Beslut vid regeringssammanträde den 22 januari 1998

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av de författningar som reglerar register inom skatteförvaltningen och exekutionsväsendet samt tullregisterlagen (1990:137). Utredaren skall också gå igenom de register som inte är författningsreglerade och föreslå en författningsreglering i de fall det bedöms ändamålsenligt. Översynen skall göras med utgångspunkt i den föreslagna personuppgiftslagen och EU:s dataskyddsdirektiv.

Bakgrund

Skatteregisterlagen (1980:343) trädde i kraft den 1 juli 1980. Genom lagen regleras flertalet av de register som för beskattningsverksamheten förs med stöd av ADB. Vissa register omfattas dock inte av lagen, t.ex. de register som förs för punktskatteverksamheten.

För hela landet förs ett centralt skatteregister och för varje län ett regionalt skatteregister. De regionala registren tillkom i sin nuvarande form efter beslut av riksdagen hösten 1994 (prop. 1994/95:93, bet. 1994/95:SkU15, rskr. 1994/95:158). Genom dessa ändringar blev det möjligt för skatteförvaltningen att ersätta den pappersbaserade ärendehanteringen med s.k. elektroniska akter.

Skatteregistren får användas endast för vissa i lagen preciserade ändamål. De får användas bl.a. vid inkomst- och förmögenhetstaxeringen samt vid redovisning, bestämmande och betalning av skatter och avgifter. Det centrala skatteregistret får också användas för utredningar i kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet, m.m.

Innehållet i registren är mycket detaljerat bestämt i 5-7 och 11 §§skatteregisterlagen.

Tillgången till uppgifterna i skatteregistren via terminalåtkomst regleras i 10 och 12 §§skatteregisterlagen. Utgångspunkten för regleringen är att uppgifterna får finnas tillgängliga på terminal endast om behovet av att snabbt och enkelt få tillgång till uppgifterna väger tyngre än den risk från integritetssynpunkt som terminalåtkomst anses medföra. Terminalåtkomst får finnas endast för de ändamål för vilka registren är avsedda. Vid skatteregisterlagens tillkomst var åtkomsten i princip begränsad till de uppgifter som hänförde sig till länet. För vissa uppgifter medgavs dock riksåtkomst. I dag medges riksåtkomst till betydligt fler uppgifter.

I fråga om de regionala skatteregistren är terminalåtkomsten till handlingarna i en elektronisk akt förbehållen det lokala skattekontor som handlägger ärendet. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om det centrala skatteregistret är åtkomsten till de regionala registren begränsad också genom att endast vissa sökbegrepp får användas när uppgifter skall tas fram ur registren.

För beskattningsverksamheten förs förutom skatteregistren ett taxeringsuppgiftsregister. Bestämmelser om taxeringsuppgiftsregistret finns i 16 § taxeringsförordningen (1990:1236). Registret innehåller en begränsad del av de uppgifter som får finnas i det centrala skatteregistret.

För uppbörd och annan administration av punktskatter för Skattemyndigheten i Dalarnas län ett särskilt register, BRIS (Besluts-, Redovisnings- och Informationssystem för det Särskilda skattekontoret). Registret förs med stöd av tillstånd från Datainspektionen. Ändamålet med registret är diarieföring, bokföring, skatteadministration, revision och betalningskontroll. Registret innehåller endast ett begränsat antal uppgifter, bl.a. olika identifieringsuppgifter samt uppgifter om redovisningsperioder och beskattningsår.

Skattemyndigheten i Dalarnas län för också register enligt 36 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt, 36 § lagen (1994:1563) om tobaksskatt och 6 kap. 11 § lagen (1994:1776) om skatt på energi.

För fastighetstaxeringen förs regionala fastighetstaxeringsregister med stöd av 6 kap. 8 § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199). Registrens innehåll och utnyttjande har reglerats närmare i föreskrifter från Datainspektionen.

Inom skatteförvaltningen förs dessutom vissa andra register med stöd av tillstånd från Datainspektionen, bl.a. gåvoskatteregister.

En särskild kategori register utgörs av bearbetningar för revision av skatter och avgifter. Vissa bearbetningar utförs av skattemyndigheterna inom ramen för datalagen (1973:289) medan andra omfattas av den särskilda reglering som följer av lagen (1987:1231) om automatisk databehandling vid taxeringsrevision, m.m.

För kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet förs ett centralt utsökningsregister för hela landet. Vidare får regionala utsökningsregister föras för regionerna. Bestämmelser om utsökningsregistren finns i utsökningsregisterlagen (1986:617), som trädde i kraft den 1 september 1986.

Utsökningsregisterlagen är uppbyggd på samma sätt som skatteregisterlagen. Ändamål, innehåll och terminalåtkomst är reglerade i detalj. Genom ändringar i lagen, som trädde i kraft den 1 juni 1995, har det även för kronofogdemyndigheterna blivit möjligt att införa ett system med elektroniska akter (prop. 1994/95:168, bet. 1994/95:LU27, rskr. 1994/95:305).

Kronofogdemyndigheterna för även register för handläggning av mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning och ärenden enligt skuldsaneringslagen (1994:334). Bestämmelser om registren finns i lagen (1991:876) om register för betalningsföreläggande och handräckning respektive förordningen (1994:348) om register för skuldsaneringsärenden.

Med stöd av tillstånd enligt datalagen får också register för konkurstillsyn och för ett planerat handläggningsstöd vid exekutiva försäljningar av fastigheter, luftfartyg, skepp och bostadsrätter föras inom exekutionsväsendet.

Riksskatteverket för med stöd av lagen (1994:1283) om lönegarantiregister ett register över vissa uppgifter om statlig lönegaranti vid konkurs (lönegarantiregister). Registret får användas för framställning av statistik.

För varje lokalt skattekontors verksamhetsområde förs ett lokalt folkbokföringsregister. Dessutom förs ett centralt referensregister för hela landet. Grundläggande bestämmelser om folkbokföringsregistren finns i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister. Registren används i första hand för den löpande folkbokföringsverksamheten enligt folkbokföringslagen (1991:481). Regleringen innefattar lokala register för handläggningsstöd.

För tillhandahållandet av folkbokföringsuppgifter till myndigheter finns ett särskilt register, aviseringsregistret. Bestämmelser om aviseringsregistret finns i lagen (1995:743) om aviseringsregister. Aviseringsregistret innehåller de uppgifter som behövs för att tillgodose behovet av allmänt efterfrågade folkbokföringsuppgifter.

Riksskatteverket och skattemyndigheterna för särskilda röstlängdsregister för framställning av röstlängder. Röstlängdsregistren regleras i lagen (1997:158) om röstlängdsregister. Uppgifterna i registren hämtas huvudsakligen från aviseringsregistret. För anmälan av kandidater, framställning av valsedlar och sammanställning av valresultat för Riksskatteverket och länsstyrelserna med stöd av tillstånd från Datainspektionen ett kandidatregister.

I tullmyndigheternas verksamhet ingår det att fastställa och uppbära tull m.m. I denna verksamhet använder sig tullmyndigheterna av tullregistret som förs med stöd av tullregisterlagen (1990:137). Tullregistret får också användas för övervaknings-, kontroll- och revisionsuppgifter inom tullmyndigheternas område.

Tullregisterlagen utgör det rättsliga stödet för tulldatasystemet (TDS) som används för tullens fiskala verksamhet. TDS är både anpassat att utgöra datorstöd i handläggningen av tull-ärenden i samband med in- och utförsel av varor, kontroll, debitering m.m. och för att näringslivet skall kunna deklarera import och export samt hämta och lämna uppgifter elektroniskt via systemet.

Regeringen har i proposition 1997/98:44 Personuppgiftslag lagt fram förslag till en ny datalag, personuppgiftslagen. Genom den nya lagen, som avses ersätta datalagen (1973:289), genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Lagen föreslås träda i kraft den 24 oktober 1998. Beträffande sådan behandling av personuppgifter som påbörjats vid ikraftträdandet skall dock datalagen tillämpas intill utgången av september 2001.

Införandet av personuppgiftslagen innebär att det är nödvändigt att se över de befintliga registerlagarna. De författningar som reglerar skatteförvaltningens och exekutionsväsendets register är dessutom i behov av en allmän översyn. Detta gäller särskilt skatteregisterlagen som ändrats vid ett flertal tillfällen och i många delar är svår att tillämpa.

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av skatteförvaltningens och exekutionsväsendets register och föreslå den författningsreglering som bedöms nödvändig. I utredarens uppdrag ingår också att se över tullregisterlagen. En utgångspunkt för utredningsarbetet skall vara att skapa enkla och lättbegripliga regler som är anpassade efter den tekniska utvecklingen och därvid beakta statistikens och forskningens behov.

En annan utgångspunkt skall vara att anpassa regleringen så att den tillgodoser ett generellt behov av ADB-stöd i ärendehanteringen. Den verksamhet som skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och tullmyndigheterna ålagts att utföra förutsätter numera ADB-stöd även i själva handläggningsprocessen. De registerförfattningar som togs fram under 1970- och 1980-talen tog främst sikte på behovet av effektiva redovisningssystem. Behovet av att ha ADB-stöd även i handläggningsprocessen har uppkommit under senare år.

Författningarna bör i så stor utsträckning som möjligt utformas i överensstämmelse med den föreslagna personuppgiftslagens reglering till skydd för den personliga integriteten. Det kan dock för myndigheternas verksamhet finnas behov av särregler i förhållande till personuppgiftslagen.

Några frågor som därutöver bör tas upp behandlas i det följande.

Den nuvarande regleringen av terminalåtkomsten till det centrala skatteregistret har kritiserats för att den förhindrar ett effektivt utnyttjande av registret vid revisioner och annan kontrollverksamhet. Vissa ändringar har gjorts för att underlätta skattemyndigheternas kontrollarbete. Det finns dock skäl att överväga hur åtkomsten till registret skall kunna förändras för att tillgodose de behov som finns. En utökad terminalåtkomst måste dock vägas mot behovet av skydd för den personliga integriteten. Utredaren skall föreslå lämpliga förändringar när det gäller åtkomst till registret.

Utredaren skall också undersöka frågan om utlämnande av uppgifter från skatte- och utsökningsregistren. Utgångspunkten bör vara de i dag gällande bestämmelserna, att utlämnandet av uppgifter skall ske restriktivt och att fler uppgifter inte skall lämnas än det finns behov av. Utredaren skall undersöka om omfattningen av uppgiftsutlämnandet är lämpligt avvägd eller om det finns behov av förändringar. Även formerna för utlämnandet skall utredas mot bakgrund av att myndigheter i olika sammanhang framställt önskemål om att få tillgång till uppgifter från registren via terminal. I dag är det endast skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter som har terminalåtkomst till skatteregistret. Terminalåtkomsten till utsökningsregistret är något vidare och omfattar även Generaltullstyrelsen och sökanden i mål eller ärenden. Från framför allt integritetssynpunkt vore det betänkligt att i ökad utsträckning tillåta terminalåtkomst till registren. Å andra sidan kan terminalåtkomst till registren effektivisera såväl de registeransvariga myndigheternas som andra myndigheters verksamhet. Utgångspunkten för utredarens arbete skall vara att terminalåtkomst skall medges endast om behovet av sådan åtkomst överväger de risker från integritetssynpunkt som terminalåtkomst kan medföra.

I detta sammanhang kan det finnas skäl att överväga om sekretesslagens (1980:100) regler behöver ändras i syfte att effektivisera skattemyndigheternas och kronofogdemyndigheternas verksamhet. Som exempel kan nämnas att den stora skillnaden i sekretesskydd mellan beskattningsverksamheten och den exekutiva verksamheten gör det svårt för kronofogdemyndigheterna att få del av den information från skattemyndigheten som behövs för indrivningen. Utredaren skall i denna del samråda med Utredningen om ökade möjligheter till informationsutbyte och frågor om sekretess vid bekämpning av ekonomisk brottslighet m.m. (Ju 1997:04).

Av 18 § skatteregisterlagen och 10 a § utsökningsregisterlagen framgår att vissa handlingar inte behöver tas med i ett registerutdrag enligt 10 § datalagen. Det rör sig bl.a. om skannade handlingar som den registrerade redan känner till, t.ex. den egenhändigt undertecknade deklarationen och annat som den registrerade sänt in till eller fått från en skattemyndighet eller en kronofogdemyndighet. Dessa undantag föranleds av den legala begränsningen i möjligheterna att söka fram uppgifter i ett sådant material. Utredaren skall undersöka om dessa undantag kan gälla även i framtiden.

Utredaren skall hålla sig underrättad om den fortsatta beredningen av Skattelagskommitténs betänkanden Inkomstskattelag (SOU 1997:2) och Uppföljning av inkomstskattelagen (SOU 1997:77) och så långt möjligt anpassa sina författningsförslag till den kommande lagstiftningen på skatteområdet.

Uppgifter lämnas i dag i stor utsträckning på ADB-medium (disketter, m.m.). Frågan om arkivering och gallring av sådant ADB-material behöver utredas för att klarlägga vilka rutiner som bör användas för att man skall få en rationell och ändamålsenlig arkivering. Användningen av ADB i ärendehanteringen föranleder även andra frågor om arkivering och gallring. Handlingar som skannats kan finnas såväl i en elektronisk akt som i pappersurkunder. Detta medför en form av dubbellagring. Domstolar och åklagare kan dock ha behov av att få del av originalhandlingen. Utredaren skall undersöka om det finns möjlighet att effektivisera den nuvarande ordningen och föreslå de författningsändringar som behövs.

I dag förs ett särskilt taxeringsuppgiftsregister vid sidan av skatteregistren. Registret innehåller inte några uppgifter utöver de som finns i det centrala skatteregistret och används heller inte för något ändamål som inte omfattas av skatteregisterlagen. Behovet av ett särskilt taxeringsuppgiftsregister kan därför ifrågasättas. Utredaren skall utreda om det finns något behov av registret i framtiden.

Punktskatteregistret och ett antal andra register som förs för olika områden inom beskattningsverksamheten är i dag inte författningsreglerade. Det kan ifrågasättas om inte regleringen av skatteförvaltningens register för beskattningsverksamheten skall vara enhetlig. Utredaren skall undersöka vilka register som kan regleras inom ramen för en ny skatteregisterlag.

På motsvarande sätt som inom beskattningsområdet skall utredaren undersöka vilka register inom exekutionsväsendet som kan ges en enhetlig reglering, eventuellt inom samma lag som utsökningsregistren. Detta gäller beträffande registren för konkurstillsyn och det planerade handläggningsstödet för exekutiva försäljningar av fastigheter, luftfartyg, skepp och bostadsrätter.

Tullregisterlagen är av nyare datum och är inte heller lika detaljerad som bl.a. skatteregisterlagen. Utöver en allmän översyn och anpassning av tullregisterlagen till en ny personuppgiftslag finns det skäl att peka på det arbete som pågår inom Tullverket med ett datoriserat system för riskanalys inom ramen för tulldatasystemet. Projektet syftar till att förändra arbetsmetoderna mot en mer generell inriktning och användning av riskanalyser i tullens klarerings- och kontrollarbete. Riskanalysarbetet är av en sådan betydelse att utredaren skall överväga om inte denna användning av tulldatasystemet också borde avspeglas i tullregisterlagen. Utredaren skall också hålla sig underrättad om det arbete som pågår i Tullagsutredningen (Fi 1997:03) och vid behov samråda med denna.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredningsuppdraget skall vara avslutat senast den 1 april 1999.