den tillit till andra länders domstolar som är grunden för utlämningssamarbetet närmast gäller endast de civila domstolarna. Till ytterligare stöd för förbudet har anförts, att det bakom det ligger en fri- och rättighetsaspekt på så sätt, att det skyddar den som exempelvis av moraliska skäl vägrar att fullgöra militärtjänst.25
Regeringen och riksdagen har på senare år avfärdat som förlegat synsättet, att det skulle saknas anledning att samarbeta kring militära brott och har därvid hänvisat till att det militära området i dag kännetecknas av nära samarbete med andra länder (prop. 2004/05:7 s. 39, bet. 2004/05:FöU2, s. 7). Som framgått är utlämningsförbudet avseende militära brott inte längre utan undantag och Sverige är numera efter ratificering av två s.k. statusavtal (PFF-avtalet, vilket hänvisar till Nato SOFA, och SHIRBRIG SOFA, vilket i sin tur
25 Påle 2003, s. 175.
brott.
hänvisar till såväl PFF-avtalet som Nato SOFA26), i vissa fall skyldigt att utlämna personer även för militära
I förhållande till ett stort antal stater kan det dock givetvis tänkas att det saknas skäl att samarbeta när det gäller militära brott och att det i vissa situationer, av skäl som närmast är att hänföra till den svenska utrikes- eller säkerhetspolitiken, skulle framstå som mindre lämpligt att till dessa länder utlämna för sådana brott; militära uppgifter rör ytterst frågor om skydd för statssuveräniteten och andra statsintressen.
Vad avser det nuvarande förbudets syfte att skydda den enskilde mot att ställas inför en domstol för vilken Sverige av rättsstatsskäl inte skulle känna tillit, kommer detta syfte enligt utredningens bedömning i framtiden att i tillräcklig grad tillgodoses inom ramen för dels den av utredningen föreslagna avslagsgrunden hänförlig till extraordinär domstol, dels den föreslagna avslagsgrunden om krav på en rättvis rättegång (se avsnitt 10.4.7 resp. 10.4.6 ). Förbudet mot utlämning för militära brott behövs alltså inte av det skälet.
Vad slutligen avser skyddet för den enskilde, som bär upp utlämningsförbudet vid militära brott, på grunder som är hänförliga till religions- eller åsiktsfrihet kommer de framgent att omfattas av utredningens förslag gällande utlämningshindret avseende humanitära skäl (se avsni tt 10.4.5). Om hänsyn till den enskildes religions- eller åsiktsfrihet, när fråga är om militärt brott, i stället för att tas inom ramen för ett absolut utlämningsförbud rörande militära brott, tas inom ramen för humanitetsbestämmelsen, innebär detta att det skulle möjliggöra utlämning exempelvis av den som vägrar att göra militärtjänst, i fall då vapenfri tjänst erbjuds som ett alternativ. En sådan lösning är enligt utredningens mening lämpligare.
Utredningen anser således sammanfattningsvis att av de skäl som anses motivera utlämningsförbudet för militära brott kan endast frågan om samarbetsintresse på det militära området sägas ha självständig giltighet för närvarande. Övriga motiv har förlorat sin självständiga betydelse, eftersom utlämning, med hänsyn till andra, redan befintliga eller av utredningen föreslagna, utlämningshinder ändå kan vägras i de fall då skyddsintresse föreligger.
Också det kvarvarande skälet, dvs. brist på intresse att samarbeta på det militära området, har förlorat i styrka under senare tid på grund av Sveriges internationella försvarssamarbeten. Samarbetet på detta område är dock i sin tur nära förknippat med Sveriges
26 Akronymen förklaras i avsnitt 3.4.
utrikes- och säkerhetspolitik. Det bör därför enligt utredningens mening alltjämt finnas en möjlighet att vägra utlämning vid militärt brott.
Vägransgrunden bör dock inte som nu utformas som ett absolut förbud utan göras fakultativ för att kunna anpassas till de krav som det internationella samarbetet och våra övriga internationella åtaganden anger. Den nära kopplingen till utrikes- och säkerhetspolitiken, som en självständig vägransgrund för militära brott utgör, motiverar enligt utredningen att det bör ankomma på regeringen att ensam avgöra när utlämning på denna grund ska vägras.
En fakultativ vägransgrund möjliggör att i varje enskilt fall, då fråga är om militärt brott, avgöra huruvida det är lämpligt att bistå den andra staten med utlämning. Är Sverige förpliktat att utlämna enligt ett utlämningsavtal som gäller mellan oss och den ansökande staten (exempelvis de tidigare nämnda statusavtalen eller då förpliktelse att utlämna föreligger enligt exempelvis 1957 års utlämningskonvention, mot bakgrund av att det militära brottet samtidigt utgör ett ”vanligt” brott), bör utlämning dock givetvis inte få vägras. Att utlämning inte bör vägras i denna situation behöver emellertid inte uttryckligen framgå av lagen, eftersom endast regeringen föreslås råda över huruvida avslag ska meddelas på den aktuella grunden. Det är självklart att regeringen, då den överväger ett eventuellt avslag, tar hänsyn även till våra internationella utlämningsförpliktelser.
Militära brott definieras i UtlämningsL genom hänvisning till vissa bestämmelser i brottsbalken och i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Som framgått av tidigare avsnitt (se avsnitt 3.4), kan denna definition vid tillämpningen leda till vissa märkliga och förmodligen oönskade konsekvenser, bl.a. genom att den inte – på grund av den definition som begreppet ”krigsman” får anses ha i fredstid – omfattar de handlingar som en utländsk yrkesmilitär i fredstid vidtar i tjänsten.
Enligt utredningen är det tillräckligt att i lagen ange, att vägransgrunden direkt ska omfatta ”militärt brott” utan att försök görs att närmare definiera begreppet, vilket skulle resa betydande hinder med tanke på att det anknutna begreppet ”krigsman” ter sig föråldrat med hänsyn till de nya bestämningar som följer av bl.a. utvecklingen inom den internationella humanitära rätten, där begrepp som ”väpnad konflikt” (internationell eller intern), ”kombattant” och ”icke-kombattant” ersatt de snävare begreppen ”krig” och ”krigsman”. Å andra sidan kan de mera utvecklade begreppen i den
internationella humanitära rätten inte heller utan vidare läggas till grund för en ny definition av begreppet militärt brott. I sammanhanget kan nämnas att ”militärt brott”, utan närmare definition, också redan finns upptaget som avslagsgrund i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (2 kap. 14 § andra stycket 2). Vidare kan nämnas att de flesta av de stater som ingår i den komparativa översikten i avsnitt 9 och som upptar militärt brott som vägransgrund i sin utlämningslagstiftning, inte heller definierar begreppet på närmare sätt i lagen (däribland Danmark, Finland och Norge).
Den föreslagna ordningen gällande militära brott, dvs. att det bör vara en för regeringen förbehållen fakultativ avslagsgrund, innebär enligt utredningen att det i framtiden torde saknas skäl att i vissa situationer, då utlämning beviljas, uppställa villkor om att den eftersökte inte får straffas enligt bestämmelse som avser brott av krigsman. Den nuvarande föreskriften om detta villkor, motiveras av hänsyn till skydd för den enskilde. Som framgått ankommer det i den föreslagna ordningen på rätten att inom ramen för andra av utlämningslagens bestämmelser om grundläggande villkor för och hinder mot utlämning tillförsäkra den enskildes rättsskydd. Är fråga om militärt brott ankommer det på regeringen framgent att avgöra huruvida det finns skäl att av hänsyn som ytterst är att hänföra till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken, avslå utlämningsframställningen. Något behov att uppställa villkor om att den enskilde inte får straffas såsom för militärt brott finns således inte. Därmed bör också som en naturlig konsekvens Sveriges förbehåll till 1957 års utlämningskonvention, avseende rätten att föreskriva att den eftersökte inte får straffas ”enligt bestämmelser som avser brott av krigsman”, kunna återtas.
10.4.11. Politiska brott
Inledning
Utgångspunkten för dagens lagstiftning är att utlämning för politiska brott inte är tillåten. Förbudet har sedan lång tid varit grundläggande inom utlämningsrätten, men varken skälen för att upprätthålla förbudet eller dess närmare innebörd är oomstridda. Enligt direktiven torde det fortfarande finnas ett behov av att kunna vägra utlämning för vissa brott med hänvisning till att det rör sig om
politiskt brott. I utredningens uppdrag ligger därför att närmare analysera detta behov och göra de överväganden som behövs.
I utredningens uppdrag ligger också att ta ställning till om Sverige bör anta protokollet den 15 maj 2003 om ändring av Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m., och även att överväga om tidigare svenska reservationer och förklaringar avseende politiska brott till internationella överenskommelser bör bibehållas eller begränsas i något eller några avseenden eller på annat sätt ändras. Det nämnda ändringsprotokollet behandlas i avsnitt 16, där utredningen också föreslår att Sverige ska tillträda protokollet. I avsnitt 16.3.2 ger utredningen sin syn på i vad mån Sverige, i samband med tillträdet, bör avge någon förklaring med avseende på politiska brott, och även om den till Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism, avgivna förklaringen med avseende på politiska brott bör bibehållas.
Nuvarande ordning
Enligt UtlämningsL (6 §) får utlämning inte beviljas för ett ”politiskt brott”. Avslagsgrunden framstår alltså som absolut. Utlämning får dock, om gärningen även innefattar ett brott som inte är politiskt, beviljas för det brottet, om gärningen i det särskilda fallet övervägande har karaktären av ett icke politiskt brott. Beviljas utlämning i sådant fall ska särskilt anges (12 § andra stycket), att den som utlämnas inte får straffas såsom för politiskt brott. Vidare gäller inte förbudet mot utlämning, om detta skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten. Sådana bestämmelser finns i FN-konventionerna folkmordskonventionen27, terroristbombningskonventionen28 och finansieringskonventionen29.
Någon klar definition av begreppet politiskt brott finns inte i svensk rätt. Inte heller finns någon enhetlig internationell definition av begreppet (jfr avsnitt 9). Skillnad brukar (bl.a. i förarbetena till UtlämningsL och dess föregångare; se bl.a. prop. 1913:50 s. 31 f. och 34 samt 1957:156 s. 46 f. och 55) dock göras mellan s.k. absolut-
27 FN:s konvention den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord (SÖ 1952:64). 28 Den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, antagen i New York den 15 december 1997 (SÖ 2001:22). 29 Den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism, antagen i New York den 9 december 1999 (SÖ 2002:44).
politiska brott (brott som riktar sig mot staten, t.ex. högmålsbrott och spioneri) och relativt-politiska brott (”vanliga” brott, t.ex. mord, stöld och misshandel som har ett politiskt motiv). Det står klart att begreppet politiskt brott innefattar absolut-politiska brott. Vad avser de relativt-politiska brotten krävs, för att de ska räknas som politiska i UtlämningsL:s mening, enligt förarbetsuttalanden till 1913 års lag (prop. 1913:50 s. 337 f.) till vilka förarbetena till nuvarande lag i stor utsträckning hänvisar, och enligt Högsta domstolens praxis, att dessa begåtts i samband med ett verkligt försök att omstörta den bestående politiska ordningen (se närmare avsnitt 3.5).
Bakom förbudet mot utlämning för politiska brott anses traditionellt ligga tre skäl (se närmare avsnitt 3.5). För det första skyddar förbudet enskilda mot risken för politisk förföljelse och partiska rättegångar. För det andra har det ansetts att dessa brott inte är sådana, att de motiverar ett internationellt straffrättsligt samarbete, eftersom de riktar sig mot en enskild stat och dess intressen. För det tredje förhindras att den stat som lämnar ut den eftersökte beskylls för att blanda sig i en annan stats inre angelägenheter, t.ex. genom att stödja en viss politisk falang, dvs. ytterst hänsyn till statssuveräniteten.
Enligt 1957 års utlämningskonvention ska utlämning inte medges för politiskt brott. Utlämningskonventionen anger emellertid att vissa brott inte ska anses som politiska i konventionens mening (attentat mot statsöverhuvud eller mot medlem av ett statsöverhuvuds familj). Vid tillträdet till konventionen förbehöll sig Sverige emellertid rätten att efter omständigheterna i det enskilda fallet betrakta dessa brott som politiska. Enligt utlämningskonventionens tilläggsprotokoll från 1975 har vidare lagts till ytterligare brott, som inte ska betraktas som politiska i konventionens mening (brott enligt folkmordskonventionen och de fyra Genèvekonventionerna från 1949 samt jämförbara brott mot krigslagar och sedvaneregler för krigföring, som inte redan omfattas av bestämmelserna i Genèvekonventionerna). Sverige har emellertid förklarat sig inte godkänna denna del av tilläggsprotokollet. Enligt utlämningskonventionen inverkar konventionens bestämmelser med avseende på politiska brott inte på förpliktelser som de avtalsslutande parterna åtar sig enligt andra internationella konventioner av multilateral karaktär. Utlämningskonventionen utgår också från att det är varje stats egen angelägenhet att bedöma vad som ska betraktas som ett politiskt
brott och någon internationell definition av begreppet finns, som nämnts, inte.
Även i vissa andra konventioner har, i syfte att begränsa de anslutande staternas möjlighet att vägra utlämning under hänvisning till att fråga är om politiskt brott, bestämmelser intagits som förpliktar staterna att i utlämningshänseende inte anse vissa brott vara politiska. Sådana bestämmelser finns, förutom i de nyss nämnda FN-konventionerna folkmordskonventionen, terroristbombningskonventionen och finansieringskonventionen, i 1988 års FN-konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (SÖ 1991:41), i Europarådets konvention om bekämpande av terrorism (SÖ 1977:12), i ändringsprotokollet till denna konvention och i Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism.
Samtliga våra bilaterala avtal innehåller en vägransgrund avseende politiska brott.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Regeringen ges en fakultativ möjlighet
att, under hänvisning till att den gärning som utlämning begärs för utgör ett politiskt brott, vägra utlämning.
Sveriges till 1957 års utlämningskonventions tilläggsprotokoll från 1975 gjorda förklaring med avseende på politiska brott, återtas.
Utredningens bedömning: Vad som ska anses som ett politiskt
brott bör inte anges i lagen.
Sveriges till 1957 års utlämningskonvention gjorda förbehåll med avseende på politiska brott bör bibehållas. Vidare bör Sveriges förklaring bibehållas, avseende 1988 års FN-konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, om att svensk grundläggande lagstiftning om utlämning innebär att bedömningen av om ett visst brott är att anse som politiskt brott ska göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Politiskt brott som utlämningshinder i utlämningslagen
Som angetts bärs förbudet mot utlämning för politiska brott i huvudsak upp av tre skäl: det anses skydda enskilda mot risken för politisk förföljelse och partiska rättegångar, det har ansetts att politiska brott inte är sådana att de motiverar ett internationellt straffrättsligt samarbete, eftersom de riktar sig mot statsintresset, och det har ansetts förhindra att den stat som lämnar ut den eftersökte beskylls för att blanda sig i en annan stats inre angelägenheter, dvs. hänsynen till statssuveräniteten.
Det ovan angivna första skälet för förbudet, individens skyddsintresse, framstår fortfarande som angeläget. En utlämning av den som riskerar politisk förföljelse skulle emellertid hindras just av det skälet att risk för sådan förföljelse föreligger, men då på den särskilda avslagsgrund som tar sikte på förföljelse, utan att ställning behöver tas till om det aktuella brottet är politiskt eller inte (se närmare avsnitt 10.4.4 ). Skulle den eftersökte riskera en partisk rättegång i den ansökande staten, eller har denne dömts utan att rättssäkerhetsintressen fullt ut tillgodosetts, skulle en utlämning likaledes vägras på grund av kravet på bevisning i skuldfrågan (se närmare avsnitt 10.3.3) eller de f öreslagna utlämningshindren med sikte på extraordinär domstol respektive rättvis rättegång (se närmare avsnitt 10.4.7 resp. 10.4.6 ). Individens skyddsintresse i dessa avseenden tillgodoses således enligt utredningens mening i tillräcklig grad redan av andra, befintliga eller av utredningen föreslagna, bestämmelser i utlämningslagen. Skäl att av denna anledning upprätthålla utlämningsförbudet för politiska brott föreligger således inte.
Det andra skälet för förbudet, dvs. att politiska brott inte är sådana att de motiverar ett internationellt straffrättsligt samarbete, får, inte minst mot den ökade terrorismrelaterade brottsligheten som ofta är politiskt betingad, anses ge uttryck för ett i dag förlegat synsätt. Ett bevis på detta är det ökade antalet internationella konventioner, i vilka intagits bestämmelser som förbjuder konventionsstaterna att betrakta brott enligt konventionen som ”politiska”. Inte heller detta skäl talar således ensamt för ett upprätthållande av förbudet mot utlämning för politiska brott. Snarare kan läget i dag anges vara det motsatta: politiskt betingade brott är inte sällan gränsöverskridande och motiverar ofta just internationellt straffrättsligt samarbete.
Det tredje skälet för förbudet, som kan sammanfattas som ett neutralitetsskäl, dvs. att Sverige av hänsyn till statssuveräniteten bör
avstå från att interveniera i en annan stats inre angelägenheter, får alltjämt anses ha viss bäring. Det kan nämligen inte uteslutas att Sverige exempelvis för att undvika att ge sken av att stödja en viss politisk falang framför en annan, bör avstå från att utlämna någon som begått ett politiskt brott. Det tänkbara behovet av att i vissa situationer kunna hävda sin neutralitet, talar således för ett upprätthållande av förbudet mot utlämning för politiska brott.
Att även framdeles hålla fast vid ett absolut förbud mot utlämning för politiska brott bör dock inte enligt utredningen komma i fråga, särskilt sett i ljuset av de många undantag från ett sådant förbud som följer med tillträdet till vissa internationella konventioner på brottsbekämpningens område. Antalet konventioner med bestämmelser om förbud för de anslutande staterna att betrakta brott enligt konventionen som politiska, och som det finns svenskt intresse av att tillträda, kan enligt utredningens bedömning också förväntas öka.30 Ett ”absolut” förbud blir under sådana förhållanden tämligen urholkat och stelbent.
Det framstår som otillfredsställande att enbart kunna utlämna, om den ansökande staten tillträtt samma brottsbekämpande konvention som Sverige. I det enskilda fallet kan det framstå som lika angeläget att för en viss typ av brott, som omfattas av en särskild välgrundad konvention, kunna utlämna till en stat som inte tillträtt den konventionen, som att utlämna till en stat som har tillträtt den. Det bör här påminnas om att för svenskt vidkommande reciprocitetsskäl inte anses vara giltig vägransgrund vid utlämning. Att den andra staten således inte, mot bakgrund av att denna inte tillträtt den aktuella konventionen, i den omvända situationen skulle vara förpliktad att utlämna till Sverige, är alltså inte något som ska beaktas vid en prövning i Sverige.
Mot denna bakgrund är det enligt utredningen lämpligare att en vägransgrund avseende politiska brott framgent är fakultativ i stället för absolut i syfte att möjliggöra en önskvärd flexibilitet vid prövningen.
Vid en fakultativ vägransgrund kan alltså i varje enskilt fall bedömas huruvida utlämning bör vägras mot bakgrund av det ovan nämnda statsintresset, i de fall en internationell överenskommelse inte reglerar saken. En sådan bedömning är med nödvändighet
30 Bestämmelser, utan möjlighet till reservation, innebärande att brott enligt konventionerna inte ska få anses som politiska vid tillämpningen av regler om utlämning synes, genom tilläggsprotokoll, vara på väg att införas i såväl Montrealkonventionen i dess lydelse enligt tidigare tilläggsprotokoll som Haagkonventionen (se närmare om dessa internationella överenskommelser, avsnitt 3.5).
intimt förknippad med den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken. Sådana överväganden bör därför förbehållas regeringen, såsom ytterst verkställande ansvarig för detta område. Utredningen föreslår alltså, att frågan om politiskt brott som vägransgrund bör anförtros regeringen inom ramen för en diskretionär beslutanderätt.
Mot bakgrund av denna utredningens slutsats, att utlämning vid politiskt brott bör ses som ett renodlat utrikes- och säkerhetspolitiskt ställningstagande, skulle frågan kunna ställas om inte vägransgrunden politiskt brott helt skulle kunna utgå ur utlämningslagen och att det var tillräckligt att prövningen enbart gjordes med en hänvisning just till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik. Till stöd för att vägransgrunden politiskt brott alltjämt bör finnas kvar i den reformerade utlämningslagen kan dock anföras, att bestämmelserna i 1957 års utlämningskonvention är formulerade så, att de förpliktar de anslutande staterna att inte utlämna för politiska brott, och att således säkerställa att en vägransgrund hänförlig till politiskt brott föreligger. När det gäller politiskt brott föreskriver utlämningskonventionens artikel 3 nämligen att ”[u]tlämning skall icke medgivas” (”[e]xtradition shall not be granted”). Å andra sidan kan häremot anföras följande.
Utlämningskonventionens syfte är att stärka och underlätta utlämningssamarbetet mellan de anslutande staterna, och konventionens grundläggande bestämmelse (artikel 1) lägger fast att de avtalsslutande parterna förpliktar sig att till varandra utlämna eftersökta personer, under iakttagande av de bestämmelser och villkor som fastställs i konventionen. Det är mot denna bakgrund som konventionens bestämmelser måste läsas. Utlämningskonventionens syfte är alltså inte primärt att stärka den enskildes mänskliga rättigheter, även om intresset, att underlätta utlämningssamarbetet också får förutsättas iakttas med vederbörlig respekt för de mänskliga rättigheterna (vilket bl.a. framgår av att förpliktelse att utlämna inte föreligger om det finns anledning att tro att utlämningsframställningen gjorts i syfte att straffa den eftersökte på grund av dennes ras, religion, medborgarskap eller politiska uppfattning). Mot denna bakgrund är enligt utredningens mening konventionens villkor för utlämning närmast, att förstå som villkor som de anslutande staterna tillåts att ha i sin respektive utlämningslagstiftning och inte som villkor som dessa, genom sin konventionsanslutning, åläggs att införa. Skulle vissa av konventionens utlämningshinder vara att förstå på det sättet, att de ålade de anslutande staterna att vägra utlämning, om hindret förelåg, är konventionens syfte närmast att se som något som av-
såg, att skydda de anslutande staterna från sig själva. Endast det ändamålet uppnås nämligen med en sådan tolkning, vilket inte ter sig närliggande.
I en konvention rörande rättsligt samarbete kan det, som i utlämningskonventionen, finnas goda skäl för att ange, att vissa omständigheter innebär att samarbete enligt konventionen över huvud taget inte kan krävas. Skulle sådana omständigheter föreligga, behöver den anmodade staten inte känna sig pliktig att samarbeta, eftersom det i princip leder till att samarbetskonventionen inte alls kan åberopas. Enligt utredningen är det närmast på detta sätt som utlämningshindret avseende politiska brott i utlämningskonventionen bör tolkas. Att det i konventionsartikeln angående politiska brott anges att artikeln ”inte ska inverka på de förpliktelser som de avtalsslutande parterna må ha åtagit sig eller må åtaga sig jämlikt andra internationella konventioner av multilateral karaktär”, innebär enligt utredningen inte annat, än att det står de anslutna staterna fritt att tillträda, eller fortsätta vara bundna av, andra konventioner som, i motsatt till utlämningskonventionen, innebär en förpliktelse att utlämna även för politiska brott.
Även när det gäller vissa andra vägransgrunder anges i konventionen att utlämning inte ska medges om vägransgrunden föreligger (”Extradition shall not be granted…”). Så är exempelvis fallet, när det gäller preskription och ne bis in idem, dvs. om den eftersökte redan dömts för det aktuella brottet. Att en anslutning till konventionen skulle innebära en förpliktelse att vägra utlämning om exempelvis preskription inträtt för det aktuella brottet, förefaller vara en orimlig tolkning. I stället bör också preskriptionsbestämmelsen enligt utredningen förstås så, att den innebär att den ansökande staten inte kan hävda, att den anmodade staten är förpliktad att utlämna om preskription inträtt.
Det förtjänar att nämnas, att den förklarande rapporten till utlämningskonventionen inte ger någon direkt ledning i frågan hur hindret vid politiska brott är att förstå. Det anges visserligen däri angående artikel 3 i konventionen (vilken alltså behandlar politiska brott), att denna ”förbjuder utlämning” för politiska brott (”forbids extradition”). Här bör dock påpekas, att detsamma anges i den förklarande rapporten angående militära brott, dvs. att konventionens artikel 4 ”förbjuder utlämning” för renodlat militära brott. Som framgått av föregående avsnitt är konventionens reglering emellertid sådan, att militära brott faller utanför konventionens tillämpningsområde. Att Sveriges konventionsanslutning, trots att den för-
klarande rapporten anger att konventionen ”förbjuder utlämning” för militära brott, skulle innebära att Sverige förpliktat sig att inte utlämna för militära brott förefaller mot den bakgrunden som föga rimlig.
Konventionens reglering innebär vidare, att det ankommer på en anslutande stat att själv definiera vad som är ett politiskt brott. Begreppet kan således i teorin tunnas ut till det obefintliga utan att konventionsbrott föreligger. Ett vid en första anblick uppställt absolut förbud mot utlämning för politiska brott kan alltså, exempelvis genom att begreppet ges en negativ definition, i praktiken komma att innebära ett icke-förbud: ”Utlämning får inte beviljas för ett politiskt brott. Som politiskt brott ska emellertid inte anses brott, för vilket enligt svensk rätt är föreskrivet fängelse i ett år eller mer.” Denna definition skulle innebära att Sverige skulle kunna hävdas ha ett absolut utlämningsförbud för politiska brott, samtidigt som det i praktiken inte skulle vara möjligt att vägra utlämning för något brott (annat än för s.k. accessoriska brott, vilka inte kräver ett års fängelse i straffskalan för att vara utlämningsbara) just på grund av att det vore ”politiskt”. Att det således lagts i de anslutande staternas händer att helt fritt ge begreppet politiskt brott en viss innebörd, visar också enligt utredningen att någon förpliktelse att vägra utlämning inte är åsyftad.
Sammanfattningsvis är det således utredningens slutsats, att 1957 års utlämningskonvention inte innebär någon förpliktelse att vägra utlämning när fråga är politiskt brott, och att de enda hänsynstaganden enligt internationella överenskommelser som Sverige kan behöva göra, när det gäller utlämning och politiska brott är de förpliktelser att inte vägra utlämning under hänvisning till att det är fråga om ett politiskt brott, som följer av vissa andra konventioner vilka Sverige har tillträtt. Sveriges internationella överenskommelser lägger alltså inte, vid en strikt tolkning, något hinder i vägen för att helt utmönstra begreppet politiskt brott ur utlämningslagen, och att i stället låta överväganden som är att hänföra till detta begrepp ingå i en generell avslagsgrund hänförlig till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik.
Enligt utredningens mening talar emellertid i vart fall två skäl för att även fortsättningsvis uttryckligen ta upp politiskt brott som en vägransgrund i utlämningslagen. Det första av dem rör effekterna internt i Sverige. Begreppet politiskt brott är som tidigare konstaterats inte lättfattligt och det är inte helt klart hur begreppet ska förstås. Trots att begreppet således inte är helt bestämt avgränsat,
är det emellertid ett vedertaget begrepp som, bl.a. genom Högsta domstolens praxis, fyllts med visst innehåll. Som tidigare angetts kan det faktum, att fråga är om ett politiskt brott innebära att utlämning, av neutralitetsskäl, bör vägras. Att fråga synes vara om ett brott som kan karaktäriseras som politiskt kan således vara en indikation på att det finns skäl för regeringen att närmare analysera huruvida rikets utrikes- eller säkerhetspolitik påkallar att utlämningen vägras. I den situationen kan det alltså vara påkallat att särskilt uppmärksamma Regeringskansliet om ärendet. Att fråga är politiskt brott, kan således helt enkelt ses som en lätt iakttagbar faktor som kan implicera utrikes- och säkerhetspolitiska hänsyn, vilka helt bör falla inom regeringens sfär.
Det andra skälet rör Sveriges förhållande till andra stater. Som utredningen konstaterat, kan det tänkas situationer då utlämning för ett politiskt brott av neutralitetsskäl bör vägras. Föreligger inte något utlämningsavtal (bilateralt eller multilateralt) i förhållande till den ansökande staten kan utlämningen då vägras av vilket skäl som helst. Föreligger emellertid ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten bör en vägrad utlämning, av folkrättsliga skäl, hänföras till en vägransgrund som det aktuella utlämningsavtalet också identifierar. Sveriges utlämningsavtal upptar nämligen inte någon allmän vägransgrund hänförlig till den anmodades statens utrikes- eller säkerhetspolitik. Visst utrymme torde dock enligt folkrättsliga principer knutna till övergripande statsintressen alltid finnas att vägra utlämning av bl.a. ordre public-skäl och en hänvisning till att Sverige, om utlämningen inte vägrades, skulle komma i konflikt med överordnade folkrättsligt giltiga statsintressen. Den ansökande staten skulle i ett sådant fall inte kunna hävda brott mot utlämningsavtalet. Bygger avslaget på en avslagsgrund som redan återfinns i det aktuella utlämningsavtalet behöver emellertid en sådan hänvisning till övergripande folkrättsligt giltiga intressen knutna till Sveriges statssuveränitet inte göras, utan det är i stället möjligt att hänvisa till avslagsgrunden politiskt brott som allmänt accepterad. Detta hindrar givetvis inte att det vid sidan av avslagsgrunden politiskt brott, som bör ses som innefattat i det utrikes- och säkerhetspolitiska intresset, bör finnas en särskild avslagsgrund som uttrycker detta intresse som självständig grund (se avsnitt 10.4.12 nedan). Det bör ankomma på regeringen att, i förhållande till den ansökande staten, ange den vid varje tillfälle mest lämpliga vägransgrunden.
Sammantaget anser utredningen alltså, att ”politiskt brott” bör finnas kvar även framgent som en uttrycklig avslagsgrund i utlämningslagen. Som tidigare angetts bör avslagsgrunden dock vara fakultativ och förbehållen regeringen att pröva. Skäl att i lagen påminna om de förpliktelser som Sverige ingått om att inte vägra utlämning på den grunden att det aktuella brottet anses som politiskt, saknas, på samma sätt som när det gäller avslagsgrunden militärt brott, eftersom avslagsgrunden föreslås få tillämpas enbart av regeringen (jfr avsnitt 10.4.10). Det saknas vidare skäl att i lagen närmare definiera vad som är att anse som ett politiskt brott. För rättstillämparna (främst den handläggande åklagaren) kan dock givetvis nuvarande domstolspraxis i frågan vad som är att anse som ett politiskt brott tjäna som ledning vid uppgiften att skilja ut de ärenden som kan anses innefatta politiskt brott (jfr avsnitt 12.4.2).
Den föreslagna ordningen gällande politiska brott innebär enligt utredningen, liksom avseende militära brott (se avsnitt 10.4.10), att det i framtiden torde saknas skäl att i vissa situationer, då utlämning beviljas, uppställa villkor om att den eftersökte inte får straffas såsom för politiskt brott.
Förklaringar och reservationer till tidigare tillträdda konventioner på området
Som tidigare nämnts ingår i utredningens uppdrag att ta ställning till om Sverige bör anta protokollet den 15 maj 2003 om ändring av Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m., och även att överväga om tidigare svenska reservationer och förklaringar till internationella överenskommelser med avseende på politiska brott bör bibehållas eller begränsas i något eller några avseenden eller på annat sätt ändras. Ändringsprotokollet och eventuella reservationer med avseende på politiska brott till det och till Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism, behandlas, som framgått, i avsnitt 16. Som nämnts har även i några andra internationella konventioner, i syfte att få till stånd en effektivare brottsbekämpning av vissa allvarliga brott, gjorts försök att begränsa de anslutande staternas förbud mot utlämning för politiska brott. Ibland har detta gjorts genom att det i konventionen angetts att vissa brott, i utlämningshänseende, inte ska betraktas som politiska brott. Så är, som framgått, fallet i FN-konventionerna folkmordskonventionen, terroristbombningskonventionen och finansierings-
konventionen. I dessa tre konventioner har det inte funnits möjlighet för de anslutande staterna att reservera sig mot regleringen avseende politiska brott. I och med Sveriges tillträde till konventionerna har Sverige således förpliktat sig att inte vägra utlämning för de i konventionerna aktuella brotten på grund av att de ansetts som politiska. I vissa internationella överenskommelser har det emellertid funnits möjlighet att reservera sig mot regleringen avseende politiska brott. I det följande redovisar utredningen tidigare svenska reservationer eller förklaringar med avseende på politiska brott och diskuterar huruvida de bör bibehållas. Som tidigare angetts behandlas dock förklaringen till Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism utförligt i annat sammanhang, liksom frågan om Sveriges tillträde till ändringsprotokollet till Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m.
Som framgått av avsnitt 3.5, innehöll 1913 års utlämningslag det undantag från definitionen av politiskt brott som 1957 års utlämningskonvention innebär, och mot vilket Sverige gjort förbehåll. Såsom politiskt skulle således enligt 1913 års lag inte anses mord, mordförsök eller dråp på främmande statsöverhuvud eller på person som tillhörde en främmande suveräns familj (den s.k. belgiska attentatsklausulen). Inskränkningen av begreppet togs bort när UtlämningsL tillkom. Som skäl härför anfördes, att det var en godtycklig och alltför snäv avgränsning att endast ta hänsyn till brott riktade mot statsöverhuvud och dennes familj, och att det kunde medföra inte önskvärda intrång i asylrätten att kategoriskt tvingas undanta dessa brott från utlämningsförbudet (prop. 1957:156 s. 56). Utredningen delar uppfattningen, att den inskränkning av begreppet politiskt brott som attentatsklausulen innebär är alltför snäv och godtycklig. Som framgår nedan, och i andra avsnitt (se avsnitt 16), är utredningen positiv till att inlåta sig i utlämningssamarbeten, vilka i än större utsträckning än i dag innebär förpliktelser för Sverige, att i utlämningssammanhang inte betrakta brott som politiska. Attentatsklausulen innebär härvid snarast ett hinder i en pågående utveckling av den internationella brottsbekämpningen. Sveriges förbehåll till 1957 års utlämningskonvention med avseende på politiska brott bör därför enligt utredningens mening bestå.
Sveriges tillträde till 1957 års utlämningskonventions tilläggsprotokoll från 1975 riksdagsbehandlades inte, utan regeringen beslöt den 18 december 1975 att ratificera protokollet. Skälen bakom Sveriges förklaring att inte godkänna protokollets kapitel 1 finns
således inte redovisade. Protokollets kapitel 1 består endast av en artikel, vilken anger att vid tillämpningen av artikel 3 i konventionen (vilken är den artikel som anger att utlämning inte ska medges för politiskt brott) ska politiska brott inte anses omfatta:
a. de brott mot mänskligheten som anges i [folkmordskonventionen]; b. de brott som anges i artikel 50 i 1949 års Genèvekonvention angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält, artikel 51 i 1949 års Genèvekonvention angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss, artikel 130 i 1949 års Genèvekonvention angående krigsfångars behandling och artikel 147 i 1949 års Genèvekonvention angående skydd för civilpersoner under krigstid; c. varje jämförbart brott mot de krigslagar som gäller vid ikraftträdandet av detta protokoll och mot de sedvaneregler för krigföring som råder vid samma tidpunkt, och som inte redan omfattas av ovannämnda bestämmelser i Genèvekonventionerna.
Bakgrunden till tilläggsprotokollets reglering avseende politiska brott är att folkmord, krigsbrott och brott mot mänskligheten, ansetts vara brott av sådan art att det inte är försvarligt att låta den enskilde undgå en utlämning på grund av det bakomliggande motivet för deras förövande.31 Utredningen delar denna uppfattning. Det finns därför skäl att överväga ett återtagande av den till tilläggsprotokollet gjorda förklaringen med avseende på politiska brott.
Sverige har tillträtt den under a nämnda folkmordskonventionen. Med tillträdet följer en förpliktelse att i utlämningshänseende inte betrakta de i konventionen angivna brotten som politiska. Den svenska förklaringen till tilläggsprotokollet har alltså till följd härav inte någon verkan vad avser de brott som anges under a.
De brott som finns upptagna under b avser sådana svåra överträdelser av Genèvekonventionerna som uppsåtligt dödande, tortyr eller annan omänsklig behandling av sårade eller sjuka, krigsfångar eller civilpersoner i ockuperat land, uppsåtligt förorsakande av svårt lidande eller svår skada till kropp eller hälsa av nämnda personer samt olaglig och godtycklig förstörelse eller tillägnelse av egendom i stor omfattning, som inte berättigas av militär nödvändighet. De under c upptagna brotten avser samma sorts allvarliga brott mot krigets lagar. I sammanhanget bör nämnas att den kommitté som 1951 lade fram ett förslag till ny utlänningslag och vissa omarbetningar av 1913 års utlämningslag, föreslog att utlämningsförbudet för politiskt brott skulle bestå, men att som politiskt brott inte
31 Se tilläggsprotokollets förklarande rapport p. 11.
skulle betraktas bl.a. brott som avses i de fyra Genèvekonventionerna (prop. 1957:156 s. 17). Detta förslag förkastades under hänvisning till dels att det skulle innebära ett upprivande av principen om utlämningsförbud vid politiska brott vars konsekvenser var svåra att överskåda, dels att lagföring för de aktuella brotten, på grund av ny lagstiftning om folkrättsbrott och en planerad generell utvidgning av de svenska jurisdiktionsbestämmelserna, förväntades kunna ske i Sverige (prop. 1957:156 s. 52 och 56 f.). Som utredningen även anför i avsnittet rörande Sveriges tillträde till protokollet den 15 maj 2003 om ändring av Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m. (avsnitt 16.3.1), är uppfattningen, att en vägrad utlämning kan rättfärdigas av att den eftersökte kan ställas till svars i den anmodade staten inte längre ett självklart giltigt skäl. Den nuvarande allmänna uppfattningen, vilken utredningen delar, är att den eftersökte ska kunna ställas inför rätta där det av processuella skäl anses lämpligast att processen mot denne hålls (se bl.a. prop. 2000/01:83 s. 31). Mot den bakgrunden, och med beaktande även av den möjlighet för regeringen som alltid står till buds att på folkrättsligt giltig grund, av hänsyn till rikets utrikes- och säkerhetspolitik – närmast statssuveräniteten – vägra utlämning (se avsnitt 10.4.12 ), föreslår utredningen att den till tilläggsprotokollet gjorda förklaringen med avseende på politiska brott återtas.
1988 års FN-konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (SÖ 1991:41) syftar, som framgått av avsnitt 3.5, till ökat internationellt samarbete för att bekämpa den olagliga narkotikahandeln. Enligt konventionen (artikel 3, punkt 10) ska vid samarbete mellan parterna enligt konventionen, om inte annat följer av konstitutionella begränsningar eller grundläggande nationell lag, brott som anges i den aktuella artikeln (såsom tillverkning, försäljning, överlåtelse, innehav och köp av varje slag av narkotika eller psykotropa ämnen) inte anses som (skattebrott eller) politiska brott eller som politiskt grundade. I samband med att Sverige ratificerade konventionen avgavs en förklaring om att svensk grundläggande lagstiftning om utlämning innebär att bedömningen av om ett visst brott är att anse som politiskt brott ska göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Den svenska förklaringen innebär inte att Sverige ställt sig utanför det utlämningssamarbete som konventionen omfattar, utan är endast en upplysning om innehållet i den svenska rätten. Förklaringen utgör en korrekt upplysning även i ordningen avseende politiska brott i enlighet med vad
utredningen föreslagit. Utredningen anser därför att den svenska förklaringen till konventionen kan bestå.
10.4.12. Hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitik
Nuvarande ordning
Enligt UtlämningsL fattas alla beslut om utlämning av regeringen. Utgångspunkten är att utlämning i enlighet med lagens bestämmelser får beviljas. I ordet får ligger närmast att en fri, diskretionär prövningsrätt tillkommer regeringen. Även om samtliga lagens villkor för utlämning är uppfyllda, har regeringen således enligt nuvarande ordning en möjlighet att likväl vägra utlämning.
Förklaringen till att beslut om utlämning fattas på politisk nivå är huvudsakligen den utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse ett utlämningsbeslut ansetts kunna ha. Regeringen är, inom ramen för den i regeringsformen fastlagda konstitutionella kontrollen, ensam ansvarig för Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik. Den fria prövningsrätten kan ses som en garant för att nödvändiga hänsynstaganden hänförliga till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken kan göras inom ramen också för ett utlämningsärende.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Regeringen ges en fakultativ möjlighet att,
av hänsyn till Sveriges utrikes- eller säkerhetspolitik, vägra utlämning.
Utredningens bedömning: Vilka omständigheter som är att hän-
föra till den svenska utrikes- eller säkerhetspolitiken bör inte anges i lagen.
Utredningens förslag till ny utlämningslag bygger på att regeringens fria prövningsrätt överges, till förmån för ett mer renodlat rättsligt förfarande med skyldighet att utlämna, om lagens förutsättningar för utlämning föreligger och hinder att utlämna inte heller föreligger enligt annan lag. Som framgått bör prövningen förläggas till domstol.
Utlämningsbeslut har, som framgått, i vissa fall ansetts kunna ha utrikes- och säkerhetspolitisk betydelse. Det anses i dag dock sällsynt att ett utlämningsärende har utrikes- eller säkerhetspolitiska implikationer. Den krets av stater till vilken den reformerade utlämningslagen kommer att vara gällande är emellertid inte snävt begränsad. Mot den bakgrunden kan, som anförts i de tidigare avsnitten om militära och politiska brott (avsnitt 10.4.10 resp. 10.4.11 ), väl tänkas situationer då det med hänsyn till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitiska förhållanden framstår som lämpligt eller till och med nödvändigt att vägra utlämning.
En fakultativ möjlighet att av hänsyn till mer allmänna utrikes- och säkerhetspolitiska överväganden avslå en utlämningsframställning bör därför ingå också i den nya ordningen. Som tidigare anförts är regeringen i första hand ensam ansvarig för Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik. Möjligheten att av utrikes- och säkerhetspolitiska skäl avslå en utlämningsframställning bör därför inte anförtros någon annan än regeringen.
Avgränsningen av utrikes- och säkerhetspolitik från tid till annan låter sig inte göra, eftersom frågan rör statens samlade, kollektiva hållning och agerande i den internationella miljön, med beaktande av folkrättsliga förpliktelser och gjorda åtaganden. Händelseutvecklingen i vår omvärld kan också utan förvarning sätta de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena i ett nytt ljus också i vår del av Europa och kräva omprövningar i och utanför EU. Inte bara terroristattackerna i New York (2001), Madrid (2004) och London (2007) – och, fast i mindre grad, Stockholm i december 2010 – utan också de folkliga upproren i Nordafrika med början vårvintern 2011 kan illustrera detta.
Syftet med den svenska utrikespolitiken kan, som den sammanfattas av Utrikesförvaltningsutredningen i dess slutbetänkande Utrikesförvaltning i världsklass, sägas gå ut på ”att främja och försvara Sveriges säkerhet, välstånd och samhälleliga intressen internationellt” (SOU 2011:21 s. 127). Det ankommer på regeringen att uppfylla detta syfte eftersom, som samma utredning uttrycker det, ”[D]et finns ingen annan än Sveriges regering som har det ansvaret och som medborgarna förväntar sig det ansvaret av (SOU 2011:21 s. 127). De utrikes- och säkerhetspolitiska omständigheterna är således inte möjliga att närmare avgränsa i utlämningslagen utan bör förbehållas ett fritt politiskt skön. Någon definition av vilka omständigheter som är att hänföra till den svenska utrikes- eller säkerhetspolitiken bör därför inte finnas i lagen.
Av internationella överenskommelser som Sverige ingått, kan följa en skyldighet att utlämna, om vissa förutsättningar är uppfyllda. Regeringens nuvarande fria prövningsrätt, och den föreslagna fria prövningsrätten inom ramen för vad som är att hänföra till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken, kan således i folkrättsligt hänseende vara begränsad. Det behöver dock inte framgå av lagen, att hänsyn måste tas vid prövningen av om en utlämningsframställning bör avslås med hänvisning till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken också till Sveriges olika utlämningsavtal (bilaterala eller multilaterala), eftersom bedömningen huruvida avslag ska göras på den aktuella grunden endast föreslås göras av regeringen (jfr samma frågeställning när det gäller militära och politiska brott, avsnitt 10.4.10 resp. 10.4.11).
När det gäller förhållandet mellan internationella överenskommelser som Sverige ingått och den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken i stort, bör dock framhållas att det enligt allmänna folkrättsliga principer, främst knutna till statssuveräniteten, finns visst utrymme att, oberoende av förekomsten av sådana avtal, vägra utlämning med hänvisning till att Sverige annars skulle bryta mot överordnade statsintressen, exempelvis hänförliga till ordre public. Den mellanstatliga ordningen medger endast i teorin en begränsad möjlighet att få dessa intressen rättsligt prövade. I praktiken torde det aldrig förekomma, eftersom de är en integrerad del av statssuveräniteten. Dessa folkrättsliga på statssuveräniteten grundade principer får anses innefattade i prövningen av ”utrikes- och säkerhetspolitiska skäl” i vid mening. Regeringen kan heller inte, inom ramen för denna prövning, anses skyldig att mera ingående redovisa vilka närmare grunder som förelegat för avslagsbeslutet. Som framgått av avsnittet ovan om politiska brott har regeringen också en möjlighet att, om det föreligger skäl till det, hänvisa till att utlämning vägras på den grunden att det gäller sådant brott. Också en sådan hänvisning kan vara motiverad av utrikes- och säkerhetspolitiska skäl.
10.4.13. Preskription
Nuvarande ordning
Enligt 10 § andra stycket UtlämningsL får utlämning inte beviljas om straff för brottet skulle vara förfallet enligt svensk lag, dvs. preskriberat enligt bestämmelserna i 35 kap. brottsbalken om bortfallande av påföljd (se närmare avsnitt 3.10).
UtlämningsL:s krav på dubbel straffbarhet är, som nämnts i tidigare avsnitt (se bl.a. avsnitt 3.3) att förstå så, att det för den ansökande statens del ska föreligga straffbarhet in concreto.
Kravet på dubbel straffbarhet i kombination med bestämmelsen i 10 § andra stycket, innebär alltså att en gärning, för att kunna föranleda utlämning, varken får vara preskriberad enligt svensk eller den ansökande statens lag.
Villkoret att den aktuella gärningen inte får vara preskriberad enligt svensk lag har traditionellt ansetts motiveras utifrån principen om krav på dubbel straffbarhet; kan straff för det aktuella brottet på grund av svenska preskriptionsregler inte utkrävas, bör utlämning enligt principen om krav på dubbel straffbarhet inte få beviljas. På senare tid, framför allt till följd av det inom EU allt mer utvecklade samarbetet på utlämningsområdet, har denna uppfattning i viss mån ifrågasatts. I vart fall inom ramen för en viss bestämd krets av stater har det i stället ansetts, att det är tillräckligt att den aktuella gärningen inte är preskriberad enligt den ansökande statens lag, oavsett vad som i detta hänseende gäller i den anmodade staten (se närmare avsnitt 3.10).
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 10) ska utlämning inte medges, när enligt antingen den begärande partens eller den anmodade partens lag talan å brottet preskriberats eller straffet förfallit. Vad beträffar Sveriges bilaterala utlämningsavtal finns i samtliga en möjlighet att vägra utlämning om brottet är preskriberat enligt antingen den anmodade eller den ansökande partens lag. I avtalen med Kanada, Storbritannien och Nordirland samt USA, är vägransmöjligheten utformad som att utlämning ska vägras, om preskription föreligger enligt någon av parternas lagstiftning.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning för viss gärning ska inte få
beviljas, om påföljd för gärningen skulle ha bortfallit på grund av preskription eller inte längre skulle kunna ha dömts ut enligt svensk lag, med beaktande även av rättsverkan av åtgärder som vidtagits i den ansökande staten, såvida motsvarande åtgärder hade vidtagits i Sverige inom ramen för en här pågående brottsutredning. Vid denna bedömning ska, lika med åtgärd som avses i 35 kap. 1 § första stycket brottsbalken, anses att den eftersökte erhållit del av framställning om utlämning för brottet.
Inom den inhemska svenska straffprocessrätten motiveras reglerna om straffrättslig preskription främst av rättspolitiska, humanitära och praktiska skäl (se närmare avsnitt 3.10). De rättspolitiska och humanitära skälen för preskription har dock ansetts väga mindre tungt ju allvarligare brott det är fråga om. Det är därför det föreskrivs olika preskriptionstider alltefter brottets svårhet.
Sedan den 1 juli 2010 har preskriptionen i Sverige beträffande vissa allvarliga brott (mord, dråp, grovt folkrättsbrott, folkmord och terroristbrott som begås genom mord eller dråp samt osjälvständiga brottsformer till dessa brott) dock helt avskaffats för vuxna lagöverträdare. Regeringen anförde härvid, att skälen för preskription visserligen alltjämt har giltighet, men att det samtidigt finns ett större behov än tidigare av att kunna markera en strängare syn på våldsbrott och att de praktiska skäl som åberopas till stöd för preskriptionsregleringen har försvagats i vissa hänseenden, eftersom möjligheterna att utreda gamla brott har förbättrats, bl.a. genom användning av DNA-teknik, samt att brottsofferperspektivet de senaste decennierna lyfts fram tydligare i olika straffrättsliga sammanhang (prop. 2009/10:50 s. 16 ff.).
Som tidigare angetts (se närmare avsnitt 3.10) har utvecklingen inom EU gått mot att den anmodade statens preskriptionsbestämmelser minskat i betydelse. Enligt EAOL kan de svenska preskriptionsbestämmelserna utgöra hinder mot överlämning, endast i de fall då den som eftersöks är svensk medborgare eller gärningen helt eller delvis har ägt rum i Sverige.
Även utlämningssamarbetet inom ramen för Europarådet synes utvecklas mot att endast beakta huruvida preskription inträtt enligt den ansökande statens lagstiftning. Ett fjärde tilläggsprotokoll till
1957 års utlämningskonvention har nyligen utarbetats.32 Tilläggsprotokollet berör bl.a. vägransmöjligheten gällande preskription. Enligt tilläggsprotokollet är det endast preskription i den ansökande staten som ska beaktas. Möjlighet finns dock för en stat som ansluter sig till protokollet, att reservera sig mot bestämmelsen. (Frågan om svensk anslutning till detta tilläggsprotokoll omfattas inte av utredningens uppdrag.)
När det gäller bestämmelser som uppställer krav på att en viss gärning inte får ha preskriberats enligt lagen i viss stat, är det för den praktiska tillämpningen av stor betydelse hur bestämmelserna ska tolkas bl.a. med avseende på preskriptionsavbrytande åtgärder som vidtagits i annan stat. Rättsfallet NJA 2008 s. 930, som visserligen inte gällde utlämning utan lagföring i Sverige för brott begångna utomlands, kan här illustrera problematiken. I rättsfallet åtalades en svensk medborgare i Sverige för gärningar som han skulle ha begått i Frankrike. Enligt 2 kap. 2 § första stycket brottsbalken döms efter svensk lag och vid svensk domstol för brott som begåtts utom riket, om brottet begåtts av en svensk medborgare. Enligt andra stycket gäller dock detta inte, om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten. Bestämmelsen ställer alltså upp ett krav på dubbel straffbarhet för att gärningen ska kunna lagföras i Sverige. Bestämmelsen om krav på dubbel straffbarhet infördes genom en lagändring 1972. Enligt den bakomliggande propositionen innebar ändringen bl.a. att frågan om gärningens straffbarhet enligt lagen på gärningsorten skulle bedömas enligt de bestämmelser i den utländska lag som gällde vid gärningstillfället. Detta angavs innebära bl.a. att gärningsortens preskriptionsregler ska beaktas av svensk domstol (prop. 1972:98 s. 100 och 144). I målet var upplyst, att för preskriptionsavbrott enligt fransk rätt var det tillräckligt att åtgärder svarande mot en svensk förundersökning inleds. Den svenske medborgaren hade varit föremål för svensk förundersökning, såvitt gällde de i målet aktuella gärningarna, och hade även erhållit del av det här i landet väckta åtalet. Förundersökningen i Sverige inleddes innan preskriptionstiden hade gått ut i Frankrike. Någon preskriptionsavbrytande åtgärd hade, såvitt framkommit, inte vidtagits av
32 Tilläggsprotokollet har utarbetats av den särskilda kommitté av experter (”The Committee of Experts on the Operation of European Conventions on Co-operation in Criminal Matters,
PC-OC”), som Europarådets straffrättsliga styrkommitté (”The European Committee on Crime Problems, CDPC”) tillkallat för att se över Europarådets straffrättsliga konventioner och överenskommelser och undersöka huruvida den praktiska tillämpningen av dessa kan underlättas och förbättras, dvs. samma kommitté som utarbetat det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention. Tilläggsprotokollet antogs av CDPC i augusti 2011.
franska myndigheter. Frågan var därför om kravet på dubbel straffbarhet kunde anses tillgodosett genom de i Sverige vidtagna åtgärderna. Enligt Högsta domstolen fick det, mot bakgrund av uttalanden i förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 2 § brottsbalken, anses följa att det inte är tillräckligt med åtgärder av svensk myndighet för att undvika att preskription ska anses ha inträtt enligt lagen på gärningsorten, annat än om sådana åtgärder har preskriptionsavbrytande verkan enligt den lagen. Lämpligheten av en sådan tolkning kunde visserligen, anförde Högsta domstolen, ifrågasättas, men med hänsyn till de klara förarbetsuttalandena och uttalandenas förenlighet med lagtexten, saknades det enligt domstolen skäl att till den tilltalades nackdel tolka den aktuella bestämmelsen på annat sätt. Eftersom de i målet aktuella brotten med denna tolkning var preskriberade enligt fransk lag skulle åtalet lämnas utan bifall.
Högsta domstolens högst rimliga tolkning i det aktuella fallet, att gärningsortens preskriptionsbestämmelser ska beaktas, kan dock få andra olyckliga konsekvenser. En sådan ordning får nämligen till följd att det måste inledas en parallell brottsutredning i det andra landet, genom vilken preskriptionsavbrytande åtgärder kan anses vidtagna. Det rimliga vore i stället att anse, att kravet på att gärningsortens preskriptionsbestämmelser ska beaktas är uppfyllt, om det i Sverige har vidtagits åtgärder som, om de skulle ha vidtagits i det andra landet, hade varit preskriptionsavbrytande där.33
När det gäller UtlämningsL:s preskriptionsbestämmelse, som innebär att utlämning inte får beviljas ”om straff för brottet skulle vara förfallet enligt svensk lag” (10 § andra stycket), synes den däremot av Högsta domstolen ha tolkats just på det sättet, att hänsyn har tagits till åtgärder som, om de skulle ha vidtagits i Sverige inom ramen för en här pågående brottsutredning, hade varit preskriptionsbrytande här. I exempelvis NJA 2000 s. 158 (se närmare om rättsfallet avsnitt 3.10) anförde Högsta domstolen, när frågan om hinder mot utlämning enligt 10 § andra stycket UtlämningsL diskuterades, att ”[n]ågon åtgärd som enligt svensk lag skulle ha medfört avbrott av preskriptionen har, såvitt upplysts, inte vidtagits”. Alternativet hade varit att, som i NJA 2008 s. 930, kräva att svensk preskription de facto inte får ha inträtt, och att således kräva att den misstänkte häktats i Sverige eller erhållit del av svenskt åtal för brottet inom de tider som anges i 35 kap. 1 § brottsbalken. Det skulle således inte räcka att den misstänkte häktats i den ansökande
33 Det var denna uppfattning som Riksåklagaren hävdade i målet.
staten eller erhållit del av åtal för brottet i denna stat, inom de i 35 kap. 1 § brottsbalken givna tiderna.
Även det tidigare nämnda fjärde tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention förordar en sådan tolkning av nationella hindersbestämmelser avseende preskription, som UtlämningsL synes ge uttryck för. I tilläggsprotokollets preskriptionsbestämmelser anges nämligen (artikel 1.4), att en stat som reserverar sig mot artikelns huvudregel om att hänsyn endast ska tas till eventuell preskription i den ansökande staten, när den avgör huruvida åtals- eller påföljdspreskription ska anses föreligga enligt sin nationella lag, ska beakta preskriptionsavbrytande åtgärder som ägt rum i den ansökande staten, i den utsträckning som motsvarande åtgärder hade haft samma preskriptionsavbrytande verkan i den staten.
Som nämnts innebär EAOL, att de svenska preskriptionsbestämmelserna tillåts utgöra hinder mot överlämning endast i de fall då den som eftersöks är svensk medborgare eller gärningen helt eller delvis har ägt rum i Sverige. I lagens bestämmelse (2 kap. 5 § 6) anges, att överlämnande för viss gärning inte får beviljas, om ”påföljd för gärningen har bortfallit på grund av preskription eller inte längre kan dömas ut enligt svensk lag och gärningen helt eller delvis har ägt rum i Sverige eller den eftersökte är svensk medborgare”. Av avslagsgrunden följer, enligt förarbetena, att den förutsätter att Sverige har jurisdiktion för gärningen (prop. 2003/04:7 s. 89). Av bestämmelsens utformning synes således följa att vad som avses är att preskription de facto inte får ha inträtt enligt svensk rätt; det hjälper således exempelvis inte att åtal väckts i det utfärdande landet inom tid som anges i 35 kap. 1 § brottsbalken.
Enligt utredningens mening är den lämpligaste lösningen när det gäller utlämningshinder hänförligt till svensk preskription, att hänsyn härvid bör få tas till åtgärder som vidtagits i den ansökande staten, och som, om de hade vidtagits här i landet, skulle ha varit preskriptionsavbrytande. Även en sådan ordning har givetvis sina brister och tillämpningssvårigheter, bl.a. vid bedömningen av vilka åtgärder i den ansökande staten som kan jämställas med svenska preskriptionsavbrytande åtgärder. Alternativet innebär dock enligt utredningens mening mindre risk för orimliga och godtyckliga resultat, än en ordning som bygger på att hänsyn endast kan tas till svenska preskriptionsavbrytande åtgärder.
Med tanke på Sveriges vida jurisdiktionsregler kan det i och för sig tänkas, att Sverige kommer att ha jurisdiktion över de gärningar som förekommer i många utlämningsärenden. Svenskt intresse att
lagföra – och därmed vidta preskriptionsavbrytande åtgärder – kan dock i många fall antas saknas, speciellt när en annan stat redan har påtagit sig ett ansvar för lagföringen. Utgångspunkten för det följande resonemanget är därför att en eventuell framtida bestämmelse om hinder vid ”svensk” preskription är att tolka så, att hänsyn ska kunna tas till åtgärder som är preskriptionsavbrytande i svensk rätt, men som vidtagits i annan stat. En sådan preskriptionsbestämmelse skulle visserligen avvika från motsvarande bestämmelse i EAOL och de båda preskriptionsbestämmelserna i dessa lagar skulle därför kunna leda till vissa inkonsekvenser. En eftersökt som begärdes överlämnad till annan EU-stat för gärning som delvis begåtts i Sverige skulle således i viss utsträckning åtnjuta ett bättre skydd mot att bli överlämnad, än den som i motsvarande situation begärdes utlämnad enligt utlämningslagen. I det först nämnda fallet skulle nämligen hinder mot överlämnande kunna föreligga, om tillräckligt lång tid gått, trots att den utfärdande medlemsstaten vidtagit preskriptionsavbrytande åtgärder (exempelvis väckt åtal) inom de tider som anges i 35 kap. 1 § brottsbalken, så länge någon motsvarande åtgärd inte vidtagits i Sverige. I det sist nämnda fallet skulle hinder mot utlämning dock inte föreligga, eftersom den ansökande statens åtgärd skulle få tas med vid bedömningen av om preskription ansågs ha inträtt enligt svensk rätt.
Som tidigare angetts har skälet för bestämmelsen om att utlämning inte får beviljas, om svensk preskription skulle ha inträtt för den aktuella gärningen, främst motiverats utifrån principen om krav på dubbel straffbarhet. Utredningens uppfattning är att detta skäl alltjämt har bärkraft, och att kravet på att preskription enligt svensk lag inte får anses ha inträtt alltså kan ses som en del och förlängning av kravet på dubbel straffbarhet. Som tidigare angetts (se avsnitt 10.3.2) ans er utredningen, att kravet på dubbel straffbarhet ska finnas kvar i en reformerad utlämningslag utan möjligheter till undantag. Utlämning är en så ingripande åtgärd för den enskilde, att den inte är rimlig att vidta i de fall där den aktuella gärningen inte i svensk rätt ansetts så klandervärd att den straffbelagts. Kravet på dubbel straffbarhet kan således sägas utgöra en nödvändig garanti för den enskildes rättssäkerhet, i vart fall utanför en begränsad och på förhand given krets av stater med viss rättslikhet eller markerat rättskulturellt förtroende. Som ett utflöde av detta resonemang följer, att utlämning inte heller bör medges, om Sverige har intagit ståndpunkten, att det efter en viss tid inte längre är rimligt att beivra ett visst brott. Att Sverige må ha gett avkall på den principen
i förhållande till stater inom EU och Norden innebär dock inte, att det logiska och nära sambandet mellan krav på dubbel straffbarhet och preskription gått förlorat. I förhållande till dessa stater upprätthålls nämligen inte heller längre kravet på dubbel straffbarhet fullt ut. Som en naturlig konsekvens av ett övergivande av kravet på dubbel straffbarhet följer därför också att hänsyn endast kan tas till eventuell preskription i den ansökande staten.
Såväl samarbetet inom EU som det mellan de nordiska staterna bygger numera på principen om ömsesidigt erkännande, dvs. att de andra medlemsstaternas respektive de andra nordiska staternas, domar och beslut ska erkännas. Med en princip om ömsesidigt erkännande som utgångspunkt framstår det som naturligt, att det är preskriptionsbestämmelserna i den ansökande staten som ska tillmätas betydelse vid prövning av frågan om utlämning ska beviljas (jfr prop. 2003/04:7 s. 88 f. och prop. 2000/01:83 s. 39 f.). Principen om ömsesidigt erkännande bygger i sin tur på att staterna inom samarbetsområdet har en rättskulturell gemenskap och att det finns en betydande rättslikhet mellan staterna. Utgångspunkten är således att det inte finns anledning att tro, att de stater som omfattas av dessa samarbeten har preskriptionsbestämmelser som på något avgörande sätt skiljer sig från de svenska.
Förhållandet är dock annorlunda, när det gäller de stater till vilka utlämning enligt utlämningslagen kan bli aktuell. Många av dessa stater kan visserligen antas ha preskriptionsbestämmelser som liknar de svenska, eller i vart fall sådana vilka inte med svenska mått skulle anses stötande. Så kan exempelvis antas vara fallet med kretsen av stater inom Europarådet. Utlämningslagen måste emellertid innehålla bestämmelser som tillgodoser rättssäkerheten i alla de fall, på vilka den kan komma att tillämpas.
Enligt utredningen bör, som framgått, kravet på dubbel straffbarhet av rättssäkerhetsskäl upprätthållas fullt ut i en reformerad utlämningslag. På samma sätt bör kravet på att preskription enligt svenska bestämmelser inte har inträtt ses som nödvändigt kopplat till villkoret om dubbel straffbarhet.
I sammanhanget bör också erinras om att enligt nuvarande ordning, i vilken utredningen inte föreslår någon ändring annat än när det gäller utlämning av svenska medborgare (s e avsnitt 10.3.4 ), det faktum att en gärning ägt rum helt eller delvis i Sverige inte utgör hinder mot utlämning. Det skulle, enligt utredningens mening, vara högst otillfredsställande, att behöva utlämna någon för en gärning som begåtts i Sverige, för vilken preskription skulle ha inträtt
enligt svensk rätt, om samma åtgärder som vidtagits i den ansökande staten skett i Sverige. Även mot denna bakgrund framstår det som rimligt att bibehålla utlämningshindret avseende svensk preskription.
Ett alternativ vore att i detta hänseende göra undantag för gärningar som helt eller delvis ägt rum i Sverige (eller av svensk medborgare); i dessa situationer skulle alltså preskription inte få ha inträtt enligt svensk rätt, medan det förhållandet inte skulle innebära hinder mot utlämning för gärningar begångna någon annanstans (eller av medborgare i annan stat, jfr regleringen i 2 kap. 5 § 6 EAOL). Enligt utredningens mening skulle detta dock innebära en omotiverad skillnad med beaktansvärda tillämpningsproblem, vilket också skulle urholka det allmänna kravet om hänsyn till dubbel straffbarhet.
För att underlätta tillämpningen av utlämningslagens preskriptionsbestämmelse, utan att avkall görs på rättssäkerheten, bör emellertid kunna föreskrivas att det faktum att den eftersökte erhåller del av utlämningsframställningen i utlämningssammanhang bör ses som en preskriptionshindrande åtgärd. Åklagaren och rätten kommer därvid i de flesta fall tämligen enkelt och utan att behöva jämföra de i den ansökande staten vidtagna preskriptionsavbrytande åtgärderna med motsvarande svenska, att kunna konstatera att svensk preskription inte ska anses ha inträtt. Utredningen föreslår således att i utlämningslagen föreskrivs att, vid bedömningen av om svensk preskription har inträtt, ska lika med åtgärd som avses 35 kap. 1 § brottbalken anses att den eftersökte har erhållit del av framställning om utlämning för brottet.
Det faktum att Sverige nu avskaffat preskriptionen beträffande bl.a. mord, dråp, grovt folkrättsbrott, folkmord och terroristbrott, innebär också att utlämningsproblematiken hänförlig till svensk preskription bortfaller när det gäller de allvarligaste brotten. Som framgått av den i tidigare avsnitt redovisade rättsfallsgenomgången (se avsnitt 3.10) synes även vägrad utlämning i fall av svensk preskription inte ha förekommit annat än undantagsvis (i NJA 1960 s. 387 och 2000 s. 158, samt, delvis, i NJA 1992 s. 621). Kravet har således inte inneburit att utlämningssamarbete försvårats i någon större utsträckning. Vidare kan preskriptionsbestämmelsen, även på grund av den omständigheten dels att preskriptionsavbrytande åtgärder som vidtagits i den ansökande staten får beaktas, dels att det faktum att den eftersökte erhållit del av utlämningsframställ-
ningen ska ses som preskriptionshindrande, förväntas leda till färre tillämpningsproblem i utlämningssamarbetet.
Sammanfattningsvis är det således utredningens uppfattning att utlämning inte heller framgent ska få beviljas, om åtals- eller påföljdspreskription skulle ha inträtt enligt svensk rätt och att det uttryckligen ska framgå, att åtgärder som vidtagits i den ansökande staten ska bedömas, som vidtagna här i landet, vid bedömning av frågan om preskriptionsavbrott föreligger samt att delfående av utlämningsframställningen ska ses som en preskriptionsavbrytande åtgärd.
10.4.14. Inledd förundersökning eller väckt åtal samt tidigare dom eller beslut
Nuvarande ordning
Principen om ne bis in idem – ”inte två gånger för samma sak”, dvs. förbud på grund av att saken redan är avgjord (res judicata) – kommer till utryck i 10 § första, tredje och fjärde stycket UtlämningsL (se närmare avsnitt 3.9). Enligt bestämmelsens första stycke får utlämning inte beviljas, om det meddelats svensk dom beträffande det aktuella brottet eller om det, med stöd av 20 kap. 7 § rättegångsbalken (som reglerar åklagarens möjlighet att besluta om åtalsunderlåtelse) eller motsvarande bestämmelse i annan författning, har meddelats beslut att inte åtala för brottet. Tredje stycket gör principen tillämplig även på utländska domar och beslut; har fråga om ansvar för brottet prövats i en annan än den ansökande staten, genom en dom som vunnit laga kraft, får utlämning inte beviljas. Som ytterligare förutsättning för detta krävs emellertid att brottet är förövat i den först nämnda staten eller att denna stat tillträtt 1957 års utlämningskonvention eller en överenskommelse som avses i 2 kap. 5 a § fjärde stycket brottsbalken (bl.a. den europeiska brottmålsdomskonventionen, den europeiska lagföringskonventionen och Schengenkonventionen) eller att staten slutit särskilt avtal med Sverige om utlämning för brott. Med särskilt avtal avses bilateralt utlämningsavtal (prop. 1975:35 s. 62).
Utlämningsförbudet enligt tredje stycket gäller emellertid endast om den som begärs utlämnad genom domen frikänts från ansvar, förklarats skyldig till brottet utan att påföljd har ådömts, ådömd påföljd har verkställts i sin helhet eller verkställigheten pågår eller
ådömd påföljd bortfallit enligt lagen i den stat där domen meddelats. Enligt fjärde stycket hindrar den utländska domen i vissa fall inte en utlämning. Så är fallet om brottet förövats i den ansökande staten eller mot denna stat eller menighet eller allmän inrättning i den staten. Så är även fallet, om det är fråga om brott som avses i 2 kap. 3 § 6 eller 7 brottsbalken (dels vissa specifikt angivna brott, exempelvis utomlands begångna kapningar, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskningar eller folkrättsbrott, dels utomlands begångna brott som enligt svensk rätt har ett straffminimum om fyra års fängelse), såvida inte lagföringen har skett på begäran av den ansökande staten eller efter det att den som begärs utlämnad har utlämnats från den ansökande staten för lagföring.
Principen om ne bis in idem i UtlämningsL är uppställd av samma skäl som anförs till stöd för rättskraftsregler inom den svenska processrätten. Dessa skäl anses i huvudsak vara uppställda av hänsyn till den tilltalade, för att främja domars auktoritet och av processekonomiska skäl.
Även 1957 års utlämningskonvention och dess första och andra tilläggsprotokoll ger uttryck för principen om ne bis in idem. Principen finns upptagen även i de bilaterala utlämningsavtal som Sverige ingått. (Se närmare härom avsnitt 3.9.)
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning för viss gärning ska inte få
beviljas, om förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och lagföringen därför inte bör ske i den ansökande staten, såvida inte Åklagarmyndigheten medger det. När framställning om utlämning inkommit, ska åtal för samma gärning som omfattas av utlämningsframställningen inte få väckas, om inte framställningen har avslagits. Beviljas utlämning sedan åtal väckts, ska detta förhållande anses utgöra rättegångshinder i brottmålet.
Utlämning för viss gärning ska inte få beviljas, om
1. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i Sverige,
2. gärningen omfattas av nåd eller annat beslut enligt 12 kap. 9 §
regeringsformen,
3. det enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande
bestämmelse i annan lag har meddelats beslut att inte åtala för gärningen, eller
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan
stat än den ansökande staten och gärningen har begåtts i den först nämnda staten eller denna stat har tillträtt 1957 års utlämningskonvention eller en överenskommelse som avses i 2 kap. 5 a § fjärde stycket brottsbalken eller denna stat har slutit särskilt avtal med Sverige om utlämning för brott, och
-
den eftersökte har frikänts från ansvar,
-
den eftersökte har förklarats skyldig till gärningen utan att påföljd har ådömts,
-
ådömd påföljd har verkställts i sin helhet eller verkställigheten pågår, eller
-
ådömd påföljd har bortfallit enligt lagen i den stat där domen meddelats.
Fjärde punkten ska inte gälla i fråga om gärning, som har begåtts i den ansökande staten eller mot denna stat eller menighet eller allmän inrättning i den staten, eller brott, som avses i 2 kap. 3 § 6 eller 7 brottsbalken, såvida inte lagföringen har skett på begäran av den ansökande staten eller efter det att den eftersökte har utlämnats från denna stat för lagföring.
Principen om ne bis in idem gäller inom den inhemska svenska straffprocessrätten. Skälen bakom principen är i huvudsak att hänföra till rättssäkerhetsaspekter (se vidare avsnitt 3.9).
En bestämmelse som förbjuder dubbel bestraffning finns, som tidigare nämnts (se avsnitt 3.9), även i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, som, liksom själva konventionen, gäller som lag i Sverige.34
Det framstår som självklart att principen om ne bis in idem alltjämt ska vara gällande vid utlämning från Sverige. Har den eftersökte i Sverige dömts eller frikänts från ansvar för gärningen eller har det i Sverige meddelats åtalsunderlåtelse eller ett motsvarande beslut avseende gärningen, bör således, vilket uttryckligen framgår av UtlämningsL:s nuvarande lydelse, utlämning inte få beviljas. I sammanhanget bör erinras om att i den svenska straffprocessrätten
34 Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I sammanhanget bör dock noteras att tilläggsprotokollets förbud mot dubbel bestraffning gäller förfaranden inom samma stat.
jämställs, enligt 48 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken, strafförelägganden och ordningsbot med en vanlig dom som vunnit laga kraft. Som även framgår av den nuvarande lydelsen bör, beträffande en utländsk dom, grundsatsen vara att möjligheten att utlämna till en annan stat än den där domen har meddelats, ska korrespondera med möjligheten att i motsvarande fall lagföra för brottet i Sverige, utan hinder av att det redan finns en utländsk dom (se prop. 2003/04:7 s. 88).
Tidigare innebar den omständigheten att åtal för det uppgivna brottet hade väckts här i landet hinder mot utlämning (ett uttryck för principen om lis pendens, dvs. att pågående lagföring utgör hinder mot ny lagföring för samma gärning). Hindret togs (som framgått i avsnitt 3.9) bort 1975, varvid frågan om utlämning ska beviljas, trots att åtal för brottet har väckts i Sverige blev en fråga under regeringens fria prövningsrätt. Om det i ett enskilt fall skulle te sig stötande att utlämna eller om utlämning skulle framstå som olämpligt, med hänsyn till att huvudförhandling hade påbörjats i Sverige eller kostnader och arbete här hade lagts ner på förundersökningen, fick, framhöll departementschefen, bifall till utlämningsframställningen vägras (prop. 1975:35 s. 51). För att förebygga de komplikationer som kan uppstå, om åtal väcks medan en framställning om utlämning är under prövning, infördes ett förbud mot åtal, sedan framställning om utlämning har gjorts, för det eller de brott som avses med framställningen (25 § första stycket UtlämningsL) samt infördes en bestämmelse om att bifall till en framställning om utlämning anses utgöra rättegångshinder i brottmålet (25 § andra stycket UtlämningsL, se prop. 1975:35 s. 51).
I en ordning där utlämningsbesluten som huvudregel ska fattas av domstol, bör, enligt utredningens mening, en särskild bestämmelse införas i utlämningslagen om att det förhållandet, att förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen, kan innebära hinder mot utlämning.
En ordning med beslutsfattande i domstol innebär att regeringen inte längre har möjlighet att i det enskilda fallet vägra utlämning, om det mot bakgrund av svensk förundersökning eller åtal skulle te sig stötande eller olämpligt att utlämna. I EAOL (2 kap. 5 § 5) och NAOL (2 kap. 5 § 6) anges som ett hinder för överlämnande för viss gärning att förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och förundersökningsledaren eller, när åtal har väckts, handläggande åklagare i det ärendet motsätter sig att lagföringen sker i den utfärdande staten. Ett motsvarande utlämningshinder,
men då med sikte på lagföring i den ansökande staten, bör enligt utredningens mening införas i utlämningslagen. Det bör emellertid för utlämningslagens del på ett tydligare sätt än vad som är fallet i EAOL och NAOL, framgå att bedömningen av om utlämningen ska beviljas eller inte ska göras av domstolen. Utredningen föreslår därför att utlämning för viss gärning inte ska få beviljas, om förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och lagföringen därför inte bör ske i den ansökande staten, såvida inte Åklagarmyndigheten medger det. Ett sådant hinder kommer inte i konflikt med 1957 års utlämningskonvention eller våra bilaterala avtal.35 Det får i sammanhanget givetvis ankomma på åklagaren i utlämningsärendet att informera rätten om Åklagarmyndighetens uppfattning. Skäl att i sak ändra bestämmelserna om åtalsförbud och rättegångshinder, medan en utlämningsansökan prövas (25 § UtlämningsL) finns inte.
Enligt 12 kap. 9 § regeringsformen får regeringen genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt efterge eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskild person eller egendom. Om det finns synnerliga skäl, får regeringen också besluta att vidare åtgärd för att utreda eller lagföra brottslig gärning inte ska ske (abolition). Regeringens nåderätt omfattar såväl individuell nåd som kollektiv nåd (amnesti) och abolition. Regeringen beviljar nåd i ett fåtal fall varje år (se prop. 2010/11:158 s. 69). Ärenden om abolition är ytterst ovanliga och amnesti, i den mening som avses i regeringsformen, har inte förekommit under modern tid (se prop. 2003/04:07 s. 87 och 2010/11:158 s. 69). Som bestämmelsen i 10 § första stycket UtlämningsL är utformad innebär den att utlämningshinder föreligger, även då regeringen med stöd av 12 kap. 9 § regeringsformen har meddelat beslut om abolition.
I propositionen till EAOL anförde regeringen, att ett beslut om benådning eller ett annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen alltid borde utgöra hinder mot överlämnande. Avslag i en sådan situation skulle visserligen, enligt regeringen, i flertalet fall kunna ske enligt regler om ne bis in idem av det skälet att personen redan
35 Samtliga bilaterala avtal gör det möjligt att vägra utlämning om den anmodade staten har inlett lagföring mot den eftersökte för det aktuella brottet, jfr artikel 7.1 och 8 i 1957 års utlämningskonvention, som gör det möjligt att vägra utlämning för brott begångna helt eller delvis på den anmodade statens territorium och då talan för de aktuella brotten anhängiggjorts mot den eftersökte i den anmodade staten. (I de flesta fall där svensk åklagare inlett förundersökning för gärningen, torde denna ha begåtts helt eller delvis på svenskt territorium.)
var dömd för gärningen (prop. 2003/04:07 s. 86 f.). Det var emellertid lämpligt, menade regeringen, att uttryckligen direkt i lagen reglera att avslag ska ske i dessa fall. I EAOL finns därför – förutom bestämmelser om att överlämnande inte får beviljas om det finns tidigare domar eller om beslut, enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan lag, meddelats att inte åtala för gärningen – en bestämmelse om att överlämnande inte får beviljas om ”gärningen omfattas av nåd eller ett annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen” (2 kap. 5 § 1 EAOL). Motsvarande reglering finns i NAOL (2 kap. 5 § 2).36
Det bör givetvis inte komma i fråga att utlämna för en gärning som omfattas av ett beslut om nåd (individuell eller kollektiv) eller abolition. Nödvändigheten av att i utlämningslagen införa ett motsvarande uttryckligt hinder mot utlämning vid beslut om nåd eller andra beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, som nu finns i EAOL och NAOL kan dock diskuteras. Hinder mot utlämning i fall där ett individuellt nådebeslut eller ett beslut om amnesti meddelats, kan, som regeringen anförde i det nämnda förarbetsuttalandet, förväntas föreligga redan på grund av förbudet mot ne bis in idem. Fall där abolition meddelats träffas dock inte av detta förbud, men, som framgått, är det utomordentligt sällsynt med ärenden om abolition, och hinder torde redan, med nuvarande lydelse, föreligga mot utlämning vid abolitionsbeslut.
Enligt utredningen bör emellertid den reformerade utlämningslagens hindersreglering vara så tydlig och heltäckande som möjligt, bl.a. mot den bakgrunden att det i en ordning, där huvudregeln är att utlämningsbesluten fattas av domstol, inte går att förlita sig på att regeringen i kraft av sin fria prövningsrätt ser till att förhindra oönskade resultat. Av rättssäkerhetsskäl bör alltså en reglering inte underlåtas endast av det skälet, att ett fall kan tänkas uppstå endast undantagsvis. Det anförda talar för att en bestämmelse som direkt tar sikte på att hindra utlämning för gärningar som omfattas av nåd eller abolition intas i utlämningslagen. För detta talar också det förhållandet att en sådan bestämmelse finns i EAOL och NAOL. En avsaknad av en liknande bestämmelse i utlämningslagen skulle kunna leda till oönskade missförstånd och misstolkningar. Utredningens uppfattning är således att en uttrycklig bestämmelse om hinder mot utlämning vid beslut om nåd eller abolition bör införas
36 I sammanhanget bör nämnas att amnesti finns upptaget som en obligatorisk avslagsgrund i såväl rambeslutet om en europeisk arresteringsorder som konventionen om överlämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott.
i utlämningslagen. En sådan bestämmelse kommer varken i konflikt med 1957 års utlämningskonvention, eller våra bilaterala utlämningsavtal.
10.4.15. Beslut om utlämning eller överlämnande till annan stat, tribunal eller internationell domstol
Nuvarande ordning
Om två eller flera stater begär utlämning av samma person, måste avgöras till vilken av staterna utlämning ska ske. Avgörandet till vilken av staterna utlämning ska beviljas görs med beaktande av vissa särskilt angivna omständigheter, men även övriga omständigheter kan beaktas (13 § första stycket UtlämningsL). När framställningarna avser olika brott, kan föreskrivas att den som utlämnas till en stat ska från den staten vidareutlämnas till annan stat på de villkor som prövats erforderliga (13 § andra stycket UtlämningsL).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska inte få beviljas, om den
eftersökte ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller till en tribunal eller internationell domstol.
Utredningens förslag i frågan hur konkurrerande utlämningsframställningar eller en med en utlämningsframställning konkurrerande arresteringsorder bör bedömas finns i avsnitt 12.8.2. När rätten beslutat vilken av flera utlämningsframställningar eller arresteringsordrar som bör ha företräde bör, som en logisk konsekvens av det beslutet, beslutas att övriga ska avslås.
Som framgått finns enligt nuvarande ordning i den situationen att konkurrerande utlämningsframställningar avser olika brott möjlighet att föreskriva att den som utlämnas till en stat ska från den staten vidareutlämnas till annan stat. Av rättssäkerhetsskäl och då den praktiska nyttan av möjligheten kan ifrågasättas föreslår utredningen att denna möjlighet tas bort, se närmare avsnitt 12.8.2.
Mot den angivna bakgrunden bör i lagen uttryckligen anges, att utlämning inte får beviljas om den eftersökte ska utlämnas eller
överlämnas till en annan stat eller till en tribunal eller internationell domstol (jfr motsvarande reglering i 2 kap. 3 § 3 och 4 EAOL resp. i 2 kap. 4 § 4 NAOL).
10.5. Särskilda villkor för utlämning
10.5.1. Specialitetsprincipen och vidareutlämning
Nuvarande ordning
Den s.k. specialitetsprincipen kommer till uttryck i 12 § första stycket 1 UtlämningsL. Bestämmelsen, som även innehåller ett förbud mot vidareutlämning från den ansökande staten, innebär att den eftersökte inte utan särskilt medgivande från den svenska regeringen (enligt 24 §) får åtalas eller straffas för annat brott, som begåtts före utlämningen, eller vidareutlämnas från den ansökande staten till annan stat. Särskilt medgivande behöver dock inte inhämtas, om den eftersökte, trots att det inte förelegat något hinder för det, underlåtit att lämna den ansökande staten inom 45 dagar efter att rättegång hållits eller påföljd avtjänats för det brott för vilket utlämning begärdes, eller om den eftersökte själv återvänt till den ansökande staten efter att frivilligt ha lämnat den.
Regeringens prövning om vidareutlämning, ytterligare lagföring eller straffverkställighet ska få ske går i princip till på samma sätt som vid en ursprunglig begäran om utlämning för brottet; för medgivande krävs att utlämning för gärningen ”lagligen” kunnat ske. Högsta domstolens roll vid prövningen är också densamma.
En uppmjukning av principen finns i 12 a §. Enligt denna får, när det följer av en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige, en eftersökt som har utlämnats, utöver vad som följer av specialitetsprincipens huvudregel i 12 § första stycket 1, åtalas eller straffas för annat brott som den eftersökte har begått före utlämningen, om denne själv har lämnat sitt samtycke till det. Endast Sveriges utlämningsavtal med Kanada (SÖ 2001:42) utgör för närvarande en sådan internationell överenskommelse som avses i bestämmelsen. Enligt avtalets artikel 17 kan den som har utlämnats avstå från specialitetsprincipens skydd för en viss gärning. Avståendet ska göras inför de rättsliga myndigheterna i den stat dit den eftersökte har utlämnats.
Specialitetsprincipen får i huvudsak anses uppställd till skydd för den enskilde. Den kan ses som en ytterligare garanti för kravet
på dubbel straffbarhet, eftersom detta skulle förlora sitt innehåll, om den ansökande staten vore fri att lagföra den som har utlämnats för vilka brott som helst, sedan utlämningen väl har verkställts. Principen kan emellertid också ses som en garanti för samtliga UtlämningsL:s villkor (se närmare avsnitt 3.12). Förbudet mot vidareutlämning är uppställt i samma syfte som specialitetsprincipen.
Olika aspekter av specialitetsprincipen har varit föremål för Högsta domstolens – och i några fall även för tingsrätts och hovrätts – bedömning (se närmare avsnitt 3.12).
Specialitetsprincipen återfinns även i såväl 1957 års utlämningskonvention som i våra bilaterala utlämningsavtal. I samtliga dessa överenskommelser föreskrivs såväl en tidsfrist om 45 dagar som en regel om verkan av att den eftersökte frivilligt återvänt till den ansökande staten, dvs. de fall då det inte krävs den anmodade statens medgivande till vidareutlämning eller ytterligare lagföring eller straffverkställighet.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: För bifall till en framställning om utläm-
ning ska uppställas villkor, att den eftersökte får lagföras eller straffas i den ansökande staten för annan gärning, än den som omfattas av utlämningen och som begåtts före utlämningen, eller får för sådan gärning vidareutlämnas till annan stat, endast om
-
särskilt svenskt tillstånd lämnats,
-
den eftersökte frivilligt kvarstannat i den ansökande staten mer än 30 dagar efter att rättegång hållits eller utdömd påföljd verkställts avseende den gärning för vilken utlämning skett,
-
den eftersökte frivilligt återvänt till den ansökande staten efter att ha lämnat den,
-
den eftersökte, när det gäller ytterligare lagföring eller straffverkställighet i den ansökande staten, i Sverige inför utlämningen lämnat sitt medgivande till det, eller
-
den eftersökte, när detta följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, efter att ha utlämnats, vid domstol eller annan behörig rättslig myndighet i den ansökande staten, har lämnat sitt medgivande till det.
Specialitetsprincipen kan alltså, som framgått, sägas utgöra en garanti för att utlämningslagens grundläggande villkor för och hinder mot utlämning respekteras. Upprätthölls principen inte, skulle det stå den ansökande staten helt fritt att, när den eftersökte väl utlämnats, lagföra för alla gärningar som inte tagits upp i utlämningsframställningen. Den svenska prövningen av grundläggande villkor och hinder för en utlämning skulle således i praktiken minska i betydelse och den enskildes rättsäkerhet allvarligt undergrävas (jfr prop. 2003/04:7 s. 149). Motsvarande bedömning kan göras när det gäller skyddet mot vidareutlämning. Med hänsyn härtill är det enligt utredningens mening i det närmaste självklart, att specialitetsprincipen och förbudet mot vidareutlämning bör gälla även framdeles. Som utredningen närmare redovisar i avsnitt 14.1.2 bör också ordningen för denna prövning i huvudsak motsvara vad som gäller vid en ursprunglig framställning om utlämning.
Situationer kan emellertid tänkas då det är i den enskildes intresse att kunna avstå från specialitetsprincipen. Principen utgör alltid bara ett tillfälligt skydd och den enskilde råder på sätt och vis i ett senare skede redan över dess tillämpning. Om denne väljer att stanna kvar i den ansökande staten längre än 45 dagar, efter det att möjlighet funnits att lämna den, eller väljer att återvända till den ansökande staten efter att ha lämnat den, står det, som framgått, den ansökande staten fritt att lagföra eller straffa den eftersökte för ytterligare brott eller att vidareutlämna denne till annan stat. Har den eftersökte således själv avsett att stanna i den ansökande staten, exempelvis på grund av någon personlig anknytning, kan det för denne framstå som ett bättre alternativ att lagföras eller straffas för alla gärningar i ett sammanhang. En samlad prövning kan nämligen tänkas leda till ett kortare straff och denne undviker också härigenom risken att behöva genomgå flera straffprocesser.
Utredningen anser därför, att den eftersökte själv bör ha en större möjlighet än för närvarande att förfoga över principens tillämpning. Motsvarande skulle kunna övervägas när det gäller förbudet mot vidareutlämning. Det måste dock beaktas att det kan vara svårt för den enskilde, att vid ett generellt samtycke eller medgivande att avstå från specialitetsprincipens skydd, alltid fullt ut överblicka konsekvenserna av att det lämnas. Det är därför av vikt att det, i samband med att frågan om medgivande ställs, ges fullgod information, på ett språk som den eftersökte förstår, om vad ett samtycke innebär och att det också finns en möjlighet till ett juridiskt biträde. Att generellt tillåta att den eftersökte med rättslig verkan
avger medgivande i den ansökande staten efter en utlämning framstår mot den bakgrunden inte som tillräckligt rättssäkert. Ett sådant medgivande bör emellertid kunna lämnas i stater, med vilka Sverige ingått utlämningsavtal som innefattar en sådan möjlighet. För att det således ska vara möjligt att säkerställa att de tidigare angivna kraven, när det gäller bl.a. information om konsekvenserna av ett medgivande, är uppfyllda, anser utredningen att medgivande till avstående från specialitetsprincipen, dels ska kunna lämnas i Sverige inför en utlämning, dels efter att utlämning från Sverige har ägt rum i stater med vilka Sverige har en uttrycklig överenskommelse härom. Vad avser vidareutlämning skulle kunna övervägas att låta den eftersökte under motsvarande förhållanden kunna medge vidareutlämning till viss namngiven stat. Det framstår emellertid som än mer rättsosäkert och svåröverblickbart att medge vidareutlämning än att avstå från specialitetsprincipens skydd. Det kan också ifrågasättas om en sådan möjlighet skulle kunna leda till några egentliga praktiska fördelar. I praktiken torde den stat som vill få den eftersökte utlämnad till sig inkomma med en självständig utlämningsframställning till Sverige och frågan skulle då för svenskt vidkommande i stället vara att hantera som en fråga om konkurrerande utlämningsframställningar (jfr avsnitt 12.8). För att inte införa en medgivandemöjlighet inför en utlämning när det gäller vidareutlämning till annan stat talar också det förhållandet att det i EAOL inte införts någon möjlighet för den eftersökte att lämna medgivande till vidareöverlämnande. Den eftersökte kan enligt EAOL (4 kap. 9 §) endast medge att avstå från specialitetsprincipens skydd. Sverige har således inom ramen för det europeiska överlämnandesamarbetet intagit ståndpunkten att någon möjlighet att medge vidareöverlämnande inte behövs. Utredningens uppfattning är således, att den eftersökte i Sverige inför en utlämning inte bör kunna medge att senare vidareutlämnas från den ansökande staten till annan stat. Det kan emellertid tänkas att Sverige i framtiden med annan stat, till vilken vi känner stark tilltro till statens rättssystem, ingår ett utlämningsavtal enligt vilket ett medgivande till vidareutlämning kan lämnas inför rättsliga myndigheter i den ansökande staten efter en utlämning (jfr regleringen av medgivande att avstå från specialitetsprincipens skydd i utlämningsavtalet med Kanada). En sådan ordning framstår enligt utredningens mening som fullt acceptabel. Lagtexten bör därför utformas så att sådan möjlighet finns framgent.
Utredningen återkommer till frågan om vad som i övrigt bör föreskrivas när det gäller medgivande till avstående från specialitetsprincipen i det avsnitt, vari utredningens överväganden om förfarandet redovisas, se avsnitt 12.5.2.
Ett en gång lämnat medgivande bör också vara möjligt att återkalla ända fram till dess att utlämningen har verkställts. Det följer av att möjligheten till medgivande eller samtycke inte enbart är uppställt i den enskildes intresse utan också av att denne således själv förfogar över det.
Då utlämning av svenska medborgare till andra EU-stater först gjordes möjlig, ansågs (som framgår av avsnitt 2.2.4), att svenska medborgare inte borde ha möjlighet att samtycka till att avstå från specialitetsprincipens skydd eller från skyddet mot vidareutlämning. Synsättet motiverades av att möjligheten att utlämna egna medborgare då innebar en principiell nyhet, vars omfattning och konsekvenser var svåra att överblicka. Efter att EAOL trätt i kraft är det emellertid möjligt även för svenska medborgare att vid överlämnande till annan EU-stat medge att avstå från specialitetsprincipen; lagens bestämmelse om inhämtande av samtycke och medgivande (4 kap. 9 §) skiljer inte på svenska och utländska medborgare. Som tidigare framgått föreslår utredningen, att det framgent under vissa förhållanden ska vara möjligt att utlämna svenska medborgare (se avsnitt 10.3.4). Enligt utredningen rese r det inga betänkligheter att låta svenska medborgare också råda över specialitetsprincipens tillämpning. Även för svenska medborgare bör det således framdeles vara möjligt att lämna medgivande i angivet hänseende.
Enligt den nuvarande ordningen behöver svenskt medgivande till vidareutlämning eller ytterligare lagföring eller straffverkställighet inte inhämtas, om den eftersökte trots att det inte förelegat något hinder för det, underlåtit att lämna det ansökande landet inom 45 dagar efter att rättegång hållits eller påföljd avtjänats för det brott som utlämning skett för. Tidsfristens längd är, som framgått, densamma i såväl 1957 års utlämningskonvention som i våra bilaterala utlämningsavtal. Som nämn ts (se avsnitt 10.4.13 ) har ett fjärde tilläggsprotokoll till utlämningskonventionen utarbetats.37
37 Tilläggsprotokollet har utarbetats av den särskilda kommitté av experter (”The Committee of Experts on the Operation of European Conventions on Co-operation in Criminal Matters,
PC-OC”), som Europarådets straffrättsliga styrkommitté (”The European Committee on Crime Problems, CDPC”) tillkallat för att se över Europarådets straffrättsliga konventioner och överenskommelser och undersöka huruvida den praktiska tillämpningen av dessa kan underlättas och förbättras, dvs. samma kommitté som utarbetat det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention. CDPC antog tilläggsprotokollet i augusti 2011.
Detta berör bl.a. specialitetsprincipen. Tidsfristen är i tilläggsprotokollet kortad från 45 till 30 dagar.38 Frågan om svensk anslutning till detta tilläggsprotokoll omfattas inte av utredningens uppdrag. Utredningen anser emellertid att det, mot bakgrund framför allt av utvecklingen på transport- och kommunikationsområdet sedan 1950-talet, då UtlämningsL och utlämningskonventionen tillkom, finns skäl att korta tidsfristen till 30 dagar. En sådan nedkortning kommer inte heller i konflikt med våra gällande utlämningsavtal.
Nuvarande lag ger inte någon klar ledning när det gäller från vilken tidpunkt den nuvarande fristen på 45 dagar ska räknas. Det framgår inte huruvida en påföljd ska vara helt verkställd, innan fristen börjar löpa, eller om det räcker att den eftersökte exempelvis är villkorligt frigiven från ett fängelsestraff. Tolkningen av villkoret ankommer förstås ytterst på den ansökande staten, men samtidigt bör den svenska myndighet som i ett utlämningsbeslut har att föreskriva villkoret vara klar över vad det innebär också i detta hänseende. Specialitetsprincipen finns, som framgått, upptagen även i 1957 års utlämningskonvention. I den relevanta konventionsartikeln (14) sägs att fristen börjar löpa när den eftersökte ”slutligen frigivits” (”within 45 days of his final discharge”).39 I konventionens förklarande rapport anges inte annat än att fristen ska räknas från det att den eftersökte har ”slutligen frigivits” (”finally discharged”). Som framgått i avsnitt 3.12 har Högsta domstolen i
NJA 2003 s. 133 kommit fram till att konventionen är att tolka så, att utgångspunkten för fristen är den tidpunkt då straffet är till fullo verkställt, och att svenskt fängelsestraff inte kan anses vara till fullo verkställt redan vid villkorlig frigivning. Högsta domstolens tolkning har enligt utredningen visserligen fog för sig, eftersom ett svenskt fängelsestraff ju anses till fullo verkställt först vid prövotidens utgång, under förutsättning att villkorligt medgiven frihet inte längre kan förklaras förverkad (26 kap. 24 § brottsbalken). Det
Högsta domstolen hade att pröva i målet var emellertid hur konventionsbestämmelsen var att tolka i det fallet att en eftersökt som utlämnats till Sverige var aktuell för ytterligare lagföring här efter
38 Förslaget innebär också att en tidsfrist för beslut införs. Som huvudregel föreslås att den anmodade staten ska fatta beslut om tillstånd till ytterligare lagföring eller vidareutlämning inom 90 dagar från det att den mottog den ansökande statens begäran härom. Vidare innebär förslaget att den ansökande staten ska ha viss möjlighet att använda tvångsmedel i tiden från det att den anmodade staten mottog begäran och till dess att denna stat meddelat sitt beslut. 39 Någon ändring i detta avseende är inte föreslagen i utkastet till det fjärde tilläggsprotokollet.
utlämningen. Fallet kan därför inte sägas ha omedelbar relevans för den situationen att Sverige är anmodad stat.
Specialitetsprincipen och dess huvudregel om att det krävs medgivande från den anmodade staten om den ansökande staten önskar vidareutlämna eller lagföra eller straffa den eftersökte för andra gärningar än dem som upptogs i utlämningsframställningen, är som framgått uppställd främst med hänsyn till den eftersöktes rättssäkerhet. Avsteg från huvudregeln om särskilt medgivande bör således få göras endast, när den eftersökte antingen genom uttryckligt medgivande själv avstår från principens tillämpning, i enlighet med vad utredningen nu föreslår och som redan följer av vårt utlämningsavtal med Kanada, eller när denne genom sitt uttryckliga handlande väljer att avstå från den, dvs. genom att kvarstanna i den ansökande staten eller återvända dit efter att en gång ha lämnat staten. När den eftersökte inte till fullo verkställt ett straff, utan exempelvis är villkorligt frigiven, kan det visserligen under prövotid finnas vissa förpliktelser som denne är skyldig att uppfylla. Det skulle därför kunna finnas skäl för den eftersökte att, trots att denne i praktiken kan lämna landet, i det fallet likväl kvarstanna till dess att prövotiden gått ut. Det skulle kunna hävdas, att det i ett sådant fall inte bör stå den ansökande staten fritt att, utan medgivande från den anmodade staten, vidareutlämna eller lagföra eller straffa den eftersökte för ytterligare brott som ligger i tiden före utlämningsframställningen. Enligt inhämtade uppgifter beräknar emellertid troligen samtliga övriga konventionsstater tidsfristen redan från den tidpunkt då den eftersökte villkorligt frigavs. Det framstår mot den bakgrunden som otillfredsställande att beräkna tidsfristen på annat sätt i svensk rätt. Det framstår också som högst rimligt att den ansökande staten inte ska behöva inhämta svenskt tillstånd till ytterligare lagföring eller vidareutlämning under hela den långa tidsperiod som en prövotid kan innebära. Att låta tidpunkten för villkorlig frigivning vara avgörande, och inte den tidpunkt då den eftersökte till fullo verkställt straffet i den ansökande staten, innebär också att det förhindras att beräkningen av tidsfristen blir inkonsekvent i de fall då den eftersökte exempelvis under prövotidens gång, dvs. innan straffet till fullo har avtjänats, för en kort period lagligt lämnat landet för att sedan återkomma.
Sammanfattningsvis anser utredningen således, att det inte bör krävas att straffet ska vara till fullo verkställt för att tidsfristen ska
börja löpa, utan att det i stället bör vara tillräckligt att den eftersökte villkorligt frigivits.
I UtlämningsL:s nuvarande lydelse används i olika bestämmelser, till synes synonymt, begreppen ”brott” och ”gärning”. För att undvika oönskade diskrepanser och underlätta tolkningen föreslår utredningen, att brottsbegreppet i specialitetsprincipens villkorsbestämmelse ersätts med ett gärningsbegrepp.
10.5.2. Övriga villkor
Nuvarande ordning
Förutom de villkor om vidareutlämning och upprätthållande av specialitetsprincipen som redovisats i föregående avsnitt, ska, enligt 12 § UtlämningsL, i tillämpliga delar uppställas vissa andra villkor då utlämning beviljas. Som sådana tas upp villkor avseende extraordinär domstol (första stycket 2), dödsstraff (första stycket 3) samt militära och politiska brott (andra stycket). Vidare ankommer det enligt bestämmelsen (tredje stycket) på regeringen att i övrigt uppställa ”de villkor som prövas erforderliga”.
Som sådant ”övrigt erforderligt” villkor för utlämning som regeringen kan uppställa, har uppställts att den eftersökte inte för brottet får straffas med kroppsstraff och att den eftersökte, i vissa fall då denne dömts i sin utevaro, ska ha rätt till en ny rättegång i den ansökande staten. Regeringen har vidare, under hänvisning till sin möjlighet att uppställa de villkor som den finner erforderliga, inhiberat ett tidigare fattat utlämningsbeslut (se närmare avsnitt 3.15).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: För bifall till en framställning om utläm-
ning ska i tillämpliga delar uppställas villkor, att den eftersökte
-
inte får dömas till dödsstraff, om sådant straff enligt lagstiftningen i den ansökande staten är föreskrivet för det brott som utlämningen avser, eller att sådant straff inte får verkställas, såvida det har utdömts,
-
ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, om det är påkallat av humanitära skäl,
-
ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd, om utlämningsframställningen grundar sig på en utevarodom som utgör hinder mot utlämning,
-
om denne är svensk medborgare, ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten, och
-
ska återföras till Sverige efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet vid svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet.
Utredningens överväganden gällande grundläggande villkor och hinder för utlämning innebär, som framgått av föregående avsnitt, att för bifall till en framställning om utlämning bör i tillämpliga delar uppställas motsvarande villkor, att den eftersökte
-
inte får dömas till dödsstraff, om sådant straff enligt lagstiftningen i den ansökande staten är föreskrivet för det brott som utlämningen avser, eller att sådant straff inte får verkställas, såvida det har utdömts (se avsnitt 10.4.3 ),
-
ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, om det är påkallat av humanitära skäl enligt den föreslagna bestämmelsen om hinder mot utlämning vid sådana skäl (se avsn itt 10.4.5),
-
ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd, om utlämningsframställningen grundar sig på en utevarodom som utgör hinder mot utlämning (se av snitt 10.3.3), och
-
om denne är svensk medborgare, ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten (se avsnitt 10.3.4 ).
Av avsnitt 12.10.3 framgår vidare att som villkor för utlämning i vissa fall då det finns ett svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet ska uppställas att den eftersökte ska återföras till Sverige efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet.
Som vidare framkommit i avsnitten gällande militära brott (avsnitt 10.4.10 ) och politiska brott (avs nitt 10.4.11), innebär utred-
ningens förslag i dessa delar att behov saknas av att i framtiden uppställa villkor i fråga om sådana brott i samband med att en utlämning beviljas.
Den nuvarande diskretionära möjligheten för regeringen att uppställa andra villkor för utlämning bör inte bibehållas i en ordning, där utlämningsbesluten i huvudsak fattas av domstol. Det skulle givetvis kunna övervägas att ge domstolarna motsvarande behörighet, om det kan anses finns behov därav. Hittills har regeringens möjlighet att, utöver i särskilt angivna fall, förena ett utlämningsbeslut med villkor inskränkts till tre slags fall: inhibera ett tidigare fattat utlämningsbeslut med anledning av en begäran härom från Europadomstolen, villkor avseende kroppsstraff och rätt till en ny rättegång vid en utevarodom.
Utredningen föreslår, som framgår i avsnitt 12.9.2, att det ska finnas en särskild bestämmelse i utlämningslagen, gällande möjligheten att inhibera ett utlämningsbeslut då Europadomstolen eller ett annat internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran härom. Vidare föreslår utredningen, som framgått, en uttrycklig hindersbestämmelse som tar sikte på utlämning vid risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, däri inbegripet kroppsstraff (se avsnitt 10.4.2 ), och, som redan framgått här, en uttrycklig villkorsbestämmelse avseende rätt till en förnyad förhandling vid utevarodomar som av rättssäkerhetsskäl inte kan godtas.
Möjligheten att meddela villkor i uttryckligt angivna fall blir således större med utredningens förslag än för närvarande. Av rättssäkerhetsskäl och för att underlätta för tillämparen har det enligt utredningens mening ett särskilt värde att villkorsfallen tydligt anges i lagen. Utredningen har dock inte kunnat finna något behov av att härutöver öppna för en möjlighet för domstolarna, som framtida tillämpare, att på mera vaga grunder förena ett beslut om utlämning med villkor.
10.5.3. Garanti att villkor kommer att följas
Nuvarande ordning
UtlämningsL:s system bygger på att regeringen fattar beslut i utlämningsfrågan och att Justitiedepartementet (Centralmyndigheten) är ansvarigt för kontakterna med den ansökande staten. Inför ett
regeringsbeslut innebärande att utlämning beviljas, har Justitiedepartementet redan varit i kontakt med den ansökande staten och inhämtat garantier om att de villkor som avses uppställas för beviljande av utlämningen, kommer att följas. Kan den ansökande staten inte lämna tillfredsställande garantier i detta avseende beviljas inte utlämningsframställningen. Uppgift om garantier som den ansökande staten lämnat, redovisas normalt inte öppet i utlämningsbeslutet.
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Utlämning ska få beviljas endast om den
ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för att de villkor som uppställts för bifall till utlämningsframställningen kommer att följas.
Det är givetvis av stor vikt att de villkor som uppställts för bifall till utlämningsframställningen verkligen efterlevs av den ansökande staten. För att säkerställa att så blir fallet krävs att den ansökande staten, innan utlämningen verkställs, utfärdar någon form av garanti för att villkoren kommer att följas.
Den nuvarande ordningen, där garantierna föreligger redan när utlämningsbeslutet fattas, är det naturligaste och smidigaste när Regeringskansliet svarar för kontakterna med den ansökande staten och det samtidigt är regeringen som fattar utlämningsbeslutet. Utredningens förslag till ny förfarandeordning bygger emellertid på att utlämningsbesluten framgent fattas av allmän domstol samtidigt som Regeringskansliet även i fortsättningen utgör den ansökande statens kontaktpunkt. I ett sådant system kan göras gällande, att det vore naturligare att rätten, när den prövar frågan om utlämning, tar ställning till om det ska uppställas något särskilt villkor för utlämning och att, om sådant villkor uppställs av rätten, det därefter ankommer på den verkställande myndigheten att se till att tillräckliga utfästelser och garantier lämnas av den ansökande staten (jfr Lagrådets yttrande över förslaget till EAOL, prop. 2003/04:7 s. 352 f.). Detta skulle emellertid innebära, att regeringen (eller i vart fall chefen för Justitiedepartementet), i princip tvingades fatta beslut i frågan om tillfredsställande garantier lämnats för att verkställighet ska få äga rum i samtliga utlämningsärenden. För att undvika en sådan resurskrävande och onödig omgång, anser utred-
ningen, att garantierna alltid bör föreligga redan vid tidpunkten för rättens beslut, så att rätten kan bedöma om garantierna är tillräckliga. Frånvaro av garantier, eller frånvaro av tillfredsställande garantier, bör leda till att utlämningsframställningen avslås. Det bör därför uttryckligen framgå av lagen att utlämning får beviljas endast om den ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för att de villkor som uppställts för bifall till utlämningsframställningen kommer att följas.
Det får därmed ankomma på åklagaren att vid behov, under utredningens gång och innan denne inger framställning om utlämning till rätten, i samråd med Justitiedepartementet, se till att sådana garantier inhämtas från den ansökande staten som kan komma att krävas (se vidare avsnitt 12.4.2). Rätten får sedan i samband med prövningen av utlämningsframställningen avgöra om de lämnade garantierna är tillräckliga. En ”tillfredsställande garanti” kan givetvis vara utformad på olika sätt och behöver inte innebära att den ansökande staten kontaktats särskilt för att lämna en försäkran om att ett specifikt villkor kommer att följas. Det kan således redan av de handlingar som den ansökande staten bifogat utlämningsframställningen, eller av denna stats konventions- eller avtalsbundenhet, på tillräckligt sätt framgå exempelvis att denna kommer att respektera specialitetsprincipen eller att dödsstraff, trots att lagstiftningen föreskriver sådant straff för det aktuella brottet, inte kommer att utdömas eller verkställas. Vilka sorts garantier som ska krävas är givetvis också beroende av vilken stat som står som ansökande och kvaliteten på rättssäkerheten i denna stat.
Den föreslagna ordningen har den fördelen att systemet blir mer transparent eftersom det innebär att de lämnade garantierna och värderingen av dem, kommer att redovisas öppet. Den eftersökte kommer därmed också att, på ett annat sätt än vad som är fallet enligt nuvarande ordning, få del av garantierna och det blir möjligt för denne och dennes försvarare att under handläggningen argumentera i frågan, vilket gagnar rättssäkerheten.
11. En ny förfarandemodell
11.1. Inledning
I utredningens uppdrag ingår att se över förfarandet i utlämningsärenden och att särskilt bedöma hur beslutsordningen bör utformas. En huvudfråga är härvid, enligt direktiven, om ett förfarande som i huvudsak vilar på en prövning i domstol och där ärendena inleds vid allmän underrätt framstår som ett bättre alternativ jämfört med det nuvarande systemet. Enligt direktiven får emellertid de särskilda problem som kan uppstå i utlämningsärenden i förhållande till stater utanför det europeiska och nordiska samarbetet inte underskattas, vilket talar för att regeringen åtminstone delvis bör behålla en beslutande funktion. En utgångspunkt blir därmed att vissa av de vägransgrunder som kan göra sig gällande i ett utlämningsärende bör kunna bli föremål för ett mer renodlat domstolsförfarande, medan andra bör vara förbehållna regeringen att tillämpa. Direktiven erinrar härvid om att ett förfarande med delad kompetens mellan regering och domstol måste utformas med beaktande av domstolarnas självständiga ställning och konstitutionella roll och att det därför ingår i utredningens uppdrag att noga överväga hur en fördelning av beslutsfattandet mellan regering och domstol ska kunna åstadkommas.
Som en annan särskild fråga i sammanhanget nämner direktiven om det kan komma att kvarstå ett behov av domstolsprövning av vissa frågor i de ärenden som överlämnas till regeringen för beslut och hur ett sådant behov i så fall ska tillgodoses. Enligt direktiven blir vidare frågor som rör bl.a. möjligheterna till särskilda villkor vid utlämning aktuella.
I följande avsnitt redovisas nuvarande ordning i sammanfattning (avsnitt 11.2 ), allmänna utgångspunkter för en reform (avs nitt 11.3 ) och olika förfarandealternativ (avsnitt 11.4 ). Utredningens förslag framgår av avsnitt 11.4.4.
11.2. Nuvarande ordning i sammanfattning
Enligt UtlämningsL fattas beslut om utlämning av regeringen. En framställning om utlämning ges in till Justitiedepartementet. Utgångspunkten är att utlämning i enlighet med lagens bestämmelser får beviljas. I ordet får ligger närmast att en fri, diskretionär prövningsrätt tillkommer regeringen. Även om samtliga lagens villkor för utlämning är uppfyllda, har regeringen således enligt nuvarande ordning en möjlighet att likväl vägra utlämning.
Innan regeringen fattar beslut ska emellertid Riksåklagaren, biträdd av lokal åklagare, i enlighet med reglerna om förundersökning i brottmål, utreda om det föreligger förutsättningar för utlämning. Är det uppenbart att utlämningsframställningen inte ska bifallas ska regeringen dock omedelbart avslå framställningen; Riksåklagarens yttrande behöver därvid inte inhämtas. Efter avslutad utredning överlämnar Riksåklagaren ärendet tillsammans med eget yttrande till Högsta domstolen som prövar huruvida utlämning lagligen kan beviljas enligt de närmare bestämmelserna i 1–10 §§ UtlämningsL. Har den eftersökte samtyckt till utlämningen, behövs emellertid inte Högsta domstolens prövning, och Riksåklagaren ska då i stället överlämna ärendet och yttrandet direkt till regeringen. För handläggningen av ärendet i Högsta domstolen gäller i huvudsak allmänna regler om handläggningen av brottmål. Om det behövs, ska Högsta domstolen hålla förhandling. Förhandling får vägras endast om en tidigare förhandling måste anses tillräcklig eller saken är uppenbar.
Sedan Högsta domstolen meddelat beslut ska regeringen avgöra ärendet. Innebär beslutet att domstolen funnit att det föreligger hinder mot utlämning får framställningen inte bifallas (med undantag för den aldrig utnyttjade möjligheten att i vissa fall hänskjuta frågan till internationell skiljedom). (Se om den nuvarande förfarandeordningen i övrigt, avsnitt 4.2.)
Enligt 1957 års utlämningskonvention gäller beträffande förfarandet, om det i konventionen inte anges något annat, uteslutande den anmodade statens lag. Särskilda förfarandebestämmelser finns i konventionen gällande bl.a. utlämningsframställningens innehåll, på vilket sätt den ska överlämnas och på vilket språk de handlingar som åberopas till stöd för utlämningsframställningen ska vara avfattade på eller översatta till.
Sveriges bilaterala utlämningsavtal innehåller, vad beträffar huvuddragen i förfarandet, i huvudsak likaså endast bestämmelser rörande
utlämningsframställningens innehåll och vilket språk handlingar hänförliga till utlämningsframställningen ska vara översatta till.
11.3. Allmänna utgångspunkter
11.3.1. Inledning
Beslut om utlämning har traditionellt fattats på politisk nivå, dvs. av regeringen. En förklaring till detta är bl.a. den utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse ett utlämningsbeslut har ansetts kunna ha. Redan enligt 1913 års lag hade emellertid Högsta domstolen till uppgift att pröva om hinder mot utlämning förelåg. Skälen för domstolsprövningen har angetts vara såväl av principiell som praktisk art (se bl.a. departementschefen i prop. 1913:50 s. 25). Domstolens prövning anses garantera den enskildes rättssäkerhet och, eftersom domstolens bedömning att hinder mot utlämning föreligger binder regeringen att inte utlämna, göra regeringen immun mot eventuella påtryckningar från den ansökande staten. UtlämningsL var ursprungligen utformad så, att Högsta domstolen prövade alla utlämningsärenden, med undantag för dem som omedelbart avslogs av regeringen. Från den 1 juli 1981 behövs emellertid, som tidigare angetts, inte domstolens prövning om den eftersökte samtycker till utlämningen.
Alltsedan 1913 års lag har således utlämningsförfarandet inbegripit ett visst mått av domstolsprövning. Att domstolsprövningen ålagts Högsta domstolen och inte tingsrätt eller hovrätt, har motiverats med dels att domstolsbeslutet måste framstå som auktoritativt för den ansökande staten, dels att en prövning av Högsta domstolen borgar för att tillämpningen av villkoren för utlämning blir enhetlig (se bl.a. Lagrådets yttrande i prop. 1913:50 s. 77 f.).
I förhållande till andra EU-stater har genom rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och den efterföljande EAOL, den rättsliga aspekten av utlämning/överlämnande framhållits framför den politiska, och det övergripande beslutsansvaret i ärenden om överlämnande till annan EU-stat överflyttats från regeringen till domstolarna. Rambeslutet kan sägas ha varit en naturlig utveckling av 1995 och 1996 års utlämningskonventioner samt utlämningsbestämmelserna i Schengenkonvention. Redan dessa konventioner innebar bl.a. att utlämningsbeslut i vissa fall fattades av rättsliga instanser och inte på politisk nivå jämte ett avskaffande av vissa vägrans-
grunder, t.ex. avseende politiska brott, preskription och medborgarskap. Till skillnad från tidigare konventioner på utlämningsområdet, bygger emellertid rambeslutet på principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga beslut. Överlämnande får därför inte vägras i annat fall än där det följer av rambeslutet. Rambeslutet lämnar således inte utrymme för en diskretionär prövning av om överlämnande i ett enskilt fall ska beviljas eller inte. Av rambeslutet framgår också att beslut om verkställighet av en europeisk arresteringsorder ska fattas av rättsliga myndigheter i medlemsstaterna. Med rättslig myndighet avses i första hand åklagare eller domstol (jfr prop. 2003/04:7 s. 98). I förarbetena till EAOL anfördes, att ett beslut om överlämnande är ett ingripande beslut som förutsätter högt ställda krav på en rättssäker prövning (prop. 2003/04:7 s. 99). Mot bakgrund av detta angavs att domstol borde pröva om överlämnande ska ske.
Även NAOL har inneburit att beslutsfattandet i nordiska överlämnandeärenden överförts till tingsrätt (från lokal åklagare, Riksåklagaren eller regeringen, som enligt den nordiska utlämningslagen i olika situationer var beslutsfattare, se prop. 2010/11:158 s. 77 ff. och Ds 2010:26 s. 117 ff.). I fall då den eftersökte samtycker till utlämning får dock åklagare fatta överlämnandebeslutet. NAOL bygger på konventionen om överlämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott (nordisk arresteringsorder), vilken liksom rambeslutet om en europeisk arresteringsorder bygger på principen om ömsesidigt erkännande. Liksom i rambeslutet läggs i den nordiska konventionen fast att beslut i fråga om överlämnande ska fattas av rättslig myndighet.
Såväl EAOL som NAOL bygger således på internationellt bindande dokument som innehåller vissa föreskrifter om förfarandet. Så är inte fallet såvitt avser UtlämningsL. Visserligen måste vid utformningen av en reformerad utlämningslag hänsyn tas till Sveriges internationella åtaganden på området, av vilka särskilt kan nämnas 1957 års utlämningskonvention och de bilaterala avtalen med Australien, Kanada och USA. Dessa innehåller dock, som framgått, få bestämmelser med bärighet på förfarandet och reglerar inte alls frågan om beslutande myndighet.
En beslutsordning inom ramen för utlämningslagen kan således konstrueras på det sätt som anses som den lämpligaste, utan begränsningar i internationella avtal.
11.3.2. Ett överförande till allmän domstol
Ett beslut om utlämning är ingripande och förutsätter högt ställda krav på en rättssäker prövning. Att den enskildes rättssäkerhet och grundläggande rättigheter tillgodoses i utlämningsförfarandet garanteras i dag genom Högsta domstolens prövning. Denna prövning sker, till skillnad från regeringens slutliga beslut i utlämningsärendet, öppet och i de flesta fall efter muntlig förhandling. Skälen för domstolens beslut är som regel utförligt redovisade.
Som tidigare angetts är skälet till nuvarande ordning i utlämningsärenden med regeringen som beslutsfattare, den utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse dessa ärenden anses kunna ha. Synsättet har i detta avseende i viss mån förändrats över tiden och det anses i dag sällsynt att ett utlämningsärende har utrikes- eller säkerhetspolitiska implikationer (se bl.a. prop. 2001/02:118 s. 18). I det stora flertalet utlämningsärenden kan således nödvändigheten av regeringens engagemang redan av det skälet sättas ifråga. Den övervägande majoriteten av utlämningsärenden kan i stället i huvudsak ses som rent rättsliga förfaranden.
Mot denna bakgrund kan hävdas, att det vore lämpligare att ha ett mer renodlat domstolsförfarande även i utlämningsärenden. I domstol kommer tvåpartsförfarandet, där ett utredande organ ställs mot den eftersökte, och muntlighetsprincipen till naturligt uttryck, vilket i sin tur ökar möjligheterna till insyn och öppenhet i processen. Det kan också antas att ett mer renodlat domstolsförfarande kan leda till en snabbare ärendehantering, utan att avkall görs på den enskildes rättssäkerhet. Ett domstolsförfarande, där prövningen inleds vid allmän underrätt och med möjlighet att, med eller utan prövningstillstånd, överklaga till hovrätt och till Högsta domstolen, kan även sägas innebära en förstärkt rättssäkerhet för den enskilde i förhållande till nuvarande ordning, där domstolsprövning endast görs i en instans.
Någon grund att befara att underrätter inte skulle besitta tillräcklig kompetens för att göra de bedömningar som krävs i ett utlämningsärende kan inte sägas finnas. Förutom tingsrätternas allmänna och exklusiva behörighet när det gäller brottmål, är dessa redan enligt nuvarande ordning anförtrodda att pröva tvångsmedelsfrågor i utlämningsärenden, inklusive den inledande prövningen av om utlämning kan komma att beviljas; skulle det på detta stadium framgå att något hinder mot utlämning enligt UtlämningsL föreligger, ska den eftersökte givetvis inte vara underkastad tvångsmedel,
oavsett om denne skulle vara misstänkt för brottet enligt den misstankegrad som gäller för det aktuella tvångsmedlet.
Som tidigare nämnts har Högsta domstolen även i skrivelse till justitieministern (Ju 2000/6730/BIRS) framställt önskemål om att prövningen ska flyttas till hovrätts- eller tingsrättsnivå och därvid anfört att bestämmelserna om villkoren för utlämning inte har vållat några större svårigheter i den praktiska tillämpningen och att domstolens prövning i allmänhet varit av enkel beskaffenhet.
Till det anförda kommer att tillämpningen av EAOL, vilken ankommer på tingsrätterna i första instans, synes ha fungerat väl och att den allmänna meningen hos de domstolar som har tillämpat regelverket tycks vara att inga större svårigheter föreligger vid tillämpningen (se bl.a. regeringens skrivelse 2005/06:62 Tillämpningen i Sverige av den europeiska arresteringsordern, s. 43 ff.).
I sammanhanget måste dock påminnas om att de frågor en domstol har att tillämpa i ett arresteringsorderärende är mer begränsade än vad som kan vara fallet i ett utlämningsärende enligt utlämningslagen. Denna skillnad bör dock inte tillmätas någon avgörande betydelse i ett reformerat förfarande.
Sammanfattningsvis talar enligt utredningen alltså övervägande skäl för att beslutsfattandet i utlämningsärenden framdeles så långt möjligt i sin helhet överförs till allmän domstol och dess första instans, dvs. till tingsrätterna. En sådan ordning skulle, i den enskildes intresse, lägga betoningen på den rättsliga aspekten av utlämningsförfaranden. Härtill kommer att den innebär en önskvärd lättnad i arbetsbördan för såväl regeringen som Högsta domstolen.
11.3.3. Omfattningen av domstolarnas prövning
Enligt EAOL sker prövningen av om överlämnande ska ske uteslutande vid domstol, och någon möjlighet till diskretionär prövning på politisk nivå av dessa ärenden finns över huvud taget inte längre. Ett avhändande av möjligheten till diskretionär prövning inom EUkretsen synes ha varit tämligen okontroversiell. Detta kan förklaras med att det finns en grundläggande tilltro till andra EU-medlemsstaters rättsordningar, i ljuset av en mera övergripande rättslikhet, och att det inte finns någon grund för att tro, att ett överlämnande till någon annan EU-stat kan vara känsligt ur utrikes- eller säkerhetspolitisk synvinkel.
Till detta kommer att överförandet av beslutanderätten från regeringen till rättsliga instanser, när det gäller utlämning inom EU, skett gradvis och att medlemsstaterna även inskränkt möjligheten att sinsemellan vägra utlämning genom ett successivt avskaffande av vägransgrunder i förhållande till andra EU-stater.
Ett beslut om utlämning är, som tidigare angetts, av ingripande karaktär. Utlämning bör därför endast komma i fråga då åtgärden, med hänsyn till omständigheterna i det specifika fallet, framstår som välavvägd, motiverad och lämplig. Målsättningen bör vara att utlämningslagens villkors- och hindersbestämmelser särskiljer de fall där åtgärden att utlämna framstår som motiverad och rättssäker.
När det gäller utlämning enligt utlämningslagen är den krets av stater till vilka utlämning kan bli aktuell inte begränsad. Situationer kan mot denna bakgrund tänkas uppkomma, såsom framhålls i direktiven, då det med hänsyn till Sveriges utrikes- eller säkerhetspolitiska förhållanden framstår som lämpligt eller till och med nödvändigt att vägra utlämning.
Att av hänsyn till sådana förhållanden göra det möjligt att också bevilja en utlämning i strid med andra utlämningsvillkor – dvs. i strid med den enskildes rättssäkerhet – bör däremot inte vara möjligt.
De utrikes- och säkerhetspolitiska omständigheterna är inte möjliga att närmare avgränsa och lämpar sig redan av det skälet sämre för en villkorsprövning i domstol. Det ligger i sakens natur att de bör förbehållas ett fritt politiskt skön. Inte minst utvecklingen i Nordafrika och Mellanöstern våren 2011 visar hur snabbt det utrikes- och säkerhetspolitiska läget i EU:s omedelbara närhet kan förändras.
Regeringen är, inom ramen för den parlamentariska kontrollen, ensam ansvarig för Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik. Domstolarna, å sin sida, är ensamma ansvariga för rättskipningen. De ska vara oberoende och i sin tillämpning stå självständiga i förhållande till den politiska makten, dvs. inte ta några politiska hänsyn eller göra politiska överväganden.
Mot denna bakgrund och med beaktande av också ett framtida behov av att med hänsyn till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik kunna vägra utlämning, framstår det som oundvikligt, att i ett reformerat utlämningsförfarande, där prövningen av utlämningsärenden i huvudsak sker i allmän domstol, likväl låta regeringen i vissa avseenden ha kvar en beslutanderätt eller i vart fall ha en möjlighet att ha ett avgörande inflytande på frågan om utlämning ska vägras av sådana skäl.
En avgränsning av vad som ska förbehållas domstolarna och vad som kan anses tillhöra det diskretionära området, som enbart bör vara regeringens, kan också göras genom en analys av de olika vägransgrunderna. I det följande görs därför en genomgång av dessa. I sammanhanget bör erinras om att utredningen i sina tidigare överväganden kommit fram till att det saknas skäl att låta lagen innehålla någon bestämmelse som innefattar en mera skönsmässig bedömning på områden som inte är direkt utrikes- eller säkerhetspolitiskt präglade (se avsnitt 10.2.2).
11.3.4. Utlämningslagens vägransgrunder samt bevekelsegrunder och lämpligt beslutande organ
Som framgått i tidigare avsnitt (se avsnitt 10.3) föreslår utredningen att den reformerade utlämningslagen, som grundläggande villkor för utlämning, ska uppställa krav vad avser:
att utlämningen inte får strida mot ”annan lag”, däri inbegripet grundlagarna, vissa strafftrösklar, dubbel straffbarhet, utredningen, och utlämning av svensk medborgare.
De fyra först uppräknade villkoren är alla uppställda främst för att garantera den enskildes rättssäkerhet.
Prövningen av frågan om dubbel straffbarhet, dvs. bedömningen av om den utländska gärningen motsvarar svenskt brott, är en självklar domstolsuppgift. Eftersom kravet på dubbel straffbarhet enligt utredningens mening liksom f.n. bör vara absolut och utan undantag, och således inte innefatta några diskretionära eller ”politiska” överväganden, finns inte skäl att ge regeringen någon beslutandemakt över denna avslagsgrund.
När det gäller strafftrösklar föreslår utredningen att absoluta strafftrösklar även framgent anges i lagen. När väl lagstiftaren angett vilka strafftrösklar som ska gälla, lämpar sig bedömningen av om kravet i detta avseende är uppfyllt i det specifika fallet för domstolens bedömning. Det är här, liksom avseende bedömningen av om kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt, alltså fråga om en rent rättslig bedömning.
Även frågan om utlämningen skulle strida mot annan lag är en rättslig bedömning som bäst görs av domstol.
Vad avser kravet på viss bevisning i skuldfrågan, synes det självklart att detta utlämningslagens villkor ska prövas av domstol och att det saknas skäl att låta regeringen ha inflytande över detta; fråga är här om renodlat rättsliga bedömningar.
Skälen för förbudet mot utlämning av svenska medborgare är flera. De kan i huvudsak anges vara dels den svenska statens anspråk på suveränitet när det gäller utövandet av myndighet över svenska medborgare som befinner sig i Sverige, dels de anspråk på skydd som svenska medborgare bör kunna ställa (se bl.a. prop. 2000/01:83 s. 31). Förbudet kan vidare även vara grundat i föreställningen, att en person bör ställas inför rätta där han eller hon har bäst förutsättningar att försvara sig, vilket med hänsyn till framförallt språklig och kulturell förståelse i normala fall är medborgarskapslandet. Att en stat inte utlämnar sina egna medborgare kan även sägas vara en del i ett mera känslomässigt präglat förhållande mellan en stat och dess medborgare; i förarbetena till 1913 års lag uttryckte departementschefen sig så, angående utlämning av egna medborgare, att ”den naturliga känslan förbjuder utlämning i sådant fall” (prop. 1913:50 s. 27). Slutligen kan förbudet sägas ha varit ett uttryck för den egna rättsordningens överlägsenhet och en icke närmare uttalad chauvinistisk misstro mot andra kulturer och rättsordningar.
Skälen för förbudet mot utlämning av svenska medborgare har på senare tid i viss mån ifrågasatts. Utredningen föreslår, som framgått, att en svensk medborgare under vissa förutsättningar ska kunna utlämnas enligt utlämningslagen; det absoluta förbudet föreslås således avskaffas.
Frågan om att i lag tillåta en utlämning av landets egna medborgare är förvisso ett politiskt beslut. När väl lagens nuvarande förbud avskaffats, är dock ett utlämningsbeslut i ett enskilt ärende rörande en svensk medborgare ett opolitiskt rättsligt beslut. Skäl att låta regeringen ha inflytande över ett sådant beslut saknas därför.
Sammanfattningsvis prövas alltså samtliga de av utredningen föreslagna grundläggande villkoren för utlämning lämpligast av domstol, samtidigt som det saknas skäl att låta regeringen ha inflytande över något av dessa.
Som vidare framgått av tidigare avsnitt (se avsnitt 10.4) föreslår utredningen att den reformerade utlämningslagen som utlämningshinder ska uppta följande sexton bestämmelser om:
straffmyndighet, -Europakonventionen, tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, dödsstraff, förföljelse, humanitära skäl, rättvis rättegång, utevarodom, extraordinär domstol, immunitet och privilegier, villkor vid tidigare utlämning eller överlämnande, preskription, inledd förundersökning eller väckt åtal, tidigare dom eller beslut, beslut om utlämning eller överlämnande till annan stat, tribunal eller internationell domstol, och politiska och militära brott samt hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitik.
De fjorton först uppräknade utlämningshindren är alla, liksom de tidigare först uppräknade grundläggande villkoren för utlämning, uppställda främst till skydd för den enskilde och för att garantera dennes rättssäkerhet. En domstolsprövning av dessa utlämningshinder framstår som det bästa sättet att uppnå det bakomliggande syftet att skydda individen. Genom en prövning i domstol tryggas den enskildes rättssäkerhet och garanteras att regeringen, exempelvis när det föreligger risk för politisk förföljelse i den ansökande staten, inte blir utsatt för påtryckningar från den ansökande staten att utlämna på bekostnad av den enskildes säkerhet. När det gäller utlämningshindren hänförliga till immunitet och privilegier samt villkor vid tidigare utlämning eller överlämnande till Sverige inbegriper de dock givetvis även ett visst mått av utrikespolitik, på så sätt att Sveriges relationer med andra stater skulle kunna skadas om vi utlämnade någon trots att det bröt mot ett villkor som en annan stat ställt upp vid tidigare utlämning eller överlämnande hit eller om vi utlämnade en utländsk medborgare som enligt Wienkonventionen1 är en skyddad person. Med den absoluta utformning som avslagsgrunderna föreslås få, innefattar en prövning av dem dock
1 Den i Wien den 18 april 1961 avslutade konventionen om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1).
inte något politiskt övervägande. Det handlar i stället endast om att konstatera huruvida villkor från en annan stat föreligger som lägger hinder i vägen för utlämningen eller om den eftersökte är en skyddad person. Vad avser utlämningshindret avseende extraordinära domstolar, föreslår utredningen att den möjlighet som i nuvarande ordning finns (för regeringen) att i ett specifikt ärende medge undantag från villkoret att den eftersökte efter utlämningen inte får ställas inför extraordinär domstol, tas bort och att det legitima behov av att utlämna till vissa speciella domstolar som inrättats med stöd från FN som kan finnas, tillgodoses genom att sådana domstolar uttryckligen undantas från lagens definition av extraordinär domstol och vidare att från definitionen undantas vissa av regeringen på förhand angivna domstolar. Av rättssäkerhetsskäl framstår som lämpligt att prövningen av detta hinder enbart görs av domstol.
Samtliga fjorton först nämnda avslagsgrunder är alltså rent rättsliga och innebär inte att några avväganden hänförliga till Sveriges utrikes- eller säkerhetspolitik behöver göras. Skäl att låta regeringen ha något inflytande över dessa avslagsgrunder saknas alltså.
Annorlunda förhåller det sig när det gäller det sist nämnda sextonde hindret, vilken bestämmelse innehåller tre avslagsgrunder – politiska brott, militära brott och hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitik. Som utredningen ingående redovisat i avsnitt 10.4.10 och 10.4.11 är skälet för utredningens förslag, om att låta såväl politiskt som militärt brott även framgent ingå som möjliga avslagsgrunder i utlämningslagen, just att det kan finnas utrikes- och säkerhetspolitiska skäl att avslå en utlämningsframställning då fråga är om sådana brott.
Att upprätthålla de absoluta utlämningsförbuden vid politiska eller militära brott kan, som framgått i de tidigare nämnda avsnitten, enligt utredningen inte längre motiveras, eftersom den enskildes skydd på ett tillfredsställande sätt bedöms tillgodoses genom andra vägransgrunder. För att göra det möjligt att i varje enskilt fall, och med vederbörligt hänsynstagande till förpliktelse att utlämna även för sådana brott som kan följa av internationella överenskommelser som Sverige ingått, pröva om det är lämpligt att utlämna, föreslår utredningen därför att avslagsgrunderna politiska och militära brott görs fakultativa. Som utredningen tidigare även angett, är det mot bakgrund av de hänsyn som kan anses bära upp avslagsgrunderna politiskt och militärt brott, en självklarhet att det bör ligga i regeringens och inte domstolens hand att vägra utlämning på dessa grunder.
En avslagsgrund särskilt hänförlig till utrikes- och säkerhetspolitik föreslås, som framgått i avsnitt 10.4.12, för att även i ett mer domstolsbaserat förfarande, kompensera för borttagandet av nuvarande ordnings fria prövningsrätt, inom vilken just hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitik kan tas och utlämning vägras. Eftersom regeringen som verkställande makt är ensam ansvarig för Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik bör möjligheten att av utrikes- och säkerhetspolitiska skäl avslå en utlämningsframställning inte anförtros någon annan än regeringen.
Sammanfattningsvis bör alltså de av utredningen föreslagna hindren mot utlämning hänförliga till politiska och militära brott samt allmän hänsyn till rikets utrikes- och säkerhetspolitik, prövas av regeringen, medan övriga av de föreslagna utlämningshindren lämpligast prövas av domstol. När det gäller det kvarvarande femtonde hindret avseende beslut om utlämning eller överlämnande till annan stat, tribunal eller internationell domstol behandlas det nedan i samband med frågan om konkurrerande framställningar.
Som tidigare redovisats anser utredningen inte att det finns skäl att i utlämningslagen införa någon bestämmelse som innefattar en möjlighet att på mera skönsmässiga grunder, på områden som inte är direkt utrikes- eller säkerhetspolitiskt präglade, vägra utlämning. Skulle sådant behov anses föreligga vore det emellertid lämpligast att låta domstol pröva avslag på en sådan diskretionär grund. Ett regeringsbeslut om avslag på en sådan grund skulle nämligen kunna ses som en möjlighet för en politisk instans till överprövning av ett domstolsavgörande, vilket skulle stå i strid med domstolarnas konstitutionella oberoende roll och ställning.
S.k. tillfälliga utlämningshinder föreligger enligt nuvarande ordning i vissa fall vid svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet. Utredningen föreslår (se avsnitt 12.10.3), att dessa bestämmelser i stället bör ses som tillfälliga verkställighetshinder och även att det framgent ska vara möjligt att i större utsträckning än nuvarande ordning medger väga de svenska och de utländska intressena mot varandra. Den intresseavvägning som härvid ska göras innefattar dock inte någon skönsmässig politisk bedömning, utan är i stället att se som i huvudsak rättslig. Skäl att låta regeringen få inflytande över denna avvägning saknas således.
Utredningen föreslår att för bifall till en framställning om utlämning ska uppställas dels att specialitetsprincipen respekteras, dels, i förekommande fall, en rad andra villkor (se närmare avsnitt 10.5). Som en konsekvens härav föreslås att utlämning ska få beviljas
endast om den ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för att de villkor som sålunda uppställts kommer att följas. Den nuvarande diskretionära möjligheten att uppställa andra villkor för utlämning än dem som lagen särskilt anger, har utredningen inte funnit skäl att bibehålla. Någon anledning att låta regeringen få inflytande över vilka villkor som ska uppställas vid beviljande av utlämning finns inte.
I UtlämningsL är bestämmelsen om vilka hänsyn som vid avgörandet av frågan om till vilken stat utlämning ska beviljas, då två eller flera stater samtidigt ansöker om utlämning av den eftersökte, placerad som om den vore ett villkor för utlämning. Sådana hänsyn bör dock enligt utredningens mening i stället ses som en del av beslutsförfarandet. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i den reformerade utlämningslagen istället placeras i lagens förfarandedel (se avsnitt 12.8.2). De hänsyn som kan komma ifråga att ta vid konkurrerande utlämningsframställningar har bl.a. att göra med gärningarnas beskaffenhet och huruvida framställningarna avser lagföring eller straffverkställighet. Hänsynen är således inte av utrikes- eller säkerhetspolitiskt slag, på så sätt att överväganden ska göras om huruvida det för svenskt vidkommande vore lämpligare att prioritera någon av de ansökande staterna framför en annan. Då de överväganden som ska göras inte är av politisk art finns det heller ingen anledning att låta prövningen i detta avseende tillkomma regeringen. Hindret avseende beslut om utlämning eller överlämnande till annan stat, tribunal eller internationell domstol är uppställt främst av praktiska skäl och som en konsekvens av prövningen av vilken av flera framställningar som bör prioriteras. Om det föreligger konkurrerande utlämnings- eller överlämnandeframställningar, bör fastställas vilken som ska beviljas och övriga därmed avslås.
11.3.5. Ytterligare utgångspunkter för förfarandet
Som anförts i det föregående bör beslutsfattandet i utlämningsärenden i huvudsak alltså, om möjligt, överföras till allmän domstol. Regeringen bör dock ha möjlighet att med hänvisning till att fråga är om ett politiskt eller militärt brott vägra utlämning. Regeringen bör vidare ha kvar en omfattande och helt diskretionär möjlighet att med hänvisning till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik vägra utlämning. Övriga utlämningslagens villkor bör det alltså ankomma på domstol att pröva.
Ett förfarande med en på detta sätt delad beslutskompetens mellan regering och domstol måste dock uppfylla vissa grundläggande krav.
Domstolarna har en central och tydlig konstitutionell roll i en demokratisk rättsstat. Deras oberoende och självständighet är fundamental för rättskipningens legitimitet. Detta kommer till uttryck i regeringsformens 11 kap. 3 §. Att den dömande, verkställande och lagstiftande makten är åtskilda är också en viktig del i en konstitutionell maktdelning. I den reformerade grundlagen har bestämmelserna i regeringsformen som gäller domstolarna och domarna också förts in i ett nytt särskilt kapitel om rättskipningen, i syfte att markera just vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende.
Domstolarna är i sin rättskipande roll alltså självständiga i förhållande till den politiska makten, dvs. de får och bör inte göra politiska överväganden eller ta politiska hänsyn. Med rättskipning följer dock en naturlig rättsutfyllande och rättskapande verksamhet vid tolkning av mera öppna normer som ramlagar, målsättningsparagrafer och generalklausuler. Det är emellertid önskvärt att lagen klart anger förutsättningarna för den rättsliga prövningen och därmed minskar behovet av rättsutfyllnad eller att domstolen ”skapar rätt”. En otydlig prövningsgrund skapar större utrymme för reella eller skenbara ”politiska” hänsyn, vilka en domstol inte får eller bör ta. Utrymmet för en skönsmässig bedömning bör därför vara begränsat för att förhindra rättsosäkerhet.
Till skillnad från ett politiskt organ kan en domstol däremot inte avstå från att fatta eller skjuta upp ett beslut, bara för att frågan är svår. Även en otydlig norm måste ges sin tolkning och parterna få ett svar. Det är också ett av rättssäkerhetens krav.
Ett förfarande med delad beslutskompetens i utlämningsärenden måste vara förenligt med dessa för en rättsstat fundamentala principer; den verkställande och den dömande makten bör således hållas klart åtskilda och domstolarna bör inte tvingas göra de utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar, för vilka regeringen svarar. Med ett väl avgränsat och tydligt system för domstolsprövning, där den enskildes rättssäkerhet tas till vara, saknas skäl att låta regeringen få inflytande över utlämningsbesluten i andra fall än när dessa har direkta utrikes- eller säkerhetspolitiska implikationer.
Med en ordning där beslutskompetensen mellan regeringen och domstol föreslås vara delad är det av stor vikt att se till att denna kompetens är just delad och inte överlappande. Det bör inte komma i fråga att domstolen och regeringen prövar samma avslagsgrunder, i annat fall än i en ordning som den nuvarande, där domstolen
(Högsta domstolen) spelar en roll som garant för rättssäkerheten genom att, om den finner hinder mot utlämning föreligga, binda regeringen att inte utlämna. Med en ordning däremot, där regeringens diskretionära rätt är total – dvs. den är inte att hänföra till ett specifikt kompetensområde som inte omfattas av domstolens överväganden – kan ett regeringsbeslut om avslag på sådana diskretionära grunder även ses som en politisk instans möjlighet till överprövning av ett domstolsavgörande. En sådan ordning skulle stå i klar strid med domstolarnas konstitutionellt oberoende roll och ställning.
Som ytterligare krav på förfarandet måste ställas att detta är processuellt enkelt och att det har en tillräcklig grad av öppenhet. I följande avsnitt redovisar utredningen sina överväganden avseende fyra tänkbara förfarandealternativ.
11.4. Fyra tänkbara förfarandealternativ
För att få till stånd en delad beslutskompetens mellan regering och domstol har utredningen prövat fyra alternativa förfarandeordningar. Dessa fyra alternativ beskrivs nedan, varvid de förenklat benämns som Interventionsmodellen (avsnitt 11.4.1 ), Domstolsvetomodellen (avsnitt 11.4.2), LIRB-modellen (avsni tt 11.4.3) och Processförklaringsmodellen (avsnitt 11.4.4 ).
Samtliga fyra alternativ har som gemensam utgångspunkt att Justitiedepartementet – Centralmyndigheten inom departementets enhet för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (BIRS) – kvarstår som kontaktpunkt för utlämningsframställningarna.2 Mot bakgrund av alla de olika stater från vilka Sverige kan komma att motta utlämningsframställningar och i förhållande till vilka utlämningssamarbetet inte bygger på direktkontakt mellan rättsliga myndigheter samt med hänsyn till konventionsåtaganden, där en centralmyndighet finns uttryckligen angiven, framstår detta som det enda rimliga alternativet. I samband med beskrivningen av vart och ett av alternativen, prövas i vad mån detta kan anses uppfylla de principiella krav som enligt föregående avsnitt bör kunna ställas på det.
2 Som nämnts i avsnitt 4.2 är centralmyndighetsfunktionen i Justitiedepartementet för närvarande föremål för en övergripande översyn (Ju 2011:A). I uppdraget, som ska redovisas senast den 30 september 2011, ligger bl.a. att överväga den framtida placeringen av Centralmyndigheten. Utlämningsutredningens förslag bör mot den bakgrunden även kunna fungera i en ordning där centralmyndighetsfunktionen är placerad någon annanstans än i Justitiedepartementet.
11.4.1. Interventionsmodellen
En tänkbar lösning är att låta regeringen uppträda som ”intervenient”3 i utlämningsärendet inför domstol.
I en sådan ordning får det ankomma på Regeringskansliet att självmant uppmärksamma de utlämningsärenden i vilka det kan finnas skäl att, av hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitiska intressen, få till stånd ett avslag. Som tidigare nämnts är utgångspunkten att Justitiedepartementet fungerar som kontaktpunkt för utlämningsframställningarna och även att det inom Regeringskansliet kontrolleras att framställningarna är kompletta innan dessa går vidare till Åklagarmyndigheten för utredning. Det framstår mot denna bakgrund inte som någon vidare arbetsbetungande omgång för Regeringskansliet att skilja ut de ärenden som det kan finnas anledning för regeringen att bevaka ur utrikes- och säkerhetspolitisk synvinkel.
När åklagaren färdigställt sin utredning och gjort framställning om utlämning till rätten har regeringen, om den således anser att framställningen av hänsyn till utrikes- eller säkerhetspolitiska skäl bör avslås, att anmäla till rätten att den vill delta i förfarandet som intervenient. Regeringens talan bör härvid kunna föras av Justitiekanslern, i vars uppgifter ingår att vara regeringens ombud och att i särskilda fall företräda staten i rättegångar som rör statens rätt.
Åklagaren, den eftersökte och dennes juridiska ombud, samt Justitiekanslern får inför domstolen argumentera för sin respektive sak. Domstolen har därefter att analysera argumenten och i beslut komma fram till huruvida utlämning ska beviljas.
Modellen har den fördelen att regeringen öppet tvingas formulera sina argument för varför utlämning ska vägras, och att förfarandet därigenom blir transparent. För vissa uppgifter som regeringen kan vilja tillföra ärendet, kan utrikessekretess komma att råda (15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Problemen i detta avseende får lösas på sedvanligt sätt genom att förhandling i utlämningsärendet i de delar som rör dessa uppgifter, hålls inom stängda dörrar (se 5 kap. 1 § rättegångsbalken).
Modellen innebär en möjlighet att låta regeringen få inflytande i ärenden som den, av hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitiska skäl, anser bör avslås. Den uppfyller också på ett tillfredsställande sätt kravet på att den verkställande och den dömande makten hålls åtskilda.
3 Med intervenient avses i processuellt hänseende (se 14 kap.9 och 11 §§rättegångsbalken) en person som utan att vara part ges en viss rättslig ställning i processen.
Däremot brister det vad avser kravet på att domstolar inte bör tvingas göra utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Modellen innebär i själva verket det rakt motsatta; utlämningens utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter blir just en fråga för domstolen att överväga och ta slutlig ställning till.
I sammanhanget måste också ifrågasättas vilken nytta, förutom själva öppenheten, domstolsprövningen i ärenden där regeringen utnyttjat sin möjlighet att intervenera i praktiken skulle ha. Det är inte närliggande att anta att en domstol i praktiken skulle göra en från regeringen skild bedömning av det utrikes- och säkerhetspolitiska läget. Att en utlämning i något fall skulle komma att beviljas mot regeringens vilja, framstår som mycket osannolikt.
Visserligen finns i interventionsmodellen en tilltalande teoretisk åtskillnad mellan den verkställande och den dömande makten. Men i praktiken blir det likväl regeringens politiska synpunkt som kommer att segra. Och de utrikes- och säkerhetspolitiska synpunkterna har med en sådan ordning tvingats in i det rättsliga rummet utan att någon fördel i sak vunnits.
Interventionsmodellen innebär också en processuell omgång och skapar en konstlad motsättning mellan åklagaren och Justitiekanslern, vilka båda är statens företrädare.
Sammanfattningsvis kan således anföras att interventionsmodellen innebär ett system som gör det möjligt för regeringen att fortsatt ha inflytande över utlämningsärenden som är utrikes- och säkerhetspolitiskt känsliga. Modellen innebär också att den verkställande och den dömande makten, i vart fall i teorin, hålls klart åtskilda.
Vidare uppfyller modellen höga krav på öppenhet. Samtidigt har modellen klara nackdelar vad avser relationen mellan domstolar och utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar och är dessutom allmänt processuellt komplicerad. Detta alternativ bör därför inte väljas.
11.4.2. Domstolsvetomodellen
Som ett annat förfarandealternativ finns givetvis att i huvudsak behålla nuvarande ordning, men att flytta den prövning som i dag görs hos Högsta domstolen till allmän underrätt (tingsrätt) eller till hovrätt, med eventuell möjlighet att överklaga domstolens beslut till nästa instans.
Ordningen bygger på att regeringen, av rättssäkerhetsskäl, inte ges en helt fri beslutskompetens. Efter att det inom Justitiedeparte-
mentet (Centralmyndigheten) konstaterats att en utlämningsframställning är komplett och Åklagarmyndigheten därefter färdigställt sin utredning går ärendet till domstol för yttrande/beslut i frågan om utlämning kan beviljas enligt de bestämmelser i lagen som det ålagts domstolen att pröva. Gör domstolen bedömningen att hinder mot utlämning föreligger enligt någon av de vägransgrunder som åläggs den att pröva, binder denna regeringen som då inte kan besluta att utlämna. Domstolen kan således sägas ha en vetorätt i frågan.
Enligt utredningen förefaller det mest ändamålsenligt att låta en sådan prövning ta sin början i tingsrätten och att möjlighet bör finnas för såväl åklagaren som den enskilde att överklaga underrättens beslut till hovrätt (ev. efter prövningstillstånd) och sedan hovrättens beslut vidare till Högsta domstolen. Av rättssäkerhetsskäl, och för att i viss mån bespara Regeringskansliet arbete, anser utredningen det även mest lämpligt att låta tingsrätten pröva förutsättningarna för utlämning, även i de fall då den eftersökte samtycker till utlämning. I detta avseende skulle alltså föreligga en skillnad i förhållande till nuvarande ordning, där Högsta domstolens yttrande inte behövs då den eftersökte samtyckt.
Modellen innebär att regeringens nuvarande fria prövningsrätt skulle kunna behållas. Utlämningslagen skulle således inte, som föreslagits i avsnitt 10.2.2, behöva innebära en skyldighet att utlämna om förutsättningarna för utlämning enligt vad lagen anger är uppfyllda. Även i en sådan ordning finns dock skäl att, i den enskildes intresse, i lagen tydligt ange förutsättningar och villkor för utlämning. I den enskildes skyddsintresse bör det därför ankomma på domstol att pröva samtliga de grundläggande villkor för och hinder mot utlämning som utredningen föreslagit ska ingå i utlämningslagen, med undantag för utlämningshindren hänförliga till politiska och militära brott och utrikes- och säkerhetspolitiken i stort. Den generella avslagsgrunden om hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitik skulle också, om regeringens fria prövningsrätt bibehölls, kunna utgå. Ordningen skulle dock kunna innebära att domstolen prövade om fråga var om ett militärt eller politiskt brott, men att om så konstaterades vara fallet, det ankom på regeringen att, inom ramen för sin fria prövningsrätt, besluta huruvida utlämning skulle beviljas i de fallen. Dessa avslagsgrunder skulle således, som utredningen föreslagit, trots domstolsprövningen kunna göras fakultativa. Domstolens konstaterande av att en gärning är att betrakta som politisk eller militär innebär inte att den tvingas att göra några politiska överväganden. Det handlar i stället, som enligt nuvarande ordning, om att
göra en rättslig bedömning, dvs. att mot bakgrund av praxis, kategorisera en gärning. Ordningen skulle även kunna innebära att det ankom på domstolen att pröva tillfälliga hinder mot utlämning och, i fall av konkurrerande utlämningsframställningar, till vilken stat utlämning bör ske.
Modellen innebär att regeringens kontroll över utrikes- och säkerhetspolitiken upprätthålls fullt ut.
En reformerad utlämningslag med tydligt angivna förutsättningar och villkor för utlämning, vilka det ankommer på rätten att pröva och med möjlighet för den enskilde att överklaga underinstansens beslut, innebär också att den enskildes rättssäkerhet, i förhållande till nuvarande ordning, förstärks. Tydligt angivna förutsättningar för utlämning, vilka det ankommer på rätten att pröva, innebär också att förfarandet, trots att det till sist ankommer på regeringen att besluta om utlämningen, präglas av öppenhet och förutsebarhet.
Domstolsvetomodellen reser inte några konstitutionella betänkligheter, eftersom en klar gräns mellan den verkställande och dömande makten upprätthålls.
I sammanhanget kan också påminnas om att den komparativa översikten (se särskilt avsnitt 9.6) visar att de flesta stater som ingår i denna har en förfarandelösning som innebär att det ankommer på domstol att avgöra huruvida något hinder mot utlämning föreligger, men att, vid avsaknad av hinder, den avgörande makten att besluta huruvida utlämning ska beviljas helt diskretionärt tillkommer ett politiskt organ.
Förfarandet enligt modellen är i teorin enkelt och har under lång tid fungerat väl i praktiken, även om det måste sägas vara relativt tungrott. Det finns inte något skäl att tro att förfarandet skulle försvåras eller fungera mindre väl, om prövningen flyttades ner till i första hand allmän underrätt.
Flyttas prövningen av utlämningsärenden till tingsrätt som första instans innebär domstolsvetomodell också att Högsta domstolen får den lättnad i arbetsbörda som den framställt önskemål om. Modellen har dock den uppenbara nackdelen att regeringens arbetsbörda inte minskar. Som utredningen tidigare konstaterat, kan utlämning i dag i huvudsak ses som ett rent rättsligt förfarande. Skälet till att regeringen ändå bör ha viss möjlighet till inflytande beror på den utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse utlämningsärenden kan ha. Det framstår dock i dag som ytterst sällsynt att utlämningsärenden har sådan betydelse. Att mot den bakgrunden tvinga regeringen att fatta beslut i den överväldigande majoritet av ärenden som
saknar utrikes- och säkerhetspolitiska implikationer framstår som omotiverat och som ett slöseri med Regeringskansliets resurser.
Sammanfattningsvis kan således anföras att domstolsvetomodellen innebär ett system som ger regeringen fullständig makt att, av vilket skäl som helst, avgöra om utlämningsframställningar bör avslås.
Modellen innebär även att domstolar inte tvingas att göra utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Förfarandet enligt modellen får anses uppfylla tillräckliga krav på enkelhet och öppenhet. Modellen innebär dock inte någon lättnad i regeringens arbetsbörda utan måste i stället anses innebära ett omotiverat utnyttjande av Regeringskansliets resurser. Av detta skäl bör enligt utredningens mening alternativet inte väljas.
11.4.3. LIRB-modellen
LIRB-modellen har som förebild lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (LIRB), som bl.a. omfattar rättslig hjälp i form av förhör i samband med förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid domstol samt kvarstad och beslag.
Enligt LIRB ska en ansökan om rättslig hjälp som huvudregel ges in till Justitiedepartementet, som sedan vidarebefordrar ansökan till behörig domstol eller till Riksåklagaren. Ärendena handläggs normalt av åklagare och domstol. Det är den åklagare respektive domare som handlägger ärendet som prövar om de förutsättningar som gäller enligt lagen, t.ex. vad avser ansökans innehåll, krav på dubbel straffbarhet (vilket bara förutsätts för vissa typer av rättslig hjälp) eller viss strafftröskel, är uppfyllda och som också ska avslå ansökan om dessa inte är uppfyllda. Avslag på vissa grunder är det dock bara regeringen ensam som kan besluta om.
Enligt 2 kap. 14 § första stycket LIRB ska regeringen avslå en ansökan om rättslig hjälp om ett bifall till ansökan skulle kränka Sveriges suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet, eller strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen.
Regeringen får vidare, enligt 2 kap. 14 § andra stycket LIRB, om det inte strider mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten, avslå en ansökan om rättslig hjälp om
gärningen har karaktär av ett politiskt brott, gärningen utgör ett militärt brott, om inte gärningen motsvarar även annat brott enligt svensk lag vilket inte är ett militärt brott,
det i Sverige har meddelats dom eller beslut om åtalsunderlåtelse beträffande gärningen, eller omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas.
Om en åklagare eller en domstol finner att en ansökan bör avslås på någon sådan grund som anges i 2 kap. 14 §, ska ansökan överlämnas till regeringen. En ansökan får överlämnas dit för prövning av frågan om avslag också i andra fall.
Om regeringens prövning leder till att ansökan inte avslås, återsänds denna till handläggande instans (åklagaren eller domstolen) för fortsatt handläggning.
LIRB ger inte regeringen ensamrätt att pröva frågan om en avslagsgrund enligt 2 kap. 14 § är tillämplig eller inte. Om en domstol vid sin prövning finner att den aktuella avslagsgrunden inte ska tillämpas ska den begärda åtgärden vidtas utan att frågan behöver underställas regeringen. Om prövningen däremot leder till att ansökan i stället ska avslås, ska ärendet alltid överlämnas till regeringen för prövning (se prop. 1999/2000:61 s. 135).
Som framgått finns i LIRB också utrymme – men ingen skyldighet – för domstolen och åklagaren att i andra fall överlämna ärendet till regeringen för prövning av frågan om avslag. Enligt förarbetena kan detta t.ex. bli aktuellt ”om en tingsrätt finner att en fakultativ vägransgrund i och för sig är tillämplig men vill överlämna åt regeringen att bestämma om den ska tillämpas i det enskilda fallet eller om det mot bakgrund av ärendets utrikespolitiskt känsliga natur finns skäl att låta regeringen pröva om ansökan skall avslås” (prop. 1999/2000:61 s. 135). En annan situation när det, enligt förarbetena, kan finnas anledning att underställa frågan regeringens prövning är ”om det är tveksamt om fara föreligger för rikets säkerhet eller om någon annan ordre public-liknande grund för avslag föreligger” (prop. 1999/2000:61 s. 135). I förarbetena anges vidare att det inte i lagen närmare behöver regleras när ansökan får överlämnas utan ”det bör kunna överlämnas åt åklagaren eller domstolen att bestämma om” (prop. 1999/2000:61 s. 135).
Det förfarande som således gäller enligt LIRB skulle kunna överföras till utlämningslagen. En sådan förfarandeordning innebär en möjlighet att låta regeringen ha ensamrätt att meddela avslag på vissa grunder, mer eller mindre hänförliga till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik, och att i övrigt låta rätten pröva utlämningens förenlighet med utlämningslagen.
Ordningen skulle alltså innebära att rätten, efter att åklagaren färdigställt sin utredning och därefter gjort framställning om utlämning till rätten, om den skulle finna att en utlämningsframställning bör avslås på någon sådan grund som det ankommer på regeringen att besluta om avslag på, skulle överlämna ärendet till regeringen. En utlämningsframställning skulle eventuellt också, som är möjligt enligt LIRB, kunna överlämnas av rätten till regeringen för prövning av frågan om avslag också i andra fall.
Skulle regeringen, efter att ha fått utlämningsframställningen överlämnad till sig, komma fram till att denna inte bör avslås, innebär ordningen att framställningen får återsändas till rätten för fortsatt handläggning.
LIRB-modellen måste för Regeringskansliets vidkommande anses ha den fördelen att den är arbetsbesparande, eftersom de ärenden som kan tänkas ha utrikes- eller säkerhetspolitiska implikationer, sorteras ut av domstolen vid en preliminär bedömning. Endast de ärenden som domstolen anser bör avslås av sådana skäl kräver regeringens beslut. Den ”rena” LIRB-modellen innebär dock i och för sig att domstolen har möjlighet att när helst den anser det vara lämpligt att regeringen prövar frågan om avslag av framställningen, överlämna denna till regeringen för sådan prövning. Även ärenden som det egentligen inte finns någon anledning att regeringen prövar, kan således komma att överlämnas dit.
Modellens arbetsbesparande funktion har dock den svagheten att regeringens kontroll över utrikes- och säkerhetspolitiken i viss mån går förlorad. Regeringen har inte möjlighet att på eget initiativ gripa in i ett utrikespolitiskt känsligt ärende, utan har att förlita sig på att rätten vid sin preliminära bedömning gör de rätta övervägandena och alltså rätt uppfattar när ett ärende är av utrikes- eller säkerhetspolitiskt ”känsligt” slag och ex officio överlämnar ärendet till regeringen. Det kan således tänkas att vissa känsliga ärenden går regeringen förbi, och att utlämning beviljas trots att en sådan står i strid med regeringens utrikespolitiska intentioner.
Den påtalade nackdelen har uppenbarligen accepterats när det gäller sådan internationell rättslig hjälp som exempelvis gäller förhör och bevisupptagning vid domstol.
Utlämningsfrågor är dock av ett annat slag och kan i större utsträckning vara förenade med omständigheter som sätter utrikes- och säkerhetspolitiken i centrum. Det reser i sin tur frågan om inte regeringen, i högre grad än vad som är fallet med frågor som enbart rör internationell rättshjälp, bör ha en möjlighet att tidigt påverka
ärendet. Det får förutsättas att inom Regeringskansliet beredningen är sådan, att frågor som har en utrikes- och säkerhetspolitisk profil tidigt kan identifieras och följas. Det får anses ankomma på Justitiedepartementet att tillsammans med Utrikesdepartementet fortlöpande bevaka de utlämningsärenden som är av sådant slag.
Som understrukits bör de tänkbara förfarandealternativen prövas mot kraven på att den verkställande och den dömande makten hålls klart åtskilda, att domstolarna inte tvingas göra utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar och att förfarandet är processuellt enkelt och har en tillräcklig grad av öppenhet.
Mot bakgrund av de principiellt viktiga bestämmelserna i 10 kap. 13 § och 11 kap. 3 §regeringsformen, om underrättelseskyldighet till chefen för Utrikesdepartementet respektive åtskillnad mellan den verkställande och dömande makten, och deras inte helt enkla inbördes förhållande, vilket avspeglas i förarbetena till LIRB4, kan ifrågasättas om alternativet enligt LIRB, där alltså en domstol, efter att ha gjort en egen prövning, därvid kommit fram till att en specifik avslagsgrund är tillämplig och ex officio har att överlämna ärendet till regeringen, är konstitutionellt helt tillfredsställande. Konstruktionen innebär ju nämligen något annat än en ren underrättelseskyldighet enligt 10 kap. 13 § regeringsformen; domstolen gör överväganden i en viss fråga med utrikespolitisk porté och har att, om den kommer fram till ett visst slut, på eget initiativ överlämna frågan till regeringen samt riskerar, om regeringen gör en annan bedömning än domstolen själv, att få tillbaka ärendet – och måste därvid, får det förutsättas, besluta i enlighet med regeringens politiska bedömning. Den verkställande makten ger således, i vart fall indirekt, den dömande anvisning i ett enskilt fall i strid med 11 kap. 3 § regeringsformen.
Återlämnandet från regeringen till domstolen sätter därför särskilt 11 kap. 3 § regeringsformen i förgrunden. Om regeringen inte anser att det föreligger grund för avslag, ska ärendet alltså tillbaka till domstolen, vilket i praktiken alltså innefattar en anvisning till denna om hur den ska avgöra ärendet. I fall då domstolen inte delar regeringens bedömning, reser det frågan om ärendet då på nytt ska
4 Se regeringens svar på en av remissinstansernas önskemål om analys av den föreslagna regleringens förhållande till nuvarande 11 kap. 3 § regeringsformen, prop. 1999/2000:61 s. 135. Se vidare Lagrådets uttalanden gällande hanteringen av utrikespolitiskt känsliga ärenden och om förhållandet mellan å ena sidan nuvarande 10 kap. 13 § och å den andra nuvarande 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §regeringsformen, prop. 1999/2000:61, bilaga 11, s. 350 f., samt regeringens uttalande med anledning därav, prop. 1999/2000:61 s. 86 ff. Se även bet. 1999/2000:JuU19 s. 10, angående behandlingen av motion 1999/2000:Ju24, i vilken begärdes att domstol, och inte regeringen, skulle pröva frågan om avslag på samtliga i LIRB föreslagna avslagsgrunder.
kunna överlämnas av domstolen till regeringen. Konstruktionens förenlighet med 11 kap. 3 § regeringsformen aktualiseras också av att en domstol får överlämna en ansökan till regeringen för prövning av avslag även i fall som inte är att hänföra till de avslagsgrunder som regeringen exklusivt förfogar över.
Det förhållandet att en domstol enligt LIRB-modellen kan välja att överlämna en ansökan till regeringen för prövning av frågan om avslag närhelst den vill, reser också frågan om en sådan möjlighet kan anses förenlig med den tidigare nämnda och för rättssäkerheten viktiga principen, att en domstol inte kan avstå från att fatta ett beslut, bara för att frågan är svår.
LIRB-modellen förutsätter vidare framför allt att domstolen tvingas göra utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. För domstolen föreligger enligt modellen en skyldighet att överväga om avslag bör meddelas på grund av vissa vägransgrunder, som är att hänföra till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitiska intressen. Även om domstolen inte själv får meddela avslag på någon av dessa grunder, måste den göra samma överväganden som om den själv vore det beslutande politiska organet.
Det förhållandet, att regeringen kan komma att göra en annan bedömning än domstolen, i frågan om avslag bör meddelas på någon av de grunder regeringen har att besluta om, och att ärendet då ska lämnas tillbaka till domstolen, kan i princip leda till att ett ärende på grund av tillkommande omständigheter mer än en gång måste lämnas över till regeringen. Förfarandet ter sig också mot denna bakgrund som mindre lämpligt.
Erfarenheter när det gäller den praktiska tillämpningen hittills av LIRB pekar dock entydigt på att några svårigheter inte föreligger. Den omständigheten att LIRB-ärendena enligt en modern lagstiftning för närvarande handläggs på ett väl fungerande sätt talar med viss styrka för att denna modell bör väljas också för utlämningsärendena. Det kan dock inte bortses från att modellen, som framgått, reser en del konstitutionella och principiella frågor vad avser att upprätthålla en klar gräns mellan den verkställande och dömande makten. Modellen innebär också att den eftersträvade skillnaden i behörighet mellan domstolarna, å ena sidan och regeringen, å den andra, vilken utredningen angett som en viktig utgångspunkt för en reform inte kan tillgodoses fullt ut.
En möjlighet för en domstol att ex officio och mer eller mindre på diskretionära grunder överlämna ett ärende till regeringen för
prövning, innebär också att den öppenhet och förutsebarhet som normalt kännetecknar ett domstolsförfarande går förlorad.
Av särskild vikt är också att utlämningsärenden, på ett helt annat sätt än de internationella rättshjälpsärenden som regleras i LIRB, som regel sätter den enskildes rättssäkerhetsintresse i förgrunden genom sin allmänt mera ingripande karaktär. Den omständigheten ger de konstitutionella och principiella frågorna en större tyngd. Härtill kommer att förfarandet ur rent processuell synvinkel förefaller onödigt komplicerat.
Sammanfattningsvis finner utredningen således, att LIRB-modellen innebär ett system för delad beslutskompetens mellan regering och domstol, varigenom regeringen ges exklusiv behörighet att kunna besluta om avslag på vissa grunder, vilka huvudsakligen är att hänföra till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik. Av skäl som utredningen redovisat ovan bör alternativet dock inte väljas för utlämningsärenden.
11.4.4. Processförklaringsmodellen
Ytterligare ett annat förfarandealternativ, som ger regeringen möjlighet att exklusivt förfoga över möjligheten att på grunder hänförliga till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik, få till stånd ett avslag av utlämningsframställningen, är att införa en bestämmelse om att utlämning inte får beviljas om regeringen i det specifika ärendet avger processförklaring av visst innehåll.
Den förklaring som regeringen skulle kunna avge, och vars förekomst skulle utgöra ett absolut utlämningshinder, skulle gå ut på att ett bifall till utlämningsframställningen skulle vara olämpligt ur utrikes- och säkerhetspolitisk synpunkt. Vilka mer specifika omständigheter som en sådan förklaring borde omfatta, och hur tydligt dessa borde anges, är en fråga hänförlig till omfattningen av regeringens diskretionära rätt. I förevarande sammanhang räcker att konstatera, att en bestämmelse som reglerar i vilka fall regeringen skulle kunna avge förklaring, kunde avgränsas på olika sätt.
Det centrala i processförklaringsmodellen är att de vägransskäl som räknas upp i en förklaringsbestämmelse inte också omfattas av den prövning som domstolen har att göra. Det följer av grundprincipen om delad och inte överlappande kompetens (se ovan). Domstolen har bara att notera det processuella faktum, att en regeringsförklaring som avgetts i behörig ordning föreligger.
Regeringens kontroll enligt förklaringsmodellen kan jämföras med den vetorätt som Högsta domstolen har enligt nuvarande ordning. Innebär Högsta domstolens beslut att hinder mot utlämning föreligger enligt någon av vägransgrunderna i 1–10 §§ utlämningslagen, binder detta beslut i dag regeringen att inte utlämna. Enligt den tänkta modellen skulle en processförklaring av regeringen, innebärande att ett bifall till framställningen skulle stå i strid med den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken, på motsvarande sätt binda domstolen att inte utlämna. Till skillnad från nuvarande ordning innebär modellen dock inte att de båda organen skulle ha att pröva samma skäl för avslag.
Regeringens möjlighet att avge förklaring kan göras obegränsad eller begränsad i tiden, dvs. kunna avges när som helst under förfarandet eller endast kunna avges fram till viss tidpunkt i förfarandet. Mot bakgrund av att utrikes- och säkerhetspolitiskt känsliga lägen kan uppstå snabbt, bör en möjlighet vara obegränsad i tiden och sträcka sig fram till dess att beslut i ett ärende har verkställts.
I likhet med vad som anförts i avsnittet om interventionsmodellen torde det, mot bakgrund av att tanken är att Justitiedepartementet ska ta emot och göra en första kontroll av utlämningsframställningarna, inte vara speciellt besvärligt eller tidskrävande för Regeringskansliet att, redan vid den första granskningen av de utlämningsframställningar som inkommer, skilja ut de ärenden i vilka det kan bli aktuellt för regeringen att avge förklaring eller att fortlöpande bevaka ärendena i relation till förändringar i det utrikes- eller säkerhetspolitiska läget, med sikte på en senare processförklaring. (Även i en framtida ordning med centralmyndighetsfunktionen förlagd någon annanstans än i Justitiedepartementet och helt utanför Regeringskansliet, torde en sådan urskiljande uppgift utan svårighet kunna åläggas Centralmyndigheten att utföra, efter nödvändiga kontakter med Regeringskansliet och särskilt Utrikesdepartementet.)
Åklagaren bör åläggas att informera Justitiedepartementet och därmed Regeringskansliet om utredningsläget för att underlätta regeringens ställningstagande. Det måste givetvis ankomma på Justitiedepartementet att, på samma sätt som förutskickades då centralmyndighetsfunktionen en gång flyttades från Utrikesdepartementet till Justitiedepartementet, ta till vara Utrikesdepartementets särskilda kompetens när det gäller utrikespolitiskt känsliga ärenden och att vid behov samråda med Utrikesdepartementet härom (se uttalande i förarbetena, prop. 1999/2000:61, s. 91).
Att Regeringskansliet får del av åklagarens utredning ska givetvis ses som en möjlighet för regeringen att på ett fullgott beslutsunderlag besluta om förklaring ska avges. Någon skyldighet att gå igenom samtliga utlämningsutredningar skulle således givetvis inte föreligga. Som nyss nämnts måste det vara tämligen enkelt att, mot bakgrund av till vilket land utlämning begärs och vilken gärning det är fråga om, avgöra om det kan finnas skäl för Regeringskansliet att sätta sig närmare in i ärendet. Hur Regeringskansliet skulle organisera en granskning av utlämningsutredningarna, i syfte att skilja ut de få fall där skäl för regeringens ingripande kan finnas, är en fråga för dess interna arbetsordning. I sammanhanget måste dock påpekas att det är regeringen som har det yttersta ansvaret för rikets utrikes- och säkerhetspolitik och att detta är ett ansvar som regeringen inte kan frånhända sig.
En ordning kan emellertid också tänkas där det ankommer på åklagaren att, om denne under utredningens gång upptäcker att det kan finnas skäl för regeringen att avge förklaring anmäla detta till regeringen. En sådan anmälan skulle antingen kunna vara en förutsättning för regeringens processförklaring – dvs. regeringen har endast möjlighet att avge förklaring i de ärenden som åklagaren anmält – eller endast ses som en hjälp till Regeringskansliet i dess uppgift att skilja ut ärenden som bör granskas närmare. Att Åklagarmyndigheten ges en sådan uppgift är ur konstitutionell synpunkt betydligt mindre komplicerat än om denna uppgift åläggs en domstol. Förvaltningsmyndigheterna, till vilka Åklagarmyndigheten räknas, lyder enligt regeringsformen, till skillnad från domstolarna, i konstitutionellt hänseende under regeringen.
En ordning där åklagaren åläggs dels att generellt informera Justitiedepartementet om utredningsläget i utlämningsärenden, dels att under utredningens gång vara uppmärksam på om skäl för regeringens avslag kan finnas i det specifika fallet och att i förekommande fall anmäla ärendet till Justitiedepartementet, framstår härvidlag som den lämpligaste. En sådan ordning innebär ett visst biträde åt Regeringskansliet i dess uppgift att skilja ut utrikes- och säkerhetspolitiskt känsliga ärenden, samtidigt som den inte gör regeringen beroende av annan myndighets utsorteringsförmåga. Regeringen kan, enligt den tänkta ordningen, förstås alltid ingripa ex officio, utan att åklagaren speciellt uppmärksammat Justitiedepartementet på det specifika ärendet.
Vad beträffar domstolens prövning när regeringen avgett processförklaring, innebär denna, när det väl konstaterats att en sådan för-
klaring som enligt lagen innebär ett absolut utlämningshinder föreligger, att den mynnar ut i ett beslut om att utlämningsframställningen avslås. Det kan härvid anföras att domstolen, efter att regeringen avgett förklaring, inte har möjlighet att göra någon prövning av utlämningsframställningen, och att förklaringen egentligen innebär ett processhinder.
I modellen kan i viss mån hävdas, att den verkställande och den dömande makten inte hålls tillräckligt klart åtskilda; regeringens formaliserade förklaring blir bindande för domstolen.
Mot detta kan anföras att saken ur principiell och processuell synvinkel egentligen inte är annorlunda än om en svensk medborgare begärdes utlämnad. En svensk medborgare får enligt nu gällande lag inte utlämnas. Utlämningshindret är absolut. Om prövningen av utlämningsframställningar i dag skulle ankomma på domstolar hade domstolen endast att konstatera huruvida svenskt medborgarskap förelåg. Konstaterades att så var fallet skulle framställningen avslås. Domstolen skulle inte ha att själv göra bedömningen av om någon var svensk medborgare eller inte. Rådde det ovisshet om huruvida den eftersökte var svensk medborgare skulle Migrationsverket kunna meddela förklaring att den eftersökte var medborgare här (se 21 § lagen om svenskt medborgarskap [2001:82]). Förekomsten av svenskt medborgarskap kan således, liksom regeringens processförklaring enligt den tänkta modellen, ses som ett substantiellt respektive processuellt faktum som domstolen har att konstatera. Förekomsten av detta faktum innebär i båda fallen ett absolut utlämningshinder som leder till att utlämningsframställningen ska avslås.
I syfte att tydligare åtskilja den verkställande och den dömande makten skulle, som en variant av processförklaringsmodellen, kunna tänkas en avskrivningsmodell.
Avskrivningsmodellen skulle innebära att regeringen inför åklagaren ger till känna att den är av uppfattningen att framställningen, av skäl hänförliga till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken, bör avslås.
Efter att åklagaren förvissat sig om regeringens avsikt har denne enligt modellen att, om framställning om utlämning överlämnats till rätten, återkalla framställningen. Rätten har då att, eventuellt efter undanröjande av lägre rätts beslut, avskriva ärendet från vidare handläggning. När rätten skilt ärendet från sig, övertar regeringen beslutanderätten. Regeringen har då att, i enlighet med de intentioner den uttryckt inför åklagaren, avslå utlämningsframställningen. Har åklagaren, då regeringen informerar denne om sin avsikt, ännu
inte anhängiggjort ärendet hos rätten, övergår rätten att besluta om avslag omedelbart till regeringen.
I alla utlämningsärenden där regeringen inte ger till känna en uppfattning att utlämningsframställningen av hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitiska förhållanden (däri inkluderat politiska och militära brott) bör avslås – således den stora majoriteten av utlämningsärenden – sker följaktligen prövningen enligt avskrivningsmodellen helt och hållet av domstol.
Avskrivningsmodellen skulle emellertid kunna beskyllas strida mot grundlagens bestämmelser om att ingen myndighet (i detta fall regeringen) får bestämma hur en förvaltningsmyndighet (i detta fall Åklagarmyndigheten) i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör bl.a. myndighetsutövning eller tillämpningen av lag (se 12 kap. 2 § regeringsformen). Modellen kan också, i de fall regeringen utnyttjar sin rätt att själv meddela avslag, sägas innebära en i viss mån försämrad öppenhet i jämförelse med den rena processförklaringsmodellen. Av dessa skäl, av vilket betänkligheterna i fråga om modellens förenlighet med 12 kap. 2 § regeringsformen givetvis väger tyngst, anser utredningen att det inte finns skäl att pröva en avskrivningsvariant av processförklaringsmodellen. När det i fortsättningen talas om processförklaringsmodellen är det således dess ”rena” form, och inte avskrivningsmodellen, som avses.
Processförklaringsmodellen innebär att domstolarna hålls helt borta från bedömningar i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. Sådana överväganden överlåts helt till regeringen. Som tidigare angetts skulle modellen emellertid kunna innebära att åklagaren åläggs att uppmärksamma regeringen på att intresse att avge förklaring kan finnas i ett specifikt ärende.
Eftersom förfarandet enligt modellen är helt domstolsbaserat, och regeringen tvingas att i vart fall ange, att ett bifall till framställningen på visst sätt skulle komma i konflikt med Sveriges utrikes- och säkerhetspolitiska intressen, dock utan att närmare gå in på de omständigheter som konstituerar dessa intressen, innebär processförklaringsmodellen ett i hög grad transparent förfarande.
Som tidigare nämnts är inte tanken, att Regeringskansliet ska gå igenom samtliga utlämningsutredningar, på det sätt som görs enligt nuvarande ordning, inför ett regeringsbeslut om utlämning. Domstolen och Regeringskansliet ska således inte utföra samma granskningsarbete; deras roller och de hänsyn de ska ta är inte desamma. Möjligheten för regeringen att få insyn i samtliga utlämningsärenden ska i stället ses som just en möjlighet för regeringen att behålla
en fullständig kontroll över den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken. Tanken är således att regeringen, för att ingripa inte ska vara beroende av en annan myndighets bedömning av ärendets politiska aspekter. Ett beslut om utlämning bör anses vara ett alltför viktigt beslut för att regeringens möjligheter att påverka ska vara begränsade. Mot bakgrund av det nyss gjorda förtydligandet, att regeringen och domstolen inte ska utföra samma arbete, ter sig processförklaringsmodellens ordning också som enkel och resursbesparande.
Sammanfattningsvis kan således anföras att processförklaringsmodellen innebär ett system som ger regeringen fullständig makt att avgöra om utlämningsframställningar, av hänsyn till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik, bör avslås. Modellen innebär även att domstolar inte tvingas att göra utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar. Förfarandet enligt modellen får anses uppfylla tillräckliga krav på enkelhet och det är dessutom i hög grad öppet. Modellen innebär även att den verkställande och den dömande makten hålls klart åtskilda. Utredningens uppfattning är därför att processförklaringsmodellen är det förfarandealternativ som bör väljas.
12. Förfarandet
12.1. Inledning
Som framgått av föregående avsnitt är utredningens uppfattning att det förfarandealternativ som bör väljas är det som benämnts processförklaringsmodellen.
Processförklaringsmodellen innebär att Regeringskansliet (Justitiedepartementet) kvarstår som kontaktpunkt för utlämningsframställningarna, men att allmän domstol – tingsrätten som första instans – övertar rollen som beslutande myndighet i samtliga utlämningsärenden. Regeringen tillåts dock ha fortsatt kontroll över utrikes- och säkerhetspolitiken genom att den ges möjlighet att avge en processförklaring att utlämningsframställningen inte bör beviljas av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott. Förekomsten av en sådan förklaring innebär ett absolut utlämningshinder; i förekommande fall ankommer det således på rätten att, eventuellt med upphävande av en lägre instans beslut, avslå utlämningsframställningen.
Eftersom Regeringskansliet kvarstår som kontaktpunkt, är det i enlighet med nuvarande ordning Regeringskansliet som har ansvar för verkställigheten av utlämningsbesluten, låt vara att den faktiska verkställigheten även framgent ankommer på polismyndigheten. Så långt möjligt bör Regeringskansliet dock avlastas i denna sin roll. Utgångspunkten bör därför vara att rätten beslutar i fråga om vilka villkor ett beslut att utlämna ska förenas med och huruvida den ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för uppfyllande av dessa villkor. Det bör vidare ankomma på rätten att, i fall då s.k. provisoriska tvångsmedel används, besluta om inom vilken tid en stat ska komma in med en utlämningsframställning och även att, då utlämning beviljats, besluta om inom vilken tid den eftersökte ska avhämtas.
När det gäller förfarandet ska utredningen, enligt direktiven, bl.a. överväga inslaget av muntlighet i processen, vilka tidsfrister som ska gälla för skilda handläggningsåtgärder, förutsättningarna för omprövning och om åklagarens roll i förhållande till den enskilde ska tydliggöras eller ändras. Övervägandena bör också, enligt direktiven, omfatta åtgärder som kan påskynda och effektivisera handläggningen. Med utgångspunkt i de skilda hänsynstaganden som gör sig gällande ska utredningen vidare överväga om UtlämningsL:s praktiska tillämpning skulle underlättas om utformningen av bestämmelserna anpassades till motsvarande bestämmelser i EAOL. En annan fråga att särskilt överväga är om regleringen delvis kan ske på förordningsnivå.
I följande avsnitt redogörs närmare för de förfaranderegler som bör finnas i den föreslagna modellen.
12.2. Beslutande myndigheter
12.2.1. Nuvarande ordning
Beslut om utlämning fattas enligt nuvarande ordning alltså av regeringen. Innan regeringen fattar beslut ska emellertid Högsta domstolen pröva huruvida utlämning lagligen kan beviljas enligt de närmare bestämmelserna i 1–10 §§ UtlämningsL. Innebär domstolens beslut att den funnit att det föreligger hinder mot utlämning, får regeringen inte bifalla framställningen (med undantag för den aldrig utnyttjade möjligheten att i vissa fall hänskjuta frågan till internationell skiljedom). Har den eftersökte samtyckt till utlämningen, behövs emellertid inte Högsta domstolens prövning. Inte heller behövs domstolens prövning om det är uppenbart att utlämningsframställningen inte bör bifallas, i vilket fall det ankommer på regeringen att omedelbart avslå den.
12.2.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Tingsrätten ska besluta i fråga om utläm-
ning på talan av åklagaren.
Regeringen får dock, innan åklagaren begärt rättens prövning, i stället för att avge en förklaring om att utlämningsframställningen inte bör beviljas, av hänsyn till rikets utrikes- eller säker-
hetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott, på dessa grunder själv avslå en utlämningsframställning. Ett sådant avslagsbeslut av regeringen ska inte kunna överklagas.
Ärenden om utlämning ska kunna handläggas vid samtliga tingsrätter och hovrätter. Bestämmelserna i 19 kap. rättegångsbalken tillämpas i fråga om behörig tingsrätt.
Utredningens bedömning: Regeringen bör inte ha någon möj-
lighet att omedelbart avslå en utlämningsframställning av diskretionära skäl, som inte är att hänföra till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken.
Det bör inte finnas någon uttrycklig möjlighet att genom överenskommelse med främmande stat bestämma att utlämningsfrågan ska kunna hänskjutas till internationell skiljedom, om svensk domstol ansett hinder mot utlämning föreligga.
Grunden för den modell – Processförklaringsmodellen – som utredningen föreslår, är alltså att allmän domstol med tingsrätt som första instans framgent ska överta rollen som beslutande myndighet i utlämningsärenden. Utredningen har i avsnitt 11 redovisat skälen för förslaget om att överföra beslutsfunktionen från regeringen till allmän domstol och även för valet av den föreslagna förfarandemodellen.
I den föreslagna förfarandemodellen har regeringen även fortsatt full kontroll över den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken, genom att den ges möjlighet att avge en processförklaring om att utlämningsframställningen inte bör beviljas av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att framställningen avser politiskt eller militärt brott. Förekomsten av en sådan processförklaring utgör ett absolut utlämningshinder vid den prövning av utlämningsframställningen som tingsrätten har att göra. För att undvika att åklagaren tvingas färdigställa utredning och anhängiggöra ärendet vid tingsrätten, i de fall då det redan när utlämningsframställningen ges in till Regeringskansliet kan konstateras, att den av hänsyn till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken (däri inkluderande att fråga är om politiskt eller militärt brott) bör avslås, bör det emellertid finnas en möjlighet för regeringen att, redan innan åklagaren begärt rättens prövning, på de angivna vägransgrunderna själv avslå utlämningsframställningen. Ett sådant avslagsbeslut bör inte kunna överklagas. Att ge regeringen en mer diskretionär möjlighet att
omedelbart avslå en utlämningsframställning på grund av att det, då den kommer in, av andra skäl är ”uppenbart” att den ska avslås, anser utredningen emellertid inte komma i fråga. En sådan möjlighet skulle stå i strid med den viktiga principen om att regeringens och domstolarnas kompetens bör vara delad och inte överlappande. Skulle det således i och för sig vara uppenbart att utlämningsframställningen ska avslås (det framgår exempelvis att den eftersökte inte var straffmyndig då gärningen begicks), får ärendet således gå vidare till först åklagaren och sedan domstol. Ärendehanteringen är dock i sådana fall i viss mån förenklad; tingsrätten behöver inte hålla förhandling och är domför med endast en lagfaren domare (se närmare avsnitt 12.7.2).
Det bör dock finnas möjlighet att inom Regeringskansliet, i samband med att en utlämningsframställning mottas, också kunna avslå en framställning som till form eller innehåll är så bristfällig, att den inte kan läggas till grund för en prövning av utlämningsfrågan. En möjlighet till avslag på denna grund bör även finnas för rätten. Utrednin gen återkommer till detta i avsnitt 12.3.2 , i vilket själva utlämningsframställningen behandlas.
Nuvarande lag ger möjlighet att i överenskommelse med främmande stat bestämma att, om Högsta domstolen ansett att hinder mot utlämning föreligger av humanitära skäl enligt 8 § eller på grund av otillräcklig utredning i skuldfrågan enligt 9 §, frågan ska kunna hänskjutas till skiljeförfarande. Såvitt kunnat utrönas har möjligheten att hänskjuta utlämningsärende till internationell skiljedom aldrig använts i praktiken för svensk del. Inte heller finns, såvitt utredningen kunnat utläsa, något krav på möjlighet till sådant hänskjutande i 1957 års utlämningskonvention med tilläggsprotokoll eller i något av Sveriges bilaterala utlämningsavtal. Möjligheten till hänskjutande till skiljedom sätter den enskildes rättssäkerhet i fokus. Syftet med ett hänskjutande är att möjliggöra en överprövning av en svensk domstols beslut att på grundval av vissa av lagens bestämmelser om hinder mot utlämning, som uppställts till skydd för den enskilde (humanitära skäl och krav på bevisning i skuldfrågan), vägra utlämning. Enligt utredningens mening bör det inte komma i fråga att på bekostnad av den enskildes rätt utlämna, om det finns ett svenskt lagakraftägande domstolsbeslut som innebär att domstolen ansett hinder mot utlämning föreligga enligt svensk lag. Nuvarande möjlighet att hänskjuta en utlämningsfråga till internationell skiljedom bör därför tas bort. Ett borttagande av möjligheten bedöms, mot bakgrund av vad som nyss anförts om innehållet i
våra utlämningsavtal i denna fråga, inte stå i strid med våra internationella utlämningsförpliktelser. I sammanhanget bör emellertid påpekas, att hänskjutande till skiljedom, även utan en uttrycklig hänvisning i utlämningslagen, enligt allmänna principer torde vara möjligt i ett enskilt fall, när det gäller tolkning och uppfyllande av våra internationella förpliktelser. Det bör dock inte, i enlighet med vad som anförts, ges en öppning i utlämningslagen att, på grund av förekomsten av en sådan dom, kunna utlämna den enskilde.
Det kan diskuteras huruvida ärenden om utlämning bör koncentreras till vissa tingsrätter. Frågan diskuterades även i samband med EAOL:s tillkomst (se prop. 2003/04:07 s. 101). Regeringen anförde därvid, att en koncentration till vissa tingsrätter i och för sig skulle kunna motiveras av att det dels var fråga om ett relativt litet antal ärenden, dels handlade om att tillföra domstolarna en helt ny ärendetyp, varför det kunde finnas behov av att erfarenhet och kunskap samlades vid vissa domstolar. Å andra sidan var, enligt regeringen, detta inte något unikt för den aktuella typen av ärenden och ärenden om överlämnande var inte så särpräglade att de borde förbehållas endast vissa domstolar som var specialiserade på sådana mål. Regeringens slutsats blev att ärenden om överlämnande borde kunna handläggas vid samtliga tingsrätter och hovrätter.
Ärenden om utlämning skiljer sig från ärenden om överlämnande (enligt en europeisk eller nordisk arresteringsorder) främst på så sätt att utlämningssystemet, till skillnad från överlämnandesystemet, inte bygger på principen om ömsesidigt erkännande. Prövningen enligt utlämningslagen blir därför med nödvändighet mer omfattande. Ärendena skiljer sig också åt på så sätt, vilket hänger ihop med principen om ömsesidigt erkännande, att den krets av stater, i fråga om vilka det kan bli aktuellt att pröva en utlämningsframställning, inte är begränsad. Det finns således inte inom ramen för utlämningssystemet någon garanti för att den ansökande staten har ett rättssystem liknande det svenska eller att denna stat är en demokratiskt rättsstat där enskilda är garanterade att få en rättvis rättegång eller slippa bli utsatta för dödsstraff, tortyr, förföljelse etc. Huruvida utlämning beviljas eller inte kan således för den enskilde i vissa fall tänkas få mycket stor betydelse och i praktiken vara en fråga om liv eller död. Mot den bakgrunden kan anföras att det är av yttersta vikt att ett beslut om utlämning blir materiellt korrekt och fattas på ett rättssäkert sätt. Det anförda, i kombination med att antalet utlämningsärenden som gäller utlämning från Sverige i grova drag endast uppgår till högst ett tjugotal per år, talar, enligt
utredningen, med viss styrka för att utlämningsärendena koncentreras till vissa tingsrätter. En koncentration skulle möjliggöra riktade utbildningsinsatser i samband med ordningens införande, och ett gradvis uppbyggande och bibehållande av kunskap och kompetens på området. Å andra sidan är det förfarande som utredningen nu föreslår i sina huvuddrag mycket likt det som gäller enligt EAOL (och även NAOL). Några egentliga tillämpningssvårigheter synes inte EAOL ha lett till. Vad gäller den prövning som utredningen föreslår framgent ska göras i utlämningsärenden, skiljer den sig inte i stort från den prövning som Högsta domstolen i dag har att göra enligt UtlämningsL. Som tidigare nämnts har Högsta domstolen i skrivelse till justitieministern (Ju 2000/6730/BIRS) framställt önskemål om att prövningen ska flyttas till hovrätts- eller tingsrättsnivå och därvid anfört, att bestämmelserna om villkoren för utlämning inte har vållat några större svårigheter i den praktiska tillämpningen och att domstolens prövning i allmänhet varit av enkel beskaffenhet.
Sammantaget kan ärenden om utlämning inte anses så speciella eller i komplexitet skilja sig från många andra ärenden och mål som i dag handläggs vid samtliga tingsrätter och hovrätter, att de i sig motiverar en koncentration till vissa domstolar. Utredningens slutsats är därför att ärenden om utlämning, liksom ärenden om överlämnande, bör kunna handläggas vid samtliga tingsrätter och hovrätter. Det kan härvid också erinras om att det redan i dag ankommer på samtliga tingsrätter (men inte hovrätter, eftersom de ”ordinära” tvångsmedelsbesluten överklagas direkt till Högsta domstolen och de ”provisoriska” inte får överklagas) att besluta om tvångsmedel i utlämningsärenden.
För domstol bör, på samma sätt som vid prövningen av en nordisk eller europeisk arresteringsorder, de vanliga forumreglerna för brottmål i 19 kap. rättegångsbalken tillämpas. Detta bör framgå av lagen.
12.3. Utlämningsframställningen
12.3.1. Nuvarande ordning
En framställning om utlämning ska enligt UtlämningsL (14 §) göras skriftligen. Den ska ges in till Justitiedepartementet och får översändas per telefax, eller efter överenskommelse i det enskilda fallet,
på annat sätt. Till framställningen ska fogas avskrift av häktningsbeslut eller dom som åberopas eller – om utlämning begärs även för s.k. accessoriska brott – annan utredning till stöd för framställningen. Om det inte framkommer av dessa handlingar ska uppgift även lämnas om personens nationalitet och hemvist, brottets beskaffenhet, tid och plats för brottet samt i den ansökande staten tillämpliga straffbestämmelser. Om möjligt ska även signalement lämnas.
UtlämningsL:s reglering av vad en utlämningsframställning ska innehålla, överensstämmer i stort med vad som följer av 1957 års utlämningskonvention och våra bilaterala utlämningsavtal. Enligt såväl utlämningskonventionen som de bilaterala avtalen kan den anmodade staten vid behov begära ytterligare upplysningar från den ansökande staten.
12.3.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: En framställning om utlämning ska göras
skriftligen hos Justitiedepartementet. Till framställningen ska bifogas kopia av häktningsbeslut eller dom som åberopas eller, i fråga om s.k. accessoriska brott, annan utredning på vilken framställningen grundas. Om det inte framgår av de dokument som ska bifogas, bör uppgifter lämnas om
den eftersöktes identitet och nationalitet, den brottsliga gärningen, med angivande av tid och plats för denna, en beskrivning av omständigheterna kring gärningen och den eftersöktes delaktighet i den, gärningens beskaffenhet i övrigt och dess rättsliga rubricering samt tillämpliga straffbestämmelser, tillämpliga bestämmelser om preskription och preskriptionsavbrott, när framställningen avser utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, huruvida dels någon del av påföljden redan har verkställts, dels denna dömts ut i en dom som meddelats utan att den eftersökte varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol, och om möjligt, andra rättsliga konsekvenser av gärningen.
Chefen för Justitiedepartementet får avslå en utlämningsframställning innan denna överlämnats till Åklagarmyndigheten för utredning, om den till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning. Även tingsrätten kan avslå en utlämningsframställning som, trots att åklagaren beretts tillfälle att inkomma med komplettering, lider av sådana brister. Ett sådant avslagsbeslut, meddelat av chefen för Justitiedepartementet, ska inte få överklagas. För överklagande av ett sådant avslagsbeslut meddelat av tingsrätten ska gälla vad som i övrigt gäller i fråga om överklagande av tingsrättens beslut i fråga om utlämning.
Utredningens bedömning: Någon bestämmelse om hur utläm-
ningsframställningen får översändas eller på vilket språk denna, med tillhörande dokument, ska vara avfattad behövs inte i utlämningslagen. Vidare behövs inte någon lagreglering för Regeringskansliets handläggning av en begäran om komplettering av en ofullständig utlämningsframställning.
En framställning om utlämning bör, i enlighet med nuvarande ordning, göras skriftligen hos Justitiedepartementet. Det saknas skäl att göra någon ändring vad avser vilka handlingar som ska bifogas en utlämningsframställning. Det finns dock skäl att förtydliga vilka uppgifter som bör finnas med en utlämningsframställning, och som således får lämnas separat om de inte framkommer av de dokument som bifogats.
Som lagen nu är utformad anges, att uppgift ska lämnas om personens nationalitet och hemvist, brottets beskaffenhet, tid och plats för brottet, i den ansökande staten tillämpliga straffbestämmelser och, om möjligt, signalement. Utredningen föreslår i avsnitt 15.3.1 att Sverige ska tillträda det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention. Protokollet drar upp ramarna för ett förenklat utlämningsförfarande då den eftersökte samtycker till utlämning. Enligt protokollet ska den ansökande staten inte behöva bifoga den dom eller det häktningsbeslut som utlämningsbegäran grundar sig på. I stället anger protokollet vilka uppgifter som ska vara tillräckligt att den ansökande staten lämnar, för att det förenklade förfarandet ska kunna tillämpas. Det är enligt utredningens mening uppenbart att de uppgifter, vilka måste finnas som underlag för en prövning enligt det förenklade förfarandet, bör föreligga även inom ramen
för det ordinära förfarandet, låt vara att uppgifterna enligt det senare förfarandet ofta återfinns redan i de bifogade dokumenten. Förutsättningarna för utlämning är ju desamma enligt såväl det förenklade som det ordinära förfarandet och en prövning av utlämningens förenlighet med lagens bestämmelser om grundläggande villkor för och hinder mot utlämning måste göras enligt båda förfarandena. Ser man till de uppgifter som, enligt det tredje tilläggsprotokollet, ska lämnas enligt det förenklade förfarandet, kan konstateras att det finns skäl att förtydliga vilka uppgifter som måste finnas med en ordinär utlämningsframställning. Detta gäller bl.a. vad avser vilka uppgifter som ska lämnas angående den brottsliga gärningen. Vad avser denna bör anges att uppgift inte bara ska lämnas om gärningens beskaffenhet och när och var den begåtts, utan att en beskrivning av omständigheterna kring gärningen och den eftersöktes delaktighet i den samt gärningens rättsliga rubricering även ska lämnas.
Vad avser uppgift om personens hemvist torde sådan inte vara nödvändig att lämna; det anges varken i EAOL eller NAOL eller i det tredje tilläggsprotokollet, att sådan uppgift måste lämnas.
Vidare torde kravet på att ”signalement”, om möjligt ska lämnas, kunna utgå och ersättas av att uppgift ska lämnas om den eftersöktes ”identitet”.
Förutom i den ansökande staten tillämpliga straffbestämmelser, bör i denna stat tillämpliga bestämmelser om preskription och uppgift om eventuella preskriptionsavbrott lämnas, för att möjliggöra en bedömning av om preskription inträtt enligt antingen den ansökande statens eller svensk rätt.
Vidare bör, då framställningen avser utlämning för straffverkställighet, uppgift finnas med dels om någon del av påföljden redan har verkställts, dels om påföljden dömts ut i en s.k. utevarodom (dvs. domen har meddelats utan att den eftersökte varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol); det först nämnda givetvis för att kunna kontrollera att minst fyra månader av påföljden återstår att verkställa; och det sist nämnda kravet för att möjliggöra en bedömning av om utlämning endast kan beviljas, om den ansökande staten lämnar garantier för att den eftersökte efter utlämning kommer att ges möjlighet till en förnyad förhandling i saken inför domstol.
Slutligen bör uppgifter om andra rättsliga konsekvenser av gärningen lämnas, om det är möjligt.
De av utredningen föreslagna kraven, på vilka uppgifter en utlämningsframställning framgent bör innehålla, bedöms inte stå i strid med våra utlämningsavtal. Redan i dag torde dessa uppgifter krävas in, om de inte redan framgår av de bifogade dokumenten, eftersom de även enligt nuvarande ordning behövs för att en bedömning av om utlämning kan beviljas ska kunna göras. I sammanhanget kan också noteras, att såväl 1957 års utlämningskonvention, som de bilaterala utlämningsavtalen, gör det möjligt för den anmodade staten att begära ytterligare upplysningar av den ansökande staten än dem som konventionen och avtalen uttryckligen anger ska lämnas.
Något krav på att utlämningsframställningen, och de handlingar som åberopas till stöd för denna, är översatta till svenska finns inte enligt UtlämningsL. Föreligger inte något utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten som föreskriver något annat (exempelvis ska enligt 1957 års utlämningskonvention alltid godtas, förutom den anmodade eller den ansökande statens språk, Europarådets officiella språk engelska eller franska) står det Sverige fritt att begära att handlingarna ska översättas till svenska. Enligt utredningens mening bör det i varje enskilt fall avgöras om en sådan begäran ska göras. Eftersom Justitiedepartementet även framgent kommer att vara kontaktpunkt för utlämningsframställningarna, ankommer det på departementet att avgöra om så ska ske. Någon anledning att i lagen inta en bestämmelse om på vilket språk en utlämningsframställning med tillhörande dokument ska vara avfattad, anser utredningen mot den bakgrunden inte finnas. Skulle behov av föreskrift anses finnas, kan bestämmelser härom lämpligen intas i en förordning. Utredningen finner dock att något sådant behov f.n. inte finns.
Enligt utredningens mening bör det vara möjligt för den ansökande staten att översända utlämningsframställningen med det medel som denna stat finner lämpligast, exempelvis per e-post. I lagen bör mot den bakgrunden inte anges på vilket sätt utlämningsframställningen får översändas; det är tillräckligt att det anges att utlämningsframställningen ska göras skriftligen. Också här kan en detaljreglering vid behov ske i förordningsform. Utredningen finner dock inte heller här att något sådant behov f.n. finns.
En framställning om utlämning föreslås alltså även framgent göras skriftligen hos Justitiedepartementet. Det får därvid, som enligt nuvarande ordning, ankomma på Justitiedepartementet att granska om framställningen är komplett och att, när det behövs, ge den ansökande staten möjlighet att komplettera framställningen. För
Regeringskansliets handläggning av en begäran om komplettering av en ofullständig utlämningsframställning krävs, enligt utredningens mening, inte någon lagreglering. I lagen bör dock finnas en möjlighet att på detta stadium avslå en utlämningsframställning, om den till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning. Någon prövning i sak av frågan om utlämning görs således inte i denna situation. Möjligheten att besluta om avslag i detta fall kan lämpligen anförtros chefen för Justitiedepartementet. Ett sådant, av chefen för Justitiedepartementet, meddelat avslagsbeslut bör inte kunna överklagas.
Mot bakgrund av Justitiedepartementets inledande granskning samt möjligheter att begära komplettering och meddela avslag, får förutsättas att en utlämningsframställning, när den väl lämnas över till Åklagarmyndigheten för utredning, är så komplett att den kan läggas till grund för prövning i sak. Under utredningens gång finns också möjligheter för åklagaren att från den ansökande staten, antingen genom direktkontakt, om denna väg är öppen i förhållande till den ansökande staten, eller genom Justitiedepartementet, inhämta de ytterligare upplysningar som åklagaren anser nödvändiga. Det kan emellertid inte uteslutas att utlämningsframställningen, när den väl nått tingsrätten, av rätten i någon del anses så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av utlämningsfrågan. Det bör därför finnas en möjlighet för rätten att besluta om avslag av utlämningsframställningen även på denna grund, dvs. utan att någon prövning i sak görs. Innan rätten får besluta om avslag på denna grund, bör emellertid den ansökande staten ha getts möjlighet att komplettera framställningen. Eftersom den ansökande statens talan vid rätten förs av åklagaren, får rätten bereda åklagaren möjlighet att komplettera framställningen inom viss tid.
Ett avslag av utlämningsframställningen på den grunden, att den är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning kan, mot bakgrund av att någon prövning i sak av frågan om utlämning inte gjorts, närmast ses som ett avvisningsfall. Inget hindrar då den ansökande staten från att senare återkomma med en ny, fullständig utlämningsframställning (jfr motsvarande när det gäller en europeisk arresteringsorder, prop. 2003/04:7 s. 101 f.). För överklagande av rättens beslut att på grund av utlämningsframställningens bristfällighet avslå densamma, bör gälla samma regler som för överklag-
ande av övriga rättens slutliga beslut i utlämningsfrågan (se avsnitt 12.7.2 ).
12.4. Allmänt om utredningen, m.m.
12.4.1. Nuvarande ordning
Om regeringen inte omedelbart avslår utlämningsframställningen, lämnas ärendet till Riksåklagaren för utredning enligt reglerna om förundersökning i brottmål. Det förutsätts att lokal åklagarmyndighet därvid kan biträda med utredningsarbetet. Utredningen sker därför i princip vid de internationella åklagarkamrarna.
Att reglerna om förundersökning i brottmål ska tillämpas innebär bl.a. att rättegångsbalkens regler om förordnande av offentlig försvarare blir tillämpliga. Försvarare förordnas regelmässigt direkt vid ett eventuellt beslut om tvångsmedel (se prop. 1996/97:88 s. 20). Även i fall då den eftersökte inte är frihetsberövad, torde normalt den bedömningen göras att det i ett utlämningsärende föreligger skäl att förordna offentlig försvarare (se prop. 1996/97:88 s. 20).
Ersättning åt offentlig försvarare ska (enligt 18 § UtlämningsL) stanna på staten, om det inte finns särskilda skäl för att den ska återbetalas av den eftersökte.
Riksåklagaren eller annan åklagare som verkställer utredningen, får (enligt 16 § andra stycket UtlämningsL) under utredningen begära kompletterande information av behörig myndighet i en annan stat, om den andra staten tillåter det.
Riksåklagaren ska utreda de omständigheter som är av betydelse för bedömningen av huruvida utlämning bör ske. Åklagaren har därvid att ta tillvara den ansökande statens intresse men ska, enligt de principer som gäller för förundersökning i brottmål, även beakta och ta tillvara omständigheter och bevis som är till den eftersöktes fördel. Undersökningen ska således bedrivas i enlighet med objektivitetsprincipen (se 23 kap. 4 § rättegångsbalken).
12.4.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Om utlämningsframställningen inte omed-
elbart avslås av regeringen eller chefen för Justitiedepartementet, ska denna lämnas över till Åklagarmyndigheten.
Åklagaren ska utreda om det finns förutsättningar för utlämning från Sverige. När den eftersökte är svensk medborgare eller under arton år och utlämning begärs för lagföring, ska det dessutom utredas om lagföringen kan ske i Sverige. Om det under utredningen framkommer omständigheter som innebär att det kan antas vara fråga om politiskt eller militärt brott, ska åklagaren utan dröjsmål informera Justitiedepartementet härom. Anser åklagaren att det på annan grund kan finnas skäl för regeringen att avge processförklaring, ska åklagaren även informera Justitiedepartementet om detta utan dröjsmål.
Bestämmelserna om förundersökning i brottmål ska tillämpas, om inget annat sägs i lagen.
Utredningen ska bedrivas skyndsamt. En offentlig försvarare ska förordnas om den eftersökte begär det, är under arton år eller i övrigt bedöms vara i behov av en försvarare. Kostnaderna för försvararen ska som huvudregel stanna på staten.
Utredningens bedömning: Någon tidsfrist för när åklagaren
ska lämna in sin framställning till rätten bör inte finnas i lagen.
Någon uttrycklig bestämmelse om att det ankommer på Åklagarmyndigheten att bestämma vilka åklagare som är behöriga att handlägga ärenden om utlämning behöver inte finnas i lagen. Inte heller behöver finnas någon uttrycklig bestämmelse om att åklagaren under utredningen får begära kompletterande information direkt av behörig myndighet i den ansökande staten, om den andra staten tillåter det.
Närmare bestämmelser om åklagarens samråd med Justitiekanslern, när utlämning begärs för en gärning på tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrundlagens områden, bör meddelas i förordning.
Den eftersöktes rätt till tolkning framgår av den allmänna hänvisningen till brottmålsförfarandet.
Åklagare bör, i enlighet med nuvarande ordning, utreda om det finns förutsättningar för utlämning från Sverige. Sedan den 1 januari 2005 har centralmyndigheten Riksåklagaren och sex regionala åklagarmyndigheter ersatts med myndigheten Åklagarmyndigheten. Om utlämningsframställningen inte omedelbart avslås av regeringen eller chefen för Justitiedepartementet, bör därför föreskrivas att denna ska lämnas över till Åklagarmyndigheten. Det ankommer på Åklagarmyndig-
heten att bestämma vilka åklagare som är behöriga att handlägga ärenden om utlämning enligt utlämningslagen. Någon uttrycklig bestämmelse om detta är enligt utredningens mening inte nödvändig.
Utredningen bör, i enlighet med nuvarande ordning, bedrivas med tillämpning av rättegångsbalkens regler om förundersökning i brottmål. Det skulle kunna diskuteras huruvida den hänvisning som härvid ska göras bör vara mer precis eller ges en mer begränsad räckvidd. Frågan diskuterades vid EAOL:s tillkomst (se prop. 2003/04:7 s. 111). Regeringen anförde därvid att det fanns olägenheter förknippade med en sådan lagstiftningsmetod. Enligt regeringen fanns det framför allt en risk att bestämmelser som behöver tillämpas bara i mycket sällsynta fall inte kommer med i de hänvisningar som görs. Dessutom skulle, anförde regeringen, en sådan lagstiftningsmetod medföra att framtida ändringar av t.ex. rättegångsbalkens bestämmelser innebar redaktionella följdändringar i den nya lagen. Mot den bakgrunden, och eftersom bestämmelsens räckvidd begränsades redan genom angivelsen att utredningen endast skulle avse förutsättningarna för överlämnande från Sverige, stannade regeringen för att reglera frågan genom en generell hänvisning till bestämmelserna i brottmål. Samma lösning har valts i NAOL. Utredningen, som delar regeringens bedömning av vilka olägenheter som en mer precis hänvisning kan tänkas leda till, finner inte skäl att föreslå en från de båda arresteringsorderlagarna avvikande lösning i frågan.
En åklagare kan under utredningen av ett ärende om utlämning behöva utföra uppgifter även när dessa har viss koppling till tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (jfr motsvarande situation vid överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder, prop. 2003/04:7 s. 111). Åklagaren kan därvid behöva inhämta yttrande från Justitiekanslern. Närmare bestämmelser om förfarandet i dessa delar bör, liksom gjorts när det gäller EAOL, meddelas i förordning.
I såväl EAOL som NAOL finns en bestämmelse om att åklagaren ska utreda förutsättningarna för lagföring i Sverige när begäran om överlämnande avser en person som inte har fyllt arton år. Utredningen föreslår att en sådan bestämmelse införs även i utlämningslagen. Finns goda förutsättningar för lagföring här, är detta en omständighet som kan beaktas inom ramen för den föreslagna hindersbestämmelsen avseende humanitära skäl, enligt vilken bl.a. barnets bästa ska beaktas. Rent allmänt kan även sägas att utgångs-
punkten bör vara att den som är under arton år ska lagföras i Sverige. Finns goda förutsättningar för svensk lagföring kan detta således, när det gäller en person under arton år, leda till att åklagaren inleder en svensk förundersökning för den aktuella gärningen, vilket även kan innebära hinder mot utlämning enligt den föreslagna hindersbestämmelsen gällande inledd förundersökning eller väckt åtal i Sverige. Det finns således skäl för att ålägga åklagaren en sådan utredningsuppgift. Utredningen föreslår vidare att det i lagen införs en särskild erinran om åklagarens skyldighet att utreda förutsättningarna för lagföring i Sverige när utlämningsframställningen avser en svensk medborgare. En svensk medborgare får ju, enligt de föreslagna bestämmelserna om grundläggande villkor för utlämning av egna medborgare, utlämnas för lagföring endast om möjligheterna till lagföring i Sverige bedöms vara avsevärt sämre än i den ansökande staten.
Vidare bör, enligt utredningens mening, i lagen införas en bestämmelse om att åklagaren, om det under utredningens gång framkommer omständigheter som innebär att det kan antas att fråga är om politiskt eller militärt brott utan dröjsmål ska underrätta Justitiedepartementet härom. Underlag för bedömningen av frågan om det handlar om politiskt eller militärt brott kan tillföras utredningen även av den eftersökte själv, eller av dennes försvarare. Vidare bör åklagaren åläggas att, om denne anser att det av något annat skäl som är att hänföra till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken kan finnas skäl för regeringen att avge en processförklaring, utan dröjsmål informera Justitiedepartementet härom. Syftet med denna skyldighet för åklagaren, är att underlätta för Regeringskansliet i arbetet med att skilja ut de ärenden som kan ha utrikes- och säkerhetspolitiska implikationer och som det därför kan finnas anledning för Regeringskansliet att närmare bevaka. För att möjliggöra Regeringskansliets självständiga bedömning i frågan huruvida en processförklaring bör avges i ett enskilt ärende kan informationsutbyte givetvis behöva ske mellan åklagaren och Regeringskansliet även i andra fall.
Åklagarens utredning syftar alltså till att klargöra om det finns förutsättningar för utlämning från Sverige. I denna uppgift ligger även att klargöra om det finns skäl och förutsättningar att ställa upp något eller några av de särskilda villkor för utlämning som utredningen redogjort för i avsnitt 10.5. Det ankommer härvid också på åklagaren att, via Justitiedepartement, inhämta garantier från den ansökande staten för att de villkor för utlämningen som rätten kan
komma att ställa upp, kommer att följas. Eftersom de särskilda villkor för utlämningen, vilka utredningen föreslagit ska kunna ställas upp, tydligt anges i lagen och är begränsade till antalet, och då någon möjlighet för domstolarna att på mera vaga grunder förena utlämningsbeslutet med villkor inte föreslagits, torde det inte vara förenat med några särskilda svårigheter för åklagaren att under utredningen utröna vilka typer av garantier som måste inhämtas. Garantier kan således behöva inhämtas i fråga om specialitetsprincipens respekterande, dödsstraff (att det inte kommer att utdömas eller i vart fall inte kommer att verkställas, om det har utdömts) och rätten till en förnyad förhandling i saken om utlämningen grundas på en utevarodom. Vidare kan garantier behöva inhämtas om att den eftersökte kommer att återföras till Sverige efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet (vid svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet) eller för verkställighet här av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet (om den eftersökte är svensk medborgare eller det är påkallat av humanitära skäl).
När det gäller inhämtande av garantier kan förvisso göras gällande, att det i stället vore naturligare att rätten, när den prövar frågan om utlämning, tar ställning till om det ska uppställas något särskilt villkor för utlämning och att, om sådant villkor uppställs av rätten, det därefter ankommer på den verkställande myndigheten att se till att tillräckliga utfästelser och garantier lämnas av den ansökande staten (jfr Lagrådets yttrande över förslaget till EAOL, prop. 2003/04:7 s. 352 f.). Mot bakgrund av att utlämningslagen inte bygger på direktkontakt mellan de rättsliga myndigheterna i Sverige och den ansökande staten, och att verkställigheten av utlämningsbesluten därför med nödvändighet måste läggas på Regeringskansliet, skulle en sådan tågordning emellertid innebära, att regeringen (eller i vart fall chefen för Justitiedepartementet), i princip tvingades fatta beslut i frågan om tillfredsställande garantier lämnats för att verkställighet ska få äga rum i samtliga utlämningsärenden. För att undvika en sådan resurskrävande och onödig omgång, anser utredningen, att åklagaren redan på förhand, i samråd med Justitiedepartementet, i stället får se till att sådana garantier från den ansökande staten som kan komma att krävas, inhämtas och att det sedan får ankomma på rätten att avgöra om dessa är tillräckliga.
Eftersom utlämningslagens reglering alltså inte bygger på direktkontakter mellan de rättsliga myndigheterna i Sverige och den ansökande staten får åklagaren, när det gäller inhämtande av sådan ytterligare information från den ansökande staten som kan behövas,
bedriva sin utredning i nära samarbete med Justitiedepartementet, i dess funktion som kontaktpunkt för utlämningsframställningarna och ”kanal” mellan den ansökande staten och åklagaren. När den ansökande staten så tillåter, bör åklagaren givetvis, i enlighet med nuvarande ordning, få begära kompletterande information direkt av behörig myndighet i den andra staten. Någon uttrycklig bestämmelse härom behöver dock inte tas in i lagen.
Något krav på att utredningen ska bedrivas med skyndsamhet finns inte enligt nuvarande ordning. Ett sådant krav finns emellertid i såväl EAOL som NAOL. Bakgrunden till kravet i dessa lagar är bl.a. att de bakomliggande internationella dokumenten innefattar ett sådant krav, och även att dessa innehåller viss kortare tidsfrist för beslut i överlämnandefrågan. Trots att det bakom utlämningslagen inte finns något sådant internationellt dokument som kräver skyndsamhet, finns det enligt utredningens mening skäl att även i utlämningslagen införa ett krav på att utredningen ska bedrivas skyndsamt. Den eftersökte är i de flesta fall frihetsberövad och det är dessutom i det internationella samarbetet av vikt att Sverige snabbt kan utröna om den ansökande statens begäran om utlämning kan tillmötesgås. Utredningen föreslår därför att ett skyndsamhetskrav i detta avseende införs även i utlämningslagen.
Det kan även övervägas om det i lagen bör införas en tidsfrist för när åklagaren ska lämna in sin framställning om utlämning till rätten. Mot bakgrund av att utlämningsframställningar kan inkomma från vilken stat som helst, som inte omfattas av det nordiska eller EU-rättsliga överlämnandesamarbetet, anser utredningen emellertid det vara praktiskt ogörligt att uppställa en sådan frist. En bestämmelse om viss frist skulle mot den bakgrunden tvingas vara förenad med så många undantagsmöjligheter att den i praktiken skulle bli verkningslös. Utredningen stannar därför för att det får räcka med ett allmänt skyndsamhetskrav på utredningen. I sammanhanget bör påminnas om, att någon sådan tidsfrist för åklagarens framställning till rätten inte heller införts i EAOL eller NAOL (jfr prop. 2003/04:7 s. 127 resp. prop. 2010/11:158 s. 85). I de av utredningen föreslagna särskilda bestämmelserna gällande ett förenklat utlämningsförfarande till följd av en internationell överenskommelse, finns dock skäl att erinra om att åklagaren vid bedrivande av utredningen måste beakta den tidsfrist som kan komma att gälla för tingsrätten (se avsnitt 15.3.2).
Vad gäller den eftersöktes rätt till tolkning, föreskrivs i rättegångsbalken en sådan rätt endast vid förfaranden inför rätten. Samma
rätt tillämpas dock utan någon uttrycklig bestämmelse även under förundersökningen.1 I denna fråga behövs således inte någon annan reglering än den allmänna hänvisningen till att bestämmelserna om förundersökning i brottmål ska tillämpas (jfr överväganden vid EAOL:s resp. NAOL:s tillkomst, prop. 2003/04:7 s. 112 resp. prop. 2010/11:158 s. 85).
När det gäller rätten till offentlig försvarare är förhållandet i viss mån ett annat. Rättegångsbalkens regler om offentlig försvarare är utformade med utgångspunkt från att det är ett brott och påföljden för detta, som ska utredas. Utredningen i utlämningsärenden avser i stället förutsättningarna för en utlämning. I klargörande syfte föreslår utredningen därför att i utlämningslagen införs en bestämmelse om att offentlig försvarare i utlämningsärenden ska förordnas, om den eftersökte begär det, är under arton år eller i övrigt bedöms vara i behov av en försvarare. Ordningen blir därmed densamma som i överlämnandeärenden enligt såväl EAOL som NAOL.
Vad gäller försvararkostnaderna ska dessa enligt den nuvarande ordningen, som framgått, stanna på staten, om det inte finns särskilda skäl för att de ska återbetalas av den eftersökte. I EAOL finns inget krav på återbetalningsskyldighet (se 5 kap. 8 § den lagen). Skälet för denna reglering angavs vara att en sådan reglering i praktiken skulle bli verkningslös i fall då personen inte återförs till Sverige efter avslutad lagföring (prop. 2003/04:7 s. 113). I NAOL har den ordning valts som nu gäller enligt UtlämningsL, och som tidigare även gällde enligt den nordiska utlämningslagen (se 4 kap. 8 § NAOL och prop. 2010/11:158 s. 85). Utredningens uppfattning är att det saknas skäl att ändra i den nuvarande ordningen. Kostnaderna för försvararen bör således som huvudregel stanna på staten, men möjlighet bör finnas att, om det finns särskilda skäl härför, ålägga den eftersökte återbetalningsskyldighet.
12.5. Samtycke och medgivande
12.5.1. Nuvarande ordning
Nuvarande ordning innebär att den eftersökte kan samtycka till att utlämnas. Följden av ett samtycke är endast att ärendet inte behöver prövas av Högsta domstolen (15 § andra meningen Utläm-
1 Fitger 2009a, s. 5:12.
ningsL). Någon reglering av på vilket sätt ett sådant samtycke ska lämnas innehåller inte UtlämningsL eller utlämningsförordningen.
Den som har utlämnats från Sverige kan, enligt 12 a § i UtlämningsL, samtycka till att avstå från specialitetsprincipens skydd, om det följer av en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige. Eftersom ett sådant avstående således lämnas i den ansökande staten, innehåller den svenska lagen eller förordningen inte någon reglering av hur lämnandet av ett sådant samtycke ska gå till. (Däremot innehåller utlämningsförordningen en sådan reglering, i den situationen att någon har utlämnats till Sverige.) Endast Sveriges utlämningsavtal med Kanada (SÖ 2001:42) utgör för närvarande en sådan internationell överenskommelse som avses i 12 a §.
12.5.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Den eftersökte ska så snart det kan ske
tillfrågas om denne samtycker till att utlämnas och om denne medger att, utan att särskilt svenskt tillstånd lämnats, i den ansökande staten lagföras eller straffas för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattas av utlämningsframställningen. Är den eftersökte svensk medborgare ska denne vidare tillfrågas om denne samtycker till att verkställighet av en frihetsberövande påföljd sker i den ansökande staten.
Ett samtycke eller medgivande ska lämnas inför åklagare och den eftersökte ska upplysas om innebörden av att samtycke och medgivande lämnas.
Ett samtycke till utlämning eller till att verkställighet av en frihetsberövande påföljd sker i den ansökande staten, får återkallas fram till dess beslut i utlämningsfrågan har meddelats. Ett medgivande att avstå från specialitetsprincipens skydd får återkallas fram till dess ett beslut om utlämning har verkställts.
Utredningens bedömning: Närmare bestämmelser om hur sam-
tycke och medgivande ska lämnas, bör lämpligen intas i förordning.
Som närmare redovisats i avsnitt 10.5.1 föreslår utredningen ett uppmjukande av specialitetsprincipen på så sätt att den eftersökte ges möjlighet att själv, inför en utlämning, bestämma om principen
ska tillämpas. Den eftersökte föreslås således i Sverige kunna medge att i den ansökande staten lagföras eller straffas för gärningar som har begåtts före utlämningen, men som inte omfattas av utlämningsframställningen. Lämnas sådant medgivande innebär det att den ansökande staten i ett senare skede inte behöver begära särskilt svenskt tillstånd för ytterligare lagföring eller straffverkställighet. Nuvarande ordnings möjlighet att inom ramen för ett utlämningsavtal, låta den eftersökte lämna sitt medgivande till ytterligare lagföring eller straffverkställighet i den ansökande staten efter en utlämning, föreslås finnas kvar.
Som redovisats i det tidigare nämnda avsnittet 10.5.1, bör ett en gång lämnat medgivande om avstående från specialitetsprincipens tillämpning, enligt utredningens uppfattning, kunna återkallas ända fram till dess att utlämningen har verkställts.
Vad avser den eftersöktes samtycke till utlämningen anser utredningen att ett sådant bör tillåtas få större konsekvenser för förfarandet än nuvarande ordning medger. Det förefaller, inte minst i den enskildes intresse, rimligt att beslutsprocessen tillåts bli snabbare och smidigare då den eftersökte samtyckt till att utlämnas. Utredningen föreslår därför, att ett lämnat samtycke till utlämningen ska medföra att tingsrätten inte behöver hålla förhandling för prövning av utlämningsfrågan och att rätten vid avgörande av saken är domför med en lagfaren domare samt att beslutet om utlämning inte får överklagas (jfr motsvarande reglering i EAOL och NAOL). Ett samtycke till utlämning innebär också, enligt vad utredningen föreslår, att ett förenklat utlämningsförfarande kan tillämpas, om det följer av en internationell överenskommelse mellan Sverige och den ansökande staten (se närmare avsnitt 15.3).
Som framgått i avsnittet om svenska medborgare (avsnitt 10.3.4), föreslår utredningen vidare, att det ska vara en förutsättning för utlämning för straffverkställighet av en svensk medborgare att denne samtycker till utlämning. Vidare framgår i det nämnda avsnittet att utredningen föreslår att utlämning av en svensk medborgare för lagföring endast får ske på villkor att denne återförs till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning om brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten.
När det gäller möjligheten att återkalla ett samtycke kan anföras att denna möjlighet, av hänsyn till den enskilde, bör vara likvärdig med vad som föreslås i fråga om återkallelse av ett medgivande till avsteg från specialitetsprincipen. I EAOL föreskrivs att en återkall-
else av samtycke ska beaktas fram till dess beslut om överlämnande har fattats och att en återkallelse av medgivande till lagföring för andra brott ska beaktas om den görs innan överlämnandebeslutet har verkställts (4 kap. 9 § andra stycket). Vid införandet av denna bestämmelse anfördes att en återkallelse av ett samtycke till överlämnande kan förorsaka stora olägenheter i handläggningen och kan användas av den eftersökte t.ex. för att sabotera verkställigheten. Det ansågs därför att ett samtycke inte skulle kunna återkallas efter att beslut om överlämnande har meddelats. Ett återtagande av medgivande till lagföring för andra brott får däremot ingen inverkan på överlämnandeförfarandet men kan ha stor betydelse för den som ska överlämnas. Det ansågs därför rimligt att ett återtagande av medgivande skulle kunna ske fram till verkställighet av överlämnandebeslutet (prop. 2003/04:7 s. 112 f.). Samma reglering har valts i NAOL (3 kap. 5 § andra stycket, prop. 2010/11:158 s. 87 f.). Utredningen delar de farhågor om olägenheter som en reglering innebärande att samtycke till utlämning (och samtycke till straffverkställighet i den ansökande staten) kan återkallas ända fram till verkställigheten av utlämningsbeslutet, skulle kunna medföra och som regeringen gav uttryck för i lagstiftningsarbetet gällande EAOL.
Den reglering som har valts i EAOL och NAOL framstår i denna del därför som lämplig även för utlämningslagens del. Utredningen föreslår alltså, att samtycke till utlämning och, för svenska medborgares del, samtycke till straffverkställighet i den ansökande staten ska kunna återkallas fram till dess beslut i utlämningsfrågan har meddelats.
Utredningens förslag innebär således att ett samtycke får långtgående konsekvenser för den eftersökte och för handläggningen av utlämningsärendet. Även ett avstående från specialitetsprincipen kan under vissa förhållanden få betydande konsekvenser för den enskilde. Det är därför av stor vikt att ett samtycke eller medgivande avges på ett rättssäkert sätt. Vad avser frågan om vilken eller vilka myndigheter som ska vara behöriga att uppta ett samtycke eller medgivande, gäller i förordningen (2003:1179) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder (10 § andra stycket), att samtycke eller medgivande lämnas till åklagaren eller, på uppdrag av åklagaren till en polisman som biträder vid utredningen, samt att en återkallelse lämnas till åklagare eller till en polisman. Sverige har emellertid avseende EAOL fått kritik för gällande reglering i rådets utvärderingsrapport från 2008 (”Den praktiska tillämpningen av den europeiska arresteringsordern och motsvarande för-
faranden för överlämnande mellan medlemsstaterna”, dok. 9927/2/08, COPEN 102). En rekommendation har lämnats om att Sverige bör ändra sin reglering så att samtycke till överlämnande och avstående från specialitetsprincipens skydd endast kan ges inför en rättslig myndighet, med vilket torde avses åklagare eller domstol. Regeringen har därför i förarbetsuttalandena till NAOL (prop. 2010/11:158 s. 87) anfört, att den avser att återkomma med en reglering i förordningsform och att regeringen i det sammanhanget kommer att göra närmare överväganden i fråga om vilken eller vilka myndigheter som ska vara behöriga att uppta ett samtycke eller medgivande, såväl enligt den föreslagna NAOL som enligt EAOL.
Vad avser lämnande av samtycke eller medgivande inom ramen för utlämningslagen är det enligt utredningens mening av än större vikt än inom ramen för de båda arresteringsorderlagarna, att sådant lämnas på ett rättssäkert sätt. Konsekvenserna för den enskilde kan nämligen, mot bakgrund av alla de länder till vilka utlämning enligt utlämningslagen kan bli aktuell, bli än större och svårare att förutse enligt utlämningslagen än enligt de båda arresteringsorderlagarna. I sammanhanget bör också erinras om utlämningslagen, till skillnad från de båda arresteringsorderlagarna, inte bygger på något internationellt styrande dokument som anger tidsfrister för beslut. Någon anledning att i tidsbesparande syfte låta den eftersökte lämna samtycke eller medgivande till polis finns därför inte inom ramen för det ordinära utlämningsförfarandet. Viss tidsfrist för beslut finns dock i det internationella dokument (det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention) som är grunden för utredningens förslag gällande ett förenklat utlämningsförfarande, vilket kan anses tala för att samtycke och medgivande enligt detta förfarande borde kunna lämnas till polis. Förfarandet när det gäller lämnande av samtycke och medgivande bör enligt utredningens mening emellertid vara detsamma i det ordinära och det förenklade förfarandet. Det bör även noteras att det tredje tilläggsprotokollet anger att samtycke och medgivande ska avges inför de ”behöriga rättsliga myndigheterna” i den anmodade staten, med vilket närmast avses åklagare eller domstol.
Utredningen föreslår därför att den eftersökte enligt utlämningslagen endast ska kunna lämna samtycke och medgivande inför åklagare. Enligt utredningens mening bör detta framgå av lagen. Vidare bör framgå att den eftersökte, i samband med att denne tillfrågas om samtycke eller medgivande, ska upplysas om innebörden av att samtycke och medgivande lämnas. Den eftersökte ska därvid givet-
vis ha rätt till offentlig försvarare och tolk, enligt vad som angetts i föregående avsnitt. Närmare bestämmelser om hur samtycket och medgivande ska lämnas, bör lämpligen intas i förordning. För att uppnå de krav på rättssäkerhet som bör ställas, bör sådana bestämmelser ange bl.a. att samtycket ska lämnas skriftligen på visst formulär, att handlingen där samtycket ges, om möjligt ska vara skriven på det språk som normalt används av den eftersökte och att, om ett annat språk används, på handlingen ska antecknas vilka åtgärder som vidtagits för att kontrollera att den eftersökte har förstått innebörden av samtycket.
För att underlätta den fortsatta handläggningen, och för att påskynda förfarandet, bör den eftersökte så snart det kan ske tillfrågas om denne samtycker till utlämningen eller medger att avstå från specialitetsprincipens skydd.
Den eftersökte kan emellertid givetvis samtycka till utlämningen eller medge att avstå från specialitetsprincipens skydd även i ett senare skede av förfarandet, exempelvis i samband med att tingsrätten håller förhandling i utlämningsfrågan. Det kan då te sig naturligt att den eftersökte borde kunna lämna samtycket eller medgivandet inför rätten i stället för till åklagaren, och att rätten därvid tog saken till protokollet. Som tidigare anförts kan ett samtycke eller medgivande få stora konsekvenser för den enskilde. Det är därför av särskild vikt dels att den eftersökte i samband med att samtycke eller medgivande lämnas ges korrekt och uttömmande information om de rättsliga konsekvenserna, dels att tillförlitlig dokumentation finns om på vilket sätt samtycket eller medgivandet lämnats. Mot den bakgrunden framstår det som lämpligast att samtycke eller medgivande lämnas och dokumenteras på samma sätt och till samma myndighet, oavsett när under förfarandet det lämnas, till undvikande av oklarheter eller missförstånd. Utredningen har därför stannat för att frågan om samtycke eller medgivande alltid ska vara åklagarens ansvar. Det innebär att om den eftersökte under tingsrättsförhandlingen förklarar, att han vill samtycka till utlämningen eller medge att avstå från specialitetsprincipens skydd, möjlighet bör beredas honom att, efter eventuellt avbrott i förhandlingen, göra det inför åklagaren på samma sätt som om det skett före förhandlingen. Saken får därefter anmälas för rätten med den rättsverkan det har.
12.6. Tvångsmedel
12.6.1. Inledning
I direktiven nämns bestämmelserna om tvångsmedel vid utlämning som en särskild fråga som utredningen bör uppmärksamma. Tvångsmedelsbestämmelserna har blivit föremål för viss kritik såsom delvis otydliga och knapphändiga. Utredningen bör därför, enligt direktiven, överväga behovet av förändringar och en tydligare och mer strukturerad lagstiftning på området. Bland annat bör här, enligt direktiven, särskild uppmärksamhet ägnas åt en mer ändamålsenlig reglering av tvångsmedelsanvändningen i sådana utlämningsärenden som försenas på grund av att nya uppgifter tillförs ärendet, eller där andra omständigheter t.ex. medför att ett beslut inte omedelbart kan verkställas (se utredningens överväganden i fråga om tvångsmedelsanvändning i avvaktan på verkställighet, avsn itt 12.9.2).
12.6.2. Tvångsmedel när en utlämningsframställning har gjorts
Personella tvångsmedel
Nuvarande ordning
Tvångsmedelsförfarandet när en utlämningsframställning har getts in regleras i 16 § UtlämningsL (se närmare avsnitt 4.3.2). Den eftersökte är då i flertalet fall redan provisoriskt anhållen med stöd av 23 § UtlämningsL (se avsnitt 12.6.3 nedan). I fråga om tvångsmedel gäller vad som i allmänhet är föreskrivet för brottmål.
Vid tingsrättens och – efter överklagande – Högsta domstolens prövning av om häktning ska ske, gäller således bestämmelserna om häktning i 24 kap. rättegångsbalken. För att anhållande och häktning ska få ske i ett svenskt brottmål krävs att någon är på sannolika skäl misstänkt eller åtminstone kan skäligen misstänkas för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer (24 kap.1, 3 och 6 §§rättegångsbalken). I undantagsfall kan anhållande och häktning ske även om brottets straffskala inte når upp till denna nivå. Den lättnad i bevishänseende som gäller för utlämning enligt 9 § tredje stycket UtlämningsL gäller emellertid även vid häktning i ett utlämningsärende (prop. 1957:156 s. 83 och 2003/04:7 s 115 samt NJA 2003 s. 405, som gällde ett franskt häktningsbeslut). Åklagaren behöver alltså i sådana fall inte visa att det föreligger sannolika skäl
för brottsmisstanken utan kan åberopa att det utländska häktningsbeslutet gäller, så länge detta inte kan anses uppenbart oriktigt.
För att någon ska kunna anhållas eller häktas i ett svenskt brottmålsärende krävs också i normalfallet, att det finns en risk att den det gäller avviker eller på annat sätt undandrar sig lagföring eller straff, att denne genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning eller fortsätter sin brottsliga verksamhet. Vad avser häktning i ett utlämningsärende ska en kollusionsrisk hänföra sig till brottsutredningen i det ansökande landet, men själva kollusionen kan givetvis tänkas ske i Sverige (jfr prop. 2003/04:7 s. 187). Några särregler om häktningsrestriktioner finns inte i UtlämningsL. Finns risk för kollusion kan restriktioner beslutas enligt 24 kap. 5 a § rättegångsbalken (se NJA 1995 s. 3 och HD:s beslut den 13 mars 1998 i mål Ö 530/98).
Enligt 23 § lagen (1964:167) med vissa bestämmelser om unga lagöverträdare får den som är under arton år inte häktas utan att det föreligger synnerliga skäl. Detta gäller även häktning i utlämningsärenden.
Rättens beslut gäller tills vidare till dess ärendet har avgjorts eller, om utlämning beviljas, till dess att denna har verkställts. Om Högsta domstolen anser att det föreligger hinder mot utlämning vid den prövning som domstolen har att göra enligt 18 § UtlämningsL, upphör dock tvångsmedelsbeslutet genast att gälla. Om tillfälligt hinder mot utlämning enligt 11 § första stycket UtlämningsL föreligger, dvs. den eftersökte avtjänar exempelvis ett svenskt fängelsestraff för annan gärning än den som utlämningen avser, gäller tvångsmedelsbeslutet inte under tid då personen med anledning av misstanke om det ”svenska” brottet är anhållen eller häktad eller avtjänar fängelsestraff eller på annat sätt är omhändertagen på anstalt (16 § tredje stycket UtlämningsL).
Även om utlämningsförfarandet kommit så långt att ärendet ligger hos Högsta domstolen för prövning av om utlämningen lagligen kan beviljas enligt 1–10 §§ UtlämningsL, ska en fråga om tvångsmedel prövas av tingsrätten, om inte Högsta domstolen förordnar annat (18 § andra stycket UtlämningsL).
Tingsrättens beslut i fråga om tvångsmedel överklagas direkt i Högsta domstolen. Någon frist för överklagande gäller inte (16 § femte stycket UtlämningsL).
Den som är häktad i ett utlämningsärende kan begära att ny förhandling ska äga rum inom tre veckor från det att beslut senast har meddelats (16 § sjätte stycket UtlämningsL). Bestämmelsen i 24 kap.
18 § tredje stycket rättegångsbalken, om krav på omhäktningsförhandling efter två veckor, tillämpas således inte. Den eftersökte torde ha möjlighet att begära förhandling även om det gått längre tid än tre veckor sedan det tidigare beslutet.
Våra utlämningsavtal innehåller inte några bestämmelser om personella tvångsmedel efter att en utlämningsframställning inkommit (1957 års utlämningskonvention innehåller dock en bestämmelse om att den eftersökte ska friges, om den ansökande staten, efter att utlämning har beviljats, inte avhämtar den eftersökte inom viss tid, se avsnitt 12.9.1 ).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: När en framställning om utlämning gjorts
och det kan antas att förutsättningar för utlämning föreligger, ska den eftersökte anhållas av åklagaren, om det finns risk för att den eftersökte avviker eller på annat sätt undandrar sig en utlämning eller genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar utredningen av en gärning som omfattas av utlämningsframställningen.
En eftersökt person som inte har fyllt arton år får anhållas endast om det finns synnerliga skäl.
När det bedöms tillräckligt ska andra mindre ingripande tvångsmedel användas i stället för anhållande. I fall som anges i 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken, dvs. när omständigheterna är sådana att frihetsberövande skulle befaras medföra allvarligt men, får sådant endast ske, om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas.
Om det finns skäl för anhållande, får, i brådskande fall, en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen även utan ett anhållningsbeslut gripa den eftersökte.
När någon har gripits, anhållits, meddelats reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning tillämpas, förutom vad avser förutsättningarna, samma regler om handläggning och rättens prövning av tvångsmedelsbeslutet som vid motsvarande åtgärd i en svensk förundersökning.
För rättens beslut om häktning gäller samma förutsättningar som för anhållande.
Föreligger tillfälligt hinder mot verkställighet på grund av svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet för annan
brottslig gärning än den utlämningsframställningen avser, gäller rättens beslut om häktning inte under tid då den eftersökte med anledning av misstanke om sådan gärning är berövad friheten som anhållen eller häktad eller verkställer fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd.
Ett beslut om anhållande eller häktning ska upphävas, om ett fortsatt frihetsberövande skulle vara oskäligt med hänsyn till den tid frihetsberövandet har pågått och den påföljd som har utdömts eller som kan komma att dömas ut om den eftersökte döms för gärningen.
Utredningens bedömning: Några särskilda bestämmelser om
förutsättningarna för häktningsrestriktioner bör inte införas i utlämningslagen.
I praktiken frihetsberövas i dag som regel den eftersökte inför en utlämning. I de flesta fall föregås även utlämningsframställningen, och det ”ordinära” häktningsbeslutet, av ett provisoriskt anhållande.
Vid EAOL:s tillkomst infördes en lagstadgad presumtion för att den eftersökte ska frihetsberövas, om denne anträffas i Sverige (4 kap. 5 §). Vid bestämmelsens införande anfördes att det, för att det över huvud taget skulle vara möjligt att inom de relativt snäva tidsfristerna som gäller, kunna genomföra en rättslig prövning av frågan om överlämnande och för att i händelse av bifall kunna verkställa beslutet inom de fristerna, krävdes att den som begärs överlämnad inte håller sig undan eller avviker (prop. 2004/04:7 s. 116). I NAOL, där tidsfristerna enligt den bakomliggande konventionen är ännu kortare än enligt arresteringsorderrambeslutet, har införts en motsvarande presumtion för frihetsberövande av den eftersökte (3 kap. 6 §, prop. 2010/11:158 s. 89 f.). Enligt de båda lagarna finns vissa undantag från presumtionen (om det kan antas att förutsättningar för överlämnande saknas eller det saknas skäl att tro att den eftersökte kommer att avvika eller undandra sig ett överlämnande). När det gäller personer som inte har fyllt arton år är presumtionen vidare den motsatta och i fall som avses i 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken, dvs. när det finns risk för allvarligt men vid ett frihetsberövande, får häktning bara ske om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan anordnas. För all tvångsmedelsanvändning enligt de båda lagarna är proportionalitetsprincipen föreskriven.
Utlämning enligt UtlämningsL vilar, som framgått, inte på något internationellt dokument som stipulerar vissa tidsfrister för beslut och verkställighet (jfr dock utlämning med stöd av det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention, avsnitt 15.2). Det finns därför inte skäl att av hänsyn till respekten för vissa internationella tidsfrister införa en presumtion för frihetsberövande i utlämningslagen. Även när det gäller utlämning finns emellertid skäl att så långt möjligt, både i den enskildes, den ansökande statens och svenskt intresse, påskynda förfarandet. Som nämnts inledningsvis är förhållandena även redan i dag sådana, att den eftersökte med tillämpning av rättegångsbalkens allmänna regler om anhållande och häktning näst intill undantagslöst frihetsberövas i avvaktan på utlämningsbeslutet. En lagfäst presumtion om frihetsberövande även i utlämningslagen skulle således i praktiken troligtvis inte öka antalet frihetsberövanden i utlämningsärenden eller försämra den enskildes situation, utan snarare kodifiera hittillsvarande praxis.
Tvångsmedelsregleringen i de båda arresteringsorderlagarna är tydlig, efter den omformulering av bestämmelsen i 4 kap. 5 § EAOL, som gjordes i samband med NAOL:s införande. Den framstår som ändamålsenlig även för utlämningars vidkommande. För de rättstillämpande instanserna, och därmed också för den eftersökte, ligger ett stort värde i att det i huvudsak är samma tvångsmedelsbestämmelser, oavsett om det är fråga om utlämning eller överlämnande. Det minskar även risken för felaktig rättstillämpning.
Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att en presumtion för frihetsberövande införs även i utlämningslagen. En sådan presumtion kommer inte heller att medföra någon skillnad i praktiken vad avser det antal eftersökta som framgent kommer att frihetsberövas i avvaktan på ett utlämningsbeslut. Vid utlämning är alltid fråga om relativt allvarlig brottslighet (minst ett års fängelse i straffskalan) och i många fall har den som begärts utlämnad hemvist någon annanstans än i Sverige, varför flyktfara oftast kan konstateras redan vid en prövning enbart enligt 24 kap. 1 § rättegångsbalken.
Presumtionen för frihetsberövande är i de båda arresteringsorderlagarna (4 kap. 5 § EAOL resp. 3 kap. 6 § NAOL) emellertid uttryckt så, att åklagaren ska anhålla den eftersökte om det inte saknas risk för att denne avviker eller på annat sätt undandrar sig ett överlämnande. För att presumtionen för frihetsberövande ska brytas krävs alltså enligt dessa lagar att det finns faktiska omständigheter som talar mot att flyktfara föreligger. Utredningens uppfattning är att en sådan reglering skulle föra onödigt långt när det gäller utläm-
ning. I stället bör presumtionen för frihetsberövande enligt utlämningslagen uppstå först när det konstateras att flyktfara föreligger (jfr motsvarande reglering enligt de allmänna bestämmelserna om häktning i 24 kap. 1 § rättegångsbalken).
Utredningen föreslår därför att, när en utlämningsframställning gjorts, och det kan antas att förutsättningar för utlämning föreligger, ska den eftersökte anhållas av åklagaren, om det finns risk för att denne avviker eller på annat sätt undandrar sig utlämning. Flyktrisk kan exempelvis saknas om den eftersöktes ålder, livssituation eller andra personliga förhållanden gör att det inte framstår som troligt att denne avviker eller håller sig undan. Det bör vidare föreskrivas att anhållande också ska ske om kollusionsfara kan konstateras. Kollusionsrisken ska hänföra sig till brottsutredningen i den ansökande staten, men själva kollusionen kan givetvis tänkas ske i Sverige.
Eftersom den grundläggande förutsättningen för att presumtion för frihetsberövande ska föreligga är att det måste antas att förutsättningar för utlämning föreligger, måste således åklagaren, och sedan rätten efter att åklagaren gjort häktningsframställning, göra en första bedömning av huruvida grundläggande villkor för och hinder mot utlämningen föreligger. Kan redan i detta skede konstateras, att det finns risk för att den eftersökte kommer att utsättas för exempelvis tortyr i den ansökande staten efter en utlämning, föreligger således ingen presumtion för frihetsberövande. På samma sätt uppkommer ingen presumtion vid utlämning för lagföring, om det inte kan antas att det föreligger sannolika skäl för att den eftersökte har begått gärningen, och utlämningsavtal om att godkänna häktningsbeslut inte föreligger mellan Sverige och den ansökande staten.
Förutsättningarna för tvångsmedelsanvändningen bör i övrigt i huvudsak motsvara de som gäller enligt de båda arresteringsorderlagarna (se prop. 2003/04:07 s. 116 ff. och prop. 2010/11:158 s. 90 f.).
När det gäller personer som inte har fyllt arton år bör presumtionen således vara den motsatta. En frihetsberövande åtgärd ska, på samma sätt som gäller enligt 23 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, i stället kunna beslutas bara om det föreligger synnerliga skäl. Med ”synnerliga skäl” avses detsamma som vid tillämpningen av 23 § i den nämnda lagen.
För all tvångsmedelsanvändning bör vidare gälla att tvångsmedlet får användas endast om syftet med åtgärden inte kan nås genom mindre ingripande åtgärder, den s.k. proportionalitetsprincipen. Liksom i en svensk förundersökning kan det under vissa förhåll-
anden vara tillräckligt att den eftersökte istället för att frihetsberövas meddelas reseförbud eller åläggs anmälningsskyldighet. En sådan åtgärd ska då ersätta ett beslut om anhållande.
I fall som avses i 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken, dvs. om det på grund av exempelvis den misstänktes ålder eller hälsotillstånd kan befaras att en häktning skulle komma att medföra allvarligt men, bör häktning bara få ske om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas. Detta gäller dock inte om den eftersökte inte vill underkasta sig övervakning.
På samma sätt som en polisman enligt rättegångsbalkens regler har rätt att i brådskande fall gripa en person även utan ett anhållningsbeslut när skäl för ett anhållande föreligger (24 kap. 7 §) bör en polisman eller tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i motsvarande situation kunna gripa en person som begärts utlämnad.
När den eftersökte har gripits, anhållits eller blivit föremål för något annat tvångsmedel enligt vad som redovisats ovan, ska samma regler gälla som vid motsvarande åtgärd enligt en svensk förundersökning. Detta innebär bl.a. att åklagaren (med tillämpning av 24 kap.11 och 12 §§rättegångsbalken) senast klockan tolv tredje dagen efter ett anhållningsbeslut eller, om anhållningsbeslutet meddelats i den eftersöktes frånvaro, efter dagen då beslutet verkställdes, ska göra en häktningsframställning till rätten och att rätten ska hålla häktningsförhandling inom den tid som anges i 24 kap. 13 § rättegångsbalken. Det innebär också att omhäktningsförhandlingar kommer att behöva hållas var fjortonde dag fram till dess att åklagaren ger in sin framställning om utlämning till rätten, om det inte anses uppenbart att en sådan förhandling skulle vara utan betydelse. För rättens prövning av häktningsfrågan kommer främst 24 kap.5, 5 a, 13–16, 20 samt 22–24 §§rättegångsbalken att tillämpas. För det fallet att den eftersökte är straffmyndig men underårig ska bestämmelser i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare tillämpas, exempelvis i fråga om ledningen av utredningen och om underrättelser och kallelse till nära anhöriga och socialnämnden. Bestämmelser om behandlingen av en frihetsberövad person finns i häkteslagen (2010:611). Hänvisningen till det allmänna förfarandet vid en svensk förundersökning bör för tydlighets skull vara försett med undantaget, att det som sägs om tid för väckande av åtal inte ska tillämpas (jfr prop. 2003/04:7 s. 189). För rättens häktningsbeslut bör samma materiella förutsättningar gälla som för ett anhållningsbeslut.
Ett meddelat tvångsmedelsbeslut bör kunna överklagas på samma sätt som vid en svensk förundersökning, dvs. till hovrätt och Högsta domstolen. Ett beslut om utlämning bör dock kunna verkställas utan hinder av att ett tvångsmedelsbeslut i samma ärende har överklagats.
För det fall ett fortsatt frihetsberövande skulle vara oskäligt med hänsyn till den tid det har pågått och den påföljd som har utdömts eller kan komma att utdömas om den eftersökte fälls för gärningen, bör föreskrivas att frihetsberövandet ska upphävas. Detta kan exempelvis bli aktuellt om utlämningsframställningen avser utlämning för straffverkställighet och påföljden har hunnit avtjänas under ärendets handläggning. Det kan också vara fallet om utlämningsframställningen avser utlämning för lagföring, och det finns risk för att den påföljd som kan komma att dömas ut är kortare än den tid som frihetsberövandet pågått.
I fråga om vem som får upphäva ett tvångsmedelsbeslut bör rättegångsbalkens bestämmelser gälla. Eftersom något åtal inte väcks i ärendet, är såväl rätten som åklagaren behörig att upphäva ett meddelat häktningsbeslut (24 kap. 20 § rättegångsbalken).
Liksom enligt nuvarande ordning bör föreskrivas att om tillfälligt hinder mot utlämning på grund av svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet föreligger, gäller tvångsmedelsbeslutet i utlämningsärendet inte under tid då personen med anledning av misstanke om det ”svenska” brottet är anhållen eller häktad eller avtjänar fängelsestraff eller på annat sätt är omhändertagen på anstalt. Domstolen behöver således inte i denna situation villkora sitt häktningsbeslut; när den eftersökte försätts på fri fot börjar tvångsmedelsbeslutet i utlämningsärendet att gälla. Samtidigt följer motsatsvis att ett häktningsbeslut i utlämningsärendet gäller, om personen inte är frihetsberövad i det svenska målet (se NJA 2008 s. 984).
Som tidigare nämnts finns inga särregler om häktningsrestriktioner i UtlämningsL. Vid genomförandet av arresteringsorderrambeslutet gjordes bedömningen att det inte fanns anledning att i EAOL föra in några sådana särregler (prop. 2003/04:7 s. 118 och 187). Det anfördes att det i ett inledande skede torde vara möjligt att med tillämpning av nuvarande bestämmelser, i avvaktan på ytterligare information, genast besluta om restriktioner om det fanns omständigheter som gav vid handen att kollusionsfara föreligger, vilket är en förutsättning enligt 24 kap. 5 a § rättegångsbalken. Vidare anfördes, att åklagaren kan ha anledning att ta kontakt med den utfärdande myndigheten för att informera denna om de svenska
reglerna avseende restriktioner och skaffa sig tillräckligt underlag för bedömning av restriktionsfrågan. Vid NAOL:s tillkomst anfördes att det inte fanns skäl att göra en annan bedömning vad avsåg behovet av en reglering av frågan om restriktioner i ärenden om överlämnande inom Norden, än den som gjordes vid införandet av EAOL (prop. 2010/11:158 s. 92).
Utredningen anser inte att det finns skäl att i utlämningslagen införa en i detta avseende avvikande reglering i förhållande till de båda arresteringsorderlagarna. Även i utlämningsärenden har åklagaren, inte sällan genom direktkontakt med de behöriga myndigheterna, möjlighet att ta kontakt med den ansökande staten. Utredningen föreslår således inte några särregler om förutsättningarna för meddelande av häktningsrestriktioner i utlämningslagen. I sammanhanget bör dock erinras om att restriktioner inte ska åläggas schablonmässigt, utan att en prövning av det nödvändiga i restriktionsanvändningen måste göras i varje enskilt fall.2
Reella tvångsmedel
Nuvarande ordning
Bestämmelsen i 16 § tredje stycket UtlämningsL om att tvångsmedel, när utlämningsframställning inkommit, kan användas under samma förutsättningar som i allmänhet gäller för brottmål, innebär inte bara att personella tvångsmedel kan användas utan även att det finns lagligt stöd för att besluta om beslag och genomföra husrannsakan, om detta behövs. Om utlämningsframställningen inte innehåller någon uttrycklig begäran därom kan beslag således ske på initiativ av åklagaren med tillämpning av rättegångsbalkens regler om beslag i brottmål. Beslag som beslutats med stöd av 16 § UtlämningsL prövas bara av domstolen, om den som blivit föremål för åtgärden själv begär det.
När utlämning sedan beviljas kan regeringen förordna, att föremål som tagits i beslag ska överlämnas till den ansökande staten. I samband därmed får de förbehåll som av hänsyn till enskild rätt
2 Jfr Europarådets kommitté för förhindrande av tortyr och omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning (CPT) kritik mot svensk restriktionsanvändning efter besök i Sverige 1998, 2003 och 2009, CPT/Inf (99) 4, CPT/Inf (2004) 32 resp. CPT/Inf (2009) 34. Se även kritik mot Sverige för användningen av restriktioner av Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter 2004, CommDH (2004) 13/08, och av underkommittéen till FN:s tortyrkommitté (CAT), The United Nations Subcommittee on Prevention of Torture (SPT), efter besök i Sverige i mars 2008, CAT/OP/SWE/1.
eller ur allmän synpunkt anses påkallade föreskrivas (21 § UtlämningsL). Exempelvis kan i beslutet förordnas att föremålet ska återlämnas till Sverige efter rättegång.
Om utlämningsframställningen innehåller en uttrycklig begäran om husrannsakan eller beslag tillämpas i stället bestämmelserna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Till skillnad från vad som gäller enligt 16 § UtlämningsL, ska beslagsfrågan enligt denna lag (4 kap. 21 §) alltid underställas rätten för prövning och det är rätten som prövar om föremålet ska överlämnas till den andra staten. Egendom får enligt samma lag (4 kap. 19 §) tas i beslag och överlämnas om den skäligen kan antas ha betydelse för utredning av gärningen, vara frånhänd någon genom brott eller förverkad på grund av brott, om egendomen hade kunnat förverkas i en svensk rättegång och det finns särskilda skäl att lämna över den. Ett överlämnande får (enligt 5 kap. 2 § samma lag) i princip på samma sätt som enligt UtlämningsL förenas med villkor.
1957 års utlämningskonvention (artikel 20) innehåller vissa bestämmelser om beslag; den anmodade staten ska, såvitt dess lagstiftning medger, på begäran av den ansökande staten beslagta och överlämna föremål som kan ha betydelse som bevis, eller som har förvärvats till följd av brottet och vid tidpunkten för anhållandet påträffas i den eftersöktes besittning eller senare upptäcks. Är det fråga om bevisbeslag ska föremålen överlämnas till den ansökande staten, även om utlämningen, till följd av att den eftersökte avvikit eller avlidit, inte kan äga rum. Rättigheter som den anmodade staten eller tredje man har förvärvat i egendomen ska bibehållas. Våra bilaterala utlämningsavtal innehåller i huvudsak motsvarande bestämmelser (se närmare avsnitt 4.3.2).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Om en utlämningsframställning innehåller
en ansökan om beslag, ska lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål tillämpas i den delen. Beslut om överlämnande av beslagtagna föremål ska i dessa fall om möjligt meddelas av rätten i samband med beslutet om utlämning.
Om det annars påträffas föremål som på grund av den uppgivna gärningen skulle kunna tas i beslag och överlämnas enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, får de även utan särskild ansökan tas i beslag av åklagare eller den som griper den
eftersökte. Prövning av om den beslagtagna egendomen ska överlämnas fattas då alltid i samband med beslut om utlämning.
I samband med ett frihetsberövande av den eftersökte får husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning göras för eftersökande av sådana föremål som får tas i beslag. Förordnande om sådan tvångsåtgärd meddelas av åklagaren. Om det är fara i dröjsmål får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen besluta om åtgärden även utan ett sådant förordnande.
Enligt såväl EAOL som NAOL ska bestämmelserna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål tillämpas när arresteringsordern innehåller en uttrycklig begäran om beslag.
Några skäl att ändra gällande ordning beträffande de fall där det finns en uttrycklig begäran om beslag från den ansökande staten föreligger inte. På samma sätt som i arresteringsorderlagarna är det dock lämpligt att det görs en tydlig hänvisning till bestämmelserna i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Någon ändring i sak är det emellertid inte fråga om, då dessa regler även tidigare har tillämpats i utlämningsärenden. Rätten bör i dessa fall, om det är möjligt, besluta i fråga om överlämnande av beslagtagen egendom samtidigt som beslut fattas i fråga om utlämning.
Om en uttrycklig begäran om beslag inte har framställts, framstår som lämpligt att behålla den lösning som nu gäller enligt UtlämningsL. Frågan om själva beslagtagandet måste då inte underställas tingsrätten, i annat fall än när den som blivit föremål för åtgärden begär det. För dessa fall, dvs. då beslag sker på initiativ av de svenska myndigheterna, föreslås därför att beslut om överlämnande av beslagtagen egendom alltid ska fattas i samband med beslut i utlämningsfrågan.
På samma sätt som i de båda arresteringsorderlagarna bör husrannsakan kunna ske på initiativ av svenska myndigheter i samband med frihetsberövandet, om det behövs för eftersökande av föremål som får tas i beslag. Förordnande om husrannsakan meddelas av åklagaren. Om det är fara i dröjsmål bör emellertid, på samma sätt som föreslås när det gäller gripande, en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen kunna göra husrannsakan även utan ett sådant förordnande. Härutöver bör möjlighet föreligga för beslut om kroppsvisitation och kroppsbesiktning.
De beskrivna situationerna avser alltså i första hand åtgärder för att bistå den ansökande staten i dess brottsutredning. För det fall beslag eller husrannsakan (eller andra tvångsmedel) skulle behövas för att åklagaren ska kunna utreda förutsättningarna för en utlämning följer, på samma sätt som i dag gäller enligt UtlämningsL, av den allmänna hänvisningen till bestämmelserna om förundersökning i brottmål att sådana beslut under utredningen kan meddelas med stöd av rättegångsbalkens bestämmelser.
12.6.3. Tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning
Nuvarande ordning
Enligt 23 § UtlämningsL får den som i främmande stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt UtlämningsL kan föranleda utlämning, på begäran av behörig myndighet i den främmande staten eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av åklagare enligt vad som i allmänhet gäller om brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. Husrannsakan kan emellertid inte ske med stöd av bestämmelsen.
Ett beslut om användning av tvångsmedel, vanligen ett anhållningsbeslut, ska underställas tingsrätten, som efter att ha fastställt beslutet ska underrätta chefen för Justitiedepartementet. Denne ska sätta ut en tid inom vilken en framställning om utlämning ska ges in. Denna tid får inte vara längre än fyrtio dagar från den dag då personen anhölls eller reseförbud eller anmälningsskyldighet meddelades. Om emellertid redan på detta stadium det görs bedömningen att det finns hinder mot utlämning eller att utlämning inte bör ske, ska chefen för Justitiedepartementet utverka regeringens beslut om upphävande av tvångsmedelsbeslutet. Om beslutet inte upphävs, består det som huvudregel fram till dess att det kommer in en framställning om utlämning.
Rättens beslut i tvångsmedelsfrågan får inte överklagas. Den som ålagts tvångsmedlet får dock i tingsrätten begära en ny förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan inom tre veckor från det att beslut senast meddelades.
Inkommer inte utlämningsframställning inom den tid som chefen för Justitiedepartementet bestämt, eller väljer regeringen att omedelbart avslå utlämningsframställningen, ska tvångsmedelsbeslutet hävas.
Om så inte görs och den eftersökte är anhållen, ska åklagaren inom viss tid, senast på åttonde dagen efter den, då Riksåklagaren fick del av utlämningsframställningen, hos rätten begära att den eftersökte ska häktas.
Även av 1957 års utlämningskonvention (artikel 16) och Sveriges bilaterala utlämningsavtal följer, att den ansökande staten i brådskande fall kan hemställa om provisoriskt anhållande av den eftersökte innan någon framställning om utlämning har gjorts (se närmare avsnitt 4.3.1).
Överväganden och förslag
Utredningens förslag: En person som i en annan stat är miss-
tänkt, tilltalad eller dömd för ett utlämningsbart brott ska, på begäran av behörig myndighet i den andra staten eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, omedelbart få anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag ska också få ske i en sådan situation. När omständigheterna är sådana att frihetsberövande skulle befaras medföra allvarligt men, följer emellertid av 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken, att sådant endast får ske, om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas.
Om det finns skäl för anhållande, ska en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i brådskande fall även utan ett anhållningsbeslut få gripa den eftersökte.
Om åklagaren beslutat om anhållande, ska denne inom den tid som anges i 24 kap. 12 § rättegångsbalken göra framställning till rätten om prövning av åtgärden och av de beslut om restriktioner enligt häkteslagen (2010:611) som kan föreligga. Rätten ska hålla förhandling i frågan inom den tid som anges i 24 kap. 13 § rättegångsbalken.
Om åklagaren beslutat om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, ska den som är underkastad åtgärden få begära rättens prövning av den. När en sådan begäran kommit in till rätten ska rätten hålla förhandling i frågan inom den tid som anges i 25 kap. 5 § rättegångsbalken.
För handläggningen vid rätten ska gälla vad som är föreskrivet om häktningsförhandling.
Om rätten beslutar, att anhållandet, reseförbudet, anmälningsskyldigheten eller övervakningen ska bestå, eller ersätter ett av de angivna tvångsmedlen med ett annat av dem, ska rätten samtidigt bestämma inom viken tid den andra staten ska komma in med en framställning om utlämning. Om den som underkastats reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning inte omedelbart begär rättens prövning av åtgärden, ska rätten på särskild framställning från åklagaren bestämma sådan tid. Åklagaren ska ge in sådan framställning, inom den tid som i 24 kap. 12 § rättegångsbalken anges för häktningsframställning, och rätten meddela beslut i frågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den då åklagarens framställning inkom. Tiden för inkommande av utlämningsframställningen får inte sättas längre än fyrtio dagar från den dag då den eftersökte anhölls eller reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning meddelades.
Åklagaren ska genast underrätta Justitiedepartementet, som sedan ska underrätta den ansökande staten, om den tid inom vilken rätten bestämt att den staten ska komma in med en framställning om utlämning, och om de tvångsmedel som föreligger.
När en framställning om utlämning kommer in, eller om en sådan inte inkommer inom utsatt tid, ska Justitiedepartementet genast underrätta åklagaren härom.
Inkommer inte utlämningsframställningen inom den utsatta tiden eller om denna avslås av regeringen eller chefen för Justitiedepartementet, ska åklagaren omedelbart häva eventuella tvångsmedelsbeslut. Om den anhållne i annat fall inte friges, ska åklagaren göra framställning till rätten om häktning av den anhållne. Häktningsframställning ska därvid göras utan dröjsmål och senast på femte dagen efter den, då Åklagarmyndigheten fick del av utlämningsframställningen. Görs inte häktningsframställning inom föreskriven tid, ska åklagaren omedelbart häva anhållningsbeslutet. Rätten ska hålla förhandling i häktningsfrågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den, då åklagarens häktningsframställning inkom.
Den som är underkastad tvångsmedel kan begära att rätten ska hålla en ny förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats. För överklagande av rättens beslut ska gälla vad som är föreskrivet om beslut i vilket rätten prövat en fråga om häktning.
I samband med att den eftersökte frihetsberövas ska husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning få göras för att
söka efter föremål som får tas i beslag. Förordnande om sådan tvångsåtgärd ska meddelas av åklagaren. Om det är fara i dröjsmål ska emellertid en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen få göra husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning även utan ett sådant förordnande.
Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon bestäm-
melse om till vem eller på vilket sätt en begäran om åläggande av provisoriskt tvångsmedel ska inges. Inte heller bör införas någon bestämmelse om vilka uppgifter eller vilken dokumentation en sådan direkt begäran eller en efterlysning ska innehålla.
Ett utlämningsförfarande inleds normalt med att en internationellt efterlyst person påträffas i Sverige. Det förekommer också att en misstänkt person begärs provisoriskt anhållen genom en begäran som skickas direkt till Sverige. Detta är emellertid inte så vanligt. Inte heller är det vanligt förekommande att utlämningsärendet inleds genom att en framställning om utlämning ges in. I övervägande antalet utlämningsfall finns således inledningsvis inte någon uttrycklig framställning om utlämning. De uppgifter som finns härrör i stället normalt från en Interpol-efterlysning. Det finns i dessa fall ett behov av att redan i samband med att personen anträffas, kunna ålägga denne tvångsmedel och att låta dessa bestå fram till dess att den ansökande staten fått möjlighet att inkomma med en utlämningsframställning. Att sådan möjlighet måste finnas följer även av våra utlämningsavtal.
Som framhölls i förarbetena till UtlämningsL (prop. 1957:156 s. 96) är det inte en framkomlig väg att tillämpa de vanliga häktningsreglerna för ett sådant provisoriskt omhändertagande, eftersom detta skulle innebära att ett anhållande senast inom loppet av några dagar måste följas av en häktningsframställning. På detta stadium är det ofta inte möjligt att förebringa den utredning som krävs för att visa att häktningsskäl enligt rättegångsbalken föreligger. Möjlighet måste i stället finnas att hålla kvar den misstänkte på de grunder och på det mer knapphändiga material som gäller för anhållande i väntan på utlämningsframställningen. Utredningen föreslår därför att UtlämningsL:s nuvarande reglering om tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning i huvudsak behålls, men att den tydliggörs och anpassas till den nya förfarandeordning som utredningen föreslår.
Det bör därför föreskrivas att åklagaren, på begäran av behörig myndighet i en annan stat eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, omedelbart får anhålla en person, eller ålägga denne reseförbud eller anmälningsskyldighet, som i den andra staten är misstänkt, tilltalad eller dömd för ett utlämningsbart enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Av hänvisningen till de allmänna brottmålsreglerna följer bl.a., att när omständigheterna är sådana att frihetsberövande skulle befaras medföra allvarligt men får sådant endast ske, om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas (24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken). Det finns enligt utredningens mening anledning att i lagtexten särskilt erinra om detta.
Om det finns skäl för anhållande, bör vidare en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i brådskande fall även utan ett anhållningsbeslut få gripa den eftersökte.
När en tvångsmedelsåtgärd vidtagits av åklagaren i detta inledande skede, bör den fortsatta hanteringen av tvångsmedlet enligt utredningens mening så långt möjligt anknyta till det ordinära förfarandet (jfr prop. 1957:156 s. 96). Beslut om användning av tvångsmedel bör således, liksom enligt nuvarande ordning, underställas rättens prövning. Enligt UtlämningsL:s nuvarande reglering ska åklagaren anmäla sitt tvångsmedelsbeslut till tingsrätten ”utan uppskov”, varvid tingsrätten ska pröva åtgärden ”skyndsamt efter förhandling”. Det finns enligt utredningens mening skäl att i lagen ange de nu aktuella fristerna mer precist och att i görligaste mån anpassa dem till de frister som gäller för motsvarande åtgärd i ett svenskt förundersökningsförfarande.
När det gäller reseförbud och anmälningsskyldighet krävs rättens prövning enligt rättegångsbalkens regler endast om den misstänkte begär det (25 kap. 5 § första stycket). Enligt utredningens mening finns inte skäl att i utlämningslagen behålla rättens obligatoriska prövning av provisoriska beslut om reseförbud och anmälningsskyldighet. I stället anser utredningen att den ordning som gäller enligt rättegångsbalken bör gälla även för sådana provisoriska tvångsmedel i utlämningsförfarandet. För att ett provisoriskt beslut om reseförbud eller anmälningsskyldighet ska underställas rättens prövning bör således krävas att den eftersökte begär det. Om den eftersökte begär rättens prövning, bör vidare rätten åläggas att hålla förhandling inom den tid som anges i rättegångsbalken för prövning av sådan åtgärd (25 kap. 5 § andra stycket). Detta innebär att rätten ska hålla förhandling för prövning av ett provisoriskt beslut om
reseförbud eller anmälningsskyldighet, så snart det kan ske och som huvudregel senast på fjärde dagen efter att begäran om prövning inkom. Det som således föreslås gälla för ett provisoriskt beslut om reseförbud eller anmälningsskyldighet bör gälla även för ett av åklagaren meddelat beslut om övervakning.
När det gäller anhållande i avvaktan på en utlämningsframställning, skulle kunna tänkas den ordningen att även ett sådant beslut ska prövas av rätten, endast om den som anhållits begär rättens prövning (jfr den tidigare ordningen vid provisoriskt anhållande enligt 17 § den nordiska utlämningslagen, och ordningen enligt 7 § andra stycket NAOL, då den eftersökte samtycker till överlämnande). Av rättssäkerhetsskäl, speciellt då ett frihetsberövande kan behöva pågå under relativt lång tid i avvaktan på att utlämningsframställning inkommer, anser utredningen emellertid att rätten alltid bör åläggas att pröva ett provisoriskt anhållningsbeslut. Eftersom anhållandebeslut kan bestå under relativt lång tid i detta skede av utlämningsförfarandet framstår som lämpligt att låta tingsrätten även pröva ett beslut om att ålägga den anhållne personen restriktioner enligt häkteslagen (2010:611).
Enligt rättegångsbalken ska åklagaren, vid anhållande inom ramen för en svensk förundersökning, ge in häktningsframställning till rätten utan dröjsmål och senast klockan tolv tredje dagen efter anhållningsbeslutet eller, om anhållningsbeslutet meddelats i den misstänktes frånvaro, efter den då beslutet verkställdes (24 kap. 12 §). Motsvarande tidsfrist bör enligt utredningens mening gälla för åklagarens framställning till rätten om prövning av anhållningsbeslutet och ett eventuellt beslut om restriktioner. Rätten bör därvid åläggas att hålla förhandling i frågan inom den tid som i rättegångsbalken gäller för häktningsförhandling (23 kap. 13 §). Detta innebär att rätten ska hålla förhandling för prövning av anhållandebeslutet utan dröjsmål och aldrig senare än fyra dygn efter det att personen greps eller anhållningsbeslutet verkställdes.
Rätten ska därvid, i enlighet med nuvarande ordning, inte pröva om skäl till häktning föreligger, utan prövningen gäller frågan om anhållandet, reseförbudet, anmälningsskyldigheten eller övervakningen ska bestå. Det finns härvid givetvis utrymme för rätten att ersätta ett tvångsmedelsbeslut med ett mindre ingripande, dvs. att exempelvis ersätta ett anhållande med ett reseförbud.
Då en person ålagts tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning, måste vidare bestämmas tid inom vilken den andra staten ska inkomma med en sådan framställning. Denna tidsfrist
bestäms lämpligen av rätten i samband med att den prövar huruvida ett av åklagaren beslutat tvångsmedel ska bestå. Är åtgärden reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, och begär den person som ålagts tvångsmedlet inte omedelbart, dvs. i samband med att tvångsåtgärden meddelas, rättens prövning av åtgärden, får det ankomma på åklagaren att göra särskild framställning till rätten om bestämmande av sådan tid. För att den ansökande staten ska få tillräcklig tid med att sammanställa en utlämningsframställning bör åklagaren åläggas att göra sådan framställning inom viss tid; lämpligen inom den tid som anges i 24 kap. 12 § rättegångsbalken för häktningsframställning, varpå rätten bör åläggas att meddela beslut i frågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den då åklagarens framställning inkom. Rättens beslut om bestämmande av tid för inkommande av utlämningsframställning behöver i dessa fall inte föregås av någon förhandling. De nu föreslagna tidsfristerna innebär att rätten kommer att bestämma tid inom vilken utlämningsframställning ska göras, vid ungefär samma tidpunkt, oavsett föreliggande tvångsmedel.
Enligt nuvarande reglering ankommer det på chefen för Justitiedepartementet att bestämma tid för inkommande av utlämningsframställning. Tiden får härvid inte sättas längre än 40 dagar från den dag personen anhölls eller reseförbud eller anmälningsskyldighet meddelades. Mot bakgrund av förbättrade kommunikationsmedel sedan UtlämningsL:s tillkomst, skulle kunna tänkas att denna tid förkortades. Enligt inhämtade uppgifter behöver emellertid inte sällan den andra staten få hela 40 dagar på sig för att inkomma med utlämningsframställningen. Mot den bakgrunden föreslår utredningen ingen förkortning av tiden.
Eftersom den eftersökte är ålagd tvångsmedel, bör emellertid en så kort tidsfrist som möjligt sättas. Det får ankomma på åklagaren att vid behov, innan framställning om prövning av åtgärden eller bestämmande av tid för utlämningsframställningens inkommande görs, antingen genom direktkontakt med de behöriga myndigheterna i den andra staten eller via Justitiedepartementet, inhämta information om inom vilken tid den andra staten kan förväntas kunna inkomma med en utlämningsframställning.
När rätten bestämt inom vilken tid utlämningsframställningen ska inkomma, bör det ankomma på åklagaren att genast underrätta Justitiedepartementet om denna tidsfrist och om de tvångsmedel som föreligger. Det bör sedan ankomma på Justitiedepartementet att lämna vidare denna information till den andra staten.
Som föreslagits i avsnit t 12.3.2 , ska en utlämningsframställning även framgent ges in till Justitiedepartementet. När utlämningsframställningen kommit in bör Justitiedepartementet, i enlighet med nuvarande ordning, genast underrätta åklagaren. På samma sätt bör åklagaren underrättas om någon utlämningsframställning inte inkommer inom den utsatta tiden.
Som vidare föreslagit s i avsnitt 12.3.2, ska chefen för Justitiedepartementet få avslå en utlämningsframställning, innan denna överlämnats till Åklagarmyndigheten för utredning, om den till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning. Vidare ska regeringen, som föreslagits i avsnit t 12.2.2 , i det inledande skedet av utlämningsärendet, i stället för att avge en processförklaring, kunna avslå en utlämningsframställning, om den gör bedömningen att framställningen inte bör beviljas av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott.
Avslås utlämningsframställningen i samband med att den inkommer till Justitiedepartementet på någon av dessa grunder, eller inkommer inte utlämningsframställning inom den utsatta tiden, bör det ankomma på åklagaren att omedelbart häva anhållningsbeslutet eller beslutet om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning.
Om den som är anhållen i annat fall inte friges, bör det, i enlighet med nuvarande ordning, ankomma på åklagaren att göra häktningsframställning till rätten. Den nuvarande regleringen innebär att sådan framställning ska göras senast på åttonde dagen efter den då Riksåklagaren fick del av utlämningsframställningen. Åttadagarsfristen infördes genom en lagändring 1975 (prop. 1975:35); någon föreskrift som reglerade inom vilken tid en framställning om häktning skulle göras fanns dessförinnan inte. Vid tiden för lagändringen var den frist som enligt 24 kap. 12 § rättegångsbalken gäller för häktningsframställning i allmänhet beträffande anhållen fem dagar. Denna frist ansågs dock, med hänsyn till de komplikationer av olika slag som kan uppstå vid handläggningen av utlämningsärenden, vara för kort, varför fristen bestämdes till åtta dagar (prop. 1975:35 s. 66). Anledningen till att åttadagarsfristen skulle beräknas, inte från det att utlämningsframställningen inkommer till Justitiedepartementet utan först från det att denna inkommer till Riksåklagaren, var främst att inkomna handlingar kan behöva översättas till svenska
innan de överlämnas till åklagaren för vidare handläggning (prop. 1975:35 s. 34 och 66).
Som framgår av avsnitt 12.3.2 f öreslår utredningen, att det även framgent ska ankomma på Justitiedepartementet att göra en första granskning av om utlämningsframställningen är komplett och att vid behov översätta, eller begära att den ansökande staten ska översätta, relevanta handlingar. Tidsfristen för åklagarens ingivande av häktningsframställning bör därför även framgent räknas från den dag då Åklagarmyndigheten fick del av utlämningsframställningen.
Som anfördes i de refererade förarbetsuttalandena bör den yttersta tidsfristen för häktningsframställning, mot bakgrund av det utländska material som åklagaren måste sätta sig in i, inte sättas för kort. Sedan åttadagarsfristen infördes har emellertid rättegångsbalkens frist för häktningsframställning i allmänhet beträffande anhållen kortats från fem till tre dagar. Enligt inhämtade uppgifter förekommer det heller aldrig i praktiken att åklagaren tvingas utnyttja hela åttadagarsfristen. Mot denna bakgrund bör den nu aktuella åttadagarsfristen enligt utredningens mening kunna kortas till fem dagar. Utredningen föreslår därför att häktningsframställning ska göras utan dröjsmål och senast på femte dagen efter den, då Åklagarmyndigheten fick del av utlämningsframställningen.
I UtlämningsL finns inte angiven någon särskild frist inom vilken rätten, efter att åklagaren begärt den provisoriskt anhållne häktad, ska hålla häktningsförhandling. Frågan berörs varken i UtlämningsL:s förarbeten (prop. 1957:156) eller i de förarbeten som låg till grund för införandet av åklagarens åttadagarsfrist för att begära den provisoriskt anhållne häktad (prop. 1975:35). Enligt 24 kap. 13 § första stycket rättegångsbalken ska rätten, om en häktningsframställning gjorts, utan dröjsmål hålla förhandling i häktningsfrågan. Enligt bestämmelsens andra stycket får häktningsförhandlingen aldrig hållas senare än fyra dygn efter det att den misstänkte greps eller anhållningsbeslutet verkställdes. Den i andra stycket angivna absoluta fristen för hållande av häktningsförhandling är emellertid omöjlig att uppfylla för rätten, när häktningsframställningen föregåtts av ett provisoriskt anhållande. Troligen innebär nuvarande ordning att det skyndsamhetskrav som domstolen i den angivna situationen har att förhålla sig till, är det som anges i 24 kap. 13 § första stycket rättegångsbalken, dvs. att förhandling ska hållas ”utan dröjsmål”.
Utredningens uppfattning är att en bestämmelse om längsta tidsfrist för häktningsförhandling i den nu aktuella situationen bör in-
föras i lagen. Utgångspunkten för fristberäkningen bör lämpligen vara dagen då åklagarens häktningsframställning inkom till rätten. För att ge rätten visst rådrum, föreslår utredningen att det bör föreskrivas att rätten ska hålla förhandling i häktningsfrågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den, då åklagarens häktningsframställning inkom. För rättens prövning gäller vad som angetts i avsnitt 12.6.2 ; en utlämningsframställning föreligger ju nu.
Enligt nuvarande reglering får talan inte föras mot rättens beslut om fastställande av en provisorisk tvångsåtgärd. Av rättssäkerhetsskäl anser utredningen emellertid att överklagande av sådana rättens beslut framgent bör få ske enligt de regler som gäller för överklagande av häktning.
Som framgått, kan den eftersökte, i avvaktan på en utlämningsframställning, tvingas vara frihetsberövad (eller underkastad reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning), under en relativt lång period (40 dagar med tillkommande tid för översättning och eventuella andra kompletteringar av utlämningsframställningen). Denne bör därför under denna tid, i enlighet med nuvarande ordning, ha rätt att med jämna mellanrum, inom tre veckor från det att beslut senast meddelades, få frågan om tvångsmedel omprövad.
Det bör, i enlighet med nuvarande ordning, vara möjligt att besluta om beslag i samband med provisoriska (personella) tvångsmedel. Beslag i samband med dessa tvångsmedel sker normalt på svensk åklagares eget initiativ, när föremål (exempelvis bevismedel eller stulet gods) påträffas i samband med att den eftersökte grips. Eftersom någon uttrycklig begäran om beslag inte finns från den andra staten i dessa fall blir det inte fråga om att tillämpa bestämmelserna i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, och frågan om beslag måste då inte, i annat fall än när den som drabbats av åtgärden begär det, underställas tingsrätten. Vidare bör, i syfte att söka efter föremål som får tas i beslag, införas en möjlighet att när en eftersökt provisoriskt frihetsberövas företa husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Förordnande om sådan tvångsåtgärd bör meddelas av åklagaren. Om det är fara i dröjsmål bör emellertid en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen få göra husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning, även utan ett sådant förordnande.
Som nämnts inledningsvis blir det oftast fråga om att tillämpa provisoriska tvångsmedel, då en internationellt efterlyst person påträffas i Sverige, samtidigt som det förekommer att en misstänkt person i stället begärs provisoriskt anhållen genom en begäran som
skickas direkt till Sverige. Några bestämmelser om på vilket sätt och till vem en sådan direkt begäran om provisoriskt anhållande ska ges in finns inte i UtlämningsL. Vanligtvis ges en sådan begäran in till Justitiedepartementet, på samma sätt som en framställning om utlämning. Det kan emellertid förekomma att begäran inges direkt till Åklagarmyndigheten. I de fall då begäran framställs, är det viktigt att denna så snart som möjligt läggs framför behörig åklagare så att denne snabbt kan agera. Föreskrifter i lagen om till vem och på vilket sätt en begäran ska inges skulle kunna riskera en onödig omgång, innan behörig åklagaren ges möjlighet att ta ställning till om den person som begäran avser ska anhållas. Utredningen anser därför att det inte bör införas några sådana föreskrifter. Det får i stället, i enlighet med nuvarande ordning, ankomma på den åklagare som beslutar om tvångsmedlet att kontrollera, att begäran utfärdats av behörig myndighet i den andra staten. Inte heller finns i nuvarande reglering några bestämmelser om vilka uppgifter eller vilken dokumentation en direkt begäran eller en efterlysning ska innehålla. Som minimikrav bör i detta avseende givetvis ställas att det finns uppgifter om gärningsmannens identitet och nationalitet, den brottsliga gärningen, med angivande av tid och plats för denna, gärningens beskaffenhet i övrigt och dess rättsliga rubricering samt häktningsbeslut eller dom (jfr de uppgifter som en utlämningsframställning föreslås inne hålla, avsnitt 12.3.2). Utredningen anse r emellertid att det är mindre lämpligt att i lagen ange vilka uppgifter som på detta stadium måste finnas för att åklagaren ska kunna pröva om tvångsmedel ska användas. Det bör i stället, i enlighet med nuvarande ordning, ankomma på åklagaren att pröva om tillräckliga uppgifter och dokumentation finns, för den provisoriska tvångsmedelsanvändning, för vars beslut åklagaren ansvarar.
12.7. Beslutsprocessen
12.7.1. Nuvarande ordning
Om Högsta domstolen ska avge yttrande i ett utlämningsärende (dvs. i de fall då regeringen inte omedelbart har avslagit utlämningsframställningen och den eftersökte inte heller har samtyckt till utlämningen), gäller för handläggningen av ärendet i Högsta domstolen, med visst undantag för tvångsmedel, allmänna regler om handläggningen av brottmål. Om det ”finnes erforderligt, ska
Högsta domstolen hålla förhandling i ärendet (18 § andra stycket UtlämningsL). Förhandling får inte vägras ”med mindre tidigare förhandling måste anses tillfyllest eller saken finnes uppenbar”. Av förarbetena framgår att förhandling bör anordnas ”vid behov”, att förhandlingen lämpligen torde kunna ske i form av förhör med den eftersökte och att sådant förhör bör hållas så snart det begärs av denne, av Riksåklagaren eller det annars ”finnes erforderligt” samt att utredning genom vittnen eller på annat sätt i förekommande fall kan förebringas på parternas eller domstolens initiativ (prop. 1957:156 s. 87). Enligt Högsta domstolen begär de personer som är föremål för utlämningsframställning i stor utsträckning muntlig förhandling (se domstolens skrivelse till justitieministern, Ju 2000/6730/BIRS).
Ersättning åt vittne eller annan som hörts i ärendet ska stanna på staten, om det inte finns särskilda skäl för att den ska återbetalas av den eftersökte (18 § andra stycket sista meningen UtlämningsL).
Sedan Högsta domstolen meddelat beslut ska ärendet avgöras av regeringen. Har Högsta domstolen i sitt beslut kommit fram till att hinder mot utlämning föreligger, binder detta regeringen att inte utlämna (20 § första stycket UtlämningsL).
Ett beslut om tvångsmedel kan meddelas även efter det att beslut om att bevilja utlämning har fattats (16 § fjärde stycket UtlämningsL).
12.7.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Vid rättens handläggning tillämpas i
huvudsak reglerna om domstols handläggning i brottmål om inget annat anges. Handläggningen ska ske skyndsamt.
Vid avgörande av saken ska tingsrätten bestå av tre lagfarna domare. Avgörs ärendet utan förhandling eller avslås utlämningsframställningen på grund av att den till form eller innehåll är bristfällig, ska tingsrätten dock vara domför med en lagfaren domare. Även vid annan handläggning än avgörande i sak ska tingsrätten vara domför med en domare.
Tingsrätten ska hålla en förhandling, om inte utlämningsframställningen avslås på grund av att den till form eller innehåll är bristfällig, det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas, den eftersökte begär att ärendet avgörs på handlingarna eller denne har samtyckt till utlämning. Är den eftersökte underkastad tvångsmedel, ska förhandling hållas inom de frister som anges för
respektive tvångsmedel i 45 kap. 14 § rättegångsbalken. Vid tillämpningen av bestämmelsen i rättegångsbalken ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling och dagen då åklagarens framställning om utlämning inkom till rätten, jämställas med dag för åtals väckande.
Till förhandlingen ska åklagaren och den eftersökte kallas. Om den eftersökte är frihetsberövad ska denne inställas.
Kostnaderna för vittne eller annan som hörts i utlämningsärendet ska stanna på staten, om det inte finns särskilda skäl för att de ska återbetalas av den eftersökte.
Tingsrätten ska meddela beslut i frågan om utlämning inom den tid som anges i 30 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling och beslut i frågan om utlämning jämställas med dom.
Ett beslut om att utlämna den eftersökte ska vara förenat med de villkor för utlämningen som rätten funnit tillämpliga.
När rätten meddelar beslut om att den eftersökte ska utlämnas, ska även prövas om ett meddelat beslut om tvångsmedel ska gälla till dess beslutet om utlämning har verkställts. Beslut om tvångsmedel ska få meddelas även efter att utlämning har beviljats.
Regeringen ska kunna avge processförklaring om att utlämningsframställningen inte bör beviljas av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott, fram till dess att beslut om utlämning har verkställts. Förklaringen ska avges till rätten genom åklagaren. Har beslut att utlämna meddelats, men inte vunnit laga kraft, ska åklagaren begära att högre rätt upphäver beslutet.
Rättens beslut att avslå utlämningsframställningen på grund av att regeringen avgett processförklaring ska inte få överklagas. Inte heller ska rättens beslut om utlämning få överklagas, om den eftersökte har samtyckt till utlämning.
Vid överklagande av tingsrättens beslut i fråga om utlämning ska krävas prövningstillstånd i hovrätten.
Utredningens bedömning: Det krävs inte några särskilda regler
i lagen om beslutsmotivering eller om möjlighet till omprövning av ett tidigare meddelat utlämningsbeslut.
Bestämmelser om att den ansökande staten ska underrättas om att den som utlämnas har medgett att avstå från specialitetsprincipens skydd tas lämpligen in i en förordning.
Rättens prövning
Som framgått sker enligt nuvarande ordning en prövning i domstol av utlämningsärenden endast i Högsta domstolen (det bortses här från den prövning av tvångsmedelsanvändning som redan i dag görs vid tingsrätterna), som avger yttrande till regeringen som sedan beslutar i frågan huruvida utlämning ska beviljas. Prövningen i Högsta domstolen sker enbart i de fall då den eftersökte inte har samtyckt till utlämningen. Utredningens förslag till ny förfarandemodell innebär emellertid alltså, att prövningen framgent ska göras vid allmän domstol, som även har att fatta beslut i utlämningsfrågan. Tingsrätt ska härvid vara första instans,
Prövningen av överlämnandeärenden enligt EAOL sker redan vid tingsrätt som första instans. Förfarandereglerna enligt EAOL kan antas vara väl inarbetade hos åklagare och domstolar och synes i allt väsentligt ha fungerat väl (jfr regeringens uttalande vid den NAOL:s införande, prop. 2010/11:158 s. 96). Det är mot den bakgrunden näraliggande att utgå från EAOL:s bestämmelser gällande beslutsprocessen. Dessa bestämmelser har även legat till grund för utformningen av förfarandereglerna enligt NAOL (se prop. 2010/11:158 s. 96).
När EAOL infördes ansågs att de allmänna förfarandereglerna i brottmål skulle vara tillämpliga. Detta innebär inte att överlämnandeärendet är ett brottmål och att exempelvis huvudförhandling ska hållas, utan endast att förfarandereglerna, i tillämpliga delar, är desamma som vid handläggningen av brottmål (jfr 19 § andra stycket lagen [1946:804] om införande av nya rättegångsbalken och uttalanden i prop. 2010/11:158 s. 96). På samma sätt som gäller enligt de båda arresteringsorderlagarna föreslår utredningen, då domstolen ska pröva ett utlämningsärende, att de allmänna reglerna för handläggningen av brottmål ska gälla, om annat inte anges.
En sådan allmän hänvisning skulle innebära att rätten är domför med en domare (1 kap. 3 § rättegångsbalken), vilket även är vad som gäller enligt de båda arresteringsorderlagarna. Denna ordning är enligt utredningens mening fullt acceptabel inom ramen för dessa överlämnandesamarbeten. Ett ärende om utlämning kan emellertid,
med hänsyn till den vida krets av stater som föreligger, innefatta rättsliga frågor av en mera komplicerad natur än ett ärende om överlämnande. Domstolens sammansättning bör anpassas därefter. Anknytningen till brottmål gör att ett alternativ är att föreskriva att sammansättningen bör vara en lagfaren domare och nämnd, liksom vid huvudförhandling i brottmål, med möjlighet att, med stöd av 1 kap. 3 b § tredje stycket rättegångsbalken, utöka antalet lagfarna domare eller nämndemän med en. Enligt utredningens mening leder ett sådant alternativ dock inte till den eftersträvade rättsliga förstärkningen. Istället bör det föreskrivas att tingsrätten, vid avgörande av ärendet i sak, som huvudregel ska bestå av tre lagfarna domare. En sådan ordning saknar förvisso motsvarighet i andra straffprocessuella sammanhang, men enligt utredningens mening bör den alltså vara regel i ett reformerat utlämningsförfarande. Om ärendet kan avgöras på handlingarna, exempelvis i fall då den eftersökte samtyckt till utlämningen eller inte önskar förhandling, liksom vid annan handläggning än avgörande i sak, bör tingsrätten dock vara domför med en lagfaren domare.
Som anförts i avsnittet om utredningen (avsnitt 12.4.2 ) finns bakom UtlämningsL inte något internationellt dokument som kräver skyndsamhet. Det finns trots det, enligt utredningens mening, mot bakgrund av vilken typ av ärende det är fråga om och med hänsyn till att den eftersökte ofta är frihetsberövad i avvaktan på beslut, skäl att i utlämningslagen införa ett krav på att rättens handläggning ska ske skyndsamt.
Av rättssäkerhetsskäl bör tingsrätten som huvudregel hålla förhandling. Skriftlig handläggning bör dock vara möjlig, i de fall då utlämningsframställningen avslås på grund av att den till form eller innehåll är bristfällig, det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas eller den eftersökte själv begär att ärendet avgörs på handlingarna eller har samtyckt till utlämning. De båda arresteringsorderlagarna innehåller härvid en i huvudsak motsvarande reglering. Som fall då det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas, kan tänkas dels den situationen att det enkelt kan konstateras att den eftersökte inte var straffmyndig då den gärning för vilken utlämning begärs ska ha begåtts, dels den att regeringen avgett en processförklaring om att utlämningsframställningen inte bör beviljas av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott.
Vad beträffar ersättning åt vittne eller annan som hörs i utlämningsärendet finns enligt utredningens mening inte skäl att göra
någon ändring i nuvarande ordning. Kostnaderna för personer som hörts i utlämningsärendet ska således stanna på staten, om det inte finns särskilda skäl för att de ska återbetalas av den eftersökte.
Rättegångbalkens regler om huvudförhandling får inte någon betydelse för förfarandet i utlämningsärenden, eftersom utlämningsärenden föreslås prövas vid förhandling. Bestämmelserna i 45 kap. 14 § rättegångsbalken om inom vilken tid huvudförhandling ska hållas kommer således inte med automatik att gälla för förhandling i utlämningsärenden. I de fall då den eftersökte är frihetsberövad eller ålagts reseförbud eller anmälningsskyldighet, bör i lagen därför intas en frist inom vilken rätten ska hålla förhandling. Det är enligt utredningens mening mest ändamålsenligt, att de frister som gäller för hållande av huvudförhandling i brottmål där den tilltalade är underkastad sådana tvångsmedel, gäller även för hållande av förhandling i utlämningsärenden. Utredningen förordar därför att i lagen anges att rätten, om den eftersökte är underkastad tvångsmedel, ska hålla förhandling i utlämningsfrågan inom de frister som anges för respektive tvångsmedel i 45 kap. 14 § rättegångsbalken. I förtydligande syfte bör härvid anges, att vid tillämpningen av bestämmelsen i rättegångsbalken ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling, och dagen då åklagarens framställning om utlämning inkom till rätten jämställas med dag för åtals väckande. Detta innebär att rätten, om den eftersökte är anhållen eller häktad, som huvudregel ska påbörja förhandling i utlämningsfrågan senast inom två veckor från den dag då åklagarens framställning inkom till rätten. I de fall då den eftersökte är ålagd reseförbud eller anmälningsskyldighet ska förhandling som huvudregel påbörjas senast inom en månad från denna dag.
Tingsrätten bör vidare åläggas att meddela beslut i frågan om utlämning inom de tider som anges i 30 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken för meddelande av dom. Detta innebär att, om förhandling hållits, och den eftersökte är häktad, beslut som huvudregel ska meddelas inom en vecka och i annat fall inom två veckor efter förhandlingens avslutande. I förtydligande syfte bör även här anges, att vid tillämpningen av bestämmelsen i rättegångsbalken ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling, och även att beslut i utlämningsfrågan ska jämställas med dom.
Det allmänna skyndsamhetskravet för handläggningen innebär att, i de fall den eftersökte inte är underkastad tvångsmedel, förhandling ska hållas så snart det är möjligt och även att, i de fall då
förhandling inte hållits, tingsrätten ska fatta beslut i utlämningsfrågan så snart det är möjligt.
Åklagaren och den eftersökte bör på sedvanligt sätt kallas till förhandlingen. Om den eftersökte är frihetsberövad bör föreskrivas att denne ska inställas.
Rättens prövning går i huvudsak ut på att, med åklagarens utredning som underlag, avgöra om det finns förutsättningar att bevilja utlämning. Rätten har därvid, förutom att pröva om de grundläggande förutsättningarna för utlämning är uppfyllda och huruvida något hinder mot utlämning föreligger, att avgöra vilka särskilda villkor för utlämning, som ska uppställas, och huruvida den ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för att de villkor som uppställs kommer att följas.
Som redovisats i avsnitt 12.4.2 har utredningen, när det gäller inhämtandet av garantier, även övervägt den ordningen att sådant inhämtande i stället skulle ankomma på den verkställande myndigheten, efter att rätten i utlämningsbeslutet angett vilka villkor för utlämningen som ska uppställas, men stannat för den lösningen att garantierna bör finnas med redan i rättens beslutsunderlag.
I ärendet inför tingsrätten kommer åklagaren, inom ramen för tillämpningen också av objektivitetsprincipen (se avsnitt 12.4 ), att tillvarata den ansökande statens lagligt grundade intressen. Som framgått i avsnit t 12.4.2 kommer den eftersökte i princip alltid att företrädas av offentlig försvarare. Det blir därmed, i likhet med det kontradiktoriska förfarandet i brottmålsprocessen, fråga om ett tydligt tvåpartsförfarande inför domstolen, vid vilket åklagaren, i egenskap av den utredande myndigheten, ställs mot den eftersökte och dennes försvarare. Med en sådan ordning är det naturligt att det inte annat än undantagsvis ankommer på rätten att ex officio föra in frågor om de grundläggande utlämningsvillkoren och om de övriga omständigheter som måste föreligga för att bevilja utlämning. Det ankommer i stället, liksom i brottmål som i huvudsak bör kunna vara normerande för handläggningen av utlämningsärenden, på respektive part att åberopa och föra in processmaterial i ärendet, på grundval av vilket rätten sedan har att fatta sitt beslut.
Vad gäller frågan om förutsättningarna för omprövning av ett tidigare meddelat beslut i ett utlämningsärende, har saken prövats av Högsta domstolen i NJA 1982 s. 830 (se närmare avsnitt 4.2). Av rättsfallet följer att omprövning kan ske, om nya omständigheter av viss tyngd föreligger (jfr resning i brottmål). Denna möjlighet till omprövning bör finnas också framgent, men enligt utred-
ningen behöver nuvarande praxis i detta hänseende inte särskilt lagfästas.
Innehållet i rättens beslut
Ett beslut om att inte bevilja utlämning måste enligt flera av våra utlämningsavtal motiveras (se exempelvis 1957 års utlämningskonvention artikel 18.2 och utlämningsavtalet med Kanada [SÖ 2001:42] artikel 14.1). Det framstår som självklart att såväl ett beslut att inte utlämna som ett beslut att utlämna ska motiveras; det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav. Såväl den ansökande staten som den eftersökte har ett berättigat intresse av att känna till skälen för beslutet. Av rättegångsbalken följer dock redan att rättens beslut i utlämningsfrågan, oavsett om det rör sig om ett bifall eller ett avslag, ska motiveras (jfr 30 kap. 5 och 10 §§ i tillämpliga delar). Enligt utredningens bedömning krävs därmed inte någon ytterligare reglering i denna fråga (jfr prop. 2010/11:158 s. 97).
Det är av stor vikt att den ansökande staten uppmärksammas på vilka förutsättningar som gäller för utlämningen. I ett beslut att utlämna bör därför anges vilka särskilda villkor som gäller för att utlämningen ska beviljas. Det finns enligt utredningen skäl att i lagen föra in en särskild erinran om att i utlämningsbeslutet ska anges de villkor som gäller för utlämningen.
När det gäller villkor om specialitetsprincipen är två lösningar tänkbara, i fråga om den eftersöktes medgivande till att efterge det skydd som principen ställer upp. Den ena alternativet är att rätten i sitt beslut att utlämna anger att den eftersökte får lagföras eller straffas i den ansökande staten även för annan gärning, än den som omfattas av utlämningen och som begåtts före denna. Den andra möjligheten är att rätten i beslutet i stället anger, att som villkor för utlämningen gäller, att den eftersökte får straffas för sådan gärning, endast om den eftersökte har lämnat sitt medgivande till det i Sverige inför utlämningen, och att den ansökande staten, senast i samband med att utlämningen verkställs, informeras om att den eftersökte har lämnat sådant medgivande, varvid hinder mot ytterligare lagföring eller straffverkställighet således inte föreligger. Mot bakgrund av att den eftersökte föreslås ha möjlighet att återta ett lämnat medgivande ända fram till dess att utlämningen har verkställts, förespråkar utredningen den senare lösningen. Det är också denna lösning som valts i EAOL (prop. 2003/04:7 s. 129 f., jfr Lagrådets yttrande s. 351).
Bestämmelser om att den ansökande staten ska underrättas om att den som utlämnas har medgett att avstå från specialitetsprincipens skydd tas lämpligen in i en förordning (jfr prop. 2003/04 :07 s. 130 och 10 § fjärde stycket förordning [2003:1179] om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder).
Som framgått ovan (avsnitt 12.6.2) ska rätten, samtidigt med själva utlämningsbeslutet fatta beslut om överlämnande av beslagtagen egendom.
Om rätten beslutar att utlämna den eftersökte, bör det, i förekommande fall, åligga rätten att även pröva om tidigare meddelade tvångsmedelsbeslut ska gälla till dess utlämningen har verkställts. Har något beslut om tvångsmedel inte tidigare meddelats, kan det finnas behov av att i samband med att utlämningsbeslutet meddelas, eller i tiden därefter, förordna om tvångsmedel. Det bör därför finnas en sådan möjlighet i lagen. Angående förutsättningarna för tvångsme delsanvändningen, se avsnitt 12.6.2 .
Om rätten beslutar att utlämna den eftersökte, bör det även ankomma på rätten att besluta bl.a. inom vilken tid den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas. Utredningens överväganden i denna fråga, och i övriga frågor med anknytning till verkställigheten av utlä mningsbeslutet, finns i avsnitt 12.9.2.
Regeringens processförklaring
Som tidigare angetts föreslår utredningen, att regeringen även i en ny ordning, ska tillåtas få avslå en utlämningsframställning av skäl som är att hänföra till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken (däri inkluderat att fråga är om politiskt eller militärt brott). Det ska ske genom möjligheten att avge en processförklaring av det innehållet. En avgiven processförklaring utgör ett absolut utlämningshinder, och innebär således, på samma sätt som exempelvis det faktum att den eftersökte inte var straffmyndig att rätten ska avslå utlämningsframställningen.
Mot bakgrund av att utrikes- och säkerhetspolitiskt känsliga lägen snabbt kan uppstå och förändras, bör regeringens möjlighet att på detta sätt processuellt gripa in så långt möjligt vara obegränsad och finnas fram till dess att utlämningsbeslutet har verkställts.
Som angetts i avsnitt 12.4.2 ska åklaga ren, om det under utredningens gång framkommer omständigheter som innebär att det kan antas vara fråga om politiskt eller militärt brott, eller om denne an-
ser att det av något annat skäl som är att hänföra till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken, kan finnas skäl för regeringen att avge en processförklaring om att utlämningsframställningen inte bör bifallas, utan dröjsmål informera Justitiedepartementet om detta. Åklagarens anmälan i detta avseende bör emellertid inte vara en förutsättning för regeringens processförklaring – dvs. regeringen bör inte endast ha möjlighet att avge förklaring i de ärenden som åklagaren anmält – utan ska endast ses som en hjälp till Regeringskansliet i dess uppgift att skilja ut ärenden som bör granskas närmare. Regeringen bör således inte, för att processuellt ingripa, vara beroende av en annan myndighets bedömning av ärendets politiska aspekter. Som framgått (se bl.a. avsnitt 11.4.4) ligger det yttersta ansvaret för rikets utrikes- och säkerhetspolitik hos regeringen, och ett beslut om utlämning bör anses vara ett alltför viktigt beslut för att regeringens möjligheter att påverka ska vara begränsade. Även i de fall då åklagaren inte själv gjort bedömningen att skäl till processförklaring från regeringens sida finns, kan således finnas skäl för åklagaren och Regeringskansliet att utbyta information.
Att Regeringskansliet således kan få del av åklagarens utredning ska ses som en möjlighet för regeringen att på ett fullgott beslutsunderlag besluta om processförklaring ska avges. Hur Regeringskansliet ska organisera en granskning av utlämningsutredningarna, i syfte att skilja ut de få fall där skäl för regeringens processuella ingripande kan föreligga är en fråga för dess interna arbetsordning och beredningsrutiner. Att Utrikesdepartementet därvid har en huvuduppgift är självklart.
I förekommande fall bör regeringens processförklaring avges till rätten genom åklagaren. Har ett bifallande beslut om utlämning meddelats, men ännu inte vunnit laga kraft, ankommer det därvid på åklagaren att överklaga beslutet, för att, mot bakgrund av att ett absolut utlämningshinder nu föreligger, få till stånd en ändring av beslutet. Åklagarens skyldighet i detta avseende bör framgå av lagtexten.
Se avsnitt 12.9.2 om motsvarande situat ion när beslutet om utlämning har vunnit laga kraft.
Överklagande
Enligt EAOL är tingsrättens beslut om överlämnande överklagbart, utom i det fall att den eftersökte samtyckt till överlämnandet, eller att beslutet innebär att överlämnande för verkställighet av en frihetsberövande påföljd inte har beviljats på den grunden att verkställigheten i stället ska ske i Sverige.
Bakom överklagandeförbudet i samtyckesfallen ligger bl.a. den korta tidsfrist för beslut som gäller enligt det bakomliggande rambeslutet. Med ett överklagandeförbud uppnås nämligen att beslutet om överlämnande vinner laga kraft omedelbart. Mot bakgrund av att utlämningslagens reglering inte styrs av några internationellt överenskomna tidsfrister för beslut (jfr dock det förenklade förfarandet enligt det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention, avsnitt 15.2), kan övervägas att undvika motsvarande reglering i utlämningslagen. Det finns emellertid skäl att även inom utlämningslagens reglering så långt möjligt utan att göra avkall på rättssäkerheten, påskynda förfarandet. I de fall då den eftersökte samtyckt till utlämningen, ligger det i allmänhet i dennes eget intresse att utlämningsbeslutet verkställs så snart som möjligt, bl.a. mot den bakgrunden det inte är säkert att den eftersökte efter utlämningen till fullo får tillgodoräkna sig ett frihetsberövande i Sverige som föregått utlämningen, om denne senare i den ansökande staten döms till en frihetsberövande påföljd. Utredningen föreslår därför att beslutet om utlämning inte ska få överklagas, om den eftersökte samtyckt till utlämningen.
Inte heller bör ett beslut om utlämning få överklagas, om det innebär att utlämningsframställningen avslagits på grund av att regeringen avgett förklaring att utlämningsframställningen inte bör beviljas av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott.
Som tidigare anförts bör inte heller regeringens beslut att själv, på dessa grunder, innan åklagaren begärt rättens prövning, avslå utlämningsframställningen, eller chefens för Justitiedepartementet beslut om avslag på grund av att utlämningsframställningen till form eller innehåll är bristfällig, kunna överklagas (se av snitt 12.2.2 resp. 12.3.2 ).
Enligt EAOL gällde, i fråga om tingsrättens överklagbara beslut om överlämnande, ursprungligen att dessa fick överklagas till hovrätten utan prövningstillstånd och vidare till Högsta domstolen med sedvanligt krav på prövningstillstånd. I samband med införandet av NAOL infördes emellertid krav på prövningstillstånd också för
hovrättens prövning av en fråga om överlämnande, såväl enligt den nya NAOL, som EAOL. Skälet härtill var främst att den tidigare ordningen, visat sig medföra problem i fråga om att hålla de tidsfrister som rambeslutet föreskriver (prop. 2010/11:158 s. 99 f.).
Som nyss angetts, styrs inte utlämningslagens reglering av några internationellt överenskomna tidsfrister för beslut. Mot bakgrund av att tingsrätterna genom utredningens förslag tillförs en helt ny ärendeform och med hänsyn till dels de komplexa rättsliga frågor som ett utlämningsärende kan inrymma, dels den ingripande betydelse ett utlämningsärende kan få för den enskilde, kan det göras gällande, att beslut om utlämning borde kunna överklagas till hovrätten utan krav på prövningstillstånd. Hovrätten bör emellertid i första hand ses som ett överprövande organ och tyngdpunkten i rättskipningen bör således ligga i första instans; en uppfattning som vunnit ökat stöd i senare rättsutveckling (jfr betänkandet Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol, SOU 2010:44 s. 282 ff., och däri gjorda hänvisningar). Ett krav på prövningstillstånd innebär inte heller att möjligheten att överklaga helt tas bort. Hovrättens prövning av om prövningstillstånd ska ges innebär, att det noga övervägs hur tingsrätten har handlagt ärendet och om det finns något som ger anledning att betvivla riktigheten av det slut som tingsrätten kommit till (jfr 49 kap. 14 § rättegångsbalken och prop. 2010/11:158 s. 100). Om hovrätten beslutar att inte meddela prövningstillstånd, kan det beslutet vidare överklagas till Högsta domstolen. Utredningen anser mot bakgrund av det anförda, att vägande skäl talar för att prövningstillstånd bör krävas för överklagande till hovrätt också av tingsrätts beslut om utlämning. Som framgått ovan föreslår utredningen också, i den enskildes intresse, en huvudregel om förstärkt sammansättning i tingsrätten med tre lagfarna ledamöter i utlämningsärenden, vilket också bör vägas in vid bedömning av kravet på prövningstillstånd vid överklagande till hovrätt.
I sammanhanget bör vidare framhållas, att förslaget om prövningstillstånd i hovrätten avser överklagande av ett beslut i utlämningsfrågan eller annat beslut där ärendet avgörs, och att det således inte omfattar överklagande av beslut om tvångsmedel eller restriktioner.
12.8. Beslut vid konkurrerande framställningar
12.8.1. Nuvarande ordning
Om två eller flera stater begär utlämning av samma person, ska frågan om till vilken av staterna utlämning bör ske avgöras med hänsyn till beskaffenheten av brottet eller brotten, tiden och platsen därför, framställningarnas tidsföljd, den eftersöktes nationalitet och hemvist samt övriga omständigheter (13 § första stycket UtlämningsL). När framställningarna avser olika brott, kan föreskrivas att den som utlämnas till en stat ska från den staten vidareutlämnas till annan stat på de villkor som prövats erforderliga (13 § andra stycket UtlämningsL).
Enligt de båda arresteringsordrarna gäller att, i de fall det samtidigt med ett överlämnandeärende pågår ett ärende om utlämning beträffande samma person, prövningen av frågan om överlämnande ska skjutas upp till dess beslut har meddelats i utlämningsärendet (5 kap. 5 § EAOL resp. 4 kap. 7 § NAOL).
12.8.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Om det föreligger konkurrerande utläm-
ningsframställningar eller med en eller flera utlämningsframställningar konkurrerande nordiska eller europeiska arresteringsordrar, ska ärendena på åklagarens begäran prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som har behörighet att handlägga det först inkomna ärendet. Om det efter ett icke lagakraftvunnet beslut om utlämning eller överlämnande inkommer en ny utlämningsframställning eller arresteringsorder, får på yrkande av åklagaren hovrätten eller, såvida ärendet överklagats dit, Högsta domstolen besluta, att ärendena ska prövas vid tingsrätten i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av de konkurrerande utlämningsframställningarna eller arresteringsordrarna som ska beviljas ska ske med särskilt beaktande av gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då respektive utlämningsframställning gjordes eller arresteringsorder utfärdades samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd.
I de fall det pågår ett ärende om utlämning för brott enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella
tribunalerna för brott mot humanitär rätt eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska prövningen av frågan om utlämning enligt utlämningslagen skjutas upp till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
Utredningens bedömning: Möjlighet bör inte finnas att, vid
konkurrerande utlämningsframställningar avseende olika brott, förordna att den eftersökte, efter att ha utlämnats till viss stat, ska vidareutlämnas till viss annan stat.
Inkommer en ny utlämningsframställning från samma stat efter att rättens beslut om utlämning till denna stat vunnit laga kraft, ska denna behandlas som en framställning om tillstånd till utvidgad utlämning och således inte innebära något hinder mot att verkställa det lagakraftvunna utlämningsbeslutet. Någon särskild reglering behövs inte av denna fråga.
I EAOL (5 kap. 4 och 5 §§) anges, att om två eller flera medlemsstater har utfärdat arresteringsordrar beträffande en och samma person ankommer det på den tingsrätt som är behörig att pröva den först inkomna arresteringsordern att avgöra om en tillkommande order ska ha företräde framför den förra eller inte. Har rätten redan prövat den första arresteringsordern och beslutat att överlämnande ska ske, får hovrätten eller Högsta domstolen, på yrkande av åklagaren, förordna att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang. En förutsättning är dock att det första beslutet om överlämnande inte har vunnit laga kraft. Prövningen av vilken av flera arresteringsordrar som ska beviljas görs med hänsyn till gärningarnas beskaffenhet, platsen för deras förövande och tidpunkterna för när framställningarna utfärdades samt om de avser lagföring eller verkställighet av ett frihetsstraff. Om den som eftersöks för överlämnande på grund av en arresteringsorder även är begärd utlämnad till en annan stat eller till en tribunal, Specialdomstolen för Sierra Leone eller överlämnad eller utlämnad till Internationella brottmålsdomstolen, ska frågan om överlämnande på grund av en arresteringsorder förklaras vilande till dess att det andra ärendet är avslutat. Vid lagens tillkomst ansågs inte lämpligt att i den situationen låta domstol avgöra vilken av framställningarna som skulle bifallas, eftersom den domstol som prövade arresteringsordern i sådant fall skulle binda regeringen i sitt ställningstagande (prop. 2003/04:7 s. 131).
Motsvarande reglering har valts i NAOL (4 kap. 6 och 7 §§). När NAOL tillkom, infördes även en reglering som samordnar konkurrensfrågorna mellan de båda arresteringsorderlagarna (prop. 2010/11:158 s. 102). För det fall det föreligger en konkurrenssituation mellan en eller flera nordiska arresteringsordrar och en eller flera europeiska arresteringsordrar ankommer det således på den tingsrätt som är behörig att pröva den första inkomna arresteringsordern att efter framställan av åklagaren pröva vilken av dessa som ska ha företräde.
När utredningen nu föreslår att allmän domstol, och inte regeringen, ska fatta beslut i utlämningsärenden finns inte längre något hinder för att i utlämningslagen införa en reglering som är samordnad med den i de båda arresteringsordrarna. Då det finns konkurrerande utlämningsframställningar och arresteringsordrar, framstår det som mest ändamålsenligt, att prövningen av vilken av dessa som ska ha företräde kan göras i ett sammanhang. Mot detta synsätt skulle kunna anföras, att prövningen av en utlämningsframställning kan tänkas bli mer omfattande och ta längre tid i anspråk än en begäran om överlämnande, och att en samtidig prövning av de olika ärendetyperna därför med stor sannolikhet skulle komma att leda till att fristerna som gäller för överlämnandeärenden därför inte skulle kunna hållas. Problemet är emellertid detsamma i nuvarande ordning, enligt vilken frågan om överlämnande ska förklaras vilande till dess regeringen har fattat beslut i utlämningsärendet. En samtidig prövning i tingsrätt av konkurrerande utlämningsframställningar och arresteringsordrar kan, till gagn för samtliga inblandade stater och den eftersökte, tänkas leda till ett snabbare förfarande än det nuvarande. Utredningen föreslår därför, att för det fall det föreligger konkurrerande utlämningsframställningar eller med en eller flera utlämningsframställningar konkurrerande nordiska eller europeiska arresteringsordrar, bör det ankomma på den tingsrätt som är behörig att pröva det först inkomna ärendet att efter framställan från åklagaren pröva, vilken av utlämningsframställningarna eller arresteringsordrarna som ska ha företräde. Detta bör, i enlighet med regleringen i de båda arresteringsorderlagarna, gälla oavsett om samtycke till någon av framställningarna har lämnats. Samma regler som i arresteringsorderlagarna bör gälla för de fall den först inkomna utlämningsframställningen eller arresteringsordern redan skulle ha prövats av tingsrätten. Den föreslagna regleringen bör även täcka in den situationen att en ny utlämningsframställning inkommer från en stat som tidigare ansökt om utlämning. Har
rättens beslut om utlämning till denna stat inte vunnit laga kraft bör således de båda utlämningsframställningarna från samma stat kunna prövas i ett sammanhang. Har beslutet om utlämning däremot vunnit laga kraft, bör den nya utlämningsframställningen inte innebära något hinder mot att verkställa det lagakraftvunna utlämningsbeslutet. Den sist inkomna utlämningsframställningen får i den situationen behandlas som en begäran om tillstånd till utvidgad utlämning (se avsnitt 14.1.2).
Regleringen gällande hanteringen av konkurrerande framställningar bör vidare omfatta även sådana ärenden om utlämning till tribunaler eller internationella domstolar (utlämning till Internationella brottmålsdomstolen för brott mot dess rättskipning och utlämning till Specialdomstolen för Sierra Leone) som framgent föreslås prövas av allmän domstol enligt utlämningslagens bestämmelser (se avsnitt 18.1.3).
För att underlätta en samtidig prövning av konkurrerande utlämningsframställningar och arresteringsordrar bör regleringen av vilka omständigheter som ska beaktas vid avgörandet av till vilken stat utlämning eller överlämnande ska beviljas, så långt möjligt vara enhetlig. Det bör således inte komma i fråga att ange vissa omständigheter som särskilt ska beaktas då det gäller utlämning enligt utlämningslagen, och som skiljer sig från de omständigheter som ska beaktas då det gäller överlämnande enligt arresteringsorderlagarna. Vad avser våra utlämningsavtal (häri inkluderat 1957 års utlämningskonvention), föreskriver de, att den anmodade staten vid konkurrerande utlämningsframställningar ska besluta till vilken stat utlämning ska ske med beaktande av samtliga omständigheter men att särskilt vissa sådana ska beaktas; huvudsakligen samma som anges i de båda arresteringsorderlagarna, med tillägg för den eftersöktes nationalitet/medborgarskap och i något fall med tillägg även för dennes hemvist och möjligheten att vid senare tillfälle utlämna till någon av staterna (se närmare avsnitt 4.2). Den uppräkning av omständigheter som finns i arresteringsorderlagarna är endast exemplifierande och även andra omständigheter kan, inom ramen för dessa lagar, inverka på bedömningen (se prop. 2003/04:7 s. 195). Att införa samma reglering i utlämningslagen som i arresteringsorderlagarna, vad gäller de omständigheter som ska beaktas vid rättens avgörande, kommer mot den bakgrunden enligt utredningens bedömning inte i konflikt med våra internationella utlämningsåtaganden. Med en sådan reglering kommer inte heller en samtidig prövning av utlämningsärenden och överlämnandeärenden i konflikt med de bakom
arresteringsordrarna liggande internationella dokumenten (rambeslutet resp. konventionen). Utredningen föreslår därför, att prövningen av vilken av de konkurrerande utlämningsframställningarna eller arresteringsordrarna som ska beviljas, ska ske med särskilt beaktande av gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då respektive utlämningsframställning gjordes eller arresteringsorder utfärdades samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Utlämning eller överlämnande för ett allvarligare brott torde därvid i allmänhet ha företräde framför ett mindre allvarligt brott och vid konkurrens mellan utlämning eller överlämnande för lagföring och utlämning eller överlämnande för straffverkställighet bör i allmänhet utlämning eller överlämnande för lagföring ha företräde, eftersom ett längre uppskov med lagföring kan leda till att det uppstår svårigheter att genomföra rättegången (jfr prop. 2003/04:7 s. 195 och 2010/11:158 s. 142). Den föreslagna uppräkningen ska dock endast ses som exemplifierande och även andra omständigheter kan tillåtas inverka på bedömningen.
För att uppnå kongruens bör motsvarande reglering som nu föreslagits för utlämningslagens del införas i EAOL (5 kap. 4 §) resp. NAOL (4 kap. 6 §).
Utredningens uppdrag omfattar uttryckligen inte att se över förfarandet och beslutsordningen enligt lagstiftningen om de särskilda tribunalerna eller Internationella brottmålsdomstolen, förutom vad avser utlämningsärenden som avser brott mot den denna domstols rättskipning, då UtlämningsL är tillämplig (genom hänvisning i 21 § lagen [2002:329] om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen). Beslut om utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt kommer således, liksom ett beslut om överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, även framgent att fattas av regeringen, om det inte är fråga om brott mot den senare instansens rättskipning, då alltså utlämningslagen ska tillämpas på vanligt sätt. Då konkurrens föreligger mellan en utlämningsframställning enligt utlämningslagen och en framställning från någon av tribunalerna eller en begäran om överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen föreslås därför motsvarande reglering som i de båda arresteringsorderlagarna. I dessa fall ska frågan om utlämning enligt utlämningslagen alltså förklaras vilande till dess beslut har fattats i det konkurrerande ärendet.
Nuvarande reglering innebär, som nämnts, att när konkurrerande framställningar avser olika brott, kan föreskrivas att den som utlämnas till en stat ska från den staten vidareutlämnas till annan stat. Regleringen i denna del bygger inte på internationell överenskommelse. Skyldighet att förordna om vidareutlämning i denna situation följer således inte av något av våra utlämningsavtal. Regleringen enligt de båda arresteringsordrarna är sådan, att ett beslut om att bevilja överlämnande eller utlämning av den eftersökte till en annan stat, tribunal eller domstol innebär att arresteringsordern ska avslås. Enligt utredningens mening kan det framstå som rättsosäkert, att i samband med att utlämning beviljas till en stat, samtidigt besluta om att i ett senare skede bevilja vidareutlämning från den staten till annan. Den praktiska nyttan av en sådan möjlighet kan också ifrågasättas, speciellt mot bakgrund av att möjligheten inte har ansetts behövas inom ramen för det europeiska och nordiska överlämnandesamarbetet. Möjligheterna att överblicka de rättsliga konsekvenserna av ett beslut om vidareutlämning kan vara begränsade. Av framför allt rättssäkerhetsskäl föreslår utredningen därför, att möjligheten att förordna om vidareutlämning till annan stat tas bort, och att en med de båda arresteringsorderlagarna enhetlig reglering i dessa fall således införs. Utlämning ska alltså inte få beviljas, om det vid en prövning av konkurrerande framställningar har beslutats att den eftersökte ska utlämnas respektive överlämnas till en annan stat eller tribunal eller domstol (se vidare avsnitt 10.4.15, i vilket denna omständighet föreslås utgöra ett hinder mot utlämning).
12.9. Allmänt om verkställigheten, m.m.
12.9.1. Nuvarande ordning
Bifaller regeringen utlämningsframställningen ska viss tid utsättas, inom vilken den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas (20 § andra stycket UtlämningsL). Tiden får inte utan synnerliga skäl vara längre än en månad från det att den ansökande staten har fått del av beslutet.
Någon uttrycklig möjlighet att inhibera ett redan fattat beslut om utlämning innehåller UtlämningsL inte. Regeringen har emellertid med stöd av den i lagen angivna möjligheten att uppställa de villkor för utlämningen som den finner erforderliga (12 § tredje stycket) inhiberat ett beslut att utlämna, då den eftersökte anmält
Sverige till Europadomstolen och därvid gjort gällande att regeringens beslut att utlämna honom stred mot Europakonventionen, och Europadomstolen, begärt att Sverige inhiberade beslutet (se närmare avsnitt 3.15 och 5.3).
Beslut om utlämning verkställs av polismyndigheten (20 § tredje stycket UtlämningsL).
Även enligt 1957 års utlämningskonvention gäller, att om utlämningsframställningen bifalls ska den ansökande parten underrättas om plats och tid för överlämnande av den eftersökte. Har den ansökande staten inte hämtat den eftersökte femton dagar efter den utsatta dagen för överlämnande, får den eftersökte friges; under alla förhållanden ska den eftersökte friges, om denne inte hämtats sedan det gått trettio dagar från den utsatta dagen. Om emellertid antingen den anmodade eller den ansökande staten, av något förhållande som denna stat inte råder över, hindrats från att verkställa överlämningen, ska den andra staten underrättas om detta, och de båda parterna komma överens om en ny tidpunkt för överlämnandet.
Vid tillträdet till konventionen förbehöll sig Sverige att, för det fall den eftersökte inte avhämtades av den ansökande staten på den utsatta tiden, omedelbart häva eventuell tidigare beslutad frihetsberövande åtgärd.
Vad avser verkställigheten av en beviljad utlämning innebär de bilaterala utlämningsavtalen med Australien och Kanada, att den anmodade och ansökande staten gemensamt bestämmer var den eftersökte ska avhämtas och att den anmodade staten bestämmer inom vilken tid, angiven som ”skälig”, detta ska ske. Avtalet med USA innehåller inte någon verkställighetsbestämmelse; sådant som inte regleras i avtalet ska emellertid regleras av gällande lagar och föreskrifter i den anmodade staten.3
12.9.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: När beslut fattas om att den eftersökte
ska utlämnas ska rätten även bestämma inom vilken tid den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas. Tiden för
3 Avtalet med Storbritannien och Nordirland, som idag kan anses ha spelat ut sin roll, föreskriver att den eftersökte ska avhämtas på den ”gränsort” eller ”ombordstigningshamn” på den anmodade partens territorium, som den ansökande staten bestämmer, inom viss skälig tid, som den anmodade staten bestämmer.
avhämtande får, som huvudregel, inte sättas längre än en månad från det att den ansökande staten har fått del av beslutet. Finns särskilda skäl får längre tid för avhämtande dock sättas.
Innan utlämningsbeslutet har vunnit laga kraft kan den som ska utlämnas avge en nöjdförklaring.
Verkställigheten får skjutas upp, om det efter rättens beslut inträffar omständigheter, vilka ligger utanför de berörda staternas kontroll, och som hindrar att den eftersökte avhämtas, eller om det därefter tillkommit starka humanitära skäl eller det annars finns synnerliga skäl för ett uppskjutande. Beslut om att skjuta upp utlämningen fattas av rätten på framställning från åklagaren. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, prövar den domstol som meddelat utlämningsbeslutet frågan.
Sedan rättens beslut i utlämningsärendet vunnit laga kraft eller om den som ska utlämnas har nöjdförklarat sig, ska ärendet av åklagaren överlämnas till Justitiedepartementet. Justitiedepartementet ska underrätta den ansökande staten om rättens beslut.
Den som ska utlämnas och är underkastad tvångsmedel kan begära att en förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan ska äga rum i tingsrätten inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats.
Ett utlämningsbeslut verkställs av polismyndigheten. Om den som ska utlämnas är på fri fot, får denne omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten under högst fyrtioåtta timmar, om det bedöms nödvändigt för att utlämningen ska kunna genomföras.
Om Europadomstolen i anledning av ett där anhängiggjort mål riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om utlämning ska avbrytas, ska inhibition meddelas, såvida inte synnerliga skäl talar mot detta. Om något annat internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, begär att verkställigheten ska avbrytas, får inhibition meddelas, såvida det är lämpligt med hänsyn till de tvångsmedel som föreligger, den förväntade tiden för prövning av klagomålet och andra omständigheter. Beslut om inhibition meddelas av rätten på talan av åklagaren. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, prövar den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet frågan.
Om verkställighet av beslutet inte sker i tid, den ansökande staten återkallar utlämningsframställningen, regeringen avger processförklaring eller ett internationellt organ, som har behörighet
att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet i det enskilda ärendet strider mot ett svenskt konventionsåtagande, och den som ska utlämnas är underkastad tvångsmedel, ska åklagaren omedelbart häva tvångsmedelsbeslutet. Åklagaren ska då även göra en framställning hos domstolen om att beslutet ska upphävas.
Utredningens bedömning: Någon bestämmelse om det nödvän-
diga samrådet och samordningen mellan Justitiedepartementet och polismyndigheten när det gäller verkställigheten av utlämningsbeslutet behöver inte tas in i lagen.
Sveriges förbehåll till 1957 års utlämningskonvention med avseende på möjligheten, att omedelbart häva en eventuell tidigare beslutad frihetsberövande åtgärd, för det fall den ansökande staten inte avhämtar den eftersökte inom den tid som bestämts, bör bibehållas.
Tidsfrist för verkställighet
Utredningens förslag innebär, som framgått, att Regeringskansliet (Justitiedepartementet) kvarstår som kontaktpunkt för utlämningsframställningarna. Ansvaret för verkställigheten av utlämningsbesluten vilar därför ytterst på Regeringskansliet. Som tidigare nämnts bör dock Regeringskansliet så långt möjligt framgent avlastas i sin medverkan i utlämningsärenden. Det bör därför ankomma på rätten att, då utlämning beviljas, redan i utlämningsbeslutet ange inom vilken tid beslutet ska verkställas. Utlämningsbeslut verkställs av hävd i praktiken genom att den eftersökte avhämtas i den anmodade staten av den ansökande staten. Det kan antas att denna ordning kommer att bestå framgent, utan att detta behöver uttryckligen anges i lagen. Undantagsvis kan förstås andra arrangemang på verkställighetsplanet visa sig mera praktiska och resursbesparande. Det får ankomma på polismyndigheten, att i samråd med den andra staten, vidta de praktiska verkställighetsåtgärder som kan vara påkallade.
Eftersom utlämningslagens verkställighetsförfarande måste anpassas, så att det kan användas i förhållande till alla de stater till vilka utlämning kan bli aktuell, passar det mindre väl att, som i de båda arresteringsorderlagarna, i lagen slå fast den tidsfrist för verkställigheten som ska gälla. För att åstadkomma en önskvärd anpassning bör i stället, liksom för närvarande, endast anges att rätten ska
besluta inom vilken yttersta tid den som ska utlämnas ska avhämtas. Med en ordning där domstolen, som själv inte håller i kontakterna med den ansökande staten, beslutar om verkställighetsfrist, och där möjligheter till överklagande finns, bör fristen, med beaktande av att den ansökande staten utan dröjsmål underrättas om beslutet sedan det vunnit laga kraft, liksom för närvarande räknas från det att den ansökande staten fick del av beslutet.
Enligt nuvarande ordning får tiden för verkställighet inte utan synnerliga skäl överstiga en månad från det att den ansökande staten har fått del av beslutet. Det kan göras gällande att fristen i dag, med hänsyn till de förbättrade kommunikations- och transportmöjligheterna, de senaste 50 åren, skulle kunna sättas kortare, exempelvis till två eller tre veckor. Den tidsfrist som föreslås är emellertid den längsta frist som kan sättas för avhämtande. Regeln ska gå att tillämpa i förhållande till alla de stater i fråga om vilka det kan bli aktuellt att pröva en utlämningsframställning. Utredningen föreslår därför att nuvarande tidsfrist om en månad behålls. Det ankommer på åklagaren att inom ramen för sin utredning, via Justitiedepartementet, ta kontakt med den ansökande staten, och inhämta information om inom vilken tid denna har möjlighet att avhämta den eftersökte, om utlämning skulle komma att beviljas. Även i denna fråga får åklagaren således förse rätten med fullgott beslutsunderlag.
Kan redan i samband med att utlämningsbeslutet fattas, konstateras att det kan bli problem att genomföra verkställigheten inom månadsfristen, bör det finnas möjlighet att sätta längre tidsfrist för avhämtande. Finns särskilda skäl bör således redan från början längre frist för avhämtande kunna sättas. ”Särskilda skäl” kan exempelvis föreligga om den som ska utlämnas måste genomgå viss sjukhusvård i Sverige före utlämningen, eller om det finns störningar i kommunikationerna som kan antas komma att bestå under den tid som normalt ska gälla för avhämtandet.
Det bör vidare finnas möjlighet att från början sätta längre tid för verkställighet i de fall då det finns svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet, se utredningens överväganden i denna fråga, avsnitt 12.10.3 .
Om det efter rättens beslut inträffar omständigheter som ligger utanför Sveriges och den ansökande statens kontroll som hindrar att den som ska utlämnas avhämtas, exempelvis omfattande strejker eller andra svåra störningar i kommunikationerna, bör möjlighet finnas att besluta om uppskjutande av verkställigheten. Vidare bör möjlighet finnas att skjuta upp verkställigheten, om det efter beslutet
tillkommit starka humanitära skäl, exempelvis genom att den eftersökte blivit svårt sjuk. Förutom de nämnda situationerna kan ytterligare situationer tänkas, då verkställigheten kan behöva uppskjutas. En allmän möjlighet att, om det finns synnerliga skäl härför, uppskjuta verkställigheten bör därför införas.
Enligt de båda arresteringsorderlagarna ankommer det på åklagaren att besluta om att skjuta upp verkställigheten av ett överlämnandebeslut i vissa angivna situationer (6 kap. 2 § EAOL resp. 5 kap. 1 § NAOL). Av rättssäkerhetsskäl bör emellertid, enligt utredningens mening, den ordningen inte väljas när det gäller utlämningsärenden. Beslut om att skjuta upp avhämtandet bör i stället fattas av rätten på framställning från åklagaren. Finns möjligheten till överklagande kvar, bör denna möjlighet därvid utnyttjas och frågan om uppskjutande prövas av nästa instans. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, bör det ankomma på den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet att pröva frågan. Det ankommer även i denna situation på åklagaren att, om nödvändigt genom Justitiedepartementet, ha kontakt och samråda med den ansökande staten i saken.
Nöjdförklaring
På samma sätt som enligt de båda arresteringsorderlagarna bör den som ska utlämnas kunna påskynda verkställigheten genom att avge en nöjdförklaring. Utredningen föreslår därför att en hänvisning till relevanta bestämmelser i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. tas in i lagen (jfr 6 kap. 4 § EAOL och prop. 2003/04:7 s. 136 samt 5 kap. 3 § NAOL).
Omprövning av tvångsmedelsbeslut
Om rätten tvingas bestämma längre tid för avhämtande än vad som följer av huvudregeln, eller om verkställigheten efter att utlämningsbeslutet meddelats tvingats skjutas upp, eller om utlämningsbeslutet inhiberas (se nedan) kan det, i avvaktan på verkställigheten, bli fråga om en längre tvångsmedelsanvändning mot den som ska utlämnas. I dessa situationer bör den som ska utlämnas med jämna mellanrum ha rätt att få frågan om tvångsmedel omprövad. Utredningen föreslår därför, i likhet med vad som f.n. gäller, att den som ska utlämnas ska ha rätt att få frågan om tvångsmedel omprövad av tings-
rätten inom tre veckor från det senaste tvångsmedelsbeslutet. Det innebär att i en del fall kommer verkställighet inte ha hunnit ske innan treveckorsfristen löpt ut, utan en omprövning av tvångsmedelsfrågan kan, på begäran av den enskilde, således behöva göras efter tre veckor.
Genomförande av verkställigheten
I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör, som framgått, det praktiska genomförandet av verkställigheten av utlämningsbeslutet handhas av polismyndigheten. Hur själva verkställigheten ska gå till blir i det framtida förfarandet, i likhet med det nuvarande, en gemensam fråga för Justitiedepartementet och i första hand polismyndigheten; i flertalet fall torde det i praktiken vara polismyndigheten som kommer överens med sina utländska motsvarigheter om närmare tid och plats för avhämtandet. Några bestämmelser om det närmare samrådet och samordningen mellan dessa myndigheter, när det gäller verkställigheten behöver dock inte tas in i lagen.
Är den som ska utlämnas på fri fot, bör denne, i enlighet med nuvarande ordning, få omhändertas och tas i förvar av polisen under som längst 48 timmar, om det bedöms nödvändigt för att utlämningen ska kunna verkställas.
Återkallelse av utlämningsframställningen
UtlämningsL innehåller inga bestämmelser om vad som ska gälla då en utlämningsframställning återkallas.
Arresteringsorderlagarna föreskriver i denna situation när det gäller överlämnande, dels att den eftersökte omedelbart ska försättas på fri fot (6 kap. 6 § EAOL resp. 5 kap. 5 § NAOL), dels att den domstol (eller åklagare) som har meddelat ett lagakraftvunnet beslut om överlämnande ska upphäva beslutet (6 kap. 7 § 2 EAOL resp. 5 kap. 6 § 2 NAOL). Motsvarande regler bör införas i utlämningslagen. När den ansökande staten återkallar en utlämningsframställning, ska åklagaren således omedelbart häva ett tidigare meddelat tvångsmedelsbeslut och beslutet om utlämning upphävas. Beslut om upphävande bör fattas av den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet om utlämning, på framställning från åklagaren.
Utebliven verkställighet
UtlämningsL innehåller inte heller några bestämmelser om vad som ska gälla, då den ansökande staten inte avhämtar den som ska utlämnas inom den utsatta tidsfristen.
Sker inte avhämtande inom den ursprungliga tidsfrist som rätten bestämt, bör på samma sätt som då en utlämningsframställning återkallats åklagaren omedelbart häva ett tidigare meddelat tvångsmedelsbeslut. Även i det fall att rätten efter sitt ursprungliga beslut beslutat att den eftersökte ska avhämtas vid viss senare tidpunkt och den eftersökte inte avhämtas vid denna, bör ett meddelat tvångsmedelsbeslut upphävas. Eftersom viss bestämd tidpunkt härvid bestämts (och inte viss tidsfrist) bör emellertid den ansökande staten i denna situation ges visst rådrum, att anmäla eventuella hinder angående verkställigheten, så att åklagaren härvid kan göra framställning till rätten om bestämmande av ny tidpunkt för verkställigheten, innan tvångsmedelsbeslutet upphävs.
Avhämtas inte den som ska utlämnas inom den bestämda fristen eller vid den bestämda tidpunkten, bör vidare, på samma sätt som när det gäller återkallelse av utlämningsframställningen, beslutet om utlämning inom viss tid upphävas. Beslutet bör dock givetvis inte upphävas om orsaken till att verkställigheten inte äger rum är att den som ska utlämnas håller sig undan verkställighet. De båda arresteringsorderlagarna innehåller härvid motsvarande reglering (6 kap. 7 § 1 EAOL resp. 4 kap. 6 § 1 NAOL).
Mot bakgrund av den i denna del föreslagna regleringen, bör Sveriges gjorda förbehåll till 1957 års utlämningskonvention bibehållas, avseende möjligheten att omedelbart häva en eventuell tidigare beslutad frihetsberövande åtgärd, för det fall den ansökande staten inte avhämtar den eftersökte inom den tid som bestämts.
Regeringens processförklaring
Utrednin gen har i avsnitt 12.7.2 föreslagit att regeringen, mot bakgrund av att utrikes- och säkerhetspolitiskt känsliga lägen snabbt kan uppstå och förändras, ska ha en möjlighet att avge en processförklaring, ända fram till dess att utlämningsbeslutet har verkställts. Avges processförklaring i ett sent skede av utlämningsärendet, dvs. efter laga kraft i väntan på verkställighet, bör utlämningsbeslutet upphävas och eventuella tvångsmedel mot den som beslutet gäller
omedelbart upphöra. I lagen bör därför föreskrivas, att det i denna situation ankommer på åklagaren att dels omedelbart häva eventuella tvångsmedelsbeslut, dels hos den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet om utlämning, göra en framställning om upphävande av beslutet.
Begäran om inhibition och slutligt avgörande från internationellt organ
Som närmare redogjorts för i avsnitt 5.2 samt 6.2 och 6.3 kan ett beslut att utlämna utgöra brott mot flera av de konventioner på området för mänskliga rättigheter som Sverige tillträtt: bl.a. Europakonventionen, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (KMPR) och konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyrkonventionen). Den till Europakonventionen kopplade Europadomstolen har bl.a. till uppgift att pröva klagomål från enskilda. Sverige har avgett förklaring (i enlighet med artikel 46 i Europakonventionen) att låta underkasta sig Europadomstolens jurisdiktion. Domstolens avgöranden är därför folkrättsligt bindande för Sverige. Även en begäran från domstolen om att en konventionsstat ska inhibera beslut, i ett ärende som är föremål för Europadomstolens prövning, anses numera vara folkrättsligt bindande.
För att övervaka staternas efterlevnad av rättigheterna har till varje central FN-konvention på området för mänskliga rättigheter kopplats en övervakningskommitté. I flera fall har kommittéerna mandat att pröva klagomål från enskilda. Detta gäller bl.a. den kommitté som övervakar KMPR, MR-kommittén, och den som övervakar tortyrkonventionen, Tortyrkommittén. Dessa kommittéer har en kvasijudiciell funktion och deras avgörande har inte samma folkrättsligt bindande verkan som ett domstolsavgörande.
Någon specifik bestämmelse om möjlighet att förordna om inhibition av ett fattat utlämningsbeslut, finns, som nämnts, inte i UtlämningsL. Eftersom Sverige är folkrättsligt förpliktad att följa en begäran om inhibition från Europadomstolen bör en bestämmelse om möjlighet att inhibera i denna situation införas i lagen. Det bör vidare finnas möjlighet att inhibera i den situationen att begäran om inhibition inkommer från någon av de nämnda övervakningskommittérna som har behörighet att pröva klagomål från enskilda. Som nämnts är Sverige visserligen inte folkrättsligt för-
pliktat att följa en sådan begäran, men utredningens uppfattning är att en sådan trots detta i många fall bör efterföljas, vilket i praktiken också oftast sker, eftersom det är av vikt för möjlighet till en effektiv och meningsfull prövning (jfr regeringens uttalanden vid införandet av en motsvarande bestämmelse i utlänningslagen [2005:716], prop. 1996/97:25 s. 296). När det gäller begäran från en övervakningskommitté bör emellertid större utrymme finnas att avstå från att meddela inhibition.
Avsikten med en inhibitionsbestämmelse är således, att säkerställa att verkställigheten av utlämningsbeslutet stoppas, till dess att det internationella organet har hunnit ta ställning till ärendet. För att detta ska uppnås, bör det när det gäller begäran om inhibition från Europadomstolen finnas en presumtion för att inhibition ska meddelas om en sådan begäran inkommer. Visst utrymme att frångå presumtionen bör dock finnas, mot bakgrund av de starka intressen som kan ligga bakom en utlämning. Som nämnts bör det, främst mot bakgrund av att en sådan begäran inte är folkrättsligt bindande, finnas större utrymme att låta verkställigheten fortgå när begäran om inhibition kommer från någon av de nämnda övervakningskommittérna. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen utformas så, att om Europadomstolen i anledning av ett där anhängiggjort mål riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om utlämning ska avbrytas, ska inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta (jfr 12 kap. 12 § utlänningslagen [2005:716]). Detta undantag från inhibition är således avsett att tolkas ytterst restriktivt. När det gäller begäran om inhibition från annat internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, bör emellertid någon presumtion för inhibition inte finnas utan i stället gälla att inhibition får meddelas, såvida det är lämpligt med hänsyn till de tvångsmedel som föreligger, den förväntade tiden för prövning av klagomålet och andra omständigheter.
En begäran om inhibition från ett internationellt organ torde i normalfallet avse ett lagakraftvunnet beslut om utlämning, då en prövning i konventionsorganen förutsätter att alla inhemska rättsmedel uttömts. I den situationen kan det anses naturligast att prövningen av inhibitionsfrågan sker inom Regeringskansliet, som i det närmaste får anses som ansvarig för verkställigheten. Som tidigare anförts bör Regeringskansliet emellertid så långt möjligt avlastas arbetsuppgifter förenade med utlämningsärenden. Av rättssäkerhetsskäl framstår det också som lämpligare att prövningen av frågan sker i domstol. Utredningen föreslår därför, att ett beslut om inhi-
bition ska meddelas av rätten på talan av åklagaren. Om utlämningsbeslutet har vunnit laga kraft, vilket som nämnts normalt torde vara fallet, bör den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet pröva frågan.
Handläggningstiderna i Europadomstolen och FN:s övervakningskommittéer är inte sällan alltför långa. I det ärende om utlämning till Rwanda som ingående redogjorts för i bl.a. avsnitt 5.3, anmäldes Sverige till Europadomstolen av den för utlämning aktuelle rwandiske medborgaren i juli 2009. Målet är f.n. (per den 30 september 2011) ännu inte avgjort av Europadomstolen. Det senaste beskedet från Europadomstolen är att domstolen kunde förväntas pröva anmälan i september 2011. Någon upplysning har emellertid inte lämnats om vad detta innebär beträffande tidpunkten för domstolens slutliga ställningstagande.4 Klaganden var frihetsberövad som anhållen eller häktad i ärendet från den 16 juli 2008 och fortsatt efter regeringens utlämningsbeslut i avvaktan på verkställighet. Frihetsberövandet har, sedan inhibition meddelades den 20 juli 2009, vid ett antal tillfällen på klagandens begäran (med stöd av 15 § sjätte stycket UtlämningsL) prövats av tingsrätt och, efter överklagande av tingsrättens beslut, av Högsta domstolen. Vid samtliga tillfällen fram till den 27 juli 2011, då frågan senast prövades av Högsta domstolen, kom domstolarna fram till att skälen för den frihetsberövande åtgärden alltjämt fick anses uppväga det intrång eller men i övrigt som häktningen innebar. I beslut den 27 juli 2011 (mål nr Ö 3060-11) upphävde emellertid Högsta domstolen, under hänvisning till proportionalitetsprincipen, häktningsbeslutet. Högsta domstolen anförde i sitt beslut bl.a., att bristande resurser eller ineffektivitet i fråga om en åtgärd av betydelse för frågan om fortsatt häktning inte bör gå ut över den enskilde, och att bestämmande för hur lång tid klaganden i ärendet skulle behöva vara häktad i avvaktan på Europadomstolens avgörande i stället borde vara vad som är en godtagbar tid för ett sådant avgörande, under förutsättning av en rimligt effektiv handläggning och under antagande av att domstolen hade haft rimliga resurser för att hantera inkomna ärenden. Ärendet hos Europadomstolen hade, anförde Högsta domstolen, pågått i mer än två år utan att avgöras, trots att det behandlats med förtur och trots att klaganden var häktad i avvaktan på avgörandet och varit frihetsberövad i mer än tre år. En sådan
4 Europadomstolens besked har lämnats efter förfrågan från Högsta domstolen, i samband med att Högsta domstolen haft att pröva frågan om fortsatt häktning av klaganden, se Högsta domstolens beslut den 27 juli 2011 i mål nr Ö 3060-11.
handläggning hos Europadomstolen kunde inte, menade Högsta domstolen, anses rimligt effektiv. Att det var klaganden själv som genom sin anmälan till Europadomstolen föranlett att häktningstiden blivit så lång kunde enligt Högsta domstolen inte tillmätas betydelse vid prövningen av om en fortsatt häktning kunde anses befogad, eftersom han endast tagit i anspråk en honom tillkommande rättighet. Högsta domstolens slutsats blev därför att det inte var godtagbart att klaganden skulle vara fortsatt häktad. Några andra meningsfulla tvångsmedel än häktning ansåg Högsta domstolen, i likhet med Riksåklagaren, inte finnas i det aktuella fallet.
Det är givetvis otillfredsställande att någon ska tvingas vara häktad i avvaktan på vidare besked i utlämningsfrågan under så lång tid som i Rwanda-fallet. Det skulle mot den bakgrunden kunna övervägas att antingen underlåta att meddela inhibition, trots att begäran om upphörande av verkställigheten inkommit från ett internationellt organ, eller att ändra på förutsättningarna för tvångsmedelsanvändningen i dessa fall. Det första alternativet innebär alltså att verkställigheten av en utlämning skulle fortgå, och därmed att Sverige också bortsåg från konventionsåtagandet. Det andra alternativet, som innebär att den eftersökte försattes på fri fot i avvaktan på vidare besked, skulle innebära en klar risk för att personer som är misstänkta för synnerligen allvarliga brott lämnade landet och helt undgick utlämning och lagföring. Detta alternativ är enligt utredningens mening i normalfallet klart sämre än ett konventionskonformt fortsatt frihetsberövande i avvaktan på verkställighet. Nuvarande tvångsmedelsreglering bör därför bestå.
Vid den prövning av frihetsberövande i avvaktan på verkställighet som den eftersökte kan begära också i inhibitionsfallen bör, vid långvariga frihetsberövanden på grund av alltför långsam handläggning i det internationella organet, en korrekt tillämpning av proportionalitetsprincipen till slut, såsom sedermera skedde i Rwandafallet, givetvis mynna ut i att principen överträtts och den eftersökte därför bör försättas på fri fot eller i vart fall få en mindre ingripande åtgärd såsom reseförbud eller anmälningsskyldighet; vad som föranledde Högsta domstolen att avfärda reseförbud eller anmälningsskyldighet som alternativ (”andra meningsfulla tvångsmedel” ansågs saknas), när häktningen hävdes i Rwandafallet, får antas vara klagandens svaga anknytning till Sverige och den lätthet med vilken denne inom Norden och EU skulle kunna undandra sig såväl ett ålagt reseförbud som en anmälningsskyldighet. En svag anknytning till Sverige är förvisso en omständighet som ju många
gånger föreligger i utlämningsärenden, vilket förstås begränsar användbarheten av de alternativa tvångsmedlen. Var den gräns går, då det föreligger ett oproportionerligt långvarigt frihetsberövande, kan givetvis inte anges i förväg utan får avgöras från fall till fall. Rwandafallet, där alltså frihetsberövandet varat över tre år för ett brott som enligt svensk lag förskyller lägst fyra års fängelse, kan därvid tjäna som vägledning.
Utredningen föreslår således inte några särskilda bestämmelser om tvångsmedel, då inhibition meddelats. Om inte något annat förordnas i samband med att inhibitionsbeslut meddelas, gäller således tidigare tvångsmedelsbeslut även fortsättningsvis, samtidigt som den eftersökte med jämna mellanrum har rätt att begära förhandling för omprövning av tvångsmedelsfrågan i tingsrätten. I sammanhanget bör även påpekas, att prövningen i det internationella organet sker på den eftersöktes begäran och att det således ytterst är denne som också får väga en pågående tvångsåtgärd i avvaktan på verkställighet mot en uppgiven risk för att efter en utlämning få sina mänskliga rättigheter kränkta, exempelvis genom tortyr, dödsstraff eller förvägrad rätt till en rättvis rättegång, och med beaktande av att denna risk också redan prövats i det svenska förfarandet. Dock får denna omständighet, som framgått, inte vägas in vid den proportionalitetsbedömning som en domstol har att göra vid prövning av frihetsberövandets längd.
Om Europadomstolen eller någon av de tidigare nämnda övervakningskommittéerna i ett slutligt avgörande bifaller klagandens talan och finner att ett svenskt utlämningsbeslut är rättsstridigt, bör detta för svenskt vidkommande innebära, att det föreligger ett varaktigt verkställighetshinder. Det svenska utlämningsbeslutet bör därvid upphävas och eventuella tvångsmedel mot den som beslutet gäller omedelbart också upphöra. För dessa fall bör därför i lagen föreskrivas, att det ankommer på åklagaren att dels omedelbart häva eventuella tvångsmedelsbeslut, dels hos den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet om utlämning, göra en framställning om upphävande av beslutet. Möjligheten finns givetvis också för svensk åklagare att i sådant fall överväga att inleda en svensk förundersökning i syfte att i stället lagföra personen här, om svensk jurisdiktion föreligger. Därvid kan förstås tvångsmedelsanvändning aktualiseras inom ramen för en sådan förundersökning.
12.10. Tillfälliga hinder mot utlämning vid svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet
12.10.1. Inledning
I direktiven nämns tillfälliga utlämningshinder som en särskild fråga som utredningen bör uppmärksamma. Vid utredningens överväganden i denna del ska särskilt ökade möjligheter att väga ett svenskt och ett utländskt lagföringsintresse mot varandra beaktas. Även situationer där en sådan förändring av regelverket kan ligga i den enskildes intresse är enligt direktiven tänkbara.
12.10.2. Nuvarande ordning
Regler om s.k. tillfälliga utlämningshinder finns i 11 § UtlämningsL. Enligt första stycket får den som i Sverige är åtalad för annat brott än det som utlämningsframställningen avser och för vilket är stadgat fängelse, eller som dömts till fängelse eller annars omhändertas på anstalt, inte utlämnas så länge hindret består. Så är fallet också om en förundersökning inletts för sådant brott. Enligt andra stycket får utlämning dock, trots det svenska intresset av lagföring eller straffverkställighet, ske för rättegång avseende den gärning som avses med den ansökande statens begäran, på villkor att den som utlämnas senare överlämnas till svensk myndighet enligt vad regeringen bestämmer.
Skälet bakom bestämmelsen är det allmänna svenska intresset av att beivra brott och att det skulle framstå som stötande, om någon som begått brott här i landet undkom en svensk lagföring eller straffverkställighet genom att utlämnas. Det anses också vara en grundläggande princip att ett i Sverige ådömt frihetsstraff ska avtjänas här, såvida inte verkställigheten flyttas över till ett annat land (se närmare om bestämmelsen och dess praktiska tillämpning, avsnitt 3.11).
I såväl 1957 års utlämningskonvention som Sveriges bilaterala utlämningsavtal finns bestämmelser som gör ett uppskjutet överlämnande eller överlämnande med förbehåll möjligt, i de fall då den anmodade staten har intresse av att åtala den eftersökte eller låta denne avtjäna straff för annat brott än det för vilket utlämning begärts.
12.10.3. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Är den eftersökte i Sverige åtalad, eller
har förundersökning inletts, för annan brottslig gärning än den utlämningsframställningen avser och för vilken är föreskrivet fängelse ska rätten, i samband med att utlämning beviljas, pröva om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, innan åtal för den gärningen har prövats slutligt eller åtalet eller förundersökningen har lagts ned.
Är den eftersökte i Sverige dömd till fängelse eller annan frihetsberövande påföljd för annan brottslig gärning än den utlämningsframställningen avser, ska rätten, i samband med att utlämning beviljas, pröva om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, innan den eftersökte villkorligt frigivits från fängelsestraffet, påföljden helt verkställts eller slutligt beslut har fattats om att flytta över verkställigheten av påföljden till den ansökande staten.
Vid avgörande av frågan om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, trots ett svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet, ska hänsyn tas till samtliga omständigheter. Särskilt ska dock beaktas
brottets svårhetsgrad enligt såväl svensk rätt som lagstiftningen i den ansökande staten, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse, i den mening som avses i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a §rättegångsbalken, skulle åsidosättas, om den eftersökte utlämnades, trots att åtal väckts eller en förundersökning pågår, om den eftersökte är anhållen, gripen eller häktad, och förväntad tid för åtals väckande eller slutlig prövning av åtalet.
I stället för att besluta att verkställighet inte får ske förrän det svenska intresset inte längre föreligger, får rätten besluta att utlämning får ske på villkor, att den eftersökte efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet, återförs till Sverige.
Utlämningshinder eller verkställighetshinder?
Som den nuvarande bestämmelsen i UtlämningsL om tillfälliga hinder är utformad (11 §) innebär den hinder mot att bevilja utlämning. Motsvarande bestämmelse om tillfälliga hinder mot utlämning vid
svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet har funnits i den nordiska utlämningslagen (6 §), med den enda skillnaden att enligt den nordiska lagen tillfälligt utlämningshinder förelegat först, om det för det aktuella ”svenska” brottet var stadgat fängelse i två år eller däröver. Som framgår av avsnitt 3.11 har Högsta domstolen i ett antal fall haft anledning att tillämpa bestämmelsen om tillfälligt hinder i den nordiska utlämningslagen, men, såvitt kunnat utrönas, aldrig motsvarande bestämmelse i UtlämningsL. Högsta domstolen har därvid i flera fall kommit fram till att hinder mot att bevilja utlämning förelegat enligt 6 § nordiska utlämningslagen, i fall då den eftersökte exempelvis stod under svenskt åtal för brott med minst två års fängelse i straffskalan. Vid jämförelse med bestämmelser i 1957 års utlämningskonvention och våra bilaterala avtal, kan konstateras att dessa utgår från att pågående lagföring eller utdömt straff i den anmodade staten utgör tillfälligt verkställighetshinder, och således inte, som UtlämningsL, tillfälligt hinder mot att bevilja utlämning. Det kan emellertid konstateras, att regeringen, till skillnad från hur Högsta domstolen tillämpat motsvarande bestämmelse i den nordiska utlämningslagen, snarare synes betrakta bestämmelsen i 11 § UtlämningsL som ett tillfälligt verkställighetshinder och, trots att tillfälligt utlämningshinder förelegat enligt 11 §, i beslut förordnat att en eftersökt ska utlämnas, men angett att utlämningsbeslutet inte får verkställas så länge den eftersökte undergår fängelsestraff i Sverige.5
Den uttryckliga ordningen i såväl EAOL som NAOL (se 6 kap. 1 § respektive 5 kap. 1 §) är att svenskt intresse av att lagföra eller straffa den eftersökte för annat brott än det som överlämnandet avser, är att anse som ett tillfälligt verkställighetshinder och inte som ett tillfälligt hinder mot att bevilja överlämnande. Utredningen anser för sin del också att det är inom kategorin verkställighetshinder som de tillfälliga hindren vid svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet lämpligen bör inordnas i den reformerade utlämningslagen. Som framgått behandlas också dessa som verkställighetshinder i våra internationella utlämningsåtaganden.
5 Se exempelvis regeringsbeslut den 13 november 2003 (JuBIRS2000/641), den 18 mars 2004 (JuBIRS2003/2966) och den 25 november 2004 (JuBIRS2002/1936).
Bör den verkställande eller beslutande myndigheten pröva frågan om tillfälligt verkställighetshinder på grund av svenskt intresse?
Som framgått av föregående avsnitt föreslår utredningen att rätten, i samband med att utlämning beviljas, ska besluta om frist inom vilken utlämningsbeslutet ska verkställas, och vidare att det bör ankomma på rätten att därefter, vid behov, besluta om att skjuta upp verkställigheten eller att inhibera utlämningsbeslutet. Mot den bakgrunden framstår som naturligt att det även bör ankomma på rätten att pröva frågan om tillfälligt verkställighetshinder på grund av ett föreliggande svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet.
I en ordning där det svenska och utländska intresset ska kunna vägas mot varandra, och där det således inte enbart är fråga om att konstatera att ett visst faktum föreligger (exempelvis att den eftersökte undergår fängelsestraff för annan brottslig gärning), synes det även lämpligare, att frågan om tillfälligt verkställighetshinder föreligger avgörs av den beslutande och inte av den verkställande myndigheten. Det tillgodoser också intresset att, så långt möjligt, avlasta Regeringskansliet ansvar för handläggningen i utlämningsärenden. I förekommande fall får rätten alltså i sitt beslut att utlämna den eftersökte föreskriva, att verkställighet av beslutet dock får ske först när det svenska intresset inte längre föreligger, dvs. när ett åtal eller förundersökning lagts ned eller åtal prövats slutligt eller en viss påföljd avtjänats etc.
Tillfälligt verkställighetshinder då den eftersökte har dömts i Sverige
När det gäller vilka omständigheter som bör utgöra tillfälligt hinder mot verkställighet av ett utlämningsbeslut, bör skillnad göras mellan de fall då den eftersökte redan dömts i Sverige för annat brott än det utlämningen avser, och de fall då endast förundersökning inletts eller åtal väckts för annat brott.
I sammanhanget bör nämnas, att när det gäller tillfälliga verkställighetshinder på grund av svenskt intresse att lagföra eller straffa för annat brott, än det som begäran om överlämnande avser, gäller enligt EAOL (6 kap. 1 § andra stycket 1), att rätten får bestämma att verkställigheten ska ske vid en viss senare tidpunkt än vad som följer av huvudregeln om verkställighet inom tio dagar från det att
beslutet vann laga kraft, ”om det behövs för att den som skall överlämnas skall kunna lagföras i Sverige eller, om dom redan fallit här avtjäna en påföljd som bestämts för en annan gärning än den som beslutet om överlämnande avser”. Rätten får således i varje enskilt fall avgöra om verkställigheten av ett överlämnandebeslut ska skjutas upp eller inte. Varken i lagtext eller förarbeten (prop. 2003/04:7 s. 134 f. och 198 f. samt Ds 2002:62 s. 46 f. och 225) anges i vilka situationer svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet ska leda till att verkställigheten av överlämnandebeslutet skjuts upp (eller att överlämnandet sker på villkor om återförande, vilket också är möjligt). Ordningen är motsvarande i NAOL (se 5 kap. 1 § andra stycket 1), men med den skillnaden att beslut att skjuta upp verkställigheten fattas av åklagaren och att, för att ett övervägande i frågan över huvud taget ska vara möjligt, det för det ”svenska” brottet måste vara föreskrivet fängelse i två år eller mer.
Har den eftersökte dömts för annat brott i Sverige är, enligt utredningens mening, nuvarande reglering i UtlämningsL i huvudsak godtagbar. Som lagen nu är utformad får utlämning nämligen inte ske, om den eftersökte ska ”undergå fängelse eller eljest omhändertagas på anstalt”. Utlämning får således, förutom då fängelse dömts ut, inte ske om den eftersökte dömts till sluten ungdomsvård eller ska överlämnas till rättspsykiatrisk vård. Det är i de flesta fall skäligt att en svensk frihetsberövande påföljd avtjänas, innan den eftersökte utlämnas. Situationer kan emellertid tänkas, då den ansökande staten har ett så starkt intresse av att omedelbart få den eftersökte utlämnad till sig att det förefaller rimligare att det svenska intresset av att låta den eftersökte avtjäna ett straff i Sverige då får stå tillbaka. Mot den bakgrunden bör pågående eller framtida straffverkställighet i Sverige inte utgöra ett absolut tillfälligt hinder mot verkställighet. I stället bör rätten i varje enskilt fall få avgöra om verkställighet av utlämningsbeslutet ska få ske, trots förekomsten av ett svenskt intresse. Samtliga omständigheter blir av betydelse vid en sådan avvägning, men givetvis bör i första hand beaktas svårhetsgraden av det brott, för vilket den eftersökte dömts i Sverige, respektive brottet för vilket denne har dömts eller är misstänkt i den ansökande staten, samt påföljden enligt den svenska domen och hur lång tid av den som återstår att avtjäna.
Att vägra utlämning på grund av det svenska intresset att den eftersökte ska avtjäna straff här, bör, liksom enligt nuvarande ordning, komma i fråga endast då den eftersökte ska avtjäna ett fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd. De påföljder som så-
ledes ska kunna utgöra hinder mot verkställighet bör, utan att omfattningen av dessa ändras i sak, anges till ”fängelse eller annan frihetsberövande påföljd”. För tydlighets skull bör vidare anges, att hinder mot verkställighet kan föreligga endast fram till dess att antingen den eftersökte villkorligt frigivits från fängelsestraffet eller påföljden helt verkställts, dvs. i fall då påföljden är en annan än fängelse eller vid fängelsestraff, där villkorlig frigivning inte förekommit.
Nuvarande ordning, gällande tillfälligt hinder vid avtjänande av svenskt fängelsestraff, synes i vissa fall ha medfört vissa praktiska problem. Det är inte helt ovanligt att den eftersökte avtjänar en lång fängelsedom (exempelvis 7–8 år) i Sverige och att personen genom den svenska domen också blivit utvisad. När begäran om utlämning inkommit, har då konstaterats att det förelegat tillfälligt hinder mot utlämning enligt 11 § första stycket UtlämningsL. Möjligheten att provisoriskt utlämna personen för lagföring på villkor om återförande till Sverige enligt bestämmelsens andra stycke har, som nämnts, i praktiken använts mycket sällan.
Om det finns förutsättningar för att överföra den eftersökte till den ansökande staten för att fortsätta avtjäna det svenska fängelsestraffet där, kan Kriminalvården i stället initiera ett ärende om överförande av straffverkställigheten i enlighet med lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (IVL). Ett sådant ärende kan handläggas även utan den dömdes samtycke. I förekommande fall kan detta ske i enlighet med 1983 års Europarådskonvention om överförande av dömda personer och dess tilläggsprotokoll. Enligt tilläggsprotokollet kan ett överförande utan den dömdes samtycke genomföras om denne också ska utvisas från domslandet.
Finns förutsättningar för ett sådant överförande, borde den ansökande staten vid första påseende kunna låta sig nöja med det. Specialitetsprincipen gäller dock även då en person överförts till annat land för att avtjäna straff, och svenskt tillstånd krävs således för att få åtala eller straffa den överförde för brott som begåtts före överförandet och som inte omfattas av framställningen om verkställighet (se 34 § och 34 b § IVL). I många stater har utlämning också företräde framför ett överförande, vilket medfört att den ansökande staten önskat stå fast vid sin begäran om utlämning, även i överförandefallen. Staten har dock eventuellt även lämnat sitt samtycke till överförandet av straffverkställigheten. I vissa fall har den ansökande staten i den angivna situationen tagit tillbaka sin utlämningsansökan och i vissa andra fall har i ett och samma regerings-
beslut kunnat anges, att hinder mot utlämning enligt 11 § första stycket UtlämningsL, inte längre förelåg eftersom den eftersökte, på grund av beslut om överförande av straffverkställigheten, inte längre kunde sägas verkställa straff i Sverige.
I de fall som det här är fråga om, dvs. personer som dömts till långa fängelsestraff i Sverige med utvisningsbeslut och en utlämningsbegäran från hemlandet, ligger det inte i svenskt intresse att behålla den eftersökte i svenskt fängelse, om denne i stället kan överföras till hemlandet för vidare straffverkställighet där. Den eftersökte får ju ändå inte stanna i Sverige efter att ha avtjänat det svenska straffet och något intresse av återanpassning här föreligger således inte. I dessa situationer kan det alltså även ligga i den eftersöktes intresse att omedelbart kunna utlämnas till den ansökande staten. En samtidig verkställighet av såväl utlämning som överförande av straffverkställighet bör således vara möjlig.
Mot den angivna bakgrunden bör, enligt utredningens mening, tillfälligt verkställighetshinder, då den eftersökte dömts till fängelse eller annan frihetsberövande påföljd i Sverige, inte kunna föreligga då slutligt beslut har fattats om att flytta över verkställigheten av påföljden till den ansökande staten. Sådant beslut om överflyttande fattas av Kriminalvården som första instans.
Som framgår i det följande föreslår utredningen, att det även framgent ska vara möjligt att besluta om det som i dag brukar kallas ”tillfällig utlämning”, dvs. att utlämna på villkor, att den eftersökte senare återförs till Sverige för att här lagföras eller avtjäna straff. Trots att rätten alltså gjort bedömningen att det svenska intresset av straffverkställighet väger tyngre än den ansökande statens intresse av omedelbar utlämning, kan alltså en angelägen rättegång i den ansökande staten vara möjlig att genomföra genom att utlämning sker på ett sådant villkor om återförande.
Tillfälligt verkställighetshinder då förundersökning inletts eller åtal väckts mot den eftersökte
Som framgått innebär nuvarande ordning ett utlämningshinder, så snart åtal väckts eller förundersökning inletts mot den eftersökte, för annat brott än det som utlämningsframställningen avser, såvitt det är föreskrivet fängelse för brottet.
För i stort sett alla svenska brott är fängelse föreskrivet. Detta, i kombination med åklagarens absoluta förundersökningsplikt, som
innebär att en förundersökning ska inledas, så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta, att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (se 23 kap. 1 § rättegångsbalken) och absoluta åtalsplikt, som innebär att en åklagare är skyldig att väcka åtal så snart bevismaterialet är sådant, att åklagaren på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom (se 20 kap. 6 § rättegångsbalken), medför i princip att det minsta intresse av svensk lagföring tillåts gå före den ansökande statens intresse av utlämning, oavsett hur starkt detta intresse är. Det bör dock påpekas, att den absoluta åtalsplikten är försedd med åtskilliga undantag och att åklagarna i stor utsträckning har anförtrotts en lämplighetsprövning av åtalsfrågan, bl.a. genom bestämmelserna om rätten att besluta om åtalsunderlåtelse (se 20 kap. 7 § rättegångsbalken). Vidare har den absoluta förundersökningsplikten inskränkts genom regler om förundersökningsbegränsning (se 23 kap. 4 a § rättegångsbalken).
Nuvarande ordning kan således medföra, med ett extremt exempel, att en utlämningsframställning avseende lagföring för folkmord inte kan beviljas, om det samtidigt finns en ”svensk” misstanke om snatteri förrän snatteriet antingen är prövat genom lagakraftägande dom eller förundersökning eller åtal för detta brott lagts ner. Utlämning kan dock givetvis, trots den svenska snatterimisstanken, tillfälligt beviljas i enlighet med 11 § andra stycket UtlämningsL. Denna möjlighet synes dock, som nämnts, utnyttjas mycket sällan av främst praktiska och kostnadsskäl.
Mot den angivna bakgrunden finns enligt utredningen anledning att göra det möjligt att i större utsträckning ta hänsyn till den ansökande statens intresse, och att möjliggöra utlämning, trots att svensk förundersökning pågår, eller svenskt åtal väckts för annat brott än utlämningsframställningen avser.
Ett alternativ för att i större utsträckning se till den ansökande statens intresse vore att låta det svenska intresset gå före endast då det ”svenska” brottet är av viss, högre dignitet. En rimlig avgränsning vore möjligtvis att föreskriva att tillfälligt verkställighetshinder föreligger först när det för det brott för vilket åtal väckts, eller förundersökning inletts, är föreskrivet fängelse i två år eller mer (jfr härvid vad som gäller enligt NAOL, och tidigare gällde enligt den nordiska utlämningslagen). Tillfälligt verkställighetshinder skulle då föreligga vid misstanke om misshandel av normalgraden, men inte vid ringa misshandel, och vid stöld, men inte vid snatteri. En sådan ordning skulle var lätt att tillämpa, eftersom någon individualiserad prövning inte skulle behöva ske.
Ett sådant absolut hinder, som enbart tar sikte på straffskalan för det aktuella brottet är dock enligt utredningens mening för trubbigt. Även vid mindre allvarlig brottslighet, kan det finnas ett starkt svenskt intresse av att behålla personen i landet för lagföring. Det kan exempelvis även i dessa fall finnas betydande målsägandeintressen som bör tas till vara, och det kan även vara fråga om mängdbrottslighet, där varje enskilt brott inte är så allvarligt men väl den samlade brottsligheten. Saken kan även vara den motsatta, dvs. att den ansökande statens intresse synes väga tyngre än det svenska, trots att det för det ”svenska” brottet är föreskrivet fängelse två år. För förhållandevis få svenska brott är inte föreskrivet fängelse två år och någon egentlig möjlighet att göra en avvägning mot den ansökande statens intresse skulle en ren strafflatitudregel inte innebära. Utlämning skulle således exempelvis inte kunna beviljas för misstanke om mord, om den eftersökte samtidigt var misstänkt för en mindre allvarlig stöld i Sverige. Inte heller om straffskalan för det ”svenska” brottet ändrades: sänktes (fängelse ett år eller mer), eller angav ett minimistraff (inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse sex månader), skulle det vara möjligt att göra någon avvägning mot det ansökande landets intresse.
När den eftersökte är misstänkt (åtal har väckts eller förundersökning har inletts) för ett brott i Sverige, bör enligt utredningen i stället en individualiserad prövning vara möjlig, där Sveriges och den ansökande statens intressen tillåts vägas mot varandra. Verkställighetshinder vid svenskt intresse av lagföring bör dock, liksom enligt nuvarande ordning, endast kunna föreligga då det ”svenska” brottet upptar fängelse i straffskalan. Är den eftersökte i Sverige åtalad för annan brottslig gärning, för vilken är föreskrivet fängelse, eller har förundersökning mot den eftersökte inletts för sådan gärning, bör rätten således i varje enskilt fall få pröva om verkställighet av utlämningsbeslutet ska få ske, innan åtal för gärningen prövats slutligt eller åtalet eller förundersökningen har lagts ned.
Vid den intresseavvägning som rätten därvid ska göra bör hänsyn tas till samtliga omständigheter. De aktuella brottens allvar bör givetvis beaktas. Vidare bör beaktas om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse i den mening som avses i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a §rättegångsbalken skulle åsidosättas om den eftersökte utlämnades, trots att åtal väckts eller en förundersökning pågår. Med ”väsentligt allmänt eller enskilt intresse” avses främst en målsägandes intresse av att en förundersökning fullföljs och det allmännas intresse av ett brott utreds (jfr Utredningens om förundersök-
ningsbegränsning betänkande Förundersökningsbegränsning, SOU 2010:43, s. 38 ff. och 103). Det förhållandet att den eftersökte i Sverige är anhållen, gripen eller häktad, för det ”svenska” brottet bör också beaktas, liksom förväntad tid för det svenska åtalets väckande eller slutlig prövning av åtalet.
I sammanhanget bör nämnas att Förvarsutredningen i sitt slutbetänkande, Förvar (SOU 2011:17), i huvudsak angett, att samma faktorer som här tagits upp, bör beaktas vid avgörande av frågan om verkställighetshinder vid avvisning eller utvisning av en utlänning bör föreligga, då denne är misstänkt för ett brott. Förvarsutredningen har föreslagit, att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska få verkställas enligt utlänningslagen (2005:916), om en förundersökning har inletts mot en utlänning för brott för vilket fängelse ingår i straffskalan, förrän förundersökningen lagts ned eller ett beslut har fattats i frågan om åtals väckande (SOU 2011:17 s. 359 ff.). Har en åklagare fattat beslut om att ett åtal ska väckas mot utlänningen, ska ett beslut om avvisning eller utvisning, enligt den utredningens förslag, inte få verkställas förrän åtalet har väckts och prövats slutligt eller lagts ned. Utredningen har vidare föreslagit att dessa bestämmelser i utlänningslagen ska kompletteras med bestämmelser i rättegångsbalken (genom en ny paragraf, 23 kap. 4 b §), innebärande att en åklagare får lägga ned en förundersökning om:
1. den misstänkte är en utlänning som har avvisats eller utvisats,
2. det kan antas att brottet eller den samlade brottsligheten inte
skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse sex månader, och
3. något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts.
Vid bedömningen av om förundersökningen ska läggas ned ska, enligt den föreslagna bestämmelsen, särskild hänsyn tas till förväntad tid för verkställighet av beslutet om avvisning eller utvisning och för åtals väckande.
Enligt utredningens bedömning är alltså de faktorer som Förvarsutredningen angett vara av betydelse för prövningen av verkställighetshinder enligt utlänningslagen på grund av misstanke om brott, även relevanta för bedömningen av tillfälligt verkställighetshinder enligt utlämningslagen.
En skillnad bör dock göras mellan fallen avvisning och utvisning respektive utlämning. Allmänt kan sägas att Sverige, när det gäller avvisning och utvisning enligt utlänningslagen, har ett självständigt
intresse av att avlägsna personen ur landet, medan, när det gäller utlämning, Sverige inte har något direkt egenintresse av att avlägsna personen från Sverige, utan endast strävar efter att bistå ett annat land i dess intresse att beivra brott; i ett vidare perspektiv kan förstås hävdas att intressena sammanfaller i en gemensam strävan att beivra brottslighet, oavsett var den begås. Men vid avvisning eller utvisning står det svenska intresset av avlägsnande onekligen tydligare i förgrunden. Vid utlämning kan dock givetvis tillkomma det svenska intresset att följa ingångna bi- eller multilaterala avtal på området.
Mot den bakgrunden torde det svenska intresset av att behålla personen i Sverige för lagföring eller straffverkställighet typiskt sett vara starkare när det gäller utlämning än när det gäller avvisning eller utvisning. Vidare innebär ett beslut om avvisning eller utvisning att personen inte är önskvärd här i landet framgent och att denne således inte förväntas återkomma hit för att senare kunna lagföras eller avtjäna straff.
Utgångspunkten för en utlämning är således inte densamma. Här handlar det i första hand om att se till att den eftersökte överförs till en annan stat och syftet är således inte i sig att avlägsna denne ur landet. Möjligheterna att senare här lagföra den eftersökte för ett brott som denne är misstänkt för i Sverige torde alltså vara större efter en utlämning än efter en avvisning eller utvisning. Behovet av bestämmelser som gör det möjligt för åklagaren att lägga ned en förundersökning efter ett beslut om utlämning torde därmed vara mindre än efter beslut om avvisning eller utvisning. De av Förvarsutredningen föreslagna bestämmelserna, om utökade möjligheter att lägga ned en förundersökning, innebär inte heller att den intresseavvägning tillgodoses som enligt utlämningslagen bör kunna ske mellan de svenska och de utländska intressena. De föreslagna bestämmelserna om utökade möjligheter att lägga ned en svensk förundersökning förutsätter även att beslutet om avvisning eller utvisning har fattats, innan åklagaren överväger huruvida förundersökningen ska läggas ned. I utlänningslagenssystem har åklagaren således alla förutsättningar klara för sig, när denne avgör huruvida förundersökningen bör läggas ner. Så är inte förhållandena enligt utlämningslagen. I de fallen bör nämligen, själva utlämningsbeslutet och beslutet, vilket av det svenska eller det utländska intresset som bör ha företräde, fattas i ett sammanhang. En annan ordning skulle inte bara medföra en onödig omgång i beslutsprocessen utan också göra systemet mer oförutsägbart.
Utredningens uppfattning är således, som redan framgått, att rätten, liksom är fallet enligt såväl NAOL som EAOL, i ett sammanhang bör avgöra dels om den eftersökte ska utlämnas, dels om tillfälligt verkställighetshinder ska anses föreligga på grund av svenskt intresse av lagföring. Vad gäller de omständigheter som rätten har att beakta vid den intresseavvägning som därvid måste göras, ankommer det på åklagaren i utlämningsärendet att förse rätten med en redovisning av det pågående svenska brottmålsärendet, så att rätten har ett fullgott beslutsunderlag vid prövningen i denna del.
Tillfällig eller villkorad utlämning
I de fall svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet, ansetts väga tyngre än den ansökande statens intresse av att omedelbart få den eftersökte utlämnad till sig, bör, liksom enligt nuvarande ordning, en möjlighet finnas att tillfälligt överlämna den eftersökte till den ansökande staten. Som tidigare nämnts har möjligheten att utlämna någon för lagföring på villkor om återförande, under senare år utnyttjats i ytterst få fall. Mot bakgrund av den föreslagna möjligheten att vid avgörande av om tillfälligt verkställighetshinder föreligger kunna väga svenskt och utländskt intresse mot varandra, är det rimligt att anta, att behovet av att kunna utlämna på villkor om återförande också kommer att minska ytterligare. Situationer kan dock även framgent förekomma, då möjligheten att utlämna med villkor om återförande fyller en funktion. Så kan exempelvis tänkas bli fallet, om utlämning begärs för lagföring av en eftersökt, som avtjänar ett längre fängelsestraff i Sverige, och det inte är aktuellt att överföra straffverkställigheten till det ansökande landet (detta behöver ju inte vara den eftersöktes hemland). I ett sådant exempel kan det i den ansökande staten finnas starka intressen av att snarast kunna fortsätta brottsutredningen och genomföra rättegång mot den eftersökte, exempelvis på grund av att det finns medmisstänkta eller medtilltalade eller på grund av målsägandeintressen.
Enligt nuvarande bestämmelse (11 § andra stycket) får sådan tillfällig utlämning endast ske för rättegång i den ansökande staten. Enligt vad som framgår av förarbetsuttalanden, har emellertid förutsatts att regeringen kan medge att även ett kortare straff verkställs innan den utlämnade återförs till Sverige (prop. 1957:156 s. 121 och 1975:35 s. 52). Det är främst i rättegångssituationen som behovet av att kunna utlämna på villkor om återförande, kan tänkas upp-
komma. Utredningen ser dock inte skäl till att begränsa möjligheten till enbart denna situation. I stället bör i varje enskilt fall avgöras om utlämning bör beviljas, på villkor om återförande till Sverige efter en eventuell avslutad rättegång eller viss straffverkställighet.
Det får således ankomma på rätten att i dessa fall avgöra huruvida utlämning ska beviljas på villkor om återförande till Sverige. Rätten bör därvid närmare ange efter vilken lagföring eller straffverkställighet i den ansökande staten som den eftersökte ska återföras till Sverige.
13. Överförande av verkställighet av en frihetsberövande påföljd till Sverige
13.1. Inledning
Som framgått av kapitel 10 innebär utredningens förslag om förutsättningarna för utlämning, att för bifall till en framställning om utlämning för lagföring kan uppställas villkor att den eftersökte ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet. Så kan bli fallet, om dels det är påkallat av humanitära skäl (se avsnitt 10.4.5), dels utlämningen avser en svensk medborgare som inte samtycker till straffverkställighet i den ansökande staten (se avsnitt 10.3.4).
För det fall utlämningen förenas med villkor att straffet ska verkställas i Sverige, bör övervägas vem som ska besluta om överförande av verkställigheten hit och vad som i övrigt bör föreskrivas för en sådan verkställighet. Frågan behandlas i förevarande kapitel.
13.2. Nuvarande reglering om överförande av verkställighet av straff till Sverige
UtlämningsL innehåller för närvarande inte några regler om förfarande vid ett återförande till Sverige för straffverkställighet efter lagföring i annan stat.
Bestämmelser om överförande av verkställighet av straff till Sverige i utomnordiska förhållanden finns huvudsakligen i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmåls-
dom (internationella verkställighetslagen, IVL). IVL är för närvarande föremål för en översyn.1
Bestämmelser om överförande av verkställighet av straff finns även i lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt (tribunallagen), lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottsmålsdomstolen och lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone, enligt vilka regeringen kan besluta att av domstolarna meddelade fängelsedomar får verkställas i Sverige. I övrigt hänvisar dessa särskilda lagar när det gäller straffverkställighet i huvudsak till bestämmelser i IVL.
Enligt IVL beslutar regeringen i de flesta fall om verkställighet i Sverige av en utländsk frihetsberövande påföljd. Regeringens prövning skiljer sig något åt beroende på vilken internationell överenskommelse som ligger till grund för begäran om överförandet.
Överförande till Sverige sker i flertalet fall med stöd av 1983 års konvention om överförande av dömda personer (överförandekonventionen). Vid verkställigheten i Sverige gäller, om inte annat följer av IVL, att denna ska ske enligt vad som är föreskrivet om verkställighet av påföljd som dömts ut av svensk domstol (25 § första stycket IVL). Vidare gäller för sådan verkställighet bl.a. att den inte får ske så, att påföljden blir att anse som strängare än den påföljd som har dömts ut i domslandet och att den dömde i vissa fall kan tillgodoräknas vad denne kan ha utstått av påföljden i den andra staten och tid som denne med anledning av det brott som avses med påföljden varit anhållen eller häktad i domslandet eller i Sverige (25 § andra stycket IVL).
Om det i domslandet har meddelats ett beslut om nåd eller annat beslut som medför att påföljden inte längre får verkställas, gäller det beslutet även i Sverige (24 § andra stycket IVL). Verkställighet i Sverige av ett i utlandet utdömt fängelsestraff eller en annan frihetsberövande påföljd förhindrar åtal i Sverige för de gärningar som påföljden avser (38 § IVL).
Då rambeslutet om en europeisk arresteringsorder skulle genomföras i svensk rätt, ansågs att detta krävde, att det infördes särskilda bestämmelser om överförande av verkställighet av frihetsberövande påföljder till Sverige. Regeringen uttalade därvid, att sådana bestämmelser var av sådant slag att de borde regleras i lag, att det visser-
1 Se Utredningen om internationell straffverkställighet: genomförande av EU-rambeslut och översyn av internationella verkställighetslagen (Ju 2011:03, dir. 2011:28). Utredningen beräknas avsluta sitt arbete senast den 30 september 2012.
ligen fanns skäl för att inte ta in bestämmelserna i den nya EAOL – eftersom en prövning av överförande av verkställighet i huvudsak är ett administrativt förfarande, som prövas av andra myndigheter och i annan ordning än frågor om överlämnande för brott, och då regleringen av dessa frågor skiljer sig från den som gäller i frågor om överlämnande – men att den bästa lösningen ändå var, att placera dessa bestämmelser i EAOL och inte, vilket angavs vara alternativen, i IVL eller i en ny, separat lag (prop. 2003/04:7 s. 144 f.).
Genom EAOL tillskapades ett nytt beslutsförfarande för överförande av verkställighet av en frihetsberövande påföljd i samband med, eller i stället för, ett överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder (se prop. 2003/04:7 s. 145 ff.). Den modell för återförande, som efter tillträdet till 1996 års utlämningskonvention en tid gällde enligt UtlämningsL:s särskilda bestämmelser om utlämning av svenska medborgare till andra EU-stater (se avsnitt 2.2.4), byggde på en hänvisning i UtlämningsL till IVL; när verkställighet av en frihetsberövande påföljd skulle ske i Sverige föreskrevs, att 25 g § IVL skulle tillämpas. Denna modell ansågs dock inte utan vidare kunna överföras till det nya överlämnandesystemet. Ett av huvudskälen till detta var, att vid utlämning av svenska medborgare enligt de tidigare bestämmelserna i UtlämningsL förfogade regeringen såväl över utlämningsbeslutet som över beslutet att överföra straffverkställigheten till Sverige. Vid överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder skulle däremot överlämnandebeslutet i stället komma att fattas av domstol. Frågor om straffverkställighet i Sverige av en frihetsberövande påföljd som dömts ut utomlands hade, som framgått, dittills prövats av regeringen, medan när straffverkställighet överförts från Sverige beslut hade fattats i första hand av Kriminalvårdsstyrelsen eller Socialstyrelsen.
Regeringen ansåg, att det inte fanns något principiellt hinder mot att, i de situationer som kunde uppkomma när det gällde överlämnanden enligt en europeisk arresteringsorder, låta dessa myndigheter fatta beslut även om verkställighet i Sverige av frihetsberövande påföljder som hade dömts ut i andra EU:s medlemsstater. Ett sådant beslut går ju endast ut på att personen inlemmas i det svenska verkställighetssystemet. Det grundläggande beslutet, exempelvis att ställa villkor om att vederbörande ska få avtjäna påföljden i Sverige, har ju redan fattats av domstolen. Med en sådan föreslagen beslutsrätt blev det nya systemet, enligt regeringen, enhetligt och flexibelt vid överförande av straffverkställighet till Sverige. Och den myndighet som hade att fatta beslut om överförandet var också den med
bäst förutsättningar, att vid behov meddela sådana föreskrifter som krävs för att verkställighet ska kunna ske i Sverige. Beslut om överförande till Sverige av verkställighet av en frihetsberövande påföljd, som utomlands har dömts ut mot en svensk medborgare, fattas således enligt EAOL av den myndighet som i ett visst fall har ansvar för verkställigheten av påföljden. Regeringen är bemyndigad att meddela föreskrifter om vilken myndighet som är ansvarig myndighet i Sverige. Efter regeringens beslut är för närvarande Kriminalvården (när påföljden i Sverige ska verkställas eller kan antas komma att verkställas som fängelse), Socialstyrelsen (när påföljden i Sverige ska verkställas eller kan antas komma att verkställas som rättspsykiatrisk vård) respektive Statens institutionsstyrelse (när påföljden i Sverige ska verkställas eller kan antas komma att verkställas som sluten ungdomsvård) behöriga myndigheter (se 23 § förordning [2003:1179] om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder).
Enligt EAOL går överförande av verkställighet till Sverige således huvudsakligen till på följande sätt (se 7 kap. EAOL och prop. 2003/04:7 s. 147 f.).
Om en svensk medborgare, som eftersökts för lagföring, under utredningen i ärendet om överlämnande begär, att en frihetsberövande påföljd som denne kan komma att bli dömd till i den utfärdande medlemsstaten ska verkställas i Sverige, ska den åklagare som utreder frågan om överlämnande inhämta garantier från den utfärdande myndigheten, att den som överlämnas, om en sådan påföljd ådöms, efter avslutad lagföring återförs till Sverige för verkställighet av påföljden. Om sådana garantier lämnas ska domstolen, såvida överlämnande beviljas, i sitt beslut ange, att återförande är ett villkor för överlämnandet. Har en svensk medborgare överlämnats med ett sådant villkor ska den ansvariga myndigheten, så snart återförandet har skett, fatta beslut om att verkställigheten överförs till Sverige. Vid behov kan den ansvariga myndigheten själv meddela de närmare föreskrifter som behövs för att verkställighet ska kunna ske i Sverige eller, om det i undantagsfall är nödvändigt, överlämna till åklagaren att göra framställan hos rätten om omvandling av påföljden.
Den som återförs till Sverige för att verkställa en frihetsberövande påföljd, efter beslut av den ansvariga myndigheten i Sverige, kan vidare tas i förvar av polismyndigheten, om det behövs för att verkställigheten av påföljden ska kunna påbörjas i Sverige. Den som har varit förvarstagen får tillgodoräkna sig tiden i förvar när denne verkställer påföljden.
Vid omvandling av påföljden sker detta genom att domstolen bestämmer den nya påföljdens längd med beaktande av de frihetsberövanden som har föregått domen. I övriga fall bör förvar som har ägt rum, innan den ansvariga myndigheten fattat sitt beslut, anses som tid under vilken den ådömda påföljden verkställts i anstalt. Den som är förvarstagen kan få ett offentligt biträde förordnat för sig, om det inte måste antas, att behov av biträde saknas. Ett förvarsbeslut kan överklagas till förvaltningsrätt och vidare, efter prövningstillstånd, till kammarrätt. Även beslut som innebär, att den ansvariga myndigheten meddelar föreskrifter för verkställigheten i Sverige och en sådan myndighets beslut i fråga om omedelbar verkställighet av påföljden kan överklagas. Däremot är den ansvariga myndighetens beslut, att överföra verkställigheten av en påföljd till Sverige, inte överklagbart.
13.3. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: När en frihetsberövande påföljd som har
dömts ut i en annan stat ska verkställas i Sverige, ska den myndighet som har ansvar för verkställigheten av påföljden i Sverige besluta om överförande av verkställigheten hit.
Regeringen bestämmer vilka myndigheter som är ansvariga myndigheter i Sverige.
Om det krävs för att verkställigheten av påföljden ska kunna ske i Sverige, får den ansvariga myndigheten antingen själv meddela föreskrifter för verkställigheten eller begära hos åklagare att denne hos rätten utverkar en omvandling av påföljden.
Vid en omvandling ska en ny frihetsberövande påföljd som motsvarar den utländska påföljden bestämmas. Vid bestämmandet av påföljdens längd ska även frihetsberövanden som föregått domen beaktas. Den nya påföljden får inte vara strängare än den utländska påföljden. Rättens prövning ska inte omfatta frågan om den som döms har begått gärningen och hur denna ska bedömas. För rättens handläggning ska i tillämpliga delar gälla rättegångsbalkens bestämmelser om rättegången i brottmål, dock inte bestämmelserna om anhållande och häktning.
När en utländsk påföljd kan verkställas i Sverige, ska verkställigheten som regel inledas genast.
När verkställigheten av en påföljd ska överföras till Sverige, får den ansvariga myndigheten begära att polismyndigheten tar
personen i förvar, om det behövs för att verkställigheten ska kunna ske i Sverige. När någon har varit tagen i förvar, ska den tid som personen suttit i förvar tillgodoräknas denne vid verkställigheten i Sverige.
Offentligt biträde ska förordnas för den som är tagen i förvar, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.
Beslut om förvar och vissa beslut som gäller formerna för verkställigheten i Sverige får överklagas till förvaltningsrätten. Vid vidare överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd.
13.3.1. Utgångspunkter för en reglering om överförande av straffverkställighet
Utredningens förslag till nytt utlämningsförfarande vilar på en prövning i domstol, där utlämningsärenden inleds vid allmän underrätt (se närmare kap. 12). De överväganden som gjordes vid införandet av EAOL har aktualitet också i en framtida modell för återförande enligt utlämningslagen, när regeringen inte längre beslutar om straffverkställigheten.
Enligt utredningens mening är det därför mest lämpligt, att i en reformerad utlämningslag följa den modell för överförande av straffverkställighet till Sverige som angetts i EAOL. Det innebär bl.a. att den utländska domen bör godtas utan vidare materiell prövning.
13.3.2. Beslutsförfarandet
I de fall då den eftersökte ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av det brott som föranlett utlämningen, har det grundläggande beslutet, dvs. att ställa villkor om att personen ska få avtjäna påföljden i Sverige, redan fattats av domstolen i samband med att utlämningen beviljades. Det beslut det närmast gäller är att få vederbörande inlemmad i det svenska verkställighetssystemet. Beslut om överförande till Sverige av verkställighet av en frihetsberövande påföljd som utomlands har dömts ut mot en svensk medborgare, eller annan som av humanitära skäl bör få avtjäna straff i Sverige, bör fattas av den myndighet som i ett visst fall redan har ansvar för verkställigheten av påföljden (jfr prop.
2003/04:7 s. 146). Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om vilken myndighet som är ansvarig myndighet i Sverige.
Om en svensk medborgare, som begärs utlämnad för lagföring, under utredningen i ärendet inte samtycker till att en frihetsberövande påföljd som denne kan komma att bli dömd till i den ansökande staten verkställs i denna stat, ankommer det på den åklagare som utreder utlämningsfrågan, att genom Justitiedepartementet inhämta garantier från den ansökande staten att den som utlämnas, om en sådan påföljd ådöms, efter avslutad lagföring också återförs till Sverige för verkställighet av påföljden. Motsvarande gäller då det under utredningens gång kommer fram sådana humanitära omständigheter, att åklagaren gör bedömningen att utlämning endast kan komma att beviljas på villkor om återförande till Sverige för straffverkställighet här (den eftersökte är exempelvis ung, sjuklig eller har mycket stark anknytning till Sverige). Domstolen kan sedan, om utlämning beviljas, i utlämningsbeslutet komma att ange, att ett återförande är ett villkor för utlämning (se avsnitt 10.5.2 och 12.7.2).
Om villkor om återförande för verkställighet här av en frihetsberövande påföljd som kan komma att dömas ut har uppställts, bör när beslutet översänds till den ansökande staten anges, att denna, eller statens rättsliga myndigheter, ska kontakta Justitiedepartementet (Centralmyndigheten), såvida den som utlämnats också döms till en sådan påföljd. Justitiedepartementet kan då kontakta den myndighet i Sverige som har ansvar för verkställighet av den påföljd som har dömts ut. Om det råder osäkerhet i fråga om vilken myndighet som är ansvarig myndighet, kan Justitiedepartementet samråda med de svenska myndigheterna om detta (jfr prop. 2003/04:7 s. 203 f.). Den ansvariga myndigheten i Sverige bör därefter i samråd med myndigheterna i domslandet, vid behov med bistånd från Justitiedepartementet, komma överens om hur och när den dömde ska återföras till Sverige. Närmare föreskrifter om förfarandet i detta avseende lämnas lämpligen i förordning (jfr 13–14 §§ förordning [2003:1179] om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder).
Har en svensk medborgare, eller annan, utlämnats med ett sådant villkor om återförande, bör den ansvariga myndigheten, så snart återförandet har skett eller redan dessförinnan, fatta beslut om att verkställigheten överförs till Sverige.
Vid behov bör den ansvariga myndigheten själv kunna meddela de närmare föreskrifter som behövs för att verkställighet ska kunna ske i Sverige eller, om det är nödvändigt, överlämna till åklagaren
att göra en framställan hos rätten om att ny påföljd ska bestämmas (omvandling av påföljd, jfr prop. 2003/04:7 s. 147).
Vid omvandling ska rätten i ny dom bestämma en frihetsberövande påföljd som motsvarar den utländska påföljden, särskilt i fråga om dess art och längd. I begreppet ”art” ligger bl.a. hur ingripande den utländska påföljden är. Med påföljdens längd avses främst frågan om hur lång verkställighetstid det utländska straffet innebär, med beaktande av när villkorlig frigivning kan antas ske. Den nya påföljden bör inte få vara strängare än den utländska påföljden. Frihetsberövanden som föregått domen bör tillgodoräknas vid bestämmande av längden på den nya påföljden. Detta bör gälla såväl frihetsberövanden som enligt den utländska domen ska tillgodoräknas den dömde, som frihetsberövanden som har ägt rum därefter i den andra staten och i Sverige (jfr 33 kap. 7 § brottsbalken). Vid bedömningen bör emellertid även andra omständigheter kunna beaktas. Prövningen bör dock inte omfatta frågan om personen har begått gärningen och hur denna ska bedömas (jfr 29 kap. 2 § andra stycket 1 rättegångsbalken). Vid bedömningen saknas således även betydelse om gärningen i Sverige inte framstår som särskilt straffvärd eller allvarlig. Detta följer av att någon materiell prövning av domen inte ska göras.
För rättens handläggning bör i tillämpliga delar gälla rättegångsbalkens regler, t.ex. i fråga om möjligheten att överklaga domen (se prop. 1972:98 s. 115).
När de ansvariga myndigheterna åtar sig att verkställa frihetsberövande påföljder, vilka har ådömts svenska medborgare eller andra i andra stater, är det angeläget att sådana åtaganden fullföljs på ett sätt som skapar förtroende inför framtida samarbete mellan svenska och utländska myndigheter. Den som återförs till Sverige för att verkställa en frihetsberövande påföljd, efter beslut av den ansvariga myndigheten i Sverige, bör därför kunna tas i förvar av polismyndigheten om det behövs för att verkställigheten av påföljden ska kunna påbörjas i Sverige (jfr prop. 2003/04:7 s. 147).
Den som har varit förvarstagen bör som regel få tillgodoräkna sig tiden i förvar när denne verkställer påföljden. Vid omvandling av påföljden sker detta, som nämnts, genom att domstolen bestämmer den nya påföljdens längd med beaktande av de frihetsberövanden som har föregått domen. I övriga fall bör förvar som har ägt rum innan den ansvariga myndigheten fattat sitt beslut anses som tid under vilken den ådömda påföljden verkställts i anstalt (jfr prop. 2003/04:7 s. 147).
Den som är förvarstagen bör vidare kunna få ett offentligt biträde förordnat för sig, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Vid relativt korta frihetsberövanden kan det i allmänhet antas att behov av biträde saknas (jfr prop. 2003/04:7 s. 147).
Ett beslut om förvar bör kunna överklagas av den det avser. Om en omvandling av påföljden blir aktuell, och rätten således i en ny dom ska bestämma påföljd, kan det förefalla närliggande att eventuella tvångsmedel bör följa rättegångsbalkens regler om häktning etc. I EAOL har emellertid den ordningen valts, att i fråga om frihetsberövanden ska, även i den situationen att påföljden är föremål för rättens prövning, tillämpas de speciella bestämmelserna om förvar i EAOL, vilket innebär att samtliga förvarsbeslut överklagas till förvaltningsrätt och, efter prövningstillstånd, till kammarrätt. För att underlätta för tillämparen av utlämningslagen, anser utredningen, att det inte finns tillräckliga skäl att nu avvika från den lösning som valts för EAOL:s del, vilket leder till en enhetlig ordning. Rättegångsbalkens regler om anhållande och häktning bör således inte tillämpas vid rättens handläggning. I ett ärende om omvandling av påföljd torde den berörda personen i allmänhet vara förvarstagen enligt de särskilda bestämmelserna härom. Ett beslut om förvar bör, även i utlämningslagens system, alltså kunna överklagas till förvaltningsrätt och vidare, efter prövningstillstånd, till kammarrätt, i stället för att prövas av tingsrätt respektive hovrätt.
Även beslut som innebär att den ansvariga myndigheten meddelar föreskrifter för verkställigheten i Sverige, liksom en sådan myndighets beslut i fråga om omedelbar verkställighet av påföljden, bör kunna överklagas till förvaltningsdomstol. Däremot bör den ansvariga myndighetens beslut, att överföra verkställigheten av en påföljd till Sverige inte gå att överklaga, eftersom detta beslut enbart är en praktisk och omedelbar konsekvens av domstolens föregående beslut att utlämna på villkor om återförande.
14. Övriga frågor
14.1. Tillstånd till utvidgad utlämning och vidareutlämning
14.1.1. Nuvarande ordning
Efter en utlämning får den som utlämnats inte utan särskilt medgivande från den svenska regeringen åtalas eller straffas för annat brott, som begåtts före utlämningen (specialitetsprincipen), eller vidareutlämnas från den ansökande staten till annan stat (24 § UtlämningsL). Särskilt medgivande behöver dock inte inhämtas, om den eftersökte, trots att det inte förelegat något hinder för det, underlåtit att lämna den ansökande staten inom 45 dagar efter att rättegång hållits eller påföljd avtjänats för det brott för vilket utlämning begärdes, eller om den eftersökte själv återvänt till den ansökande staten efter att frivilligt ha lämnat den, eller om detta följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten (se närmare om specialitetsprincipen, avsnitt 3.12).
Vad gäller den ansökande statens framställning om tillstånd till vidareutlämning, ytterligare lagföring eller straffverkställighet och regeringens prövning av den, gäller i princip samma regler som för en ursprunglig begäran om utlämning. För medgivande krävs att utlämning för gärningen ”lagligen” kunnat ske. Högsta domstolens roll vid prövningen är också densamma.
14.1.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Om utlämning har skett och den ansök-
ande staten därefter kommer in med en framställning om tillstånd
att lagföra eller straffa den som har utlämnats även för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattades av utlämningsframställningen, eller att till en annan stat utanför Europeiska unionen än Island eller Norge, utlämna den som har utlämnats från Sverige,
ska en sådan framställning utredas och prövas enligt i huvudsak samma bestämmelser som ett ursprungligt ärende om utlämning.
Behörig tingsrätt är den som prövade frågan om utlämning. Den som framställningen avser ska ges tillfälle att yttra sig över framställningen och få en offentlig försvarare förordnad för sig. Tingsrätten prövar om det finns skäl att hålla en muntlig förhandling.
Om utlämning har skett och den ansökande staten kommer in med en framställning om tillstånd att till en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge, utlämna den som har utlämnats från Sverige, prövas ärendet av tingsrätten med tillämpning av 6 kap. 8 § EAOL. Behörig tingsrätt är även i denna situation den som prövade frågan om utlämning.
Utredningen har i avsnitt 10.5.1 föreslagit, att specialitetsprincipen ska finnas kvar i utlämningslagen och att den eftersökte även framgent ska tillförsäkras skydd mot vidareutlämning.
Specialitetsprincipen (men inte skyddet mot vidareutlämning) föreslås dock mjukas upp så sätt, att den eftersökte ges möjlighet att själv, inför en utlämning, bestämma om den ska tillämpas.
Den ansökande staten måste alltså även framgent som huvudregel begära svenskt tillstånd för att få lagföra eller straffa den som har utlämnats för annan gärning, än den som omfattas av utlämningsframställningen och som begåtts före denna, eller vidareutlämna den som har utlämnats för sådan gärning till annan stat. Av rättssäkerhetsskäl bör, liksom enligt nuvarande ordning, en sådan prövning göras huvudsakligen enligt de regler som gäller för en ursprunglig utlämningsframställning. Samma regler för överklagande som gäller i ett ordinärt utlämningsärende bör även gälla för ett beslut om
tillstånd till sådan utvidgad utlämning eller vidareutlämning. Behörig tingsrätt bör vara den som prövade den ursprungliga utlämningsframställningen.
Eftersom den som har utlämnats normalt befinner sig i den andra staten, behöver bestämmelserna om tvångsmedel och frister i utlämningslagen emellertid inte tillämpas (jfr regleringen i EAOL 6 kap. 8 §, prop. 2003/04:7 s. 149). Uppkommer frågor om beslag kan en sådan begäran handläggas enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.
Offentlig försvarare bör alltid förordnas för den som framställningen avser. Denne bör vidare ges tillfälle att yttra sig över framställningen. Det bör ankomma på tingsrätten att pröva om det finns skäl att hålla muntlig förhandling för prövning av frågan. Äger muntlig förhandling rum, får den som framställningen avser vid förhandlingen företrädas av den offentlige försvararen. Någon rätt för den ansökan avser att personligen närvara vid förhandlingen bör inte finnas (jfr motsvarande reglering i EAOL 6 kap. 8 §, prop. 2003/04:7 s. 201).
Som nämnts i avsnitt 12.8.2 bör i den situationen, att den ansökande staten efter att ha fått en utlämningsframställning beviljad, men innan utlämningen har verkställts, inkommer med en ny utlämningsframställning, den sist inkomna utlämningsframställningen behandlas som en begäran om tillstånd till att få lagföra eller straffa den som har utlämnats för annan gärning, än den som omfattas av den första utlämningsframställningen.
Enligt EAOL gäller att, om överlämnande har beviljats och en rättslig myndighet i den medlemsstat dit överlämnande har skett begär tillstånd att till en medlemsstat i EU, Island eller Norge överlämna den som har överlämnats från Sverige, prövas ärendet enligt i huvudsak samma bestämmelser som ett ursprungligt ärende om överlämnande (6 kap. 8 §). Samma bestämmelse tillämpas, genom en hänvisning i NAOL (5 kap. 8 §), även när förhållandet är det omvända, dvs. när en person som har överlämnats enligt en nordisk arresteringsorder begärs vidareöverlämnad till en medlemsstat i EU.
När den ansökande staten begär tillstånd att vidareutlämna den som har utlämnats till en medlemsstat i EU, eller en nordisk stat, bör enligt utredningens mening det tillståndsförfarande som föreskrivs i 6 kap. 8 § EAOL vara tillämpligt. Även i denna situation är det fråga om vidareutlämning, eftersom den ansökande staten inte ingår i det nordiska eller EU-rättsliga överlämnandesamarbetet. Prövningen av om tillstånd till vidareutlämning ska beviljas, bör dock
här i landet ske enligt de regler som gäller för överlämnande. Utrymmet att vägra tillstånd är i denna situation, mot bakgrund av den princip om ömsesidigt erkännande som regleringen vilar på och som gäller i förhållande till den stat till vilken vidareutlämningen är avsedd att ske, avsevärt begränsat. Behörig tingsrätt bör även i denna situation vara den som prövade den ursprungliga utlämningsframställningen.
14.2. Transitering
14.2.1. Nuvarande ordning, m.m.
Transitering innebär transport genom en stat av en person som utlämnas eller överlämnas mellan två andra stater. Enligt 26 § UtlämningsL beslutar chefen för Justitiedepartementet om tillstånd till transitering genom Sverige av den som utlämnas från en stat till en annan. Tillstånd får meddelas, om inte den som ska utlämnas är svensk medborgare och det inte heller annars finns synnerliga skäl mot det. Transitering av svenska medborgare kan således inte, i överensstämmelse med lagens generella förbud mot utlämning av svenska medborgare, ske enligt UtlämningsL.
I ett ursprungligt lagförslag var transiteringsbestämmelsen utformad så, att transitering fick medges endast om det kunde antas att hinder mot utlämning enligt svensk lag inte skulle ha mött. Lagrådet ansåg emellertid, att ett sådant förfarande vore onödigt restriktivt och föreslog i stället den skrivning om svensk medborgare och ”synnerliga skäl” som sedermera blev författningstext (prop. 1957:156 s. 125 f.). Av förarbetena går inte att utläsa vari ”synnerliga skäl” är tänkta att bestå. Praxis saknas också i detta avseende.
Framställningar om tillstånd till transitering ges in till Justitiedepartementet.
Utredningen om transporter av frihetsberövade personer har i sitt betänkande Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7) föreslagit, att det i 26 § UtlämningsL införs en bestämmelse om att polismyndigheten – efter att chefen för Justitiedepartementet beslutat om tillstånd – ska se till att genomresan genomförs.
Den som transiteras får enligt nuvarande bestämmelser omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten under som längst fyrtioåtta timmar, om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras.
Begärs tillstånd till transport genom Sverige av någon som utlämnas till en medlemsstat i EU, Island eller Norge från en stat utanför unionen eller Norden, tillämpas i stället 8 kap. 2 § EAOL. Denna bestämmelse innebär att Rikspolisstyrelsen beviljar sådant tillstånd och anger under vilka villkor transporten får ske.
Regler om oplanerade mellanlandningar vid transitering infördes i UtlämningsL den 1 juli 2005. Bakgrunden till regleringen var det bilaterala instrumentet mellan Sverige och USA om utlämning och avtalet från 2003 mellan EU och USA. Det bilaterala avtalet bedömdes kräva lagändringar för att möjliggöra förvar av en person under en oplanerad mellanlandning i Sverige i samband med en flygtransport mellan två andra stater (prop. 2004/05:46 s. 44 ff. och 62 ff.). Eftersom oplanerade mellanlandningar med behov av förvarstagande kan uppstå, oavsett mellan vilka länder personen ska utlämnas, gjordes emellertid bestämmelsen generell och inskränktes inte till utlämning till eller från USA (prop. 2004/05:46 s. 63).
Enligt 26 b § UtlämningsL ska därför, om det vid transitering sker en oplanerad mellanlandning i Sverige, tillstånd till transport krävas, för det fall transporten inte fortsätter inom tjugofyra timmar från landningen. Tillstånd behövs alltså inte vid en oplanerad mellanlandning som inte varar längre än tjugofyra timmar. Tillstånd till transport ska begäras inom nittiosex timmar från landningen. Vid prövningen i Sverige tillämpas 26 § UtlämningsL. Framställning om tillstånd ges således in till Justitiedepartementet och prövas av chefen för departementet. Även enligt bestämmelsen om oplanerade mellanlandningar får polismyndigheten, om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras, omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst till dess en begäran om tillstånd till transport har prövats. Om tillstånd till transport inte begärs inom nittiosex timmar, ska personen omedelbart friges. Om tillstånd till transport meddelas, gäller därefter bestämmelserna om omhändertagande och förvar i 26 §. Tidsfristen för förvarsåtgärden ska då räknas från det att tillstånd meddelats. En ny tidsfrist om fyrtioåtta timmar börjar alltså löpa när tillstånd meddelats. När transporten avser någon som ska utlämnas till en medlemsstat i EU, Island eller Norge tillämpas även enligt denna bestämmelse i stället 8 kap. 2 § EAOL.
Enligt 1957 års utlämningskonvention (artikel 21) ska avtalsslutande part medge transitering, under förutsättning att det aktuella brottet av den anmodade parten inte anses vara ett politiskt eller militärt brott. Transitering av egna medborgare kan också vägras. Avtals-
slutande part har även möjlighet att avge förklaring, att den inte kommer att medge transitering av någon, annat än på samtliga, eller något av de, villkor som den uppställer för utlämning. Sverige avgav vid tillträdet till konventionen den förklaringen, att framställning om transitering kommer att prövas efter omständigheterna i varje särskilt fall inom den ram som gäller för beviljande av utlämning. Skälet till avgivande av förklaringen angavs vara att ett förbehållslöst godtagande av den relevanta konventionsbestämmelsen alltför snävt skulle inskränka prövningen i det enskilda fallet av framställning om transitering (prop. 1958:139 s. 15). Även Sveriges bilaterala utlämningsavtal innehåller vissa transiteringsbestämmelser, med vilka den nuvarande ordningen är förenlig.
14.2.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Begärs tillstånd av en stat till transport
genom Sverige avseende någon som utlämnas från en stat till annan ska Rikspolisstyrelsen, om det inte finns synnerliga skäl mot det, bevilja sådant tillstånd och ange under vilka villkor transporten får ske.
Har tillstånd till transitering meddelats ska polismyndigheten se till att genomresan genomförs och får, om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras, omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst under fyrtioåtta timmar.
Om det vid transitering sker en oplanerad mellanlandning i Sverige, ska tillstånd till transport begäras, såvida transporten inte fortsätter inom tjugofyra timmar från landningen. Tillstånd till transport ska begäras inom nittiosex timmar från landningen.
Polismyndigheten får även i detta fall, om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras, omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst till dess en begäran om tillstånd till transport har prövats. Om tillstånd till transport inte begärs inom nittiosex timmar från landningen, ska den transporterade personen omedelbart friges.
Om tillstånd till transport meddelas, gäller därefter de tidigare nämnda bestämmelserna om omhändertagande och förvar. Tidsfristen ska därvid räknas från det att tillstånd meddelats.
När transporten avser någon som utlämnas till en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge tillämpas 8 kap. 2 § EAOL i stället för nu angivna bestämmelser.
Sveriges till 1957 års utlämningskonvention gjorda förklaring avseende transitering återtas.
Utredningens bedömning: Någon bestämmelse om på vilket
sätt en begäran om tillstånd till transitering ska översändas eller till vem den ska inges behövs inte i utlämningslagen.
Det finns ett fortsatt behov av reglering av transport genom Sverige av personer som ska utlämnas från ett tredje land till ett annat samt vid oplanerade mellanlandningar under sådana transporter.
Enligt utredningen finns det inte skäl att göra ändring i nuvarande ordning.1 Som tidigare anförts har i betänkandet Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7) föreslagits att det i 26 § UtlämningsL införs en bestämmelse om att polismyndigheten – efter att chefen för Justitiedepartementet beslutat om tillstånd – ska se till att genomresan genomförs. Några andra ändringar i UtlämningsL har inte föreslagits i betänkandet. Det har emellertid föreslagits en ny bestämmelse (29 a §) i polislagen (1984:387), som ger polismyndigheten möjlighet att i sin tur överlämna verkställigheten av en transport till myndighet som regeringen bestämmer.
Enligt utredningens mening bör emellertid chefen för Justitiedepartementet och Regeringskansliet framgent avlastas prövning av ärenden som avser transitering. Istället bör den ordning som följer av EAOL (6 kap. 8 §) kunna tjäna som förebild. Enlig denna prövas saken av Rikspolisstyrelsen. Rikspolisstyrelsen fick denna uppgift, eftersom myndigheten har ansvar för gränskontrollen, där frågan om transitering aktualiseras, och därför ansågs ha bäst förutsättningar att snabbt och formlöst lämna tillstånd och anvisningar samt ge det biträde som en transitering kan kräva (prop. 2003/04:7 s. 151). Det saknas anledning att göra en annan bedömning i detta avseende för utlämningslagens del. Dock bör en framställning om tillstånd till transitering av en stat normalt ges in till Justitie-
1 När det gäller de internationella kontakter som föregår en transport kan nämnas att dessa normalt ombesörjs av Rikskriminalpolisens enhet för internationellt polissamarbete (IPO). Enheten är nationell kontaktpunkt för internationellt polissamarbete. IPO fungerar som förmedlingslänk mellan svenska och utländska myndigheter och har för det ändamålet utarbetat rutiner och kontakter. Sådana kontakter kan bl.a. innefatta att begära att mottagarlandet upprättar en resplan. IPO vidarebefordrar denna till Kriminalvårdens transporttjänst (som utför flertalet transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete, även i de fall då polismyndigheten pekas ut i författning som verkställande myndighet), som godkänner denna och ombesörjer transporten. I de fall mottagarlandet hämtar den person som ska transporteras i Sverige, inskränker sig transporttjänstens uppdrag till att föra denne till en flygplats eller annan plats där avhämtning sker (se SOU 2011:7 s. 176 f.).
departementet för vidarebefordran utan prövning till Rikspolisstyrelsen i enlighet med den ordning för mellanstatliga kontakter som i övrigt gäller enligt utlämningslagen. Att Justitiedepartementet normalt har denna förmedlande roll behöver inte uttryckligen framgå av lagtexten, eftersom fall kan finnas där direktkontakt mellan Rikspolisstyrelsen och den andra staten undantagsvis också är möjlig. Inte heller behöver framgå på vilket sätt en framställning får översändas.
När det gäller transitering av svenska medborgare bör också övervägas om det nuvarande förbudet, i linje med vad som föreslagits om utlämning av svenska medborgare, bör mjukas upp.
Som framgått i avsnitt 10.3.4, föreslår utredningen en förändring av det nuvarande absoluta förbudet mot utlämning av egna medborgare. Utlämning av svenska medborgare för lagföring föreslås således vara möjligt, bl.a. om den eftersökte vid tiden för gärningen sedan minst fem år stadigvarande vistats i den ansökande staten och alltjämt har en anknytning dit eller om den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse fyra år eller mer. En ytterligare förutsättning i dessa fall är dock att möjligheterna till lagföring i Sverige bedöms vara avsevärt sämre än i den ansökande staten. När det gäller transitering av svenska medborgare framgent är tre alternativ tänkbara. Det första är att behålla det nuvarande absoluta förbudet. Det andra alternativet är att tillåta transitering på samma villkor som för övriga och således inte göra skillnad mellan egna och andras medborgare. Den tredje möjligheten är att tillåta transitering av svenska medborgare, om hinder mot utlämning av den aktuelle svenske medborgaren till den mottagande staten inte skulle ha förelegat enligt utlämningslagen. Ordningen enligt UtlämningsL när det gällde tillstånd till transitering av svensk medborgare för utlämning från en tredje stat till annan nordisk stat var tidigare utformad på detta sätt; skulle utlämning från Sverige av den svenske medborgaren ha kunnat ske med stöd av den nordiska utlämningslagen fick transitering medges.
En reglering som innebär en möjlighet, att medge transitering av svensk medborgare endast om utlämning av denne till den mottagande staten hade varit möjlig enligt utlämningslagen, skulle dock vara i det närmaste omöjlig att tillämpa. Den stat som begär transitering skulle nämligen vara tvungen att förse den svenska beslutande myndigheten med ett fullständigt beslutsunderlag för den begränsade transiteringsfrågan, och denna skulle likväl ha stora praktiska svårig-
heter att rätt kunna bedöma möjligheterna till lagföring i Sverige. Detta alternativ är därför ingen framkomlig väg.
Det första alternativet, att helt enkelt förbjuda transitering av svenska medborgare, framstår, å andra sidan, som alltför restriktivt. Fråga är inte om att bevilja utlämning från Sverige utan endast om att ge tillstånd till transport av svensk medborgare genom Sverige. Inte heller detta alternativ bör därför väljas.
Det kvarvarande alternativet, dvs. att tillåta transitering av svenska medborgare på samma villkor som gäller för andra medborgare, framstår enligt utredningens mening som det mest lämpliga. Det ligger även väl i linje med utredningens förslag om uppmjukning av det absoluta förbudet mot utlämning av svenska medborgare.
En viss generell möjlighet att avslå en begäran om transitering bör emellertid finnas även framgent. Nuvarande reglering, som innebär att transitering medges, om det inte finns synnerliga skäl, bör därför bibehållas. Därmed bör närmast avses fall, då det skulle framstå som stötande, att medge transitering av en svensk medborgare, där också de utlämningshinder som föreligger avseende svenska medborgare kan vägas in.
Några ändringar i övrigt i förhållande till nuvarande ordning föreslår utredningen inte.
Tillstånd till transitering inom ramen för 1957 års utlämningskonvention är begränsad till viss krets av stater. På inrådan av Lagrådet avfärdades redan vid UtlämningsL:s tillkomst tanken på att vid prövning av om transitering ska medges göra en bedömning av huruvida utlämning skulle kunna ha beviljats enligt svensk lag.
Enligt utredningens mening saknas skäl att behålla den svenska förklaringen till 1957 års utlämningskonvention angående transitering. Utredningen föreslår därför att förklaringen återtas.
15. Tredje tilläggsprotokollet till den europeiska utlämningskonventionen den 13 december 1957
15.1. Bakgrund
Inom Europarådet har sedan länge pågått ett arbete med att utveckla det internationella straffrättsliga samarbetet. Arbetet har lett fram till en rad konventioner. En av de praktiskt mest betydelsefulla är den europeiska utlämningskonventionen den 13 december 1957 (1957 års utlämningskonvention, SÖ 1959:65). Till denna konvention har fogats två tilläggsprotokoll rörande utlämning för bl.a. folkrättsbrott (SÖ 1976:27) och fiskaliska brott (SÖ 1979:13). Både konventionen och tilläggsprotokollen har, som nämnts i bl.a. avsnitt 2.1, med vissa förbehåll, ratificerats av Sverige.
Inom Europarådet har vid ett flertal tillfällen under de senaste åren uppmärksammats att det, för att det internationella straffrättsliga samarbetet ska kunna stärkas ytterligare, finns ett behov av att modernisera befintliga konventioner och andra överenskommelser. Europarådets straffrättsliga styrkommitté (”The European Committee on Crime Problems, CDPC”) har mot bakgrund av detta tillkallat en särskild kommitté av experter (”The Committee of Experts on the
Operation of European Conventions on Co-operation in Criminal Matters, PC-OC”), vars uppdrag är att se över Europarådets straffrättsliga konventioner och överenskommelser och undersöka huruvida den praktiska tillämpningen av dessa kan underlättas och förbättras.
I juni 2007 fick PC-OC till uppgift att ta fram ett förslag till ett förenklat utlämningsförfarande, i de fall då den som begärs utlämnad samtycker till att utlämnas. Det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention (tilläggsprotokollet, CETS 209) är resultatet av detta PC-OC:s arbete.
Sedan förslaget i oktober 2009 behandlats och godkänts av CDPC underställdes det Europarådets ministerkommitté.
Tilläggsprotokollet antogs av ministerkommittén den 7 juli 2010. Protokollet öppnades för undertecknande den 10 november 2010 och undertecknades av Sverige den 17 november 2010. Det har ännu inte trätt i kraft.1 Det ingår i utredningens uppdrag att ta ställning till om Sverige bör ratificera tilläggsprotokollet och, i förekommande fall, analysera behovet av lagändringar.
Syftet med tilläggsprotokollet är således att skapa ett enklare och snabbare utlämningsförfarande i de fall då den eftersökte samtycker till utlämning. Tanken är att det i dessa fall inte är nödvändigt att låta utlämningen föregås av ett långdraget formellt förfarande, och förhoppningen är att det förenklade förfarandet ska leda till att den enskilde slipper ett långt frihetsberövande i den anmodade staten. Tilläggsprotokollet bygger i stor utsträckning på den inom EU framtagna 1995 års utlämningskonvention.
15.2. Det huvudsakliga innehållet i tilläggsprotokollet
Tilläggsprotokollets text, i en inofficiell svensk arbetsöversättning, är bifogad betänkandet som bilaga 2. Till protokollet har utarbetats en förklarande rapport som finns tillgänglig via bl.a. Europarådets hemsida (www.coe.int). I det följande redogörs kortfattat för innehållet i tilläggsprotokollet.
Tilläggsprotokollet innehåller i princip endast förfaranderegler. Dess syfte är, som framgått, att komplettera 1957 års utlämningskonventions bestämmelser i de fall, där de personer som är eftersökta för utlämning samtycker till att utlämnas enligt ett förenklat förfarande. Detta betyder att konventionen fortsatt ska tillämpas, dels när personen i fråga eller den anmodade staten inte samtycker till utlämning enligt det förenklade förfarandet, dels i de avseenden tilläggsprotokollet inte innehåller kompletterande bestämmelser.
I tilläggsprotokollets artikel 1 slås protokollets huvudprincip fast, nämligen att de avtalsslutande parterna förbinder sig att, i enlighet med det förenklade förfarandet, till varandra utlämna personer som är eftersökta för utlämning enligt konventionens artikel 1, förutsatt
1 Protokollet träder enligt artikel 14 i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader, efter den dag då det tredje ratifikations-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponerats.
att dessa samtycker till detta och att den anmodade parten lämnar sitt godkännande.
Artikel 2 i tilläggsprotokollet anger inledningsvis (2.1 och 2.2) på vilket sätt det förenklade förfarandet som huvudregel är tänkt att inledas; om den eftersökta personen är föremål för en begäran om provisoriskt anhållande enligt artikel 16 i konventionen, antingen genom att den anmodade parten direkt mottagit en sådan begäran eller genom en efterlysning via Interpol. I sådant fall krävs inte för att utlämning ska kunna äga rum i enlighet med det förenklade förfarandet, att den ansökande staten ger in en formlig utlämningsframställning i enlighet med artikel 12 i konventionen eller att de handlingar som fordras enligt den nämnda konventionsartikeln ges in. I stället ska i artikeln uppräknade uppgifter anses innehålla tillräcklig information för att dels den eftersökta personen ska kunna ta ställning till om samtycke ska ges, dels den anmodade parten ska kunna besluta om utlämning i enlighet med det förenklade förfarandet. Artikeln ska emellertid inte förstås så, att den hindrar den ansökande staten från att ge in ytterligare information som den anser kunna vara till nytta i den anmodade statens beslutsfattande (se den förklarande rapporten p. 23). Som exempel på information som kan vara av värde för den ansökande staten redan från början, anges i den förklarande rapporten (p. 24) närmare uppgifter rörande själva förfarandet och rörande möjligheten till en ny rättegång, i de fall begäran avser en utevarodom. Detta för att göra det möjligt för den anmodade parten att försäkra sig om att den eftersöktes rättigheter enligt Europakonventionen tillgodoses. Artikeln medger emellertid också att ytterligare information undantagsvis får begäras, om redan erhållna uppgifter visar sig otillräckliga. I den förklarande rapporten (p. 27) framhålls att undantaget avser information och inte dokument och att möjligheten att kräva ytterligare uppgifter inte får läsas så att denna kommer i konflikt med slopandet av kravet på att ge in dokument i enlighet med konventionens artikel 12.
Slutligen anges i artikeln (2.3), att det förenklade förfarandet även kan användas i fall där den anmodade parten har mottagit en framställning om utlämning i enlighet med artikel 12 i konventionen.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 17.2, kan en stat förklara, att den förbehåller sig rätten att inte fullt ut godta 2.1; vissa stater kan således även när det gäller det förenklade förfarandet komma att kräva att en utlämningsframställning enligt artikel 12 i konventionen ges in samt även att vissa eller alla av de i denna konventions-
artikel uppräknade dokumenten ges in (se även den förklarande rapporten, p. 25–26).
Enligt tilläggsprotokollets artikel 3 ska, när en person, som eftersöks för utlämning, provisoriskt anhållits enligt konventionens artikel 16, den behöriga myndigheten i den anmodade parten, i enlighet med sin nationella lagstiftning och utan onödig tidsutdräkt, upplysa den eftersökte om den begäran som föreligger och om möjligheten att tillämpa det förenklade utlämningsförfarandet i enlighet med tilläggsprotokollet. I den engelska versionen av tilläggsprotokollet används termen ”arrested” som definition på det provisoriska tvångsmedel som den eftersökte ska ha underkastats, för att den anmodade partens upplysningsplikt enligt artikeln ska inträda. Av den förklarande rapporten (p. 29) framgår emellertid, att artikeln är avsedd att tillämpas oavsett vilket tvångsmedel som den eftersökte provisoriskt underkastats i enlighet med konventionens artikel 16. För svenskt vidkommande kan det således även vara fråga om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning i stället för anhållande.
Tilläggsprotokollets artikel 4 reglerar inhämtande av den eftersöktes samtycke.
Enligt artikel 4.1 ska den eftersöktes samtycke och, i förekommande fall, dennes uttryckliga avstående från tillämpning av specialitetsprincipen avges inför de behöriga rättsliga myndigheterna i den anmodade parten, i enlighet med dennas nationella lagstiftning. I den förklarande rapporten (p. 33) ges som exempel på rättslig myndighet, inför vilken den eftersöktes samtycke och avstående kan lämnas, domare, domstol, fredsdomare och åklagare, beroende på den anmodade partens lag.
Enligt artikel 4.2 ska varje part vidta de åtgärder som är nödvändiga för att det samtycke och, i förekommande fall, det avstående som anges i punkt 1 inhämtas under sådana förhållanden att det framgår att personen har lämnat dem frivilligt och fullt medveten om följderna av detta. Den eftersökte ska i detta syfte ha rätt till juridiskt biträde. Om det behövs, ska den anmodade parten se till att den eftersökte också biträds av en tolk.
Enligt artikel 4.3 ska samtycke och, i förekommande fall, avstående som anges i punkt 1 protokollföras i enlighet med det förfarande som föreskrivs i den anmodade partens lagstiftning.
Enligt artikel 4.4 ska, med undantag för vad som följer av 4.5, samtycke och, i förekommande fall, avstående som anges i 4.1, vara oåterkalleligt.
Enligt artikel 4.5 får varje stat samtidigt med undertecknandet eller deponeringen av sitt ratifikations-, godkännande- eller anslutningsinstrument eller vid varje senare tidpunkt, förklara att samtycke och, i förekommande fall, avstående från specialitetsprincipen, kan återkallas. Samtycke kan återkallas fram till dess att den anmodade parten fattar slutligt beslut om utlämning enligt det förenklade förfarandet. I sådant fall ska den tid som förflyter mellan underrättelse om samtycket och återkallelsen inte beaktas vid fastställandet av de tidsfrister för provisoriskt anhållande på 18 till 40 dagar som följer av artikel 16.4 i konventionen. Detta innebär att när en person tar tillbaka sitt samtycke till utlämning, har den ansökande staten lika många dagar på sig för att inkomma med en utlämningsframställning som den hade, då den emottog underrättelsen om att den eftersökte samtyckt till utlämningen, vid vilken tid den ansökande staten förmodligen upphörde med att förbereda överlämnandet av de dokument som krävs enligt artikel 12 i konventionen (se den förklarande rapporten p. 41). Tanken är således att den eftersökte inte ska kunna sabotera förfarandet genom att först samtycka och sedan återkalla samtycket, vilket skulle kunna medföra att 40-dagarsfristen försattes.
Avstående från specialitetsprincipen kan återkallas fram till dess att den aktuella personen överlämnas. Varje återkallelse av samtycke till utlämning eller avstående från specialitetsprincipen ska protokollföras i enlighet med det förfarande som föreskrivs i den anmodade partens lagstiftning och omedelbart meddelas den ansökande parten. Av den förklarande rapporten (p. 40) framgår att de i artikeln angivna tidsfristerna för återkallelse av samtycke till utlämning respektive avstående från specialitetsprincipen, är de maximala frister som en stat, som önskar göra det möjligt för den eftersökte att ta tillbaka sitt samtycke eller avstående, kan ställa upp. Det är således förenligt med tilläggsprotokollet att i stället låta den eftersökte återkalla ett avstående från specialitetsprincipen endast fram till dess att slutligt beslut om utlämning fattats.
Några regler om på vilket sätt en återkallelse av ett samtycke till utlämning, respektive avstående från specialitetsprincipen ska gå till finns inte i tilläggprotokollet. Den anmodade parten behöver således inte följa samma procedur för avgivande av samtycke och avstående som för återkallelse av desamma (se den förklarande rapporten p. 43).
Enligt tilläggsprotokollets artikel 5 kan varje stat välja om den vill låta den eftersökte disponera över tillämpningen av specialitetsprincipen. Bestämmelsen ger staterna tre handlingsalternativ:
1. Staten avger ingen förklaring enligt artikeln. Specialitetsprincipen enligt konventionen fortsätter då att gälla, dvs. den anmodade partens medgivande krävs då för ytterligare lagföring. Den eftersöktes samtycke till utlämning påverkar således inte tillämpningen av specialitetsprincipen.
2. Staten avger en förklaring enligt artikel 5 a). Innebörden av detta blir att specialitetsprincipen enligt konventionen inte ska tillämpas, när personen samtycker till utlämning. Samtycket innebär således ett automatiskt avstående från specialitetsprincipen.
3. Staten avger en förklaring enligt artikel 5 b). Innebörden av detta blir att specialitetsprincipen inte ska tillämpas om den eftersökte i samband med att denne samtycker till utlämning också uttryckligen avstår från specialitetsprincipen.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 6 ska den anmodade parten så snart som möjligt och senast tio dagar efter det provisoriska anhållandet, underrätta den ansökande parten om huruvida den eftersökta personen har lämnat sitt samtycke till utlämning eller inte. Om, i exceptionella fall, den anmodade parten skulle, trots att den eftersökte lämnat sitt samtycke till utlämning, välja att inte tillämpa det förenklade förfarandet är parten vidare, enligt artikeln, skyldig att underrätta den ansökande parten om detta i så god tid, att denna har möjlighet att ge in en utlämningsframställning innan 40-dagarsfristen för detta enligt konventionens artikel 16 löper ut.
Tilläggsprotokollets artikel 7 föreskriver att den anmodade parten ska underrätta den ansökande parten om beslutet om utlämning, som fattats i enlighet med det förenklade förfarandet, inom tjugo dagar från den dag då den eftersökte lämnade sitt samtycke. Tidsfristen gäller, oavsett om det förenklade utlämningsförfarandet inleddes genom en begäran om provisoriskt anhållande eller genom en regelrätt framställning om utlämning (se den förklarande rapporten, p. 55).
Tilläggsprotokollets artikel 8, som inte ersätter utan kompletterar konventionens artikel 12.1 (se den förklarande rapporten, p. 57) föreskriver på vilka sätt parterna inom ramen för tilläggsprotokollet får kommunicera med varandra. Protokollet tillåter exempelvis att meddelanden översänds per telefax eller e-post.
Av tilläggsprotokollets artikel 9 följer att överlämnande av den person som ska utlämnas ska äga rum så snart som möjligt och helst inom tio dagar från den dag då underrättelsen om beslutet om ut-
lämning lämnades. Vad i övrigt gäller överlämnandet av den som ska utlämnas, gäller konventionens bestämmelser, vilka återfinns i artikel 18, även inom ramen för det förenklade förfarandet (se den förklarande rapporten, p. 59).
Om den eftersökte samtycker till utlämning efter utgången av den tiodagarsfrist som anges i artikel 6, men innan den anmodade parten har mottagit en utlämningsframställning enligt konventionen, ska det förenklade förfarandet tillämpas enligt tilläggsprotokollets artikel 10.
Artikel 11 i tilläggsprotokollet behandlar frågan om transitering av den utlämnade från den anmodade parten till den ansökande via en tredje avtalsslutande parts territorium. Den dokumentation, som enligt tilläggsprotokollets artikel 2.1 ska ligga till grund för ett ställningstagande till utlämning enligt det förenklade förfarandet, ska som huvudregel anses utgöra tillräckligt underlag även för transiteringstillstånd. Även vid transitering kan de kommunikationsmedel som anges i protokollets artikel 8 användas (se den förklarande rapporten, p. 64).
Tilläggsprotokollets artikel 12 reglerar tilläggsprotokollets förhållande till konventionen och andra internationella instrument; av artikeln framgår bl.a. att de i protokollet använda orden och uttrycken ska tolkas enligt konventionens anda och mening.
Tilläggsprotokollets artikel 13 behandlar den straffrättsliga styrkommitténs (CDPC) roll som övervakare av protokollet.
Artiklarna 14–19 i tilläggsprotokollet innehåller avslutande bestämmelser om undertecknande och ikraftträdande, anslutning osv.
Artikel 14 behandlar frågor om undertecknande och ikraftträdande.
Enligt artikel 15 kan en stat som inte medlem av Europarådet men som har anslutit sig till konventionen, även ansluta sig till tilläggsprotokollet, när detta har trätt i kraft.
I artikel 16 ges en stat möjlighet att ange för vilket eller vilka territorier protokollet ska gälla.
Artikel 17 behandlar förklaringar och förbehåll.
I artikel 17.1 föreskrivs, att förbehåll mot konventionen eller något av dess två tilläggsprotokoll även gäller som förbehåll mot tilläggsprotokollet.
Av den tidigare nämnda artikel 17.2 framgår, att inga andra förbehåll än det som avser artikel 2.1, får göras mot protokollets bestämmelser.
Artikel 17.3 behandlar de förklaringar om möjlighet att återkalla ett samtycke till utlämning eller ett avstående från specialitetsprincipen som kan göras enligt artikel 4.5 och artikel 5.
Enligt artikel 17.4 kan förbehåll och förklaringar som lämnats i enlighet med protokollet återtas.
Artikel 17.5 föreskriver att en part som gjort förbehåll mot artikel 2.1, inte kan kräva att bestämmelsen tillämpas av en annan part.
Artikel 18 reglerar uppsägning av protokollet. Artikel 19, slutligen, anger de underrättelser (om undertecknande, deponering av olika instrument, ikraftträdande osv.) som ska lämnas från Europarådets generalsekreterare till medlemsstaterna och övriga stater som anslutit sig till protokollet.
15.3. Överväganden och förslag
15.3.1. Sveriges tillträde till tilläggsprotokollet
Utredningens förslag: Sverige ska ratificera tilläggsprotokollet.
Tilläggsprotokollets huvudsyfte är att förenkla och påskynda utlämningsförfarandet i de fall där den eftersökte samtycker till utlämning.
I tilläggsprotokollets förklarande rapport (s. 3) påpekas, att den som begärs utlämnad i många fall samtycker till utlämning, men att förfarandet enligt 1957 års utlämningskonvention trots detta ofta tar avsevärd tid, ibland upp till flera månader.
I de flesta utlämningsärenden är den eftersökte frihetsberövad under hela utlämningsförfarandet. Gäller saken utlämning för lagföring bör i sammanhanget erinras om att den eftersökte ännu inte är dömd för den gärning för vilken denne är misstänkt. Det är inte heller säkert att den som utlämnas till fullo får tillgodoräkna sig ett frihetsberövande i den anmodade staten som föregått utlämningen, om denne senare i den ansökande staten döms till en frihetsberövande påföljd. Ett snabbare utlämningsförfarande medför också, generellt sett, större effektivitet i lagföringen och det finns mindre risk för att en brottmålsprocess i den ansökande staten fördröjs, försvåras eller helt förhindras på grund av att en misstänkt gärningsman inte hinner utlämnas i tid för den tänkta processen.
Med hänsyn till det anförda framstår det, inte minst av hänsyn till den eftersökte, som angeläget att försöka förkorta handläggnings-
tiderna vid utlämning, speciellt i de fall då den eftersökte samtycker till utlämningen.
Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder föregicks av ett gradvis allt mer utvecklat utlämningssamarbete mellan staterna i EU; vägransgrunder avskaffades och ett förenklat förfarande infördes, när den eftersökte samtyckte till utlämningen. De nordiska länderna har sedan länge haft ett nära utlämningssamarbete. Det utlämningssamarbete som föregick konventionen om en nordisk arresteringsorder byggde bl.a. på ett förenklat beslutsförfarande, i fall då den eftersökte samtyckte till utlämningen. Erfarenheterna från såväl det europeiska som det nordiska samarbetet är goda (se bl.a. prop. 1996/97:88 s. 11, 2000/01:83 s. 27, 2001/02:118 s. 13 och 2010/11:158 s. 58).
Den krets av stater, för vilken utlämning enligt tilläggsprotokollets förenklade förfarande kan bli aktuell, är visserligen mindre överskådlig och rättskulturellt enhetlig än vid samarbetet inom EU och Norden, men inte i så stor utsträckning, att ett tillträde till tilläggsprotokollet av det skälet behöver inge avgörande betänkligheter. I sammanhanget bör framhållas, att protokollet i princip endast innehåller förfaranderegler och att även det förenklade förfarandet innebär att en prövning av om hinder mot utlämning enligt den interna lagens bestämmelser härom, ska göras samt att det är den eftersökte själv som råder över huruvida det förenklade förfarandet ska tillämpas, vilket också gynnar dennes intresse.
Vägande skäl att tillträda tilläggsprotokollet föreligger alltså. Mot denna bakgrund föreslår utredningen, att Sverige ratificerar tilläggsprotokollet.
15.3.2. Behov av bestämmelser i utlämningslagen, m.m.
Bestämmelsernas placering och tillämpningsområde
Utredningens förslag: Bestämmelserna om utlämning enligt det
förenklade förfarandet placeras i ett särskilt kapitel i utlämningslagen.
Utredningens bedömning: Bestämmelserna om utlämning enligt
det förenklade förfarandet bör endast gälla i förhållande till andra stater som också tillträtt tilläggsprotokollet eller när ett förenklat förfarande följer av en annan internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Tilläggsprotokollet bygger i stor utsträckning på den inom EU framtagna 1995 års utlämningskonvention. I samband med att Sverige tillträdde denna konvention inarbetades i UtlämningsL tretton nya paragrafer, vilka placerades i en särskild avdelning, sist i lagen, under rubriken Förenklat utlämningsförfarande inom Europeiska unionen (prop. 1996/97:88). De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 oktober 1999 och gällde fram till den 1 januari 2004, då de, i samband med att EAOL trädde i kraft, upphörde att gälla (prop. 2003/04:7).
Vid genomförandet av tilläggsprotokollets regler bör det arbete som i samband med tillträdet till 1995 års utlämningskonvention lades ner på att utforma behövliga lagbestämmelser, i så stor utsträckning som möjligt tas till vara. Bestämmelserna, hänförliga till det förenklade förandet inom EU, var i kraft under ett antal år och synes ha fungerat väl i praktiken. I görligaste mån bör därför bestämmelserna om utlämning enligt det förenklade förfarandet inom ramen för tilläggsprotokollet, kunna utformas med bestämmelserna om det förenklade förfarandet inom EU som förebild. Det förenklade förfarandet inom EU byggde dock på direktkontakt mellan de rättsliga myndigheterna i den ansökande och den anmodade staten. Så är inte fallet enligt tilläggsprotokollet. De kommunikationsvägar, som anges i 1957 års utlämningskonvention och det andra tilläggsprotokollet till konventionen, är således tänkta att användas även för det förenklade förfarandet. Som huvudregel ska därför kommunikation ske mellan de inblandade staternas justitiedepartement.
Vid tillträdet till 1995 års utlämningskonvention var utgångspunkten vidare att regeringen fattade alla utlämningsbeslut. För att förenkla och påskynda förfarandet gavs Riksåklagaren rätt att besluta om utlämning enligt det förenklade förfarandet inom EU. Beslut om avslag och vid konkurrerande anspråk från flera länder, skulle emellertid regeringen, eller i vissa fall chefen för Justitiedepartementet, fatta. Utredningen har, som framgått (se avsnitt 12.2.2) föreslagit, att beslutsfattandet i utlämningsärenden framgent ska tillkomma allmän domstol, och att regeringens inflytande begränsas till att av hänsyn till rikets utrikes- och säkerhetspolitik, eller att fråga är om militärt eller politiskt brott, få till stånd ett avslag av en utlämningsframställning. Utgångspunkten för det förenklade förfarandet inom ramen för tilläggsprotokollet blir därmed i viss mån annorlunda än vad som gällde avseende 1995 års förenklade förfarande.
Som framgår av beskrivningen i avsnitt 15.2, är tilläggsprotokollets syfte att komplettera 1957 års utlämningskonventions bestämmelser i de fall där de personer som är eftersökta för utlämning samtycker till att utlämnas. Tilläggsprotokollet reglerar, som framgått, i huvudsak endast själva förfarandet i samband med utlämning och de materiella förutsättningarna berörs således inte.
Ratifikation av tilläggsprotokollet förutsätter dock särskilda bestämmelser i utlämningslagen om ett förenklat förfarande. Utredningen anser inte att det finns förutsättningar att generellt, dvs. i förhållande till alla stater, oavsett om dessa tillträtt tilläggsprotokollet, tillämpa ett förenklat förfarande vid den eftersöktes samtycke till utlämningen.
Tilläggsprotokollets förfaranderegler innehåller bl.a. vissa tidsfrister som är omöjliga att iaktta i förhållande till alla stater. Vidare innebär förfarandet också att den anmodade staten måste känna tillit till de uppgifter om bl.a. förekomsten av dokument som den ansökande staten lämnar. Reglerna förutsätter även att såväl den ansökande som den anmodade staten från början är väl införstådda med det bakomliggande regelverket och dess praktiska tillämpning.
Att införa generella regler om ett förenklat förfarande, med tilläggsprotokollets förfaranderegler som modell, skulle av dessa skäl således föra för långt och kunna innebära rättsosäkerhet och tillämpningsproblem. Bestämmelser om ett förenklat förfarande efter samtycke, bör således enligt utredningens mening i princip endast gälla i förhållande till andra stater som också tillträtt tilläggsprotokollet.
Sverige bör dock ha möjlighet att i framtiden ingå internationella överenskommelser, exempelvis genom tillägg till nuvarande bilaterala avtal, så att ett förenklat förfarande vid den enskildes samtycke ska kunna tillämpas även i förhållande till andra stater än dem som tillträtt tilläggsprotokollet. Bestämmelserna om ett förenklat förfarande bör därför utformas så, att de inte bara är tillämpliga när det bakomliggande internationella dokumentet är tilläggsprotokollet, utan även när ett förenklat förfarande följer av en annan internationell överenskommelse som är bindande för Sverige.
Lagtekniskt finns härvid två tänkbara alternativ. Det ena är att i de vanliga förfarandebestämmelserna skriva in vad som i den aktuella situationen gäller, om det förenklade förfarandet enligt tilläggsprotokollet ska tillämpas. Det andra är att placera bestämmelserna om utlämning enligt det förenklade förfarandet i ett särskilt kapitel. Det sist nämnda alternativet användes vid tillträdet till 1995 års utlämningskonvention. Placeringen av de särskilda EU-bestämmelserna i
en egen avdelning var emellertid föremål för viss remisskritik (prop. 1996/97:88 s. 12).
Ratificering av tilläggsprotokollet förutsätter, som nämnts, att 1957 års utlämningskonvention tillträtts. Huvuddelen av de Europarådets medlemmar som tillträtt konventionen är även medlemmar i EU. I förhållandet till dessa kommer EAOL:s regler, och inte utlämningslagens, att tillämpas. I förhållande till Europarådets nordiska medlemsländer, dvs. även i förhållande till Norge och Island, vilka inte också är EU-medlemmar, kommer i stället NAOL att tillämpas. De konventionsstater som återstår, efter att EU-medlemsstaterna och de nordiska staterna räknats bort, och som således skulle kunna komma att tillträda även tilläggsprotokollet, är Albanien, Andorra,
Armenien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Georgien, Liechtenstein, Makedonien, Moldavien, Monaco, Montenegro, Ryssland, San Marino, Serbien, Schweiz, Turkiet och Ukraina. Av dessa kandiderar f.n. Kroatien, Makedonien, Montenegro och Turkiet för EU-medlemskap, samtidigt som Albanien, Bosnien och Hercegovina samt Serbien f.n. har status som potentiella kandidater för EU-medlemskap. Även i förhållande till dessa stater skulle EAOL således, inom loppet av en någorlunda överskådlig tid, i stället kunna komma att bli tillämplig.
Länder som inte är medlemmar av Europarådet, men som anslutit sig till 1957 års utlämningskonvention, och som således även kan komma att ansluta sig till tilläggsprotokollet, är Israel och Sydafrika. Totalt rör det sig alltså om en relativt begränsad krets av stater i förhållande till vilka det förenklade förfarandet kan förväntas komma att tillämpas.
Mot den bakgrunden synes det lämpligare att placera bestämmelserna om det förenklade förfarandet enligt tilläggsprotokollet i ett särskilt kapitel, vilket underlättar för tillämparen i det begränsat antal fall den förenklade ordningen blir aktuell.
I det följande anges, med utgångspunkt från tilläggsprotokollets artiklar, de bestämmelser som ett tillträde till tilläggsprotokollet bör föranleda i utlämningslagen. I avsnitt 20 finns också författningskommentarer.
Inledande bestämmelser, m.m.
Utredningens förslag: I en inledande bestämmelse anges ramen
för tillämpningen.
I artikel 1 uttrycks tilläggsprotokollets huvudprincip, nämligen att de avtalsslutande parterna förbinder sig att i enlighet med det förenklade förfarandet överlämna personer som samtyckt till detta, förutsatt att den anmodade staten lämnat sitt godkännande. Tilläggsprotokollet innebär alltså inte en plikt att överlämna, när den eftersökte samtycker. I stället kan den anmodade staten pröva huruvida de materiella förutsättningarna för utlämning föreligger. För svensk del innebär detta att en framställning om utlämning, som prövas enligt det förenklade förfarandet, kan avslås, trots att den eftersökte samtycker, om hinder enligt den reformerade utlämningslagens bestämmelser anses föreligga. Det kapitel i utlämningslagen som reglerar det förenklade förfarandet bör därför inledas med en bestämmelse som anger ramen för det förenklade förfarandet.
I tilläggsprotokollets artikel 8 anges, att meddelanden för protokollets ändamål får skickas med elektroniska medel eller med varje annat medel som erbjuder skriftligt bevis, under förhållanden som möjliggör för parterna att avgöra dess äkthet, såväl som genom Interpol.
Utredningen gör i avsnitt 12.3.2 bedömningen, att i utlämningslagen inte behöver anges på vilket sätt en framställning om utlämning ska översändas, utan att det är tillräckligt att det anges att den ska göras skriftligen hos Justitiedepartementet. En utlämningsframställning kommer därmed att kunna översändas på vilket skriftligt sett som helst, dvs. per post, bud, telefax, e-post, etc. Att en begäran om provisoriskt frihetsberövande kan befordras genom Interpol gäller redan i dag enligt UtlämningsL och någon förändring i detta avseende föreslår utredningen inte.
Tilläggsprotokollets bestämmelser om kommunikationsmedel kräver således inte att någon särskild bestämmelse i detta avseende införs i lagen.
Dokumentation
Utredningens förslag: En begäran om utlämning enligt det för-
enklade förfarandet ska innehålla de uppgifter som en ordinär utlämningsframställning ska innehålla och därutöver uppgifter om
den myndighet som begärt anhållande, om sådan begäran framställts, och förekomsten av en dom eller ett häktningsbeslut, med i förekommande fall angivande av det i den slutliga domen utdömda straffet, och en bekräftelse på att personen är eftersökt för utlämning.
Ytterligare uppgifter får begäras, om det behövs för att beslut om utlämning ska kunna fattas.
Utredningens bedömning: Sverige bör inte avge någon förkla-
ring om att vi förbehåller oss rätten att inte godta helt eller delvis artikel 2.1 i tilläggsprotokollet.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 2 är den normala utgångspunkten för förfarandet att den eftersökte är föremål för provisoriskt anhållande, dvs. frihetsberövande i avvaktan på att en utlämningsframställning inkommer. Utlämning ska i dessa fall ske på grundval av de uppgifter som finns i begäran om provisoriskt anhållande. En utlämning förutsätter således inte en formell utlämningsframställning enligt 1957 års utlämningskonvention.
I artikel 2 i tilläggsprotokollet anges också vilka uppgifter som ska anses innehålla tillräcklig information för att underrätta den eftersökte (se nedan) och för att informera den myndighet som kan besluta om utlämning enligt det förenklade förfarandet. Dessa uppgifter överensstämmer i stort med vad en Interpol-efterlysning innehåller i dag. Artikeln medger också att ytterligare information får begäras, om erhållna uppgifter visar sig otillräckliga. En sådan begäran om komplettering får dock inte strida mot tilläggsprotokollets princip, som anges inledningsvis i artikel 2, om att de handlingar som fordras enligt 1957 års utlämningskonvention inte kan krävas inom ramen för det förenklade förfarandet. Artikel 2 hindrar inte, som tidigare nämnts, den ansökande staten från att ge in ytterligare information som den anser kunna vara till nytta i den
anmodade statens beslutsfattande. I enlighet med vad som anges i den förklarande rapporten (p. 24) kan således förväntas att, då fråga är om en utevarodom, den ansökande staten självmant kommer att medsända information rörande själva förfarandet och rörande möjligheterna till en ny rättegång.
Det kan ifrågasättas om det är tillräckligt för bedömningen av om hinder för utlämning föreligger, att endast ”förekomsten” av ett häktningsbeslut eller en dom, och alltså inte häktningsbeslutet eller domen som sådant, redovisas (jfr Justitiekanslerns och Svea hovrätts remissyttranden över det förenklade förfarandet enligt 1995 års utlämningskonvention, prop. 1996/97:88 s. 14). Enligt tilläggsprotokollets artikel 17.2 får, som nämnts, en stat förklara att den förbehåller sig rätten att inte fullt ut godta artikel 2.1 och att den således även enligt det förenklade förfarandet kommer att kräva att en utlämningsframställning enligt konventionens artikel 12 ges in, samt att även vissa eller alla av de i konventionsartikeln uppräknade dokumenten inges.
Tilläggsprotokollets grundtanke är att förenkla och påskynda utlämningsförfarandet när den eftersökte samtycker till utlämning. Det bygger därmed på att de uppgifter som krävs enligt dess artikel 2 utgör tillräckligt underlag för ställningstagande i utlämningsfrågan, och att krav inte ska behöva ställas på erhållande av själva beslutet eller domen. Att avge förklaring om, att inte fullt ut acceptera tilläggsprotokollets reglering om vilka uppgifter som ska anses tillräckliga i det förenklade förfarandet, vore enligt utredningens mening att förfela tilläggsprotokollets syfte. Med hänsyn till de övriga uppgifter som enligt den föreslagna bestämmelsen ska krävas och till de materiella förutsättningar som gäller för utlämning, torde vidare en dokumentation av själva häktningsbeslutet eller domen i stort sakna praktisk betydelse (jfr regeringens uttalande i prop. 1996/97:88 s. 15). I sammanhanget måste också erinras om att bestämmelsen, om vilken information som ska anses som tillräcklig, endast blir tillämplig i fall där den eftersökte samtycker till utlämningen. Redan i kravet på den enskildes samtycke ligger en viss rättssäkerhetsgaranti. Bristen på dokument kan således, för att syftet med det förenklade förfarandet ska kunna uppnås, i viss mån sägas kompenseras av kravet på samtycke.
Utredningens uppfattning är således, att Sverige inte bör avge någon förklaring om att Sverige förbehåller sig rätten att inte godta helt eller delvis artikel 2.1 i tilläggsprotokollet. En bestämmelse i lagen, som anger vilken information som ska anses vara tillräcklig
för att det förenklade förfarandet ska kunna tillämpas, bör därför uppta de uppgifter som anges i tilläggsprotokollets artikel 2.1, med den möjlighet till kompletterande upplysningar som anges i artikel 2.2.
Utredningens förslag i fråga om vilka uppgifter en ordinär framställning om utlämning ska innehålla framgår av avsnitt 12.3.2. En jämförelse mellan utredningens förslag i den delen och tilläggsprotokollets reglering ger vid handen, att tillägg för det förenklade förfarandets vidkommande endast behöver göras med uppgift om dels den myndighet som begärt anhållande, om sådan begäran framställts, dels förekomsten av en dom eller ett häktningsbeslut, med i förekommande fall angivande av det i den slutliga domen utdömda straffet, och en bekräftelse på att personen är eftersökt för utlämning.
Beslutande myndighet
Utredningens förslag: Allmän domstol ska få besluta om
utlämning och om att överlämna föremål som tagits i beslag även enligt det förenklade förfarandet. Vidare ska regeringen ha samma möjligheter att ingripa vid en utlämning enligt det förenklade förfarandet som enligt det ordinära.
Tilläggsprotokollet reglerar inte vilken myndighet i den anmodade staten som ska besluta om utlämning enligt det förenklade förfarandet. Vilken eller vilka myndigheter som ska anförtros denna uppgift är en fråga för varje enskilt land.
Enligt den nuvarande ordningen beslutar regeringen om utlämning enligt UtlämningsL, även vid samtycke. Utredningen föreslår, som framgått, att beslut om utlämning framgent ska fattas av allmän domstol, med möjlighet för regeringen att av utrikes- och säkerhetspolitiska skäl (däri inbegripet politiska och militära brott) ingripa och förhindra en utlämning (se avsnitt 12.2.2 och 12.7.2). Syftet med tilläggsprotokollet, nämligen att få ett så snabbt och enkelt förfarande som möjligt, skulle kunna tala för att rätten att besluta om utlämning enligt det förenklade förfarandet i stället skulle anförtros Riksåklagaren, så som var fallet enligt de särskilda tidigare bestämmelserna om förenklat förfarande inom EU. En sådan ordning skulle säkerligen komma att bli snabb och effektiv (jfr prop. 1996/97:88 s. 14 f.). Starka skäl talar dock enligt utredningens mening
för att utlämningsbesluten bör fattas i samma ordning, oavsett om det är fråga om utlämning enligt det ordinära eller enligt det förenklade förfarandet. Även enligt det förenklade förfarandet ska en prövning göras av om utlämningslagens förutsättningar för utlämning är uppfyllda. Som nämnts i flera andra sammanhang, är ett beslut om utlämning ingripande och kan innebära stora konsekvenser för den enskilde. Trots den enskildes samtycke till utlämningen, talar rättssäkerhetsskäl för att beslutet att utlämna enligt det förenklade förfarandet bör fattas av domstol. Även om det inte förefaller särskilt troligt att en utlämning enligt det förenklade förfarandet kan komma att behöva avslås av hänsyn till Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik eller att fråga är om militärt eller politiskt brott, bör regeringen likaledes ha samma möjligheter att ingripa vid en utlämning enligt det förenklade förfarandet som enligt det ordinära. Det kan nämligen inte uteslutas att en sådan utrikes- och säkerhetspolitiskt känslig situation skulle kunna uppstå även inom ramen för detta förfarande.
Av de regler för rättens sammansättning som utredningen föreslagit (se avsnitt 12.7.2) följer att ett beslut med tillämpning av det förenklade förfarandet fattas av ensamdomare, eftersom den eftersökte då alltid har samtyckt till att utlämnas.
Rätten bör vidare, på samma sätt som enligt det ordinära förfarandet (se avsnitt 12.6.2 och 12.6.3), ha rätt att besluta om att överlämna föremål som tagits i beslag i de fall rätten beslutar om utlämning av den eftersökte.
Eftersom någon avvikelse från vad som föreslås gälla enligt det ordinära förfarandet vad avser beslutande myndighet och regeringens roll således inte föreslås gälla enligt det förenklade förfarandet, behöver särskilda bestämmelser om detta inte införas i bestämmelserna om det förenklade förfarandet. Vad som gäller i detta avseende följer redan av kapitlets inledande bestämmelse.
Utredning
Utredningens förslag: Den erforderliga utredningen i ärenden
om utlämning enligt det förenklade förfarandet ska verkställas på samma sätt som enligt det ordinära förfarandet.
I avsnitt 12.4.2 framgår att ansvaret för utredningen i utlämningsärenden även framgent föreslås ankomma på Åklagarmyndigheten och att bestämmelserna om förundersökning i brottmål föreslås gälla för utredningen, om inte annat sägs i lagen. Samma ordning bör gälla för det förenklade förfarandet. Åklagarens utredning inom ramen för det förenklade förfarandet ska bl.a. klarlägga om erforderlig dokumentation finns samt huruvida den eftersökte samtycker till att utlämnas enligt det förenklade förfarandet och om denne i så fall medger att ställas till svars eller straffas i den ansökande staten för någon annan före utlämningen begången gärning, än den för vilken utlämning begärs (se vidare nedan). Vidare ska utredas om det föreligger sådana förhållanden som enligt utlämningslagens bestämmelser utgör hinder mot utlämning.
Denna föreslagna ordning följer redan av den inledande bestämmelsen i kapitlet och kräver således inga särskilda bestämmelser i övrigt.
Specialitetsprincipen
Utredningens förslag: Den eftersökte ska kunna disponera över
specialitetsprincipen även i det förenklade förfarandet.
Sverige ska avge en förklaring enligt tilläggsprotokollets artikel 5 b), dvs. att specialitetsprincipen inte ska tillämpas, om den eftersökte uttryckligen avstår från dess tillämpning.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 5 får varje part till tilläggsprotokollet bestämma om den vill låta den eftersökte disponera över tillämpningen av specialitetsprincipen. Bestämmelsen ger, som framgått av beskrivningen av innehållet i tilläggsprotokollet, tre handlingsalternativ för de anslutande staterna.
Utredningen föreslår i avsnitt 10.5.1 att den eftersökte generellt ska få förfoga över specialitetsprincipens tillämpning. Det föreslås således, att åklagaren ska tillfråga den eftersökte om denne medger att, utan särskilt svenskt tillstånd, i den ansökande staten lagföras eller straffas för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattas av utlämningsframställningen.
Samma ordning bör enligt utredningens mening gälla i det förenklade förfarandet. Sverige bör således avge en förklaring enligt tilläggsprotokollets artikel 5 b). Innebörden av denna blir alltså, att
specialitetsprincipen inte ska tillämpas, om den eftersökte i samband med att denne samtycker till utlämning också uttryckligen avstår från specialitetsprincipen.
Återkallelse av samtycke och medgivande
Utredningens förslag: Ett samtycke och ett medgivande ska
kunna återkallas i det förenklade förfarandet enligt samma regler som föreslås gälla i det ordinära förfarandet.
Om den eftersökte återkallar ett tidigare lämnat samtycke och en tidsfrist för inkommande av en ordinarie framställning av utlämning måste fastställas, ska åklagaren göra framställning till rätten om bestämmande av sådan tidsfrist utan dröjsmål och senast på andra dagen efter återkallelsen. Den tid som förflyter mellan ett samtycke och en återkallelse ska inte beaktas vid rättens fastställande av tidsfristen.
Sverige ska avge en förklaring om att samtycke och medgivande kan återkallas.
I artikel 4.4 i tilläggsprotokollet anges, att ett samtycke till utlämning och ett avstående från specialitetsprincipen, som huvudregel är oåterkalleligt. Tanken bakom denna bestämmelse är att den eftersökte inte ska kunna återkalla sitt samtycke och därefter begära frigivning på grund av att tidsfristen för inlämnande av en utlämningsframställning enligt 1957 års utlämningskonvention överskridits. Artikel 4.5 i tilläggsprotokollet ger dock de anslutande staterna möjlighet att förklara att samtycket och avståendet kan återkallas. För att undvika att en återkallelse försvårar ett utlämningsförfarande, stadgas vidare att den tid som förflyter mellan underrättelse om samtycket och den eventuella återkallelsen inte ska beaktas vid fastställandet av de tidsfrister för provisoriskt frihetsberövande på 18 till 40 dagar som följer av 1957 års utlämningskonvention. Följden av detta blir att den ansökande staten vid en återkallelse har lika lång tid på sig för att göra en framställning om utlämning enligt 1957 års utlämningskonvention som denna stat hade vid den tidpunkt då den mottog underrättelsen om den eftersöktes samtycke. På så vis kan inte den eftersökte sabotera förfarandet genom att först samtycka och sedan återkalla samtycket, vilket hade kunnat medföra att 40-dagarsfristen löpt ut.
Som nämnts föreslår utredningen i avsnitt 12.5.2, att den eftersökte i alla utlämningsärenden ska tillfrågas om denne samtycker till utlämningen och om denne medger att, utan särskilt svenskt tillstånd, i den ansökande staten lagföras och straffas för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattas av utlämningsframställningen. Vad avser sådant samtycke och medgivande föreslår utredningen att samtycke ska kunna återkallas, om detta görs innan beslut i frågan om utlämning har meddelats, och att medgivande ska kunna återkallas, om detta görs innan beslut om utlämning har verkställs. Samma ordning bör gälla för återkallelse av samtycke och medgivande enligt det förenklade förfarandet.
Sverige bör således avge en förklaring om att samtycke och medgivande kan återkallas.
Om samtycket återkallas, ska utlämningslagens ordinära förfarande träda in. I denna situation kan således rätten behöva bestämma en tidsfrist för den ansökande statens inkommande av en ordinär utlämningsframställning (jfr avsnitt 12.6.3). Åklagaren bör i denna situation åläggas att göra en framställning om bestämmande av sådan tid utan dröjsmål och senast på andra dagen efter återkallelsen, eftersom de i avsnitt 12.6.3 föreslagna fristerna inte då kan tillämpas. I lagen bör vidare anges att rätten, vid fastställande av tidsfristen, inte ska beakta den tid som förflutit från den ansökande statens underrättelse om samtycke till återkallelsen.
Information till den eftersökte
Utredningens förslag: Åklagaren ska informera den eftersökte
om möjligheten att samtycka till att utlämnas enligt det förenklade förfarandet och att medge rätt för den ansökande staten att utan särskilt svenskt tillstånd lagföra eller straffa denne för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattas av eftersökningen. Den eftersökte ska också informeras om följderna av samtycke och medgivande.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 3 ska en person som är eftersökt för utlämning, när denne provisoriskt underkastas tvångsmedel i enlighet med artikel 16 i 1957 års utlämningskonvention, underrättas av den behöriga myndigheten i den anmodade staten om den
begäran som föreligger och om möjligheten att tillämpa det förenklade förfarandet i enlighet med tilläggsprotokollet.
Informationen förutsätts lämnas i omedelbar anslutning till verkställandet av tvångsmedlet.
Bestämmelserna i tilläggsprotokollet tar främst sikte på situationer, där den eftersökte är föremål för s.k. provisoriskt anhållande. Av bl.a. tilläggsprotokollets artikel 1 och 2 framgår dock, att det förenklade förfarandet är tillämpligt, såväl när det dokument som inleder utlämningsförfarandet utgörs av en begäran om provisoriskt anhållande (se artikel 2.1–2.2), som av en regelrätt utlämningsframställning (se artikel 2.3). När en regelrätt utlämningsframställning mottagits av den anmodade staten, ska dock inte de av tilläggsprotokollets bestämmelser tillämpas, vilka tar sikte på ett förenklat förfarande efter en begäran om provisoriskt anhållande (exempelvis regeln i artikel 6 om underrättelse om samtycke senast tio dagar efter det provisoriska anhållandet, se den förklarande rapporten p. 28).
Den svenska lagen bör således innebära, att det förenklade förfarandet är tillämpligt, även om samtycke till utlämningen lämnas av någon som inte är underkastad tvångsmedel. Även den som är föremål för en framställning om utlämning, men som är på fri fot, bör alltså informeras om möjligheterna att samtycka till utlämning enligt det förenklade förfarandet och att inom ramen för detta förfarande avstå från specialitetsprincipens tillämpning.
I avsnitt 12.5.2 har föreslagits att åklagaren, i det ordinära förfarandet, så snart det kan ske, ska tillfråga den eftersökte om denne samtycker till att utlämnas samt om denne medger att, utan särskilt svenskt tillstånd i den ansökande staten lagföras eller straffas för gärningar som har begåtts före utlämningen, men som inte omfattas av utlämningsframställningen. Åklagaren ska därvid upplysa den eftersökte om innebörden av att sådant samtycke och medgivande lämnas. Upplysningsskyldigheten gäller generellt, och är alltså inte begränsad till fall då den eftersökte är frihetsberövad eller ålagd annat tvångsmedel.
Denna bestämmelse bör genom den föreslagna inledande bestämmelsen i kapitlet om det förenklade förfarandet, vara tillämplig också på detta förfarande. I en bestämmelse i kapitlet om det förenklade förfarandet, bör dock erinras om att den information som åklagaren har att lämna även innefattar följderna av ett samtycke till utlämning med avseende på det förenklade förfarandet.
Inhämtande av samtycke och medgivande
Utredningens förslag: Åklagaren ska ges behörighet att ta emot
ett samtycke eller ett medgivande, i likhet med vad som föreslås gälla för det ordinära förfarandet.
Tilläggsprotokollets artikel 4 reglerar inhämtande av den eftersöktes samtycke. Samtycke och, i förekommande fall, avstående från tillämpning av specialitetsprincipen ska avges inför de behöriga rättsliga myndigheterna, exempelvis åklagare eller domstol, i den anmodade parten.
Som tidigare angetts föreslår utredningen i avsnitt 12.5.2 att åklagaren enligt det ordinära förfarandet alltid ska tillfråga den eftersökte om denne samtycker till att utlämnas samt om denne avstår från specialitetsprincipens tillämpning. Samtycke och medgivande föreslås således kunna lämnas till åklagaren. Samma ordning bör lämpligen gälla också i det förenklade förfarandet.
I tilläggsprotokollet regleras inte närmare när samtycket ska inhämtas. Av underrättelseskyldigheten som regleras i artikel 3, av vilken följer att den eftersökte ska underrättas ”utan onödig tidsutdräkt”, och av artikel 6, som anger att underrättelse om samtycket ska lämnas inom tio dagar från att personen provisoriskt anhållits, följer emellertid att den eftersökte ska kunna lämna sitt samtycke redan i samband med ett inledande frihetsberövande. Den föreslagna bestämmelsen med avseende på det ordinära förfarandet, om att åklagaren ska tillfråga den eftersökte om samtycke och medgivande ”så snart det kan ske”, är således väl förenlig med tilläggsprotokollets bestämmelser.
I tilläggsprotokollets artikel 10 anges, att det förenklade förfarandet ska tillämpas också om den eftersökte lämnar sitt samtycke efter utgången av tidsfristen på tio dagar, om den anmodade parten ännu inte har mottagit någon formenlig utlämningsframställning enligt 1957 års utlämningskonvention. Bestämmelsen avser alltså fall, då den eftersökte är provisoriskt frihetsberövad. Den svenska lagen bör således innebära att samtycke kan lämnas även efter tiodagarsfristen och att det förenklade förfarandet kan tillämpas även i denna situationen. Som framgått av tidigare avsnitt ska samtycke kunna lämnas även av den som inte är frihetsberövad eller underkastad annat tvångsmedel.
Av tilläggsprotokollets artikel 4.2–4.3 följer att varje part ska vidta nödvändiga åtgärder för att garantera att personen lämnat samtycket under sådana förhållanden att det framgår att denne har lämnat det frivilligt och fullt medveten om följderna av det. Såväl samtycke till utlämning, som avstående från tillämpning av specialitetsprincipen, ska avges inför den behöriga rättsliga myndigheten och dokumenteras skriftligen i den anmodade staten i enlighet med dess lagstiftning.
När det gäller samtyckets följder, ska den eftersökte informeras bl.a. om att denne genom samtycket avstår från de garantier som är förbundna med ett normalt utlämningsförfarande. Dessutom ska vid avstående från specialitetsprincipen den eftersökte upplysas om den ansökande statens möjligheter att bl.a. väcka åtal för andra gärningar än dem som omfattas av eftersökningen. Den information som ska ges är således i huvudsak densamma som ska lämnas inom ramen för det ordinära förfarandet (se avsnitt 12.5.2).
Vad avser det ordinära förfarandet har närmare bestämmelser om hur samtycket och medgivandet ska lämnas föreslagits intas i en förordning (se avsnitt 12.5.2). Förordningen blir tillämplig också på samtycke och avstående inom ramen för det förenklade förfarandet. Som tidigare angetts bör i förordningen anges, att samtycket ska lämnas skriftligen på visst formulär, att handlingen där samtycket ges, om möjligt ska vara skriven på det språk som normalt används av den eftersökte och att, om ett annat språk används, på handlingen ska antecknas vilka åtgärder som vidtagits för att kontrollera att den eftersökte har förstått innebörden av samtycket.
Ett sådant föreslaget förfarande uppfyller tilläggsprotokollets krav och särskilda bestämmelser därutöver behövs därför inte.
Juridiskt biträde
Utredningens förslag: Reglerna om förordnande av offentlig
försvarare i det ordinära utlämningsförfarandet ska tillämpas även i det förenklade förfarandet.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 4.2 ska den eftersökte, som en garanti för att hans samtycke lämnas frivilligt och i fullt medvetande om följderna, ha rätt till juridiskt biträde.
Utredningen föreslår i avsnitt 12.4.2 att en uttrycklig bestämmelse ska införas i lagen om att en offentlig försvarare ska förordnas i ett utlämningsärende, om den eftersökte begär det, är under arton år eller i övrigt bedöms vara i behov av en försvare och att kostnaderna för en offentlig försvarare i regel ska stanna på staten. Dessa bestämmelser kommer att vara tillämpliga även i det förenklade förfarandet. De svenska reglerna kommer därvid att motsvara tilläggsprotokollets krav.
Tolk
Utredningens bedömning: Den eftersökes rätt till tolkning även
i det förenklade förfarandet framgår av den föreslagna allmänna hänvisningen till brottmålsförfarandet.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 4.2 ska den anmodade parten, som en garanti för att den eftersöktes samtycke lämnas frivilligt och i fullt medvetande om följderna, om det behövs, se till att den eftersökte biträds av en tolk.
Enligt utredningens förslag ska bestämmelserna om förundersökning i brottmål generellt tillämpas vid utredningen av en fråga om utlämning enligt den reformerade utlämningslagen (se avsnitt 12.4.2). Av detta följer att rättegångsbalkens regler om bl.a. tolk blir tillämpliga. Rättegångsbalkens bestämmelser avser visserligen endast förfarandet inför rätten. Samma principer som rättegångsbalken upptar i fråga om tolk tillämpas dock redan nu utan särskilda bestämmelser också under en förundersökning. Några särskilda bestämmelser om tolk behöver således inte införas för att de svenska reglerna ska motsvara tilläggsprotokollets krav.
Underrättelse om samtycke m.m.
Utredningens förslag: Den ansökande staten ska så snart som
möjligt underrättas om ett samtycke eller medgivande och ska omedelbart underrättas om en eventuell återkallelse av tidigare lämnat samtycke. Samtycker den eftersökte inte till utlämningen, och är denne anhållen eller underkastad reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, ska den ansökande staten under-
rättas om bristen på samtycke inom tio dagar från beslutet om tvångsmedel. Underrättelser till den ansökande staten om samtycken, medgivanden och återkallelser ska förmedlas via Justitiedepartementet.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 6.1 ska den anmodade staten, så snart som möjligt och senast tio dagar efter det provisoriska frihetsberövandet, underrätta den ansökande staten om huruvida den eftersökta personen har lämnat sitt samtycke till utlämning. Tidsfristen gör det möjligt för den ansökande staten att inkomma med en eventuell framställning om utlämning inom de 40 dagar som anges i 1957 års utlämningskonvention, om samtycke skulle vägras. Enligt tilläggsprotokollets artikel 4.5 ska den ansökande parten vidare omedelbart underrättas om varje återkallelse av ett tidigare lämnat samtycke eller medgivande.
Som tidigare framgått är det förenklade förfarandet enligt tilläggsprotokollet tillämpligt även i den situationen, att den eftersökte inte är frihetsberövad eller ålagd något annat tvångsmedel, och i den situationen att samtycke lämnas efter den i 6.1 fastlagda tiodagarsfristen. Även i dessa situationer ska den ansökande staten underrättas om eventuella samtycken och medgivanden.
Den ansökande staten ska således underrättas om ett samtycke till utlämning så snart som möjligt. Vidare bör denna underrättas om ett medgivande att avstå från det skydd som specialitetsprincipen ger. Om den eftersökte återkallar ett tidigare lämnat samtycke, måste den ansökande staten underrättas om detta omedelbart, så att denna har möjlighet att ge in en ordinär utlämningsframställning. I denna situation kan även, som tidigare framgått, tidsfrist för inkommande av en sådan utlämningsframställning behöva fastställas. Vid avsaknad av samtycke ska underrättelse om detta, i samma syfte, lämnas till den ansökande staten. Bestämmelser om att dessa underrättelser ska lämnas bör införas i kapitlet om det förenklade förfarandet.
Underrättelser om samtycken, medgivanden och återkallelser, får, liksom övrig information till den ansökande staten, förmedlas via Justitiedepartementet, på samma sätt som gäller för kontakter med en ansökande stat enligt det ordinära förfarandet.
Underrättelse om beslut
Utredningens förslag: Beslut i utlämningsfrågan ska meddelas
och underrättelse om beslutet lämnas till den ansökande staten inom tjugo dagar från det att samtycket har avgetts. Underrättelsen om beslutet ska förmedlas via Justitiedepartementet.
Enligt artikel 7 i tilläggsprotokollet ska den anmodade parten, när den eftersökte har lämnat sitt samtycke till utlämning, underrätta den ansökande parten om sitt beslut avseende utlämningen i enlighet med det förenklade förfarandet inom tjugo dagar från det att den eftersökte lämnat sitt samtycke.
Bestämmelsen innebär att den beslutande myndigheten har tjugo dagar på sig från samtycket för att fatta beslut. Detta är dock en längsta tidsfrist, och beslutet ska givetvis fattas och meddelas så fort som möjligt. Om beslutet blir ett avslag på begäran om utlämning, har den ansökande staten i alla händelser, genom en sammanläggning av de två tidsfristerna på tio dagar (underrättelse om samtycke) resp. tjugo dagar, en minsta tid om tio dagar före utgången av den i 1957 års utlämningskonvention stadgade tidsfristen om fyrtio dagar från frihetsberövandet, för att inkomma med en ordinär ny framställning om utlämning; se vidare nedan om åtgärder vid beslut att inte tillämpa det förenklade förfarandet.
En bestämmelse bör intas i lagen om att beslut ska meddelas och underrättelse om beslutet lämnas till den ansökande staten inom tjugo dagar från det att samtycket har avgetts. Det får därvid ankomma på Justitiedepartementet att, efter uppgift från åklagaren, underrätta den ansökande staten om beslutet.
Tidsfrist för verkställighet
Utredningens förslag: Om det beslutas att den eftersökte ska
utlämnas, ska tiden för hämtning av den eftersökte inte sättas längre än tio dagar från det att den ansökande staten har fått del av beslutet, om det inte föreligger särskilda skäl.
I tilläggsprotokollets artikel 9 anges att överlämnande av den eftersökte ska äga rum så snart som möjligt och helst inom tio dagar från den dag då underrättelsen om beslutet om utlämning lämnades.
Av den förklarande rapporten (p. 59–61) framgår att det ansetts orealistiskt, att uppställa en tvingande tidsgräns för överlämnande enligt det förenklade förfarandet, men att ett angivande av vad som i de flesta fall antagits vara en rimlig tidsgräns ansetts värdefullt för att poängtera vikten av ett skyndsamt överlämnande. 1957 års utlämningskonventions bestämmelser om överlämnande är således alltjämt tillämpliga, men målsättningen är att överlämnande enligt det förenklade förfarandet ska ske inom tio dagar från underrättelsen om utlämningsbeslutet.
Att den eftersökte bör överlämnas inom tio dagar från den ansökande statens underrättelse om beslutet bör framgå av lagtexten. I det förenklade förfarandet ska tiden för avhämtning därför endast om det finns särskilda skäl för det sättas längre än tio dagar från det att den ansökande staten har fått del av beslutet (jfr avsnitt 12.9.2).
Åtgärder vid beslut att inte tillämpa det förenklade förfarandet
Utredningens förslag: Finner rätten, trots att den eftersökte
lämnat sitt samtycke till utlämning, att utlämning inte kan äga rum med tillämpning av det förenklade förfarandet, ska rätten, om det behövs, fastställa en tidsfrist inom vilken den ansökande staten ska inkomma med en ordinär ny utlämningsframställning.
Enligt tilläggsprotokollets artikel 6.2 ska den anmodade parten om denna, trots den eftersöktes samtycke, bestämmer sig för att inte tillämpa det förenklade förfarandet, underrätta den ansökande staten om detta tillräckligt lång tid i förväg för att den senare ska ha möjlighet att lämna in en framställning om utlämning, innan konventionens 40-dagarsfrist löper ut. Denna möjlighet förväntas bli utnyttjad endast i undantagsfall.
Det av utredningen föreslagna förfarandet för utlämningsärenden innebär att allmän domstol har att avgöra om det förenklade förfarandet ska tillämpas. Ett beslut att inte tillämpa det förenklade förfarandet, då den eftersökte samtyckt till utlämningen, kan förväntas fattas endast i rena undantagsfall (jfr den förklarande rapporten p. 51–53). Situationer kan dock tänkas, då rätten vid sin bedömning enligt det förenklade förfarandet anser det föreligga ett inte definitivt hinder mot utlämning, som kan förväntas läkas genom att den ansökande staten inger en ny formell framställning om
utlämning enligt 1957 års utlämningskonvention (jfr prop. 1996/98:88 s. 26). Den ansökande staten ska då ha möjlighet att inge en sådan.
Finner rätten att utlämning inte kan ske enligt det förenklade förfarandet, bör därför den ansökande staten, om det behövs på grund av att den eftersökte är underkastad tvångsmedel, ges en tidsfrist för att inkomma med en ny ordinär utlämningsframställning. Denna ordning ska givetvis inte tillämpas, om rätten finner att det förenklade förfarandet visserligen kan tillämpas, men anser att avslag ska meddelas på grund av något av utlämningslagens definitiva hinder mot utlämning; exempelvis på grund av att det aktuella brottet är preskriberat eller att den eftersökte redan är dömd i Sverige för brottet. För fastställande av tidsfristen bör de ordinära reglerna härom tillämpas (se avsnitt 12.6.3).
Överklagande
Utredningens förslag: Ett beslut att utlämna enligt det förenk-
lade förfarandet ska inte kunna överklagas. Inte heller ska överklagande kunna ske av beslut, i vilket rätten funnit att utlämning inte kan äga rum med tillämpning av det förenklade förfarandet.
Utredningen föreslår i avsnitt 12.7.2 att ett beslut om utlämning, som fattats efter att den eftersökte samtyckt till utlämningen, inte ska få överklagas. Samma ordning bör gälla enligt det förenklade förfarandet. Det saknas enligt utredningens uppfattning även anledning att tillåta överklagande, i de fall då rätten funnit att utlämning inte kan äga rum med tillämpning av det förenklade förfarandet och den ansökande staten därför ges möjlighet att inkomma med en ordinär utlämningsframställning. Har rätten meddelat ett definitivt avslag på utlämningsframställningen, exempelvis på grund av att allmänna förutsättningar saknats eller utlämningshinder förelegat, bör överklagande dock kunna ske enligt de vanliga överklagandereglerna. De särskilda bestämmelserna om överklagande bör tas in i kapitlet om det förenklade förfarandet.
Transitering
Utredningens förslag: Ordningen för medgivande till transport
genom Sverige av någon som utlämnas enligt det förenklade förfarandet ska vara densamma som enligt det ordinära förfarandet.
Enligt 1957 års utlämningskonvention ska en framställning om befordran av utlämnad genom avtalsslutande parts territorium göras på diplomatisk väg och åtföljas av samma dokumentation som en utlämningsframställning. Vissa särregler gäller för flygtransport.
Enligt artikel 11 i tilläggsprotokollet ska en begäran om transitering av en person som utlämnas enligt det förenklade förfarandet, innehålla den information som krävs enligt protokollets artikel 2.1. Den part, vars tillstånd till transitering begärs, får dock begära kompletterande upplysningar om de uppgifter som avses i artikel 2.1 visar sig otillräckliga för att beslut om transitering ska kunna fattas.
Den tidigare nämnda artikel 8 i tilläggsprotokollet är tillämplig också på en begäran om transitering (se den förklarande rapporten p. 64). Även sådan begäran ska således kunna göras via exempelvis e-post.
Vid UtlämningsL:s tillkomst ansågs, att förfarandet vid förfrågningar om transitering inte närmare behövde regleras, t.ex. genom angivande av vilka dokument som ska åtfölja en framställning. Så har bedömts vara fallet även i senare lagstiftningsarbete (se prop. 1996/97:88 s. 27).
Utredningen föreslår i avsnitt 14.2.2 att transiteringsfrågor i utlämningssammanhang framgent ska avgöras av Rikspolisstyrelsen. Utredningen gör vidare i avsnittet bedömningen att någon bestämmelse om på vilket sätt en begäran om tillstånd till transitering ska översändas eller till vem den ska inges, inte behöver tas in i utlämningslagen. Samma ordning som föreslås gälla för transitering enligt det ordinära förfarandet bör enligt utredningens mening också gälla enligt det förenklade förfarandet.
16. Protokollet den 15 maj 2003 om ändring av Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m.
16.1. Bakgrund
I början av 1970-talet gjordes stora ansträngningar i det mellanstatliga samarbetet i syfte att bekämpa våldsdåd med internationell bakgrund, dvs vad som brukar hänföras under begreppet internationell terrorism. Inom Europarådet resulterade arbetet i konventionen om bekämpande av terrorism, m.m. (1977 års terrorismkonvention, SÖ 1977:12). Konventionen trädde i kraft den 4 augusti 1978 och har ratificerats av Sverige (prop. 1976/77:124, bet. 1976/77:JuU36, rskr. 1976/77:330).
Efter terroristattackerna i New York den 11 september 2001, intensifierades arbetet också inom Europarådet med att bekämpa terrorism och en kommitté (”The Multidisciplinary Group on International Action against Terrorism, GMT”) tillsattes, med uppgift bl.a. att klarlägga om existerande internationella överenskommelser på terrorismområdet kunde förbättras. Ett resultat av GMT:s arbete är protokollet om ändring av 1977 års terrorismkonvention (ändringsprotokollet, ETS nr 190). Ändringsprotokollet, som ännu inte har trätt i kraft1, öppnades för undertecknande den 15 maj 2003. Sverige har undertecknat ändringsprotokollet men ännu inte antagit det. Det ingår i utredningens uppdrag att ta ställning till om Sverige bör anta ändringsprotokollet.
1 Ändringsprotokollet träder i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader, efter den dag då alla till konventionen anslutna stater med bindande verkan har undertecknat protokollet, alternativt har ratificerat, godtagit eller godkänt det (se protokollets artikel 18).
Syftet med ändringsprotokollet är att göra 1977 års terrorismkonvention effektivare utan att i grunden ändra den. Konventionen ska fortfarande vara ett instrument som genom att avpolitisera vissa angivna brott underlättar utlämnandet av terrorister. Ändringsprotokollet kräver således inte att de anslutande staterna kriminaliserar de i konventionen och ändringsprotokollet angivna brotten, utan endast att staterna förbinder sig att i utlämningshänseende inte betrakta dessa som ”politiska”.
16.2. Det huvudsakliga innehållet i ändringsprotokollet
En inofficiell, konsoliderad svensk arbetsversion av 1977 års terrorismkonvention och ändringsprotokollet är bifogad betänkandet som bilaga 3. Ändringsprotokollets engelska text finns tillgänglig via bl.a. Europarådets hemsida (www.coe.int). Till ändringsprotokollet har inte utarbetats någon förklarande rapport. I det följande redogörs kortfattat för innehållet i ändringsprotokollet. Från de redaktionella ändringarna i konventionen bortses i huvudsak vid denna genomgång.
Artikel 1
Artikel 1 i ändringsprotokollet avser ändringar i konventionens artikel 1 med avseende på vilka brott som ska omfattas av konventionen.
Den centrala bestämmelsen i konventionen är artikel 1 som anger, att vissa särskilt angivna gärningar i utlämningshänseende aldrig ska betraktas som politiska brott, som brott förknippade med politiska brott eller som brott inspirerade av politiska motiv. Med brott avses här även försök, medverkan eller medverkan till försök till brott. Artikeln omfattar enligt a–b brott som avses i konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, dagtecknad i Haag den 16 december 1970 (Haagkonventionen, SÖ 1971:17) och i konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, antagen i Montreal den 23 september 1971 (Montrealkonventionen, SÖ 1973:48). Vidare omfattar artikeln följande brott:
c. grova brott som utgör angrepp mot diplomats eller annan inter-
nationellt skyddad persons liv, kroppsliga integritet eller frihet, d. brott som innebär människorov, tagande av gisslan eller grovt
olaga inspärrande, samt e. brott som innebär användning av bomber, granater, raketer, auto-
matiska skjutvapen eller brev- eller paketbomber, om användningen innebär fara för personer.
Artikel 1 i ändringsprotokollets lydelse innebär, att till de brott som enligt konventionens artikel 1 utgör brott, ska läggas brott som omfattas av följande konventioner:
- Konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, antagen i New York den 14 december 1973 (diplomatskyddskonventionen, SÖ 1975:30),
- Den internationella konventionen om tagande av gisslan, antagen i New York den 17 december 1979 (gisslankonventionen, SÖ 1980:26),
- Konventionen om fysiskt skydd för nukleärt kärnämne, antagen i Wien den 3 mars 1980 (SÖ 1985:24),
- Protokollet för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik, antagen i Montreal den 24 februari 1988 (tilläggsprotokollet till Montrealkonventionen, SÖ 1990:16),
- Konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet, antagen i Rom den 10 mars 1988 (Romkonventionen, SÖ 1990:38),
- Protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln, antagen i Rom den 10 mars 1988 (Romprotokollet, SÖ 1990:39),
- Den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, antagen i New York den 15 december 1997 (terroristbombningskonventionen, SÖ 2001:22), och
- Den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism, antagen i New York den 9 december 1999 (finansieringskonventionen, SÖ 2002:44).
De åtta uppräknade internationella instrumenten blir nya punkter c–j i artikel 1 och de ”gamla” punkterna c–e försvinner. De brott som således kommer att utgöra brott enligt konventionen, om ändringsprotokollet antas, är de brott som omfattas av de åtta konven-
tionerna samt Haag- och Montrealkonventionerna. Med brott ska, liksom tidigare, avses även försök, medverkan eller medverkan till försök till brott samt genom ändringsprotokollet även att värva eller instruera andra personer att begå eller ”försöka begå” brott, dvs. närmast ett slags stämplingsbrott.
Artikel 2
Ändringsprotokollets artikel 2 avser ett tillägg till konventionens artikel 2 av vissa osjälvständiga brottsformer.
Artikel 2 i konventionen ger fördragsslutande stat rätt – men inte skyldighet – att i ärenden om utlämning mellan konventionsstater undanta vissa ytterligare gärningar från bestämmelserna om politiska brott. Det gäller här grova våldshandlingar som inte faller in under artikel 1 men som är riktade mot någons liv, kroppsliga integritet eller frihet, grovt brott mot annan egendom än sådan som avses i artikel 1, om brottet medfört kollektiv fara för personer, liksom också försök att begå något av de nu nämnda brotten eller medverkan till sådant brott eller till försök till sådant brott. Genom ändringsprotokollet görs tillägg även för att värva eller instruera andra personer att begå eller försöka begå de angivna brotten.
Vid Sveriges tillträde till konventionen föranledde artikel 2 inte någon åtgärd från svensk sida (prop. 1976/77:124 s. 29).
Artikel 3
Artikel 3 i ändringsprotokollet innebär ett tillägg till konventionens artikel 4.
Enligt artikel 4 i konventionen ska brott som avses i konventionens artikel 1 och 2 alltid anses upptaget på förteckning över utlämningsbara brott i avtal eller fördrag om utlämning som gäller mellan de fördragsslutande staterna. Genom ändringsprotokollet åtar sig konventionsstaterna att säkerställa att de angivna brotten är att anse som utlämningsbara även enligt framtida utlämningsavtal. Vidare innehåller ändringsprotokollet ett tillägg med avseende på de stater som, till skillnad från Sverige, uppställer krav på avtal för att utlämning ska kunna beviljas.
Artikel 4
Ändringsprotokollets artikel 4 innebär ett tillägg till konventionens artikel 5.
I artikel 5 i konventionen finns föreskrifter om undantag från utlämningsskyldighet (med förebild i 1957 års utlämningskonvention) i de fall då den anmodade staten har grundad anledning anta, antingen att framställningen om utlämning har gjorts i avsikt att åtala eller straffa en person på grund av dennes ras, religion, medborgarskap eller politiska uppfattning eller också att dennes belägenhet skulle kunna försvåras av någon av dessa anledningar.
Genom artikel 4 i ändringsprotokollet görs tillägg till artikel 5, så att förpliktelse att utlämna enligt konventionen inte ska föreligga om den som utlämnas riskerar att utsättas för tortyr. Samma sak ska – med vissa undantag – gälla om den som utlämningsframställningen avser löper risk att utsättas för dödsstraff eller för fängelsestraff på livstid utan möjlighet till villkorlig frigivning.
Artikel 5
Genom ändringsprotokollets artikel 5 införs en ny artikel i konventionen – artikel 9 – vilken gör det möjligt för konventionsstaterna att sinsemellan sluta bilaterala eller multilaterala överenskommelser som kompletterar eller underlättar tillämpningen av konventionens bestämmelser.
Artikel 6
Ändringsprotokollets artikel 6 innehåller tillägg till konventionens artikel 9, samt föreskriver att artikeln i stället ska bli artikel 10.
Konventionens artikel 9 gäller den straffrättsliga styrkommitténs (”The European Committe on Crime Problems, CDPC”) roll som övervakare av konventionen. Genom ändringsprotokollet definieras CDPC:s roll tydligare och åläggs kommittén specifika uppgifter.
Artikel 7
Ändringsprotokollets artikel 7 innehåller tillägg till konventionens artikel 10 – som i stället ska bli artikel 11. Artikel 10 innehåller regler om förfarandet vid tvister angående tolkningen eller tillämpningen av konventionen.
Artikel 8 och 9
Genom artiklarna 8 och 9 i ändringsprotokollet (som blir de nya artiklarna 12 och 13 i konventionen) skapas ett förenklat förfarande för ändringar i konventionen och i listan av konventioner i artikel 1.
Enligt artikel 8 kan varje till konventionen ansluten stat och Europarådets ministerkommitté föreslå ändringar i den. Ändringsförslag ska senare enligt en viss procedur underställas de anslutna staterna.
Enligt artikel 9 kan listan av konventioner i artikel 1 – dvs. den lista som anger de konventioner som definierar vad som anses utgöra brott enligt konventionen – ändras enligt en viss procedur. Varje till konventionen ansluten stat och Europarådets ministerkommitté får lämna ändringsförlag för att uppdatera listan. Endast sådana fördrag som slutits inom ramen för FN och som särskilt avser terrorism och har trätt i kraft kan läggas till. En anslutande stat har alltid möjlighet att invända mot en ändring i listan med verkan, att ändringen inte träder i kraft i förhållande till den staten.
Artikel 10
Artikel 10 i ändringsprotokollet gäller möjligheten att ansluta sig till konventionen och innebär vissa ändringar och tillägg i konventionens artikel 11, som i stället blir artikel 14. Konventionen står, genom ändringsprotokollet, öppen för undertecknande inte bara för de stater som är medlemmar i Europarådet utan även för de stater som har observatörsstatus (för närvarande Kanada, Japan, Mexiko, USA och
Vatikanstaten). Genom ändringsprotokollet står konventionen öppen för undertecknande även för stater helt utanför Europarådet. Europarådets ministerkommitté kan, efter samråd med CDPC, inbjuda vilken icke-medlemsstat som helst att tillträda konventionen.
Artikel 11
Ändringsprotokollets artikel 11 föreskriver att konventionens artikel 12, som gör det möjligt för konventionsstat, att genom förklaring begränsa konventionens tillämpning till vissa områden, respektive utsträcka tillämpningen till nytt område, i stället ska vara artikel 16 samt innehåller viss redaktionell ändring av artikel 12, beroende på att konventionen genom ändringsprotokollet är öppen för undertecknande även för andra stater än medlemmar i Europarådet.
Artikel 12
Artikel 12 i ändringsprotokollet rör möjligheterna för fördragsslutande stat att reservera sig mot artikel 1 i konventionen.
Artikel 13 i konventionen öppnar möjlighet för fördragsslutande stat att göra förbehåll mot artikel 1. I punkt 1 av artikel 13 föreskrivs nämligen att varje stat vid undertecknandet eller vid deponeringen av sitt ratifikations- eller anslutningsinstrument kan förklara, att den förbehåller sig rätten att vägra utlämning i fråga om något i artikel 1 omnämnt brott som den betraktar som politiskt brott, som brott förknippat med politiskt brott eller som brott inspirerat av politiska motiv. Som förutsättning för ett sådant förbehåll gäller dock, att staten åtar sig att vid bedömningen av brottets art på lämpligt sätt beakta de faktorer som gör brottet särskilt grovt. Som exempel på sådana faktorer anges särskilt a) att brottet har medfört en kollektiv fara för personers liv, kroppsliga integritet eller frihet,
b) att det drabbat personer som stod främmande inför motiven till brottet, eller c) att grymma eller svekfulla medel använts för dess genomförande. Vid tillträdet till konventionen lämnade Sverige en reservation för att behålla möjligheten att vägra utlämning med hänvisning till politiska brott (prop. 1976/77:124 s. 29).
Enligt ändringsprotokollet blir artikel 13 i konventionen i stället artikel 16 (artikel 12.2). Efter att ändringsprotokollet trätt i kraft kommer till konventionen tidigare gjorda reservationer inte längre att gälla (artikel 12.1). Det kommer fortfarande vara möjligt för en stat som den 15 maj 2003 var ansluten till konventionen, att förbehålla sig rätten att vägra utlämning under åberopande av att gärningen utgör ett politiskt brott. Möjlighet till reservation finns däremot inte för stater som därefter ansluter sig till konventionen. Liksom tidigare innebär lämnandet av en reservation, att andra stater kan tillämpa
avslagsgrunden i relation till den reserverande staten, när den står som ansökande part. Reglerna som omgärdar en sådan reservation ändras emellertid i viss mån. Enligt ändringsprotokollet måste den stat som väljer att reservera sig förbinda sig att endast tillämpa reservationen från fall till fall genom ett motiverat beslut (i varje enskilt utlämningsärende måste således bedömas huruvida ett sådant undantag från tillämpningen av artikel 1 ska göras) och att, som tidigare, vid bedömningen av brottets art på lämpligt sätt beakta de faktorer som gör brottet särskilt grovt, däribland de tidigare särskilt angivna faktorerna (artikel 12.3). Den anslutande staten måste vidare specificera vilka brott i artikel 1 som dess reservation avser (artikel 12.4). En reservation är dessutom bara giltig under tre år men kan förnyas för samma tid (artikel 12.7).
Genom ändringsprotokollet blir reservationer underkastade ett särskilt slags motiverings- och kontrollsystem (artikel 12.7). Då en stat meddelar, att den vidmakthåller sin reservation – vilket ska göras senast tre månader innan reservationens giltighetstid löper ut – ska staten samtidigt lämna en förklaring som motiverar varför reservationen ska bestå. Lämnas inte något meddelande inom den föreskrivna tiden, anses reservationen ha förlängts automatiskt på sex månader. Om den berörda staten inte meddelar sin avsikt med reservationen före denna tids utgång, ska reservationen upphöra att gälla.
Om en stat som reserverat sig mot artikel 1 vägrar utlämning på den grunden att gärningen utgör ett politiskt brott, ska staten enligt ändringsprotokollet överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter för beslut i åtalsfrågan, om inte den anmodade staten och den ansökande staten kommer överens om något annat. Myndigheterna i den anmodade staten ska fatta beslut enligt samma regler som gäller för annan allvarlig brottslighet enligt nationell lagstiftning. Den anmodade staten ska sedan, utan omotiverat dröjsmål, meddela den slutliga utgången av förfarandet till den ansökande staten och till Europarådets generalsekreterare, som ska vidarebefordra det till det nya övervakningsorgan som skapas genom ändringsprotokollet – ”A Conference of States Parties against Terrorism” (COSTER) –, se protokollets artikel 13.
Den konventionsstat som med tillämpning av sin reservation mot artikel 1 avslagit en utlämningsframställan ska skyndsamt underrätta den ansökande staten om detta. Den ansökande staten kan då, om något rättsligt avgörande i saken inte har meddelats inom rimlig tid, underrätta Europarådets generalsekreterare om detta, som i sin tur ska hänskjuta saken till COSTER, som ska behandla frågan och
avge ett yttrande om avslagets förenlighet med konventionen och underställa ministerkommittén det i syfte att en förklaring ska avges.
Artikel 13
Genom artikel 13 i ändringsprotokollet tillskapas det tidigare nämnda nya organet COSTER, vars syfte bl.a. är att följa upp genomförandet och den faktiska tillämpningen av ändringsprotokollet samt att övervaka de reservationer som kan göras enligt konventionen. COSTER ska inom ramen för konventionen vara ett komplement till CDPC som har en mer övergripande roll på området. Bestämmelserna om COSTER ska finnas i en ny artikel 17 i konventionen.
Artikel 14
Enligt ändringsprotokollets artikel 14 ska konventionens artikel 14, vilken gäller uppsägning av konventionen, i stället bli artikel 18.
Artikel 15
Enligt ändringsprotokollets artikel 15 ska konventionens artikel 15, vilken fastslår att konventionen upphör att gälla i förhållande till avtalsslutande stat som utträder ur eller upphör att vara medlem i Europarådet, upphävas.
Artikel 16
Ändringsprotokollets artikel 16 föreskriver att konventionens artikel 16, som behandlar vilka uppgifter som Europarådets generalsekreterare ska hålla konventionsstaterna underrättade om, i stället ska bli artikel 19 samt innehåller en del redaktionella ändringar av artikel 16, bl.a. beroende på att konventionen genom ändringsprotokollet är öppen för undertecknande även för andra stater än medlemmar i
Europarådet.
Artikel 17
Enligt artikel 17 i ändringsprotokollet står protokollet öppet för de Europarådets medlemsstater som undertecknat konventionen. Det kan undertecknas med eller utan förbehåll för ratificering, godtagande eller godkännande. Instrument rörande ratifikation eller annan anslutning ska deponeras hos Europarådets generalsekreterare.
Artikel 18
Enligt ändringsprotokollets artikel 18 träder protokollet i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader, efter den dag då alla till konventionen anslutna stater med bindande verkan har undertecknat protokollet, alternativt har ratificerat, godtagit eller godkänt det.
Artikel 19
Ändringsprotokollets artikel 19, slutligen, anger de meddelanden (om undertecknande, deponering av olika instrument, ikraftträdande osv.) som ska lämnas från Europarådets generalsekreterare till Europarådets medlemmar.
Ändringsprotokollet innehåller inte någon direkt ändring av artiklarna 6, 7 och 8 i konventionen. Genom att förteckningen av brotten i artikel 1 utökas, påverkar detta emellertid även de förpliktelser som enligt artiklarna 6, 7 och 8 åvilar de fördragsslutande staterna.
Mot dessa förpliktelser kan någon reservation inte göras.
Konventionens artikel 6 behandlar jurisdiktionen över sådana brott som avses i artikel 1. Enligt artikel 6 är fördragsslutande stat skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att den ska kunna utöva jurisdiktion beträffande brott som avses i artikel 1, när den misstänkte finns inom dess område och inte utlämnas efter det att staten har mottagit framställning om utlämning från annan konventionsstat.
Detta gäller dock bara om den stat som begär utlämning grundar sin jurisdiktionsrätt på en bestämmelse som har motsvarighet i den anmodade statens lag (artikel 6.1). Straffrättslig jurisdiktion kan emellertid i andra fall utövas enligt nationell lag (artikel 6.2).
Artikel 7 i konventionen innehåller åtalsregler (jfr ändringsprotokollets artikel 12.7). Om en person som är misstänkt för brott enligt artikel 1 påträffas i en konventionsstat och staten inte utlämnar
personen efter framställning enligt artikel 6.1 är staten skyldig att – utan något som helst undantag och utan otillbörligt dröjsmål – överlämna ärendet till behörig myndighet för beslut i åtalsfrågan. Sådant beslut ska fattas enligt samma regler som gäller i fråga om grovt brott enligt statens egen lag.
Konventionens artikel 8 innehåller bestämmelser om rättshjälp i brottmål. Enligt artikel 8.1 ska de avtalsslutande staterna lämna varandra största möjliga rättsliga biträde i samband med polisutredning och andra straffrättsliga förfaranden som har inletts med anledning av brott som avses i artikel 1 eller 2. I samtliga fall ska den anmodade statens lag om sådan rättshjälp vara tillämplig. Begärd rättshjälp får dock inte vägras enbart på grund av att den avser ett politiskt brott, brott förknippat med ett politiskt brott eller brott inspirerat av politiska motiv. Enligt artikel 8.2 föreligger emellertid inte någon skyldighet att lämna rättshjälp, om den anmodade staten har grundad anledning anta, att framställningen har gjorts i syfte att åtala eller straffa en person på grund av dennes ras, religion, medborgarskap eller politiska uppfattning eller också att hans belägenhet skulle försvåras av någon av dessa anledningar. Artikel 8.3 reglerar konventionens inverkan på gällande överenskommelser om rättshjälp i brottmål. Samtliga avtal och arrangemang om sådan rättshjälp som har träffats av stat som ansluter sig till konventionen ska anses ändrade i förhållande till annan stat som har anslutit sig till konventionen, i den mån avtalet eller arrangemanget strider mot konventionen.
16.3. Överväganden och förslag
16.3.1. Sveriges tillträde till ändringsprotokollet
Utredningens förslag: Sverige ska ratificera ändringsprotokollet.
Den centrala bestämmelsen i konventionen är, som framgått, artikel 1 som anger, att vissa särskilt uppräknade gärningar, i utlämningshänseende aldrig ska betraktas som politiska brott, som brott förknippade med politiska brott eller som brott inspirerade av politiska motiv. Artikeln i dess lydelse enligt ändringsprotokollet, räknar som sådana brott upp brott som avses i tio internationella instrument, se närmare nedan. Som även framgår nedan har Sverige tillträtt samtliga av de uppräknade protokollen eller konventionerna. Likvärdiga med de brott som anges i de internationella instrumenten
ska, enligt ändringsprotokollet, även anses försök, medverkan eller medverkan till försök till de i instrumenten uppräknade brotten, samt även att ”värva eller instruera andra att begå eller försöka begå” dessa brott, dvs. närmast ett slags stämplingsbrott.
Ett tillträde till ändringsprotokollet skulle således – om möjligheten inte utnyttjas, att förbehålla sig rätten att vägra utlämning i fråga om något i artikel 1 omnämnt brott, på grund av att det anses vara politiskt – innebära att Sverige i utlämningshänseende förbinder sig att inte betrakta de i artikel 1 uppräknade brotten som politiska. Konventionen innebär alltså inte, även i dess lydelse efter ändringsprotokollet, att de anslutande staterna förpliktar sig att utlämna, utan endast att de förpliktar sig att inte avslå en utlämningsframställning enbart av det skälet att det brott som framställningen avser utgör ett politiskt brott. Ett tillträde till ändringsprotokollet skulle alltså inte medföra att Sveriges möjlighet att av andra skäl – exempelvis vid utlämningshinder på grund av risk för politisk förföljelse, tortyr eller dödsstraff i den ansökande staten – vägra utlämning gick förlorad.
Vid Sveriges tillträde till 1977 års terrorismkonvention valde Sverige, som tidigare nämnts, att förbehålla sig rätten att vägra utlämning för brott som avses i artikel 1, om brottet är politiskt. Som skäl härför anfördes, att de skäl som kunde åberopas för det i 6 § UtlämningsL absoluta förbudet mot utlämning för politiska brott, var så tungt vägande och hade en så fast förankring i den svenska politiken, att inte ens en så begränsad ändring av lagrummet som skulle bli aktuell vid ett förbehållslöst tillträde från svensk sida till konventionen, framstod som godtagbar (prop. 1976/77:124 s. 29). Ett sådant förbehåll ansågs inte heller få någon större betydelse för konventionens praktiska effekt, eftersom en stat som inte medgav utlämning i princip blev skyldig att i stället själv vidta åtgärder för lagföring av gärningsmannen (prop. 1976/77:124 s. 29).
Dessa förarbetsuttalanden får i dag i stor utsträckning anses ha förlorat i relevans. Inte minst mot bakgrund av den ökade terrorismrelaterade brottsligheten, som ofta kan anses vara politiskt betingad, är utlämningsförbudet vid politiska brott inte längre självklart. Inte heller uppfattningen att en vägrad utlämning rättfärdigas av att den eftersökte kan ställas till svars i den anmodade staten, kan i dag anses självklar. Den allt mer utbredda uppfattningen är i stället att den eftersökte ska kunna ställas inför rätta där det av processuella skäl anses lämpligast att processen mot denne hålls (jfr bl.a. uttalanden i samband med överväganden i frågan om utlämning av svenska medborgare, prop. 2000/01:83 s. 31).
Utredningen har i avsnitt 10.4.11 föreslagit, att det absoluta förbudet mot utlämning för politiska brott tas bort och att regeringen ges en diskretionär möjlighet att, under hänvisning till att fråga är om sådant brott, vägra utlämning. Enligt utredningens mening kan endast hänsyn till huruvida Sverige bör avstå från att blanda sig i ett annat lands inre angelägenheter i dag sägas ha en självständig betydelse för frågan om utlämningsförbud vid politiska brott. Utredningen har således ansett, att det skyddsbehov som den enskilde kan ha att vid politiska brott undgå en utlämning, får anses tillgodosett genom utlämningslagens övriga avslagsgrunder. Med den av utredningen föreslagna ordningen skulle ett reservationslöst tillträde till ändringsprotokollet således i princip kunna sägas endast sätta fokus på regeringens diskretionära rätt att av hänsyn till rikets utrikes- och säkerhetspolitik i stort vägra utlämning.
Sverige har, som nämnts, tillträtt samtliga av de uppräknade internationella instrumenten. Av tillträdet till såväl terroristbombnings- som finansieringskonventionen följer redan att Sverige, i förhållande till annan stat som tillträtt dessa konventioner, saknar möjlighet att vägra utlämning för brott, vilka upptas däri, under hänvisning till att fråga är om politiskt brott.
För att få en överblick över i vilken utsträckning Sverige, vid ett eventuellt tillträde till ändringsprotokollet utan reservation för politiska brott, skulle förbinda sig att inte avslå en utlämningsframställning, under hänvisning till att fråga är om politiskt brott, följer nedan en kortfattad genomgång av de i ändringsprotokollets artikel 1 uppräknade internationella instrumenten. Vidare görs en genomgång av det svenska genomförandet av respektive instrument. (Genomgången är i huvudsak hämtad från prop. 2009/10:78 s. 21 ff.)
Haagkonventionen
Den 16 december 1970 antogs på en diplomatisk konferens i Haag en konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg. Till grund för konventionen låg ett förslag som hade upprättats inom Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO), som är ett av FN:s fackorgan. Enligt konventionen förbinder sig staterna att belägga flygplanskapning med stränga straff. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning. Konventionen trädde i kraft den 14 oktober 1971 och har ratifi-
cerats av Sverige (prop. 1971:92, bet. 1973:JuU9, rskr. 1973:164, SFS 1971:188, SÖ 1971:17).
Montrealkonventionen
Den 23 september 1971 antogs på en internationell lufträttskonferens i Montreal en konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet. Till grund för konventionen låg, liksom beträffande Haagkonventionen, ett förslag som hade upprättats inom ICAO. Enligt konventionen förbinder sig konventionsstaterna att belägga sabotage och liknande brott mot den civila luftfarten med stränga straff. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning. Konventionen trädde i kraft den 26 januari 1973 och har ratificerats av Sverige (prop. 1973:92, bet. 1973:JuU21, rskr. 1973:222, SFS 1973:342, SÖ 1973:48).
Diplomatskyddskonventionen
Konventionen antogs av FN:s generalförsamling den 14 december 1973. Enligt konventionen förbinder sig de avtalsslutande parterna att straffbelägga ett antal närmare beskrivna angrepp på vissa kategorier av personer, vilka hänförs under den samlande beteckningen ”internationellt skyddade personer”. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning. Konventionen trädde i kraft den 20 februari 1977 och har ratificerats av Sverige (prop. 1975:71, bet. 1975:JuU18, rskr. 1975:138, SÖ 1975:30).
Gisslankonventionen
Konventionen antogs den 17 december 1979 av FN:s generalförsamling. Genom konventionen åtar sig staterna att straffbelägga handlingar som innefattar tagande av gisslan. Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, kriminalpolitiskt samarbete, åtal och utlämning. Konventionen trädde i kraft den 3 juni 1983 och har ratificerats av Sverige (prop. 1980/81:56, bet. 1980/81:JuU16, rskr. 1980/81:64, SÖ 1980:26).
Konvention om fysiskt skydd för nukleärt kärnämne
Konventionen antogs den 26 oktober 1979 av FN:s generalförsamling. Genom konventionen åtar sig staterna att försäkra att transporter av nukleära ämnen inom statens territorium eller ombord på fartyg eller luftfartyg skyddas. Genom konventionen åtar sig också staterna att straffbelägga vissa handlingar med kärnämnen. Konventionen innehåller även vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal, utlämning och rättsligt samarbete. Konventionen trädde i kraft den 8 februari 1987 och har ratificerats av Sverige. Ratifikationen föranledde inte någon proposition till riksdagen (SÖ 1985:24).
Tilläggsprotokoll till Montrealkonventionen
Såväl Haag- som Montrealkonventionen tar sikte på gärningar som begås på eller är riktade mot flygplan under flygning och som därför äventyrar flygsäkerheten. Med anledning bl.a. av bombdåd som förövats under 1980-talet på de internationella flygplatserna i Wien och Rom utarbetade ICAO ett förslag till tillägg till Montrealkonventionen som tar sikte på bekämpande av våldshandlingar som begås på flygplatser som används för internationell luftfart. Protokollet antogs vid lufträttskonferensen i Montreal den 24 februari 1988. Protokollet trädde i kraft den 6 augusti 1989 och har ratificerats av Sverige (prop. 1989/90:130, bet. 1989/90:JuU33, rskr. 1989/90:286, SFS 1990:416, SÖ 1990:16).
Romkonventionen och Romprotokollet
FN:s generalförsamling inbjöd i december 1985, med anledning av att ett italienskt kryssningsfartyg kapats i oktober 1985, Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), ett av FN:s fackorgan, att undersöka problemet med terroristaktioner ombord på eller riktade mot fartyg och att föreslå lämpliga åtgärder. Som ett resultat av det arbete som därefter bedrevs inom ramen för IMO antogs vid en internationell konferens i Rom den 10 mars 1988 dels en konvention om brott mot den fasta sjöfartens säkerhet (Romkonventionen), dels ett protokoll om brott mot säkerheten för fasta plattformar (Romprotokollet). Konventionen och protokollet följer mönstret från andra liknande överenskommelser, dvs. staterna förbinder sig att antingen lagföra eller utlämna personer som gjort sig skyldiga till gärningar
som utgör brott enligt respektive överenskommelse. Därutöver innehåller konventionen bestämmelser om bl.a. det geografiska tillämpningsområdet och en precisering av det internationella element som ska föreligga, om underrättelseskyldighet och det praktiska förfarandet över huvud taget. Konventionen och protokollet är likartat uppbyggda. Konventionen och protokollet trädde i kraft den 1 mars 1992 och har ratificerats av Sverige (prop. 1989/90:130, bet. 1989/90:JuU33, rskr. 1989/90:286, SFS 1990:416, SÖ 1990:38 respektive 1990:39).
Terroristbombningskonventionen
Konventionen antogs av FN:s generalförsamling den 15 december 1997. De tidigare FN-konventionerna gäller antingen särskilda angreppsobjekt som luftfartyg och skepp eller skydd för vissa kategorier av personer som är engagerade i internationella uppdrag. Terroristbombningskonventionen har inte några sådana begränsningar utan har ett generellt tillämpningsområde. De handlingar som ska utgöra brott i konventionens mening är vissa förfaranden med explosiva eller andra livsfarliga anordningar inom eller i riktning mot platser eller anläggningar som är öppna för allmänheten. För att sådana handlingar ska utgöra brott krävs att de har företagits i syfte att åstadkomma omfattande förstörelse av bl.a. allmän plats. Konventionen innehåller även förpliktelser i fråga om bl.a. domsrätt, utlämning och brottsförebyggande åtgärder. Konventionen trädde i kraft den 23 maj 2001 och har ratificerats av Sverige (prop. 2000/01:86, bet. 2000/01:JuU27, rskr. 2000/01:282, SÖ 2001:22).
Finansieringskonventionen
FN:s generalförsamling antog den 9 december 1999 den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism. Brott enligt konventionen föreligger, om en person på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen tillhandahåller eller samlar in tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas, helt eller delvis, för att utföra en gärning som utgör ett brott som faller under och definieras i de internationella instrument som anges i konventionens bilaga, dvs. de nio instrument som nyss har beskrivits ovan. Konventionen innehåller även förpliktelser i fråga om bl.a. domsrätt, utlämning, internationell rätts-
lig hjälp och förebyggande av brott. Konventionen trädde i kraft den 10 april 2002 och har ratificerats av Sverige. För Sverige trädde den i kraft den 6 juli 2002 (prop. 2001/02:149, bet. 2001/02:JuU25, rskr. 2001/02:268, SFS 2002:444, SÖ 2002:44).
Sammanfattningsvis motsvaras kriminaliseringskraven i de angivna instrumenten av följande svenska straffbestämmelser.
-Haagkonventionen, Montrealkonventionen med tilläggsprotokoll och Romkonventionen med tilläggsprotokoll har genomförts i huvudsak genom bestämmelserna om kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage i 13 kap.5 a och 5 b §§brottsbalken. I inte obetydlig utsträckning kan gärningarna också omfattas av andra bestämmelser, bl.a. av bestämmelsen om sabotage i 13 kap. 4 § brottsbalken. Om gärningarna uppfyller kraven i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott kan de även utgöra terroristbrott.
-Diplomatskyddskonventionen föranledde inga särskilda kriminaliseringsåtgärder. De gärningar som ska kriminaliseras enligt konventionen omfattas av bestämmelserna om bl.a. mord, dråp, grov misshandel, olaga frihetsberövande och grov skadegörelse.
-Inte heller gisslankonventionen ledde till särskild lagstiftning. Dess kriminaliseringskrav omfattas i första hand av bestämmelserna om människorov och olaga frihetsberövande i 4 kap.1 och 2 §§brottsbalken.
-Vad gäller konventionen om fysiskt skydd av kärnämne återfinns de relevanta svenska straffbestämmelserna huvudsakligen i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
-Terroristbombningskonventionen ansågs vid genomförandet inte kräva någon lagstiftning. Kriminaliseringskraven i konventionen motsvaras i huvudsak av bestämmelserna i 3 kap.1, 2, 5 och 6 §§brottsbalken, 13 kap.1–5 b och 7 §§brottsbalken samt av bestämmelserna om försök, förberedelse och medverkan till nämnda brott.
-Finansieringskonventionen har, även om dess kriminaliseringskrav till viss del motsvaras av de allmänna bestämmelserna om försök, förberedelse och medverkan, genomförts genom lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.
Av redogörelsen för de internationella instrumenten och de svenska straffbestämmelser som motsvarar kriminaliseringskraven i dessa kan således konstateras, att de brott som avses i konventionens artikel 1 i dess lydelse enligt ändringsprotokollet samtliga är av mycket allvarligt slag och vanliga vid terroristhandlingar. Sverige har alltså redan, genom att tillträda samtliga de angivna instrumenten och genom att se till att de gärningar som där avses straffbelagts i svensk rätt, anslutit sig till uppfattningen att internationellt straffrättsligt samarbete kring dessa brott är angeläget. Att också tillträda ändringsprotokollet och därmed som utgångspunkt förbinda sig att i utlämningshänseende inte anse dessa brott vara politiska, bör närmast kunna ses som en naturlig utveckling av tillträdet till de tidigare internationella instrumenten.
Ändringsprotokollet är ett led i det internationella samarbetet för att motverka terrorism. Dess syfte är att göra 1977 års terrorismkonvention effektivare. Regeringen har i flera sammanhang de senaste åren, bl.a. i skrivelsen Nationellt ansvar och internationellt engagemang – En nationell strategi för att möta hotet mot terrorism (skr. 2007/08:64) och i prop. 2009/10:78Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism, anfört, att terrorism är en internationell och gränsöverskridande företeelse och ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, mot det fria utövandet av mänskliga rättigheter och mot den ekonomiska och sociala utvecklingen. Regering och riksdag har mot bakgrund av detta således understrukit vikten av en vidareutveckling av det straffrättsliga samarbetet.
Till 1977 års terrorismkonvention är, förutom Sverige, följande stater anslutna: Albanien, Armenien, Azerbajdzjan, Belgien, Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland,
Frankrike, Georgien, Grekland, Irland, Island, Italien, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Makedonien, Malta, Moldavien, Monaco, Montenegro, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Ryssland, San Marino, Schweiz, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ukraina, Ungern och Österrike.
Av dessa har (per den 14 oktober 2011) Albanien, Armenien,
Azerbajdzjan, Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Georgien, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Makedonien, Moldavien, Montenegro, Nederländerna, Norge, Polen, Rumänien, Ryssland, Schweiz, Serbien, Slovakien, Slovenien, Turkiet, Tyskland och Ukraina även ratificerat ändringsprotokollet. Av de stater som har ratificerat ändringsprotokollet
har endast Belgien och Nederländerna utnyttjat möjligheten att förbehålla sig rätten att vägra utlämning, under åberopande av att gärningen utgör ett politiskt brott.
I sammanhanget är värt att notera att således såväl Danmark, Finland som Norge utan någon reservation ratificerat ändringsprotokollet, och att Sverige och Island alltså är de enda nordiska stater som ännu inte tillträtt protokollet.
Den utformning 1977 års terrorismkonvention fått enligt ändringsprotokollet kan förväntas leda till ett förbättrat utlämningssamarbete när det gäller terrorismrelaterad brottslighet. Terrorismrelaterad brottslighet har, som tidigare anförts, inte sällan ett politiskt inslag eller en politisk bakgrund och ändringsprotokollet vidgar – genom utökningen av antalet brott som inte ska anses som politiska och genom sitt motiverings- och kontrollsystem avseende reservationer – möjligheterna att utlämna vid sådan brottslighet. Även allmänt på området för internationell rättshjälp i brottmål innebär ändringsprotokollet möjligheter till förbättrat samarbete; inte heller sådan hjälp får vägras enbart på grund av att den avser ett politiskt brott, brott förknippat med ett politiskt brott eller brott inspirerat av politiska motiv. Genom att förteckningen av brotten i artikel 1 utökas, omfattar denna förpliktelse fler brott.
Ändringsprotokollets tillskapande av övervakningsorganet COSTER innebär också ökade förutsättningar för ett fortsatt och fördjupat internationellt samarbete på området för bekämpande av terrorism.
Utredningen anser mot bakgrund av det anförda därför, att det är ett naturligt steg att Sverige tillträder ändringsprotokollet och föreslår således att Sverige bör ratificera det. Frågan om förklaring avseende bl.a. politiska brott till Europarådets två terrorismkonventioner behandlas i följande avsnitt.
16.3.2. Förklaringar avseende politiska brott, m.m. – 1977 års terrorismkonvention och Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism
Utredningens förslag: Sverige ska återta sin till Europarådets
konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism, avgivna förklaring avseende politiska brott.
Utredningens bedömning: Sverige bör inte avge någon förkla-
ring om att Sverige förbehåller sig rätten att vägra utlämning i fråga om något i artikel 1 i 1977 års terrorismkonvention omnämnt brott, på grund av att det utgör ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv. Sverige bör inte heller, enligt artikel 2 i 1977 års terrorismkonvention, undanta ytterligare gärningar från bestämmelserna om politiska brott.
Sverige bör behålla sin till Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism, avgivna förklaring om att den i bilagan till konventionen upptagna internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, antagen i New York den 13 april 2005, inte ska anses ingå i bilagan i förhållande till Sverige.
I utredningens uppdrag ingår att göra en genomgång av Sveriges folkrättsliga förpliktelser på utlämningsområdet, och att överväga om tidigare svenska reservationer och förklaringar bör bibehållas eller begränsas i något eller några avseenden eller på annat sätt ändras.
I samband med att frågan om Sverige i något avseende bör utnyttja rätten enligt ändringsprotokollet att reservera sig mot konventionens artikel 1 behandlas, anser utredningen lämpligt att ta upp frågan om den förklaring avseende politiska brott som Sverige lämnade i samband med ratificeringen av Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism, bör bestå. För att särskilja de båda inom Europarådet framtagna terrorismkonventionerna, benämns i förevarande avsnitt 1977 års terrorismkonvention (till vilken alltså ovan redovisade ändringsprotokoll hör) Bekämpandekonventionen och Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism Förebyggandekonventionen.
Sverige ratificerade Förebyggandekonventionen den 30 augusti 2010, och den trädde för svenskt vidkommande i kraft den 1 december 2010 (prop. 2009/10:78, bet. 2009/10:JuU22, rskr. 2009/10:234).
Förebyggandekonventionen syftar till att öka möjligheterna att ingripa innan terroristdåd begås. Detta syfte ska nås genom kriminalisering av handlingar som innebär att någon offentligt uppmanar, rekryterar eller utbildar personer att begå terroristbrott. I konventionen klargörs innebörden av begreppet ”terroristbrott”. Som sådant brott ska anses varje brott som omfattas av någon av de terrorismrelaterade konventioner eller tilläggsprotokoll som anges i en bilaga till konventionen och med den definition av brottet som ges i respektive instrument. I bilagan upptas samma instrument som anges i Bekämpandekonventionens ändringsprotokoll, med tillägg för den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, antagen i New York den 13 april 2005, vilken Sverige inte tillträtt.
Förebyggandekonventionens kriminaliseringsåtaganden innebär, att varje konventionsstat är skyldig att kriminalisera offentlig uppmaning att begå terroristbrott. Med offentlig uppmaning att begå terroristbrott avses enligt konventionen att sprida, eller på annat sätt tillgängliggöra, ett meddelande till allmänheten i avsikt att uppmana till terroristbrott när gärningen framkallar fara för att ett eller flera sådana brott kan begås. Vidare föreskriver konventionen att konventionsstaterna ska kriminalisera rekrytering till terroristbrott. Med detta avses att söka förmå en annan person att begå eller medverka till ett terroristbrott, eller att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. Enligt konventionen är slutligen varje konventionsstat skyldig att kriminalisera utbildning för terroristbrott. Härmed avses att meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga substanser, eller särskilda metoder eller tekniker i syfte att begå eller bidra till förövandet av terroristbrott och med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål. Enligt konventionen behöver något terroristbrott inte ha begåtts för att gärningen ska utgöra brott. Varje konventionsstat ska vidare kriminalisera medverkan till de tidigare angivna brotten, värvning eller instruktion till andra personer att begå sådana brott, medverkan till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår ett eller flera sådana brott samt försök till vissa av dessa brott.
Förebyggandekonventionen innebär också att de i konventionen upptagna brotten ska anses tillhöra de brott som kan utgöra grund för utlämning enligt existerande utlämningsavtal mellan parterna. Stater som inte gör utlämning beroende av avtal, ska inbördes be-
trakta brotten i konventionen som grund för utlämning i enlighet med de villkor som uppställs i den nationella lagstiftningen. I fråga om utlämning eller internationell rättslig hjälp gäller enligt konventionen (artikel 20.1) att de i konventionen angivna brotten inte ska betraktas som politiska brott, som brott förknippade med ett politiskt brott eller som ett brott som inspirerats av politiska motiv. När det gäller utlämning finns det dock enligt konventionen (artikel 20.2) vissa möjligheter att genom en förklaring göra undantag. En sådan reservation får dock tillämpas endast från fall till fall och beslutet ska motiveras särskilt.
Då ett tillträde till Förebyggandekonventionen övervägdes för svensk del konstaterades, att de gärningar som ska utgöra brott enligt konventionen inte till alla delar var kriminaliserade i svensk rätt (Ds 2009:17 s. 55 ff. och prop. 2009/10:78 s. 28 ff.). Förebyggandekonventionens kriminaliseringsåtaganden har därför i svensk rätt uppfyllts genom den nya lagen (2010:299)om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, vilken trädde i kraft den 1 december 2010.
Vad avsåg frågan om Förebyggandekonventionens förpliktelse att i utlämningshänseende inte betrakta de i konventionen upptagna brotten som politiska, föreslogs i den departementspromemoria som behandlade frågan om Sveriges tillträde till konventionen, att Sverige borde förbehålla sig möjligheten att såsom grund för avslag på en utlämningsframställning, få åberopa att gärningen utgör ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott som inspirerats av politiska motiv. Som skäl härför anfördes i huvudsak följande (Ds 2009:17 s. 97 ff.):
Det kan, med hänsyn till att de kriminaliseringsförpliktelser som följer av konventionen är relativt långtgående och med hänsyn till att brott enligt konventionen ofta torde ha tryck- och yttrandefrihetsrättsliga dimensioner, finnas skäl att överväga om inte en förklaring enligt artikel 20.2 bör lämnas. Detta gäller särskilt med beaktande av att det idag inte kan förutses hur konventionens kriminaliseringsförpliktelser kommer att genomföras i andra konventionsstater.
Det kan exempelvis inte uteslutas att kriminaliseringskraven i artikel 5 [offentlig uppmaning att begå terroristbrott] i vissa stater – och särskilt vad gäller s.k. förhärligande eller ursäktande av terrorism – kommer att genomföras på ett sådant sätt att de kommer att omfatta gärningar som från svensk utgångspunkt framstår som ett legitimt utnyttjande av tryck- och/eller yttrandefriheten eller att gärningar som i och för sig är kriminaliserade också enligt svensk rätt bestraffas på ett sätt som framstår som direkt oproportionerligt.
Vid bedömningen bör också beaktas att det förhållandet att de gärningar som omfattas av konventionen i många fall kan utgöra yttranden kan innebära att både möjligheten och intresset för att – genom en extensiv tillämpning av territorialitetsprincipen eller genom tillämpning av reglerna om extraterritoriell jurisdiktion – ta sig en vidsträckt jurisdiktion kan vara större än annars.
Samtidigt är det tydligt att en vägransgrund hänförlig till politiska brott kan vara särskilt problematisk just i relation till olika typer av terrorismrelaterad brottslighet, eftersom denna inte sällan – eller kanske till och med oftast – har ett politiskt inslag eller en politisk bakgrund. Det finns därför en tendens att, i nyare internationella instrument, söka eliminera eller begränsa tillämpningen av undantaget för politiska brott. I sammanhanget kan hänvisas till att FN:s säkerhetsråd uppmanat staterna att tillse att förekomsten av politiska motiv inte ska hindra utlämning såvitt avser terrorism (resolution 1373 av den 28 september 2001, punkt 3 (g). (Jfr även t.ex. van den Wyngaert, General Report. The Transformations of International Criminal Law in Response to the Challenge of Organized Crime. Revue Internationale de Droit Pénal 1999 s. 199.)
Vad gäller relationen till medlemsstater inom EU finns redan i dag överenskommelser som innebär att en ansökan inte får avslås med hänvisning till att den innefattar ett politiskt brott. Se härom i första hand Europeiska unionens rambeslut 2002/584/RIF om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna. I relation till EU:s medlemsstater är det följaktligen inte aktuellt att avge någon förklaring. Detsamma får anses gälla i förhållande till de nordiska staterna. Enligt nu gällande lagstiftning gäller visserligen att en svensk medborgare inte får utlämnas för politiskt brott samt att det mer allmänt uppställs ett krav på dubbel straffbarhet för dessa fall, se 4 § lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge. Härvid bör emellertid beaktas att Danmark och Finland också omfattas av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna. Undantaget för politiska brott ska vidare, med visst undantag för Island, slopas enligt den ännu inte ratificerade konventionen den 15 december 2005 om överlämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott (Nordisk arresteringsorder). Sammantaget görs därför bedömningen att det inte är aktuellt att avge någon reservation i relation till de nordiska staterna.
Även om det i relation till Island formellt finns utrymme för att i viss utsträckning upprätthålla möjligheten att vägra utlämning med hänsyn till att fråga är om ett politiskt brott, se artikel 27 i nyss nämnda konvention, görs bedömningen att det finns starka skäl att inte särbehandla Island i relation till de övriga nordiska staterna och medlemsstater i EU.
I relation till övriga konventionsstater bedöms emellertid övervägande skäl tala för att en sådan förklaring bör avges.
Det kan visserligen antas både att en sådan förklaring sällan skulle behöva åberopas och att andra vägransgrunder skulle kunna tillämpas i de flesta tänkbara fall.
Med hänsyn till att en förklaring enligt artikel 20.2 inte innebär annat än att Sverige – inledningsvis under en period om tre år – förbehåller sig rätten att inte tillämpa artikel 20.1 och att det i varje enskilt fall måste bedömas huruvida ett sådant undantag från tillämpningen ska göras finns, om man tar sin utgångspunkt i ett enskilt utlämningsärende, inte några nackdelar från rent rättslig utgångspunkt med att göra en förklaring enligt artikel 20.2 i relation till övriga stater. Fråga är ytterst om att bibehålla viss möjlighet att vägra utlämning vad gäller brott och kriminaliseringar som, med hänsyn till att konventionen formellt är mycket långtgående, kan komma att se mycket olikartade ut i olika konventionsstater.
Denna bedömning bygger på att andra tänkbara vägransgrunder inte med nödvändighet kommer att vara tillämpliga i de fall som kan tänkas beröras av en förklaring. Kravet på dubbel straffbarhet i 4 § lagen (1957:668) om utlämning för brott säkerställer endast att gärningen är straffbar enligt svensk rätt. Vad gäller de brottstyper som ska kriminaliseras enligt konventionen finns emellertid – särskilt med beaktande av det förhållandet att konventionen samtidigt som den anges gälla terroristbrott är mycket långtgående vad gäller kriminalisering av s.k. förfältsgärningar – risker för att synen på svårheten hos brottsligheten kommer att skilja sig åt på ett högst påtagligt sätt. Det är t.ex. fullt tänkbart att gärningar som med hänsyn till avståndsdimensionen bedöms ha ett mycket lågt straffvärde (men har en straffskala som i och för sig möjliggör utlämning) kommer att bestraffas mycket strängt i någon av konventionsstaterna. I dylika fall kan det inte uteslutas att kravet på dubbel straffbarhet kommer att vara otillräckligt för att nå rimliga resultat.
Inte heller de undantag som gäller risk för förföljelse och humanitära skäl, se 7 och 8 §§ lagen (1957:668) om utlämning för brott, kan anses ge fullgoda möjligheter att vägra utlämning i de fall som kan aktualiseras. Det enda gemensamma för de utlämningsframställningar som avses är att de kommer att bygga på brott som avses i konventionen och detta innebär naturligtvis inte i sig att undantagen avseende humanitära skäl m.m. kan tillämpas.
Vid bedömningen har beaktats att det redan idag finns begränsningar avseende möjligheterna att lämna bistånd när en gärning utgör tryck- eller yttrandefrihetsbrott (jfr t.ex. prop. 1999/2000:61 s. 73) samt att det inte framstår som lämpligt att uteslutande ty sig till det utrymme regeringen kan anses ha att – inom ramen för den s.k. fria prövningsrätten – avslå en ansökan efter en mer fri prövning.
Sammanfattningsvis finns det, med hänsyn till intresset av att fortsatt ha kontroll över vad man utlämnar personer för, skäl att bibehålla möjligheten att vägra utlämning för politiska brott.
Regeringen konstaterade i propositionen med förslag bl.a. om att riksdagen skulle godkänna Förebyggandekonventionen (prop. 2009/10:78 s. 26 f.) att det i departementspromemorian fördes ett relativt utförligt resonemang i fråga om Sverige vid tillträdet till kon-
ventionen borde förbehålla sig rätten att kunna avslå en begäran om utlämning med hänvisning till att brottet betraktas som ett politiskt brott, som ett brott förknippat med ett politiskt motiv eller som ett brott som inspirerats av politiska motiv.
Regeringen uttalade, att den ställde sig bakom promemorians bedömning att avgivandet av en sådan förklaring inte var möjlig i förhållande till EU:s medlemsstater på grund av de bestämmelser som återfinns i arresteringsorderlagen liksom att en sådan förklaring inte var befogad i förhållande till Norge och Island (prop. 2009/10:78 s. 26).
I fråga om Sverige borde avge en sådan förklaring i förhållande till andra stater konstaterade regeringen, att det i förevarande utrednings uppdrag bl.a. ingår att analysera behovet av att kunna vägra utlämning med hänvisning till att det rör sig om ett politiskt brott och också att ta ställning till om Sverige bör anta Bekämpandekonventionens ändringsprotokoll. Enligt regeringens mening borde därför, om möjligt, ett avstående från möjligheten att vägra utlämning på grund av att det rör sig om ett politiskt brott inte föregripa denna översyn av frågan om utlämning vid politiska brott. Regeringen anförde därvid, att den redan av denna anledning anslöt sig till promemorians slutsats att Sverige skulle lämna en förklaring avseende politiska brott i förhållande till stater utanför EU eller Norden (prop. 2009/10:78 s. 26 f.).
Sverige har således avgett en reservation med den angivna innebörden med avseende på politiska brott. Reservationen är till att börja med gällande under en period om tre år, räknat från dagen då Förebyggandekonventionen trädde i kraft i förhållande till Sverige, dvs. från den 10 december 2010. Sverige har vidare förklarat att den i bilagan till konventionen upptagna internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, antagen i New York den 13 april 2005, vilken som tidigare nämnts Sverige inte tillträtt, inte ska anses ingå i bilagan i förhållande till Sverige.
Eftersom Sverige inte tillträtt den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, anser utredningen det närmast självklart att Sveriges förklaring avseende denna konvention ska bestå. Vad avser frågan om reservationen med avseende på politiska brott ska vidhållas, gör utredningen följande överväganden.
Resonemanget i den tidigare refererade departementspromemorian, till vilket regeringen hänvisat, mynnar alltså ut i slutsatsen, att det finns skäl att lämna en förklaring avseende politiska brott i förhållande till stater utanför EU eller Norden. Skälet för detta anges i
huvudsak vara att de kriminaliseringsförpliktelser som följer av konventionen formellt är mycket långtgående och att brott som omfattas av konventionen kan komma att se mycket olikartade ut i olika konventionsstater. Enligt detta synsätt bör därför bibehållas viss möjlighet att vägra utlämning.
Det nu angivna skälet att reservera sig mot begränsningen att vägra utlämning tar egentligen inte sikte på att utlämning bör kunna vägras på grund av att fråga är om politiskt brott. Skälet bakom reservationen synes i stället vara att kunna vägra utlämning för att i allmänhet undvika närmast stötande resultat. Promemorian tar som exempel upp att det finns risker för att synen på svårighetsgraden av brottsligheten kommer att skilja sig åt på ett högst påtagligt sätt mellan konventionsstaterna och att det är möjligt att gärningar som med hänsyn till ”avståndsdimensionen” bedöms ha ett mycket lågt straffvärde – men har en straffskala som möjliggör utlämning – kommer att bestraffas mycket strängt i någon av konventionsstaterna, samt att det i sådana fall inte kan uteslutas att exempelvis det svenska kravet på dubbel straffbarhet är oförmöget att användas för att nå ”rimliga” resultat.
I sammanhanget måste lyftas fram att de problem som promemorian här pekar på inte är specifika för de brott som Förebyggandekonventionen omfattar, utan att de är generella problem i utlämningssammanhang. Här kan exempelvis nämnas NJA 1992 s. 621 (som refererats i avsnitt 3.7), som gällde utlämning till USA av en amerikansk medborgare som genom två amerikanska domar dömts för sexualbrott till fängelse sammanlagt 59 år. Högsta domstolen konstaterade, att mannen, om de åberopade domarna verkställdes, med all sannolikhet skulle få undergå ett straff som mycket markant skulle avvika från vad som skulle kunna förekomma som faktisk påföljd för gärningarna enligt svensk lag. Denna omständighet var en av flera som domstolen beaktade då den slutligen kom fram till att hinder mot utlämning av mannen förelåg enligt 8 § UtlämningsL, dvs. en utlämning ansågs uppenbart oförenlig med humanitetens krav.
Problem med exempelvis – med svenska mått – oproportionerligt långa straff, uppstår oavsett om de aktuella brotten kan karaktäriseras som politiska eller inte. Långt ifrån alla brott som kan tänkas omfattas av Förebyggandekonventionen kan komma att anses som politiska. När det gäller just s.k. terrorismrelaterad brottslighet, vars syfte på ett eller annat sätt oftast är politiskt, kan det också tänkas vara relativt godtyckligt vilka av dessa som anses som politiska i ett utlämningsperspektiv. Definitionen av vad som i utlämningshänseen-
de ska anses som ett politiskt brott är, som framgått (se avsnitt 3.5), långt ifrån klar. Det kan som en konsekvens av detta även bli tämligen godtyckligt vilka ”orimliga” eller stötande situationer som kan undvikas genom att hänvisa till undantaget för politiska brott. I NJAfallet ovan kunde ett stötande resultat uppenbarligen inte undvikas genom en hänvisning till utlämningsförbudet för politiska brott. Situationen fick i stället ”räddas” genom en hänvisning till humanitära skäl.
Enligt utredningen ligger lösningen således inte i möjligheten att vägra utlämning under hänvisning till att fråga är om politiskt brott. I departementspromemorian nämns även, som skäl för reservationen vad avser politiska brott, att brott som omfattas av Förebyggandekonventionen kan ha tryck- och yttrandefrihetsrättsliga dimensioner. Inte heller detta förhållande är unikt för brott som avses i Förebyggandekonventionen. Även icke-politiska brott kan innefatta sådana aspekter. Inte heller det förhållandet talar därför enligt utredningens mening specifikt för att reservationen med avseende på politiska brott bör bibehållas.
Som allmän utgångspunkt för bedömningen bör även beaktas, att en reservation till en konvention med avseende på politiska brott bör avges av just det skälet och inte för att generellt skapa handlingsutrymme att vägra utlämning av andra icke närmare redovisade eller uttalade skäl.
Som anförs i såväl departementspromemorian som i regeringens proposition är också en vägransgrund hänförlig till politiska brott särskilt problematisk just i relation till olika typer av terrorismrelaterad brottslighet, eftersom detta slag av brottslighet så gott som undantagslöst har ett politiskt inslag eller en politisk bakgrund. Det är ju också just detta förhållande som ligger bakom bestämmelserna om utlämning i såväl Förebyggandekonventionen som Bekämpandekonventionen med ändringsprotokoll.
Sverige har tillträtt Förebyggandekonventionen och i svensk rätt också genomfört de kriminaliseringsförpliktelser som följer av konventionen. Sverige har således anslutit sig till uppfattningen att internationellt straffrättsligt samarbete kring de brott som omfattas av konventionen är angeläget.
Ett återtagande av reservationen med avseende på politiska brott innebär inte annat, än att Sverige förpliktar sig att i utlämningshänseende inte betrakta de aktuella brotten som politiska. Någon förpliktelse att bevilja utlämning innebär ett sådant återtagande således inte. Utlämningslagens andra vägransgrunder är alltså alltjämt tillämp-
liga. Således kan utlämning, också enligt utredningens förslag, komma att vägras, om kravet på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt, exempelvis om något av konventionsländerna gått så pass mycket längre än Sverige vad avser kriminaliseringen av vissa av gärningarna, att den aktuella gärningen inte kan anses straffbar enligt svensk rätt. Utlämning kan vidare komma att vägras, om den eftersökte efter en utlämning skulle riskera att utsättas för förföljelse eller om det av humanitära skäl vore uppenbart oskäligt att utlämna. Utredningens förslag innebär, som framgått, även i övrigt att utlämningshindren har reformerats i syfte att stärka den enskildes rättssäkerhet. Det innebär att möjligheten att vägra utlämning alltså är väl bibehållen av de skäl som vid tiden för anslutning till Förebyggandekonventionen och reservationen i realiteten bar upp vad som angavs som hänförligt till ”politiska brott”.
I sammanhanget bör påminnas om att Förebyggandekonventionen står öppen för Europarådets medlemsstater, EU och de ickemedlemsstater som deltagit i utarbetandet av konventionen, vilka är de stater som har observatörsstatus inom Europarådet (dvs. f.n. Kanada, Japan, Mexiko, USA och Vatikanstaten). Europarådets ministerkommitté kan vidare, med parternas enhälliga samtycke, inbjuda andra stater att ansluta sig till konventionen. Ett återtagande av reservationen med avseende på politiska brott innebär således, att den krets av stater, i förhållande till vilka Sverige förpliktar sig att inte vägra utlämning under hänvisning till att fråga är om politiskt brott, är förhållandevis begränsad. Den risk för rättsosäkerhet som ett återtagande av förbehållet skulle föra med sig framstår mot den bakgrunden inte heller som särskilt påtaglig.
Vidare kan erinras om att såväl Finland som Norge tillträtt Förebyggandekonventionen utan att göra någon reservation med avseende på utlämning för politiska brott. Danmark, som också tillträtt konventionen, har reserverat möjligheten att vägra utlämning under hänvisning till att fråga är om politiska brott endast i visst begränsat hänseende.
Mot bakgrund av det anförda är utredningens slutsats, att Sverige bör återta sin till Förebyggandekonventionen gjorda reservation med avseende på politiska brott.
Enligt Bekämpandekonventionens ändringsprotokoll är det, som tidigare framgått, möjligt för fördragsslutande stat att förklara, att den förbehåller sig rätten att vägra utlämning i fråga om något i artikel 1 omnämnt brott som den betraktar som politiskt brott, som brott förknippat med politiskt brott eller som brott inspirerat av
politiska motiv. Den anslutande staten förbinder sig dock enligt ändringsprotokollet att endast tillämpa reservationen från fall till fall genom ett motiverat beslut och att vid bedömningen av brottets art beakta de faktorer som gör brottet särskilt grovt. Den stat som önskar reservera sig mot artikel 1 måste vidare enligt ändringsprotokollet specifikt ange vilka brott som reservationen avser.
I huvudsak kan samma skäl, som nu anförts till stöd för uppfattningen att Sverige bör återta sin till Förebyggandekonventionen gjorda reservation med avseende på politiska brott, också anföras för ett ställningstagande om att Sverige inte bör avge någon förklaring med avseende på politiska brott till Bekämpandekonventionen i dess lydelse efter ändringsprotokollet.
Som ytterligare skäl härför kan anföras, att det beträffande Bekämpandekonventionen, även i dess lydelse efter ändringsprotokollet, råder mindre osäkerhet om vilka brott som omfattas. Ändringsprotokollet innebär inte några nya kriminaliseringsåtaganden utan hänvisar endast till brott i instrument vilka Sverige redan tillträtt. Argumentet avseende tillträdet till Förebyggandekonventionen, att det inte var möjligt att förutse hur Förebyggandekonventionen skulle komma att genomföras i de övriga konventionsstaterna, har således inte någon bäring på en reservation avseende Bekämpandekonventionen.
Mot bakgrund av det nu anförda anser utredningen därför, att Sverige inte bör avge någon förklaring om att Sverige förbehåller sig rätten att vägra utlämning i fråga om något i artikel 1 i Bekämpandekonventionen omnämnt brott, på grund av att det utgör ett politiskt brott, ett brott förknippat med ett politiskt brott eller ett brott inspirerat av politiska motiv.
Något skäl att enligt artikel 2 i Bekämpandekonventionen undanta ytterligare gärningar från bestämmelserna om politiska brott anser utredningen f.n. inte heller finnas.
16.3.3. Behov av bestämmelser i utlämningslagen eller annan lag
Utredningens bedömning: Ett tillträde till ändringsprotokollet
och ett återtagande av förklaringen till Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism, avseende politiska brott, kräver inga särskilda bestämmelser i utlämningslagen eller i annan lag.
Enligt nuvarande ordning finns i 6 § UtlämningsL ett absolut förbud mot utlämning för politiska brott. Förbudet gäller dock inte, om ett avslag på den grunden skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den ansökande staten.
Utredningen föreslår i avsnitt 10.4.11, att det absoluta förbudet mot utlämning för politiska brott tas bort och att regeringen ges en diskretionär möjlighet att, under hänvisning till att fråga är om sådant brott, vägra utlämning.
Ett tillträde till ändringsprotokollet utan reservation med avseende på politiska brott och ett återtagande av den till Förebyggandekonventionen gjorda reservationen med avseende på politiska brott, är således förenliga med såväl den nuvarande ordningen enligt UtlämningsL som enligt utredningens förslag vad avser politiska brott.
Vad beträffar övrig internationell rättshjälp i brottmål framgår redan av lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (2 kap. 14 § tredje stycket) att en ansökan om rättslig hjälp inte får avslås med hänvisning till att gärningen är ett politiskt brott, om ett avslag skulle strida mot en internationell överenskommelse som gäller mellan Sverige och den andra staten.
Inte heller i övrigt föreligger det enligt utredningens bedömning behov av några föreskrifter för att uppfylla ändringsprotokollets bestämmelser.
17. Utlämning till Sverige
17.1. Inledning
Frågan om utlämning från annan stat utanför EU än Island eller Norge till Sverige regleras huvudsakligen i förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott (utlämningsförordningen). I utredningens uppdrag ingår att göra en översyn av förordningen och att överväga nödvändiga ändringar av bestämmelserna om utlämning när Sverige är ansökande stat.
17.2. Nuvarande ordning
Utlämningsförordningen innehåller till största delen bestämmelser om förfarandet, se närmare avsnitt 8. Förordningen reglerar således vem som gör en framställning om utlämning till Sverige, vad en framställning bör innehålla och vem som ombesörjer översättning av framställningen och vidarebefordrar den till den anmodade staten. Förordningen innehåller också bestämmelser om när en utlämningsframställning bör göras mot bakgrund av en proportionalitetsprincip. Principen innebär att utgångspunkten är att ett utlämningsförfarande endast bör användas då fråga är om grova brott och långa straff.
Av 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken framgår generellt att villkor som en annan stat uppställt vid utlämning till Sverige ska gälla här, och av 33 kap. 7 § brottsbalken följer att ett frihetsberövande som har ägt rum utom riket i anledning av en begäran om utlämning för lagföring som huvudregel ska tillgodoräknas den som döms till en frihetsberövande påföljd i Sverige. Ansvaret för avräkningen enligt den sist nämnda bestämmelsen ligger på domstolen.
I 26 a § UtlämningsL finns bestämmelser om tillfällig utlämning till Sverige. Bestämmelserna gör det möjligt att genomföra en rättegång i Sverige mot en person som avtjänar en frihetsberövande på-
följd i ett annat land. Om utlämning har skett för rättegång i Sverige, på villkor att den som har utlämnats senare återförs till den andra staten, ska polismyndigheten på den ort där rättegången har ägt rum, enligt 26 a § första stycket UtlämningsL, se till att den som har utlämnats återförs. Om den som ska återföras är på fri fot får denne, enligt bestämmelsens andra stycke, om det är nödvändigt omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten, dock längst under fyrtioåtta timmar.
Då Sverige begär utlämning för verkställighet av dom, varigenom någon dömts till gemensam påföljd för två eller flera brott, kan det inträffa att utlämning enligt den anmodade statens lagstiftning inte kan ske för alla brotten. Enligt 34 kap. 18 § första stycket brottsbalken kan i denna situation domstol, efter anmälan från åklagare, undanröja den gemensamma påföljden och i stället döma till påföljd för den brottslighet, för vilken utlämning kan äga rum.
Utredningen om transporter av frihetsberövade personer har i sitt betänkande Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7) föreslagit, en ny lag, lagen (2012:00) om transporter i samband med utlämning och överlämnande till Sverige, som bl.a. behandlar transporter vid utlämning till Sverige. Enligt 1 § i den föreslagna lagen ska polismyndigheten vid en utlämning till Sverige se till att personen förs hit om det gäller utlämning av den som i Sverige är misstänkt eller tilltalad för brott eller för verkställighet av fängelsestraff, rättspsykiatrisk vård eller sluten ungdomsvård som har ådömts i Sverige. Utredningen har vidare föreslagit att det införs en ny paragraf, 29 a §, i polislagen (1984:387) innebärande att polismyndigheten i sin tur får överlämna verkställigheten av en transport till myndighet som regeringen bestämmer. Utredningen har föreslagit att de författningsändringar som föreslagits ska träda i kraft den 1 juli 2012.
17.3. Överväganden och förslag
Utredningens bedömning: Bestämmelser om hanteringen av en
framställning om utlämning till Sverige för lagföring eller för verkställighet av en frihetsberövande påföljd kräver inte någon lagändring eller lagreglering utöver i den begränsade omfattning som framgår nedan.
Utredningens förslag: Den som har utlämnats till Sverige för
lagföring med villkor om återförande ska återföras genom polismyndighetens försorg. Om den som ska återföras försätts på fri fot i den rättegång som föranlett utlämningen, ska denne omedelbart tas i förvar av polismyndigheten i avvaktan på att återförandet genomförs. Tagande i förvar ska dock inte ske, om det saknas risk för att återförandet inte skulle kunna genomföras, även om den som ska återföras är på fri fot. Kan återförande inte ske inom två veckor från förvarstagandet, ska frågan om fortsatt förvar underställas allmän förvaltningsdomstol. Den som ska återföras kan därefter begära att domstolen prövar frågan om fortsatt förvar inom två veckor från det att beslut i frågan senast har meddelats. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätt. Skulle ett fortsatt förvarstagande vara oskäligt, med hänsyn till den tid det har pågått och med beaktande också av den andra statens intresse, ska ett beslut om förvar upphävas. Endast om det finns särskilda skäl, får den som ska återföras hållas i förvar under längre tid än en månad.
Bestämmelser om hanteringen av en framställning om utlämning till Sverige rör till övervägande del förutsättningarna för och förfarandet vid utlämningsframställningens upprättande. Sådana bestämmelser kräver inte reglering i lag. Bestämmelser om en sådan utlämningsframställnings upprättande och innehåll, dess fortsatta handläggning och när utlämning till Sverige bör begäras bör därför, med visst undantag som redogörs för nedan, meddelas i förordning.
Enligt utredningens mening saknas skäl att göra någon ändring i förhållande till nuvarande förordnings reglering i fråga om vem som gör en framställning om utlämning till Sverige, vad en framställning bör innehålla och vem som ombesörjer översättning av framställningen och vidarebefordrar den till den anmodade staten. Dock har den nuvarande föreskriften om att yttrande måste bifogas från viss
överordnad åklagare spelat ut sin roll. Även nuvarande förordnings reglering av när en begäran om utlämning till Sverige bör göras framstår, mot bakgrund av den rådande proportionalitetsprincipen, som väl avvägd. Regleringen av vilka bedömningar som bör göras, då det övervägs om en utlämning ska begäras, synes också fungera väl i praktiken. Att ge ytterligare detaljerade riktlinjer för i vilka situationer en begäran om utlämning bör göras, synes därför inte motiverat. Det finns emellertid enligt utredningens mening skäl att i regleringen erinra om den särskilda bedömning som måste göras i frågan om utlämning av en eftersökt som är under arton år.
Som tidigare framgått har Utredningen om transporter av frihetsberövade personer i sitt betänkande Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7) föreslagit en reglering om vem som ansvarar för transporten av den eftersökte till Sverige, när utlämning beviljats hit. Om den utredningens förslag, vilka förefaller välövervägda, genomförs, påverkas också i mycket begränsad utsträckning vad utredningen nu föreslår på området. Det saknas skäl att ändra den reglering som finns i nuvarande förordning gällande godtagande av villkor om att den eftersökte ska återföras till den andra staten för att där verkställa ett fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd som denne har dömts till i Sverige, och i fråga om ett sådant efterföljande överförande av verkställigheten.
Enligt Sveriges utlämningsavtal med Kanada (SÖ 2001:42) kan den som har utlämnats medge att avstå från specialitetsprincipens skydd för en viss gärning. Nuvarande förordnings reglering av hur ett sådant medgivande (som där benämns samtycke) ska lämnas, som gäller inte bara för avtalet med Kanada utan generellt, om sådant avstående kan lämnas enligt en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige, har en lämplig utformning. Medgivande bör emellertid enbart kunna lämnas till åklagare.
Uppkommer fråga om att lagföra eller straffa den som har utlämnats för ytterligare gärningar som har begåtts före utlämningen, men som inte omfattades av utlämningsframställningen eller att vidareutlämna denne, bör i tillämpliga delar gälla samma regler som för en ursprunglig begäran om utlämning till Sverige.
Utredningen har i avsnitt 12.10.3 föreslagit att det även framgent ska vara möjligt att bevilja utlämning från Sverige på villkor om återförande hit efter viss lagföring, i de fall då det även finns ett svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet avseende den eftersökte. När Sverige är ansökande stat kan motsvarande situation uppstå, dvs. den anmodade staten beviljar utlämning hit endast på
vill uppställa villkor om
åte villkor att den eftersökte efter lagföring återförs till den staten. Finns skäl att godta ett sådant villkor om återförande, krävs lagbestämmelser som gör det möjligt att omhänderta och ta den som ska återföras i förvar. Nuvarande bestämmelser i UtlämningsL (26 a §) innebär, att om utlämning har skett för rättegång i Sverige, på villkor att den som har utlämnats senare återförs till den andra staten, ska polismyndigheten på den ort där rättegången har ägt rum, se till att den som har utlämnats återförs. Om den som ska återföras är på fri fot får denne, om det är nödvändigt omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten, dock längst under fyrtioåtta timmar. Motsvarande reglering om omhändertagande och förvar vid villkor om återförande har införts i EAOL (8 kap. 1 §).
Det saknas skäl att lägga ansvaret för återförandet på annan än polismyndigheten på den ort där den svenska rättegången har ägt rum. Den nuvarande regleringen har emellertid i praktiken visat sig otillräcklig för att garantera att den eftersökte kan föras tillbaka till den anmodade staten.1 Det har således hänt att den eftersökte, såväl vid utlämning som överlämnande till Sverige, om denne frikänts vid den svenska rättegången, eller den svenska domstolen av annan anledning inte ansett det finnas skäl att låta denne stanna kvar i häkte, efter den svenska rättegången försatts på fri fot och sedan inte kunnat återfinnas för att återföras till den anmodade/verkställande staten. Detta har i sin tur fått till följd att svenska åklagare avhåller sig från att begära någon utlämnad eller överlämnad, om den andra staten
rförande. Det är av vikt att Sverige respekterar de villkor för utlämningen som den anmodade staten uppställt för utlämningen (jfr 2 kap. 8 § brottsbalken). Lagen måste därför innehålla de medel som behövs för att de svenska rättstillämpande myndigheterna ska kunna uppfylla dem i praktiken. Utredningen föreslår därför för utlämningslagens del att, i det fallet att den som har utlämnats hit försätts på fri fot i den rättegång som föranledde utlämningen, det införs en presumtion för att denne ska omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten i avvaktan på att återförandet kan äga rum. I likhet med nuvarande ordning gäller detta enbart utlämning hit för lagföring. Även om den som har utlämnats således har frikänts i den svenska rättegången eller ådömts en inte frihetsberövande påföljd här, avtjänar
1 Jfr Europeiska unionens råds utvärderingsrapport från 2008 ”Den praktiska tillämpningen av den europeiska arresteringsordern och motsvarande förfaranden för överlämnande mellan medlemsstaterna”, dok. 9927/2/08, COPEN 102, Recommendation 6.
ilket fall presumtionen för tagande i förvar således inte bör
gäl
dger, och en frist som är längre än en
vec
-
stä
mstolens beslut till kammarrätt bör krävas prövnings-
till
n
som denne inte sällan en lång frihetsberövande påföljd i den anmodade staten, och det är, som tidigare framhållits, av vikt att denne inte ges möjlighet att avvika och förhindra ett återförande. Förvarstagande bör dock inte ske, om det saknas risk för att återförandet inte skulle kunna genomföras, även om den som ska återföras är på fri fot, i v
la. Som tidigare framgått, innebär nuvarande reglering att svenska myndigheter i den beskrivna situationen inte har någon möjlighet att frihetsberöva den som ska återföras, så att återförandet kan säkerställas, annat än under en ytterst kort period (fyrtioåtta timmar) i direkt anslutning till själva återförandet. I samband med att någon ska återföras måste inte sällan en rad praktiska detaljer runt återförandet ordnas och kontakter tas med den stat till vilken personen ska återföras. Förvarstagandet måste därför tillåtas pågå under längre tid än nuvarande ordning me
ka bör vara det normala. Kan återförandet emellertid inte äga rum inom två veckor från det att beslutet om förvar verkställdes, bör förvarsbeslutet underställas domstol för prövning av frågan om fortsatt förvar. Det framstår härvid som lämpligt att förvarsprövningen görs av allmän förvaltningsdomstol. Jfr utredningens förslag om överförande av verk
llighet av en frihetsberövande påföljd till Sverige i avsnitt 13.3. Den förvarstagne bör därefter ha möjlighet att med jämna mellanrum, lämpligen två veckor från det att beslut i frågan senast meddelades, få frågan om förvar omprövad av domstolen. Vid överklagande av do
stånd.
Skulle ett fortsatt förvarstagande vara oskäligt, med hänsyn till den tid det har pågått och med beaktande också av den andra statens intresse, ska ett beslut om förvar upphävas. Endast om det finns särskilda skäl för detta (exempelvis störningar i de allmänna kommunikationerna eller strejker som förhindrar transporten) bör de
ska återföras få hållas i förvar under längre tid än en månad. Slutligen saknas det enligt utredningens mening anledning att göra någon ändring i de för utlämning till Sverige relevanta bestämmelserna i 2 kap. 8 § andra stycket, 33 kap. 7 § resp. 34 kap. 18 § första stycket brottsbalken. Utredningen har därvid stannat för att det inte finns tillräckliga skäl, att införa en obligatorisk regel om att frihetsberövanden som har ägt rum utom riket i anledning av en begäran om utlämning för straffverkställighet ska tillgodoräknas den
ch
inom EU inte bygger på en princip om ömsesidigt erkännande. dömde. En bestämmelse härom, mot bakgrund av den princip om ömsesidigt erkännande på vilken överlämnandesamarbetena inom såväl Norden som EU vilar, har införts för överlämnande enligt NAOL resp. EAOL (se 19 b § lagen [1974:202] om beräkning av strafftid m.m. och 10 a § lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård, jfr prop. 2010/11:158 s. 117 f.). Nuvarande ordning för utlämning utanför Norden och EU, som innebär att sådan tid tillgodoräknas den dömde, om detta följer av ett av den anmodade staten uppställt villkor (jfr 2 kap. 8 § brottsbalken), anser utredningen vara tillfyllest, också sett i ljuset av att utlämning enligt utlämningslagen, som framgått, till skillnad från vad som gäller i Norden o
18. Ändringar i vissa andra lagar
18.1. Lagarna om internationella brottmålsdomstolar
18.1.1. Inledning
Frågan om utlämning från Sverige för lagföring vid internationella domstolar och tribunaler regleras i olika lagar. Bestämmelserna vilar delvis på skilda grunder. Inrättandet av tribunalerna för brott begångna i f.d. Jugoslavien och i Rwanda bygger på resolutioner antagna av FN:s säkerhetsråd. Inrättandet av Specialdomstolen för Sierra Leone är, å andra sidan, resultatet av ett avtal mellan FN och Sierra Leone, som syftar till etablerandet av en oberoende domstol för beivrandet av allvarliga brott mot internationell humanitär rätt samt brott mot viss nationell rätt i Sierra Leone. Stadgan för Internationella brottmålsdomstolen (Romstadgan) åter är en multilateral överenskommelse utanför FN:s ram som antogs vid en diplomatkonferens 1998. När det gäller tribunalerna för f.d. Jugoslavien och Rwanda samt Internationella brottmålsdomstolen ger varken säkerhetsrådets resolutioner eller Romstadgan uttryck för några grunder att vägra utlämning eller överlämnande. Avsaknaden av uttryckliga vägransgrunder har bl.a. medfört i den svenska ordningen att Högsta domstolens roll inte är obligatorisk, utan regeringen har getts en fakultativ rätt att begära in dess yttrande. Om ett yttrande inhämtas från domstolen är detta inte bindande för regeringen utan tjänar som underlag för beslutet om utlämning (prop. 1993/94:142 s. 31). För att markera dessa skillnader jämfört med det sedvanliga utlämningsförfarandet används i förhållande till Internationella brottmålsdomstolen termen överlämnande i stället för utlämning (prop. 2001/02:88 s. 93). För Internationella brottmålsdomstolen gäller dock andra regler för brott mot dess rättskipning, t.ex. olika former av menedsbrott eller övergrepp i det rättsliga förfarandet. För sådana brott ska allmänna regler om internationell rättslig hjälp i brottmål och utlämning tillämpas.
När det gäller Specialdomstolen för Sierra Leone är Sveriges samarbete med denna domstol inte resultatet av en av säkerhetsrådets resolutioner eller av en multilateral överenskommelse i vars utarbetande Sverige tagit del. I förhållande till denna domstol sker prövningen i stora drag enligt UtlämningsL:s bestämmelser, inklusive den funktion som Högsta domstolen fyller. Vissa skillnader finns dock. Bland annat har svenskt medborgarskap och svensk preskription som vägransgrunder getts en fakultativ utformning med hänvisning till den mycket allvarliga brottslighet som domstolen har jurisdiktion över (prop. 2005/06:93 s. 38 f.).
I utredningens uppdrag ingår att se över Högsta domstolens roll i utlämningsärenden som avser brott mot Internationella brottmålsdomstolens rättskipning och brott som behandlas av Specialdomstolen för Sierra Leone. Uppdraget omfattar uttryckligen dock inte att se över förfarandet och beslutsordningen enligt lagstiftningen i övrigt om Internationella brottmålsdomstolen eller de särskilda tribunalerna.
18.1.2. Nuvarande ordning
UtlämningsL:s nuvarande förfarandeordning tillämpas såväl när det gäller utlämning för brott mot Internationella brottmålsdomstolens (IBD) rättskipning som när det gäller brott som behandlas av Specialdomstolen för Sierra Leone (SSL).
När det gäller brott mot IBD:s rättskipning är UtlämningsL tillämplig, genom hänvisning i 21 § lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen. När det gäller brott som behandlas av SSL är UtlämningsL på samma sätt tillämplig genom en hänvisning till lagen i 3 § lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone. UtlämningsL:s bestämmelser om krav på utredningen (9 §), ersättning åt offentlig försvarare m.fl. (18 § andra stycket sista meningen) och transitering (26 och 26 b §§) har dock uttryckligen undantagits från tillämpningen. Vissa av UtlämningsL:s hindersbestämmelser har vidare getts en fakultativ och inte tvingande tillämpning.
Vidare är vissa andra av UtlämningsL:s bestämmelser tillämpliga vid utlämning resp. överlämnande till IBD, Jugoslavien- och Rwandatribunalerna och SSL genom hänvisning i de särskilda lagarna om dessa domstolar till bestämmelser i UtlämningsL.
18.1.3. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: Det förfarande som föreslås gälla enligt
utlämningslagen ska gälla även när det gäller utlämning för brott mot Internationella brottmålsdomstolens (IBD) rättskipning eller brott som behandlas av Specialdomstolen för Sierra Leone (SSL).
Vid utlämning till SSL ska dock bestämmelserna i utlämningslagen gällande krav på utredningen, hinder mot utlämning vid utevarodom, kostnaderna för offentlig försvarare, vittne eller annan som hörts i ärendet och tillstånd till transitering inte tillämpas. Vidare ska utlämning till specialdomstolen få ske, även om utlämning inte skulle vara möjlig vid en tillämpning av utlämningslagens villkors- och hindersbestämmelser gällande dubbel straffbarhet, svenska medborgare och svensk preskription.
Inkommer IBD med en begäran om att överföra den som har överlämnats till domstolen till annan stat för lagföring, ska utlämningslagens bestämmelser om tillstånd till vidareutlämning tillämpas. Behörig tingsrätt ska därvid vara Stockholms tingsrätt.
Bestämmelserna om beslut vid konkurrerande framställningar i 8 a § lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt och 12 § lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen tas bort.
Utlämningslagens förfarande för tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning ska tillämpas, även när begäran om provisoriskt tvångsmedel kommer från en tribunal eller från IBD. Tidsfristen för ingivande av en ansökan om utlämning eller överlämnande ska emellertid i dessa fall bestämmas av chefen för Justitiedepartementet.
De utökade möjligheterna till förvarstagande i samband med att någon som har utlämnats till Sverige, på villkor om återförande, ska återföras till den andra staten som utredningen föreslår, bör gälla även då någon har utlämnats hit på villkor om återförande till någon av tribunalerna eller IBD.
För en ansökan om överlämnande till IBD ska tillämpas de bestämmelser som föreslås gälla för en utlämningsframställning enligt utlämningslagen, i fråga om vad en ansökan ska innehålla, på vilket sätt och till vem den ska ges in. Uppgift ska dock inte behöva lämnas om tillämpliga bestämmelser om preskription och preskriptionsavbrott.
Utredningen har i avsnitt 12 redogjort för den förfarandemodell som föreslås gälla i den reformerade utlämningslagen. Modellen innebär att utlämningsframställningar ges in till Justitiedepartementet (Centralmyndigheten) varefter de, om de är kompletta, lämnas över till Åklagarmyndigheten för utredning. Vid färdigställd utredning har åklagaren att göra framställning om utlämning till tingsrätt, som fattar beslut i frågan om utlämning och med denna fråga förenade frågor: inom vilken tid den ansökande staten ska avhämta den eftersökte, om den eftersökte ska vara frihetsberövad i avvaktan på verkställighet, ersättning till offentlig försvarare etc. Möjlighet ska finnas att överklaga tingsrättens och, efter överklagande dit, hovrättens beslut.
Enligt utredningens mening är det lämpligt att låta den föreslagna förfarandeordningen gälla även för ärenden om utlämning för brott mot IBD:s rättskipning och brott som behandlas av SSL.
När det gäller utlämning till SSL innebär den nuvarande ordningen att vissa avsteg från UtlämningsL:s villkor i förhållande till specialdomstolen gjorts, på så sätt att avslagsgrunderna vid avsaknad av dubbel straffbarhet, preskription enligt svensk rätt och svenskt medborgarskap inte gjorts obligatoriska utan fakultativa. Skälet till att dessa vägransgrunder inte gjordes obligatoriska har angetts vara, att specialdomstolens jurisdiktion främst avser allvarliga överträdelser mot internationell humanitär rätt, och att Sverige och världssamfundet har ett starkt intresse av att sådana brott lagförs (prop. 2005/06:93 s. 38). Samtidigt ansågs, att det vore att gå för långt att helt ta bort möjligheten att avslå en utlämningsframställning från specialdomstolen i dessa fall. Regeringen borde därför ha möjlighet att avslå framställningar även på dessa grunder, t.ex. om utlämning i ett enskilt fall skulle te sig stötande (prop. 2005/06:93 s. 38). Denna avvägning bör gälla också framgent. Av lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone bör därför, som hittills, framgå att utlämning till specialdomstolen får beviljas, trots att hinder mot utlämning föreligger vid en tillämpning av den reformerade utlämningslagens villkors- och hindersbestämmelser gällande dubbel straffbarhet, svenska medborgare och svensk preskription. Framgent bör det således ankomma på allmän domstol att bedöma huruvida utlämning till specialdomstolen ska beviljas, trots att exempelvis svensk preskription inträtt eller om utlämning i denna situation i det enskilda fallet skulle te sig stötande, och utlämning därför ska vägras.
Vad gäller frågan om vilken prövning som ska göras, i samband med en utlämningsframställning avseende ett häktningsbeslut eller en dom meddelad av specialdomstolen, innehåller lagen om samarbete med specialdomstolen en bestämmelse (3 § tredje stycket) som innebär att ett häktningsbeslut eller en dom som specialdomstolen har meddelat i behörig ordning ska godtas som grund för ett beslut om utlämning, om det inte framgår att häktningsbeslutet eller domslutet är uppenbart oriktigt. Utlämningslagens bestämmelser gällande krav på utredningen och hinder mot utlämning vid utevarodom bör mot den bakgrunden, i likhet med vad som i sak f.n. gäller, undantas från tillämpningen vid utlämning till specialdomstolen. I lagen om samarbete med specialdomstolen finns vidare särskilda bestämmelser om tillstånd till transitering (8 §) och i fråga om bl.a. ersättning till offentlig försvarare och vittnen (11 och 12 §§). Det bör därför även föreskrivas att motsvarande bestämmelser i utlämningslagen inte ska tillämpas.
Som tidigare anförts omfattar utredningens uppdrag inte att se över förfarandet och beslutsordningen enligt lagstiftningen om överlämnande till IBD eller utlämning till de särskilda tribunalerna. Den nya förfarandeordning, som utredningen föreslår för utlämningslagens del, får emellertid vissa konsekvenser i sak även för denna lagstiftning.
Den nuvarande ordningen innebär att om IBD inkommer med en begäran om att vidareutlämna den som har överlämnats till domstolen till en annan stat för lagföring tillämpas 24 § UtlämningsL, dvs. prövningen sker i huvudsak enligt de regler som gäller en ursprunglig utlämningsframställning från annan stat (10 § andra stycket lagen [2002:329] om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen). Enligt utredningen bör en sådan prövning även framgent följa vad som gäller en ursprunglig utlämningsframställning. Med den förfarandeordning som utredningen föreslår för utlämningslagens del innebär detta emellertid att en sådan begäran från IBD ska prövas av allmän domstol enligt utlämningslagens vanliga bestämmelser. Utredningen har, för utlämningslagens del, föreslagit att prövningen därvid ska göras av den tingsrätt som tidigare prövade frågan om utlämning. Inkommer en begäran från IBD kan det emellertid ha varit regeringen och inte en tingsrätt som ursprungligen prövat frågan om överlämnande (utlämning) till domstolen. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att Stockholms tingsrätt ges behörighet att i dessa särskilda fall, vilka kan förväntas upp-
komma endast undantagsvis, pröva frågan om vidareutlämning från IBD till en annan stat för lagföring.
Enligt såväl lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt (tribunallagen: 8 a §) som lagen om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen (12 §) gäller, att om någon av dessa domstolar och en stat begär utlämning resp. överlämnande av samma person, beslutar regeringen om personen ska utlämnas eller överlämnas till domstolen eller till staten. Denna lösning fungerar väl i en ordning som den nuvarande, där regeringen fattar samtliga beslut om utlämning eller överlämnande, men mindre väl i den ordning som utredningen föreslår, där utlämningsbesluten enligt utlämningslagen framgent ska fattas av allmän domstol. Utredningen har emellertid i avsnitt 12.8.2 föreslagit att i de fall det pågår ett ärende om utlämning för brott enligt tribunallagen eller om överlämnande enligt lagen om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska prövningen av frågan om utlämning enligt utlämningslagen av den domstol, där utlämningsärendet är anhängiggjort, skjutas upp till dess beslut har meddelats av regeringen i det andra ärendet. Vidare har föreslagits att utlämning inte ska få beviljas, om det vid en prövning av konkurrerande framställningar har beslutats att den eftersökte ska utlämnas respektive överlämnas till en annan stat eller tribunal eller domstol (se avsnitt 10.4.15, i vilket denna omständighet föreslås utgöra ett hinder mot utlämning). Detta innebär således att det även framgent ytterst kommer att ligga i regeringens hand att, vid konkurrerande framställningar, besluta huruvida utlämning resp. överlämnande till de internationella domstolarna (dvs. en tribunal eller IBD) eller den andra staten ska prioriteras. De nuvarande speciella bestämmelserna, om beslut vid konkurrerande framställningar i tribunallagen och lagen om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen blir med utredningens förslag i utlämningslagen obehövliga och kan således tas bort. För liknande konkurrensfrågor, när det gäller utlämning till specialdomstolen för Sierra Leone eller utlämning till IBD för brott mot domstolens rättskipning, behövs inte någon särskild lösning. Eftersom utlämningslagen ska tillämpas i dessa situationer, kommer den domstol som har behörighet att pröva det första inkomna ärendet att avgöra huruvida utlämning ska beviljas till respektive SSL, IBD eller den andra staten (jfr avsnitt 12.8.2).
Såväl tribunallagen (6 §) som lagen om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen (6 §) innebär att utlämningslagens bestäm-
melser om förfarandet vid tvångsmedel i avvaktan på en framställning om utlämning ska tillämpas, om en begäran om sådant tvångsmedel inkommer från en tribunal eller IBD. Enligt utredningens mening kan med fördel det förfarande, vilket utredningen föreslår för tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning tillämpas, även när begäran kommer från en tribunal eller från IBD (se avsnitt 12.6.3). Eftersom regeringen, och inte allmän domstol, i dessa fall kommer att fatta själva utlämnings- resp. överlämnandebeslutet bör emellertid föreskrivas, att tidsfristen för ingivande av en ansökan om utlämning eller överlämnande ska bestämmas av chefen för Justitiedepartementet och således inte av tingsrätten.
Utredningen föreslår i avsnitt 17.3 utökade möjligheter till förvarstagande i samband med att någon som har utlämnats till Sverige på villkor om återförande ska återföras till den andra staten. Dessa utökade möjligheter bör gälla, även då någon har utlämnats hit på villkor om återförande till någon av tribunalerna eller IBD.
Enligt lagen om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen (4 §) tillämpas för en ansökan om överlämnande till IBD bestämmelserna i 14 § UtlämningsL, vilka bestämmelser reglerar till vem och på vilket sätt en utlämningsframställning ska ges in, och vad den ska innehålla. Utredningen har i avsnitt 12.3.2 föreslagit, att det förtydligas vilka uppgifter som bör finnas med en utlämningsframställning, och vidare föreslagit att i lagen inte ska anges på vilket sätt utlämningsframställningen får översändas, utan att det räcker att det anges att den ska göras skriftligen till Justitiedepartementet. Enligt utredningens mening finns inte något hinder mot att ställa samma krav på en ansökan om överlämnande från IBD som föreslås gälla för en ordinär utlämningsframställning från en stat. Dessa föreslagna krav är förenliga med Romstadgan (se artikel 91).
Enligt Romstadgan (artikel 29) ska emellertid brott som omfattas av IBD:s jurisdiktion inte preskriberas. Något behov av att vid en ansökan om överlämnande från IBD kräva att uppgift lämnas om tillämpliga bestämmelser om preskription och preskriptionsavbrott (jfr avsnitt 12.3.2) finns således inte, vilket uttryckligen bör framgå av lagen.
18.2. Internationella verkställighetslagen
18.2.1. Inledning
I lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen, IVL) finns bestämmelser om överförande av verkställighet av straff mellan Sverige och andra stater.1 Lagens 34 § behandlar begränsningar i den mottagande statens rätt att lagföra en person som tidigare har överförts från Sverige för verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Begränsningen avser brott som begåtts före personens överförande till den mottagande staten och som inte omfattas av framställningen om överförande av verkställighet (dvs. ett utslag av specialitetsprincipen). För sådana brott får den överförde inte åtalas, dömas, berövas friheten i den andra staten för verkställighet av påföljd eller tvångsåtgärd eller underkastas annan inskränkning i sin personliga frihet.
Enligt första stycket får regeringen lämna medgivande till en sådan åtgärd, dock endast om överlämnande eller utlämning för brottet kunnat äga rum eller om överlämnande eller utlämning skulle ha varit utesluten endast på grund av straffets längd. Bedömningen av om medgivande ska lämnas ska alltså, beroende på om den andra staten är en del av ett överlämnandesamarbete, göras med beaktande av antingen regler om utlämning eller regler om överlämnande enligt en arresteringsorder.
Enligt andra stycket ska, om det framgår av handlingarna i ärendet att medgivande inte lagligen kan lämnas, begäran omedelbart avslås. I annat fall ska frågan prövas av Högsta domstolen, om inte den som avses med framställningen har samtyckt till denna. Finner Högsta domstolen att hinder möter, får medgivande av regeringen inte lämnas.
1 Som nämnts i avsnitt 13.2 är lagen för närvarande föremål för en översyn; se Utredningen om internationell straffverkställighet: genomförande av EU-rambeslut och översyn av internationella verkställighetslagen (Ju 2011:03, dir. 2011:28). Utredningen beräknas avsluta sitt arbete senast den 30 september 2012.
18.2.2. Överväganden och förslag
Utredningens förslag: När en person tidigare har överförts till
annan stat från Sverige för verkställighet av en frihetsberövande påföljd enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, och den mottagande staten begär tillstånd att lagföra personen för brott som har begåtts före personens överförande, och som inte omfattades av överförandeframställningen, ska frågan om sådant tillstånd i förekommande fall prövas med tillämpning av de bestämmelser som gäller tillstånd till utvidgad utlämning resp. utvidgat överlämnande. Behörig tingsrätt ska därvid vara Stockholms tingsrätt.
Som framgått, föreskriver 34 § IVL att en mottagande stats begäran om tillstånd, att lagföra en person som har överförts från Sverige till den andra staten för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, för brott som har begåtts före personens överförande och som inte omfattades av överförandeframställningen ska prövas av regeringen. Om den som avses med framställningen inte har lämnat sitt samtycke till ytterligare lagföring krävs vidare Högsta domstolens prövning. Vid såväl regeringens som Högsta domstolens prövning ska regler och utlämning alt. överlämnande tillämpas.
Förfarandet enligt IVL i den beskrivna situationen är således baserat på UtlämningsL:s ordning: regeringen är beslutande myndighet och då samtycke saknas, ska Högsta domstolen pröva saken, varvid domstolens yttrande om att hinder mot medgivande föreligger, binder regeringen att neka medgivande. UtlämningsL:s ordning har, trots att överlämnandebeslut fattas av allmän domstol och inte av regeringen, tillåtits att leva kvar även i det fall då den mottagande staten ingår i ett arresteringsordersamarbete (se prop. 2003/04:7 s. 215).
När utredningen nu föreslår ett reformerat utlämningsförfarande där prövningen av om utlämning ska beviljas framgent ska ske i allmän domstol, är, inte minst av rättssäkerhetsskäl, motiverat att ändra i den aktuella bestämmelsen i IVL så att förfarandet i den beskrivna situationen motsvarar det som gäller enligt utlämningslagen. Är den mottagande staten del i arresteringsordersamarbetet bör förfarandet i stället givetvis följa det som föreskrivs i EAOL. En sådan ändring innebär också en lättnad i regeringens och Högsta domstolens arbetsbörda.
Utredningen föreslår därför, att om en begäran om tillstånd till ytterligare lagföring inkommer från den mottagande staten, ska detta behandlas med tillämpning av de bestämmelser i utlämningslagen resp. EAOL som gäller en framställning om tillstånd till utvidgad utlämning resp. utvidgat överlämnande (jfr avsnitt 14.1.2). Eftersom den ursprungliga överförandefrågan inte behöver ha prövats av allmän domstol, bör föreskrivas att prövningen av en begäran om sådant tillstånd som nu avses, ska prövas av Stockholms tingsrätt.
19. Konsekvenser av förslagen, ikraftträdande m.m.
19.1. Konsekvenser av förslagen
19.1.1. Inledande anmärkningar
Enligt 14–15 a §§kommittéförordningen (1998:1474) ska varje utredning beräkna och redovisa i vad mån dess förslag
- påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda,
- innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt,
- har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, eller
- har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
När det gäller förslag som innebär kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna, dvs. staten, kommuner eller landsting, åligger det utredningen att i sådant fall också föreslå en finansiering.
Utredningens förslag går i huvudsak ut på att skapa en ny förfarandeordning för ärenden om utlämning från Sverige. De förslag som utredningen redovisar bedöms kunna få ekonomiska konsekvenser för det allmänna och ha viss betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. I övrigt har förslagen ingen betydelse för de många övriga angivna intressen, vilka enligt kommittéförordningen ska beaktas i utredningssammanhang. De ekonomiska effekterna, liksom betydelsen för brottsprevention redovisas i följande två avsnitt.
19.1.2. Ekonomiska konsekvenser
Utredningens bedömning: Utredningens förslag är kostnads-
neutralt för staten eller kommer t.o.m. något att minska statens totala kostnader för utlämningsärenden. I övrigt har förslagen ingen påverkan på det allmännas eller enskildas ekonomi.
Beslut om utlämning från Sverige fattas enligt nuvarande ordning av regeringen. Om den som begärs utlämnad inte samtycker till utlämningen, ska Högsta domstolen pröva om lagens förutsättningar för utlämning föreligger. Det ankommer på regeringen att besluta i fråga om verkställigheten av ett beslut om utlämning och även att hantera de frågor som kan uppkomma efter att beslutet har verkställts, bl.a. när det gäller tillstånd att vidareutlämna den som har utlämnats eller att lagföra denne för gärningar som inte omfattades av utlämningsframställningen.
Antalet ärenden om utlämning från Sverige har de senaste åren uppgått till som mest 20 per år, och i genomsnitt har Högsta domstolens prövning krävts i 9 ärenden per år.
När det gäller tvångsmedel i utlämningsärenden får i viss mån skiljas på tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning (s.k. provisoriska tvångsmedel) och tvångsmedel efter att en utlämningsframställning inkommit. Beslut om provisoriskt tvångsmedel fattas enligt nuvarande ordning av åklagare. Beslutet ska underställas tingsrätten som beslutar om åtgärden ska bestå. Om så beslutas, ska chefen för Justitiedepartementet underrättas, och denne ska, såvida det inte bedöms att utlämning inte bör ske, bestämma viss tid inom vilken den andra staten ska inkomma med en framställning om utlämning. Tingsrättens beslut om provisoriskt tvångsmedel får inte överklagas. Den som anhållits eller underkastats reseförbud eller anmälningsskyldighet får dock begära ny förhandling inom tre veckor från det beslut senast meddelats.
För beslut om tvångsmedel efter att en utlämningsframställning inkommit gäller enligt nuvarande ordning i huvudsak rättegångsbalkens regler om motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning. Tingsrättens beslut i fråga om tvångsmedel överklagas emellertid direkt i Högsta domstolen.
Utredningens förslag till nytt utlämningsförfarande innebär att allmän domstol – med tingsrätten som första instans – avlastar regeringen och Högsta domstolen och fullt ut övertar rollen som
beslutande organ i samtliga ärenden enligt utlämningslagen samt även i ärenden om utlämning till Specialdomstolen för Sierra Leone och Internationella brottmålsdomstolen. Regeringen ges emellertid en möjlighet att få till stånd ett avslag av en utlämningsframställning, när det utrikes- eller säkerhetspolitiska läget så kräver. Tingsrätten föreslås således även fatta beslut i frågan om verkställighet av utlämningsbeslutet och i de efterföljande frågor som kan uppkomma. Regeringskansliet (Centralmyndigheten inom Justitiedepartementet) föreslås dock även framgent vara ansvarig för kontakterna med den ansökande staten och därmed ytterst ansvarig för själva verkställigheten.
För överklagande till hovrätt och till Högsta domstolen föreslås krav på prövningstillstånd. Har den eftersökte samtyckt till utlämningen, får överklagande inte ske.
När det gäller tingsrättens hantering av ett utlämningsärende föreslås att handläggningen ska ske skyndsamt och att tingsrätten vid avgörande av saken som huvudregel ska hålla en förhandling och därvid bestå av tre lagfarna domare. Om framställningen avslås på grund av att den är bristfällig, det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas, den eftersökte begär att ärendet ska avgöras på handlingarna eller har samtyckt till utlämning, föreslås någon förhandling inte behöva hållas. I samtliga de fallen är tingsrätten domför med en lagfaren domare.
När det gäller tvångsmedelsfrågor innebär utredningens förslag att dessa, såväl innan som efter att en utlämningsframställning inkommit, hanteras av åklagare och allmän domstol, med sedvanlig möjlighet till överklagande av lägre rätts beslut, utan inbegripande av regeringen eller chefen för Justitiedepartementet.
Utredningens förslag innebär således att de allmänna domstolarna tillförs en helt ny måltyp, samtidigt som utlämningsärendena till stor del avlastas Högsta domstolen och Regeringskansliet.
Den ordning som föreslås för utlämningsärendenas del bygger emellertid i stort på den ordning som sedan den 1 januari 2004 gäller för överlämnandeärenden inom ramen för det EU-rättsliga utlämningssamarbetet och som, av allt att döma inom kort, kommer att gälla för överlämnandeärenden inom ramen för det nordiska utlämningssamarbetet. De allmänna domstolarna är således i stort väl förtrogna med den materia som ett utlämningsärende innefattar. I sammanhanget måste också påminnas om att tingsrätterna redan i dag prövar frågor om tvångsmedel i utlämningsärenden. Eftersom det globala utlämningssamarbetet emellertid, till skillnad från det
inom EU och Norden, inte bygger på en princip om ömsesidigt erkännande, innefattar ett utlämningsärende dock med nödvändighet rättsliga frågor av en mera komplicerad natur än ett ärende om överlämnande. När hanteringen av utlämningsärenden nu överförs till allmän domstol kan det därför inledningsvis krävas vissa riktade utbildningsinsatser, vilka medför en del ökade kostnader för rättsväsendets del, dvs. främst för domstolsväsendet och Åklagarmyndigheten. Några mera omfattande insatser är det dock inte fråga om.
Som framgått är det totala antalet ärenden om utlämning litet, och jämför man antalet ärenden per år med det antal ärenden som Högsta domstolen haft att pröva per år, kan det uppskattas, att den eftersökte samtycker till utlämning i ca hälften av alla ärenden. Detta innebär att tingsrätterna, med utredningens förslag, kan förväntas kunna avgöra ärendena med enbart en lagfaren domare i minst hälften av alla fall. Och som framgått kan samtyckesfallen inte föras vidare till andra instans. I förhållande till vissa stater kommer också ett förenklat utlämningsförfarande att kunna tillämpas.
Domstolsverket har biträtt utredningen med vissa kostnadsbedömningar för domstolsväsendets del. Verket har därvid funnit att domstolarnas totala kostnad för hantering av utlämningsfrågor, trots att allmän domstol tillförs en helt ny ärendegrupp, i stort inte påverkas om förslagen genomförs, eftersom Högsta domstolen samtidigt avlastas arbete och därmed förenade kostnader, eller på sin höjd möjligen skulle kunna komma att öka något, eftersom ärendena genom att inte vara så ofta förekommande kan kräva vissa resurstillskott för tingsrätternas och hovrätternas del. Utredningen gör inte någon annan bedömning än vad Domstolsverket gjort.
För det allmännas del måste emellertid också beaktas förslagens påverkan på Regeringskansliet. Som framgått kommer Regeringskansliet med utredningens förslag att även fortsättningsvis ha viss befattning med utlämningsärenden. I förhållande till nuvarande ordning innebär emellertid den föreslagna ordningen en betydande arbetsminskning för Regeringskansliets del. De marginella och högst osäkra merkostnader som skulle kunna uppstå för domstolarnas del med Domstolsverkets skattning, och med beaktande jämväl av vissa inledande kostnader för måttliga utbildningsinsatser, torde mer än väl uppvägas av de besparingar som möjliggörs inom Regeringskansliet med utredningens förslag.
När det gäller utlämning till Sverige föreslår utredningen i huvudsak att den nuvarande ordningen ska bestå. Utredningens förslag i
denna del bedöms därför inte över huvud taget påverka statens kostnader.
Härutöver torde förslagen inte ha några ekonomiska följder för det allmänna eller enskilda.
Sammanfattningsvis anser utredningen, att dess förslag i någon mån kommer att kunna minska statens totala kostnader för utlämningsärenden och i övrigt inte ha någon ekonomisk påverkan på det allmänna eller enskilda.
19.1.3. Förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Utredningens bedömning: Utredningens förslag får positiva
effekter för såväl det internationella som nationella brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet.
Utlämning handlar om samarbete mellan stater för att möjliggöra såväl en effektiv lagföring som verkställighet av domar på det straffrättsliga området.
Utredningens förslag innebär en ny förfarandeordning för utlämningsärenden, där utlämning från Sverige för lagföring eller straffverkställighet sker på ett sätt som är tänkt att vara snabbt, rättssäkert och effektivt, med beaktande av Sveriges folkrättsliga förpliktelser. I utredningens förslag ligger också ett avskaffande av den nuvarande ordningens absoluta förbud mot utlämning av svenska medborgare. En svensk medborgare, som exempelvis bott en längre tid i ett annat land och där begått grova brott, kan således inte, med utredningens förslag, undgå lagföring enbart genom att bege sig till Sverige.
Utredningens förslag innebär också utökade möjligheter att väga ett svenskt och utländskt lagföringsintresse mot varandra. Ett svenskt intresse av lagföring för ett mindre allvarligt brott behöver således inte, som enligt nuvarande ordning, prioriteras framför ett utländskt intresse av lagföring för ett mycket allvarligare brott.
Genom utredningens förslag till ny utlämningslag förbättras således Sveriges möjligheter att bistå andra stater med utlämning, samtidigt som den enskildes rättssäkerhet, bl.a. genom ett mer renodlat domstolsförfarande och en mera utförlig reglering av förutsättningarna och villkoren vid utlämning, förstärks.
Utredningen föreslår vidare att Sverige ska tillträda två internationella dokument på utlämningsrättens område: protokollet den 15 maj 2003 om ändring av Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m. och det tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention. Vidare föreslås att Sverige ska återta vissa förklaringar och förbehåll som gjorts vid tidigare tillträde till andra internationella dokument, bl.a. vad avser den avgivna förklaringen avseende politiska brott till Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism. Samtliga dessa förslag förväntas underlätta Sveriges möjligheter att bistå andra stater med utlämning och att aktivt delta i det internationellt brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet.
Sammanfattningsvis innebär således utredningens förslag att det internationellt brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet främjas. En svensk hållning, där utlämning från Sverige till andra stater sker snabbt, smidigt och på ett rättssäkert sätt, kan även få allmänna positiva effekter på det nationellt brottsbekämpande planet, genom att andra stater i större utsträckning går Sverige till mötes, när Sverige begär någon utlämnad för brott hit. Överlag bör förslagen alltså kunna få en positiv påverkan på brottspreventionen.
19.2. Ikraftträdande m.m.
Utredningens förslag: Den nya lagen och övriga författnings-
ändringar ska träda i kraft tidigast den 1 januari 2014. Vid samma tidpunkt ska lagen (1957:668) om utlämning för brott upphävas.
Ett ärende om utlämning som har inletts innan den nya lagen har trätt i kraft ska handläggas enligt äldre bestämmelser. Detsamma gäller ärenden som har inletts enligt någon av de övriga lagar som föreslås ändrade.
Har någon utlämnats innan den nya lagen har trätt i kraft och begärs efter ikraftträdandet tillstånd till åtgärder som motsvarar utvidgad utlämning eller vidareutlämning, ska de nya bestämmelserna tillämpas. Detsamma gäller om någon före ikraftträdandet har utlämnats till Specialdomstolen för Sierra Leone eller utlämnats eller överlämnats till Internationella brottmålsdomstolen (IBD) och sådant tillstånd begärs efter lagens ikraftträdande (för IBD:s del gäller detta enbart tillstånd till vidareöverförande).
Stockholms tingsrätt ska vara behörig att fatta sådana tillståndsbeslut.
Något bakomliggande internationellt dokument som kräver att den nya lagen om utlämning träder i kraft vid viss tidpunkt finns inte. Utredningens förslag innebär inte att det behövs någon längre omställningsperiod för de myndigheter som föreslås handlägga utlämningsärenden. Tidpunkten för ikraftträdandet är därför främst beroende på sedvanlig beredning i Regeringskansliet och riksdagen. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det är rimligt att den nya lagstiftningen och övriga författningsändringar kan träda i kraft tidigast den 1 januari 2014.
När det gäller ikraftträdandet av 9 kap., dvs. ett förenklat utlämningsförfarande i vissa fall, är det emellertid beroende av att utredningens förslag, att ratificera Europarådets tredje tilläggsprotokoll till 1957 års utlämningskonvention, också följs. Utredningen förutsätter att så har skett vid en föreslagen dag för lagens ikraftträdande. I annat fall får i övergångsbestämmelser förordnas, att 9 kap. träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
De utlämningsframställningar, som inkommer till Sverige innan den nya lagen träder i kraft, bör handläggas enligt nuvarande bestämmelser i UtlämningsL. Detsamma gäller ärenden som vid tidpunkten för ikraftträdande redan har inletts enligt någon av de övriga lagar som föreslås ändrade.
Den situationen kan uppstå att en person har utlämnats enligt UtlämningsL:s ordning och den ansökande staten, efter att den nya lagen har trätt i kraft, återkommer med en begäran om tillstånd att vidareutlämna den som utlämnats till annan stat eller att få lagföra denne även för andra gärningar än dem som utlämningsframställningen avsåg. I dessa fall bör den nya lagen tillämpas på fallet. Så bör gälla, även om utlämning tidigare har skett till Specialdomstolen för Sierra Leone eller utlämning eller överlämnande tidigare har skett till Internationella brottmålsdomstolen (IBD) och någon av dessa domstolar begär sådant tillstånd efter lagens ikraftträdande (för IBD:s del gäller detta enbart tillstånd till vidareöverförande). Stockholms tingsrätt föreslås vara behörig att fatta sådana tillståndsbeslut enligt övergångsbestämmelser i utlämningslagen och lagen om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone. Att Stockholms tingsrätt ska fatta sådana tillståndsbeslut, när det gäller begäran från IBD,
följer redan av 10 § andra stycket i förslaget om ändring i lagen om samarbete med IBD.
I övrigt torde inte förslagen medföra behov av särskilda övergångsbestämmelser eller överväganden rörande ikraftträdande.
Del C
Författningskommentarer
20. Författningskommentarer
20.1. Förslaget till lag (0000:00) om utlämning
1 kap. Allmänna bestämmelser
1 § Denna lag ska tillämpas då en stat (ansökande stat) begär någon som är eftersökt för utlämning (den eftersökte) utlämnad från Sverige på grund av brott.
I 10 kap. 2 § finns vissa bestämmelser som gäller då Sverige är ansökande stat.
Lagen gäller inte, om lagen ( 0000:00 ) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder eller lagen ( 2003:1156 ) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder är tillämplig i förhållande till ansökande stat.
I paragrafen regleras lagens tillämpningsområde.
En förutsättning för att lagen ska vara tillämplig är enligt första stycket att en annan stat begär en person utlämnad från Sverige på grund av brott. Här definieras också vad som avses med begreppen ansökande stat och den eftersökte.
Av andra stycket framgår att det i lagen även finns vissa bestämmelser som gäller vid utlämning på grund av brott till Sverige. Övriga bestämmelser härom finns i en förordning, jfr 2 §.
Av tredje stycket framgår att lagen inte ska tillämpas i förhållande till andra nordiska stater eller medlemsstater i EU. I förhållande till dessa stater tillämpas i stället lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder (den nordiska arresteringsorderlagen, NAOL) resp. lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder (den europeiska arresteringsorderlagen, EAOL).
2 § Regeringen meddelar närmare föreskrifter om tillämpningen av denna lag.
I paragrafen lämnas en upplysning med innebörden att regeringen i förordning meddelar verkställighetsföreskrifter till lagen. I utlämningsförordningen finns också huvuddelen av bestämmelserna som reglerar utlämning till Sverige.
2 kap. Grundläggande villkor för utlämning
I kapitlet anges vilka grundläggande villkor som måste vara uppfyllda för att utlämning ska beviljas. Kapitlet inleds med en bestämmelse som anger ramarna för utlämningsfrågans prövning.
Inledande bestämmelse
1 § En eftersökt, som i den ansökande staten är misstänkt, tilltalad eller dömd för en där straffbelagd gärning, ska, om personen anträffas i Sverige och annat inte följer av denna eller annan lag, för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd utlämnas till den ansökande staten.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.2.2 och 10.3.1, framgår att utlämning för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd ska beviljas, förutsatt att förutsättningarna och villkoren för utlämning är uppfyllda. En förutsättning för att frågan om utlämning från Sverige ska aktualiseras är att en eftersökt, som är misstänkt, tilltalad eller dömd för en i den ansökande staten straffbelagd gärning, anträffas i Sverige.
I 2–6 §§ anges ett antal grundläggande villkor som måste vara för handen för att skyldighet att utlämna ska föreligga. I 4 kap. 3 § anges ytterligare villkor som måste vara uppfyllt för att utlämning ska få ske. I 3 kap. anges vidare ett antal hinder mot utlämning som, om de föreligger, innebär att utlämning inte ska beviljas. Därutöver kan det finnas hinder om utlämning skulle strida mot svensk grundlag. Detta följer av hänvisningen till annan lag i bestämmelsen.
Strafftrösklar och krav på dubbel straffbarhet
2 § Utlämning får beviljas endast för en gärning som enligt svensk lag motsvarar brott, för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer.
Om utlämning beviljas för en sådan gärning som avses i första stycket, får utlämning dock samtidigt beviljas även för annan gärning som motsvarar brott enligt svensk lag.
Avser utlämningen verkställighet av en frihetsberövande påföljd, krävs, förutom vad som anges i första eller andra stycket, att en frihetsberövande påföljd i minst fyra månader har dömts ut, ensamt eller som gemensam påföljd för flera gärningar, och att minst fyra månader av påföljden återstår att verk-
ställa.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.3.2 och väsentligen motsvarar 4 § i den nuvarande utlämningslagen (UtlämningsL), anges de strafftrösklar som ska gälla för beviljande av utlämning. Av bestämmelsen följer också att krav på dubbel straffbarhet gäller. Vidare anges vad som ska gälla för accessoriska gärningar.
Enligt första stycket gäller att utlämning endast kan ske för en gärning som enligt svensk lag motsvarar brott, för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer, dvs. krav på dubbel straffbarhet. Det är således gärningen – dvs. det påstådda beteendet – som ska jämföras med bestämmelser i svensk lag. Gäller saken utlämning för lagföring saknas det vid bedömningen betydelse vilket straffet kan tänkas bli i det enskilda fallet.
Kravet på dubbel straffbarhet är att se som en processuell fråga, i så måtto att vid bedömningen av om kravet är uppfyllt är det tidpunkten för utlämningsframställningen som är avgörande. Det räcker således att gärningen är straffbelagd i svensk rätt, när utlämningsframställningen inkommer. Gärningen behöver alltså inte ha varit straffbar i Sverige vid den tidpunkt då den begicks.
Av andra stycket framgår att om utlämningsframställningen omfattar flera gärningar är det tillräckligt att en av dessa är av den svårhetsgrad som anges i första stycket. Om utlämning beviljas för en gärning vilken enligt svensk lag motsvarar brott för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer, kan utlämning således samtidigt ske t.ex. för ett bötesbrott, så länge även denna gärning är straffbar enligt svensk rätt.
Utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd får enligt tredje stycket ske endast om en minst fyra månader lång frihetsberövande påföljd dömts ut, och minst fyra månader av påföljden återstår att verkställa. Påföljden kan ha dömts ut ensamt eller som gemensam påföljd för flera gärningar. Den behöver således inte
ha utdömts endast för en gärning och det behöver inte gå att precisera en gärning som gett fyra månaders frihetsberövande eller mer. Flera olika kortare frihetsberövande påföljder kan emellertid inte läggas samman, så att de tillsammans når upp till fyra månader. En frihetsberövande påföljd om två månader kan således inte tillåtas läggas samman med annan frihetsberövande påföljd om två månader och på detta sätt nå upp till tröskelkravet om fyra månader. Är det fråga om ett villkorligt frihetsstraff som ådömts, eller om den eftersökte avtjänat viss tid av en frihetsberövande påföljd och därefter villkorligt frigivits, kan utlämning beviljas först om den villkorliga domen eller den villkorliga frigivningen förklarats förverkad och det då återstår fyra månader att verkställa.
Vad som anges i första stycket angående krav på dubbel straffbarhet och brottets allvar och i andra stycket angående accessoriska brott, gäller även när det gäller utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Har påföljden dömts ut som gemensam påföljd för flera gärningar är således tillräckligt, att en av gärningarna enligt svensk lag motsvarar brott för vilket är föreskrivet fängelse i ett år eller mer, så länge samtliga är straffbelagda enligt svensk rätt.
Krav på utredningen
3 § Utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd får beviljas, endast om den dom, enligt vilken påföljden dömts ut, stöds av utredningen och i övrigt i allt väsentligt framstår som riktig.
När det följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, får utlämning dock beviljas för verkställighet av en frihetsberövande påföljd enligt en dom, vilken har meddelats av en behörig domstol, om det inte i det särskilda fallet framgår att domen är uppenbart oriktig.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.3.3, anges vilka krav som ska ställas på utredningen för beviljande av utlämning avseende straffverkställighet.
För utlämning för straffverkställighet krävs att det finns en dom i vilken den frihetsberövande påföljden dömts ut. Någon ändring i sak i förhållande till UtlämningsL:s reglering när det gäller kravet på domen föreslås inte. Första stycket motsvaras därför i allt väsentligt av 9 § första stycket UtlämningsL. I förtydligande syfte har emellertid den tidigare lokutionen i 9 § första stycket UtlämningsL, om att utlämning för straffverkställighet får beviljas endast om domen ”stödjes av utredningen” och inte heller i övrigt ”föranleder allvarlig
erinran”, ersatts med att utlämning för straffverkställighet får beviljas endast om domen ”stöds av utredningen och i övrigt i allt väsentligt framstår som riktig”.
Av andra stycket, vilket i allt väsentligt motsvaras av 9 § tredje stycket första meningen UtlämningsL, framgår att Sverige i förhållande till vissa stater förbundit sig att acceptera domar som meddelats av domstolar i dessa stater, utan någon prövning av domen eller den eftersöktes skuld, om det inte i det särskilda fallet framgår att domslutet är uppenbart oriktigt. En prövning av domens korrekthet enligt första stycket behöver i dessa fall inte göras, utan domen, förutsatt att den meddelats av behörig domstol i den ansökande staten, presumeras vara korrekt. Skulle emellertid framgå att domen är uppenbart oriktig kullkastas presumtionen. Överenskommelse att godta domar föreligger mellan Sverige och andra stater som anslutit sig till 1957 års utlämningskonvention. Sådan överenskommelse finns vidare i flera av våra bilaterala utlämningsavtal, se avsnitt 3.8.
4 § Utlämning för lagföring får beviljas, endast om framställningen grundas på ett beslut om häktning, vilket har meddelats av en behörig myndighet i den ansökande staten, och det föreligger sannolika skäl för att den eftersökte har begått gärningen. I fråga om gärning, för vilken utlämning kan ske enligt 2 § andra stycket, får dock framställningen i denna del grundas på annan utredning.
När det följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, får utlämning för lagföring dock beviljas enligt ett beslut om häktning, vilket har meddelats av en behörig domstol, om det inte i det särskilda fallet framgår att häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.3.3, anges vilka krav som ska ställas på utredningen för beviljande av utlämning avseende lagföring.
Av första stycket, vilket väsentligen motsvarar 9 § andra stycket UtlämningsL, framgår att en framställning om utlämning för lagföring ska grundas på ett häktningsbeslut, meddelat av behörig myndighet i den ansökande staten. Sannolika skäl för den eftersöktes skuld måste vidare föreligga. För en sådan bedömning krävs som regel att utredningen åtminstone sammanfattningsvis redovisar den bevisning som föreligger. När det gäller accessoriska brott, för vilka häktning inte är alltid är möjlig, mot bakgrund av att de inte behöver nå upp till viss svårhetsgrad, krävs emellertid inte häktningsbeslut. Framställningen får här, vid behov, grundas på annan utredning. Sannolika skäl för den eftersöktes skuld krävs dock.
Av andra stycket, vilket i allt väsentligt motsvaras av 9 § tredje stycket första meningen UtlämningsL, framgår att Sverige i förhållande till vissa stater förbundit sig att acceptera häktningsbeslut som meddelats av domstolar i dessa stater, utan någon prövning av den eftersöktes skuld, om det inte i det särskilda fallet framgår att häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt. En prövning av sannolika skäl för den eftersöktes skuld enligt första stycket behöver i dessa fall inte göras, utan häktningsbeslutet, förutsatt att det meddelats av behörig domstol i den ansökande staten, presumeras vara korrekt. Skulle emellertid framgå att häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt kullkastas presumtionen. Överenskommelse att godta häktningsbeslut föreligger mellan Sverige och andra stater som anslutit sig till 1957 års utlämningskonvention. Sådan överenskommelse finns vidare i flera av våra bilaterala utlämningsavtal, se avsnitt 3.8.
Svensk medborgare
5 § En eftersökt som är svensk medborgare får utlämnas för lagföring enligt denna lag, endast om möjligheterna till lagföring i Sverige bedöms vara avsevärt sämre än i den ansökande staten och
1. denne vid tiden för gärningen sedan minst fem år stadigvarande har vistats i den ansökande staten och alltjämt har en anknytning dit,
2. enligt egen önskan är medborgare också i den ansökande staten, eller
3. den gärning för vilken utlämning begärs motsvarar brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer.
Har gärningen i sin helhet begåtts i Sverige, får utlämning beviljas, endast om gärningen innefattar medverkan till ett brott som begåtts utom riket eller om utlämning beviljas även för en annan gärning som begåtts utom riket.
Av 4 kap. 2 § 4 framgår att, som villkor för utlämning av en eftersökt som är svensk medborgare ska ställas att denne ska återföras till Sverige för verkställighet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.3.4, anges förutsättningarna för utlämning av svenska medborgare avseende lagföring. Förutom de specifika krav som anges i bestämmelsen måste givetvis övriga utlämningslagens förutsättningar för utlämning vara uppfyllda för att utlämning av en svensk medborgare ska få ske. Möjligheten att utlämna svenska medborgare är en nyordning och innebär en uppmjukning av UtlämningsL:s nuvarande absoluta förbud mot utlämning av egna medborgare.
Av första stycket framgår inledningsvis att utlämning för lagföring av svenska medborgare förutsätter att möjligheterna till lagföring i Sverige bedöms vara avsevärt sämre än i den ansökande staten, dvs. antingen att det över huvud taget inte skulle vara möjligt att genomföra en rättegång i Sverige eller att en rättegång i Sverige, med hänsyn till det processuella läget, skulle innebära betydligt sämre förutsättningar för lagföring. Det ankommer på åklagaren att utreda om det finns förutsättningar för utlämning från Sverige. Gäller saken utlämning av en svensk medborgare ligger det då även i åklagarens uppgift att göra en tillfredsställande utredning om möjligheterna till lagföring i Sverige. Denna åklagarens skyldighet framgår även av bestämmelsen i 5 kap. 3 §. I övrigt får det ankomma på parterna att i utlämningsärendet inför domstolen argumentera i saken.
I första stycket anges vidare tre alternativa förutsättningar av vilka någon måste vara för handen för att utlämning av svensk medborgare för lagföring ska få ske. Antingen ska den svenske medborgaren vid tiden för gärningen sedan minst fem år stadigvarande ha vistats i den ansökande staten och alltjämt vid tiden för utlämningen ha en anknytning dit (punkten 1), eller ska denne enligt egen önskan vara medborgare också i den ansökande staten (punkten 2), eller ska den gärning för vilken utlämning begärs motsvara brott, för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer (punkten 3). Vid bedömningen enligt punkten 1, ska den omständigheten att den svenske medborgaren någon kortare tid, t.ex. för semester, vistats utanför den ansökande staten, inte ha någon betydelse för frågan om stadigvarande vistelse föreligger. Kravet att den eftersökte alltjämt ska ha en anknytning till den ansökande staten är avsett, att utesluta fall där den gärning för vilken utlämning begärs, ligger tämligen långt tillbaks i tiden och där den eftersökte vid tiden för utlämningen inte har kvar några band till den ansökande staten. Har den eftersökte sedan länge lämnat den ansökande staten och bosatt sig någon annanstans men ändå behållit kontakten med denna stat, exempelvis genom regelbundna besök dit, föreligger dock alltjämt en anknytning till staten i den mening som avses i punkten 1. Skulle anknytningen ha gått förlorad, i fall med en sedan länge begången gärning och preskription inte ha inträtt, kan dock möjlighet till utlämning föreligga med hänvisning till punkten 3, förutsatt att brottet är av angiven svårhetsgrad. När det gäller punkten 2 innebär, som framgår av lagtexten, den omständigheten att någon mot sin vilja alltjämt är medborgare i ett ursprungligt medborgarskapsland inte att utlämning kan beviljas med stöd av bestämmelsen. Frågan om såväl svenskt som
utländskt medborgarskap föreligger, bör avgöras utifrån förhållandena vid tidpunkten då beslutet om utlämning fattas. Hur förhållandena var vid tidpunkten då brottet begicks, är således ovidkommande. Skulle förhållandena i medborgarskapshänseende ändras efter att beslut om utlämning fattats, men innan detta vunnit laga kraft, finns givetvis möjlighet att överklaga beslutet, och på grund av de ändrade förhållandena få till stånd en ändring av det.
Av andra stycket framgår att, om gärningen i sin helhet begåtts i Sverige, får utlämning beviljas endast om den innefattar medverkan till ett brott som begåtts utanför Sverige eller om utlämning beviljas även för en gärning som begåtts utanför Sverige.
I paragrafens tredje stycke erinras om att det i 4 kap. 2 § punkten 4, se nedan, finns en bestämmelse om att, som villkor för utlämning av en eftersökt som är svensk medborgare ska ställas att denne ska återföras till Sverige för verkställighet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten. Hur ett sådant samtycke lämnas framgår av 5 kap. 5 §. Av 4 kap. 3 § framgår vidare att utlämning av en svensk medborgare för lagföring endast får beviljas, om den ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för att ett sådant villkor om återförande kommer att följas. I kap. 8 finns bestämmelser som i sin tur reglerar hur ett överförande till Sverige av verkställighet av en frihetsberövande påföljd ska gå till, efter ett sådant återförande.
6 § En eftersökt som är svensk medborgare får utlämnas för verkställighet av en frihetsberövande påföljd enligt denna lag, endast om denne samtycker till utlämning.
Av bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.3.4, framgår att utlämning av en svensk medborgare för straffverkställighet enbart får ske i den situationen att den eftersökte samtycker till utlämningen. På vilket sätt ett sådant samtycke lämnas framgår av 5 kap. 5 §. Övriga lagens förutsättningar för utlämning måste vidare givetvis vara uppfyllda för att utlämning ska få ske.
3 kap. Hinder mot utlämning
I kapitlet anges vilka omständigheter som utgör hinder mot utlämning. Bestämmelserna i 2–13 §§ anger grundläggande hinder, vars förekomst innebär att utlämning över huvud taget inte får beviljas.
Bestämmelserna i 1 § samt 14–16 §§ är att hänföra till viss gärning. Skulle utlämningsframställningen omfatta flera gärningar kan således tänkas att hinder att utlämna för någon av gärningarna föreligger enligt dessa bestämmelser, men att utlämningsframställningen kan bifallas beträffande övriga gärningar.
Straffmyndighet
1 § Utlämning får inte beviljas för en gärning som den eftersökte begått, innan denne fyllt femton år.
Enligt bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.5, får utlämning inte beviljas, om den eftersökte vid tiden för gärningen inte hade fyllt femton år. Detta överensstämmer med den generella gräns för straffmyndighet som gäller enligt 1 kap. 6 § brottsbalken.
Europakonventionen
2 § Utlämning får inte beviljas, om det skulle strida mot den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag här i landet.
Av bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.1, framgår att utlämning inte får beviljas, om det skulle strida mot den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller de tilläggsprotokoll till konventionen som gäller som lag här i landet.
Den prövning som enligt UtlämningsL ankommer på Högsta domstolen är begränsad till de hinder mot utlämning som finns i UtlämningsL. Högsta domstolen har emellertid, trots vad som i UtlämningsL anges om omfattningen av Högsta domstolens prövning, ansett att det, i och med att Europakonventionen började gälla som lag i Sverige, ankommer på domstolen att även pröva frågan om den i ärendet föreliggande utredningen ger underlag för bedömningen, att det finns lagliga hinder mot utlämning också enligt bestämmelserna i Europakonventionen. Viss svensk rättspraxis på området finns således redan (se NJA 2002 s. 624, 2007 s. 574, 2007 not N 36, 2008 not N 53, 2009 not N 24, 2009 not N 27 och 2009 s. 280), jfr avsnitt 5.3.
Hinder mot utlämning enligt bestämmelsen kan främst tänkas föreligga, då den eftersökte efter en utlämning riskerar att utsättas för dödsstraff, tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, inte vara garanterad en rättvis rättegång eller att skiljas från sin familj i strid med rätten till skydd för privat- och familjeliv. Dessa med hänvisning till Europakonventionens artiklar tänkbara utlämningshinder, har även arbetats in i specifika bestämmelser i utlämningslagen, se 3–9 §§ nedan. Hinder mot utlämning kan således på grund av samma omständighet tänkas föreligga enligt såväl förevarande bestämmelse, vilken generellt hänvisar till Europakonventionen, som de särskilda bestämmelserna nedan om utlämningshinder vid risk för tortyr, dödsstraff etc. Bestämmelsen innebär emellertid att i ett utlämningsförfarande hänsyn alltid måste tas till den utveckling av Europakonventionen som kontinuerligt sker genom Europadomstolens tolkning och praxis. Det är således tänkbart att en artikel i Europakonventionen, som i nuläget inte anses ha speciell relevans för utlämning, genom Europadomstolens tolkning och praxisbildning, i framtiden får det.
Tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning
3 § Utlämning får inte beviljas, om det finns risk för att den eftersökte i den ansökande staten, eller i annan stat till vilken det finns risk för att den eftersökte vidaresänds från den ansökande staten, kommer att bli utsatt för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Av bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.2, framgår att utlämning inte får beviljas om det finns risk för att den eftersökte efter en utlämning kommer att bli utsatt för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det spelar därvid inte någon roll om risken för behandlingen föreligger i den ansökande staten eller i annan stat till vilken det finns risk att den eftersökte vidaresänds från den ansökande staten.
Kroppsstraff omfattas av begreppet ”omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”. Finns risk för att den eftersökte kommer att utsättas för kroppsstraff får utlämning således inte ske enligt bestämmelsen. Vad som innefattas i begreppen ”tortyr” eller ”omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning” får avgöras med ledning av den praxis som föreligger från främst Europadomstolen men även från FN:s övervakningskommittéer (kopplade
till tortyrkonventionen och den internationella konventionen om de medborgerliga och politiska rättigheterna, KMPR). Vad avser den risk som i varje enskilt fall måste föreligga, är det den individuella risken för att den eftersökte kommer att utsättas för åtgärden som är avgörande för om utlämningshinder kan anses föreligga. Det måste alltså av materialet framgå att det inte enbart är en allmän risk utan risken ska vara knuten till den eftersökte. När det gäller riskbedömningen och utredningen, se närmare avsnitt 10.4.1. Ledning får likaledes i detta hänseende i första hand hämtas i den praxis om vuxit fram genom Europadomstolens tillämpning av Europakonventionen. Men även FN:s övervakningskommittéers rättstillämpning kan tillmätas betydelse i sammanhanget.
Dödsstraff
4 § Utlämning får inte beviljas, om den eftersökte riskerar att dömas till dödsstraff för det brott som utlämningen avser eller har dömts till sådant straff och det föreligger risk att straffet verkställs.
Av 4 kap. 2 § 1 framgår att, om dödsstraff är föreskrivet enligt lagstiftningen i den ansökande staten för det brott som utlämningen avser, ska som villkor för utlämning uppställas, att sådant straff inte får utdömas eller verkställas, såvida det har utdömts.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.4.3 och till viss del motsvaras av 12 § första stycket punkten 3 UtlämningsL, föreskrivs i första stycket att utlämning inte får beviljas, om den eftersökte riskerar att dömas till dödsstraff för det brott som utlämningen avser eller har dömts till sådant straff. Finns emellertid inte någon risk för att dödsstraff verkställs, föreligger inte hinder mot utlämning.
I paragrafens andra stycke erinras om att det i 4 kap. 2 § punkten 1, se nedan, finns en bestämmelse om att, om dödsstraff är föreskrivet enligt lagstiftningen i den ansökande staten för det brott som utlämningen avser, som villkor för utlämningen ska uppställas, att sådant straff inte får utdömas eller verkställas, såvida det har utdömts.
Bedömningen att det inte finns någon risk för att ett dödsstraff verkställs, eller utdöms trots att det är föreskrivet enligt lagstiftningen i den ansökande staten, kan grundas på i princip vilket material som helst. Stadgas dödsstraff för det aktuella brottet, kan dock förutses att det i normalfallet, krävs någon form av ytterligare utredning från den ansökande staten, exempelvis av innebörd att straffet sedan länge inte förekommer i praxis eller på grund av ett formellt
moratorium, för att anse att risk för straffets utdömande eller verkställande inte föreligger. En sådan utredning måste givetvis värderas, för att bedöma om risken för dödsstraffets utdömande eller verkställande genom denna kan anses avvärjd. Skulle, om dödsstraff är föreskrivet för det brott som utlämningen avser i den ansökande staten, den ansökande staten på ett tillfredsställande sätt kunna visa att dödsstraff inte kommer att dömas ut, innebär det att den eftersökte inte kan anses riskera att dömas till dödsstraff för det för utlämningen aktuella brottet. Något hinder mot utlämning föreligger då inte på denna grund. Då utlämningen beviljas måste dock, mot bakgrund av att lagstiftningen i den ansökande staten likväl formellt föreskriver dödsstraff för brottet, i utlämningsbeslutet också uppställas villkor om att den eftersökte inte döms till dödsstraff eller att dödsstraff, om det mot förmodan likväl utdöms, inte kommer att verkställas. Vidare måste det föreligga någon sorts garanti från den ansökande staten om att detta villkor kommer att respekteras, se 4 kap. 3 §.
Förföljelse
5 § Utlämning får inte beviljas av en eftersökt som på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp löper risk att utsättas för förföljelse i den ansökande staten. Utlämning får inte heller beviljas, om det finns risk för att den eftersökte vidaresänds från den ansökande staten till en stat, där denne riskerar sådan förföljelse.
Förbud mot utlämning enligt första stycket gäller oberoende av om det är myndigheter i den ansökande staten, eller i stat till vilken den eftersökte riskerar att vidaresändas, som är direkt ansvariga för att den eftersökte riskerar att utsättas för angiven förföljelse eller om myndigheterna i dessa stater inte bedöms kunna erbjuda tillräckligt skydd mot förföljelse från enskilda.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.4, motsvarar väsentligen 7 § UtlämningsL. Syftet med bestämmelsen är att den ska harmoniera med möjligheterna till asyl enligt utlänningslagstiftningen. Den som har status av flykting ska således inte kunna utlämnas till sitt hemland eller till annat land, där denne riskerar att utsättas för allvarlig förföljelse. Bestämmelsen har därför anpassats till utlänningslagens (2005:716) flyktingbestämmelse och till den flyktingdefinition Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning i dag omfattar. I stället för begreppet ”ras”, vilket utlänningslagens flyk-
tingdefinition alltjämt innehåller, har emellertid, liksom i regeringsformen, valts begreppet ”annat liknande förhållande”. Någon skillnad i sak mellan utlänningslagens och utlämningslagens flyktingdefinition är emellertid inte avsedd.
Humanitära skäl
6 § Utlämning får inte beviljas, om det på grund av den eftersöktes ålder, hälsotillstånd, familjeliv eller övriga personliga förhållanden, av humanitära skäl vore uppenbart oskäligt att utlämna.
I alla utlämningsärenden som rör den som är under arton år ska särskilt beaktas vad hänsynen till den unges hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.
Avser framställningen utlämning för lagföring och kan hinder mot utlämning enligt första stycket inte anses föreligga, om den eftersökte återförs till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, får utlämning dock beviljas, på villkor enligt 4 kap. 2 § 2 om att sådant återförande sker efter utlämning och lagföring i den ansökande staten.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.5, motsvaras till viss del av 8 § UtlämningsL.
I första stycket anges att utlämning inte får beviljas, om det på grund av den eftersöktes ålder, hälsotillstånd, familjeliv eller övriga personliga förhållanden, av humanitära skäl vore uppenbart oskäligt att utlämna. I bedömningen av om det vore uppenbart oskäligt att utlämna, ligger att en avvägning ska göras mellan, å ena sidan, den eftersöktes personliga förhållanden och, å andra sidan, gärningens beskaffenhet och den ansökande statens intressen.
Som personliga förhållanden att särskilt beakta anges alltså den eftersöktes ålder, hälsotillstånd och familjeliv. Såväl hög som låg ålder kan tala för att utlämning bör vägras. Hänsynen till den eftersöktes familjeliv knyter an till Europakonventionens artikel 8. Viss hänsyn kan även tas till den eftersöktes familjemedlemmars personliga förhållanden genom att dessa vägs in som varande en del av den eftersöktes personliga förhållanden.
Av bestämmelsens andra stycke framgår att i alla utlämningsärenden som rör den som är under arton år ska särskilt beaktas vad hänsynen till den unges hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen om barnets bästa ska alltså tillämpas, såväl i ärenden som rör utlämning av ett barn, dvs. den som vid utlämningstillfället är under arton år, som i sådana som rör utlämning av någon som är förälder till ett underårigt barn. De överväganden
som ska göras i ett ärende som rör ett barn ska alltså göras inom ramen för prövningen av om utlämning av hänsyn till humanitära skäl bör vägras. Beslut som rör ett barn bör föregås av ett underlag och utredning, varav omfattningen av och kontakterna mellan barn och förälder tydligt framgår. Sådant underlag bör, om det inte föreligger på annat sätt, införskaffas ex officio.
När det gäller eftersökta som är under arton är utgångspunkten även att dessa, i vart fall om de har en starkare anknytning till Sverige, ska lagföras i Sverige. När utlämningsframställningen avser en person som inte har fyllt arton år, åläggs åklagaren därför en skyldighet att utreda förutsättningarna för lagföring i Sverige, se 5 kap. 3 § nedan. Finns goda förutsättningar för svensk lagföring kan detta, när det gäller en person under arton år, leda till att åklagaren inleder en svensk förundersökning för den aktuella gärningen, vilket även kan innebära hinder mot utlämning enligt den i 15 § föreslagna hindersbestämmelsen gällande inledd förundersökning eller väckt åtal i Sverige, se nedan,
Av tredje stycket framgår att, om framställningen avser utlämning för lagföring och hinder mot utlämning enligt första stycket inte kan anses föreligga, om den eftersökte återförs till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, utlämning får beviljas, på villkor om att sådant återförande sker efter utlämning och lagföring i den ansökande staten, se 4 kap. 2 § punkten 2. Detta skulle kunna tänkas vara fallet, om den eftersökte har sin familj permanent bosatt i Sverige och förväntas bli dömd till ett långt straff i den ansökande staten. För att hinder mot utlämning enligt första stycket ska anses föreligga och en prövning enligt tredje stycket således bli aktuell bör dock, mot bakgrund av den avvägning som ska göras, krävas att det föreligger ytterligare någon ömmande personlig omständighet, som exempelvis allvarlig sjukdom. Villkor om återförande är således enbart tänkt att utnyttjas i de fall där alternativet till att bevilja utlämning med återförandevillkor är att helt avslå utlämningsframställningen.
Rättvis rättegång
7 § Utlämning får inte beviljas, om det framgår att den eftersökte har dömts eller riskerar att dömas utan att grundläggande krav på en rättvis rättegång är tillgodosedda.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.4.6, rör den eftersöktes rätt till en rättvis rättegång i den ansökande staten.
Utlämning får enligt bestämmelsen inte beviljas, om det framgår att den eftersökte har dömts eller riskerar att dömas utan att grundläggande krav på en rättvis rättegång är tillgodosedda. Rätten till en rättvis rättegång följer av såväl artikel 6 i Europakonventionen som av artikel 14 i KMPR. Viss ledning i fråga om vad begreppet innefattar kan således hämtas från Europadomstolens och MR-kommitténs (den kommitté som övervakar efterlevnaden av KMPR) praxisbildning. Som framgår av bestämmelsen föreligger emellertid endast hinder mot utlämning om det framgår att grundläggande krav på en rättvis rättegång åsidosatts eller riskerar att åsidosättas. Det kommer således inte i fråga att i alla detaljer skärskåda den ansökande statens rättsliga system och processordning, och att vägra utlämning vid varje avvikelse från vad svensk rätt mot bakgrund av krav på rättvis rättegång skulle acceptera. I stället ska en samlad bedömning av den ansökande statens rättsordning göras, varvid en kvalitativ bedömning av eventuella grundläggande brister i ordningen får göras. Endast mer fundamentala avvikelser från vad som kan karaktäriseras som en rättvis rättegång medför således att utlämning vägras enligt bestämmelsen. När det gäller riskbedömningen och utredningen, se närmare avsnitt 10.4.1.
Utevarodom
8 § Utlämning får inte beviljas för verkställighet av en dom som meddelats utan att den eftersökte har varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol, om inte den eftersöktes rätt att försvara sig ändå kan anses ha blivit tillräckligt tillgodosedd.
Utlämning får dock beviljas utan hinder av första stycket, på villkor enligt 4 kap. 2 § 3, att den eftersökte ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd.
Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 10.3.3, motsvaras väsentligen av 9 § tredje stycket andra meningen UtlämningsL. Bestämmelsen har emellertid, till skillnad från i UtlämningsL där den enbart gällde i förhållande till stater med vilka vi hade ingått överenskommelse om att i huvudsak acceptera domar eller häktningsbeslut, getts en generell tillämpning. Den rättspraxis som finns på området är alltså alltjämt relevant (se NJA 1984 s. 993, 1986 s. 262, 1989 s. 263,
1993 s. 18, 2000 s. 243, 2003 s. 318, 2003 s. 520 och 2008 N 18), jfr avsnitt 3.8.
Av första stycket framgår att utlämning inte får beviljas för verkställighet av en dom som meddelats utan att den eftersökte har varit personligen närvarande vid förhandling i saken inför domstol, om inte den eftersöktes rätt att försvara sig ändå kan anses ha blivit tillräckligt tillgodosedd.
Enligt andra stycket får utlämning emellertid, utan hinder av första stycket, beviljas på villkor att den eftersökte ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd, se 4 kap. 2 § punkten 3. För att utlämning ska få beviljas krävs vidare i denna situation, att den ansökande staten lämnar tillfredsställande garantier för att villkoret om ny förhandling kommer att följas, se 4 kap. 3 §.
Extraordinär domstol
9 § Utlämning får inte beviljas, om den eftersökte riskerar att ställas inför en domstol, vilken särskilt inrättats för att handlägga ett mål mot denne eller som annars inrättats för ett visst mål eller i övrigt är av extraordinärt slag. Utlämning får inte heller beviljas för verkställighet av en dom som meddelats av en sådan domstol.
Som sådan extraordinär domstol som avses i första stycket ska inte anses domstol som inrättats med stöd från Förenta Nationerna eller annan domstol i enlighet med vad regeringen tillkännagivit.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.7, motsvaras till viss del av 12 § första stycket punkten 2 UtlämningsL.
I första stycket anges att utlämning inte får beviljas, om den eftersökte riskerar att ställas inför en domstol, vilken särskilt inrättats för att handlägga ett mål mot denne eller som annars inrättats för ett visst mål eller i övrigt är av extraordinärt slag. Utlämning får inte heller beviljas för verkställighet av en dom som meddelats av en sådan domstol.
Av andra stycket framgår att som sådan extraordinär domstol som avses i första stycket inte ska anses domstol som inrättats med stöd från FN eller annan domstol i enlighet med vad regeringen tillkännagivit. Som exempel på sådan domstol som inrättats med stöd från FN, och som således inte ska anses som extraordinär i bestämmelsens mening, kan nämnas de Extraordinära kamrarna i Kambodja (Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia, ECCC) och
specialdomstolen för Libanon (Special Tribunal for Lebanon, STL). För utlämning till annan extraordinär domstol, som inte inrättats med FN-stöd, krävs således att regeringen på förhand i ett särskilt beslut utpekat domstolen som undantagen från förbudet mot utlämning till extraordinär domstol.
Immunitet och privilegier
10 § Utlämning får inte beviljas, om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier enligt lagen ( 1976:661 ) om immunitet och privilegier i vissa fall eller mot annan sådan lag.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.4.8, anges att utlämning inte får beviljas om det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier.
Villkor vid tidigare utlämning eller överlämnande
11 § Utlämning får inte beviljas, om den enligt 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken skulle strida mot ett villkor som har uppställts vid utlämning eller överlämnande till Sverige.
Enligt bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.9, får utlämning inte beviljas, om den skulle strida mot ett villkor som avses i 2 kap. 8 § andra stycket brottsbalken som har uppställts vid föregående utlämning eller överlämnande av den eftersökte till Sverige.
Politiska och militära brott samt hänsyn till utrikes- och säkerhetspolitik
12 § Utlämning får inte beviljas, om regeringen avgett förklaring att utläm-
ningsframställningen av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott inte ska beviljas.
Av bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.10, 10.4.11 och 10.4.12, framgår att utlämning inte får beviljas, om regeringen avgett förklaring att utlämningsframställningen av hänsyn till rikets utrikes- eller säkerhetspolitik eller att den avser politiskt eller militärt brott inte ska beviljas.
Vad som ska anses som ett militärt eller politiskt brott eller vilka omständigheter som är att hänföra till den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken, anges inte närmare i lagen. Regeringen ges således en diskretionär rätt att tolka begreppen, utifrån den för stunden rådande utrikes- och säkerhetspolitiska situationen. Vad som är att anse som politiskt eller militärt brott, eller huruvida utlämningsärendet har utrikes- eller säkerhetspolitiska implikationer, är således inte en fråga för domstolen. Denna har enbart att konstatera huruvida en giltig processförklaring från regeringen föreligger, i vilket fall alltså hinder mot utlämning föreligger och utlämningsframställningen ska avslås. Åklagarens skyldighet att i vissa situationer uppmärksamma regeringen på att det kan antas vara fråga om politiskt eller militärt brott, eller att det på annan grund kan finnas skäl för regeringen att avge processförklaring framgår av 5 kap. 3 §. Därvid kan viss ledning hämtas i den rättspraxis angående UtlämningsL:s avslagsgrund angående politiska brott som föreligger (se NJA 1972 s. 358, 1982 s. 520, 2008 s. 680, 2009 s. 280 och 557), jfr avsnitt 3.5. På vilket sätt en processförklaring kan avges behandlas i avsnitt 12.7.2 och framgår av 6 kap. 8 §.
Beslut om utlämning eller överlämnande till annan stat, tribunal eller internationell domstol
13 § Utlämning får inte beviljas, om den eftersökte enligt 6 kap. 9 eller 10 § ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller till en tribunal eller internationell domstol.
Av bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.15, framgår att utlämningsframställningen ska avslås, om den eftersökte ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat än den som ansökt om utlämning, till en tribunal eller internationell domstol. Med tribunal avses en av de internationella tribunalerna för brott mot den humanitära rätten. Begreppet internationell domstol innefattar Specialdomstolen för Sierra Leone och Internationella brottmålsdomstolen. Frågan om konkurrerande framställningar behandlas i avsnitt 12.8.2 och 6 kap. 9 och 10 §§.
Hinder avseende viss gärning
Preskription
14 § Utlämning för viss gärning får inte beviljas, om påföljd för gärningen skulle ha bortfallit på grund av preskription eller inte längre skulle kunna ha dömts ut enligt svensk lag, med beaktande även av rättsverkan av åtgärder som vidtagits i den ansökande staten, såvida motsvarande åtgärder hade vidtagits i Sverige inom ramen för en här pågående brottsutredning.
Vid bedömningen enligt första stycket ska, lika med åtgärd som avses i 35 kap. 1 § första stycket brottsbalken , anses att den eftersökte erhållit del av framställning om utlämning för brottet.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.13 och delvis motsvaras av 10 § andra stycket UtlämningsL, reglerar frågan om svensk preskription som utlämningshinder.
Av första stycket framgår att utlämning för viss gärning inte får beviljas, om påföljd för gärningen skulle ha bortfallit på grund av preskription eller inte längre skulle kunna ha dömts ut enligt svensk lag. Gäller saken utlämning för straffverkställighet får således en bedömning göras av såväl åtals- som påföljdspreskription (jfr NJA 1992 s. 621). Som vidare framgår ska emellertid hänsyn tas till preskriptionsavbrytande åtgärder som vidtagits i den ansökande staten, såvida dessa åtgärder varit preskriptionsavbrytande, om de vidtagits i Sverige inom ramen för en här pågående brottsutredning. En bedömning måste således göras av huruvida de åtgärder som vidtagits i den andra staten kan jämställas med svenska preskriptionsavbrytande åtgärder.
Av andra stycket följer att vid bedömningen av huruvida svensk preskription ska anses ha inträtt, och hinder mot utlämning således ska anses föreligga, ska, lika med åtgärd som avses i 35 kap. 1 § första stycket brottsbalken, anses att den eftersökte erhållit del av framställning om utlämning för brottet. Det faktum att den eftersökte erhåller del av utlämningsframställningen ska alltså ses som en preskriptionshindrande åtgärd i utlämningssammanhang.
Inledd förundersökning eller väckt åtal
15 § Utlämning för viss gärning får inte beviljas, om förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och lagföringen därför inte bör ske i den ansökande staten, såvida inte Åklagarmyndigheten medger det.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.14, anges att utlämning inte får beviljas, om förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för samma gärning som utlämningsframställningen avser och lagföringen därför inte bör ske i den ansökande staten, såvida inte Åklagarmyndigheten medger det. Avslag enligt bestämmelsen förutsätter alltså att det antingen redan har inletts en förundersökning eller finns ett väckt åtal när utlämningsframställningen inkommer, eller att en förundersökning inleds under utredningen av utlämningsfrågan, men innan beslut om utlämning har meddelats.
Av 10 kap. 1 § första stycket, vilken bestämmelse behandlas i avsnitt 10.4.14, framgår att, när en framställning om utlämning inkommit, åtal för samma gärning som omfattas av utlämningsframställningen inte får väckas, om inte framställningen avslagits. Något hinder mot att inleda förundersökning för samma gärning som omfattas av utlämningsframställningen finns emellertid inte. Det sagda innebär att, då åklagaren gör bedömningen att det finns intresse av att, i stället för att utlämna, lagföra den eftersökte i Sverige för den gärning som utlämningsframställningen avser, det ligger i åklagarens hand att, med tillämpning av bestämmelsen i 3 kap. 15 §, få till stånd ett avslag av utlämningsframställningen, så att svenskt åtal för brottet kan väckas. Har svensk förundersökning för brottet inletts då utlämningsframställningen inkommer, kan åklagaren alltså omgående se till att få frågan om utlämning prövad av tingsrätten, som med tillämpning av 3 kap. 15 § har att avslå utlämningsframställningen, eftersom åklagaren i den situationen inte medger att lagföringen i stället sker i den ansökande staten. Har svensk förundersökning ännu inte inletts då utlämningsframställningen inkommer, finns, som framgått, inget hinder mot att åklagaren inleder en sådan, och därefter på sätt som nyss beskrivits begär tingsrättens prövning av utlämningsframställningen. I den beskrivna situationen är det uppenbart att utlämning inte ska beviljas (se 6 kap. 3 §). Någon förhandling för prövning av utlämningsfrågan behöver således inte hållas, och tingsrätten är domför med en lagfaren domare (se 6 kap. 2 §). När framställningen prövats, och avslag meddelats, föreligger inte något hinder mot att väcka åtal för gärningen i Sverige.
Tidigare dom eller beslut
16 § Utlämning för viss gärning får inte beviljas, om
1. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i Sverige,
2. gärningen omfattas av nåd eller annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen ,
3. det enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan lag har meddelats beslut att inte åtala för gärningen, eller
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan stat än den ansökande staten och gärningen har begåtts i den först nämnda staten eller denna stat har tillträtt den europeiska utlämningskonventionen den 13 december 1957 eller en överenskommelse som avses i 2 kap. 5 a § fjärde stycket brottsbalken eller denna stat har slutit särskilt avtal med Sverige om utlämning för brott, och
a. den eftersökte har frikänts från ansvar, b. den eftersökte har förklarats skyldig till gärningen utan att påföljd har ådömts,
c. ådömd påföljd har verkställts i sin helhet eller verkställigheten pågår, eller d. ådömd påföljd har bortfallit enligt lagen i den stat där domen meddelats. Första stycket 4 gäller inte i fråga om gärning, som har begåtts i den ansökande staten eller mot denna stat eller menighet eller allmän inrättning i den staten, eller brott, som avses i 2 kap. 3 § 6 eller 7 brottsbalken , såvida inte lagföringen har skett på begäran av den ansökande staten eller efter det att den eftersökte har utlämnats från denna stat för lagföring.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.4.14 och i huvudsak motsvaras av 10 § första, tredje och fjärde stycket UtlämningsL, redogörs för ett antal hinder som innebär att utlämning avseende en viss gärning, som tidigare prövats genom en dom eller ett beslut, inte får beviljas.
Enligt punkten 1 får utlämning inte beviljas, om den gärning som utlämningsframställningen avser, redan har prövats genom lagakraftvunnen dom i Sverige.
Av punkten 2 framgår att ett beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen utgör hinder mot att bevilja utlämning. Enligt den bestämmelsen får regeringen meddela såväl individuella nådebeslut som beslut om kollektiv amnesti samt besluta att vidare åtgärd för att utreda eller lagföra en brottslig gärning inte ska äga rum (abolition).
Enligt punkten 3 utgör i Sverige meddelad åtalsunderlåtelse för samma gärning som utlämningsframställningen avser hinder mot utlämning. De beslut som omfattas är främst åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken. Åtalsunderlåtelse kan dock även beslutas med stöd av 16 och 17 §§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Möjlighet finns i vissa situationer
att återkalla en meddelad åtalsunderlåtelse (se främst 20 kap. 7 b § rättegångsbalken). Återkallas åtalsunderlåtelsen, innan beslut om utlämning fattas, föreligger inte längre något hinder mot utlämning enligt bestämmelsen.
Enligt punkten 4 utgör i vissa fall även tidigare meddelade utländska domar hinder mot utlämning. Bestämmelsen motsvarar i allt väsentligt 10 § tredje stycket UtlämningsL.
Enligt andra stycket hindrar den utländska domen i vissa fall inte en utlämning. Bestämmelsen motsvarar 10 § fjärde stycket UtlämningsL.
4 kap. Särskilda villkor för utlämning
I kapitlet finns upptaget de särskilda villkor för utlämning, som ska uppställas i samband med att en utlämningsframställning beviljas. Sist i kapitlet finns intaget en bestämmelse som innebär att utlämning ska vägras, om den ansökande staten inte kan lämna garantier för att de för utlämningen angivna villkoren kommer att följas.
Specialitetsprincipen m.m.
1 § För bifall till en framställning om utlämning ska uppställas villkor, att den eftersökte får lagföras eller straffas i den ansökande staten för annan gärning, än den som omfattas av utlämningen och som begåtts före utlämningen, eller får för sådan gärning vidareutlämnas till annan stat, endast om
1. särskilt tillstånd enligt vad som anges i 7 kap. 10 eller 11 § lämnats,
2. den eftersökte frivilligt kvarstannat i den ansökande staten mer än 30 dagar efter att rättegång hållits eller utdömd påföljd verkställts avseende den gärning för vilken utlämning skett,
3. den eftersökte frivilligt återvänt till den ansökande staten efter att ha lämnat den,
4. den eftersökte, när det gäller ytterligare lagföring eller straffverkställighet i den ansökande staten, enligt 5 kap. 5 § lämnat sitt medgivande till det, eller
5. den eftersökte, när detta följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, efter att ha utlämnats, vid domstol eller annan behörig rättslig myndighet i den ansökande staten, har lämnat sitt medgivande till det.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 10.5.1 och till viss del motsvarar 12 § första stycket punkten 1 jämte 12 a § UtlämningsL, innehåller villkor om ytterligare lagföring och straffverkställighet efter en utlämning (den s.k. specialitetsprincipen) samt vidareutlämning.
Av bestämmelsen framgår att, om en framställning om utlämning bifalls, ska uppställas villkor, att den eftersökte får lagföras eller straffas i den ansökande staten för annan gärning, än den som omfattas av utlämningen och som begåtts före utlämningen, eller får för sådan gärning vidareutlämnas till annan stat, endast om någon av fem alternativa omständigheter är för handen.
Den första av dem framgår av punkten 1 och innefattar att särskilt svenskt tillstånd lämnats i enlighet med det förfarande som beskrivs i 7 kap. 10 och 11 §§.
Den andra omständigheten framgår av punkten 2 och innebär att den eftersökte frivilligt stannat kvar i den ansökande staten mer än 30 dagar efter att rättegång hållits eller utdömd påföljd verkställts avseende den gärning för vilken utlämning skett. Att kvarstannandet har varit frivilligt innebär att det inte får ha förelegat något hinder för den eftersökte att lämna den ansökande staten. Den eftersökte får således givetvis inte ha frihetsberövats i denna stat, men även sjukdom och hinder av mer praktisk natur (pengabrist eller hinder i kommunikationerna exempelvis) kan tänkas innebära att kvarstannandet inte har varit frivilligt. I förhållande till 12 § första stycket punkten 1 UtlämningsL, har tidsfristen kortats från 45 till 30 dagar. Då påföljd verkställts krävs inte, för att den angivna 30dagarsfristen ska börja löpa, att straffet till fullo verkställts, utan det räcker att den eftersökte villkorligt frigivits.
Det tredje alternativet framgår av punkten 3 och innebär att den eftersökte frivilligt återvänt till den ansökande staten efter att ha lämnat den.
Den fjärde omständigheten, som enbart har relevans för ytterligare lagföring eller straffverkställighet och alltså inte för vidareutlämning, framgår av punkten 4 och innebär att den eftersökte i Sverige inför utlämningen, i enlighet med det förfarande som beskrivs i 5 kap. 5 §, medgivit att avstå från specialitetsprincipen skydd.
Det femte alternativet beskrivs i punkten 5 och innefattar att den eftersökte, när detta följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, efter att ha utlämnats, vid domstol eller annan behörig rättslig myndighet i den ansökande staten, har lämnat sitt medgivande till det. Endast Sveriges utlämningsavtal med Kanada (SÖ 2001:42) utgör f.n. en sådan internationell överenskommelse som avses i bestämmelsen.
Övriga villkor
2 § För bifall till en framställning om utlämning ska i tillämpliga delar uppställas villkor, att den eftersökte
1. inte får dömas till dödsstraff, om sådant straff enligt lagstiftningen i den ansökande staten är föreskrivet för det brott som utlämningen avser, eller att sådant straff inte får verkställas, såvida det har utdömts,
2. ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, om det är påkallat av humanitära skäl enligt 3 kap. 6 § tredje stycket,
3. ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd, om utlämningsframställningen grundar sig på en utevarodom som utgör hinder mot utlämning enligt 3 kap. 8 § första stycket,
4. om denne är svensk medborgare, ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten, och
5. ska återföras till Sverige efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet enligt 7 kap. 2 § fjärde stycket.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.5.2, anger de övriga villkor för utlämning som i olika situationer ska uppställas i samband med att utlämning beviljas.
Punkten 1 innebär att villkor ska ställas om att den eftersökte inte får dömas till dödsstraff, om sådant straff enligt lagstiftningen i den ansökande staten är föreskrivet för det brott som utlämningen avser, eller att sådant straff inte får verkställas, såvida det har utdömts (jfr hindersbestämmelsen i 3 kap. 4 §). Villkoret om att straffet inte får verkställas, träffar således såväl det fallet att dödsstraffet vid tiden för utlämningen inte har utdömts som det att en dödsdom föreligger vid denna tidpunkt.
Punkten 2 innebär att villkor ska ställas om att den eftersökte ska återföras till Sverige för verkställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, om det är påkallat av humanitära skäl enligt hindersbestämmelsen i 3 kap. 6 § tredje stycket.
Punkten 3 innebär att villkor ska ställas om att den eftersökte ska ha rätt till en förnyad förhandling i saken inför domstol, vid vilken dennes rätt att försvara sig blir tillräckligt tillgodosedd, om utlämningsframställningen grundar sig på en utevarodom som utgör hinder mot utlämning enligt hindersbestämmelsen i 3 kap. 8 § första stycket.
Punkten 4 innebär att villkor ska ställas om att den eftersökte, om denne är svensk medborgare, ska återföras till Sverige för verk-
ställighet här i landet av en frihetsberövande påföljd i anledning av brottet, såvida inte den eftersökte samtycker till att verkställighet i stället sker i den ansökande staten (jfr villkorsbestämmelsen avseende utlämning av svensk medborgare för lagföring i 2 kap. 5 §).
Punkten 5 innebär att villkor ska ställas om att den eftersökte ska återföras till Sverige efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet, om det enligt 7 kap. 2 § fjärde stycket finns svenskt intresse av att lagföra den eftersökte eller låta denne avtjäna straff i
Sverige för annan gärning än den som utlämningsframställningen avser.
Garanti att villkor kommer att följas
3 § Utlämning får beviljas, endast om den ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för att de villkor som uppställs enligt 1 och 2 §§ kommer att följas.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.5.3, innebär att utlämning får beviljas, endast om den ansökande staten lämnat tillfredsställande garantier för att de villkor som uppställs för utlämningen kommer att följas. Frånvaro av garantier, eller frånvaro av tillfredsställande garantier, ska alltså leda till att utlämningsframställningen avslås.
Garantierna ska således föreligga redan vid tidpunkten för rättens beslut. Det ankommer på åklagaren att vid behov, under utredningens gång och innan denne inger framställning om utlämning till rätten, i samråd med Justitiedepartementet, se till att sådana diplomatiska garantier inhämtas från den ansökande staten som kan komma att krävas. Rätten ska sedan i samband med prövningen av utlämningsframställningen avgöra om de lämnade garantierna är tillräckliga. En ”tillfredsställande garanti” kan vara utformad på olika sätt och behöver inte innebära att den ansökande staten kontaktats särskilt för att lämna en försäkran eller annan diplomatisk utfästelse om att ett specifikt villkor kommer att följas. Det kan således redan av de handlingar som den ansökande staten bifogat utlämningsframställningen, eller av denna stats konventions- eller avtalsbundenhet, på tillräckligt sätt framgå exempelvis att denna kommer att respektera specialitetsprincipen eller att dödsstraff, trots att lagstiftningen föreskriver sådant straff för det aktuella brottet, inte kommer att utdömas eller verkställas. Vilka sorts garantier som måste krävas är givetvis också beroende av vilken stat som står som ansökande, dess konventions- eller avtalsbundenhet och de allmänna förhållandena i denna
stat. Detta innebär exempelvis att en stat som är ansluten till 1957 års utlämningskonvention inte särskilt behöver lämna någon försäkran om att specialitetsprincipen kommer att respekteras, eftersom detta följer redan av dess konventionsbundenhet. Detsamma gäller de stater med vilka Sverige har gällande utlämningsavtal (f.n. Australien, Kanada och USA), eftersom en förpliktelse att respektera specialitetsprincipen följer redan av dessa avtal.
5 kap. Det inledande förfarandet
Kapitlet innehåller bestämmelser rörande det inledande utlämningsförfarandet, dvs. från det att utlämningsframställningen, eller en begäran om provisoriskt anhållande, inkommer, fram till dess att beslut i utlämningsfrågan fattas. I kapitlet finns också bestämmelser om tvångsmedel under detta skede av förfarandet.
Utlämningsframställningen
1 § En framställning om utlämning ska göras skriftligen hos Justitiedepartementet.
Till framställningen ska bifogas kopia av häktningsbeslut eller dom som åberopas eller, i fall som avses i 2 kap. 2 § andra stycket, annan utredning på vilken framställningen grundas. Om det inte framgår av nämnda handlingar, bör uppgifter lämnas om
1. den eftersöktes identitet och nationalitet,
2. den brottsliga gärningen, med angivande av tid och plats för denna, en beskrivning av omständigheterna kring gärningen och den eftersöktes delaktighet i den,
3. gärningens beskaffenhet i övrigt och dess rättsliga rubricering samt tillämpliga straffbestämmelser,
4. tillämpliga bestämmelser om preskription och preskriptionsavbrott,
5. när framställningen avser utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, huruvida dels någon del av påföljden redan har verkställts,
dels denna dömts ut i en sådan utevarodom som avses i 2 kap. 8 §, och
6. om möjligt, andra rättsliga konsekvenser av gärningen.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.3.2, anger hur en utlämningsframställning ska vara utformad, till vem den ska inges och vad den ska innehålla. Bestämmelsen motsvarar väsentligen 14 § UtlämningsL.
Av första stycket framgår att en framställning om utlämning ska göras skriftligen till Justitiedepartementet (Centralmyndigheten).
Några bestämmelser om hur framställningen får översändas eller på vilket språk den ska vara avfattad innehåller lagen inte. Det ankommer i stället på Justitiedepartementet att efter eget skön, och i eventuellt samråd med den ansökande staten, avgöra vilket språk och medel för översändande som ska accepteras i det enskilda fallet.
Enligt andra stycket ska framställningen åtföljas av kopia av häktningsbeslut eller dom som åberopas eller, när det gäller accessoriska brott, annan utredning på vilken framställningen grundas. Skulle det inte framgå av de bifogade dokumenten, bör uppgifter lämnas om den eftersöktes identitet och nationalitet, den brottsliga gärningen, med angivande av tid och plats för denna, en beskrivning av omständigheterna kring gärningen och den eftersöktes delaktighet i den, gärningens beskaffenhet i övrigt och dess rättsliga rubricering samt tillämpliga straffbestämmelser, tillämpliga bestämmelser om preskription och preskriptionsavbrott, när framställningen avser utlämning för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, huruvida dels någon del av påföljden redan har verkställts, dels denna dömts ut i en s.k. utevarodom, och om möjligt, andra rättsliga konsekvenser av gärningen.
Om utlämningsframställningen är ofullständig, får Justitiedepartementet på sätt som befinns lämpligt upplysa den ansökande staten härom och ev. begära in de uppgifter eller dokument som saknas. Skulle framställningen, efter en eventuell komplettering, till form eller innehåll vara så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning, får chefen för Justitiedepartementet enligt 6 kap. 1 § andra stycket, avslå utlämningsframställningen, innan denna överlämnats till Åklagarmyndigheten för utredning. Enligt 6 kap. 2 § andra stycket kan även rätten, efter att ärendet anhängiggjorts där, av samma skäl avslå utlämningsframställningen, under förutsättning att åklagaren först beretts tillfälle att komplettera den. När det gäller frågan om vad som ska anses utgöra väsentlig olägenhet hänvisas till kommentaren till 6 kap. 1 § andra stycket.
Utredningen
2 § Om utlämningsframställningen inte avslås enligt 6 kap. 1 § andra stycket, ska denna lämnas över till Åklagarmyndigheten.
Av bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.4.2, framgår att Justitiedepartementet ska överlämna utlämningsframställningen till Åklagarmyndigheten, under förutsättning av dels att regeringen inte väljer att omedelbart avslå den på grund av att den anses omfatta politiskt eller militärt brott eller av andra skäl anser att framställningen av hänsyn till den svenska utrikes- eller säkerhetspolitiken bör avslås, dels att den inte är så ofullständig att chefen för Justitiedepartementet avslår den på denna grund.
3 §
Åklagaren ska utreda om det finns förutsättningar för utlämning från
Sverige. När den eftersökte är svensk medborgare eller under arton år och utlämning begärs för lagföring, ska det dessutom utredas om lagföringen kan ske i Sverige. Om det under utredningen framkommer omständigheter som innebär att det kan antas vara fråga om politiskt eller militärt brott ska åklagaren utan dröjsmål informera Justitiedepartementet härom. Anser åklagaren att det på annan grund kan finnas skäl för regeringen att avge processförklaring enligt 3 kap. 12 §, ska åklagaren även informera Justitiedepartementet härom utan dröjsmål.
Vid utredningen tillämpas bestämmelserna om förundersökning i brottmål, om inte annat sägs i denna lag.
Utredningen ska bedrivas skyndsamt.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.4.2, anges vad som gäller för åklagarens utredning med anledning av en framställning om utlämning. Bestämmelsen motsvarar delvis 16 § första stycket UtlämningsL.
Av första stycket framgår att utredningens syfte främst är att undersöka om det finns förutsättningar för utlämning, dvs. huruvida de grundläggande villkoren för utlämning enligt 2 kap. är uppfyllda och huruvida det föreligger något hinder mot utlämning enligt 3 kap. I detta ingår också att utreda om den eftersökte samtycker till utlämning eller medger att avstå från specialitetsprincipens skydd, se vidare 5 §, nedan. Det ingår också att klargöra om det finns skäl och förutsättningar att ställa upp något eller några av de särskilda villkor för utlämning som anges i 4 kap. 1 och 2 §§ och att vid behov, via Justitiedepartementet, inhämta garantier från den ansökande staten för att de villkor för utlämningen som rätten kan komma att ställa upp kommer att följas (se 4 kap. 3 § och kommentaren till den bestämmelsen). Av stycket framgår vidare att åklagaren, när utlämningsframställningen avser lagföring och den eftersökte antingen är svensk medborgare eller under arton år, särskilt ska utreda om gärningen i stället kan lagföras i Sverige. En förutsättning är naturligtvis att svensk jurisdiktion för gärningen
föreligger. I dessa fall kan det således bli aktuellt att i stället inleda en förundersökning i Sverige. Utlämningsframställningen kan då avslås med stöd av 3 kap. 15 § (se vidare kommentaren till denna bestämmelse).
Av första stycket framgår också att det ankommer på åklagaren att utan dröjsmål informera Justitiedepartementet, om det under utredningen framkommer omständigheter som innebär att det kan antas vara fråga om politiskt eller militärt brott, eller om åklagaren på annan grund (dvs. av hänsyn till den svenska utrikes- eller säkerhetspolitiken) anser att kan finnas skäl för regeringen att avge processförklaring enligt 3 kap. 12 §. När det gäller politiska brott kan viss ledning härvid fås av den rättspraxis som föreligger (se NJA 1972 s. 358, 1982 s. 520, 2008 s. 680, 2009 s. 280 och 557), jfr avsnitt 3.5.
Enligt andra stycket ska bestämmelserna om förundersökning i brottmål tillämpas om annat inte följer av lagen. Det är främst rättegångsbalkens regler som avses, men även bestämmelser i förundersökningskungörelsen (1947:948) och lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare kan bli tillämpliga. Hänvisningen innebär bl.a. att frågan om användande av tvångsmedel för utredning av om förutsättningar för utlämning föreligger följer rättegångsbalkens reglering i den mån lagen inte innefattar några särskilda bestämmelser (se även 23 kap. 16 § rättegångsbalken). Hänvisningen innebär också att den eftersökte har rätt till tolkning enligt vad som följer av rättegångsbalken.
Av tredje stycket framgår att utredningen ska bedrivas skyndsamt. Någon tidsfrist för när åklagaren ska lämna in sin framställning till rätten eller för rättens beslut om utlämning finns dock inte, i annat fall än inom ramen för det förenklade utlämningsförfarandet (se 9 kap. 6 §).
Offentlig försvarare
4 § En offentlig försvarare ska förordnas, om den eftersökte begär det, är under arton år eller i övrigt bedöms vara i behov av en försvarare.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.4.2, regleras den eftersöktes rätt till offentlig försvarare.
En offentlig försvarare ska alltid förordnas om den eftersökte begär det eller är under arton år. Rätten kan även i andra fall för-
ordna en försvarare om den eftersökte bedöms vara i behov av en sådan. Åklagaren ska enligt 23 kap. 5 § rättegångsbalken anmäla till tingsrätten om behov av försvarare föreligger.
I 6 kap. 11 § regleras kostnaderna för en offentlig försvarare.
Samtycke och medgivande
5 § Den eftersökte ska, så snart det kan ske, tillfrågas om denne samtycker till att utlämnas och om denne medger att, utan att prövning om tillstånd enligt 7 kap. 10 § 1 görs, i den ansökande staten lagföras eller straffas för gärningar, vilka har begåtts före utlämningen men inte omfattas av utlämningsframställningen. Är den eftersökte svensk medborgare ska denne vidare tillfrågas om denne samtycker till att verkställighet av en frihetsberövande påföljd sker i den ansökande staten. Den eftersökte ska upplysas om innebörden av att samtycke och medgivande lämnas.
Ett samtycke eller medgivande ska lämnas inför åklagare. En återkallelse av ett samtycke ska beaktas, om den görs innan beslut i frågan om utlämning har meddelats. En återkallelse av ett medgivande ska beaktas, om den görs innan beslut om utlämning har verkställts.
I bestämmelsen föreskrivs hur samtycke till utlämning och medgivande till avstående från specialitetsprincipens skydd lämnas samt under vilka förutsättningar dessa kan återkallas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.5.2.
Enligt första stycket ska den eftersökte, så snart det kan ske, tillfrågas om denne samtycker till att utlämnas. Samtidigt ska denne tillfrågas om medgivande, utan vidare svenskt tillstånd, lämnas till att i den ansökande staten lagföras eller straffas även för andra gärningar som har begåtts före utlämningen, men som inte omfattas av utlämningsframställningen. Är den eftersökte svensk medborgare, ska denne vidare tillfrågas om samtycke till att verkställighet av en frihetsberövande påföljd sker i den ansökande staten.
Ett samtycke till utlämning får konsekvenser för handläggningen av ärendet. Tingsrätten behöver inte hålla någon förhandling för prövning av utlämningsfrågan utan kan fatta beslut på handlingarna och är domför med en domare (se 6 kap. 3 § första stycket resp. 6 kap. 2 § tredje stycket) samt kan i vissa fall ett förenklat utlämningsförfarande användas (se 9 kap. 1 §). Beslutet om utlämning får vid samtycke inte heller överklagas (se 6 kap. 12 § andra stycket). För en svensk medborgare som begärs utlämnad för lagföring innebär ett samtycke till att verkställighet av en frihetsberövande påföljd sker i den ansökande staten, att något villkor om återförande
inte behöver uppställas (se 2 kap. 5 § och 4 kap. 2 § punkten 4 samt kommentaren till dessa bestämmelser). Gäller saken i stället utlämning för straffverkställighet, innebär en svensk medborgares samtycke en grundförutsättning för utlämning (se 2 kap. 6 § och kommentaren till denna bestämmelse).
Ett medgivande till att avstå från specialitetsprincipen innebär att, om den ansökande staten senare vill lagföra eller straffa den eftersökte för gärningar som begåtts före utlämningen och inte omfattades av utlämningsframställningen, det förfarande som beskrivs i 7 kap. 10 § punkten 1 inte behöver tillämpas, dvs. i huvudsak att förfrågan prövas som om den vore en ursprunglig ordinär utlämningsframställning.
Det är mot den angivna bakgrunden av stor vikt att den eftersökte har fullt klart för sig vad ett lämnat samtycke och medgivande får för konsekvenser. Av första stycket följer därför också att den eftersökte ska upplysas om innebörden av att samtycke och medgivande lämnas.
Av andra stycket framgår att ett samtycke eller medgivande ska lämnas till åklagaren. Det är då också på åklagaren det ankommer att upplysa den eftersökte om konsekvenserna vid samtycke och medgivande.
Enligt tredje stycket kan ett samtycke återkallas fram till dess beslut i utlämningsfrågan har meddelats. Ett medgivande till att avstå från specialitetsprincipens skydd kan återkallas till dess beslutet om utlämning har verkställts.
Tvångsmedel
När en utlämningsframställning gjorts
6 § När en framställning om utlämning gjorts och det kan antas att förut-
sättningar för utlämning föreligger, ska den eftersökte anhållas av åklagaren, om det finns risk för att den eftersökte avviker eller på annat sätt undandrar sig en utlämning eller genom att undanröja bevis eller på något annat sätt försvårar utredningen av en gärning som omfattas av utlämningsframställningen.
Den som inte har fyllt arton år får anhållas endast om det finns synnerliga skäl.
Om det finns skäl för anhållande enligt första eller andra stycket men det är tillräckligt att den eftersökte meddelas ett reseförbud eller att det föreskrivs en anmälningsskyldighet, ska en sådan åtgärd beslutas i stället för anhållande. I fall som avses i 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken ska övervakning ersätta ett anhållande.
Om det finns skäl för anhållande enligt första eller andra stycket, får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i brådskande fall även utan ett anhållningsbeslut gripa den eftersökte.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.6.2, regleras frihetsberövande av den eftersökte i den situationen att en framställning om utlämning inkommit.
Av första stycket framgår att den eftersökte som huvudregel ska anhållas, under förutsättning dock av dels att det kan antas att förutsättningar för utlämning föreligger, dels att det antingen föreligger flykt- eller kollusionsfara. Formuleringarna avseende risken för flykt och kollusion anknyter till rättegångsbalkens formulering i 24 kap. 1 §.
Eftersom en förutsättning för presumtionen om anhållande är att det kan antas att förutsättningar för utlämning föreligger, måste således en första preliminär bedömning göras av om lagens villkor för utlämning är uppfyllda och huruvida något hinder mot utlämning föreligger. Kan redan i detta skede konstateras exempelvis, att den eftersökte var under femton år då gärningen begicks, eller att det finns risk för att den eftersökte kommer att utsättas för tortyr i den ansökande staten efter en utlämning, föreligger således ingen presumtion för frihetsberövande. På samma sätt uppkommer ingen presumtion vid utlämning för lagföring, om det inte kan antas att det föreligger sannolika skäl för att den eftersökte har begått gärningen, och utlämningsavtal om att godkänna häktningsbeslut inte föreligger mellan Sverige och den ansökande staten. Vidare måste givetvis göras en bedömning av risken för att den eftersökte avviker eller försvårar utredningen av den gärning som utlämningsframställningen avser. Kollusionsfaran ska alltså hänföra sig till brottsutredningen i den andra staten men själva kollusionen kan givetvis tänkas ske i Sverige. Att det föreligger en risk av nu angivet slag är en förutsättning för att restriktioner ska kunna beslutas enligt 6 kap. 1 § häkteslagen (2010:11) och 24 kap. 5 a § rättegångsbalken.
Enligt andra stycket är presumtionen för anhållande den omvända när den eftersökte inte har fyllt arton år. För att anhållande ska få ske krävs i dessa fall att det finns synnerliga skäl. Med synnerliga skäl avses detsamma som vid tillämpningen av 23 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.
Åklagaren ska enligt tredje stycket besluta om reseförbud eller anmälningsskyldighet, om en sådan åtgärd är tillräcklig för att undanröja grunden för ett anhållande, dvs. en omständighet som enligt
första och andra styckena i och för sig ska medföra att anhållande sker. I fall som avses i 24 kap. 4 § rättegångsbalken gäller att övervakning ska ersätta ett anhållande. Den angivna bestämmelsen, som är tillkommen med avseende på omständigheter av främst humanitärt slag, avser sådana situationer där det på grund av den eftersöktes ålder, hälsotillstånd eller någon annan liknande omständighet kan befaras att häktning skulle komma att medföra allvarligt men för dennes hälsa eller för den eftersöktes nyfödda barn. Ett anhållande får i sådana fall ske endast om det är uppenbart att en betryggande övervakning inte kan anordnas.
Av fjärde stycket framgår att en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i brådskande fall får gripa den som eftersöks även utan ett anhållningsbeslut.
7 § När någon har gripits, anhållits, meddelats reseförbud, anmälningsskyldig-
het eller övervakning, tillämpas, utöver vad som framgår av 6 §, samma regler som vid motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning. I 14 § finns särskilda bestämmelser om tidsfrister för åklagarens framställning till rätten om häktning av den som anhållits i avvaktan på en framställning om utlämning och för rättens efterföljande förhandling i frågan.
För rättens beslut om häktning gäller de förutsättningar som enligt 6 § gäller för anhållande. Vad som sägs i rättegångsbalken om tid för väckande av åtal ska inte tillämpas.
Föreligger sådant tillfälligt hinder mot verkställighet som avses i 7 kap. 2 §, gäller rättens beslut om häktning inte under tid, då den eftersökte med anledning av misstanke om brottslig gärning som där avses är berövad friheten som anhållen eller häktad eller verkställer fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd.
Ett beslut om anhållande eller häktning ska upphävas, om ett fortsatt frihetsberövande skulle vara oskäligt med hänsyn till den tid frihetsberövandet har pågått och den påföljd som har utdömts eller som kan komma att dömas ut, om den eftersökte döms för gärningen.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.6.2, regleras förfarandet sedan åklagaren, med stöd av bestämmelserna i 6 §, har beslutat om anhållande eller något annat tvångsmedel mot den eftersökte.
Enligt huvudregeln i första stycket ska samma regler tillämpas som när motsvarande åtgärd företas vid en svensk förundersökning. Det innebär att ett gripande ska föranleda en tillämpning av 24 kap.8 och 22 §§rättegångsbalken. Gripandet kan komma att leda till ett anhållande. När någon grips eller anhålls ska underrättelser ske enligt 24 kap. 9 och 21 a §§. I allmänhet kommer ett anhållande, om anhållandet inte upphävs enligt 24 kap. 10 §, att följas av en begäran om häktning enligt 24 kap. 11 och 12 §§. För rättens pröv-
ning av häktningsfrågan kommer främst 24 kap. 5, 5 a, 13–16, 20 samt 22–24 §§ att tillämpas. Vidare kommer enligt 24 kap. 18 § omhäktningsförhandlingar att behöva hållas var fjortonde dag så länge utredningen pågår, om en sådan förhandling inte uppenbart skulle vara utan betydelse. Efter att beslut om utlämning fattats gäller en treveckorsfrist för prövning av personella tvångsmedel, se 7 kap. 3 §. För det fall den eftersökte är straffmyndig men underårig ska bestämmelserna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare tillämpas, t.ex. i fråga om bedrivande av utredningen och om underrättelser och kallelser till nära anhöriga och socialnämnden. Bestämmelser om behandlingen av en frihetsberövad person finns i häkteslagen (2010:611).
I första stycket finns vidare en erinran om att det i 14 § finns särskilda bestämmelser om tidsfrister för åklagarens framställning till rätten om häktning av den som anhållits i avvaktan på en framställning om utlämning och för rättens efterföljande förhandling i frågan.
Av andra stycket framgår att förutsättningarna för att häkta den som har anhållits är desamma som de som enligt 6 § gäller för anhållande. Dessa skiljer sig därmed till viss del från de förutsättningar som anges i rättegångsbalken. Även i fråga om rättens beslut om reseförbud eller anmälningsskyldighet gäller de förutsättningar som anges i 6 §.
När det gäller frågan om vilken tingsrätt som är behörig att pröva frågorna om tvångsmedel kan, med stöd av 19 kap. 12 § rättegångsbalken, t.ex. 19 kap. 1 § tredje stycket eller 2 § samma balk komma att tillämpas. Som regel torde det enligt 19 kap. 2 § rättegångsbalken vara den tingsrätt där den eftersökte grips som är behörig. Hänvisningen till det allmänna förfarandet vid en svensk förundersökning är för tydlighets skull försett med undantaget att det som sägs om tid för väckande av åtal inte ska tillämpas.
Tredje stycket motsvaras av 16 § tredje stycket sista meningen
UtlämningsL och innebär att, om det föreligger tillfälligt hinder mot verkställighet på grund av svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet enligt 7 kap. 2 §, gäller rättens beslut om häktning inte under tid, då den eftersökte med anledning av misstanke om det ”svenska” brottet är berövad friheten som anhållen eller häktad eller verkställer fängelsestraff eller annan frihetsberövande påföljd.
Enligt fjärde stycket ska ett beslut om anhållande eller häktning upphävas, om ett fortsatt frihetsberövande skulle vara oskäligt med hänsyn till den tid frihetsberövandet har pågått och den påföljd
som har utdömts eller som kan komma att dömas ut om den eftersökte döms för gärningen. Bestämmelsen kan bli tillämplig när en utlämningsframställning avseende verkställighet av en frihetsberövande påföljd avser endast en så kort strafftid att påföljden kan sägas vara avtjänad under ärendets behandling i Sverige. Det är också möjligt att med tillämpning av bestämmelsen upphäva ett frihetsberövande som har skett i ett ärende om utlämning för lagföring, om frihetsberövandet annars skulle bli oproportionerligt långt. Ett exempel på en sådan situation är att det finns en risk för att frihetsberövandet annars skulle bli längre än den påföljd som kan förväntas bli utdömd i den ansökande staten. Genom hänvisningen till förundersökningsreglerna i första stycket följer därutöver att ett tvångsmedelsbeslut alltid ska upphävas, om det inte längre finns skäl för åtgärden (se exempelvis 24 kap.10 och 20 §§rättegångsbalken). Uppkommer fråga om upphävande av ett tvångsmedelsbeslut, kan det finnas skäl för åklagaren att, via Justitiedepartementet, ta kontakt med den ansökande staten innan beslutet upphävs. I fråga om vem som får upphäva ett tvångsmedelsbeslut gäller rättegångsbalken. Av 24 kap. 20 § den balken följer att då något åtal inte väcks i ärendet är såväl rätten som åklagaren behörig att upphäva ett meddelat häktningsbeslut.
8 § Innehåller en utlämningsframställning en ansökan om beslag tillämpas i den delen bestämmelserna i lagen ( 2000:562 ) om internationell rättslig hjälp i brottmål.
Om det påträffas sådana föremål som på grund av den uppgivna gärningen skulle kunna tas i beslag och överlämnas enligt 4 kap. 19 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, får föremålen även utan en särskild ansökan tas i beslag genom beslut av åklagaren eller den som griper den eftersökte.
I samband med att den eftersökte frihetsberövas får husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning göras för att söka efter föremål som får tas i beslag. Förordnande om sådan tvångsåtgärd meddelas av åklagaren. Om det är fara i dröjsmål får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen göra husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning även utan ett sådant förordnande.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.6.2, regleras frågor om beslag, husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning i ett ärende om utlämning när en utlämningsframställning inkommit.
Om den ansökande staten har begärt att föremål ska tas i beslag, behandlas enligt första stycket begäran som om den vore en ansökan om beslag enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Handläggningen sker då enligt den lagen. Därav följer att sådana
föremål beslagtas som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen om gärningen, som kan antas vara frånhända någon genom brott eller som kan antas vara förverkade på grund av brott, om föremålen hade kunnat förverkas enligt svensk lag i en rättegång i Sverige och om det finns särskilda skäl att överlämna egendomen till den andra staten (4 kap. 19 §). Av 6 kap. 7 § första stycket framgår att rätten, när ett sådant beslag har ägt rum, om möjligt ska meddela beslut i fråga om överlämnande av det eller de föremål som beslagtagits i samband med att beslut i fråga om utlämning meddelas.
Om det i annat fall under behandlingen av ett ärende om utlämning påträffas föremål av det angivna slaget, som skulle kunna tas i beslag enligt 4 kap. 19 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål på grund av det uppgivna brottet, kan föremålen enligt andra stycket tas i beslag och överlämnas enligt samma bestämmelse, även utan att den ansökande staten har framställt någon sådan begäran. Beslutet om beslag får meddelas av åklagaren eller den som griper den eftersökte, t.ex. en tulltjänsteman. När beslag sker utan någon föregående begäran från den ansökande staten gäller enligt 6 kap. 7 § andra stycket att beslut i fråga om överlämnande av det eller de föremål som beslagtagits alltid ska ske i samband med att beslut i fråga om utlämning meddelas.
Enligt tredje stycket får det i samband med ett frihetsberövande göras husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning för eftersökande av sådana föremål som får tas i beslag. Bestämmelsens syfte är att tvångsåtgärden ska kunna göras i de fall den ansökande staten inte hinner kontaktas för att komma in med en ansökan. Det handlar således om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning på initiativ av svensk myndighet.
Om husrannsakan, beslag eller något annat tvångsmedel skulle behövas för att utreda förutsättningarna för utlämning tillämpas, genom hänvisningen i 3 §, rättegångsbalkens bestämmelser om förundersökning i brottmål.
I avvaktan på en utlämningsframställning
9 § Den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt denna lag kan föranleda utlämning, får på begäran av behörig myndighet i den andra staten eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant
fall. Att övervakning i vissa fall ska ersätta ett anhållande framgår av 24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken .
Om det finns skäl för anhållande enligt första stycket, får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i brådskande fall även utan ett anhållningsbeslut gripa den eftersökte.
I samband med att den eftersökte frihetsberövas får husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning göras för att söka efter föremål som får tas i beslag. Förordnande om sådan tvångsåtgärd meddelas av åklagaren. Om det är fara i dröjsmål får en polisman eller en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen göra husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning även utan ett sådant förordnande.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.6.3, regleras frihetsberövande av den eftersökte i den situationen att en framställning om utlämning ännu inte inkommit, men väl en begäran om provisoriskt anhållande föreligger eller en internationell efterlysning utfärdats. Bestämmelsens första stycket motsvarar i allt väsentligt 23 § första stycket UtlämningsL och någon ändring i sak i förhållande till UtlämningsL:s reglering i detta avseende är inte avsedd.
Av första stycket framgår att den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt lagen kan föranleda utlämning, på begäran av behörig myndighet i den andra staten eller med anledning av en där utfärdad efterlysning, omedelbart får anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant fall.
Ett utlämningsförfarande inleds normalt med att en internationellt efterlyst person påträffas i Sverige. Det förekommer också att en misstänkt person begärs provisoriskt anhållen genom en begäran som skickas direkt till Sverige. Några bestämmelser om på vilket sätt och till vem en sådan direkt begäran om provisoriskt anhållande som avses i första stycket ska ges in är inte intagna i lagen. Det ankommer i stället på den åklagare som beslutar om tvångsmedlet att kontrollera, att begäran utfärdats av behörig myndighet i den andra staten. Inte heller finns i lagen några bestämmelser om vilka uppgifter eller vilken dokumentation en direkt begäran eller en efterlysning ska innehålla. Som minimikrav bör i detta avseende givetvis ställas att det finns uppgifter om gärningsmannens identitet och nationalitet, den brottsliga gärningen, med angivande av tid och plats för denna, gärningens beskaffenhet i övrigt och dess rättsliga rubricering samt häktningsbeslut eller dom (jfr de uppgifter som en utlämningsframställning enligt 5 kap. 1 § bör innehålla).
Det ankommer på åklagaren att pröva om tillräckliga uppgifter och dokumentation finns för den provisoriska tvångsmedelsanvändningen.
Det är således rättegångsbalkens regler om förutsättningarna för de angivna provisoriska tvångsmedlen som ska tillämpas vid bedömning av utlämningsfrågan. För att tvångsmedel ska få åläggas, krävs dock, som framgår, att det aktuella brottet kan föranleda utlämning. Redan på detta stadium av utredningen måste således en preliminär bedömning göras av huruvida de grundläggande villkoren för utlämning föreligger och huruvida något hinder mot utlämning är förhanden. Kan exempelvis konstateras, att kravet på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt eller att hinder mot utlämning föreligger på grund av lagens preskriptionsbestämmelse, kan således det aktuella brottet inte föranleda utlämning, och tvångsmedel får då inte heller beslutas.
Av hänvisningen till de allmänna brottmålsreglerna följer bl.a. att när omständigheterna är sådana att frihetsberövande skulle befaras medföra allvarligt men får sådant endast ske, om det är uppenbart att betryggande övervakning inte kan ordnas (24 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken). I lagtexten har särskilt erinrats om detta.
Av andra stycket framgår att en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i brådskande fall, under förutsättning av att det finns skäl för anhållande enligt första stycket, även utan ett anhållningsbeslut får gripa de eftersökte.
Enligt tredje stycket får det i samband med ett frihetsberövande göras husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning för eftersökande av sådana föremål som får tas i beslag, se härvid kommentaren till 8 § tredje stycket.
10 § När åklagaren enligt 9 § beslutat om anhållande ska denne inom den tid som anges i 24 kap. 12 § rättegångsbalken göra framställning till rätten om prövning av åtgärden och av de beslut om restriktioner enligt häkteslagen (2010:611) som kan föreligga. Rätten ska hålla förhandling i frågan inom den tid som anges i 24 kap. 13 § rättegångsbalken .
När åklagaren enligt 9 § beslutat om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, får den som är underkastad åtgärden begära rättens prövning av den. När en sådan begäran kommit in till rätten ska rätten hålla förhandling i frågan inom den tid som anges i 25 kap. 5 § rättegångsbalken .
För handläggningen vid rätten gäller vad som är föreskrivet om häktningsförhandling.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.6.3, regleras förfarandet sedan åklagaren, med stöd av bestämmelserna i 9 §, har beslutat om anhållande eller något annat tvångsmedel mot den eftersökte.
Av första stycket framgår att åklagarens beslut att anhålla den eftersökte inom viss tid ska underställas tingsrättens prövning. Eftersom den eftersökte i detta skede av utlämningsförfarandet, i avvaktan på att en utlämningsframställning inkommer, måste tillåtas vara frihetsberövad på de grunder och på det mer knapphändiga material som gäller för anhållande, kan emellertid inte krävas att åklagaren ger in en framställning om häktning till rätten. I stället föreskrivs att åklagaren inom den tid som anges i 24 kap. 12 § rättegångsbalken (dvs. enligt vad som gäller om häktningsframställning: utan dröjsmål och senast klockan tolv tredje dagen efter anhållningsbeslutet eller, om anhållningsbeslutet meddelats i den eftersöktes frånvaro, efter den då beslutet verkställdes) ska göra framställning till rätten om prövning av åtgärden. Rätten ska således inte pröva om skäl till häktning föreligger, utan prövningen gäller huruvida anhållningsbeslutet ska bestå. Har åklagaren beslutat om restriktioner, ska även dessa prövas av rätten. Rätten ska hålla förhandling i frågan inom den tid som gäller för häktningsförhandling enligt 24 kap. 13 § rättegångsbalken (dvs. utan dröjsmål och aldrig senare än fyra dygn efter det att den eftersökte greps eller anhållningsbeslutet verkställdes).
Har åklagaren med stöd av 9 § i stället för anhållande beslutat om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, gäller enligt andra stycket att den som underkastats åtgärden får begära rättens prövning av den. Rätten ska i så fall hålla förhandling i frågan inom den tid som anges i 25 kap. 5 § rättegångsbalken (dvs. så snart det kan ske och som huvudregel senast på fjärde dagen efter att begäran om prövning inkom).
Enligt såväl första som andra stycket har rätten således att pröva om åklagarens tvångsmedelsbeslut är korrekt, enligt de förutsättningar som gäller för detta enligt 9 §. Som framgår av kommentaren till 9 § är det rättegångsbalkens regler om förutsättningarna för de angivna provisoriska tvångsmedlen som ska tillämpas vid bedömning av utlämningsfrågan. För att tvångsmedel ska få åläggas, krävs vidare att det aktuella brottet överhuvudtaget kan föranleda utlämning. Rätten måste således, liksom åklagaren vid sitt beslut, göra en preliminär bedömning av huruvida de grundläggande villkoren för utlämning föreligger och huruvida något hinder mot utlämning är förhanden. Gör rätten exempelvis bedömningen att kravet
på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt eller att hinder mot utlämning föreligger på grund av lagens preskriptionsbestämmelse, ska åklagarens tvångsmedelsbeslut således hävas.
Enligt tredje stycket ska vid rättens handläggning av prövningen av de åtgärder som avses i bestämmelsen, gälla vad som föreskrivs om häktningsförhandling.
11 § Om rätten, vid prövning enligt 10 §, beslutar att anhållandet, reseförbudet, anmälningsskyldigheten eller övervakningen ska bestå, eller ersätter ett av de angivna tvångsmedlen med ett annat av dem, ska rätten samtidigt bestämma inom viken tid den andra staten ska komma in med en framställning om utlämning. Denna tid får inte vara längre än fyrtio dagar från den dag då den eftersökte anhölls eller reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning meddelades enligt 9 §.
När åklagaren beslutat om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, ska denne, om den person som underkastats åtgärden inte omedelbart begär rättens prövning av den, inom den tid som i 24 kap. 12 § rättegångsbalken anges för häktningsframställning, göra framställning till rätten om bestämmande av sådan tid som anges i första stycket för inkommande av utlämningsframställning. Rätten ska meddela beslut i frågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den då åklagarens framställning inkom. Har den som är underkastad åtgärden begärt rättens prövning av den, behöver åklagaren inte göra någon särskild framställning om bestämmande av tid för utlämningsframställningens inkommande.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.6.3, regleras frågan om bestämmande av tid för den andra statens inkommande av en framställning om utlämning, i de fall då den eftersökte ålagts provisoriskt tvångsmedel.
Av första stycket framgår att rätten, om den vid prövningen enligt 10 §, beslutar att det av åklagaren enligt 9 § beslutade provisoriska tvångsmedlet ska bestå eller ersätter det med ett annat, samtidigt ska bestämma inom vilken tid den andra staten ska komma in med en framställning om utlämning. Den tid som därvid bestäms får inte vara längre än fyrtio dagar från den dag då den eftersökte anhölls eller reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning meddelades enligt 9 §.
Är det av åklagaren enligt 9 § beslutade tvångsmedlet reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, kommer detta att underställas rättens prövning enbart, om den som underkastats tvångsmedlet begär det (se 10 §). Begärs inte någon sådan prövning, måste åklagaren därför enligt andra stycket göra särskild framställning till rätten om bestämmande av tid inom vilken den andra staten ska
inkomma med en utlämningsframställning. Åklagaren ska därvid göra sådan framställning, inom den tid som i 24 kap. 12 § rättegångsbalken anges för häktningsframställning (dvs. utan dröjsmål och senast klockan tolv tredje dagen efter att tvångsmedelsbeslutet meddelades). Rätten, som i denna situation inte behöver hålla någon förhandling, ska meddela beslut i frågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den då åklagarens framställning inkom. Om den som är underkastad åtgärden begärt rättens prövning av den, behöver åklagaren givetvis inte göra någon särskild framställning om bestämmande av tid för utlämningsframställningens inkommande. Rätten ska ju då fastställa sådan tid i samband med prövningen av tvångsåtgärden. I klargörande syfte anges detta sist i andra stycket.
Eftersom den eftersökte i den situation som omfattas av bestämmelsen är ålagd tvångsmedel, bör givetvis en så kort tidsfrist som möjligt för inkommande av den andra statens utlämningsframställning sättas. Den yttersta frist om fyrtio dagar som anges bör endast användas då det framstår som nödvändigt. Det ankommer på åklagaren att vid behov, innan framställning om prövning av åtgärden eller bestämmande av tid för utlämningsframställningens inkommande görs, antingen genom direktkontakt med de behöriga myndigheterna i den andra staten eller via Justitiedepartementet, inhämta information om inom vilken tid den andra staten kan förväntas kunna inkomma med en utlämningsframställning.
12 § Den som är underkastad tvångsmedel kan begära, att rätten ska hålla en ny förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats.
För överklagande av rättens beslut enligt 10 § gäller vad som är föreskrivet om beslut i vilket rätten prövat en fråga om häktning.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.6.3, regleras den eftersöktes rätt till omprövning och överklagande av frågan om tvångsmedel i avvaktan på att den andra staten ska inkomma med en utlämningsframställning.
Av första stycket framgår att den som underkastats provisoriskt tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning kan begära att rätten ska hålla en ny förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats.
Enligt andra stycket gäller för överklagande av rättens beslut om tvångsmedel och restriktioner vad som är föreskrivet om beslut i vilket rätten prövat en fråga om häktning.
13 § När rätten enligt 11 § har bestämt tid för utlämningsframställning, ska åklagaren genast underrätta Justitiedepartementet härom och om de tvångsmedel som föreligger.
Justitiedepartementet ska underrätta den andra staten om beslut avseende tvångsåtgärd och inom vilken tid denna ska komma in med en framställning om utlämning.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.6.3, reglerar huvudsakligen frågan om kontakterna med den andra staten efter att rätten prövat frågan om provisoriskt tvångsmedel och fastställt tid för inkommande av utlämningsframställning.
Av första stycket framgår att åklagaren, när rätten enligt 11 § har bestämt tid för utlämningsframställning, genast ska underrätta Justitiedepartementet härom och om de tvångsmedel som föreligger.
Enligt andra stycket ankommer det på Justitiedepartementet att underrätta den andra staten om beslut avseende tvångsåtgärd och inom vilken tid denna ska komma in med en framställning om utlämning.
14 § När en framställning om utlämning kommer in, ska Justitiedepartementet genast underrätta åklagaren härom. Sådan underrättelse ska även lämnas, om en framställning om utlämning inte kommer in inom utsatt tid.
Har en framställning om utlämning av den som är anhållen eller underkastad reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning inte gjorts inom den enligt 11 § bestämda tiden, ska åklagaren omedelbart häva anhållningsbeslutet eller beslutet om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning. Detsamma gäller när en framställning avslås enligt 6 kap. 1 § andra stycket. Om den anhållne i annat fall inte friges, ska åklagaren enligt vad som anges i 7 § göra framställning till rätten om häktning av den anhållne. Häktningsframställning ska därvid göras utan dröjsmål och senast på femte dagen efter den, då Åklagarmyndigheten fick del av utlämningsframställningen.
Görs inte häktningsframställning inom föreskriven tid, ska åklagaren omedelbart häva anhållningsbeslutet.
Rätten ska för prövning enligt 7 § hålla förhandling i häktningsfrågan utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den, då åklagarens häktningsframställning inkom.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.6.3, reglerar förfarandet när någon ålagts provisoriskt tvångsmedel och den andra staten inkommer med en utlämningsframställning, eller inte i rätt tid inkommer med en sådan.
Av första stycket framgår att Justitiedepartementet genast ska underrätta åklagaren när den andra staten inkommer med en utläm-
ningsframställning, eller om någon framställning inte inkommer inom utsatt tid.
Enligt andra stycket ska åklagaren omedelbart häva tvångsmedelsbeslutet av den som är anhållen eller underkastad reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning om utlämningsframställning inte gjorts inom den tid som bestämts av tingsrätten enligt 11 §. Detsamma gäller när en framställning på grund av sin bristfällighet avslås av chefen för Justitiedepartementet, eller på grund av att den innefattar politiskt eller militärt brott eller i övrigt av utrikes- eller säkerhetspolitiska skäl avslås av regeringen enligt 6 kap. 1 § andra stycket. Om den som är anhållen inte på annan grund friges, ska åklagaren i enlighet med vad som anges i 7 § göra framställning till rätten om häktning av den anhållne. Häktningsframställning ska därvid göras utan dröjsmål och senast på femte dagen efter den, då Åklagarmyndigheten fick del av utlämningsframställningen. Tidsfristen för häktningsframställningen ska alltså räknas från den dag då Åklagarmyndigheten fick del av utlämningsframställningen. Anledningen härtill är att det ankommer på Justitiedepartementet att göra en första granskning av om utlämningsframställningen är komplett och att vid behov översätta, eller begära att den ansökande staten ska översätta, relevanta handlingar och att det är omöjligt att på förhand avgöra hur lång tid dessa åtgärder tar i det enskilda fallet. Tidsfristen om fem dagar är satt utifrån antagandet att åklagaren behöver viss tid på sig att sätta sig in i det utländska materialet.
Enligt tredje stycket ska åklagaren omedelbart häva anhållningsbeslutet, om häktningsframställning inte görs inom den i andra stycket föreskrivna tiden.
För tingsrättens prövning av häktningsfrågan gäller enligt fjärde stycket att förhandling ska hållas utan dröjsmål och senast på andra dagen efter den, då åklagarens häktningsframställning inkom.
Är det provisoriskt ålagda tvångsmedlet anmälningsskyldighet, reseförbud eller övervakning, och hävs tvångsmedlet inte enligt andra stycket på grund av att den andra statens utlämningsframställning uteblir eller utlämningsframställningen avslås av regeringen eller chefen för Justitiedepartementet, ankommer det på åklagaren att i enlighet med 6 § ompröva tvångsmedelsanvändningen. En utlämningsframställning föreligger ju nu, och några särregler för dessa mindre ingripande tvångsmedel liknande dem vid provisoriskt anhållande, behövs således inte. Beslutar åklagaren om fortsatt tvångsmedelsanvändning gäller för det fortsatta förfarandet vad som sägs i 7 §.
6 kap. Beslutsförfarandet
Kapitlet innehåller bestämmelser om beslutsförfarandet i utlämningsärenden.
Beslutande myndighet
1 § Tingsrätten beslutar på talan av åklagaren i frågan om utlämning.
Regeringen får dock, innan åklagaren begärt rättens prövning, i stället för att avge en processförklaring enligt 3 kap. 12 § avslå en utlämningsframställning på de grunder som anges i den bestämmelsen. Chefen för Justitiedepartementet får vidare avslå en utlämningsframställning innan denna enligt 5 kap. 2 § överlämnas till Åklagarmyndigheten, om den till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning.
I fråga om tingsrättens behörighet tillämpas 19 kap. rättegångsbalken .
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.2.2. Frågan om möjlighet för chefen för Justitiedepartementet att avslå en bristfällig utlämningsframställning behandlas emellertid i avsnitt 12.3.2.
Av första stycket framgår att beslut om utlämning prövas av tingsrätten på talan av åklagaren. Åklagaren ska i samband med sin framställning redovisa den utredning som har gjorts och de eventuella garantier som har inhämtats från den ansökande staten i ärendet. Åklagaren bör samtidigt givetvis redovisa sin uppfattning i utlämningsfrågan, t.ex. om det enligt dennes mening föreligger hinder mot utlämning, och om några särskilda villkor för utlämningen bör uppställas. Rätten ska självfallet få del av utlämningsframställningen och de handlingar som ligger till grund för denna. Även andra frågor som hör samman med utlämningsfrågan, såsom häktning och beslag, prövas av tingsrätten.
Enligt andra stycket får regeringen, innan åklagaren begärt rättens prövning, i stället för att avge en processförklaring enligt 3 kap. 12 § avslå en utlämningsframställning på de grunder som anges i den bestämmelsen. Gör regeringen således på ett tidigt stadium i utlämningsförfarandet bedömningen att framställningen av utrikes- eller säkerhetspolitiska skäl i vid mening (dvs. däri inkluderat att fråga är om politiskt eller militärt brott) bör avslås, har regeringen rätt att själv avslå den och åklagaren behöver inte ge in en framställning om utlämning till tingsrätten för avslag. När utlämningsärendet anhängiggjorts vid tingsrätt kan regeringen inte längre själv fatta beslut om att avslå utlämningsframställningen. I stället står
möjligheten att avge processförklaring enligt 3 kap. 12 § till buds, varefter det ankommer på rätten att konstatera att hinder föreligger och avslå utlämningsframställningen.
Av andra stycket framgår vidare att chefen för Justitiedepartementet får avslå en utlämningsframställning innan denna enligt 5 kap. 2 § överlämnas till Åklagarmyndigheten, om den till form eller innehåll är så bristfällig att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning. Innebörden av vad som är en väsentlig olägenhet får bedömas från fall till fall. I sammanhanget måste påpekas att den ansökande staten i normalfallet bör ges möjlighet att inkomma med en komplettering, innan framställningen avslås med stöd av bestämmelsen och att det självklart ligger i denna stats intresse att så snart som möjligt tillhandahålla de uppgifter som från svensk sida anses behövas. Av 6 kap. 2 § andra stycket framgår att även tingsrätten får avslå en utlämningsframställning, om den är så bristfällig som anges i förevarande bestämmelse. En förutsättning för tingsrättens avslag på denna grund är emellertid att den ansökande staten genom åklagaren beretts tillfälle att inkomma med komplettering.
I fråga om tingsrättens behörighet tillämpas enligt tredje stycket 19 kap. rättegångsbalken. Det innebär att det i regel är den tingsrätt där den eftersökte grips som är behörig att pröva frågan om utlämning och därmed sammanhängande frågor, se 19 kap. 2 § rättegångsbalken.
Rättens prövning
2 § Vid rättens handläggning tillämpas reglerna om domstols handläggning i brottmål, om annat inte sägs i denna lag. Handläggningen ska ske skyndsamt.
Om utlämningsframställningen, trots att åklagaren beretts tillfälle att inkomma med komplettering, är så bristfällig som anges i 1 § andra stycket andra meningen, får rätten avslå denna.
Vid avgörande av saken ska tingsrätten bestå av tre lagfarna domare. I fall som avses i andra stycket, och när förhandling i övrigt enligt 3 § första stycket fjärde meningen inte behöver hållas, är tingsrätten dock, liksom vid annan handläggning än avgörande i sak, domför med en lagfaren domare.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.7.2, avser bl.a. rättens handläggning av utlämningsfrågan och domförhet.
Vid handläggningen i domstolen tillämpas enligt första stycket reglerna om brottmål, om inte annat sägs i utlämningslagen. Med det
avses i första hand de för brottmål gällande bestämmelserna i rättegångsbalken. Ärendet handläggs således som ett ärende enligt rättegångsbalken. För det fall den eftersökte är under arton år finns det flera bestämmelser i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare som i tillämpliga delar ska tillämpas vid handläggningen. Ett exempel är att den unges vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård och fostran om möjligt ska höras i ärendet.
Rättens handläggning ska ske skyndsamt. Av andra stycket framgår att rätten får avslå en utlämningsframställning, om den till form eller innehåll är så bristfällig, att den inte utan väsentlig olägenhet kan läggas till grund för en prövning av frågan om utlämning. En förutsättning för avslag på denna grund är att den ansökande staten genom åklagaren getts möjlighet att inkomma med komplettering. Som anförts i kommentaren till 1 § får frågan om vad som är en väsentlig olägenhet avgöras från fall till fall. Ett avslag av utlämningsframställningen på grund av att den är bristfällig kan, mot bakgrund av att någon prövning i sak av frågan om utlämning inte gjorts, närmast ses som ett avvisningsfall. Inget hindrar då den ansökande staten från att senare återkomma med en ny, fullständig utlämningsframställning.
Enligt tredje stycket ska tingsrätten vid avgörande av saken bestå av tre lagfarna domare. Vid avslag på grund av utlämningsframställningens bristfällighet och när förhandling i övrigt enligt 3 § första stycket fjärde meningen inte behöver hållas är tingsrätten dock, liksom vid annan handläggning än avgörande i sak, domför med en lagfaren domare. Hänvisningen till 3 § första stycket fjärde meningen innebär att tingsrätten är domför med en lagfaren domare dels när det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas, dels när den eftersökte begär att ärendet ska avgöras på handlingarna eller denne har samtyckt till utlämning. För exempel på när det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas, se kommentaren till 3 §.
3 § Tingsrätten ska för prövning av frågan om utlämning hålla en förhandling. Är den eftersökte underkastad tvångsmedel ska förhandling hållas inom de frister som anges för respektive tvångsmedel i 45 kap. 14 § rättegångsbalken .
Vid tillämpningen av bestämmelsen ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling och dagen då åklagarens framställning om utlämning inkom till rätten, jämställas med dag för åtals väckande. En förhandling behöver dock inte hållas, om framställningen avslås enligt 2 § andra stycket, det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas, den eftersökte begär
att ärendet ska avgöras på handlingarna eller denne har samtyckt till utlämning.
Till förhandlingen ska åklagaren och den eftersökte kallas. Är den eftersökte anhållen eller häktad ska denne inställas.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.7.2, avser rättens prövning av utlämningsfrågan och därmed sammanhängande frågor.
Enligt första stycket ska tingsrätten hålla en förhandling för ärendets prövning. Någon förhandling behöver dock inte hållas om det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas eller om den eftersökte har begärt att ärendet avgörs på handlingarna. Den eftersöktes önskemål bör i dessa fall i allmänhet tillmötesgås, men det är ytterst rätten som beslutar om behov av förhandling. Någon förhandling behöver inte heller hållas om den eftersökte samtycker till att utlämnas. Som exempel på att det är uppenbart att utlämning inte ska beviljas kan nämnas, att det kan konstateras att den eftersökte var under 15 år då gärningen begicks, regeringen avgett processförklaring eller svensk förundersökning inletts eller svenskt åtal väckts för samma gärning som den som utlämningsframställningen avser och åklagaren inte medger att utlämningen ges företräde.
Om förhandling ska hållas, och den eftersökte är underkastad tvångsmedel, ska förhandlingen vidare enligt första stycket hållas inom de frister som anges för respektive tvångsmedel i 45 kap. 14 § rättegångsbalken. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling och dagen då åklagarens framställning om utlämning inkom till rätten, jämställas med dag för åtals väckande. Detta innebär att rätten, om den eftersökte är anhållen eller häktad, som huvudregel ska påbörja förhandling i utlämningsfrågan senast inom två veckor från den dag då åklagarens framställning inkom till rätten. I de fall då den eftersökte är ålagd reseförbud eller anmälningsskyldighet ska förhandling som huvudregel påbörjas senast inom en månad från denna dag. Det allmänna skyndsamhetskravet för handläggningen innebär att, i de fall den eftersökte inte är underkastad tvångsmedel, förhandling ska hållas så snart det är möjligt.
Till en förhandling ska enligt andra stycket åklagaren och den eftersökte kallas. Finns en offentlig försvarare förordnad ska denne kallas till förhandlingen. Den som är anhållen eller häktad ska inställas.
Tingsrätten ska avgöra frågan om utlämning genom beslut. Av reglerna i rättegångsbalken följer att ett sådant beslut ska motiveras.
4 § Tingsrätten ska meddela beslut i frågan om utlämning inom den tid som anges i 30 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken . Vid tillämpning av bestämmelsen ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling och beslut i frågan om utlämning jämställas med dom.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.7.2, anges den tidsfrist som gäller för beslut i utlämningsfrågan.
Av bestämmelsen framgår att tingsrätten ska meddela beslut i frågan om utlämning inom den tid som anges i 30 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken. I förtydligande syfte anges att vid tillämpning av bestämmelsen ska förhandling i utlämningsfrågan jämställas med huvudförhandling och beslut i frågan om utlämning jämställas med dom. Detta innebär att, om förhandling hållits, och den eftersökte är häktad, beslut som huvudregel ska meddelas inom en vecka och i annat fall inom två veckor efter förhandlingens avslutande.
Det allmänna skyndsamhetskravet för handläggningen innebär att, i de fall då förhandling inte hållits, tingsrätten ska fatta beslut i utlämningsfrågan så snart det är möjligt.
5 § Av 7 kap. framgår att rätten, när beslut fattas om att den eftersökte ska utlämnas, även ska fatta beslut i fråga om verkställighet av utlämningsbeslutet.
Av 4 kap. framgår att ett beslut om att utlämna den eftersökte ska vara förenat med särskilda villkor i vissa fall.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.7.2, erinras om att rätten, när beslut fattas om att den eftersökte ska utlämnas, även ska fatta beslut i fråga om dels verkställighet av utlämningsbeslutet (se 7 kap.), dels med vilka särskilda villkor beslutet ska vara förenat (se 4 kap.).
Beslut i fråga om tvångsmedel och överlämnande av beslagtagna föremål
6 § När beslut fattas om att den eftersökte ska utlämnas, ska prövas om beslut om tvångsmedel ska gälla till dess utlämningen har verkställts. Beslut om tvångsmedel kan meddelas även efter ett beslut om att den eftersökte ska utlämnas.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.7.2, regleras fortsatt tvångsmedelsanvändning efter ett beslut om utlämning.
Av bestämmelsen framgår att om rätten beslutar att utlämning ska beviljas, ska den samtidigt pröva om ett meddelat tvångsmedelsbeslut ska gälla till dess utlämningen har verkställts. Ett be-
slut om tvångsmedel ska givetvis upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet (se 24 kap. 20 § andra stycket rättegångsbalken). Tvångsmedel får även beslutas i samband med ett beslut om utlämning, trots att tvångsmedel inte har använts tidigare i ärendet. I fråga om förutsättningar för att bevilja tvångsmedel gäller det som sägs i 5 kap. 6 och 7 §§.
I bestämmelsen anges vidare, att beslut i fråga om tvångsmedel får meddelas även efter att ett beslut om utlämning har meddelats. Även i detta fall gäller de förutsättningar för att bevilja tvångsmedel som anges i 5 kap. 6 och 7 §§.
Enligt 7 kap. 3 § kan den som ska utlämnas och av rätten har underkastats tvångsmedel, begära att en förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan ska äga rum i tingsrätten inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats.
7 § Rätten ska, om möjligt, i samband med beslut i fråga om utlämning, med-dela beslut i fråga om överlämnande av föremål som har tagits i beslag enligt 5 kap. 8 § första stycket.
Beslut om överlämnande av föremål som har tagits i beslag enligt 5 kap. 8 § andra stycket ska alltid fattas i samband med beslut om utlämning. Beslutet får förenas med villkor som är påkallade med hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.6.2, regleras frågan om beslut avseende beslagtagen egendom.
Av första stycket framgår att beslut om överlämnande av egendom som beslagtagits i enlighet med en uttrycklig begäran från den ansökande staten om möjligt ska fattas av rätten i samband med beslutet om utlämning. Skulle det av någon anledning inte vara möjligt, kan beslut i den frågan fattas vid ett senare tillfälle.
Enligt andra stycket ska beslut om överlämnande av egendom som beslagtagits utan någon uttrycklig begäran från den ansökande staten alltid fattas i samband med beslutet om utlämning. Ett beslut om överlämnande av egendom får förenas med villkor som är påkallade med hänsyn till enskilds rätt eller som är nödvändiga från allmän synpunkt.
Processförklaring av regeringen
8 § Regeringen kan avge sådan förklaring som anges i 3 kap. 12 § fram till dess att beslut om utlämning har verkställts. Processförklaringen avges till rätten genom åklagaren.
Har beslut om utlämning meddelats, men ännu inte vunnit laga kraft, när processförklaring avges, ska högre rätt på begäran av åklagaren upphäva beslutet. Vad som gäller om beslutet vunnit laga kraft men ännu inte verkställts, när processförklaring avges, framgår av 7 kap. 9 § 3.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.7.2, regleras regeringens avgivande av processförklaring.
Av första stycket framgår att regeringen kan avge en processförklaring fram till dess att beslut om utlämning har verkställts, och att förklaringen avges till rätten genom åklagaren.
Enligt andra stycket ska, om beslut om utlämning meddelats, men ännu inte vunnit laga kraft när processförklaringen avges, högre rätt på begäran av åklagaren upphäva beslutet. I fråga om vad som gäller om beslutet vunnit laga kraft men ännu inte verkställts, när processförklaring avges, finns en hänvisning till 7 kap. 9 § punkten 3. Enligt denna bestämmelse ska i denna situation den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet på begäran av åklagaren upphäva det. Åklagaren ska därvid också enligt 7 kap. 8 § omedelbart häva ett eventuellt tvångsmedelsbeslut.
Konkurrerande framställningar
9 § Om två eller flera stater, tribunaler eller internationella domstolar, samtidigt ansöker om utlämning eller om en eller flera stater, tribunaler eller internationella domstolar ansöker om utlämning samtidigt som en eller flera nordiska stater utfärdat en nordisk arresteringsorder eller en eller flera medlemsstater i
Europeiska unionen har utfärdat en europeisk arresteringsorder beträffande samma person, ska ärendena, med undantag för sådana ärenden som anges i 10 §, prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som enligt 1 § har behörighet att handlägga det först inkomna ärendet.
Inkommer en ny utlämningsframställning eller en ny nordisk eller europeisk arresteringsorder efter det att rätten beslutat om utlämning eller överlämnande men innan beslutet har vunnit laga kraft, får hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av flera utlämningsframställningar eller nordiska eller europeiska arresteringsordrar som ska beviljas ska ske med särskild hänsyn till gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då respektive utlämningsframställning gjordes eller arresteringsorder utfärdades samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.8.2, regleras situationen då flera utlämningsframställningar inkommit beträffande samma person eller då det samtidigt som det inkommit en eller flera utlämningsframställningar utfärdats en nordisk eller europeisk arresteringsorder beträffande samma person
Första stycket anger att om två eller flera stater, tribunaler eller internationella domstolar, samtidigt ansöker om utlämning eller om en eller flera stater, tribunaler eller internationella domstolar ansöker om utlämning samtidigt som en eller flera nordiska stater utfärdat en nordisk arresteringsorder eller en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen har utfärdat en europeisk arresteringsorder beträffande samma person, ska ärendena, med undantag för sådana ärenden som avser utlämning till tribunalen för f.d. Jugoslavien eller tribunalen för Rwanda eller överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen, prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som enligt 1 § har behörighet att handlägga det först inkomna ärendet. I rättens beslut att bevilja utlämning eller överlämnande ligger att övriga framställningar avslås, se 3 kap. 13 §. Med ansökningar från tribunaler eller internationella domstolar avses ärenden om utlämning till Internationella brottmålsdomstolen för brott mot dess rättskipning och utlämning till Specialdomstolen för
Sierra Leone. Andra tribunaler och internationella domstolar kan emellertid, om Sverige ingår avtal om att utlämna personer till dessa, tillkomma.
Har tingsrätten redan hunnit avgöra ett ärende när det inkommer ytterligare en utlämningsframställning eller en ny nordisk eller europeisk arresteringsorder beträffande samma person, får enligt andra stycket hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att ärendena ska prövas i ett sammanhang vid tingsrätten. En sådan sammanläggning får dock göras endast om det redan avgjorda ärendet utgör ett bifall till utlämningsframställningen eller arresteringsordern. En ytterligare förutsättning är att beslutet inte har vunnit laga kraft.
I tredje stycket anges vilka omständigheter domstolen särskilt ska beakta när den avgör vilken av framställningarna som ska bifallas. Därvid torde utlämning eller överlämnande för ett allvarligare brott i allmänhet ha företräde framför utlämning eller överlämnande för ett mindre allvarligt brott. Vid konkurrens mellan utlämning eller överlämnande för lagföring och utlämning eller överlämnande för straffverkställighet bör i allmänhet utlämning eller överlämnande för lagföring ha företräde, eftersom ett längre uppskov med lagföring kan
leda till att det uppstår svårigheter att genomföra rättegången. Uppräkningen i paragrafen är dock endast exemplifierande och även andra omständigheter kan inverka på bedömningen, t.ex. om utlämning eller överlämnande begärs för att pröva ansvarsfrågan för flera medverkande i samma rättegång. Det kan naturligtvis också vara så att ingen av de aktuella framställningarna ska bifallas.
10 § Om det beträffande den eftersökte pågår ett ärende om utlämning för brott enligt lagen ( 1994:569 ) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot humanitär rätt eller om överlämnande enligt lagen ( 2002:329 ) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska prövningen av frågan om utlämning enligt denna lag anstå till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.8.2, regleras situationen då en och samma person dels begärs utlämnad i enlighet med utlämningslagen, dels begärs utlämnad till antingen tribunalen för f.d. Jugoslavien eller tribunalen för Rwanda eller överlämnad till Internationella brottmålsdomstolen.
Ärendet enligt utlämningslagen får i sådant fall vilandeförklaras enligt 32 kap. 5 § rättegångsbalken medan regeringen prövar det andra ärendet om utlämning eller överlämnande. Om det i ett sådant ärende beslutas att den eftersökte ska utlämnas till en tribunal eller överlämnas till Internationella brottmålsdomstolen, följer att utlämningsframställningen i utlämningsärendet enligt utlämningslagen ska avslås, se 3 kap. 13 §.
Kostnader för offentlig försvarare, vittne m.fl.
11 § Kostnaderna för en offentlig försvarare, vittne eller annan som hörts i utlämningsärendet ska stanna på staten, om det inte finns särskilda skäl för att de ska återbetalas av den eftersökte.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.4.2 och 12.7.2, föreskrivs att kostnaderna för en offentlig försvarare, vittne eller annan som hörts i utlämningsärendet ska betalas av allmänna medel, om det inte finns särskilda skäl för att de ska återbetalas av den eftersökte. Sådana skäl kan föreligga exempelvis om den eftersökte avvikit eller på annat sätt fördröjt ärendets hantering och därigenom orsakat merkostnader. Beslut om ersättning till offentlig försvarare meddelas alltid av rätten, oavsett om ärendet har avgjorts av rege-
ringen eller chefen för Justitiedepartementet enligt 6 kap. 1 § andra stycket.
Överklagande
12 § För att hovrätten ska pröva tingsrättens beslut krävs prövningstillstånd, om beslutet innebär att ärendet avgörs eller utgör ett sådant beslut som får överklagas endast i samband med överklagande av ett slutligt beslut.
Har utlämningsframställningen avslagits av regeringen eller chefen för Justitiedepartementet enligt 1 § andra stycket eller har utlämning inte beviljats på grund av att regeringen avgett processförklaring enligt 3 kap. 12 §, får beslutet inte överklagas. Har den eftersökte samtyckt till utlämning enligt 5 kap. 5 § får beslutet om utlämning inte heller överklagas.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.7.2, regleras möjligheterna att överklaga beslut i fråga om utlämning.
Av första stycket framgår att det krävs prövningstillstånd för att hovrätten ska pröva tingsrättens beslut i fråga om utlämning. De omständigheter som innebär att prövningstillstånd ska meddelas anges i 49 kap. 14 § rättegångsbalken. Tingsrättens beslut ska enligt 49 kap. 15 § samma balk innehålla en upplysning om att prövningstillstånd krävs. Kravet på prövningstillstånd gäller beslut i utlämningsfrågan eller andra beslut som innebär att ärendet avgörs samt beslut som bara får överklagas i samband med sådana slutliga beslut. För beslut i exempelvis tvångsmedelsfrågor gäller således överklagandereglerna enligt rättegångsbalken. Detta följer av hänvisningen till reglerna om domstols handläggning i brottmål i 6 kap. 2 §. I 5 kap. 12 § andra stycket finns vidare en särskild bestämmelse om överklagande av rättens beslut i fråga om provisoriska tvångsmedel.
I andra stycket anges vissa beslut som inte får överklagas. Har utlämningsframställningen således avslagits av regeringen eller chefen för Justitiedepartementet enligt 1 § andra stycket eller har utlämning inte beviljats på grund av att regeringen avgett processförklaring enligt 3 kap. 12 §, får beslutet inte överklagas. Inte heller får beslutet om utlämning överklagas om den eftersökte samtyckt till utlämningen enligt 5 kap. 5 §.
7 kap. Verkställighet av beslut om utlämning och efterföljande beslut
Kapitlet innehåller bestämmelser om verkställigheten av ett beslut om utlämning. Det innehåller också bestämmelser om hanteringen av vissa andra frågor som kan uppkomma i tiden efter att ett utlämningsbeslut fattats.
Verkställighet
1 § När beslut fattas om att den eftersökte ska utlämnas, ska rätten även be-stämma inom vilken tid den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas. Tiden för avhämtande får, utom i fall som avses i 2 §, endast om det finns särskilda skäl för detta, sättas längre än en månad från det att den ansökande staten har fått del av beslutet.
Inträffar efter rättens beslut omständigheter som ligger utanför de berörda staternas kontroll och som hindrar att den eftersökte avhämtas, om det därefter tillkommit starka humanitära skäl eller det annars finns synnerliga skäl härför, får rätten på framställning från åklagaren besluta att den eftersökte ska avhämtas vid viss senare tidpunkt. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, prövar den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet frågan.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.9.2, innehåller de grundläggande bestämmelserna om verkställighet av ett beslut om utlämning. Första styckets andra mening motsvaras delvis av 20 § andra stycket UtlämningsL.
Av första stycket framgår att när beslut fattas om att den eftersökte ska utlämnas, ska rätten även bestämma inom vilken tid den ansökande staten ska hämta den som ska utlämnas. Verkställighet sker alltså genom att den ansökande staten avhämtar den eftersökte. Det står emellertid polismyndigheten, vilken är den myndighet som enligt 6 § är ansvarig för den praktiska verkställigheten av utlämningsbeslutet, fritt att i samråd med den ansökande staten och dess myndigheter bestämma platsen för avhämtandet. Verkställighet kan således i praktiken ske genom att polismyndigheten för den som ska utlämnas till den ansökande staten, där avhämtandet sker. Tiden för avhämtande får, utom när det enligt 2 § finns svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet, endast om det finns särskilda skäl för detta, sättas längre än en månad från det att den ansökande staten har fått del av beslutet. Som framgår är fristen om en månad den längsta frist som, om det inte finns särskilda skäl för ännu
längre frist, får sättas. I många fall torde en kortare frist kunna sättas. Det ankommer på åklagaren att inom ramen för sin utredning, via Justitiedepartementet, ta kontakt med den ansökande staten, och inhämta information om inom vilken tid denna har möjlighet att avhämta den eftersökte, om utlämning skulle komma att beviljas. Åklagaren får således förse rätten med fullgott beslutsunderlag i denna fråga. ”Särskilda skäl” för att sätta en längre frist än en månad kan exempelvis föreligga om den som ska utlämnas måste genomgå viss sjukhusvård i Sverige före utlämningen, eller om det redan i samband med att utlämningsbeslutet fattas kan konstateras att det finns störningar i kommunikationerna som kan antas komma att bestå under den tid som normalt ska gälla för avhämtandet. Finns svenskt intresse av lagföring eller straffverkställighet finns vidare möjlighet att från början sätta längre tid för verkställighet än en månad, se närmare 2 §.
När ett beslut om utlämning fattats och rätten i samband härmed beslutat inom vilken tid den ansökande staten ska hämta den eftersökte, kan det i avvaktan på verkställigheten inträffa omständigheter som innebär att verkställighet inte kan ske inom den bestämda tiden. Enligt andra stycket får rätten i denna situation på framställning från åklagaren besluta att den eftersökte ska avhämtas vid viss senare tidpunkt. Beslut om verkställighet vid senare tidpunkt än som ursprungligen bestämts, får fattas om det efter rättens beslut inträffat omständigheter som ligger utanför de berörda staternas kontroll och som hindrar att den eftersökte avhämtas (exempelvis omfattande strejker eller andra svåra störningar i kommunikationerna), tillkommit starka humanitära skäl (den eftersökte har exempelvis blivit svårt sjuk) eller det annars finns synnerliga skäl härför. Hänvisningen till synnerliga skäl innebär således en allmän möjlighet att, om det av någon anledning finns mycket starka skäl härför, besluta att verkställigheten ska ske vid viss senare tidpunkt. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, prövar den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet frågan om verkställighet vid viss senare tidpunkt.
Som framgår av skrivningen i första stycket jämförd med andra stycket, ska rätten i samband med utlämningsbeslutet fastställa en tidsfrist inom vilken den eftersökte ska avhämtas, medan rätten, vid ett senare beslut om att skjuta upp verkställigheten, ska fastställa en tidpunkt, exempelvis en viss dag, vid vilken den eftersökte ska avhämtas. Skulle det alltjämt föreligga hinder mot verkställighet vid den tidpunkt som rätten bestämt enligt andra stycket finns inget
som hindrar att åklagaren på nytt, efter kontakter med den ansökande staten, begär att tingsrätten ska fastställa ännu en ny tidpunkt för verkställighet.
2 § Är den eftersökte i Sverige åtalad för annan brottslig gärning än den utlämningsframställningen avser, för vilken är föreskrivet fängelse, eller har förundersökning mot denne inletts för sådan gärning, prövar rätten om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, innan åtal för gärningen har prövats slutligt eller åtalet eller förundersökningen har lagts ned.
Är den eftersökte i Sverige dömd till fängelse eller annan frihetsberövande påföljd för annan brottslig gärning, prövar rätten om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, innan den eftersökte villkorligt frigivits från fängelsestraffet, påföljden helt verkställts eller slutligt beslut har fattats om att flytta över verkställigheten av påföljden till den ansökande staten.
Vid avgörande av frågan om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske enligt första och andra stycket ska hänsyn tas till samtliga omständigheter och särskilt beaktas
1. brottets svårhetsgrad enligt såväl svensk rätt som lagstiftningen i den ansökande staten,
2. om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse, i den mening som avses i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a § rättegångsbalken , skulle åsidosättas, om den eftersökte utlämnades, trots att åtal väckts eller en förundersökning pågår,
3. om den eftersökte är anhållen, gripen eller häktad, och
4. förväntad tid för åtals väckande eller slutlig prövning av åtalet. Utan hinder av vad som sägs i första och andra stycket får rätten besluta att utlämning får ske på villkor, att den eftersökte efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet i den ansökande staten återförs till Sverige.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.10.3, reglerar frågan om tillfälliga hinder mot utlämning vid svenskt intresse av att lagföra eller straffa den eftersökte för annan gärning än den som utlämningsframställningen avser. Bestämmelsen motsvaras till viss del av 11 § UtlämningsL. Viss ändring i sak har emellertid gjorts i förhållande till UtlämningsL:s reglering.
Enligt första stycket ska rätten, om den eftersökte i Sverige är åtalad för annan brottslig gärning än den utlämningsframställningen avser och för vilken är föreskrivet fängelse, eller om förundersökning mot denne har inletts för sådan gärning, pröva om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, innan åtal för gärningen har prövats slutligt eller åtalet eller förundersökningen har lagts ned. Ett alternativ till att uppskjuta verkställigheten är att på det sätt som anges i fjärde stycket utlämna den eftersökte med krav på återförande.
Enligt andra stycket ska rätten, om den eftersökte i Sverige är dömd till fängelse eller annan frihetsberövande påföljd för annan brottslig gärning än den som utlämningsframställningen avser, pröva om verkställighet av utlämningsbeslutet får ske, innan den eftersökte villkorligt frigivits från fängelsestraffet, påföljden helt verkställts eller slutligt beslut har fattats om att flytta över verkställigheten av påföljden till den ansökande staten. Ett alternativ till att uppskjuta verkställigheten är även här att på det sätt som anges i fjärde stycket utlämna den eftersökte med krav på återförande.
I tredje stycket anges vilka omständigheter som rätten ska beakta vid den intresseavvägning mellan det svenska och utländska intresset som alltså måste ske enligt såväl första som andra stycket. Hänsyn ska därvid tas till samtliga omständigheter men särskilt ska beaktas brottets svårhetsgrad enligt såväl svensk rätt som lagstiftningen i den ansökande staten, om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse, i den mening som avses i 20 kap. 7 § och 23 kap. 4 a § rättegångsbalken, skulle åsidosättas, om den eftersökte utlämnades, trots att åtal väckts eller en förundersökning pågår, om den eftersökte är anhållen, gripen eller häktad, och förväntad tid för åtals väckande eller slutlig prövning av åtalet. Vad gäller de omständigheter som rätten har att beakta vid intresseavvägningen ankommer det på åklagaren i utlämningsärendet att förse rätten med en redovisning av det pågående svenska brottmålsärendet, så att rätten har ett fullgott beslutsunderlag vid prövningen i denna del.
Av fjärde stycket framgår att rätten alltid, trots det svenska intresset av lagföring eller straffverkställighet, har möjlighet att utlämna den eftersökte på villkor om återförande till Sverige efter viss rättegångs avslutande eller viss straffverkställighet i den ansökande staten. För villkorets uppställande se 4 kap. 2 § punkten 5. Inget hindrar att den eftersökte med stöd av bestämmelsen utlämnas i syfte att den ansökande staten ska kunna slutföra en förundersökning mot den eftersökte och därefter eventuellt inleda en rättegång mot denne. I beslutet måste närmare anges efter vilken rättegångs avslutande eller vilken straffverkställighet i den ansökande staten som den eftersökte senast ska återföras. Det ankommer härvid på åklagaren att förse rätten med ett fullgott beslutsunderlag. För att utlämningen ska kunna beviljas måste den ansökande staten också, i enlighet med 4 kap. 3 §, lämna tillfredsställande garantier för att villkoret om återförande kommer att respekteras.
3 § Den som ska utlämnas och har underkastats tvångsmedel av rätten kan begära att en förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan ska äga rum i tingsrätten, inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.9.2, regleras frågan om omprövning av personella tvångsmedel i avvaktan på verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om utlämning. Bestämmelsen motsvaras väsentligen av 16 § sjätte stycket UtlämningsL (vilken bestämmelse är tillämplig även efter att beslut om utlämning meddelats av regeringen).
Bestämmelsen innebär att den som ska utlämnas och är underkastad tvångsmedel som beslutats av rätten kan begära att en förhandling för prövning av tvångsmedelsfrågan ska äga rum inom tre veckor från det att beslut i den frågan senast har meddelats. Bestämmelsen utesluter givetvis inte att frågan om omprövning väcks senare än tre veckor efter föregående beslut. En förhandling ska i sådant fall äga rum snarast. Förhandlingen äger rum inför tingsrätten även i de fall det är en högre rätt som har meddelat det lagakraftvunna beslutet om utlämning. Att den eftersökte har rätt att få frågan om tvångsmedel omprövad inom tre veckor från det senaste tvångsmedelsbeslutet innebär att i en del fall kommer verkställighet i enlighet med vad som bestämts enligt 1 § första stycket inte ha hunnit ske innan treveckorsfristens löpt ut, utan en omprövning av tvångsmedelsfrågan kan, på begäran av den enskilde, således behöva göras efter tre veckor.
4 § Om den som ska utlämnas avger en förklaring om att denne avstår från överklagande och medger att beslutet om utlämning får verkställas, får verkställighet ske utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. I fråga om en sådan förklaring tillämpas 4 och 6 – 8 §§ lagen ( 1974:202 ) om beräkning av strafftid m.m.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.9.2, föreskrivs att den som ska utlämnas kan påskynda verkställigheten av utlämningsbeslutet genom att avge en nöjdförklaring enligt 4 och 6–8 §§ lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. En sådan förklaring ska lämnas innan beslutet om utlämning har vunnit laga kraft. Av 8 § i den angivna lagen följer att en nöjdförklaring inte kan återtas och att ett överklagande från den som ska utlämnas förfaller genom nöjdförklaringen.
5 § Sedan rättens beslut i utlämningsärendet vunnit laga kraft eller omfattas av 4 §, ska ärendet av åklagaren överlämnas till Justitiedepartementet. Justitiedepartementet ska underrätta den ansökande staten om rättens beslut.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.9.2, regleras ansvaret för kommunikationen av utlämningsbeslutet med den ansökande staten.
Bestämmelsen föreskriver att åklagaren, när rättens beslut i utlämningsärendet vunnit laga kraft eller den som ska utlämnas avgett nöjdförklaring, ska överlämna ärendet till Justitiedepartementet. Det ankommer sedan på Justitiedepartementet att underrätta den ansökande staten om beslutet.
6 § Ett beslut om utlämning verkställs av polismyndigheten. Om den som ska utlämnas är på fri fot, får denne, såvida det är nödvändigt för att utlämningen ska kunna genomföras, omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten, dock längst under fyrtioåtta timmar.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.9.2, regleras den praktiska verkställigheten av utlämningsbeslutet. Bestämmelsen motsvarar 20 § tredje stycket UtlämningsL.
Av paragrafen framgår att utlämningsbeslut verkställs genom polismyndighetens försorg. Vidare framgår att om den som ska utlämnas är på fri fot får denne omhändertas och tas i förvar av polismyndigheten under högst fyrtioåtta timmar. Förvarstagande förutsätter att en sådan åtgärd bedöms vara nödvändig för att utlämningen ska kunna genomföras. Möjligheten att ta någon i förvar bör givetvis tillämpas med återhållsamhet. Det finns i det hänseendet anledning att erinra om den proportionalitetsprincip som gäller enligt 8 § polislagen (1984:387).
7 § Om den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i anledning av ett där anhängiggjort mål riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om utlämning ska avbrytas, ska inhibition meddelas, såvida inte synnerliga skäl talar mot detta.
Om i annat fall än som avses i första stycket ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, begär att verkställigheten ska avbrytas, får inhibition meddelas, såvida det är lämpligt med hänsyn till de tvångsmedel som föreligger, den förväntade tiden för prövning av klagomålet och andra omständigheter.
Inhibition enligt första eller andra stycket meddelas av rätten på talan av åklagaren. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, prövar den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet frågan om inhibition.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 12.9.2, regleras möjligheterna till inhibition av ett utlämningsbeslut om antingen Europadomstolen eller exempelvis någon av FN:s övervakningskommittéer riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av beslutet ska avbrytas.
Enligt första stycket ska inhibition meddelas, såvida inte synnerliga skäl talar mot detta, om Europadomstolen i anledning av ett där anhängiggjort mål begär att verkställigheten av ett beslut om utlämning ska avbrytas. När det gäller begäran om inhibition från Europadomstolen finns således en stark presumtion för att inhibition ska meddelas. Möjligheten att frångå presumtionen är avsedd att tolkas ytterst restriktivt.
Enligt andra stycket får inhibition meddelas, såvida det är lämpligt med hänsyn till de tvångsmedel som föreligger, den förväntade tiden för prövning av klagomålet och andra omständigheter, om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, begär att verkställigheten ska avbrytas. De internationella organ som avses i bestämmelsen är främst FN:s övervakningskommittéer kopplade till tortyrkonventionen och KMPR. Någon presumtion för inhibition finns således inte när begäran kommer från något av dessa organ, utan det lämpliga i att verkställigheten avbryts får prövas från fall till fall, med hänsyn till bl.a. de föreliggande tvångsmedlen och organets handläggningstider. Hänsyn kan givetvis vid denna bedömning även tas till vari den enskildes klagomål till det internationella organet består.
Av tredje stycket framgår att inhibition meddelas av rätten på talan av åklagaren. Det ligger i sakens natur att åklagaren, om något av de organ som avses i första eller andra stycket begär i en kommunikation till Sverige som stat, att verkställigheten av utlämningsbeslutet ska avbrytas, alltid ska föra saken vidare till domstolens prövning. Åklagaren, som alltså bör få del av begäran genom Regeringskansliets försorg, tillåts således inte själv att göra bedömningen att inhibition inte bör meddelas och att med anledning därav underlåta att föra talan i saken vid rätten. Har beslutet om utlämning vunnit laga kraft, prövar den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet frågan om inhibition.
8 § Om den som ska utlämnas är underkastad tvångsmedel och denne inte avhämtas inom den tid som bestämts enligt 1 § första stycket eller, när rätten har fattat ett beslut enligt 1 § andra stycket, inom tio dagar från den beslutade tidpunkten, ska åklagaren omedelbart häva tvångsmedelsbeslutet. Detsamma gäller om den ansökande staten återkallar utlämningsframställningen, rege-
ringen avger sådan förklaring som anges i 3 kap. 12 § eller ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet i det enskilda ärendet strider mot ett svenskt konventionsåtagande.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.9.2, anges vad som gäller för tvångsmedelsbeslut, då ett beslut om utlämning inte verkställs inom den tid som anges i 1 §, den ansökande staten återkallar utlämningsframställningen, regeringen avger processförklaring eller antingen Europadomstolen eller annat internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet strider mot ett svenskt konventionsåtagande.
Av bestämmelsen framgår att om den eftersökte är ålagd något personellt tvångsmedel, ska tvångsmedelsbeslutet omedelbart hävas av åklagaren om verkställigheten inte sker inom den tidsfrist som rätten bestämt enligt 1 § första stycket. Om ett beslut om att skjuta upp verkställigheten har fattats enligt 1 § andra stycket, ska tvångsmedelsbeslutet upphävas, såvida verkställighet inte har skett inom tio dagar från den senare tidpunkt som rätten beslutat. Det innebär att om ny tidpunkt för avhämtande bestämts exempelvis till den 10 oktober, ska avhämtning senast ha skett den 20 oktober. I annat fall ska tvångsmedelsbeslutet hävas. Även när en utlämningsframställning återkallas, regeringen i detta sena skede av utlämningsförfarandet avger processförklaring enligt 3 kap. 12 § eller ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet strider mot ett svenskt konventionsåtagande, ska ett tvångsmedelsbeslut upphävas. Som framgår av kommentaren till 7 § är det främst Europadomstolen och FN:s övervakningskommittéer kopplade till tortyrkonventionen och KMPR som avses med ”internationellt organ”.
9 § Den domstol som har meddelat ett lagakraftvunnet beslut om utlämning ska på begäran av åklagaren upphäva beslutet, om
1. den som ska utlämnas, av annan anledning än att denne håller sig undan, inte har avhämtats inom tio dagar från den tidpunkt som bestämts enligt 1 § första eller andra stycket,
2. den ansökande staten återkallar utlämningsframställningen,
3. regeringen avger sådan förklaring som anges i 3 kap. 12 §, eller
4. ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet i det enskilda ärendet strider mot ett svenskt konventionsåtagande.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 12.9.2, anges vad som ska gälla för ett lagakraftvunnet beslut om utlämning när verkställighet inte sker, utlämningsframställningen återkallas, regeringen efter beslutet avger processförklaring eller ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet i det enskilda ärendet strider mot ett svenskt konventionsåtagande.
Av första punkten framgår att ett meddelat beslut om utlämning ska upphävas, om den ansökande staten inte i rätt tid ser till att verkställighet av beslutet sker. Den ansökande statens ges emellertid viss respit innan beslutet upphävs, genom att beslutet ska upphävas först när den eftersökte inte avhämtats inom tio dagar från den tidpunkt som bestämts enligt 1 § första eller andra stycket. Har viss tidsfrist för avhämtande bestämts enligt 1 § första stycket får tio dagar således räknas från tidsfristens slut. Ett upphävande ska dock inte ske om anledningen till att beslutet inte kan verkställas är att den som ska utlämnas håller sig undan.
Ett beslut om utlämning ska enligt andra punkten också upphävas, om den ansökande staten återkallar den utlämningsframställning som låg till grund för beslutet.
Av tredje punkten framgår att utlämningsbeslutet ska upphävas om regeringen i detta sena skede av utlämningsförfarandet avger processförklaring enligt 3 kap. 12 §. Som framgår av 6 kap. 8 § har regeringen möjlighet att avge sådan förklaring ända fram till dess att beslutet om utlämning har verkställts. Anledningen härtill är att det utrikes- och säkerhetspolitiska läget kan skifta snabbt och att det därför i tiden mellan utlämningsbeslutet och verkställigheten kan ha inträffat omständigheter som motiverat regeringen att hindra utlämningen.
Enligt fjärde punkten ska ett utlämningsbeslut upphävas, om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att beslutet i det enskilda ärendet strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Som anges i 7 och 8 §§ är det främst Europadomstolen och FN:s övervakningskommittéer kopplade till tortyrkonventionen och KMPR som avses med ”internationellt organ”.
Beslut om upphävande fattas i samtliga fall av den domstol som har meddelat det lagakraftvunna beslutet om utlämning, efter framställning därom av åklagaren.
Tillstånd till utvidgad utlämning och vidareutlämning till annan stat utanför Europeiska unionen än Island eller Norge
10 § Om utlämning har skett enligt denna lag och den ansökande staten inkommer med en framställning om tillstånd
1. att lagföra eller straffa den som har utlämnats även för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattades av utlämningsframställningen, eller
2. att till en annan stat utanför Europeiska unionen än Island eller Norge, utlämna den som har utlämnats från Sverige,
prövas ärendet med tillämpning av 2–6 kap. Behörig tingsrätt är den som prövade frågan om utlämning.
Vad som i 2–6 kap. sägs om tvångsmedel och frister ska inte tillämpas i de fall som avses i första stycket. Offentlig försvarare ska förordnas för den som har utlämnats. Den som har utlämnats ska ges tillfälle att yttra sig över framställningen. Tingsrätten prövar om det finns skäl att hålla en muntlig förhandling.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 14.1.2, regleras frågor om lagföring och straff i den ansökande staten för andra gärningar än dem som omfattades av utlämningsframställningen (s.k. utvidgad utlämning) och vidareutlämning till annan stat utanför EU än Island eller Norge, av personer som har utlämnats från Sverige enligt utlämningslagen. Den person som avses med beslutet finns i dessa fall alltså inte längre kvar i Sverige.
Av första stycket framgår att om utlämning har skett enligt utlämningslagen och den ansökande staten inkommer med en framställning om tillstånd att antingen lagföra eller straffa den som har utlämnats även för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattades av utlämningsframställningen, eller att till en annan stat utanför Europeiska unionen än Island eller Norge, utlämna den som har utlämnats från Sverige, ska ärendet prövas med tillämpning av 2–6 kap. Prövningen sker således huvudsakligen enligt de regler som gäller för en ursprunglig utlämningsframställning. Behörig tingsrätt vid prövningen är den som prövade frågan om utlämning.
Eftersom den som har utlämnats normalt befinner sig i den andra staten, är bestämmelserna om tvångsmedel och frister i utlämningslagen enligt andra stycket inte tillämpliga. Offentlig försvarare ska förordnas för den som har utlämnats. Rätten behöver inte hålla någon förhandling, men om en sådan äger rum ska den som har utlämnats vid förhandlingen företrädas av den offentlige försvararen. Den som har utlämnats har inte någon rätt att personligen närvara
vid förhandlingen men ska ges tillfälle att yttra sig över framställningen.
Förevarande bestämmelse ska tillämpas också i den situationen, att den ansökande staten efter att ha fått en utlämningsframställning beviljad, men innan utlämningen har verkställts, inkommer med en ny utlämningsframställning. Den sist inkomna utlämningsframställningen får då behandlas som en begäran om tillstånd till att få lagföra eller straffa den som har utlämnats för annan gärning, än den som omfattas av den första utlämningsframställningen.
Tillstånd till vidareutlämning till stat i Europeiska unionen, Island eller Norge
11 § Om utlämning har skett enligt denna lag och den ansökande staten inkommer med en framställning om tillstånd att till en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge, utlämna den som har utlämnats från Sverige prövas ärendet av tingsrätten med tillämpning av 6 kap. 8 § lagen ( 2003:1156 ) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Behörig tingsrätt är den som prövade frågan om utlämning.
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 14.1.2, regleras den situationen att den ansökande staten begär tillstånd att få vidareutlämna den som har utlämnats till en stat i EU, Island eller Norge. Den person förfrågan avser befinner sig alltså i ett sådant fall inte längre i Sverige.
Av bestämmelsen framgår att frågan om tillstånd till vidareutlämning i denna situation ska prövas med tillämpning av 6 kap. 8 § EAOL och att prövningen ska göras vid den tingsrätt som prövade det föregående utlämningsärendet. Åklagarens utredning och rättens prövning ska alltså i dessa fall huvudsakligen ske med tillämpning av bestämmelserna som enligt 2–5 kap. EAOL gäller vid utredningen och prövningen av en arresteringsorder. De bestämmelser som avser tvångsmedel och frister blir emellertid inte tillämpliga. Rätten behöver inte heller hålla någon förhandling, men om en sådan äger rum ska den som har utlämnats vid förhandlingen företrädas av den offentlige försvarare som har förordnats. Den som har utlämnats har ingen rätt att personligen närvara vid förhandlingen men ska ges tillfälle att yttra sig över framställningen.
I förevarande fall behöver således någon arresteringsorder inte ha utfärdats. Den stat som nu vill ha personen utlämnad till sig har ju vänt sig till den stat som Sverige ursprungligen utlämnat till och
framställt önskemål om utlämning. Situationen kan alltså exempelvis vara sådan att Sverige utlämnat någon till Brasilien och att Brasilien sedan begär tillstånd att vidareutlämna personen till Frankrike. En prövning av huruvida svenskt tillstånd att vidareutlämna till Frankrike ska ges, ska alltså inte behöva göras enligt den omfattande prövning i fråga om bl.a. dubbel straffbarhet och krav på bevisning i skuldfrågan som ska göras enligt utlämningslagens bestämmelser. I stället räcker alltså att prövningen görs med tillämpning av bestämmelserna om överlämnande enligt EAOL, varvid någon prövning av den franska domens eller häktningsbeslutets riktighet, mot bakgrund av principen om ömsesidigt erkännande, på vilken EAOL bygger, inte ska göras. Eftersom framställningen om tillstånd till vidareutlämning inte grundas på någon arresteringsorder, får de uppgifter som behövs för prövningen i stället hämtas ur denna framställning.
8 kap. Överförande av verkställighet av en frihetsberövande påföljd till Sverige
Kapitlet innehåller bestämmelser om överförande av verkställighet av en frihetsberövande påföljd till Sverige, i de fall då den eftersökte utlämnats på villkor om återförande till Sverige för straffverkställighet här enligt 4 kap. 2 § punkten 2 eller 4. Samtliga bestämmelser i kapitlet behandlas i avsnitt 13.3. Bestämmelserna har sin förebild i bestämmelserna i 7 kap. EAOL (2–8 §§).
1 § När någon som har utlämnats från Sverige ska återföras i enlighet med ett sådant villkor som avses i 4 kap. 2 § 2 eller 4, ska den ansvariga myndigheten i Sverige besluta om överförande av verkställigheten.
Om återförandet sker, innan den ansvariga myndigheten har fattat sitt beslut, får den myndigheten besluta att den som har återförts ska tas i förvar av polismyndigheten i avvaktan på beslutet. Den som har återförts får annars tas i förvar, om det behövs för att verkställigheten av påföljden ska kunna påbörjas i Sverige.
Om rätten i samband med att utlämning beviljas uppställer ett villkor om att den som utlämnas ska återföras till Sverige för verkställighet här av en frihetsberövande påföljd som kan komma att dömas ut (4 kap. 2 § punkten 2 eller 4), bör den ansökande staten i samband med att den underrättas om utlämningsbeslutet även underrättas om att Justitiedepartementet (Centralmyndigheten) ska kon-
taktas, såvida den som har utlämnats döms till en sådan påföljd och när återförandet i så fall kan äga rum. Bestämmelser härom föreslås i utlämningsförordningen (2 kap. 6 §). Justitiedepartementet kan då, när information inkommer från den ansökande staten, underrätta den myndighet i Sverige som har ansvar för verkställighet av den påföljd som har dömts ut, och denna kan i samråd med myndigheterna i den ansökande staten komma överens om hur och när den dömde ska återföras till Sverige. Enligt 7 § bestämmer regeringen vilka myndigheter som är ansvariga myndigheter i Sverige enligt förevarande kapitel. Bestämmelser om ansvariga myndigheter föreslås i 2 kap. 10 § utlämningsförordningen.
Enligt första stycket ska den ansvariga myndigheten besluta om överförande av verkställigheten till Sverige. I allmänhet bör ett sådant beslut kunna fattas redan innan personen återförs till Sverige, förutsatt att den ansvariga myndigheten har tillgång till de uppgifter som behövs för beslutet. Om det inte är möjligt att fatta beslutet innan personen återförs, kan det ske efter det att personen har återförts till Sverige. En sådan anledning kan vara att viss utredning har saknats. Myndigheten får då kontakta den ansökande staten och dess ansvariga myndigheter antingen via Justitiedepartementet, eller direkt, om det är möjligt i det enskilda fallet, och begära kompletterande information. Den ansvariga myndighetens prövning ska inte omfatta huruvida det finns förutsättningar för att återföra den som har överlämnats för verkställighet i Sverige. Inte heller har det någon betydelse om den som återförs har ändrat sig i fråga om att verkställa påföljden i Sverige; domstolens beslut om återförande gäller härvidlag alltjämt.
Enligt andra stycket får den ansvariga myndigheten, i de fall återförandet sker innan den ansvariga myndigheten har fattat sitt beslut, besluta att den som har återförts ska tas i förvar av polismyndigheten i avvaktan på beslutet. Den som har återförts får annars tas i förvar, om det behövs för att verkställigheten av påföljden ska kunna påbörjas i Sverige. Beslut om förvar får alltså meddelas i avvaktan på den ansvariga myndighetens beslut, om det behövs för att verkställighet av påföljden ska kunna påbörjas i Sverige. Den ansvariga myndigheten bör i förevarande situation kunna besluta att den som återförs ska tas i förvar så snart denne kommer till Sverige. Förvaret upphör så snart den ansvariga myndigheten har beslutat om verkställighet i Sverige. Då ska enligt 3 § påföljden normalt befordras till verkställighet omedelbart, om inte myndigheten har beslutat något annat (se kommentaren till 3 §). Om någon
omedelbar verkställighet inte sker, gäller därefter allmänna regler om befordran av dom till verkställighet, dvs. bestämmelser i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
2 § Om det i ett fall som avses i 1 § krävs för att verkställigheten av en påföljd ska kunna ske i Sverige, får den ansvariga myndigheten, när den beslutar om överförande av verkställigheten av påföljden till Sverige,
1. själv meddela de närmare föreskrifter som behövs, eller
2. överlämna åt åklagare att göra en framställning hos tingsrätten om att ny påföljd ska bestämmas.
I fall som avses i första stycket 2 ska rätten i ny dom bestämma en frihetsberövande påföljd som motsvarar den utländska påföljden, särskilt i fråga om dess art och längd. Vid bestämmandet av påföljdens längd ska även frihetsberövanden som föregått domen beaktas. Den nya påföljden får inte vara strängare än den utländska påföljden. Rättens prövning ska inte omfatta frågan om den som döms har begått gärningen och hur denna ska bedömas. För rättens handläggning ska i tillämpliga delar gälla rättegångsbalkens bestämmelser om rättegången i brottmål. Dock ska i fråga om frihetsberövanden i stället tillämpas bestämmelserna om förvar i 1 §.
Enligt paragrafen får den myndighet som har ansvaret för verkställigheten i Sverige, om det krävs för att verkställighet ska kunna ske, antingen själv meddela de närmare föreskrifter som behövs för att påföljden ska kunna verkställas i Sverige eller överlämna åt åklagaren att göra framställning hos rätten om att ny påföljd ska bestämmas (omvandling av påföljd). I vissa fall torde verkställighet kunna överföras till Sverige utan att det meddelas närmare föreskrifter eller att det sker en omvandling av påföljden. Närmare föreskrifter, som åsyftas i första stycket första punkten, torde behöva meddelas om det till den utländska påföljden finns en motsvarighet i svensk lag, men där den utländska påföljden inte direkt låter sig verkställas i någon av de verkställighetsformer som förekommer enligt svensk lag. Det kan t.ex. krävas föreskrifter om att ett straff på ungdomsfängelse som har meddelats i en annan stat ska verkställas som sluten ungdomsvård i Sverige. En sådan föreskrift meddelas då av den myndighet som enligt 7 § är ansvarig myndighet för verkställighet i Sverige av sluten ungdomsvård. Om den utländska påföljden saknar motsvarighet i svensk lag, kan enligt andra punkten omvandling av påföljd bli nödvändig. Exempelvis kan det i andra stater förekomma påföljdsformer för psykiskt störda lagöverträdare, som inte utan omvandling kan verkställas i Sverige.
I andra stycket anges det närmare förfarandet vid omvandling av påföljd. Av särskild betydelse för prövningen är påföljdens art och
längd. I det förra begreppet ligger bl.a. hur ingripande den utländska påföljden är. Med påföljdens längd avses främst frågan om hur lång verkställighetstid det utländska straffet innefattar, med beaktande av när villkorlig frigivning kan antas ske. Den nya påföljden får inte vara strängare än den utländska påföljden. Frihetsberövanden som föregått domen ska tillgodoräknas vid bestämmande av längden på den nya påföljden. Härmed avses frihetsberövanden, som enligt den utländska domen ska tillgodoräknas den dömde samt de frihetsberövanden som har ägt rum därefter i den andra staten och i Sverige, t.ex. förvar som har beslutats enligt 1 § samt förvar i ärendet om omvandling av påföljd. Vid bedömningen kan, som framgår av bestämmelsen, även andra omständigheter beaktas. Prövningen ska dock inte omfatta frågan om personen har begått gärningen och hur gärningen ska bedömas (jfr 29 kap. 2 § andra stycket 1 rättegångsbalken). För rättens handläggning gäller i tillämpliga delar rättegångsbalkens regler, t.ex. i fråga om möjligheten att överklaga domen (se prop. 1972:98 s. 115). Däremot ska inte rättegångsbalkens bestämmelser om anhållande och häktning tillämpas. Under ärendet angående omvandling av påföljd torde den berörda personen i allmänhet vara förvarstagen enligt 1 §.
3 § När verkställighet enligt 1 § ska ske i Sverige utan att ny påföljd bestäms ska den ansvariga myndigheten, om det inte finns särskilda skäl däremot, besluta att verkställigheten ska påbörjas genast.
Har en ny påföljd bestämts enligt 2 § första stycket 2, ska verkställigheten av den nya påföljden påbörjas så snart domen vunnit laga kraft, om inte rätten beslutar något annat.
Enligt bestämmelsen ska en påföljd som överförs till Sverige befordras till verkställighet omedelbart. Bestämmelsen är ett undantag från vad om föreskrivs i bl.a. lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Enligt den lagen ska en dom omedelbart verkställas i vissa där angivna fall (9 §). Förvar som har meddelats enligt 1 § omfattas dock inte av de fallen.
Enligt första stycket ska verkställigheten som regel påbörjas genast, när beslut om överförande av verkställighet har meddelats enligt 1 §, utan att det har föreskrivits att omvandling av påföljd ska ske. Den ansvariga myndigheten i Sverige ska i samband med beslutet om överförande besluta huruvida påföljden ska börja verkställas omedelbart. Endast om det finns särskilda skäl ska någon omedelbar verkställighet inte ske. I ett sådant fall kommer allmänna regler om befordran av en dom till verkställighet att gälla. Med ”särskilda
skäl” kan t.ex. avses omständigheter, som med tillämpning av 12 § lagen om beräkning av strafftid m.m. hade kunnat leda till ett uppskov med verkställigheten. Det bör dock i allmänhet finnas skäl, att tillämpa möjligheten att inte påbörja verkställigheten omedelbart med stor restriktivitet.
Har en ny påföljd bestämts enligt 2 § första stycket 2, ska enligt andra stycket verkställigheten av den nya påföljden påbörjas, så snart domen vunnit laga kraft, om inte rätten beslutar något annat. I allmänhet bör en ny påföljd som har meddelats genom ärendet angående omvandling av påföljd gå i verkställighet så snart domen vunnit laga kraft. Domstolen bör dock, i undantagsfall, kunna förordna att omedelbar verkställighet inte ska ske, se kommentaren till första stycket.
4 § När verkställighet enligt 1 § ska ske i Sverige utan att ny påföljd bestäms tillämpas 24 § andra stycket, 25 och 38 §§ lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen). Förvar som meddelats enligt 1 § ska anses som tid under vilken den utdömda påföljden verkställts i anstalt.
Vid verkställighet av påföljd som har bestämts enligt 2 § första stycket 2 tillämpas 24 § första och andra styckena och 38 § internationella verkställighetslagen.
I paragrafen hänvisas till vissa bestämmelser i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen, IVL) som gäller i fråga om verkställighet i Sverige av en påföljd som har överförts hit enligt 1 §.
Enligt första stycket kan beslut om bl.a. nåd eller amnesti som fattas i domslandet innebära att verkställigheten i Sverige ska upphöra (24 § andra stycket IVL). Vidare gäller att domen i huvudsak ska verkställas som om den var en svensk brottmålsdom (25 § första stycket IVL). Förvar som meddelats enligt 1 § i detta kapitel ska anses som tid under vilken den utdömda påföljden verkställts i anstalt och ska alltså avräknas från den påföljden. Enligt 38 § IVL får den dömde inte åtalas på nytt för en gärning som omfattas av den överförda påföljden.
Vid verkställighet av påföljd som har bestämts enligt 2 § första stycket 2 gäller enligt andra stycket, med en mindre avvikelse, i huvudsak motsvarande bestämmelser i IVL, som enligt det föregående stycket gäller när omvandling av påföljd inte sker.
5 § Offentligt biträde ska förordnas för den som i fall som avses i 1 och 2 §§ tas i förvar, om det inte måste antas att den förvarstagne inte behöver ett biträde.
Enligt bestämmelsen bör offentligt biträde förordnas för den som tas i förvar i ett ärende om överförande eller under den tid omvandling av påföljd pågår. Om det kan antas att behov av biträde saknas, bör ett sådant dock inte förordnas. Ett sådant fall kan vara att förvaret förväntas bli kortvarigt, t.ex. över en helg, eller om den förvarstagne avstår från ett biträde och förvaret inte kan antas komma att dra ut på tiden.
6 § Beslut enligt 2 § första stycket 1 och 3 § första stycket samt om förvar i fall som avses i 1 och 2 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Sådana beslut gäller dock omedelbart, om inte annat förordnas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
Enligt paragrafen får vissa beslut som de ansvariga myndigheterna fattar enligt detta kapitel överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett sådant beslut gäller omedelbart om inte annat förordnas. Prövningstillstånd gäller vid överklagande till kammarrätt. Själva beslutet om överförande av verkställigheten kan dock inte överklagas. Detta beslut är ju enbart en praktisk och omedelbar konsekvens av domstolens föregående beslut att utlämna på villkor om återförande.
7 § Regeringen bestämmer vilka myndigheter som är ansvariga myndigheter i Sverige enligt 1–6 §§.
I paragrafen bemyndigas regeringen att i förordning ange vilka myndigheter som är ansvariga för verkställigheten i Sverige av de påföljder som överförs med stöd av bestämmelserna i kapitlet (se 2 kap. 10 § utlämningsförordningen).
9 kap. Förenklat utlämningsförfarande till följd av en internationell överenskommelse
I kapitlet finns bestämmelser om tillämpning av ett förenklat utlämningsförfarande, i de fall den eftersökte samtycker till att utlämnas och detta följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten. Bestämmelserna tar sin utgångspunkt i det
tredje tilläggsprotokollet till 1957 års utlämningskonvention (tilläggsprotokollet, se bilaga 2) och kapitlet innehåller de bestämmelser som ett tillträde till tilläggsprotokollet kräver. Bestämmelserna har emellertid getts en generell tillämpning och Sverige kan således ingå avtal om att tillämpa ett förenklat utlämningsförfarande även med andra stater, varvid kapitlets bestämmelser ska tillämpas även i förhållande till denna stat. Samtliga bestämmelser i kapitlet behandlas i avsnitt 15.3.2.
1 § När det följer av ett utlämningsavtal mellan Sverige och den ansökande staten, får utlämning prövas i ett förenklat förfarande enligt bestämmelserna i detta kapitel, såvida den eftersökte har samtyckt till utlämningen.
I paragrafen, som delvis motsvarar artikel 1 i tilläggsprotokollet, anges de grundläggande förutsättningarna för att det förenklade förfarandet enligt kapitlet ska kunna tillämpas.
Enligt bestämmelsen förutsätter en tillämpning av det förenklade förfarandet dels att ett förenklat förfarande följer av ett utlämningsavtal (bi- eller multilateralt) mellan Sverige och den ansökande staten, dels att den eftersökte samtycker till att utlämnas.
De materiella förutsättningarna för utlämning påverkas inte av det förenklade förfarandet. Vidare ska de förfaranderegler som inte påverkas av tilläggsprotokollets bestämmelser tillämpas även vid det förenklade förfarandet.
2 § En begäran om utlämning enligt det förenklade förfarandet ska innehålla de uppgifter som anges i 5 kap. 1 § andra stycket 1–6 och därutöver uppgifter om
1. den myndighet som begärt anhållande, om sådan begäran framställts, och
2. förekomsten av en sådan dom eller ett sådant beslut som avses i 2 kap. 3 § andra stycket respektive 4 § andra stycket, med i förekommande fall angivande av det i den slutliga domen utdömda straffet, och en bekräftelse på att personen är eftersökt för utlämning.
Ytterligare uppgifter får begäras, om det behövs för att beslut om utlämning ska kunna fattas.
Paragrafen motsvarar delvis artikel 2 i tilläggsprotokollet.
I första stycket anges vilka uppgifter som ska vara tillräckliga för att beslut ska kunna fattas om utlämning enligt det förenklade förfarandet efter samtycke. Uppgifterna motsvarar i huvudsak de uppgifter som enligt 5 kap. 1 § andra stycket bör finnas med i en ordinär utlämningsframställning. Av första punkten framgår, att uppgift dock även ska finnas med om den myndighet som begärt an-
hållande, om sådan begäran framställts. I andra punkten anges, att det är tillräckligt att uppgift om förekomst av häktningsbeslut eller motsvarande lämnas. Någon kopia av dokumentet behöver således inte företes.
Formkrav avseende en begäran om utlämning enligt det förenklade förfarandet saknas. Det innebär att informationen kan lämnas på olika sätt. I praktiken torde dock utlämningsbegäran normalt manifesteras genom en begäran om provisoriskt anhållande enligt 5 kap. 9 § eller en formell framställning om utlämning enligt 5 kap. 1 §. Tillräckliga uppgifter kan dock i normalfallet förväntas finnas redan i en internationell efterlysning (jfr 5 kap. 9 §). Uppgifterna kan också göras tillgängliga på annat sätt.
I överensstämmelse med tilläggsprotokollet har i andra stycket införts en regel om att ytterligare upplysningar kan begäras, om det anses behövligt.
3 § Om begäran innehåller de uppgifter som avses i 2 §, behöver en framställning om utlämning enligt 5 kap. 1 § inte göras. Om en sådan framställning kommit in, får det förenklade förfarandet ändå tillämpas, såvida förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.
Paragrafen har delvis sin motsvarighet i artiklarna 2.1 och 2.3 i tilläggsprotokollet.
För tydlighets skull anges i den första meningen, att någon framställning enligt 5 kap. 1 § inte behöver göras enligt det förenklade förfarandet. Till grund för det fortsatta förfarandet kan man således nöja sig med de uppgifter som anges i 2 §.
Vidare anges att det förenklade förfarandet ska kunna tillämpas, även om samtycke lämnas efter det att en formell framställning enligt 5 kap. 1 § gjorts. Detta innefattar också situationer då den eftersökte inte är frihetsberövad. Det förenklade förfarandet ska således tillämpas så snart det finns förutsättningar för det.
4 § När den eftersökte enligt 5 kap. 5 § tillfrågas om samtycke och medgivande, ska åklagaren även upplysa denne om vilken innebörd sådant samtycke och medgivande har för det förenklade förfarandet enligt detta kapitel.
Lämnar den eftersökte sådant samtycke eller medgivande som avses i 5 kap. 5 § första stycket, ska den ansökande staten så snart som möjligt underrättas härom. Är den eftersökte anhållen eller underkastad reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning och samtycker denne inte, ska den ansökande staten underrättas härom inom tio dagar från det att beslutet om tvångsmedel meddelades. Det förenklade förfarandet får dock tillämpas, om samtycke senare lämnas.
För återkallelse av samtycke eller medgivande gäller vad som föreskrivs i 5 kap. 5 § tredje stycket. Den ansökande staten ska omedelbart underrättas om återkallelse sker.
Underrättelse om samtycke eller medgivande eller om återkallelse av samtycke eller medgivande, lämnas till den ansökande staten av Justitiedepartementet efter uppgift från åklagare.
Paragrafen har ingen direkt motsvarighet i tilläggsprotokollet, men motsvarande bestämmelser finns delvis i artiklarna 6 och 10.
Enligt 5 kap. 5 § ska åklagaren i samtliga utlämningsärenden tillfråga den eftersökte om denne samtycker till att utlämnas, och om denne medger att, utan att prövning om särskilt tillstånd enligt 7 kap. 10 § 1 görs, i den ansökande staten lagföras eller straffas för gärningar som har begåtts före utlämningen men som inte omfattas av utlämningsframställningen. Åklagaren ska i samband med tillfrågandet upplysa den eftersökte om innebörden av att samtycke och medgivande lämnas. I första stycket anges, att åklagaren ska upplysa den eftersökte om vilken innebörd sådant samtycke och medgivande har för det förenklade förfarandet. Verkan av ett samtycke till utlämningen innebär i förhållandet till annan stat som tillträtt tilläggsprotokollet, bl.a. att det förenklade förfarandet kan tillämpas. För följderna av ett avstående från specialitetsprincipen, se kommentaren till 5 kap. 5 §.
I andra stycket anges, att den ansökande staten så snart som möjligt ska underrättas om ett samtycke eller ett medgivande. Om samtycke inte lämnas, ska den ansökande staten, om den eftersökte är anhållen eller underkastad reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning, underrättas om bristen på samtycke inom tio dagar från tvångsmedelsbeslutet. Om den eftersökte på ett tidigt stadium uttryckligen deklarerar att samtycke inte kommer att lämnas, ska dock underrättelse om detta givetvis ske så snart som möjligt därefter. I förtydligande syfte anges att det förenklade förfarandet kan tillämpas, även om samtycke lämnas efter tiodagarsfristen.
Enligt 5 kap. 5 § tredje stycket ska en återkallelse av ett lämnat samtycke godtas, om den görs innan beslut i frågan om utlämning har meddelats, och en återkallelse av ett avstående från det skydd specialitetsprincipen ger, godtas om detta sker innan beslutet om utlämning verkställts. I tredje stycket av förevarande paragraf anges, att den ansökande staten omedelbart ska underrättas om återkallelse sker. Bestämmelsen om omedelbar underrättelse om återkallelse medför, att den ansökande staten kan förbereda en formell utlämningsframställning om ett lämnat samtycke återkallas.
Av fjärde stycket framgår att underrättelse om samtycke eller medgivande eller om återkallelse av samtycke eller medgivande, ska lämnas till den ansökande staten av Justitiedepartementet efter uppgift från åklagare. Eftersom kontakterna med den ansökande staten ska gå genom Justitiedepartementet, ankommer det således på åklagaren att i förekommande fall informera Justitiedepartementet om förekomst av samtycken eller medgivanden, liksom återkallelser av tidigare lämnade samtycken eller medgivanden. Även om återkallelsen av medgivande sker sedan den eftersökte överlämnats till polismyndigheten för verkställighet, ankommer det på åklagaren att underrätta Justitiedepartementet om detta.
5 § Rätten ska bestämma sådan tid som avses i 5 kap. 11 §, inom vilken den ansökande staten ska komma in med en framställning om utlämning, endast för det fall den eftersökte inte samtycker till att utlämnas eller om denne återkallat ett tidigare lämnat samtycke.
Om den eftersökte återkallar ett tidigare lämnat samtycke, ska åklagaren göra framställning till rätten om bestämmande av sådan tid som avses i första stycket utan dröjsmål och senast på andra dagen efter återkallelsen. Den tid som förflyter från den ansökande statens underrättelse om samtycke till återkallelsen ska inte beaktas, när rätten bestämmer tidsfristen för framställning om utlämning.
Sista meningen i bestämmelsens andra stycke motsvarar artikel 4.5 tredje meningen i tilläggsprotokollet.
Enligt 5 kap. 11 § första stycket ska rätten, om den vid prövning av åklagarens tvångsmedelsbeslut beslutar att detta ska bestå eller ersätter ett av tvångsmedlen med ett annat, samtidigt bestämma inom vilken tid den andra staten ska komma in med en framställning om utlämning. Gör rätten inte någon prövning av åklagarens tvångsmedelsbeslut (i de fall åklagaren beslutat om reseförbud, anmälningsskyldighet eller övervakning och den eftersökte inte begär rättens prövning av åtgärden), ska rätten enligt 5 kap. 11 § andra stycket på särskild framställning från åklagaren bestämma sådan tid.
Det förenklade förfarandet bygger på att någon framställning om utlämning inte ska behöva göras, om den eftersökte samtycker till utlämningen. Av första stycket framgår att rätten således endast behöver fastställa frist för inkommande av utlämningsframställning, i de fall då den eftersökte inte samtycker till att utlämnas eller om denne återkallar ett tidigare lämnat samtycke. Uteblivet medgivande
eller återkallelse av medgivande har i sig ingen inverkan på det förenklade förfarandet.
Av andra stycket framgår, att om den eftersökte återkallar ett tidigare lämnat samtycke, ska åklagaren göra framställning till rätten om bestämmande av tid, inom vilken den andra staten ska komma in med en utlämningsframställning, nämligen utan dröjsmål och senast på andra dagen efter återkallelsen. Den tid som förflyter från den ansökande statens underrättelse om samtycke till återkallelsen ska därvid inte beaktas, när rätten bestämmer tidsfristen för framställning om utlämning. Bestämmelsen medför således, att den tid som den ansökande staten har på sig att inkomma med en ny fullständig utlämningsframställning förlängs, i de fall den eftersökte först samtyckt och därefter återkallat sitt samtycke. Syftet med bestämmelsen är undvika att en återkallelse försvårar ett ordinärt utlämningsförfarande. Den ansökande staten får alltså vid en återkallelse lika lång tid på sig för att göra en vanlig framställning om utlämning, som denna stat hade vid den tidpunkt, då den mottog underrättelsen om den eftersöktes samtycke. På så vis kan inte den eftersökte sabotera förfarandet genom att först samtycka och sedan återkalla samtycket, vilket hade kunnat medföra att den längsta frist om fyrtio dagar som kan ges för inkommande av utlämningsframställning enligt 5 kap. 11 § löpt ut.
6 § Har den eftersökte samtyckt till utlämningen, ska åklagaren skyndsamt ge in en framställning om utlämning till tingsrätten. Åklagaren ska därvid, och vid utredningen enligt 5 kap. 3 §, beakta den tidsfrist som gäller för tingsrätten enligt andra stycket.
Beslut i utlämningsfrågan ska meddelas inom tjugo dagar från det att samtycke lämnats. Den ansökande staten ska omedelbart underrättas om beslutet av Justitiedepartementet efter uppgift från åklagaren.
Innebär rättens beslut att utlämning inte kan äga rum med tillämpning av det förenklade förfarandet, ska rätten fastställa en tidsfrist enligt 5 kap. 11 §, inom vilken ny framställning om utlämning kan göras.
Bestämmelsens andra stycke har delvis sin motsvarighet i tilläggsprotokollets artikel 7. Tredje stycket motsvarar i huvudsak artikel 6.2 i tilläggsprotokollet.
Om samtycke lämnas, ska åklagaren enligt första stycket, sedan denne verkställt den i 5 kap. 3 § angivna utredningen, skyndsamt ge in framställning om utlämning till tingsrätten för beslut i utlämningsfrågan. Åklagaren ska därvid, och vid utredningen enligt 5 kap. 3 §, beakta den tidsfrist som gäller för tingsrätten enligt andra stycket.
I andra stycket anges den tid inom vilken beslut om utlämning ska fattas. Detta är en längsta tidsfrist och beslut ska naturligtvis fattas så snart det är möjligt. Vid prövning av utlämningsfrågan ska tingsrätten pröva dels om det föreligger förutsättningar för utlämning enligt det förenklade förfarandet, dels om förutsättningar i övrigt och om något hinder mot utlämning enligt utlämningslagens bestämmelser föreligger. Den ansökande staten ska omedelbart underrättas om beslutet av Justitiedepartementet efter uppgift från åklagaren.
I tredje stycket regleras den situationen att rätten, trots den enskildes samtycke till utlämningen, kommer fram till att utlämning enligt just det förenklade förfarandet inte kan äga rum. Är rätten förvissad om att det skulle föreligga ett hinder mot utlämning även enligt det ordinära förfarandet är bestämmelsen inte tillämplig. Så är exempelvis fallet om rätten kommer fram till att det föreligger hinder mot utlämning på grund av att det aktuella brottet är preskriberat (se 3 kap. 14 §) eller på grund av att den eftersökte inte var straffmyndig då brottet begicks (se 3 kap. 1 §). Är det däremot fråga om något mindre absolut utlämningshinder – rätten anser exempelvis, att det finnas skäl att tro att domen är uppenbart oriktig (se 2 kap. 3 § andra stycket) – är det tänkbart, att den brist som utlämningsframställningen lider av skulle kunna avhjälpas genom en ordinär utlämningsframställning, där de dokument som åberopas biläggs. Den ansökande staten ska då ges tillfälle att återkomma med en ordinär utlämningsframställning. Är den eftersökte ålagd provisoriskt tvångsmedel, måste en tidsfrist för inkommande av en sådan utlämningsframställning fastställas. Om en utlämningsframställning redan inkommit eller om den eftersökte inte är ålagd något tvångsmedel, ska det däremot inte fastställas någon tidsfrist.
7 § Vid beslut om utlämning ska vid tillämpning av 7 kap. 1 § första stycket om tid för hämtning av den eftersökte tiden inte sättas längre än tio dagar från det att den ansökande staten har fått del av beslutet, om det inte föreligger särskilda skäl.
Paragrafen motsvarar artikel 9 i tilläggsprotokollet.
Om det beslutas om utlämning enligt det förenklade förfarandet, är målsättningen att det fysiska överlämnandet av personen ska ske inom tio dagar från den dag underrättelsen om beslutet om utlämning lämnades. Denna tidsgräns är dock inte absolut. Vad avser verkställigheten i övrigt tillämpas bestämmelserna härom i det ordinära förfarandet. Skulle exempelvis inträffa omständigheter som
ligger utanför de berörda staternas kontroll som hindrar att den eftersökte avhämtas, kan således senare tidpunkt för avhämtande bestämmas enligt 7 kap. 1 § andra stycket.
8 § Beslut om utlämning med tillämpning av det förenklade förfarande som avses i detta kapitel får inte överklagas.
Bestämmelsen, som inte motsvarar någon artikel i tilläggsprotokollet, innebär att varken ett beslut om att utlämna någon i enlighet med det förenklade förfarandet eller ett beslut enligt 6 § tredje stycket, om att utlämning inte kan äga rum med tillämpning av det förenklade förfarandet, kan överklagas.
10 kap. Övriga bestämmelser
Rättegångshinder och förbud mot åtal i vissa fall
1 § När framställning om utlämning inkommit, får åtal för samma gärning som omfattas av utlämningsframställningen inte väckas, om inte framställningen avslagits.
Beviljas utlämning sedan åtal väckts, ska detta förhållande anses utgöra rättegångshinder i brottmålet.
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.4.14, motsvarar 25 § UtlämningsL.
I första stycket anges att svenskt åtal inte får väckas för samma gärning som utlämningsframställningen avser, förrän framställningen har avslagits (jfr kommentaren till 3 kap. 15 §, vilken bestämmelse i vissa fall innebär hinder mot utlämning om svensk förundersökning inletts eller svenskt åtal väckts för samma gärning som utlämningsframställningen avser).
Enligt andra stycket innebär bifall till en framställning om utlämning, avseende samma gärning för vilken svenskt åtal väckts, rättegångshinder i det svenska brottmålet.
Återförande av personer som har utlämnats till Sverige
2 § Har utlämning till Sverige skett för rättegång här i landet, på villkor att den som utlämnats senare återförs till den andra staten, ska polismyndigheten på den ort där rättegången har ägt rum se till att den som har utlämnats återförs.
Om den som ska återföras försätts på fri fot i den rättegång som föranlett utlämningen, ska denne omedelbart tas i förvar av polismyndigheten i avvaktan på att återförandet genomförs. Tagande i förvar ska dock inte ske, om det saknas risk för att återförandet inte kan genomföras, även om den som ska återföras är på fri fot.
Kan återförande inte ske inom två veckor från förvarstagandet, ska frågan om fortsatt förvar underställas allmän förvaltningsdomstol. Den som ska återföras kan därefter begära att domstolen prövar frågan om fortsatt förvar inom två veckor från det att beslut i frågan senast har meddelats. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
Ett beslut om förvar ska upphävas, om ett fortsatt förvarstagande skulle vara oskäligt med hänsyn till den tid det har pågått och med beaktande också av den andra statens intresse. Den som ska återföras får endast om det finns särskilda skäl hållas i förvar under längre tid än en månad.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 17.3, regleras den situationen att någon har utlämnats till Sverige på villkor om återförande till den andra staten. Paragrafen motsvarar väsentligen 26 a § UtlämningsL. I förhållande till UtlämningsL:s reglering har emellertid lagts till utökade möjligheter till förvarstagande av den eftersökte i samband med återförandet till den andra staten.
Av första stycket framgår, att om någon har utlämnats till Sverige för rättegång här i landet, på villkor att personen senare återförs till den andra staten, ska polismyndigheten på den ort där rättegången har ägt rum se till att den som har utlämnats återförs.
Enligt andra stycket gäller att, om den som ska återföras försätts på fri fot i den rättegång som föranlett utlämningen, exempelvis på grund av att denne frikänns vid den svenska rättegången, ska denne omedelbart tas i förvar av polismyndigheten i avvaktan på att återförandet genomförs. Försätts den som ska återföras på fri fot, föreligger således en presumtion för att denne ska omhändertas och tas i förvar i väntan på återförandet. Tagande i förvar ska dock inte ske, om det saknas risk för att återförandet inte kan genomföras, även om den som ska återföras är på fri fot. Det finns härvid anledning att erinra om den proportionalitetsprincip som gäller enligt 8 § polislagen (1984:387).
Av tredje stycket följer att, om återförande inte ske inom två veckor från förvarstagandet, ska frågan om fortsatt förvar underställas allmän förvaltningsdomstol. Rätten ska därvid ange en frist vid vilken återförandet senast ska äga rum. Därefter kan den som ska återföras begära att domstolen prövar frågan om fortsatt förvar inom två veckor från det att beslut i frågan senast har meddelats. Omprövning kan således behöva ske varannan vecka, varvid ny frist för
återförandet får fastställas. Vid överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd.
I fjärde stycket föreskrivs en proportionalitetsprincip och en yttersta gräns för det fortsatta förvarstagandet. Ett beslut om förvar ska således upphävas, om ett fortsatt förvarstagande skulle vara oskäligt med hänsyn till den tid det har pågått och med beaktande också av den andra statens intresse. Den som ska återföras får endast om det finns särskilda skäl hållas i förvar under längre tid än en månad. Särskilda skäl för att hålla den som ska återföras i förvar under längre tid än en månad kan exempelvis föreligga, om transport till den andra staten i praktiken omöjliggörs genom omfattande strejker eller andra svåra störningar i kommunikationerna. Skulle anledningen till att återförandet inte kan äga rum vara att hänföra till att den andra staten inte medverkar till ett snart återförande innebär det, med tillämpning av den angivna proportionalitetsprincipen, att förvarstagandet ska hävas. Skulle den andra staten uttryckligen ange, att villkoret om återförande inte längre gäller, innebär även det givetvis att förvarstagandet ska hävas.
Tillstånd till transport genom Sverige
3 § Rikspolisstyrelsen får, efter begäran härom från ansökande stat, lämna tillstånd till transport genom Sverige och därmed förenade villkor avseende någon som utlämnas från en stat till annan, om det inte finns synnerliga skäl däremot.
Polismyndigheten ska se till att genomresan enligt första stycket genomförs och får, om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras, omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst under fyrtioåtta timmar.
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 14.2.2, regleras frågan om transport genom Sverige av en person som utlämnas från en stat till en annan (s.k. transitering). Paragrafen motsvarar väsentligen 26 § första och andra stycket UtlämningsL. I förhållande till UtlämningsL:s reglering har emellertid beslutanderätten i fråga om transitering överförts från chefen för Justitiedepartementet till Rikspolisstyrelsen.
Av första stycket framgår att Rikspolisstyrelsen, efter begäran härom från ansökande stat, får lämna tillstånd till transport genom Sverige och därmed förenade villkor avseende någon som utlämnas från en stat till annan, om det inte finns synnerliga skäl däremot.
Med synnerliga skäl avses närmast fall då det skulle framstå som stötande att medge transitering av en svensk medborgare.
Enligt andra stycket ska polismyndigheten se till att genomresan genomförs. Om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras, får polismyndigheten omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst under fyrtioåtta timmar. Möjligheten att ta någon i förvar bör givetvis tillämpas med återhållsamhet. Det finns härvid anledning att erinra om den proportionalitetsprincip som gäller enligt 8 § polislagen (1984:387).
4 § Om det vid en transport som avses i 3 § sker en oplanerad mellanlandning i Sverige, ska tillstånd till transport genom Sverige begäras, såvida transporten inte fortsätter inom tjugofyra timmar från landningen. Begäran om tillstånd till transport ska göras inom nittiosex timmar från landningen.
Polismyndigheten får, om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras, omhänderta och ta i förvar den som utlämnas, dock längst till dess en begäran om tillstånd till transport har prövats. Om tillstånd till transport inte begärs inom den tid som anges i första stycket, ska den transporterade personen omedelbart friges.
Om tillstånd till transport meddelas, gäller därefter bestämmelserna i 3 § andra stycket. Tidsfristen ska räknas från det att tillstånd meddelats.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 14.2.2, reglerar oplanerade mellanlandningar i Sverige vid transitering. Bestämmelsen motsvarar 26 b § första–tredje styckena UtlämningsL. I förhållande till bestämmelserna i UtlämningsL har endast språkliga ändringar gjorts och någon ändring i sak är inte avsedd, annat än vad som följer av att hänvisningen till 3 § innebär att tillstånd till transporten ska begäras hos Rikspolisstyrelsen i stället för hos chefen för Justitiedepartementet.
5 § När fråga om transport enligt 3 eller 4 § avser någon som utlämnas till en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge tillämpas i stället 8 kap. 2 § lagen ( 2003:1156 ) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 14.2.2, gäller transitering genom Sverige vid utlämning från ett land utanför Norden och EU till någon av EU-staterna eller de nordiska staterna samt oplanerade mellanlandningar vid sådan transitering. Bestämmelsen motsvarar 26 § tredje stycket jämte 26 b § fjärde stycket UtlämningsL. Ändringarna i förhållande till UtlämningsL:s bestämmelser är endast redaktionella och någon ändring i sak är inte avsedd.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Genom lagen upphävs lagen ( 1957:668 ) om utlämning för brott.
3. Lagen tillämpas inte vid handläggningen av ett ärende om utlämning enligt lagen ( 1957:668 ) om utlämning för brott, om ärendet har inletts före ikraftträdandet.
4. Har någon utlämnats från Sverige och begärs tillstånd till en åtgärd som avses i 7 kap. 10 eller 11 §, ska de bestämmelserna tillämpas. En sådan begäran prövas av Stockholms tingsrätt.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser behandlas i avsnitt 19.2.
I punkten 1 anges dagen för ikraftträdande; utredningen har i allmänmotiveringen (se avsnitt 19.2) föreslagit den 1 januari 2014 som tidigaste tidpunkt.
Enligt punkten 2 upphävs samtidigt UtlämningsL. Av punkten 3 följer att UtlämningsL:s bestämmelser ska tillämpas på utlämningsframställningar som kommer in före den nya lagens ikraftträdande. Avgörande är om handläggningen i någon form har påbörjats i Sverige, exempelvis genom att personen har gripits eller anhållits i Sverige. Samma sak gäller om en begäran om utlämning har mottagits, utan att personen har frihetsberövats. Endast en Interpol-efterlysning eller registrering i ett register för efterlysning innebär emellertid inte att ett ärende om utlämning kan anses ha inletts före ikraftträdandet av lagen.
Om det efter den nya lagens ikraftträdande inkommer en begäran om åtgärder som motsvarar utvidgad utlämning eller vidareutlämning enligt 7 kap. 10 eller 11 §, följer av punkten 4 att dessa bestämmelser ska tillämpas. Genom en särskild forumregel görs Stockholms tingsrätt behörig att pröva dessa frågor.
Slutligen, när det gäller ikraftträdandet av 9 kap., vilket kapitel är beroende av att det berörda tilläggsprotokollet ratificerats, har förutsatts, att så också skett vid lagens ikraftträdande. I annat fall får i övergångsbestämmelserna förordnas, att 9 kap. träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
20.2. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
3 kap. 5 § Rätten ska, om inte annat följer av andra stycket eller 5 a § andra stycket, bestå av minst fem ledamöter vid prövning av själva saken i
1. mål där prövningstillstånd har beviljats av Högsta domstolen,
2. mål där Högsta domstolen är första domstolsinstans,
3. mål där talan har väckts i hovrätt och överklagande har skett till Högsta domstolen,
4. mål som har överklagats av Justitiekanslern eller av en justitieombudsman, och
5. ärenden om resning, återställande av försutten tid eller klagan över domvilla, om prövningen inte är enkel.
Om en framställning i ett mål där Högsta domstolen är första domstolsinstans inte innefattar laga skäl för talan eller det annars är uppenbart att talan är ogrundad, får rätten bestå av tre eller fyra ledamöter när dom i målet meddelas utan att stämning har utfärdats.
När Högsta domstolen avger ett sådant yttrande som avses i 2 § lagen (1974:579) om handläggningen av nådeärenden ska rätten bestå av minst tre ledamöter.
Ändringen består i upphävandet av första styckets sjätte punkt, vilket är föranlett av att prövningstillstånd för Högsta domstolens prövning av utlämningsärenden framgent kommer att krävas. Högsta domstolens sammansättning vid prövning av själva saken i ett utlämningsärende framgår då redan av punkten 1 och någon särskild sammansättningsregel för prövning av utlämningsärenden behövs således inte.
20.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
9 §1Om någon, som i Sverige har dömts till fängelse, ska överföras till
Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av domen, ska som villkor uppställas att han eller hon dels inte får åtalas eller straffas för något annat brott som begåtts före överförandet, dels inte får vidareöverlämnas eller vidareutlämnas till en stat utanför Norden. Det gäller dock inte om den dömde har samtyckt till åtgärden eller haft möjlighet att lämna den mottagande nordiska staten men inte gjort detta inom 45 dagar efter sitt slutliga frigivande eller har återvänt dit efter att ha lämnat landet.
På framställning av den mottagande nordiska staten kan avsteg från villkoret beviljas. Om framställningen gäller åtal eller straff för något annat brott som begåtts före överförandet, ska 5 kap. 7 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder tillämpas. Prövningen ska även omfatta om ett överlämnande för gärningen hade kunnat beviljas enligt 2 kap. 5 § 1–3 samma lag. Om framställningen gäller vidareöverlämnande eller vidareutlämning till en stat utanför Norden, ska 6 kap.
1 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
8 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder eller 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning tillämpas. Behörig tingsrätt vid prövning enligt dessa lagar är Stockholms tingsrätt.
Första och andra styckena gäller inte om den dömde enligt vad därom är föreskrivet ska utvisas från Sverige och därvid får befordras till den andra staten.
Ändringen i andra stycket är föranledd av att UtlämningsL upphävs och ersätts med lagen om utlämning och att frågan om vidareutlämning således ska prövas med tillämpning av bestämmelserna i den nya lagen. Regleringen i lagen om utlämning innebär, när det gäller vidareutlämning, att frågan ska prövas av tingsrätten i stället för av regeringen enligt i huvudsak samma bestämmelser som ett ursprungligt ärende om utlämning (se avsnitt 14.1.2). Genom den särskilda forumregeln är Stockholms tingsrätt behörig att pröva frågan.
20.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling
13 §2Om någon ska utlämnas enligt denna lag ska som villkor uppställas att han eller hon dels inte får åtalas eller straffas för något annat brott som begåtts före utlämningen, dels inte får vidareöverlämnas eller vidareutlämnas till en stat utanför Norden. Det gäller dock inte om den som utlämnas har samtyckt till åtgärden eller haft möjlighet att lämna den mottagande nordiska staten men inte gjort detta inom 45 dagar efter sitt slutliga frigivande eller har återvänt dit efter att ha lämnat landet.
På framställning av den mottagande nordiska staten kan avsteg från villkoret beviljas. Om framställningen gäller åtal eller straff för något annat brott som begåtts före överförandet, ska 5 kap. 7 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder tillämpas. Prövningen ska även omfatta om ett överlämnande för gärningen hade kunnat beviljas enligt 2 kap. 5 § 1–3 samma lag. Om framställningen gäller vidareöverlämnande eller vidareutlämning till en stat utanför Norden, ska 6 kap. 8 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder eller 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning tillämpas. Behörig tingsrätt vid prövning enligt dessa lagar är Stockholms tingsrätt.
2 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
Ändringen i andra stycket är föranledd av att UtlämningsL upphävs och ersätts med lagen om utlämning och att frågan om vidareutlämning således ska prövas med tillämpning av bestämmelserna i den nya lagen. Se vidare författningskommentaren till förslaget om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.
20.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom
34 § På begäran av behörig myndighet i främmande stat, i vilken efter framställning enligt 26 § verkställighet ska ske av påföljd som ådömts någon vilken vid överförandet till den främmande staten var berövad friheten, kan ges tillstånd att den dömde, utan hinder av tillämpliga bestämmelser i artikel 9 i brottmålsdomskonventionen eller motsvarande bestämmelser i annan överenskommelse som Sverige ingått med den främmande staten eller av utfästelse som avses i 33 §, får åtalas, dömas eller berövas friheten i den främmande staten för verkställighet av påföljd eller tvångsåtgärd eller underkastas annan inskränkning i sin personliga frihet med anledning av brott som begåtts före hans överförande till den främmande staten och som ej omfattas av framställningen om verkställighet.
Frågan om tillstånd enligt första stycket prövas med tillämpning av 7 kap. 10 § lagen ( 0000:00 ) om utlämning eller 6 kap. 8 § lagen ( 2003:1156 ) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Behörig tingsrätt är därvid Stockholms tingsrätt. Trots att hinder mot utlämning eller överlämnande skulle föreligga enligt de angivna bestämmelserna, får tillstånd lämnas om hinder endast är förhanden på grund av straffets längd.
Ändringarna behandlas i avsnitt 18.2.2. Paragrafen innehåller bestämmelser om hanteringen av en mottagande stats begäran om tillstånd att lagföra en person som har överförts från Sverige till den andra staten för verkställighet av en frihetsberövande påföljd, för brott som har begåtts före personens överförande och som inte omfattades av överförandeframställningen.
Ändringarna innebär att förfarandet i det beskrivna fallet motsvarar det som gäller enligt den nya lagen om utlämning resp. EAOL. Om en begäran om tillstånd till ytterligare lagföring inkommer från den mottagande staten, ska detta således behandlas med tillämpning av de bestämmelser i utlämningslagen resp. EAOL som gäller en framställning om tillstånd till utvidgad utlämning resp. utvidgat överlämnande (se avsnitt 14.1.2). Av detta följer att frågan ska
prövas av tingsrätt och inte av regeringen. Eftersom den ursprungliga överförandefrågan inte behöver ha prövats av allmän domstol, görs genom en särskild forumregel Stockholms tingsrätt behörig att pröva frågorna. Vad gäller regeln om att tillstånd får lämnas, trots att hinder mot utlämning eller överlämnande skulle föreligga på grund av straffets längd, följer detta redan av paragrafens nuvarande lydelse vid regeringens prövning. Någon ändring i sak i detta avseende är således inte avsedd.
20.6. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
21 a §3 Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),
2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
3. utlämning enligt lagen (0000:00) om utlämning,
4. överlämnande enligt lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,
5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,
6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,
8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller
9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.
Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket 1–9 har verkställts.
Ändringen i punkten 3 innebär endast att UtlämningsL ersätts med lagen om utlämning.
3 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
20.7. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
29 §4Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut meddelats om
1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),
2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,
3. utlämning enligt lagen (0000:00) om utlämning,
4. överlämnande enligt lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,
5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,
6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,
8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller
9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone,
får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske, om det begärs av den myndighet som ska verkställa beslutet och chefsöverläkaren finner att patientens tillstånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.
I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 23 kap. 2 § utlänningslagen.
Ändringen i punkten 3 innebär endast att UtlämningsL ersätts med lagen om utlämning.
20.8. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt
En första ändring innebär ett upphävande av lagens 8 a §, gällande beslut vid konkurrerande framställningar, och behandlas i avsnitt 18.1.3. Upphävandet är föranlett av att tingsrätten i de flesta fall vid konkurrerande utlämnings- eller överlämnandeframställningar framgent kommer att pröva frågan vilken av dessa som ska prioriteras (se avsnitt 12.8.2). Om det emellertid samtidigt pågår ett ärende
4 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
om utlämning för brott enligt antingen förevarande lag eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska tingsrättens prövning av frågan om utlämning skjutas upp i avvaktan på regeringens prövning. Vidare får utlämning inte beviljas, om det har beslutats att den eftersökte ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller till en tribunal eller internationell domstol (se avsnitt 10.4.15). Någon särskild bestämmelse om beslut vid konkurrerande framställningar behövs därför inte i förevarande lag.
6 § Den som är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt denna lag kan föranleda utlämning till en tribunal, får på begäran av tribunalen, eller på grund av efterlysning som har utfärdats på grund av beslut av tribunalen, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av en åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. Anhållande ska ske om det inte är uppenbart att skäl för anhållande saknas.
Tvångsmedel enligt första stycket får användas utan att särskild utredning har lämnats till stöd för att den som avses med ansökan har begått det uppgivna brottet.
Om det beslutas om tvångsmedel enligt första stycket, ska 5 kap. 10– 14 §§ lagen (0000:00) om utlämning tillämpas. Tidsfristen för ingivande av en ansökan om utlämning ska dock bestämmas av chefen för Justitiedepartementet.
Ändringen i 6 § första stycket är enbart språklig. Ändringarna i tredje stycket behandlas i avsnitt 18.1.3.
Ändringarna i tredje stycket innebär, att reglerna i den nya lagen om utlämning i fråga om förfarandet för tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning ska tillämpas, även när begäran om provisoriskt tvångsmedel kommer från en tribunal. Eftersom regeringen i detta fall kommer att fatta själva utlämningsbeslutet, ska emellertid tidsfristen för tribunalen för ingivande av en ansökan om utlämning bestämmas av chefen för Justitiedepartementet och inte av allmän domstol.
7 § I fråga om utlämning till tribunalen gäller 10 kap.1 och 2 §§ lagen (0000:00) om utlämning.
Ändringen, som behandlas i avsnitt 18.1.3, är föranledd av att UtlämningsL upphävs och ersätts med lagen om utlämning. Hänvisningen till 10 kap. 2 § lagen om utlämning, innebär att den nya lagens utökade möjligheter till förvarstagande i samband med att någon,
m avses i
som har utlämnats till Sverige på villkor om återförande, ska återföras, gäller även vid ett återförande till en tribunal.
20.9. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete
8 §5 En person som har omhändertagits enligt 6 § får tas i förvar av en svensk polismyndighet under högst sex timmar, tid mellan midnatt och klockan nio på morgonen oräknad. Därefter ska personen omedelbart friges, om det inte har kommit in en begäran om en åtgärd so
1. 5 kap. 9 § lagen (0000:00) om utlämning,
2. 1 kap. 2 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,
3. 25 c eller 25 d § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,
4. 5 a eller 5 b § lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,
5. 8 § lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, om framställningen kommer från en dansk myndighet,
6. 6 § lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
7. 6 § lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, eller
8. 1 kap. 3 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
En svensk polisman får, i avvaktan på en framställning om sådan åtgärd som avses i 4 kap. 19 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, ta i beslag föremål som har omhändertagits enligt 7 § enligt de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd enligt rättegångsbalken eller annan lag eller författning.
Ändringen i punkten 1 innebär endast att UtlämningsL ersätts med lagen om utlämning.
5 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
20.10. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete
3 kap. 5 §6En person som har omhändertagits enligt 3 § får tas i förvar och placeras i häkte eller polisarrest under högst sex timmar, tid mellan midnatt och klockan nio på morgonen oräknad. Därefter ska personen omedelbart friges, om det inte har kommit in en sådan begäran om åtgärd som avses i
1. 5 kap. 9 § lagen (0000:00) om utlämning,
2. 1 kap. 2 § lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,
3. 6 § lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,
4. 6 § lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, eller
5. 1 kap. 3 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
En behörig svensk tjänsteman får, i avvaktan på en framställning om en åtgärd enligt 4 kap. 19 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål på begäran av främmande stat, ta i beslag föremål som har omhändertagits enligt 4 § enligt de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd enligt rättegångsbalken eller annan lag eller författning.
Ändringen i punkten 1 innebär endast att UtlämningsL ersätts med lagen om utlämning.
20.11. Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen
En första ändring är ett upphävandet av 12 §, gällande beslut vid konkurrerande framställningar, som behandlas i avsnitt 18.1.3. Upphävandet är föranlett av att tingsrätten i de flesta fall vid konkurrerande utlämnings- eller överlämnandeframställningar framgent kommer att pröva frågan vilken av dessa som ska prioriteras (se avsnitt 12.8.2). Om det emellertid samtidigt pågår ett ärende om överlämnande enligt förevarande lag eller om utlämning för brott enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot humanitär rätt, ska tingsrättens prövning av frågan om utlämning skjutas upp i avvaktan på regeringens prövning. Vidare får utlämning inte beviljas, om det har beslutats att
6 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
den eftersökte ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat eller till en tribunal eller internationell domstol (se avsnitt 10.4.15). Någon särskild bestämmelse om beslut vid konkurrerande framställningar behövs därför inte i förevarande lag.
4 § För en ansökan om överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen tillämpas bestämmelserna i 5 kap. 1 § lagen (0000:00) om utlämning. I ansökan behöver uppgift dock inte lämnas om preskription och preskriptionsavbrott.
Innan regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen, ska yttrande avges av Riksåklagaren. Till grund för sitt yttrande ska Riksåklagaren låta verkställa nödvändig utredning enligt vad som gäller vid förundersökning i brottmål. Om det finns särskilda skäl, ska regeringen inhämta ett yttrande från Högsta domstolen innan den avgör ärendet.
Ändringarna i paragrafens första stycke behandlas i avsnitt 18.1.3. Övriga ändringar är språkliga.
Ändringarna i första stycket är föranledda av att UtlämningsL upphävs och ersätts med lagen om utlämning. För en ansökan om överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen (IBD) ska således i stället tillämpas bestämmelserna som gäller för en utlämningsframställning enligt den nya lagen. I förtydligande syfte anges, att en ansökan från IBD inte behöver innehålla uppgifter i fråga om tillämpliga bestämmelser om preskription och preskriptionsavbrott.
6 § Den som är misstänkt, tilltalad eller dömd för brott, vilket enligt denna lag kan föranleda ett överlämnande till Internationella brottmålsdomstolen, får på begäran av domstolen, eller på grund av efterlysning som har utfärdats på grund av beslut av domstolen, omedelbart anhållas eller åläggas reseförbud eller anmälningsskyldighet av en åklagare enligt vad som i allmänhet gäller i brottmål. Beslag får också ske i sådant fall. Anhållande ska ske om det inte är uppenbart att skäl för anhållande saknas.
Tvångsmedel enligt första stycket får användas utan att särskild utredning har lämnats till stöd för att den som avses med ansökan har begått det uppgivna brottet.
Om det beslutas om tvångsmedel enligt första stycket, ska 5 kap. 10– 14 §§ lagen (0000:00) om utlämning tillämpas. Tidsfristen för ingivande av en ansökan om överlämnande ska dock bestämmas av chefen för Justitiedepartementet och sättas till 60 dagar från den dag personen anhölls eller reseförbud eller anmälningsskyldighet meddelades.
Ändringen i första stycket är språklig. Ändringarna i tredje stycket behandlas i avsnitt 18.1.3.
Ändringarna i tredje stycket innebär, att reglerna i den nya lagen om utlämning i fråga om förfarandet för tvångsmedel i avvaktan på en utlämningsframställning ska tillämpas även när begäran om provisoriskt tvångsmedel kommer från IBD. Eftersom regeringen i detta fall kommer att fatta själva överlämnandebeslutet, ska emellertid tidsfristen för IBD:s ingivande av en ansökan om överlämnande bestämmas av chefen för Justitiedepartementet och inte av allmän domstol. Den gällande tidsfristen om 60 dagar föreslås inte ändrad.
10 §7Regeringen får på Internationella brottmålsdomstolens begäran medge att den som har överlämnats till domstolen får ställas till ansvar vid domstolen för annan gärning som begåtts före överlämnandet än den för vilken överlämnandet skett.
Inkommer Internationella brottmålsdomstolen med en begäran om att överföra den som har överlämnats till domstolen till annan stat för lagföring ska 7 kap. 10 och 11 §§ lagen ( 0000:00 ) om utlämning tillämpas. Behörig tingsrätt är därvid Stockholms tingsrätt.
Lämnas inte medgivande enligt andra stycket, ska regeringen begära att den till Internationella brottmålsdomstolen överlämnade personen återförs till Sverige.
Ändringen, som behandlas i avsnitt 18.1.3, innebär att om IBD inkommer med begäran om tillstånd att överföra den som har utlämnats till domstolen till annan stat för lagföring, ska bestämmelserna om tillstånd till vidareutlämning i den nya lagen om utlämning tillämpas (se avsnitt 14.1.2). Av detta följer att frågan ska prövas av tingsrätt, enligt i huvudsak samma bestämmelser som ett ursprungligt ärende om utlämning eller överlämnande. Eftersom den ursprungliga överförandefrågan till IBD inte behöver ha prövats av allmän domstol, görs genom bestämmelsen Stockholms tingsrätt ensamt behörig att pröva frågan.
11 § Om någon som har överförts av Internationella brottmålsdomstolen till Sverige för rättegång här i landet ska återföras till domstolen, tillämpas bestämmelserna i 10 kap. 2 § lagen (0000:00) om utlämning
.
Ändringen, som behandlas i avsnitt 18.1.3 och är föranledd av att UtlämningsL upphävs och ersätts med lagen om utlämning, innebär att den nya lagens utökade möjligheter till förvarstagande gäller även vid återförande till IBD, i samband med att någon ska återföras, som har utlämnats till Sverige på villkor om sådant återförande.
7 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
21 § I fråga om utlämning eller rättslig hjälp till Internationella brottmålsdomstolen med anledning av utredning om eller lagföring för brott som riktats mot domstolens rättskipning, tillämpas de bestämmelser om utlämning i lagen (0000:00) om utlämning och om rättslig hjälp i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och i annan lag eller författning, som gäller för en motsvarande begäran från en annan stat. Särskilda bestämmelser som gäller rättslig hjälp till en stat som är medlem i Europeiska unionen eller till Norge eller Island ska dock inte tillämpas.
Ändringen i första meningen, som behandlas i avsnitt 18.1.3 och är föranledd av att UtlämningsL upphävs och ersätts med lagen om utlämning, innebär att den nya lagens förfarande vid utlämning till en annan stat ska gälla, även när det gäller utlämning till IBD för brott mot domstolens rättskipning. Ändringen i sista meningen är enbart språklig.
20.12. Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder
2 kap. 5 §8Överlämnande för viss gärning får inte beviljas om
1. gärningen omfattas av nåd eller ett annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen,
2. det enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan lag har meddelats beslut att inte åtala för gärningen,
3. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en medlemsstat i Europeiska unionen, Island eller Norge och, vid fällande dom, påföljden har avtjänats eller är under verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i domslandet,
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan stat än som anges i 3 och om detta enligt 3 kap. 16 § första stycket 4 eller andra stycket lagen (0000:00) om utlämning hade utgjort ett hinder mot utlämning av den eftersökte,
5. förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och förundersökningsledaren eller, när åtal har väckts, handläggande åklagare i det ärendet motsätter sig att lagföringen sker i den utfärdande medlemsstaten,
6. påföljd för gärningen har bortfallit på grund av preskription eller inte längre kan dömas ut enligt svensk lag och gärningen helt eller delvis har ägt rum i Sverige eller den eftersökte är svensk medborgare, eller
7. gärningen helt eller delvis har ägt rum i Sverige och inte motsvarar brott enligt svensk lag.
8 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
ärendet.
Ändringen i punkten 4 innebär enbart att UtlämningsL ersätts med lagen om utlämning och de relevanta bestämmelserna däri.
5 kap. 4 §9Om två eller flera medlemsstater har utfärdat arresteringsorder eller en eller flera av dessa stater har utfärdat arresteringsorder samt en eller flera nordiska stater har utfärdat nordisk arresteringsorder eller en eller flera andra stater, tribunaler eller internationella domstolar ansökt om utlämning beträffande samma person, ska ärendena, med undantag för sådana ärenden som anges i 5 §, prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som ska handlägga det först inkomna
Inkommer en ny arresteringsorder eller utlämningsframställning efter rättens beslut om överlämnande eller utlämning men innan beslutet har vunnit laga kraft, får hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av flera arresteringsorder eller utlämningsframställningar som ska beviljas ska ske med särskild hänsyn till gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då respektive arresteringsorder utfärdades eller utlämningsframställning gjordes samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd.
Ändringarna i bestämmelsen är föranledda av att tingsrätten i den nya lagen om utlämning vid konkurrerande utlämnings- och överlämnandeframställningar föreslås pröva ärendena i ett sammanhang och att därvid avgöra vilken av flera utlämningsframställningar eller nordiska eller europeiska arresteringsordrar som ska beviljas (se avsnitt 12.8.2). För att uppnå kongruens måste således motsvarande reglering införas i EAOL. Jfr i övrigt författningskommentaren till 6 kap. 9 § förslaget till lag (0000:00) om utlämning.
5 § Om det beträffande den eftersökte pågår ett ärende om utlämning för brott enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot humanitär rätt eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska prövningen av frågan om överlämnande enligt denna lag anstå till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
Ändringen i paragrafen är föranledd av att regeringen framgent föreslås pröva enbart sådana ärenden om utlämning eller överlämnande som gäller utlämning till Jugoslavientribunalen eller Rwandatribunalen och överlämnande till IBD. Behov av vilandeförklaring kommer således, mot bakgrund av ändringen i 4 § ovan, framgent
9 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
endast att finnas för dessa ärenden. Jfr i övrigt författningskommentaren till 6 kap. 10 § förslaget till lag (0000:00) om utlämning.
6 kap. 9 §10En framställning om rätt att till en stat utanför Europeiska unionen,
Island eller Norge utlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige till en medlemsstat i Europeiska unionen prövas med tillämpning av 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning.
Ändringen är föranledd av att UtlämningsL upphävs och ersätts med lagen om utlämning och att frågan om vidareutlämning således ska prövas med tillämpning av bestämmelserna i den nya lagen.
20.13. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone
3 § I fråga om utlämning till specialdomstolen tillämpas lagen (0000:00) om utlämning, om inte annat framgår av denna lag. Bestämmelserna i 2 kap. 3 och 4 §§, 3 kap. 8 §, 6 kap. 11 § och 10 kap. 3–5 §§ lagen om utlämning ska inte tillämpas.
Utlämning till specialdomstolen får ske även om utlämning inte skulle vara möjlig vid en tillämpning av 2 kap. 2, 5 eller 6 § eller 3 kap. 14 § lagen om utlämning.
Ett beslut om häktning eller en dom som specialdomstolen har meddelat i behörig ordning ska godtas som grund för ett beslut om utlämning, om det inte framgår att häktningsbeslutet eller domslutet är uppenbart oriktigt.
Ändringarna i första och andra stycket, som är föranledda av att UtlämningsL upphävs och ersätts med lagen om utlämning, behandlas i avsnitt 18.1.3.
Ändringen i första stycket innebär att den nya lagens förfarande vid utlämning till en annan stat ska gälla även när det gäller utlämning till Specialdomstolen för Sierra Leone (SSL). Frågan om utlämning till SSL ska således prövas av allmän domstol och inte av regeringen. Vid utlämning till SSL ska dock den nya lagens bestämmelser i fråga om krav på utredningen, hinder mot utlämning vid utevarodom, kostnaderna för offentlig försvarare, vittne eller annan som hörts i ärendet och tillstånd till transitering inte tillämpas. Att motsvarande bestämmelser i den nuvarande UtlämningsL inte ska
10 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
tillämpas vid utlämning till SSL följer redan av den nuvarande ordningen.
Av ändringen i andra stycket framgår att vid utlämning till SSL får utlämning ske, även om utlämning inte skulle vara möjlig vid en tillämpning av den nya lagens villkors- och hindersbestämmelser gällande dubbel straffbarhet, svenska medborgare och svensk preskription. Att utlämning till SSL får ske, trots att hinder på grund av de nu angivna förhållandena enligt den nuvarande UtlämningsL föreligger, följer redan av den nuvarande ordningen.
Ändringen i tredje stycket är enbart språklig.
20.14. Förslaget till lag om ändring i lagen (0000:00) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder
2 kap. 5 §11Överlämnande för viss gärning får inte beviljas om
1. gärningen har ägt rum innan den eftersökte fyllt femton år,
2. gärningen omfattas av nåd eller annat beslut enligt 12 kap. 9 § regeringsformen,
3. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en nordisk stat eller i en medlemsstat i Europeiska unionen och, vid fällande dom, påföljden har avtjänats eller är under verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i domslandet,
4. gärningen har prövats genom lagakraftvunnen dom i en annan stat än som anges i 3 och om detta enligt 3 kap. 16 § första stycket 4 eller andra stycket lagen (0000:00) om utlämning hade utgjort ett hinder mot utlämning av den eftersökte,
5. det enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken eller motsvarande bestämmelse i annan lag har meddelats beslut att inte åtala för gärningen,
6. förundersökning har inletts eller åtal väckts i Sverige för gärningen och förundersökningsledaren eller, när åtal har väckts, handläggande åklagare i det ärendet motsätter sig att lagföringen sker i den utfärdande staten, eller
7. gärningen i sin helhet har ägt rum i Sverige och inte motsvarar brott enligt svensk lag.
Ändringen i punkten 4 innebär enbart att UtlämningsL ersätts med lagen om utlämning och de nya bestämmelserna däri.
11 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
inkomna ärendet.
4 kap. 6 §12Om två eller flera nordiska stater har utfärdat en nordisk arresteringsorder eller en eller flera av dessa stater har utfärdat en nordisk arresteringsorder samt en eller flera medlemsstater i Europeiska unionen har utfärdat en europeisk arresteringsorder eller en eller flera andra stater, tribunaler eller internationella domstolar ansökt om utlämning beträffande samma person, ska ärendena, med undantag för sådana ärenden som anges i 7 §, prövas i ett sammanhang vid den tingsrätt som enligt 1 § har behörighet att handlägga det först
Inkommer en ny nordisk eller europeisk arresteringsorder eller utlämningsframställning efter det att rätten beslutat om överlämnande eller utlämning men innan beslutet har vunnit laga kraft, får hovrätten eller, om ärendet överklagats dit, Högsta domstolen på yrkande av åklagaren besluta att tingsrätten ska pröva ärendena i ett sammanhang.
Prövningen av vilken av flera arresteringsordrar eller utlämningsframställningar som ska beviljas ska göras med särskild hänsyn till gärningarnas beskaffenhet och platsen där de ägt rum, de tidpunkter då respektive arresteringsorder utfärdades eller utlämningsframställning gjordes samt om de avser lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd.
Ändringarna i paragrafen är föranledda av att tingsrätten i den nya lagen om utlämning vid konkurrerande utlämnings- och överlämnandeframställningar föreslås pröva ärendena i ett sammanhang och att därvid avgöra vilken av flera utlämningsframställningar eller nordiska eller europeiska arresteringsordrar som ska beviljas (se avsnitt 12.8.2). För att uppnå kongruens måste således motsvarande reglering införas i NAOL. Jfr i övrigt författningskommentaren till 6 kap. 9 § förslaget till lag (0000:00) om utlämning.
7 §13 Om det beträffande den eftersökte pågår ett ärende om utlämning för brott enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot humanitär rätt eller om överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, ska prövningen av frågan om överlämnande enligt denna lag anstå till dess beslut har meddelats i det andra ärendet.
Ändringen i bestämmelsen är föranledd av att regeringen framgent föreslås pröva enbart sådana ärenden om utlämning eller överlämnande som gäller utlämning till Jugoslavientribunalen eller Rwandatribunalen och överlämnande till IBD. Behov av vilandeförklaring kommer således, mot bakgrund av ändringen i 6 § ovan, framgent
12 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158. 13 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
endast att finnas för dessa ärenden. Jfr i övrigt författningskommentaren till 6 kap. 10 § förslaget till lag (0000:00) om utlämning.
5 kap. 8 §14Den som har överlämnats från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder får utan tillstånd vidareöverlämnas till en annan nordisk stat.
En framställning om rätt att till en medlemsstat i Europeiska unionen vidareöverlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder prövas av tingsrätten med tillämpning av 6 kap. 8 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
En framställning om rätt att till en stat utanför Norden eller Europeiska unionen, vidareutlämna den som tidigare har överlämnats från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder prövas med tillämpning av 7 kap. 10 § lagen (0000:00) om utlämning.
Ändringen i paragrafen innebär enbart att UtlämningsL ersätts av lagen om utlämning med ny hänvisning.
14 Ändringar gjorda i lydelse enligt prop. 2010/11:158.
Litteraturförteckning
Berg, Ulf, Berggren, Nils-Olof, Bäcklund, Agneta, Munch, Johan,
Wersäll, Fredrik & Victor, Dag (2009). Brottsbalken – En kommentar (Kap. 25–38). Stockholm: Norstedts Juridik. Cameron, Iain (2006), An Introduction to the European Convention
on Human Rights. Uppsala: Iustus Förlag.
Danelius, Hans (1982). Om utlämning av brottslingar från och till
Sverige. SvJT, s. 621–634. Danelius, Hans (2007). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En
kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Stockholm: Norstedts Juridik.
Ehrenkrona, Carl Henrik (1999). Folkrättsliga hinder mot utvisning
enligt utlänningslagen (1989:529) m.m. SvJT, s. 1–15. Emmerson, Ben & Ashworth, Andrew (2001). Rights and Criminal
Justice. London.
Erenius, Gillis (1983). Sannolikt och rättskraftigt i utlämningsrätten.
SvJT, s. 241–256.
Falk, Per (1976). Straffrätt och territorium. Studier i internationell
straffrätt. Diss. Stockholms universitet. Stockholm: Norstedt.
Fisher, David I. (2009), Mänskliga rättigheter. En introduktion.
Stockholm: Norstedts Juridik. Fitger, Peter (2009a). Rättegångsbalken I. Stockholm: Norstedts
Juridik. Fitger, Peter (2009b). Rättegångsbalken II. Stockholm: Norstedts
Juridik. Holmberg, Erik, Stjernquist, Nils, Isberg, Magnus, Eliason, Marianne,
Regner, Göran (2006). Grundlagarna. Regeringsformen. Successionsordningen. Riksdagsordningen. Stockholm: Norstedts Juridik. Holmqvist, Lena, Leijonhufvud, Madeleine, Träskman, Per-Ole &
Wennberg, Suzanne (2009). Brottsbalken – En kommentar (Kap. 13– 24). Stockholm: Norstedts Juridik.
Nowak, Manfred (2005). U.N. Covenant on Civil and Political
Rights, CCPR Commentary. Kehl: Norbert Paul Engel Verlag.
Nowak, Manfred & McArthur, Elizabeth (2008). The United Nations
Convention Against Torture. A Commentary. New York City:
Oxford University Press. Påle, Karin (1995). Utlämning. I Jareborg, Nils & Asp, Petter (red.).
Svensk Internationell Straffprocessrätt. Uppsala: Iustus förlag, s. 113–198.
Påle, Karin (2003). Villkor för utlämning. Diss. Uppsala universitet.
Uppsala: Iustus Förlag. Spira, Eva (2005-06-01). EUs vakande öga. ST Press. Sundberg, Fredrik G.E. & Sundberg, Jacob W.F. (1992) Lagen och
Europakonventionen. Stockholm: Juristförlaget.
Thelin, Krister (2009–10). FNs MR-kommitté – i teori och praktik.
JT, s. 865–888.
Träskman, Per Ole (1989). Should We Take the Condition of Double
Criminality Seriously? NTfK, s. 135–155. Träskman, Per Ole (2004–05). Förbudet mot dubbelbestraffning
och skillnaden mellan brottslig gärning och brott. JT, s. 862– 872. van Dijk, Peter, van Hoof, Fried, van Rijn, Arjen & Zwaak, Leo
(2006). Theory and Practice of the European Convention on Human
Rights. Antwerpen – Oxford: Intersentia.
Vogel, Hans-Heinrich (1992). Om införlivande av internationella
överenskommelser och annan folkrätt med svensk rätt. I Bohlin, Alf & Vogel, Hans-Heinrich (red.). Festskrift tillägnad Håkan
Strömberg på 75-års dagen den 18 februari 1992. Lund: Juristförlaget i Lund, s. 343–365.
Åklagarmyndigheten, Rättsavdelningen, Internationella enheten (2007).
Utlämning. Handbok.
Kommittédirektiv
Översyn av utlämningslagen m.m. Dir. 2009:88
Beslut vid regeringssammanträde den 15 oktober 2009
Sammanfattning
En särskild utredare ska se över lagen (1957:668) om utlämning för brott. Utredaren ska dels göra en genomgripande genomgång av regelverket i sak, dels se över lagstiftningens tekniska och språkliga utformning. Målsättningen är att utlämning från Sverige till andra länder för lagföring eller verkställighet ska ske på ett sätt som är snabbt, rättssäkert och effektivt med beaktande av Sveriges folkrättsliga förpliktelser. I uppdraget ingår att följa arbetet med framtagandet av ett tredje tilläggsprotokoll till den europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957 samt att överväga en anpassning av den svenska lagstiftningen till de föreliggande förslagen alternativt, om protokollet antas, analysera behovet av lagändringar och ta ställning till frågan om ratificering. Utredaren ska även göra en översyn av bestämmelserna som reglerar en svensk begäran om utlämning enligt förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott.
Utredaren ska också ta ställning till om Sverige bör anta protokollet av den 15 maj 2003 om ändring av 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism samt överväga behovet av lagändringar.
Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.
Den nuvarande regleringen
Utlämning av enskilda mellan stater för lagföring eller för verkställighet av utdömda frihetsberövande påföljder har under lång tid utgjort en betydelsefull del av det internationella straffrättsliga samarbetet. En viktig utveckling har skett under Europarådets ledning. Redan i slutet av 1950-talet antogs den grundläggande konventionen på området, den europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957 (1957 års utlämningskonvention, SÖ 1959:65). Till denna konvention har fogats två tilläggsprotokoll rörande utlämning för bl.a. folkrättsbrott (SÖ 1976:27) och fiskala brott (SÖ 1979:13). Både konventionen och tilläggsprotokollen har, med vissa förbehåll, ratificerats av Sverige (prop. 1958:139, bet. LU 1958:1, rskr. 1958:7 samt prop. 1978/79:80, bet. 1978/79:JuU18, rskr. 1978/79:157 när det gäller det senare tilläggsprotokollet respektive regeringsbeslut den 18 december 1975 när det gäller det förra). Åtagandena är genomförda i svensk rätt genom lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen, prop. 1957:156, bet. 1LU 1957:37, rskr. 1957:377), som när den trädde i kraft ersatte en tidigare lag från 1913.
Det nordiska samarbetet på området har också en lång tradition. Utlämning mellan de nordiska länderna regleras i lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge (den nordiska utlämningslagen, prop. 1959:72, bet. 1LU 1959:22, rskr. 1959:207). Lagstiftningen har sin grund i en rättslig harmonisering inom Norden. I syfte att ytterligare förenkla och förbättra samarbetet har en konvention på området framförhandlats; konventionen av den 15 december 2005 om överlämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott (en nordisk arresteringsorder). Frågan om tillträde till konventionen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Tidigare innehöll utlämningslagen även bestämmelser om utlämning till andra medlemsstater i Europeiska Unionen (EU) som grundade sig på konventionen om ett förenklat förfarande för utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (SÖ 1998:43) och konventionen om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater (1996 års utlämningskonvention, SÖ 2001:49). Samarbetet inom EU har dock fördjupats ytterligare och grundas numera på rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 18.7.2002, s. 1, Celex 02002F0584). Rambeslutet har genomförts genom lagen (2003:1156) om över-
lämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder (arresteringsorderlagen, prop. 2003/04:7, bet. 2003/04:JuU8, rskr. 2003/04:107). Denna lag syftar bl.a. till ett mer effektivt utlämningsförfarande. Rambeslutet vilar på principen om ömsesidigt erkännande, vilket innebär att ett beslut om överlämnande, ett begrepp som i detta sammanhang ersatt utlämning, ska verkställas av andra medlemsstater om inte särskilda och relativt begränsade vägransgrunder är för handen.
Medan den nordiska utlämningslagen och arresteringsorderlagen kan sägas begränsa utlämningslagens tillämpningsområde, kompletteras dess bestämmelser av andra konventioner och bilaterala avtal. Här kan bland annat nämnas Europarådets konvention om bekämpande av terrorism, m.m. (1977 års terrorismkonvention, prop. 1976/77:124, bet. 1976/77:JuU36, rskr. 1976/77:330), 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (SÖ 1991:41) och 2000 års konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (SÖ 2004:21), de senare konventionerna antagna inom Förenta nationerna (FN). Avtal om utlämning med enskilda stater har ingåtts bl.a. med Amerikas förenta stater, Australien och Kanada (SÖ 1963:17, 1984:34, 1974:3, 1985:64, 1989:49 samt 2001:42). I förhållande till Amerikas förenta stater har en ny bilateral reglering förhandlats fram. I lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt, lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen och lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone finns, som utvecklas vidare nedan, dessutom bestämmelser bl.a. om utlämning och överlämnande till dessa domstolar.
Allmänna förutsättningar för utlämning och avslagsgrunder
I utlämningslagen stadgas att den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för en där straffbelagd gärning, som också är straffbar i Sverige, och som uppehåller sig här, får utlämnas till den staten i enlighet med lagens bestämmelser. Beslut fattas av regeringen, i regel efter hörande av Åklagarmyndigheten, och – i de fall personen i fråga motsätter sig utlämningen – Högsta domstolen. Utlämningslagen ska inte tillämpas om den nordiska utlämningslagen eller arresteringsorderlagen är tillämpliga.
Lagen ställer inte upp något krav på reciprocitet. Det innebär att Sverige, för att bevilja utlämning, inte kräver att det finns något särskilt avtal med den begärande staten, eller att den begärande staten under motsvarande omständigheter nödvändigtvis skulle bevilja en utlämning till Sverige. Utlämningslagen har en fakultativ utformning. Regeringen får bevilja utlämning men är inte förpliktad till det även om förutsättningarna skulle vara uppfyllda. Denna fakultativa utformning måste dock betraktas i ljuset av Sveriges internationella åtaganden på området. Den största praktiska betydelsen har 1957 års utlämningskonvention. I förhållande till de stater som omfattas av konventionen har Sverige en folkrättslig förpliktelse att bevilja utlämning om förutsättningarna för det är uppfyllda och Sverige inte har någon reservation på området.
Lagen innehåller ett antal avslagsgrunder, bl.a. får svenska medborgare inte utlämnas. Vidare gäller förbud mot utlämning för s.k. militära och politiska brott (jfr dock tillkännagivande (2005:638) av överenskommelser som avses i lagen (1957:668) om utlämning för brott). Andra uttryckliga avslagsgrunder rör risk för förföljelse och humanitära skäl. I enlighet med allmänt vedertagna principer torde också ytterligare begränsningar i möjligheten att utlämna någon som är misstänkt eller dömd för brott gälla utan ett uttryckligt stöd i utlämningslagen, om lagföringen i den utländska staten anses strida mot svensk grundlag. Den som utlämnas får i princip inte åtalas vid en domstol som endast för tillfället eller för särskilda undantagsförhållanden fått befogenhet att pröva sådant mål och den som utlämnas får inte heller bestraffas med döden. Lagen innehåller också bestämmelser om s.k. tillfälliga hinder mot utlämning.
För att utlämning ska kunna komma i fråga krävs vidare att det rör sig om mer allvarliga brott eller frihetsstraff av viss längd. Vissa krav ställs när det gäller bevisningen av brottet. Åtals- eller påföljdspreskription och principen om ne bis in idem (en person ska inte lagföras eller straffas för samma gärning mer än en gång) kan utgöra hinder för utlämning. Lagen ger vidare uttryck för den s.k. specialitetsprincipen, som innebär ett förbud mot att åtala eller straffa den som utlämnas för brott som inte omfattas av utlämningsframställningen och som har begåtts före utlämnandet.
Regeringen har möjlighet att för varje särskilt fall ställa upp de villkor som är nödvändiga för utlämningen.
Överlämnande till internationella brottmålsdomstolar
Frågan om utlämning från Sverige för lagföring vid internationella domstolar och tribunaler regleras i olika lagar. Lagstiftningarna vilar delvis på skilda grunder. Inrättandet av tribunalerna för brott begångna i f.d. Jugoslavien och i Rwanda bygger på resolutioner antagna av FN:s säkerhetsråd. Inrättandet av Specialdomstolen för Sierra Leone är resultatet av ett avtal mellan FN och Sierra Leone som syftar till etablerandet av en oberoende domstol för beivrandet av allvarliga brott mot internationell humanitär rätt samt brott mot viss nationell rätt i Sierra Leone. Stadgan för Internationella brottmålsdomstolen (Romstadgan) är en multilateral överenskommelse som antogs vid en diplomatkonferens 1998. När det gäller tribunalerna för f.d. Jugoslavien och Rwanda samt Internationella brottmålsdomstolen ger varken säkerhetsrådets resolutioner eller Romstadgan uttryck för några grunder att vägra utlämning eller överlämnande. Avsaknaden av uttryckliga vägransgrunder har bl.a. medfört att Högsta domstolens roll inte är obligatorisk utan regeringen har getts en fakultativ rätt att begära in yttrande. Om ett yttrande inhämtas är detta inte bindande för regeringen utan tjänar som underlag för beslutet om utlämning (prop. 1993/94:142 s. 31). För att markera dessa skillnader jämfört med det sedvanliga utlämningsförfarandet används i förhållande till Internationella brottmålsdomstolen termen överlämnande i stället för utlämning (prop. 2001/02:88 s. 93). För Internationella brottmålsdomstolen gäller dock andra regler för brott mot dess rättskipning, t.ex. olika former av menedsbrott eller övergrepp i det rättsliga förfarandet. För sådana brott ska allmänna regler om internationell rättslig hjälp i brottmål och utlämning tillämpas.
När det gäller Specialdomstolen för Sierra Leone är Sveriges samarbete med denna domstol inte resultatet av en av säkerhetsrådets resolutioner eller av en multilateral överenskommelse i vars utarbetande Sverige tagit del. I förhållande till denna domstol sker prövningen i stora drag enligt utlämningslagens bestämmelser, inklusive den funktion som Högsta domstolen fyller. Vissa skillnader finns dock. Bland annat har svenskt medborgarskap och svensk preskription som vägransgrunder getts en fakultativ utformning med hänvisning till den mycket allvarliga brottslighet som domstolen har jurisdiktion över (prop. 2005/06:93 s. 38 f.).
Såväl tribunalernas som Specialdomstolen för Sierra Leones verksamhet är tidsbegränsad och denna lagstiftning kommer att inom en inte alltför avlägsen framtid ha spelat ut sin roll.
Utlämningsförordningen m.m.
Frågan om utlämning från stater som inte är medlemmar i EU (samt Norge och Island) till Sverige regleras i förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott (utlämningsförordningen).
Av 2 kap. 8 § brottsbalken framgår att villkor som andra länder ställer i utlämningsärenden ska följas.
Protokoll om ändring av 1977 års terrorismkonvention
I början av 1970-talet gjordes stora ansträngningar för att skapa former för ett mellanstatligt samarbete i syfte att bekämpa internationell terrorism. Inom Europarådet utarbetades 1977 års terrorismkonvention, genom vilken staterna i princip åtagit sig att antingen tillmötesgå en utlämningsbegäran från en annan stat när det gäller någon som begått i konventionen närmare angivna terroristhandlingar, eller att lagföra personen i fråga. Konventionen ålägger vidare de avtalsslutande parterna att bistå varandra med rättslig hjälp.
Den centrala bestämmelsen finns i artikel 1 som anger att vissa brott, i utlämningshänseende, inte ska betraktas som politiska brott, som brott förknippade med ett politiskt brott eller som brott inspirerade av politiska motiv. Med brott avses här även försök, medverkan eller medverkan till försök till brott. Artikeln omfattar brott som avses i tre FN-konventioner om terrorism m.m.
Vid tillträdet till konventionen lämnade Sverige en reservation för att behålla möjligheten att vägra utlämning med hänvisning till politiska brott. Någon motsvarande reservation ansågs inte motiverad när det gäller rättslig hjälp.
Mot bakgrund bl.a. av terroristattackerna i USA den 11 september 2001 tillsatte Europarådet en kommitté med uppgift bl.a. att klarlägga om existerande internationella överenskommelser på terrorismområdet kunde förbättras. Den 15 maj 2003 upprättades ett protokoll om ändring av 1977 års terrorismkonvention (ändrings-
protokollet). Sverige undertecknade protokollet samma dag men har ännu inte antagit det.
Ändringsprotokollets syfte är att revidera de delvis föråldrade bestämmelserna i konventionen. De mest centrala förändringarna gäller de brott som omfattas av konventionen som utökas till att avse de gärningar som ska kriminaliseras enligt flertalet av FN:s globala, straffrättsliga konventioner om bekämpande av terrorism. Ändringsprotokollet avser även fler osjälvständiga brottsformer. En möjlighet att komplettera katalogen över de brott som omfattas genom ett förenklat förfarande har införts, samtidigt som de enskilda staterna har förbehållits möjligheten att reservera sig mot ett utökat tillämpningsområde. En annan målsättning är att begränsa reservationsmöjligheterna mot tillämpningen av konventionens artikel 1, vilket inbegriper Sveriges reservation när det gäller utlämning för politiska brott. En reservation, som ska specificeras i förhållande till brottskatalogen, måste lämnas på nytt i samband med ändringsprotokollets antagande. En reservation är tidsbegränsad till tre år men kan förlängas. Staternas rätt att vägra utlämning på andra grunder kvarstår oförändrad. Något åtagande att straffbelägga viss eller vissa gärningar föreskrivs inte. Ändringsprotokollet innebär vidare möjligheter för stater utanför Europarådet att ansluta sig samt innehåller uttryckliga bestämmelser om rätt att vägra utlämning om den som utlämnas riskerar att utsättas för tortyr. Det utökade tillämpningsområde som ändringsprotokollet innebär påverkar även de avtalsslutande parternas skyldigheter att bistå varandra med rättslig hjälp.
Behovet av en översyn
Den nuvarande utlämningslagen har varit i kraft under lång tid och speglar delvis en annan tids förhållanden. Den baseras i delar fortfarande på 1913 års reglering av utlämningsärenden. Allmänt kan sägas att många frågor har överlämnats till praxis. Lagstiftningen är vidare delvis språkligt ålderdomlig och lider av vissa strukturella brister som bl.a. beror på att lagens bestämmelser ändrats vid ett stort antal tillfällen. Lagstiftningen är svåröverskådlig och behovet av en genomgripande översyn har uppmärksammats i tidigare lagstiftningsärenden (prop. 2000/01:83 s. 48 f).
Den internationella utvecklingen
Det straffrättsliga samarbetet mellan stater har en mycket lång tradition. En ökad rörlighet över gränserna och förändring av den internationella brottsligheten har dock inneburit ökade krav på möjligheterna till ett effektivt samarbete. Utlämningsinstitutet spelar en viktig roll i det gemensamma arbetet för att kunna lagföra personer som begått allvarliga brott och för att undvika att någon stat etableras som fristad för en viss typ av brottslighet. Utlämningsrätten har också varit föremål för en betydande utveckling, främst inom ramen för det rättsliga samarbetet inom EU. Detta gäller såväl ändrade förutsättningar för utlämning som överflyttande av det övergripande beslutsansvaret från regeringen till domstolar. Sedan utlämningslagens tillkomst har vidare viktiga förbättringar och förstärkningar skett på området för mänskliga rättigheter. De grundläggande allmänna hinder mot utlämning till skydd för den enskilde återfinns som nämnts i utlämningslagen. Skyddet mot risk för förföljelse bygger på definitionen av flykting i 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Numera står det klart bland ett stort antal länder att flyktingdefinitionen bör ges en mer vidsträckt tolkning än tidigare. Detta har bl.a. föranlett att nuvarande utlänningslag (2005:716) uttryckligen anger att även förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning kan vara flyktinggrundande, 4 kap. 1 § utlänningslagen.
Vid sidan av utlämningslagens bestämmelser ställer även den europeiska konventionen av den 4 november 1959 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) upp hinder för utlämning i vissa fall, t.ex. enligt artikel 3 när den enskilde i den begärande staten löper allvarlig risk att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Även andra artiklar i konventionen kan aktualiseras. Högsta domstolen har pekat på att kompetensfördelningen mellan regeringen och domstolen i utlämningsärenden i viss mån kan sägas ha komplicerats i och med att Europakonventionen började gälla som svensk lag (se Högsta domstolens yttrande den 26 maj 2009, mål nr Ö 1082-09).
Inom Europarådet pågår arbete med att ta fram ett tredje tilläggsprotokoll till 1957 års utlämningskonvention. Utkastet till tilläggsprotokoll behandlar bl.a. frågan om ett förenklat förfarande när den som begärs utlämnad samtycker till det. Förslagen bygger i stor utsträckning på 1996 års EU-konvention om utlämning. Bak-
grunden till de föreslagna förändringarna är bl.a. de långa frihetsberövanden som kan aktualiseras även när den enskilde samtycker till utlämning. Målsättningen är att protokollet ska behandlas i Europarådets straffrättsliga styrkommitté, CDPC, under hösten 2009 för att sedan föras upp till beslut i ministerkommittén. Under arbetets gång har även andra frågor diskuterats som skulle innebära förändringar av 1957 års konvention. Dit hör bl.a. frågor om specialitetsprincipen och preskription. Som specialitetsprincipen har tolkats av vissa medlemsstater i Europarådet innebär den ett närmast undantagslöst förbud mot att vidta några åtgärder för att bedriva en förundersökning utan den utlämnande statens medgivande. Ett sådant medgivande kan vara tidsödande att utverka. Diskussionerna i denna del befinner sig dock på ett tidigt stadium.
Förfarandet
Beslut om utlämning har bl.a. mot bakgrund av beslutens emellanåt utrikespolitiska betydelse ansetts vara en fråga som ska prövas av regeringen. Det torde främst vara i syfte att hålla en hög rättssäkerhetsnivå för den enskilde som Högsta domstolen prövar om det finns några lagliga hinder enligt 1–10 §§ mot utlämningen när den som omfattas av framställningen inte samtycker till att bli utlämnad. Som anmärkts inledningsvis speglar utlämningslagen dock också delvis förhållanden från en annan tid. Även om utrikespolitiska hänsyn fortfarande kan göra sig gällande i utlämningsärenden har domstolarnas roll vid prövning av beslut av betydelse för den enskilde förstärkts och tyngdpunkten för den rättsliga prövningen förskjutits i riktning mot underrätterna. Högsta domstolen har också i en skrivelse (Ju 2000/6730/BIRS) framställt önskemål om att lagstiftningen ska ändras och att domstolens prövning flyttas till hovrätts- eller tingsrättsnivå. Högsta domstolen har vidare anfört att en ändring bör ske av den nuvarande ordningen för överklagande av en tingsrätts beslut i tvångsmedelsfrågor och ansett att överklagande bör ske på sedvanligt sätt till hovrätten.
Uppdraget att reformera utlämningslagstiftningen
Uppdragets allmänna utgångspunkter
Utredaren ska göra en fullständig översyn av utlämningslagen och presentera en reformerad, ändamålsenlig och modern lagstiftning på området. Regleringen ska iaktta intresset av att Sverige kan bistå andra stater på ett effektivt sätt när det gäller utlämning samtidigt som den enskildes rättssäkerhet och grundläggande rättigheter tillgodoses. Den ökande internationaliseringen av brottsligheten har inneburit större krav på Sveriges samarbetsmöjligheter med andra länder. En reformerad lagstiftning ska tillgodose behovet av att utlämningsförfaranden sker på ett sätt som är snabbt, rättssäkert och effektivt med beaktande av Sveriges folkrättsliga förpliktelser på utlämnings- och människorättens område.
Utredaren ska kartlägga och analysera tillämpningen av utlämningslagen under de senaste åren för att undersöka hur bestämmelserna fungerar i praktiken. Utredaren bör jämföra den svenska regleringen med lagstiftningen i några andra länder som Sverige har ett intresse av att samarbeta med i utlämningsärenden. En sådan jämförelse ska framförallt illustrera olika lösningar på problem som är gemensamma för utlämningsrätten i olika stater och rättssystem. Den bör också kunna tjäna som vägledning för vilka problem som kan uppstå i Sveriges samarbete med andra länder och, som ett resultat, hur dessa problem om möjligt kan undvikas eller minskas.
En given utgångspunkt vid övervägandena är att Sveriges folkrättsliga förpliktelser på området ska respekteras. Utredaren ska göra en genomgång av dessa förpliktelser och i samband med sina förslag överväga om tidigare svenska reservationer och förklaringar bör bibehållas eller begränsas i något eller några avseenden eller på annat sätt ändras. Detta gäller särskilt i fråga om avslagsgrunden politiska brott, se närmare nedan. En annan utgångspunkt är att krav på reciprocitet inte ska ställas upp för att Sverige ska kunna bistå andra länder på området. Det bör också slås fast att uppdraget inte omfattar internationellt straffrättsligt samarbete på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04) har i ett delbetänkande (SOU 2004:114) övervägt hur möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på området kan ökas. Under remissbehandlingen av förslaget framkom olika tolkningar av om och på vilket sätt grundlagarna utgör hinder mot samarbete med andra länder. Den tolkning som beredningen gjorde
i fråga om möjligheterna att lämna rättsligt bistånd är inte oomtvistad. Beredningen (numera Yttrandefrihetskommittén) har bl.a. mot denna bakgrund i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att återuppta arbetet med att överväga utökade möjligheter till internationellt rättsligt samarbete, bl.a. i form av utlämning.
Som beskrivits i det föregående har utlämningsrätten allmänt sett genomgått betydande förändringar under senare år, framförallt inom det europarättsliga samarbetet. En viktig aspekt i det hänseendet är det allt tätare samarbetet på de straffprocessrättsliga och straffrättsliga områdena inom EU och den ökande ömsesidiga respekten för och tilltron till varandras rättsordningar och system. I förhållande till länder utanför EU eller Norden finns givetvis, i mycket större utsträckning, väsentliga skillnader mellan ländernas system och rättsordningar. Detta måste självfallet påverka hur den svenska utlämningsordningen ska utformas och vilka krav som i olika hänseenden ska ställas för att den enskilde ska komma i åtnjutande av ett fullgott rättsskydd. Samtidigt bör detta inte hindra att även mer grundläggande principer och bestämmelser enligt den nuvarande lagstiftningen kan komma under övervägande. I det följande redovisas några särskilda frågor som utredaren bör uppmärksamma. Det står utredaren fritt att ta upp andra frågor och lämna förslag till förändringar inom ramen för uppdraget. Utredaren ska också överväga nödvändiga ändringar av bestämmelserna om utlämning när Sverige är begärande stat.
Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag.
Svensk medborgare
En ökande internationell rörlighet har inneburit att människor i allt större omfattning har starka kopplingar till mer än ett land. Det land i vilket personen ifråga har sitt medborgarskap är inte nödvändigtvis det land till vilket han eller hon har sin starkaste anknytning. Tänkbart är också att personen har mer än ett medborgarskap. Sverige accepterar sedan 2001 fullt ut dubbelt medborgarskap (se prop. 1999/00:147). Bland annat mot denna bakgrund kan det övervägas om svenskt medborgarskap alltid ska anses utgöra hinder för utlämning. 1957 års utlämningskonvention ger staterna möjlighet att vägra utlämning av egna medborgare. I sammanhanget kan noteras att Sverige genom en särskild förklaring också har för-
behållit sig rätten att vägra utlämning av personer med hemvist i Sverige eller Norden.
Frågan om förbudet mot utlämning av egna medborgare har varit föremål för överväganden i tidigare lagstiftningsarbete (jfr bl.a. prop. 2000/01:83 s. 32). Regeringen anförde bl.a. att det inte tedde sig rimligt att en svensk medborgare som bott en längre tid i en annan EU-stat och där gjort sig skyldig till brott skulle kunna undvika lagföring genom att resa till Sverige. I sammanhanget framhölls särskilt den minskade gränskontrollen i Europa och rättigheten inom EU att bo och arbeta i ett annat land än medborgarskapsstaten. I propositionen behandlades dock också genomförandet av utlämningsavtalet med Kanada och i det sammanhanget förklarade regeringen att det inte fanns tillräckligt starka skäl – och att det inte heller följde av avtalet – att införa någon möjlighet att utlämna svenska medborgare.
En fråga i sammanhanget är om utlämning av svenska medborgare skulle komma att stå i strid med det grundlagsfästa förbudet mot landsförvisning i 2 kap. 7 § regeringsformen. Som uttalats i flera lagstiftningsärenden torde förbudet kunna aktualiseras när utlämningen sker under sådana förhållanden att den i praktiken får samma följder som landsförvisning (se bl.a. prop. 1975/76:209 s. 121 jämte bet. 1975/76:Ku56 s. 32 samt prop. 2000/01:122 s. 91 ff. och prop. 2003/04:7 s. 91 f.). Medan den ökande rörligheten och principen om ömsesidigt erkännande har inneburit att Sverige frångått det absoluta förbudet mot utlämning av egna medborgare i förhållande till andra EU-stater kvarstår dock frågan om det finns tillräckliga skäl att genomföra en liknande förändring i utlämningslagens bestämmelser och om några särskilda förutsättningar för utlämning då bör göra sig gällande. Denna frågeställning bör bli föremål för närmare överväganden.
Dubbel straffbarhet
Kravet på dubbel straffbarhet har lång hävd inom utlämningsrätten och återfinns i såväl utlämningslagen som i 1957 års utlämningskonvention. Även om kravet numera har mjukats upp inom EU kan starka skäl anföras för att det bör upprätthållas fullt ut i förhållande till stater utanför detta samarbetsområde. Utlämning är en mycket ingripande åtgärd för den enskilde och förenas många gånger med tvångsmedel som häktning. Kravet på dubbel straffbarhet
säkerställer att det finns en svensk rättslig grund för åtgärder mot den enskilde och ökar förutsebarheten i bedömningen av om utlämning kan beviljas. Kravet utgör därmed en viktig komponent när det gäller den enskildes rättssäkerhet. Det är dock inte uteslutet att det kan förekomma situationer där det framstår som oberättigat att neka en utlämningsbegäran trots att gärningen är straffri i Sverige. En straffbestämmelse kan t.ex. vara föranledd av vissa särpräglade förhållanden i ett visst land eller förekomsten av en viss typ av brottslighet där. Straffbestämmelser kan också ha olika teknisk konstruktion, t.ex. vad avser kriminalisering av osjälvständiga brottsformer.
Utgångspunkten torde emellertid vara att kravet på dubbel straffbarhet ska ingå som en grundläggande princip också i en reformerad utlämningslagstiftning. Utredaren ska dock analysera hur kravet tillämpats och ta ställning till om det finns ett behov av förtydliganden eller förändringar i något eller några avseenden.
Politiska och militära brott
Utgångspunkten för dagens lagstiftning är att utlämning för militära eller politiska brott inte är tillåten. Förbuden bärs delvis upp av likartade skäl. Samtidigt som de sedan lång tid har varit grundläggande inom utlämningsrätten är varken skälen för att upprätthålla förbuden eller deras närmare innebörd oomstridda. Anledningen till att utlämning enligt huvudregeln inte tillåts när det handlar om militära brott är att det inte anses ligga i en stats intresse att bidra till att upprätthålla ordning och disciplin inom ett annat lands försvar. Det militära samarbetet kännetecknas i dag av ett nära samarbete med andra länder. Det finns avtal, som bl.a. rör frågor om utlämning, som är tillämpliga vid dessa samarbeten (se tillkännagivande [2005:638] av överenskommelser som avses i lagen [1957:668] om utlämning för brott och prop. 2004/05:7 s. 38 f.). Som skäl för att upprätthålla ett förbud mot utlämning för politiska brott har i princip tre argument förts fram. För det första skyddar förbudet enskilda mot risken för politisk förföljelse eller politiserade rättegångar. För det andra undviks risken att en stat genom att verkställa en utlämning förefaller blanda sig i en annan stats inre angelägenheter och t.ex. stödja en politisk falang framför en annan. För det tredje har politiska brott ansetts vara en nationell angelägenhet som inte motiverar ett internationellt straffrättsligt sam-
arbete, eftersom brottet eller brotten är riktade mot en specifik stats för tillfället rådande styrelseskick (Karin Påle, Villkor för utlämning, Uppsala 2003, s. 180 f.).
I svensk rätt lagfästes förbudet mot utlämning för politiska brott redan i den första utlämningslagen av år 1913. Det kom därefter med vissa förändringar att upptas även i den nuvarande utlämningslagen. Det återfinns även i 1957 års utlämningskonvention. Både enligt konventionen och utlämningslagen gäller att förbudet mot utlämning för politiska brott endast får frångås med stöd av internationella överenskommelser. Detta gäller bl.a. för brottet folkmord och vissa terroristbrott, vilket utvecklas närmare nedan.
Utlämningskonventionen utgår från att det är varje stats egen angelägenhet att bedöma vad som ska betraktas som ett politiskt brott. Någon internationell definition finns inte. Inte heller nationellt framstår definitionen som helt klar. Enligt vedertagen uppfattning avses med ett politiskt brott i vart fall brott som riktar sig mot en stats säkerhet eller rådande samhällsordning, s.k. absoluta politiska brott, som t.ex. uppror, högförräderi och spioneri. Det är mera omdiskuterat i vilken mån begreppet omfattar också andra brott, t.ex. mord, smuggling eller vapenbrott, när sådana brott sker i ett politiskt syfte, s.k. relativa politiska brott. Här blir de objektiva omständigheterna vid brottets förövande av betydelse. Frågeställningen har blivit föremål för Högsta domstolens bedömning vid enstaka tillfällen (se NJA 1972 s. 358, 1982 s. 520 och 2008 s. 680). Politiska motiv har inte, allmänt sett, ansetts tillräckliga för att en gärning ska betraktas som ett politiskt brott. I vart fall gäller detta beträffande de allvarligaste brotten. Vidare har bl.a. ansetts att en gärning som begåtts utan samband med något verkligt försök att omstörta den bestående samhällsordningen inte utgör hinder för utlämning. Endast i det senaste av de ovan angivna fallen, NJA 2008 s. 680, har Högsta domstolen ansett att det funnits hinder för utlämning på grund av att det rört sig om ett politiskt brott.
Samtidigt som det fortfarande torde finnas ett behov av att kunna vägra utlämning för vissa brott med hänvisning till att det rör sig om politiskt eller militärt brott, ska utredaren närmare analysera detta behov och ange de relevanta överväganden som bör göras. Att frågan om politiska brott tilldragit sig särskild uppmärksamhet när det gäller mycket allvarlig brottslighet av internationell karaktär och att utredarens uppdrag omfattar bl.a. frågan om utlämning för politiska brott med anledning av ändringsprotokollet till 1977 års terrorismkonvention framgår närmare nedan.
Mänskliga rättigheter m.m.
Synen på den enskildes rättigheter och grundläggande friheter har förändrats, inte minst genom den utveckling som är förknippad med Europakonventionen. Samtidigt som denna utveckling beaktas vid rättstillämpningen bör det övervägas om utlämningsregleringen bör förtydligas i något avseende. Som nämnts ovan har bl.a. flyktingdefinitionen ändrats. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) har i ett vägledande avgörande den 7 juli 1989 (Soering mot Förenade kungariket, Serie A, nr 161) slagit fast att det kan utgöra konventionsbrott att utlämna någon till en annan stat bl.a. när denne riskerar att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling. Högsta domstolen har också prövat, som nämnts, om det finns något som hindrar utlämning enligt artikel 3 i Europakonventionen, vid sidan av prövningen enligt utlämningslagen. Att även artikel 6 i Europakonventionen, under vissa förutsättningar, kan aktualiseras i utlämningsärenden har Europadomstolen också konstaterat i ovan anfört avgörande. Vidare finns ett antal mellanstatliga avtal av betydelse. I sammanhanget bör också lyftas fram den rättsutveckling som skett inom ramen för det arbete som bedrivs av flera av FN:s konventionskommittéer på människorättens område. Utredaren ska analysera utvecklingen på området och i beaktande av den ta ställning till nödvändiga ändringar i nuvarande reglering. Utredaren ska i sammanhanget särskilt överväga regleringen för barn under 18 år.
Tillfälliga utlämningshinder
Utlämningslagen innehåller även bestämmelser om tillfälliga utlämningshinder. Dit hör t.ex. att den som är föremål för en utlämningsframställning avtjänar en frihetsberövande påföljd i Sverige. Vid övervägandena i denna del ska särskilt ökade möjligheter att väga ett svenskt och ett utländskt lagföringsintresse mot varandra beaktas. Även situationer där en sådan förändring av regelverket kan ligga i den enskildes intresse är tänkbara.
Förfarandet
Förfarandet i utlämningsärenden ska ses över och utredaren ska särskilt bedöma hur beslutsordningen bör utformas. En huvudfråga är om ett förfarande som i huvudsak vilar på en prövning i domstol och där ärendena inleds vid allmän underrätt framstår som ett bättre alternativ jämfört med det nuvarande systemet. Ett mer renodlat domstolsförfarande torde kunna främja en snabb ärendehantering samtidigt som det är möjligt att upprätthålla en hög grad av rättssäkerhet. I domstol kommer också tvåpartsförfarandet och muntlighetsprincipen till naturligt uttryck vilket ökar möjligheterna till insyn och öppenhet i processen. Erfarenheterna av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder har i dessa hänseenden varit goda. Med ett mer domstolsbaserat förfarande ter det sig också naturligt att prövningen inleds vid allmän underrätt.
De särskilda problem som kan uppstå i utlämningsärenden i förhållande till stater utanför det europeiska och nordiska samarbetet får emellertid inte underskattas och talar för att regeringen åtminstone delvis bör behålla en beslutande funktion. En utgångspunkt blir därmed att vissa av de vägransgrunder som kan göra sig gällande i ett utlämningsärende bör kunna bli föremål för ett mer renodlat domstolsförfarande, medan andra bör vara förbehållna regeringen att tillämpa. Det kan i sammanhanget påminnas om att även med dagens ordning binder Högsta domstolens ställningstagande regeringen när hinder för utlämningen anses föreligga enligt 1–10 §§ utlämningslagen.
Ett sådant förfarande måste också utformas med beaktande av domstolarnas självständiga ställning och konstitutionella roll. En analys av de olika hänsynstaganden som får anses bära upp de enskilda vägransgrunderna blir av stor vikt för att närmare kunna bedöma hur ansvarsfördelningen bör se ut. Vid utformandet av en beslutsordning i utlämningsärenden ingår därför i utredarens uppdrag att noga överväga hur en fördelning av beslutsfattandet mellan regering och domstol ska kunna åstadkommas. En annan särskild fråga i sammanhanget är om det kan komma att kvarstå ett behov av domstolsprövning av vissa frågor i de ärenden som överlämnas till regeringen för beslut, och hur ett sådant behov i så fall ska tillgodoses. Även frågor som rör bl.a. möjligheterna till särskilda villkor vid utlämning blir aktuella.
Utredaren ska också analysera den närmare tillämpningen av bestämmelserna om tvångsmedel, som blivit föremål för viss kritik
såsom delvis otydliga och knapphändiga, samt överväga behovet av förändringar och en tydligare och mer strukturerad lagstiftning på området. Bland annat bör här särskild uppmärksamhet ägnas åt en ändamålsenlig reglering av tvångsmedelsanvändningen i sådana utlämningsärenden som försenas på grund av att nya uppgifter tillförs ärendet, eller där andra omständigheter t.ex. medför att ett beslut inte omedelbart kan verkställas.
Utredaren ska vidare överväga andra förfarandefrågor, såsom inslaget av muntlighet i processen, vilka tidsfrister som ska gälla för skilda handläggningsåtgärder, förutsättningarna för omprövning och om åklagarens roll i förhållande till den enskilde ska tydliggöras eller ändras. Övervägandena bör också omfatta åtgärder som kan påskynda och effektivisera handläggningen. Med utgångspunkt i de skilda hänsynstaganden som gör sig gällande ska utredaren också överväga om utlämningslagens praktiska tillämpning skulle underlättas om utformningen av bestämmelserna anpassades till motsvarande bestämmelser i lagen om en europeisk arresteringsorder. En annan fråga att särskilt överväga är om regleringen delvis kan ske på förordningsnivå.
Det finns ett fortsatt behov av reglering av transport genom Sverige av personer som ska utlämnas från ett tredje land till ett annat samt oplanerade mellanlandningar vid sådana transporter. Detsamma gäller transport vid återförande av en person efter rättegång i Sverige. Vissa sådana bestämmelser finns även i utlämningsförordningen. Regleringen av transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete är dock för närvarande föremål för en översyn, Transporter av frihetsberövade personer, (dir. 2009:14). Utredaren ska därför i första hand följa detta arbete.
Utredaren ska också överväga att anpassa sina förslag främst till det ovan nämnda tredje tilläggsprotokollet till 1957 års Europarådskonvention som f.n. är under utarbetande i Europarådet. Om protokollet antas under utredningsuppdraget ska utredaren analysera behovet av lagändringar och ta ställning till ratificering.
Lagstiftningen om internationella brottmålsdomstolar m.m.
I uppdraget ingår alltså bl.a. att utredaren ska se över Högsta domstolens roll i utlämningsärenden. Något motsvarande behov finns inte när det gäller den funktion som Högsta domstolens eventuella yttrande fyller enligt lagstiftningen om de särskilda tribunalerna eller
Internationella brottmålsdomstolen; det kan antas att sådana yttranden kommer att bli aktuella i ytterst få fall samtidigt som syftet snarare är att tillhandahålla regeringen ett kvalificerat och auktoritativt rättsligt utlåtande än en prövning av bestämda utlämningsrekvisit i ett enskilt fall. Däremot finns det ingen anledning att undanta utlämningsärenden som avser brott mot Internationella brottmålsdomstolens rättskipning eller brott som behandlas av Specialdomstolen för Sierra Leone från förändringar som rör Högsta domstolens roll i utlämningsärenden i allmänhet.
Uppdraget att överväga Sveriges antagande av protokollet om ändring av 1977 års terrorismkonvention
Enskilda stater har inom ramen för det internationella rättsliga samarbetet under lång tid begränsat sina möjligheter att vägra utlämning för politiska brott när det gäller vissa brott som ansetts vara av särskilt allvarligt slag. Sverige har genom tillträdet till FN:s konvention om förebyggande och bestraffning av folkmord av år 1948 förpliktat sig att inte vägra utlämning för sådant brott med hänvisning till att det rör sig om ett politiskt brott. Vidare har Sverige inte möjlighet att vägra utlämning för brott som omfattas av FNkonventionerna av den 15 december 1997 om bekämpande av bombattentat av terrorister (SÖ 2001:22), och av den 9 december 1999 om bekämpande av finansiering av terrorism (SÖ 2002:44), med hänvisning till att det skulle röra sig om politiskt brott.
Ett antagande av protokollet om ändring av 1977 års terrorismkonvention skulle innebära att Sverige i större omfattning skulle avstå möjligheten att vägra utlämning med hänvisning till att det rör sig om politiskt brott. Utredaren ska överväga om Sverige bör tillträda ändringsprotokollet, och i sådant fall om Sverige bör bibehålla möjligheten att vägra utlämning när det gäller några eller samtliga de brott som omfattas av ändringsprotokollet med hänvisning till att det rör sig om politiska brott. Utredaren ska närmare väga skälen för och emot att bibehålla möjligheten att vägra utlämning på denna grund och ange sin ståndpunkt. Utredaren ska vidare analysera övriga konsekvenser av ett antagande och uttala sig om behovet av lagändringar. Vid behov ska fullständiga författningsförslag lämnas.
Konsekvensbeskrivningar
Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i kommittéförordningen (1998:1474), varav kan nämnas redovisning av förslag till finansiering i de delar utredningens förslag innebär ökade kostnader för det allmänna. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv i den analys som görs. Överväganden och förslag som rör barn under 18 år ska ta sin utgångspunkt i konventionen om barnets rättigheter. Där det är relevant ska utredaren göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn.
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren ska samråda med myndigheter, bland andra Domstolsverket, Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen, samt organisationer i den utsträckning som utredaren finner lämpligt.
Utredaren ska följa beredningen inom Regeringskansliet med bl.a. framtagandet av en lagstiftning om en nordisk arresteringsorder samt Sveriges tillträde till och genomförande av Europarådets konvention av den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism.
Utredaren ska också följa arbetet inom Europarådet om ett tredje tilläggsprotokoll och eventuellt övriga förändringar av 1957 års utlämningskonvention. Även i övrigt ska utredaren hålla sig underrättad om arbete som pågår internationellt.
Utredaren ska dessutom följa arbetet och vid behov samråda med bl.a. Yttrandefrihetskommittén, utredningen om transporter av frihetsberövade personer (dir. 2009:14), utredningen om särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (dir. 2008:49), samt utredningen om förstärkt rättssäkerhet och effektivitet i förundersökningsförfarandet (dir. 2009:35).
Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.
(Justitiedepartementet)
Tredje tilläggsprotokollet till den europeiska utlämnings- konventionen
(Inofficiell arbetsöversättning)
Tredje tilläggsprotokollet till den europeiska utlämningskonventionen (CETS 209)
Strasbourg den 10 november 2010
Medlemsstaterna av Europarådet, undertecknare av detta protokoll, som
anser att Europarådets syfte är att skapa en större enighet mellan dess medlemmar;
önskar förstärka sin enskilda och samlade förmåga att reagera på brott;
beaktar bestämmelserna i den europeiska utlämningskonventionen (ETS 24), öppnad för undertecknande i Paris den 13 december 1957 (härefter kallad ”konventionen”), såväl som de två tilläggsprotokollen därtill (ETS 24 och 98), upprättade i Strasbourg den 15 oktober 1975 respektive den 17 mars 1978; och
finner det önskvärt att komplettera konventionen i vissa hänseenden i syfte att förenkla och påskynda utlämningsförfarandet när den eftersökta personen samtycker till utlämning,
har överenskommit om följande.
Artikel 1
Skyldighet att utlämna under det förenklade förfarandet
De avtalsslutande parterna förbinder sig att, i enlighet med det förenklade förfarande som anges i detta protokoll, till varandra utlämna personer som är eftersökta enligt artikel 1 i konventionen, förutsatt att dessa personer samtycker till detta och att den anmodade parten lämnar sitt godkännande till det.
Artikel 2
Inledning av förfarandet
1. När den eftersökta personen är föremål för en begäran om provisoriskt anhållande enligt artikel 16 i konventionen, förutsätter en sådan utlämning som avses i artikel 1 i detta protokoll inte att det görs en framställning om utlämning eller att det ges in sådana handlingar som fordras enligt artikel 12 i konventionen. Följande uppgifter från den ansökande parten ska av den anmodade parten anses innehålla tillräcklig information för att tillämpa artiklarna 3–5 i detta protokoll och för att fatta ett slutligt beslut om utlämning i enlighet med det förenklade förfarandet:
a) den eftersöktes identitet, däribland hennes/hans nationalitet eller nationaliteter när det finns tillgängligt;
b) den myndighet som begär anhållandet;
c) förekomsten av ett häktningsbeslut eller av andra handlingar med samma rättsliga verkan eller av en dom som kan verkställas, liksom en bekräftelse på att personen är eftersökt enligt artikel 1 i konventionen;
d) brottets beskaffenhet och rättsliga rubricering, däribland högsta straff eller det i den slutliga domen utdömda straffet, inklusive om någon del av domen redan har verkställts;
e) information rörande preskription och preskriptionsavbrott;
f) en beskrivning av omständigheterna kring brottet, inklusive tidpunkt och plats samt den eftersöktes delaktighet;
g) såvitt möjligt, följderna av brottet;
h) när utlämning begärs för verkställighet av en slutlig dom, huruvida domen meddelades in absentia.
2. Utan hinder av vad som sägs i punkt 1 får kompletterande upplysningar begäras om de uppgifter som avses i nämnda punkt är otillräckliga för att den anmodade parten ska kunna besluta om utlämning.
3. När den anmodade parten har mottagit en framställning om utlämning enligt artikel 12 i konventionen ska detta protokoll tillämpas mutatis mutandis.
Artikel 3
Skyldighet att informera den eftersökte
När en person som är eftersökt för utlämning anhålls i enlighet med artikel 16 i konventionen, ska den behöriga myndigheten i den anmodade staten i enlighet med sin nationella lagstiftning och utan onödig tidsutdräkt upplysa denne om den begäran som föreligger och om möjligheten att tillämpa det förenklade utlämningsförfarandet i enlighet med tilläggsprotokollet.
Artikel 4
Samtycke till utlämning
1. Den eftersöktes samtycke och, i förekommande fall, dennes uttryckliga avstående från tillämpning av specialitetsprincipen ska avges inför de behöriga rättsliga myndigheterna i den anmodade parten, i enlighet med dennas nationella lagstiftning.
2. Varje part ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att det samtycke och, i förekommande fall, det avstående som anges i punkt 1 inhämtas under sådana förhållanden att det framgår att personen har lämnat dem frivilligt och fullt medveten om följderna av
detta. Den eftersökte ska i detta syfte ha rätt till juridiskt biträde. Om det behövs, ska den anmodade parten se till att den eftersökte biträds av en tolk.
3. Samtycke och, i förekommande fall, avstående som anges i punkt 1 ska protokollföras i enlighet med det förfarande som föreskrivs i den anmodade partens lagstiftning.
4. Om inte annat följer av punkt 5, är samtycke och, i förekommande fall avstående som anges i punkt 1, oåterkalleligt.
5. En stat får, samtidigt med undertecknandet eller deponeringen av sitt ratifikations-, godkännande- eller anslutningsinstrument eller vid varje senare tidpunkt, förklara att samtycke och, i förekommande fall, avstående från specialitetsprincipen, kan återkallas. Samtycke kan återkallas fram till dess att den anmodade parten fattar slutligt beslut om utlämning enligt det förenklade förfarandet. I sådant fall ska den tid som förflyter mellan underrättelse om samtycket och återkallelsen inte beaktas vid fastställandet av de tidsfrister som anges i artikel 16, punkt 4, i konventionen. Avstående från specialitetsprincipen kan återkallas fram till överlämnandet av den eftersökte. Varje återkallelse av samtycke till utlämning eller avstående från specialitetsprincipen ska protokollföras i enlighet med det förfarande som föreskrivs i den anmodade partens lagstiftning och omedelbart meddelas den ansökande parten.
Artikel 5
Avstående från tillämpning av specialitetsprincipen
Varje stat får samtidigt med undertecknandet eller deponeringen av sitt ratifikations- godkännande- eller anslutningsinstrument eller vid varje senare tidpunkt, förklara att reglerna i artikel 14 i konventionen inte är tillämpliga när den person som utlämnats av denna stat, i enlighet med artikel 4 i detta protokoll:
a) samtycker till utlämning; eller
b) samtycker till utlämning och uttryckligen avstår från tillämpning av specialitetsprincipen.
Artikel 6
Underrättelse vid provisoriskt anhållande
1. För att den ansökande parten i förekommande fall ska kunna göra en framställning om utlämning enligt artikel 12 i konventionen ska den anmodade parten, så snart som möjligt och senast tio dagar efter det provisoriska anhållandet, underrätta denna om huruvida den eftersökta personen har lämnat sitt samtycke till utlämning.
2. I undantagsfall, när den anmodade parten trots den eftersöktes samtycke bestämmer sig för att inte tillämpa det förenklade förfarandet, ska denna underrätta den ansökande staten om detta tillräckligt lång tid i förväg för att den senare ska ha möjlighet att lämna in en framställning om utlämning, innan den i artikel 16 i konventionen föreskrivna perioden om fyrtio dagar löper ut.
Artikel 7
Underrättelse om beslutet
När den eftersökta personen har lämnat sitt samtycke till utlämning ska den anmodade parten underrätta den ansökande parten om sitt beslut avseende utlämningen i enlighet med det förenklade förfarandet inom tjugo dagar från den dag då den eftersökte lämnade sitt samtycke.
Artikel 8
Kommunikationsmedel
För detta protokolls ändamål får meddelanden skickas med elektroniska medel eller med varje annat medel som erbjuder skriftligt bevis, under förhållanden som möjliggör för parterna att avgöra dess äkthet, såväl som genom den internationella kriminalpolisorganisationen (Interpol). Under alla förhållanden ska den berörda parten, på begäran och vid vilken tid som helst, överlämna originalen eller bestyrkta kopior av dokument.
Artikel 9
Överlämnande av den person som ska utlämnas
Överlämnande ska äga rum så snart som möjligt och helst inom tio dagar från den dag då underrättelsen om beslutet om utlämning lämnades.
Artikel 10
Samtycke som lämnas efter utgången av den tidsfrist som anges i artikel 6
Om den eftersökta personen har lämnat sitt samtycke efter utgången av den tidsfrist på tio dagar som anges i artikel 6, punkt 1, i detta protokoll, ska den anmodade parten tillämpa det förenklade förfarandet i enlighet med detta protokoll, om den anmodade parten ännu inte har mottagit någon sådan framställning om utlämning som avses i artikel 12 i konventionen.
Artikel 11
Transitering
Vid transitering i enlighet med artikel 21 i konventionen ska, om en person ska utlämnas till den ansökande staten i enlighet med ett förenklat förfarande, följande regler gälla:
a) begäran om transitering ska innehålla den information som fordras enligt artikel 2, punkt 1, i detta protokoll;
b) den part, vars tillstånd till transitering begärs, får begära kompletterande upplysningar, om de uppgifter som avses i punkten a visar sig otillräckliga för att den anmodade parten ska kunna besluta om transitering.
Artikel 12
Förhållandet till konventionen och andra internationella instrument
1. De i detta protokoll använda orden och uttrycken ska tolkas enligt konventionens mening. Konventionens bestämmelser ska, vad avser parterna till detta protokoll, tillämpas mutatis mutandis, i den mån de är förenliga med bestämmelserna i detta protokoll.
2. Detta protokolls bestämmelser är utan verkan vad avser tillämpningen av artikel 28, punkterna 2 och 3, i konventionen angående förhållandet mellan konventionen och bilaterala eller multilaterala överenskommelser.
Artikel 13
Vänskaplig lösning
Europarådets straffrättsliga styrkommitté ska hållas underrättad om tillämpningen av detta protokoll och ska göra vad som behövs för att underlätta en vänskaplig lösning av varje svårighet som kan uppstå vid dess tolkning och tillämpning.
Artikel 14
Undertecknande och ikraftträdande
1. Detta protokoll ska stå öppet för undertecknande av de av Europarådets medlemsstater som har tillträtt eller undertecknat konventionen. Det ska ratificeras, godtas eller godkännas. En undertecknare får inte ratificera, godta eller godkänna detta protokoll, om den inte tidigare har ratificerat, godtagit eller godkänt konventionen, eller gör detta samtidigt. Ratifikations-, godtagande- eller godkännandeinstrument deponeras hos Europarådets generalsekreterare.
2. Detta protokoll träder i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader, efter den dag då det tredje ratifikations-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponerats.
3. I förhållande till varje tillträdande stat som därefter deponerar sitt ratifikations-, godkännande eller anslutningsinstrument träder detta protokoll i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader efter dagen för deponeringen.
Artikel 15
Anslutning
1. En stat som inte är medlem av Europarådet och som har anslutit sig till konventionen får ansluta sig till protokollet sedan detta har trätt i kraft.
2. Sådan anslutning ska ske genom deponering av ett anslutningsinstrument hos Europarådets generalsekreterare.
3. I förhållande till varje stat som ansluter sig träder detta protokoll i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader efter dagen för deponeringen av anslutningsinstrumentet.
Artikel 16
Territoriell tillämpning
1. En stat kan när den undertecknar eller deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument ange för vilket eller vilka territorier detta protokoll ska gälla.
2. En stat kan vid en senare tidpunkt genom en förklaring ställd till Europarådets generalsekreterare utsträcka tillämpningen av detta protokoll till ett annat territorium som anges i förklaringen. I förhållande till ett sådant territorium träder protokollet i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader efter den dag då generalsekreteraren mottog förklaringen.
3. En förklaring som avgivits enligt de båda föregående punkterna kan, med avseende på ett territorium som har angivits i förklaringen, återtas genom ett underrättelse ställt till Europarådets generalsekreterare. Återtagandet börjar gälla den första dagen i den månad som
följer efter utgången av en period om sex månader efter den dag då generalsekreteraren mottog underrättelsen.
Artikel 17
Förklaringar och förbehåll
1. Har en stat gjort förbehåll mot någon av konventionens eller dess två tilläggsprotokolls bestämmelser, gäller förbehållet också i fråga om detta protokoll, om staten inte meddelar förklaring av annat innehåll vid undertecknandet eller när ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponeras. Detsamma ska gälla varje förklaring med avseende på eller på grund av någon av konventionens eller dess två tilläggsprotokolls bestämmelser.
2. En stat kan, vid undertecknandet eller när ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponeras, förklara att den förbehåller sig rätten att inte godta helt eller delvis artikel 2, punkt 1, i detta protokoll. Inga andra förbehåll får göras.
3. En stat kan, vid undertecknandet eller när ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponeras, eller vid varje senare tidpunkt, avge de förklaringar som tillåts i artikel 4, punkt 5, och i artikel 5 i detta protokoll.
4. En stat som har gjort förbehåll eller avgett förklaring enligt detta protokoll kan helt eller delvis återta förbehållet eller förklaringen genom en förklaring ställd till Europarådets generalsekreterare, vilken börjar gälla från dagen för dess mottagande.
5. En part som i enlighet med punkt 2 har gjort ett förbehåll mot artikel 2, punkt 1, i detta protokoll, får inte göra anspråk på tillämpning av den bestämmelsen av annan part. Däremot kan den, om förbehållet gäller delvis eller på vissa villkor, göra anspråk på tillämpning av bestämmelsen i den utsträckning som den själv har godkänt densamma.
Artikel 18
Uppsägning
1. En part får, för sitt vidkommande, säga upp detta protokoll genom en underrättelse ställd till Europarådets generalsekreterare.
2. Uppsägningen börjar gälla den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om sex månader efter den dag då Europarådets generalsekreterare mottog underrättelsen.
3. Uppsägning av konventionen innebär automatiskt uppsägning av detta protokoll.
Artikel 19
Underrättelser
Europarådets generalsekreterare ska underrätta Europarådets medlemsstater och de stater som har anslutit sig till detta protokoll om:
a) undertecknanden;
b) deponering av ratifikations-, godtagande-, godkännande- och anslutningsinstrument;
c) dag för protokollets ikraftträdande enligt artiklarna 14 och 15;
d) förklaringar enligt artiklarna 4, punkt 5, 5, 16 och 17, punkt 1, och återtagande av sådan förklaring;
e) förbehåll enligt artikel 17, punkt 2, och återtagande av sådant förbehåll;
f) underrättelse enligt artikel 18 och dagen då uppsägningen träder i kraft;
g) andra handlingar, förklaringar, underrättelser eller meddelanden som rör detta protokoll.
Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen bemyndigade, undertecknat denna konvention.
Upprättad i Strasbourg den 10 november 2010 på engelska och franska, vilka båda texter är lika giltiga, i ett enda exemplar, som ska deponeras i Europarådets arkiv. Europarådets generalsekreterare ska översända bestyrkta kopior till varje medlemsstat i Europarådet och till de icke-medlemsstater som har anslutit sig till konventionen.
Europeisk konvention om bekämpande av terrorism – i dess lydelse enligt protokollet den 15 maj 2003 om ändring av konventionen
(Översättningen av den ursprungliga konventionen är den i prop. 1976/77:124 intagna texten. Ändringarna till följd av ändringsprotokollet är en inofficiell arbetsöversättning.)
Europeisk konvention om bekämpande av terrorism (ETS nr 90) – i dess lydelse enligt protokollet den 15 maj 2003 om ändring av konventionen (ETS nr 190)
Signatärstaterna, medlemmar av Europarådet,
vilka beaktar att Europarådets ändamål är att uppnå en fastare enhet mellan dess medlemmar;
vilka är medvetna om den växande oro som förorsakas av det ökande antalet terrordåd;
vilka önskar vidtaga effektiva åtgärder i syfte att förövarna av dessa dåd icke skall undgå lagföring och straff;
vilka är övertygade om att utlämning utgör en särskilt effektiv åtgärd för att uppnå detta resultat,
har överenskommit om följande.
Ursprunglig lydelse Lydelse efter ändringsprotokollet
Artikel 1
I vad angår utlämning mellan avtalsslutande stater skall intet av nedan nämnda brott betraktas som politiskt brott, som brott förknippat med ett politiskt brott eller som brott inspirerat av politiska motiv:
1. I vad angår utlämning mellan avtalsslutande stater skall intet av nedan nämnda brott betraktas som politiskt brott, som brott förknippat med ett politiskt brott eller som brott inspirerat av politiska motiv:
a. brott som avses i konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, dagtecknad i Haag den 16 december 1970;
a. brott som avses i konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, dagtecknad i Haag den 16 december 1970;
b. brott som avses i konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, dagtecknad i Montreal den 23 september 1971;
b. brott som avses i konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, antagen i Montreal den 23 september 1971;
c. grova brott som innebär angrepp mot diplomats eller annan internationellt skyddad persons liv, kroppsliga integritet eller frihet;
c. brott som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer, antagen i New York den 14 december 1973;
d. brott som innebär människorov, tagande av gisslan eller grovt olaga inspärrande;
d. brott som avses i den internationella konventionen om tagande av gisslan, antagen i New
York den 17 december 1979;
e. brott som innebär användning av bomber, granater, raketer, automatiska skjutvapen eller brev- eller paketbomber, om användningen innebär fara för personer;
e. brott som avses i konventionen om fysiskt skydd för nukleärt kärnämne, antagen i Wien den 3 mars 1980;
f. försök att begå något av de ovan nämnda brotten eller medverkan till sådant brott eller medverkan till försök till sådant brott.
f. brott som avses i protokollet för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik, antagen i Montreal den 24 februari 1988;
g. brott som avses i konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet, antagen i Rom den 10 mars 1988;
h. brott som avses i protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln, antagen i Rom den 10 mars 1988;
i. brott som avses i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, antagen i New York den 15 december 1997;
j. brott som avses i den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism, antagen i New York den 9 december 1999.
2. I den mån handlingarna inte faller in under de i punkt 1 uppräknade konventionerna, skall de, i vad angår utlämning mellan de avtalsslutande staterna, gälla inte endast för förövandet som gärningsman av dessa huvudbrott, utan även för:
a. försök att begå något av dessa huvudbrott;
b. medverkan till något av dessa huvudbrott eller medverkan till försök att begå något av dem;
c. att värva eller instruera andra att begå eller försöka begå något av dessa huvudbrott.
Artikel 2
1. I vad angår utlämning mellan avtalsslutande stater, kan avtalsslutande stat besluta att icke som politiskt brott, som brott förknippat med ett politiskt brott eller som brott inspirerat av politiska motiv betrakta annan grov våldshandling än sådan som avses i artikel 1, vilken är riktad mot en persons liv, kroppsliga integritet eller frihet.
2. Detsamma skall gälla annat grovt brott mot egendom än sådant som avses i artikel l, om brottet medfört kollektiv fara för personer.
3. Detsamma skall gälla försök att begå något av ovan nämnda brott eller medverkan till sådant brott eller medverkan till försök till sådant brott.
3. Detsamma skall gälla:
a. försök att begå något av ovan nämnda brott;
b. medverkan till något av ovan nämnda brott eller medverkan till försök att begå något sådant brott;
c. att värva eller instruera andra att begå eller försöka begå något av ovan nämnda brott.
Artikel 3
Bestämmelserna i samtliga mellan de avtalsslutande staterna tillämpliga fördrag och arrangemang om utlämning, häri inbegripet den europeiska utlämningskonventionen, är i vad avser förhållandet mellan avtalsslutande stater ändrade i den mån de är oförenliga med denna konvention.
Artikel 4
För att tillgodose syftet med denna konvention skall, i den mån brott som avses i artiklarna 1 och 2 icke finnes upptaget på förteckning över utlämningsbara brott i avtal eller fördrag om utlämning som gäller mellan avtalsslutande stater, brottet likväl betraktas som upptaget på sådan förteckning.
1. För att tillgodose syftet med denna konvention skall, i den mån brott som avses i artiklarna 1 och 2 icke finnes upptaget på förteckning över utlämningsbara brott i avtal eller fördrag om utlämning som gäller mellan avtalsslutande stater, brottet likväl betraktas som upptaget på sådan förteckning. Avtalsslutande stater förbinder sig att betrakta sådana brott som utlämningsbara brott i varje utlämningsavtal som senare träffas mellan dem.
2. När en avtalsslutande stat, som gör utlämning beroende av att det finns ett avtal, mottar en framställning om utlämning från en annan avtalsslutande stat med vilken den saknar utlämningsavtal, får den anmodade staten, efter eget bedömande, betrakta denna konvention som rättslig grund för utlämning med avseende på de brott som nämns i artikel 1 eller 2.
Artikel 5
Ingen bestämmelse i denna konvention skall tolkas så att utlämningsskyldighet uppkommer, om den anmodade staten har grundad anledning antaga, antingen att en framställning om utlämning för ett i artikel 1 eller 2 avsett brott har gjorts i avsikt att åtala eller straffa en person på grund av dennes ras, religion, medborgarskap eller politiska uppfattning eller också att dennes belägenhet skulle kunna försvåras av någon av dessa anledningar.
1. Ingen bestämmelse i denna konvention skall tolkas så att utlämningsskyldighet uppkommer, om den anmodade staten har grundad anledning antaga, antingen att en framställning om utlämning för ett i artikel 1 eller 2 avsett brott har gjorts i avsikt att åtala eller straffa en person på grund av dennes ras, religion, medborgarskap eller politiska uppfattning eller också att dennes belägenhet skulle kunna försvåras av någon av dessa anledningar.
2. Ingen bestämmelse i denna konvention skall tolkas så, att utlämningsskyldighet för den anmodade staten uppkommer, om den person som utlämningsframställningen avser löper risk att utsättas för tortyr.
3. Ingen bestämmelse i denna konvention skall tolkas så att utlämningsskyldighet för den anmodade staten uppkommer, om den person som utlämningsframställningen avser löper risk att utsättas för dödsstraff eller, i det fall lagen i den anmodade staten inte medger livstidsstraff, för livstidsstraff utan möjlighet till villkorlig frigivning, såvida inte den anmodade staten enligt gällande utlämningsavtal är skyldig att utlämna, ifall den ansökande staten avger en sådan försäkran, som
den anmodade staten anser vara tillräcklig, om att dödsstraff inte kommer att utdömas eller, när sådant straff utdöms, att straffet inte kommer att verkställas, eller att den berörda personen inte kommer dömas till livstidsstraff utan möjlighet till villkorlig frigivning.
Artikel 6
1. Avtalsslutande stat skall vidtaga de åtgärder som fordras för att den skall kunna utöva jurisdiktion beträffande brott som avses i artikel 1, när den misstänkte finnes inom dess område och ej utlämnas efter det att staten har mottagit framställning om utlämning från avtalsslutande stat, vars jurisdiktion grundar sig på en bestämmelse om jurisdiktion som återfinnes även i den anmodade statens lag.
2. Denna konvention utesluter ej att straffrättslig jurisdiktion utövas enligt inhemsk lag.
Artikel 7
Avtalsslutande stat inom vars område en person misstänkt för brott enligt artikel 1 påträffas och som har mottagit framställning om utlämning under förhållanden som anges i artikel 6 första punkten, skall, om den icke utlämnar personen, utan något som helst undantag och utan otillbörligt dröjsmål överlämna ärendet till behörig myndighet för beslut i åtalsfrågan. Myndigheten skall fatta sitt beslut enligt samma regler som gäller i fråga om grovt brott enligt lagen i den staten.
Artikel 8
1. De avtalsslutande staterna skall lämna varandra största möjliga inbördes rättshjälp i brottmål i samband med ett straffrättsligt förfarande som inletts med anledning av brott som avses i artikel 1 eller 2. I samtliga fall skall den anmodade statens lag om sådan rättshjälp i brottmål vara tillämplig. Rättshjälp kan dock ej vägras enbart
på grund av att den avser politiskt brott, brott förknippat med ett politiskt brott eller brott inspirerat av politiska motiv.
2. Ingen bestämmelse i denna konvention skall tolkas så att skyldighet uppkommer att lämna rättshjälp åt annan stat, om den anmodade staten har grundad anledning antaga, antingen att framställningen om rättshjälp med anledning av brott som avses i artikel 1 eller 2 har gjorts i avsikt att åtala eller straffa en person på grund av dennes ras, religion, medborgarskap eller politiska uppfattning, eller också att dennes belägenhet skulle kunna försvåras av någon av dessa anledningar.
3. Bestämmelserna i samtliga mellan de avtalsslutande staterna tillämpliga avtal och arrangemang om inbördes rättshjälp i brottmål, häri inbegripet den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål, är i vad avser förhållandet mellan avtalsslutande stater ändrade i den mån de är oförenliga med denna konvention.
Artikel 9
De avtalsslutande staterna får sinsemellan sluta bilaterala eller multilaterala avtal för att komplettera bestämmelserna i denna konvention eller för att underlätta tillämpningen av dess principer.
Artikel 9 Artikel 10
1. Europarådets kommitté för brottslighetsfrågor skall hållas underrättad om tillämpningen av denna konvention.
1. Europarådets kommitté för brottslighetsfrågor1är ansvarig för uppföljningen av konventionens tillämpning. Kommittén:
a. skall hållas underrättad om tillämpningen av konventionen;
1The European Committee on Crime Problems, CDPC, är i senare dokument översatt till ”Europarådets straffrättsliga styrkommitté”.
b. skall lägga fram förslag i syfte att förenkla och förbättra tillämpningen av konventionen;
c. skall komma med rekommendationer till ministerkommittén angående förslag till ändring av konventionen och ska yttra sig över ändringsförslag som i enlighet med artikel 12 och 13 framlagts av avtalsslutande stat;
d. skall, på begäran av en avtalsslutande stat, uttala sig om varje fråga som rör tillämpningen av konventionen;
e. skall göra vad som behövs för att underlätta en vänskaplig lösning av varje svårighet som kan uppstå vid konventionens tillämpning;
f. skall komma med rekommendationer till ministerkommittén angående vilka stater som inte är medlemmar av Europarådet som i enlighet med artikel 14.3, bör bjudas in att ansluta sig till konventionen;
g. skall varje år inför ministerkommittén lägga fram en rapport angående den uppföljning av konventionens tillämpning, som följer av denna artikel.
2. Den skall göra vad som behövs för att underlätta en reglering i godo av varje svårighet som kan uppstå i samband med konven-
Upphävd
tionens tillämpning.
Artikel 10 Artikel 11
1. Varje tvist mellan avtalsslutande stater angående tolkningen eller tillämpningen av denna konvention, som icke kan biläggas inom ramen för artikel 9 andra punkten, skall på begäran av en av parterna i tvisten hänskjutas till skiljedom. Var och en av parterna skall utse en skiljeman, och de båda skiljemännen skall utse en tredje skiljeman. Om någon av parterna inom en tid av tre månader efter det framställning om skiljedom har gjorts icke har utsett sin skiljeman, skall denne på begäran av den andra parten utses av presidenten i den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Skulle denne vara medborgare i en av de stater som är parter i tvisten, skall skiljemannen utses av domstolens vicepresident eller, om vicepresidenten är medborgare i en av de stater som är parter i tvisten, av domstolens till utnämningsdag äldste ledamot som icke är medborgare i någon av de stater som är parter i tvisten. Samma förfarande skall tillämpas i det fall då skiljemännen icke kan enas i valet av den tredje skiljemannen.
1. Varje tvist mellan avtalsslutande stater angående tolkningen eller tillämpningen av denna konvention, som icke kan biläggas inom ramen för artikel 10 e eller genom förhandling, skall på begäran av en av parterna i tvisten hänskjutas till skiljedom. Var och en av parterna skall utse en skiljeman, och skiljemännen skall utse skiljedomstolens ordförande.
2. I tvister som involverar parter som är medlemmar i Europarådet, och där en part underlåter att, inom tre månader efter det att
framställning om skiljedom har gjorts, utse sin skiljeman i enlighet med punkt 1 i denna artikel, skall denne på begäran av den andra parten utses av presidenten i den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.
3. I tvister som involverar någon part som inte är medlem i Europarådet och där en part underlåter att, inom tre månader efter det att framställning om skiljedom har gjorts, utse sin skiljeman i enlighet med punkt 1 i denna artikel, skall denne på begäran av den andra parten utses av presidenten i Internationella domstolen.
4. Skulle, i de fall som avses i punkterna 2 och 3 i denna artikel, presidenten i den berörda domstolen vara medborgare i en av de stater som är parter i tvisten, skall skiljemannen utses av domstolens vicepresident eller, om vicepresidenten är medborgare i en av de stater som är parter i tvisten, av domstolens till utnämningsdag äldste ledamot som inte är medborgare i någon av de stater som är parter i tvisten.
5. Förfarandet som avses i punkterna 2 eller 3 och 4 ovan, skall tillämpas mutatis mutandis när skiljemännen inte lyckas enas vid utseende av skiljedomstolens ordförande i enlighet med punkt 1 i denna artikel.
2. Skiljedomstolen skall själv fastställa reglerna för skiljeförfarandet. Dess beslut skall fattas med enkel majoritet. Dess skiljedom skall vara slutlig.
6. Skiljedomstolen skall själv fastställa reglerna för skiljeförfarandet. Dess beslut skall fattas med enkel majoritet. Om majoritet inte kan nås, skall skiljedomstolens ordförande ha utslagsröst. Domstolens dom skall vara slutlig.
Artikel 12
1. Ändringar av denna konvention kan föreslås av varje avtalsslutande stat eller ministerkommittén. Europarådets generalsekreterare skall delge de avtalsslutande staterna ändringsförslagen.
2. Ministerkommittén får, efter samråd med de avtalsslutande stater som inte är medlemmar i Europarådet och, om det behövs, Europarådets kommitté för brottslighetsfrågor, anta en föreslagen ändring med den majoritet som avses i artikel 20 d i Europarådets stadga. Europarådets generalsekreterare skall underställa de avtalsslutande staterna varje antagen ändring för antagande.
3. Ändringar som har antagits i enlighet med ovanstående punkt träder i kraft den trettionde dagen efter det att alla parter har underrättat generalsekreteraren att de antar ändringen.
Artikel 13
1. De avtalsslutande staterna och ministerkommittén får lämna ändringsförslag för att uppdatera förteckningen över instrument i bilagan. Ändringsförslagen får endast avse instrument som slutits inom ramen för Förenta nationerna och som särskilt avser internationell terrorism samt har trätt i kraft. Europarådets generalsekreterare skall delge de anslutande staterna förslagen.
2. Ministerkommittén får, efter samråd med de avtalsslutande stater som inte är medlemmar i Europarådet, och, om det behövs, Europarådets kommitté för brottslighetsfrågor, anta en föreslagen ändring med den majoritet som avses i artikel 20 d i Europarådets stadga. Ändringen skall träda i kraft efter utgången av en tid om ett år från den dag ändringsförslaget delgavs de avtalsslutande staterna. Under denna tid får en avtalsslutande stat till generalsekreteraren anmäla invändningar mot att ändringen träder i kraft i förhållande till den staten.
3. Om en tredjedel av de avtalsslutande staterna anmäler invändningar till generalsekreteraren mot att ändringen träder i kraft, skall den inte träda i kraft.
4. Om mindre än en tredjedel av de avtalsslutande staterna anmäler
invändningar till generalsekreteraren, skall ändringen träda i kraft för de avtalsslutande stater som inte har anmält någon invändning.
5. När en ändring har trätt i kraft enligt punkt 2 i denna artikel och en avtalsslutande stat har anmält invändning mot den, skall ändringen träda i kraft för den berörda avtalsslutande staten den första dagen i den månad som följer efter den dag då staten underrättade Europarådets generalsekreterare om sitt godkännande av ändringen.
Artikel 11 Artikel 14
1. Denna konvention står öppen för undertecknande av Europarådets medlemsstater. Den skall ratificeras, godtagas eller godkännas. Instrument rörande ratifikation, godtagande eller godkännande skall deponeras hos Europarådets generalsekreterare.
1. Denna konvention står öppen för undertecknande av Europarådets medlems- och observatörsstater. Den skall ratificeras, godtagas, godkännas eller anslutas till. Instrument rörande ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning skall deponeras hos Europarådets generalsekreterare.
2. Konventionen träder i kraft tre månader efter den dag då det tredje instrumentet rörande ratifikation, godtagande eller godkännande har deponerats.
2. Konventionen träder i kraft tre månader efter den dag då det tredje instrumentet rörande ratifikation, godtagande eller godkännande har deponerats.
3. Europarådets ministerkommitté får, efter samråd med Europarådets kommitté för brottslighetsfrågor, inbjuda en stat som inte är
medlem av Europarådet och som inte avses i punkt 1 i denna artikel, att ansluta sig till konventionen. Beslutet skall fattas med den majoritet som anges i artikel 20 d i Europarådets stadga och i enhällighet av ombuden för de avtalsslutande stater som är berättigade att delta i ministerkommittén.
3. I förhållande till signatärstat som därefter ratificerar, godtager eller godkänner konventionen träder den i kraft tre månader efter den dag då dess instrument rörande ratifikation, godtagande eller godkännande har deponerats.
4. I förhållande till signatärstat som därefter ratificerar, godtager, godkänner eller ansluter sig till konventionen träder den i kraft tre månader efter den dag då dess instrument rörande ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning har deponerats.
Artikel 12 Artikel 15
1. Stat kan vid undertecknandet eller vid deponeringen av sitt instrument rörande ratifikation, godtagande eller godkännande närmare ange det område eller de områden beträffande vilka konventionen skall tillämpas.
1. Stat kan vid undertecknandet eller vid deponeringen av sitt instrument rörande ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning närmare ange det område eller de områden beträffande vilka konventionen skall tillämpas.
2. Stat kan vid deponeringen av sitt instrument rörande ratifikation, godtagande eller godkännande eller vid vilken som helst senare tidpunkt genom förklaring ställd till Europarådets generalsekreterare utsträcka konventionens tillämpning till annat område som anges i förklaringen
2. Stat kan vid deponeringen av sitt instrument rörande ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning eller vid vilken som helst senare tidpunkt genom förklaring ställd till Europarådets generalsekreterare utsträcka konventionens tillämpning till annat område som an-
och för vars internationella förbindelser staten svarar eller för vilket den är behörig åtaga sig förpliktelser.
ges i förklaringen och för vars internationella förbindelser staten svarar eller för vilket den är behörig åtaga sig förpliktelser.
3. Förklaring som har avgivits enligt föregående punkt kan beträffande varje i förklaringen angivet område återtagas genom ett meddelande ställt till Europarådets generalsekreterare. Sådant återtagande träder i kraft omedelbart eller vid den senare tidpunkt som kan ha angivits i meddelandet.
3. Förklaring som har avgivits enligt föregående punkt kan beträffande varje i förklaringen angivet område återtagas genom ett meddelande ställt till Europarådets generalsekreterare. Sådant återtagande träder i kraft omedelbart eller vid den senare tidpunkt som kan ha angivits i meddelandet.
Artikel 13 Artikel 16
1. Stat kan vid undertecknandet eller vid deponeringen av sitt instrument rörande ratifikation, godtagande eller godkännande förklara att den förbehåller sig rätten att vägra utlämning i fråga om något i artikel 1 omnämnt brott som den betraktar som politiskt brott, som brott förknippat med ett politiskt brott eller som brott inspirerat av politiska motiv, under förutsättning att staten åtager sig att vid bedömningen av brottets art vederbörligen beakta de faktorer som gör brottet särskilt grovt, häribland det förhållandet
1. Part till konventionen den 15 maj 2003 kan vid undertecknandet eller vid deponeringen av sitt instrument rörande ratifikation, godtagande eller godkännande av protokollet om ändring av konventionen förklara att den förbehåller sig rätten att vägra utlämning i fråga om något i artikel 1 omnämnt brott som den betraktar som politiskt brott, som brott förknippat med ett politiskt brott eller som brott inspirerat av politiska motiv.
Den avtalsslutande staten förbinder sig att endast tillämpa denna reservation från fall till fall genom ett motiverat beslut och att vid bedömningen av brottets art vederbörligen beakta de faktorer som gör brottet särskilt grovt, häribland det förhållandet
a. att brottet har medfört en kollektiv fara för personers liv, kroppsliga integritet eller frihet; eller
b. att brottet har drabbat personer som står främmande inför motiven till brottet; eller
c. att grymma eller svekfulla medel har använts för dess genomförande.
a. att brottet har medfört en kollektiv fara för personers liv, kroppsliga integritet eller frihet; eller
b. att brottet har drabbat personer som står främmande inför motiven till brottet; eller
c. att grymma eller svekfulla medel har använts för dess genomförande.
2. Vid tillämpning av punkt 1 i denna artikel skall en avtalsslutande stat ange vilka brott som dess reservationen avser.
2. Stat som gjort förbehåll enligt föregående punkt kan återtaga förbehållet helt eller delvis. Återtagandet skall ske genom en till
Europarådets generalsekreterare ställd förklaring, som blir gällande från dagen för mottagandet.
3. Avtalsslutande stat som gjort förbehåll enligt punkt 1 kan återtaga förbehållet helt eller delvis.
Återtagandet skall ske genom en till Europarådets generalsekreterare ställd förklaring, som blir gällande från dagen för mottagandet.
3. Stat som har gjort förbehåll enligt denna artikels första punkt får ej göra anspråk på tillämpning av artikel 1 av någon annan stat; däremot kan den, om förbehållet gäller delvis eller på vissa villkor, göra anspråk på tillämpning av denna artikel i den utsträckning staten själv har godkänt densamma.
4. Avtalsslutande stat som har gjort förbehåll enligt denna artikels första punkt får ej göra anspråk på tillämpning av artikel 1 av någon annan stat; däremot kan den, om förbehållet gäller delvis eller på vissa villkor, göra anspråk på tillämpning av denna artikel i den utsträckning staten själv har godkänt densamma.
5. Reservationerna som det hänvisas till i punkt 1 i denna artikel skall gälla för en tid av tre år från
dagen för denna konventions ikraftträdande för staten i fråga. Sådana reservationer kan emellertid förnyas för samma tid.
6. Tolv månader före utgången av en reservations giltighetstid skall Europarådets generalsekreterare 2 underrätta den berörda avtalsslutande staten om upphörandet. Senast tre månader före upphörandet skall den avtalsslutande staten meddela generalsekreteraren att den vidmakthåller, ändrar eller återtar sin reservation. I de fall en avtalsslutande stat meddelar Europarådets generalsekreterare att den vidmakthåller sin reservation, skall staten lämna en förklaring som motiverar varför reservationen skall bestå. Om inget meddelande har lämnats av den berörda avtalsslutande parten, skall Europarådets generalsekreterare meddela staten att dess reservation anses ha förlängts automatiskt på sex månader. Om den berörda avtalsslutande staten inte meddelar sin avsikt att vidmakthålla eller ändra sin reservation före denna tids utgång, skall reservationen upphöra att gälla.
7. Om en avtalsslutande stat, med tillämpning av en i enlighet med punkt 1 i denna artikel avgiven reservation, inte utlämnar en person efter att ha mottagit en be-
2 I den engelska protokollstexten står här ”the Secretariat General” och inte ”the Secretary General”, men det är nog en felskrivning, allmänt brukar hänvisas till generalsekreteraren och inte till sekretariatet, jfr artikel 17 p. 3, som rör en annan typ av uppgift.
gäran om utlämning från en annan avtalsslutande stat, skall den undantagslöst och utan omotiverat dröjsmål överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter för beslut i åtalsfrågan, om inte den ansökande och den anmodade staten kommer överens om något annat. De behöriga myndigheterna i den anmodade staten skall fatta beslutet i åtalsfrågan enligt samma regler som gäller i fråga om varje annat brott av allvarlig natur enligt den statens lagstiftning. Den anmodade staten skall, utan omotiverat dröjsmål, meddela den slutliga utgången av förfarandet till den ansökande staten och till Europarådets generalsekreterare, som skall vidarebefordra det till det samarbetsorgan som avses i artikel 17.
8. Ett beslut att avslå en utlämningsframställning på grund av en i enlighet med punkt 1 i denna artikel avgiven reservation, skall skyndsamt meddelas den ansökande staten. Om något rättsligt avgörande i saken inte har meddelats inom rimlig tid i den anmodade staten i enlighet med punkt 7, får den ansökande staten underrätta Europarådets generalsekreterare om detta. Generalsekreteraren skall hänskjuta saken till det samarbetsorgan som avses i artikel 17. Samarbetsorganet skall behandla frågan och avge ett yttrande om avslagets förenlighet med konventionen och under-
ställa ministerkommittén det i syfte att en förklaring skall avges. När ministerkommittén utför sina uppgifter enligt denna punkt, skall dess sammansättning vara begränsad till de avtalsslutande staterna.
Artikel 17
Utan att det inverkar på tillämpningen av artikel 10, skall det finnas ett samarbetsorgan bestående av fördragsslutande stater mot terrorism (härefter benämnt ”COSTER”) ansvarigt för att tillförsäkra:
a. den faktiska användningen och funktionen av denna konvention, innefattande identifiering av problem däri, i nära förbindelse med Europarådets kommitté för brottslighetsfrågor;
b. granskningen av reservationer som gjorts i enlighet med artikel 16, speciellt vad avser det förfarande som avses i artikel 16, punkt 8;
c. informationsutbyte om bety-
delsefull rättslig och politisk utveckling gällande kampen mot terrorism;
d. granskningen, på begäran av ministerkommittén, av åtgärder antagna inom Europarådet på området för bekämpande av terrorism och, när det är lämpligt, utarbetandet av förslag för ytterligare
nödvändiga åtgärder för att förbättra det internationella samarbetet på området för bekämpande av terrorism, när det berör straffrättsligt samarbete, i samråd med Europarådets kommitté för brottslighetsfrågor.
e. förberedelsen av yttranden på området för bekämpande av terrorism och verkställandet av direktiv utfärdade av ministerkommittén.
2. Var och en av de avtalsslutande staterna skall utse en expert som skall ingå i COSTER. COSTER skall mötas regelbundet en gång per år och tillfälligt på begäran av Europarådets generalsekreterare eller minst en tredjedel av de avtalsslutande staterna.
3. COSTER skall anta sina egna förfaranderegler. Utgifterna för deltagandet för de avtalsslutande stater som är medlemmar i Europarådet skall bäras av Europarådet. Europarådets sekretariat skall biträda COSTER i att utföra dess funktioner enligt denna artikel.
4. Europarådets kommitté för brottslighetsfrågor skall återkommande informeras om COSTER:s arbete.
Artikel 14 Artikel 18
Avtalsslutande stat kan säga upp denna konvention genom skriftligt meddelande ställt till Europarådets generalsekreterare. Sådan uppsägning skall träda i kraft omedelbart eller vid den i meddelandet närmare angivna senare tidpunkten.
Avtalsslutande stat kan säga upp denna konvention genom skriftligt meddelande ställt till Europarådets generalsekreterare. Sådan uppsägning skall träda i kraft omedelbart eller vid den i meddelandet närmare angivna senare tidpunkten.
Artikel 15
Konventionen upphör att gälla i förhållande till avtalsslutande stat som utträder ur eller upphör att vara medlem i Europarådet.
Upphävd
Artikel 16 Artikel 19
Europarådets generalsekreterare skall underrätta rådets medlemsstater om
a. undertecknande;
b. deponering av instrument rörande ratifikation, godtagande eller godkännande;
c. dagen för denna konventions ikraftträdande enligt artikel 11;
d. förklaring eller meddelande enligt artikel 12;
e. förbehåll enligt artikel 13 första punkten;
f. återtagande av förbehåll enligt artikel 13 andra punkten;
Europarådets generalsekreterare skall underrätta de avtalsslutande staterna om
a. undertecknande;
b. deponering av instrument rörande ratifikation, godtagande godkännande eller anslutning;
c. dagen för denna konventions ikraftträdande enligt artikel 14;
d. förklaring eller meddelande enligt artikel 15;
Upphävd
Upphävd
g. meddelande enligt artikel 14 samt dag då uppsägningen träder i kraft;
h. upphörande av konventionens giltighet enligt artikel 15.
e. meddelande enligt artikel 18 samt dag då uppsägningen träder i kraft;
Upphävd
Till bekräftelse härav har undertecknade, därtill vederbörligen bemyndigade, underskrivit denna konvention.
Som skedde i Strasbourg den 27 januari 1977, på engelska och franska, vilka båda texter äger lika vitsord, i ett enda exemplar, vilket skall förvaras i Europarådets arkiv. Europarådets generalsekreterare skall översända bestyrkt avskrift därav till varje signatärstat.